La Defensoría del Pueblo en el Perú y en el mundo

Walter Albán

es abogado y magíster en Derechos Humanos por la PUCP, donde es profesor principal y ha sido decano de la Facultad de Derecho. Sirvió en la Defensoría del Pueblo desde su fundación, en 1996, y asumió la función de Defensor del Pueblo entre el año 2000 y 2005. Ha sido embajador del Perú ante la OEA, ministro del Interior y director ejecutivo de PROETICA, el capítulo peruano de Transparencia Internacional. Ha integrado además la comisión consultiva para la reforma de la justicia designada por el presidente de la República Martín Vizcarra.

Derecho Lo Esencial del Derecho 39

Comité Editorial

Baldo Kresalja Rosselló (presidente)

César Landa Arroyo

Jorge Danós Ordóñez

Manuel Monteagudo Valdez

Abraham Siles Vallejos (secretario ejecutivo)

Walter Albán

La Defensoría del Pueblo en el Perú y en el mundo

La Defensoría del Pueblo en el Perú y en el mundo

Walter Albán

Colección «Lo Esencial del Derecho» Nº 39

© Walter Albán, 2019

De esta edición:

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

feditor@pucp.edu.pe

www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

La colección «Lo Esencial del Derecho» ha sido realizada por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.

Diseño, diagramación, corrección de estilo

y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: marzo de 2019

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio,

total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

ISBN volumen: 978-612-317-465-1

Presentación

En su visión de consolidarse como un referente académico nacional y regional en la formación integral de las personas, la Pontificia Universidad Católica del Perú ha decidido poner a disposición de la comunidad la colección jurídica «Lo Esencial del Derecho».

El propósito de esta colección es hacer llegar a los estudiantes y profesores de derecho, funcionarios públicos, profesionales dedicados a la práctica privada y público en general, un desarrollo sistemático y actualizado de materias jurídicas vinculadas al derecho público, al derecho privado y a las nuevas especialidades incorporadas por los procesos de la globalización y los cambios tecnológicos.

La colección consta de cien títulos que se irán publicando a lo largo de varios meses. Los autores son en su mayoría reconocidos profesores de la PUCP y son responsables de los contenidos de sus obras. Las publicaciones no solo tienen calidad académica y claridad expositiva, sino también responden a los retos que en cada materia exige la realidad peruana y respetan los valores humanistas y cristianos que inspiran a nuestra comunidad académica.

«Lo Esencial del Derecho» también busca establecer en cada materia un común denominador de amplia aceptación y acogida, para contrarrestar y superar las limitaciones de información en la enseñanza y práctica del derecho en nuestro país.

Los profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP consideran su deber el contribuir a la formación de profesionales conscientes de su compromiso con la sociedad que los acoge y con la realización de la justicia.

El proyecto es realizado por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.

Introducción

Al recibir el encargo para preparar esta publicación, me sentí gratamente convocado a una tarea que tenía pendiente desde hace varios años y me sentí además estimulado a orientarla a un público amplio, no necesariamente especializado en derecho. Entendí esta apuesta por divulgar de manera accesible cuestiones de contenido jurídico, pero de innegable interés general, como la mejor forma de abordar el tema de la Defensoría del Pueblo, una institución que, si bien es relativamente reciente en la estructura del Estado peruano, en estos veintidós años de existencia ha sabido ganar un alto nivel de confianza ciudadana, a pesar de las evidentes limitaciones con las que ha tenido que bregar desde su creación, en 1996. Recordemos que en ese momento el Perú atravesaba una etapa particularmente delicada en su historia, en el contexto de un gobierno con un ejercicio del poder crecientemente autoritario, bajo la presidencia del señor Alberto Fujimori Fujimori.

Puede parecer paradójico que precisamente en un contexto así, naciera una entidad llamada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas, que debía actuar frente al conjunto del aparato estatal y la administración, así como ante empresas privadas prestadoras de servicios públicos. Fue, sin embargo, aquella realidad la que muy pronto puso a prueba y permitió apreciar en toda su dimensión el sentido de una institución de esta naturaleza, nacida no para ordenar o imponer, sino para persuadir y contribuir con la búsqueda de soluciones y la paz social.

Es fácil advertir que cuando la actual Constitución entró en vigencia, a fines de 1993, el hecho de que incluyera a la Defensoría del Pueblo entre los organismos constitucionales autónomos no se debía a un ánimo por reforzar la débil institucionalidad democrática y el respeto a los derechos humanos en el Perú, sino que se trataba del propósito de un gobierno marcadamente autoritario —responsable del quiebre constitucional de abril de 1992— de recuperar su imagen internacional y el respaldo ciudadano que le permitiera aprobar un nuevo marco constitucional a través de una consulta popular en la que le resultaba indispensable un resultado favorable.

Como otros han señalado antes, la adopción de la Defensoría del Pueblo con el carácter de figura constitucional autónoma en el Perú fue parte de lo que cabría calificar como un «componente democrático» de la nueva Constitución, ofrecido como medio para facilitar su aprobación y, con ello, la de otros componentes prioritarios para el gobierno en ese momento, como el régimen económico y la posibilidad de establecer la reelección presidencial que permitiera al presidente Fujimori permanecer en el poder después de 1995, año en el que debería haber concluido su mandato original.

Al mismo tiempo, no han sido pocos los que advirtieron que esta suerte de concesión democrática manifestada en la creación de la Defensoría del Pueblo había sido posible dadas las características de esta institución de derecho público, que no tenía facultades coercitivas ni capacidad o competencia para resolver con efectos vinculantes. Ello disminuía en buena medida el temor del régimen de que su actuación pudiera resultarle incómoda o desafiante. No obstante ello, la implementación de la Defensoría no tuvo lugar de manera inmediata y fue recién en 1996 cuando se eligió al primer defensor del pueblo del Perú, Jorge Santistevan de Noriega.

Sin embargo, a pesar del difícil contexto, la Defensoría del Pueblo no solamente puso de manifiesto una inquebrantable fidelidad a su mandato constitucional para proteger los derechos ciudadanos, sino que, en los momentos más duros del autoritarismo y del ejercicio abusivo del poder gubernamental, hizo que esta institución asumiera un claro protagonismo en defensa de la institucionalidad democrática y de los principios que inspiran a un Estado constitucional de derecho.

Examinada ahora en perspectiva la evolución de la Defensoría del Pueblo peruana, no cabe duda de que su actuación independiente y apegada por completo a su mandato constitucional, y su compromiso permanente para proteger los derechos humanos —en especial de los sectores más vulnerables de nuestra sociedad como las víctimas de la violencia, comunidades nativas o personas con discapacidad—, sin dejar de lado su pionera preocupación por la situación de las mujeres en el Perú, ha resultado determinante para otorgarle legitimidad y la confianza de la ciudadanía.

Por lo demás, no cabe duda de que en este devenir ha resultado central la impronta de Jorge Santistevan, quien, más allá del diseño normativo, supo imprimir a la institución un apreciable dinamismo creativo y una profunda mística, valores que han permanecido vigentes a lo largo de todos estos años. Quienes tuvimos el privilegio de trabajar a su lado desde aquellos momentos iniciales nos sentimos honrados de haber podido compartir esa experiencia y motivados a continuar en el empeño de construir un país más justo en el que todos los seres humanos puedan vivir en paz y condiciones de equidad.

Confío en poder describir y explicar en estas páginas no solamente las características esenciales de esta todavía novedosa institución, sino reflejar en alguna medida los aspectos más relevantes y sentidos de una actuación que con frecuencia tuvo que suplir, agudizando el ingenio y la total identificación con su noble mandato, las carencias que, por lo general, los distintos gobiernos han considerado «poco prudente» atender. Por lo demás, quisiera agradecer a la PUCP la oportunidad de transmitir no solamente los contenidos, sino desde la experiencia y de la manera más amplia posible, el significado del compromiso por construir institucionalidad democrática en el Perú. Asimismo, agradecer a mi hijo, Javier Ignacio Albán González, joven abogado de esta misma casa de estudios, por su invalorable colaboración para llevar adelante esta publicación.

Al tiempo de intentar acercar todavía más la Defensoría del Pueblo a la ciudadanía, espero también rendir con esta publicación un homenaje a Jorge Santistevan y todas las personas que, junto a él o a partir de su huella, aportaron a la construcción de esta hermosa experiencia defensorial.

Parte I

El ombudsman en el mundo

Capítulo

1

El defensor del pueblo o la institución

del ombudsman a nivel global

1.

Desarrollo histórico

La figura hoy internacionalmente conocida como ombudsman o defensor del pueblo, como se le llama en el Perú, es, en palabras simples, una autoridad estatal, de rango constitucional, independiente de los otros poderes o entidades públicas, que se encarga sobre todo de la defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos, así como de la supervisión de las funciones de la administración pública.

Los antecedentes históricos de esta institución, como veremos a continuación, se encuentran en diversas culturas. Uno de los primeros precedentes documentados de la institución del ombudsman aparece en las antiguas polis griegas de Esparta y Atenas, entre los años 700 y 500 antes de Cristo. Durante aquel periodo se instauró en ambas ciudades la figura de una persona encargada de vigilar las actividades que realizaban los funcionarios del gobierno, con el fin de asegurar que estos no cometiesen abusos en perjuicio de los ciudadanos (González Volio, 2003).

Tiempo después, hacia el año 494 a. C., fue creada en la antigua república romana la figura del Tribuno de la plebe. Se trataba de un funcionario elegido por los plebeyos, cuya tarea era defenderlos de los atropellos que pudieran cometer los cónsules, los magistrados o incluso los miembros del propio senado romano. Para realizar estas funciones, al Tribuno le fueron otorgados importantes poderes, como la capacidad de vetar leyes o de convocar al senado para presentar propuestas.

Por otra parte, en China, durante la dinastía Han (206 a. C. a 220 d. C.), existió también una autoridad civil con un rol similar. Se trataba, en este caso, de un empleado civil conocido como «Yan», quien era designado por el emperador para que ejerza un control permanente del gobierno y de los trabajadores públicos.