Fronteras: Integración, Facilitación Y Descentralización

Copyright © 2016 por Nilo Meza Monge.

Número de Control de la Biblioteca del Congreso de EE. UU.:   2016911833

ISBN:   Tapa Dura   978-1-5065-1555-7

   Tapa Blanda   978-1-5065-1556-4

   Libro Electrónico   978-1-5065-1557-1

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Fecha de revisión: 29/08/2016

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ÍNDICE

ACRÓNIMOS

PROLOGO

INTRODUCCIÓN

I RELEVANCIA Y ACTUALIDAD DEL TEMA

1.1.   Globalización y Fronteras

1.2.   La especificidad de las fronteras.

1.3.   Transfronterización de territorios

II APUNTES PARA UN MARCO TEÓRICO

2.1.   Globalización y Glocalización

2.2.   Estado-Nación, vigencia en cuestión.

2.3.   Erosión de la Soberanía

2.4.   Ciudadanía y Fronteras

2.5.   El Estado-Nación en el Perú

III LA TEORÍA DEL DESARROLLO REGIONAL

3.1.   Espacio: concepto y alcance

3.2.   Región: concepto y alcances

3.3.   El Estado-Nación y fronteras

IV REGIONES FRONTERIZAS, ESPACIOS DE INTEGRACIÓN

4.1.   Frontera y la Región Fronteriza

4.2.   Dinámica de las economías fronterizas

4.3.   Procesos migratorios fronterizos

V PROCESOS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA

5.1.   Acerca de la integración fronteriza

5.2.   Políticas nacionales y regiones fronterizas

5.3.   Complementariedad en fronteras

5.4.   Políticas de integración fronteriza

5.5.   Marginalidad y pobreza en áreas de frontera

VI PROGRAMAS TERRITORIALES DE INTEGRACIÓN

6.1.   Programa Territorial de Integración – PTI

6.2.   Institucionalidad para la gestión de un PTI

6.3.   Integración productiva y logística transfronteriza

6.4.   Casos de PTI en Sudamérica

VII PASOS DE FRONTERA Y CONTROL INTEGRADO.

7.1.   Institucionalidad para la gestión en pasos de frontera.

7.2.   Liderazgo intitucional

7.3.   Autoridad nacional o ente rector

7.4.   Capacitación, difusión y empoderamiento.

7.5.   Población directamente involucrada

7.6.   Política de estado

7.7.   Soberanía y territorio

7.8.   Multilaterales y pasos de frontera

7.9.   Centros nacionales y centros binacionales

VIII LA EXPERIENCIA ANDINA

8.1.   Caso Perú-Bolivia

8.2.   Caso Perú-Ecuador

8.3.   Comunidad Andina y fronteras

8.4.   Institucionalidad fronteriza

8.5.   El problema del financiamiento

IX CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS

9.1.   La experiencia andina

9.2.   Implicancias teóricas

9.3.   Implicancias prácticas

ANEXO – 1: RESULTADOS DEL TRABAJO DE CAMPO - MARZO DE 2009 EN LA FRONTERA PERUANO-BOLIVIANA.

ANEXO – 2 CUADROS

ANEXO – 3 AGENDA DEL GANIDF

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

Agradecimientos

La edición de este libro hubiera sido imposible sin el apoyo y recomendaciones que recibí de amigos y colegas con los que pude compartir su contenido. Pero, de manera particular, quiero expresar mi sincero aprecio y agradecimiento a Eduardo Martinetti y Jorge Lázaro, diplomáticos y conocedores del tema, desde el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, y desde el campo académico, a Alan Fairlie, profesor de la PUCP, que no dudaron en expresar generosas opiniones sobre el contenido del libro y el autor. 

En mi familia, Nilda, mi esposa, y mis hijos, fueron soportes emocionales e inspiradores de mi afán por terminar este cuarto libro en mi vida profesional. Casi al final de esta aventura, recibí el apoyo de Marcos, mi yerno, quien contribuyó decisivamente a la forma final al diseño de la tapa. Quiero dejar para todos ellos, constancia de mi sincero agradecimiento y afecto. 

A Soledad y Timoteo, mis padres, permanente inspiración.

A Nilda, mi esposa y compañera.

A Sáshenka, Tatiana y Daniel, mis hijos, razones de mi vida.

A Benicio y Lorena, mis nietos que renovaron mi alegría de vivir.

ACRÓNIMOS

PROLOGO

En ciertas metrópolis latinoamericanas se ha asumido con normalidad y expectativa la amplia penetración del capital financiero y comercial internacional, en ocasiones proveniente de países vecinos, socializados por los principales actores económicos y por los ministerios de Economía y Hacienda como indicadores macroeconómicos del progreso del país. Así, en el marco de la globalización, el crecimiento del empleo y el futuro del desarrollo tecnológico aparecen firmemente ligados al incremento del intercambio con el Asia Pacífico y a la integración vertical de la industria de los cuatro países de la Alianza del Pacífico (Chile, Colombia, México y el Perú).

A contrapelo de la modernidad y de los mejores índices de calidad de vida que ya exhiben las más importantes urbes de la región, como resultado del proceso de acumulación y de la gravitación del centralismo político que emana de la concentración poblacional y de su relevancia electoral, las poblaciones más apartadas -en particular las del perímetro fronterizo andino y amazónico- mantienen en general un bajo índice de desarrollo humano, beneficiándose muy marginalmente del reboce de la economía central, así como de la de los enclaves fundamentalmente extractivos y de la economía informal/ilegal que operan de manera dispersa, pero creciente, en las áreas periféricas. Allí la adecuada presencia institucional del Estado y de sus servicios fundamentales continúa siendo mayormente una quimera. La relativa presencia de los servicios de salud ha conseguido extender el promedio de vida; pero la calidad de la misma no ha mejorado sustantivamente, como no lo han hecho las oportunidades de empleo, más allá de las que aportan el contrabando, la minería informal y los cultivos ilegales en cada vez más numerosas zonas de frontera.

Como correlato y, en tanto que los centros económicos regionales aspiran a la creciente internacionalización de su economía, por lo general los latinoamericanos continuamos pensando que nuestras fronteras son y deben continuar siendo intangibles, no solo en términos de la salvaguardia de su seguridad y soberanía sino también para evitar la penetración de inversiones e intereses comerciales de los países vecinos. El artículo 71 de la Constitución Política del Perú es un buen ejemplo: En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas naturales o jurídicas, están en la misma condición que los peruanos… Sin embargo, dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en beneficio del Estado, el derecho así adquirido. Se exceptúa el caso de necesidad pública expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros conforme a ley. Esta disposición constitucional constituye una evidencia clarísima del doble estándar del Perú oficial, que demanda que algunos peruanos continúen sirviendo exclusivamente como guardianes de las fronteras, aunque se encuentren ellos mismos totalmente desprotegidos en términos de sus derechos constitucionales fundamentales.

Habida cuenta de la baja densidad poblacional y del prácticamente nulo impacto electoral de los nativos, mestizos y colonos que habitan las alejadas y desconectadas zonas de frontera, la acción promotora del Estado ha sido dispersa y ha carecido de una visión y de una estrategia congruente y de largo aliento que reconozca la necesidad de aprovechar las importantes sinergias sociales y económicas que podrían verificarse en los espacios regionales fronterizos (ERF), tal como los define apropiadamente el autor en la presente publicación, para mejorar las oportunidades económicas y la calidad de vida de sus habitantes.

La obra apunta con claridad, a partir de su Capítulo IV, las oportunidades de las regiones fronterizas concebidas ya no exclusivamente como zonas limítrofes, sino como verdaderos espacios de integración. Los capítulos subsiguientes ilustran sobre las iniciativas y avances registrados en el ámbito Andino, y particularmente por los emprendimientos del Estado peruano, para organizar los diversos planos de la integración fronteriza con sus cinco países vecinos. Si bien es cierto que la proliferación de instancias de coordinación y de gestión binacionales o multinacionales creadas a lo largo de los últimos veinticinco años no han dado aún los resultados concretos esperables, cabe reconocer que el liderazgo de la Cancillería peruana ha conseguido atraer la creciente atención e iniciativa de los demás sectores gubernamentales e incluso la del Congreso y de las universidades, hacia la necesidad de generar una institucionalidad apropiada para desarrollar la integración en los ERF.

La Ley 29778, Ley Marco para el Desarrollo de la Integración Fronteriza, aprobada en julio de 2011, define los espacios de frontera; establece los mecanismos de formulación, coordinación, ejecución y seguimiento de la Política Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos, que es parte constitutiva de la Política Exterior y de la Política Nacional de Desarrollo; y regula el Sistema Nacional de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza, con participación de los niveles de Gobierno Nacional, gobierno regional y gobierno local, siendo de cumplimiento obligatorio para todas las entidades del sector público. Esta importante norma conceptualiza al desarrollo fronterizo como el proceso de satisfacción de necesidades básicas de la población en los espacios de frontera y su incorporación a la dinámica del desarrollo nacional, mediante el despliegue de iniciativas públicas y privadas orientadas hacia los campos económico, ambiental, social, cultural e institucional, así como el fortalecimiento de las capacidades de gestión local y regional, según criterios de sostenibilidad, desarrollo humano y seguridad nacional. A renglón seguido la ley precisa que la integración fronteriza contribuye a la sostenibilidad del desarrollo de los espacios de frontera y es un proceso orgánico convenido por dos o más Estados en sus espacios fronterizos colindantes.

No obstante los avances similares que se registran a nivel institucional en los países andinos, subsiste -como lo bien lo subraya el autor- el problema del financiamiento de los proyectos de inversión y de facilitación en las zonas de frontera, seriamente agravado por las rigideces y hasta impenetrabilidad técnica de los sistemas nacionales de inversión pública que no simplifican ni bonifican el desarrollo y la factibilidad de los proyectos en frontera y de aquellos que requieren ser ejecutados en base a acuerdos binacionales. Para salvar estos escollos, las Cancillerías andinas hacen denodados esfuerzos para reactivar la gestión y financiamiento de la Autoridad Autónoma de Lago Titicaca (ALT) del Perú y Bolivia; mantener los niveles de financiamiento acordados para el Plan Binacional de Desarrollo de la Frontera Peruano-Ecuatoriana; y, más recientemente, con la decisión peruano-colombiana de crear un nuevo fondo destinado al financiamiento de programas y proyectos binacionales para el desarrollo y la integración de su frontera común.

El autor, con una intensa experiencia en el campo de la gestión pública y con una trayectoria de investigación del fenómeno fronterizo, presenta una visión crítica con alcances teóricos interesantes sobre las perspectivas de la integración regional, particularmente en el ámbito sudamericano. Despliega su conocimiento sobre aspectos importantes de la dinámica fronteriza real, estimando que ella desborda la indiferencia y los rígidos marcos estatutarios oficiales, dando lugar a formas nuevas y concretas de interrelación entre las poblaciones del borde fronterizo que ya comienzan a ser perceptibles incluso más allá del ámbito fronterizo. Esta publicación de Nilo Meza, retoma el esfuerzo de difusión de obras anteriores y proyecta la necesidad de difundir un pensamiento que valide iniciativas de mayor alcance, que permitan integrar a las poblaciones fronterizas y fortalecer los procesos de integración regional.

Eduardo Martinetti *

* Embajador, Director Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizo del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú entre 2005 y 2010

INTRODUCCIÓN

Casi finalizando 1989, tuve el privilegio de ser parte, de un espléndido espacio de debate y creación de elementos conceptuales y metodológicos acerca de los procesos de desarrollo e integración en espacios regionales fronterizos. Los debates, que se prolongaron durante un semestre, tuvieron a Samir Amin haciendo notar las características del desenvolvimiento del capital en plena globalización y sus efectos en la diversidad de los procesos regionales; Sergio Boisier demostrando dominio sobre la regionalización y la organización del territorio; Alain Lipiez señalando magistralmente los mecanismos económicos, políticos y sociales que estaban en la base de la configuración de regiones más allá de límites políticos administrativos.

Esa experiencia resultó inspiradora de buena parte de mi vida profesional dedicada a observar los procesos regionales en el Perú y en Latinoamérica. En ese proceso de reflexión e investigación, llegué a constatar las dificultades que existen para encarar anacrónicos enfoques de regionalización y descentralización que, extrapolados a espacios fronterizos, parecían quedarse por tiempo indefinido. Sin embargo, el pensamiento y los nuevos enfoques referidos a los procesos de desarrollo e integración fronteriza han tomado cuerpo y fuerza, en diferentes grados e intensidades, en los países de nuestra Latinoamérica. Cabe destacar, en ese sentido, el trabajo de los Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú y de organismos multilaterales como son la Comunidad Andina y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Se han derrumbado viejos paradigmas y se han impuesto nuevos. El Estado-Nación ya no es la referencia obligada de categorías de análisis y conceptos para comprender la región fronteriza. La realización de la mercancía transnacional no reconoce fronteras, igual que el capital financiero. La concentración de la riqueza en el planeta es espectacular y, a la vez, brutalmente excluyente. La competitividad en ese escenario es, por decirlo de alguna manera, sinónimo de ley de la selva.

Por eso fue necesario desarrollar de manera importante los elementos teóricos y conceptuales del Estado-Nación y Soberanía, tanto como los referidos a la teoría del desarrollo regional, de tal manera que permitiera entender las fronteras de manera adecuada, así como la evolución conceptual de región hasta formulaciones conceptuales que dieron lugar a lo que en este libro denominamos espacios regionales fronterizos

Junto a ello, también tenemos desarrollos sustantivos en lo que a organización del territorio se refiere, no solo al interior de nuestras fronteras, sino más allá de ellas, en espacios regionales fronterizos, tal como lo definimos en el presente trabajo. El desarrollo y la integración fronteriza en espacios regionales fronterizos adecuadamente definidos es, a la fecha, una opción de desarrollo compartido.

En ese contexto, el presente trabajo pretende ser una contribución a la comprensión de los procesos económicos y sociales de naturaleza fronteriza, capitalizando los avances en materia teórica y metodológica sobre temas regionales y desarrollándolos para espacios regionales fronterizos.

El primer capítulo está dedicado a explicar la vigencia y relevancia del tema en la actualidad. Los capítulos II y III abordan de manera amplia, los aspectos teóricos conceptuales sobre los cuales reposa el desarrollo del tema que nos ocupa: las fronteras y sus enormes potencialidades de convertirse en espacios de desarrollo e integración. En este desarrollo se incluyen aspectos relacionados a la globalización y la forma cómo ésta actúa en los espacios regionales fronterizos, al Estado-Nación y la forma cómo sus poderes wesfalianos van debilitándose en la medida que la globalización establece normas supranacionales.

En los capítulos IV, V y VII desarrollamos los temas referidos a las fronteras y los espacios regionales fronterizos. En estos capítulos se esclarece el concepto de desarrollo regional y la forma de entenderlo en los espacios regionales fronterizos, así como sus alcances en términos de integración.

El capítulo VIII examina experiencias concretas sobre desarrollo e integración fronteriza, básicamente los ocurridos en territorios fronterizos del Perú, Bolivia y Ecuador. Para comprender estos procesos ha sido de extrema utilidad el marco teórico desarrollado, sin perder de vista el rol que ha jugado la Comunidad Andina de Naciones y, dentro de ella, los Estados-Nación. Asimismo, en este capítulo se muestran las limitaciones y potencialidades que tienen los espacios regionales fronterizos en su dinámica de procesos de desarrollo compartido que, aun en estos tiempos, es negado o relativizado por sus propios centros nacionales.

El capítulo IX recoge las conclusiones más importantes derivadas del desarrollo del trabajo. Se anexa un conjunto de ilustraciones y estadísticas que muestran el trabajo de campo realizado.

Es justo decir que, no obstante el esfuerzo desplegado, aún hay desarrollos teóricos y metodológicos por emprender, como también resulta evidente la necesidad de investigar a mayor profundidad los procesos económicos y sociales que se dan en dichos espacios donde lo viejo y lo nuevo se dan la mano en propósitos y retos planteados por la globalización.

La sociedad actual es cada vez más interdependiente, el progreso no se detiene en las fronteras y menos las ideas, de allí nuestra convicción de que los resultados de esta investigación se incorporarán, como otros aportes, en ese enorme flujo de pensamientos que circulan por la fibra óptica sin límites ni restricciones.

Lima, febrero de 2016

I

RELEVANCIA Y ACTUALIDAD DEL TEMA

1.1.   Globalización y Fronteras

La revolución de las comunicaciones y la presencia cada vez más dominante de la globalización en los procesos formativos de espacios y territorios, no son