Grupo C.

Organizacin y actuacin administrativa

Tema 1. El constitucionalismo. La Constitucin como norma suprema. La evolucin histrica del constitucionalismo espaol. La
Constitucin Espaola de 1978. Principios informadores, estructura y reforma constitucional.
Tema 2. Los tres poderes del Estado. El Poder Legislativo. El Poder Ejecutivo. El Poder Judicial.
Tema 3. El Ordenamiento Jurdico Administrativo: sus fuentes. La Constitucin. Los tratados internacionales. La Ley. El reglamento.
Otras fuentes del derecho administrativo.
Tema 4. La organizacin administrativa estatal. Principios rectores. Normas reguladoras. rganos superiores de la Administracin
General del Estado.
Tema 5. La organizacin territorial de la Administracin del Estado. Delegados del Gobierno, Subdelegados del Gobierno. Otros
rganos territoriales.
Tema 6. Las Administraciones Autonmica y Local. El proceso autonmico. Sistema de distribucin de competencias entre la
Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas.
Tema 7. La Unin Europea. Instituciones. Fuentes del derecho comunitario. El presupuesto comunitario. Aplicacin de sus recursos
presupuestarios.
Tema 8. El procedimiento administrativo: concepto y naturaleza. La Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
Tema 9. El acto administrativo: concepto, elementos y clases. Nulidad y anulabilidad. La responsabilidad patrimonial de la
Administracin. Recursos administrativos. Clases y regulacin actual. La Jurisdiccin Contencioso Administrativa.
Caractersticas generales. El recurso contencioso-administrativo.
Tema 10. La expropiacin forzosa. Actos administrativos previos de expropiacin. Justiprecio. Jurado Provincial de Expropiacin. Pago
y ocupacin de bienes. Inscripcin registral.
Tema 11. Los contratos administrativos. Concepto y clases. Estudio de sus elementos. Legislacin vigente. Su cumplimiento. La
revisin de precios y otras alteraciones contractuales. Incumplimiento de los contratos administrativos.
Tema 12. Los Presupuestos Generales del Estado. Su elaboracin y aprobacin. Su ejecucin. Su fiscalizacin. La gestin econmicoadministrativa.
Tema 13. El modelo espaol de Funcin Pblica. Caractersticas generales. Normativa bsica. El personal al servicio de las
Administraciones Pblicas: clasificacin, derechos y deberes.
Tema 14. Principios, polticas y medidas de igualdad de gnero. Normativa vigente en el ordenamiento comunitario y nacional. Especial
referencia al Plan para la igualdad de gnero en la Administracin General del Estado.
Tema 15. Ministerio de Fomento. Evolucin y estructura. Funciones y estructura orgnica de la Direccin General del Instituto Geogrfico
Nacional. El Centro Nacional de Informacin Geogrfica. Los Servicios Regionales del Instituto Geogrfico Nacional.
Tema 16. La Ley de Ordenacin de la Cartografa. El Consejo Superior Geogrfico: Composicin y funcionamiento. El Registro Central
de Cartografa.
Tema 17. El Sistema Cartogrfico Nacional: elementos que lo integran. El Plan Cartogrfico Nacional. Planes y Programas de Produccin
Cartogrfica. Nomencltor Geogrfico. Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica.
Tema 18. La Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local. El Registro de Entidades Locales, su organizacin regulacin y
funcionamiento. Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades Locales.
Tema 19. La Ley de Seales Geodsicas y Geofsicas. Reglamento que la desarrolla. Sistema Geodsico de Referencia. Comisin
Espaola de Geodesia y Geofsica. Comisin Nacional de Astronoma. Comisin Permanente de Normas Sismorresistentes:
composicin y funciones.
Tema 20. Las Instituciones Cientfico-Tcnicas y el desarrollo espaol. El Instituto Geogrfico Nacional: Evolucin histrica y situacin
actual; su participacin en proyectos y organizaciones internacionales.

Tema 1. El constitucionalismo. La constitucin como norma suprema.

La evolucin histrica del constitucionalismo espaol. La constitucin
espaola de 1978. Principios informadores, estructura y reforma
constitucional
1.1. Introduccin
Para abordar el estudio del constitucionalismo y de la Constitucin Espaola de 1978, formas,
en definitiva, de establecer el pacto poltico jurdico de una comunidad en un lugar y un
momento determinado, conviene establecer una previa definicin del concepto de Estado o
poder poltico.
El Estado es un modelo de relaciones humanas que articula entre s tres elementos: el territorio,
la poblacin y el poder poltico. Mas precisamente, podra definirse como un ente
independiente que persigue fines generales, comprende necesariamente al pueblo establecido
sobre cierto territorio, est dotado de una estructura de gobierno y se basa en un conjunto
autosuficiente de normas que regulan una sociedad.
La teora poltica contempornea, por ejemplo Max Weber (Alemania, S. XX), definen al
Estado como una asociacin de dominio de tipo institucional que, en el interior de un
territorio, ha logrado el monopolio de la violencia fsica legtima. Aqu la idea clave es la de la
legitimidad del poder del Estado, que supone la creencia, por parte de los gobernados, de que
la obediencia al poder es justa.
La progresiva conquista, durante los siglos XIX y XX, de libertades polticas (derechos de
expresin, reunin y asociacin, sufragio universal, libertad de partidos) y sociales (derechos de
libre sindicacin y huelga) por el movimiento obrero, as como la creciente participacin del
Estado en las esferas econmica y social (pensiones, educacin, sanidad, subsidio de
desempleo), determinarn el paso del socialismo revolucionario al socialismo democrtico
durante el siglo XX (especialmente tras la 2 Guerra Mundial). Ello permitir, a su vez, el paso
del Estado Liberal Democrtico al Estado Social y Democrtico de Derecho.
En el Estado Social y Democrtico de Derecho de la actualidad, la legitimidad del poder tiene
una doble vertiente:

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Grupo C Tema 1

1. Racional o democrtica: que supone la creencia en la legitimidad de la ley por ser

producto de la voluntad mayoritaria de los ciudadanos.
2. Tcnica o social: que supone la creencia en la legitimidad del Estado en cuanto permite
la libertad y el progreso econmico y social de todos.

1.2. El constitucionalismo
El Estado Absoluto, que surge como primera manifestacin del Estado Moderno, entrar en
crisis como consecuencia de factores polticos y sociales (el creciente poder econmico de una
burguesa deseosa de conquistar el poder poltico) y econmicas (el freno que al desarrollo del
capitalismo suponen las exenciones feudales y los particularismos jurdicos del Antiguo
Rgimen).
Con las revoluciones burguesas de los siglos XVII y XVIII surge el constitucionalismo y la
teora constitucional como medio de articular poltica y jurdicamente el nuevo orden
liberal. La Constitucin, consuetudinaria o escrita, asegurar el imperio de la ley como garanta
de los derechos y de las libertades polticas y econmicas de los individuos.
1. Revolucin inglesa (s. XVII): de los conflictos que enfrentan a Monarqua y
Parlamento surgir, tras dos revoluciones, un rgimen de Monarqua Constitucional y
Parlamentaria caracterizado por la soberana compartida entre el Rey y el Parlamento,
el gobierno parlamentario y la garanta de las libertades polticas y econmicas
consagradas en la Constitucin tradicional.
2. Revolucin e independencia de los EEUU de Amrica (1776): en la independencia de
las antiguas colonias britnicas norteamericanas se introduce el concepto de
Constitucin escrita, fuertemente influida, en su contenido, por el liberalismo ingls y
la Ilustracin francesa. La constitucin norteamericana contemplar una Repblica
federal, la divisin de poderes y un sistema de frenos y contrapesos entre los distintos
poderes del Estado.
3. Revolucin francesa (1789): La Revolucin Francesa supondr el triunfo de la nocin
de Soberana Nacional, por la que se asigna a la comunidad de ciudadanos la
titularidad de la soberana, esto es, el origen de la legitimidad del poder. Esta idea se
abrir paso a lo largo del siglo XIX conformando la base de los modernos Estados
Democrticos y de Derecho. La Constitucin francesa de 1791 consagrar el principio
2
Grupo C Tema 1

de legalidad, como manifestacin de la Voluntad General y cauce de la libertad, la

igualdad y la seguridad; la divisin de los poderes del Estado, como sistema de freno al
poder; y la previsin de derechos y garantas de los individuos frente a los poderes
pblicos.
El Estado liberal que surgir de estas revoluciones burguesas es un Estado de Derecho en lo
poltico y un Estado abstencionista en lo social. Sus caractersticas principales son las
siguientes:
1. Estado de Derecho: la piedra angular de su edificacin poltico jurdica ser la
Constitucin, ley suprema que regula y limita los poderes del Estado y que
consagra los siguientes principios:
a. Imperio de la Ley: toda accin singular del poder debe de estar justificada en
una ley previa.
b. Sujecin de la Administracin a la Ley: establecindose su sumisin al control
de los Tribunales o a controles administrativos (lo que est en el origen del
Derecho Administrativo).
c. Reconocimiento y garanta de derechos y libertades individuales: si bien slo se
reconocen en un plano estrictamente jurdico o formal, no en un plano material,
desconociendo la creciente desigualdad real creada en la sociedad por el
desarrollo del capitalismo.
d. La institucin central es el Parlamento, como depositario de la Soberana
Nacional: que elabora y aprueba las leyes y controla la accin del Ejecutivo. Sin
embargo, en la prctica, los representantes de la soberana nacional eran
elegidos nicamente entre miembros de las clases pudientes e ilustradas
(sufragio censitario).
e. Separacin de poderes: como medio de asegurar lmites o frenos a los poderes
pblicos (Montesquieu: que el poder frene al poder). La Constitucin prever
el sistema de relaciones y controles recprocos entre los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial.

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Grupo C Tema 1

2. Estado abstencionista en lo econmico y en lo social: sus principios bsicos son la

propiedad privada, la herencia y la libre iniciativa econmica. El liberalismo econmico
(Adam Smith, Bentham, Stuart Mill) cree que la economa y el desarrollo de las
naciones se guan por leyes naturales espontneas y que, por tanto, el libre mercado, en
el interior, y el librecambismo, en el comercio internacional (frente al proteccionismo
mercantilista del Antiguo Rgimen) son los mecanismos ms eficientes para la
asignacin de recursos. El Estado debe intervenir slo para garantizar la libertad
econmica.
El Estado Liberal va a suponer, en definitiva, el nfasis en el papel del individuo, que pasar
de sbdito a ciudadano, y la garanta de los derechos y libertades polticas y econmicas, lo
que se reflejar en las sucesivas Constituciones decimonnicas.
Posteriormente, a finales del siglo XIX y principios del XX, diversas causas sociales, polticas y
econmicas determinarn la progresiva crisis del Estado Liberal y, por consiguiente, su
gradual transformacin poltica y jurdica, lo que se traducir, asimismo, en nuevos
contenidos constitucionales.
1. Causas sociales: la industrializacin crea al proletariado urbano y agudiza las
divisiones de clase. Estas divisiones debilitarn premisas jurdicas e ideolgicas del
Estado Liberal, como las ideas de bienestar comn de la sociedad o de igualdad jurdica,
contradicha en la prctica.
2. Causas polticas: la irrupcin del proletariado en la esfera poltica y social estimular la
inestabilidad poltica. Por un lado, supondr la progresiva conquista del sufragio
universal y, con l, el trnsito al Estado Democrtico y la inestabilidad y crisis
parlamentarias, puesto que los Parlamentos se transforman en foros donde se
escenifican divisiones sociales cada vez ms agudas. Por otra parte, dar lugar a la
formacin de sindicatos que forzarn a un mayor contenido social de las polticas
pblicas. Finalmente, el movimiento obrero determinar la creacin de partidos
polticos modernos, o de militantes, que, con unas estructuras ms rgidas que las
antiguas facciones burguesas, pondrn en crisis el principio del mandato representativo.
3. Causas econmicas: en primer lugar, la concentracin del capital financiero e
industrial, con la creacin de grandes monopolios, pondr en cuestin el principio de
libre competencia, base del libre mercado. En segundo lugar, el creciente
intervencionismo estatal en los sectores estratgicos de la economa (colonialismo e
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Grupo C Tema 1

imperialismo) confirmar el fin del abstencionismo estatal en la esfera econmica. Este

proceso se acentuar en la 1 Guerra Mundial con la militarizacin de las principales
economas occidentales. En tercer lugar, la crisis econmica de los aos 30 del siglo XX
abocar en el desprestigio generalizado del capitalismo y del Estado Liberal.
Los conflictos y tensiones polticas, econmicas y sociales del periodo de entreguerras (que
desembocarn en la 2 Guerra Mundial) darn lugar a la bsqueda de nuevos modelos de
Estado.
Por un lado, modelos autoritarios, como el comunista o el fascista, en los que la Constitucin y
las leyes no garantizan los derechos individuales ni se establecen lmites reales al poder,
ejercido por un lder o partido nico. Es decir, son Constituciones en un sentido puramente
formal, que consagran un rgimen hipercentralizado en el que se niegan los derechos de los
individuos en nombre de nociones ms abstractas (Nacin, Partido, Clase).
Por otro lado, el Estado Social y Democrtico de Derecho, que combina elementos propios del
Estado Liberal Democrtico (Imperio de la ley, garanta de derechos y libertades individuales,
sufragio universal y libertad de partidos) con elementos propios del Estado Socialista
(intervencionismo pblico en las esferas econmica y social).
Este modelo de Estado se generaliza en Europa Occidental tras la 2 Guerra Mundial. Su
objetivo, y tambin el origen de la legitimidad del poder del Estado, es asegurar la libertad e
igualdad reales, la redistribucin de la riqueza, la proteccin social y la mejora del nivel de vida.
Este es el modelo de Estado que se consagra en la vigente Constitucin Espaola de 1978.

1.2. La constitucin como norma suprema

Las Constituciones escritas, como se ha mencionado arriba, son un fenmeno histrico que
surge con el liberalismo (independencia norteamericana en 1776 y Revolucin francesa en
1789). A partir de ah, se van extendiendo a Iberoamrica y al resto del mundo.
La Constitucin, escrita o consuetudinaria (caso de la Constitucin del Reino Unido), es la
ley suprema que ordena y limita los poderes del Estado. El concepto de Constitucin puede
estudiarse desde un punto de vista exclusivamente jurdico o formal o bien desde un punto de
vista poltico o material.

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Grupo C Tema 1

1. Concepto formal: Siguiendo a Jellinek, terico del Derecho Poltico (Alemania. S.

XIX), puede definirse a la Constitucin como conjunto de normas que regulan los
supremos rganos del Estado (tanto su formacin como sus relaciones recprocas), la
posicin del individuo ante el Estado (rgimen de derechos, libertades y garantas
jurdicas) y las fuentes del Derecho (es decir, los rganos competentes y los
procedimientos para la produccin de las normas). En este sentido, todas las
organizaciones estatales modernas, incluso las autoritarias, tienen algn tipo de
Constitucin.
2. Concepto material: sin embargo, desde el punto de vista de la doctrina liberal
democrtica, slo puede existir una Constitucin, en sentido estricto, cuando la norma
suprema:
a. regule los poderes del Estado, pero tambin los limite, estableciendo la divisin
de poderes (Montesquieu)
b. establezca la sumisin del poder a la ley
c. garantice los derechos y libertades individuales
d. prevea la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad general
por medio de representantes (las leyes deben emanar de la Nacin o del
Pueblo).
La doctrina jurdica contempornea propone la siguiente clasificacin de las Constituciones:
1. Segn la evolucin e implantacin del constitucionalismo:
a. Cartas otorgadas por el Rey, que no limitan su poder (y que no son verdaderas
constituciones  Constitucin de Bayona de 1808, Estatuto Real de 1834).
b. Constituciones pactadas entre el Rey y la burguesa, en las que la soberana se
comparte entre el Rey y el Parlamento (Constituciones espaolas de 1845 y de
1876).
c. Constituciones impuestas por la burguesa liberal, en las que s establece el
principio de Soberana Nacional (Constituciones espaolas de 1812, 1837 y
1869).
2. Por su gnesis histrico poltica: pueden ser de compromiso entre los diferentes
sectores polticos y sociales (lo que asegura su duracin y flexibilidad), o bien
hegemnicas o de partido (ms rgidas y menos duraderas).
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Grupo C Tema 1

3. Por su orientacin ideolgica: liberales, demoliberales, autoritarias o totalitarias.

4. Por la distribucin territorial del poder: unitarias (centralizadas o descentralizadas) o
federales.
5. Por su forma jurdica: preferentemente consuetudinarias (britnica) o escritas
(norteamericana, constituciones de Europa Continental).
6. Por su extensin:
a. Breves: regulan slo la Parte Orgnica (poderes del Estado).
b. Extensas: proclaman sus postulados ideolgicos (por ejemplo, en el
Prembulo), amplan la Parte Orgnica e introducen una Parte Programtica
(que comprende un listado ms o menos amplio de derechos, libertades y
garantas de los individuos).
c. En el siglo XX la tendencia ha sido la de aprobar constituciones de extensin
media: as, la CE de 1978, dividida en 169 artculos, cuatro disposiciones
transitorias, nueve adicionales, una derogatoria y una disposicin final.
7. Por su facilidad de reforma: pueden ser rgidas (prevn un procedimiento muy
complejo de reforma, lo que les confiere una mayor estabilidad) o flexibles (el
procedimiento de reforma constitucional es casi tan sencillo como el procedimiento de
legislacin ordinaria).
8. Segn su capacidad interna de adaptacin a los cambios sociales: elsticas (como la
de EEUU) o inelsticas.
9. Segn su efectividad:
a. Efectivas o normativas: que son las propias de los pases desarrollados).
b. Poco efectivas o nominales: prevn las bases de un Estado de Derecho pero no
cuentan con las instituciones polticas o el desarrollo poltico que lo haga
posible (propias de pases en vas de desarrollo).
c. Semnticas: son legitimadoras de formas de poder no democrticas (Estados
autoritarios).

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Grupo C Tema 1

1.3. La evolucin histrica del constitucionalismo espaol

El constitucionalismo espaol de los siglos XIX y XX se percibe desde algunos tericos del
constitucionalismo (Snchez Agesta) como una lucha entre dos corrientes, liberales y
conservadoras, que oponen no slo diversos programas de estructura constitucional sino
tambin dos concepciones enfrentadas de Espaa.
Otros autores, como Sol tura y Eliseo Aja, definen esta evolucin histrica como la sucesin
de determinados sectores de la burguesa liberal de desmantelar el aparato institucional de
la oligarqua e instaurar un rgimen liberal democrtico. Estos intentos fracasan
parcialmente hasta la aprobacin de la vigente Constitucin espaola de 1978.
El preliminar del constitucionalismo espaol ser la Constitucin de Bayona de 1808, que
no fue una verdadera constitucin, sino una carta otorgada que proclamaba la Soberana del Rey
y que fue impuesta por Napolen en el contexto de la Guerra de Independencia.
Ser en 1810, con la reunin de Cortes espaolas en Cdiz y con la mayor parte del territorio
nacional ocupado por las tropas napolenicas, que se inicien los grandes perodos del
constitucionalismo espaol.

1. Perodo de las Cortes de Cdiz (18121834): se caracteriza por el triunfo inicial de la

burguesa y su fracaso final ante la reaccin absolutista del reinado de Fernando VII
(con el breve parntesis del trienio liberal de 1820 a 1823).
a. Constitucin de Cdiz de 1812: armoniza los principios de la revolucin burguesa
con la tradicin monrquica espaola. Principales caractersticas:
1. Proclama la Soberana Nacional y establece la divisin de poderes.
2. Organizacin de poderes: prev unas Cortes unicamerales que legislan con el
Rey. El Monarca es el titular del Poder Ejecutivo (designa a los Ministros, no es
responsable de la actuacin de estos y dispone de veto suspensivo frente a la
legislacin de Cortes).

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Grupo C Tema 1

3. Parte programtica: se garantiza la libertad y la propiedad individual pero, al

tiempo, se proclama la confesionalidad catlica del Estado.
4. Se abolen instituciones propias del Antiguo Rgimen absolutista: como los
derechos seoriales, la Mesta o el mayorazgo.
5. Se introducen principios tpicos del racionalismo liberal: Estado centralizado,
unidad fiscal, unidad de cdigos para todo el territorio y unidad jurisdiccional o
de fueros.
b. Estatuto Real de 1834: a la muerte de Fernando VII, que haba derogado la CE de
1812, se aprueba esta carta otorgada que proclama la Soberana del Rey y que
supone la transicin al liberalismo.
2. Perodo de las Constituciones de Partido (1836-1868): este perodo, que comprende la
Regencia de M Cristina y el Reinado de Isabel II, ser el de la consolidacin del Estado
Liberal, y el afianzamiento del sistema constitucional y de las tendencias
uniformadoras y centralizadoras. El perodo se caracterizar por la inestabilidad poltica
y la fragilidad constitucional, el carcter pendular de los gobiernos moderados y
progresistas (ms breves estos ltimos) y por la tendencia a la perpetuacin de los conflictos
internos (tres guerras carlistas).
a. Constitucin de 1837: de signo liberal progresista. Principales caractersticas:
1. Proclama la Soberana Nacional y establece la divisin de poderes: si bien con
una clara preeminencia del Ejecutivo.
2. Organizacin de poderes: prev un Legislativo bicameral, integrado por un
Congreso y un Senado que legislan con el Rey y aprueban los presupuestos. El
Monarca es titular del poder Ejecutivo. Puede disolver las Cortes, tiene derecho
de veto absoluto sobre la legislacin y es irresponsable de sus actos, aunque s
se contempla la responsabilidad penal del Rey.
3. Parte programtica: se reconocen ciertos derechos y libertades (como la libertad
de expresin y de imprenta), as como otras instituciones liberales (milicia
nacional, autonoma local)  Todos estos principios se reproducirn, durante el

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Grupo C Tema 1

llamado bienio progresista, en el proyecto de Constitucin de 1856, que no

lleg a aprobarse.
b. Constitucin de 1845: corresponde al auge de los liberales moderados (Narvez).
Supone la inclusin de determinadas novedades de signo liberal doctrinario sobre el
esquema fundamental de la Constitucin de 1837. Principales caractersticas:
1. Proclama la Soberana conjunta del Rey con las Cortes.
2. Legislativo bicameral: el Senado aparece como una cmara de representacin
aristocrtica.
3. Limitacin de derechos y libertades: se prohbe la libertad de cultos y se
introduce un sufragio censitario an ms restringido (slo tiene derecho al voto
el 0,5% de la poblacin frente al 5% de la CE de 1837).
3. Perodo del Sexenio Revolucionario (1868-1874): este perodo comienza con la
Revolucin democrtica de 1868 (La Gloriosa) que termina con el reinado de Isabel II y
desemboca en el exilio de la Reina. El Sexenio da lugar a dos regmenes de corta
duracin (la Monarqua de Amadeo de Saboya y la I Repblica) y finaliza con la
Restauracin de los Borbones en el trono en 1874.
a. Constitucin de 1869: de signo liberal democrtico. Principales caractersticas:
1. Proclama la Soberana Nacional y una autntica divisin e independencia de
poderes.
2. Organizacin de poderes: prev un Legislativo bicameral integrado por un
Congreso y un Senado elegidos por sufragio universal masculino, as como una
Monarqua Parlamentaria con limitacin de poderes del Ejecutivo.
3. Incluya un amplio catlogo de derechos y libertades: libertades de expresin y
prensa, de reunin y asociacin o libertad de cultos. Introduce asimismo nuevas
garantas jurdicas como el habeas corpus.
b. Proyecto de Constitucin Federal de 1873: se elabora tras la abdicacin de
Amadeo de Saboya, que da lugar a la proclamacin de la I Repblica espaola. Este
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Grupo C Tema 1

proyecto constitucional prevea la figura de un Presidente de la Repblica, as como

la distribucin de competencias entre la Federacin y los Estados integrantes de la
misma. Sin embargo, no lleg a aprobarse ante el rpido colapso del rgimen,
enfrentado a un triple desafo, la guerra carlista, la insurreccin colonial en Cuba y
el estallido cantonal.
4. Perodo de la Restauracin Borbnica (1874-1931): este perodo comienza con la vuelta
de los Borbones al trono (Alfonso XII y Regencia de M Cristina) y se caracteriza por la
consolidacin del Estado Liberal en un largo perodo de estabilidad constitucional
marcado por la teora poltica del conservador Cnovas del Castillo.
a. Constitucin de 1876: de signo liberal conservador, plasma por escrito las ideas de
constitucin consuetudinaria de Espaa que sostena Cnovas: Monarqua fuerte
con legitimidad preconstitucional y Cortes como elemento permanente a lo largo de
la Historia.  Principales caractersticas de la Constitucin de 1876:
1. Soberana conjunta del Rey con las Cortes: lo que supone la primaca del
principio monrquico frente al principio democrtico.
2. Organizacin de poderes: Consagraba, en primer lugar, la acumulacin de
poderes en el Monarca, titular del Poder Ejecutivo, al que se reconoca la
facultad de convocar, suspender y disolver las Cortes, derecho de veto sobre la
legislacin, y el ejercicio directo de la Presidencia del Consejo de Ministros. En
segundo lugar, prevea un Legislativo bicameral en el que el Senado se
configura como cmara de representacin de las clases altas.
3. Los derechos y las libertades se remiten a la legislacin ordinaria: con los
sucesivos gobiernos liberales se reconocern progresivamente los derechos de
expresin, reunin, asociacin y el sufragio universal masculino (1890), pero la
confesionalidad catlica del Estado y la prohibicin de la libertad de cultos
estarn protegidas por la Constitucin.
b. Este rgimen constitucional se apoyaba en dos prcticas polticas: el turno de
partidos entre liberales y conservadores por medio de elecciones amaadas y la
dependencia del Gobierno de la doble confianza del Rey y de las Cortes  En
palabras de Joaqun Costa, escritor regeneracionista de la poca, se configura un

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Grupo C Tema 1

rgimen de oligarqua y caciquismo que se ir desprestigiando a finales del s.

XIX y principios del s. XX como consecuencia de:
1. La prdida de las ltimas colonias de Cuba y Filipinas (el Desastre de 1898.
2. Aparicin de nuevos conflictos sociales (movimiento obrero, socialismo y
anarquismo).
3. Ruptura del turno de partidos (aparicin de los nacionalismos cataln y vasco).
4. Desastres militares en Marruecos (Desastre de Annual)
El desprestigio del rgimen desembocar en la Dictadura del General Primo de
Rivera durante los aos 20. La bancarrota de la dictadura a finales de la dcada
arrastrar a la Monarqua y desembocar en la proclamacin de la II Repblica
espaola.
5. Perodo de la II Repblica y Guerra Civil Espaola (1931-1936):
a. Constitucin republicana de 1931: de signo liberal democrtico y de fuerte
contenido social. Principales caractersticas:
1. Proclama la Soberana Popular: lo que va unido a la idea de elecciones ms
limpias que en el pasado y al reconocimiento del voto femenino (1932).
2. Organizacin de poderes: destacan las siguientes novedades:
Un Presidente de la Repblica con poderes de arbitraje entre los tres poderes
del Estado
la primera regulacin constitucional de la figura del Gobierno, que se
pretende fuerte y estable
Cortes unicamerales, que funcionaran entre sesiones por medio de una
Diputacin Permanente
Previsin de un Tribunal de Garantas Constitucionales, antecedente del
actual Tribunal Constitucional, encargado de verificar la constitucionalidad
de las leyes y de conocer de los conflictos entre el Estado y las regiones
autnomas.
Un sistema de descentralizacin del poder estatal para las regiones que lo
desearan: al que se acogieron Catalua, Pas Vasco y Galicia.

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Grupo C Tema 1

3. Extensa lista de derechos polticos y sociales: as como la introduccin de

instituciones de democracia directa como el Jurado.
b. Guerra Civil de 1936 a 1939: es una consecuencia del fracaso de la Repblica para
resolver los problemas religioso, regional y social, lo que, unido a la crisis
econmica de los aos 30 y al temor de las clases propietarias, el Ejercito y la
Iglesia, a la revolucin social, precipita el estallido blico.
6. Dictadura del General Franco (1936-1975): este perodo no pertenece en sentido estricto
a la historia constitucional de Espaa debido al carcter autoritario y corporativo del
rgimen y a su fuerte orientacin personalista. No existe una autntica divisin de
poderes ni garanta de derechos y libertades.
Estas caractersticas se plasman en las sucesivas Leyes Fundamentales por las que el
rgimen franquista se organiza jurdicamente: Fuero del Trabajo, Fuero de los Espaoles,
Ley de los Principios Fundamentales del Movimiento, Ley de Cortes Espaolas, Ley
Orgnica del Estado y Ley de Sucesin.

1.4. La constitucin espaola de 1978. Principios informadores, estructura y

reforma constitucional
A la muerte de Franco, se inicia la transicin democrtica, que abre paso a un periodo de tres
dcadas de estabilidad poltica y libertades democrticas. El rgimen democrtico se plasma en
la vigente Constitucin Espaola de 1978, aprobada por referndum popular el 6 de diciembre
de 1978.
A continuacin se analizarn las caractersticas principales del texto constitucional, las
influencias de Derecho comparado e histrico, su naturaleza, principios informadores, estructura
y el sistema previsto para la reforma constitucional.
1. Caractersticas: De acuerdo con la tipologa de constituciones que se analizaba ms arriba,
puede definirse a la CE de 1978 como una constitucin de origen popular, fuertemente
influida por el constitucionalismo europeo, de consenso entre las principales fuerzas
polticas y sociales, que prev una descentralizacin territorial del poder unitario del
Estado. Formalmente es una constitucin escrita, de extensin media, y rgida en cuanto a
su sistema de reforma.
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Grupo C Tema 1

2. Influencias reconocibles: est fuertemente influida por el constitucionalismo europeo y por

la tradicin liberal democrtica del constitucionalismo espaol:
a. Influencias de Derecho comparado: pueden distinguirse:
1. La Ley Fundamental de Bonn (1949): en la denominacin de Estado Social y
Democrtico de Derecho, en la previsin de un Gobierno fuerte y estable, as
como en el diseo del sistema de mocin de censura constructiva del art. 113
CE.
2. La Constitucin italiana de 1946: en la que se inspira para la creacin del
Consejo General del Poder Judicial como rgano de gobierno de los jueces (art.
122 CE), la configuracin de la iniciativa legislativa (art. 87 CE), as como se
inspira en el modelo de Estado Regional para la previsin del Estado
autonmico (Ttulo VIII CE).
3. Constituciones nrdicas: en la regulacin de la Corona (Ttulo II CE),
designacin del Presidente del Gobierno (art. 99 CE), configuracin del
Defensor del Pueblo (art. 54 CE), y regulacin de los Tratados internacionales
(Captulo III del Ttulo III).
b. Influencias del Derecho histrico espaol: se advierte en la eleccin de un
legislativo bicameral por el Constituyente. Por otra parte, la influencia de la
Constitucin republicana de 1931 se manifiesta en la figura del Tribunal
Constitucional (Titulo IX CE) y en la previsin de un Estado Compuesto o Estado
de las Autonomas, fuertemente descentralizado.
3. Naturaleza: la Constitucin no es un mero enunciado de principios orientadores de la
accin poltica, sino que es una autntica norma jurdica, la norma suprema del
ordenamiento jurdico espaol.
a. Tiene valor normativo propio y directo: as se deduce de la llamada clusula de
constitucionalidad del art. 9.1 CE: los ciudadanos y los poderes pblicos estn
sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico.

14
Grupo C Tema 1

b. Tiene rango de superley o ley de leyes: as se infiere del sistema de

constitucionalidad de las leyes, que corresponde al Tribunal Constitucional; de la
previsin de un procedimiento rgido de reforma constitucional; as como de la
obligacin que tienen de aplicarla los Jueces y Tribunales (art. 9.1 CE; cuestin de
constitucionalidad del art. 163 CE)
4. Principios constitucionales: la Constitucin, en sus dos primeros artculos, prev sus
valores superiores, as como los principios constitucionales informadores.
a. Valores superiores: segn el art. 1.1 CE, los valores de su ordenamiento jurdico
son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico.
Estos valores son autnticas normas jurdicas que expresan los ideales de la
comunidad poltico - jurdica. De acuerdo con el art. 9.1 CE obligan a los
ciudadanos y a los poderes pblicos. Se trata, por tanto, de principios informadores
del ordenamiento jurdico que sirven de criterio de interpretacin de las normas y de
lmite para el ordenamiento jurdico.
b. Principios constitucionales: se trata de aquellos principios a travs de los que se
expresan las opciones fundamentales y primeras del ordenamiento polticojurdico (lo que Lucas Verd denomina la frmula poltica de la Constitucin).
Estn contenidos en los dos primeros artculos del Ttulo Preliminar.
Se trata de principios informadores del ordenamiento jurdico que pueden llegar a
fundamentar directamente una pretensin (en el caso del Recurso de
Inconstitucionalidad de las leyes).
Suponen adems la fundamentacin ltima del sistema: su modificacin, que slo
puede tener lugar por el procedimiento cualificado de reforma del art. 168, dara
lugar a una mutacin constitucional, a un cambio de rgimen.
Estos principios son el Estado Social y Democrtico de Derecho, la Soberana
Nacional, la Monarqua Parlamentaria y el Estado Compuesto o de las
Autonomas.
c. Estado Social y Democrtico de Derecho: previsto en el art. 1.1 CE.

15
Grupo C Tema 1

1. Estado de Derecho: en el que el poder est subordinado al, y controlado

por, el Derecho. Toda accin singular del poder debe de estar prevista en una
ley  Manifestaciones en la Constitucin:

Imperio de la Ley o principio de legalidad, contemplado en los arts. 9.1 y

9.3 de la CE). Se trata de un principio de legitimacin y de limitacin
racional del poder.

Ley democrtica, que emana de un rgano representativo de la voluntad

popular: las Cortes Generales, elegidas por sufragio universal en elecciones
peridicas (Titulo III CE).

Divisin de Poderes: como principio de organizacin y limitacin racional

del poder  Cortes Generales (art. 66 CE), Gobierno (art. 97 CE) y Poder
Judicial (art. 117 CE).

Reconocimiento y garanta de la igualdad jurdica (art. 14 CE) y

reconocimiento y proteccin de derechos y libertades (Ttulo I CE).

Garantas jurdicas (como los principios de legalidad, publicidad de las

normas, seguridad jurdica o de responsabilidad de los poderes pblicos del
art. 9.3 CE) y previsin de las oportunas instancias jurisdiccionales para
asegurar la sumisin de la Administracin al Derecho (art. 106 CE).

2. Estado Democrtico: en el que el poder emana del pueblo, que lo ejerce

directamente o por medio de representantes. Sin embargo, no supone la
dictadura de la mayora. Se trata de un poder limitado por el respeto a los
derechos y a las libertades individuales  Manifestaciones en la Constitucin:

Principio de Soberana Popular (art. 1.2 CE): El Estado democrtico se

caracteriza porque el pueblo es la nica fuente legtima del poder pblico.

Pluralismo poltico y social: se pone de manifiesto en la regulacin del

pluralismo poltico del art. 1.1 CE como valor superior del ordenamiento;
de los partidos polticos, sindicatos y asociaciones empresariales (en los
arts. 6 y 7 CE); del derecho de asociacin como derecho fundamental (art.

16
Grupo C Tema 1

22 CE); Colegios Profesionales (art. 36 CE); asociaciones profesionales

(art. 52 CE).

Participacin ciudadana: as, el art. 23 CE prev el derecho de participacin

en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes; y el
9.2 CE impone a los poderes pblicos la obligacin de promover la
participacin ciudadana en todas las esferas, poltica, econmica, cultural o
social.

3. Estado Social: es el que persigue una funcin de conformacin social e

impone a los poderes pblicos una serie de actuaciones positivas a favor de
los ciudadanos  Manifestaciones en la Constitucin:

Persigue no slo la igualdad formal, sino tambin material: as, el art. 9.2
CE impone a los poderes pblicos la obligacin de promover las
condiciones en que la libertad y la igualdad de los individuos y de los
grupos en que se integran sean reales y efectivas, y de remover los
obstculos que impidan o dificulten su plenitud.

Reconocimiento de derechos econmicos y sociales: algunos se prevn en

la Constitucin como Derechos Fundamentales (Libertad Sindical y
Derecho de Huelga del art. 28 CE); otros, como derechos subjetivos
(propiedad y herencia, derecho deber al trabajo, negociacin colectiva de
las condiciones de trabajo); y, otros, como principios rectores de la poltica
econmica y social del Captulo III del Ttulo I (rgimen pblico de
Seguridad Social, proteccin frente al desempleo o proteccin de
determinados colectivos).

Preceptos que regulan el marco jurdico bsico del sistema econmico:

recogidos en los arts. 33, 38 y en el Ttulo VII CE (Economa y
Hacienda).

d. Principio de Soberana Popular: art. 1.2 CE la soberana nacional reside en el

pueblo espaol del que emanan los poderes del Estado.
Este principio presupone la unidad del pueblo espaol, puesto que la soberana es
nica e indivisible; la participacin del pueblo en el poder, directamente o por
17
Grupo C Tema 1

medio de representantes; la responsabilidad de los poderes pblicos ante el pueblo

(art. 9.1 CE) y, finalmente, la identificacin de la voluntad popular con el poder
constituyente.
e. Monarqua Parlamentaria: art. 1.3 CE la forma poltica del Estado espaol es la
Monarqua parlamentaria. Este principio implica, en primer lugar, la existencia de
una Jefatura del Estado monrquica. El Monarca debe ejercer funciones
meramente simblico-representativas (de acuerdo con el principio de Soberana
popular). En segundo lugar, implica la previsin de un rgimen parlamentario
moderno, en el que el poder poltico se distribuye entre Gobierno y Parlamento y se
someten, ambos poderes del Estado, a control recproco.
f.

Estado Compuesto o de las Autonomas: Se manifiesta en los principios del art. 2

CE la Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola,
patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas  Caractersticas del Estado que se configura a partir
de estos principios y que se desarrollan en el Ttulo VIII CE (Organizacin
territorial del Estado):
1. Estado descentralizado: el poder estatal es nico (Estado unitario) pero otras
entidades (Administraciones territoriales como las CCAA y las Entidades
Locales) participan en su organizacin (art. 137 CE).
2. Estado cohesionado o integrado (art. 138 CE): como garanta efectiva del
principio de solidaridad del art. 2 CE.
3. Modelo abierto y dinmico: puesto que se basa en el principio dispositivo
(voluntariedad de las regiones y provincias para constituir CCAA). Se
encuentra a medio camino entre el Estado Regional y el Federal.

5. Estructura: los 169 artculos que componen la Constitucin se estructuran en los siguientes
ttulos.

Prembulo

Ttulo Preliminar: que contiene los valores superiores del ordenamiento jurdico y
los principios constitucionales informadores (arts. 1 a 9 CE).
18
Grupo C Tema 1

Ttulo I: que regula los Derechos y Deberes fundamentales (arts. 10 a 55 CE).

Ttulo II: De la Corona (arts. 56 a 65 CE).

Ttulo III: De las Cortes Generales (arts. 66 a 96 CE).

Ttulo IV: Del Gobierno y la Administracin (arts. 97 a 107 CE).

Ttulo V: De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (arts. 108 a
116 CE).

Ttulo VI: Del Poder Judicial (arts. 117 a 127 CE).

Ttulo VII: Economa y Hacienda (arts. 128 a 136 CE).

Ttulo VIII: De la organizacin territorial del Estado (arts. 137 a 158 CE).

Ttulo IX: Del Tribunal Constitucional (arts. 159 a 165 CE)

Ttulo X: De la reforma constitucional (arts. 166 a 169 CE)

4 disposiciones transitorias, 9 adicionales, 1 derogatoria y 1 final

En el tema 2 del programa (Grupo C de materias) se analizan los tres poderes del Estado
(Ttulos III, IV, V y VI) y es, asimismo, donde puede hacerse una breve referencia a otros
rganos constitucionales, como la Corona (Ttulo II) y el Tribunal Constitucional (Ttulo
IX).
En los temas 5 y 6 del programa se analiza la organizacin territorial del Estado (Ttulo
VIII).
Conviene, por tanto, ahora analizar someramente los Derechos Fundamentales y las
Libertades Pblicas que la Constitucin reconoce en el Ttulo I, as como su regulacin
y proteccin.
a. Los derechos y libertades que la CE reconoce en su Ttulo I se agrupan en tres
grandes grupos en funcin de su proteccin:
1. Derechos Fundamentales y Libertades Pblicas (Seccin 1, Cap. II): sobre la
base del reconocimiento de la dignidad de la persona y de los derechos
inviolables que le son inherentes (art. 10 CE) se incluyen derechos y libertades
muy diversos:

19
Grupo C Tema 1

 Derechos de mbito personal: a la vida, la integridad fsica y moral (art. 15

CE); a la libertad ideolgica y religiosa (art. 16 CE); a la libertad y seguridad
personal (art. 17 CE); a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
Derechos que configuran un mbito de actuacin libre de toda injerencia
exterior: derecho al honor, intimidad personal y familiar y propia imagen (art.
18 CE); inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE); secreto de las
comunicaciones (art. 18.3 CE); libertad de residencia y de circulacin (art. 19
CE).
Derechos de participacin como miembro de la comunidad poltica: libertad
de expresin de pensamientos, ideas y opiniones y de informacin (art. 20
CE); derechos de reunin (art. 21 CE); de asociacin (art. 22 CE); de
participacin poltica (art. 23 CE); derecho de peticin (art. 29 CE).
Derechos sociales: como la libertad de enseanza y el derecho a la educacin
(art. 27 CE); la libertad sindical y el derecho de huelga (art. 28 CE).
2. Derechos y deberes de los ciudadanos (Seccin 2, Cap. II): esta Seccin
comprende diversos derechos y deberes como:
el derecho-deber de defender a Espaa, las obligaciones militares y la
objecin de conciencia (art. 30 CE)
las obligaciones tributarias para sostener el gasto pblico (art. 31 CE)
el derecho al matrimonio (art. 32 CE)
el derecho a la propiedad y a la herencia (arts. 33 CE)
el derechodeber al trabajo (art. 35 CE)
el derecho a la negociacin colectiva

y a adoptar medidas de conflicto

colectivo (art. 37 CE)

o la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado (art. 38 CE).
3. Principios rectores de la poltica econmica y social (Cap. III): que expresan los
fines de la accin del Estado Social, como el rgimen pblico de Seguridad
Social, la proteccin de desempleo y poltica de pleno empleo, la redistribucin
de la renta, proteccin de la salud, acceso de la cultura y a un medio ambiente
sano, o la proteccin de determinados colectivos.

20
Grupo C Tema 1

b. Lo que distingue realmente a estos grupos de derechos y libertades es su grado de

proteccin: que se regula en el Captulo IV del Ttulo I.
1. Proteccin de los derechos y libertades del Captulo II: se regula en el art. 53.1
y 53.2 CE.
Los Derechos del Captulo II (Seccin 1 y 2) vinculan a todos los poderes
pblicos: estn sujetos a reserva de ley, esto es, slo por ley que, en todo
caso deber regular su contenido esencial, podr regularse su ejercicio. La ley
que los regule ser tutelable ante el TC por medio del recurso de
inconstitucionalidad (art. 161 CE).
Proteccin especial para los Derechos Fundamentales y Libertades Pblicas
de la Seccin 1:
o

Ante el legislador: mediante reserva de Ley orgnica (art. 81 CE) y

por estar dentro del grupo de artculos de la CE que slo pueden
modificarse por el procedimiento cualificado del art. 168 CE.

Ante los Tribunales de Justicia: respecto de estos derechos y libertades

de la Seccin 1, as como del principio de igualdad jurdica ante la ley
del art. 14 CE, se prev que cualquier ciudadano podr recabar su
tutela ante los tribunales ordinarios mediante un procedimiento
basado en los principios de preferencia y sumariedad.

Ante el Tribunal Constitucional: estos derechos y libertades de la

Seccin 1, el principio de igualdad jurdica ante la ley del art. 14 CE,
as como el derecho a la objecin de conciencia del art. 30.2 CE,
estarn tutelados por el recurso de amparo ante el TC (art. 161.1.b
CE) frente a los actos sin valor de ley de los poderes pblicos que
violen tales derechos y libertades.

2. En cambio, la CE prev una menor proteccin de los principios rectores de la

poltica econmica y social del Captulo III: as, segn el art. 53.3 CE:

21
Grupo C Tema 1

 Slo podrn ser alegados ante la Jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo

que dispongan las leyes que los desarrollen: sin perjuicio de la posibilidad
de interponer recurso de inconstitucionalidad contra tales leyes.
Su reconocimiento, respeto y proteccin () informar la legislacin
positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos:
expresan los fines del Estado Social y tiene un carcter informador del
ordenamiento jurdico.
3. Otras garantas previstas en la Constitucin: puede distinguirse entre garantas
jurisdiccionales y no jurisdiccionales.
Jurisdiccionales: el procedimiento de habeas corpus previsto en el art. 17.4
CE para garantizar la libertad y la seguridad de las personas ilegalmente
detenidas.
No jurisdiccionales: por medio del Defensor del Pueblo (art. 54 CE) que es un
Alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de todos los
derechos del Ttulo I, a cuyo efecto podr supervisar la actuacin de la
Administracin Pblica, dando cuenta a las Cortes Generales; o por medio del
Control del Gobierno por el Parlamento (Ttulo V) que se ejercer a travs de
cuestiones de confianza, mociones de censura, preguntas, interpelaciones y
comisiones de investigacin.
6. Reforma constitucional:
Todas las constituciones establecen mecanismos y procedimientos para posibilitar su reforma.
Se analiza a continuacin los fines que persiguen estos mecanismos y el modelo de reforma
constitucional previsto en la CE de 1978.
a. Funciones:
1. Permite adecuar la realidad jurdica a la realidad poltica y social.
2. Articula, por tanto, la continuidad jurdica del Estado: se trata, por tanto, de un
poder constituido que opera jurdicamente (es decir, es un poder
jurdicamente limitado, que acta de acuerdo con los procedimientos previstos
22
Grupo C Tema 1

en la Constitucin). En consecuencia, es distinto del poder constituyente, que es

un poder poltico absoluto e ilimitado y que, en un Estado democrtico, se
identifica con la voluntad del pueblo.
3. Se trata de una institucin bsica de garanta: cuando prev un procedimiento
de reforma constitucional ms agravado y difcil que el previsto para aprobar
las leyes ordinarias, acta como un lmite o freno al Parlamento (evita as que
un poder constituido, el Legislativo, se transforme en poder constituyente).
b. Modelo de reforma constitucional previsto en la CE de 1978: Se regula en el
Ttulo X de la CE.
1. La iniciativa (art. 166 CE) corresponder a los mismos sujetos que los previstos
para la propuesta de proyectos y proposiciones de ley, tal y como recoge el art.
87 CE, con la nica excepcin de la iniciativa popular que no cabe en este caso.
Por tanto, pueden iniciar la reforma constitucional el Gobierno, el Congreso, el
Senado, las Asambleas Legislativas de las CCAA (a travs de los anteriores) en
los trminos previstos en el art. 87 CE.
2. Lmite del art. 169: No podr iniciarse en tiempo de guerra o durante la
vigencia de estados excepcionales.
3. Procedimientos de reforma:
Reforma ordinaria (art. 167 CE): se requiere:
o Mayora de 3/5 en cada Cmara.
o Caso de no obtenerse dicha mayora, una comisin integrada a partes
iguales por Diputados y Senadores intentar llegar a una propuesta de
texto de comn acuerdo.
o Si no se llegase a dicho acuerdo, se requerir mayora de 2/3 en el
Congreso y mayora absoluta (la mitad ms uno de los miembros) en el
Senado.
o Asimismo, ser preciso someter el texto a referndum cuando lo solicite
una dcima parte de los Diputados o de los Senadores.

23
Grupo C Tema 1

 Reforma cualificada (art. 168 CE): este procedimiento se prev para reformas
que pretendan una revisin total de la Constitucin o que afecte a elementos
esenciales del rgimen poltico, como son el Ttulo Preliminar; la Seccin 1,
del Captulo II, del Ttulo II (los Derechos Fundamentales y libertades
Pblicas); y el Ttulo II (De la Corona)  se requiere de:
o Mayora de 2/3 en cada Cmara y de la disolucin de las Cortes
Generales.
o Convocatoria de nuevas elecciones.
o Las nuevas Cmaras elegidas deben ratificar la decisin y aprobar la
reforma por mayora de 2/3 cada una.
o Finalmente, la reforma deber someterse a referndum popular.

Bibliografa
[1]

Manual comentado de Martn Rebollo: Leyes Administrativas Editorial CIVITAS.

Aranzadi

24
Grupo C Tema 1

Tema 2. Los tres poderes del estado. El poder legislativo. El poder

ejecutivo. El poder judicial
2.1. Introduccin
En el presente tema del programa se analizan los tres poderes del Estado, tal y como se
configuran en la vigente Constitucin espaola de 1978 (Ttulos III, IV, V y VI de la CE) y
es, asimismo, donde puede hacerse una breve referencia a otros rganos constitucionales, como
la Corona (Ttulo II CE) y el Tribunal Constitucional (Ttulo IX CE).
Como se ha analizado en el tema anterior, el constitucionalismo y la teora constitucional
surgen con las revoluciones liberales burguesas de los siglos XVII y XVIII, como medio de
articular poltica y jurdicamente el nuevo orden liberal. La Constitucin, consuetudinaria o
escrita, asegurar el imperio de la ley como garanta de los derechos y de las libertades polticas
y econmicas de los individuos.
Toda Constitucin puede definirse desde un punto de vista formal como conjunto de normas
que regulan los supremos rganos del Estado (tanto su formacin como sus relaciones
recprocas), la posicin del individuo ante el Estado (rgimen de derechos, libertades y
garantas jurdicas) y las fuentes del Derecho (es decir, los rganos competentes y los
procedimientos para la produccin de las normas).
Sin embargo, desde el punto de vista de la doctrina liberal democratica, slo puede existir una
Constitucin, en sentido estricto, cuando la norma suprema:
a. regule los poderes del Estado, pero tambin los limite, estableciendo la divisin de
poderes (Montesquieu)
b. establezca la sumisin del poder a la ley
c. garantice los derechos y libertades individuales
d. prevea la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad general por
medio de representantes (las leyes deben emanar de la Nacin o del Pueblo).
Previamente a analizar la regulacin que prev el texto constitucional de los poderes clsicos del
Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial) y de otros poderes, conviene analizar brevemente la
teora clsica de la divisin de poderes de Montesquieu.

25
Grupo C Tema 2

1. La formulacin clsica de la divisin de poderes: el principio de separacin de poderes es

un principio de organizacin y limitacin racional del poder que surge, estrechamente unido
al nacimiento del Estado Liberal y al concepto de libertades individuales, como forma de
articulacin del poder poltico.
Montesquieu, en su obra El Espritu de las Leyes (1748), inspirada por la experiencia
de la Monarqua Parlamentaria inglesa, establecer este principio como modelo de validez
universal.
Al igual que para Locke, este principio debe operar como una garanta tcnica de
limitacin del poder. Esto es, como todo poder tiende a ser absoluto, ser preciso que el
poder frene al poder. Para ello ser necesario que la Constitucin establezca la divisin del
ejercicio del poder en rganos distintos. As, Montesquieu propona en el s. XVIII, y de
acuerdo a las circunstancias de su tiempo, la siguiente divisin de poderes:
a. Legislativo: es el poder que aprueba las leyes y que enmienda o deroga las existentes.
Este poder correspondera a un Parlamento bicameral, en el que la Cmara alta
representara a la nobleza y la Cmara baja al pueblo (esto es, a sus representantes, la
burguesa como clase ms preparada y pudiente).
b. Ejecutivo: es el poder al que corresponden las cuestiones internacionales, la guerra y la
paz y la garanta del orden y de la seguridad interna. Este poder sera ejercido por el
Rey del que dependa la Administracin.
c. Judicial: es el poder que castiga los delitos y que juzga la diferencia entre los
particulares de acuerdo con la ley.
Si bien cada poder aparece con una esfera de actuacin propia e independiente,
Montesquieu no conceba una separacin absoluta entre ellos. As, por ejemplo, el
Legislativo vigilaba la aplicacin de las leyes por el Ejecutivo o ste controla a aqul por
medio del veto regio. Lo caracterstico de esta teora, que es lo que ha perdurado en los
textos constitucionales modernos, es su intento de equilibrar distintas fuerzas polticas o
sociales mediante un juego de pesos y contrapesos de poderes.
La teora clsica de la divisin de poderes influira en las primeras constituciones liberales:
norteamericanas tras la Independencia (1776) y francesa (1791). Asimismo, la Declaracin
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en la Revolucin Francesa,
26
Grupo C Tema 2

estableca que la divisin de poderes era requisito imprescindible para la existencia de una
constitucin.
2. Interpretaciones posteriores: durante el siglo XIX se matizar esta teora clsica.
a. Previsin de un 4 poder: as, Benjamn Constant, filsofo y poltico francs de finales
del s. XVIII y principios del XIX, destaca en 1815 la figura del Monarca como poder
neutro o regulador del funcionamiento de los restantes poderes. Aqu, el Monarca
aparece como Jefe del Estado y como rgano diferente del Ejecutivo.
b. La doctrina iuspublicista alemana (Von Mohl y Otto Mayer) pondr de relieve la
incidencia de la actuacin administrativa en la divisin clsica de poderes: esta
creciente importancia de la Administracin se manifestar en la previsin de un
distinto mbito para la Ley (Parlamento) y los Reglamentos (Administracin); la
necesidad consiguiente de prever mbitos de reserva de ley; la determinacin de la
primaca de la Ley sobre los reglamentos y los actos administrativos; y, finalmente, la
necesidad de verificar tal subordinacin mediante el control jurisdiccional (Tribunales
y Jueces)
3. Proceso de desmitificacin de la divisin de poderes en el siglo XX:
a. En primer lugar, no se prev hoy en da una rgida separacin entre poderes: en los
regmenes parlamentarios (como el que consagra la Constitucin espaola de 1978) la
direccin poltica descansa en el nexo poltico que une al Gobierno con el Parlamento
(Cortes Generales segn la CE de 1978). As, el Gobierno depende de la confianza del
Congreso y est sometido a su control, pero puede disolver las Cmaras para
convocar elecciones.
b. En segundo lugar, tampoco se exige una especializacin de cada uno de los Poderes
del Estado: as, el Legislativo no ejerce slo funciones legislativas, y otros poderes,
como el Ejecutivo, no ejercen slo funciones ejecutivas y podrn ejercer tambin
funciones legislativas. Ejemplos en la Constitucin Espaola de 1978:
1. El Parlamento no monopoliza la funcin legislativa: el Gobierno puede
dictar normas con rango de ley (Decretos legislativos y Decretos Leyes) as
como normas de rango reglamentario (Reales Decretos del Consejo de
Ministros, rdenes Ministeriales).

27
Grupo C Tema 2

2. El

Ejecutivo

(Gobierno

Administracin)

veces

acta

jurisdiccionalmente: resolucin de recursos administrativos.

3. El Parlamento ejerce tambin funciones jurisdiccionales y administrativas:
en virtud de su autonoma organizativa (Comisiones de investigacin;
funciones administrativas internas).
4. El Poder Judicial no se expresa slo mediante sentencias: as, por ejemplo,
ejecutan tambin actos materialmente administrativos; su interpretacin de
las normas jurdicas incide sobre la potestad normativa del Legislativo o del
Ejecutivo.
c. Hoy en da dos fenmenos contemporneos inciden sobre el principio de divisin de
poderes:
1. Los partidos polticos: su papel en las democracias actuales pone en
cuestin los principios del mandato representativo y de la independencia de
los parlamentarios (por la disciplina de partido); adems, la dinmica de
partidos aparece como una supraestructura que acta sobre el esquema
institucional (si uno o varios partidos controlan el Gobierno y el Parlamento
el principio de divisin de poderes queda algo desvirtuado).
2. Tendencia al fortalecimiento de los Ejecutivos: es una consecuencia del
intervencionismo del Estado Social y de la propia dinmica de partidos (el
Ejecutivo se apoya, por medio de los partidos gobernantes, en la mayora
parlamentaria).
d. Por ello, la divisin de poderes actual se basa en:
1. Una mayor importancia de las instituciones de garanta jurdica: como son
el control de la actuacin administrativa por los Tribunales de Justicia o el
control de constitucionalidad de las leyes por el Tribunal Constitucional.
2. Nuevos mecanismos de limitacin racional del poder: aspectos que se
reflejan en la CE de 1978, como, el aseguramiento del pluralismo real,
poltico y social; el fomento de la participacin ciudadana en las esferas
poltica, econmica, social y cultural (art. 9.2 CE), la efectiva competencia
28
Grupo C Tema 2

entre partidos; o el aseguramiento de posiciones eficaces de las minoras

frente a las mayoras gubernamentales.
Se analiza a continuacin la regulacin constitucional de los poderes clsicos del Estado
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial), as como la de otros rganos constitucionales que
desempean un papel importante en el esquema constitucional de la divisin de poderes
(Corona y Tribunal Constitucional).

2.2. El poder legislativo

Las Cortes Generales espaolas tienen su antecedente histrico en las cortes medievales
estamentales de los reinos de Castilla y de la Corona de Aragn. La institucin resurge con el
liberalismo del siglo XIX (ver tema 1 del Grupo C de materias). Concretamente, las Cortes de
Cdiz de 1810 se configuran como Cmara nica de representacin de la Nacin. A partir del
Estatuto Real de 1834, las Cortes sern bicamerales hasta 1931, con la II Repblica, que
establece una Cmara nica. En el rgimen franquista, las Cortes estn supeditadas al Ejecutivo
y se limitan a desempear un papel formal para la elaboracin de las leyes.
Con la transicin democrtica (Ley para la Reforma Poltica de 1977) se convocan las primeras
elecciones democrticas tras la Guerra Civil para elegir a los representantes a Cortes Generales
mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en un contexto de reconocimiento del
pluralismo poltico y de libertad de partidos.
1. Regulacin y caractersticas: las Cortes Generales se regulan en el Ttulo III de la CE
1978. As segn el art. 66 CE, las Cortes Generales 1) representan al pueblo espaol y
estn formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. 2) Ejercen la potestad
legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la accin del Gobierno y
tienen las dems competencias que les atribuya la Constitucin. 3) Las Cortes Generales
son inviolables.  Caractersticas:
a. rgano representativo del pueblo espaol: de representacin, por tanto de la
Soberana Nacional, que reside en el pueblo espaol (art.2 CE).
b. rgano de poder poltico: es el Poder Legislativo (cuyas leyes slo estn
supeditadas a la Constitucin, tal y como prev el art. 9.1 CE); es un poder
independiente que colabora e interacta con otros poderes.

29
Grupo C Tema 2

c. rgano complejo: tiene una estructura bicameral (aunque atenuada por la

preponderancia poltica del Congreso).
d. rgano de deliberacin: toma decisiones a travs de un procedimiento de debate,
examen por medio de Comisiones y votaciones.
e. rgano de accin continuada: por medio de la figura de la Diputacin Permanente,
que acta en los periodos entre sesiones.
2. El Congreso de los Diputados: se regula en el art. 68 CE. Es el rgano poltico por
excelencia, en cuanto que es el rgano de representacin popular, el principal rgano en la
elaboracin de las leyes (el Senado tiene una participacin necesaria pero subordinada), y
realiza en exclusiva la funcin poltica de otorgar o retirar la confianza al Gobierno 
caractersticas:
a. Los Diputados son elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto
entre los ciudadanos nacionales de ms de 18 aos.
b. Circunscripciones electorales: los Diputados se eligen por Provincias (un mnimo de
dos Diputados y el resto segn la poblacin) y en Ceuta y Melilla (un Diputado cada
una).
c. El sistema electoral responde a criterios de representacin proporcional: se regula
por una Ley Orgnica (como exige el art. 81 CE). En la atribucin de escaos, la
Ley Orgnica por la que se regula el Rgimen Electoral General de 1985 (LOREG)
prev una correccin de la proporcionalidad mediante la regla DHondt (atribucin
de escaos a las listas de partidos segn los mayores cocientes; se ignoran las listas
que no obtengan un mnimo del 3% de los votos vlidamente emitidos en la
circunscripcin  corrige la proporcionalidad a favor de los partidos ms votados).
Adems, la LOREG precisa que el nmero de escaos en el Congreso es de 350.
d. Fin del mandato del Congreso: a la expiracin de la legislatura (4 aos desde las
elecciones), o bien, por disolucin anticipada (a propuesta del Presidente del
Gobierno, segn el art. 115 CE); o por el Rey, con refrendo del Presidente del
Congreso, en los supuestos del art. 99 CE, esto es, cuando ningn candidato haya
sido aprobado por el Congreso en una votacin de investidura en el plazo de 2
meses desde las elecciones).
30
Grupo C Tema 2

3. El Senado: se regula en el art. 69 CE. Es una cmara de segunda lectura en el

procedimiento de elaboracin y de aprobacin de las leyes que, adems, ejerce una
cierta funcin territorial  caractersticas:
a. Circunscripciones electorales: se eligen 4 Senadores por Provincia (con
independencia de la poblacin), 3 por cada Isla mayor (Gran Canaria, Tenerife,
Mallorca),

2 por cada Isla menor (Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura,

Gomera, Hierro, Lanzarote y la Palma), 2 en Ceuta y Melilla, respectivamente, as

como otro Senador por cada Comunidad Autnoma y otro ms por cada milln de
habitantes de la CA (o fraccin), elegidos por la Asamblea Legislativa de la CA.
b. El sistema electoral es mayoritario: la LOREG prev la eleccin uninominal de
senadores en cada circunscripcin. Los escaos se asignan a los Senadores ms
votados. El carcter mayoritario se corrige por el hecho de que cada elector puede
votar un mximo de 3 Senadores (pero la mayora de las circunscripciones son
Provincias, que eligen 4).
c. Fin del mandato: a la expiracin de la legislatura (4 aos desde las elecciones), o
bien, por disolucin de la Cmara. La disolucin puede ser conjunta con el
Congreso (procedimiento habitual) o separada.
d. Funcin territorial: segn el art. 69 CE, el Senado es la Cmara de Representacin
Territorial. Sin embargo, este papel aparece desvirtuado ante la inexistencia de
representacin municipal y la escasa representacin de las CCAA (3/4 partes de los
Senadores se eligen por Provincias). Por ello, en 1994, se reform el Reglamento
del Senado para potenciar su funcin territorial. En la actualidad, el Senado
informa el contenido de las iniciativas legislativas que afecten a las CCAA, conoce
de los convenios y acuerdos entre las Administraciones Pblicas y recibe informes
peridicos del TC sobre la conflictividad entre el Estado y las CCAA.
4. Organizacin de las Cmaras: se regula en la CE y en los Reglamentos de las Cmaras.
a. Las Cmaras actan en Pleno o en Comisiones (art. 75 CE): el Pleno de la Cmara
cuenta con una Mesa (como rgano rector y representativo) y un Presidente (destaca
el del Congreso, que refrenda determinados actos del Rey y preside las sesiones
conjuntas de Cortes Generales). Las Comisiones conocen de los proyectos y
31
Grupo C Tema 2

proposiciones de ley y dems asuntos que les encomiende la Mesa. Destacan las
Comisiones Legislativas Permanentes, que pueden elaborar y aprobar leyes por
delegacin del Pleno, aunque ste puede recabar en cualquier momento el debate y
votacin del texto. Esta delegacin es el procedimiento habitual de elaboracin de
las leyes, aunque no puede aplicarse en una serie de materias en las que deber
participar el Pleno (reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes
orgnicas, leyes de bases y ley anual de Presupuestos Generales del Estado).
b. Las Diputaciones Permanentes asumen los poderes de las Cmaras entre sesiones
(art. 78 CE): estn compuestas por 21 miembros con representacin de todos los
Grupos Parlamentarios.
5. Funciones de las Cmaras: pueden agruparse en funciones legislativas, financieras, de
control de la accin del Gobierno y otras funciones.
a. Funcin legislativa: en el ordenamiento espaol la ley puede regular cualquier
materia, con el nico lmite de lo previsto en la Constitucin. Manifestaciones:
1) Iniciativa legislativa: para iniciar proposiciones de ley (art. 87 CE). Tambin se
reconoce iniciativa legislativa al Gobierno, a las CCAA y al pueblo (iniciativa
popular, con ms de 500.000 firmas y alguna restriccin por la materia: leyes
orgnicas, tributos, cuestiones internacionales, prerrogativa de gracia).
2) Tramitacin de proyectos y proposiciones de ley (arts. 88 y 89 CE).
3) Aprobacin de las leyes: con los requisitos y mayoras previstos en los arts. 66
y 90 CE.
4) Delegacin legislativa al Gobierno: (arts. 82 a 85 CE) para que ste apruebe
normas con rango de ley (Decretos Legislativos) en materias que no estn
reservadas a Ley orgnica.
5) El Congreso convalida o deroga los Decretos Leyes del Gobierno (art. 86 CE).
b. Funcin financiera: la principal es la aprobacin anual de los Presupuestos
Generales del Estado, as como de todo proyecto de ley que suponga aumento de los
gastos o disminucin de los ingresos (arts. 66 y 134 CE). Otras manifestaciones:
1) Establecimiento de los tributos y los beneficios fiscales mediante Ley (art. 133
CE)

32
Grupo C Tema 2

2) Autorizacin al Gobierno para contraer crdito o emitir Deuda Pblica (art. 135
CE)
3) Designacin de Consejeros de Cuentas del Tribunal de Cuentas (art. 136 CE)
que es un rgano del Estado, dependiente de las Cortes Generales, que acta
como supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del
Estado, as como del sector pblico.
c. Funcin de control del Gobierno: histricamente los Parlamentos han pasado de
tomar las decisiones a controlar a los Gobiernos, que son quienes las toman.
1) Exigencia de informacin al Gobierno de los Plenos y Comisiones (art. 109 CE)
2) Preguntas e interpelaciones al Gobierno de Diputados y Senadores (arts. 110111 CE)
3) Actuaciones de las Cortes Generales en sesin conjunta: autorizar al Rey para
declarar la Guerra o concluir la paz (art. 63 CE) o autorizar al Gobierno para
celebrar Tratados internacionales en los supuestos de los arts. 93 y 94 (Tratados
polticos o militares, que afecten a la integridad territorial del Estado o a
derechos del Ttulo I, que impliquen obligaciones financiera para la Hacienda
Pblica, que supongan modificacin o derogacin de una ley o que exijan
medidas legislativas para su ejecucin).
4) Actuaciones slo del Congreso: tales como la aprobacin del Presidente del
Gobierno en la sesin de investidura; la aprobacin de mociones de censura o
cuestiones de confianza; la autorizacin al Rey para que convoque, a propuesta
del Presidente del Gobierno, referndum consultivo para decisiones polticas de
especial trascendencia

(art. 92 CE); o la declaracin o autorizacin para

declarar, segn proceda, los estados de alarma, de excepcin y de sitio del art.
116 CE.
d. Otras funciones: en relacin con otros rganos constitucionales o del Estado:
1) Proponer 8 de los 12 miembros del Tribunal Constitucional (art. 159 CE)
2) Proponer al Rey el nombramiento de los 20 miembros del Consejo General del
Poder Judicial (art. 122 CE)
3) Ejercicio de diversas facultades en relacin con la Corona (Ttulo II CE):
designacin, exclusin, inhabilitacin, regencia o tutela.
4) Designacin del Defensor del Pueblo (art. 54 CE) que es un Alto comisionado
de las Cortes Generales para la defensa de los derechos del Ttulo I, a cuyo
33
Grupo C Tema 2

efecto supervisa la actividad de la Administracin, dando cuenta a las Cortes

Generales.
6. Relaciones entre las Cmaras en el procedimiento de elaboracin y aprobacin de las
leyes: segn el art. 91 CE, una vez presentado un proyecto de Ley (del Gobierno) o
proposicin de Ley (por parte de los dems sujetos a los que la CE reconoce iniciativa
legislativa), el Congreso lo examina primero y, una vez lo aprueba, su Presidente lo pondr
en conocimiento del Presidente del Senado.
a. El Senado puede oponer su veto, por mayora absoluta, al texto propuesto por el
Congreso, o introducir enmiendas, por mayora simple: el Congreso puede, a su vez,
superar el veto senatorial por mayora absoluta, o bien por mayora simple,
transcurridos 2 meses desde el veto senatorial; en el caso de enmiendas, el Congreso
se pronunciar en bloque sobre ellas por mayora simple.
b. El Senado dispone de un plazo de 2 meses para vetar o enmendar el texto propuesto
por el Congreso: pero este plazo puede reducirse a 20 das naturales cuando se haya
declarado urgente la tramitacin por el Gobierno o el Congreso.
En definitiva, las Cortes Generales representan a la Soberana Nacional (nica fuente legtima
del poder en un Estado democrtico) y son una pieza clave del rgimen parlamentario que
consagra la Constitucin en su art. 1 (Monarqua Parlamentaria).

2.3. El poder ejecutivo

Aunque en la historia constitucional espaola aparece ya en el Estatuto Real de 1834, el
Gobierno no se regula en profundidad hasta la Constitucin republicana de 1931 (hasta entonces
el Gobierno era un rgano dependiente del Monarca).
En el Estado democrtico, como el que consagra la CE de 1978, que se basa en el principio de
Soberana Popular, el Gobierno slo puede depender de, y ser responsable ante, el Parlamento
(Cortes Generales).
1. Regulacin y caractersticas: el Gobierno se regula en el Ttulo IV de la CE 1978, que
lleva por ttulo Del Gobierno y de la Administracin. As, segn el art. 97 CE, el
Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la
defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con
la Constitucin y las leyes.  Caractersticas:
34
Grupo C Tema 2

a. Es un rgano de direccin poltica: en virtud de su legitimad democrtica

(elecciones por sufragio universal), aunque precisa de la colaboracin de Cortes
Generales en esa funcin poltica, tal y como prev la Constitucin.
b. Ejerce competencias propias: no por delegacin de Cortes Generales (lo que
supondra un rgimen asambleario), aunque est controlado en su actuacin por las
Cortes Generales.
c. Principios de funcionamiento: que se recogen en la Ley del Gobierno 50/97, que
desarrolla la Constitucin en esta materia:
1) Principio de direccin presidencial: preeminencia del Presidente del Gobierno
sobre los dems miembros del Gobierno.
2) Principio de colegialidad: que implica la responsabilidad solidaria de todos los
miembros del Gobierno.
3) Principio departamental: que supone que el Gobierno acta por medio de la
Administracin, que se organiza a travs de Departamentos Ministeriales. Al
frente de cada uno de estos estar un miembro del Gobierno (Ministros).
2. Composicin: segn el art. 98.5 CE, el Gobierno se compone del Presidente,
Vicepresidentes, en su caso, Ministros y dems miembros que establezca la ley. Este es,
la Ley del Gobierno 50/97 ha optado por un desarrollo estricto: no pueden ser miembros del
Gobierno los Secretarios de Estado. Sin embargo, s puede haber Ministros sin cartera, es
decir, sin Departamento Ministerial asignado.
3. Nombramiento y cese:
a. Nombramiento del Presidente del Gobierno: se puede llegar a Presidente del
Gobierno por dos procedimientos:
1) Ordinario, tras las elecciones generales (art. 99 CE): tras las elecciones, el Rey
inicia una ronda de consultas con los lderes de los Grupos Parlamentarios; tras
la cual, propone al Congreso un candidato que expondr su programa poltico
en la sesin de investidura (en la prctica, el Rey propone al candidato con ms
posibilidades de obtener el respaldo parlamentario)  La investidura se
obtiene en una 1 votacin por mayora absoluta, o bien por mayora
35
Grupo C Tema 2

simple en una votacin posterior que tenga lugar dentro de las 48 horas de
la 1 votacin. Si en el plazo de 2 meses desde las elecciones, ningn candidato
hubiese obtenido la confianza del Congreso en la investidura, el Rey, con
refrendo del Presidente del Congreso, disolver las Cmaras y convocar
nuevas elecciones generales.
2) Por aprobacin de una mocin de censura (arts. 113 y 114 CE): La Constitucin
prev un sistema de mocin de censura constructiva, que lleva aparejada la
presentacin de un candidato alternativo. Para que se apruebe se requiere la
mayora absoluta del Congreso. Si prospera, el Rey deber nombrar
automticamente al candidato propuesto.
b. Nombramiento de los dems miembros del Gobierno (art. 100 CE): son nombrados
y separados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno (es una exclusiva
competencia del Presidente, el papel del Rey es slo formal).
c. Cese del Gobierno: existen diversas causas que pueden dar lugar a su cese:
1) Fin del mandato de 4 aos del Congreso o disolucin anticipada de ste por el
Presidente del Gobierno (art. 115 CE).
2) Dimisin aceptada por el Rey o fallecimiento del Presidente (que implicara la
dimisin de todo el Gobierno, que depende de su Presidente).
3) Perdida de una votacin de confianza, que requiere slo de mayora simple (art.
112 CE) o aprobacin de una mocin de censura (arts. 113 y 114 CE).
4. Funciones del Gobierno: de acuerdo con el art. 97 CE, ejerce funciones polticas (o de
gobierno), legislativas y ejecutivas de las leyes.
a. Funcin poltica o de gobierno: se trata de un poder de decisin discrecional para
el bien pblico, pero no exento de control jurisdiccional (as, segn el art. 1 de la
Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa 29/98 (LJCA), siempre cabr el
control jurisdiccional sobre los Derechos Fundamentales, los elementos reglados de
la actuacin poltica y la determinacin de las indemnizaciones procedentes).
Manifestaciones:

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Grupo C Tema 2

1) Orientacin y direccin poltica: que se manifiesta en la exposicin del

programa poltico en la investidura o en declaraciones gubernamentales de
poltica general.
2) Direccin de la poltica exterior: aunque en esta poltica intervienen las Cortes
Generales (autorizacin para firma de Tratados del art. 94 CE) y el Rey (que
representa al Estado).
3) Direccin de la Defensa Nacional: corresponde al Gobierno el contenido
material de funciones que formalmente se atribuyen al Rey (mando de las
Fuerzas Armadas, declaracin de guerra y conclusin de la paz).
4) Funciones relativas al equilibrio institucional del Estado: como la propuesta al
Rey de referndum consultivo sobre decisiones polticas de especial
trascendencia (art. 92 CE); la disolucin anticipada de las Cmaras (art. 115
CE); la interposicin de recurso de inconstitucionalidad de las leyes ante el TC
(art. 161 CE) o el requerimiento al TC sobre la constitucionalidad de un tratado
(art. 95 CE).
5) Funciones polticas en relacin con las CCAA: as, el control del ejercicio de
funciones delegadas a las CCAA en materias de titularidad estatal (art. 153.b,
en relacin con el art. 150.2 CE); el nombramiento del Delegado del Gobierno
en la Comunidad Autnoma (art. 154 CE); la adopcin de medidas para obligar
a las CCAA, cuando actuaren de forma perjudicial al inters general de Espaa,
al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales; la impugnacin
de disposiciones y resoluciones de las CCAA ante el TC (art. 161.2 CE)
b. Funcin legislativa: en la prctica le corresponde la direccin legislativa (porque
slo el Gobierno, que dirige a la Administracin, est en condiciones de afrontar la
proliferacin y complejidad tcnica de la legislacin actual). Manifestaciones:
1) Iniciativa legislativa ms cualificada que las de los otros sujetos a los que
tambin se la reconoce el art. 87 CE: esto es consecuencia de las ventajas
jurdicas y polticas de los proyectos de ley del Gobierno. Ventajas jurdicas
como la prioridad de los proyectos de ley del Gobierno para su tramitacin por
el Congreso (art. 89 CE) o el hecho de que slo el Gobierno pueda presentar el
proyecto de Presupuestos Generales del Estado, o proyectos que supongan
aumento de gastos o disminucin de ingresos pblicos; ventajas polticas como
la derivada de que en el Congreso suele existir una mayora progubernamental.

37
Grupo C Tema 2

2) Puede dictar normas con rango de ley: decretos legislativos, en virtud de una
delegacin de las Cortes Generales (arts. 82 a 85 CE) y decretos leyes, en casos
de extraordinaria y urgente necesidad, que, posteriormente, debern ser
convalidados o derogados por el Congreso (art. 86 CE).
3) Ejerce la potestad reglamentaria (art. 97 CE): los reglamentos son normas de
rango inferior a la ley que puede aprobar el Consejo de Ministros, como rgano
colegiado del Gobierno. Cuando sean reglamentos que desarrollen y ejecuten
las leyes requerirn del previo dictamen del Consejo de Estado (segn el art.
107 CE, el Consejo de Estado es el supremo rgano consultivo del Gobierno).
El Gobierno tambin podr dictar reglamentos en materias no reservadas a la
ley y no reguladas por ella.
c. Funcin ejecutiva de las leyes: supone establecer concretamente un derecho,
obligacin o situacin jurdica decidiendo, al amparo de una norma legal o
reglamentaria, los trminos de una relacin jurdica. El instrumento para ello es la
Administracin, de la que el Gobierno es el rgano superior.
5. Presidente del Gobierno, Ministros y rganos dependientes:
a. El Presidente del Gobierno: de acuerdo con el principio de direccin presidencial
hay numerosas funciones del Gobierno que se atribuyen a su Presidente:
1) De direccin poltica: elaborar el programa poltico del Gobierno, aprobar
directrices de poltica interior y exterior, proponer al Rey referndum (art. 92
CE); disolver anticipadamente las Cortes (art. 115 CE); plantear la cuestin de
confianza al Congreso (art. 112 CE).
2) De relaciones con otros rganos del Estado: como la interposicin del recurso
de inconstitucionalidad de las leyes ante el TC (art. 161 CE); o el refrendo de
los actos del Rey, o someterle a ste las leyes aprobadas por las Cortes para su
sancin y promulgacin.
3) De primaca dentro del Gobierno: el Presidente representa al Gobierno, propone
al Rey el nombramiento y separacin de sus miembros, les imparte
instrucciones, convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros, as

38
Grupo C Tema 2

como crea, modifica o suprime los Departamentos Ministeriales y resuelve los

conflictos de atribuciones entre los Ministros.
b. Los Ministros: ejercen una doble funcin poltica y administrativa:
1) Poltica (art. 4 LGOB): como miembros del Gobierno desarrollan la accin del
Gobierno en el mbito de sus competencias, ejercen la potestad reglamentaria
en materias propias de sus Departamentos, refrendan los actos del Rey y ejercen
las otras competencias previstas en las leyes.
2) Administrativas: al mismo tiempo, son los titulares de los Departamentos
Ministeriales (art. 12 de la Ley 6/97 de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado), es decir, titulares de los rganos
superiores de la Administracin General del Estado (AGE). En cuanto tales,
dirigen los sectores de actuacin administrativa integrados en su Departamento
y asumen la responsabilidad inherente a dicha direccin.
c. rganos dependientes:
1) Las Comisiones Delegadas del Gobierno: preparan y debaten cuestiones que
afecten a varios Departamentos. Pueden tomar acuerdos o decisiones por
delegacin del Gobierno.
2) Comisin General de Subsecretarios y Secretarios de Estado: preparan las
sesiones del Consejo de Ministros (a diferencia de las anteriores Comisiones, no
pueden adoptar decisiones por delegacin del Gobierno).
3) Secretariado del Gobierno: al que corresponde velar por la correcta y fiel
publicacin de las decisiones del Consejo de Ministros.
4) Gabinetes del Presidente, de los Ministros y de los Secretarios de Estado:
actan como rganos de confianza y asesoramiento especial.

2.4. El poder judicial

El Estado de Derecho que establece la CE de 1978, as como el principio de divisin de poderes,
requieren, para asegurar el imperio de la ley, de un orden judicial libre e independiente,
establecido por las leyes, que aplique y haga aplicar las leyes y asegure la tutela judicial efectiva
de los derechos y libertades ciudadanas.

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Grupo C Tema 2

1. Regulacin: el Poder Judicial se regula en el Ttulo VI de la CE 1978, que lleva por ttulo
Del Poder Judicial. As segn el art. 117.1 CE, la justicia emana del pueblo y se
administrar en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial,
independientes, inamovibles, responsables y sometidos nicamente al Imperio de la Ley.
2. Principios rectores del Poder Judicial: Independencia, unidad, exclusividad y
responsabilidad jurisdiccional.
a. Independencia: es el principio rector de la actuacin del Poder Judicial y del
Estatuto de los Jueces y Magistrados. Su actuacin debe estar libre de toda
injerencia exterior y sometida nicamente al imperio de la ley. (est sometido a la
Constitucin y al Derecho, como el resto de los poderes pblicos, segn el art. 9.1
CE). Esta independencia se manifiesta en el plano funcional y en el orgnico:
1) Independencia funcional: sus actuaciones slo pueden modificarse o anularse
por los rganos jurisdiccionales superiores a travs de los recursos legalmente
previstos.
2) Independencia orgnica: se manifiesta en la inamovilidad de Jueces y
Magistrados que, segn el art. 117.2 CE, slo podrn ser separados,
suspendidos, trasladados o juzgados por las causas y con las garantas
legalmente previstas; en la previsin de diversas incompatibilidades y
prohibiciones (los Jueces, Magistrados y Fiscales en activo no podrn
desempear otro cargo pblico ni pertenecer a partido poltico o sindicato
art. 127 CE); en el establecimiento por la CE de un sistema de autogobierno
judicial (el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), regulado en el art. 122
CE); y en la dependencia de la Polica Judicial de las autoridades judiciales y
del Ministerio Fiscal (segn prev la Ley Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado de 1986 LOFCSE).
b. Unidad jurisdiccional: segn el art. 117.5 CE es la base de la organizacin y
funcionamiento de los tribunales (con la nica excepcin de la jurisdiccin
militar). Los Jueces y Magistrados forman un Cuerpo nico sujeto a un mismo
rgimen jurdico (art. 122.1 CE) aunque existen tribunales especializados por la
materia (civiles, penales, contencioso administrativos, laborales, de vigilancia
penitenciaria, de proteccin de menores, de violencia sobre la mujer).

40
Grupo C Tema 2

c. Exclusividad jurisdiccional: segn el art. 117.3, el ejercicio de la potestad

jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado,
corresponde exclusivamente a los Jueces y Tribunales determinados por las leyes,
segn las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
d. Responsabilidad: los Jueces y magistrados son responsables personalmente, sin
merma de su independencia y con las causas y garantas legales (art. 117.1 CE):
adems, el art. 121 CE prev la responsabilidad objetiva del Estado por daos
causados por error judicial o por el anormal funcionamiento de la Administracin
de Justicia, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal y disciplinaria del Juez.
e. Otros principios: son la obligatoriedad del cumplimiento de las Sentencias y dems
resoluciones firmes (art. 118 CE); la gratuidad de la justicia (art. 119 CE), cuando
as lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de
medios para litigar; la publicidad de las actuaciones judiciales y de las Sentencias; y
la oralidad del procedimiento, especialmente en materia criminal (art. 120 CE).
f.

Control sobre la actuacin administrativa: la sumisin de la Administracin al

Derecho, que prev la Constitucin en su art. 103, se verifica en nuestra
constitucin por medio de un sistema judicialista. As, segn el art. 106 CE, los
Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. El
orden jurisdiccional al que se encomienda este control es al contencioso
administrativo.

3. Desarrollo legal de los principios constitucionales:

a. La Ley Orgnica del Poder Judicial 6/85 (LOPJ): regula la constitucin,
funcionamiento y gobierno de Juzgados y Tribunales, as como el Estatuto jurdico
de los Jueces y Magistrados de carrera. En nuestro sistema los Jueces y Magistrados
son tcnicos en Derecho que ingresan en la carrera judicial por oposicin. Sin
embargo, se prevn algunos elementos de participacin popular en la Justicia (art.
125 CE): como la accin popular, la institucin del Jurado (en la forma y con
respecto a los procesos penales que las leyes determinen), la participacin en
tribunales consuetudinarios y tradicionales (Tribunal de las Aguas de Valencia). Por
otra parte, existe una participacin indirecta de la representacin popular, mediante
la eleccin de los miembros del CGPJ.
41
Grupo C Tema 2

b. La Ley de Demarcacin y Planta Judicial 38/88 (LDPJ): regula la organizacin

territorial del Estado a efectos judiciales  sobre los Municipios ejercen funciones
jurisdiccionales los Jueces de Paz; sobre los Partidos Judiciales, los Juzgados de 1
Instancia y de Instruccin; Sobre las Provincias, los Juzgados de lo Penal, de lo
Contencioso Administrativo, de lo Social, de Vigilancia Penitenciaria, de Menores,
y las Audiencias Provinciales; sobre el territorio de las CCAA, los Tribunales
Superiores de Justicia de las CCAA; sobre el territorio nacional, los Juzgados
Centrales de lo Contencioso, la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo  La
cspide de la organizacin judicial es el Tribunal Supremo que, segn el art.
123 CE, tiene jurisdiccin en toda Espaa, es el rgano jurisdiccional superior en
todos los rdenes, salvo en materia de garantas constitucionales (que ser el
Tribunal Constitucional).
4. El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ): Se regula en el art. 122 CE, como rgano
de autogobierno judicial para salvaguardar la independencia orgnica del Poder Judicial
frente al Ejecutivo y al Legislativo (se sigue el modelo italiano del Consejo Superior de la
Magistratura).
a. Composicin: est compuesto por 20 vocales con mandato de 5 aos, nombrados
por el Rey, a propuesta del Congreso y del Senado (art. 122.2 CE). Cada cmara
elige por mayora de 3/5 a 4 vocales entre abogados y juristas de reconocida
competencia con ms de 15 aos de ejercicio. Los restantes 12 vocales se eligen entre
Jueces y Magistrados en la forma en que determine la Ley. La LOPJ ha optado por que
sean elegidos igualmente por las Cmaras, por mayora de 3/5, de entre los Jueces y
Magistrados que aparezcan en listas propuestas por las asociaciones de Jueces.  Su
Presidente ser nombrado por el Rey a propuesta del Plano del CGPJ por mayora
de 3/5 (su nombramiento supone tambin la condicin de Presidente del Tribunal
Supremo).
b. Su organizacin y funcionamiento se regula en la LOPJ:
1) El CGPJ se organiza y acta en Pleno y en Comisiones: Comisin Permanente,
Disciplinaria, de Calificacin (que propone el nombramiento de Jueces y
Magistrados, y promueve la seleccin, especializacin, formacin y
perfeccionamiento), de Estudios e Informes y de Presupuesto.

42
Grupo C Tema 2

2) Los acuerdos del Pleno y de las Comisiones son inmediatamente ejecutables y

recurribles ante la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo.
c. Funciones: El CGPJ ejerce, con refrendo del Ministerio de Justicia, todas las facultades
de orden personal sobre la Administracin de Justicia: como la seleccin y el
nombramiento, designacin, separacin, suspensin o jubilacin de Jueces y
Magistrados. Aunque el Ministerio de Justicia (o las CCAA, tras la transferencia de
estas competencias estatales) disponen de los medios materiales.

2.5. Otros rganos constitucionales: Corona y Tribunal constitucional

A continuacin se analiza brevemente el papel que, en el esquema de la divisin de poderes que
la CE de 1978 establece, se asigna a otros rganos constitucionales (Corona y Tribunal
Constitucional).
1. La Corona: se regula en el Ttulo II CE (arts. 56-65 CE). La Corona es un rgano
constitucional al que se atribuye la Jefatura del Estado cuyo titular es el Rey. 
Caractersticas:
a. Deriva de la previsin del art. 1.3 CE de la Monarqua Parlamentaria como uno de
los principios constitucionales informadores: esto quiere decir que uno de los rasgos
fundamentales del Estado espaol que la Constitucin configura (frmula poltica de la
Constitucin), es una Jefatura de Estado monrquica y un rgimen parlamentario
moderno  Forma parte del ncleo duro de la Constitucin: que slo puede ser
reformado por el procedimiento cualificado de reforma del art. 168 CE (junto con el
Ttulo Preliminar, que contiene los principios constitucionales fundamentales; y junto
con los Derechos Fundamentales y las Libertades Pblicas de la Seccin 1, del
Captulo II, del Ttulo I).
b. En el marco del Estado Democrtico y del Principio de Soberana Popular (por el
que la nica fuente del poder legtimo emana del pueblo) slo puede ejercer funciones
limitadas: ejerce funciones de carcter simblico y representativo, sin poderes efectivos
y limitadas por la institucin del refrendo.
1) El refrendo (art. 56.3 CE): Todas las funciones del Rey (salvo sus actos
privados y los referidos al libre nombramiento y relevo de los miembros civiles
y militares de la Casa Real) y sus actos pblicos deben ser siempre refrendados
43
Grupo C Tema 2

por algn alto cargo del Estado (Presidente del Gobierno y, en ocasiones, el
Presidente del Congreso). El refrendo implica la responsabilidad de quien
refrenda.
2) El Rey no est sujeto a responsabilidad (salvo a la responsabilidad penal o
internacional por sus actos)
c. Regulacin en el Ttulo II: en este Ttulo se regula su designacin y sucesin, rgimen
previsto para el caso de regencia o tutela, sus poderes y funciones y la institucin del
refrendo.
1) Designacin (art. 57 CE): La Corona de Espaa es hereditaria en los
sucesores de S. M. Juan Carlos I de Borbn, legtimo heredero de la dinasta
histrica. La sucesin seguir el orden regular de primogenitura y
representacin, siendo preferida siempre la lnea anterior a la posterior; en la
misma lnea, el grado ms prximo al ms remoto; en el mismo grado, el varn
a la mujer; y, en el mismo sexo, la persona de ms edad a la de menos.
2) Poderes y funciones: el art. 56 CE se refiere a las finalidades genricas de la
Corona: as, el Jefe del Estado es el 1) smbolo de la unidad y permanencia del
Estado; 2) la ms alta representacin del Estado en las relaciones
internacionales; y 3) ejerce una funcin arbitral y moderadora del
funcionamiento regular de las instituciones. De hecho, segn el art. 56 CE, debe
ejercer las funciones que expresamente le atribuyen la Constitucin y las
leyes: estas facultades concretas de actuacin se recogen en los arts. 62 y 63
CE, y se ordenan a continuacin segn las finalidades del art. 56 CE que
persiguen en cada caso.
a. Smbolo de la unidad y permanencia del Estado: confiere empleos
civiles y militares y concede honores y distinciones; ejerce el mando
supremo de las Fuerzas Armadas (es un mando honorfico, la
competencia material corresponde al Gobierno por el art. 97 CE); ejerce
la prerrogativa de gracia, con arreglo a la ley; ejerce el Alto Patronazgo
de las Reales Academias.
b. Alta representacin del Estado en las relaciones internacionales (su
intervencin es tambin formal, su contenido material est fijado por el
44
Grupo C Tema 2

Gobierno y el Congreso): declara la guerra y concluye la paz;

manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse por medio de
tratados internacionales; acredita y recibe la acreditacin de
embajadores y otros representantes internacionales.
c. Funcin arbitral y moderadora del funcionamiento de las instituciones
(actos debidos o limitados por el refrendo): sanciona y promulga las
leyes; convoca y disuelve las Cortes y convoca elecciones y referendos
(en los casos previstos en la CE); propone, nombra y cesa al Presidente
del Gobierno; nombra y separa a los miembros del Gobierno, a
propuesta del Presidente del Gobierno; expide los Reales Decretos del
Consejo de Ministros; debe ser informado de los asuntos de Estado y
presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando
lo estime oportuno, a propuesta del Presidente del Gobierno.
2. El Tribunal Constitucional: se regula en el Ttulo IX CE (arts. 159-165 CE). Es una
garanta del valor normativo de la Constitucin, al enjuiciarse la constitucionalidad de las
decisiones y actos de los poderes pblicos por un rgano constitucional distinto.
a. Caractersticas: es el intrprete supremo de la Constitucin. Se trata de un rgano
constitucional en paridad de rango con los otros rganos constitucionales (Gobierno,
Congreso, Senado y CGPJ), que participa en la direccin poltica del Estado a travs del
control de constitucionalidad de las leyes.
b. Naturaleza mixta: tiene rasgos polticos y de autntico Tribunal.
1) Rasgos polticos: por el especial procedimiento de seleccin de sus miembros,
porque el impulso que le mueve a actuar tiene siempre un origen poltico, y por
la indudable trascendencia poltica de sus decisiones.
2) Rasgos jurisdiccionales: carece de accin por s mismo, sigue un procedimiento
similar al de cualquier rgano jurisdiccional y dicta sentencias (que son
expresin de conocimiento del Derecho Constitucional, no de valoracin
poltica).
c. Composicin: segn el art. 159 CE, el TC estar compuesto por 12 vocales con
mandato de 9 aos, nombrados por el Rey: 4 a propuesta de cada Cmara por
45
Grupo C Tema 2

mayoras de 3/5, 2 por el Gobierno y 2 por el CGPJ. Los vocales debern tener la
nacionalidad espaola y la condicin de Magistrados, Fiscales, funcionarios pblicos,
abogados o profesores universitarios (todos ellos juristas de reconocida competencia y
ms de 15 aos de servicio o ejercicio profesional).
d. Funcionamiento y organizacin: se regula en la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional 2/79 (LOTC), que desarrolla el Ttulo IX de la Constitucin  el TC
cuenta con un Presidente, nombrado por el Rey de entre sus miembros, a propuesta del
Pleno; el Pleno se divide en 2 Salas (cada una integrada por 6 Magistrados del TC) que
conocern los recursos de amparo; las Salas se organizan en Secciones. Los acuerdos
del Plano y de las Salas se adoptan por mayora de 2/3 de sus miembros.
e. Atribuciones: segn la CE y la LOTC, el TC es un tribunal con jurisdiccin nacional
que conocer de:
1) Los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad: de las leyes y disposiciones
normativas con fuerza de ley del Estado o de las CCAA.
a. Recurso de Inconstitucionalidad: estn legitimados para interponerlo el
Gobierno, 50 Diputados, 50 Senadores, el Defensor del Pueblo, las
Asambleas legislativas o Gobiernos de las CCAA (slo contra leyes
estatales que afecten a su mbito propio de autonoma) y las
Corporaciones Locales (contra leyes estatales o autonmicas que
afecten al principio de autonoma local).
b. Cuestin de inconstitucionalidad: puede plantearla cualquier Juez o
Tribunal que haya de fallar, cuando la norma con rango de ley de cuya
validez dependa el fallo pudiera ser inconstitucional, siempre que la
duda sea motivada.
2) Los recursos de amparo: frente a los actos sin valor de ley de los poderes
pblicos que afecten a los derechos y libertades previstos en el art. 53.2 CE
(principio de igualdad jurdica del art. 14 CE; Derechos Fundamentales y
Libertades Pblicas de la Seccin 1, del Captulo II del Ttulo I; y derecho a la
objecin de conciencia del art. 30.2 CE).
3) Conflictos entre rganos constitucionales y cuestiones de competencia: que
enfrenten al Estado con las CCAA o a stas entre s.
46
Grupo C Tema 2

4) Impugnaciones de inconstitucionalidad del Gobierno contra disposiciones y

resoluciones de las CCAA: es decir, contra normas reglamentarias autonmicas.
5) Control preventivo de la constitucionalidad de los tratados internacionales (art.
95 CE).
6) Dems materias previstas en la CE y las leyes: como el control de la
constitucionalidad y legalidad del nombramiento de los miembros del TC.

Bibliografa
[1]

Manual comentado de Martn Rebollo: Leyes Administrativas Editorial CIVITAS.

Aranzadi

47
Grupo C Tema 2

Tema 3. El ordenamiento jurdico administrativo: sus fuentes. Los

tratados internacionales. La ley. El reglamento. Otras fuentes del
derecho administrativo.
3.1. Introduccin
En el presente tema del programa se analiza el ordenamiento jurdico administrativo, es decir, la
parte del ordenamiento jurdico que se refiere o afecta a la Administracin Pblica, as como las
fuentes del Derecho Administrativo o, lo que es lo mismo, las formas o modos en que este
Derecho se manifiesta.
Con carcter previo, conviene analizar de forma introductoria las relaciones que existen entre
la Administracin Pblica y el Derecho en el marco del Estado de Derecho que establece la
Constitucin espaola de 1978.
1. El Estado de Derecho: el Estado de Derecho, que la Constitucin establece en su art. 1, se
rige por los principios de imperio de la ley, divisin de poderes, reconocimiento y garanta
de derechos y libertades y de sumisin de la Administracin al Derecho, verificada por los
oportunas instancias jurisdiccionales. En este marco, el papel de la Administracin ante el
derecho es de subordinacin: ejecuta las rdenes del Parlamento (por medio de leyes) y
del Gobierno (por medio de normas con rango de ley, como decretos legislativos y decretos
leyes, o con rango reglamentario), y se somete a las decisiones judiciales que controlan la
actuacin administrativa.
2. Administracin Pblica en la Constitucin: la Administracin Pblica puede definirse
como un aparato organizativo para el cumplimiento de los fines generales, que se
representan como propios de la colectividad, que se integra en el Poder Ejecutivo,
subordinado al Gobierno, y que acta sometido a la ley y al ordenamiento jurdico. En la
CE de 1978 se regula en el Ttulo IV, junto con el Gobierno  Segn el art. 103 CE, la
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y
coordinacin, con sometimiento a la Ley y al Derecho.

49
Grupo C Tema 3

3. Administracin y principio de legalidad: esta sumisin de la Administracin a la ley y al

derecho tiene las siguientes manifestaciones en el derecho constitucional y administrativo
espaol
a. Derecho constitucional: la Constitucin establece en lugar el principio de
constitucionalidad en su art. 9.1, por el que los ciudadanos y los poderes pblicos
estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico (esto supone que el
Legislativo y sus leyes tambin estn sometidas a la Constitucin, al igual que el resto
de los poderes pblicos); y establece, con carcter general, el principio de legalidad en
su art. 9.3  la Constitucin prev la regulacin legal de todos los aspectos de la
actuacin administrativa: sujeto, finalidad y formas de las actuacin administrativa.
1) El sujeto de la actuacin administrativa (el quin): as, segn el art. 103.2 CE, los
rganos de la Administracin del Estado son creados regidos y coordinados de
acuerdo con la ley.
2) Los fines de la actuacin administrativa (el para qu): as, segn el art. 103.1 CE, la
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales.
3) Las formas de la actuacin administrativa (el cmo): segn este mismo artculo
103.1,

actuar

de

acuerdo

con

los

principios

de

eficacia,

jerarqua,

descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento a la Ley y al

Derecho. Asimismo prev que:
i.

La ley regular el Estatuto de los funcionarios pblicos y el acceso a la funcin

pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad: las peculiaridades
del ejercicio de su derecho de sindicacin, el sistema de incompatibilidades y
las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (art. 103.3
CE).  Estas cuestiones se regulan en diversos textos legales: el Estatuto
Bsico de la Funcin Pblica, aprobado por ley 7/2007, o la ley 53/84 de
incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones
pblicas.

ii.

La ley regular tambin, segn el art. 105. 3 CE: la audiencia de los ciudadanos
(directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la
ley) en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que
les afecten; el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
50
Grupo C Tema 3

administrativos (salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la

averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas); el procedimiento a
travs del cual deben de producirse los actos administrativos, garantizando,
cuando proceda, la audiencia de los interesados.  Todas estas cuestiones se
desarrollan por la Ley 30/92 de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y de Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC).
iii.

En materia financiera: as, la Constitucin establece que la potestad tributaria

slo podr ejercerse mediante ley (art. 133 CE) o que las Administraciones
Pblicas slo podrn contraer obligaciones financieras y realizar gastos de
acuerdo con las leyes (art. 133.4 CE).

b. Derecho administrativo: prev diversas tcnicas de articulacin del principio de

legalidad material (o reglamentario), como los principios de reserva de ley, de
jerarqua normativa o de inderogabilidad singular de los reglamentos.
4. Administracin y principio de eficacia: Dentro del sometimiento pleno a la ley y al
derecho, la Administracin Pblica sirve con eficacia los intereses generales (atr. 103 CE)
y, para ello, cuenta, en los pases de rgimen administrativo, con una serie de
prerrogativas.
Los pases de rgimen administrativo son los de Europa continental (Francia, Espaa,
Alemania o Italia). En ellos, la Administracin se somete a un derecho especfico, el
derecho administrativo, por oposicin a los pases de tradicin anglosajona, en los que la
Administracin se somete al derecho comn o civil, como los particulares.
Precisamente la principal caracterstica del derecho administrativo es que supone un
equilibrio entre prerrogativas de la Administracin (que responden al principio de
eficacia) y garantas de los administrados (que responden al principio de legalidad):
a. Prerrogativas de la Administracin: Se trata de potestades exorbitantes respecto del
Derecho comn o civil. As, por ejemplo:
1) La ejecutividad de los actos administrativos: la Administracin declara por s
misma la ejecutividad u obligatoriedad de sus actos, sin necesidad de juicio
declarativo, como requerira un particular (arts. 56 y 94 LRJPAC).

51
Grupo C Tema 3

2) La ejecutoriedad de los actos administrativos: la Administracin puede imponer

coactivamente el cumplimiento de sus propios actos, con sus propios medios y sin
recabar respaldo judicial (art. 95 y 96 LRJPAC)
3) El rgimen especial de proteccin del dominio pblico y de los bienes patrimoniales
de la Administracin: que se prev en la Ley 3/2003 de Patrimonio de las
Administraciones Pblicas.
4) La obligatoriedad de los particulares de reclamar a la Administracin previamente a
las vas judiciales civil y laboral (LRJPAC)
b. Garantas de los administrados: algunos autores (Garca de Enterra) hablan de tres
grandes crculos de garantas: los constituidos por el procedimiento administrativo
(que garantizar la audiencia a los interesados), los recursos administrativos y el
control por la jurisdiccin contencioso administrativa de los actos de la
Administracin.
5. La sumisin de la Administracin a los Tribunales de Justicia: constituye una garanta a
los administrados y un medio de verificar la plena sumisin de la Administracin a la Ley y
al Derecho.
a. El control por los Tribunales de la actuacin administrativa est regulado en el art. 106
CE: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.
b. En el ordenamiento espaol el control jurisdiccional sobre los actos de la
Administracin Pblica se atribuye a la Jurisdiccin contencioso administrativa: se trata
de Juzgados y Tribunales integrados en el Poder Judicial, pero especializados por la
materia. Controlan los actos normativos de la Administracin (reglamentos), actos
unilaterales no normativos (actos administrativos) y los actos bilaterales de la
Administracin (convenios y contratos administrativos). Esta jurisdiccin, su
organizacin y procedimientos, se regula en la Ley 29/98 de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa (LJCA).

52
Grupo C Tema 3

3.2. El ordenamiento jurdico administrativo: sus fuentes

Se entiende por ordenamiento jurdico un sistema completo, pleno y coherente, que integra el
conjunto de normas jurdicas concretas que rigen una sociedad y los principios informadores de
sta.
El ordenamiento jurdico administrativo es, como se ha mencionado arriba, la parte del
ordenamiento jurdico que se refiere o afecta a la Administracin Pblica. Algunos autores
(Garrido Falla y Entrena Cuesta) lo definen como el conjunto de normas de Derecho Pblico
interno que regulan la organizacin y funcionamiento de las Administraciones Pblicas.
Procede analizar a continuacin cules son las fuentes del ordenamiento jurdico administrativo.
1. El concepto de fuentes del derecho: la doctrina jurdica distingue entre fuentes de
produccin de las normas y fuentes de conocimiento de las normas jurdicas.
a. Fuentes de produccin: se refiere a los rganos o fuerzas sociales que producen las
normas (la Monarqua en el Estado Absolutista, el Parlamento en el Estado Liberal).
b. Fuentes de conocimiento: son las formas o modos en que el Derecho se manifiesta. Esta
es la acepcin habitual del trmino. En este sentido lo emplea, por ejemplo, el Cdigo
Civil cuando, en su artculo 1, afirma que las fuentes del ordenamiento jurdico
espaol son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
2. Las fuentes del Derecho administrativo: son esencialmente las mismas que las de las
dems ramas del ordenamiento, con una mayor relevancia e importancia cuantitativa de los
reglamentos y una menor importancia de las fuentes no escritas (costumbre). De acuerdo
con esto, las fuentes de Derecho administrativo son las siguientes, ordenadas
jerrquicamente, de mayor a menor rango:
a. La Constitucin: como norma suprema del ordenamiento.
b. Los tratados internacionales
c. Las normas con rango de ley: es decir, las leyes de las Cortes Generales y las normas
con rango de ley del Gobierno (Decretos legislativos y Decretos leyes).
d. Los reglamentos: que son la fuente ms importante y especfica del Derecho
administrativo.
53
Grupo C Tema 3

e. La costumbre
f.

Los principios generales del derecho

g. La jurisprudencia
3. Relaciones entre las fuentes del Derecho administrativo: las relaciones entre ellas se
rigen por los principios de jerarqua y de competencia.
a. Principio de jerarqua normativa en un doble sentido: este principio alude, por una
parte, a la primaca del derecho estatal frente a la costumbre y los principios generales
del derecho, y, por otra parte, a la jerarqua de las normas segn la importancia del
rgano del que emanen (sea el poder constituyente, el Parlamento, el Consejo de
Ministros o los propios Ministros).
b. Principio de competencia: frente a la ordenacin vertical de las normas, a la que se
refiere el principio de jerarqua normativa, el principio de competencia alude al sistema
de distribucin de competencias entre las distintas Administraciones Pblicas
(Administracin General del Estado, CCAA y Corporaciones Locales). As, por
ejemplo, los conflictos entre normas estatales y autonmicas no se resuelven por el
mayor o menor rango normativo de cada una de ellas sino en funcin de la
determinacin de la Administracin competente en cada caso.
El sistema de distribucin de competencias, que la Constitucin establece en su Ttulo
VIII (De la organizacin territorial del Estado), se explica con detalle en el Tema 6 de
este Grupo de materias.
4. La Constitucin como norma suprema del ordenamiento: la Constitucin no es un mero
enunciado de principios orientadores de la accin poltica, sino que es una autntica norma
jurdica, la norma suprema del ordenamiento jurdico espaol, que establece el orden
poltico jurdico de la comunidad nacional.
a. Tiene valor normativo propio y directo: as se deduce de la llamada clusula de
constitucionalidad del art. 9.1 CE: los ciudadanos y los poderes pblicos estn
sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico. Esto supone que el
Legislativo y sus leyes tambin estn sometidas a la Constitucin, al igual que el resto
de los poderes pblicos.

54
Grupo C Tema 3

b. Tiene rango de superley o ley de leyes: as se infiere del sistema de

constitucionalidad de las leyes, que corresponde al Tribunal Constitucional; de la
previsin de un procedimiento rgido de reforma constitucional; as como de la
obligacin que tienen de aplicarla los Jueces y Tribunales (art. 9.1 CE; cuestin de
constitucionalidad del art. 163 CE).
c. El Derecho constitucional: es una rama del ordenamiento jurdico que cuenta con
autonoma propia. Su fuente de produccin es el Poder Constituyente (Soberana
nacional que reside en el pueblo espaol, segn el art. 1.2 CE). Se caracteriza por su
contenido ms cultural y valorativo que el de las normas jurdicas emanadas del Poder
Legislativo o del Ejecutivo. Tiene un mayor margen de interpretacin que depende de
las circunstancias histricas, polticas o ideolgicas del momento. Esta interpretacin
corresponde, segn la Constitucin, al Tribunal Constitucional, intrprete supremo de la
Constitucin.  los preceptos constitucionales relativos a la Administracin y a sus
relaciones con los administrados (Ttulo IV) constituirn Derecho Administrativo
constitucionalizado, segn algunos autores (Lucas Verd).
d. El sometimiento de la normas con rango de ley a la Constitucin se verifica por medio
del control de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional:
1) Control de constitucionalidad de las leyes: supone un juicio de contraste que realiza
el TC entre dos normas, la Constitucin y una norma con rango de ley, que
determina la anulacin de la ley que se entiende inconstitucional. Slo el TC conoce
con carcter exclusivo del control abstracto de constitucionalidad de las leyes, que
se opera por medio del recurso (art. 161 CE) y de la cuestin (art. 163 CE) de
inconstitucionalidad.
2) Vicios de inconstitucionalidad: la inconstitucionalidad de una norma con rango de
ley (estatal o autonmica) se produce cuando es contraria a la Constitucin o al
sistema de distribucin de competencias entre el Estado y las CCAA que
Constitucin establece (arts. 148, 149 y 150 CE). Tambin, cuando una norma con
rango de ley infringe la reserva de ley orgnica que establece el art. 81 CE para
determinadas materias: desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades
pblicas de la Seccin 1, del Captulo II, del Ttulo I, aprobacin de los Estatutos
de Autonoma, rgimen electoral y dems materias previstas en la Constitucin.

55
Grupo C Tema 3

3) Recurso de inconstitucionalidad (art. 161 CE y LOTC): estn legitimados para

interponerlo el Gobierno, 50 Diputados, 50 Senadores, el Defensor del Pueblo, las
Asambleas legislativas o Gobiernos de las CCAA (slo contra leyes estatales que
afecten a su mbito propio de autonoma) y las Corporaciones Locales (contra leyes
estatales o autonmicas que afecten al principio de autonoma local).
4) Cuestin de inconstitucionalidad (art. 163 CE y LOTC): puede plantearla cualquier
Juez o Tribunal que haya de fallar, cuando la norma con rango de ley de cuya
validez dependa el fallo pudiera ser inconstitucional, siempre que la duda sea
motivada.
5) Valor de las Sentencias que resuelven el recurso o cuestin de inconstitucionalidad
de las leyes: si son interpretativas, declararn la constitucionalidad de un precepto
legal siempre que se ajuste a la interpretacin del TC (en este caso la Sentencia
acta como fuente de derecho); si son desestimatorias, impedirn cualquier
planteamiento ulterior de la cuestin en la misma va, fundado en la infraccin de
idntico precepto legal; si son estimatorias de la inconstitucionalidad, declararn la
nulidad de los preceptos legales inconstitucionales y la de aquellos otros cuya
inconstitucionalidad tenga lugar por conexin o como consecuencia (aqu el TC
ejerce una funcin legislativa negativa).

3.3. Los tratados internacionales

Un tratado internacional es un acto jurdico concertado por sujetos de Derecho
Internacional (Estados y organizaciones internacionales) y sometido por ellos a este derecho.
Tiene un doble carcter, negocial y normativo. Negocial, en cuanto que est concertado por
sujetos de derecho internacional que expresan, mediante el tratado, su voluntad de obligarse (en
esto se diferencian de los actos unilaterales internacionales). Tiene carcter normativo en cuanto
que en l se establecen derechos y deberes de las partes y se somete al derecho internacional.
1. Clases de tratados internacionales: segn las clasificaciones doctrinales y segn la
Constitucin.
a. Criterios doctrinales de clasificacin: la doctrina distingue:
1) Por el nmero de participantes, entre tratados bilaterales y multilaterales.

56
Grupo C Tema 3

2) Por la facilidad para adquirir la condicin de parte contratante, entre tratados

abiertos o cerrados.
3) Por las formas de celebracin o conclusin, entre tratados celebrados de forma
solemne (a travs del procedimiento habitual de negociacin y firma, autorizacin
parlamentaria y ratificacin) o en forma simplificada.
4) Por el objeto material de sus normas, o de su ncleo ms importante, entre tratados
de cooperacin poltica, militar, econmica o cultural.
b. La Constitucin regula los tratados internacionales en el Captulo III del Ttulo III: se
distinguen tres clases de tratados en atencin a la mayor o menor intervencin en ellos
de las Cortes Generales:
1) Los tratados regulados en el art. 93 CE: mediante ley orgnica podr autorizarse
la celebracin de tratados por los que se atribuya a una organizacin o institucin
internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin. Este
precepto constitucional, pensado para el ingreso de Espaa en las Comunidades
Europeas, atribuye a las Cortes Generales, o al Gobierno segn los casos, la
garanta del cumplimiento de esos tratados y de las resoluciones emanadas de
organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesin (como los
Reglamentos y directivas comunitarias).
2) Tratados para cuya ratificacin se requiere previa autorizacin de las Cortes
Generales, previo dictamen de la Comisin Permanente del Consejo de Estado (art.
94 CE): Tratados polticos o militares, que afecten a la integridad territorial del
Estado o a derechos del Ttulo I, que impliquen obligaciones financiera para la
Hacienda Pblica, que supongan modificacin o derogacin de una ley o que exijan
medidas legislativas para su ejecucin.
3) Tratados en los que la Cortes Generales nicamente debern ser informadas (art.
94.2 CE): El Congreso y el Senado sern inmediatamente informados de la
conclusin de los restantes tratados o convenios.
2. Posicin en el sistema de fuentes del Derecho: en nuestro sistema de fuentes los tratados
internacionales tienen un rango infraconstitucional y supralegal, as como un especial valor
interpretativo en materia de Derechos Fundamentales y de Libertades Pblicas.

57
Grupo C Tema 3

1) Rango infraconstitucional: as se desprende del propio principio de soberana

nacional y, ms concretamente, del art. 95 CE que prev el previo control de la
constitucionalidad de los tratados internacionales. Segn este artculo, la
celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
Constitucin exigir la previa revisin constitucional (consecuencia de la
supremaca de la Constitucin sobre los tratados internacionales). El Gobierno o
cualquiera de las Cmaras puede requerir al TC para que declare si existe o no esa
contradiccin.
2) Rango supralegal: as, segn el art. 96 CE, los tratados internacionales
vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn
parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones slo podrn ser derogadas,
modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de
acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. Por esta razn los
tratados internacionales y, en el caso de la Unin Europea, las normas de Derecho
Comunitario derivado (es decir, emanadas de las instituciones comunitarias), como
son los reglamentos, directivas o decisiones, priman sobre la legislacin interna
espaola, si bien slo podrn regular sobre aqullas materias incluidas en el Tratado
de la Unin Europea (y que, por tanto, han sido objeto de transferencia de
competencias de los Estados miembros a la Unin Europea).
3) Adems, los tratados tiene un especial valor interpretativo en materia de Derechos
Fundamentales y de Libertades Pblicas: as lo establece el art. 10 CE, segn el cual
las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la
Constitucin reconoce, se interpretarn de conformidad con la Declaracin
Universal de Derechos Humanos (declaracin de la Asamblea General de
Naciones Unidas de 1948) y los tratados y acuerdos internacionales sobre las
mismas materias ratificados por Espaa.
3. Celebracin de los tratados: el procedimiento de celebracin de tratados internacionales se
regula en la Constitucin y en la Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados
(Naciones Unidas, 1969). Segn la Constitucin, los titulares del poder de negociar
tratados internacionales (treaty making power) son el Gobierno y las Cortes Generales,
con una intervencin formal (con poderes limitados) del Rey. La celebracin de tratados
comprende dos fases: negociacin y formacin de la voluntad del Estado contratante para
obligarse por el tratado.

58
Grupo C Tema 3

a. Negociacin y firma: los representantes y delegados del Estado que tengan plenos
poderes (Presidente del Gobierno o Ministro de Asuntos Exteriores) adoptan y firman
un texto que expresa la voluntad concorde de los Estados.
b. Formacin de la voluntad del Estado y ratificacin: Segn la CE, la prestacin del
consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente corresponde formalmente
al Rey (art. 63.2 CE), pero est ejercida, de hecho, por el Gobierno, que dirige la
poltica exterior del Estado (art. 97 CE). En ocasiones requerir, adems, la autorizacin
de las Cortes Generales (supuestos de los arts. 93 y 94 CE) y, en otros casos, la
informacin inmediata a las Cortes Generales acerca de la conclusin del tratado (art.
94.2 CE).
4. Disposiciones de los tratados: segn la Convencin de Viena, las disposiciones de los
tratados entrarn en vigor cuando las partes lo determinen (lo que variar segn el tratado
sea bilateral o multilateral), se presumen vlidas (salvo que se demostrasen vicios en la
manifestacin del consentimiento del Estado, en la sustancia del consentimiento, o se
infringieran normas imperativas de derecho internacional) y slo podrn modificarse por
acuerdo de las partes.
5. Aplicaciones de los tratados: segn la Convencin de Viena, todo tratado en vigor obliga a
las partes y deber ser cumplido por ellas de buena fe. Su mbito de aplicacin espacial ser
el de los mbitos de las soberanas de los Estados contratantes y, en cuanto a la aplicacin
temporal, entrarn en vigor en la fecha que las partes determinen, rigiendo en derecho
internacional el principio general de irretroactividad de los tratados.

3.4. La ley
La ley, en un sentido tcnico y restringido, es una norma escrita emanada del Parlamento (ley
formal). Como expresin de la voluntad de las Cortes Generales que representan al pueblo
espaol, titular de la soberana, son las normas jerrquicamente superiores, slo supeditadas a la
Constitucin y a los tratados internacionales.
1. Requisitos de las leyes: las leyes, para ser jurdicamente vlidas, deben cumplir unos
requisitos materiales y formales.
a. Requisitos materiales: deben de ser legitimas (es decir, adecuarse a un ideal de justicia,
que se presume cuando emanan de rganos representativos de la voluntad popular);
59
Grupo C Tema 3

obligatorias (no cabe derecho positivo sin las ideas de obligatoriedad y sancin),
universales y generales (esto es, deben de responder al principio de igualdad ante la ley,
del art. 14 CE).
b. Requisitos formales: deben de seguir el procedimiento de tramitacin, debate,
aprobacin, sancin y promulgacin, y publicacin en BOE, en la forma prevista en el
Capitulo II del Ttulo III CE.
2. Clases de leyes: de la Constitucin puede desprenderse la siguiente clasificacin de las
leyes o normas con rango de ley.
a. Estatales o autonmicas: en virtud del sistema de distribucin de competencias
previsto en el Ttulo VIII de la CE (arts. 148 a 150 CE), el Estado o las CCAA podrn
dictar leyes en materia de su competencia. La Constitucin no reconoce de manera
expresa la potestad legislativa de las CCAA, pero as se deduce de diversos preceptos
constitucionales. Por ejemplo, el art. 149, que se refiere a diversas materias en las que
corresponder al Estado la legislacin bsica y a las CCAA la legislacin de desarrollo;
los arts. 148 o 149 CE que, directa o indirectamente, permiten a las CCAA asumir
competencias plenas sobre determinadas materia (y, por tanto, funciones legislativas); la
previsin de Asambleas legislativas de las CCAA que hace el art. 152 CE; o la
previsin del control de constitucionalidad por el TC sobre las disposiciones normativas
con fuerza de ley de las CCAA  El sistema de distribucin de competencias entre el
Estado y las CCAA se explica en detalle en el Tema 6 del mismo grupo de materias del
programa.
Mencin especfica merecen los Estatutos de Autonoma: que, desde el punto de vista
formal, deben ser aprobados por ley orgnica del Estado, pero que, desde el punto de
vista material, constituyen la norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma,
que el Estado reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico
 Algunos autores destacan que tienen un carcter paccionado, puesto que no emanan
exclusivamente del poder central, sino que requieren una concurrencia de voluntades,
autonmica y estatal, para su aprobacin.
b. Dentro de las leyes estatales, puede distinguirse entre leyes orgnicas u ordinarias:
1) Leyes orgnicas del art. 81 CE: la Constitucin distingue una serie de materias que,
por su importancia, slo podrn ser reguladas mediante Ley orgnica de Cortes
60
Grupo C Tema 3

Generales: son las que se refieran al desarrollo de los Derechos Fundamentales y

Libertades Pblicas (Seccin 1, del Captulo II del Ttulo I), a la aprobacin de los
Estatutos de Autonoma, al rgimen electoral general y a las dems previstas en la
Constitucin (desarrollo de la regulacin de rganos constitucionales, como el
Poder Judicial o el CGPJ; regulacin de rganos del Estado, como el Consejo de
Estado, el Defensor del Pueblo o el tribunal de Cuentas; regulacin de las bases de
la organizacin militar o regulacin de los estados excepcionales (de alarma, de
excepcin y de sitio)).
Significacin: la reserva de ley orgnica para estas materias implica que son
materias estatales, que no estn sujetas a la iniciativa popular (art. 87 CE), ni
pueden delegarlas los Plenos de las Cmaras en las Comisiones legislativas
permanentes para su aprobacin (art. 75 CE).
Procedimiento: Slo pueden ser aprobadas, modificadas o derogadas mediante
el voto favorable de la mayora absoluta del Congreso, en una votacin final
sobre el conjunto del texto.
2) Leyes ordinarias: son las restantes leyes emanadas de las Cortes Generales.
Procedimiento ordinario de tramitacin: segn el art. 91 CE, una vez presentado
un proyecto o proposicin de Ley, el Congreso lo examina primero y, una vez
lo aprueba, su Presidente lo pondr en conocimiento del Presidente del Senado.
El Senado puede oponer su veto, por mayora absoluta, al texto propuesto por el
Congreso, o introducir enmiendas, por mayora simple: el Congreso puede, a su
vez, superar el veto senatorial por mayora absoluta o bien por mayora simple,
transcurridos 2 meses desde el veto senatorial; en el caso de enmiendas, el
Congreso se pronunciar en bloque sobre ellas por mayora simple.
Las Comisiones Legislativas Permanentes pueden elaborar y aprobar leyes por
delegacin del Pleno, aunque ste puede recabar en cualquier momento el
debate y votacin del texto. Esta delegacin es el procedimiento habitual de
elaboracin de las leyes, aunque no puede aplicarse en una serie de materias en
las que deber participar el Pleno (reforma constitucional, cuestiones
internacionales, leyes orgnicas, leyes de bases y ley anual de Presupuestos
Generales del Estado).

61
Grupo C Tema 3

c. Asimismo, existen leyes provenientes del legislativo que, con independencia de ser
aprobadas como orgnicas u ordinarias, se distinguen en la CE: bien por seguir un
procedimiento de aprobacin distinto del procedimiento legislativo comn, bien por su
significacin especfica:
1) Leyes de bases (arts 82 a 85 CE): a travs de las cuales las Cortes Generales
delegan al Gobierno la posibilidad de aprobar normas con rango de ley (decretos
legislativos) sobre determinadas materias.
2) Ley de Presupuestos Generales del Estado (art. 134 CE): que contiene la previsin
anual de los ingresos del Estado y la autorizacin del gasto para el siguiente ao o
ejercicio.
3) Las leyes de emisin de deuda pblica o que autorizan al Gobierno a contraer
crdito (art. 135 CE).
4) Legislacin de carcter bsico dictada por el Estado en materias en que as lo prev
el art. 149 CE: es una legislacin directamente aplicable en todo el territorio
nacional sin perjuicio de su desarrollo por la legislacin autonmica.
5) Leyes del art. 150 CE, que prevn excepciones al normal esquema de distribucin
de competencias entre el Estado y las CCAA, previsto en los arts 148 y 149 CE:
leyes marco, leyes orgnicas de transferencia o delegacin y leyes de armonizacin.
6) Leyes orgnicas del Estado por las que se aprueban los Estatutos de Autonoma
(arts. 146 y 151.2 CE)
d. Disposiciones normativas con fuerza de ley emanadas del Ejecutivo: el Gobierno
puede dictar, en los siguientes supuestos, normas con el mismo valor y rango que las
leyes emanadas de las Cortes Generales.
1) Decretos Legislativos (arts. 82 a 85 CE): son fruto de una delegacin legislativa de
Cortes Generales al Gobierno (en materias que no estn reservadas a ley orgnica).
La delegacin se efectuar mediante ley de bases (no confundir con el concepto
de legislacin bsica del Estado), para la formacin de textos articulados, o por
ley ordinaria, cuando tenga por objeto refundir varios textos legales en uno
62
Grupo C Tema 3

slo, indicando, en este caso, si la delegacin se autoriza para la mera

formulacin de un texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y
armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
La delegacin debe de ser expresa, para materia concreta y con plazo de
ejercicio: la delegacin se agota por el uso (mediante la publicacin de la norma
correspondiente). No se admite la subdelegacin en autoridades distintas al
propio Gobierno.
Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales (la jurisdiccin contencioso
administrativa), las Cortes Generales podrn establecer frmulas adicionales de
control: por ejemplo, la posterior ratificacin por las Cmaras.
Las leyes de bases no podrn autorizar modificaciones de la propia ley de bases
o que se dicten normas con carcter retroactivo.
El Gobierno podr oponerse a la tramitacin de toda proposicin de ley o
enmienda contraria a una delegacin legislativa en vigor: sin perjuicio de la
eventual derogacin de tal delegacin.
2) Decretos leyes (art. 86 CE): en casos de extraordinaria y urgente necesidad, el
Gobierno podr dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarn la forma
de decretos leyes
Limitaciones: No podrn afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas
del Estado; a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en
el Ttulo I, al rgimen de las CCAA, ni al derecho electoral general.
Se sometern a debate y votacin de totalidad en el Congreso en un plazo
mximo de 30 das: el Congreso podr convalidarlos o derogarlos a travs de un
procedimiento especial y sumario (en ese plazo cabe su tramitacin como
proyecto de ley por el procedimiento de urgencia).
3. Entrada en vigor de las leyes: las leyes deben publicarse, de acuerdo con el principio de
publicidad de las normas que establece el art. 9.3 CE. La publicidad de las normas es
determinante para su entrada en vigor. As, segn el art. 2.1 del Cdigo Civil, las leyes
entran en vigor a los 20 das de su completa publicacin en el Boletn Oficial del Estado,
salvo que en ellas se disponga otra cosa.

63
Grupo C Tema 3

3.5. El reglamento
La Administracin Pblica, para el cumplimiento de sus fines pblicos (servir con objetividad
los intereses generales, segn el art. 103 CE), realiza diversos actos jurdicos sometidos al
derecho administrativo: actos normativos (reglamentos), actos unilaterales no normativos (actos
administrativos) y actos bilaterales (convenios y contratos administrativos).
Si la ley surge en virtud del principio democrtico, el Reglamento, en cambio, deriva
histricamente del principio monrquico. En las monarquas limitadas europeas del siglo XIX el
reglamento surge como principal manifestacin de los poderes residuales del Monarca. En
cambio, en los Estados democrticos contemporneos, como el que consagra la CE de
1978, los reglamentos se justifican en la legitimidad propia del Gobierno.
Se analizan a continuacin los reglamentos, como fuente ms abundante y caracterstica del
ordenamiento jurdico administrativo.
1. Concepto, clases y diferencias con los actos administrativos: la potestad reglamentaria
est prevista en el art. 97 CE, que la atribuye al Gobierno.
a. Concepto de reglamento: se trata de disposiciones normativas de carcter general y
rango infralegal, emanadas del Ejecutivo en virtud de una potestad propia de ste (y
que reconoce el art. 97 CE). La CE y la legislacin se refieren a ellos como
disposiciones de carcter general.
b. Caractersticas: Suelen referirse a materias y servicios propios de la Administracin
Pblica; asumen formas variadas (Reales Decretos del Consejo de Ministros, rdenes
Ministeriales) Decretos del Presidente de la Comunidad Autnoma, Bandos del Alcalde,
Ordenanzas municipales); se trata de normas subordinadas a la ley (justificadas caso
por caso, con posibilidades limitadas y tasadas).
c. Clases de reglamentos: puede distinguirse la siguiente clasificacin:
1) Segn la Administracin Pblica de la que procedan: reglamentos estatales (Reales
Decretos del Consejo de Ministros y rdenes de los Ministros), autonmicos
(Decretos del Presidente de la Comunidad Autnoma, rdenes de las Consejeras
autonmicas), locales (Bandos del Alcalde, Ordenanzas municipales).

64
Grupo C Tema 3

2) Segn su relacin con la ley: As, de mayor a menor sujecin a la ley, se puede
distinguir entre reglamentos ejecutivos, independientes y autnomos.
Reglamentos ejecutivos: son los que ejecutan o desarrollan una ley formal, o
norma con rango de ley. Fueron los primeros reglamentos que aparecieron
histricamente y supusieron un primer impacto en el esquema clsico y rgido
de la divisin de poderes (por el que se entenda que el Parlamento deba tener
el monopolio exclusivo de la produccin de normas jurdicas).
Reglamentos independientes: son los que regulan relaciones o situaciones que
interesan a la Administracin Pblica, habida cuenta de la inexistencia de
reserva de ley en la materia y de la ausencia de regulacin legal.
Reglamentos autnomos: son los que regulan materias en las que no puede
entrar a regular la ley. Suponen la existencia de una reserva reglamentaria.
Estos reglamentos, contemplados en otros ordenamientos (actual Constitucin
francesa de 1958), no caben en nuestro ordenamiento, en el que no existen
lmites a las materias que pueden regularse mediante ley.
d. Diferencias y coincidencias con los actos administrativos (actos unilaterales no
normativos): segn la doctrina jurdica, pueden destacarse las siguientes:
1) Diferencias con los actos administrativos:
El reglamento es parte del ordenamiento jurdico: en cambio los actos
administrativos son la mera aplicacin (lo que se manifiesta en el principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos).
rgano del que emanan: los reglamentos emanan slo de rganos expresamente
previstos en normas con rango de ley.
Vigencia: los reglamentos estn vigentes, desde su publicacin en el
correspondiente boletn oficial, hasta su derogacin. Los actos administrativos,
en cambio, agotan su vigencia por el uso.
Sancin: la sancin general que prev el ordenamiento para los reglamentos es
la nulidad (art. 62.2 LRJPAC). En cambio, la norma general para los actos
administrativos es la anulabilidad (art. 63 LRJPAC), salvo que estn dentro de
los supuestos tasados de nulidad del art. 62.1 LRJPAC.

65
Grupo C Tema 3

2) Coincidencias con los actos administrativos:

Forma: la forma de las disposiciones de carcter general (reglamentos) y de las
resoluciones (actos administrativos) puede ser la misma. Por ejemplo, Reales
decretos del Consejo de Ministros u rdenes ministeriales, como se desprende
del art. 25 LGOB.
Recurso contencioso: el art. 25 LJCA da idntico tratamiento al recurso, sea
contra un reglamento o un acto administrativo.
2. Fundamento y lmites de la potestad reglamentaria:
a. Fundamento de la potestad reglamentaria: en el caso de los estatales, puede
destacarse el art. 97 CE, que atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno, o el art. 23
LGOB, que desarrolla el anterior; en el caso de las CCAA, sern las leyes autonmicas
quienes precisen sus titulares (Presidente de la Comunidad Autnoma y Consejeros); en
el caso de las entidades locales (Municipios, Provincias e Islas), la Ley de Bases de
Rgimen Local 7/85 (LBRL) les reconoce, en su art. 4, su potestad reglamentaria y
de autoorganizacin.
b. Lmites: segn el art. 62.2 LRJPAC, sern nulas de pleno derecho las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las
que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales. Esto es, sus lmites sern los principios de
jerarqua normativa (art. 9.3 CE), reserva de ley (diversos precepto de la CE), e
irretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales (art. 9.3 CE).
3. Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos: los reglamentos son parte del
ordenamiento jurdico (fuente del derecho administrativo) mientras que los actos
administrativos constituyen una mera aplicacin del derecho. La consecuencia de esta
diferencia es el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos (recogido en los
arts. 23 LGOB y 52 LRJPAC), segn el cual las resoluciones administrativas de carcter
particular (actos administrativos) no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de
carcter general (reglamento), aunque aqullas tengan rango igual o superior a stas.

66
Grupo C Tema 3

4. Procedimiento de elaboracin de los reglamentos estatales: se regula en el art. 24

LGOB.
a. Se inician por el centro directivo competente: mediante la elaboracin del
correspondiente proyecto, al que acompaar un informe sobre su necesidad y
oportunidad, as como una memoria econmica con la estimacin del coste a que dar
lugar.
b. A lo largo del proceso de elaboracin se recabarn: adems de los informes,
dictmenes y aprobaciones preceptivas, cuantos estudios y consultas se estimen
convenientes para garantizar el acierto y legalidad del texto. En todo caso se requerir:
1) Informe sobre el impacto por razn de gnero de las medidas que se establecen en
el proyecto de reglamento (exigencia introducida por el art. 2 de la Ley 30/2003
sobre medidas para incorporar la valoracin del impacto de gnero en las
disposiciones normativas que elabore el Gobierno).
2) Informe de la Secretara General Tcnica del Departamento Ministerial (sin
perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos).
3) Informe previo del Ministerio de Administraciones Pblicas: cuando el proyecto de
reglamento pudiera afectar a la distribucin de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas.
c. Trmite de audiencia de los interesados: segn el art. 105 CE, la ley regular la
audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones o
asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboracin de
disposiciones administrativas que les afecten  As, segn el art. 24 LGOB, cuando el
proyecto de reglamento afecte a los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos, se
les dar audiencia durante un plazo razonable y no inferior a 15 das hbiles
(directamente o a travs de las organizaciones o asociaciones que los representen). Este
trmite podr omitirse cuando existan graves y justificadas razones de inters pblico o
abreviarse hasta 7 das hbiles por razones motivadas. Adems, no ser necesario en el
caso de reglamentos organizativos internos de la Administracin.
d. Entrada en vigor: por su ntegra publicacin en el Boletn Oficial del estado (BOE).

67
Grupo C Tema 3

5. Control de la potestad reglamentaria: el ordenamiento prev diversos controles para

asegurar el sometimiento de los reglamentos administrativos al resto del ordenamiento
jurdico, principalmente el control por los Tribunales de Justicia. Tipos de controles:
a. Va judicial: segn el art. 106 CE: los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria, la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de
sta a los fines que la justifican. Este control jurisdiccional se atribuye a la
Jurisdiccin contencioso administrativa: se trata de Juzgados y Tribunales integrados en
el Poder Judicial, pero especializados por la materia. As la Ley 29/98 de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa (LJCA) prev dos recursos para controlar la legalidad de
las disposiciones de carcter general: el recurso directo (art. 25 LJCA) para anular la
disposicin con efectos generales (erga omnes), y el indirecto, (art. 26 LJCA) que
podr interponerse contra actos administrativos dictados en aplicacin de una
disposicin reglamentaria, cuando el recurso se funde en que tal disposicin no es
conforme a derecho (en este caso se puede plantear la cuestin de ilegalidad del
reglamento).
b. No cabe recurso administrativo (va administrativa) para anular un reglamento
ilegal: as lo prev el art. 107.3 LRJPAC, segn el cual contra las disposiciones
administrativas de carcter general no cabr recurso en va administrativa.
c. Va penal: el Cdigo Penal, en su art. 506, contempla como delito la usurpacin de
atribuciones y castiga con la pena de prisin de uno a tres aos, multa de seis a doce
meses e inhabilitacin especial para empleo o cargo pblico por tiempo de seis a doce
aos, a la autoridad o funcionario pblico que, careciendo de atribuciones para ello,
dictare una disposicin general o suspendiere su ejecucin.
d. Va de excepcin: segn el art. 106 de la Ley Orgnica del Poder Judicial (LOPJ),
los Jueces y Tribunales no aplicarn reglamentos o disposiciones contrarias a la
Constitucin, la ley o al principio de jerarqua normativa.
e. Va constitucional: s podr interponerse recurso de amparo ante el TC contra las
disposiciones normativas sin fuerza de ley (reglamentos) que violen los derechos y
libertades previstos en el art. 53.2 CE (principio de igualdad jurdica del art. 14 CE;
Derechos Fundamentales y Libertades Pblicas de la Seccin 1, del Captulo II del
Ttulo I; y derecho a la objecin de conciencia del art. 30.2 CE). Asimismo, el art. 161.2
CE habilita al Gobierno para impugnar ante el TC las disposiciones (reglamentos) y
68
Grupo C Tema 3

resoluciones adoptadas por los rganos de las CCAA cuando las estime
inconstitucionales.

3.6. Otras fuentes del derecho administrativo

Otras fuentes del Derecho administrativo, aparte de la Constitucin, los tratados internacionales,
las leyes y los reglamentos, son la costumbre, los principios generales del derecho.
1. La costumbre: se trata de una fuente no escrita del derecho, que puede definirse como la
expresin del sentir popular, por la repeticin de una serie de actos a lo largo del tiempo,
sobre un orden determinado de derecho.
a. Segn el art. 1.3 del Cdigo Civil: la costumbre regir slo en defecto de ley
aplicable, siempre que no resulte contraria a la moral y al orden pblico y que resulte
probada.
b. En Derecho administrativo slo cabr la costumbre en el caso de remisin legal
expresa: Como consecuencia de que el Derecho Administrativo es parte del Derecho
Publico (es decir, que comprende normas exorbitantes de las propias del derecho
privado o que regula materias ajenas a los particulares, como la organizacin y
funcionamiento de la administracin), priman en l las fuentes escritas sobre las no
escritas. Sin embargo, se reconocen indirectamente los efectos jurdicos del precedente
administrativo: se entiende como precedente una decisin administrativa anterior que no
vincula para adoptar una decisin actual. As, el art. 54 LRJPAC, incluye entre las
causas que obligan a motivar los actos administrativos los (actos administrativos) que
se separen del criterio seguido en ocasiones precedentes.
2. Los principios generales del derecho: pueden definirse como las convicciones tico
jurdicas de la comunidad poltica, que expresan valores materiales del ordenamiento
jurdico. El art. 1.4 del Cdigo civil, afirma que los principios generales del derecho se
aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del
ordenamiento jurdico.  se trata, por tanto, de una fuente subsidiaria que se emplear
para interpretar o aplicar la ley o la costumbre.
3. La jurisprudencia: segn el art. 1.6 del Cdigo Civil, la jurisprudencia complementar
el ordenamiento jurdico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal
Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del
69
Grupo C Tema 3

derecho.  se trata de una fuente indirecta y auxiliar, como conviene la mayora de la

doctrina jurdica.

Bibliografa
[1]

Manual comentado de Martn Rebollo: Leyes Administrativas Editorial CIVITAS.

Aranzadi

70
Grupo C Tema 3

Tema 4. La organizacin administrativa estatal. Principios rectores.

Normas reguladoras. rganos superiores de la administracin general
del estado.
4.1. Introduccin
En el presente tema del programa se analiza la organizacin administrativa estatal, sus
principios rectores, normas reguladoras y rganos que la integran. Para ello, es preciso analizar
previamente el concepto de Administracin Pblica y su papel en relacin a los diferentes
Poderes del Estado (ver tema 2 del mismo Grupo de materias del programa).

4.2. La organizacin administrativa estatal

1. El concepto de Administracin Pblica: actualmente prima en la doctrina la idea de que la
Administracin se caracteriza esencialmente por ser una organizacin formal integrada en el
Ejecutivo, bajo subordinacin del Gobierno, con independencia de su funcin. En su
actuacin, la Administracin realiza actos de naturaleza ejecutiva (actos administrativos),
legislativa (reglamentos) o jurisdiccional (resolucin de recursos administrativos), regidos
unitariamente por el Derecho Administrativo.
a. De hecho, otros Poderes del Estado (Cortes Generales, CGPJ o TC) realizan tambin
funciones ejecutivas: se trata de actos materialmente administrativos, a efectos de
organizacin interna, cuyo fin es necesariamente instrumental (para hacer posible la
aprobacin de leyes o el dictado de sentencias).
b. La legislacin actual corrobora esta tesis subjetiva: segn el art. 2 de la Ley 6/97 de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE),
la Administracin General del Estado (AGE), est formada por rganos jerrquicamente
subordinados y acta con personalidad nica.
2. Regulacin constitucional: la Administracin se regula, en la CE de 1978, en el Ttulo
IV, junto con el Gobierno  Segn el art. 97 CE, el Gobierno dirige la Administracin
civil y militar y, segn el art. 103 CE, la Administracin Pblica sirve con objetividad
los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua,

71
Grupo C Tema 4

descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento a la Ley y al

Derecho.
Puede as definirse la Administracin Pblica y, ms concretamente la Administracin
General de Estado, como un aparato organizativo para el cumplimiento de los fines
generales, que se representan como propios de la colectividad, que se integra en el Poder
Ejecutivo, subordinado al Gobierno, y que acta sometido a la ley y al ordenamiento
jurdico.
3. Relaciones de la Administracin con los diferentes poderes del Estado:
a. Relaciones con el Gobierno: la relacin con el Gobierno, de quien depende, es de
subordinacin. Para entender el juego entre uno y otra es necesario distinguirlos y
profundizar en el doble papel, poltico y administrativo, del Gobierno y los Ministros.
1) Distincin entre Gobierno y Administracin: algunos autores, como Hauriou,
distinguen entre una funcin administrativa, consistente en velar por los asuntos
corrientes de la comunidad poltica, y una funcin poltica o gubernativa, que
consistira en velar por los asuntos excepcionales de la comunidad, as como
aquellos relacionados con el deber de velar por los grandes intereses nacionales.
As, Garca de Enterra destaca que el Gobierno ejerce funciones puramente
polticas (como Poder del Estado) que nada tienen que ver con la Administracin.
Sin embargo, aunque esto es as, tambin lo es que el Gobierno y sus Ministros
ejercen funciones administrativas, por lo que el criterio ms claro de distincin,
como se deca arriba, es el subjetivo  En la Constitucin, la Administracin
aparece como una organizacin formal integrada en el Poder Ejecutivo, bajo
subordinacin del Gobierno, que la dirige (art. 97 CE). Su fin, segn el art. 103 CE,
es servir con objetividad y eficacia los intereses generales y actuar con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho (no obstante, conviene advertir que, en la
prctica, est subordinacin jurdica puede matizarse desde el punto de vista
sociolgico, como destacan las diversas teoras y estudios sobre el poder
burocrtico y tecnocrtico).
2) El Gobierno: El Gobierno es un rgano constitucional del Estado, regulado en el
Ttulo IV de la Constitucin. Segn el art. 97 CE, el Gobierno Dirige la poltica
72
Grupo C Tema 4

interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce

la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y
las leyes  Se trata de un rgano de direccin poltica en virtud de su legitimidad
democrtica (elecciones por sufragio universal), que ejerce competencias propias (y
no por delegacin de Cortes Generales).
a) Principios de funcionamiento: que se recogen en la Ley del Gobierno 50/97,
que desarrolla la Constitucin en esta materia:
Principio de direccin presidencial: preeminencia del Presidente del
Gobierno sobre los dems miembros del Gobierno.
Principio de colegialidad: que implica la responsabilidad solidaria de todos
los miembros del Gobierno.
Principio departamental: que supone que el Gobierno acta por medio de la
Administracin, organizada a travs de Departamentos Ministeriales. Al
frente de cada uno de ellos estar un miembro del Gobierno (Ministros).
b) Composicin: segn el art. 98.5 CE, el Gobierno se compone del Presidente,
Vicepresidentes, en su caso, Ministros y dems miembros que establezca la
ley (La Ley 50/97, de Organizacin, Competencia y Funcionamiento del
Gobierno (LGOB), ha optado por un desarrollo estricto. No pueden ser
miembros del Gobierno los Secretarios de Estado, aunque puede haber
Ministros sin cartera, es decir, sin Departamento Ministerial asignado. El
Gobierno se rene en sesiones del Consejo de Ministros.
c) Doble papel del Gobierno: ejerce funciones polticas, como rgano
constitucional del Estado, y funciones administrativas, puesto que el Consejo de
Ministros es el rgano superior de la AGE.
Funciones polticas: le corresponde la orientacin y direccin de la comunidad
poltica, la direccin de la poltica exterior y la Defensa Nacional. Desempea
tambin funciones polticas, que nada tienen que ver con la Administracin,
como las relativas al equilibrio institucional de poderes (por ejemplo, la
propuesta al Rey de referndum consultivo sobre decisiones polticas de
especial trascendencia; la disolucin anticipada de las Cmaras o la
interposicin de recurso de inconstitucionalidad de las leyes ante el TC), o en
relacin con las CCAA (control del ejercicio de funciones delegadas a las
73
Grupo C Tema 4

CCAA en materias de titularidad estatal o la impugnacin de disposiciones y

resoluciones de las CCAA ante el TC).
Funciones administrativas: as, corresponde al Presidente del Gobierno, por
Real Decreto, la creacin, modificacin y supresin de los Departamentos
ministeriales; o corresponde al Consejo de Ministros la elaboracin de
programas, planes y directrices de actuacin de la AGE, la potestad
reglamentaria (art. 97 CE), la resolucin de recursos y la revisin de oficio de
sus propios actos, o la celebracin de convenios y contratos administrativos.
d) Los Ministros son el nexo de unin entre el Gobierno y la Administracin:
tienen, por su parte, una doble naturaleza poltica (como miembros del
Gobierno) y administrativa (como titulares de los Departamentos Ministeriales).
b. Relaciones de la Administracin con los restantes poderes del Estado: las relaciones con
los otros poderes del Estado u rganos constitucionales se caracterizan por los diversos
controles que estos ejercen sobre la actuacin administrativa para asegurar su
sometimiento pleno a la ley y al derecho.
1) Con el Poder Legislativo: las Cortes Generales ejercen un primer y fundamental
control previo por medio de la elaboracin de leyes generales, que determinan el
marco legtimo de actuacin de la Administracin y que, por el principio de
jerarqua normativa (art. 9.3 CE) obligan a las normas reglamentarias. Adems
ejercen una multitud de controles, posteriores a la actuacin administrativa.
As, por ejemplo, a travs del control parlamentario, por medio de la aprobacin de
la mocin de censura (arts. 113 y 114 CE) o de la denegacin de la cuestin de
confianza (art. 112 CE), el planteamiento de preguntas e interpelaciones al
Gobierno o a sus Ministros, en Pleno o en Comisiones, o por medio del
establecimiento de comisiones parlamentarias de investigacin. Mencin especial
merecen dos rganos del Estado, que, por delegacin de las Cortes Generales,
ejercen una funcin fiscalizadora de la actuacin administrativa: el Defensor del
Pueblo y el Tribunal de Cuentas.
a) El Defensor del Pueblo: dentro del Ttulo I de la CE, que se refiere a los
derechos y deberes fundamentales, as como a sus garantas, se regula esta
institucin en el art. 54 CE: Una ley orgnica regular la institucin del
74
Grupo C Tema 4

Defensor del pueblo. Como alto comisionado de las Cortes Generales,

designado por stas para la defensa de todos los derechos comprendidos en
este ttulo, a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la Administracin,
dando cuenta a las Cortes Generales. Este precepto se desarrolla en la Ley
Orgnica 3/81 del Defensor del Pueblo.
Esta institucin aparece como un rgano extra-administrativo, que sugiere
medidas e interpone recursos. Le corresponde investigar los actos y
resoluciones de la Administracin y de sus agentes en relacin con los
ciudadanos (conoce incluso de las quejas sobre la Administracin de Justicia o
de la Administracin militar) y est legitimado, entre otras competencias, para
interponer recurso de inconstitucionalidad de las leyes. El Defensor del Pueblo
presenta un informe anual al Parlamento sobre dicha actuacin de fiscalizacin
(hay que destacar que las CCAA y las Corporaciones Locales han desarrollado
instituciones similares, pero la competencia del Defensor del Pueblo espaol es,
en todo caso, irrenunciable).
b) El Tribunal de Cuentas: dentro del Ttulo VII de la CE, que se refiere a la
Economa y Hacienda, este rgano del Estado se regula en el art. 136 CE, que
lo establece como supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin
econmica del Estado, as como del sector pblico. Depende directamente de
las Cortes Generales y ejercer sus funciones por delegacin de ellas en el
examen y comprobacin de la cuenta general del Estado.
El TCU remitir a las Cmaras un informe anual en el que, cuando proceda,
comunicar las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere
incurrido. Esta institucin, su composicin, organizacin y funciones, se regula
por ley orgnica (Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas de 1982 y Ley 7/88
de Funcionamiento)
2) Con el Poder Judicial: El control por los Tribunales de la actuacin administrativa
est regulado en el art. 106 CE: los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria, la legalidad de la actuacin administrativa, as como el
sometimiento de sta a los fines que la justifican.
En el ordenamiento espaol el control jurisdiccional sobre los actos de la
Administracin Pblica se atribuye a la Jurisdiccin contencioso administrativa: se
75
Grupo C Tema 4

trata de Juzgados y Tribunales integrados en el Poder Judicial, pero especializados

por la materia. Controlan los actos normativos de la Administracin (reglamentos),
actos unilaterales no normativos (actos administrativos) y los actos bilaterales de la
Administracin (convenios y contratos administrativos). Esta jurisdiccin, su
organizacin y procedimientos, se regula en la Ley 29/98 de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa (LJCA).
3) Con el Tribunal Constitucional: el TC ejerce, adems del control de
constitucionalidad de las leyes (por medio del recurso y de la cuestin de
inconstitucionalidad), el control, por medio del recurso de amparo, de los actos sin
valor de ley de los poderes pblicos que afecten a los derechos y libertades
previstos en el art. 53.2 CE (principio de igualdad jurdica del art. 14 CE; Derechos
Fundamentales y Libertades Pblicas de la Seccin 1, del Captulo II del Ttulo I; y
derecho a la objecin de conciencia del art. 30.2 CE)  Este control, que recae
sobre todos los poderes pblicos, afecta especialmente a la Administracin.

4.3. Principios rectores

La Administracin se regula en la CE de 1978 en el Ttulo IV, junto con el Gobierno. A partir
del art. 103 CE, segn el cual, la Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses
generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento a la Ley y al Derecho y de otros preceptos
constitucionales y legales pueden destacarse los siguientes principios rectores de la
Administracin General del Estado.
1. Principio de legalidad: el sometimiento de la Administracin a la ley y al derecho tiene las
siguientes manifestaciones en el derecho constitucional y administrativo espaol
a. Derecho constitucional: la Constitucin establece en lugar el principio de
constitucionalidad en su art. 9.1, por el que los ciudadanos y los poderes pblicos
estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico y establece, con
carcter general, el principio de legalidad en su art. 9.3  As, la Constitucin prev la
regulacin legal de todos los aspectos de la actuacin administrativa: sujeto, finalidad y
formas de las actuacin administrativa.

76
Grupo C Tema 4

1) El sujeto de la actuacin administrativa (el quin): as, segn el art. 103.2 CE, los
rganos de la Administracin del Estado son creados regidos y coordinados de
acuerdo con la ley.
2) Los fines de la actuacin administrativa (el para qu): as, segn el art. 103.1 CE, la
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales.
3) Las formas de la actuacin administrativa (el cmo): segn este mismo artculo
103.1,

actuar

de

acuerdo

con

los

principios

de

eficacia,

jerarqua,

descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la

Ley y al Derecho. Asimismo prev que:
i.

La ley regular el Estatuto de los funcionarios pblicos y el acceso a la funcin

pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad: las peculiaridades
del ejercicio de su derecho de sindicacin, el sistema de incompatibilidades y
las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (art. 103.3
CE).  Estas cuestiones se regulan en diversos textos legales: el Estatuto
Bsico de la Funcin Pblica, aprobado por ley 7/2007, o la ley 53/84 de
incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones
pblicas.

ii.

En materia financiera: as, la Constitucin establece que la potestad tributaria

slo podr ejercerse mediante ley (art. 133 CE) o que las Administraciones
Pblicas slo podrn contraer obligaciones financieras y realizar gastos de
acuerdo con las leyes (art. 133.4 CE).

b. Derecho administrativo: prev diversas tcnicas de articulacin del principio de

legalidad material (o reglamentario), como los principios de reserva de ley, de jerarqua
normativa o de inderogabilidad singular de los reglamentos.
c. Sumisin de la Administracin a los Tribunales de Justicia: el control jurisdiccional
contencioso administrativo (art. 106 CE y Ley 29/98 de la LJCA) asegura la completa
fiscalizacin jurisdiccional de la actuacin administrativa.
2. Principios de actuacin: segn el art. 103 CE, la Administracin sirve con objetividad los
intereses generales y debe actuar de acuerdo con el principio de eficacia. Adems la CE, en
diversos artculos, prev diversas formas de participacin de los ciudadanos en la
Administracin. Por su parte, la LRJPAC aade los principios de transparencia y de servicio
a los ciudadanos como principios rectores de su actuacin (art. 3 LRJPAC)

77
Grupo C Tema 4

a. Principio de objetividad: la objetividad supone garantizar la igualdad de los

ciudadanos ante la Administracin Pblica y la no arbitrariedad en la toma de
decisiones que, en muchos casos, suponen necesariamente una toma discrecional de
decisiones. Asimismo, supone que la Administracin debe actuar de acuerdo a los
principios de profesionalidad y neutralidad poltica (esto es, la Administracin debe
actuar segn las leyes, reglamentos y criterios ticos de conducta de sus autoridades y
funcionarios) y garantizar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
A este fin se dirige la normativa reguladora de la funcin pblica: Estatuto Bsico del
Empleado Pblico, ley de incompatibilidades, reglamento de ingreso del personal para
asegurar el acceso a la funcin pblica de acuerdo a los principios de igualdad, mrito y
capacidad (exigencia constitucional, segn el art. 103.3 CE).
b. Principio de eficacia: Precisamente, la principal caracterstica del derecho
administrativo es que supone un equilibrio entre prerrogativas de la Administracin
(que responden al principio de eficacia) y garantas de los administrados (que responden
al principio de legalidad):
a. Prerrogativas de la Administracin: Se trata de potestades exorbitantes respecto del
Derecho comn o civil. As, el Derecho Administrativo contempla, por ejemplo, las
siguientes:
1) La ejecutividad de los actos administrativos: la Administracin declara por s
misma la ejecutividad u obligatoriedad de sus actos, sin necesidad de juicio
declarativo, como requerira un particular (arts. 56 y 94 LRJPAC).
2) La ejecutoriedad de los actos administrativos: la Administracin puede imponer
coactivamente el cumplimiento de sus propios actos, con sus propios medios y
sin recabar respaldo judicial (art. 95 y 96 LRJPAC)
3) El rgimen especial de proteccin del dominio pblico y de los bienes
patrimoniales de la Administracin: que se prev en la Ley 3/2003 de
Patrimonio de las Administraciones Pblicas.
4) La obligatoriedad de los particulares de reclamar a la Administracin
previamente a las vas judiciales civiles y laborales (LRJPAC)
b. Garantas de los administrados: algunos autores (Garca de Enterra) hablan de tres
grandes crculos de garantas: los constituidos por el procedimiento administrativo
(que garantizar la audiencia a los interesados), los recursos administrativos y el
78
Grupo C Tema 4

control por la jurisdiccin contencioso administrativa de los actos de la

Administracin.
c. Por otra parte, toda la nueva normativa administrativa persigue el reforzamiento de
la idea de eficacia: as, por ejemplo, el impulso del empleo de tcnicas y medios
informticos y telemticos en la ltima reforma (de 1999) de la LRJPAC 30/92; o la
ley 28/2006 de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos.
c. Participacin de los ciudadanos: es una consecuencia del Estado Democrtico y del
mandato del art. 9.2 CE a los poderes pblicos (a los que les corresponde facilitar la
participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y
social). As, la Constitucin prev:
1) La participacin de los ciudadanos en la actuacin de la Administracin: Segn el
art. 105 CE, la ley regular:
a) La audiencia de los ciudadanos (directamente o a travs de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la ley) en el procedimiento de elaboracin de las
disposiciones administrativas que les afecten
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos (salvo en
lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos
y la intimidad de las personas)
c) El procedimiento a travs del cual deben de producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia de los interesados.
Todas estas cuestiones se desarrollan por la Ley 30/92 de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y de Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC).
2) Otras veces, la CE prev la participacin orgnica de los ciudadanos: es decir,
mediante la insercin de los ciudadanos, o de las organizaciones o asociaciones que
los representen, en rganos de participacin que orientan y asesoran a la
Administracin en el ejercicio de las polticas pblicas. La CE alude a esta
participacin en sus arts. 20.3 CE (sobre la participacin en los medios de
comunicacin social pblicos), 27 CE (sobre la participacin de padres y alumnos
en la educacin), o 129.1 CE (participacin en la Seguridad Social y en los
79
Grupo C Tema 4

organismos pblicos cuya actividad afecte a la calidad de vida o al bienestar

general).
d. Principios de transparencia y de servicio a los ciudadanos: el art. 3 LRJPAC exige
estos principios en las relaciones de las Administraciones con los ciudadanos.
1) Transparencia: que es una consecuencia de una Administracin democrtica y de
las exigencias constitucionales de participacin ciudadana. En este sentido, cabe
mencionar el Real Decreto de 1996 que regula los servicios y las oficinas de
informacin administrativa y de atencin al ciudadano. Se pretende articular, en el
mbito de la AGE, el derecho de los ciudadanos (previsto en el art. 35 LRJPAC) a
ser informados y orientados acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar.
2) Servicio a los ciudadanos: la actuacin de las Administraciones no debe perder de
vista que su finalidad inmediata, pero tambin en todas las fases de su actuacin,
debe ser asegurar el servicio a los ciudadanos. Para promover esta idea de servicio,
diversos textos legales han recogido iniciativas como la promocin de cartas de
servicios y premios a la calidad. Hoy en da, esta materia est regulada por el Real
Decreto 951/2005, que establece el marco general para la mejora de la calidad en la
AGE. Asimismo, cabe mencionar la ms reciente Ley 11/2007 de acceso
electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, que pretende facilitar un
servicio ms eficiente y adaptado a los avances que permiten las nuevas tecnologas
de la informacin y de las comunicaciones.
3. Principios de organizacin: el art. 103 alude a los siguientes principios: jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, que pueden considerarse principios de
organizacin de toda Administracin Pblica espaola (estatal, autonmica o local) y, por
tanto, de la Administracin General del Estado. A continuacin se analizan sus
manifestaciones para la AGE.
a. Jerarqua: Los rganos administrativos se estructuran jerrquicamente, lo que implica
relaciones de autoridad y de obediencia. As, segn el art. 2 LOFAGE, la
Administracin General de Estado acta con personalidad jurdica nica mediante
rganos administrativos jerrquicamente ordenados.

80
Grupo C Tema 4

Este principio tiene por objeto reducir a unidad la multiplicidad de rganos. La

Administracin General del Estado, de acuerdo al principio de divisin funcional, se
organiza en Departamentos ministeriales (art. 6 LOFAGE). Los Ministros y Secretarios
de Estado son los rganos superiores (art. 8 LOFAGE), que establecen los planes de
actuacin, y de los que dependen los rganos directivos del Departamento, a los que
corresponde la ejecucin y desarrollo de dichos planes.
b. Descentralizacin: se trata de un principio de organizacin administrativa que consiste
en la transferencia de competencias a entes con personalidad jurdica diferenciada, en
virtud de una norma con rango de ley. Se puede distinguir entre descentralizacin
territorial o funcional, segn esa transferencia de competencias se realice en favor de
otras Administraciones Territoriales (Comunidades Autnomas, Entidades Locales) o
bien de organismos pblicos, con personalidad jurdica propia, pero dependientes de la
Administracin matriz.
1) Descentralizacin territorial: responde a una eleccin del constituyente sobre la
manera de articular territorialmente el Estado.
Como se desarrolla en el Tema 6 del mismo grupo de materias, el Estado
Autonmico que configura la CE de 1978, a partir de los principios del art. 2 CE
(unidad indivisible de la Nacin, autonoma de las nacionalidades y regiones que la
integran y solidaridad entre todas ellas), es un Estado Unitario (en el que slo el
pueblo espaol es el titular de la soberana, a diferencia de los Estados Federales)
que se organiza territorialmente de forma descentralizada, permitiendo la autonoma
de las CCAA y de las Entidades Locales.
Esto da lugar a una pluralidad de Administraciones Pblicas (estatal, autonmicas y
locales), previndose en la LRJPAC los principios que deben de regular sus
relaciones.
2) Descentralizacin funcional: supone la transferencia de competencias de una
Administracin matriz a entes con personalidad jurdica propia, pero, a diferencia
de la anterior, dependientes de ella. Este tipo de descentralizacin da lugar a lo que
se denomina Administracin Institucional.
a) Administracin Institucional: son organizaciones de las que se sirven las
Administraciones Pblicas Territoriales (AGE, CCAA y Entidades Locales)
81
Grupo C Tema 4

para cumplir concretas funciones de servicio pblico o intervencin

administrativa, porque se les presupone mayor flexibilidad y eficacia para
gestionar las polticas pblicas del Estado Social.
b) Caractersticas: personalidad jurdica propia, especialidad de los fines que
persiguen (frente a la generalidad de los fines que persiguen las
Administraciones territoriales), dependencia de una Administracin matriz (que
podr someterlas a diversos tipos de control, como el de eficacia) y distinto
rgimen jurdico  Muchas de ellas tienen personalidad jurdica pblica y se
someten al Derecho Administrativo, si bien determinadas manifestaciones de su
actuacin, como la gestin econmica y patrimonial o la contratacin, se rigen
por el derecho privado. Otras, asumen directamente formas jurdico privadas
(sociedades annimas de capital pblico).
c) Tipos de organismos existentes en la AGE en la actual legislacin: el marco
regulador de estos organismos, en el mbito de la AGE, est constituido en la
actualidad por la LOGAFE 6/97 y la Ley 28/2006 de Agencias estatales para la
mejora de los servicios pblicos  A partir de esta normativa pueden
distinguirse los siguientes:
Organismos Pblicos de la LOFAGE: esta Ley distingue entre organismos
autnomos y entidades pblicas empresariales.
Los organismos autnomos (art. 45 LOFAGE) se rigen por el derecho
administrativo (rgimen de personal, presupuestario y de contratacin)
aunque tienen mayor autonoma en la gestin que el Departamento
Ministerial del que dependan  ejemplos: AENA (Aeropuertos
Nacionales), el INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica), el
CNIG (Centro Nacional de Informacin Geogrfica) o la OEPM (Oficina
Espaola de Patentes y Marcas).
Las entidades pblicas empresariales (art. 53 LOFAGE), en cambio, se
rigen por el derecho privado, salvo para la formacin de la voluntad de sus
rganos colegiados, el ejercicio de potestades administrativas que tengan
atribuidas y aquellos aspectos especficamente regulados para las mismas en
la LOFAGE, sus Estatutos y en la legislacin presupuestaria  ejemplos: el

82
Grupo C Tema 4

IDAE (Instituto para la Diversificacin y Ahorro Energtico) o ADIF

(Administrador de Infraestructuras Ferroviarias).
Sociedades Mercantiles Estatales: se regulan en la Disposicin Adicional
12 LOFAGE. Son sociedades annimas participadas mayoritariamente con
capital pblico, que se rigen por el derecho privado (aunque
excepcionalmente puede serles de aplicacin la normativa presupuestaria,
contable, financiera o de contratacin de la Administracin). Se prevn para
el desarrollo de actividades comerciales o industriales  ejemplos:
sociedades de capital 100% pblico como Correos o Paradores de Turismo
S.A.
Otros Entes Pblicos excluidos de la regulacin general de la LOFAGE: y
que se rigen por su legislacin especfica, aunque en ocasiones se aplica la
LOFAGE supletoriamente (Entidades Gestoras y Servicio Comunes de la
Seguridad Social, Banco de Espaa). En muchos casos se trata de
organismos excluidos de la regulacin general por su especial rgimen de
autonoma del poder poltico (Comisin Nacional del Mercado de Valores,
Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones o Consejo Nacional de
Energa).
Agencias Estatales: se trata de Entidades de Derecho Pblico, con
personalidad jurdica pblica y autonoma en su gestin, facultadas para
ejercer potestades administrativas. Se crean por ley, a propuesta del
Gobierno. Pretenden asegurar una mayor flexibilidad en la gestin
econmica y de personal, as como una mayor eficacia en su gestin, de
acuerdo a una planificacin por objetivos. En esta nueva categora podrn
refundirse los organismos pblicos de la LOFAGE.
c. Desconcentracin: este principio de organizacin, a diferencia de la descentralizacin,
consiste en la transferencia de competencias de forma permanente de un rgano
superior a otro inferior, sea central o perifrico, dentro de una misma Administracin.
Tiene por objeto descongestionar de trabajo a los rganos superiores.
Este es el caso de la Administracin perifrica de la AGE en todo el territorio (todas las
CCAA y Provincias), que persigue el fin de gestionar las competencias del Estado de
forma ms prxima a los territorios y a sus ciudadanos. Dicho de otra manera, se trata
de rganos de la AGE con competencias territorialmente limitadas.
83
Grupo C Tema 4

Segn la LOFAGE, esta Administracin Perifrica del Estado, est compuesta por los
Delegados del Gobierno en las CCAA (de los que dependen los servicios integrados de
los distintos Departamentos Ministeriales), los Subdelegados del Gobierno en las
Provincias y los Directores Insulares, as como por los servicios de los Departamentos
ministeriales no integrados en las Delegaciones de Gobierno (para ms detalle, ver el
Tema 5 del mismo Grupo de materias del programa).
d. Coordinacin: este principio de organizacin y de funcionamiento interno se asegura,
en primer lugar, mediante la coordinacin de funciones de los dems miembros del
Gobierno por su Presidente (sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de
los Ministros en su gestin). Asimismo, el Gobierno y su Presidente podrn crear los
rganos de coordinacin de la actividad administrativa que estimen necesarios
(Comisiones Delegadas del Gobierno para determinados asuntos, Comisiones
interministeriales, etc.). Finalmente, cabe destacar la figura de los Delegados del
Gobierno en las CCAA (art. 154 CE) y de los Subdelegados del Gobierno en las
Provincias (art. 29 LOFAGE), como rganos de coordinacin en el territorio con las
Administraciones autonmicas y locales.
4. Mecanismos de cooperacin, coordinacin y control entre las Administraciones
Pblicas: la descentralizacin territorial da lugar a una pluralidad de administraciones
pblicas (estatal, autonmicas y locales), que obligan a desarrollar mecanismos de
cooperacin, coordinacin y control de sus actuaciones. Estos mecanismos se regulan en el
Ttulo VIII de la LRJPAC y persiguen articular el principio de unidad territorial del Estado
y el de eficacia en el funcionamiento de las Administraciones Pblicas (se analizan en el
tema 6 del mismo grupo de materias del programa)

4.4. Normativa reguladora

A continuacin, se menciona y agrupa el numeroso grupo de normas (leyes y reglamentos) que
regulan la organizacin, rgimen jurdico y actividad de la Administracin General del Estado.
Se puede distinguir entre sus normas bsicas de organizacin y rgimen jurdico; las normas
relativas a sus procedimientos y, en especial a la calidad y al acceso de los ciudadanos; la
normativa de personal; la de propiedades administrativas; gestin econmica y presupuestaria;
y, finalmente las numerossimas normas que regulan, sectorialmente, la actividad de la
Administracin.
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Grupo C Tema 4

1. Normas bsicas de organizacin y rgimen jurdico: pueden destacarse las siguientes:

a. Ley 50/97 de Organizacin, Competencia y Funcionamiento del Gobierno
(LGOB): aunque el Gobierno es un rgano constitucional, distinto de la
Administracin, es al mismo tiempo, como Consejo de Ministros, el rgano superior de
la AGE. Por lo tanto, esta ley, que regula su organizacin, competencia y funciones,
rganos de colaboracin y apoyo, estatuto de sus miembros y el ejercicio de la potestad
reglamentaria, entre otras cuestiones, es una de las normas ms relevantes para la AGE.
Igualmente, cabe mencionar la Ley 5/2006 de regulacin de conflictos de intereses de
los miembros del Gobierno y otros Altos Cargos de la Administracin General de
Estado.
b. Ley 30/92 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y de
Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC): esta norma, fundamental en el
Derecho administrativo espaol, y que tiene el carcter de normativa bsica para todas
las Administraciones Pblicas, regula no slo el procedimiento administrativo y el
rgimen de recursos administrativos, sino tambin la organizacin bsica de todas las
Administraciones Pblicas  Contenido: regula los principios de actuacin y relaciones
entre las Administraciones Pblicas; su actividad; los rganos de la Administracin; los
reglamentos y los actos administrativos; los interesados y el procedimiento
administrativo; la revisin de los actos y los recursos administrativos; las reclamaciones
previas a la va judicial; la potestad sancionadora; y la responsabilidad de las
Administraciones Pblicas y del personal a su servicio.
c. Ley 6/97 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estado (LOFAGE): destaca, en particular, porque regula la organizacin y
funcionamiento de la AGE en su triple manifestacin: rganos centrales, perifricos y
AGE en el exterior, as como los organismos pblicos que integran la Administracin
institucional.
En relacin a la organizacin de la Administracin perifrica, cabe mencionar tambin
los Reales Decretos sobre Subdelegados del Gobierno y Directores insulares (RD
617/97), y sobre Integracin de Servicios Perifricos y de estructura de las Delegaciones
del Gobierno (RD 1330/97).

85
Grupo C Tema 4

La regulacin de la Administracin Institucional de la AGE se completa, adems, con la

Ley 28/2006 de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos.
Por otra parte, en relacin a la Administracin consultiva del Estado, hay que destacar la
Ley Orgnica 3/80 del Consejo de Estado, que desarrolla el art. 107 CE que se refiere
al Consejo de Estado como supremo rgano consultivo del Gobierno y regula su
composicin y competencia. Sus dictmenes, nunca vinculantes, son preceptivos en
numerosas ocasiones

para la Administracin (reglamentos, reclamaciones por

responsabilidad patrimonial, revisin de oficio de actos administrativos).

d. Organizacin de los Departamentos Ministeriales: por medio de los correspondientes
Reales Decretos de Presidencia del Gobierno para la creacin, modificacin y supresin
de Ministerios, as como Reales Decretos del Consejo de Ministros por los que
establece la estructura bsica de cada Departamento Ministerial y, en su caso, las
rdenes ministeriales de delegacin de competencias en rganos directivos del
Departamento.
2. Normas relativas a sus procedimientos: puede destacarse en primer lugar la LRJPAC
30/92, que regula el procedimiento administrativo comn a todas las Administraciones
Pblicas, as como las otras materias mencionadas, as como sus desarrollos por el
reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial (RD 429/93) y
el reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/93).
Igualmente, la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954, que regula la potestad expropiatoria
de la Administracin y que se desarrolla en su correspondiente reglamento.
Destacan, asimismo, las diversas normas que pretenden asegurar una mejora de la eficiencia
en los procedimientos administrativos y de la calidad en el servicio a los ciudadanos: as,
por ejemplo, normas legales, como la Ley 11/2007 de acceso electrnico de los
ciudadanos a los servicios pblicos y la Ley 29/2005, de Publicidad y de Comunicacin
Institucional, o reglamentarias, como el Real Decreto 951/2005, que prev el marco
general para la mejora de la calidad en la AGE, la normativa sobre presentacin de
solicitudes, escritos y comunicaciones ante la AGE, expedicin de copias y devolucin de
originales (RD 772/99), y las normas sobre los servicios de informacin administrativa y
atencin al ciudadano (RD 208/96),

86
Grupo C Tema 4

3. Normas relativas a las propiedades administrativas: puede destacarse, as, la Ley 3/2003
de Patrimonio de las Administraciones Pblicas, que, con carcter de normativa bsica
para todas las Administraciones, regula el dominio pblico martimo terrestre, su proteccin
y defensa, as como el rgimen de los bienes patrimoniales del Estado (enajenacin,
explotacin, proteccin..).
4. Normas relativas a su personal: entre ellas, la de ms relieve es el Estatuto Bsico del
Empleado Pblico (aprobado por ley 7/2007) que, tambin con carcter de normativa
bsica, regula el rgimen del personal funcionario y laboral de las Administraciones
Pblicas. Puede mencionarse asimismo:
Dentro de las normas legales, la Ley 53/84 de Incompatibilidades del Personal al
Servicio de la AGE o la Ley 29/75 sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles
del Estado, por la que se establece MUFACE, y los preceptos no derogados por el Estatuto
Bsico del Empleado Pblico de la ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 y de la
Ley 30/84 de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica.
Dentro de las normas reglamentarias, el Reglamento General de Ingreso del Personal al
Servicio de la AGE y de Provisin de Puestos de Trabajo y Promocin Profesional de los
Funcionarios Civiles de la AGE (RD 364/95), el Reglamento de Situaciones
Administrativas de los Funcionarios Civiles de la AGE (RD 365/95) y el Reglamento de
rgimen disciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado (RD 33/86).
5. Normas de gestin econmica y presupuestaria: debe destacarse la Ley Anual de
Presupuestos, que cada ao aprueba el Parlamento (con la previsin de ingresos y
autorizacin de gastos para el ejercicio siguiente). Otras leyes importantes en materia de
gestin econmica y presupuestaria son la Ley 47/2003 General Presupuestaria: que
regula la Hacienda Pblica estatal y los Presupuestos del Estado, el Tesoro Pblico y la
Deuda del Estado, la contabilidad del sector pblico estatal, as el control de la gestin
econmico financiera efectuado por la Intervencin General de la Administracin del
Estado, la ley 30/2007 de Contratos del Sector Pblico y la Ley 38/2003 General de
Subvenciones.
6. Normas sectoriales que regulan la actividad administrativa en numerosas materias:
como el Suelo y Urbanismo, la legislacin de proteccin del medio ambiente, proteccin de
la seguridad vial, Sanidad, Aguas, Costas, Puertos del Estado, Carreteras, Minas, Montes,
etc.
87
Grupo C Tema 4

En materia geogrfica, dentro del mbito de actividad del Ministerio de Fomento y, ms

concretamente, de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional (IGN), y de su
organismo autnomo, el Centro Nacional de Informacin Geogrfica (CNIG), destacan la
Ley 11/75 sobre seales geodsicas y geofsicas, el RD 1071/2007, por el que se aprueba
el sistema geodsico de referencia oficial en Espaa, o el RD 1545/2007, por el que se
aprueba el sistema cartogrfico nacional.

4.5. rganos superiores

Para analizar los rganos superiores de la AGE es preciso, en primer lugar, definir el concepto
de rgano administrativo, distinguir entre sus elementos objetivos y subjetivos y los tipos de
rganos previstos en el Derecho espaol.
1. Concepto, contenido y clasificacin de rganos en Derecho espaol: el art. 103.2 CE
establece que los rganos de la Administracin Pblica son creados, regidos y
coordinados de acuerdo con la ley. Pero es en la LOFAGE donde se prev una definicin
legal de rgano administrativo, a partir de su delimitacin frente al concepto de unidad
administrativa.
a. La LOGAGE 1/97 distingue entre unidades administrativas y rganos
administrativos:
1) Unidades administrativas: segn el art. 7 LOFAGE, son los elementos organizativos
bsicos de las estructuras orgnicas. Estn integradas por puestos de trabajo o
dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente bajo una jefatura comn (se
crean por medio de las Relaciones de Puestos de Trabajo o RPT).
2) rganos administrativos: segn el art. 5 LOFAGE, son las unidades administrativas
que tengan atribuidas funciones con efecto jurdico frente a terceros o cuya
actuacin tenga carcter preceptivo (se crean de acuerdo con la ley)
b. Contenido del rgano: el rgano administrativo est compuesto de elementos objetivos
y subjetivos.

88
Grupo C Tema 4

1) Elementos objetivos: son las funciones del rgano, es decir, las competencias
(derechos, potestades, deberes y cargas) cuya realizacin corresponde al titular del
rgano.
2) Elemento subjetivo: es el titular del rgano, es decir el personal unido al ente
pblico por una doble relacin: orgnica (de prctica identidad entre el titular y el
rgano) y de servicio (como autoridad o funcionario titular de derechos frente a la
Administracin Pblica, como las retribuciones, y de deberes, como la realizacin
de las tareas del cargo).
c. Clasificacin de los rganos, segn la LOFAGE: esta ley distingue entre rganos
pertenecientes a la organizacin central, territorial o en el exterior y rganos colegiados.
1) rganos pertenecientes a la organizacin central de la AGE:
a) rganos superiores: Ministerios y Secretaras de Estado, que establecen los
planes de actuacin.
b) rganos

directivos:

Subsecretaras,

Secretaras

Generales,

Secretaras

Generales Tcnicas, Direcciones Generales y Subdirecciones Generales, a los

que les corresponde el desarrollo y ejecucin de los planes de actuacin
c) rganos inferiores: reas, Servicios, Secciones y Negociados, y otros, como
asesoras unipersonales y rganos de cometido especfico con una cierta
autonoma funcional.
2) rganos pertenecientes a la organizacin territorial del Estado: las Delegaciones del
Gobierno en las CCAA y, dependiendo de stas, las Subdelegaciones del Gobierno
en las Provincias y las Direcciones Insulares.
3) rganos de la AGE en el exterior: como son las Misiones diplomticas permanentes
o especiales, las Representaciones Permanentes ante organizaciones internacionales
o las Oficinas Consulares.
4) rganos colegiados: son los que se crean formalmente y estn integrados por tres o
ms personas; a los que se atribuyen funciones administrativas de decisin,

89
Grupo C Tema 4

propuesta, asesoramiento, seguimiento y control; actan integrados en la AGE o en

alguno de sus organismos dependientes.
2. rganos Superiores de la AGE: De acuerdo con la LOFAGE, la Administracin General
de Estado acta con personalidad jurdica nica mediante rganos administrativos
jerrquicamente ordenados (art. 2 LOFAGE). Asimismo, establece la ley, que la AGE
responde a los principios de divisin de funciones en Departamentos Ministeriales y de
gestin territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las CCAA (art. 6 LOFAGE).
Por lo que se refiere a la organizacin ministerial, cada Departamento comprende uno o
varios sectores funcionalmente homogneos de actividad administrativa (art. 8 LOFAGE).
Los Departamentos Ministeriales se dividen en rganos superiores, directivos, inferiores y
otros.
a. rganos superiores: son los Ministerios y Secretaras de Estado, que establecen los
planes de actuacin del Departamento o Secretara de Estado.
1) Los Ministros: son el nexo de unin entre el Gobierno y la Administracin. Segn
el art. 100 CE, son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente
del Gobierno. Tienen, por su parte, una doble naturaleza poltica (como miembros
del Gobierno) y administrativa (como titulares de los Departamentos Ministeriales)
Naturaleza poltica, como miembros del Gobierno: segn el art. 4 LGOB,
los Ministros desarrollan la accin del Gobierno en el mbito de su
Departamento (de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de
Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno), ejercen la
potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento, ejercen
las dems competencias les atribuyan las leyes y las normas de
organizacin y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras
disposiciones, y refrendan, en su caso, los actos del Rey en materia de su
competencia.
Naturaleza

administrativa,

como

titulares

de

los

Departamentos

ministeriales: segn el art. 12 de la LOFAGE, los Ministros, adems de

las competencias que les corresponden como miembros del Gobierno,
dirigen, en cuanto son titulares de un Departamento ministerial, los sectores

90
Grupo C Tema 4

de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asumen la

responsabilidad inherente a dicha direccin.
A tal fin, ejercen diversas competencias administrativas que la LOFAGE subdivide
en facultades delegables o indelegables (art. 12 LOFAGE)
Las competencias indelegables se refieren a la decisin, coordinacin y
evaluacin de las polticas sectoriales de su competencia: estas son el
ejercicio de la potestad reglamentaria; la fijacin de objetivos y aprobacin
y evolucin de los planes de actuacin, la determinacin, o propuesta en su
caso de la organizacin interna; el nombramiento o separacin de los
titulares de los rganos dependientes (o propuesta al Consejo de Ministros);
la direccin de los rganos dependientes y delegarles competencias propias;
la aprobacin de las propuestas de los estados de gasto del Ministerio y la
aprobacin de los presupuestos de los organismos pblicos dependientes;
resolver los recursos contra las resoluciones de los rganos inferiores que
no agoten la va administrativa, as como los conflictos de atribuciones
entre ellos; mantener relaciones con las CCAA y convocar las Conferencias
sectoriales y los rganos de cooperacin con aqullas.
Las competencias delegables o desconcentrables en rganos dependientes
son las que se refieren a la gestin de medios: como administrar los crditos
para gastos del Departamento; autorizar las modificaciones presupuestarias
que les atribuya la ley; celebrar en el mbito de su competencia, contratos y
convenios (cuando no sean competencia del Consejo de Ministros) y muy
diversas competencias en materia de recursos humanos (modificaciones de
las RPT, provisin de puestos de trabajo vacantes, convocatoria de pruebas
selectiva, previo informe favorable de la Direccin General de la Funcin
Pblica, o administracin de los recursos humanos del Departamento).
2) Los Secretarios de Estado: segn el art. 7 LGOB, son directamente responsables de
la ejecucin de la accin del Gobierno en un sector de actividad especfico de un
Departamento o de la Presidencia del Gobierno, bajo la direccin de un Ministro o
del Presidente del Gobierno.
Hay que destacar que no son miembros del Gobierno sino slo rganos de
la Administracin: a los que corresponde la direccin y coordinacin de las
91
Grupo C Tema 4

Direcciones Generales dependientes, siendo responsables de la ejecucin de

los objetivos asignados.
Son nombrados y separados por el Consejo de Ministros: a propuesta del
Ministro correspondiente o, en su caso, del Presidente del Gobierno.
Podrn ostentar, por delegacin expresa del Ministro, su representacin en
materias de su competencia, incluso las de proyeccin internacional.
Integran las reuniones de la Comisin de Subsecretarios y de Secretarios de
Estado: que preparan las reuniones del Consejo de Ministros, como rgano
de colaboracin y apoyo del Gobierno.
b. rganos directivos: que, bajo la dependencia de los anteriores, desarrollan y ejecutan
los objetivos y planes de actuacin del Departamento o Secretara de Estado.
1) Caractersticas comunes: todos ellos son nombrados por RD del Consejo de
Ministros (salvo los Subdirectores Generales, que son nombrados por Orden
Ministerial); todos tienen la condicin de Altos Cargos de la Administracin (salvo
los Subdirectores Generales); Todos ellos deben ser, como norma general,
funcionarios de carrera (salvo los Secretarios Generales).
2) Tipos:
Los Subsecretarios (art. 15 LOFAGE): les corresponde la representacin
ordinaria del Departamento, la direccin de los servicios comunes y las
competencias relativas a los mismos (jefatura de personal, rgimen interior,
informtica, gestin econmica y presupuestaria, asesoramiento tcnico y
jurdico).
Los Secretarios Generales (art. 16 LOFAGE): pueden existir, con carcter
excepcional, Secretaras Generales para la direccin de un concreto sector
de actuacin administrativa (les corresponde la consecucin de los
objetivos fijados por los rganos superiores, la supervisin de los mismos, y
la imparticin de instrucciones a los rganos dependientes).

92
Grupo C Tema 4

Los Secretarios Generales Tcnicos (art. 17 LOFAGE): asumen

competencias sobre servicios comunes en los trminos previstos en el RD
de Estructura del Departamento y les corresponde la produccin normativa,
la asistencia jurdica y las publicaciones del Departamento.
Las Direcciones Generales (art. 18 LOFAGE): son los titulares de los
rganos de gestin de una o varias reas funcionalmente homogneas del
Departamento y les corresponde la propuesta, direccin, impulso y control
de los rganos dependientes.
Los Subdirectores Generales (art. 19 LOFAGE) son los responsables
inmediatos de la ejecucin de proyectos, objetivos o actividades, bajo la
supervisin del Director General o del titular del rgano de superior
jerarqua del que dependan, as como de la gestin ordinaria de los asuntos
de la Subdireccin General.
c. Departamentos Ministeriales en la legislatura 2004 - 2007: la actual estructura
orgnica bsica de la AGE viene determinada en el Real Decreto 553/2004, por el que
se reestructuran los Departamentos Ministeriales. Este Real Decreto establece 16
Departamentos ministeriales:
1. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
2. Ministerio de Justicia
3. Ministerio de Defensa
4. Ministerio de Economa y Hacienda
5. Ministerio del Interior
6. Ministerio de Fomento
7. Ministerio de Educacin y Ciencia
8. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
9. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio
10. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin
11. Ministerio de la Presidencia
12. Ministerio de Administraciones Pblicas
13. Ministerio de Cultura
14. Ministerio de Sanidad y Consumo
15. Ministerio de Medio Ambiente
16. Ministerio de Vivienda
93
Grupo C Tema 4

Bibliografa
[1]

Manual comentado de Martn Rebollo: Leyes Administrativas Editorial CIVITAS.

Aranzadi

94
Grupo C Tema 4

Tema 5. La organizacin territorial de la administracin del estado.

Delegados del gobierno. Subdelegados del gobierno. Otros rganos
territoriales.
5.1. Introduccin
En el presente tema del programa se analiza la organizacin territorial de la Administracin
General del Estado, con especial incidencia en sus principales rganos directivos.
Para ello, es preciso resumir brevemente algunos conceptos previos (que se tratan de forma ms
detallada en el tema 4 del mismo Grupo de materias del programa), tales como la definicin de
Administracin Pblica y sus principios rectores segn nuestro ordenamiento jurdico, as como
el papel especfico de la Administracin General del Estado y su regulacin legal en la
LOFAGE 6/97.
1. La Administracin Pblica en la CE: en el vigente texto constitucional, la Administracin
se regula en el Ttulo IV, junto con el Gobierno, poder del Estado del que depende.
As, segn el art. 97 CE, el Gobierno dirige la Administracin civil y militar y, segn el
art. 103 CE, la Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y
acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento a la Ley y al Derecho.
En su actuacin, la Administracin realiza actos de naturaleza ejecutiva (actos
administrativos), legislativa (reglamentos) o jurisdiccional (resolucin de recursos
administrativos), regidos unitariamente por el Derecho Administrativo.
2. Principios rectores de la Administracin pblica: A partir del art. 103 CE, pueden
destacarse los siguientes principios rectores de la Administracin Pblica: objetividad,
eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y sometimiento pleno
a la ley y al derecho. Estos principios, as como los que establece la normativa legal que
desarrolla los preceptos constitucionales, se analizan con detalle en el tema 4 del mismo
Grupo de materias del programa.

95
Grupo C Tema 5

3. El papel de la Administracin General del Estado.

a. Estado descentralizado de las autonomas: el modelo de organizacin territorial del
Estado que prev la Constitucin en su Ttulo VIII supone la configuracin de un
Estado unitario descentralizado (Estado Autonmico o Estado compuesto), que se
basa en la distribucin del poder poltico entre ciertas entidades pblicas territoriales de
nivel regional (CCAA) y en la autonoma de todas ellas (ver tema 6 del mismo Grupo
de materias del programa).
En consecuencia, en el actual ordenamiento jurdico pblico espaol, existe una
pluralidad de Administraciones Pblicas que persiguen los objetivos encomendados
por el art. 103 CE a la Administracin Pblica, si bien cada una de ellas perseguir esos
objetivos dentro de su propio mbito territorial (estatal, autonmico y local).
b. La Administracin General del Estado (AGE): la AGE es el aparato organizativo
para el cumplimiento de los fines generales, que se representan como propios de la
colectividad, que se integra en el Poder Ejecutivo, subordinado al Gobierno, y que
acta sometido a la ley y al ordenamiento jurdico.
Es decir, la Administracin General del Estado es el instrumento por el cual el
Gobierno, en virtud de su legitimidad democrtica, va a ejercer las competencias
estatales que le correspondan, establecidas en el sistema constitucional de distribucin
de competencias, para el cumplimiento eficaz de los fines generales de todos los
ciudadanos espaoles. Ello sin perjuicio de que muchas de estas competencias estatales
pueden corresponder a otros poderes del Estado, de acuerdo con el principio de Divisin
de Poderes (por ejemplo, la aprobacin de las leyes o del presupuesto por las Cortes
Generales).
c. Normativa reguladora de la AGE. La LOFAGE: entre la normativa reguladora de la
AGE destaca la Ley 6/97 de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE) que regula la organizacin y funcionamiento de la
AGE en su triple manifestacin: rganos centrales, perifricos y AGE en el exterior, as
como los organismos pblicos que integran la Administracin institucional.
d. Los rganos de la Administracin General del Estado: segn el art. 2 de la
LOFAGE, la AGE est formada por rganos jerrquicamente subordinados y acta con
personalidad nica.
96
Grupo C Tema 5

1) Concepto de rgano administrativo: segn el art. 5 LOFAGE, un rgano

administrativo es una unidad administrativa que tenga atribuida funciones con
efecto jurdico frente a terceros o cuya actuacin tenga carcter preceptivo. Los
rganos administrativos se crean de acuerdo con la ley.
2) Clasificacin de los rganos, segn la LOFAGE:
a) rganos pertenecientes a la organizacin central de la AGE: la ley distingue
entre rganos superiores (Ministerios y Secretaras de Estado), que establecen
los planes de actuacin; y rganos directivos (Subsecretaras, Secretaras
Generales,

Secretaras

Generales

Tcnicas,

Direcciones

Generales

Subdirecciones Generales), a los que les corresponde el desarrollo y ejecucin

de los planes de actuacin.
b) rganos pertenecientes a la organizacin territorial del Estado: las
Delegaciones del Gobierno en las CCAA y, dependiendo de stas, las
Subdelegaciones del Gobierno en las Provincias y las Direcciones Insulares.
c) rganos de la AGE en el exterior: como son las Misiones diplomticas
permanentes

especiales,

las

Representaciones

Permanentes

ante

organizaciones internacionales o las Oficinas Consulares.

d) rganos colegiados: son los que se crean formalmente y estn integrados por
tres o ms personas; a los que se atribuyen funciones administrativas de
decisin, propuesta, asesoramiento, seguimiento y control; actan integrados en
la AGE o en alguno de sus organismos dependientes.

5.2. La organizacin territorial de la administracin del estado

1. Concepto de organizacin territorial de la AGE: la Administracin General del Estado
ejerce sus competencias en todo el territorio nacional y, para tal fin, se organiza en rganos
territoriales.
a. Administracin Perifrica: tradicionalmente, la doctrina englobaba a estos rganos
dentro de la llamada Administracin Perifrica, en cuanto que se trata de rganos
estatales localizados fuera de la capital del Estado, esto es, en la periferia. Dicho de otro
97
Grupo C Tema 5

modo, se trata de rganos estatales que ejercen competencias territorialmente

limitadas (la Comunidad Autnoma, la Provincia, o la Isla).
Conviene destacar que la Administracin General del Estado no se identifica con una
Administracin Central  Ms del 60% de sus efectivos integran la Administracin
Perifrica del Estado.
b. Personalidad jurdica nica de la AGE: sin embargo, a pesar de la desconcentracin
de funciones de los rganos centrales de la AGE (Departamentos Ministeriales) en estos
rganos territoriales o perifricos, que ejercen sus funciones en un marco territorial
limitado, no debe olvidarse que tambin rige para ellos el principio de personalidad
jurdica nica del art. 2 de la LOFAGE  Sus actos se imputan jurdicamente a la
Administracin del Estado como sujeto pblico nico, a diferencia de los organismos
pblicos dependientes, que actan con personalidad jurdica propia. Esto es as porque,
en el caso de los organismos pblicos, se opera en ellos una descentralizacin de
funciones desde la Administracin matriz, y no una desconcentracin de funciones,
desde los rganos centrales en los perifricos, como ocurre con los rganos territoriales
(ver tema 4 del mismo Grupo de materias para ms detalles).
2. Principales novedades introducidas en la organizacin territorial del Estado por la
LOFAGE:
a. Supresin de la figura de los Gobernadores Provinciales: la LOFAGE supuso la
supresin de la tradicional figura del Gobernador Civil, que, desde el siglo XIX, era un
rgano de naturaleza poltica que desempeaba en la Provincia funciones de seguridad
pblica, control poltico en el orden electoral y tutela sobre los entes locales.
1) Problemas administrativos con la figura del Gobernador Civil tras la aprobacin de
la Constitucin:
a) Desaparecen sus funciones de control sobre las Entidades Locales: en la medida
en que la Ley 6/85 Reguladora de las Bases de Rgimen Local, como
plasmacin grfica del principio de autonoma local (art. 137 CE), judicializ
las relaciones entre el Estado y las Entidades Locales.
b) Disminuye su papel coordinador de la Administracin Perifrica del Estado:
como consecuencia, por un lado, de la creacin de la figura del Delegado del
98
Grupo C Tema 5

Gobierno en la Comunidad Autnoma (Art. 154 CE), y, de otro, por la

reduccin de la Administracin Perifrica en las Provincias, buena parte de
cuyas competencias pasaron a las CCAA  Las funciones administrativas del
Gobernador civil se podan condensar en sus competencias sancionatorias y
expropiatorias en aplicacin de la legislacin estatal. El verdadero
protagonismo que segua manteniendo era el de responsable de las fuerzas de
orden pblico en su territorio, lo que lo converta de hecho en una especie de
Delegado del Ministerio del Interior.
c) Puesta en cuestin de su carcter poltico: por razones polticas (presiones de
los nacionalismos perifricos) y por motivos tcnicos. Al ser exclusivamente
poltica la competencia del Gobernador Civil, los servicios perifricos de la
Administracin, que dependan orgnica y funcionalmente de sus respectivos
Departamentos, tendan a actuar al margen del resto, sin que ninguna figura
articulase la necesaria coordinacin tcnico-administrativa de la actividad de la
Administracin en el marco provincial.
2) Creacin de la figura del Subdelegado del Gobierno en la Provincia: que sustituye
al Gobernador Civil. El Subdelegado del Gobierno es un rgano de carcter
estrictamente profesional (slo funcionarios de carrera) que ejerce tareas
administrativas bajo la dependencia jerrquica del Delegado del Gobierno.  su
regulacin se desarrolla en el Real Decreto 617/97, sobre Subdelegados del
Gobierno y Directores insulares.
b. Otras novedades administrativas: el Estado Autonmico y el objetivo de la
Administracin nica o Comn, objetivo al que se refiere la Exposicin de Motivos de
la LOFAGE, presupone el protagonismo administrativo de la Comunidad Autnoma en
el territorio en que sta ejerce sus competencias. Esto oblig a readaptar la estructura de
la Administracin perifrica del Estado, para eliminar duplicidades administrativas y
mejorar la calidad de los servicios  Para ello, la LOFAGE:
1) Potencia la integracin, como norma general, de los servicios provinciales de los
Departamentos Ministeriales (Direcciones Provinciales) en las Delegaciones de
Gobierno en las Comunidades Autnomas  se prev ya en el Real Decreto
1330/97, sobre Integracin de Servicios Perifricos y de estructura de las
Delegaciones del Gobierno.

99
Grupo C Tema 5

2) Refuerza las funciones administrativas de los Delegados del Gobierno: direccin de

servicios integrados, coordinacin interna de la actuacin de la AGE en el territorio
y con la Comunidad Autnoma, funciones de comunicacin y cooperacin
interadministrativas  segn el art. 6 LOFAGE, la organizacin de la AGE
responde a los principios de divisin funcional en Departamentos ministeriales y de
gestin territorial integrada en las Delegaciones del Gobierno en las CCAA, salvo
las excepciones previstas por esta ley.
3) Simplificacin de los servicios perifricos: segn el art. 31 LOFAGE, la
organizacin de la Administracin Perifrica del Estado responder a los principios
de eficacia y de economa del gasto pblico, as como a la necesidad de evitar la
duplicidad de estructuras administrativas, tanto en la propia AGE como con otras
Administraciones pblicas.
A continuacin se analizan los diversos rganos que componen la organizacin territorial del
Estado, su composicin y competencias.

5.3. Delegados del gobierno en las comunidades autnomas

1. LA CE crea la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA: as, el art. 154 CE
establece que un delegado nombrado por el Gobierno dirigir la administracin del
Estado en el territorio de la Comunidad Autnoma y la coordinar, cuando proceda, con
la administracin propia de la Comunidad.
2. Desarrollo legal por la LOFAGE 6/97: segn el art. 22 LOFAGE, los Delegados del
Gobierno en las CCAA representan al Gobierno en el territorio de aqullas, sin perjuicio de
la representacin ordinaria del Estado en las CCAA a travs de sus respectivos presidentes.
Ejercen la direccin y supervisin de todos los servicios de la AGE y de sus organismos
pblicos situados en su territorio, en los trminos previstos por la LOFAGE.
a. Nombramiento, tipo de rgano, rango y dependencia:
1) Nombramiento: son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 154 CE y 22 LOFAGE).
Tienen su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autnoma (por ejemplo, en la Comunidad Autnoma de Extremadura,
en la ciudad de Mrida).
100
Grupo C Tema 5

2) Tipo de rgano: rgano directivo. Como rgano de apoyo inmediato el Delegado

del Gobierno contar con un Gabinete.
3) Rango: de Subsecretario.
4) Dependencia: segn el art. 22 LOFAGE, dependen de la Presidencia del Gobierno,
correspondiendo al Ministro de Administraciones Pblicas (MAP) dictar las
instrucciones precisas para la correcta coordinacin de la AGE en el territorio, y al
Ministro del Interior, en el mbito de las competencias del Estado, impartir las
necesarias en materia de libertades pblicas y seguridad ciudadana. Todo ello sin
perjuicio de la competencia de los dems Ministros para dictar las instrucciones
relativas a sus respectivas reas de responsabilidad.
5) Ausencia, vacante o enfermedad: el Delegado del Gobierno ser suplido,
temporalmente, por el Subdelegado del Gobierno de la provincia donde aqul tenga
su sede, salvo que el Delegado designe a otro Subdelegado. En las CCAA
uniprovinciales, la suplencia corresponder al titular del rgano responsable de la
gestin de los servicios comunes de la Delegacin del Gobierno.
b. Competencias: pueden agruparse, segn su finalidad, de la siguiente manera:
1) En relacin con los servicios de la AGE y sus organismos pblicos dependientes en
el territorio de la Comunidad Autnoma: ejerce las siguientes competencias:
a) Direccin de la Delegacin del Gobierno: mediante el nombramiento de los
Subdelegados del Gobierno en las provincias y su direccin y coordinacin
como superior jerrquico de la actividad de aqullos.
b) Direccin de los servicios territoriales integrados en la Delegacin del
Gobierno: dirigen, directamente o a travs de los Subdelegados del Gobierno en
las provincias, los servicios territoriales ministeriales integrados en stas, de
acuerdo con los objetivos y, en su caso, instrucciones de los rganos superiores
de los respectivos Ministerios  A tal efecto, ejercen las competencias propias
de los Ministerios en el territorio y gestionan los recursos asignados a los
servicios integrados (estos recursos los asigna el MAP, que es el Departamento
al que se adscriben orgnicamente las Delegaciones del Gobierno).
101
Grupo C Tema 5

Una de estas competencias, contempladas en el RD 1330/97, de Integracin de

Servicios Perifricos y de Estructura de las Delegaciones del Gobierno es,
por ejemplo, resolver los recursos ordinarios interpuestos contra las
resoluciones y actos dictados por los rganos de la Delegacin (previo informe,
en todo caso, del Ministerio competente por razn de la materia)  Asimismo,
frente a las resoluciones y actos del Delegado del Gobierno susceptibles de
recurso ordinario, sern competentes para resolver los rganos correspondientes
del Ministerio competente por razn de la materia.
c) Impulso y supervisin de los servicios no integrados: para ello les corresponde,
tambin, informar las propuestas de nombramiento de los titulares de rganos
territoriales de la AGE y de los organismos pblicos de mbito autonmico y
provincial, no integrados en la Delegacin del Gobierno.
d) Comunicacin con los rganos superiores de la AGE: les corresponde formular
a los Ministerios competentes, en cada caso, las propuestas que estime
convenientes sobre los objetivos contenidos en los planes y programas que
hayan de ejecutar los servicios territoriales y los de sus organismos pblicos;
informarles, regular y peridicamente, sobre la gestin de sus servicios
territoriales; y elevar, con carcter anual, un informe al Gobierno, a travs del
MAP, sobre el funcionamiento de los servicios pblicos estatales y su evolucin
global.
2) Competencias relacionadas con el orden y la seguridad pblicas: para la proteccin
del libre ejercicio de los derechos y de las libertades y garantizar la seguridad
ciudadana, a travs de los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado (cuya jefatura le corresponde), el Delegado del Gobierno
ejercer las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia funcional
del Ministerio del Interior.
3) Competencias de tipo jurdico - administrativo: ejerce las siguientes:
a) Suspensin de actos administrativos: puede suspender la ejecucin de los actos
administrativos impugnados, dictados por los rganos de la Delegacin del
Gobierno, cuando le corresponda resolver el recurso, de acuerdo con el art.
111.2 LRJPAC, y proponer la suspensin en los restantes casos, as como
102
Grupo C Tema 5

respecto de los actos impugnados dictados por los servicios no integrados en la

Delegacin del Gobierno.
b) Velar por el cumplimiento de las competencias y normativa estatal: mediante la
promocin o interposicin, segn corresponda de conflictos de jurisdiccin,
conflictos de atribuciones, recursos y dems acciones legalmente procedentes.
c) Ejercicio

de

potestades

administrativas:

potestades

sancionadoras,

expropiatorias o cualesquiera otras que les confieran las normas o que les sean
desconcentradas o delegadas.
4) Competencias de informacin a los ciudadanos: coordinan la informacin sobre los
programas y actividades del Gobierno y de la AGE en la Comunidad Autnoma; y
promueven los mecanismos de colaboracin con las restantes Administraciones
Pblicas en materia de informacin a los ciudadanos.
5) Mantener las necesarias relaciones de cooperacin y coordinacin de la AGE y sus
organismos pblicos con otras Administraciones Pblicas: para ello, le corresponde:
a) Participar en rganos territoriales de cooperacin: como las Comisiones mixtas
de transferencias (que supervisan la ejecucin de las transferencias a las CCAA
de competencias estatales, de acuerdo con lo previsto en el art. 150.2 CE); en
las Comisiones Bilaterales de Cooperacin y en otros rganos de naturaleza
similar.
b) Promover la celebracin de convenios y de otros mecanismos de colaboracin
entre la AGE y la Comunidad Autnoma: participando, en su caso, en el
seguimiento de la ejecucin y cumplimiento de los mismos.
c) En relacin con las Entidades Locales: en el marco de las necesarias relaciones
de cooperacin con la respectiva Comunidad Autnoma, podrn promover la
celebracin de convenios de colaboracin con las entidades locales, en
particular, en relacin a los programas de financiacin estatal.
6) Competencias en materia de simplificacin de estructuras: con objeto de asegurar
los principios previstos por el art. 31 LOFAGE (principios de eficacia y de

103
Grupo C Tema 5

economa del gasto pblico, as como de no duplicidad de estructuras

administrativas), podrn adoptar las medidas precisas. Concretamente podrn:
a) Proponer a los Ministerios de Administraciones Pblicas (MAP) y de Economa
y Hacienda (MEH): la elaboracin de planes de empleo, la adecuacin de las
relaciones de puestos de trabajo (RPT) y los criterios de aplicacin de las
retribuciones variables, en la forma que reglamentariamente se determine.
b) Sern consultados en la elaboracin de planes de empleo de la AGE en su
mbito territorial: y en la adopcin de otras medidas de optimizacin de los
recursos humanos, especialmente las que afecten a ms de un Departamento.
c. Estructura de los servicios perifricos:
1) Adscripcin de las Delegaciones del Gobierno: la Delegacin del Gobierno, como
rgano directivo que permite la gestin territorial integrada de la AGE en el
territorio de la Comunidad Autnoma, se adscribe orgnicamente al MAP (sin
perjuicio de la dependencia funcional del Ministerio de Interior o de otros
Ministerios, cuando corresponda segn la materia).
2) Estructura de las Delegaciones y de las Subdelegaciones de Gobierno: se establece
por Real Decreto del Consejo de Ministros. En este RD se determinarn los rganos
y las reas funcionales que se constituyan.
3) Organizacin en reas funcionales: la Delegacin se organiza en reas funcionales
para la gestin de los servicios integrados, mantener la relacin inmediata con los
servicios no integrados, y asesorar en los asuntos correspondientes a cada rea 
a) El nmero de reas (que se agrupan por sectores funcionalmente homogneos
de actividad administrativa) depender de factores como el volumen de
servicios de la AGE en la Comunidad Autnoma, el nmero de provincias de la
Comunidad, el estado de las transferencias u otras circunstancias que puedan
aconsejar otros criterios de agrupacin.
b) Funciones que ejercen segn la Orden Ministerial de 1997: funciones de
tramitacin, elaboracin de informes, inspeccin, actuaciones tcnicas y dems
actividades propias de los servicios integrados.
104
Grupo C Tema 5

4) Gestin de servicios comunes: existir un rgano para la gestin de los servicios

comunes de la Delegacin, incluyendo los de los servicios integrados (Secretara
General). Adems, contarn con una asesora jurdica y servicios de intervencin
econmica.
5) Integracin de servicios:
c) Criterios de integracin de servicios: en las Delegaciones del Gobierno se
integrarn todos los servicios territoriales de la AGE y de sus organismos
pblicos, salvo aquellos casos en que por las singularidades de sus funciones o
por el volumen de gestin resulte aconsejable su dependencia directa de los
rganos centrales correspondientes, en aras de una mayor eficacia en su
actuacin.
d) Servicios no integrados: se organizarn territorialmente atendiendo al mejor
cumplimiento de sus funciones y a la naturaleza de las funciones que deban
desempear. A tal efecto, la norma que determine su organizacin establecer
el mbito idneo para prestar dichos servicios (autonmico o provincial)
Dependencia: del rgano central competente sobre el sector de actividad en
que aquellos operen, el cual les fijar objetivos concretos de actuacin y
controlar su ejecucin, as como el funcionamiento de los servicios.
Obligacin de colaboracin: la LOFAGE destaca la especial obligacin de
colaboracin que tienen los titulares de los servicios con los Delegados y
Subdelegados del Gobierno para facilitar la direccin efectiva de los
servicios estatales.
6) Simplificacin de los servicios perifricos: de acuerdo con los principios previstos
por el art. 31 LOFAGE, se suprimirn, refundirn o estructurarn, previa consulta a
los Delegados del Gobierno, los rganos cuya subsistencia resulte innecesaria a la
vista de las competencias transferidas o delegadas a las Comunidades Autnomas y,
cuando proceda, atendiendo al marco competencial, a las Corporaciones Locales, y
de los medios y servicios traspasados a las mismas.

105
Grupo C Tema 5

d. Integracin de los servicios perifricos en las Delegaciones del Gobierno: con el RD

1330/97, de integracin de los servicios perifricos y de estructura de las Delegaciones
del Gobierno, se produce en 1997 la integracin de los servicios perifricos de diversos
Departamentos Ministeriales: Fomento (slo los servicios regionales de la Direccin
General del Instituto Geogrfico Nacional), Educacin y Cultura (incluyendo la Alta
Inspeccin de Educacin); Industria y Energa; Agricultura, Pesca y Alimentacin; y
Sanidad y Consumo. En 1998, en una segunda tanda, se integraron los servicios de
Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales.
Otros servicios, como los de Hacienda, Justicia o la mayor parte de los del Ministerio de
Fomento (Carreteras, Ferrocarriles, Marina Mercante, Aviacin Civil) permanecen
como servicios de las Direcciones Provinciales de sus respectivos Departamentos. Esto
es, como servicios no integrados en la Delegacin del Gobierno correspondiente.

5.4. Subdelegados del gobierno en las provincias

1. rgano directivo de la organizacin territorial del Estado en la Provincia: segn el art.
29 LOFAGE, existir uno en cada provincia, bajo la inmediata dependencia del Delegado
del Gobierno.
a. Nombramiento, tipo de rgano, rango y dependencia:
1) Nombramiento: son nombrados y separados libremente por el Delegado del
Gobierno en la Comunidad Autnoma entre funcionarios de carrera del Estado, de
las Comunidades Autnomas o de las Entidades locales, a los que se exija, para su
ingreso, el ttulo de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente 
tienen, por tanto, carcter profesional, frente al tradicional carcter poltico de los
anteriores Gobernadores Civiles.
2) Tipo de rgano: rgano directivo de la Delegacin del Gobierno en la Comunidad
Autnoma.
3) Rango: de Subdirector General.
4) Inmediata dependencia: del Delegado del Gobierno.

106
Grupo C Tema 5

b. Caso de las CCAA uniprovinciales: en principio no se prevea esta figura en las

CCAA uniprovinciales, por lo que el Delegado asuma las competencias que la
LOFAGE atribuye a los Subdelegados del Gobierno.
Sin embargo, en 2002, se introdujo la posibilidad de que por Real Decreto pudieran
crearse Subdelegaciones del Gobierno en CCAA uniprovinciales a la vista de
circunstancias tales como la poblacin del territorio, el volumen de gestin o su
singularidades geogrficas, sociales o econmicas  as, por RD 466/2003, se crea la
Subdelegacin del Gobierno en Madrid.
2. Competencias de los Subdelegados del Gobierno: segn el art. 29 LOFAGE, les
corresponde:
a. La direccin de los servicios integrados de la AGE: de acuerdo con las instrucciones del
Delegado del Gobierno.
b. El impulso, supervisin e inspeccin de los servicios no integrados
c. Ejerce las competencias sancionadoras que se la atribuyan normativamente: por
ejemplo, las de Trfico.
d. Actuacin

como rgano de cooperacin, colaboracin y comunicacin con otras

Administraciones pblicas territoriales: esto es, con las Entidades Locales y los rganos
territoriales autonmicos en la Provincia  as, informa, en particular, de los programas
de financiacin estatal.
e. Competencias de Interior: en las provincias en las que no radique la sede de la
Delegacin del Gobierno, el Subdelegado (bajo la inmediata supervisin del Delegado)
podr ejercer las siguientes funciones:
1) Direccin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia: para la
proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad
ciudadana.
2) Direccin y coordinacin de la proteccin civil en el mbito de la provincia

107
Grupo C Tema 5

Adems, en las provincias donde radique la sede de la Delegacin del Gobierno podrn
ejercer estas funciones, previa delegacin de aqul (y, en todo caso, bajo la direccin y
supervisin del Delegado del Gobierno).

5.5. Otros rganos territoriales

1. Directores Insulares: segn el art. 30 LOFAGE, se determinarn reglamentariamente las
islas en las que existir un Director Insular de la AGE, con el nivel que se determine en la
relacin de puestos de trabajo (RPT)
a. Nombramiento: son nombrados por el Delegado del Gobierno por el procedimiento de
libre designacin entre los funcionarios de carrera (del Estado, de las CCAA o de las
Entidades Locales) a los que se exija para su ingreso el ttulo de Doctor, Licenciado,
Ingeniero, Arquitecto o equivalente, o el ttulo de Ingeniero tcnico, Arquitecto tcnico,
Diplomado Universitario o equivalente. Tambin son cesados libremente.
b. Dependencia: del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma, o del
Subdelegado del Gobierno en la Provincia, cuando este cargo exista
c. Competencias: ejercen en su mbito territorial (la Isla), las competencias atribuidas por
la LOFAGE a los Subdelegados del Gobierno en las provincias, y aquellas otras que les
sean desconcentradas o delegadas.
d. Islas en que existen: el RD 617 /97, por el que se que crea las figuras de las
Subdelegados del Gobierno y de los Directores Insulares de la AGE y regula su
Estatuto, prev la existencia de Directores Insulares en las siguientes Islas: Menorca,
Ibiza- Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera.
2. Comisin territorial de asistencia al Delegado del Gobierno: segn el art. 28 LOFAGE,
para el mejor cumplimiento de la funcin directiva y coordinadora, se crea en cada una de
las CCAA pluriprovinciales una Comisin territorial. A sus sesiones podrn asistir los
titulares de los rganos y servicios que el Delegado considere oportuno.
1) Composicin: est presidida por el Delegado del Gobierno en la Comunidad
Autnoma e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las provincias
comprendidas en el territorio de sta; en las de las islas Baleares y Canarias se
integrarn, adems, los Directores Insulares.
108
Grupo C Tema 5

2) Funciones:
a) Coordina las actuaciones que hayan de ejecutarse de forma homognea en el
mbito de la Comunidad Autnoma: para asegurar el cumplimiento de los
objetivos generales fijados por el Gobierno a los servicios territoriales.
b) Asesora al Delegado del Gobierno: en la elaboracin de las propuestas de
simplificacin administrativa y racionalizacin en la utilizacin de los recursos.
c) Otras de apoyo y de asesoramiento
3) El RD 1330/97, de Integracin de Servicios Perifricos y de Estructura de las
Delegaciones del Gobierno, crea adems: una Comisin territorial de asistencia al
Delegado del Gobierno, tambin en las CCAA uniprovinciales y en las ciudades de
Ceuta y Melilla. Estas Comisiones estarn presididas por el Delegado del Gobierno
e integradas por el Secretario General de la Delegacin del Gobierno, el Jefe de su
Gabinete y los Directores de las reas funcionales. Tambin asistirn los
responsables de los servicios no integrados que determine el Delegado, en funcin
de las materias a tratar.
3. Comisin de asistencia al Subdelegado del Gobierno en la provincia (RD 1330/97): este
mismo Real Decreto crea esta Comisin de asistencia, que presidir el Subdelegado del
Gobierno y de la que formarn parte los responsables provinciales de los servicios
integrados as como los responsables de los servicios no integrados que determine el
Subdelegado. En todo caso, formarn tambin parte de ella los Directores Insulares, cuando
existan.
4. Comisin Interministerial de Coordinacin de la Administracin Perifrica del
Estado: se crea por RD 119/2003, con la finalidad de coordinar a los Delegados del
Gobierno, que la integran, y potenciar el cumplimiento de los objetivos generales fijados
por el Gobierno para dicha Administracin Perifrica.

109
Grupo C Tema 5

Bibliografa
[1]

Manual comentado de Martn Rebollo: Leyes Administrativas Editorial CIVITAS.

Aranzadi

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Grupo C Tema 5

Tema 6. Las administraciones autonmica y local. El proceso

autonmico. Sistema de distribucin de competencias entre la
administracin general del estado y las comunidades autnomas.
6.1. Introduccin
En el presente tema del programa se analizan las Administraciones autonmica y local, que
constituyen otras Administraciones Pblicas Territoriales, distintas de la Administracin
General del Estado.
Por tanto, en el actual ordenamiento jurdico pblico espaol, en el contexto del Estado
descentralizado de las Autonomas, o Estado Compuesto si se prefiere, existe una pluralidad
de Administraciones Pblicas que persiguen los objetivos encomendados por el art. 103 CE a
la Administracin Pblica, servir con objetividad los intereses generales, de acuerdo a los
principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, si bien cada una de ellas perseguir esos objetivos
dentro de su propio mbito territorial (estatal, autonmico y local).
Ello obliga a analizar cules son las competencias de cada una de estas Administraciones (lo
que afecta tambin al sistema de fuentes del Derecho) y cules los mecanismos de cooperacin,
coordinacin y control entre las diferentes Administraciones Pblicas.

6.2. Las administraciones autonmica y local

Una de las principales novedades de la Constitucin espaola de 1978 se refiere a la regulacin
de la organizacin territorial del Estado que se contiene en el Ttulo VIII, sobre la base de los
principios del art. 2 CE.
1. El Estado Compuesto o de las Autonomas: la regulacin constitucional de la
organizacin territorial del estado supuso el paso del tradicional modelo de Estado
centralista (de origen francs) a la configuracin de un Estado unitario descentralizado,
complejo o de las Autonomas (en su doctrina el Tribunal Constitucional lo denomina
Estado compuesto) que se basa en la distribucin del poder poltico entre ciertas entidades
pblicas territoriales de nivel regional (CCAA) y en la autonoma de todas ellas  la razn

111
Grupo C Tema 6

por la que el constituyente se decidi por este modelo territorial fue articular el Estado
espaol y permitir una mejor integracin en l de los nacionalismos perifricos.
a. Principios configuradores: Se manifiesta en los principios del art. 2 CE: la
Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria
comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre
todas ellas.
b. Caractersticas:
1. Estado descentralizado (art. 137 CE): El Estado se organiza territorialmente en
municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan.
Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses  esto es, el poder estatal es nico, de acuerdo con el principio de
Soberana Nacional del art. 2 (es un Estado unitario), pero otras entidades
(Administraciones territoriales como las CCAA y las Entidades Locales) participan
en su organizacin.
2. Estado cohesionado o integrado (art. 138 CE): el Estado garantiza la realizacin
efectiva del principio de solidaridad del art. 2 CE, velando por el establecimiento de
un equilibrio econmico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio
espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Las
diferencias entre los Estatutos de las distintas CCAA no podrn implicar, en ningn
caso, privilegios econmicos o sociales.
3. Modelo abierto y dinmico: puesto que se basa en el principio dispositivo
(voluntariedad de las regiones y provincias para constituir CCAA).
4. A medio camino entre el Estado Regional y el Federal: se parece a un Estado
Regional en que se trata de un Estado unitario (es decir, con una nica soberana,
una nica fuente del poder legtimo). Sin embargo, aunque no existe una dualidad
de soberana, como en los Estados Federales (entre la Federacin y los Estados
miembros), s se reconoce a las CCAA una amplia autonoma poltica, que no
encajara en el esquema de un Estado Regional, como el italiano.

112
Grupo C Tema 6

Elementos tpicos de un Estado regional: la necesidad de autorizacin de Cortes

Generales para la aprobacin definitiva o reforma de los Estatutos de
Autonoma; el hecho de que el Senado no sea, en la prctica, una verdadera
Cmara de representacin territorial; las asimetras competenciales, financieras
(rgimen de cupo vasco o concierto navarro) y territoriales (Territorios
Histricos en la Comunidad Autnoma Vasca) entre CCAA.

Elementos ms parecidos a un Estado federal:  por ejemplo, el alto grado de

autogobierno de las CCAA; la amplitud de las competencias asumidas y de las
transferencias de competencias estatales; o la tendencia a la generalizacin y
homologacin de las CCAA (aunque persisten diferencias competenciales
importantes).

2. Las CCAA: son entidades pblicas territoriales de nivel regional, dotadas de autonoma
poltica y administrativa.
a. Autonoma poltica: las CCAA asumen la representacin poltica de sus
territorios y la capacidad de decisin poltica sobre las materias que afectan a
su mbito propio de competencias, lo que se traduce en el ejercicio de
potestades legislativas (como se desprende de la CE y de los Estatutos de
Autonoma).
Se les reconoce, por tanto, una autonoma ms cualificada que la de las Entidades
Locales: por la mayor importancia de las competencias asumidas; la regulacin ms
detallada en la Constitucin; su institucionalizacin en normas ms cualificadas
(Constitucin y leyes orgnicas)
b. Autonoma administrativa: sin embargo, al mismo tiempo, son, al igual que la
AGE y las entidades locales, Administraciones Pblicas Territoriales con
capacidad de gestin en materias de su competencia.
3. La autonoma local: El estado descentralizado previsto en la Constitucin se basa, entre
otros principios, en el de autonoma local. Segn el art. 137 CE, El Estado se organiza
territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas que se
constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses.

113
Grupo C Tema 6

a. Concepto de Administracin Local: son Entes Pblicos Territoriales formados por

asociaciones de personas unidos por vnculos de vecindad territorial para la defensa
genrica de sus intereses comunes (existen entes locales bsicos, como el Municipio, la
Provincia y la Isla, y tambin entes complejos formados por entes locales bsicos).
b. Principio de autonoma local: como se ha mencionado, la Constitucin reconoce a las
CCAA autonoma poltica, lo que implica una potestad legislativa en el mbito de sus
competencias y, por tanto, un poder poltico sobre las Entidades Locales. Sin embargo,
la Constitucin, si bien no define cules son las competencias de las Entidades Locales
(como s hace con las CCAA), s contiene, en su art. 137 CE, la garanta institucional
del principio de autonoma local (as lo manifiesta el TC en una importante Sentencia de
1981)  Contenidos del principio de autonoma local, que se desarrolla en el art. 4 de
la Ley 7/85 de Bases de Rgimen Local:
1) Potestad de autoorganizacin y potestad reglamentaria: dentro de su esfera
interna de competencias.
2) Ncleo mnimo de competencias autnomas: la ley deber garantizar el
reconocimiento de un ncleo mnimo de competencias locales que se ejercitarn en
rgimen de autonoma, sin perjuicio de las facultades de coordinacin y las de
control de estricta legalidad que la ley atribuya a la AGE o a las CCAA.
3) mbito competencial contingente y voluntario: es decir, que el Estado o las
CCAA podrn delegarles el ejercicio de competencias propias. Estas
competencias se ejercern en los trminos estrictos de la delegacin que, a su vez,
puede prever tcnicas de direccin y control de oportunidad sobre el ejercicio que
las Entidades Locales hagan de estas competencias.
4) El TC es el garante de la autonoma local frente al legislador estatal o
autonmico: as, en 1999 se reform la LOTC para introducir la posibilidad de que,
dentro de su esfera de competencias y con determinados requisitos, las Entidades
Locales pudieran interponer recursos de inconstitucionalidad de las leyes (estatales
o autonmicas).
c. Regulacin constitucional y legal:
1) Regulacin constitucional de la Administracin Local: el Captulo II del Ttulo
VIII de la CE se dedica a la Administracin local:
114
Grupo C Tema 6

a) Art. 140 CE: que garantiza la autonoma municipal, regula las condiciones de la
democracia municipal y el rgimen de concejo abierto (en el que no hay
concejales y las decisiones se toman en asambleas de todos los vecinos).
b) Art. 141 CE: que garantiza la autonoma de Provincias e Islas.
c) Art. 142 CE: que regulan las Haciendas Locales, que deben basarse en el
principio de suficiencia financiera, nutrindose fundamental-mente de tributos
propios y de la participacin en los ingresos estatales y autonmicos.
d) Otros artculos: el art. 5 CE establece a la villa de Madrid, como capital del
Estado; la Disposicin transitoria 5 prev la posibilidad de que Ceuta y Melilla
se constituyan en Ciudades Autnomas (como as ha sido).
2) Regulacin legal y reglamentaria del rgimen local:
a) Normativa bsica estatal: segn el art. 149.1.18 CE, el Estado tiene
competencias exclusivas para dictar las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios, as
como el procedimiento administrativo comn  Esta normativa bsica, de
aplicacin a las Entidades Locales, se contiene en la Ley 7/85 de Bases de
Rgimen Local (LBRL), el Texto Refundido 781/86 de las Disposiciones
Legales vigentes en materia de rgimen local, la Ley 30/92 de Rgimen
Jurdico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Comn, los
preceptos bsicos del Estatuto Bsico de los Empleados Pblicos (aprobado por
ley 7/2007) o en la Ley 2/2004 reguladora de las Haciendas Locales.
b) Otras leyes estatales que contienen preceptos que afectan a la autonoma local:
son la Ley Orgnica 6/79 del Tribunal Constitucional (LOTC), la Ley Orgnica
5/85 del Rgimen Electoral General (LOREG) y la Ley Orgnica 6/85 del
Poder Judicial (LOPJ).
c) Desarrollo reglamentario: a travs del Reglamento de Bases de las Entidades
Locales, el Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial de las
Entidades Locales, o el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y
Rgimen jurdico de las Entidades Locales de 1986.
115
Grupo C Tema 6

d. Entidades que la integran y competencias:

1) Municipios: segn el art. 1 LBRL, el Municipio es la entidad local bsica, que
acta con personalidad jurdica propia y plena capacidad de obrar. Es cauce
inmediato para la participacin ciudadana en los asuntos pblicos que
institucionaliza y gestiona con autonoma los intereses propios de las respectivas
colectividades  persigue la defensa genrica de los intereses comunes de los
vecinos.
a) Organizacin: se gobiernan y administran por medio de los Ayuntamientos,
integrados por el Alcalde, el Teniente de Alcalde, en su caso y los concejales.
Estos ltimos que, normalmente eligen de entre ellos al Alcalde, son elegidos
por los vecinos por medio de sufragio universal, libre, igual, directo y secreto.
El Pleno municipal: est integrado por todos los concejales. Le
corresponden importantes competencias como la aprobacin de las
Ordenanzas municipales (rango reglamentario), planes incluidos en la
legislacin urbanstica, aprobacin de presupuestos y tributos municipales,
entre otras.
Adems, en las poblaciones de ms de 5.000 habitantes, existe tambin una
Comisin de Gobierno (integrada por el Alcalde y hasta un mximo de 1/3
de los concejales) que asiste al Alcalde. Competencias:
b) Competencias: el art. 25 LBRL prev materias sobre las que, en todo caso,
ejercern competencias (aunque en los trminos de la legislacin estatal y
autonmica): como la seguridad pblica, proteccin civil, ordenacin del trfico
urbano, suministro del agua y alumbrado pblico, alcantarillado y recogida de
residuos, urbanismo.  Estos servicios los prestar el Municipio, por s o
asociado con otros, dependiendo de la poblacin.
2) Provincia: es una entidad local, con personalidad jurdica determinada por la
agrupacin de municipios (art. 141 CE), pero tambin una divisin territorial para el
cumplimiento de los fines del Estado (ver tema 5 del mismo grupo de materias del
programa).

116
Grupo C Tema 6

a) Organizacin: la Diputacin Provincial es su rgano de gobierno,

administracin y representacin (en las CCAA uniprovinciales, como Madrid o
Murcia, sus competencias las asume la Comunidad Autnoma). Cuenta con un
Presidente, una Comisin de Gobierno y un Pleno. Los Diputados provinciales
son elegidos indirectamente a travs de los partidos judiciales, sobre la base de
los votos obtenidos por los diferentes partidos polticos en las elecciones.
Corresponde al Pleno aprobar las ordenanzas (rango reglamentario) y planes de
carcter provincial, los presupuestos y las cuentas
b) Competencias: segn la LBRL, ejercern las que les atribuyan las leyes
estatales autonmicas y, en todo caso, las de coordinacin de los servicios
municipales; cooperacin jurdica, econmica y tcnica con los Municipios
(especialmente los de menor capacidad de gestin); la prestacin de servicios
supramunicipales o supracomarcales; el fomento y administracin de los
intereses peculiares de la Provincia  Aprueba, a tal efecto, el Plan Provincial
de Cooperacin a las obras y servicios de competencia municipal y debe
asegurarse del acceso del conjunto de la poblacin a los servicios mnimos de
competencia municipal.
3) Isla: su rgano de gobierno, administracin y representacin es el Cabildo insular
en Canarias y el Consejo insular en Baleares. Adems en Canarias subsisten las
Mancomunidades Provinciales Insulares. Estos rganos se rigen por las normas
previstas en la LBRL para las Diputaciones Provinciales, sin perjuicio de su
legislacin especfica.
4) Otras entidades: de mbito inframunicipal, como parroquias y aldeas en Galicia y
Asturias, para la administracin descentralizada de ncleos dispersos de poblacin;
o bien de mbito supramunicipal que, en esencia, actan como agrupaciones de
municipios con intereses comunes para la gestin conjunta de obras y servicios:
como Comarcas (en Catalua), reas Metropolitanas y Mancomunidades.
e. Lmites a las competencias locales: El art. 4 LBRL les reconoce la potestad de
autoorganizacin local y la potestad reglamentaria dentro de su esfera de
competencias. Los nicos lmites sern el respeto a la Constitucin, a la normativa
bsica del Estado y a la legislacin autonmica, que desarrolla la anterior.

117
Grupo C Tema 6

1) Asimismo, las normas de las CCAA sobre organizacin y funcionamiento de las

Entidades Locales tendrn un mero carcter supletorio (debido a la primaca del
inters local).
2) En lo que trascienda al inters local, la competencia corresponder a la Comunidad
Autnoma: por ejemplo, en el caso de alteracin de trminos municipales o de
creacin de nuevos entes territoriales.

6.3. El proceso autonmico

Como se ha mencionado arriba, la Constitucin configura un modelo de organizacin
territorial abierto y dinmico, puesto que se basa en el principio dispositivo, es decir, en la
voluntariedad de las regiones y provincias para constituirse en CCAA (art. 137 El Estado se
organiza territorialmente en () las CCAA que se constituyan).
A continuacin se analizan las distintas vas previstas en la CE para acceder a la autonoma,
lo que permite entender las diferencias competenciales y organizativas entre CCAA, as como
los diferentes procedimientos previstos para la aprobacin y reforma de sus Estatutos.
1. Previsiones constitucionales acerca del sujeto autonmico: La CE prev en dos preceptos
distintos (el art. 143.1 CE y la Disposicin Transitoria 1 CE) qu territorios podran
constituir el sujeto autonmico (o ms correctamente preautonmico) al que correspondera
la iniciativa de constituirse en Comunidad Autnoma.
a. Artculo 143.1 CE: por un lado, las provincias limtrofes con caractersticas
histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y las provincias
con entidad regional histrica.
b. Disposicin transitoria 1: por otra parte, los territorios dotados de un rgimen
provisional de autonoma al tiempo de promulgarse la Constitucin (Catalua, Pas
vasco y Galicia).
2. Distintas vas de iniciativa autonmica: sobre la base anterior, se abran cuatro posibles
vas de acceso a la autonoma (la va ordinaria del 143.2, la privilegiada de la DT 1, la
cualificada del 151.1 y la excepcional del 144).

118
Grupo C Tema 6

a. La va ordinaria del art. 143.2 CE: las provincias o islas que pretendieran
constituirse en Comunidad Autnoma requeran:
1) El acuerdo de todas las Diputaciones u rganos interinsulares (Cabildos canarios y
Consejos Interinsular balear)
2) El acuerdo de 2/3 partes de los Municipios cuya poblacin representase al menos la
mayora de la poblacin de cada provincia o isla
Esta iniciativa deba prosperar en el plazo de 6 meses desde el primer acuerdo adoptado
al respecto por alguna de las Entidades locales o solamente podra reiterarse pasados 5
aos.
Techo competencial: Estas nuevas CCAA, durante los primeros 5 aos (art. 148.2 CE),
slo podran asumir en sus Estatutos, competencias previstas en la lista del art. 148.1
CE. Posteriormente, podran ampliarlas mediante la reforma de sus Estatutos.
b. La va privilegiada de la Disposicin transitoria 1: los territorios que contasen con
un rgimen provisional de autonoma (Catalua, Pas vasco y Galicia) podan sustituir
la iniciativa de las Diputaciones a la que se refiere el 143.1 CE (aunque seguan
requiriendo el acuerdo de 2/3 partes de los Municipios cuya poblacin representase al
menos la mayora de la poblacin de cada provincia).
Por mayora absoluta de sus rganos colegiados preautonmicos (Disposicin
Transitoria 2): estas nuevas CCAA podan superar el techo competencial del art. 148.1
CE y proceder inmediatamente a la redaccin de Estatutos, sin ms lmites que las
competencias exclusivas de Estado del art. 149.1 CE.
c. La va cualificada del art. 151 CE: con objeto de sobrepasar el techo competencial
que, durante 5 aos y para las CCAA de acceso ordinario a la autonoma (por el art.
143.1 CE), prevea el art. 148.2 CE, las CCAA que lo deseasen (slo Andaluca)
pudieron acceder a la autonoma por esta va ms compleja  Requisitos:
1) El acuerdo de todas las Diputaciones u rganos interinsulares (Cabildos canarios y
Consejos Interinsular balear)
2) El acuerdo de 3/4 partes de los Municipios de cada provincia, cuya poblacin
representase al menos la mayora de la poblacin de cada provincia.

119
Grupo C Tema 6

3) Ratificacin de la decisin en referndum por la mayora absoluta de los electores

de cada provincia, en los trminos previstos en una ley orgnica.
Al igual que las CCAA de la DT 1, Andaluca pudo, en consecuencia, superar el techo
competencial del art. 148.1 CE.
d. La va excepcional del art. 144 CE: adicionalmente, se previ que las Cortes
Generales, mediante ley orgnica y por motivos de inters nacional, podran autorizar la
constitucin de una Comunidad Autnoma cuando su mbito territorial no superase el
de una provincia y no se reuniesen los requisitos del 143.1 (entidad regional histrica),
caso de Madrid  Estas CCAA estaran, como las del 143.1, sujetas al techo
competencial temporal del art. 148.1 CE.
3. Estatutos de autonoma y reforma: las mencionadas vas de iniciativa autonmica dan
lugar, a su vez, a dos procedimientos distintos de aprobacin y reforma de los Estatutos de
Autonoma (art. 146 CE y 151 CE) que, durante los 5 primeros aos desde la promulgacin
de la Constitucin, estaban sujetos, tambin, a dos techos competenciales distintos.
a. Acceso a la autonoma por las vas de la DT 1 o del art. 151.1 CE: Este es el caso de
Catalua, Pas Vasco, Galicia y Andaluca.
1) Elaboracin de Estatutos cualificados por la va del art. 151.2 CE: para la
aprobacin de estos Estatutos, no sujetos al techo competencial del art. 148.1 CE
(pero s al respeto de las competencias exclusivas del Estado segn el art. 149.1CE
y otros artculos constitucionales) se requera:
a) La elaboracin y aprobacin de un proyecto de Estatuto por la mayora absoluta
de la Asamblea integrada por los Diputados y Senadores de las provincias
afectadas (que se reunira a convocatoria del Gobierno).
b) A continuacin, el texto se remitira a la Comisin Constitucional del Congreso
para su examen en el plazo de 2 meses.
c) El objetivo sera llegar a un texto de comn acuerdo con la delegacin enviada
por la Asamblea territorial. A partir de aqu, habra dos posibilidades:

120
Grupo C Tema 6

Si hubiese acuerdo: se procedera a su ratificacin en referndum (en el

que se requerira la mayora simple de los electores); la posterior
ratificacin por los Plenos de las Cortes Generales; y la promulgacin como
ley (orgnica, segn el art. 81 CE).
Si no hubiese acuerdo: el texto propuesto por la Asamblea se tramitara
como proyecto de ley ante las Cortes Generales; el texto aprobado o
modificado por stas debera ser ratificado en referndum (en el que se
requerira la mayora simple de los electores); y la promulgacin como ley
(orgnica, segn el art. 81 CE).
2) Reforma de estos Estatutos por el art. 152.2 CE: para la reforma de estos
Estatutos se requiere seguir los procedimientos en ellos establecidos y, en todo
caso, referndum de los ciudadanos inscritos (reforma del Estatuto de Catalua o
el de Andaluca en 2006 y 2007) y ley orgnica de Cortes Generales (exigencia de
los arts. 81 y 147 CE).
b. Acceso a la autonoma por las vas de los artculos 143 o 144 CE: Este es el caso de
las restantes CCAA.
1) Elaboracin de Estatutos ordinarios por la va del art. 146 CE: para la
aprobacin de estos Estatutos, sujetos al techo competencial del art. 148.1 CE
(durante los primeros 5 aos) se requera:
a) La elaboracin y aprobacin de un proyecto de Estatuto por una Asamblea
compuesta por los miembros de las Diputaciones u rganos interinsulares de las
provincias afectadas, as como por los Diputados y Senadores de esas
provincias.
b) El proyecto se elevara, a continuacin a las Cortes Generales para su
tramitacin como Ley (orgnica, segn el art. 81 CE).
2) Reforma de estos Estatutos por el art. 147 CE: para la reforma de estos Estatutos
se requiere seguir los procedimientos en ellos establecidos y ley orgnica de Cortes
Generales (exigencia de los arts. 81 y 147 CE).

121
Grupo C Tema 6

4. Organizacin poltica y administrativa:

a. Organizacin poltica: la organizacin institucional de las CCAA viene determinada
por el art. 152 CE, que prev la organizacin bsica de las CCAA de va rpida (las
de la DT 1 y del art. 151.1 CE); por sus Estatutos de Autonoma (que, segn el art. 147
CE, constituyen su norma institucional bsica); y por las propias leyes autonmicas.
El esquema del art. 152 CE se ha generalizado a todas las CCAA: est integrado por una
Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente de la Comunidad Autnoma
(asimismo se prev, a efectos de la organizacin de la Administracin de justicia que
un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al
Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de la
Comunidad Autnoma).
1) Asamblea Legislativa: se elige por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto
mediante un sistema electoral que asegure la representacin proporcional de las
diversas partes del territorio (la circunscripcin ser la Provincia o los Territorios
Histricos en el Pas Vasco).
a) Composicin: se compone de un Presidente, una Mesa y una Diputacin
Permanente. Acta en Pleno y Comisiones, que pueden aprobar leyes por
delegacin del Pleno (salvo las leyes que requieran mayora cualificada y los
presupuestos).
b) Funciones: ejerce funciones legislativas (entre ellas la iniciativa legislativa
estatal o la interposicin de recurso de inconstitucionalidad de leyes estatales
ante el TC); financieras (aprobacin de presupuestos y planes econmicos y de
fomento de inters autonmico); y de control del Ejecutivo autonmico (como
la eleccin del Presidente o exigencia de responsabilidad poltica al Consejo de
Gobierno y, en general, el control e impulso de la accin del Gobierno).
2) Consejo de Gobierno: es un rgano colegiado que dirige la poltica de la
Comunidad Autnoma. Est compuesto por consejeros autonmicos, nombrados y
cesados por el Presidente de la Comunidad Autnoma  Funciones ejecutiva y
administrativa. Ejerce la direccin poltica, as como la potestad reglamentaria y
direccin de la Administracin de la Comunidad Autnoma.

122
Grupo C Tema 6

3) Presidente de la Comunidad Autnoma: es el cabeza del Ejecutivo, elegido por la

Asamblea Legislativa de entre sus miembros y nombrado por el Rey (a propuesta
del Presidente de la Asamblea Legislativa). Ejerce funciones representativa,
polticas (direccin del Consejo de Gobierno, nombramiento y separacin de
consejeros) y normativas (ordena la promulgacin de las leyes autonmicas y firma
Decretos y acuerdos del Consejo).
b. Organizacin administrativa: las Administraciones Autonmicas se regulan por los
principios constitucionales aplicables a la Administracin Pblica (arts. 103 o 105 CE),
as como por la normativa bsica estatal. As, segn el art. 149.1.18 CE, corresponde a
la exclusiva competencia del Estado el dictar las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios () o el
procedimiento administrativo comn.
1) Marco jurdico: es el determinado por toda la normativa bsica estatal
(destacadamente, la LRJPAC 30/92, la Ley 3/2003 de Patrimonio de las
Administraciones Pblicas o el Estatuto Bsico de los Empleados Pblicos,
aprobado por ley 7/2007, entre otras muchas), as como por las leyes autonmicas
de desarrollo de esta normativa.
2) Modelos de Administracin similares a los de las AGE: las CCAA han optado
por crear aparatos organizativos propios siguiendo el modelo de la Administracin
General del Estado. Cuentan, por tanto, con una Administracin Central (dividida
funcionalmente en Consejeras), una Administracin Perifrica (con competencias
territorialmente limitadas) e institucional (a travs de sus organismos pblicos y
sociedades mercantiles de capital pblico).
5. Autonoma financiera: las CCAA cuentan, segn el art. 156 CE, con autonoma
financiera para el desarrollo y ejecucin de sus competencias con arreglo a los principios de
coordinacin con la Hacienda estatal y de solidaridad de todos los espaoles. El art. 157 CE
regula sus recursos econmicos (impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado,
recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; sus
propios tributos; o transferencias de un Fondo de Compensacin Interterritorial)

123
Grupo C Tema 6

6.4. Sistema de distribucin de competencias entre la administracin general del

estado y las comunidades autnomas
El modelo de organizacin territorial que prev el Ttulo VIII de la Constitucin, caracterizado,
no slo por la descentralizacin administrativa (que determina la existencia de una pluralidad de
Administraciones Pblicas), sino tambin de descentralizacin poltica, que implica la
distribucin del poder poltico entre el Estado y las CCAA, hace necesario analizar cul es el
sistema general distribucin de competencias entre uno y otras, as como las excepciones a este
sistema.
Ello va a determinar el mbito constitucional y legal de actuacin de cada Administracin, lo
que tendr su correspondiente reflejo en la normativa emanada de las CCAA (Estatutos, leyes y
reglamentos autonmicos).
Finalmente, la existencia de esta pluralidad de Administraciones determina la necesidad de
establecer mecanismos de cooperacin y coordinacin entre todas ellas, as como de garantizar
el adecuado ejercicio de las competencias de cada Administracin mediante los
correspondientes controles.
1. El sistema de distribucin de competencias: la Constitucin no prev un contenido fijo de
competencias para las CCAA sino slo un techo competencial mximo: la lista del artculo
149.1 CE, que determina las competencias exclusivas del Estado, es la nica lista decisiva y
permanente. En cambio, la lista del art. 148.1, que contena aquellas competencias que
podan asumir, como mximo, las CCAA de acceso ordinario a la autonoma (arts. 143 y
144 CE) tena un carcter temporal (slo hasta pasados 5 aos tras la promulgacin de la
Constitucin.
Por tanto, hoy en da, las CCAA tienen las competencias asumidas expresamente en sus
Estatutos (que no podrn estar atribuidas a la competencia exclusiva del Estado por el art.
149.1 CE u otros arts. constitucionales), sin perjuicio de las modificaciones que puedan
establecerse a travs de las leyes del art. 150 CE.
a. Competencias atribuidas con carcter exclusivo al Estado, segn el art. 149.1 CE:
esta lista da lugar a distintos grupos de materias sobre los que las CCAA podrn ejercer
alguna o ninguna competencia. Por otra parte, el reparto de competencias estatales y
autonmicas sobre una misma materia, as como la existencia de competencias estatales

124
Grupo C Tema 6

y autonmicas concurrentes sobre una misma materia determina la necesidad de definir

criterios de delimitacin de estas competencias compartidas o concurrentes.
1) Grupos de materias sobre las que las CCAA pueden ejercer alguna o ninguna
competencia:
a) Materias no citadas en el art. 149.1 CE u otros como de competencia exclusiva
del Estado: las CCAA puede asumir todas las competencias.
b) Materias sobre las que el art. 149.1 CE atribuye al Estado la legislacin bsica:
las CCAA pueden dictar leyes de desarrollo, normas reglamentarias y ejercer
competencias ejecutivas. Estas materias son las siguientes:
Requisitos y condiciones bsicas que garanticen la igualdad de los
espaoles en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes
constitucionales (149.1.1)
Bases de las obligaciones contractuales (149.1.8)
Bases de la ordenacin del crdito, banca y seguros (149.1.11)
Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica
(149.1.13)
Bases y coordinacin general de la sanidad (149.1.16)
Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social (149.1.17)
Bases del rgimen jurdico de las AAPP y del rgimen estatutario de sus
funcionarios (que garantizarn en todo caso a los administrados un
tratamiento comn ante ellas); el procedimiento administrativo comn;
legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Publicas
(149.1.18) desarrolladas por normas como la LRJPAC, el Estatuto Bsico
de los Empleados Pblicos o la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas.
Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las
facultades de las CCAA para establecer normas adicionales de proteccin;
y legislacin bsica sobre aprovechamientos forestales (149.1.23)
Bases del rgimen minero y energtico (149.1.25)
Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general de
todos los medios de comunicacin social (149.1.27)

125
Grupo C Tema 6

c) Materias sobre las que el art. 149.1 CE atribuye al Estado la legislacin en

general: en estos casos, las CCAA slo pueden ejercer competencias ejecutivas
(pueden dictar reglamentos). Por ejemplo: en materia de legislacin mercantil,
penal y penitenciaria; legislacin sobre propiedad intelectual e industrial;
legislacin laboral; legislacin civil; legislacin sobre expropiacin forzosa.
d) Materias atribuidas ntegramente al Estado por el art. 149.1 CE u otros arts.
constitucionales: las CCAA no podrn ejercer competencia alguna. Por
ejemplo: nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y asilo; relaciones
internacionales, defensa y Fuerzas Armadas; Administracin de Justicia;
sistema monetario; Hacienda general y Deuda del Estado.
2) Criterios de delimitacin de competencias compartidas y concurrentes:
a) Competencias compartidas: es cuando el Estado y las CCAA ejercen
competencias sobre la misma materia. La CE prev entonces diversos criterios
para delimitar el reparto de competencias:
Divisin de la materia por el territorio (por ejemplo, corresponde al Estado
el transporte que exceda del mbito autonmico y a la CA el que no) o por
el inters (por ejemplo, corresponde al Estado la competencia sobre los
puertos o aeropuertos de inters general y a las CCAA sobre los puertos de
refugio y sobre los aerdromos y aeropuertos deportivos).
Divisin de funciones legislativas sobre la misma materia: normalmente
mediante la atribucin al Estado de la legislacin bsica y a la CA la
legislacin de desarrollo y la potestad reglamentaria.
Divisin de funciones ejecutivas sobre la misma materia: por ejemplo,
cuando le corresponde al Estado la planificacin y la ejecucin a la
Comunidad Autnoma; o al Estado la inspeccin y

a la Comunidad

Autnoma la gestin.
b) Competencias concurrentes: es cuando coinciden similares competencias
estatales y autonmicas sobre las mismas materias al mismo tiempo como
consecuencia de la inevitable interconexin de materias en la vida real (por

126
Grupo C Tema 6

ejemplo, entre medio ambiente y urbanismo; transporte y comercio; armas y

caza). En estos casos, el art. 149.3 CE prev las siguientes clusulas:
Clusula de subsidiariedad del Derecho estatal: las competencias sobre
materias no asumidas expresamente en los Estatutos correspondern al
Estado.
Clusula de prevalencia del Derecho estatal: las normas estatales
prevalecern en caso de conflicto sobre las autonmicas en todo lo no
atribuido a la competencia exclusiva de stas (esta es la solucin para las
competencias concurrentes).
Clusula de supletoriedad del Derecho estatal: el derecho estatal ser en
todo caso supletorio del de las CCAA.
b. Excepciones al esquema general de distribucin de competencias: las leyes del art.
150: el normal esquema de distribucin de competencias entre el Estado y la CCAA,
protegido por la rigidez de las normas constitucionales y estatutarias, puede verse
alterado por los siguientes instrumentos legislativos previstos en el art. 150 CE.
1) Leyes Marco (art. 150.1 CE): las Cortes Generales, en materias de competencia
estatal, podrn atribuir a todas o a algunas CCAA la facultad de dictar para s
mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases o directrices fijados
por una ley estatal. Sin perjuicio de las competencias de los tribunales, en cada ley
marco se podrn establecer modalidades adicionales de control de las Cortes
Generales sobre estas normas legislativas autonmicas.
2) Leyes orgnicas de transferencia o delegacin (art. 150.2 CE): El Estado podr
transferir

delegar

en las CCAA, mediante ley

orgnica, facultades

correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean

susceptibles de transferencia o de delegacin. La ley prever en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control
que se reserve el Estado.
Estas leyes se han utilizado con mucha frecuencia en la prctica: transferencias a
Canarias y Valencia en 1982; leyes de transferencias a todas las CCAA en 1992 y

127
Grupo C Tema 6

en 1999, como consecuencia de pactos autonmicos que tenan como objetivo

ampliar las competencias de las CCAA de acceso ordinario a la autonoma.
3) Leyes de armonizacin (art. 150.3 CE): El Estado podr dictar leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas
de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a las competencias de stas,
cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por
mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de tal necesidad.
2. Mecanismos de cooperacin, coordinacin y control entre las Administraciones
Pblicas: en el modelo descentralizado de organizacin territorial del Estado que prev la
CE en su Ttulo VIII, estos mecanismos resultan imprescindibles para articular el principio
de unidad territorial de Estado y el de eficacia en el funcionamiento de las Administraciones
Pblicas  Estos mecanismos se regulan en la Constitucin; en la LRJPAC 30/92, que tiene
carcter bsico para todas las Administraciones Pblicas; en la LOFAGE 1/97; y en la
LBRL, que tiene asimismo carcter bsico.
a. Principios que regulan las relaciones entre las Administraciones Pblicas: as en el
Ttulo I de la LRJPAC se recogen los principios de cooperacin y colaboracin (art.
3.2), y de lealtad institucional (art. 4), que implica respetar el legtimo ejercicio de las
competencias propias por parte de las dems Administraciones Pblicas, facilitarse
informacin, y prestarse cooperacin y asistencia activas.
b. Mecanismos de cooperacin:
1) Entre el Estado y las CCAA: segn la LRJPAC:
a) rganos de cooperacin para materias de interrelacin competencial:
Comisiones bilaterales de cooperacin (de mbito general) y Conferencias
Sectoriales (multilaterales y de mbito sectorial).
b) Convenios de colaboracin y Protocolos generales: estos ltimos fijan el marco
general, las lneas o la metodologa de la colaboracin.
c) Planes y programas conjuntos de actuacin: para lograr objetivos comunes en
materias concurrentes.

128
Grupo C Tema 6

2) Entre el Estado y las CCAA con las Entidades Locales: as, segn la LBRL
a) Las leyes estatales o autonmicas crearn los rganos de colaboracin de las
Administraciones Pblicas con las Entidades Locales: as, existe la Comisin
Nacional de Administracin Local, como rgano permanente de colaboracin,
presidido por el Ministro de Administraciones Pblicas y de representacin
paritaria. Adems, el Gobierno podr crear una Comisin Territorial de
Administracin Local por cada Comunidad Autnoma, como rgano de
colaboracin entre el Gobierno y las Entidades Locales en materia de
inversiones y prestacin de servicios.
b) Convenios o consorcios administrativos: para la cooperacin econmica,
tcnica y administrativa.
c) La AGE y las CCAA facilitarn el acceso de representantes de las Entidades
Locales a los instrumentos de planificacin, programacin y gestin de obras y
servicios que les afecten directamente.
c. Mecanismos de coordinacin:
1) rganos de coordinacin territorial de la AGE:
a) Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma (art. 154 CE): le
corresponde la direccin de la AGE en el territorio y la coordinacin, cuando
proceda, con la Administracin autonmica.
Segn el art. 22 de la LOFAGE, es un rgano de comunicacin, colaboracin y
cooperacin con las CCAA y las Entidades Locales. Participan en las
Comisiones Mixtas de Transferencias (para articular las transferencias de
competencias estatales, articuladas en los trminos del art. 150.2 CE) y en la
Comisiones Bilaterales de Cooperacin. Adems, promueven la celebracin de
convenios de colaboracin y otros mecanismos de coordinacin.
b) Subdelegado del Gobierno en la Provincia (art. 29 LOFAGE): es un rgano de
comunicacin, colaboracin, y cooperacin con las Entidades Locales y con los
rganos territoriales de las CCAA en la Provincia.

129
Grupo C Tema 6

2) Las leyes sectoriales pueden atribuir al Gobierno estatal o autonmico la

facultad de coordinar la actividad de la Administracin Local y en especial de
las Diputaciones provinciales: cuando las actividades o servicios locales
trasciendan el inters propio de las Entidades Locales, incidan o condicionen de
forma relevante los intereses de tales Administraciones o sean concurrentes o
complementarias.
d. Mecanismos de control:
1) Mecanismos de control sobre las CCAA, previstos en la CE:
a) Controles del artculo 153 CE: este artculo prev el control del TC sobre las
disposiciones normativas con fuerza de ley de las CCAA; el del Gobierno que,
previo dictamen de la Comisin Permanente del Consejo de Estado, controlar
el ejercicio de funciones delegadas por el art. 150.2 CE; el de la jurisdiccin
contencioso administrativa, sobre la Administracin autonmica y sus normas
reglamentarias; y el del Tribunal de Cuentas, que ejercer el control econmico
y presupuestario.
b) Medidas para obligar a las CCAA del artculo 155 CE: segn este, si una
Comunidad Autnoma no cumple las obligaciones que la Constitucin y las
leyes le imponen, o acta de forma que atenta gravemente al inters general de
Espaa, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CA y, en caso de
no ser atendido, con la aprobacin por mayora absoluta del Senado, podr
adoptar las medidas necesarias para obligarla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la proteccin del mencionado inters general.
2) Mecanismos de control sobre las Entidades Locales, previstos en la LBRL:
a) Tienen la obligacin de comunicar a la AGE y a su Comunidad Autnoma sus
actos y acuerdos
b) Control directo por el Gobierno: la LBRL prev dos supuestos de control
directo por el Gobierno sobre las Entidades Locales
Caso de incumplimiento de sus obligaciones legales (art. 60 LBRL):
cuando tal incumplimiento afecte al ejercicio de competencias estatales o
130
Grupo C Tema 6

autonmicas. El Gobierno, tras el oportuno requerimiento, podr obligarlas

al ejercicio forzoso de sus obligaciones legales.
Gestin gravemente daosa que suponga el incumplimiento de sus
obligaciones constitucionales (art. 61 LBRL): puede dar lugar a la
disolucin de la Entidad Local. Se requiere mayora absoluta del Senado.
c) Control de legalidad por la jurisdiccin contencioso administrativa: cabe,
adems la previa suspensin del acto por el Delegado del Gobierno.

Bibliografa
[1]

Manual comentado de Martn Rebollo: Leyes Administrativas Editorial CIVITAS.

Aranzadi

131
Grupo C Tema 6

Tema 7. La unin europea. Fuentes del derecho comunitario. El

presupuesto comunitario. Aplicacin de sus recursos presupuestarios.
7.1. Introduccin
De la misma manera que el proceso de descentralizacin poltica y administrativa, como el que
prev la CE de 1978, supone la transferencia de competencias estatales hacia entidades de
mbito territorial inferior al Estado, los desafos del mundo crecientemente multipolar y
globalizado de principios del siglo XXI exigen una creciente participacin de los Estados
Nacin en organizaciones internacionales de cooperacin (militar, poltica, econmica), lo que
va a suponer tambin una cierta limitacin del Estado en su actuacin, esta vez hacia el exterior,
como consecuencia de estos mayores compromisos internacionales.
Ms an, en el caso de los pequeos Estados del continente europeo (pequeos en trminos
globales), estos nuevos desafos de carcter global (terrorismo, inestabilidad internacional,
inmigracin, degradacin del medio ambiente, nuevos bloques regionales) exigen una creciente
integracin de sus polticas, sus economas y sus ordenamientos jurdicos, para poder
afrontarlos y competir a escala mundial. Se trata, en este caso, de un proceso de transferencia
de competencias estatales en favor de una entidad de mbito supranacional: la Unin
Europea.
En el presente tema se analizan las principales caractersticas de la Unin Europea, su
evolucin, tratados fundacionales y modificativos, e instituciones comunitarias, as como las
fuentes del derecho comunitario y el papel del presupuesto comunitario en las polticas pblicas.

7.2. La Unin Europea

1. Definicin de la Unin Europea: como se ha mencionado, la UE (Unin Europea), o ms
precisamente, en tanto sta no tiene an personalidad jurdica nica, las Comunidades
Europeas que la constituyen, la CEE (Comunidad Econmica Europea) y la CEEA
(Comunidad Europea de la Energa Atmica), son un tipo especfico de organizaciones
internacionales: organizaciones internacionales de cooperacin reforzada o de
integracin supranacional.

133
Grupo C Tema 7

a. Caractersticas jurdico tcnicas de las organizaciones internacionales: las

organizaciones internacionales son:
1) Asociaciones voluntarias de Estados, creadas por un tratado internacional: o por
resolucin de una Conferencia Internacional o de una organizacin internacional
preexistente.
2) Que cuentan con un sistema permanente de rganos: por ejemplo, una Asamblea
General, una Comisin Permanente y una Secretara General, que aseguran la
continuidad de la organizacin internacional frente a sus miembros.
3) Tienen personalidad jurdica internacional: es decir, se someten al Derecho
Internacional Pblico.
4) Tienen competencias propias asignadas por los tratados.
5) Persiguen la consecucin de objetivos comunes (sentido teleolgico).
b. Carcter de cooperacin reforzada o de integracin supranacional de la UE: las
Comunidades Europeas son organizaciones internacionales de cooperacin reforzada o
de integracin supranacional. Esto es, adems de los rasgos propios de toda
organizacin internacional tienen los siguientes:
1) Importancia de las competencias transferidas por los Estados miembros (comercio
internacional, agricultura y pesca, defensa de la competencia, poltica monetaria).
2) Existencia de un derecho derivado de las instituciones comunitarias (Derecho
comunitario), que se incorpora y obliga a los ordenamientos jurdicos internos y
cuyo cumplimiento vela el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas).
3) Voluntad de integracin muy estrecha que tienen sus miembros, en algunos casos
hasta plantearse la unin poltica como horizonte futuro (federalismo europeo).
c. Objetivos de la UE: con independencia de los objetivos que puedan querer para la UE
las diferentes sensibilidades polticas, sociales y nacionales de los Estados miembros
(desde un simple espacio de libre comercio; una integracin econmica casi absoluta,
pero dejando a salvo la soberana de los Estados o, incluso, la unin poltica), es el
134
Grupo C Tema 7

Tratado de la Unin Europea (TUE), firmado en Maastricht en 1992, el que, define sus
objetivos (art. 2 del TUE, tras el cambio de numeracin introducido por el Tratado de
msterdam):
1) Promover el progreso econmico y social y un alto nivel de empleo y conseguir un
desarrollo equilibrado y sostenible, principalmente mediante la creacin de un
espacio sin fronteras interiores, el fortalecimiento de la cohesin econmica y social
y el establecimiento de una unin econmica y monetaria que implicar, en su
momento, una moneda nica.
2) Afirmar su identidad en el escenario internacional: mediante la realizacin de una
poltica exterior y de seguridad comn que incluya la definicin progresiva de una
poltica de defensa comn (que podra conducir a una defensa de comn).
3) Reforzar la proteccin de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados
miembros: mediante la creacin de una Ciudadana de la Unin.
4) Mantener y desarrollar la Unin como un espacio de libertad, seguridad y justicia:
en el que est garantizada la libre circulacin de las personas, conjuntamente con
medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la
inmigracin, y la prevencin y la lucha contra la delincuencia.
5) Mantener ntegramente el acervo comunitario y desarrollarlo: para asegurar la
eficacia de los mecanismos e instituciones comunitarias.
2. Evolucin de la Unin Europea: los tratados, las instituciones y los pilares de la UE:
a. Antecedentes de la Unin Europea: tras la destruccin provocada en Europa por la 2
Guerra Mundial, se ensayaran diversas vas para la unidad europea, como medio de
asegurar la paz en el continente y de promover el progreso econmico y social.
Mientras que las vas polticas fracasan (Conferencia de la Haya de 1948), se abre paso
la idea de promover la creacin de un mercado nico europeo y de una creciente
integracin econmica, como medios para alcanzar una gradual integracin institucional
y poltica de los pases de Europa. Esta idea vena respaldada por la tendencia de los
aos 40 y 50 a la creacin de organizaciones internacionales de cooperacin econmica
(Banco

Mundial,

Fondo

Monetario

Internacional,

135
Grupo C Tema 7

Organizacin

Europea

de

Cooperacin Econmica para la distribucin de la ayuda norteamericana (Plan

Marshall), que en 1960 se transformara en la actual Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE).
b. Los Tratados originarios de las Comunidades Europeas: de acuerdo con la idea
apuntada de avanzar por la va de la integracin econmica, por los Tratados de Pars
(1951) y de Roma (1957), seis Estados europeos (Francia, Alemania, Blgica, Pases
Bajos, Luxemburgo e Italia) crean las Comunidades Europeas (CECA, CEE y CEEA).
1) Tratado de Pars de 1951: por este Tratado, firmado a iniciativa del Ministro de
Asuntos Exteriores francs, Schumann, influido por las ideas de los precursores del
europesmo (Monnet), se crea la Comunidad Europea del Carbn y del Acero
(CECA). El objeto del tratado es la creacin de un mercado comn del carbn y
del acero entre los Estados firmantes. Se entenda que la solidaridad de hecho en
estas cuestiones permitira crear unos intereses comunes para poder avanzar en la
integracin econmica y asegurar la paz. Asimismo, el Tratado crea las primeras
instituciones comunitarias: Alta Autoridad, como ejecutivo supranacional; Consejo
de Ministros, que representa a los Gobiernos de los Estados miembros); Asamblea
de parlamentarios nacionales, que ejerce un mero papel consultivo y de control; y
Tribunal de Justicia.
2) Tratados de Roma de 1957: pretenden profundizar en la integracin econmica
con la creacin de dos nuevas Comunidades: la Comunidad Econmica Europea
(CEE) y la Comunidad Europea de Energa Atmica (CEEA o EURATOM).
a) Objetivos de la CEE: la creacin de un Mercado Comn europeo, unificado en
el interior (Unin Aduanera) y en el exterior (Tarifa Exterior Comn), que
asegure la libre circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales y la
libre competencia. El objetivo de la Unin Poltica qued aparcado
pragmticamente, aunque el Prembulo se refiere a la Unin sin cesar ms
estrecha entre los pueblos de Europa.
b) Objetivos de la CEEA: la promocin de la investigacin y el desarrollo de la
energa atmica con fines pacficos.
c) Instituciones: una Comisin, de carcter supranacional, a la que corresponde la
iniciativa legislativa y la ejecucin de las polticas comunes; destaca adems la
136
Grupo C Tema 7

mayor importancia del Consejo de Ministros, que representa a los Estados y que
ejerce poderes legislativos, ejecutivos y presupuestarios.
Mientras que existe una Comisin y un Consejo de Ministros para cada
Comunidad Europea, se prevn tambin dos instituciones comunes para las tres
Comunidades: la Asamblea (con poder de control sobre la Comisin) y el
Tribunal de Justicia, encargado de velar por el derecho comunitario
c. Los Tratados modificativos: hasta 1992 se suceden las modificaciones de los Tratados
por diversos motivos:
1) Por motivos de simplificacin institucional: as, el Tratado de Fusin
Institucional (Bruselas, 1965), que crea un Consejo y una Comisin nicos para
las tres Comunidades, crea tambin la Comisin de Representantes Permanentes de
los Estados en el Consejo (COREPER), as como prev un nico presupuesto de
funcionamiento (salvo el presupuesto de ingresos y gastos operacionales de la
CECA).
2) Para incorporar reformas financieras y presupuestarias: en 1970 y 1975 se dota
de poderes presupuestarios a la Asamblea; se crea un sistema de financiacin con
recursos propios y la figura del Tribunal de Cuentas.
3) Para mitigar el llamado dficit democrtico: as, en 1976 se acuerda la
eleccin por sufragio universal directo de los representantes a la Asamblea. En 1979
sta se convierte en Parlamento Europeo.
4) Por las adhesiones de nuevos miembros: lo que obliga a readaptar las
instituciones y el nmero de representantes Adhesiones del Reino Unido, Irlanda
y Dinamarca en 1973; Grecia en 1981; Espaa y Portugal en 1986.
5) Reformas de mayor calado: as, el Acta nica Europea (Luxemburgo y La
Haya, 1986) supuso la primera gran modificacin de los Tratados. Su objetivo era
asegurar la creacin de un verdadero mercado nico sin barreras interiores para
1993. Para ello era necesario asegurar las 4 libertades (mercancas, personas,
servicios y capitales) mediante la supresin de barreras tcnicas y fiscales, lo que
llev a la aprobacin y transposicin de ms de 300 Directivas. Asimismo, se
agilizaba el proceso decisorio y se ampliaban las materias en las que el Consejo
137
Grupo C Tema 7

debera decidir por mayora cualificada (y no slo por unanimidad); se otorgaban

ms poderes al Parlamento Europeo; se cre el Tribunal de 1 Instancia; y se
incorporaron nuevas polticas comunitarias (Medio ambiente, I + D).
d. El Tratado de la UE (Maastricht, 1992): es la reforma ms ambiciosa de los Tratados
hasta la actualidad. Pretende profundizar en los objetivos de la unin poltica pero sin
renunciar a los logros obtenidos por la va de la integracin econmica.
El Tratado est construido a modo de templo griego, con un frontispicio (que seran las
disposiciones comunes sobre la constitucin de la Unin Europea, sus objetivos y
elementos constitutivos) y tres pilares: uno, de derecho comunitario (con efecto directo
en los ordenamientos internos), que introduce modificaciones en los tratados; y otros
dos, que desarrollan polticas intergubernamentales de cooperacin (Poltica Exterior y
de Seguridad Comn, y cooperacin en asuntos de Justicia e Interior).
1) El primer pilar: modificaciones en los Tratados: se prev avanzar en la
integracin econmica, con la creacin de una Unin Econmica y Monetaria hasta
alcanzar una moneda nica y un Banco Central Europeo; y en la integracin
poltica, mediante diversas medidas:
a) Atribucin de ms poderes al Parlamento Europeo
b) Creacin de nuevos rganos comunitarios (el Comit de las Regiones y el
Defensor del Pueblo)
c) Introduccin de nuevas polticas comunitarias: como el concepto de Europa
social; la Cohesin Econmica y Social (con los fondos de Cohesin); las
Redes Transeuropeas

de transportes, comunicaciones y de energa; la

Cooperacin al Desarrollo; educacin, sanidad, cultura y poltica de defensa de

los consumidores.
d) Creacin de la Ciudadana de la Unin: para todos los nacionales de los Estados
miembros, lo que asegura al derecho a la libre circulacin y residencia en
territorio de la UE, el derecho de sufragio activo y pasivo en la elecciones
municipales y al Parlamento Europeo en cualquier Estado de la UE (la mencin
al sufragio pasivo oblig a modificar el art. 13 de la CE), o la proteccin
diplomtica de la UE en el exterior.
e) Introduccin del Principio de Subsidiariedad: con objeto de que las decisiones
en la UE se tomen en la forma ms prxima posible a los ciudadanos, se
entiende que debe graduarse la intervencin de los diferentes poderes pblicos
138
Grupo C Tema 7

(comunitarios, estatales y regionales), de tal manera que cada Administracin

intervenga slo cuando las de mbito inferior no puedan actuar de modo
satisfactorio.
2) El segundo y tercer pilar: se trata de polticas intergubernamentales, de
cooperacin reforzada entre los Estados miembros, pero no integrantes del Derecho
comunitario:
a) Segundo Pilar: la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC): implica el
compromiso de los Estados de definir posiciones y adoptar acciones comunes
en la esfera internacional. Para ello, se crea la figura del Alto Representante de
la UE para la PESC (un espaol, Javier Solana, ocupa el cargo desde 1999), se
configuran las lneas de una poltica de defensa comn (sin afectar a la
estructura defensiva de la Alianza Atlntica (OTAN)) y se potencia la accin
coordinada en las organizaciones internacionales.
b) Tercer Pilar: la cooperacin en los asuntos de Justicia y de Interior (JAI):
implica el compromiso de los Estados de definir posiciones y adoptar acciones
comunes en materias de derecho penal y civil. As, por ejemplo, mediante la
adopcin de normas comunes en los ordenamientos internos sobre asilo, control
de fronteras e inmigracin; cooperacin judicial y penal; cooperacin policial y
lucha contra las formas ms graves de delincuencia internacional (terrorismo,
narcotrfico, blanqueo de capitales).
e. Reformas de los tratados tras el TUE: tras el Tratado de la UE de 1992, las sucesivas
ampliaciones, con su consiguiente necesidad de reforma del funcionamiento
institucional, en una Unin cada vez ms grande, as como el deseo de consolidar los
avances obtenidos hasta la fecha (como la moneda nica y la poltica monetaria comn),
han determinado numerosas propuestas de modificacin de los tratados, no todas
culminadas.
1) El Tratado de msterdam de 1997: tras la ampliacin de la UE a tres nuevos
miembros en 1995 (Austria, Finlandia y Suecia) y, con vistas a la ampliacin al
Este y a la implantacin de la Moneda nica, se reforma el TUE  por un lado, se
agilizan los procesos decisorios (mediante una ampliacin importante de las
materias en que el Consejo puede tomar decisiones por mayora cualificada y no por
unanimidad, y la atribucin de mayores competencias al Parlamento Europeo). Por
139
Grupo C Tema 7

otra parte, se introduce el principio de cooperacin reforzada, por el que se admiten

diversos ritmos en el proceso de construccin europea (sin que los ms renuentes
frenen a los ms integracionistas). Finalmente, se introduce un nuevo Captulo
Social en el Tratado CEE y se avanza en materia de PESC y de cooperacin en
asuntos JAI.
2) El Tratado de Niza de 2001: desarrolla el principio de las cooperaciones
reforzadas e introduce fundamentalmente cambios en el funcionamiento de las
instituciones comunitarias (reforma institucional)  as, se prev que, tras la
siguiente ampliacin al Este se reducira el nmero de comisarios, de tal manera
que habra menos comisarios que Estados Miembros (la nacionalidad de los
comisarios rotara de acuerdo a un sistema que reflejase la diversidad geogrfica,
pero tambin el peso demogrfico). Por otro lado, se fija un sistema de doble
mayora para la toma de decisiones en el Consejo (que tiene en cuenta el nmero de
votos asignados a cada Estado, pero tambin el porcentaje de poblacin europea que
representan); Finalmente, se fija el nmero de eurodiputados en 732.
f.

Esquema institucional en el Tratado de la Unin Europea (tras Niza):

1) El Consejo Europeo: Institucin, fundamental para el progreso de la construccin
europea, integrada por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros y
el Presidente de la Comisin (asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores y un
Comisario) al que corresponde dar a la Unin los impulsos necesarios para su
desarrollo y definir sus orientaciones generales  Se rene en Cumbres bianuales
presididas rotatoriamente por los representantes de los Estados.
2) El Consejo de Ministros: Institucin con un papel decisorio central, integrada por
un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para
comprometer al Gobierno de dicho Estado. Sus reuniones las preside el
representante del Estado al que le corresponda, segn un turno rotatorio semestral.
Cuenta con la Comisin de Representantes Permanentes (COREPER), como rgano
auxiliar.
a) Ejerce competencias normativas y presupuestarias: coordina las polticas
econmicas generales de los Estados miembros; aprueba las normas
comunitarias (reglamentos y directivas) a travs de los procedimientos de
Codecisin (con el Parlamento) o Cooperacin (casos en que puede superar por
140
Grupo C Tema 7

unanimidad el veto del Parlamento); elabora el Presupuesto y decide sobre los

gastos obligatorios (Poltica Agrcola Comn).
b) Funcionamiento: segn las materias, adopta decisiones por unanimidad (cada
vez en menos mbitos, pero todava importantes), por mayora simple o por el
procedimiento, cada vez ms frecuente de mayora cualificada  A cada Estado
se le asignan un nmero de votos ponderados segn la poblacin y corregidos
en favor de los pequeos Estados).
3) La Comisin Europea: Institucin, con sede en Bruselas, que representa los
intereses comunitarios. Est integrada por nacionales de los Estados, que ofrezcan
plenas garantas de independencia. El nmero de Comisarios ser igual al de
Estados (27 comisarios en la actualidad). El Presidente de la Comisin es elegido
por los Gobiernos de la UE (su nombramiento debe ser refrendado por el
Parlamento Europeo). El mismo procedimiento se utiliza para nombrar a los dems
comisarios (en este caso, previa consulta del Presidente entrante, y tambin refrendo
del Parlamento). El mandato de la Comisin es de cinco aos, como la legislatura
del Parlamento Europeo.
a) Ejerce competencias de iniciativa legislativa y ejecucin de las polticas
comunes: le corresponde la propuesta al Consejo y al Parlamento de
Reglamentos y Directivas; la direccin de la Administracin comunitaria
(24.000 funcionarios); la negociacin de Tratados internacionales en nombre de
las Comunidades Europeas; la interposicin de recursos ante el Tribunal de
Justicia para garantizar el cumplimiento del derecho comunitario; la
elaboracin del anteproyecto de presupuestos y ejecucin del presupuesto, as
como la administracin de los fondos comunitarios.
b) Funcionamiento: la direccin de la Comisin corresponde al Presidente. Sus
miembros son responsables solidariamente y adoptan sus acuerdos por mayora
(en la prctica mediante acuerdos amplios o consensos).
4) El Parlamento Europeo: Institucin que representa a los cuerpos electorales de los
Estados miembros y que ejerce el control de la Comisin, aprueba el presupuesto y
participa crecientemente en la legislacin comunitaria. En la actualidad tiene 785
miembros, elegidos por los ciudadanos europeos para una legislatura de 5 aos.
Estos parlamentarios se integran en 7 grupos polticos de dimensin europea. Su
141
Grupo C Tema 7

sede se encuentra en Estrasburgo, aunque los reuniones adicionales del Pleno y las
de las Comisiones se celebran en Bruselas y su Secretara General est en
Luxemburgo. Trabaja en las 23 lenguas oficiales de la Unin  Competencias:
a) De Control de la Comisin: refrenda o no el nombramiento del Presidente de la
Comisin y de los comisarios, puede destituir a la Comisin (mocin de
censura), y recibe informes peridicos y anuales.
b) Presupuestarias: aprueba el presupuesto elaborado por el Consejo de Ministros
(y preparado por la Comisin); puede proponer modificaciones y enmiendas a
los gastos obligatorios (principalmente la partida agrcola), sobre los que decide
finalmente el Consejo.
c) Normativas: participa en la aprobacin de normas comunitarias a travs de los
procedimientos de Codecisin y Cooperacin con el Consejo.
5) El Tribunal de Justicia: Institucin que acta como rgano judicial, con sede en
Luxemburgo, compuesto por un Juez por cada Estado, que garantiza el respeto del
Derecho comunitario en su interpretacin y aplicacin a travs de diversos
procedimientos. El Tribunal ejerce una jurisdiccin nica, originaria y propia (no
supone una instancia de casacin o apelacin de las jurisdicciones nacionales).
a) Procedimientos: conoce de los recursos por incumplimiento de los Estados
miembros; recursos de anulacin de actos de las Instituciones comunitarias;
recursos por inactividad de las instituciones comunitarias; y cuestiones
prejudiciales que pueden plantearle los jueces nacionales en la aplicacin del
derecho comunitario.
b) Un Tribunal de 1 Instancia conoce de una serie de competencias que les
atribuye el Tratado: litigios de personal, recurso de anulacin de actos de las
Instituciones comunitarias o recurso por inactividad de las instituciones
comunitarias.
6) Otros rganos de la UE: son el Tribunal de Cuentas de la UE (que controla la
ejecucin de ingresos y gastos por la Comisin); el Comit Econmico y Social
(para la participacin de los grupos de inters econmico y social en la realizacin
del mercado comn); el Comit de las Regiones (rgano consultivo que representa a
142
Grupo C Tema 7

las Regiones europeas y que vela por el cumplimiento del principio de

subsidiariedad); el Banco Europeo de Inversiones; el Sistema Europeo de Bancos
Centrales, que dirige la poltica monetaria (y que est integrado por el Banco
Central Europeo y los Bancos Centrales de los Estados miembros); o el Defensor
del Pueblo (que fiscaliza los casos de mala administracin de las Instituciones
comunitarias).
g. La actualidad: Proyecto de Constitucin Europea y Tratado de Lisboa de 2007: La
gran ampliacin de 2004, con el ingreso de 8 pases de Europa Oriental y del
Mediterrneo (Polonia, Repblica Checa, Hungra, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,
Lituania, Lituania, Chipre y Malta) exigi profundos cambios, sobre todo
institucionales y en los procedimientos de decisiones. Esto dio lugar al proyecto
(frustrado) de Constitucin europea y al actual Tratado de Lisboa de 2007.
Entretanto, la UE se ha ampliado de nuevo, esta vez con el ingreso en 2007 de Rumana
y Bulgaria, hasta conformar una Europa a 27 (los candidatos ms prximos a futuros
ingresos son Croacia, Macedonia, Serbia o, con ms dudas, Turqua)
1) El proyecto de Constitucin Europea de 2005: como consecuencia de la reunin
del Consejo Europeo de Laeken (2001), se convoc una Convencin Europea, para
reformar en profundidad la Unin, hacerla ms eficaz, transparente, comprensible y
prxima a los ciudadanos europeos. El fruto de sus trabajos fue el Proyecto de
Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa
Para entrar en vigor, la Constitucin deba ser ratificada por los Estados miembros,
con arreglo a sus propias normas constitucionales (ratificacin parlamentaria o
referndum), antes del 1 de noviembre de 2006. En Espaa fue ratificada en
referndum en febrero de 2005. Sin embargo, el rechazo al proyecto en el
referndum de Francia y de los Pases Bajos, determin la apertura de un
proceso de crisis en la construccin europea.
En junio de 2005, el Consejo Europeo decidi iniciar un perodo de reflexin. En la
Cumbre de Bruselas, de junio 2007, el Consejo Europeo encomend a una
Conferencia Intergubernamental la finalizacin y adopcin, ya no de una
Constitucin, sino de un Tratado de Reforma para la Unin Europea. El Tratado
de Lisboa resultante fue firmado por los Estados miembros el 13 de diciembre de
2007.
143
Grupo C Tema 7

2) El Tratado de Lisboa sobre el funcionamiento de la Unin (2007):

Principales modificaciones:
a) Atribucin de una personalidad jurdica a la UE. El Tratado CE se denominar
Tratado sobre el funcionamiento de la Unin. El trmino Comunidad se
sustituir en todo lugar por el trmino Unin;
b) Definicin de las bases democrticas de la UE: la igualdad democrtica, la
democracia representativa, la democracia participativa y la iniciativa ciudadana
(iniciativa legislativa popular).
c) Derechos: la Carta de Derechos Fundamentales no se incorpora al Tratado, pero
ser jurdicamente vinculante en todos los Estados miembros (excepto en el
Reino Unido).
d) Introduccin de una clusula de retirada voluntaria, que da la posibilidad a un
Estado miembro de abandonar la UE.
e) Refuerzo del principio de subsidiariedad: gracias sobre todo a un mayor control
por parte de los parlamentos nacionales.
f) Distribucin ms clara de las competencias entre la Unin Europea y los
Estados miembros.
g) La supresin de los pilares del TUE: comunitarizacin de la PESC y de la
cooperacin en asuntos de Justicia e Interior, si bien con procedimientos
especiales de toma de decisiones en materia de PESC.
h) Modificaciones institucionales: Los principales cambios se refieren a:
El Consejo Europeo, que estar presidido por una personalidad nombrada
por dos aos y medio (renovables una vez). De esta forma, se suprime el
sistema de la presidencia rotatoria del Consejo Europeo.
Tamao de la Comisin: a partir de 2014, estar compuesta por una
cantidad de comisarios igual a dos tercios del nmero de Estados
miembros.
Creacin de un Alto Representante de la Poltica Exterior y de Seguridad
Comn de la Unin Europea, que ser a la vez mandatario del Consejo y
Vicepresidente de la Comisin, y que llevar la voz de Europa por el
mundo.
Composicin del Parlamento Europeo: cuyo nmero de escaos no podr
pasar de 750;
144
Grupo C Tema 7

i)

Procedimientos de decisin: Los principales cambios se refieren a:

Sistema de voto en el Consejo voto por doble mayora: a partir del 1 de
noviembre de 2014, la mayora cualificada se basar en el principio de la
doble mayora (55 % de los Estados miembros y una representacin del
65 % de la poblacin europea). Las reglas del Tratado de Niza se aplicarn
hasta 2014. Adems, durante un perodo de transicin que terminar el 31
de marzo de 2017, un miembro del Consejo podr solicitar en cualquier
momento que se adopte la decisin segn las reglas del Tratado de Niza.
Por ltimo, gracias a un mecanismo similar al compromiso de Ionnina , un
grupo de Estados miembros cercano a la minora de bloqueo podra
manifestar su oposicin a una decisin.
Generalizacin de la codecisin (entre el Parlamento y el Consejo) como
procedimiento legislativo ordinario: este procedimiento se ampla a
numerosos mbitos, como la cooperacin judicial en materia penal o la
inmigracin legal.
El voto por mayora cualificada del Consejo se ampla a ms de cuarenta
mbitos (el Reino Unido ha obtenido una dispensa en el mbito de la
cooperacin en materia judicial y policial). La unanimidad seguir siendo
necesaria para asuntos como impuestos, poltica exterior, defensa y
seguridad social.
El nuevo Tratado deber ratificarse en todos los Estados miembros antes
de las elecciones al Parlamento Europeo en 2009. Una vez ratificado, entrar
en vigor en 2009.

7.3. Fuentes del derecho comunitario

A continuacin se analizan las fuentes del derecho comunitario, as como las relaciones del
derecho comunitario con el ordenamiento jurdico de los Estados Miembros.
1. Las fuentes del derecho comunitario: Las fuentes del Derecho comunitario no aparecen
sistematizadas en ningn texto. Sin embargo, partiendo de la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia y de la prctica institucional, se pueden distinguir las siguientes: el derecho
originario (los Tratados), el derecho derivado emanado de las Instituciones comunitarias, los
compromisos internacionales de las Comunidades Europeas (tratados internacionales) y los
145
Grupo C Tema 7

principios generales del derecho (a travs de los principios generales de los distintos
ordenamientos internos).
a. Derecho originario: formado por los Tratados constitutivos y sus sucesivas reformas,
que expresan la voluntad de los Estados miembros:
1) Tratados constitutivos de Pars de 1951 y de Roma de 1957, por los que se crean las
Comunidades Europeas.
2) Tratados modificativos: Tratado de Bruselas de 1965, de fusin institucional;
reformas financieras y presupuestarias de 1970 y 1975; Acta de 1979 de conversin
de la Asamblea en Parlamento Europeo.
3) Sucesivas Actas de Adhesin
4) Tratados de revisin de los Tratados constitutivos: Acta nica Europea de 1986,
Tratado de la Unin Europea de 1992, Tratado de msterdam de 1997, Tratado de
Niza de 2001 y Tratado de Lisboa de 2007.
b. Derecho derivado: son las normas dictadas por las instituciones comunitarias, a travs
de un procedimiento consistente en la iniciativa legislativa de la Comisin y la
aprobacin por el Consejo y el Parlamento Europeo (procedimientos de Codecisin y de
Cooperacin). El art. 249 del TUE distingue entre Reglamentos, Directivas, Decisiones
y Dictmenes o Recomendaciones.
1) Reglamentos: tienen naturaleza y eficacia similar a las leyes nacionales (son
expresin de la potestad legislativa de las Comunidades Europeas). El Reglamento
produce los siguientes efectos jurdicos:
a) Alcance general: se trata de una legislacin abstracta que contiene
prescripciones generales e impersonales.
b) Obligatoriedad en todos sus elementos: esta es un diferencia con las Directivas
(que obligan slo en cuanto al resultado) y con las Decisiones y
Recomendaciones (que no son vinculantes).
c) Efecto directo en los ordenamientos jurdicos nacionales: sin necesidad de que
se produzca un acto de recepcin por los Estados miembros (como con la
trasposicin de directivas).

146
Grupo C Tema 7

2) Directivas: son normas que obligan a los Estados miembros destinatarios en cuanto
al resultado, pero que dejan a la autoridad nacional la eleccin de las formas y los
medios. Dan lugar a dos tipos de normas: la directiva comunitaria y la norma estatal
de trasposicin (que puede tener rango legal o reglamentario). Esta posible
diversidad normativa obliga a asegurar la armonizacin de las legislaciones
nacionales  la Directiva produce los siguientes efectos jurdicos:
a) Alcance general: tras la correspondiente armonizacin de legislaciones.
b) Obligatoriedad en cuanto al resultado: que se obtiene mediante la aprobacin
por los Estados miembros de las normas de trasposicin.
c) En principio no tienen efecto directo en los ordenamientos jurdicos nacionales:
sin embargo el Tribunal de Justicia lo admite con ciertas condiciones (Sentencia
VGEL):
Los ciudadanos podrn reclamar, ante los tribunales de justicia nacionales,
derechos reconocidos en directivas cuando los Estados incumplan su
obligacin de trasponer la directiva o lo hagan de forma incompleta: en este
caso, se requiere que la directiva determine los derechos de forma
suficientemente clara y precisa; que el derecho no est ligado a obligacin o
condicin alguna; que la legislacin nacional carezca de margen de
apreciacin; y que haya expirado el plazo para la trasposicin.
El efecto directo tiene un carcter sancionador: porque implica la
obligacin del Estado miembro de indemnizar en el caso de que se haya
producido una trasposicin errnea o indebida, o una omisin de la
trasposicin (sin perjuicio de la posible interposicin ante el Tribunal de
Justicia de un recurso por incumplimiento del Estado miembro)  Esto
quiere decir el Tribunal de Justicia s admite el efecto directo vertical de la
directiva (es decir, para regular la relacin Estado ciudadanos, no entre
ciudadanos, que sera horizontal), pero slo cuando favorezca al ciudadano.
3) Decisiones: son actos normativos individuales dirigidos a los Estados miembros o a
los particulares. Efectos jurdicos: no tienen alcance general (se dirigen a
destinatarios concretos o individuales); son obligatorios en todos sus elementos y
tienen efecto directo para los destinatarios.
147
Grupo C Tema 7

4) Dictmenes y Recomendaciones: se trata de actos no vinculantes del Consejo o de

la Comisin, en los supuestos previstos en los Tratados o cuando lo estimen
necesarios. Producen efectos jurdicos indirectos (en cuanto tienen un significado
poltico o moral).
a) Dictamen: es una expresin de opinin sobre una cuestin determinada.
b) Recomendacin: es una accin indirecta para armonizar legislaciones
nacionales (una especia de directiva indirecta)
c. Otras fuentes del derecho comunitario:
1) Derecho Internacional: es decir, los compromisos exteriores de la Unin, como los
Acuerdos de Preadhesin (Croacia, por ejemplo) y de Asociacin (con pases de
frica, Caribe y el Pacfico), o los Acuerdos de Cooperacin Econmica (con
pases del norte de frica o de Oriente Medio).
2) Principios Generales del derecho: el Tribunal de Justicia los elige de entre los
ordenamientos jurdicos nacionales (principios de igualdad y de proporcionalidad o
de contradiccin en los procedimientos) y los adapta, en virtud del principio de
autonoma del derecho comunitario. Muchos de ellos los obtendr de la Carta de
Derechos Fundamentales, que producir, por tanto, efectos jurdicos indirectos.
3) Otros: como los convenios intergubernamentales de los Estados miembros, o
Reglamentos internos de las Instituciones comunitarias.
2. Relaciones del derecho comunitario con el ordenamiento jurdico de los Estados
Miembros: estas relaciones se basan en los siguientes principios:
a. Autonoma del derecho comunitario: se trata de un ordenamiento jurdico propio,
creado por los Tratados e integrado en los ordenamientos jurdicos de los Estados
miembros.
b. Primaca del derecho comunitario sobre las leyes de los Estados miembros. Esta es
una consecuencia de la transferencia de competencias estatales articulada por medio de
los Tratados. En la Constitucin espaola se prev en el art. 93 CE.
148
Grupo C Tema 7

c. Efecto directo del derecho comunitario: es directamente aplicable en los

ordenamientos internos, correspondiendo a las jurisdicciones nacionales la garanta de
su cumplimiento (tienen efecto directo los reglamentos y decisiones; sin embargo, las
directivas slo tienen efecto directo vertical).
d. Obligacin de cumplimiento del derecho comunitario por los Estados miembros:
de aqu se deduce la posibilidad del pago de indemnizaciones por responsabilidad del
Estado legislador (caso, por ejemplo, de no trasposicin de directiva en plazo).
e. Control de su cumplimiento por el Tribunal de Justicia: los tribunales de justicia
nacionales son la jurisdiccin general del derecho comunitario (que deben aplicar y
hacer aplicar). La interpretacin uniforme del derecho comunitario se asegura mediante
el planteamiento, por parte de los tribunales nacionales, de la cuestin prejudicial ante
el Tribunal de Justicia (cuando a la hora de decidir en una cuestin interna tengan dudas
sobre la interpretacin de la norma comunitaria)

7.4. El presupuesto comunitario

1. Concepto de presupuesto comunitario: es el acto por el que se autoriza anualmente la
financiacin de las actividades e inversiones comunitarias. Revela las prioridades polticas
de la Unin Europea. Se rige por el principio de equilibrio presupuestario entre ingresos y
gastos (no cabe dficit inicial en el Presupuesto).
2. Estructura: el Presupuesto comunitario se divide en un estado de ingresos y otro de gastos,
cada uno subdividido por Secciones:
a. Seccin 1: Parlamento Europeo
b. Seccin 2: Consejo de Ministros
c. Seccin 3: Comisin  esta Seccin se subdivide en Parte A (que incluye los crditos
de funcionamiento de esta Institucin) y Parte B (que incluye los crditos para
operaciones, que financian las diferentes polticas comunitarias).
d. Seccin 4: Tribunal de Justicia
e. Seccin 5: Consejo Econmico y Social  hoy en da esta Seccin se subdivide en tres
partes: Parte A, que incluye los crditos para el funcionamiento del Consejo Econmico
y Social; Parte B, que incluye los crditos para el funcionamiento del Consejo de las

149
Grupo C Tema 7

Regiones; y Parte C, que incluye los crditos para la organizacin administrativa

comn.
3. Procedimiento de elaboracin y aprobacin del presupuesto:
a. Elaboracin: a principios de cada ejercicio se renen la Comisin, el Consejo y el
Parlamento Europeo para discutir las lneas generales del presupuesto. A continuacin,
se suceden las siguientes fases:
1) Elaboracin del anteproyecto de presupuesto por la Comisin: por medio de la
Direccin General de Presupuestos.
2) Determinacin de los gastos obligatorios por el Consejo y el Parlamento: estos
gastos tienen un carcter ineludible, segn el derecho comunitario.
3) Elaboracin del Proyecto de Presupuesto por el Consejo: aprobacin por mayora
cualificada. A continuacin, se remite el proyecto al Parlamento para su aprobacin,
previas consultas a la Comisin y otras instituciones, caso de haber introducido
modificaciones al texto propuesto por la Comisin.
b. Aprobacin: el Parlamento Europeo lo aprueba definitivamente por mayora absoluta
dentro del plazo de los 45 das siguientes a la remisin del Proyecto.
1) Sin embargo, dentro de ese plazo, el Parlamento puede tambin formular propuestas
de modificacin a los gastos obligatorios o enmiendas a los gastos no obligatorios:
a) Propuestas de modificacin a gastos obligatorios: el Consejo las aceptar o
rechazar por mayora cualificada. Son gastos obligatorios los referidos a la
PAC.
b) Enmiendas a gastos no obligatorios: caso de no ser aceptadas por el Consejo, el
Parlamento resuelve sobre ellas de forma definitiva por mayora de 2/3.
2) Adems, el Parlamento puede rechazar en bloque el Proyecto: por mayora de 2/3 y
alegando motivos importantes. Esto obligar a presentar un nuevo Proyecto. El
presupuesto se prorrogar si no se aprueba el 31 de diciembre (lo que implicar
automticamente la autorizacin mensual de hasta una 1/12 parte del presupuesto
anterior)
150
Grupo C Tema 7

4. Recursos comunitarios: en 1970 se reform el Tratado de la CEE para modificar el

sistema de financiacin de las Comunidades Europeas: se pas de un sistema de
contribuciones financieras de los Estados a un sistema de recursos propios. El sistema de
financiacin permanece estable por un perodo de siete aos o septenio (marco
financiero), tras el cual los Estados miembros renegocian sus trminos  actualmente, los
ingresos del Presupuesto comunitario provienen de los siguientes recursos:
a. Exacciones

reguladoras

agrcolas

(sobre

las

importaciones

de

pases

de

extracomunitarios) y cotizaciones sobre el azcar y la isoglucosa.

b. Derechos de aduana (a travs de la Tarifa Exterior Comn).
Estos dos recursos suponen en torno al 12% de los ingresos, pero disminuyen
gradualmente, debido a la tendencia internacional a la liberalizacin del comercio
mundial (acuerdos del GATT y de la OMC).
c. Recurso del Impuesto sobre el valor Aadido (IVA): supone un tipo del 0,4 sobre una
base armonizada (aunque el Reino Unido obtuvo privilegios para aportar menos por este
recurso)  Supone el 36% de los ingresos totales.
d. Recurso del Producto Nacional Bruto (PNB): hasta un tope del 1,27% del PIB de los
Estados miembros  supone un 51% del total.
e. Otros: como las multas impuesta por la Comisin por obstaculizar la competencia,
impuestos pagados por los funcionarios europeos, o el saldo positivo de ejercicios
anteriores  suponen en torno a un 1% del presupuesto total.

7.5. Aplicacin de sus recursos presupuestarios

Durante el septenio 2000 2006, el presupuesto comunitario supuso ms de 93.000 millones de
euros. Este presupuesto se distribuy de la siguiente manera:
a. Poltica Agrcola Comunitaria (PAC) y poltica de pesca: 44% del total.
b. Poltica Regional Comunitaria (Fondos de Cohesin y Fondos Estructurales): el 36%
del total.
151
Grupo C Tema 7

c. Otras polticas comunitarias (Redes Transeuropeas de Transportes, Energa y

Comunicaciones, polticas de telecomunicaciones, transportes, medio ambiente,
investigacin y desarrollo (I+D), educacin,.): 8% del total.
d. Ayudas exteriores (preadhesin, Mediterrneo, Balcanes, ayuda alimentaria y
humanitaria): en torno al 6% del total.
e. Gastos administrativos: 6% del total.
A continuacin se describen brevemente las polticas comunitarias financiadas con el
presupuesto de la UE y los prstamos y ayudas de la UE.
1. Polticas comunitarias:
a. La poltica agrcola comunitaria (PAC) y la poltica pesquera.
1) Poltica agrcola comunitaria (PAC): es una poltica comn desde los inicios de los
Tratados. Hoy en da se orienta a la reduccin de los precios de garanta agrcola y
al incremento de las ayudas directas a las rentas de los agricultores.
a) Objetivos: incremento de la productividad, el autoabastecimiento alimentario de
Europa, la estabilidad de los mercados agrcolas y las garantas de las rentas de
los agricultores; el control de los precios agrcolas.
b) Instrumentos: las Organizaciones Comunes de Mercado de los distintos
productos agrcolas (que establecen un rgimen de precios comunes,
mecanismos de intervencin complementario y de proteccin exterior) y la
poltica de intervencin sobre las estructuras agrarias, a travs de directivas de
armonizacin.
c) Financiacin: a travs del Presupuesto de la UE, por medio del Fondo Europeo
de Garanta y Orientacin Agrcola (FEOGA). Este Fondo se subdivide en dos
Secciones. La Seccin Garanta, que se destina a estabilizar los precios de los
mercados agrcolas y garantizar las rentas agrcolas; y la Seccin Orientacin,
que financia acciones para modificar las estructuras agrarias (y que es uno de
los Fondos Estructurales).
152
Grupo C Tema 7

2) Poltica pesquera comunitaria: las principales acciones de sta consisten en la

regulacin de los accesos a los caladeros a travs de licencias; el establecimiento de
un Total Admisible de Capturas por especie y zona, segn un sistema de cuotas
pesqueras; el establecimiento de Organizaciones Comunes de Mercado de
productos pesqueros; y la firma de acuerdos con terceros pases para garantizar el
acceso de las flotas europeas a otros bancos de pesca.
b. La poltica regional comunitaria. Los Fondos Estructurales. La Cohesin
Econmica y Social: Esta poltica se refiere al conjunto de medidas sobre las
condiciones de localizacin de las actividades econmicas y humanas en el territorio
europeo.
1) Ejes bsicos sobre los que se articula: la consideracin de la dimensin regional de
todas las polticas comunitarias; la coordinacin de las polticas regionales de los
Estados miembros, entre s y con la poltica regional comunitaria; y la financiacin
a travs de Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesin.
2) Fondos Estructurales: son instrumentos de financiacin de programas de la UE en
materia de poltica regional, social y de desarrollo de derechos humanos que
pretenden complementar los esfuerzos de los Estados para reducir las desigualdades
a que da lugar el mercado nico.
a) Tipos de fondos:
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): para potenciar el
desarrollo y ajuste estructural de regiones en declive, regiones menos
desarrolladas y la reconversin de regiones en declive.
El Fondo Social Europeo (FSE): para promover la formacin y
recuperacin profesional, la movilidad geogrfica y funcional, y para
facilitar la adaptacin a las transformaciones industriales y a los cambios en
los sistemas de produccin.
El Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA) Seccin
Orientacin: para financiar acciones tendentes a modificar y adaptar las
estructuras agrarias y promover el desarrollo rural.
153
Grupo C Tema 7

El Instrumento Financiero de Ordenacin Pesquera (IFOP): para financiar

acciones y proyectos en materia pesquera.
b) Principios rectores: actuacin conjunta y coordinada de todos los fondos;
programacin septenal; adicionalidad a las aportaciones de Estados y Regiones;
y distribucin por regiones europeas, segn objetivos (1,2 y 3).
3) El Fondo de Cohesin: para financiar Redes Transeuropeas, e infraestructuras de
transporte y de medio ambiente, mediante ayudas dirigidas a los Estados con un
PIB por habitante inferior al 90% de la media de la UE, que elaboren Programas de
Convergencia Econmica  Espaa, Grecia, Portugal e Irlanda eran, hasta 1995,
los grandes favorecidos por este fondo. En la actualidad, estas partidas se destinan
fundamentalmente a los nuevos miembros del Este y de los Balcanes.

c. Otras polticas comunitarias:

1) Defensa de la competencia:
2) Industrial y telecomunicaciones
3) Transportes
4) Energa
5) Investigacin y desarrollo
6) Medio Ambiente
7) Cooperacin al desarrollo
8) Proteccin de los consumidores
9) Cultura
10) Educacin, formacin profesional y juventud
2. Prstamos y ayudas de la Unin Europea: existen diversos instrumentos que autorizan a
la Comisin a tomar capitales a prstamo en los mercados financieros para prestarlos
posteriormente a beneficiarios finales en condiciones muy ventajosas. Todos estos
instrumentos estn garantizados por el presupuesto de la UE, aunque no se incluyen en l 
Instrumentos:

154
Grupo C Tema 7

a. Instrumentos sectoriales: previstos originalmente en los Tratados de la CECA y de la

CEEA. Se destinan a financiar inversiones, reconversiones y construccin de viviendas
para el personal de los sectores del carbn y del acero; o para financiar centrales
nucleares europeas y mejorar la eficacia y la seguridad de las centrales nucleares de
Europa del Este y Rusia.
b. Macroeconmicos: como las ayudas a medio plazo para equilibrar las balanzas de pagos
de los Estados miembros; o las ayudas a pases prximos a la Adhesin para importar
productos agrcolas de la UE.
c. Microeconmicos: para financiar las Nuevas Iniciativas Comunitarias gestionadas por
la Comisin europea (como URBAN, LEADER, INTERREG o EQUAL) en materias
de desarrollo urbano o rural, cooperacin transfronteriza, programas sociales, apoyo a
las pequeas y medianas empresas, fomento de la energa, la industria o las
infraestructuras).
d. Prstamos del Banco Europeo de Inversiones fuera de la UE: financiados con cargo al
Fondo de Garanta de Operaciones a Tercero Pases.

Bibliografa
[1]

Manual comentado de Martn Rebollo: Leyes Administrativas Editorial CIVITAS.

Aranzadi

[2]

http://europa.eu/index_es.htm

155
Grupo C Tema 7

Tema 8. El procedimiento administrativo: concepto y naturaleza. La

Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
8.1. Introduccin
En la mayora de Estados contemporneos existen una serie de organizaciones a las que se
encomienda la ejecucin de la mayor parte de las tareas estatales y que actan bajo la direccin
del Gobierno.
Estas organizaciones se denominan ADMINISTRACIN PBLICA, y su actuacin debe
realizarse con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, pudiendo controlar los Tribunales la
legalidad de la misma.
El Derecho que regula la actuacin de la Administracin y las relaciones de sta con los
ciudadanos es el Derecho Administrativo que se caracteriza por tratarse de un Derecho de
prerrogativas y garantas.
-

Prerrogativas exorbitantes de la Administracin, que la sita en un plano de supremaca

frente a los administrados: potestad sancionadora, potestad expropiatoria, presuncin de
validez de sus actos, entre otras.
Estas prerrogativas se fundamentan en el mandato constitucional de eficacia de la actuacin
administrativa (artculo 103 CE) y en la funcin que se encomienda a la Administracin de
tutelar los intereses generales.

Pero, frente a estas prerrogativas de la Administracin, se reconocen una serie de garantas

a los ciudadanos (que equilibran la relacin): la existencia de un procedimiento
administrativo y el reconocimiento los derechos de los ciudadanos en el mismo, el sistema
de recursos administrativos, as como el control jurisdiccional de la actuacin
administrativa.

Dentro de las normas que integran esta rama del ordenamiento, que es el Derecho
Administrativo, destaca la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (en adelante, LRJPAC),

157
Grupo C Tema 8

a la que haremos referencia en el presente tema, as como a uno de los aspectos esenciales de su
regulacin, el Procedimiento Administrativo Comn.

8.2. La ley de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del

procedimiento administrativo comn
Objeto de la Ley
La ley establece y regula las bases del rgimen jurdico, el procedimiento administrativo comn
y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas, siendo aplicable a todas ellas.
Habilitacin constitucional
El ttulo competencial habilitante para la aprobacin de esta Ley se encuentra en el art. 149.1.18
CE:
Artculo 149.
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias.
18. Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn
ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre
expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas.
En base a este precepto se aprob la Ley 30/1992 que regula, como ya hemos sealado:
- El rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas.
- El sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Pblicas y,
- Un procedimiento comn de obligado cumplimiento para todas las Administraciones Pblicas
en todo el Estado espaol.
As, por la dimensin poltica y constitucional que tiene el procedimiento administrativo,
corresponde al Estado su legislacin comn para todas las Administraciones Pblicas.

158
Grupo C Tema 8

Ello no ha impedido la existencia de otros procedimientos administrativos, denominados

especiales, aunque estos debern ser conformes con los principios del procedimiento comn,
especialmente en lo que se refiere a las garantas y derechos de los ciudadanos.
mbito subjetivo de aplicacin
En este sentido, y a los efectos de esta Ley se entiende por Administraciones Pblicas (artculo
2):
A) La Administracin General del Estado.
B) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
C) Las Entidades que integran la Administracin Local.
Asimismo, tendrn la consideracin de Administracin Pblica, las Entidades de Derecho
Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Pblicas (). Estas Entidades sujetarn su actividad a la presente Ley cuando
ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan
sus normas de creacin.
Principios generales
En este sentido, la Ley reproduce el art. 103 CE al establecer: Las Administraciones pblicas
sirven con objetividad los intereses generales y actan de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento
pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho.
A ello aade otros principios que deben informar las relaciones entre las Administraciones y
con los ciudadanos:
- Principios de buena fe y de confianza legtima.
- Las Administraciones pblicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperacin y
colaboracin, y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
- En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones pblicas actan de conformidad
con los principios de transparencia y de participacin.
Establece, asimismo, la personalidad jurdica nica de cada Administracin en el cumplimiento
de sus fines y la direccin de cada Administracin por el Gobierno respectivo.

159
Grupo C Tema 8

Contenido de la Ley
El contenido de la Ley puede analizarse atendiendo a su propia estructura en Ttulos:
Ttulo Preliminar: regula el objeto, mbito de aplicacin y principios antes expuestos.
Titulo I: De las Administraciones Pblicas y sus relaciones: este Ttulo se dedica a las
relaciones entre las diferentes Administraciones, estableciendo:

Principios que han de presidir las relaciones entre las Administraciones Pblicas

Instrumentos a travs de los cuales puede articularse la relacin:

o

Conferencias Sectoriales y otros rganos de cooperacin

Convenios de colaboracin

Planes y programas conjuntos

Ttulo II: De los rganos de las Administraciones Pblicas: regula los rganos de las
Administraciones Pblicas y determina los principios de organizacin y competencia
refirindose a:

Creacin de rganos

Competencia

Delegacin de competencias, Avocacin, Encomienda de gestin, Delegacin de firma, etc.

rganos colegiados

Ttulo III: De los interesados: regula la figura del interesado en el procedimiento

administrativo, refirindose a la capacidad de obrar, la representacin, identificacin y la
existencia de una pluralidad de interesados.
En este sentido, son interesados aquellas personas a quien se refiere directamente el
procedimiento, en su calidad de destinatarios primeros de las potestades administrativas, bien
porque haya iniciado el procedimiento o bien porque el procedimiento se haya iniciado de
oficio por la Administracin en relacin con una situacin o conducta de esas personas (p.e con
aqullos a quienes se instruye un procedimiento sancionador en materia de trfico)
Tambin los que sin haber iniciado el procedimiento ni ser directamente afectados, ostentan una
situacin jurdica que puede verse afectada por la resolucin que se dicte.

160
Grupo C Tema 8

Ttulo IV: De la actuacin de las Administraciones Pblicas: en este Titulo se regulan:

Captulo I: Derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas,
prestando especial atencin a la lengua del procedimiento, al acceso a los archivos y
registros, al rgimen general de los registros administrativos, as como a la obligacin de la
Administracin de resolver el procedimiento y el rgimen del silencio administrativo (art.
42 y siguientes).
Estas facultades que la Ley atribuye a los ciudadanos en el procedimiento se pueden agrupar
en 4 grandes bloques: derechos sobre personal y autoridades que tramiten asuntos de su
inters; derecho a la informacin; derecho de participacin y derechos procesales.

Captulo II: Trminos y plazos

Ttulo V: De las disposiciones y actos administrativos: establece los principios y rgimen

sustantivo de las disposiciones y actos administrativos: jerarqua, competencia, requisitos y
motivacin, validez y eficacia, nulidad y anulabilidad, etc. (El rgimen de los actos
administrativos ser objeto de estudio en el Tema 9).
Ttulo VI: De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos (sern
objeto de estudio a continuacin).
Ttulo VII: De la revisin de los actos en va administrativa (ser objeto de estudio en el
Tema 9).
Ttulo VIII: De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales:
contiene el rgimen de las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales
ante los tribunales.
Ttulo IX: De la potestad sancionadora: contiene los principios aplicables la Derecho
Administrativo sancionador (inspirados en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
del artculo 24 CE): principio de legalidad, de irrectroactividad, de tipicidad, proporcionalidad,
responsabilidad, prescripcin y el principio non bis in idem. Se regulan asimismo los principios
generales del procedimiento sancionador.
Ttulo X: De la responsabilidad de las Administraciones Pblicas (ser objeto de estudio en
el Tema 9).

161
Grupo C Tema 8

8.3. El procedimiento administrativo: concepto y naturaleza.

Concepto
El procedimiento administrativo se viene definiendo como el cauce formal de la serie de actos
en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin.
La sumisin de la actividad administrativa a un procedimiento preestablecido responde a una
doble finalidad:

garanta de los intereses pblicos, asegurando la eficacia de la actuacin administrativa.

garanta de los derechos e intereses de los particulares

Principios que caracterizan el procedimiento administrativo:

a) Predominio de la actuacin de oficio
El procedimiento ha de ser impulsado de oficio por la Administracin en todos sus trmites.
b) Carencia de solemnidades.
c) Predominio de la forma escrita.
d) Gratuidad
e) No precisa la direccin tcnica.
Fases del procedimiento administrativo comn
La LRJPAC regula en su Ttulo IV las disposiciones generales sobre el procedimiento
administrativo, distinguiendo cuatro fases: Iniciacin, Ordenacin, Instruccin y Terminacin.

162
Grupo C Tema 8

INICIACIN

ORDENACIN

INSTRUCCIN

TERMINACIN

A continuacin, pasaremos a analizar cada una de ellas de forma separada:

Iniciacin
Conforme al art. 681 de la ley, el procedimiento administrativo puede iniciarse bien de oficio,
bien en virtud de solicitud de persona interesada.
a) Iniciacin de oficio
La iniciacin de oficio (art. 69.12) podr tener lugar:

por iniciativa propia del rgano administrativo competente para la instruccin y

resolucin del procedimiento,

como consecuencia de una orden de un rgano superior,

peticin razonada de otro rgano administrativo inferior o de otra Administracin,

por denuncia de un funcionario en ejercicio de sus atribuciones,

por denuncia de un particular.

En cualquier caso, el procedimiento no dar comienzo hasta el momento en que el rgano

competente para su tramitacin dicte el acto formal de incoacin.
b) Iniciacin a solicitud de persona interesada.

1 Artculo 68. Clases de iniciacin: Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada
2 Artculo 69. Iniciacin de oficio.
1. Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de
orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por denuncia.
2. Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un perodo de informacin previa con el fin de
conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

163
Grupo C Tema 8

La solicitud de iniciacin por persona interesada (art. 703) determina en principio y por s misma
el inicio del procedimiento administrativo, estando la Administracin obligada a dictar
resolucin expresa sobre el mismo (art. 42).
La solicitud no debe cumplir requisito de forma alguno, si bien debe contener una serie de
extremos:

identidad del solicitante y firma.

lugar de notificacin.

objeto de la solicitud.

peticin que se realiza.

lugar y fecha de redaccin de la solicitud.

Subsanacin: Si la solicitud de iniciacin no rene estos requisitos, se requerir al interesado

para que, en un plazo de 10 das, subsane la falta o acompae los documentos que sean
preceptivos.
Plazo: El momento en que el procedimiento se entiende iniciado ser el del da de la fecha en
que la solicitud haya tenido entrada en el Registro del rgano administrativo competente para
resolver (art. 42.3.b)).

3 Artculo 70. Solicitudes de iniciacin.

1. Las solicitudes que se formulen debern contener:
A) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del medio preferente
o del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
B) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
C) Lugar y fecha.
D) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
E) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idntico o
sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos
especficos dispongan otra cosa.
3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administracin, podrn stos
exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de
presentacin anotada por la oficina.
4. Las Administraciones Pblicas debern establecer modelos sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de
procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarn a
disposicin de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen
convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al
que se dirijan.

164
Grupo C Tema 8

c) Medidas provisionales (art. 724).

Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr adoptar,

de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la
eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para
ello.
Ordenacin
Concepto: Se denomina ordenacin del procedimiento a la actividad de los rganos
responsables del procedimiento dirigida a encauzar y articular los distintos trmites
procedimentales en el orden y con la finalidad establecida en la ley.
Todas estas actuaciones tienen como idea matriz lograr una mayor eficacia en la actuacin
administrativa:
a) La impulsin de oficio.
El rgano responsable de la tramitacin del procedimiento tiene el deber de hacerlo avanzar a
travs de cada una de sus fases, sin necesidad de contar con peticin alguna por parte de los
interesados (art. 745).

4 Artculo 72. Medidas provisionales.

1. Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr adoptar, de oficio o a instancia de parte, las
medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de
juicio suficiente para ello.
2. Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de
urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados, podr adoptar las medidas correspondientes en los supuestos
previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales debern ser confirmadas, modificadas o
levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin,
el cual podr ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin
no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
3. No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que
impliquen violacin de derechos amparados por las leyes.
4. Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de
parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin.
En todo caso, se extinguirn con la eficacia de la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

5 Artculo 74. Impulso.

1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites.
2. En el despacho de los expedientes se guardar el orden riguroso de incoacin en asuntos de homognea naturaleza, salvo que por
el titular de la unidad administrativa se d orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo

165
Grupo C Tema 8

La razn de ser del impulso de oficio radica en la existencia de un inters pblico en el

procedimiento administrativo que no puede ser abandonado a la voluntad de los sujetos
privados.
b) Orden de despacho de los asuntos.
El respeto debido por la Administracin a la posicin de igualdad de los ciudadanos (establecida
en el art. 14 CE), obliga a cada rgano administrativo a guardar un orden riguroso en la
incoacin de los asuntos de homognea naturaleza. Este orden vendr determinado por la fecha
de llegada de los actos de los interesados al Registro del rgano competente, salvo orden
motivada del titular de la unidad administrativa (art. 74.2).
c) Acumulacin de expedientes.
La eficacia que debe presidir la actuacin de la Administracin Pblica (segn el art. 103 CE),
exige la simplificacin de la actividad procedimental.
Desde esta perspectiva, y respondiendo al principio de economa procesal, el art. 736 de la Ley
permite acumular dos o ms procedimientos que guarden identidad sustancial o intima
conexin.
d) Celeridad.
El principio de celeridad exige que el rgano competente adopte, durante la tramitacin del
procedimiento, todas aquellas medidas tendentes a evitar que el cumplimiento de los sucesivos
trmites alargue indebidamente la duracin del procedimiento.
e) Cumplimiento de los trmites (arts. 75 y 767)

dispuesto en el prrafo anterior dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, ser causa de
remocin del puesto de trabajo.
6 Artculo 73. Acumulacin.
El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer
su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no proceder
recurso alguno.
7 Artculo 75. Celeridad.
1. Se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su
cumplimiento sucesivo.
2. Al solicitar los trmites que deban ser cumplidos por otros rganos, deber consignarse en la comunicacin cursada el plazo legal
establecido al efecto.
Artculo 76. Cumplimiento de trmites.

166
Grupo C Tema 8

Cuando el trmite deba ser realizado por el sujeto interesado, ste cuenta con un plazo
de 10 das desde la notificacin del requerimiento para proceder a su cumplimiento.

Cuando algn trmite deba ser realizado por un rgano o unidad administrativa distinta
del rgano competente, ste indicar en la solicitud el plazo que la normativa sectorial
establezca para la realizacin de dicho trmite.

En todo caso, debern respetarse los plazos mximos de tramitacin de cada procedimiento.
f) Finalmente, el artculo 77 seala que las cuestiones incidentales que se susciten en el
procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la
tramitacin del mismo, salvo la recusacin de la autoridad o funcionario que lo tramita.
Instruccin o tramitacin
Concepto: la instruccin o tramitacin del procedimiento tiene como objeto (art. 78.18) la
realizacin de las actividades necesarias para la determinacin, conocimiento y comprobacin
de los datos en virtud de los cuales deber resolverse el procedimiento.
La verificacin de estos extremos debe disponerse de oficio por la Administracin, sin perjuicio
del derecho que asiste a los interesados de proponer determinadas actuaciones.
Dentro de esta fase, la doctrina engloba distintas actuaciones:
a) Alegaciones.

1. Los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados debern realizarse en el plazo de diez das a partir de la
notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no rene los requisitos necesarios, la
Administracin lo pondr en conocimiento de su autor, concedindole un plazo de diez das para cumplimentarlo.
3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podr declarar decados en su derecho al trmite
correspondiente; sin embargo, se admitir la actuacin del interesado y producir sus efectos legales, si se produjera antes o dentro
del da que se notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo.
8 Artculo 78. Actos de instruccin.
1. Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los
interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglamentariamente
establecidos.

167
Grupo C Tema 8

La facultad de realizar alegaciones, de carcter fctico o jurdico, es uno de los derechos

esenciales de los interesados en relacin al procedimiento administrativo.
Con carcter general (art. 799), los interesados pueden realizar cuantas alegaciones estimen
pertinentes a lo largo del procedimiento, siempre antes del trmite de audiencia.
b) Audiencia.
La Administracin tiene la obligacin de otorgar a los interesados una especfica ocasin para
defender sus derechos e intereses en el seno del procedimiento, esta ocasin viene constituida
por el trmite de audiencia (art. 8410).
La omisin o defectuosa realizacin del trmite de audiencia determina la anulabilidad de la
resolucin que pone fin al procedimiento cuando se haya generado una situacin de indefensin
en el particular.
c) Informacin pblica.
La informacin pblica constituye una forma de participacin, no de los interesados en el
procedimiento en sentido estricto, sino de todos aquellos sujetos o colectivos que puedan verse
afectados por la resolucin o, en general, de cualquier ciudadano (art. 8611).

9 Artculo 79. Alegaciones.

1. Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolucin.
2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan paralizacin,
infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin
definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente
responsabilidad disciplinaria.
10 Artculo 84. Trmite de audiencia.
1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn de manifiesto a los
interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artculo 37.5.
2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.
3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos
documentos o justificaciones, se tendr por realizado el trmite.
4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin
otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
11 Artculo 86. Informacin pblica.

168
Grupo C Tema 8

Quienes participen en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta
razonada.
d) Informes y dictmenes (art. 82 y 8312).
Los informes y dictmenes son aquellas actuaciones de un rgano, consultivo o no, distinto de
aqul a quien corresponde iniciar, instruir o resolver el procedimiento, en los que se realiza una
valoracin jurdica o tcnica de aspectos planteados en el procedimiento.

1. El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo
de informacin pblica.
2. A tal efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de
que cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.
El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para formular alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a
veinte das.
3. La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin
definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes
presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonada, que
podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas, medios y cauces de
participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el
procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos administrativos.
12 Artculo 82. Peticin.
1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y
los que se juzguen necesarios para resolver, citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de
reclamarlos.
2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita.
Artculo 83. Evacuacin.
1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no vinculantes.
2. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
3. De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora,
se podrn proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes
preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites
sucesivos.
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar
el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se
podrn proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente
resolucin.

169
Grupo C Tema 8

Salvo disposicin expresa, los informes y dictmenes se consideran facultativos y no

vinculantes.
e) Prueba (art. 80 y 8113).
La exactitud y veracidad de los hechos relevantes que sirven de fundamento a la resolucin final
deben ser constatados por el rgano competente. Para ello, se debe abrir, de oficio o a peticin
de cualquier interesado, un perodo de prueba.
Este perodo se articula por el principio de aportacin (las partes pueden proponer cuantas
pruebas estimen convenientes y necesarias) y por el principio de oficialidad (el rgano
responsable de la tramitacin del procedimiento est obligado a desarrollar la actividad
probatoria necesaria cuando no tenga por ciertos los hechos alegados o cunado la naturaleza del
procedimiento lo exija).
En cuanto a los medios de prueba, la ley permite la utilizacin de cualquiera que sea admisible
en Derecho.

Terminacin o resolucin del procedimiento

Los procedimientos administrativos pueden terminar (art. 8714) mediante:
13 Artculo 80. Medios y perodo de prueba.
1. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en
Derecho.
2. Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija,
el instructor del mismo acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez, a fin de
que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
3. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
Artculo 81. Prctica de prueba.
1. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la
realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas.
2. En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el
interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan.
3. En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la
Administracin, sta podr exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La
liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
14 Artculo 87. Terminacin.

170
Grupo C Tema 8

Resolucin, en sentido estricto, entendida como acto administrativo que pone fin al
procedimiento.

Desistimiento o renuncia

Caducidad

Pacto o convenio

Silencio administrativo

a) Resolucin, en sentido estricto.

La resolucin (art. 8915) deber decidir sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados,
as como respecto de aqullas otras cuestiones conexas o que deriven del procedimiento.
No obstante, deber respetarse el principio de congruencia (con la peticin del interesado) y se
establece la prohibicin de la reformatio in peius (agravar la situacin inicial del interesado), en
los procedimientos iniciados a solicitud del particular.
La resolucin debe contener la decisin sobre las cuestiones planteadas y estar motivada en los
supuestos previstos en el artculo 54 de la Ley16.
1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no est prohibida por el Ordenamiento Jurdico, y la declaracin de caducidad.
2. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La
resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.
15 Artculo 89. Contenido.
1. La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras
derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano
competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto en aqullos por un plazo no superior a quince das,
para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por ste,
sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.
3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el artculo 54. Expresarn, adems, los
recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos
legales aplicables al caso, aunque podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el
Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el artculo 29
de la Constitucin.
5. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma.

171
Grupo C Tema 8

Asimismo, la resolucin debe hacer referencia a los recursos que contra la misma procedan, el
rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para
interponerlos.
b) Desistimiento y renuncia (art. 90 y 9117).
El procedimiento administrativo tambin puede terminar por desistimiento o renuncia del
interesado.
Desistimiento: cuando el interesado declara que abandona su pretensin en el procedimiento
(pero no el derecho o derechos que pudieran corresponderle), por lo que el interesado podr en
el futuro volver a ejercer su derecho, solicitando la iniciacin de un nuevo procedimiento.

16 Artculo 54. Motivacin.

1. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos,
reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje.
Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos.
Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la adopcin de medidas provisionales previstas
en los artculos 72 y 136 de esta Ley.
Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos.
Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban serlo en virtud de disposicin legal o
reglamentaria expresa.
2. La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizar de
conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolucin que se adopte.
17 Artculo 90. Ejercicio.
1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el Ordenamiento Jurdico, renunciar a sus
derechos.
2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aqullos
que la hubiesen formulado.
Artculo 91. Medios y efectos.
1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
2. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el procedimiento salvo que, habindose
personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del
desistimiento.
3. Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su
definicin y esclarecimiento, la Administracin podr limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el
procedimiento.

172
Grupo C Tema 8

Renuncia: Consiste en el abandono o dejacin del derecho, impidindose as reabrir un nuevo

procedimiento al haberse extinguido el derecho.
c) Caducidad (art. 9218).
En este sentido, debemos distinguir entre la caducidad en los procedimientos iniciados a
solicitud del interesado y los iniciados de oficio.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su

paralizacin por causa imputable al mismo, la Administracin le comunicar que,
transcurridos tres meses, se producir la caducidad.

Transcurrido este plazo de 3 meses, desde la correspondiente advertencia, si el particular

requerido no realiza las actividades necesarias para reanudar la tramitacin del
procedimiento, la Administracin deber proceder, obligatoriamente, a declarar la
caducidad, poniendo fin al procedimiento.

En los procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables

para los interesados, transcurrido el plazo establecido para dictar la resolucin, sin que
sta haya recado, se produce la caducidad del procedimiento.

d) Terminacin convencional.
El art. 8819 regula la posibilidad de celebrar convenios que pongan fin al procedimiento
administrativo.

18 Artculo 92. Requisitos y efectos.

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralizacin por causa imputable al mismo, la
Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el
particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin acordar el archivo de las
actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad procedern los recursos pertinentes.
2. No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites, siempre que no sean
indispensables para dictar resolucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al referido trmite.
3. La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los
procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
4. Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente
suscitarla para su definicin y esclarecimiento.
19 Artculo 88. Terminacin convencional.

173
Grupo C Tema 8

e) Terminacin por silencio administrativo (art. 42, 43 y 44).

Segn el art. 4220 de la Ley, la Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos
los procedimientos.
No obstante, si no lo hace, su inactividad no debe perjudicar los derechos e intereses de los
afectados. Por este motivo se establece la ficcin legal del silencio administrativo, en virtud del
cual se entiende producido un acto presunto o se entiende abierta la correspondiente va de
impugnacin.
La forma en la que opera la ficcin del silencio administrativo difiere dependiendo de si el
procedimiento ha sido iniciado a solicitud del interesado o de oficio por la Administracin.
- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 4321).

1. Las Administraciones Pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho pblico
como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico ni versen sobre materias no susceptibles de transaccin y
tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en
cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideracin de finalizadores de los procedimientos
administrativos o insertarse en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga fin.
2. Los citados instrumentos debern establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes intervinientes, el mbito
personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que
estuvieran destinados.
3. Requerirn en todo caso la aprobacin expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que versen sobre materias de la
competencia directa de dicho rgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrn alteracin de las competencias atribuidas a los rganos administrativos ni de las
responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos.
20 Artculo 42. Obligacin de resolver.
1. La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su
forma de iniciacin ().
21 Artculo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin
expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio
administrativo, segn proceda, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar en la forma prevista en el apartado 4
de este artculo.
2. Los interesados podrn entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con
rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsin los
procedimientos de ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el artculo 29 de la Constitucin, aquellos cuya estimacin
tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio
pblico, as como los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr efecto desestimatorio.

174
Grupo C Tema 8

El vencimiento del plazo mximo para resolver, sin haberse notificado la resolucin,
permite al interesado entender estimada o desestimada su pretensin por silencio
administrativo, segn los casos.
Con carcter general, los efectos del silencio son positivos, es decir, el interesado puede
entender estimada su pretensin.
No obstante, cuando:

lo establezca una norma con rango de ley o de Derecho comunitario.

se trate de procedimientos de ejercicio del derecho de peticin.

se trate de procedimientos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se

transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio
pblico.

se trate de procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones.

El sentido del silencio ser negativo, es decir, habilita al interesado a entender
desestimada su pretensin pudiendo interponer los recursos correspondientes.

- Procedimientos iniciados de oficio (art. 4422).

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por
el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no
dictase resolucin expresa sobre el mismo.
3. La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del
procedimiento.
La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
4. La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el apartado primero del artculo 42 se sujetar al siguiente rgimen:
En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse
de ser confirmatoria del mismo.
En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por
la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del silencio.
5. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la Administracin como ante
cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el
que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse
del rgano competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de quince das.
22 Artculo 44. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio.

175
Grupo C Tema 8

En este caso debemos distinguir entre:

Procedimientos susceptibles de producir actos favorables para el interesado: los

interesados podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo,
quedando abierta la va del recurso correspondiente.

Procedimientos susceptibles de producir actos desfavorables o de gravamen: en estos

casos se produce la caducidad del procedimiento.

8.4. Ley de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos

El estudio sobre el procedimiento administrativo no podra considerarse completo sin una
referencia a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los
Servicios Pblicos.
Un mejor servicio a los ciudadanos, configurando una Administracin moderna, que haga del
principio de eficacia y eficiencia su eje vertebrador, constituye la principal razn de ser de esta
ley.
De este modo, la ley consagra la relacin con las Administraciones Pblicas por medios
electrnicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligacin correlativa para tales
administraciones.
Este derecho general se concreta, en el procedimiento administrativo, en la posibilidad que debe
ponerse a disposicin del ciudadano de presentar solicitudes y recursos; realizar el trmite de
audiencia; efectuar pagos o acceder a las notificaciones y comunicaciones que les remita la
Administracin Pblica, por medios telemticos.

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado
resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes
efectos:
En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras
situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por
silencio administrativo.
En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la caducidad
ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artculo 92.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del
plazo para resolver y notificar la resolucin.

176
Grupo C Tema 8

As, la ley regula:

Los Registros electrnicos, para la recepcin y remisin de solicitudes, escritos y

comunicaciones (art. 24) y el cmputo de plazos a estos efectos.

Las Comunicaciones electrnicas y la prctica de la notificacin por medios

electrnicos (art. 27 y 28).

El expediente electrnico, como conjunto de documentos electrnicos correspondientes

a un procedimiento administrativo.

La iniciacin del procedimiento por medios electrnicos, su instruccin, el acceso de los

interesados a la informacin sobre el estado de tramitacin, as como la terminacin de
los procedimientos por medios electrnicos (art. 35-39).

8.5. Conclusin
A modo de conclusin, debemos reiterar la importancia de la LRJPAC, como una de las normas
esenciales del Derecho Administrativo.
As, en la misma se pone de manifiesto el binomio prerrogativas exorbitantes de la
Administracin (presuncin de validez de sus actos, sistema de recursos administrativos y
potestad sancionadora, entre otras) y garantas para los ciudadanos (existencia de un
procedimiento, derechos de los ciudadanos, sistema de responsabilidad patrimonial y sistema de
recursos, entre otras).
En este panorama incide la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los Servicios Pblicos que reconoce como un derecho ms de los ciudadanos en su
relacin con la Administracin Pblica la utilizacin de medios electrnicos.
La adecuada garanta de este derecho, as como las modificaciones que supone tanto en el
mbito de la relacin ciudadano-Administracin, como en el mbito organizativo de las
Administraciones Pblicas constituye uno de los grandes retos de la Administracin Pblica del
S.XXI.

177
Grupo C Tema 8

Tema 9. El acto administrativo: concepto, elementos y clases. Nulidad

y anulabilidad. La responsabilidad patrimonial de la Administracin.
Recursos administrativos. Clases y regulacin actual. La Jurisdiccin
Contencioso Administrativa. Caractersticas generales. El recurso
contencioso-administrativo.
9.1. Introduccin
Como ya se ha sealado, el Derecho Administrativo es la rama del ordenamiento jurdico que
regula la actuacin de la Administracin y las relaciones de sta con los ciudadanos.
La caracterstica principal de esta rama del ordenamiento, que es el Derecho Administrativo, es
que es un Derecho de prerrogativas y garantas.
-

Prerrogativas exorbitantes de la Administracin, que la sita en un plano de supremaca

frente a los administrados: potestad sancionadora, potestad expropiatoria, presuncin de
validez de sus actos, entre otras.

Estas prerrogativas se fundamentan en el mandato constitucional de eficacia de la actuacin

administrativa (artculo 103 CE) y en la funcin que se encomienda a la Administracin de
tutelar los intereses generales.
-

Pero, frente a estas prerrogativas de la Administracin, se reconocen una serie de garantas

(que equilibran la relacin): la propia existencia de un procedimiento y los derechos que en
el mismo se reconocen a los ciudadanos, el sistema de recursos administrativos y de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas, as como el control
jurisdiccional de su actuacin.

De estos extremos, el presente tema versar, en primer, sobre el acto administrativo como acto
finalizador del procedimiento administrativo. A continuacin nos centraremos en los sistemas
de recursos administrativos y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas,
para analizar, en ltimo lugar, la jurisdiccin contencioso-administrativa.

179
Grupo C Tema 9

9.2. El acto administrativo: concepto, elementos y clases

Concepto
El acto administrativo puede ser concebido como una decisin unilateral ejecutoria de la
Administracin en la que se concreta el ejercicio de la potestad administrativa.
Tambin puede definirse como cualquier declaracin de voluntad, deseo, conocimiento o juicio
que lleve a cabo un sujeto de la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad
administrativa.
Como notas esenciales del concepto de acto administrativo podemos sealar:
a) Los actos administrativos son actos jurdicos.
b) El acto administrativo debe ser emitido por la Administracin Pblica.
c) La declaracin de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, que supone el acto administrativo,
debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa, lo que conecta los actos
administrativos con el principio de legalidad.
d) El acto administrativo est sometido al Derecho Administrativo.
Exclusiones.
Quedan excluidos del concepto de acto administrativo:
a) Los actos privados de la Administracin Pblica.
b) Las meras operaciones materiales realizadas por la Administracin.
c) Los actos no emanados de la Administracin en sentido estricto:
- Los actos polticos del Gobierno
- Los actos de los administrados

180
Grupo C Tema 9

Elementos
Podemos definir a los elementos del acto administrativo como aquellas circunstancias que
deben darse para que el acto produzca todos sus efectos.
Son elementos del acto administrativo: el sujeto, el objeto, el elemento teleolgico (fin y causa)
y la forma.
Sujeto
El acto administrativo slo puede ser dictado por la Administracin Pblica competente, y
dentro de la misma, por el rgano competente para ello (artculo 531 LRJPAC).
En este sentido, se entiende por Administraciones Pblicas (artculo 1.2 LJCA):
- La Administracin General del Estado
- Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
- Las Entidades que integran la Administracin Local.
- Las Entidades de Derecho Pblico que estn vinculadas al Estado, las Comunidades
Autnomas o las Entidades Locales.
Objeto.
El acto administrativo tiene como objeto una declaracin de voluntad, deseo, conocimiento o
juicio.
Adems, el contenido de los actos administrativos debe ser posible, ajustado al ordenamiento
jurdico y adecuado a los fines que persigue.

1 Artculo 53. Produccin y contenido.

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn por
el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido.
2. El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de
aqullos.

181
Grupo C Tema 9

Elemento teleolgico (fin y causa).

Fin: el acto administrativo, como hemos sealado, es consecuencia del ejercicio de una potestad
administrativa.
El fin es un elemento de la potestad (la potestad es atribuida a la Administracin para la
consecucin de una finalidad), no del acto, pero a l debe atenerse el acto que se dicta en
ejercicio de esa potestad.
Causa: es la particular finalidad por la que es dictado un acto.
La causa supone una realidad objetiva que implica la existencia de un inters pblico, para cuya
satisfaccin se ejerce una potestad concreta, en cuyo ejercicio se dicta un acto administrativo.
Forma
Los actos administrativos se producirn generalmente por escrito, aunque la ley permite que el
acto pueda realizarse de otra forma ms adecuada cuando su naturaleza lo exija o permita
(artculo 552 LRJPAC).
Por lo que se refiere al contenido formal del acto, ste depender del tipo de acto en concreto.
En todo caso, debe reflejar: la decisin adoptada, el rgano que la dicta y la fecha.
En ocasiones el acto debe ser motivado (art. 543 de la Ley), en estos casos, se expresarn los
motivos que han llevado a dictar ese acto.

2 Artculo 55. Forma.

1. Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de
expresin y constancia.
2. En los casos en que los rganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea
necesaria, se efectuar y firmar por el titular del rgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la
comunicacin del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar
una relacin de las que haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido.
3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o
licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el rgano competente, que especificar las personas u otras
circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.
3 Artculo 54. Motivacin.
1. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos,
reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje.
Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos.

182
Grupo C Tema 9

Clases de actos administrativos

La clasificacin de los actos administrativos puede realizarse atendiendo a diversos criterios:
A) Por su incidencia en el destinatario:
-Actos favorables: son aquellos que favorecen a su destinatario porque le otorgan un
derecho o le liberan de una limitacin.
-Actos desfavorables: restringen la esfera jurdica de su destinatario al imponerle una
prohibicin, una obligacin o una carga, o suponer la denegacin de un derecho.
B) Desde el punto de vista procesal:
-Acto definitivo: pone fin al procedimiento administrativo.
-Acto de trmite: se dicta durante la tramitacin de un procedimiento, sin que ponga fin
al mismo.

-Acto que agota la va administrativa: cuando se dicta por un rgano cuyas decisiones
no estn sometidas a una posible revisin por otro rgano jerrquicamente superior.
-Acto que no agota la va administrativa y que, por tanto, est sometido a una posible
revisin por otro rgano jerrquicamente superior, como veremos en otro epgrafe de este tema.
-Acto firme: acto contra el que ya no cabe recurso alguno, por haberse desestimado
todos los recursos interpuestos o por haber transcurrido el plazo para interponerlos.

Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la adopcin de medidas provisionales previstas
en los artculos 72 y 136 de esta Ley.
Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos.
Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban serlo en virtud de disposicin legal o
reglamentaria expresa.
2. La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizar de
conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolucin que se adopte.

183
Grupo C Tema 9

Frente a estos actos solo cabe interponer recurso administrativo de revisin, que estudiaremos al
referirnos al sistema de recursos administrativos.
C) Por su vinculacin con la norma.
-Actos reglados: la norma que regula la actuacin administrativa delimita de forma
estricta y cerrada la aplicacin de la misma por la Administracin.
-Actos discrecionales: la norma de la que estos actos son aplicacin deja un cierto
margen de libertad de apreciacin o valoracin a la decisin administrativa.
En estos casos, la decisin debe estar suficientemente motivada y justificada (art. 54 LRJPAC).

D) Actos administrativos unilaterales y bilaterales.

-Unilaterales: el destinatario no participa en su elaboracin (por ejemplo, una sancin).
-Bilaterales: aqullos en los cuales tiene relevancia la voluntad del destinatario que
acepta o no el contenido del acto (por ejemplo, la concesin de una beca, es necesario que el
destinatario acepte la beca para que el acto surta efectos).
E) Segn su destinatario, los actos administrativos pueden ser:
-Singulares: se dirigen a una persona o a un grupo determinado de personas.
-Generales: se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas.
F) Segn la forma de manifestacin:
-Actos expresos: son declaraciones que realiza la Administracin, que normalmente
consigna por escrito.
-Actos presuntos: la declaracin administrativa no se exterioriza formalmente, sino que
se produce como consecuencia del transcurso de unos plazos previstos por las normas.
Eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad
Una vez analizados los elementos y clases de actos administrativos debemos centrarnos en su
eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad.
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Grupo C Tema 9

El artculo 57 de la Ley seala que los actos administrativos se presumen vlidos desde el
momento en que se dicten.
Esta presuncin de validez determina la inmediata eficacia del acto, salvo que concurra alguna
de las excepciones previstas en la ley.
En este sentido, el artculo 57.2 seala que la eficacia del acto quedar demorada cuando:
-

as lo exija el contenido del acto

est supeditada a su notificacin4

4 Artculo 58. Notificacin.

1. Se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los trminos
previstos en el artculo siguiente.
2. Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deber
contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa, la expresin de los
recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente,
3. Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno de los dems requisitos previstos en el apartado
anterior surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin o resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda.
4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de notificar dentro
del plazo mximo de duracin de los procedimientos, ser suficiente la notificacin que contenga cuando menos el texto ntegro de
la resolucin, as como el intento de notificacin debidamente acreditado.
Artculo 59. Prctica de la notificacin.
1. Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o su
representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.
La acreditacin de la notificacin efectuada se incorporar al expediente.
2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se practicar en el lugar que ste haya sealado a tal
efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo
dispuesto en el apartado 1 de este artculo.
Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente ste en el momento de entregarse la
notificacin podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si
nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que
se intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres das siguientes.
4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin de una actuacin administrativa, se har constar en el expediente,
especificndose las circunstancias del intento de notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento.
5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio a que se refiere el
punto 1 de este artculo, o bien, intentada la notificacin, no se hubiese podido practicar, la notificacin se har por medio de
anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento en su ltimo domicilio, en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad
Autnoma o de la Provincia, segn cual sea la Administracin de la que se proceda el acto a notificar, y el mbito territorial del
rgano que lo dict.
En el caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en un pas extranjero, la notificacin se efectuar mediante su publicacin
en el tabln de anuncios del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones pblicas podrn establecer otras formas de notificacin complementarias a travs de los restantes medios de
difusin, que no excluirn la obligacin de notificar conforme a los dos prrafos anteriores.

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Grupo C Tema 9

est supeditada a publicacin5

est supeditada a aprobacin superior.

Por su parte, el art. 946 seala que los actos administrativos sometidos a Derecho sern
inmediatamente ejecutivos, es decir, es exigible su cumplimiento, tienen fuerza obligatoria.
Ejecutoriedad o ejecucin forzosa.
Una vez que el acto administrativo es eficaz y ejecutivo, la Administracin tiene la posibilidad
de ejecutarlo forzosamente.
As, podemos definir la ejecutoriedad del acto administrativo como la fuerza interna del acto
para ser llevado a efecto, incluso con la oposicin del interesado.
Los medios de ejecucin forzosa a disposicin de la Administracin son, segn lo establecido
en el artculo 96.17: apremio sobre el patrimonio, ejecucin subsidiaria, multa coercitiva y
compulsin sobre las personas.

6. La publicacin, en los trminos del artculo siguiente, sustituir a la notificacin surtiendo sus mismos efectos en los siguientes
casos:
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administracin estime que la
notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este ltimo caso,
adicional a la notificacin efectuada.
Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la
convocatoria del procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios de comunicacin donde se efectuarn las sucesivas
publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
5 Artculo 60. Publicacin.
1. Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o
cuando lo aconsejen razones de inters pblico apreciadas por el rgano competente.
2. La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que el punto 2 del artculo 58 exige respecto de las
notificaciones. Ser tambin aplicable a la publicacin lo establecido en el punto 3 del mismo artculo. En los supuestos de
publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrn publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes,
especificndose solamente los aspectos individuales de cada acto.
6 Artculo 94. Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern inmediatamente ejecutivos, salvo
lo previsto en los artculos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o
autorizacin superior.
7 Artculo 95. Ejecucin forzosa.
Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la
ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o
cuando la Constitucin o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.
Artculo 96. Medios de ejecucin forzosa.

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Grupo C Tema 9

9.3. Nulidad y anulabilidad

Una vez determinado el concepto, elementos y clases, as como el rgimen de eficacia, ejecutividad
y ejecutoriedad, debemos centrarnos en los supuestos de nulidad y anulabilidad de los actos
administrativos.
Invalidez del acto administrativo
El rgimen jurdico de la invalidez de los actos administrativos se encuentra regulado en la
LRJPAC.
La Ley distingue tres tipos de irregularidades:
-Nulidad de pleno derecho
-Anulabilidad
-Irregularidades no invalidantes.
Nulidad de pleno derecho
La nulidad absoluta tan slo puede ser aplicada en los supuestos expresamente tasados por la ley,
los cuales, adems, han de ser interpretados de forma restrictiva.
Estos supuestos de nulidad se recogen en el artculo 628 LRJPAC:

1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los
siguientes medios:
A) Apremio sobre el patrimonio.
B) Ejecucin subsidiaria.
C) Multa coercitiva.
D) Compulsin sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo
o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial.
8 Artculo 62. Nulidad de pleno derecho.
1. Los actos de las Administraciones pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio.
Los que tengan un contenido imposible.
Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.

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Grupo C Tema 9

a) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (los
recogidos en los artculos 14-29 y 30.2 de nuestra Constitucin).
b) Actos dictados por rganos manifiestamente incompetentes por razn de la materia o del
territorio.
c) Actos que tengan un contenido imposible.
d) Actos constitutivos de infraccin penal o que se dicten como consecuencia de sta.
e) Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o
de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados.
f) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieran
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
Caractersticas del rgimen de la nulidad de pleno derecho:
Puede ser instada en cualquier momento (no hay plazo), por cualquier particular o de
oficio por la propia Administracin.
Los efectos se producen ex tunc, es decir, como si el acto nunca hubiese existido.
El acto nulo no puede convalidarse.

Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas
esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca
de los requisitos esenciales para su adquisicin.
Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad
de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

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Grupo C Tema 9

Anulabilidad
El art. 639 LRJPAC establece que sern anulables los actos que, no estando comprendidos en los
supuestos de nulidad de pleno derecho, incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico.
Estas infracciones pueden ser, entre otras:

Desviacin de poder: ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los

fijados por el ordenamiento jurdico.

Defecto de forma (solo cuando el acto carezca de los requisitos indispensables para
alcanzar su fin o de lugar a indefensin de los interesados)

Plazo

Caractersticas del rgimen de anulabilidad

- La invocacin de la anulabilidad slo puede realizarse por el sujeto afectado por el acto
viciado.
- Su invocacin est sometida a plazo tanto para la Administracin (4 aos, art. 103.2),
como para los particulares (plazos del recurso de alzada y/o del recurso contenciosoadministrativo). Transcurrido el plazo sin que el acto haya sido impugnado, ste deviene
consentido y, por tanto, firme.
- Los efectos se producen ex nunc, es decir, desde el momento en que se declare por el
rgano competente. Carece, por tanto, de efectos retroactivos.
- El acto que adolece de un vicio de anulabilidad, puede ser convalidado.

9 Artculo 63. Anulabilidad.

1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la
desviacin de poder.
2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables
para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados.
3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto
cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.

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La eliminacin del acto administrativo

El ordenamiento jurdico regula diversos mecanismos de eliminacin de las actuaciones jurdicas
de la Administracin, bien porque adolezcan de alguno de los vicios de nulidad o anulabilidad
sealados, bien por motivos de oportunidad.
Esta eliminacin puede tener lugar:
- como consecuencia de un recurso administrativo o contencioso-administrativo (que
trataremos en otro epgrafe de este tema).
- o puede realizarse de oficio por la propia Administracin o por la propia Administracin,
pero a instancia del particular afectado (revisin de oficio).
En este sentido, debemos distinguir entre:

Revisin de oficio de actos nulos, regulada en el art. 10210 de la Ley.

Revisin de actos anulables

o

Favorables a los interesados (art. 10311)

10 Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos.

1. Las Administraciones pblicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la
nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artculo 62.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma si lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones
administrativas en los supuestos previstos en el artculo 62.2.
3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite de las solicitudes
formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad
Autnoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de
fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones pblicas, al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn establecer, en la misma resolucin, las
indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de esta
Ley; sin perjuicio de que, tratndose de una disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolucin
producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la misma
desestimada por silencio administrativo.
11 Artculo 103. Declaracin de lesividad de actos anulables.
1. Las Administraciones pblicas podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables para los interesados que sean
anulables conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.

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Desfavorables (art. 10512)

Revocacin (esta ltima se produce por motivos de oportunidad, no de legalidad).

o

Favorables: aunque la Ley no lo establece de modo expreso, la doctrina entiende

que resulta de aplicacin el rgimen de revisin de actos anulables favorables.

Desfavorables (art. 105)

2. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro aos desde que se dict el acto administrativo y
exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los trminos establecidos por el artculo 84 de
esta Ley.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producir la
caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administracin General del Estado o de las Comunidades Autnomas, la declaracin de lesividad se
adoptar por el rgano de cada Administracin competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administracin Local, la declaracin de lesividad se adoptar por el Pleno de
la Corporacin o, en defecto de ste, por el rgano colegiado superior de la entidad.
12 Artculo 105. Revocacin de actos y rectificacin de errores.
1. Las Administraciones pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal
revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o
al ordenamiento jurdico.
2. Las Administraciones pblicas podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los
errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos.
Artculo 106. Lmites de la revisin.
Las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras
circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

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Grupo C Tema 9

9.4. La responsabilidad patrimonial de la administracin

El principio de legalidad de la actuacin administrativa y el principio de responsabilidad
patrimonial de los entes pblicos constituyen los dos grandes soportes estructurales del Derecho
Administrativo (como contraposicin a los privilegios y potestades exorbitantes reconocidos a la
Administracin).
Marco normativo.
El artculo 149.1.18 de la Constitucin atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el sistema
de responsabilidad de todas las Administraciones Pblicas: se ha establecido, por tanto, un sistema
general y nico.
El mismo viene encabezado por el artculo 106.2 CE: los particulares, en los trminos
establecidos en la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos
La ley que desarrolla este precepto y regula el rgimen de la responsabilidad patrimonial es la Ley
30/92, LRJPAC (art. 139-146).
Caracteres generales
Los rasgos fundamentales de la responsabilidad patrimonial de las AAPP pueden reducirse a tres:
a) La responsabilidad posee carcter total, es decir, cubre los daos producidos por la actuacin
no slo de la Administracin, sino de la totalidad de los poderes pblicos.
b) Se trata de una responsabilidad directa de la Administracin, no de carcter subsidiario
respecto de la responsabilidad de sus autoridades y funcionarios (art. 14513).
13 Artculo 145. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones
Pblicas.
1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Captulo I de este Ttulo, los particulares exigirn
directamente a la Administracin pblica correspondiente las indemnizaciones por los daos y perjuicios causados por las
autoridades y personal a su servicio.
2. La Administracin correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigir de oficio de sus autoridades y dems
personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instruccin del
procedimiento que reglamentariamente se establezca.

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Grupo C Tema 9

Sobre la Administracin recae, pues, el deber de indemnizar a los sujetos daados. No obstante,
una vez abonada la indemnizacin, la Administracin posee una accin de repeticin (de ejercicio
obligatorio) contra aquellos de sus empleados en cuya conducta hubiere incurrido dolo, culpa o
negligencia grave.
c) Se trata de una responsabilidad objetiva: se genera con independencia de que la actividad
daosa se hubiera realizado mediando dolo o culpa, o de que sea legal o ilegal (art. 13914).
Requisitos de la responsabilidad patrimonial:
1. Lesin resarcible: para que se produzca la responsabilidad de la Administracin la lesin debe
ser:
o

Antijurdica: que el sujeto que sufre el dao no tenga el deber jurdico de soportarlo (art.
14115).

Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarn, entre otros, los siguientes criterios: el resultado daoso producido, la
existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones pblicas y su
relacin con la produccin del resultado daoso.
3. Asimismo, la Administracin instruir igual procedimiento a las autoridades y dems personal a su servicio por los daos y
perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.
4. La resolucin declaratoria de responsabilidad pondr fin a la va administrativa.
5. Lo dispuesto en los prrafos anteriores, se entender sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales
competentes.
14 Artculo 139. Principios de la responsabilidad.
1. Los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las Administraciones Pblicas correspondientes, de toda lesin que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos.
2. En todo caso, el dao alegado habr de ser efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una persona o
grupo de personas.
3. Las Administraciones Pblicas indemnizarn a los particulares por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria de derechos y que stos no tengan el deber jurdico de soportar, cuando as se establezcan en los propios actos
legislativos y en los trminos que especifiquen dichos actos.
4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administracin de Justicia se regir por la Ley Orgnica
del Poder Judicial.
15 Artculo 141. Indemnizacin.
1. Slo sern indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos que ste no tenga el deber jurdico de
soportar de acuerdo con la Ley. No sern indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de produccin de
aqullos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o econmicas que las leyes puedan establecer para estos casos.
2. La indemnizacin se calcular con arreglo a los criterios de valoracin establecidos en la legislacin de expropiacin forzosa,
legislacin fiscal y dems normas aplicables, ponderndose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.
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El dao alegado habr de ser efectivo, en el sentido de actual y real (art. 139.2).

El dao ha de ser evaluable econmicamente, es decir, determinable en trminos

monetarios (art. 139.2).

El dao habr de ser individualizado con relacin a una persona o grupo de personas (art.
139.2).

2. Imputacin del dao.

La imputacin del dao se refiere al sujeto autor del dao y a la actividad que genera ese dao.
o

Sujeto autor del dao: La responsabilidad se genera por la actuacin de todo tipo de
personal al servicio de la Administracin (personal funcionario, laboral, titulares de cargos
u rganos de confianza poltica y cualquier persona que desempee por cualquier ttulo
funciones pblicas (excepto cuando esas personas hayan actuado a ttulo personal y no
como miembros de la Administracin)

Tampoco sern imputables a la Administracin los daos producidos por los que pueden
considerarse colaboradores externos, como los contratistas y los concesionarios.
o

Actividad daosa: En principio, se consideran daos indemnizables los causados por

cualquier tipo de actividad administrativa, por el funcionamiento normal (excepto fuerza
mayor) o anormal de los servicios pblicos.

Finalmente, y para que la Administracin est obligada a indemnizar se requiere que exista
una relacin de causalidad entre su actividad (o la de sus agentes) y el dao producido.

Procedimiento
La Ley regula un procedimiento general (art. 14216) y un procedimiento abreviado (art. 14317).

3. La cuanta de la indemnizacin se calcular con referencia al da en que la lesin efectivamente se produjo, sin perjuicio de su
actualizacin a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al ndice de precios al consumo, fijado
por el Instituto Nacional de Estadstica, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnizacin fijada, los cuales
se exigirn con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.
4. La indemnizacin procedente podr sustituirse por una compensacin en especie o ser abonada mediante pagos peridicos,
cuando resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida y convenga al inters pblico, siempre que exista acuerdo con el
interesado.
16 Artculo 142. Procedimientos de responsabilidad patrimonial.

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Grupo C Tema 9

9.5. Recursos administrativos. Clases y regulacin actual.

En el marco de la Constitucin Espaola de 1978, que garantiza el control judicial de la legalidad
de la actuacin administrativa (art. 106), as como el derecho a la tutela judicial efectiva de los
derechos e intereses legtimos de los ciudadanos frente a la actuacin de los poderes pblicos (art.
24), los recursos administrativos deben servir como sistema de control de la propia Administracin
y como va para evitar, en lo posible, la conflictividad contencioso-administrativa.
PRINCIPIOS GENERALES
Objeto de impugnacin
El objeto de impugnacin de los recursos de alzada y potestativo de reposicin, segn el art. 10718,
lo constituye:
1. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas se iniciarn de oficio o por reclamacin de
los interesados.
2. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolvern, por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley
as lo dispone o por los rganos correspondientes de las Comunidades Autnomas o de las Entidades que integran la Administracin
Local. Cuando su norma de creacin as lo determine, la reclamacin se resolver por los rganos a los que corresponda de las
Entidades de Derecho Pblico a que se refiere el artculo 2.2 de esta Ley.
3. Para la determinacin de la responsabilidad patrimonial se establecer reglamentariamente un procedimiento general con
inclusin de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artculo 143 de esta
Ley.
4. La anulacin en va administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administratvo de los actos o disposiciones
administrativas no presupone derecho a la indemnizacin, pero si la resolucin o disposicin impugnada lo fuese por razn de su
fondo o forma, el derecho a reclamar prescribir al ao de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicacin lo
dispuesto en el punto 5.
5. En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al ao de producido el hecho o el acto que motive la indemnizacin o de
manifestarse su efecto lesivo. En caso de daos, de carcter fsico o psquico, a las personas el plazo empezar a computarse desde
la curacin o la determinacin del alcance de las secuelas.
6. La resolucin administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relacin,
pblica o privada, de que derive, pone fin a la va administrativa.
7. Si no recae resolucin expresa se podr entender desestimada la solicitud de indemnizacin.
17 Artculo 143. Procedimiento abreviado.
1. Iniciado el procedimiento general, cuando sean inequvocos la relacin de causalidad entre el funcionamiento del servicio pblico
y la lesin, as como la valoracin del dao y el clculo de la cuanta de la indemnizacin, el rgano competente podr acordar la
sustanciacin de un procedimiento abreviado, a fin de reconocer el derecho a la indemnizacin en el plazo de treinta das.
2. En todo caso, los rganos competentes podrn acordar o proponer que se siga el procedimiento general.
3. Si no recae resolucin expresa se podr entender desestimada la solicitud de indemnizacin.
18 Artculo 107. Objeto y clases.

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Grupo C Tema 9

actos definitivos expresos

actos administrativos presuntos

silencio administrativo negativo

actos de trmite cualificados

acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la condicin de finalizadores del

procedimiento.

Fundamento
El fundamento para interponer el recurso administrativo consiste en que su objeto incurra en
cualquiera de los motivos de nulidad y anulabilidad, ya estudiados.
Fin de la va administrativa
El art. 10919 establece con carcter general cules son las resoluciones que ponen fin a la va
administrativa, lo que resulta fundamental para distinguir si procede el recurso de alzada o el
potestativo de reposicin.
1. Contra las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, podrn
interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposicin, que cabr fundar en cualquiera de los motivos de
nulidad o anulabilidad previstos en los artculos 62 y 63 de esta Ley.
La oposicin a los restantes actos de trmite podr alegarse por los interesados para su consideracin en la resolucin que ponga fin
al procedimiento.
2. Las leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la
materia as lo justifique, por otros procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos
colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la
presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el prrafo anterior,
respetando su carcter potestativo para el interesado.
La aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la Administracin Local no podr suponer el desconocimiento de las
facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carcter general no cabr recurso en va administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden nicamente en la nulidad de alguna disposicin administrativa de carcter
general podrn interponerse directamente ante el rgano que dict dicha disposicin.
4. Las reclamaciones econmico-administrativas se ajustarn a los procedimientos establecidos por su legislacin especfica.
19 Artculo 109. Fin de la va administrativa.
Ponen fin a la va administrativa:
Las resoluciones de los recursos de alzada.
Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el artculo 107.2.
Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca.
Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del procedimiento.

196
Grupo C Tema 9

Procedimiento de impugnacin
a) Forma de interposicin (art. 11020).
b) Suspensin de la ejecucin.
La interposicin de cualquier recurso, salvo excepciones, no suspender la ejecucin del acto
impugnado (art. 11121).
c) Audiencia a los interesados.
La ley regula en su art. 11222 la audiencia a los interesados en el procedimiento en va de recurso.

20 Artculo 110. Interposicin de recurso.

1. La interposicin del recurso deber expresar:
El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del mismo.
El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso, del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones especficas.
2. El error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre que se deduzca su
verdadero carcter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrn ser alegados por quienes los hubieren causado.
21 Artculo 111. Suspensin de la ejecucin.
1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la
ejecucin del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el rgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderacin,
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al
recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecucin del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artculo 62.1 de esta Ley
().
22 Artculo 112. Audiencia de los interesados.
1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrn de
manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten
los documentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrn en cuenta en la resolucin de los recursos, hechos,
documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trmite de alegaciones no lo haya hecho.
2. Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto
estimen procedente.

197
Grupo C Tema 9

d) Resolucin del recurso.

Por ltimo, el art. 11323 regula la resolucin expresa de los recursos administrativos precisando los
distintos supuestos que pueden plantearse.
CLASES DE RECURSOS
Recurso de alzada24
Objeto: el recurso de alzada procede frente a las resoluciones y actos de trmite cualificados,
cuando no pongan fin a la va administrativa.

3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos a los efectos de este artculo. Tampoco lo
tendrn los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolucin impugnada.
23 Artculo 113. Resolucin.
1. La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su
inadmisin.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenar la retroaccin del procedimiento al
momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artculo 67.
3. El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan
sido o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con
las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial.
24 SECCIN II. RECURSO DE ALZADA.
Artculo 114. Objeto.
1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artculo 107.1, cuando no pongan fin a la va administrativa, podrn ser recurridos en
alzada ante el rgano superior jerrquico del que los dict. A estos efectos, los Tribunales y rganos de seleccin del personal al
servicio de las Administraciones pblicas y cualesquiera otros que, en el seno de stas, acten con autonoma funcional, se
considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
2. El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el acto impugnado, ste deber remitirlo al competente en el plazo de
diez das, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente El titular del rgano que dict el acto recurrido ser
responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el prrafo anterior.
Artculo 115. Plazos.
1. El plazo para la interposicin del recurso de alzada ser de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo ser de tres meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a
aquel en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a todos los efectos.
2. El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin ser de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolucin, se
podr entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artculo 43.2, segundo prrafo.
3. Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de
revisin en los casos establecidos en el artculo 118.1.

198
Grupo C Tema 9

rgano competente: el recurso se interpone ante el superior jerrquico del que dict el acto objeto
de recurso.
Plazo de interposicin: un mes si se trata de un acto expreso o tres meses si el acto objeto de
recurso no es expreso.
Recurso potestativo de reposicin25
Objeto: los actos administrativos que pongan fin a la va administrativa podrn ser recurridos
potestativamente en reposicin ante el mismo rgano que los hubiere dictado, o ser impugnados
directamente ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Plazo de interposicin: un mes si se trata de un acto expreso o tres meses si el acto objeto de
recurso no es expreso.
Recurso extraordinario de revisin26

25 SECCIN III. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIN.

Artculo 116. Objeto y naturaleza.
1. Los actos administrativos que pongan fin a la va administrativa podrn ser recurridos potestativamente en reposicin ante el
mismo rgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podr interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la
desestimacin presunta del recurso de reposicin interpuesto.
Artculo 117. Plazos.
1. El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de
tres meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa especfica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, nicamente podr interponerse recurso
contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin.
2. El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de un mes.
3. Contra la resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de nuevo dicho recurso.
26 Artculo 108. Recurso extraordinario de revisin.
Contra los actos firmes en va administrativa, slo proceder el recurso extraordinario de revisin cuando concurra alguna de las
circunstancias previstas en el artculo 118.1.
SECCIN IV. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN.
Artculo 118. Objeto y plazos.
1. Contra los actos firmes en va administrativa podr interponerse el recurso extraordinario de revisin ante el rgano
administrativo que los dict, que tambin ser el competente para su resolucin, cuando concurra alguna de las circunstancias
siguientes:
Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la
resolucin recurrida.
Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior
o posterior a aquella resolucin.

199
Grupo C Tema 9

Objeto: actos firmes en va administrativa en los que concurra alguna de las siguientes
circunstancias:
o

Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.

Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que, aunque
sean posteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida.

Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios

declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin.

Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho,

violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en
virtud de sentencia judicial firme.

rgano: este recurso debe interponerse ante el rgano que dict el acto objeto del recurso, que
tambin ser el competente para su resolucin.
Plazos:
o

plazo de 4 aos desde la fecha de notificacin de la resolucin impugnada, para la primera

de las causas.

plazo de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la
sentencia judicial qued firme, para el resto de los supuestos.

Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra
conducta punible y se haya declarado as en virtud de sentencia judicial firme.
2. El recurso extraordinario de revisin se interpondr, cuando se trate de la causa 1, dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la
fecha de la notificacin de la resolucin impugnada. En los dems casos, el plazo ser de tres meses a contar desde el conocimiento
de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme.
3. Lo establecido en el presente artculo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se
refieren los artculos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.
Artculo 119. Resolucin.
1. El rgano competente para la resolucin del recurso podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite, sin necesidad de
recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando el mismo no se funde en alguna
de las causas previstas en el apartado 1 del artculo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo
otros recursos sustancialmente iguales.
2. El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe pronunciarse no slo sobre la procedencia del
recurso, sino tambin, en su caso, sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de revisin sin haberse dictado y notificado
la resolucin, se entender desestimado, quedando expedita la va jurisdiccional contencioso-administrativa.

200
Grupo C Tema 9

9.6. La jurisdiccin contencioso-administrativa.

Caractersticas generales. El

recurso contencioso administrativo

Uno de los principios capitales del Estado de Derecho es la sumisin de todos los poderes
pblicos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico, tal y como proclama nuestra
Constitucin.
De tales poderes el que tiene mayor capacidad de incidir en la esfera jurdica de los ciudadanos
de forma directa es el Poder Ejecutivo, a travs de la Administracin Pblica.
Por tanto, el control por los Tribunales de la actividad de la Administracin Pblica constituye
la mayor garanta de los ciudadanos frente a las decisiones de la Administracin que les afecten
directa o indirectamente.
LA

JURISDICCIN

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

CARACTERSTICAS

GENERALES
Las caractersticas generales de nuestro modelo de jurisdiccin contencioso-administrativa son:
a) Consolidacin definitiva del modelo judicial.
Tanto la Constitucin como la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa27 parten de la
premisa de que sta no es ms que una especie de la genrica funcin jurisdiccional (a
diferencia del modelo francs en el que el control se ejerce por rganos de la Administracin).
b) Tutela judicial efectiva: este derecho, reconocido en el art. 24 CE, supone que los derechos
e intereses del ciudadano deben garantizarse por los Tribunales frente a la accin de la
Administracin, garantizando, asimismo, el sometimiento de la Administracin a la CE, la ley y
al Derecho.
c) La va contencioso-administrativa se constituye en un verdadero proceso judicial, proceso
que viene informado por los siguientes principios:
o

dualidad de partes

27 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (LJCA).

201
Grupo C Tema 9

principio de contradiccin

principio de justicia rogada

principio de congruencia

principio pro actione

principio iura novit curia

derecho a un proceso sin dilaciones indebidas

RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Finalmente, en este sentido, debemos referirnos brevemente al recurso contencioso
administrativo:
A) Son partes del proceso: demandante (persona que ejercita la pretensin. Normalmente esta
posicin corresponde a un sujeto distinto de la Administracin, aunque tambin puede
corresponder a stas) y demandado (corresponde por lo comn a una Administracin Pblica u
rgano constitucional, art. 21 LJCA).
B) Capacidad procesal: la poseen aquellos sujetos que tengan personalidad jurdica y plena
capacidad de obras, aunque en determinadas circunstancias tambin puede corresponder a
menores, grupos de afectados, uniones sin personalidad (art. 18 LJCA)
C) Representacin y defensa: segn el art. 23 LJCA, en sus actuaciones ante rganos
colegiados, las partes debern conferir su representacin a un procurador y ser asistidos por un
Abogado.
D) Legitimacin procesal: la regla general establecida en el art. 19 LJCA, es que poseen
legitimacin procesal aquellas personas, fsicas o jurdicas, que ostenten un derecho o inters
legtimo.
E) Objeto del proceso: el proceso tiene por finalidad el control de la legalidad de los actos
administrativos, los reglamentos y decretos-legislativos, la inactividad de la Administracin y la
va de hecho.
F) Pretensiones: las pretensiones constituyen el objeto del recurso y sern de naturaleza distinta
segn el tipo de actividad impugnada:

202
Grupo C Tema 9

TIPO DE ACTIVIDAD IMPUGNADA

Actos

administrativos,

reglamentos

PRETENSIN
y

decretos-legislativos (art. 31)

Declaracin de no ser conformes a

Derecho.

Anulacin

Reconocimiento de una situacin

jurdica individualizada y la adopcin
de las medidas adecuadas para el
pleno restablecimiento de la misma.

Inactividad (art. 32)

Que se condene a la Administracin al

cumplimiento de sus obligaciones.

Va de hecho

Anulacin de dicha actuacin.

Reconocimiento de una situacin

jurdica individualizada.

Cesacin de dicha actuacin.

E) Por ltimo, debemos apuntar que la LJCA se refiere a los procedimientos ante la
Jurisdiccin contencioso administrativa, los rganos que la integran, el sistema de recursos y
el de ejecucin de sentencias.

9.7. Conclusin
A modo de conclusin, debemos reiterar que la actuacin de la Administracin Pblica, en sus
relaciones con los ciudadanos, se encuentra sometida al Derecho Administrativo.
Esta rama del ordenamiento se caracteriza por reconocer una serie de privilegios y prerrogativas
a la Administracin Pblica.
No obstante, frente a estas prerrogativas, la garanta de los derechos de los ciudadanos queda
salvaguardada por el reconocimiento de una serie de derechos a los mismos en el procedimiento
administrativo, por la articulacin de los sistemas de recursos administrativos y responsabilidad
patrimonial, as como por el control por los Tribunales de la actividad de la Administracin
Pblica.

203
Grupo C Tema 9

Tema 10. La expropiacin forzosa. Actos administrativos previos de

expropiacin. Justiprecio. Jurado Provincial de Expropiacin. Pago y
ocupacin de bienes. Inscripcin registral.
10.1. Introduccin
La expropiacin forzosa es uno de los institutos centrales del Derecho Administrativo, por cuanto
en ella se ponen de manifiesto los dos ejes de esta rama del ordenamiento jurdico:
- la concesin de potestades exorbitantes a la Administracin
- y la concesin de las adecuadas garantas jurdicas a los administrados frente a esas
prerrogativas.

10.2. Expropiacin forzosa

10.2.1. Concepto
El artculo 1 de la Ley de Expropiacin Forzosa nos ofrece una definicin de la misma en la que ya
se apuntan los rasgos configuradores de este Instituto de Derecho Pblico:
1. Es objeto de la presente Ley la expropiacin forzosa por causa de utilidad pblica o inters
social a que se refiere el artculo 32 del Fuero de los Espaoles, (entindase artculo 33.3 de la
Constitucin) en la que se entender comprendida cualquier forma de privacin singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legtimos, cualesquiera que fueren
las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta,
permuta, censo, arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de su ejercicio.
2. Quedan fuera del mbito de esta Ley las ventas forzosas reguladas por la legislacin
especial sobre abastecimientos, comercio exterior y divisas.
As, la Expropiacin Forzosa puede definirse como:

Privacin singular de la propiedad o de derechos o intereses de carcter patrimonial,

acordada imperativamente por la Administracin.

Independientemente de las personas o entidades a que pertenezcan.

Puede implicar venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin
de su ejercicio.

Se justifica por razones de utilidad pblica o inters social.

205
Grupo C Tema 10

10.2.2. Regulacin

Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiacin Forzosa. Se trata de una ley

preconstitucional que en determinados aspectos debe interpretarse a la luz de la
regulacin introducida por nuestra Carta Magna.

Art. 33.3 Constitucin Espaola: Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino
por causa justa de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente
indemnizacin y de conformidad con las leyes.

Finalmente, el art. 149.1.18 CE incluye entre las competencias exclusivas del Estado la
legislacin sobre expropiacin forzosa.

10.2.3. Elementos de la expropiacin forzosa

Sujetos de la expropiacin
Los sujetos de la potestad expropiatoria, segn el rgimen de la Ley de Expropiacin Forzosa1 son
tres:
a) Expropiante: es el titular activo de la potestad expropiatoria, posicin que corresponde
nicamente al Estado, a la Provincia y al Municipio (a stos hay que aadir las Comunidades
Autnomas, tras la aprobacin de la Constitucin).
La razn de que la potestad expropiatoria se limite a estos Entes es la consideracin de que slo
ellos representan los fines generales y abstractos de la Administracin.
b) Beneficiario: es el sujeto que representa el inters pblico o social, para cuya realizacin la
Administracin correspondiente insta el pertinente procedimiento expropiatorio, y que adquiere el
bien o derecho expropiado.

1 Artculo 2.
1. La expropiacin forzosa slo podr ser acordada por el Estado, la Provincia y el Municipio.
2. Adems podrn ser beneficiarios de la expropiacin forzosa por causa de utilidad pblica las entidades y concesionarios a los que
se reconozca legalmente esta condicin.
3. Por causa de inters social podr ser beneficiario, aparte de las indicadas, cualquier persona natural o jurdica en la que concurran
los requisitos sealados por la Ley especial necesaria a estos efectos.

206
Grupo C Tema 10

Los beneficiarios podrn ser entidades pblicas o concesionarios privados cuando se trate de una
expropiacin por causa de utilidad pblica, a ellos debemos aadir a los particulares cuando la
expropiacin sea por causa de inters social.
Es al beneficiario al que se le imputa el deber de indemnizar al expropiado.
c) Expropiado: es el titular de las cosas, derechos o intereses objeto de la expropiacin.
Como ya hemos sealado, el art. 1 LEF considera que cualquier persona puede ser sujeto
expropiado, por lo que debemos entender incluidas a las entidades pblicas (en lo que se refiere a
sus bienes patrimoniales, no a los bienes de dominio pblico).
El sujeto expropiado, como titular de los bienes o derechos tiene un derecho bsico a participar
como interesado directo en el procedimiento2 y a recibir la indemnizacin.
Objeto
El art. 1 LEF especfica que pueden ser objeto de la potestad expropiatoria la propiedad, as como
los derechos e intereses patrimoniales legtimos.
Abarca, por tanto, todos los derechos de naturaleza patrimonial, sean de Derecho Privado o de
Derecho Pblico.
En ningn caso podrn se objeto de expropiacin los bienes de naturaleza no patrimonial, ni los
bienes de dominio pblico.
Causa expropiandi
La expropiacin ha de legitimarse en una causa precisa, tasada y estimada por la ley, lo que
excluye cualquier uso libre de dicha potestad por parte de la Administracin.

2 Artculo 3.
1. Las actuaciones del expediente expropiatorio se entendern, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho
objeto de la expropiacin.
2. Salvo prueba en contrario, la Administracin expropiante considerar propietario o titular a quien con este carcter conste en
registros pblicos que produzcan presuncin de titularidad, que slo puede ser destruida judicialmente, o, en su defecto, a quien
aparezca con tal carcter en registro fiscales o, finalmente, al que lo sea pblica y notoriamente.

207
Grupo C Tema 10

As lo precisa tanto el art. 33.3 de la CE (al referirse a causa justificada de utilidad pblica e
inters social) como la LEF.
En este sentido, debemos distinguir entre utilidad pblica e inters social:

Utilidad pblica: cuando la expropiacin obedezca a exigencias derivadas del

funcionamiento de la Administracin Pblica o de sus concesionarios (obras o servicios
pblicos).

Inters social: cuando la expropiacin obedezca a exigencias derivadas de operaciones de

transformacin social o de composicin social (existan intereses sociales prevalentes a los
del propietario).

Adems, toda expropiacin queda vinculada al destino invocado como causa, el beneficiario deber
realizar ese destino especfico que se ha invocado y, de no hacerlo, la expropiacin no ser vlida.
La calificacin de la utilidad pblica o del inters social debe hacerse por ley (art. 11). No obstante,
la propia Ley acepta que la utilidad pblica se entienda implcita en todos los planes de obras y
servicios de los Entes territoriales (art. 10).
Efectos de la expropiacin
a) Privacin patrimonial.
El efecto primario que produce la Expropiacin Forzosa consiste en la sustraccin de la
titularidad sobre un bien del patrimonio de un sujeto o en la imposicin de una carga (por
ejemplo, cuando la expropiacin consiste en la ocupacin temporal, no se pierde la
titularidad, pero se pierde temporalmente el uso, se impone una carga al titular).
b) Imposicin imperativa de la privacin
Es decir, la privacin ha de ser acordada imperativamente, debe tratarse de una agresin
deliberada al patrimonio.
Esta circunstancia sirve para distinguir la EF de los supuestos de responsabilidad de la
Administracin.

208
Grupo C Tema 10

10.3. Actos administrativos previos a la expropiacin

Como requisitos previos al procedimiento expropiatorio, la LEF exige: la declaracin de utilidad
pblica o inters social (ya apuntada) y el acuerdo de la necesidad de ocupacin de los bienes o de
adquisicin de derechos.
10.3.1. Declaracin de utilidad pblica
As, y como ya hemos sealado, para proceder a la expropiacin forzosa, el art. 9 LEF exige la
previa declaracin de utilidad pblica o inters social del fin a que haya de afectarse el objeto
expropiado.
Esta declaracin puede hacerse:
Por ley, que especficamente declare la utilidad pblica o el inters social de una operacin
singular o para un tipo o categora de operaciones (art. 113).
Entenderse implcita en los planes de obras y servicios de las Administraciones Pblicas
territoriales (art. 10).
Declaracin por ley genrica de utilidad pblica o inters social. En este caso, se deber
producir una posterior concrecin por acuerdo del Consejo de Ministros o por el Consejo
de Gobierno de las CCAA. Este acuerdo tiene por finalidad reconocer y constatar que ese
supuesto concreto est efectivamente comprendido en la declaracin genrica de la ley
(art. 104)

3 Artculo 11.
En todos los casos no previstos en el artculo anterior y relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los que con arreglo
a esta Ley se regulan por disposicin especial, la declaracin de utilidad pblica deber hacerse mediante Ley aprobada en Cortes.
4 Artculo 10.
La utilidad pblica se entiende implcita, en relacin con la expropiacin de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del
Estado, Provincia y Municipio. En los dems casos en que por Ley se haya declarado genricamente la utilidad pblica, su
reconocimiento en cada caso concreto deber hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categoras determinadas
de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa.

209
Grupo C Tema 10

10.3.2. Necesidad de ocupacin de los bienes o de adquisicin de los derechos.

Una vez declarada la utilidad pblica o el inters social, la Administracin debe resolver sobre la
necesidad concreta de ocupar los bienes o derechos que sean estrictamente indispensables para el
fin de la expropiacin (art. 155).
Para llevar a cabo esta declaracin debe sustanciarse un procedimiento en tres fases:

El beneficiario de la expropiacin est obligado a formular una declaracin en la que se

describan los bienes o derechos que considere de necesaria expropiacin (art. 176).

Dicha relacin ha de someterse a informacin pblica (art. 197) y publicarse (art. 188).

Finalmente, la Administracin dictar la resolucin sobre necesidad de ocupacin,

sealando los bienes o derechos a que afecta la expropiacin. Esta resolucin inicia el
procedimiento expropiatorio, y debe notificarse individualmente a los afectados y
publicarse.

5 Artculo 15.
Declarada la utilidad pblica o el inters social, la Administracin resolver sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o
adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiacin. Mediante acuerdo del Consejo de
Ministros podrn incluirse tambin entre los bienes de necesaria ocupacin los que sean indispensables para previsibles
ampliaciones de la obre o finalidad de que se trate.
6 Artculo 17.
1. A los efectos del artculo 15, el beneficiario de la expropiacin estar obligado a formular una relacin concreta e individualizada,
en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurdico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiacin.
2. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripcin material detallada a que se refiere el prrafo anterior, la
necesidad de ocupacin se entender implcita en la aprobacin del proyecto, pero el beneficiario estar igualmente obligado a
formular la mencionada relacin a los solos efectos de la determinacin de los interesados.
7 Artculo 19.
1. Cualquier persona podr aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relacin publicada y
oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupacin. En este caso indicar los motivos por los que deba
considerarse preferente la ocupacin de otros bienes o la adquisicin de otros derechos distintos y no comprendidos en la relacin,
como ms conveniente al fin que se persigue.
2. En el caso previsto en el prrafo segundo del artculo 17, cualquier persona podr formular alegaciones, a los solos efectos de
subsanar posibles errores en la relacin.
8 Artculo 18.
1. Recibida la relacin sealada en el artculo anterior, el Gobernador civil abrir informacin pblica durante un plazo de quince
das.
2. Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha relacin habr de publicarse en el Boletn Oficial del Estado y
en el de la provincia respectiva y en uno de los diarios de mayor circulacin de la provincia, si lo hubiere, comunicndose adems a
los Ayuntamientos en cuyo trmino radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tabln de anuncios.

210
Grupo C Tema 10

10.4. El Justiprecio
10.4.1. Concepto
Como contrapunto a la potestad expropiatoria de la Administracin, la misma viene obligada a
abonar al expropiado el justo precio del bien.
El justo precio en la EF ha de consistir en una compensacin integral, esto es, en el valor de
sustitucin de la cosa a precios de mercado.
10.4.2. Reglas generales para la determinacin del justiprecio

El valor del bien debe ser calculado con arreglo a criterios objetivos.
El valor subjetivo (p.e. el valor sentimental que pueda tener ese bien para el titular
expropiado) es tasado por la ley en una cantidad fija, denominada premio de afeccin (art.
479).

El valor debe incluir, adems del valor de mercado el importe de todos los restantes daos,
perjuicios y costes derivados de la operacin expropiatoria.

10.4.3. Procedimiento de fijacin del justiprecio

La ley establece un procedimiento en dos fases, una primera negocial entre la Administracin y el
expropiado y, de no alcanzarse acuerdo alguno, una segunda fase en la que interviene el Jurado
Provincial de Expropiacin.
A) Fase negocial: se subdivide, a su vez, en dos fases: mutuo acuerdo y valor contradictorio.
o Mutuo acuerdo: El intento de mutuo acuerdo tiene una duracin inicial de 15 das.
Durante ese plazo, art. 2410 Ley, la Administracin y el particular podrn convenir la
adquisicin de los bienes o derechos libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso se
dara por concluido el expediente de fijacin del justiprecio.
9 Artculo 47.
En todos los casos de expropiacin se abonar al expropiado, adems del justo precio fijado en la forma establecida en los artculos
anteriores, un 5% como premio de afeccin.
10 Artculo 24.
La Administracin y el particular a quien se refiera la expropiacin podrn convenir la adquisicin de los bienes o derechos que son
objeto de aqulla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los trminos de la adquisicin amistosa, se
dar por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince das no se llegara a tal acuerdo se seguir el
211
Grupo C Tema 10

En el caso de que en este plazo de 15 das no se llegue a ningn acuerdo, se seguir el

procedimiento, sin perjuicio de que en cualquier momento posterior de su tramitacin
puedan ambas partes llegar a dicho acuerdo.
o

Valor contradictorio: Si no se llega a un Acuerdo, la Administracin debe abrir la

subfase de valoracin contradictoria del bien o derecho.
La Administracin abrir un expediente separado para cada uno de los expropiados
(art. 2611), y requerir a los titulares para que, en el plazo de 20 das, presenten hoja de
aprecio (en las que reflejen el valor del bien y sus alegaciones), tal y como seala el art.
2912 de la ley.
La Administracin podr aceptar la valoracin (art. 3013), finalizando el procedimiento
de fijacin del justiprecio; o podr rechazarla, elaborando su propia hoja de aprecio.
El expropiado dispone de 10 das para aceptarla o rechazarla. Si la rechaza, el
procedimiento pasa a la fase siguiente.

B) Fase de fijacin del justiprecio por el Jurado (art. 34 y 3514).

procedimiento que se establece en los artculos siguientes, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitacin
puedan ambas parte llegar a dicho mutuo acuerdo.
11 Artculo 26.
1. La fijacin del justo precio se tramitar como pieza separada, encabezada por la exacta descripcin del bien concreto que haya de
expropiarse.
2. A tal fin se abrir un expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables. El expediente ser nico en los
casos en que el objeto de la expropiacin pertenezca en comunidad a varias personas, o cuando varios bienes constituyan una unidad
econmica.
12 Artculo 29.
1. En cada uno de los expediente as formados la Administracin requerir a los propietarios para que en el plazo de veinte das, a
contar desde el siguiente al de la notificacin, presente hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en que estimen el objeto que se
expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones estimen pertinentes.
2. La valoracin habr de ser forzosamente motivada y podr estar avalada por la firma de un perito, cuyos honorarios habrn de
acomodarse a las tarifas que apruebe la Administracin, siendo siempre estos gastos de cuenta de los propietarios.
13 Artculo 30.
1. La Administracin expropiante habr de aceptar o rechazar la valoracin de los propietarios en igual plazo de veinte das. En el
primer caso se entender determinado definitivamente el justo precio, y la Administracin proceder al pago del mismo, como
requisito previo a la ocupacin o disposicin.
2. En el segundo supuesto, la Administracin extender hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiacin, que se
notificar al propietario, el cual, dentro de los diez das siguientes, podr aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla, y en este
segundo caso tendr derecho a hacer las alegaciones que estime pertinentes empleando los mtodos valorativos que juzgue ms
adecuados para justificar su propia valoracin a los efectos del artculo 43, y asimismo a aportar las pruebas que considere oportunas
en justificacin de dichas alegaciones.
14 Artculo 34.
El Jurado de Expropiacin, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administracin decidir
ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiacin.Artculo 35.

212
Grupo C Tema 10

El Jurado, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la
Administracin, decidir sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos,
mediante acuerdo motivado.
Dicho acuerdo debe notificarse al expropiado y a la Administracin, poniendo fin a la va
administrativa.

10.5. Jurado provincial de expropiacin

El Jurado Provincial de Expropiacin es una creacin de la LEF, que lo configura como un rgano
arbitral, de composicin mixta (art. 32.115).
Est integrado por:

Presidente: lo ser el Magistrado que designe el Presidente de la Audiencia Provincial

correspondiente.

Cuatro vocales:
o Un Abogado del Estado
o Un funcionario tcnico (Arquitecto, Ingeniero, etc.)

1. La resolucin del Jurado de Expropiacin habr de ser necesariamente motivada, razonndose los criterios de valoracin seguidos
por el mismo en relacin con lo dispuesto en esta Ley.
2. Esta resolucin, que se notificar a la Administracin y al propietario, ultimar la va gubernativa, y contra la misma proceder
tan slo el recurso contencioso administrativo.
3. La fecha del acuerdo constituir el trmino inicial para la caducidad de la valoracin establecida en el artculo 58 de esta Ley.
15 Artculo 32.
1. El Jurado Provincial de Expropiacin, que se constituir en cada capital de provincia, estar formado por un Presidente, que lo
ser el Magistrado que designe el Presidente de la Audiencia correspondiente, y los siguientes cuatro Vocales :
Un Abogado del Estado de la respectiva Delegacin del Gobierno en la Comunidad Autnoma.
Un funcionario tcnico designado por la Jefatura Provincial o Distrito correspondiente, y que variar segn la naturaleza del bien
objeto de la expropiacin. Este funcionario ser un Ingeniero Agrnomo, si se trata de fincas rsticas; un Ingeniero de Caminos,
cuando se trate de aprovechamientos hidrulicas y otros bienes propios de su especialidad; un Ingeniero de Montes cuando el
principal aprovechamiento de la finca expropiada sea el forestal; un Ingeniero de Minas, en los casos de expropiacin de
concesiones mineras; un Arquitecto al servicio de la Hacienda cuando la expropiacin afecte a fincas urbanas, y un Ingeniero
Superior cuando la expropiacin recaiga sobre valores mobiliarios. Anlogo criterio de especialidad se seguir cuando se trate de
bienes distintos a los enumerados.
Un representante de la Cmara Provincial Agraria, cuando la expropiacin se refiera a propiedad rstica, y un representante de la
C.N.S. respectiva en los dems casos. Lase de Cmara o Colegio Profesional.
Un Notario de libre designacin por el Decano del Colegio Notarial correspondiente.
2. Se constituirn Jurados de Expropiacin en las ciudades de Ceuta y Melilla, de composicin anloga a la expresada en los
prrafos anteriores, y presididos por el Juez de Primera Instancia de cada una de dichas plazas.

213
Grupo C Tema 10

o Un notario, de libre designacin por el Decano del Colegio Notarial

correspondiente.
o Un

representante

de

la

Cmara,

Colegio

Organizacin

empresarial

correspondiente.

10.6. Pago y ocupacin de bienes

La fase final del procedimiento consiste en el pago del justiprecio y en la toma de posesin del
bien.
Pago
El pago se regula en los artculos 48 a 5016 de la Ley.
Plazo para el pago: el mismo deber efectuarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha de su
fijacin.
Forma de pago: el pago debe verificarse en dinero, aunque distintas normas sectoriales prevn el
pago en especie.
El justiprecio se halla exento de toda clase de gastos, impuestos y gravmenes o arbitrios.
Toma de posesin
Efectuado el pago, la Administracin puede proceder a la ocupacin del bien expropiado (art. 5117).

16 Artculo 48.
1. Una vez determinado el justo precio, se proceder al pago de la cantidad que resultare en el plazo mximo de seis meses.
2. El pago se verificar mediante taln nominativo al expropiado o por transferencia bancaria, en el caso en que el expropiado haya
manifestado su deseo de recibir el precio precisamente por este medio.
Artculo 49.
El pago del precio estar exento de toda clase de gastos, de impuestos y gravmenes o arbitrios del Estado, Provincia o Municipio,
incluso el de pagos al Estado.
Artculo 50.
1. Cuando el propietario rehusare recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o cuestin entre el interesado y la
Administracin, se consignar el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depsitos, a
disposicin de la autoridad o Tribunal competente.
2. El expropiado tendr derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnizacin hasta el lmite en
que exista conformidad entre aqul y la Administracin, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado
del litigio.
17 Artculo 51.
Hecho efectivo el justo precio, o consignado en la forma prevista en el artculo anterior, podr ocuparse la fina por va
administrativa o hacer ejercicio del derecho expropiado, siempre que no se hubiera hecho ya en virtud del procedimiento
excepcional regulado en el artculo siguiente.

214
Grupo C Tema 10

La ocupacin se formaliza mediante el levantamiento de un acta, a la que se acompaarn los

justificantes de pago.

10.7. Inscripcin registral

El acta levantada tras la ocupacin, ser ttulo bastante para que en el Registro de la Propiedad y en
los dems Registros Pblicos se inscriba o tome razn de la transmisin de dominio, y se verifique
la cancelacin de las cargas, gravmenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la
cosa expropiada (art. 5318)

10.8. Procedimientos expropiatorios

La LEF regula, junto al procedimiento expropiatorio general, al que hemos venido haciendo
referencia, un procedimiento de urgencia, as como una serie de procedimientos especiales.
En primer lugar, en lo relativo al procedimiento general (ya estudiado), podemos resumir su
tramitacin a travs del siguiente grfico:

A los efectos de lo dispuesto en el artculo 91.2 de la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y 8.5 de la Ley 29/1998,
de 13 de julio, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, nicamente tendrn la consideracin de lugares cuyo acceso depende
del consentimiento del titular, en relacin con la ocupacin de los bienes inmuebles expropiados, adems del domicilio de las
personas fsicas y jurdicas en los trminos del artculo 18.2 de la Constitucin Espaola, los locales cerrados sin acceso al pblico.
Respecto de los dems inmuebles o partes de los mismos en los que no concurran las condiciones expresadas en el prrafo anterior,
la Administracin expropiante podr entrar y tomar posesin directamente de ellos, una vez cumplidas las formalidades establecidas
en esta Ley, recabando del Delegado del Gobierno, si fuera preciso, el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
para proceder a su ocupacin.
18 Artculo 53.
El acta de ocupacin que se extender a continuacin del pago, acompaada de los justificantes del mismo, ser ttulo bastante para
que en el Registro de la Propiedad y en los dems Registros Pblicos se inscriba o tome razn de la transmisin de dominio y se
verifique, en su caso, la cancelacin de las cargas, gravmenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa
expropiada.
El acta de ocupacin, acompaada del justificante de la consignacin del precio o del correspondiente resguardo de depsito, surtir
iguales efectos.
Los expresados documentos sern tambin ttulos de inmatriculacin en el Registro de la Propiedad.

215
Grupo C Tema 10

ACTOS PREVIOS

NECESIDAD DE OCUPACIN

DECLARACIN DE UTILIDAD PBLICA O

INTERS SOCIAL

FIJACIN DEL JUSTIPRECIO

FASE NEGOCIAL

JURADO DE EXPROPIACIN

PAGO, TOMA DE POSESIN E

INSCRIPCIN REGISTRAL

Figura 1. Procedimiento general

Procedimiento de urgencia
Sustancialmente consiste en un procedimiento excepcional, aplicable solo a las expropiaciones para
la realizacin de una obra o finalidad determinada, que permite la ocupacin rpida de los bienes a
expropiar (art. 5219 Ley).
19 Artculo 52.
Excepcionalmente, y mediante acuerdo del Consejo de Ministros, podr declararse urgente la ocupacin de los bienes afectados por
la expropiacin a que d lugar la realizacin de una obra o finalidad determinada. En el expediente que se eleve al Consejo de
Ministros deber figurar, necesariamente, la oportuna retencin de crdito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusin del
expediente expropiatorio y la realizacin efectiva del pago, por el importe a que ascendera el justiprecio calculado en virtud de las
reglas previstas para su determinacin en esta Ley. Esta declaracin podr hacerse en cualquier momento e implicar las siguientes
consecuencias :
Se entender cumplido el trmite de declaracin de necesidad de la ocupacin de los bienes que hayan de ser expropiados, segn el
proyecto y replanteo aprobados y los reformados posteriormente, y dar derecho a su ocupacin inmediata.
Se notificar a los interesados afectados, segn los artculos 3 y 4 de esta Ley, el da y hora en que ha de levantarse el acta previa a
la ocupacin. Esta notificacin se llevar a efecto con una antelacin mnima de ocho das y mediante cdula. Caso de que no conste
o no se conozca el domicilio del interesado o interesados, se entregar la cdula al inquilino, colono y ocupante del bien de que se
trate, sin perjuicio de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artculo 5 de esta Ley. Con la misma anticipacin se publicarn edictos
en los tablones oficiales y, en resumen, en el Boletn Oficial del Estado y en el de la provincia, en un peridico de la localidad y en
dos diarios de la capital de la provincia, si los hubiere.
En el da y hora anunciados se constituirn en la finca que se trate de ocupar, el representante de la Administracin, acompaado de
un perito y del Alcalde o Concejal en que delegue, y reunidos con los propietarios y dems interesados que concurran, levantarn un
acta en la que describirn el bien o derecho expropiable y se harn constar todas las manifestaciones y datos que aporten unos y
216
Grupo C Tema 10

Trmites:

El Consejo de Ministros, excepcionalmente, podr declarar urgente la ocupacin de los

bienes afectados por la expropiacin, motivada por una obra o finalidad determinada.

Con esta declaracin se entiende cumplido el trmite de necesidad de ocupacin de los

bienes y dar derecho a su ocupacin inmediata.

Por tanto, antes de haberse fijado y pagado el justo precio podr procederse a la ocupacin.
La fijacin de la indemnizacin expropiatoria queda desplazada a un momento posterior.

Procedimientos especiales
El Ttulo III de la Ley regula una serie de procedimientos especiales atendiendo a la extensin del
objeto expropiado, la singularidad de la causa o del destino del bien o los efectos colectivos que de
ella se deriven.
otros y que sean tiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aqullos y los perjuicios determinantes de la
rpida ocupacin. Tratndose de terrenos cultivados se har constar el estado y extensin de la cosechas, los nombre de los
cultivadores y el precio del arrendamiento o pactos de aparcera en su caso. Si son fincas urbanas se resear el nombre de los
arrendatarios, el precio de alquiler, y, en su caso, la industria que ejerzan . Los interesados pueden hacerse acompaar de sus peritos
y un Notario.
A la vista del acta previa a la ocupacin y de los documentos que obren o se aporten el expediente, y dentro del plazo que se fije al
efecto, la Administracin formular las horas de depsito previo a la ocupacin. El depsito equivaldr a la capitalizacin, al inters
legal, del lquido imponible, declarado con dos aos de antelacin, aumentado en un 20% en el caso de propiedades amillaradas. En
la riqueza catastrada el importe del depsito habr de ser equivalente a la cantidad obtenida capitalizando al inters legal el lquido
imponible o la renta lquida, segn se trate de fincas urbanas o rsticas, respectivamente. En los casos de que la finca en cuestin no
se expropie ms que parcialmente, se prorratear el valor sealado por esta misma regla. Si el bien no tuviera asignada riqueza
imponible, servir de mdulo la fijada a los bienes anlogos del mismo trmino municipal. La cantidad as fijada, que devengar a
favor del titular expropiado el inters legal, ser consignada en la Caja de Depsitos. Al efectuar el pago del justiprecio se har la
liquidacin definitiva de intereses.
La Administracin fijar igualmente las cifras de indemnizacin por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la
ocupacin, tales como mudanzas, cosechas pendiente y otras igualmente justificadas, contra cuya determinacin no cabr recurso
alguno, si bien, caso de disconformidad del expropiado, el Jurado Provincial reconsiderar la cuestin en el momento de la
determinacin del justiprecio.
Efectuado el depsito y abonada o consignada, en su caso, la previa indemnizacin por perjuicios, la Administracin proceder a la
inmediata ocupacin del bien de que se trate, teniendo en cuenta lo dispuesto en los prrafos segundo y tercero del artculo 51 de
esta Ley, lo que deber hacer en el plazo mximo de quince das, sin que sea admisible al poseedor entablar interdictos de retener y
recobrar.
Efectuada la ocupacin de las fincas se terminar el expediente de expropiacin en sus fases de justiprecio y pago segn la
regulacin general establecida en los artculos anteriores, debiendo darse preferencia a estos expediente para su rpida resolucin.
En todo caso, sobre el justiprecio acordado definitivamente para los bienes objeto de este artculo, se girar la indemnizacin
establecida en el artculo 56 de esta Ley, con la especialidad de que ser fecha inicial para el cmputo correspondiente la siguiente a
aqulla en que se hubiera producido la ocupacin de que se trata.

217
Grupo C Tema 10

En cualquier caso, se trata de singularidades relativas que no afectan al fondo de la institucin ni a

la aplicacin del esquema bsico de la regulacin general.
As, podemos sealar:

Expropiacin por zonas o grupos de bienes.

Expropiacin por incumplimiento de la funcin social de la propiedad.

Expropiacin de bienes de valor histrico, artstico y arqueolgico.

Expropiacin por Entidades Locales o por razn de urbanismo.

Expropiacin que d lugar a traslado de poblaciones.

Expropiacin por causa de colonizacin o de obras pblicas.

Expropiacin por razones de Defensa Nacional y Seguridad del Estado.

Indemnizaciones por ocupacin temporal y otros daos.

10.9. Reversin
En ocasiones, la Expropiacin Forzosa puede no llegar a su trmino por causas diversas:

Desistimiento de la Administracin

Alteraciones en el fin u objetivo que en su da legitimaron la expropiacin, entre otros.

En estos casos, la Ley (art. 5420) confiere a los expropiados un derecho a recuperar los bienes
afectados por tales circunstancias, derecho que se denomina REVERSIN.

20 Artculo 54.
1. En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motiv la expropiacin, as como si hubiera alguna parte
sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectacin, el primitivo dueo o sus causahabientes podrn recobrar la
totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnizacin que se determina en el
artculo siguiente.
2. No habr derecho de reversin, sin embargo, en los casos siguientes:
Cuando simultneamente a la desafectacin del fin que justific la expropiacin se acuerde justificadamente una nueva afectacin a
otro fin que haya sido declarado de utilidad pblica o inters social. En este supuesto la Administracin dar publicidad a la
sustitucin, pudiendo el primitivo dueo o sus causahabientes alegar cuanto estimen oportuno en defensa de su derecho a la
reversin, si consideran que no concurren los requisitos exigidos por la ley, as como solicitar la actualizacin del justiprecio si no se
hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previstos.

218
Grupo C Tema 10

10.10. Conclusin
Finalmente, y a modo de conclusin, debemos reiterar el hecho de que en un Estado social y
democrtico de Derecho, como es el espaol, el reconocimiento de potestades exorbitantes a la
Administracin (por ejemplo, la potestad expropiatoria), ha de ir siempre acompaada de las
consiguientes garantas para el ciudadano (participacin en el procedimiento, justo precio o
indemnizacin expropiatoria, reversin, etc.).

Cuando la afectacin al fin que justific la expropiacin o a otro declarado de utilidad pblica o inters social se prolongue durante
diez aos desde la terminacin de la obra o el establecimiento del servicio.
3. Cuando de acuerdo con lo establecido en los apartados anteriores de este artculo proceda la reversin, el plazo para que el dueo
primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla ser el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administracin hubiera
notificado el exceso de expropiacin, la desafectacin del bien o derecho expropiados o su propsito de no ejecutar la obra o de no
implantar el servicio.
En defecto de esta notificacin, el derecho de reversin podr ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los casos y con
las condiciones siguientes:
Cuando se hubiera producido un exceso de expropiacin o la desafectacin del bien o derecho expropiados y no hubieran
transcurrido veinte aos desde la toma de posesin de aqullos.
Cuando hubieran transcurrido cinco aos desde la toma de posesin del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecucin de la
obra o la implantacin del servicio.
Cuando la ejecucin de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas ms de dos aos por
causas imputables a la Administracin o al beneficiario de la expropiacin sin que se produjera por parte de stos ningn acto
expreso para su reanudacin.
4. La competencia para resolver sobre la reversin corresponder a la Administracin en cuya titularidad se halle el bien o derecho
en el momento en que se solicite aqulla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiacin, en su caso, titular de
los mismos.
5. En las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y dems derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por
expropiacin forzosa se har constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes para recuperar
el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en este artculo y en el siguiente, sin cuya constancia registral el derecho
de reversin no ser oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los ttulos de sus respectivos derechos conforme a lo
previsto en la Ley Hipotecaria.

219
Grupo C Tema 10

Tema 11. Los contratos administrativos. Concepto y clases. Estudio de

sus elementos. Legislacin vigente. Su cumplimiento. La revisin de
precios y otras alteraciones contractuales. Incumplimiento de los
contratos administrativos.
11.1. Introduccin

Las Administraciones Pblicas, dotadas de personalidad jurdica propia, desarrollan su actividad

en sus relaciones jurdicas con los administrados a travs de dos tipos de actuaciones:
- Unilaterales, mediante actos administrativos (ya analizados en temas anteriores),
- Bilaterales, mediante convenios o contratos.
En este tema nos centraremos en la figura del contrato administrativo y, en este sentido, es
importante sealar que la normativa pblica sobre contratacin administrativa debe responder al
reto de hacer frente a la tensin existente entre:
la necesidad de controlar la actuacin administrativa y,
por otro lado, la exigencia constitucional de actuacin eficaz de las Administraciones
Pblicas, en el marco del Estado social y democrtico de Derecho.
En este anlisis de la contratacin administrativa, nos centraremos:
- En primer lugar, en el concepto de contrato de las Administraciones Pblicas y su tipologa.
- A continuacin, estudiaremos legislacin aplicable, as como los principios informadores de la
contratacin pblica.
- En tercer lugar, nos referiremos a los elementos subjetivos, objetivos y formales de los
contratos.
- Finalmente, analizaremos los efectos del cumplimiento e incumplimiento de los contratos; as
como la revisin de precios y otras alteraciones contractuales.

221
Grupo C Tema 11

11.2. Los contratos de las administraciones pblicas. Concepto y clases

Uno de los principales problemas que encontramos en el presente tema es la aprobacin en los
ltimos meses de una nueva norma en la materia (Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos
del Sector Pblico), que no entrar en vigor hasta mayo de 2008.
Por ello, pasaremos a analizar los contratos administrativos segn la regulacin actual, aunque
apuntando ya las principales novedades que introduce la nueva normativa.
11.2.1. Concepto
Los contratos de las Administraciones Pblicas son contratos concluidos por un ente pblico y
tienen por objeto la organizacin o el funcionamiento de un servicio pblico.
Los contratos de las Administraciones Pblicas se ajustarn a los principios de publicidad y
concurrencia, con las excepciones permitidas por la Ley, de igualdad y no discriminacin.
11.2.2. Clases de contratos
Segn la Ley actual de Contratos de la Administracin Pblica, los contratos que celebre la
Administracin tendrn carcter administrativo o carcter privado.
A su vez, dentro de los contratos administrativos, distingue:
- Tpicos: aqullos cuyo objeto sea la ejecucin de obras, la gestin de servicios pblicos, la
realizacin de suministros, los de consultora y asistencia o los de servicios.
Contrato de obras: el celebrado entre la Administracin y un empresario cuyo objeto
sea:
a.La construccin de bienes que tengan naturaleza inmueble, tales como carreteras,
ferrocarriles, puertos, canales, presas, edificios, fortificaciones, aeropuertos, bases
navales, defensa del litoral y sealizacin martima, monumentos, instalaciones varias, as
como cualquier otra anloga de ingeniera civil.
b.

La realizacin de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o del

subsuelo, como dragados, sondeos, prospecciones, inyecciones, correccin del impacto

medioambiental, regeneracin de playas, actuaciones urbansticas u otros anlogos.

222
Grupo C Tema 11

c.La reforma, reparacin, conservacin o demolicin de los definidos en las letras

anteriores.
Contrato de gestin de servicios pblicos: Los contratos mediante los que las
Administraciones pblicas encomienden a una persona, natural o jurdica, la gestin de
un servicio pblico
La contratacin de la gestin de los servicios pblicos adoptar cualquiera de las
siguientes modalidades:
a.Concesin, por la que el empresario gestionar el servicio a su propio riesgo y ventura.
b.

Gestin interesada, en cuya virtud la Administracin y el empresario

participaren en los resultados de la explotacin del servicio en la proporcin que se

establezca en el contrato.
c.Concierto con persona natural o jurdica que venga realizando prestaciones anlogas a
las que constituyen el servicio pblico de que se trate.
d.

Sociedad de economa mixta en la que la Administracin participe, por s o por

medio de una entidad pblica, en concurrencia con personas naturales o jurdicas.

Contrato de suministros: el que tenga por objeto la compra, el arrendamiento financiero,
el arrendamiento, con o sin opcin de compra, o la adquisicin de productos o bienes
muebles, salvo los relativos a propiedades incorporales y valores negociables, que se
regirn por la legislacin patrimonial de las Administraciones Pblicas aplicable a cada
caso.
Contrato de consultora y asistencia: aquellos que tengan por objeto:
a.

Estudiar y elaborar informes, estudios, planes, anteproyectos, proyectos de

carcter tcnico, organizativo, econmico o social, as como la direccin, supervisin y

control de la ejecucin y mantenimiento de obras, instalaciones y de la implantacin de
sistemas organizativos.
b.

Llevar a cabo, en colaboracin con la Administracin y bajo su supervisin, las

siguientes prestaciones:
1.

Investigacin y estudios para la realizacin de cualquier trabajo tcnico.

2.

Asesoramiento para la gestin de bienes pblicos y organizacin de

servicios del mismo carcter.

223
Grupo C Tema 11

3.

Estudio y asistencia en la redaccin de proyectos, anteproyectos,

modificacin de unos y otros, direccin, supervisin y control de la ejecucin y

mantenimiento de obras e instalaciones y de la implantacin de sistemas
organizativos.
4.

Cualesquiera otras prestaciones directa o indirectamente relacionadas

con las anteriores y en las que tambin predominen las de carcter intelectual,
en particular los contratos que la Administracin celebre con profesionales, en
funcin de su titulacin acadmica, as como los contratos para el desarrollo de
actividades de formacin del personal de las Administraciones pblicas.
Contratos de servicios: aquellos en los que la realizacin de su objeto sea:
a.

De carcter tcnico, econmico, industrial, comercial o cualquier otro de

naturaleza anloga, siempre que no se encuentren comprendidos en los contratos de

consultora y asistencia o en alguno de los regulados en otros Ttulos de este Libro.
b.

Complementario para el funcionamiento de la Administracin.

c.

De mantenimiento, conservacin, limpieza y reparacin de bienes, equipos e

instalaciones.
d.

Los programas de ordenador desarrollados a medida para la Administracin,

que sern de libre utilizacin por la misma.

e.

La realizacin de encuestas, tomas de datos y otros servicios anlogos.

f.

De gestin de los sistemas de informacin que comprenda el mantenimiento, la

conservacin, reparacin y actualizacin de los equipos fsicos y lgicos de tratamiento

de la informacin, as como la actualizacin de los programas informticos y el
desarrollo de nuevos programas.
Contrato de concesin de obras pblicas: aquel en cuya virtud la Administracin
pblica o entidad de derecho pblico concedente otorga a un concesionario, durante un
plazo, la construccin y explotacin, o solamente la explotacin, de obras que siendo
susceptibles de explotacin, sean necesarias para la prestacin de servicios pblicos de
naturaleza econmica o para el desarrollo de actividades o servicios econmicos de
inters general, reconociendo al concesionario el derecho a percibir una retribucin
consistente en la explotacin de la propia obra, en dicho derecho acompaado del de
percibir un precio o en cualquier otra modalidad establecida en la ley.

224
Grupo C Tema 11

- Atpicos: Los de objeto distinto a los anteriores, pero que tengan naturaleza administrativa
especial por resultar vinculados al giro o trfico especfico de la Administracin contratante, por
satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pblica de la especfica competencia de
aquella o por declararlo as una ley.
- Dentro de los contratos administrativos, debemos referirnos a los contratos mixtos: as,
cuando un contrato administrativo tenga prestaciones correspondientes a otro u otros contratos
administrativos de distinta clase, se atender para su calificacin y aplicacin de las normas que
lo regulan, al carcter de la prestacin que tenga ms importancia desde el punto de vista
econmico.
Los restantes contratos celebrados por la Administracin tendrn la consideracin de
contratos privados y, en particular, los contratos de compraventa, donacin, permuta,
arrendamiento, etc.

La nueva Ley, dentro de los contratos del sector pblico, introduce un nuevo tipo contractual:
los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado1, como nueva figura
contractual que podr utilizarse para la obtencin de prestaciones complejas o afectadas de una
cierta indeterminacin inicial y, cuya financiacin puede ser asumida, en un principio, por el
operador privado, mientras que el precio a pagar por la Administracin podr acompasarse a la
efectiva utilizacin de los bienes y servicios que constituyen su objeto.

Nuevo tipo contractual introducido por la Ley 30/2007.

Artculo 11. Contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado: aqullos en que una Administracin Pblica
encarga a una entidad de derecho privado, por un periodo determinado en funcin de la duracin de la amortizacin de las
inversiones o de las frmulas de financiacin que se prevean, la realizacin de una actuacin global e integrada que, adems de la
financiacin de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de
servicio pblico o relacionados con actuaciones de inters general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones:
- La construccin, instalacin o transformacin de obras, equipos, sistemas, y productos o bienes complejos, as como su
mantenimiento, actualizacin o renovacin, su explotacin o su gestin.
La gestin integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
- La fabricacin de bienes y la prestacin de servicios que incorporen tecnologa especficamente desarrollada con el propsito de
aportar soluciones ms avanzadas y econmicamente ms ventajosas que las existentes en el mercado.
- Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administracin del servicio pblico o actuacin de inters general que
le haya sido encomendado.

225
Grupo C Tema 11

Asimismo, y como medio para identificar el mbito normativo que est supeditado a las
prescripciones de las directivas comunitarias, la nueva Ley ha acuado la categora legal de
contratos sujetos a regulacin armonizada, que define los negocios que, por razn de la
entidad contratante, de su tipo y de su cuanta, se encuentran sometidos a las directrices
europeas

11.3. Legislacin aplicable y principios comunes

11.3.1. Legislacin aplicable
Actualmente, la posibilidad de que una Administracin Pblica pueda celebrar contratos est
reconocida expresamente en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas (LCAP), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que ha sido
desarrollado reglamentariamente por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se
aprueba el Reglamento General de Contratos de las Administraciones Pblicas.
La Ley se estructura en una parte general y una parte especial.
- Libro I: Parte General: comprende una serie de normas comunes a toda la contratacin pblica
(competencias y rganos de contratacin, objeto y precio de los contratos, tramitacin del
expediente, procedimientos y formas de contratacin, etc.)
- Libro II: Parte Especial, de aplicacin a cada uno de los contratos administrativos tpicos:

de obras

de gestin de servicios pblicos

de suministros

de consultora y asistencia de servicios

de concesin de obras pblicas

No obstante, y como ya hemos sealado, en el mes de octubre ha sido aprobada y publicada la

Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico (LCSP), que entrar en vigor en
mayo de 2008.

226
Grupo C Tema 11

La nueva Ley rompe con la estructura de la anterior, que separaba entre disposiciones generales
y disposiciones aplicables a cada uno de los contratos administrativos y se estructura del
siguiente modo:
- Titulo preliminar: que establece una serie de disposiciones generales
- Cinco Libros que se dedican, sucesivamente, a regular la configuracin general de la
contratacin del sector pblico y los elementos estructurales de los contratos, la preparacin de
estos contratos, la seleccin del contratista y la adjudicacin de los contratos, los efectos,
cumplimiento y extincin de los contratos administrativos, y la organizacin administrativa para
la gestin de la contratacin, con la siguiente distribucin:
Libro I: Configuracin general de la contratacin del sector pblico y elementos
estructurales de los contratos:
Ttulo I: disposiciones generales sobre la contratacin del sector pblico.
Ttulo II: partes en el contrato.
Ttulo III: objeto, precio y cuanta del contrato.
Ttulo IV: garantas exigibles en la contratacin del sector pblico.
Libro II: Preparacin de los contratos:
Ttulo I: preparacin de los contratos por las Administraciones Pblicas.
Ttulo II: preparacin de otros contratos.
Libro III: Seleccin del contratista y adjudicacin de los contratos:
Ttulo I: adjudicacin de los contratos.
Ttulo II: racionalizacin tcnica de la contratacin.
Libro IV: Efectos, cumplimiento y extincin de los contratos administrativos:
Ttulo I: normas generales.
Ttulo II: normas especiales para contratos de obras, concesin de obra pblica, gestin
de servicios pblicos, suministros, servicios y de colaboracin entre el sector pblico y el sector
privado.
Libro V: Organizacin administrativa para la gestin de la contratacin:
Ttulo I: rganos competentes en materia de contratacin.
Ttulo II: registros oficiales.
Ttulo III: gestin de la publicidad contractual por medios electrnicos, informticos y
telemticos.
227
Grupo C Tema 11

Por otra parte, como principales novedades de la Ley, tal y como establece su propia Exposicin
de Motivos, podemos sealar:
-La ampliacin del mbito de aplicacin
-La singularizacin de las normas que derivan directamente del Derecho Comunitario,
mediante la creacin de la categora legal de contratos sujetos a regulacin armonizada
-La incorporacin de nuevas regulaciones sobre contratacin que introducen las
Directivas comunitarias.
-La simplificacin y mejora de la gestin contractual
-La tipificacin de una nueva figura contractual: contratos de colaboracin entre el
sector pblico y el sector privado.

11.3.2. Principios comunes de la normativa en materia de contratacin

mbito de aplicacin
a) Subjetivo.
Segn el art. 1 TRLCAP, los contratos que celebren las AAPP se ajustarn a las
prescripciones de la presente ley.
En este sentido, se entiende por AAPP: la Administracin General del Estado, las
Administraciones de las CCAA, las Entidades que integran la Administracin Local,
as como los OOAA, en todo caso, y las restantes entidades de Derecho Pblico
vinculadas a cualquier Administracin, cuando concurran determinados requisitos.
Como ya hemos sealado, una de las novedades introducidas por la LCSP reside en la
ampliacin del mbito subjetivo de la ley, con el objeto de adaptarlo al recogido en las
directivas comunitarias, as como para no dejar entidades del sector pblico exentas de
regulacin. En este sentido, su art. 32 realiza una delimitacin de los entes sujetos en trminos
muy amplios.
2 Artculo 3. mbito subjetivo.
1. A los efectos de esta Ley, se considera que forman parte del sector pblico los siguientes entes, organismos y entidades:
La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la
Administracin Local.

228
Grupo C Tema 11

b) Objetivo.

Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.

Los organismos autnomos, las entidades pblicas empresariales, las Universidades Pblicas, las Agencias Estatales y cualesquiera
entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector pblico o
dependientes del mismo, incluyendo aquellas que, con independencia funcional o con una especial autonoma reconocida por la Ley,
tengan atribuidas funciones de regulacin o control de carcter externo sobre un determinado sector o actividad.
Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin, directa o indirecta, de entidades de las mencionadas en las letras a
a f del presente apartado sea superior al 50 %.
Los consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren el artculo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y la legislacin de rgimen
local.
Las fundaciones que se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el
sector pblico, o cuyo patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en ms de un 50 % por bienes o
derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.
Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
Cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad jurdica propia, que hayan sido creados especficamente para satisfacer
necesidades de inters general que no tengan carcter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos pertenecientes al
sector pblico financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestin, o nombren a ms de la mitad de los miembros de su
rgano de administracin, direccin o vigilancia.
Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados en las letras anteriores.
2. Dentro del sector pblico, y a los efectos de esta Ley, tendrn la consideracin de Administraciones Pblicas los siguientes entes,
organismos y entidades:
Los mencionados en las letras a y b del apartado anterior.
Los Organismos autnomos.
Las Universidades Pblicas.
Las entidades de derecho pblico que, con independencia funcional o con una especial autonoma reconocida por la Ley, tengan
atribuidas funciones de regulacin o control de carcter externo sobre un determinado sector o actividad, y
Las entidades de derecho pblico vinculadas a una o varias Administraciones Pblicas o dependientes de las mismas que cumplan
alguna de las caractersticas siguientes:
que su actividad principal no consista en la produccin en rgimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo
individual o colectivo, o que efecten operaciones de redistribucin de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin nimo de
lucro, o
que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de
bienes o a la prestacin de servicios.
No obstante, no tendrn la consideracin de Administraciones Pblicas las entidades pblicas empresariales estatales y los
organismos asimilados dependientes de las Comunidades Autnomas y Entidades locales.
3. Se considerarn poderes adjudicadores, a efectos de esta Ley, los siguientes entes, organismos y entidades:
Las Administraciones Pblicas.
Todos los dems entes, organismos o entidades con personalidad jurdica propia distintos de los expresados en la letra a) que hayan
sido creados especficamente para satisfacer necesidades de inters general que no tengan carcter industrial o mercantil, siempre
que uno o varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador de acuerdo con los criterios de este apartado 3 financien
mayoritariamente su actividad, controlen su gestin, o nombren a ms de la mitad de los miembros de su rgano de administracin,
direccin o vigilancia.
Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados en las letras anteriores.

229
Grupo C Tema 11

Seala el art. 13 de la LCAP que el objeto de los contratos deber ser determinado y
su necesidad para los fines del servicio pblico correspondiente se justificar en el
expediente de contratacin.
La nueva ley no introduce ninguna modificacin sustancial en este sentido.
Rgimen jurdico
Como ya hemos sealado, la ley distingue entre contratos administrativos y contratos privados,
lo que obliga a distinguir entre el rgimen jurdico de aplicacin a unos y otros.
As, los contratos administrativos tpicos se regirn en todo caso por la LCAP, siendo el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo el competente para resolver las controversias que
surjan entre las partes.
Los contratos administrativos atpicos, se regirn en su preparacin y adjudicacin por la LCAP
y en sus efectos y extincin por sus propias normas, siendo el orden jurisdiccional competente
el contencioso-administrativo.
Finalmente, los contratos privados se regularn:
Para su preparacin y adjudicacin, por sus normas especficas o por la LCAP, siendo el
orden jurisdiccional competente el contencioso-administrativo.
En sus efectos y extincin se regir por normas de Derecho Privado, siendo competente
el orden jurisdiccional civil.
La nueva ley no introduce ninguna modificacin sustancial en este sentido.
Contratos excluidos
Por ltimo en este sentido, el art. 3 LCAP excluye del mbito de aplicacin de la ley
determinados negocios y contratos (por ejemplo, la relacin de servicio de los funcionarios
pblicos y los contratos regulados en la legislacin laboral, determinados convenios de
colaboracin, las encomiendas de gestin, etc.) que se regularn por sus normas especficas,
aplicndose la LCAP para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.

230
Grupo C Tema 11

La nueva ley mantiene, en trminos generales, las mismas exclusiones, aunque resulta ms
restrictiva en la exclusin de determinados contratos o negocios, incluyendo en el mbito de
aplicacin de la ley ms supuestos que la LCAP, como es el caso de algunos convenios de
colaboracin (art. 4 LCSP3).

3 Artculo 4. Negocios y contratos excluidos.

1. Estn excluidos del mbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurdicas:
La relacin de servicio de los funcionarios pblicos y los contratos regulados en la legislacin laboral.
Las relaciones jurdicas consistentes en la prestacin de un servicio pblico cuya utilizacin por los usuarios requiera el abono de
una tarifa, tasa o precio pblico de aplicacin general.
Los convenios de colaboracin que celebre la Administracin General del Estado con las entidades gestoras y servicios comunes de
la Seguridad Social, las Universidades Pblicas, las Comunidades Autnomas, las Entidades locales, organismos autnomos y
restantes entidades pblicas, o los que celebren estos organismos y entidades entre s, salvo que, por su naturaleza, tengan la
consideracin de contratos sujetos a esta Ley.
Los convenios que, con arreglo a las normas especficas que los regulan, celebre la Administracin con personas fsicas o jurdicas
sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no est comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas
administrativas especiales.
Los convenios incluidos en el mbito del artculo 296 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea que se concluyan en el
sector de la defensa.
Los acuerdos que celebre el Estado con otros Estados o con entidades de derecho internacional pblico.
Los contratos de suministro relativos a actividades directas de los organismos de derecho pblico dependientes de las
Administraciones pblicas cuya actividad tenga carcter comercial, industrial, financiero o anlogo, si los bienes sobre los que
versan han sido adquiridos con el propsito de devolverlos, con o sin transformacin, al trfico jurdico patrimonial, de acuerdo con
sus fines peculiares, siempre que tales organismos acten en ejercicio de competencias especficas a ellos atribuidas por la Ley.
Los contratos y convenios derivados de acuerdos internacionales celebrados de conformidad con el Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea con uno o varios pases no miembros de la Comunidad, relativos a obras o suministros destinados a la
realizacin o explotacin conjunta de una obra, o relativos a los contratos de servicios destinados a la realizacin o explotacin en
comn de un proyecto.
Los contratos y convenios efectuados en virtud de un acuerdo internacional celebrado en relacin con el estacionamiento de tropas.
Los contratos y convenios adjudicados en virtud de un procedimiento especfico de una organizacin internacional.
Los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliacin.
Los contratos relativos a servicios financieros relacionados con la emisin, compra, venta y transferencia de valores o de otros
instrumentos financieros, en particular las operaciones relativas a la gestin financiera del Estado, as como las operaciones
destinadas a la obtencin de fondos o capital por los entes, organismos y entidades del sector pblico, as como los servicios
prestados por el Banco de Espaa y las operaciones de tesorera.
Los contratos por los que un ente, organismo o entidad del sector pblico se obligue a entregar bienes o derechos o prestar algn
servicio, sin perjuicio de que el adquirente de los bienes o el receptor de los servicios, si es una entidad del sector pblico sujeta a
esta Ley, deba ajustarse a sus prescripciones para la celebracin del correspondiente contrato.
Los negocios jurdicos en cuya virtud se encargue a una entidad que, conforme a lo sealado en el artculo 24.6, tenga atribuida la
condicin de medio propio y servicio tcnico del mismo, la realizacin de una determinada prestacin. No obstante, los contratos
que deban celebrarse por las entidades que tengan la consideracin de medio propio y servicio tcnico para la realizacin de las
prestaciones objeto del encargo quedarn sometidos a esta Ley, en los trminos que sean procedentes de acuerdo con la naturaleza
de la entidad que los celebre y el tipo y cuanta de los mismos, y, en todo caso, cuando se trate de contratos de obras, servicios o
suministros cuyas cuantas superen los umbrales establecidos en la Seccin II del Captulo II de este Ttulo Preliminar, las entidades
de derecho privado debern observar para su preparacin y adjudicacin las reglas establecidas en los artculos 121.1 y 174.
Las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio pblico y los contratos de explotacin de bienes patrimoniales distintos a
los definidos en el artculo 7, que se regularn por su legislacin especfica salvo en los casos en que expresamente se declaren de
aplicacin las prescripciones de la presente Ley.

231
Grupo C Tema 11

11.4. Estudio de sus elementos

En lo relativo a los elementos de los contratos debemos distinguir entre:
Elementos subjetivos: rgano de contratacin y contratista.
Elementos objetivos: objeto y precio
Elementos formales: expedientes de contratacin, procedimientos de adjudicacin,
perfeccin, formalizacin y forma de los contratos.
11.4.1. Elementos subjetivos
rganos de contratacin
Segn, el artculo 12 de la LCAP son rganos de contratacin:
En la Administracin General del Estado: los Ministros y Secretarios de Estado, aunque
estas facultades podrn ser objeto de desconcentracin (por ejemplo, en los Directores
Generales).
Los representantes legales de los OOAA (Directores o Presidentes) y dems entidades
pblicas estatales y los Directores de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social.
En algunos casos, se exige autorizacin del Consejo de Ministros.

Los contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems negocios jurdicos anlogos sobre bienes inmuebles,
valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como
contratos de suministro o servicios, que tendrn siempre el carcter de contratos privados y se regirn por la legislacin patrimonial.
En estos contratos no podrn incluirse prestaciones que sean propias de los contratos tpicos regulados en la Seccin I del Captulo
II del Ttulo Preliminar, si el valor estimado de las mismas es superior al 50 % del importe total del negocio o si no mantienen con la
prestacin caracterstica del contrato patrimonial relaciones de vinculacin y complementariedad en los trminos previstos en el
artculo 25; en estos dos supuestos, dichas prestaciones debern ser objeto de contratacin independiente con arreglo a lo establecido
en esta Ley.
Los contratos de servicios y suministro celebrados por los Organismos Pblicos de Investigacin estatales y los Organismos
similares de las Comunidades Autnomas que tengan por objeto prestaciones o productos necesarios para la ejecucin de proyectos
de investigacin, desarrollo e innovacin tecnolgica o servicios tcnicos, cuando la presentacin y obtencin de resultados
derivados de los mismos est ligada a retornos cientficos, tecnolgicos o industriales susceptibles de incorporarse al trfico jurdico
y su realizacin haya sido encomendada a equipos de investigacin del Organismo mediante procesos de concurrencia competitiva.
2. Los contratos, negocios y relaciones jurdicas enumerados en el apartado anterior se regularn por sus normas especiales,
aplicndose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.

232
Grupo C Tema 11

Por otra parte, podrn crearse constituirse Juntas de Contratacin en los departamentos
ministeriales y sus organismos autnomos y entidades de derecho pblico, as como en
las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, que actuarn como
rganos de contratacin, para determinados contratos.
La nueva LCSP (art. 291 y siguientes) establece una regulacin similar en la materia aunque
introduce como novedad en su art. 41 la figura del Responsable del contrato.
As, para reforzar el control del cumplimiento del contrato y agilizar la solucin de las diversas
incidencias que pueden surgir durante su ejecucin, se ha regulado la figura del responsable del
contrato, que puede ser una persona fsica o jurdica, integrada en el ente, organismo o entidad
contratante o ajena a l y vinculada con el mismo a travs del oportuno contrato de servicios, al
que el rgano de contratacin podr, entre otras opciones, encomendar la gestin integral del
proyecto, con el ejercicio de las facultades que le competen en relacin con la direccin y
supervisin de la forma en que se realizan las prestaciones que constituyan su objeto.

rganos de asistencia.
La LCAP establece en su art. 81 que, en determinados supuestos, el rgano de contratacin
estar asistido por una Mesa.
En la misma lnea se pronuncia la LCSP (art. 295) aunque introduce como novedad la Mesa
especial de dialogo competitivo, para asistir al rgano de contratacin en los procedimientos de
dilogo competitivo que se sigan por las Administraciones Pblicas estatales.

Contratista
El art. 15 LCAP seala que podrn contratar con la Administracin las personas naturales o
jurdicas, espaolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar y acrediten su solvencia
econmica, financiera, tcnica o profesional, o que estn clasificados en los casos en los que sea
exigible.
Por su parte, el art. 20 LCAP determina una serie de circunstancias que impiden contratar con la
Administracin, entre stas, podemos destacar:

Haber sido condenadas mediante sentencia firme por delitos de falsedad,

contra el patrimonio y contra el orden socioeconmico, cohecho,
malversacin, trfico de influencias, revelacin de secretos, uso de
233
Grupo C Tema 11

informacin privilegiada, delitos contra la Hacienda Pblica y la Seguridad

Social, delitos contra los derechos de los trabajadores o por delitos
relativos al mercado y a los consumidores.

Haber solicitado la declaracin de concurso, haber sido declaradas

insolventes en cualquier procedimiento, hallarse declaradas en concurso,
estar sujetas a intervencin judicial o haber sido inhabilitadas conforme a
la Ley Concursal.

Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables,
a la resolucin firme de cualquier contrato celebrado con la
Administracin.

Haber sido sancionadas con carcter firme por infraccin grave en materia
de disciplina de mercado, en materia profesional o en materia de
integracin laboral de minusvlidos o muy grave en materia social, o en
materia de seguridad y salud en el trabajo,

Estar incursa la persona fsica o los administradores de la persona jurdica

en alguno de los supuestos de incompatibilidad.

No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias

o de Seguridad Social.

Con el fin de disminuir los costes y cargas que recaen sobre la entidad contratante y los
contratistas particulares, la nueva ley ha procedido a una revisin de esta materia (art. 51 y
siguientes LCSP), esta revisin ha afectado al sistema de clasificacin de contratistas, a los
medios de acreditacin de los requisitos de aptitud exigidos para contratar con el sector pblico.

11.4.2. Elementos objetivos

La prestacin
Como ya hemos mencionado, el objeto de los contratos deber ser determinado, y su necesidad
para los fines del servicio pblico correspondientes se justificar en el expediente de
contratacin.

234
Grupo C Tema 11

El contenido especfico viene definido en relacin con cada tipo de contrato (de obras, de
suministro, etc.) en sus normas reguladoras.
Precio
Con carcter general, en los contratos del sector pblico, la retribucin del contratista consistir
en un precio cierto que deber expresarse en euros (art 14 LCAP y 75 LCSP).
Los rganos de contratacin cuidarn de que el precio sea adecuado para el efectivo
cumplimiento del contrato mediante la correcta estimacin de su importe, atendiendo al precio
general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto de licitacin y la aplicacin, en su
caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados.
El pago del precio podr hacerse de manera total o parcialmente mediante abonos a cuenta.
11.4.3. Elementos formales
Expedientes de contratacin
Todo contrato, cuya adjudicacin se rija por la LCAP deber estar precedido de un expediente
de contratacin que debe comprender la aprobacin del gasto, el pliego de clausulas
administrativas, el pliego de prescripciones tcnicas, el certificado de existencia de crdito y la
fiscalizacin de la Intervencin (art. 67). En la misma lnea se pronuncia el art. 93 LCSP.
Aprobacin del expediente: Completado el expediente se dictar resolucin motivada por el
rgano de contratacin aprobando el mismo y disponiendo la apertura del plazo de adjudicacin
(art. 69 LCAP y 94 LCSP).
Clases de expedientes: ordinarios, urgentes (cuando su necesidad sea inaplazable o cuando sea
preciso acelerar su adjudicacin por razones de inters pblico) o de emergencia (a causa de
acontecimientos catastrficos, situaciones que supongan un grave peligro o necesidades que
afecten a la defensa nacional).
Pliegos
De clausulas administrativas (recogen las condiciones jurdicas a las que debe ajustarse
tanto la licitacin, como la adjudicacin del contrato y su ejecucin).
235
Grupo C Tema 11

Pliegos de clausulas administrativas generales: el Consejo de Ministros podr

aprobarlos para su utilizacin en los contratos que se celebren por los rganos de
contratacin de la Administracin General del Estado, sus Organismos autnomos,
Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y dems entidades
pblicas estatales.
Pliegos de clausulas administrativas particulares: su aprobacin corresponder al rgano
de contratacin, que podr, asimismo, aprobar modelos de pliegos particulares para
determinadas categoras de contratos de naturaleza anloga.
Pliego de prescripciones tcnicas (recogen las condiciones jurdicas y tcnicas a las que
se deben ajustar tanto la licitacin, como la adjudicacin del contrato y su ejecucin).
Junto a los pliegos, y para determinados tipos de contratos, se exigen otras actuaciones
preparatorias del expediente, como por ejemplo el proyecto de obras o el estudio de viabilidad.
Los pliegos se regulan en los art. 48 y siguientes de la LCAP.
La regulacin de esta materia en la LCSP (art. 98 y siguientes) no introduce novedades
sustanciales, aunque si establece mecanismos que permiten introducir en la contratacin pblica
consideraciones de tipo social y medioambiental, configurndolas como condiciones especiales
de ejecucin del contrato o como criterios para valorar las ofertas, prefigurando una estructura
que permita acoger pautas de adecuacin de los contratos a nuevos requerimientos ticos y
sociales, como son los de acomodacin de las prestaciones a las exigencias de un comercio justo
con los pases subdesarrollados o en vas de desarrollo y que permitan ajustar la demanda
pblica de bienes y servicios a la disponibilidad real de los recursos naturales.
Procedimientos de adjudicacin
El art. 73 de la LCAP establece que la adjudicacin de los contratos puede llevarse a cabo por:
Procedimiento abierto, en el que todo empresario interesado podr presentar su
propuesta.
Procedimiento restringido, slo podrn presentar proposiciones aquellos empresarios
seleccionados expresamente por la Administracin, previa solicitud de los mismos.

236
Grupo C Tema 11

Procedimiento negociado, en este caso el contrato ser adjudicado al empresario

justificadamente elegido por la Administracin, previa consulta y negociacin de los
trminos del contrato con uno o varios empresarios.
Junto a ello, tanto la LCAP como LCSP establecen una serie de normas de los procedimientos
de adjudicacin: cmputo de plazos, publicidad de las licitaciones, proposiciones de los
interesados, entre otras.
Formas de adjudicacin
Por otra parte, seala el art. 74 LCAP que tanto en el procedimiento abierto como en el
restringido la adjudicacin podr efectuarse por subasta o por concurso.
En el caso de la subasta, la adjudicacin se realizar al licitador que oferte el precio ms
bajo, sin exceder el establecido como precio de licitacin.
En el concurso, la adjudicacin recaer en el licitador que, en su conjunto, haga la
proposicin ms ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido en
los pliegos, sin atender exclusivamente al precio.
La nueva Ley ha introducido importantes modificaciones en la materia:
-Articulacin de un nuevo procedimiento de adjudicacin, el dilogo competitivo,
pensado para contratos de gran complejidad en los que la definicin final de su objeto slo
puede obtenerse a travs de la interaccin entre el rgano de contratacin y los licitadores. En el
dilogo competitivo, el rgano de contratacin dirige un dilogo con los candidatos
seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones
susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirn de base para que los candidatos
elegidos presenten una oferta.
-Elevacin de las cuantas que marcan los lmites superiores de los procedimientos
negociados y de los contratos menores.
-Adems, y desde un punto de vista formal, se ha aprovechado para incorporar a nuestra
legislacin la terminologa comunitaria de la contratacin, con el fin de facilitar, ya desde el
plano semntico, la interoperabilidad con los sistemas europeos de contratacin. Esto ha
supuesto el abandono de ciertas denominaciones tradicionales en nuestro derecho, que no de los
correspondientes conceptos, que subsisten bajo nombres ms ajustados al contexto europeo. En
particular, los trminos concurso y subasta, que en la LCAP se refieren a formas de
adjudicacin del contrato como instrumento que debe utilizarse en conjuncin con los

237
Grupo C Tema 11

procedimientos de adjudicacin, se subsumen en la expresin oferta econmicamente ms

ventajosa.
Con carcter general, la nueva Ley viene tambin a efectuar una revisin general de la
regulacin de la gestin contractual, a fin de avanzar en su simplificacin y racionalizacin, y
disminuir los costes y cargas que recaen sobre la entidad contratante y los contratistas
particulares.
Adquisicin centralizada

En este sentido, debemos referirnos a la contratacin centralizada de bienes. Al respecto,

establece el art. 183 LCAP que en el mbito de la Administracin General del Estado, sus
Organismos autnomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y
dems Entidades pblicas estatales, el Ministro de Hacienda podr declarar de adquisicin
centralizada el mobiliario, material y equipo de oficina y otros bienes. En relacin con los
citados bienes, la Direccin General del Patrimonio del Estado celebrar los concursos y, en su
caso, los acuerdos o contratos marco. Reglamentariamente se fijar el procedimiento para la
adquisicin de los referidos bienes.
En el mismo sentido se pronuncia el art. 190 LCSP al sealar que en el mbito de la
Administracin General del Estado, sus Organismos autnomos, Entidades gestoras y Servicios
comunes de la Seguridad Social y dems Entidades pblicas estatales, el Ministro de Economa
y Hacienda podr declarar de contratacin centralizada los suministros, obras y servicios que se
contraten de forma general y con caractersticas esencialmente homogneas por los diferentes
rganos y organismos.
La contratacin de estos suministros, obras o servicios deber efectuarse a travs de la
Direccin General del Patrimonio del Estado, que operar, respecto de ellos, como central de
contratacin nica. La financiacin de los correspondientes contratos, correr a cargo del
organismo peticionario.
En este sentido la nueva regulacin introduce, adems, algunas tcnicas para racionalizar las
adquisiciones de bienes y servicios (acuerdos marco, sistemas dinmicos de adquisicin y
centrales de compras).
Contratos menores
La tramitacin del expediente en el caso de los contratos menores slo exigir la aprobacin del
gasto y la incorporacin de la factura, y en el contrato menor de obras, adems, el presupuesto

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Grupo C Tema 11

de las obras (art. 56 LCAP), sin perjuicio de la existencia de proyecto cuando normas
especficas as lo requieran.
Se consideran contratos menores los de importe inferior a 30.050,61 euros (5.000.000 pesetas),
cuando se trate de contratos de obras, o a 12.020,24 euros (2.000.000 pesetas) cuando se trate de
otros contratos.
En el mismo sentido, se expresan los art. 95 y 122 LCSP al sealar que en los contratos
menores, la tramitacin del expediente slo exigir la aprobacin del gasto y la incorporacin al
mismo de la factura correspondiente.
En el contrato menor de obras, deber aadirse, adems, el presupuesto de las obras, sin
perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas especficas as lo
requieran.
La novedad ms importante en este sentido, radica en la elevacin de las cuanta y as, se
consideran contratos menores los contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando se trate
de contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos.

Perfeccin y formalizacin de los contratos

Los contratos se perfeccionan mediante la adjudicacin realizada por el rgano de contratacin
competente (art. 53 LCAP), y se formalizan en documento administrativo en el plazo de 30 das
desde el siguiente a la notificacin de la adjudicacin.
No podr iniciarse la ejecucin del contrato sin la previa formalizacin. No obstante, no se
exige formalizacin ni para los contratos menores ni para la tramitacin de emergencia.

La regulacin de la nueva LCSP es muy similar, aunque introduce una importante novedad en
aras a la mayor agilidad del procedimiento de contratacin y es la disminucin del plazo para
formalizar el contrato, de 30 a 10 das (art. 1404 LCSP).
4 Artculo 140. Formalizacin de los contratos.
1. Los contratos que celebren las Administraciones Pblicas debern formalizarse en documento administrativo dentro del plazo de
diez das hbiles, a contar desde el siguiente al de la notificacin de la adjudicacin definitiva, constituyendo dicho documento ttulo
suficiente para acceder a cualquier registro pblico. No obstante, el contratista podr solicitar que el contrato se eleve a escritura
pblica, corriendo de su cargo los correspondientes gastos.
2. En el caso de los contratos menores definidos en el artculo 122.3 se estar, en cuanto a su formalizacin, a lo dispuesto en el
artculo 95.

239
Grupo C Tema 11

11.5. Extincin de los contratos

Tanto la LCAP (art. 109) como la LCSP (art. 205) establecen que los contratos se extinguirn:
Por cumplimiento
Por resolucin
Cumplimiento del contrato (art. 110 LCAP, art. 205 LCSP)
El contrato se entender cumplido por el contratista cuando ste haya realizado, de acuerdo con
los trminos del mismo y a satisfaccin de la Administracin, la totalidad de la prestacin.
En todo caso, su constatacin exigir por parte de la Administracin un acto formal y positivo
de recepcin o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realizacin del objeto del
contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de clusulas administrativas particulares
por razn de sus caractersticas.
Resolucin del contrato
Por su parte, son causas de resolucin del contrato (art. 111 LCAP y 206 LCSP):
a. La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extincin de la
personalidad jurdica de la sociedad contratista
b. La declaracin de concurso o la declaracin de insolvencia en cualquier otro
procedimiento.
c. El mutuo acuerdo entre la Administracin y el contratista.
d. La no formalizacin del contrato en plazo.
e. La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista

3. Cuando por causas imputables al contratista no se hubiese formalizado el contrato dentro del plazo indicado, la Administracin
podr acordar la resolucin del mismo, as como la incautacin de la garanta provisional que, en su caso se hubiese constituido,
siendo de aplicacin lo previsto en el artculo 195.3.a en cuanto a la intervencin del Consejo de Estado u rgano autonmico
equivalente en los casos en que se formule oposicin por el contratista.
Si las causas de la no formalizacin fueren imputables a la Administracin, se indemnizar al contratista de los daos y perjuicios
que la demora le pudiera ocasionar, con independencia de que pueda solicitar la resolucin del contrato al amparo de la letra d del
artculo 206.
4. No podr iniciarse la ejecucin del contrato sin su previa formalizacin, excepto en los casos previstos en los artculos 96 y 97 de
esta Ley.

240
Grupo C Tema 11

f.

La demora en el pago por parte de la Administracin

g. El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas

como tales en los pliegos o en el contrato.
h. Las establecidas expresamente en el contrato.
i.

Las que se sealen especficamente para cada categora de contrato en esta Ley.

Invalidez de los contratos

En este apartado debemos hacer, asimismo, referencia al rgimen de invalidez de los contratos.
Los contratos sern invlidos cuando concurran en ellos, tal y como establecen tanto la LCAP
como la LCSP:
Causas de nulidad
o Las establecidas en el art. 62 de la Ley del Rgimen Jurdico de las AAPP y del
Procedimiento Administrativo Comn5.
o La falta de capacidad de obrar, de solvencia o el estar ste incurso en alguna de
las prohibiciones para contratar.
o La carencia o insuficiencia de crdito.
Causas de anulabilidad

5 Artculo 62. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio.
Los que tengan un contenido imposible.
Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas
esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca
de los requisitos esenciales para su adquisicin.
Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad
de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

241
Grupo C Tema 11

Son causas de anulabilidad de derecho administrativo las dems infracciones del

ordenamiento jurdico y, en especial, las de las reglas contenidas en la presente Ley, de
conformidad con el artculo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

11.6. La revisin de precios y otras alteraciones contractuales

11.6.1. Revisin de precios
La revisin de precios se regula en los art. 103-108 de la LCAP y en los art. 77 y siguientes de
la LCSP. Segn lo establecido en dichos preceptos, la revisin de precios tendr lugar:

El contrato se hubiese ejecutado en un 20% de su importe.

Haya transcurrido un ao desde su adjudicacin.

El pliego de clusulas administrativas particulares deber detallar la frmula o sistema de

revisin aplicable.
11.6.2. Otras alteraciones contractuales
La posibilidad de introducir modificaciones en los contratos es considerada como una de las
prerrogativas exorbitantes que a la Administracin otorga el ordenamiento administrativo.
En este sentido, tanto el art. 59 LCAP como el art. 194 LCSP establecen que:
Dentro de los lmites y con sujecin a los requisitos y efectos sealados en la presente Ley, el
rgano de contratacin ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos,
resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de inters pblico,
acordar su resolucin y determinar los efectos de sta.
No obstante, el ejercicio de este ius variandi (o potestad de modificacin) conlleva el deber de
indemnizar al contratista (manteniendo el equilibrio prerrogativas de la Administracingarantas del ciudadano sobre el que pivota todo el Derecho Administrativo).

11.7. Conclusin

A modo de conclusin, debemos reiterar que la legislacin de contratacin pblica debe hacer
frente a la tensin existente la necesidad de controlar la actuacin administrativa y la exigencia
constitucional de actuacin eficaz de las Administraciones Pblicas, en el marco del Estado
social y democrtico de Derecho, salvaguardando, adems, los derechos y garantas que todo el
Derecho Administrativo reconoce a los ciudadanos.

242
Grupo C Tema 11

Asimismo sealar que, junto a las novedades ya apuntadas, la Ley 30/2007, de Contratos del
Sector Pblico (que entrar en vigor en mayo de 2008) introduce nuevas tendencias a favor de la
desmaterializacin de los procedimientos, optando por la plena insercin de los medios
electrnicos, informticos y telemticos en el mbito de la contratacin pblica, a fin de hacer
ms fluidas y transparentes las relaciones entre los rganos de contratacin y los operadores
econmicos, lo que obligar a adaptar las estructuras existentes a esta nueva regulacin.

243
Grupo C Tema 11

Tema 12. Los Presupuestos Generales del Estado. Su elaboracin y

aprobacin. Su ejecucin. Su fiscalizacin. La gestin econmicoadministrativa.
12.1. Introduccin
La actividad financiera pblica tiene como objetivo la satisfaccin de determinadas necesidades
generales, para lo que resulta necesaria la asignacin de los recursos disponibles a la
consecucin de determinados fines, asignacin que se realiza a travs del Presupuesto.
La evolucin poltica y econmica de las sociedades contemporneas ha contribuido a que el
Presupuesto haya adquirido dimensiones, no solo como instrumento de gestin, sino de
planificacin y control de la actividad econmica del Estado.
As, el Presupuesto cumple diversas funciones:
es un instrumento de control del Gobierno y la Administracin Pblica por el
Parlamento;
instrumento de poltica econmica (a travs del aumento o control del gasto pblico y la
orientacin de ese gasto a promover el desarrollo econmico y social)
constituye un instrumento de planificacin, administracin, gestin y control de la
Administracin Pblica.
Todos estos aspectos del Presupuesto se pondrn de manifiesto en el presente tema en el que
analizaremos los PGE y el ciclo presupuestario en su conjunto: elaboracin, aprobacin,
ejecucin y fiscalizacin de los Presupuestos Generales del Estado.

Figura 1.

245
Grupo C Tema 12

Por otra parte, debemos sealar que, en la actualidad, las Administraciones Pblicas se hallan
inmersas en procesos de Modernizacin, que giran sobre cinco ejes estratgicos:

Reexamen del papel del Estado

Mejora del rendimiento de las organizaciones y de los gestores pblicos

Orientacin de la actividad de la Administracin haca el cliente y el servicio pblico.

Refuerzo de las funciones de definicin de estrategias y de polticas.

Integracin de las tecnologas de la informacin.

Estos procesos han supuesto una verdadera transformacin cultural en el seno de las
organizaciones, transformacin que tiene su reflejo en el mbito de la gestin presupuestaria,
orientndola hacia los principios de equilibrio presupuestario, eficacia, eficiencia y economa de
medios.
Estos principios han sido recogidos y desarrollados por la Ley General Presupuestaria, que los
refiere tanto al proceso de programacin como al de gestin, a los mismos haremos referencia
en el desarrollo del presente tema.

12.2. Principios presupuestarios

As, y como ya hemos sealado, antes de entrar a analizar los Presupuestos Generales del
Estado (PGE) y su procedimiento de elaboracin y aprobacin, debemos referirnos a los
principios constitucionales relativos a la institucin presupuestara, recogidos en el art. 1341 CE,
as como a los principios de programacin presupuestaria.
1

Artculo 134.

1. Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda
y aprobacin.
2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico
estatal y en ellos se consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
3. El Gobierno deber presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes
de la expiracin de los del ao anterior.
4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer da del ejercicio econmico correspondiente, se considerarn
automticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobacin de los nuevos.
5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, slo el Gobierno podr presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del
gasto pblico o disminucin de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.
6. Toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios requerir la
conformidad del Gobierno para su tramitacin.
7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podr modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva as lo prevea.
246
Grupo C Tema 12

a) Principio de competencia
El art. 134 CE seala que corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos
Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin.
El art. 66.2 CE, por su parte, seala que las Cortes Generales aprueban los Presupuestos.
De estos preceptos se deriva una distribucin de competencias que supone:
-

Que al Gobierno corresponde la iniciativa legislativa en materia presupuestaria.

Pero son las Cortes Generales las que deben examinar, enmendar y aprobar el texto.

b) Principio de universalidad.
Se recoge tambin en el art. 134 CE, al sealar que los PGE deben incluir la totalidad de los
gastos e ingresos del Estado y de todas las entidades del sector pblico estatal.
Esta idea se desarrolla en el art. 33 LGP, al definir el contenido de los PGE, que veremos ms
adelante.
c) Principio de unidad
Esto es, la necesidad de que todos los gastos o ingresos se incluyan en un nico documento.
Este principio se recoge implcitamente en el art. 134 CE, as como en los art. 32 y 33 LGP, que
procederemos a analizar en el siguiente apartado.

d) Principio de anualidad
Por ltimo, establece el art. 134.2 CE que los PGE tendrn carcter anual.
Junto a estos principios constitucionales relativos a la institucin presupuestaria, debemos
referirnos a los principios de programacin presupuestaria recogidos en la Ley 18/2001, de 12
de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y en la Ley 47/2003, de 26 de

247
Grupo C Tema 12

noviembre, General Presupuestaria (LGP), y que suponen un concrecin de lo establecido en el

art. 31.22 CE
a) Principio de estabilidad presupuestaria.
Este principio, que ha de regir toda la vida del Presupuesto (elaboracin, aprobacin y
ejecucin), es la traduccin de los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento,
acordado en el Consejo Europeo de msterdam en junio de 1997.
La estabilidad presupuestaria implica, para las entidades sometidas la rgimen de presupuesto
administrativo, la situacin de equilibrio o de supervit.
En el caso de las entidades del sector pblico empresarial y fundacional, supone la situacin de
equilibrio financiero.
b) Principio de plurianualidad.
En este sentido, se establece que la elaboracin anual de los presupuestos debe enmarcarse en
un escenario plurianual (que elabora el Ministerio de Economa y Hacienda).
c) Principio de transparencia.
d) Principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.
Mediante este principio se persigue una gestin de los recursos pblicos orientada por la
eficiencia, la eficacia y la calidad.

12.3. Los presupuestos generales del estado

Sentados los principios presupuestarios recogidos en la Constitucin Espaola, la LGEP y la
LGP, pasamos a centrarnos en el estudio de los Presupuestos Generales del Estado (PGE).

Artculo 31.

1. ()
2. El gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos y su programacin y ejecucin respondern a los
criterios de eficiencia y economa.
3. ()

248
Grupo C Tema 12

Concepto
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresin cifrada, conjunta y sistemtica,
de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y
entidades que forman parte del sector pblico estatal.
mbito de aplicacin subjetivo
El art. 134.2 CE establece que los PGE incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del sector
pblico estatal3.
En este sentido, el art. 33 LGP define el alcance subjetivo:
1. Los Presupuestos Generales del Estado estarn integrados por:

3 Artculo 2. Sector pblico estatal.

1. A los efectos de esta Ley forman parte del sector pblico estatal:
La Administracin General del Estado.
Los organismos autnomos dependientes de la Administracin General del Estado.
Las entidades pblicas empresariales, dependientes de la Administracin General del Estado, o de cualesquiera otros organismos
pblicos vinculados o dependientes de ella.
Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad
Social en su funcin pblica de colaboracin en la gestin de la Seguridad Social.
Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas.
Las fundaciones del sector pblico estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.
Las entidades estatales de derecho pblico distintas a las mencionadas en los prrafos b y c de este apartado.
Los consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren los artculos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y 87 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artculo
hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su
constitucin, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estn sujetos directa o indirectamente al poder de
decisin de un rgano del Estado.
2. Se regula por esta Ley el rgimen presupuestario, econmico-financiero, contable y de control de los fondos carentes de
personalidad jurdica cuya dotacin se efecte mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.
3. Los rganos con dotacin diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurdica, no
estn integrados en la Administracin General del Estado, forman parte del sector pblico estatal, regulndose su rgimen
econmico-financiero por esta Ley, sin perjuicio de las especialidades que se establezcan en sus normas de creacin, organizacin y
funcionamiento. No obstante, su rgimen de contabilidad y de control quedar sometido en todo caso a lo establecido en dichas
normas, sin que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta Ley.
Sin perjuicio de lo anterior, esta Ley no ser de aplicacin a las Cortes Generales, que gozan de autonoma presupuestaria de
acuerdo con lo establecido en el artculo 72 de la Constitucin; no obstante, se mantendr la coordinacin necesaria para la
elaboracin del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

249
Grupo C Tema 12

a. Los presupuestos de los rganos con dotacin diferenciada y de los sujetos que integran
el sector pblico administrativo.
b. Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras
de las entidades del sector pblico empresarial y del sector pblico fundacional.
c. Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artculo 2.2 de esta Ley.
En este sentido, podemos distinguir:
a) Los presupuestos del sector pblico administrativo
b) Los presupuestos de los sectores empresarial y fundacional
En consecuencia, podemos decir que los PGE no son un presupuesto nico, sino una agregacin
de presupuestos, es decir, que los PGE se conforman a partir de una serie de subsistemas
presupuestarios que se corresponden con los diferentes tipos de entes del sector pblico.
mbito de aplicacin objetivo
Seala el art. 33.2 LGP que los Presupuestos Generales del Estado determinarn:

a. Las obligaciones econmicas que, como mximo, pueden reconocer los sujetos
referidos en el prrafo a del apartado anterior.
b. Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes
mencionados en el prrafo anterior.
c. Los gastos e ingresos y las operaciones de inversin y financieras a realizar por las
entidades contempladas en el prrafo b del apartado anterior.
d. Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los
programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
e. La estimacin de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
f.

Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el prrafo c del apartado
anterior.

250
Grupo C Tema 12

mbito temporal
Con carcter general, y segn el art. 344 de la LGP, el ejercicio presupuestario coincidir con el
ao natural, y a l se imputarn:

Los derechos econmicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el perodo
del que deriven.

Las obligaciones econmicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre
que correspondan a gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos
crditos.

Estructura
Centrndonos exclusivamente en los presupuestos de los sujetos del sector pblico
administrativo (Estado, Organismos Autnomos, Seguridad Social y dems organismos y
entidades del sector), podemos sealar que los mismos comportan:
-

Estado de gastos: supone una autorizacin para gastar hasta un determinado lmite
y en unas concretas finalidades.

4 Artculo 34. mbito temporal.

1. El ejercicio presupuestario coincidir con el ao natural, y a l se imputarn:
Los derechos econmicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el perodo del que deriven.
Las obligaciones econmicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras,
servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos crditos.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicarn a los crditos del presupuesto vigente en el momento de la
expedicin de las rdenes de pago, las obligaciones que resulten de la liquidacin de atrasos a favor del personal que perciba sus
retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado as como las que tengan su origen en resoluciones judiciales.
3. Los titulares de los departamentos ministeriales podrn autorizar, previo informe favorable de la Direccin General de
Presupuestos, la imputacin a los crditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como
consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crdito disponible en
el ejercicio de procedencia. La decisin del departamento ministerial dejar constancia, en cualquier caso, de las causas por las que
no se procedi a la imputacin a presupuesto en el ejercicio en que se gener la obligacin.
Cuando se trate de obligaciones a cargo de la Seguridad Social, la iniciativa corresponder a los directores o presidentes de las
entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y la autorizacin corresponder al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.
En el mbito del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria, la autorizacin corresponder al Ministro de Sanidad y Consumo, a
iniciativa del director de la entidad.
Una vez autorizada la imputacin se remitir copia a la Direccin General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, para su toma
de razn.
4. En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los
supuestos previstos en los apartados anteriores, la imputacin requerir norma con rango de ley que la autorice.

251
Grupo C Tema 12

Estado de ingresos: una previsin de los derechos a liquidar.

A su vez, el estado de gastos se estructura, segn el art. 405 LGP, de acuerdo con:
Clasificacin orgnica, que indica cual es el rgano responsable de la
gestin y realizacin del crdito correspondiente. A tal efecto se subdivide
en Secciones y, dentro de stas, en Servicios.
Clasificacin por programas, expresa los objetivos a conseguir. Es decir,
se agrupan los crditos segn los objetivos que pretende la accin de la
Administracin.
Clasificacin econmica, indica el objeto del gasto, es decir, en qu se est
gastando.
En este sentido, el estado de gastos se desglosa en Captulos, Artculos,
Conceptos y Subconceptos.
As, podemos distinguir:
5 Artculo 40. Estructura de los estados de gastos de los Presupuesto Generales del Estado.
1. Los estados de gastos de los presupuestos a que se refiere el artculo 33.1.a de esta Ley se estructurarn de acuerdo con las
siguientes clasificaciones:
La clasificacin orgnica que agrupar por secciones y servicios los crditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de
los rganos con dotacin diferenciada en los presupuestos, la Administracin General del Estado, sus organismos autnomos,
entidades de la Seguridad Social y otras entidades, segn proceda.
La clasificacin por programas, que permitir a los centros gestores agrupar sus crditos conforme a lo sealado en el artculo 35 de
esta Ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su gestin
presupuestaria. La estructura de programas se adecuar a los contenidos de las polticas de gasto contenidas en la programacin
plurianual.
La clasificacin econmica, que agrupar los crditos por captulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las
financieras y el Fondo de Contingencia de ejecucin presupuestaria.
En los crditos para operaciones corrientes se distinguirn los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los
gastos financieros y las transferencias corrientes.
En los crditos para operaciones de capital se distinguirn, las inversiones reales y las transferencias de capital.
El Fondo de Contingencia recoger la dotacin para atender necesidades imprevistas en la forma establecida en el artculo 15 de la
Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
En los crditos para operaciones financieras se distinguirn las de activos financieros y las de pasivos financieros.
Los captulos se desglosarn en artculos y stos, a su vez, en conceptos que podrn dividirse en subconceptos.
2. Con independencia de la estructura presupuestaria, los crditos se identificarn funcionalmente de acuerdo con su finalidad,
deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificacin
funcional del gasto.

252
Grupo C Tema 12

Operaciones corrientes
Captulo I: Gastos de personal
Captulo II: Gastos en bienes corrientes y servicios
Captulo III: Gastos financieros
Captulo IV: Transferencias corrientes
Operaciones de capital
Captulo VI: Inversiones reales
Captulo VII: Transferencias de capital
Operaciones financieras
Captulo VIII: Activos financieros
Captulo IX: Pasivos financieros
Finalmente, el Captulo V (Fondo de Contingencia), recoger la dotacin
para atender necesidades imprevistas.

La triple clasificacin puede articularse conjuntamente, as, la aplicacin presupuestaria

17.18.495A.227.01 implica:
Clasificacin orgnica:
Seccin 17: Ministerio de Fomento
Servicio 18: Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional

Clasificacin por programas:

rea de gasto 4: Actuaciones de carcter econmico
Poltica de gasto 49: Otras actuaciones de carcter econmico

253
Grupo C Tema 12

Grupo de programa 495: Cartografa, meteorologa y metrologa

Programa de gasto 495A: Desarrollo y aplicacin de la informacin geogrfica
espaola (Las letras A-L indican que se trata de programas finalistas, mientras
que las letras M-Z indican que se trata de programas de carcter instrumental o
de gestin).

Clasificacin econmica:
Captulo 2: Gastos en bienes corrientes y servicios
Artculo 22: Material, suministros y otros
Concepto 227: Trabajos realizados por otras empresas y profesionales
Subconcepto 227.01: Seguridad

A continuacin, podemos ver el estado de gastos del Presupuesto de la Direccin General de

Aviacin Civil para 2007.
En el mismo se indica la Seccin correspondiente (17: Ministerio de Fomento), as como el
Programa de gasto (455M: Regulacin y supervisin de la aviacin civil):
rea de gasto 4: Actuaciones de carcter econmico
Poltica de gasto 45: Infraestructuras
Grupo de programa 455: Infraestructuras del transporte areo
Programa de gasto 455M: Regulacin y supervisin de la aviacin civil (la letra
M supone que se trata de un programa instrumental o de gestin)
Por otra parte, observamos una tabla con cuatro columnas:
a) Primera columna: Clasificacin orgnica
Seccin 17: Ministerio de Fomento
Servicio 34: Direccin General de Aviacin Civil
b) Columnas segunda y tercera (Clasificacin econmica)
Los crditos aparecen desagregados a nivel de Captulo y, cuando as se exige,
a nivel de artculo, concepto y subconcepto.
c) Crdito asignado
254
Grupo C Tema 12

255
Grupo C Tema 12

Por ltimo la LGP menciona otras dos clasificaciones que, sin embargo, no forman parte de la
estructura de los estados de gastos: la clasificacin funcional y la territorial.
As, el art. 40.2 LGP prev que con independencia de la estructura presupuestaria, los
crditos se identificarn funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en
que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una
clasificacin funcional del gasto.
Por su parte, el art. 37 establece que el Anteproyecto de LPGE deber acompaarse de un
Anexo, de carcter plurianual, de los proyectos de inversin pblica, que incluir su
clasificacin territorial.

El estado de ingresos, por su parte, y segn el art. 416 LGP, se estructura atendiendo a los
criterios orgnico y econmico.
Criterio orgnico: no existe una desagregacin tan explcita como en el
estado de gastos. As, en los PGE hay un estado de ingresos para la AGE,
uno para cada uno de los OOAA y entes anlogos y otro para la Seguridad
Social.
Criterio econmico, muestra la naturaleza de los ingresos de los que se
dispone. Se dividen en:
Ingresos corrientes
Captulo I: Impuestos directos
6 Artculo 41. Estructura de los estados de ingresos.
Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artculo 33.1.a de esta Ley se estructurarn siguiendo las
clasificaciones orgnica y econmica:
La clasificacin orgnica distinguir los ingresos correspondientes a la Administracin General del Estado y los correspondientes a
cada uno de los organismos autnomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades, segn proceda.
La clasificacin econmica agrupar los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.
En los ingresos corrientes se distinguirn: impuestos directos y cotizaciones sociales, impuestos indirectos, tasas, precios pblicos y
otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales.
En los ingresos de capital se distinguirn: enajenacin de inversiones reales y transferencias de capital.
En las operaciones financieras se distinguirn: activos financieros y pasivos financieros.
Los captulos se desglosarn en artculos y stos, a su vez, en conceptos que podrn dividirse en subconceptos.

256
Grupo C Tema 12

Captulo II: Impuestos indirectos

Captulo III: Tasas, precios pblicos y otros ingresos
Captulo IV: Transferencias corrientes
Captulo V: Ingresos patrimoniales
Ingresos de capital
Captulo VI: Enajenacin de inversiones reales.
Captulo VII: Transferencias de capital
Operaciones financieras
Captulo VIII: Activos financieros
Captulo IX: Pasivos financieros
Los captulos se desglosan en artculos y stos, a su vez, en conceptos que
podrn dividirse en subconceptos.

En la pgina siguiente, podemos ver el resumen general del estado de ingresos de la

Administracin General del Estado para 2007, desagregado por Captulos y artculos.

257
Grupo C Tema 12

258
Grupo C Tema 12

Finalmente en este sentido, debemos hacer referencia a los Presupuestos de explotacin y

capital que elaboran los sujetos del sector pblico empresarial, del sector pblico fundacional y
los fondos sin personalidad (art. 64 LGP7. Los mismos tienen carcter estimativo, tanto de los
ingresos como de los gastos.

A continuacin podemos ver, de modo esquemtico, la estructura de los Presupuestos Generales

del Estado:

7 Artculo 64. Presupuesto.

1. Las sociedades mercantiles estatales y las entidades pblicas empresariales elaborarn un presupuesto de explotacin que
detallar los recursos y dotaciones anuales correspondientes. Asimismo, formarn un presupuesto de capital con el mismo detalle.
Los presupuestos de explotacin y de capital se integrarn en los Presupuestos Generales del Estado.
Tambin elaborarn presupuestos de explotacin y de capital las entidades a que se refieren los prrafos g y h del apartado 1 del
artculo 2, integradas en el sector pblico empresarial. Las referencias realizadas en este captulo a las entidades pblicas
empresariales se aplicarn asimismo a las entidades expresadas en este prrafo.
Los fondos a que se refiere el apartado 2 del artculo 2 de esta Ley y las fundaciones del sector pblico estatal elaborarn,
igualmente, presupuestos de explotacin y de capital.
2. Los presupuestos de explotacin y de capital estarn constituidos por una previsin de la cuenta de resultados y del cuadro de
financiacin del correspondiente ejercicio. Como anexo a dichos presupuestos se acompaar una previsin del balance de la
entidad, as como la documentacin complementaria que determine el Ministerio de Hacienda.
3. Las entidades remitirn los estados financieros sealados en el apartado anterior referidos, adems de al ejercicio relativo al
proyecto de Presupuestos Generales del Estado, a la liquidacin del ltimo ejercicio cerrado y al avance de la liquidacin del
ejercicio corriente.
4. Junto con los presupuestos de explotacin y de capital, se remitir por las entidades una memoria explicativa de su contenido, de
la ejecucin del ejercicio anterior y de la previsin de la ejecucin del ejercicio corriente.

259
Grupo C Tema 12

PRESUPUESTOS
GENERALES DEL
ESTADO
SECTOR PBLICO
EMPRESARIAL

SECTOR PBLICO
ADMINISTRATIVO

ESTADO DE
GASTOS

SECTOR PBLICO
FUNDACIONAL

ESTADO DE
INGRESOS

CLASIFICACIN
ORGNICA

CLASIFICACIN
ORGNICA

SECCIONES

CLASIFICACIN
ECONMICA

SERVICIOS

CAPTULO

CLASIFICACIN POR
PROGRAMAS

ARTCULO

REAS DE GASTO

CONCEPTO

POLTICA DE GASTO

SUBCONCEPTO

GRUPO DE
PROGRAMA

PROGRAMA DE
GASTO

CLASIFICACIN
ECONMICA

CAPTULO

ARTCULO

CONCEPTO

SUBCONCEPTO

260
Grupo C Tema 12

12.4. Elaboracin y aprobacin de la LPGE

Distribucin de competencias entre las Cortes Generales y el Gobierno
Como ya hemos visto, el art. 134 CE seala que corresponde al Gobierno la elaboracin de los
Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y
aprobacin.
El art. 66.2 CE, por su parte, seala que las Cortes Generales aprueban los Presupuestos.
De estos preceptos se deriva una distribucin de competencias que supone:
-

Que al Gobierno corresponde la iniciativa legislativa en materia presupuestaria, solo

el Gobierno puede presentar a las Cortes Generales el anteproyecto de LPGE.

Pero son las Cortes Generales las que deben examinar, enmendar y aprobar el texto.
En este sentido, existen ciertos lmites a las competencias de las Cortes:
Las Cortes no pueden elevar por s solas la cifra global del proyecto
de ley, aunque si pueden alterar la composicin de las distintas
partidas presupuestarias (siempre que el aumento de gasto en
algunas suponga una disminucin en otras), devolver el proyecto
en su integridad al Gobierno y reducir ese techo mximo.
Adems, toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los
crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios requiere la
conformidad del Gobierno para su tramitacin.

Procedimiento de elaboracin
1) Fase de programacin presupuestaria (introducida por la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria): se establece el objetivo de la estabilidad presupuestaria, el lmite
mximo anual de gasto no financiero del Estado y se elaboran los escenarios
presupuestarios plurianuales.
2) En segundo lugar y ya centrndonos en la fase de elaboracin del Presupuesto (art. 36
LGP8), corresponde al Ministerio de Economa y Hacienda:

261
Grupo C Tema 12

Establecer el procedimiento de elaboracin dentro de las

normas contenidas en la LGP.
8 Artculo 36. Procedimiento de elaboracin.
1. La fijacin anual del lmite de gasto no financiero que debe respetar el presupuesto del Estado se efectuar con la extensin y en
la forma prevista en el artculo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
2. El procedimiento por el cual se regir la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado se establecer por orden del
Ministro de Hacienda y se sujetar a las normas siguientes:
Primera. Las directrices para la distribucin del gasto, estableciendo los criterios de elaboracin de las propuestas de presupuestos y
sus lmites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarn por el Ministro de Hacienda.
Con este fin, se constituir la Comisin de Polticas de Gasto, cuya composicin se determinar por orden del Ministro de Hacienda.
La Comisin respetar la adecuacin de los criterios de establecimiento de prioridades y de elaboracin de las propuestas a los
lmites y objetivos de poltica presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.
Segunda. Los ministerios y los dems rganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado,
remitirn al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los lmites que las directrices hayan
establecido.
Del mismo modo, los distintos ministerios remitirn al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno
de los organismos autnomos y otras Entidades a ellos adscritos.
El Ministerio de Sanidad y Consumo enviar las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto Nacional de Gestin
Sanitaria al Ministerio de Hacienda que formar el anteproyecto definitivo y lo remitir al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
para su incorporacin al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales enviar las propuestas de presupuesto de ingresos y de gastos del Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales al Ministerio de Hacienda que formar el anteproyecto definitivo y lo remitir al Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales para su incorporacin al de la Seguridad Social.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con los anteproyectos elaborados por las entidades gestoras, servicios comunes y
mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, formar el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social, al
que se incorporarn los anteproyectos de Presupuestos del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria y del Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales y lo remitir al Ministerio de Hacienda.
Los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Hacienda elevarn el anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al
Gobierno para su aprobacin.
Asimismo, los ministerios remitirn las propuestas que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de
capital y financieras de las entidades pblicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector
pblico estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompaadas de la documentacin a que se refiere el artculo 29
de esta Ley.
Tercera. Las propuestas de presupuesto de gastos se acompaarn, para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos
anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los lmites que resulten alcanzables con las dotaciones
previstas para cada uno de los programas.
Cuarta. En el marco de este procedimiento, por orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales se establecern las
especificaciones propias del procedimiento de elaboracin de los Presupuestos de la Seguridad Social.
3. El presupuesto de ingresos de la Administracin General del Estado ser elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que
se ajuste a la distribucin de recursos de la programacin plurianual prevista en el artculo 29 y al cumplimiento de los objetivos de
poltica econmica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.
4. Las propuestas y dems documentacin necesaria para la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado se formularn y
tramitarn sirvindose de los medios informticos que establezca al efecto el Ministerio de Hacienda quien asimismo fijar los
plazos para su presentacin en la orden que establezca el procedimiento de elaboracin del anteproyecto.
5. Corresponder al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado.

262
Grupo C Tema 12

Elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de

Presupuestos.
Dentro del MEH corresponde a la Direccin General de Presupuestos la
elaboracin de los PGE, as como el ejercicio del resto de funciones que al
Ministerio encomienda la normativa presupuestaria.
3) Por su parte, corresponde a los Departamentos ministeriales (mediante la
correspondiente Oficina Presupuestaria), a los rganos constitucionales y a los dems
rganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE, elaborar y remitir al
Ministerio de Hacienda las correspondientes propuestas.

Adems, en la tramitacin participan diversos rganos colegiados: Comisin de Polticas de

Gasto, Comisiones de Anlisis de Programas, Comisin de Ingresos y Comisiones
Presupuestarias de los Ministerios.
El plazo de elaboracin del Presupuesto tiene como fecha lmite el 1 de octubre, fecha tope para
la remisin a las Cortes del proyecto, segn el art. 134.3 CE y 37.1 LGP9.
Documentacin complementaria
Al proyecto de LPGE se acompaar la siguiente documentacin complementaria:
a. Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.
b. Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificacin de
las principales modificaciones que presenten en relacin con los vigentes.
c. Un anexo con el desarrollo econmico de los crditos, por centros gestores de gasto.
d. Un anexo, de carcter plurianual de los proyectos de inversin pblica, que incluir su
clasificacin territorial.

9 Artculo 37. Remisin a las Cortes Generales.

1. El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y
de gastos, con el nivel de especificacin de crditos establecido en los artculos 40 y 41 de esta Ley, ser remitido a las Cortes
Generales antes del da 1 de octubre del ao anterior al que se refiera.

263
Grupo C Tema 12

e. La liquidacin de los presupuestos del ao anterior y un avance de la liquidacin del

ejercicio corriente.
f.

Las cuentas y balances de la Seguridad Social del ao anterior.

g. Los estados consolidados de los presupuestos.

h. Un informe econmico y financiero.
i.

Una memoria de los beneficios fiscales.

Elaborado el anteproyecto de LPGE, corresponde, como ya hemos sealado, al Ministro de

Economa y Hacienda elevarlo al acuerdo del Gobierno.
Aprobacin
Una vez recado acuerdo del Gobierno, y convertido, en consecuencia, en proyecto de ley, es
remitido al Congreso de los Diputados para su tramitacin parlamentaria y eventual aprobacin.
En este sentido, el procedimiento para la tramitacin de los Presupuestos ha de encuadrarse en
el ms amplio marco del procedimiento legislativo comn, aunque con una serie de
singularidades procesales:
a) Tanto en el Congreso como en el Senado, el proyecto de LPGE goza de preferencia en
la tramitacin sobre los restantes trabajos de las Cmaras.
b) La iniciativa legislativa en esta materia est reservada al Gobierno.
c) Limitacin a las enmiendas: toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los
crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios requiere la conformidad del
Gobierno para su tramitacin.
Prrroga de los Presupuestos Generales del Estado
Por ltimo, debemos referirnos a la prrroga de los Presupuestos Generales del Estado. En este
sentido, seala el art. 38 de la LGP que:
1. Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer da del
ejercicio econmico correspondiente, se considerarn automticamente prorrogados los
presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobacin y publicacin de los nuevos en
el Boletn Oficial del Estado.

264
Grupo C Tema 12

2. La prrroga no afectar a los crditos para gastos correspondientes a programas o

actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones
que se extingan en el mismo.
3. La estructura orgnica del presupuesto prorrogado se adaptar, sin alteracin de la cuanta
total, a la organizacin administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba
ejecutarse.

12.5. Ejecucin
Analizados los principios presupuestarios, los PGE, as como las dos primeras fases del ciclo
presupuestario (elaboracin y aprobacin), debemos adentrarnos en el anlisis de la fase de
ejecucin.
Fases del procedimiento de la gestin de los gastos.
En este sentido, seala el art. 73 LGP que la gestin del Presupuesto de gastos del Estado y de
sus organismos autnomos y de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad
Social se realizar a travs de las siguientes fases:
a. Aprobacin del gasto.
b. Compromiso de gasto.
c. Reconocimiento de la obligacin.
d. Ordenacin del pago.
e. Pago material.
Trmites previos
El inicio del procedimiento de gestin presupuestaria, tal y como aparece definido en la LGP,
requiere una serie de trmites previos:
1) Propuesta de gasto.
La propuesta deber contener: importe exacto o mximo del gasto; exposicin de la
necesidad y fin del gasto a realizar; aplicacin presupuestaria; y disposiciones que dan
cobertura legal a la actuacin a realizar.
2) Retencin y certificado de existencia de crdito

265
Grupo C Tema 12

El certificado tiene por objeto acreditar la existencia de cobertura presupuestaria para el

gasto que se ha de autorizar. Simultneamente a la expedicin del certificado de crdito
se practica un asiento contable denominado Retencin de crdito (Documento contable
RC).
3) Fiscalizacin previa a la autorizacin del gasto, segn lo previsto en el art. 150 LGP10.
No estarn sujetos a fiscalizacin previa los gastos previstos en el art. 151 LGP.
Aprobacin o autorizacin del gasto
La aprobacin es el acto mediante el cual se autoriza la realizacin de un gasto determinado por
una cuanta cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crdito
presupuestario.
La aprobacin inicia el procedimiento de ejecucin del gasto, sin que implique relaciones con
terceros ajenos a la Hacienda Pblica estatal o a la Seguridad Social.
Aprobado el expediente de gasto se formular el documento contable A.
Compromiso de gasto
10 Artculo 150. Modalidades de ejercicio.
1. La funcin interventora se ejercer en sus modalidades de intervencin formal y material. La intervencin formal consistir en la
verificacin del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopcin del acuerdo, mediante el examen de todos los
documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente. En la intervencin material se comprobar la real y
efectiva aplicacin de los fondos pblicos.
2. El ejercicio de la funcin interventora comprender:
La fiscalizacin previa de los actos que reconozcan derechos de contenido econmico, aprueben gastos, adquieran compromisos de
gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores.
La intervencin del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobacin de la inversin.
La intervencin formal de la ordenacin del pago.
La intervencin material del pago.
Artculo 151. No sujecin a la fiscalizacin previa.
No estarn sometidos a la fiscalizacin previa prevista en el apartado 2.a del artculo anterior:
los contratos menores;
los gastos de carcter peridico y dems de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto correspondiente al perodo inicial del acto o
contrato del que deriven o sus modificaciones;
los gastos menores de 5.000 euros cuyo pago se realice mediante el procedimiento especial de anticipo de caja fija, regulado en el
artculo 78 de esta Ley;
los gastos correspondientes a la celebracin de procesos electorales a que se refiere la disposicin adicional novena de esta Ley y
las subvenciones con asignacin nominativa.
Tampoco estarn sometidos a fiscalizacin previa los gastos menores de 5.000 euros que se realicen con cargo a fondos librados a
justificar, cuando los servicios o prestaciones a que se refieran hayan tenido o vayan a tener lugar en territorio extranjero.

266
Grupo C Tema 12

El compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trmites

legalmente establecidos, la realizacin de gastos previamente aprobados, por un importe
determinado o determinable.
El compromiso es un acto con relevancia jurdica para con terceros, vinculando a la Hacienda
Pblica estatal o a la Seguridad Social a la realizacin del gasto a que se refiera en la cuanta y
condiciones establecidas.
La disposicin o compromiso se materializa en el documento contable D.
Reconocimiento de la obligacin
El reconocimiento de la obligacin es el acto mediante el que se declara la existencia de un
crdito exigible contra la Hacienda Pblica estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un
gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.
El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pblica estatal se producir previa
acreditacin documental ante el rgano competente de la realizacin de la prestacin o el
derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su da aprobaron y
comprometieron el gasto.
A estos efectos, y para la justificacin de los gastos realizados, se realizarn las
correspondientes cuentas justificativas.
Esta fase se materializa en el documento contable O.
Propuesta de pago
El acto con el que finaliza la tramitacin de los expedientes de gasto a cargo de los centros
gestores es la propuesta de pago mediante la que stos solicitan del Director General del Tesoro
y Poltica Financiera, en su calidad de Ordenador general de pagos, que ordene el pago de la
obligacin a favor del interesado.
La propuesta de pago se materializa en el documento contable K.
Acumulacin de diversas fases
En muchas ocasiones es posible acumular dos o ms fases de gasto en un mismo momento,
producindose un acto administrativo de contenido plural por el cual se aprueba un gasto a la
vez que se compromete o se reconoce una obligacin y simultneamente se propone su pago.
En estos casos, ser igualmente posible expedir documentos contables mixtos o mltiples
(AD, OK, ADOK).
267
Grupo C Tema 12

Tramitacin anticipada
En determinados casos, resulta posible iniciar los expedientes de gasto en el ejercicio
inmediatamente anterior a aquel en el que vaya a comenzar la ejecucin de dicho gasto.
En estos casos, la documentacin del expediente incorporar las siguientes particularidades:

El certificado de existencia de crditos ser sustituido por un Certificado de la Oficina

presupuestaria en el que se haga constar que, para el tipo de gasto a efectuar, existe
normalmente crdito adecuado y suficiente.

La oficina de contabilidad expedir el documento TR (Toma de razn de la tramitacin

anticipada).

Una vez autorizado el gasto, el servicio gestor expedir un documento A de tramitacin

anticipada.

rganos competentes en materia de gestin de gastos

En este sentido, seala el art. 74 LGP que:
a) Ministros y titulares de rganos con dotacin diferenciada en los PGE: aprobar y
comprometer gastos, reconocer las obligaciones e interesar del Ordenador general de
pagos del Estado la realizacin de los correspondientes pagos.
b) Presidentes y Directores de OOAA: aprobacin y compromiso del gasto, as como el
reconocimiento y el pago de las obligaciones.
c) Directores de entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, la
aprobacin y el compromiso del gasto y el reconocimiento de la obligacin, e interesar
del Ordenador general de Pagos de la Seguridad Social la realizacin de los
correspondientes pagos.
Las facultades a que se refieren los anteriores nmeros podrn desconcentrarse mediante real
decreto acordado en Consejo de Ministros, o ser objeto de delegacin (normalmente se delegar
en los Directores Generales hasta una determinada cuanta).

268
Grupo C Tema 12

PROPUESTA DE
GASTO

RETENCIN Y
CERTIFICADO DE
CRDITO
AUTORIZACIN DEL
GASTO

COMPROMISO DE
GASTO

LAS SEIS PRIMERAS FASES, COLOREADAS EN

AZUL,
CORRESPONDEN
A
LOS
CENTROS
GESTORES DEL GASTO.
LA
FASE
DE
CORRESPONDE:

ORDENACIN

DEL

PAGO

-DG. DEL TESORO

-EN LOS OOAA: PRESIDENTE O DIRECTOR DEL
OOAA
-EN EL CASO DE LA SS: DG. DE LA TGSS

RECONOCIMIENTO
DE LA OBLIGACIN

PROPUESTA DE
PAGO

ORDENACIN DEL
PAGO

ORDENACIN DE PAGOS
Tal y como establece el art. 7511 LGP, excepto en el caso de los OOAA, en que sus Presidentes
o Directores son competentes para la realizacin del pago, las funciones de Ordenador General
de pagos del Estados competen al Director General del Tesoro y Poltica Financiera, bajo la
superior autoridad del Ministro de Economa.

11 Artculo 75. Ordenacin de pagos.

1. Bajo la superior autoridad del Ministro de Economa, competen al Director General del Tesoro y Poltica Financiera las funciones
de Ordenador General de pagos del Estado.
2. De igual forma, bajo la superior autoridad del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, competen al Director General de la
Tesorera General de la Seguridad Social las funciones de Ordenador general de pagos de las Entidades gestoras y Servicios
comunes de la Seguridad Social.
3. Las rdenes de pago se expedirn a favor del acreedor que figura en la correspondiente propuesta de pago si bien, por Orden del
Ministro de Economa, se podrn regular los supuestos en que puedan expedirse a favor de Habilitaciones, Cajas pagadoras o
Depositaras de fondos, as como entidades colaboradoras de conformidad con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones y otros agentes mediadores en el pago, que actuarn como intermediarias para su posterior entrega a los acreedores.
4. Los Ministros de Economa y de Trabajo y Asuntos Sociales, en los mbitos de sus respectivas competencias, podrn disponer la
modificacin o eliminacin de cualquiera de los procedimientos de pago a travs de intermediario sealados en el apartado anterior.

269
Grupo C Tema 12

En el caso de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, competen al

Director General de la Tesorera General de la Seguridad Social las funciones de Ordenador
general de pagos, bajo la superior autoridad del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

12.6. La gestin econmica-administrativa

La LGP dedica el Captulo VI del Ttulo II a la regulacin de la gestin presupuestaria, dentro
del cual se pueden apreciar dos bloques claramente diferenciados:

El primero relativo a los aspectos procedimentales de la gestin de gastos, que ya hemos

analizado.

Un segundo bloque (que supone una importante novedad en nuestra legislacin en la

materia), dedicado a regular las tcnicas y mtodos de gestin.
Estos mtodos responden a la voluntad de implantar una nueva cultura administrativa en
la gestin econmico financiera, basada en los principios de eficacia (art. 103 CE),
economa y eficiencia (art. 31.2 CE).
En este sentido, debemos sealar que la inclusin de estos principios y la regulacin de
la gestin por objetivos en la LGP, se incardinan en un movimiento que concierne a
toda la actividad administrativa.

Principios de funcionamiento de la gestin econmico-financiera

Se trata de principios de racionalidad econmica, que pueden ser considerados como
concreciones del principio de eficacia, y que aparecen enunciados en el art. 6912 LGP:
12 Artculo 69. Principios de funcionamiento de la gestin econmico-financiera.
1. Los sujetos que integran el sector pblico estatal adecuarn su gestin econmico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la
consecucin de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos, en un marco de
objetividad y transparencia en su actividad administrativa.
2. La programacin y ejecucin de la actividad econmico-financiera del sector pblico estatal tendr como finalidad el desarrollo
de objetivos y el control de la gestin de los resultados, contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y
prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas de gasto establecidas por el Gobierno y en funcin de los recursos disponibles.
3. El Estado observar los adecuados cauces de cooperacin y coordinacin con otras Administraciones pblicas, a fin de
racionalizar el empleo de los recursos con los que se dota el sector pblico estatal.
4. Los titulares de los entes y rganos administrativos que componen el sector pblico estatal sern responsables de la consecucin
de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos pblicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos.

270
Grupo C Tema 12

a) Principio de eficacia en la consecucin de los objetivos.

b) Principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos.
c) Objetividad y transparencia de la actividad administrativa.
d) Actuacin del sector pblico orientada al logro de objetivos.
e) Principio de control de los resultados.
f) Cooperacin y coordinacin con otras Administraciones Pblicas a fin de racionalizar el
empleo de los recursos (principio esencial en un Estado fuertemente descentralizado
como es el caso espaol).
g) Principio de responsabilidad de los gestores en la consecucin de los resultados.
h) Calidad de los servicios a prestar a los ciudadanos.

Gestin por objetivos del sector pblico administrativo

Tras la formulacin de los principios de la gestin econmico-financiera, aplicables a todo el
sector pblico, la Ley dedica unos preceptos especficos a la regulacin de la gestin objetivos,
circunscrita a las entidades del sector pblico administrativo13.
As el art. 70 LGP, al regular la gestin por objetivos, seala:
1. Los centros gestores del gasto responsables de los distintos programas presupuestarios
establecern, a travs de la elaboracin de los programas plurianuales (), un sistema de
objetivos a cumplir en su respectiva rea de actuacin, adecuado a la naturaleza y
caractersticas de sta.
2. Los sistemas de gestin y control de los gastos pblicos debern orientarse a asegurar la
realizacin de los objetivos finales de los programas presupuestarios y a proporcionar
informacin sobre su cumplimiento, las desviaciones que pudieran haberse producido y sus
causas.

13 Art. 2 y 3 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria.

271
Grupo C Tema 12

12.7. Fiscalizacin
INTRODUCCIN
Una de las grandes vertientes del control de la actuacin de la Administracin Pblica viene
constituida por el control de la gestin presupuestaria.
En este sentido, debemos distinguir entre un control interno y un control externo, tal y como
establece el art. 140 LGP al sealar:
1. En su condicin de supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del
Estado y del sector pblico, corresponde al Tribunal de Cuentas el control externo del sector
pblico estatal, en los trminos establecidos en la Constitucin, en su Ley Orgnica y en las
dems leyes que regulen su competencia.
2. La Intervencin General de la Administracin del Estado ejercer en los trminos previstos
en esta Ley el control interno de la gestin econmica y financiera del sector pblico estatal,
con plena autonoma respecto de las autoridades y dems entidades cuya gestin controle.
A ello, debemos aadir el control por parte de las Cortes Generales.
En definitiva, los principales controles sobre la gestin presupuestaria son:
CONTROL

RGANO

TIPO
CONTROL

EXTERNO

CORTES

POLTICO

GENERALES
TRIBUNAL

DE TCNICO

CUENTAS
INTERNO

IGAE

272
Grupo C Tema 12

TCNICO

DE

CONTROL INTERNO
As, el control interno de la actuacin pblica en materia de gestin presupuestaria corresponde
al Ministerio de Economa y Hacienda, a travs de la Intervencin General de la Administracin
del Estado.
Objetivos del control.
Seala el art. 142 LGP que este control tiene como objetivos:

a. Verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicacin a la

gestin objeto del control.
b. Verificar el adecuado registro y contabilizacin de las operaciones
realizadas, y su fiel y regular reflejo en las cuentas y estados que,
conforme a las disposiciones aplicables, deba formar cada rgano o
entidad.
c. Evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realiza
de acuerdo con los principios de buena gestin financiera y, en especial,
los previstos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
d. Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores
del gasto en los Presupuestos Generales del Estado.
mbito: este control se ejercer sobre la totalidad de los rganos o entidades del sector pblico,
a travs de los servicios centrales de la IGAE o de sus Intervenciones Delegadas (art. 143 LGP).

Modalidades: este control de la gestin econmico-financiera por la Intervencin puede

revestir tres modalidades: funcin interventora, control financiero permanente y auditora
pblica.
Funcin interventora (art. 148 y siguientes LGP)
La funcin interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del
sector pblico estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realizacin de gastos,
as como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversin o aplicacin en general de
sus fondos pblicos.

273
Grupo C Tema 12

La funcin interventora se ejercer en sus modalidades de intervencin formal y material. La

intervencin formal consistir en la verificacin del cumplimiento de los requisitos legales. En
la intervencin material se comprobar la real y efectiva aplicacin de los fondos pblicos.
El ejercicio de la funcin interventora comprender:
a. La fiscalizacin previa de los actos que reconozcan derechos de contenido econmico,
aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y
valores.
b. La intervencin del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobacin de la
inversin.
c. La intervencin formal de la ordenacin del pago.
d. La intervencin material del pago.
Control financiero permanente (art. 157 y siguientes LGP).
Tendr por objeto la verificacin de una forma continua realizada a travs de la correspondiente
intervencin delegada, de la situacin y el funcionamiento de las entidades del sector pblico
estatal en el aspecto econmico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y
directrices que les rigen y, en general, que su gestin se ajusta a los principios de buena gestin
financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de
equilibrio financiero.
Auditora pblica (art. 162 y siguientes LGP).
La auditora pblica consistir en la verificacin, realizada con posterioridad y efectuada de
forma sistemtica, de la actividad econmico-financiera del sector pblico estatal, mediante la
aplicacin de los procedimientos de revisin selectivos contenidos en las normas de auditora e
instrucciones que dicte la Intervencin General de la Administracin del Estado.
La auditora pblica adoptar las siguientes modalidades:
a. La auditora de regularidad contable, consistente en la revisin y verificacin de la
informacin y documentacin contable con el objeto de comprobar su adecuacin a la
normativa contable y presupuestaria que le sea de aplicacin.
b. La auditora de cumplimiento, cuyo objeto consiste en la verificacin de que los actos,
operaciones y procedimientos de gestin econmico-financiera se han desarrollado de
conformidad con las normas que les son de aplicacin.

274
Grupo C Tema 12

c. La auditora operativa, que constituye el examen sistemtico y objetivo de las

operaciones y procedimientos de una organizacin, programa, actividad o funcin
pblica, con el objeto de proporcionar una valoracin independiente de su racionalidad
econmico-financiera y su adecuacin a los principios de la buena gestin, a fin de
detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a
la correccin de aqullas.

CONTROL EXTERNO
En lo relativo al control externo de la gestin presupuestaria debemos hacer referencia a:
a) El control por las Cortes Generales.
Ya hemos sealado, en este sentido, que el Presupuesto constituye un instrumento de
control poltico de la accin del Gobierno y la Administracin por parte de las Cortes
Generales.
Para ello, a las mismas corresponde:

El examen, enmienda y aprobacin de la LPGE (art. 66 y 134 CE).

Aprobacin,

cuando

concurran

determinadas

circunstancias,

de

las

modificaciones presupuestarias recogidas en el art. 55 LGP (crditos extraordinarios y

suplementos de crdito del Estado).

Aprobacin de la Cuenta General del Estado, tal y como seala el art. 132 LGP.

b) El control por el Tribunal de Cuentas.

La existencia del Tribunal de Cuentas obedece a una idea de control, que constituye el eje
y centro de esta institucin.
El control en el que se asienta la existencia del Tribunal de Cuentas es el financiero, es
decir, la fiscalizacin e intervencin de la actividad financiera del Estado, con arreglo a la
tcnica contable, jurdica y econmica. El ejercicio de esta actividad de control ha de
hacerse teniendo en cuenta los criterios que han de presidir la realizacin del gasto
pblico.
En este sentido, establece el art. 136 CE (desarrollado por la Ley Orgnica 2/1982, del
Tribunal de Cuentas) que el Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las
cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector pblico.
275
Grupo C Tema 12

Depender directamente de las Cortes Generales y ejercer sus funciones por delegacin
de ellas en el examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado.
Al Tribunal de Cuentas le corresponde:
Funcin fiscalizadora, que comprender el control de legalidad, de racionalidad
econmica o de objetivos y de calidad (incluyendo el examen y comprobacin de la
Cuenta General del Estado14) de la actividad econmico-financiera del sector pblico.
Funcin jurisdiccional: comprende el enjuiciamiento y exigencia de responsabilidad en
que pueden incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos.

12.8. Conclusin
Finalmente, y a modo de conclusin, reiterar que en las sociedades actuales el Presupuesto
cumple una pluralidad de funciones en tanto que instrumento de control, de poltica econmica
y de planificacin, administracin y gestin.
Todos estos aspectos se ponen de manifiesto a lo largo del ciclo presupuestario en su conjunto,
que comprende las fases de elaboracin, aprobacin, ejecucin y fiscalizacin del Presupuesto.
Asimismo, y como consecuencia de la transformacin cultural que los procesos de
Modernizacin de las Administraciones Pblicas traen aparejada, todo este proceso ha de
realizarse conforme a los principios de programacin y gestin presupuestaria, que orientan la
actuacin administrativa haca los principio de equilibrio presupuestario, eficacia, eficiencia y
economa de medios.

14 Artculo 132 LGP. Examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado.

El Tribunal de Cuentas, por delegacin de las Cortes Generales, proceder al examen y comprobacin de la Cuenta General del
Estado dentro del plazo de seis meses a partir de la fecha en que las haya recibido. El Pleno, odo el Fiscal, dictar la declaracin
definitiva que le merezca para elevarla a las Cmaras con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno.

276
Grupo C Tema 12

Tema 13. El modelo espaol de Funcin Pblica. Caractersticas

generales. Normativa bsica. El personal al servicio de las
Administraciones Pblicas: clasificacin, derechos y deberes.
13.1. Introduccin
La Funcin Pblica puede definirse como el conjunto de hombres y mujeres puestos a
disposicin del conjunto de Administraciones Pblicas, a los que se atribuye el ejercicio de
funciones o servicios pblicos encomendados al Estado, as como el rgimen jurdico que regula
sus actuaciones y las de las organizaciones en las que tales sujetos se encuadran.
As, la Funcin Pblica engloba tres elementos:

Humano

Organizativo

Jurdico, que impregna todo el conjunto.

Por otra parte, la existencia de una Funcin Pblica se justifica en la atribucin al Estado de una
serie de funciones o servicios pblicos.
Como seala PALOMAR OLMEDA, la asuncin por el Estado de esta responsabilidad, le
obliga a dotarse de una organizacin administrativa servida por unos agentes con carcter
permanente y sometidos a un peculiar rgimen jurdico con los que se asegura el
funcionamiento de la misma.
Es esta idea de servicio pblico la que condiciona la necesidad administrativa de dotarse de los
medios humanos y materiales para su realizacin.
En este tema, nos centraremos en el Modelo espaol de Funcin Pblica, sus caractersticas
generales y normativa bsica, pasando a continuacin a estudiar las distintas clases de personal
al servicio de las Administraciones Pblicas, su clasificacin, derechos y deberes.

277
Grupo C Tema 13

13.2. Modelos de funcin pblica

As, la idea de servicio pblico a la que acabamos de hacer referencia, ha ocasionado que todos
los Estados contemporneos se hayan dotado de un personal a su servicio al que denominamos
Funcin Pblica.
No obstante, las diferencias entre los Estados permite distinguir entre dos modelos clsicos:
modelo cerrado o de carrera y el modelo abierto.
Antes de centrarnos en las caractersticas del modelo de Funcin Pblica en Espaa, resulta
necesario apuntar las principales caractersticas de uno y otro modelo.
a) Modelo cerrado o de carrera.
Caractersticas generales: Supone que los funcionarios no son nombrados directamente
para ocupar un determinado puestos de trabajo, sino que ingresan, mediante un
procedimiento de seleccin basado en el mrito, en un Cuerpo o Escala especializada.
A cada Cuerpo o Escala se le asignan con mayor o menor precisin unos puestos de
trabajo, que el funcionario podr ir desempeando a lo largo de su carrera profesional.
Ventajas de este modelo:
o Genera estabilidad en la Funcin Pblica, con independencia de los cambios de
Gobierno.
o Favorece el espritu de servicio y la permanencia de los empleados
experimentados en el empleo pblico.
Inconvenientes: excesiva rigidez, lo que dificulta, la planificacin de los Recursos
Humanos de una organizacin e impide hacer frente a situaciones coyunturales.
Este modelo de Funcin Pblica tiene su origen en la Administracin francesa postrevolucionaria, extendindose posteriormente a la mayora de Estados europeos.
b) Modelo abierto o de empleo

278
Grupo C Tema 13

Este sistema se asemeja al rgimen de contratacin propio de la empresa privada que,

una vez definidas sus actividades, describe los empleos necesarios y los ofrece al
mercado de trabajo.
La realizacin de las distintas tareas pblicas se asigna a puestos de trabajo
determinados y la seleccin de personal se orienta a la cobertura de cada puesto
concreto, cuando se detecta la necesidad.
La persona reclutada establece una relacin de servicios especfica con la
Administracin que nicamente la faculta para desempear ese puesto y que se extingue
cuando desaparece la necesidad que motiv su incorporacin.
Ventajas del modelo:
Libera a la Administracin de gran parte de las tareas formativas, de la
promocin profesional y de los excesos de personal, al ser muy flexibles los
mecanismos de entrada y salida.
Permite una rpida cobertura de las necesidades de personal, sin tener que
acudir a los rgidos y prolongados procesos de seleccin.
Inconvenientes: Impide la profesionalizacin del servicio pblico, lo que va en
detrimento de la calidad de los servicios prestados y compromete la objetividad e
independencia que los agentes pblicos deben mostrar en el ejercicio de sus funciones.
El ejemplo prototpico de este modelo lo representa la Funcin Pblica norteamericana.
No obstante, en la actualidad en ningn Estado puede hablarse de modelos puros o clsicos, sino
que, aunque uno de ellos sea el predominante, se observa la introduccin de elementos propios
de otros modelos.

13.3. El modelo espaol de funcin pblica

Esto sucede en nuestro pas, en el que el sistema de Funcin Pblica vigente se inspira en el
modelo cerrado o de carrera, aunque con matizaciones propias de los modelos abiertos.

279
Grupo C Tema 13

13.3.1. Caractersticas generales

Partiendo de esta configuracin general, podemos sealar como caractersticas generales de
nuestro modelo de Funcin Pblica las siguientes:
a) Las materias que constituyen el ncleo esencial del sistema deben regularse por
norma con rango legal, tal y como establece el artculo 103.3 de nuestro texto
constitucional.
Con carcter general, estas materias son:

Acceso y prdida de la condicin de funcionario

Carrera administrativa

Incompatibilidades

Derechos y deberes

Responsabilidad

Rgimen disciplinario

Provisin de puestos

Creacin de Cuerpos y Escalas

b) No podemos hablar de un nico tipo de empleados pblicos, sino que nos

encontramos con la convivencia de tres regmenes: personal funcionario, personal
laboral y personal eventual.
c) El acceso a la condicin de personal funcionario o laboral al servicio de las
Administraciones Pblicas se producir conforme a los principios constitucionales
de igualdad, mrito, capacidad y publicidad.

Igualdad (art. 23 CE1): Los ciudadanos tienen derecho a acceder en

condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los
requisitos que sealen las leyes.

1 Artculo 23.
1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos directamente o por medio de representantes, libremente
elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal.
2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que sealen
las Leyes.

280
Grupo C Tema 13

Mrito y capacidad (art. 103.3 CE2): La ley regular () el acceso a la

funcin pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad.

Publicidad.

d) Inamovilidad en la condicin de funcionario (excepto por causa disciplinaria,

sancin penal o jubilacin), para garantizar la profesionalidad del funcionario, su
independencia y la imparcialidad de sus actuaciones.
Se trata de un derecho al cargo, a mantener la condicin de funcionario, no un
derecho a un puesto concreto.
e) Los puestos de trabajo aparecen ordenados en las Relaciones de Puestos de
Trabajo, que se configuran como eje central del sistema y lo orientan, en cierta
medida, hacia modelo de empleo.
f) Los puestos se clasifican en niveles, asignndose un intervalo a cada Grupo de
titulacin. Asimismo, se generaliza la adscripcin indistinta de los puestos de
trabajo, desapareciendo las reservas de puestos a colectivos especficos, aunque
subsisten ciertas excepciones (por ejemplo, los Abogados del Estado o los
Inspectores de Hacienda, entre otros, tienen reservados determinados puestos).
g) Finalmente, podemos sealar como una de las caractersticas generales de nuestro
modelo, la coexistencia de tres niveles de Funcin Pblica, puestos a disposicin
de los tres niveles de Gobierno y Administracin: Estatal, Autonmico y Local.
Ello supone que, de los 2.512.0383 de empleados pblicos en nuestro pas, slo
un 22% (553.206) pertenezcan a la Administracin Pblica Estatal (incluyendo
tanto la Administracin General del Estado en sentido estricto como los efectivos
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, las Fuerzas Armadas, la

2 Artculo 103.
1. La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
2. Los rganos de la Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley.
3. La Ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin pblica de acuerdo con los principios de mrito y
capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las garantas para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
3 Datos del Registro Central de Personal.
281
Grupo C Tema 13

Administracin de Justicia, as como el personal de las Entidades Pblicas

Empresariales y de los Organismos Pblicos con rgimen especfico), tal y como
se pone de manifiesto en el siguiente grfico:

ADMINISTRACIN
ESTATAL

N EFECTIVOS

AGE

232.601

9,3

FFCCSE

119.031

4,7

FFAA

120.756

4,8

ADMON. JUSTICIA

24.943

1,0

EPEs Y OOPP con reg. 55.875

2,2

esp.
TOTAL

553.206

22,0

Consejeras y sus OOAA

240.182

9,6

Docencia no Universitaria

513.558

20,4

Inst. Sanitarias

452.982

18,0

Admn. Justicia

31.974

1,3

Fuerzas de Seguridad

21.879

0,9

TOTAL

1.260.575

50,2

Ayuntamientos

521.576

20,8

Diputaciones/Cabildos/

80.425

3,2

602.001

24,0

UNIV.

96.256

3,8

TOTAL

2.512.038

100,0

CCAA

LOCAL

Consejos insulares
TOTAL

AGE (9,3% )

FCSE (4,7% )

FFAA (4,8% )

JUSTICIA (1% )

EPES (2,2% )

CCAA (50,2% )

EELL (24% )

UNIVERSIDADES

282
Grupo C Tema 13

13.3.2. Normativa bsica

Esta nueva organizacin territorial del Estado, a la que hemos hecho referencia, adems de
multiplicar el nmero de Administraciones Territoriales y de colectivos de personas a su
servicio, obliga a una distribucin de competencias para la regulacin de esta materia.
En este sentido, el art. 149.1.18 CE seala que el Estado tiene competencia exclusiva sobre: las
bases del rgimen estatutario de sus funcionarios.
Por tanto, el reparto competencial quedara articulado de la siguiente forma:

Estado: dicta las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, as como la
legislacin sobre la Funcin Pblica estatal.

Comunidades Autnomas: legislacin sobre la Funcin Pblica autonmica en

desarrollo de las bases establecidas por el Estado.

En desarrollo de la previsin del art. 149.1.18 CE, se ha aprobado la Ley 7/2007, de 12 de abril,
del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, que se constituye, por tanto, en las bases del
rgimen estatutario de los empleados pblicos.
As, tal y como establece su artculo 24, el Estatuto resulta de aplicacin al personal funcionario
y, en lo que proceda, al personal laboral al servicio de:

4 Artculo 2. mbito de aplicacin.

1. Este Estatuto se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes
Administraciones Pblicas:
La Administracin General del Estado.
Las Administraciones de las Comunidades Autnomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.
Las Administraciones de las Entidades Locales.
Los Organismos Pblicos, Agencias y dems Entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia, vinculadas o
dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas.
Las Universidades Pblicas.
2. En la aplicacin de este Estatuto al personal investigador se podrn dictar normas singulares para adecuarlo a sus peculiaridades.
3. El personal docente y el personal estatutario de los Servicios de Salud se regirn por la legislacin especfica dictada por el
Estado y por las Comunidades Autnomas en el mbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el presente Estatuto,
excepto el Captulo II del Ttulo III, salvo el artculo 20, y los artculos 22.3, 24 y 84.
4. Cada vez que este Estatuto haga mencin al personal funcionario de carrera se entender comprendido el personal estatutario de
los Servicios de Salud.

283
Grupo C Tema 13

La Administracin General del Estado

Las Administraciones de las Comunidades Autnomas y de las Ciudades de Ceuta y

Melilla.

Las Administraciones de las Entidades Locales.

Los Organismos pblicos, Agencias y dems Entidades de derecho pblico con

personalidad jurdica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Pblicas.

Las Universidades Pblicas.

En desarrollo del mismo, las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las CCAA
aprobarn, en el mbito de sus respectivas competencias, las leyes de desarrollo (art. 65).
Estatuto bsico del empleado pblico
Para conocer, por tanto, la normativa bsica de aplicacin al personal al servicio de las
Administraciones Pblicas resulta esencial analizar el contenido del Estatuto Bsico.
El mismo se divide en ocho Ttulos, relativos a:

Ttulo I: Objeto y mbito de aplicacin.

En el mismo se establece el objeto y mbito de aplicacin del Estatuto.
De este modo, seala su artculo 1 que el Estatuto tiene por objeto:
- establecer las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos.

5. El presente Estatuto tiene carcter supletorio para todo el personal de las Administraciones Pblicas no incluido en su mbito de
aplicacin.
5 Artculo 6. Leyes de Funcin Pblica.
En desarrollo de este Estatuto, las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas aprobarn, en el
mbito de sus competencias, las Leyes reguladoras de la Funcin Pblica de la Administracin General del Estado y de las
Comunidades Autnomas.

284
Grupo C Tema 13

- determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las

Administraciones Pblicas (hay que tener en cuenta en este sentido lo establecido en el art. 76).
El Estatuto refleja, por otra parte, los siguientes fundamentos de actuacin:
* Servicio a los ciudadanos y a los intereses generales
*Igualdad, mrito y capacidad en el acceso y en la promocin profesional.
* Sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
* Igualdad de trato entre hombres y mujeres.
*Objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio garantizadas con la
inamovilidad en la condicin de funcionario de carrera.
* Eficacia en la planificacin y gestin de los recursos humanos.
* Desarrollo y cualificacin profesional permanente de los empleados pblicos.
* Transparencia.
* Evaluacin y responsabilidad en la gestin.
* Jerarqua en la atribucin, ordenacin y desempeo de las funciones y tareas.
* Negociacin colectiva y participacin, a travs de los representantes, en la
determinacin de las condiciones de empleo.
* Cooperacin entre las Administraciones Pblicas en la regulacin y gestin
del empleo pblico.
Se establece asimismo el mbito de aplicacin del Estatuto y su posibilidad de desarrollo
normativo, a los que hemos hecho referencia en el apartado anterior.

Ttulo II: Clases de personal al servicio de las Administraciones Pblicas.

Analizaremos este Ttulo en el siguiente apartado relativo al personal al servicio de las
Administraciones Pblicas: clasificacin, derechos y deberes.

6 Artculo 7. Normativa aplicable al personal laboral.

El personal laboral al servicio de las Administraciones Pblicas se rige, adems de por la legislacin laboral y por las dems normas
convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que as lo dispongan.

285
Grupo C Tema 13

Ttulo III: Derechos y deberes. Cdigo de conducta de los empleados pblicos.

Analizaremos este Ttulo en el siguiente apartado relativo al personal al servicio de las
Administraciones Pblicas: clasificacin, derechos y deberes.

Ttulo IV: Adquisicin y prdida de la relacin de servicio.

Acceso al empleo pblico
En este sentido, el Estatuto, como no podra ser de otro modo, reitera los principios
constitucionales en la materia, sealando que todos los ciudadanos tienen derecho de acceso al
empleo pblico de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mrito y
capacidad, a los que aade los principios de transparencia, publicidad, imparcialidad,
profesionalidad, independencia y discrecionalidad tcnica de los rganos de seleccin, agilidad
en los procesos y adecuacin entre el contenido de las pruebas y las funciones a desarrollar.
Establece, asimismo, los requisitos generales de acceso, el rgimen de acceso de nacionales de
otros Estados miembros, las especialidades para las personas con discapacidad, los principios de
los rganos de seleccin y de los sistemas selectivos, as como las condiciones para la
adquisicin de la condicin de funcionario.
Prdida de la relacin de servicio
El Estatuto establece las causas de prdida de la condicin de funcionario (renuncia, prdida de
la nacionalidad, jubilacin, sancin disciplinaria o pena de inhabilitacin), manteniendo el
principio general de inamovilidad en la condicin de funcionario de carrera.

Ttulo V: Ordenacin de la actividad profesional

En este Ttulo el Estatuto regula:

286
Grupo C Tema 13

-La Planificacin de Recursos Humanos, que tendr como objetivo contribuir a la

consecucin de la eficacia en la prestacin de los servicios y la eficiencia en la utilizacin de los
recursos econmicos disponibles.
Para ello, pone a disposicin de las Administraciones Pblicas una serie de
instrumentos, como la Oferta de Empleo Pblico y los Registros de personal.
-La Estructuracin del Empleo Pblico: a travs de las Relaciones de Puestos de
Trabajo o instrumentos organizativos similares; la agrupacin de los funcionarios en Cuerpos,
Escalas u otros sistemas que puedan establecerse; y los Grupos de clasificacin profesional del
personal funcionario (A1, A2, B, C1 y C2) y la clasificacin del personal laboral.
- La Provisin de puestos de trabajo y movilidad, estableciendo los principios
informadores (igualdad, mrito, capacidad y publicidad) y los procedimientos (concurso, libre
designacin, as como otros procedimientos que puedan establecerse en las leyes que
desarrollen el Estatuto).

Ttulo VI: Situaciones administrativas.

El ttulo VI, por su parte, se refiere a las situaciones administrativas en las que pueden hallarse
los funcionarios de carrera, sealando:
-Servicio activo.
-Servicios especiales.
-Servicio en otras Administraciones Pblicas.
-Excedencia.
-Suspensin de funciones
No obstante, admite que la Leyes de desarrollo regulen otras situaciones, cuando concurran
determinadas circunstancias.

287
Grupo C Tema 13

Ttulo VII: Rgimen disciplinario.

En este Ttulo el Estatuto establece los principios de la responsabilidad disciplinaria, del
ejercicio de la potestad disciplinaria, del procedimiento disciplinario y las medidas
provisionales.
Regula, asimismo, la gradacin de las faltas (muy graves, graves y leves), sealando las que en
todo caso deben tener la consideracin de faltas muy graves, y remitiendo a las Leyes de
desarrollo la tipificacin de otras faltas muy graves, as como de las faltas graves y las leves.
Por ltimo, indica las distintas sanciones que podrn imponerse, as como el rgimen de
prescripcin de las faltas y sanciones.

Ttulo VIII: Cooperacin entre las Administraciones Pblicas.

Finalmente, se refiere el Estatuto a las relaciones de cooperacin entre las Administraciones
Pblicas, estableciendo los principios informadores de estas relaciones (cooperacin,
colaboracin y respeto al ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus
competencias), as como los rganos a travs de los cuales se encauzarn estas relaciones
(Conferencia Sectorial de Administracin Pblica y Comisin de Coordinacin del Empleo
Pblico).
Normativa de desarrollo
Como ya hemos sealado, el juego de distribucin de competencias en materia de Funcin
Pblica se articula del siguiente modo:

Estado: dicta las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos (que quedan
integradas por el Estatuto Bsico del Empleado Pblico), as como la legislacin
sobre la Funcin Pblica estatal.

Comunidades Autnomas: legislacin sobre la Funcin Pblica autonmica en

desarrollo del Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

288
Grupo C Tema 13

No obstante, y hasta que se dicten las leyes de Funcin Pblica y las normas reglamentarias de
desarrollo, se mantendrn en vigor en cada Administracin Pblica las normas vigentes, en
tanto no se opongan a lo establecido en el Estatuto.
Por tanto, y en lo relativo a la Administracin General del Estado, siguen, parcialmente,
vigentes:
-

Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de la

Ley de Funcionarios Civiles del Estado.

Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica.

La Ley 9/1987, de 12 de junio, de rganos de representacin, determinacin de las

condiciones de trabajo y participacin del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas.

13.4. El personal al servicio de las administraciones pblicas: clasificacin,

derechos y deberes.
13.4.1. Introduccin
La Administracin Pblica utiliza para cumplir sus cometidos y prestar servicios a los
ciudadanos un conjunto de Recursos Humanos que se vinculan con ella a travs de diversas
clases de relaciones jurdicas.
Los derechos y deberes y las posibilidades de actuar de este personal son distintos segn el
rgimen jurdico a que se someta su relacin de servicios.
A continuacin nos referiremos a las distintas clases de personal al servicio de las
Administraciones Pblicas, analizando a continuacin sus derechos y deberes.
13.4.2. Clasificacin
El artculo 8 del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP) establece que:

289
Grupo C Tema 13

Son empleados pblicos quienes desempean funciones retribuidas en las Administraciones

Pblicas al servicio de los intereses generales.
Los empleados pblicos se clasifican en:
a) Funcionarios de carrera
b) Funcionarios interinos
c) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal
d) Personal eventual.
El Estatuto mantiene, por tanto, la distincin preexistente entre personal funcionario (de carrera
o interino), personal laboral y personal eventual. Pasemos a analizar cada una de estas
categoras con ms detalle.
Personal funcionario de carrera (art. 9 EBEP7)
Definicin: Los que, en virtud de nombramiento legal, estn
Funcionarios de

vinculados a una Administracin Pblica por una relacin

carrera

estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el

desempeo de servicios profesionales retribuidos de carcter
permanente.

De esta definicin, aportada por el EBEP, se infieren los caracteres generales de la figura de
funcionario de carrera:
a) Nombramiento legal, que ha de ser efectuado con arreglo a las normas en materia de
nombramientos vigentes en el momento en que el mismo se produzca.

7 Artculo 9. Funcionarios de carrera.

1. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, estn vinculados a una Administracin Pblica por una
relacin estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeo de servicios profesionales retribuidos de carcter
permanente.
2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de las potestades
pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Pblicas corresponden exclusivamente
a los funcionarios pblicos, en los trminos que en la Ley de desarrollo de cada Administracin Pblica se establezca.

290
Grupo C Tema 13

b) Relacin estatutaria, regulada por el Derecho Administrativo (EBEP y su normativa de

desarrollo).
c) Permanencia en los servicios, ya que el funcionario de carrera es inamovible en su
condicin de funcionario.
Junto con la definicin de los funcionarios de carrera, el EBEP establece una clara limitacin a
la contratacin de personal laboral por la Administracin Pblica al establecer que: El
ejercicio de las funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de
las potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del E y de las AAPP
corresponden exclusivamente a los funcionarios pblicos, en los trminos que en la ley de
desarrollo de cada AP se establezca.

Personal funcionario interino (art. 10 EBEP8).

8 Artculo 10. Funcionarios interinos.

1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales
para el desempeo de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se d alguna de las siguientes circunstancias:
La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.
La sustitucin transitoria de los titulares.
La ejecucin de programas de carcter temporal.
El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.
2. La seleccin de funcionarios interinos habr de realizarse mediante procedimientos giles que respetarn en todo caso los
principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad.
3. El cese de los funcionarios interinos se producir, adems de por las causas previstas en el artculo 63, cuando finalice la causa
que dio lugar a su nombramiento.
4. En el supuesto previsto en la letra a del apartado 1 de este artculo, las plazas vacantes desempeadas por funcionarios interinos
debern incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la
siguiente, salvo que se decida su amortizacin.
5. A los funcionarios interinos les ser aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condicin, el rgimen general de los
funcionarios de carrera.

291
Grupo C Tema 13

Definicin: Los que, por razones expresamente justificadas de

necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el
desempeo de funciones propias de funcionarios de carrera,
cuando:
a) Existan plazas vacantes y no sea posible su cobertura por
funcionarios de carrera (estas plazas debern incluirse en
la OEP correspondiente al ejercicio en que se produce su

Interinos

nombramiento o en la siguiente, salvo que se decida su

amortizacin)
b) Sustitucin transitoria de los titulares
c) Ejecucin de programas de carcter temporal
d) Exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de 6
meses, dentro de un perodo de 12 meses.
Seleccin: procedimientos giles que respeten los principios de
igualdad, mrito, capacidad y publicidad.
Cese: causas del artculo 63 (prdida de la condicin de
funcionario de carrera) + finalizacin de la causa que dio lugar a
su nombramiento
Rgimen aplicable: el rgimen general de los funcionarios de
carrera, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condicin.

Personal laboral (art. 11 EBEP9)

9 Artculo 11. Personal laboral.

1. Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de
contratacin de personal previstas en la legislacin laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Pblicas. En
funcin de la duracin del contrato ste podr ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.
2. Las Leyes de Funcin Pblica que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecern los criterios para la determinacin de los
puestos de trabajo que pueden ser desempeados por personal laboral, respetando en todo caso lo establecido en el artculo 9.2.

292
Grupo C Tema 13

Definicin: El que en virtud de contrato de trabajo

formalizado por escrito, presta servicios retribuidos por las
AAPP.
Personal

laboral

(fijo,

tiempo

por

indefinido

Clases: En funcin de la duracin del contrato podr ser:

- Fijo

temporal)

- Por tiempo indefinido

- Temporal
Limitacin a la contratacin de personal laboral: Las
leyes de Funcin Pblica que desarrollen el EBEP
establecern los criterios para la determinacin de los
puestos de trabajo que pueden ser desempeados por
personal laboral, respetando en todo caso el artculo 9.210.

Personal eventual (art. 12 EBEP11)

10 Art 9.2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de las
potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Pblicas corresponden
exclusivamente a los funcionarios pblicos, en los trminos que en la Ley de desarrollo de cada Administracin Pblica se
establezca.
11 Artculo 12. Personal eventual.
1. Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carcter no permanente, slo realiza funciones expresamente
calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los crditos presupuestarios consignados para
este fin.
2. Las Leyes de Funcin Pblica que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarn los rganos de gobierno de las
Administraciones Pblicas que podrn disponer de este tipo de personal. El nmero mximo se establecer por los respectivos
rganos de gobierno. Este nmero y las condiciones retributivas sern pblicas.
3. El nombramiento y cese sern libres. El cese tendr lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la
funcin de confianza o asesoramiento.
4. La condicin de personal eventual no podr constituir mrito para el acceso a la Funcin Pblica o para la promocin interna.
5. Al personal eventual le ser aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condicin, el rgimen general de los
funcionarios de carrera.

293
Grupo C Tema 13

Definicin: El que, en virtud de nombramiento y con carcter no

permanente, slo realiza funciones expresamente calificadas
como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido
con cargo a los crditos presupuestarios consignados para este
fin.
Nombramiento y cese: libres
Personal
eventual

El cese tendr lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la

autoridad a la que preste la funcin de confianza o
asesoramiento
Rgimen aplicable: el de los funcionarios de carrera, en lo que
sea adecuado a la naturaleza de su condicin

Personal directivo
Junto al personal funcionario, laboral y eventual el Estatuto ha previsto una nueva categora: el
personal directivo, regulado en el artculo 1312.
En este sentido, establece que es personal directivo el que desarrolla funciones directivas
profesionales en las Administraciones Pblicas.

12 Artculo 13. Personal directivo profesional.

El Gobierno y los rganos de Gobierno de las Comunidades Autnomas podrn establecer, en desarrollo de este Estatuto, el
rgimen jurdico especfico del personal directivo as como los criterios para determinar su condicin, de acuerdo, entre otros, con
los siguientes principios:
Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Pblicas, definidas como tales en
las normas especficas de cada Administracin.
Su designacin atender a principios de mrito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevar a cabo mediante procedimientos
que garanticen la publicidad y concurrencia.
El personal directivo estar sujeto a evaluacin con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestin y
control de resultados en relacin con los objetivos que les hayan sido fijados.
La determinacin de las condiciones de empleo del personal directivo no tendr la consideracin de materia objeto de negociacin
colectiva a los efectos de esta Ley. Cuando el personal directivo rena la condicin de personal laboral estar sometido a la relacin
laboral de carcter especial de alta direccin.

294
Grupo C Tema 13

Su designacin atender a principios de mrito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se

llevar a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y la concurrencia.
El personal directivo estar sujeto a evaluacin con arreglo a los criterios de eficacia y
eficiencia, responsabilidad por su gestin y control de resultados en relacin con los objetivos
que les hayan sido fijados.
13.4.3. Derechos y deberes de los empleados pblicos
El acceso a la condicin de empleado pblico trae consigo el establecimiento de una relacin
especfica entre el funcionario y la Administracin Pblica, esta relacin conlleva una serie de
derechos y deberes, que pasaremos a estudiar a continuacin.

Derechos
Los derechos de los empleados pblicos aparecen regulados en el Ttulo II del EBEP. Con
carcter general, estos derechos se predican tanto para el personal funcionario como para el
laboral, salvo excepciones (por ejemplo, el derecho a la inamovilidad en la condicin de
funcionario de carrera).
En este sentido el EBEP reconoce a los empleados:

Derechos individuales:
Derechos relativos a la proteccin, tratamiento y respeto a su dignidad:
-

A la defensa jurdica y proteccin de la Administracin Pblica en los

procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como
consecuencia del ejercicio legtimo de sus funciones o cargos pblicos.

Al respeto de su intimidad, orientacin sexual, propia imagen y dignidad

en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razn de sexo,
moral y laboral.

A la no discriminacin por razn de nacimiento, origen racial o tnico,

gnero, sexo u orientacin sexual, religin o convicciones, opinin,

295
Grupo C Tema 13

discapacidad, edad o cualquier otra condicin o circunstancia personal o

social.
-

A recibir proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Derecho al cargo
-

A la inamovilidad en la condicin de funcionario de carrera.

Derechos retributivos
-

A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razn del servicio.

Este derecho se desarrolla posteriormente en los art. 21-30 del EBEP, en los
que se establece una caracterizacin de las retribuciones distinguiendo
entre bsicas (sueldo y trienios) y complementarias (las que retribuyen las
caractersticas de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el
desempeo).
Se regulan, asimismo, las retribuciones del personal interino, de los
funcionarios

en

prcticas,

del

personal

laboral,

as

como

las

indemnizaciones por razn de servicio.

Vacaciones, permisos y licencias
-

A las vacaciones, descansos, permisos y licencias.

Este derecho se desarrolla posteriormente en los art. 47-51 del EBEP, donde
se establecen las reglas generales de la jornada de trabajo y las vacaciones,
as como los permisos que, como mnimo, se reconocern a los
funcionarios (sin perjuicio de que la legislacin de desarrollo establezca un
nmero de supuestos mayor).

Derecho a la carrera profesional y a la promocin interna

-

Al desempeo efectivo de las funciones o tareas propias de su condicin

profesional y de acuerdo con la progresin alcanzada en su carrera
profesional.

296
Grupo C Tema 13

A la progresin en la carrera profesional y promocin interna segn

principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad mediante la
implantacin de sistemas objetivos y transparentes de evaluacin.
Este derecho aparece desarrollado en los art. 16-20 del EBEP, donde se
define la carrera profesional como el conjunto ordenado de
oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme
a los principios de igualdad, mrito y capacidad; se prevn las distintas
modalidades de carrera (carrera horizontal, carrera vertical, promocin
interna vertical y promocin interna horizontal) que debern recogerse en la
normativa de desarrollo y se establecen los principios generales de los
sistemas de evaluacin del desempeo.

Derecho a la informacin
-

A participar en la consecucin de los objetivos atribuidos a la unidad

donde preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de las
tareas a desarrollar.

Derechos sociales
-

A la adopcin de medidas que favorezcan la conciliacin de la vida

personal, familiar y laboral.

A la jubilacin segn los trminos y condiciones establecidas en las

normas aplicables.

A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al rgimen

que les sea de aplicacin.

Otros derechos
-

A la formacin continua y a la actualizacin permanente de sus

conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario
laboral.

A la libertad de expresin dentro de los lmites del ordenamiento jurdico.

297
Grupo C Tema 13

A la libre asociacin profesional.

A los dems derechos reconocidos por el ordenamiento jurdico.

Derechos individuales ejercidos colectivamente:

a. A la libertad sindical.
b. A la negociacin colectiva y a la participacin en la determinacin de las condiciones
de trabajo.

c. Al ejercicio de la huelga, con la garanta del mantenimiento de los servicios esenciales

de la comunidad.

d. Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con la legislacin

aplicable en cada caso.

e. Al de reunin, en los trminos establecidos en el artculo 46 de este Estatuto.

Este bloque de derechos aparece ampliamente desarrollado en los art. 31-46 del EBEP,
donde se recogen los principios generales de aplicacin a estos derechos; la
articulacin de la negociacin colectiva (mesas de negociacin, materias objeto de
negociacin, as como los efectos jurdicos de los Pactos y Acuerdos); los rganos de
representacin, sus funciones y el procedimiento electoral para su eleccin; los
principios para la solucin extrajudicial de conflictos colectivos y la regulacin del
derecho de reunin.

Deberes
Como contrapunto necesario al reconocimiento de esta amplia gama de derechos a los
empleados pblicos, el Estatuto establece, a continuacin, una serie de deberes de los empleados
pblicos.

298
Grupo C Tema 13

En este sentido, el art. 5213 del EBEP seala:

Deber de diligencia en el desempeo de sus tareas

Velar por los intereses generales, con arreglo a la Constitucin y al resto del
ordenamiento jurdico.

Actuacin con arreglo a los principios de objetividad, integridad,

neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicacin
al servicio pblico, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad,
eficacia, honradez, promocin del entorno cultural y medioambiental, y
respeto a la igualdad entre hombres y mujeres.

Estos deberes bsicos se desarrollan a continuacin en una serie de principios ticos (art. 5314) y
reglas de conducta (art. 5415), que configuran el Cdigo de Conducta de los Empleados
Pblicos.

13 Artculo 52. Deberes de los empleados pblicos. Cdigo de Conducta.

Los empleados pblicos debern desempear con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con
sujecin y observancia de la Constitucin y del resto del ordenamiento jurdico, y debern actuar con arreglo a los siguientes
principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicacin al servicio pblico,
transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promocin del entorno cultural y medioambiental, y
respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Cdigo de Conducta de los empleados pblicos configurado por los
principios ticos y de conducta regulados en los artculos siguientes.
Los principios y reglas establecidos en este Captulo informarn la interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario de los
empleados pblicos.
14 Artculo 53. Principios ticos.
1. Los empleados pblicos respetarn la Constitucin y el resto de normas que integran el ordenamiento jurdico.
2. Su actuacin perseguir la satisfaccin de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentar en consideraciones
objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el inters comn, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales,
familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.
3. Ajustarn su actuacin a los principios de lealtad y buena fe con la Administracin en la que presten sus servicios, y con sus
superiores, compaeros, subordinados y con los ciudadanos.
4. Su conducta se basar en el respeto de los derechos fundamentales y libertades pblicas, evitando toda actuacin que pueda
producir discriminacin alguna por razn de nacimiento, origen racial o tnico, gnero, sexo, orientacin sexual, religin o
convicciones, opinin, discapacidad, edad o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social.
5. Se abstendrn en aquellos asuntos en los que tengan un inters personal, as como de toda actividad privada o inters que pueda
suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto pblico.
6. No contraern obligaciones econmicas ni intervendrn en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios
jurdicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto pblico.

299
Grupo C Tema 13

La creacin de un Cdigo de conducta de los empleados pblicos, junto con el programa de

actuaciones para el Buen Gobierno (dirigido a los miembros del Gobierno y a los altos cargos
de la AGE; e integrado por el Cdigo de Buen Gobierno y por la Ley 5/2006, de 10 de abril, de
regulacin de conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la
Administracin) constituye una de las estrategias fundamentales para potenciar el cambio de la
cultura de las organizaciones pblicas orientndolas haca la tica del servicio pblico.

7. No aceptarn ningn trato de favor o situacin que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas fsicas o
entidades privadas.
8. Actuarn de acuerdo con los principios de eficacia, economa y eficiencia, y vigilarn la consecucin del inters general y el
cumplimiento de los objetivos de la organizacin.
9. No influirn en la agilizacin o resolucin de trmite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningn caso, cuando
ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos pblicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando
suponga un menoscabo de los intereses de terceros.
10. Cumplirn con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso, resolvern dentro de plazo los
procedimientos o expedientes de su competencia.
11. Ejercern sus atribuciones segn el principio de dedicacin al servicio pblico abstenindose no solo de conductas contrarias al
mismo, sino tambin de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios pblicos.
12. Guardarn secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusin est prohibida legalmente, y mantendrn la debida
discrecin sobre aquellos asuntos que conozcan por razn de su cargo, sin que puedan hacer uso de la informacin obtenida para
beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del inters pblico.
15 Artculo 54. Principios de conducta.
1. Tratarn con atencin y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados pblicos.
2. El desempeo de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizar de forma diligente y cumpliendo la jornada y el
horario establecidos.
3. Obedecern las instrucciones y rdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infraccin manifiesta del
ordenamiento jurdico, en cuyo caso las pondrn inmediatamente en conocimiento de los rganos de inspeccin procedentes.
4. Informarn a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarn el ejercicio de sus
derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
5. Administrarn los recursos y bienes pblicos con austeridad, y no utilizarn los mismos en provecho propio o de personas
allegadas. Tendrn, asimismo, el deber de velar por su conservacin.
6. Se rechazar cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya ms all de los usos habituales, sociales y de
cortesa, sin perjuicio de lo establecido en el Cdigo Penal.
7. Garantizarn la constancia y permanencia de los documentos para su transmisin y entrega a sus posteriores responsables.
8. Mantendrn actualizada su formacin y cualificacin.
9. Observarn las normas sobre seguridad y salud laboral.
10. Pondrn en conocimiento de sus superiores o de los rganos competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar
el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estn destinados. A estos efectos se podr prever la creacin de la instancia
adecuada competente para centralizar la recepcin de las propuestas de los empleados pblicos o administrados que sirvan para
mejorar la eficacia en el servicio.
11. Garantizarn la atencin al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio.

300
Grupo C Tema 13

13.5. Conclusin
Finalmente, y a modo de conclusin, reiterar que la atribucin al Estado de una serie de
funciones o servicios pblicos justifica la existencia de una Funcin Pblica, definida como el
conjunto de hombres y mujeres puestos a disposicin del conjunto de Administraciones
Pblicas, a los que se atribuye el ejercicio de funciones o servicios pblicos encomendados al
Estado, as como el rgimen jurdico que regula sus actuaciones y las de las organizaciones en
las que tales sujetos se encuadran.
Es esta idea de servicio pblico la que condiciona la necesidad administrativa de dotarse de los
medios humanos y materiales para su realizacin, y la que impregna toda la regulacin en la
materia.

301
Grupo C Tema 13

Tema 14. Principios, polticas y medidas de igualdad de gnero.

Normativa vigente en el ordenamiento comunitario y nacional.
Especial referencia al Plan para la igualdad de gnero en la
Administracin General del Estado.
14.1. Introduccin
El artculo 14 de la CE proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminacin por razn de
sexo.
Por su parte, el artculo 9.2 consagra la obligacin de los poderes pblicos de promover las
condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas.
Este pleno reconocimiento de la igualdad por parte del texto constitucional, aun habiendo
comportado, sin duda, un paso decisivo, ha resultado ser insuficiente. La violencia de gnero, la
discriminacin salarial, la discriminacin en las pensiones de viudedad, el mayor desempleo
femenino, la todava escasa presencia de las mujeres en puestos de responsabilidad poltica,
social, cultural y econmica, o los problemas de conciliacin entre la vida personal, laboral y
familiar muestran como la igualdad plena, efectiva entre mujeres y hombres es todava hoy una
tarea pendiente.
No obstante, tanto a nivel nacional como internacional han venido ponindose en marcha
distintas medidas, suponiendo verdaderos avances en la materia y que sern analizadas en el
presente tema.

14.2. Precisiones terminolgicas

Antes de adentrarnos en el tema, resulta necesario realizar una serie de precisiones
terminolgicas que ayudarn a comprender los conceptos utilizados en los distintos textos
reguladores de la igualdad entre mujeres y hombres. Para ello nos valdremos del Glosario de
trminos relativos a la Igualdad entre Mujeres y Hombres de la Direccin General de Asuntos
de la Mujer de la Comisin Europea.

303
Grupo C Tema 14

As, en primer lugar, debemos referirnos a dos conceptos clave utilizados en las polticas de
igualdad: el sexo y el gnero.
- El sexo: En sentido biolgico, est referido a las caractersticas o diferencias biolgicas que
distinguen a los hombres de las mujeres. Esta diferenciacin existe de forma idntica no slo en
todas las sociedades humanas sino en muchas especies animales.
- El gnero o el sexo en sentido sociolgico: Es un concepto que hace referencia a las
diferencias sociales (por oposicin a las biolgicas) entre hombres y mujeres que han sido
aprendidas, cambian con el tiempo y presentan grandes variaciones, tanto entre diversas culturas
como dentro de una misma cultura. Es, por tanto, la construccin social que se hace de lo
masculino y lo femenino y que determina todas las relaciones humanas, en todas las sociedades
y culturas.
Como consecuencia de la diferente posicin social que la construccin del gnero ha venido
atribuyendo a hombres y mujeres, se ha producido una desigual distribucin del poder en los
diferentes mbitos de la sociedad, dando lugar al fenmeno de la discriminacin por razn de
sexo.
A su vez, esta discriminacin puede ser:
- Discriminacin directa: es un tratamiento legal discriminatorio. Es un trato diferente dado a
unas personas en base a su pertenencia a un grupo concreto, al margen de sus capacidades. La
discriminacin directa esta prohibida por la ley.
- Discriminacin indirecta: Situacin en la que una ley, un reglamento, una poltica o una
prctica, aparentemente neutros, tienen un impacto desproporcionadamente adverso sobre uno
de los dos sexos.
Para paliar los efectos de estas discriminaciones, pueden plantearse:
- Acciones positivas, que son medidas dirigidas a un grupo determinado, con las que se
pretende suprimir y prevenir una discriminacin o compensar las desventajas resultantes de
actitudes, comportamientos y estructuras existentes (en ocasiones se denomina Discriminacin
positiva).
- La incorporacin del mainstreaming de gnero en las polticas pblicas.
304
Grupo C Tema 14

La definicin ms completa y detallada de este concepto nos la facilita el grupo de expertos del
Consejo de Europa, sealando que el mismo es la organizacin, la mejora, el desarrollo y la
evaluacin de los procesos polticos, de modo que una perspectiva de igualdad de gnero se
incorpore en todas las polticas, a todos los niveles y en todas las etapas, por los actores
normalmente involucrados en la adopcin de medidas polticas1.
En nuestro pas este concepto se ha traducido como transversalidad del principio de igualdad
de trato entre mujeres y hombres que, siguiendo la Ley Orgnica 3/2007, para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres, puede definirse como el deber de que el principio de igualdad
de trato y oportunidades y hombres informe, con carcter transversal, la actuacin de todos los
poderes pblicos. De este modo, las Administraciones Pblicas lo integrarn, de forma activa,
en la adopcin y ejecucin de sus disposiciones normativas, en la definicin y presupuestacin
de polticas pblicas en todos los mbitos y en el desarrollo del conjunto de todas sus
actividades.
Tambin puede definirse como Integracin de la perspectiva de gnero en el conjunto de las
polticas, que supone Integrar sistemticamente las situaciones, prioridades y necesidades
respectivas de mujeres y hombres en todas las polticas, con vistas a promover la igualdad entre
hombres y mujeres, y recurrir a todas las polticas y medidas generales con el fin especfico de
lograr la igualdad, teniendo en cuenta, activa y abiertamente, desde la fase de planificacin sus
efectos en las situaciones respectivas de unas y otros cuando se aplique, supervisen y evalen
(Comunicacin de la Comisin COM (96) 67 final, de 21/02/96.)

14.3. Principios, polticas y medidas de igualdad de gnero

Por lo que se refiere a los principios, polticas y medidas de igualdad de gnero, consideramos
conveniente analizarlas al hilo de la normativa internacional, comunitaria y nacional en la
materia.

1 CONSEJO DE EUROPA, Mainstreaming de gnero. Marco conceptual, metodologa y presentacin de buenas prcticas.
Informe final de las actividades del Grupo de especialistas en mainstreaming (EG-S-MS), (versin espaol e ingls), Instituto de la
Mujer, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Serie documentos, nmero 28, Madrid, 1999, p. 26.
305
Grupo C Tema 14

14.4. Normativa vigente en el ordenamiento internacional y comunitario

La normativa vigente, aplicable en nuestro pas, en materia de igualdad de gnero se articula en
tres niveles distintos: internacional, comunitario y nacional.
Internacional
En este mbito debemos hacer referencia, en primer lugar, a las Conferencias Mundiales y
Tratados, desarrollados en el marco de la Organizacin de Naciones Unidas.
Conferencias Mundiales de Naciones Unidas sobre las Mujeres
A travs de la convocatoria de 4 Conferencias desde 1975, Naciones Unidas ha contribuido a
impulsar las polticas de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.
1) I Conferencia Mundial del Ao Internacional de las Mujeres (Ciudad de Mxico, 1975). Se
establece el primer decenio de la mujer y se decide elaborar la Convencin para la eliminacin
de todas las formas de discriminacin contra la mujer.
2) II Conferencia Mundial de la Dcada de las Naciones Unidas para las Mujeres (Copenhague,
1980).
3) III Conferencia Mundial para el examen y la evaluacin de los logros del decenio de las
Naciones Unidas para la mujer (Nairobi, Kenia, 1985). Esta es la primera vez que las Naciones
Unidas empiezan a definir la estrategia del mainstreaming de gnero.
4) IV Conferencia Mundial para la Mujer (Beijing, 1995). Se comienza a utilizar el concepto de
gnero para analizar las relaciones sociales entre mujeres y hombres en la sociedad. Asimismo,
se ratifican los derechos de las mujeres como derechos humanos y se concluye que la igualdad
entre las mujeres y los hombres es una cuestin de inters universal.
Tratados, Acuerdos y Convenios internacionales en el marco de las Naciones Unidas.
En este sentido, podemos sealar:

Carta de las Naciones Unidas de 1945.

306
Grupo C Tema 14

Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948.

Pacto Internacional de los derechos econmicos, sociales y culturales de 1966.

Pacto Internacional de los derechos civiles y polticos de 1966.

Declaracin sobre la eliminacin de la discriminacin contra la mujer de 1967.

Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra

la mujer de 1979.

En este sentido, debemos destacar, asimismo, la labor del Consejo de Europa en la materia, a
travs de los distintos tratados, acuerdos y convenios celebrados en su seno: Convencin
Europea para la proteccin de los derechos humanos y libertades fundamentales de 1950; la
Declaracin sobre la igualdad de las mujeres y los hombres de 1988; y la Carta Social Europea
de 1961.

Por ltimo, notar que segn el art. 10.2 de la Constitucin Espaola, las normas relativas a
los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretarn de
conformidad con la Declaracin Universal de derechos humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas ratificados por Espaa. Ello supone que toda la normativa
internacional apuntada, debe entenderse como parte integrante de nuestro ordenamiento.

307
Grupo C Tema 14

La igualdad de gnero en la Unin Europea

La igualdad entre hombres y mujeres es uno de los principios fundamentales del Derecho
comunitario.
Los objetivos de la UE en materia de igualdad entre hombres y mujeres consisten en garantizar
la igualdad de oportunidades y de trato entre ambos sexos y en luchar contra toda
discriminacin basada en el sexo.
En este mbito, la UE ha aplicado un doble enfoque que abarca tanto acciones especficas como
la integracin de la perspectiva de gnero.
Para analizar este doble enfoque, debemos hacerlo al hilo del tratamiento que de la igualdad de
gnero se hace tanto en el Derecho originario como en el Derecho derivado, as como en la
distintas polticas pblicas llevadas a cabo desde la Comisin (Programas y Estrategias marco).
Derecho originario
Como consecuencia de las sucesivas evoluciones del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (en adelante, TCE), el principio de igualdad entre hombres y mujeres ha adquirido un
mayor peso en su articulado.
En este sentido, seala el artculo 2 del TCE:
La Comunidad tendr por misin promover, mediante el establecimiento de un mercado
comn y de una unin econmica y monetaria y mediante la realizacin de las polticas o
acciones comunes contempladas en los artculos 3 y 4, un desarrollo armonioso, equilibrado y
sostenible de las actividades econmicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de
empleo y de proteccin social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento
sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los
resultados econmicos, un alto nivel de proteccin y de mejora de la calidad del medio
ambiente, la elevacin del nivel y de la calidad de vida, la cohesin econmica y social y la
solidaridad entre los Estados miembros.
Asimismo, establece en su artculo 32 que la Comunidad tiene la obligacin de tratar de eliminar
las desigualdades y promover la igualdad entre hombres y mujeres en todas sus actividades.
2 Artculo 3.
1. Para alcanzar los fines enunciados en el artculo 2, la accin de la Comunidad implicar, en las condiciones y segn el ritmo
previstos en el presente Tratado:

308
Grupo C Tema 14

Por otra parte, debemos sealar que, tras la firma del Tratado de Lisboa, por el que se
modifican el Tratado de la Unin Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
(firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007), se introduce un artculo 5 ter, en el TCE,
estableciendo:
Artculo 5 ter
En la definicin y ejecucin de sus polticas y acciones, la Unin tratar de luchar contra toda
discriminacin por razn de sexo, raza u origen tnico, religin o convicciones, discapacidad,
edad u orientacin sexual.
La inclusin de este precepto en el TCE supone el reconocimiento al ms alto nivel del gender
mainstreaming como principio articulador de todas las polticas y acciones comunitarias.
Finalmente, destacar que el principio de igualdad entre hombres y mujeres aparece en las
disposiciones sociales del TCE (oportunidades en el mercado de trabajo y al trato en el trabajo,

La prohibicin, entre los Estados miembros, de derechos de aduana y de restricciones cuantitativas a la entrada y salida de las
mercancas, as como de cualesquiera otras medidas de efecto equivalente,
Una poltica comercial comn,
Un mercado interior caracterizado por la supresin, entre los Estados miembros, de los obstculos a la libre circulacin de
mercancas, personas, servicios y capitales;
Medidas relativas a la entrada y circulacin de personas, conforme a las disposiciones del Ttulo IV;
Una poltica comn en los mbitos de la agricultura y de la pesca;
Una poltica comn en el mbito de los transportes;
Un rgimen que garantice que la competencia no ser falseada en el mercado interior;
La aproximacin de las legislaciones nacionales en la medida necesaria para el funcionamiento del mercado comn;
El fomento de la coordinacin entre las polticas en materia de empleo de los Estados miembros, con vistas a aumentar su eficacia
mediante el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo;
La poltica en el mbito social que incluya un Fondo Social Europeo;
El fortalecimiento de la cohesin econmica y social;
Una poltica en el mbito del medio ambiente;
El fortalecimiento de la competitividad de la industria de la Comunidad;
El fomento de la investigacin y del desarrollo tecnolgico;
El fomento de la creacin y del desarrollo de redes transeuropeas;
Una contribucin al logro de un alto nivel de proteccin de la salud;
Una contribucin a una enseanza y a una formacin de calidad, as como al desarrollo de las culturas de los Estados miembros;
Una poltica en el mbito de la cooperacin al desarrollo;
La asociacin de los pases y territorios de Ultramar, a fin de incrementar los intercambios y continuar en comn el esfuerzo por el
desarrollo econmico y social;
Una contribucin al fortalecimiento de la proteccin de los consumidores;
Medidas en los mbitos de la energa, de la proteccin civil y del turismo.
2. En todas las actividades contempladas en el presente artculo, la Comunidad se fijar el objetivo de eliminar las
desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad.

309
Grupo C Tema 14

e igualdad en las retribuciones por un mismo trabajo), as como en la Carta de los derechos
fundamentales de la Unin Europea.
Derecho derivado
La accin de la Comunidad en este sentido se ha centrado, fundamentalmente, en el acceso al
empleo, la formacin, la promocin profesional y las condiciones de trabajo.
En este sentido, podemos hacer referencia a:
1. Directiva 2006/54/CE,

relativa a la aplicacin del principio de igualdad de

oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y

ocupacin.
El objetivo de esta Directiva es simplificar, modernizar y mejorar la legislacin
comunitaria en el mbito de la igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de
empleo y ocupacin, refundiendo en un nico texto las disposiciones de las directivas
relativas a este tema (Directiva 75/117/CEE, Directiva 76/207/CEE, Directiva
79/7/CEE, Directiva 86/378/CEE, Directiva 86/613/CEE, Directivas 92/85/CEE y
Directiva 96/34/CE), con el fin de hacerlas ms claras y eficaces en beneficio de todos
los ciudadanos.
As, incluye el acceso al empleo, incluida la promocin laboral, y la formacin
profesional; las condiciones de trabajo, incluida la retribucin; y los regmenes
profesionales de seguridad social.
2. Directiva 2004/113/CE, por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre
hombres y mujeres al acceso de bienes y servicios y su suministro.

Polticas comunitarias en materia de igualdad

En este apartado debemos hacer referencia:
a) Aprobacin de Programas de Accin y Estratgicas Marco en materia de Igualdad de
Oportunidades.

310
Grupo C Tema 14

Hasta la fecha encontramos 5 Programas de accin comunitaria de igualdad de

oportunidades entre hombres y mujeres, el ltimo de los cuales abarc el perodo 20012006.
El mismo se fijaba como objetivos la promocin de los valores en los que se basa la
igualdad, mejorar la comprensin de las cuestiones relacionadas con la igualdad y
potenciar la capacidad de los agentes sociales para promover eficazmente la igualdad.
Para su consecucin, el programa prevea una serie de acciones comunitarias orientadas
a la sensibilizacin, mediante campaas, a la mejora de la recogida de datos y a la
aplicacin de proyectos transnacionales.
Por otra parte, y durante el perodo 2001-2005 fue adoptada una Estrategia Marco
comunitaria en materia de igualdad entre hombres y mujeres, cuya continuacin se ha
plasmado en el Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres
(2006-2010).
En el Plan de trabajo se definen seis reas prioritarias (y objetivos y acciones clave para
cada una de ellas) que puedan contribuir a facilitar su realizacin:

la misma independencia econmica para las mujeres y los hombres;

la conciliacin de la vida privada y la actividad profesional;

la misma representacin en la toma de decisiones;

la erradicacin de todas las formas de violencia de gnero;

la eliminacin de los estereotipos sexistas,

la promocin de la igualdad de gnero en la poltica exterior y de desarrollo.

Para la consecucin de los objetivos marcados en cada una de las reas prioritarias se
prevn una serie de acciones clave como la revisin de la legislacin, campaas de
sensibilizacin, mejora de las estadsticas y de la investigacin en la materia,
elaboracin de una gua europea de mejores prcticas, entre otras.
Este Plan ir seguido de un informe sobre el estado de aplicacin en 2008 y de una
evaluacin acompaada de una propuesta de seguimiento en 2010.
Asimismo, y como consecuencia del desarrollo de este Plan, 2007 ha sido el Ao
europeo de la igualdad de oportunidades para todos, con el objetivo de concienciar a

311
Grupo C Tema 14

la ciudadana sobre su derecho a disfrutar de un trato igualitario, promover la igualdad

de oportunidades para todos y llevar a la opinin pblica el debate sobre los beneficios
de la diversidad.

b) Desde el punto de vista financiero, debemos destacar:

Programa comunitario para el empleo y la solidaridad social - Progress

(2007-2013)
El programa Progress tiene por objeto aportar ayuda financiera a la realizacin
de los objetivos de la Unin Europea en el mbito del empleo y los asuntos
sociales.
Progress financiar actividades de anlisis y aprendizaje mutuo, de
sensibilizacin y de difusin, adems de ayudas a los principales actores,
durante el perodo 2007-2013.
El programa estar dividido en cinco secciones que corresponden a cinco
mbitos de accin principales: empleo, proteccin e integracin social,
condiciones de trabajo, no discriminacin y diversidad e igualdad de gnero.

La iniciativa comunitaria EQUAL, financiada por el Fondo Social Europeo,

est dirigida a promover nuevas prcticas de lucha contra todo tipo de
discriminacin y de desigualdad en el mercado de trabajo en un contexto de
cooperacin nacional y facilitar la insercin social y profesional de los
solicitantes de asilo.

Integracin de la igualdad entre las mujeres y los hombres en el marco de

los Fondos Estructurales
La Unin Europea anima a los Estados miembros a promover la utilizacin
reforzada de los Fondos Estructurales para apoyar las acciones destinadas a
eliminar las desigualdades y fomentar la igualdad entre las mujeres y los
hombres.

c) Por ltimo, y desde el punto de vista organizativo, debemos sealar:

Instituto Europeo de la Igualdad de Gnero

312
Grupo C Tema 14

El Instituto Europeo de la Igualdad de Gnero se cre el 20 de diciembre de

2006; su cometido consistir en ayudar a las instituciones europeas y a los
Estados miembros a fomentar la igualdad de gnero en todas las polticas
comunitarias y en las polticas nacionales resultantes, y a luchar contra la
discriminacin por razn de sexo. Otra de las tareas del Instituto ser
sensibilizar a los ciudadanos de la Unin Europea sobre este tema.
Est previsto que el Instituto est operativo a ms tardar el 19 de enero de 2008.

Comit consultivo de igualdad de oportunidades, adjunto a la Comisin.

Equilibrio en los comits y los grupos de expertos creados por la Comisin

La Comisin se compromete a conseguir una representacin equilibrada de
hombres y de mujeres en los grupos de expertos y comits que establezca. El
objetivo a medio plazo es alcanzar un mnimo de un 40 % de representantes de
cada sexo en cada comit y grupo de expertos.

Finalmente en este sentido, sealar que, en virtud de los principios informadores de las
relaciones entre el Derecho Comunitario y los ordenamientos nacionales, sus normas podrn
ser aplicadas directamente, cuando se cumplan determinados requisitos, y prevalecen sobre
cualquier norma de Derecho interno.

14.5. Normativa vigente en el ordenamiento nacional

Una vez analizadas las principales normas y medidas en materia de igualdad de gnero en el
ordenamiento internacional y comunitario, debemos pasar ya a centrarnos en el ordenamiento
nacional.
En este sentido, seguiremos el siguiente esquema, distinguiendo:
a) Normativa en la materia (Texto constitucional y leyes)
b) Medidas planificadoras: Planes de igualdad
c) Medidas de carcter institucional.

313
Grupo C Tema 14

Constitucin Espaola de 1978

La Constitucin Espaola de 1978 configura al Estado espaol como un Estado social y
democrtico de Derecho, lo que implica el reconocimiento de la igualdad como valor superior
del ordenamiento y su concrecin como igualdad formal ante la ley y como igualdad real y
efectiva.
As, en primer lugar, seala el artculo 1.1 CE que Espaa se constituye en un Estado social y
democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la
libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo poltico.
A continuacin, establece el art. 14 CE que los espaoles son iguales ante la ley, sin que pueda
prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo, religin, opinin o
cualquier otra condicin o circunstancia personal o social.
Por su parte, el artculo 9.2 consagra la obligacin de los poderes pblicos de promover las
condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin
de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.
Normas legales
En desarrollo de estos preceptos constitucionales y con el objetivo de promover la igualdad real
entre hombres y mujeres, tanto el legislador estatal como el autonmico han aprobado diversas
normas en la materia.
En el presente tema nos centraremos exclusivamente en la normativa estatal y, en este sentido,
debemos hacer referencia a:
a) La Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliacin de la vida
familiar y laboral de las personas trabajadoras.
Esta ley fue una trasposicin de una Directiva comunitaria, y supuso el reconocimiento
en nuestro ordenamiento de los permisos y excedencias relacionadas con la maternidad,
paternidad y el cuidado de la familia; la flexibilizacin del derecho al permiso de
lactancia; la introduccin de la reduccin de jornada y de la excedencia para el cuidado
de familiares como derechos del trabajador, entre otros, as como la creacin de la
prestacin por riesgo durante el embarazo.
b) La Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoracin del
impacto de gnero en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno.

314
Grupo C Tema 14

Mediante esta Ley se modific la Ley del Gobierno, introduciendo un informe sobre el
impacto por razn de gnero de las medidas que se prevean en los anteproyectos de ley
y en los proyectos reglamentarios, como requisito obligatorio en la documentacin
preparatoria de ambos tipos de disposiciones.
Mediante este instrumento se pretende la transversalidad o integracin de la perspectiva
de gnero en el conjunto de las polticas.
La aprobacin de estas dos normas supuso un gran avance en la consecucin de la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres, pero en la actualidad su contenido puede entenderse
subsumido en la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres
y hombres.
c) Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres.
Tal y como se establece en su Prembulo, la Ley se estructura en un Ttulo preliminar, 8
Ttulos, 31 disposiciones adicionales, 11 disposiciones transitorias, 1 disposicin derogatoria y
8 disposiciones finales.
El Titulo Preliminar establece el objeto (que no es otro que hacer efectivo el derecho de
igualdad de trato y de oportunidades entre hombres y mujeres) y mbito de aplicacin de la Ley
(que se extiende a toda persona, fsica o jurdica, que se encuentre o acte en territorio espaol,
cualquiera que fuese su nacionalidad, domicilio o residencia).

Ttulo Primero: El principio de igualdad y la tutela contra la discriminacin

El Ttulo Primero define los conceptos y categoras jurdicas bsicas relativas a la igualdad,
como las de discriminacin directa e indirecta, acoso sexual y acoso por razn de sexo, y
acciones positivas. Asimismo, determina las consecuencias jurdicas de las conductas
discriminatorias e incorpora garantas de carcter procesal para reforzar la proteccin judicial
del derecho de igualdad.

315
Grupo C Tema 14

Ttulo Segundo: Polticas pblicas para la igualdad

En el Captulo I, se establecen las pautas generales de actuacin de los poderes pblicos en
relacin con la igualdad, se define el principio de transversalidad y los instrumentos para su
integracin en la elaboracin, ejecucin y aplicacin de las normas. Tambin se consagra el
principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en las listas electorales y en los
nombramientos realizados por los poderes pblicos, regulndose, asimismo, los informes de
impacto de gnero y la planificacin pblica de las acciones en favor de la igualdad, que en la
Administracin General del Estado se plasmarn en un Plan Estratgico de Igualdad de
Oportunidades.
En el Captulo II se establecen los criterios de orientacin de las polticas pblicas en materia
de educacin, cultura y sanidad. Tambin se contempla la promocin de la incorporacin de las
mujeres a la sociedad de la informacin, la inclusin de medidas de efectividad de la igualdad
en las polticas de acceso a la vivienda, y en las de desarrollo del medio rural.

Ttulo Tercero: Igualdad y medios de comunicacin

El Ttulo III contiene medidas de fomento de la igualdad en los medios de comunicacin
social, con reglas especficas para los de titularidad pblica, as como instrumentos de control
de los supuestos de publicidad de contenido discriminatorio.

Ttulo IV: El derecho al trabajo en igualdad de oportunidades

El Ttulo IV se ocupa del derecho al trabajo en igualdad de oportunidades, incorporando
medidas para garantizar la igualdad entre mujeres y hombres en el acceso al empleo, en la
formacin y en la promocin profesionales, y en las condiciones de trabajo (derechos de
conciliacin de la vida personal, familiar y laboral). Se incluye adems, entre los derechos
laborales de los trabajadores y las trabajadoras, la proteccin frente al acoso sexual y al acoso
por razn de sexo.

316
Grupo C Tema 14

Ttulo V: El principio de igualdad en el empleo pblico

Los preceptos de este Ttulo sern analizados posteriormente al referirnos a la Igualdad de
Gnero en la Administracin General del Estado.

Ttulo VI: Igualdad de trato en el acceso a bienes y servicios y su suministro.

El Ttulo VI de la Ley est dedicado a la igualdad de trato en el acceso a bienes y servicios, con
especial referencia a los seguros.

Ttulo VII: La igualdad en la responsabilidad social de las empresas.

El Ttulo VII contempla la realizacin voluntaria de acciones de responsabilidad social por las
empresas en materia de igualdad, que pueden ser tambin objeto de concierto con la
representacin de los trabajadores y trabajadoras, las organizaciones de consumidores, las
asociaciones de defensa de la igualdad o los organismos de igualdad. Especficamente, se regula
el uso de estas acciones con fines publicitarios.
En este Ttulo, y en el marco de la responsabilidad social corporativa, se ha incluido el fomento
de la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los consejos de administracin de las
sociedades mercantiles, concediendo para ello un plazo razonable. Es finalidad de esta medida
que el criterio prevalente en la incorporacin de consejeros sea el talento y el rendimiento
profesional, ya que, para que el proceso est presidido por el criterio de imparcialidad, el sexo
no debe constituir un obstculo como factor de eleccin.

Ttulo VIII: Disposiciones organizativas.

El Ttulo VIII de la Ley establece una serie de disposiciones organizativas, con la creacin de
una Comisin Interministerial de Igualdad entre mujeres y hombres y de las Unidades de
Igualdad en cada Ministerio. Junto a lo anterior, la Ley constituye un Consejo de participacin
de la mujer, como rgano colegiado que ha de servir de cauce para la participacin institucional
en estas materias.

317
Grupo C Tema 14

Las disposiciones adicionales recogen las diversas modificaciones de preceptos de Leyes

vigentes necesarias para su acomodacin a las exigencias y previsiones derivadas de la presente
Ley. Junto a estas modificaciones del ordenamiento, se incluyen tambin regulaciones
especficas para definir el principio de composicin o presencia equilibrada, crear un fondo en
materia de sociedad de la informacin, nuevos supuestos de nulidad de determinadas
extinciones de la relacin laboral, designar al Instituto de la Mujer a efectos de las Directivas
objeto de incorporacin.
Las disposiciones transitorias establecen el rgimen aplicable temporalmente a determinados
aspectos de la Ley, como los relativos a nombramientos y procedimientos, medidas preventivas
del acoso en la Administracin General del Estado, el distintivo empresarial en materia de
igualdad, las tablas de mortalidad y supervivencia, los nuevos derechos de maternidad y
paternidad, la composicin equilibrada de las listas electorales, as como a la negociacin de
nuevos convenios colectivos.
Las disposiciones finales se refieren a la naturaleza de la Ley, a su fundamento constitucional y
a su relacin con el ordenamiento comunitario, habilitan para el desarrollo reglamentario,
establecen las fechas de su entrada en vigor y un mandato de evaluacin de los resultados de la
negociacin colectiva en materia de igualdad.

d) Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral

contra la Violencia de Gnero.
La Ley enfoca la lucha contra la violencia de gnero de un modo integral y
multidisciplinar, incidiendo en aspectos preventivos, sociales, asistenciales y de
atencin posterior a las vctimas, as como estableciendo medidas de naturaleza penal y
mediante la creacin de los Juzgados de Violencia sobre la Mujer.
Asimismo, la Ley crea dos nuevos rganos administrativos: la Delegacin Especial del
Gobierno contra la Violencia sobre la Mujer y el Observatorio Estatal de Violencia
sobre la Mujer.
Medidas planificadoras
En cumplimiento de lo preceptuado en la Constitucin y en desarrollo de las previsiones legales
analizadas, desde las Administraciones estatal y autonmicas se han emprendido una serie de
acciones para promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

318
Grupo C Tema 14

En el presente tema, nos centraremos nicamente en aquellas medidas impulsadas por la

Administracin estatal.
a) Planes de igualdad
El impulso de medidas que contribuyan a eliminar las discriminaciones contra la mujer
se ha concretado, fundamentalmente, a travs de los diversos Planes de Igualdad de
Oportunidades.
Estos Planes son instrumentos de impulso y planificacin de las polticas de igualdad.
Desde los aos 80 se han llevado a cabo en el mbito estatal cuatro planes de igualdad
de oportunidades en los aos 1998-1990; 1993-1995; 1997-2000 y 2003-2006.
Actualmente, y en cumplimiento del artculo 17 de la Ley Orgnica 3/2007, que
establece que el Gobierno, en las materias que sean de la competencia del Estado,
aprobar peridicamente un Plan Estratgico de Igualdad de Oportunidades, que
incluir medidas para el objetivo de igualdad entre mujeres y hombres y eliminar la
discriminacin por razn de sexo, ha sido aprobado por el Consejo de Ministros de 15
de diciembre de 2007, el Plan Estratgico de Igualdad de Oportunidades para el
periodo 2008-2011.
El Plan Estratgico de Igualdad de Oportunidades, que constituye el principal
instrumento de desarrollo de la Ley Orgnica en el mbito de la Administracin General
del Estado, tiene una vigencia de cuatro aos (2008-2011) y su presupuesto asciende a
3.690.249.738 euros.
Este Plan Estratgico se articula en torno a doce Ejes: participacin poltica y social;
participacin econmica; corresponsabilidad; educacin; innovacin; conocimiento;
salud; imagen, atencin a la diversidad e inclusin social; violencia de gnero; poltica
exterior y de cooperacin, y tutela del derecho a la igualdad.
Estos doce ejes se regirn por cuatro principios rectores que actuarn a modo de
armazn bsico: redefinicin de un modelo de ciudadana de acorde con los tiempos
actuales, el empoderamiento de las mujeres, la transversalidad de gnero y el
reconocimiento de la innovacin cientfica y tcnica como fuerza de cambio social.

319
Grupo C Tema 14

b) Medidas de carcter institucional.

Como consecuencia de la transversalidad de la materia, ningn Departamento de la
AGE es ajeno a su promocin y garanta.
En este sentido, ya hemos sealado la creacin por la Ley Orgnica 3/2007, para la
Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres (LOIEMH) de:

Comisin Interministerial de Igualdad entre mujeres y hombres, como rgano

colegiado responsable de la coordinacin de las polticas y medidas adoptadas
por los departamentos ministeriales con la finalidad de garantizar el derecho a
la igualdad entre mujeres y hombres y promover su efectividad.

Unidades de Igualdad en cada Ministerio, que desarrollaran las funciones

relacionadas con el principio de igualdad entre mujeres y hombres en el mbito
de competencias que le corresponda.

Consejo de participacin de la mujer, como rgano colegiado de consulta y

asesoramiento.

Sin perjuicio de la participacin de los distintos Departamentos, no podemos dejar de

destacar, como prioritaria, la labor del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a
travs de:

Secretaria General de Polticas de Igualdad.

En virtud del art. 19 del REAL DECRETO 1600/2004, de 2 de julio, por el que
se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, a la misma corresponden, entre otras, las siguientes competencias:
Impulso de las polticas de igualdad de oportunidades; Impulso de la
incorporacin del principio de igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres en todas las polticas de los diferentes mbitos de actuacin; Impulso
de la coordinacin de las polticas de la Administracin General del Estado en
materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, con las de la
Administracin autonmica y de la Administracin local.
A la misma, se adscriben el organismo autnomo Instituto de la Mujer (creado
por Ley 16/1983, de 24 de octubre) y la Delegacin Especial del Gobierno
contra la Violencia sobre la Mujer (creada por la LO 1/2004). A su vez,
queda adscrito al Ministerio, a travs de la Delegacin, el Observatorio Estatal
de Violencia sobre la Mujer (previsto en la LO 1/2004 y creado por Real
320
Grupo C Tema 14

Decreto 253/2006, de 3 de Marzo, por el que se establecen las funciones, el

rgimen de funcionamiento y la composicin del Observatorio Estatal de
Violencia sobre la Mujer, y se modifica el Real Decreto 1600/2004, de 2 de
Julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales).
Por tanto, el organigrama de los rganos con competencias en materia de
igualdad en el mbito del Ministerio de Trabajo quedara como sigue:

MINISTERIO DE TRABAJO Y
ASUNTOS SOCIALS

SECRETARA GENERAL DE
POLTICAS DE IGUALDAD

DELEGACIN ESPECIAL DEL

GOBIERNO CONTRA LA VIOLENCIA
SOBRE LA MUJER

INSTITUTO DE LA MUJER

OBSERVATORIO ESTATAL DE
VIOLENCIA SOBRE LA MUJER

c) Acuerdos del Consejo de Ministros.

Finalmente en este sentido, y antes de centrarnos en la Igualdad de Gnero en la
Administracin General del Estado, debemos hacer una breve referencia al Acuerdo del
Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005, por el que se adoptan medidas para
favorecer la igualdad entre mujeres y hombres.
El mismo incide en mbitos como el empleo, la poltica espaola de ayuda al desarrollo,
la lucha contra la violencia de gnero, comunicacin, sensibilizacin, la poltica de
vivienda.
Su importancia radica en haberse constituido en una de las primeras acciones de
carcter integral para la promocin de la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, y

321
Grupo C Tema 14

en un claro antecedente de los esfuerzos posteriores en la materia. Hoy da, su contenido

se halla en gran medida integrado en las previsiones de la LOIEMH.

14.6. Igualdad de gnero en la administracin general del estado

En este mbito, y hasta la aprobacin de la LOIEMH, que en su Ttulo V regula el principio de
igualdad en el empleo pblico (que a continuacin analizaremos), las principales iniciativas se
hallaban incluidas en: el Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005, por el que se
aprueba el Plan para la igualdad de gnero en la Administracin General del Estado y el
Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005, por el que se aprueban medidas para
favorecer la incorporacin y la integracin de la mujer en las Fuerzas Armadas.

Plan para la igualdad de gnero en la Administracin General del Estado.

Este Plan se estructura en los siguientes grupos de medidas y actuaciones:
i. Acceso al empleo pblico
ii. Promocin profesional de las empleadas pblicas
iii. Conciliacin de la vida personal, familiar y laboral de las personas que
trabajan en la Administracin General del Estado.
iv. Medidas contra la violencia de gnero en la Administracin General del
Estado.
v. Distintas iniciativas para promover el valor de la igualdad de gnero en
la Administracin General del Estado.
vi. Medidas de estudio y evaluacin de la trayectoria profesional por sexo
de los empleados pblicos.
vii. Medidas dirigidas al sistema estadstico y de informacin.

Medidas para favorecer la incorporacin y la integracin de la mujer en las

Fuerzas Armadas.
En este sentido, se establecen las siguientes medidas para favorecer la
incorporacin e integracin de las mujeres en las FAS:

322
Grupo C Tema 14

Se crea el Observatorio de la Mujer en la FAS, que tendr la funcin de

analizar los procesos de seleccin, la integracin y permanencia de la
mujer en las FAS, as como la realizacin de un estudio sobre impacto
de gnero.

Se acuerda adecuar los acuartelamientos para mejorar la calidad de vida

de las mujeres en las FAS.

Se garantiza la presencia de la mujer en los rganos de evaluacin para

la seleccin, ascenso y asignacin de destinos.

Estas medidas, que han supuesto un gran avance para la promocin y garanta del principio de
igualdad en el mbito de la Administracin General del Estado, encuentran hoy da su soporte
normativo en el Ttulo V de la LOIEMH (Principio de Igualdad en el empleo pblico), que
pasamos a analizar:
a) El Ttulo V regula, en primer lugar, una serie de criterios de actuacin en aplicacin del
principio de igualdad de mujeres y hombres que vinculan a todas las Administraciones
Pblicas:

Remocin los obstculos que impliquen la pervivencia de cualquier tipo de

discriminacin.

Fomento de la conciliacin y de la formacin en igualdad.

Promocin de la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los rganos de

seleccin y valoracin.

Establecimiento de medidas de proteccin frente al acoso sexual y al acoso por

razn de sexo, as como medidas para eliminar cualquier discriminacin
retributiva por razn de sexo.

Evaluacin peridica de la efectividad del principio de igualdad en su

respectivo mbito de actuacin.

b) A continuacin, se centra ya en la regulacin de medidas concretas de actuacin para el

mbito de la Administracin General del Estado:

Se atender al principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en el

nombramiento de los titulares de rganos directivos; en la formacin de los
tribunales, rganos de seleccin y comisiones de valoracin de mritos; as
como en la designacin de representantes en consejos de administracin,
323
Grupo C Tema 14

rganos colegiados, comits de expertos o comits consultivos, tanto nacionales

como internacionales.

Medidas de igualdad en el empleo:

o Informe de impacto de gnero en las pruebas de acceso al empleo
pblico.
o Permisos y beneficios de proteccin a la maternidad y la conciliacin de
la vida personal, familiar y laboral.
o Licencia por riesgo durante el embarazo y lactancia.
o Acciones positivas en las actividades de formacin y formacin para la
igualdad.
o Elaboracin de un Protocolo de actuacin frente al acoso sexual y al
acoso por razn de sexo.
o Evaluacin anual sobre la aplicacin efectiva del principio de igualdad.
o Aprobacin, en cada legislatura, de un Plan para la igualdad entre
mujeres y hombres en la Administracin General del Estado, que
establecer los objetivos a alcanzar en la materia, as como las
estrategias o medidas a adoptar para su consecucin.

c) Finalmente se refiere, de forma especfica, al respeto del principio de igualdad en las

Fuerzas Armadas y en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
En este sentido seala que las normas sobre el personal de las FAS y de las FCSE
promovern la igualdad efectiva, impidiendo cualquier situacin de discriminacin,
especialmente en los sistemas de acceso, formacin, ascensos, destinos y situaciones
administrativas.
Asimismo establece que las normas referidas al personal al servicio de las
Administraciones Pblicas en materia de igualdad, prevencin de la violencia de gnero
y conciliacin sern de aplicacin en las FAS y en las FCSE, con las adaptaciones que
resulten necesarias.

324
Grupo C Tema 14

14.7. Conclusin
Finalmente, y a modo de conclusin, debemos sealar el gran avance que ha supuesto tanto el
reconocimiento de la igualdad entre hombres y mujeres, en tratados internacionales, normas
comunitarias, Constituciones y legislacin nacional, como la adopcin de acciones positivas
para evitar la discriminacin.
No obstante, todava persisten importantes ejemplos de desigualdad y discriminacin. Por ello,
la adopcin del gender mainstreaming o principio de transversalidad resulta estratgica en esta
materia, mediante la integracin de la perspectiva de gnero en todos los textos normativos,
polticas y medidas de los poderes pblicos.

325
Grupo C Tema 14

Tema 15. Ministerio de Fomento. Evolucin y estructura. Funciones y

estructura orgnica de la Direccin General del Instituto Geogrfico
Nacional. El Centro Nacional de Informacin Geogrfica. Los
Servicios Regionales del Instituto Geogrfico Nacional.

15.1. El Ministerio de Fomento. Evolucin y estructura

La historia del Fomento es paralela a la historia de la propia actividad administrativa.
Histricamente se llamaba polica a toda la actividad administrativa; es decir, a toda la actividad
desarrollada por el poder pblico con excepcin de la actividad judicial.
En el siglo XVI se desgajaron del concepto de polica la Administracin Militar y la Financiera
(el Fisco). Polica pues segua siendo toda la actividad administrativa con excepcin de la
relativa a los ejrcitos y a la Hacienda Pblica.
En el siglo XVIII, en el concepto de polica se introdujo una distincin: la polica de seguridad,
o actuaciones del Estado encaminadas al control, y la polica del bienestar, o polica del
fomento, que comprenda las actuaciones encaminadas a mejorar el bienestar o las condiciones
de vida de los sbditos. As, quedaban comprendidas dentro del concepto de polica del
fomento, o fomento a secas, todo lo hecho por el Estado en relacin con la educacin, el
comercio, las comunicaciones (carreteras, puertos, correos, etc.), la industria y la agricultura.
En el siglo XIX, en concreto, en 1834, se cre el Ministerio de Fomento para gestionar todas las
actividades del Estado relacionadas con las materias antes indicadas. Los criterios de actuacin
del entonces nuevo Departamento quedaron fijados en la denominada Instruccin General de
Fomento dictada por Don Javier de Burgos y que constituye el Plan definidor de las directrices
de la Administracin pblicas de todo el siglo XIX. A lo largo de esta centuria y a
consecuencia de la aparicin de nuevas tcnicas administrativas la idea de Fomento se fue
reduciendo sucesivamente para comprender primordialmente las labores pblicas de incentivo.
Paralelamente a dicha transformacin del concepto de Fomento se fueron desgajando
sucesivamente del Ministerio diversos servicios para constituir y dar lugar al nacimiento de
otros ministerios como el Ministerio de Instruccin Pblica, luego llamado de Educacin, el
Ministerio de Trabajo y los Ministerios de Comercio y Agricultura; adems, determinadas
Direcciones Generales del Ministerio de Fomento pasaron al Ministerio de la Gobernacin,
como fue el caso de los Transportes y Comunicaciones.
327
Grupo C Tema 15

En 1931 el Ministerio de Fomento tom la denominacin de Ministerio de Obras Pblicas,

denominacin que antes de esta fecha tuvo aqul transitoriamente en alguna ocasin anterior.
El cambio de denominacin aunque pudiera parecer intrascendente, no lo fue, puesto que era
reflejo del abandono de la idea administrativa de incentivar la actividad de los particulares
quedando sustituida por el criterio de que el Estado deba prestar l mismo determinados
servicios a los ciudadanos. En definitiva, el cambio de denominacin evidenci el paso de una
Administracin promotora de las actividades de los particulares a una Administracin
prestadora de servicios. Durante el rgimen de Franco, el Ministerio de Obras Pblicas fue el
encargado de la ejecucin de las grandes infraestructuras en materia de comunicaciones y aguas.
Desde 1976 el Ministerio de Fomento ha visto ceido su mbito de actuacin an ms a lo
relativo a las infraestructuras puesto que ha visto la segregacin a favor de otros Departamentos
de diversas ramas de actividad que tradicionalmente le haban sido propias, tales como las
referentes a aguas y costas, que han sido encomendadas al Ministerio de Medio Ambiente.
En la actualidad la estructura orgnica bsica de los Departamentos Ministeriales est contenida
en el Real Decreto 562/2004, de 19 de abril. Y es que, aunque con arreglo a la Ley 6/1997, de
14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, la
creacin, modificacin y supresin de los Departamentos Ministeriales debe hacerse por ley, el
Presidente del Gobierno est habilitado para crear y suprimir Ministerios mediante disposicin
reglamentaria, a fin de permitir un mejor cumplimiento del programa poltico del Gobierno. El
citado Real Decreto 562/2004 se desarroll posteriormente para cada ministerio. En concreto,
para el Ministerio de Fomento se aprob el Real Decreto 1476/2004, de 18 de junio, por el que
se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Fomento.
De conformidad con dicha norma, corresponden al Ministerio de Fomento las siguientes
funciones:
-

la propuesta y ejecucin de la poltica del Gobierno en materia de infraestructuras de

transporte terrestre, areo y martimo, de competencia estatal, y el control, la
ordenacin

la

regulacin

administrativa

de

los servicios

de

transporte

correspondientes,
-

la ordenacin y superior direccin de todos los servicios postales y telegrficos,

el impulso y direccin de los servicios estatales relativos a astronoma, geodesia,

geofsica y cartografa

y, la planificacin y programacin de las inversiones relativas a los servicios

328
Grupo C Tema 15

mencionados.
El Ministerio de Fomento se estructura en tres grandes unidades orgnicas dependientes del
Ministro:
A) La Secretara de Estado de Infraestructuras y Planificacin.
B) La Secretara General de Transportes.
C) La Subsecretara de Fomento.

A) La Secretara de Estado de Infraestructuras y Planificacin.

La Secretara de Estado de Infraestructuras y Planificacin es el rgano responsable de la
definicin, propuesta y ejecucin de las polticas del ministerio referentes a la planificacin y
financiacin de infraestructuras de transportes. Le corresponde asimismo, a travs de la
Secretara General de Infraestructuras, rgano dependiente de l, la ordenacin de los
transportes ferroviarios y la coordinacin de los servicios pblicos en este sector.
De la Secretara de Estado de Infraestructuras y Planificacin dependen a su vez los siguientes
rganos directivos:
La Secretara General de Infraestructuras, rgano encargado de coordinar e impulsar la
realizacin de las inversiones en infraestructuras de transporte.
De la Secretara General de Infraestructuras dependen los rganos directivos siguientes:
-

La Direccin General de Carreteras.

La Direccin General de Ferrocarriles.

El Secretario General de Infraestructuras es al mismo tiempo Delegado del Gobierno en las

Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.
Adems, dependen de la Secretara General de Infraestructuras los siguientes organismos
pblicos: El Organismo autnomo Centro de Estudios y Experimentacin de Obras Pblicas
(CEDEX); la entidad pblica empresarial Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF); la
entidad pblica empresarial Red Nacional de los Ferrocarriles Espaoles (RENFE); y, la entidad
pblica empresarial Ferrocarriles de Va Estrecha (FEVE).
La Direccin General de Planificacin y Coordinacin Territorial, rgano responsable de la
planificacin y coordinacin de las infraestructuras y los transportes.

329
Grupo C Tema 15

B) La Secretara General de Transportes.

La Secretara General de Transportes es el rgano encargado de la ordenacin general del sector
de los transportes por carretera, martimo y areo de competencia estatal.
Dependen del Secretario General de Transportes las siguientes Direcciones Generales:
-

La Direccin General de Transportes por Carretera.

La Direccin General de la Marina Mercante.

La Direccin General de Aviacin Civil.

y las siguientes entidades: la entidad pblica empresarial Aeropuertos Espaoles y Navegacin

Area (AENA); los entes pblicos Puertos del Estado y Autoridades Portuarias; la Comisin de
investigacin de accidentes e incidentes de aviacin civil; la Comisin Nacional de Salvamento
Martimo; la entidad pblica empresarial Sociedad de Salvamento y Seguridad Martima
(SASEMAR), a travs de la Direccin General de la Marina Mercante; y, la Sociedad para las
Enseanzas Aeronuticas Civiles (SENASA), a travs de la Direccin General de Aviacin
Civil.

C) La Subsecretara de Fomento.

La Subsecretara ostenta la representacin ordinaria del Ministerio y dirige y ejerce las

competencias de los servicios comunes del Ministerio.
El Subsecretario es el Presidente del Consejo Superior Geogrfico.
Directamente dependientes del Subsecretario existen los siguientes rganos directivos:
-

La Secretara General Tcnica.

La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.

La Direccin General de Programacin Econmica.

y los siguientes rganos, con nivel orgnico de subdireccin general: la Oficiala Mayor, la
Subdireccin General de Recursos Humanos, la Subdireccin General de Administracin y
Gestin Financiera, la Inspeccin General del Departamento, la Subdireccin General de
Regulacin de Servicios Postales, y la Subdireccin General de Gestin de Ayudas,
Subvenciones y Proyectos. Tambin estn adscritos a la Subsecretara la Abogaca del Estado y
la Intervencin Delegada de la Intervencin General de la Administracin del Estado.
Por ltimo, dependen de la Subsecretara el Consejo de Obras Pblicas, y, a travs de la
Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, el organismo autnomo Centro Nacional
de Informacin Geogrfica (CNIG).
330
Grupo C Tema 15

15.2. Funciones y estructura orgnica de la Direccin General del Instituto

Geogrfico Nacional
La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional es una direccin general del Ministerio
de Fomento; esto es, no es una entidad de derecho pblico, y por tanto, no tiene personalidad
jurdica distinta del Estado.

El Instituto Geogrfico Nacional se cre en el 27 de septiembre de 1870 mediante la aprobacin

de un Reglamento a propuesta de Don Jos de Echegaray, por entonces Ministro de Fomento. El
Instituto Geogrfico tuvo como precedentes las comisiones organizadas para la construccin del
Mapa de Espaa, la Comisin de Estadstica y la Junta General de Estadstica, transformada
posteriormente en Direccin General de Estadstica y a la que le correspondan las tareas
geodsicas y cuya seccin geogrfica estaba a cargo del Ingeniero Don Carlos Ibez e Ibez
de Ibero. Las competencias de los citados rganos fueron asumidas por el nuevo Instituto
Geogrfico. As pues, ste tena competencias en materias cartogrfica, catastral y metrolgica.
En el especfico mbito de los trabajos cartogrficos y metrolgicos, al momento de la creacin
del Instituto se crearon cuatro secciones, reservadas a distintos grupos de funcionarios: trabajos
geodsicos, reservados a cuerpos militares; trabajos topogrficos, reservados al Cuerpo de
Topgrafos; y Publicacin del Mapa y trabajos metrolgicos, reservados a Ingenieros civiles.
Tres aos despus se unificaron la actividad cartogrfica y cientfica con la de realizacin de
censos y estadsticas, crendose el Instituto Geogrfico y Estadstico. En el ao 1900 se crearon
los Cuerpos de Ingenieros Gegrafos. Cuatro aos despus, en 1904, se integr en el Instituto
Geogrfico y Estadstico el Observatorio Astronmico y Meteorolgico de Madrid para ms
tarde, en 1925, incorporarse el catastro de rstica y, en 1979 , los Servicios del Consejo
Superior Geogrfico, que dependan del Ministerio del Ejrcito; en ese mismo ao se perdieron
las competencias sobre Catastro, que volvieron al Ministerio de Hacienda y, en 1991, las
competencias en materia de metrologa.
Por ltimo, es de sealar que a travs del Instituto Geogrfico Nacional se adscribi al
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes el Centro Nacional de Informacin Geogrfica,
creado en el ao 1989 como organismo autnomo de carcter comercial.

La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional est dirigida por un Director General e
integrada por los siguientes rganos con rango de subdireccin general:

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Grupo C Tema 15

1. La Secretara General
2. La Subdireccin General de Astronoma, Geodesia y Geofsica
3. La Subdireccin General de Produccin Cartogrfica
4. La Subdireccin General de Aplicaciones Geogrficas

Corresponde al Director General del Instituto Geogrfico Nacional:

a) La presidencia del organismo autnomo Centro Nacional de Informacin Geogrfica.
b) La vicepresidencia del Consejo Superior Geogrfico y de la Comisin Espaola de
Geodesia y Geofsica.
c) La presidencia de la Comisin Nacional de Astronoma y de la Comisin Permanente
de Normas Sismorresistentes.

Corresponden a la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, a travs de las distintas
Subdirecciones Generales y Secretara General Tcnica, las siguientes funciones:

A travs de la Subdireccin General de Astronoma, Geodesia y Geofsica:

a) La observacin de objetos celestes, la participacin en proyectos astronmicos

nacionales e internacionales, la realizacin de trabajos de investigacin sobre
estructuras planetarias, estelares y galcticas y el desarrollo de aplicaciones de
interferometra de muy larga base. Dichas funciones se realizarn a travs del
Observatorio Astronmico Nacional.

b) La observacin, clculo y mantenimiento de las redes geodsicas nacionales, de la

red de nivelacin de alta precisin y de la red de maregrafos; el mantenimiento y
desarrollo de sistemas de navegacin de referencia geodsica; y, el desarrollo de
aplicaciones de posicionamiento global por satlite e interferometra y sus aplicaciones
geodinmicas. Funciones que sern desarrolladas por el Centro de Observaciones
Geodsicas.

c) La observacin, deteccin y comunicacin de los movimientos ssmicos ocurridos en

territorio nacional y reas adyacentes; el estudio e investigacin en sismicidad y la
coordinacin de la normativa sismorresistente; y, la observacin, vigilancia y
comunicacin de la actividad volcnica en el territorio nacional y determinacin de los

332
Grupo C Tema 15

riesgos asociados. Funciones que sern desarrolladas a travs de la Red Ssmica

Nacional.

d) El desarrollo y aplicacin de la investigacin en geofsica y observacin, control y

estudio de las variaciones del campo magntico terrestre, elaboracin de la cartografa
magntica, tanto terrestre como area, as como la investigacin en gravimetra,
funciones que se desarrollarn a travs del Observatorio Geofsico Central.

A travs de la Subdireccin General de Produccin Cartogrfica:

e) La formacin y actualizacin de las series cartogrficas nacionales del Mapa

Topogrfico Nacional a escalas 1/25.000 y 1/50.000; la produccin de la dems
cartografa bsica, tanto digital como analgica, y derivada; y, la gestin de los
laboratorios y talleres cartogrficos para el cumplimiento de los programas propios y de
colaboracin en la realizacin de los de otras unidades del Ministerio.

f) La investigacin, desarrollo y aplicacin cartogrfica de sistemas de teledeteccin y

de tratamiento digital de las imgenes, con cobertura nacional.

A travs de la Subdireccin General de Aplicaciones Geogrficas las siguientes funciones:

g) La produccin, conservacin y explotacin de la Infraestructura nacional de datos

espaciales; la formacin, produccin y explotacin de modelos digitales del terreno; el
diseo, mantenimiento y explotacin del Sistema de Informacin Geogrfica Nacional;
la planificacin y desarrollo de nuevos sistemas y aplicaciones, as como la prestacin
de asistencia tcnica en la materia; y, el almacenamiento y tratamiento de la
informacin digital interna y la gestin de los sistemas informticos propios.

h) La realizacin y actualizacin del Atlas Nacional de Espaa y de la cartografa

temtica correspondiente a los planes cartogrficos nacionales y a los programas de
actuacin especfica de la Administracin General del Estado, as como la participacin
en proyectos internacionales en materia cartogrfica y de investigacin y desarrollo
relacionados con las ciencias geogrficas y la asistencia tcnica de carcter general a
organismos oficiales.

333
Grupo C Tema 15

Y por ltimo, a travs de la Secretara General:

i) La formacin y conservacin del Registro Central de Cartografa, del Nomencltor

Geogrfico Nacional y de la toponimia oficial; la conservacin y actualizacin de los
fondos bibliogrficos, de cartografa histrica y documentacin tcnica, facilitando su
acceso al pblico; y, la ejecucin de informes, certificaciones, dictmenes,
levantamientos y replanteos de lneas lmite jurisdiccionales.
j) La Gestin de los asuntos econmico-administrativos y patrimoniales: preparacin del
anteproyecto de presupuesto, de los programas de inversiones y confeccin de la
contabilidad; la tramitacin de los asuntos relativos al personal funcionario y laboral y
al rgimen interior; la inspeccin del funcionamiento del personal y de los servicios
centrales y perifricos y el informe de los convenios, instrucciones y otros proyectos
normativos.
Corresponde tambin a la Secretara General la Secretara Tcnica del Consejo Superior
Geogrfico y su titular sustituir al Director General en casos de vacante, ausencia o
enfermedad.
La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional ostentar adems la representacin
oficial de la Administracin General del Estado en los foros internacionales en materia de
cartografa bsica topogrfica, de nombres geogrficos y de la informacin geogrfica
correspondiente, sin perjuicio de los intereses de la Defensa Nacional ni de las competencias del
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin.

La Administracin General del Estado, a travs del Instituto Geogrfico Nacional y del Instituto
Hidrogrfico de la Marina, propondr la incorporacin al Sistema Cartogrfico Nacional de la
normativa tcnica en materia cartogrfica aprobada por las instituciones internacionales
competentes, velar por su aplicacin en la cartografa oficial espaola y asumir funciones de
control para asegurar la continuidad de la cobertura cartogrfica producida por las Comunidades
Autnomas y Ciudades con Estatuto de Autonoma limtrofes con otros Estados.

La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional dar cuenta a la Comisin Permanente
y a la Comisin Territorial del Consejo Superior Geogrfico de las reuniones de mbito
internacional en materia cartogrfica que est previsto celebrar y de aquellas a las que haya
asistido, pudiendo proponer ambas Comisiones la participacin en tales reuniones de alguno de
sus vocales formando parte de la delegacin oficial espaola.

334
Grupo C Tema 15

15.3. El Centro Nacional de Informacin Geogrfica

El Centro Nacional de Informacin Geogrfica es un organismo autnomo con personalidad
jurdica pblica, patrimonio y tesorera propios, as como autonoma de gestin y plena
capacidad jurdica y de obrar. El Centro Nacional de Informacin Geogrfica tiene
competencias para el ejercicio de las potestades administrativas precisas para el cumplimiento
de sus fines, salvo la potestad expropiatoria.
El Centro Nacional de Informacin Geogrfica fue creado como organismo autnomo de
carcter comercial por el artculo 122 de la Ley 37/1988, de Presupuestos Generales para 1989,
con la finalidad de producir, desarrollar y distribuir los trabajos y publicaciones de carcter
geogrfico que demande la sociedad, la elaboracin de productos derivados y temticos y su
distribucin nacional e internacional, con especial dedicacin a la realizacin de proyectos
basados en tecnologas avanzadas, programas de investigacin y desarrollo y prestacin de
asistencia tcnica en el mbito de las ciencias y tcnicas geogrficas. En la actualidad, el Centro
de Informacin Geogrfica se regula por un estatuto propio, aprobado por Real Decreto
663/2007, de 25 de mayo.
El Centro Nacional de Informacin Geogrfica est adscrito al Ministerio de Fomento a travs
de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, a la que corresponde la direccin
estratgica, la evaluacin y el control de los resultados de su actividad.
La finalidad del Centro Nacional de Informacin Geogrfica es:
- producir, desarrollar y distribuir los trabajos y publicaciones de carcter geogrfico
que demande la sociedad, incluyendo la comercializacin de los que realiza la
Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.
- elaborar y distribuir productos geogrficos derivados y temticos, especialmente los
referentes a proyectos basados en tecnologas avanzadas, programas de investigacin y
desarrollo, y
- prestar asistencia tcnica en el mbito de las ciencias y tcnicas geogrficas.

Corresponden al Centro Nacional de Informacin Geogrfica las siguientes funciones:

-

Comercializar y difundir los productos y servicios de la Direccin General del Instituto

Geogrfico Nacional.

335
Grupo C Tema 15

Garantizar la calidad y distribucin de la informacin geogrfica oficial mediante la

certificacin oficial de datos, productos y servicios cartogrficos al Consejo Superior
Geogrfico y dictando resoluciones de carcter tcnico en materia de replanteo de lneas
lmite cuando as fuere requerido, entre otras.

Apoyar el desarrollo y utilizacin de la cartografa nacional impulsando su calidad,

difundindola y prestando asistencia tcnica e infraestructura geogrfica a los sectores
pblicos y privados.

Desarrollar productos y servicios cartogrficos demandados por la sociedad; en

especial, disear y elaborar productos cartogrficos de valor aadido, elaborar
productos cartogrficos dedicados a la educacin y la docencia, participar en proyectos
de investigacin. y realizar operaciones comerciales de replanteo de lneas lmite

Mantener un sistema de informacin al pblico, carcter descentralizado, mediante la

direccin de los Servicios Regionales del Instituto Geogrfico Nacional, sus
Dependencias Territoriales y Casas del Mapa. Y,

Administrar los recursos pblicos puestos a su disposicin.

Entre los diferentes productos cartogrficos comercializados por el Centro Nacional de

Informacin Geogrfica se cuentan, entre otros, los siguientes:
a) cartografa impresa de las series bsicas de los Mapas Topogrficos Naciones a escalas
1/25.000 y 1/50.000, las series bsicas provinciales, autonmicas y de Espaa, mapas temticos
y de gua turstica; cartografa histrica, mapas en relieve y puzzles.
b) cartografa digital de las bases cartogrficas nacionales, mapas topogrficos nacionales a
escalas 1/25.000 y 1/50.000, modelos digitales del terreno, lneas lmites, entre otros.
c) El Atlas Nacional de Espaa, en versiones reducidas y completa, y libros relacionados con la
cartografa y su historia.
d) Cartografa didctica, con series bsicas provinciales, autonmicas y de Espaa, mapas
temticos y en relieve y el atlas nacional de Espaa.
e) Productos en CD-ROM y DVD con cartografa digital, atlas nacionales de Espaa, mapas
forestales y datos geofsicos.
f) Cartografa producida por otros organismos diferentes al Instituto Geogrfico Nacional:
mapas militares, mapas de carreteras, mapas elaborados por las Comunidades Autnomas,
mapas temticos de cultivos, geolgicos, forestales, etc.

336
Grupo C Tema 15

El Centro Nacional de Informacin Geogrfica est dirigido por el Presidente, que es el Director
General del Instituto Geogrfico Nacional, y por el Director del Centro Nacional de Informacin
Geogrfica.
El Presidente del Centro de Informacin Geogrfica ostenta la alta direccin, representacin y
control del organismo; aprueba los planes de objetivos anuales, el anteproyecto de presupuestos,
los precios pblicos de la cartografa oficial; aprueba los gastos y ordena los pagos del centro
rindiendo cuentas al Tribunal de Cuentas; y propone, al Ministro de Fomento, las lneas
estratgicas de actuacin, los planes generales de actividad, los presupuestos de ingresos y
gastos, los programas de inversiones las memorias anuales de gestin y la realizacin de
auditoras de gestin.
El Director del Centro Nacional de Informacin Geogrfica ostenta la representacin legal del
organismo en nombre del Presidente; dirige el Centro y su personal; elabora la propuesta del
anteproyecto de presupuesto y controla la ejecucin presupuestaria y la gestin econmica y
contable del organismo; concede las Licencias de Uso de Informacin Geogrfica; y, participa
en el Comit de Direccin del Instituto Geogrfico Nacional.
Del Director del Centro Nacional de Informacin Geogrfica dependen una serie de
Departamentos que realizan las funciones propias del Centro, tales como el Departamento de
Comercializacin, Calidad, Informacin, Desarrollo, Territorial y de Administracin y la red de
Casas del Mapa de las Comunidades Autnomas, desde las que se ofrecen servicios de
informacin geogrfica y venta de productos y servicios de la cartografa oficial. Para el
desarrollo de sus actividades, el Centro Nacional de Informacin Geogrfica se relaciona con
los Servicios Regionales de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional y con sus
Dependencias Territoriales.

15.4. Los Servicios Regionales del Instituto Geogrfico Nacional

Los Servicios Regionales de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional dependen
orgnicamente del Director de rea de Fomento de las Delegaciones del Gobierno y
funcionalmente del Centro Nacional de Informacin Geogrfica.
Puede existir un Servicio Regional en cada Delegacin del Gobierno en las Comunidades
Autnomas y, adems, adscritas a cada Servicio Regional, varias Dependencias Territoriales
con un mbito territorial que puede abarcar una o ms provincias.
La funcin de los Servicios Regionales del Instituto Geogrfico Nacional es dar soporte a las

337
Grupo C Tema 15

actividades que desarrolle la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional en el mbito
territorial que les corresponda. Para ello contarn con las Casas del Mapa del Centro Nacional
de Informacin Geogrfica, que dependen funcionalmente de los Servicios Regionales.
En la actualidad los Servicios Regionales existentes son: dos servicios regionales en la
Comunidad Autnoma de Andaluca: Andaluca Oriental, con sede en Granada, y Andaluca
Occidental, con sede en Sevilla; y un servicio regional para cada una de las siguientes
comunidades autnomas: Aragn, Asturias, Cantabria presta servicio tambin al Pas Vasco -,
Castilla-La Mancha, Castilla Len, Catalua, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia,
Murcia y La Rioja. Muchas de ellas cuentan con servicios provinciales.
Los Servicios Regionales del Instituto Geogrfico desarrollan las siguientes funciones dentro
del propio mbito territorial: difusin de la informacin geogrfica del territorio y prestacin de
asistencia tcnica en materia de cartografa, geodesia, geofsica y astronoma; colaboracin con
el Centro Nacional de Informacin Geogrfica en el desarrollo de proyectos geogrficos
demandados por instituciones pblicas o privadas; mantenimiento de la red de observatorios
astronmicos del Instituto Geogrfico Nacional; formacin y actualizacin del Mapa
Topogrfico Nacional a escalas 1:25.000 y 1:50.000; actualizacin de series nacionales de
cartografa derivada y coordinacin de cartografa temtica; conservacin de la red geodsica y
apoyo en cualquier proyecto geodsico; participacin en la Red de Nivelacin de Alta Precisin;
actualizacin de las bases cartogrficas numricas BCN25 y BCN200; mantenimiento de las
redes Gravimtrica y Ssmica; ejecucin de informes, levantamiento y replanteos de las lneas
lmites jurisdiccionales y actualizacin de la base de datos de lneas lmites; y, venta de
publicaciones de carcter geogrfico realizados por las Administraciones Pblicas.

15.5. Otras instituciones cartogrficas

El Instituto Hidrogrfico de la Marina.

El Instituto Hidrogrfico de la Marina es el organismo del estado espaol encargado de producir
y mantener la cartografa y publicaciones nuticas de las costas espaolas y otros lugares de
inters de utilidad para los navegantes. Sus cometidos principales en el mbito cartogrfico son:
realizar levantamientos hidrogrficos y estudios del relieve submarino en las costas y zonas
martimas espaolas, la elaboracin de Cartas Nuticas, la observacin sistemtica y estudio de
las mareas y corrientes y la elaboracin de todos aquellos trabajos geogrficos e hidrogrficos
de inters para la Armada.
El Instituto Hidrogrfico de la Marina representa oficialmente a la Administracin General del
Estado en los foros internacionales en materia de cartografa bsica y nutica y de la

338
Grupo C Tema 15

informacin geogrfica que le corresponda. Adems, la Administracin General del Estado

propondr a travs del

Instituto Hidrogrfico de la Marina la incorporacin al Sistema

Cartogrfico Nacional de la normativa tcnica en materia cartogrfica aprobada por las

instituciones internacionales.
El Centro Geogrfico del Ejrcito.

El Centro Geogrfico del Ejrcito es el rgano de la produccin de la cartografa militar

topogrfica. Sus principales funciones en el mbito de la cartografa son: programacin,
elaboracin y difusin de mapas militares adaptados a la normativa de la OTAN a escalas
1:1.000.000, 1:250.000 y 1:50.000; formacin de modelos digitales del terreno, tratamiento de
espacio-imgenes para la obtencin de ortoimgenes y mapas de zonas de inters militar; y la
difusin de la cartografa militar a travs de una cartoteca con unos fondos documentales de ms
de 30.000 mapas y 300 atlas.

El Centro Cartogrfico y Fotogrfico del Ejercito del Aire.

Corresponde al Centro Cartogrfico y Fotogrfico del Aire la planificacin, produccin y
difusin de la cartografa militar aeronutica. Entre sus principales cometidos cartogrficos cabe
destacar: la planificacin de vuelos fotogrficos; la obtencin de ortoimgenes y su control de
calidad y fotocomposicin; y, la realizacin de forma digital de mapas, cartas y manuales.

La Direccin General de Catastro.

Compete a la Direccin General del Catastro la elaboracin y gestin de la cartografa catastral
conforme a lo establecido en el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado
por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. Cuando exista cartografa topogrfica
bsica oficial inscrita en el Registro Central de Cartografa y debidamente actualizada, realizada
por alguno de los agentes integrados en el Sistema Cartogrfico Nacional, la cartografa
catastral correspondiente se actualizar o realizar a partir de ella. En ausencia de la cartografa
topogrfica bsica oficial o en caso de no haber llegado a un acuerdo con el agente productor, la
Direccin General del Catastro podr producirla, conforme a los criterios de idoneidad
establecidos por el Consejo Superior Geogrfico, dando cuenta a la Secretara Tcnica.

339
Grupo C Tema 15

Bibliografa
[1]

J.I. Muro Morales. El pensamiento militar sobre el territorio en la Espaa contempornea.

Ministerio de Defensa, 1990.

[2]

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin

General del Estado.

[3]

Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica de
los departamentos Ministeriales.

[4]

Real Decreto 1476/2004, de 18 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica

bsica del Ministerio de Fomento.

[5]

http://www.ign.es

340
Grupo C Tema 15

Tema 16. La Ley de Ordenacin de la Cartografa. El Consejo

Superior Geogrfico: composicin y funcionamiento. El Registro
Central de Cartografa.

16.1. La Ley de Ordenacin de la Cartografa

El rgimen legal de la cartografa oficial en Espaa est contenido en un conjunto de normas de
distinto rango cuya cabeza es la Ley 7/1986, de 24 de enero, de ordenacin de la cartografa.
Adems deben mencionarse el Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se
regula el Sistema Cartogrfico Nacional; el Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, por el que
se regula el Sistema Geodsico de Referencia oficial en Espaa; y el Texto Refundido de la Ley
del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, entre
las ms importantes.
La Ley 7/1986, de Ordenacin de la cartografa se dict con nimo de ordenar la actividad
cartogrfica de todas las Administraciones Pblicas, esto es, del Estado, de las Comunidades
Autnomas y de las Entidades Locales. Tena pues vocacin de generalidad. Dicha norma fue
impugnada por algunas Comunidades Autnomas, dictando el Tribunal Constitucional una
sentencia, la nmero 76/1984, de 29 de junio, en la que estableci que el mbito de la referida
norma quedaba circunscrito a la Administracin General del Estado. As pues, la referida Ley
regula nicamente la actividad cartogrfica del Estado y de los organismos vinculados o
dependientes de l.
Por otra parte, la declaracin hecha por el Tribunal Constitucional en el sentido de que la
cartografa es una actividad instrumental de tal manera que, an a falta de una competencia
expresa, puede ser desarrollada por cualquier Administracin Pblica ha hecho que multitud de
organismos pblicos y la prctica totalidad de las Comunidades Autnomas hayan venido
desarrollando desde los aos ochenta de la pasada centuria labores cartogrficas. Ello ha
motivado que en muchos casos se hayan realizado los mismos trabajos por diferentes
administraciones y que stas utilicen criterios tcnicos dispares a la hora de elaborar la
produccin cartogrfica. Ante la imposibilidad constitucional de que el Estado fije unos criterios
obligatorios a observar por las Comunidades autnomas en sus trabajos cartogrficos y que
proceda a distribuir o encomendar a las diferentes Administraciones Pblicas la realizacin de
determinadas labores cartogrficas, el Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, cre el
denominado el denominado Sistema Cartogrfico Nacional un modelo de actuacin, constituido
en desarrollo de la Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenacin de la cartografa, que persigue el

341
Grupo C Tema 16

ejercicio eficaz de las funciones pblicas en materia de informacin geogrfica mediante la

coordinacin de la actuacin de los diferentes operadores cuyas competencias concurren en ese
mbito.
La Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenacin de la Cartografa y sus disposiciones de
desarrollo constituyen pues lo que se denomina el grupo normativo regulador de la actividad
cartogrfica del Estado. La materia regulada en dichas normas puede ser considerada a efectos
expositivos desde una perspectiva subjetiva y una perspectiva objetiva.
Desde el punto de vista subjetivo el grupo normativo regulador de la actividad cartogrfica
atribuye a distintos rganos y organismos las tareas cartogrficas, si bien distinguiendo entre:
rganos y entidades productoras de cartografa entre los que se encuentra el Instituto Geogrfico
Nacional y el Instituto Hidrogrfico de la Marina, que son objeto de consideracin en otro tema
del programa; rganos de coordinacin, como el Consejo Superior Geogrfico; y, rganos de
publicidad de la actividad cartogrfica, el Registro Central de Cartografa.
Desde el punto de vista objetivo, la Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenacin de la Cartografa
establece las bases de la produccin cartogrfica del Estado.
Para ello, define y clasifica la cartografa oficial en bsica, derivada y temtica.
Define la cartografa bsica, cualquiera que sea la escala de su levantamiento, como aquella
que se realiza de acuerdo con una Norma cartogrfica establecida por la Administracin del
Estado, se obtiene por procesos directos de observacin y medicin de la superficie terrestre y
es aprobada oficialmente por el mismo rgano de la Administracin competente para establecer
la norma aplicable.
Define la cartografa derivada como aquella que se forma por procesos de adicin o
generalizacin de la informacin topogrfica contenida en cartografa bsica preexistente, que
en el caso de series que cubran todo el territorio se realice de acuerdo con la Norma cartogrfica
y que sea aprobada por el rgano competente.
Y precisa que la cartografa temtica es la que, utilizando como soporte cartografa bsica o
derivada, singulariza o desarrolla algn aspecto concreto de la informacin topogrfica
contenida en aqullas o incorpora informacin adicional especfica. La cartografa temtica no
tiene Norma cartogrfica especfica sino que los organismos pblicos responsables de la
realizacin y publicacin de cartografa temtica establecern sus propias normas cartogrficas.
Especifica tambin la Ley el contenido mnimo de la Norma cartogrfica correspondiente a cada
serie cartogrfica: datum de referencia de las redes geodsica y de nivelacin, sistema de
proyeccin cartogrfica y el sistema de referencia de hojas, para la cartografa terrestre y, para
342
Grupo C Tema 16

la nutica, el datum hidrogrfico al que estn referidas las sondas. Adems, exige que la Norma
cartogrfica contenga cuantas especificaciones tcnicas sobre el proceso de formacin del mapa
sean necesarias para garantizar que ste refleja la configuracin de la superficie terrestre con la
mxima fidelidad posible.
En su articulado la Ley define las competencias de la Administracin General del Estado en la
produccin cartogrfica, asignndole al Instituto Geogrfico Nacional las correspondientes al
establecimiento y mantenimiento de las redes nacionales geodsica y de nivelaciones, la
formacin y conservacin de las series cartogrficas a escala 1/25.000 y 1/50.000 que
constituyen el mapa topogrfico nacional y la formulacin de series cartogrficas de mbito
nacional a otras escalas que se aprueben reglamentariamente. Y, asignndole al Instituto
Hidrogrfico de la Marina, la formacin y conservacin de la cartografa nutica bsica.
Establece la Ley las lneas bsicas de un Plan Cartogrfico Nacional, de vigencia cuatrienal,
como instrumento de coordinacin de la produccin de cartografa bsica o derivada que se
realicen por los distintos organismos de las Administraciones, de tal suerte que los programas de
inversiones pblicas del Estado que contengan recursos destinados a produccin cartogrfica no
puedan incluir proyectos que no se correspondan con los objetivos del Plan Cartogrfico
Nacional y que el propio Plan Cartogrfico no contenga previsiones de nueva ejecucin de
cartografa que figure ya inscrita en el Registro Central de Cartografa, salvo las de revisin o
actualizacin de la misma.
Crea adems la Ley un Registro General de Cartografa en el que se inscribirn la cartografa
bsica y derivada de las series nacionales realizadas por las Administraciones pblicas, las
delimitaciones territoriales y el Nomencltor Geogrfico Nacional. La cartografa temtica,
incluida la militar, slo se inscribir obligatoriamente si, por razones de inters nacional, as se
acuerda por el Ministro de la Presidencia o el de Defensa. La cartografa oficial registrada ser
de uso obligado por todas las Administraciones pblicas para la formacin de nueva cartografa
derivada o temtica.
Y por ltimo, define el Consejo Superior Geogrfico como rgano superior, consultivo y de
planificacin del Estado en el mbito de la cartografa en el que podrn integrarse
representaciones de las Administraciones autonmica y local.

343
Grupo C Tema 16

16.2. El Consejo Superior Geogrfico: composicin y funcionamiento

El Consejo Superior Geogrfico se regula en la Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenacin de la

cartografa y en el Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema
cartogrfico nacional, que deroga el anterior Real decreto 1792/1999, de 26 de noviembre, por
el que se regulaba la composicin y el funcionamiento del Consejo Superior Geogrfico.
Uno de los objetivos del Real Decreto 1545/2007 es regular el funcionamiento del Consejo
Superior Geogrfico y adecuarlo a la realidad operativa del Sistema Cartogrfico Nacional. De
esta manera asegura su plena eficacia como Autoridad Cartogrfica Nacional con capacidad
para fijar los requisitos y especificaciones tcnicas de idoneidad o criterios de homologacin
que deba satisfacer la produccin cartogrfica oficial y potenciar el desarrollo de una
Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica.
El Consejo Superior Geogrfico es el rgano superior, consultivo y de planificacin del Estado
en el mbito de la cartografa. Es el rgano de direccin del Sistema Cartogrfico Nacional
dependiente del Ministerio de Fomento que ejerce la funcin consultiva y de planificacin de la
informacin geogrfica y la cartografa oficial.
El Consejo Superior Geogrfico est compuesto por las siguientes unidades administrativas:
A) El Pleno.
B) La Comisin Permanente.
C) La Comisin Territorial.
D) Las Comisiones Especializadas.
E) La Secretara Tcnica.
A) El Pleno del Consejo Superior Geogrfico
El Pleno del Consejo Superior Geogrfico est integrado por los siguientes miembros: el
Presidente, tres Vicepresidentes, el Secretario Tcnico, representantes de las Administraciones
Pblicas y representantes de las entidades del sector cartogrfico. A saber:

344
Grupo C Tema 16

1. El Presidente. La Presidencia del Pleno ser ejercida por el Subsecretario del Ministerio
de Fomento.
2. Tres Vicepresidentes: el Director General del Instituto Geogrfico Nacional, el Director
del Instituto Hidrogrfico de la Marina y el Director General del Catastro.
3. El Secretario Tcnico.
4. Los siguientes representantes de las Administraciones Pblicas:
a) En representacin de la Administracin General del Estado:
1. Un vocal representante de cada uno de los siguientes Departamentos
Ministeriales, a propuesta del titular de la Subsecretara correspondiente:
Asuntos Exteriores y de Cooperacin; Administraciones Pblicas; Presidencia;
Industria, Turismo y Comercio; Sanidad y Consumo; Vivienda; y Educacin y
Ciencia.
2. Dos vocales en representacin del Ministerio de Economa y Hacienda: uno a
propuesta del Director General del Catastro y otro a propuesta del Instituto
Nacional de Estadstica.
3. Tres vocales en representacin del Ministerio de Medio Ambiente: dos a
propuesta del Secretario General para el Territorio y la Biodiversidad y otro a
propuesta de la Subsecretara del Departamento.
4. Tres vocales en representacin del Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentacin: uno a propuesta del Presidente del Fondo Espaol de Garanta
Agraria y dos a propuesta de la Subsecretara del Departamento.
5. Cuatro vocales en representacin del Ministerio de Defensa: los titulares del
Centro Geogrfico del Ejrcito y del Centro Cartogrfico y Fotogrfico del
Ejrcito del Aire; otro a propuesta de la Subsecretara del Departamento, y otro
a propuesta de la Secretara de Estado del Departamento.
6. Cuatro vocales en representacin del Ministerio de Fomento: uno a propuesta
de la Secretara de Estado de Infraestructuras y Planificacin; dos a propuesta
del Director General del Instituto Geogrfico Nacional; y, el Director del Centro
Nacional de Informacin Geogrfica.
7. Un vocal representante propuesto por cada uno de los siguientes Centros
Directivos u Organismos Pblicos: Secretara de estado de Cooperacin
Territorial, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Instituto Nacional
de Meteorologa, Instituto Geolgico y Minero de Espaa, Direccin General de
Aviacin Civil, Direccin General de la Marina Mercante, Instituto Nacional de
345
Grupo C Tema 16

Tcnica Aeroespacial, Secretara General de Turismo, Direccin General de

Proteccin

Civil

Emergencias,

Departamento

de

Infraestructura

Seguimiento para Situaciones de Crisis, Instituto Espaol de Oceanografa y

Direccin General de los Registros y del Notariado.
b) En representacin de las Comunidades Autnomas:
1. Un

vocal

en

representacin

de

cada

Comunidad

Autnoma,

que

voluntariamente se haya integrado en el Sistema Cartogrfico Nacional.

2. Un vocal en representacin de cada Comunidad Autnoma que no se haya
integrado en el Sistema Cartogrfico Nacional y que acuerde participar en el
Consejo Superior Geogrfico.
c) Seis vocales en representacin de las Ciudades con Estatuto de Autonoma y dems
Entidades Locales, a propuesta de la asociacin de mbito estatal de mayor
representacin, de los cuales la mitad, al menos, en representacin de municipios de
gran poblacin integrados en el Sistema Cartogrfico Nacional. Ninguna Entidad
Local podr contar con ms de un representante.
5. El Comit Consultivo, cuyo Presidente asistir al Pleno del Consejo, est integrado por
los siguientes miembros representantes de diversas entidades del sector:
1. El Presidente de la Real Sociedad Geogrfica.
2. El Presidente del Comit Espaol de la Unin Geogrfica Internacional.
3. El Director Ejecutivo del Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa.
4. El Decano del Colegio Oficial de Registradores.
5. El Presidente de la Asociacin de Ingenieros Gegrafos.
6. El Presidente del Colegio Oficial de Gegrafos.
7. El Presidente de la Asociacin de Gegrafos Espaoles.
8. El Presidente de la Sociedad Espaola de Cartografa, Fotogrametra y
Teledeteccin.
9. El Presidente de la Asociacin Espaola de Sistemas de Informacin Geogrfica.
10. El Presidente de la Asociacin de Ingenieros en Geodesia y Cartografa.
11. El Decano-Presidente del Colegio Oficial de Ingenieros Tcnicos en Topografa.
12. El Decano de una Facultad Universitaria de Geografa, designado por el
Presidente del Consejo Superior Geogrfico para un perodo de tres aos.

346
Grupo C Tema 16

13. El Director de una Escuela Universitaria de Ingeniera en Geomtica y

Topografa, designado por el Presidente del Consejo Superior Geogrfico para
un perodo de tres aos.
14. El Director de algn Instituto Cartogrfico Europeo, designado por el Presidente
del Consejo Superior Geogrfico para un perodo de tres aos.
15. El mximo ejecutivo de alguna organizacin internacional del mbito
cartogrfico, designado por el Presidente del Consejo Superior Geogrfico para
un perodo de tres aos.
El Pleno del Consejo Superior Geogrfico ejerce las siguientes funciones:
a) Informar, con carcter preceptivo, los proyectos de cuantas disposiciones generales
afecten al Sistema Cartogrfico Nacional.
b) Tomar conocimiento de la integracin y de la separacin de una Administracin
Autonmica del Sistema Cartogrfico Nacional, as como de su posible
reintegracin.
c) Programar, con carcter anual, su actividad y la de sus Comisiones.
d) Informar, con carcter preceptivo, la modificacin del Sistema de Referencia
Geodsico o del Sistema de Proyeccin Cartogrfica, as como la constitucin de
sistemas oficiales de informacin geogrfica no desarrollados mediante mandato
legal y, especialmente, impulsar la creacin y mantenimiento de una Infraestructura
Nacional de Informacin Geogrfica mediante el ejercicio de las funciones
especificadas en el artculo 28 de este real decreto.
e) En materia de produccin cartogrfica:
1. Proponer al titular del Ministerio de Fomento el Plan Cartogrfico Nacional
para su elevacin y, en su caso, aprobacin por el Consejo de Ministros.
2. Autorizar la produccin de cartografa oficial bsica y derivada en escalas
distintas de las adoptadas en la regulacin del Sistema Cartogrfico Nacional a
cada Administracin pblica integrada, as como articular los medios adecuados
para realizar la produccin y actualizacin de cartografa bsica y derivada no
realizada en las escalas asignadas en la regulacin del Sistema a cada
Administracin pblica integrada.
3. Autorizar excepciones de produccin cartogrfica oficial, por razones tcnicas o
econmicas, a las Administraciones integradas en el Sistema.

347
Grupo C Tema 16

4. Tomar conocimiento de los acuerdos de colaboracin y cooperacin en materia

de produccin cartogrfica entre Administraciones pblicas, o entre stas y las
Universidades u otras entidades pblicas.
5. Establecer y dar publicidad a los criterios mnimos de idoneidad que debern
satisfacer los trabajos, productos y servicios cartogrficos oficiales.
6. Informar los pliegos generales de prescripciones tcnicas que utilicen los
agentes de la Administracin General del Estado y los dems agentes del
Sistema, cuando estos ltimos los sometan a homologacin del Consejo.
7. Canalizar y equilibrar la oferta y la demanda de los agentes productores de
cartografa oficial integrados en el Sistema mediante la puesta en comn, a
travs del Registro Central de Cartografa, de toda la informacin sobre
cartografa oficial existente o en fase de planificacin o produccin.
8. Tomar conocimiento, en trminos homogneos, del coste de produccin de la
cartografa oficial de cada Administracin pblica integrada en el Sistema.
9. Proponer las normas geogrficas para la ejecucin de la cartografa bsica y de
la derivada correspondiente a series nacionales al titular del Ministerio de
Fomento, tratndose de Cartografa Topogrfica, o al titular del Ministerio de
Defensa en el caso de la Cartografa Nutica.
10. Proponer la aprobacin oficial de la cartografa bsica, y de la derivada
correspondiente a series nacionales, al Ministro que corresponda segn el
apartado anterior.
11. Informar a los titulares de los Ministerios de Fomento y Defensa sobre cuantos
asuntos stos le encomienden en relacin con las actividades cartogrficas
pblicas.
12. Determinar recomendaciones de difusin pblica y proponer a las autoridades
competentes su aprobacin, as como criterios y procedimientos para el
intercambio gratuito de datos y productos cartogrficos entre los agentes
integrados en el Sistema, en el marco de las normas y acuerdos, nacionales e
internacionales, aplicables; igualmente, determinar los casos a los que podr

348
Grupo C Tema 16

aplicarse el sistema de tasas o precios pblicos cuando se trate de servicios de

visualizacin de la Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica.
f) En materia del Registro Central de Cartografa:
1. Fomentar la coordinacin y, en su caso, conexin telemtica entre el Registro
Central de Cartografa y los Registros Cartogrficos de las Comunidades
Autnomas.
2. Fomentar la coordinacin entre las Administraciones competentes en materia de
nombres geogrficos y aprobar el Nomencltor Geogrfico Nacional.
g) Las dems atribuciones que le sealen las leyes y reglamentos y, especialmente,
tomar conocimiento y aprobar, en su caso, los informes de la Comisin Permanente
y dems Comisiones del Consejo, as como conciliar los posibles conflictos que
surjan entre las Administraciones pblicas integradas en el Sistema Cartogrfico
Nacional.
B) La Comisin Permanente del Consejo Superior Geogrfico
La Comisin Permanente del Consejo Superior Geogrfico est integrada por los siguientes
miembros: su Presidente, dos Vicepresidentes y vocales que representan a las Administraciones
Pblicas.
1. El Presidente. La Presidencia de la Comisin Permanente ser ejercida por el Director
General del Instituto Geogrfico Nacional.
2. Dos Vicepresidentes, el Director del Instituto Hidrogrfico de la Marina y el Director
General del Catastro.
3. Los siguientes vocales designados por el Presidente del Pleno: un vocal del Pleno por
cada uno de los siguientes Ministerios: Economa y Hacienda, Medio Ambiente,
Agricultura Pesca y Alimentacin; dos vocales del Pleno por los Ministerios de
Defensa, Fomento y

de los otros centros directivos y organismos pblicos que

componen el Pleno; cuatro de los vocales del Pleno que representan a las Comunidades
Autnomas integradas voluntariamente en el Sistema Cartogrfico Nacional; dos
vocales del Pleno que representan a las ciudades con estatuto de autonoma y dems
entidades locales; los presidentes de las Comisiones Especializadas del Consejo; y, el

349
Grupo C Tema 16

Secretario Tcnico del Consejo Superior Geogrfico, que actuar como secretario de la
Comisin Permanente.
Por otra parte, ser convocado a la Comisin Permanente el miembro del Pleno o representante
de la Administracin cuyo Plan o Programa Cartogrfico, o asunto de su competencia, figure en
el orden del da de los asuntos a tratar, que podr participar con voz pero sin voto adicional.
Podrn ser convocados a la Comisin Permanente el Presidente y el Secretario del Comit
Consultivo del Pleno, que sern elegidos por mayora entre sus miembros por un perodo de tres
aos. Podrn participar con voz pero sin voto.
La Comisin Permanente del Consejo ejerce las siguientes funciones:
a) conocer los asuntos que sean competencia del Pleno y tomar decisiones sobre ellos
si se alcanza una mayora de dos tercios de sus miembros presentes.
b)

resolver las cuestiones de carcter urgente que exijan una decisin inmediata o las

que le haya delegado el Pleno. En tales circunstancias se dar cumplida informacin al

primer Pleno que se celebre; en todo caso, ser de aplicacin lo dispuesto en el captulo
II del Ttulo II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
C) La Comisin Territorial del Consejo Superior Geogrfico
La Comisin Territorial del Consejo Superior Geogrfico est integrada por los siguientes
miembros: el Presidente, el Secretario y representantes de las Comunidades Autnomas y
Entidades Locales.
1. El Presidente. La Presidencia de la Comisin Permanente ser ejercida por el
Presidente de la Comisin Permanente.
2. El Secretario, el mismo que el del Pleno.
3. Los siguientes miembros: un representante de cada una de las Comunidades
Autnomas y Ciudades con Estatuto de Autonoma integradas en el Sistema
Cartogrfico Nacional y un representante propuesto por la Asociacin de Entidades
Locales de mayor implantacin en el territorio nacional.
La Comisin Territorial del Consejo ejerce las siguientes funciones:

350
Grupo C Tema 16

a)

conocer e informar al Pleno sobre los proyectos y disposiciones que afecten a la

ordenacin del Sistema Cartogrfico Nacional.

b)

informar, con carcter vinculante, a la Comisin Permanente sobre cuestiones

relativas a los planes y programas cartogrficos de las Administraciones Autonmicas y

locales integradas en el Sistema Cartogrfico Nacional.
D) Las Comisiones Especializadas del Consejo Superior Geogrfico
Las Comisiones Especializadas del Consejo Superior Geogrfico son rganos de estudio y
propuesta para la preparacin de las decisiones de la Comisin Permanente y del Pleno.
Se constituirn las siguientes Comisiones Especializadas:
a) Comisin Especializada del Sistema Geodsico.
b) Comisin Especializada del Plan Cartogrfico Nacional.
c) Comisin Especializada de Normas Geogrficas.
d) Comisin Especializada de Observacin del Territorio.
e) Comisin Especializada de Infraestructuras de Datos Espaciales.
f) Comisin Especializada de Nombres Geogrficos.
Cada una de estas Comisiones Especializadas estar integrada por los siguientes miembros: un
mnimo de cinco y mximo de siete expertos en la materia de que se trate; un Presidente, alguno
de los vocales del Pleno; y un Secretario. Todos ellos sern seleccionados por la Comisin
Permanente y nombrados por el Presidente de sta para periodos mnimos de tres aos; su cese,
antes de la conclusin de ese perodo, podr ser adoptado por mayora de dos tercios de la
Comisin Permanente. Las Comisiones especializadas no podrn estar formadas slo por
integrantes de un nico nivel territorial de Administracin.
Las Comisiones Especializadas podrn solicitar autorizacin a la Comisin Permanente para la
constitucin de Grupos de trabajo propios. Cada Presidente de Comisin Especializada
someter a la Comisin Permanente una propuesta de actuacin anual y, en su caso, su previsin
anual de necesidades financieras.

351
Grupo C Tema 16

E) La Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico

La Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico ser desempeada por la Secretara
General de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.
Corresponden a la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico las funciones previstas
en el artculo 25 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las
Administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn y, en particular, las
siguientes:
a) Proveer los recursos y medios necesarios, as como garantiza la viabilidad jurdica y
establecer los procedimientos administrativos oportunos, para el ejercicio de las
competencias tcnicas y gestoras atribuidas al Consejo Superior Geogrfico.
b) Mantener informados a todos los representantes de las distintas Administraciones en
el Pleno del Consejo Superior Geogrfico sobre las actividades de sus Comisiones,
Comisiones Especializadas y Grupos de Trabajo.
c) Expedir o, en su caso, supervisar la expedicin de la certificacin del cumplimiento
de los requisitos y especificaciones tcnicas de idoneidad determinados por el
Consejo Superior Geogrfico en relacin con los trabajos, productos y servicios
cartogrficos de la Administracin General del Estado, as como el ejercicio
operativo y aplicacin, bajo la superior autoridad del Consejo Superior Geogrfico,
de las funciones atribuidas a ste por el artculo 33 de este real decreto y emitir los
informes que, en consecuencia, correspondan.
d) El anlisis y seguimiento de la ejecucin del Plan Cartogrfico Nacional, as como
la propuesta de acciones de mejora de los programas operativos anuales.

16.3. El Registro Central de Cartografa

El Registro Central de Cartografa al igual que los dems registros administrativos, puede ser
concebido como:
A) rgano administrativo integrado en la Direccin General del Instituto
Geogrfico Nacional.
B) servicio pblico que gestiona la publicidad de la informacin geogrfica.

352
Grupo C Tema 16

C) conjunto de inscripciones que recogen las cartografas bsica, derivada y

temtica.
D) institucin que atribuye carcter oficial a la informacin contenida en l.
A)

El Registro Central de Cartografa como rgano administrativo.

El Registro Central de Cartografa es un rgano administrativo adscrito al Ministerio de

Fomento a travs de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.
Corresponde al Registro General de Cartografa el ejercicio de las siguientes funciones:
a) la inscripcin de la cartografa oficial.
b) la inscripcin de las Delimitaciones Territoriales y sus variaciones.
c) la inscripcin del Nomencltor Geogrfico Nacional.
d) la recopilacin, normalizacin y difusin de la toponimia oficial.

Sin perjuicio de los registros que puedan crear las Comunidades Autnomas, la Administracin
del Estado a travs del Instituto Geogrfico Nacional, formar y conservar el Registro Central
de Cartografa, cuya gestin estar informatizada.
El Registro Central de Cartografa y los Registros de cartografa de las Administraciones
pblicas integradas en el Sistema Cartogrfico Nacional estarn conectados telemticamente. A
estos efectos, corresponde a la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico velar por la
homogeneidad y coherencia de la informacin contenida en dichos Registros y proponer al
Consejo Superior Geogrfico la aprobacin de mecanismos para la colaboracin e informacin
mutua entre ellos.
No ser preciso inscribir en el Registro Central de Cartografa aquella informacin que ya
figure inscrita en un Registro Cartogrfico autonmico, siendo suficiente con la comunicacin
del nombre del archivo informtico que conste en este Registro Autonmico.
El Instituto Geogrfico Nacional inscribir la informacin geogrfica en el Registro Central de
Cartografa por orden de recepcin de las solicitudes y, a travs del Registro Central de
Cartografa, garantizar la fiabilidad e interoperabilidad de los datos geogrficos oficiales.

353
Grupo C Tema 16

B)

El Registro como servicio pblico que gestiona la publicidad de la informacin geogrfica.

La difusin pblica de la informacin cartogrfica, al igual que cualquier difusin, en sentido

genrico o divulgacin se puede articular a travs de tres mecanismos: la publicacin, la
publicidad y la difusin en sentido estricto.
La publicacin es la divulgacin de un hecho en un momento determinado y a travs de un
medio especfico; es un acto que se agota en un momento determinado, es por tanto una
actividad episdica.
La publicidad es por el contrario una actividad; tiene carcter repetitivo, exige una organizacin
especfica, por lo general un Registro al que accede lo que va a ser difundido.
Y por ltimo, la difusin es una operacin tendente a divulgar un hecho o dato mediante actos
sucesivos que no tienen carcter formal.
La publicacin de la informacin geogrfica se sujeta a las prescripciones de las publicaciones
oficiales, y por tanto a las reglas del Plan General de Publicaciones Oficiales, constituido por el
conjunto de criterios y objetivos a que ha de ajustarse el proceso de elaboracin, el contenido y
la ejecucin de los programas editoriales anuales de cada Ministerio y regulado en Real Decreto
118/2001, de 9 de febrero, de ordenacin de publicaciones oficiales.
La publicidad de la informacin geogrfica se instrumenta mediante su acceso al Registro
Central de Cartografa. El Registro Central de Cartografa tiene carcter pblico. La
informacin incluida en el registro estar disponible al pblico a travs de Internet, de
conformidad con lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual,
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril. El Registro Central de
Cartografa expedir gratuitamente certificaciones sobre el contenido de la informacin inscrita.
La difusin de la informacin cartogrfica est regulada en el artculo 14 del Real decreto
1545/2007, de 23 de noviembre, sobre el Sistema Cartogrfico Nacional constituyendo uno de
los principios bsicos del Sistema Cartogrfico Nacional por cuanto se prev que la
Administracin General del Estado impulsar una poltica de difusin libre de los productos
cartogrficos oficiales, sin perjuicio de la cobranza de las tasas y precios establecidos en cada
caso. En tal sentido, los productos y servicios cartogrficos oficiales sern distribuidos y
comercializados por las distintas Administraciones pblicas integradas en el Sistema
Cartogrfico Nacional. Para ello, el Consejo Superior Geogrfico establecer las polticas de
difusin de los productos y servicios cartogrficos oficiales de manera que se garantice la
adecuacin a la normativa internacional y al Plan General de Publicaciones Oficiales de la
Administracin General del Estado. En todo caso, no podr difundirse ni comercializarse
informacin geogrfica informacin geogrfica o cartografa oficial sin la autorizacin previa de
354
Grupo C Tema 16

su productor.
El acceso a los productos y servicios cartogrficos tiene carcter gratuito o de pago en funcin
de quien acceda a la informacin. As:
a) Las Administraciones pblicas integradas en el Sistema Cartogrfico Nacional
accedern gratuitamente a los productos y servicios cartogrficos oficiales que precisen
para el ejercicio de sus funciones, siempre que lo hagan de acuerdo con las
especificaciones de sus productores y conforme a los criterios que establezca el Consejo
Superior Geogrfico.
b) Las Administraciones pblicas no integradas en el Sistema Cartogrfico Nacional y
las entidades del sector pblico y los particulares podrn acceder a los productos y
servicios oficiales conforme a un sistema de tasas o precios establecido.

C)

El Registro como conjunto de inscripciones.

Todas las producciones de cartografa bsica y de la cartografa derivada correspondiente a

series nacionales, realizadas por las distintas Administraciones pblicas, sern presentadas, una
vez aprobadas, para su inscripcin en el Registro Central de Cartografa. En concreto, debern
inscribirse en el Registro Central de Personal las siguientes producciones cartogrficas de las
Administraciones Pblica:
a) la cartografa bsica, ya sea topogrfica o nutica.
b) la cartografa derivada, correspondiente o no a series nacionales, junto con las
fotografas areas e imgenes espaciales que hayan servido de base para su realizacin y
las ortofotos y ortoimgenes correspondientes.
c) la cartografa temtica autorizada.
d) la cartografa catastral bsica y temtica autorizada.
e) las delimitaciones territoriales.
f) el Nomencltor Geogrfico Nacional.
La inscripcin de la cartografa temtica precisar informe previo del Consejo Superior
Geogrfico y decisin expresa del Ministro del ramo correspondiente o de la autoridad
autonmica competente. La inscripcin de la cartografa temtica militar exigir la previa
aprobacin del Ministerio de Defensa. La inscripcin de la cartografa catastral bsica o

355
Grupo C Tema 16

temtica se rige por lo dispuesto en el Real Decreto 585/1989, de 26 de mayo, por el que se
desarrolla la Ley 7/1986, de 24 de enero, en materia de cartografa catastral, que establece que
la cartografa catastral bsica, elaborada conforme a las normas a las normas cartogrficas
establecidas por el Ministerio de Fomento, previa propuesta del Consejo Superior Geogrfico,
deber inscribirse en el Registro Central de Cartografa una vez aprobada; mientras que la
cartografa catastral temtica slo ser objeto de inscripcin obligatoria en el registro central de
cartografa, en la seccin destinada al catastro que ser debidamente incluida en aqul, en
aquellos supuestos en que, por razones de inters nacional, as lo acuerde el Ministro de Obras
Pblicas y Urbanismo, a propuesta de la Direccin General del Catastro y previo informe del
Consejo Superior Geogrfico.
En el Registro Central de Cartografa se inscribirn obligatoriamente las delimitaciones
territoriales establecidas y sus variaciones acordadas por las administraciones competentes. A
estos efectos la inscripcin tendr carcter obligatorio y ser requisito previo a la inclusin de
dichas alteraciones de lneas y denominaciones en la cartografa oficial.
Corresponde tambin al Registro Central de Cartografa la formacin y conservacin del
Nomencltor Geogrfico Nacional en el que se registrarn las denominaciones oficiales de las
Comunidades Autnomas, las provincias, las islas, los municipios, las entidades de poblacin y
formaciones geogrficas, as como sus variaciones debidamente aprobadas.
El procedimiento para la inscripcin de la cartografa oficial se inicia con la remisin de su
solicitud junto con la documentacin exigida al Consejo Superior Geogrfico por el rgano
competente de la Administracin productora. El Registro Central de Cartografa someter la
cartografa remitida a homologacin y comprobar que no est inscrita ninguna otra cartografa
con los mismos atributos y caractersticas tcnicas. Comprobados dichos extremos, el Registro
Central de Cartografa cumplimentar una ficha registral por producto o por serie de productos.
En el caso de la cartografa derivada, en la ficha deber constar la cartografa bsica o derivada
de la que procede y, en el caso de la cartografa temtica, en su ficha se indicar la bsica o
derivada utilizada como soporte. No podr inscribirse cartografa derivada o temtica realizada
a partir de cartografa no registrada.
D)

El Registro como institucin que atribuye carcter oficial a la informacin contenida en l.

La cartografa inscrita en el Registro Central de Cartografa que haya sido producida por las
Administraciones pblicas, o bajo su direccin o control, recibir la calificacin de la
Cartografa Oficial Registrada.
Salvaguardando los intereses y necesidades de la Defensa Nacional, la Cartografa Oficial
Registrada ser de uso obligatorio por todas las Administraciones pblicas integradas en el

356
Grupo C Tema 16

Sistema Cartogrfico Nacional para la formacin de nueva cartografa derivada o temtica,

cuando aquella cubra todo el territorio a representar, est suficientemente actualizada y tenga
una escala superior, en el caso de la derivada, o una escala igual en el caso de la temtica, salvo
desacuerdo entre el productor y el nuevo agente que quiera producirla. Este desacuerdo se
pondr en conocimiento de la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico.
La Cartografa Oficial Registrada gozar de la proteccin del rgimen jurdico de Propiedad
Intelectual; adems, la producida por la Administracin General del Estado gozar del rgimen
jurdico de las publicaciones oficiales establecido por el Real Decreto 118/2001, de 9 de febrero.
La cartografa inscrita a solicitud de personas fsicas o jurdicas privadas adquirir validez como
Cartografa Registrada ante las Administraciones pblicas, aunque sin la obligatoriedad de uso
por parte de stas.
Los servicios cartogrficos inscritos recibirn la denominacin de Servicios Cartogrficos
Registrados, y obtendrn un certificado de idoneidad de la Administracin General del Estado
para participar en concursos nacionales o internacionales, conforme se determine por Orden del
Ministerio de Fomento.

Bibliografa
[1]

Ley 7/1986, de 24 de enero, de ordenacin de la cartografa.

[2]

Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartogrfico

Nacional.

[3]

Sentencia 76/1984, de 29 de junio, del Tribunal Constitucional.

[4]

Real Decreto 1792/1999, de 26 de noviembre, por el que se regula la composicin y el

funcionamiento del Consejo Superior Geogrfico.

[5]

Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.

357
Grupo C Tema 16

Tema 17. El Sistema Cartogrfico Nacional: elementos que lo integran.

El Plan Cartogrfico Nacional. Planes y Programas de Produccin
Cartogrfica. Nomencltor Geogrfico. Infraestructura Nacional de
Informacin Geogrfica.

17.1 El Sistema Cartogrfico Nacional: elementos que lo integran

La actividad administrativa cartogrfica es la desarrollada por las Administraciones Pblicas

para la produccin de mapas. La actividad administrativa de cartografa no est reservada en
nuestro ordenamiento jurdico a favor de ninguna Administracin, de tal manera que no es
necesaria la titularidad de una competencia especfica para que un ente encardinado en una
Administracin Pblica pueda desarrollar una actividad cartogrfica. El Tribunal Constitucional
ha declarado expresamente que la actividad cartogrfica es una actividad instrumental en
relacin con las mltiples actividades de las Administraciones pblicas y que no es necesaria la
titularidad de una competencia especfica para que un ente perteneciente a las Administraciones
pblicas pueda desarrollar dicha actividad Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1984,de
29 de junio- . Ello tiene dos consecuencias:
a) Cualquier administracin puede desarrollar labores cartogrficas para el
cumplimiento de sus funciones.
b) Las reservas establecidas en la Ley de Cartografa a favor de la Administracin del
Estado deben interpretarse conforme al criterio del Tribunal Constitucional como
reservas no excluyentes; es decir, como reservas que no impiden que las Comunidades
Autnomas puedan desarrollar producciones cartogrficas iguales.
As las cosas, las distintas Administraciones Pblicas pueden constituir entidades y rganos a
los que se les encomiende el desarrollo de la actividad cartogrfica.
En el mbito de la Administracin General del Estado, la actividad cartogrfica est
encomendada a diversas entidades y rganos que se pueden clasificar a efectos meramente
expositivos en rganos o entidades de produccin, de coordinacin y de publicidad.
Los rganos y entidades de produccin cartogrfica tienen encomendada la elaboracin de los
soportes necesarios para la produccin cartogrfica y la elaboracin de mapas. stos son
bsicamente: el Instituto Geogrfico Nacional, el Instituto Hidrogrfico de la Marina y el Centro
Cartogrfico del Ejercito del Aire.
359
Grupo C Tema 17

Los rganos de coordinacin de la cartografa son: el Consejo Superior Geogrfico, a quien le

corresponde, entre otras, las funciones de aprobacin de los criterios normalizados de
produccin cartogrfica, y la propuesta de aprobacin del Plan Cartogrfico Nacional; la
Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica, rgano encargado de promover, coordinar e
impulsar los trabajos, investigaciones y estudios fsicos, qumicos y matemticos de la Tierra y
su entorno; y, la Comisin Permanente de Normas Sismorresistentes, rgano que tiene como
finalidad el impulso y coordinacin de los programas astronmicos nacionales, el asesoramiento
a la Administracin General del Estado en materia de astronoma y astrofsica y la
representacin de Espaa en la Unin Astronmica Internacional.
Y por ltimo, los rganos de publicidad y difusin de la actividad cartogrfica son el Registro
Central de Cartografa, rgano administrativo encargado de la inscripcin de la cartografa
oficial, delimitaciones territoriales, Nomencltor geogrfico nacional y de la recopilacin,
normalizacin y difusin de la toponimia oficial; y el Centro Nacional de Informacin
Geogrfica, organismo autnomo encargado de producir, desarrollar y distribuir trabajos y
publicaciones geogrficas, elaborar y distribuir productos derivados y temticos y prestar
asistencia tcnica en el mbito de las ciencias y tcnica geogrficas.
Por su parte, las Comunidades Autnomas han organizado los servicios cartogrficos de manera
diversa, en unos casos han creado entidades dotadas de personalidad jurdica encomendndoles
la actividad de produccin cartogrfica (caso de Catalua o Andaluca con el Instituto
Cartogrfico de Catalua o de Andaluca); en otras ocasiones, las competencias cartogrficas se
han incardinado en las propias administraciones autonmicas a travs de servicios u rganos de
variado rango pero sin personalidad jurdica (Direccin General, Subdireccin General, etc.); y
en fin, en otras ocasiones mediante la creacin de sociedades pblicas.
El Sistema Cartogrfico Nacional es un instrumento jurdico de coordinacin que resulta
obligatorio para la Administracin General del Estado y las entidades vinculadas o dependientes
de ella y voluntario para las Comunidades Autnomas y las Entidades Locales. A travs del
Sistema Cartogrfico Nacional, se pretende de una parte establecer unos criterio normalizados
de carcter tcnico a observar en su labor de produccin cartogrfica por todas las
administraciones Pblicas integradas en l asegurando as no slo la calidad de dicha
produccin sino tambin la compatibilidad y uniformidad de los trabajos desarrollados por cada
una de esas Administraciones Pblicas

Por otro lado, el Sistema Cartogrfico Nacional

persigue evitar duplicidades en la produccin cartogrfica con el consiguiente ahorro econmico

lo que permite una ms eficiente administracin de los recursos destinados a dichas labores. El
Sistema Cartogrfico Nacional tienen pues un doble carcter: es obligatorio en el mbito de la
Administracin General del Estado y es voluntario para las Comunidades Autnomas y las
360
Grupo C Tema 17

Entidades Locales, quienes pueden integrarse mediante la celebracin de un convenio

administrativo con la Administracin General del Estado y separarse libremente cuando lo
consideren pertinente. Este carcter voluntario respeta el rgimen constitucional definido por el
Tribunal Constitucional pues mediante el Sistema Cartogrfico Nacional ni el Estado asume
competencias que corresponden a las Comunidades Autnomas ni stas ven limitadas
legalmente las que les corresponden.
El Sistema Cartogrfico Nacional fue creado por el Real Decreto 1545/2007, de 23 de
noviembre, toda vez que la Ley 7/1986 no prevea su existencia. Conforme al citado Real
Decreto El Sistema Cartogrfico Nacional es un modelo de actuacin, constituido en desarrollo
de la Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenacin de la cartografa, que persigue el ejercicio
eficaz de las funciones pblicas en materia de informacin geogrfica mediante la coordinacin
de la actuacin de los diferentes operadores cuyas competencias concurren en ese mbito.
Los fines que justifican la creacin del Sistema Cartogrfico Nacional son.
1. Garantizar la homogeneidad de la informacin geogrfica producida por las
Administraciones pblicas que voluntariamente formen parte de l y que de manera
concurrente desarrollen actividades cartogrficas en el territorio nacional, para asegurar
as su coherencia, continuidad e interoperabilidad.
2. Optimizar la eficiencia del gasto pblico destinado a cartografa y sistemas de
informacin geogrfica promoviendo la cooperacin institucional de manera que se
evite la dispersin y duplicidad de recursos pblicos.
3. Asegurar la actualizacin y disponibilidad pblica de los datos cartogrficos de
referencia.
4. Mejorar la calidad de la produccin cartogrfica oficial y su utilidad como servicio
pblico facilitando el acceso pblico a la informacin geogrfica y favoreciendo la
competitividad del sector privado.
La cartografa incluida en el Sistema Cartogrfico Nacional deber ajustarse a unos criterios
normalizados, contenidos en las Normas Cartogrficas que aprueben los Ministerio competentes
a propuesta del Consejo Superior Geogrfico. La propuesta de criterios normalizados elaborada
por el Consejo Superior Geogrfico la realizar la Comisin Especializada de Normas
Geogrficas o la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico y deber ser aprobada por
al menos dos tercios de los miembros de su Comisin Permanente y por alguno de los vocales
de los representantes de las Comunidades Autnomas. El acuerdo que fije los criterios
normalizados se notificar a todos los agentes integrados en el Sistema Cartogrfico Nacional

361
Grupo C Tema 17

Las normas cartogrficas debern contener cuantas especificaciones tcnicas sobre el proceso de
formacin del mapa sean necesarias para garantizar que ste refleja la configuracin de la
superficie terrestre con la mxima fidelidad posible segn los conocimientos cientficos y
tcnicos de cada momento.
El Sistema Cartogrfico Nacional, concebido como instrumento de coordinacin, integra
diversos instrumentos de distinta naturaleza. Unos, de ndole orgnica como el Consejo
Superior Geogrfico y el Registro Central de Cartografa, y otros, de carcter tcnico, tales
como el Equipamiento Geogrfico de Referencia Nacional y la Infraestructura Nacional de
Informacin Geogrfica, de planificacin. A travs de dichos instrumentos se pretende
programar ordenadamente las labores cartogrficas de las Administraciones Pblicas adheridas,
asegurar la unidad de criterios tcnicos en las labores de produccin cartogrfica y facilitar el
acceso y la difusin de los trabajos cartogrficos realizados.
En concreto, cada uno de los instrumentos tcnicos y de planificacin antes mencionados
comprende:
a) El Equipamiento Geogrfico de Referencia Nacional: el Sistema Geodsico de
Referencia, el Sistema oficial de coordenadas, la toponimia y las delimitaciones
territoriales
b) Los Planes de produccin de la cartografa oficial: el Plan Cartogrfico Nacional, el
Plan Cartogrfico de las Fuerzas Armadas, los Planes y programas de produccin
cartogrfica de las Administraciones Autonmicas y Locales y la produccin
cartogrfica no planificada.
c) La Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica, conjunto de infraestructuras
de datos espaciales que contienen toda la informacin geogrfica oficial disponible
en el territorio nacional, mar territorial, zona contigua, plataforma continental y
zona econmica exclusiva.
Y los instrumentos de ndole orgnica, ya estudiados, tienen los siguientes fines:
a) El Registro Central de Cartografa. Es el rgano administrativo adscrito al
Ministerio de Fomento a travs de la Direccin General del Instituto Geogrfico
Nacional, encargado de garantizar la fiabilidad e interoperabilidad de los datos
geogrficos oficiales.
b) El Consejo Superior Geogrfico, es el rgano colegiado director del Sistema
Cartogrfico Nacional con funciones consultivas y de planificacin de la
informacin geogrfica y la cartografa oficial.
362
Grupo C Tema 17

El Equipamiento Geogrfico de Referencia Nacional constituye el elemento de referencia del

Sistema Geogrfico Nacional de tal suerte que toda la produccin de informacin geogrfica y
cartogrfica oficial se realizar a partir de l. Corresponde a la Direccin General del Instituto
Geogrfico Nacional la formacin, el control, la sealizacin y la difusin del Equipamiento
Geogrfico de Referencia Nacional.
El Equipamiento Geogrfico de Referencia Nacional est integrado por:

1. El Sistema de Referencia Geodsico, del que forman parte las redes nacionales
geodsicas y de nivelaciones. El sistema de referencia geodsico oficial, fue aprobado
mediante Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio. Con la aprobacin de dicha norma se
adoptaron en Espaa dos sistemas: uno, para la referenciacin geogrfica y cartogrfica
de la Pennsula Ibrica y de las Islas Baleares, el sistema ETRS89; y otro para las Islas
Canarias, el REGCAN95. Ambos sistemas tienen asociado el elipsoide GRS80
(Geodetic Reference System 1980). El Sistema de Referencia Altimtrico oficial
adoptado con la aprobacin del Real decreto toma como referencia de altitudes los
registros del nivel medio del mar en Alicante para toda la Pennsula Ibrica y como
referencia de altitudes para las islas, las altitudes mareogrficas de cada una de ellas.
2. El Sistema Oficial de Coordenadas, constituido tanto por las coordenadas geogrficas
basadas en el Sistema de Referencia Geogrfico, como de las coordenadas planas del
Sistema de Proyeccin UTM (Universal Transversa Mercator), en escalas superiores a
1:500.000.
3. La toponimia oficial recogida en el Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa.
4. Las Delimitaciones Territoriales inscritas en el Registro Central de Cartografa.
5. El Inventario Nacional de Referencias Geogrficas Municipales contenido en el registro
de Entidades Locales.

17.2. El Plan Cartogrfico Nacional. Planes y Programas de Produccin

Cartogrfica.
17.2.1. Introduccin
El Plan Cartogrfico Nacional es el instrumento de planificacin de la produccin cartogrfica
oficial realizada por la Administracin General del Estado.
Se entiende por cartografa oficial la realizada por las Administraciones Pblicas vinculadas o
363
Grupo C Tema 17

dependientes del Estado y por las Administraciones pblicas vinculadas o dependientes de las
Comunidades Autnomas y Entidades Locales que voluntariamente se hayan integrado en el
Sistema Cartogrfico Nacional, siempre que se realice conforme a las prescripciones tcnicas
aprobadas.
La cartografa oficial se clasifica en: bsica, derivada y temtica.

a) La cartografa oficial bsica es aquella que se obtiene por procesos directos de observacin
y medicin de la superficie terrestre y se realiza de acuerdo con una norma cartogrfica
establecida. La norma cartogrfica correspondiente a cada serie cartogrfica especificar
necesariamente el datum de referencia de las redes geodsica y de nivelacin, el sistema de
proyeccin cartogrfica y el sistema de referencia de hojas, para la cartografa terrestre y,
adems, por lo que respecta a la nutica, el datum hidrogrfico al que estn referidas las sondas.
Adems, la norma cartogrfica contendr cuantas especificaciones tcnicas sobre el proceso de
formacin del mapa sean necesarias para garantizar que ste refleja la configuracin de la
superficie terrestre con la mxima fidelidad posible segn los conocimientos cientficos y
tcnicos de cada momento.
La cartografa bsica ser aprobada por el mismo rgano de la Administracin del Estado que
acord la norma cartogrfica aplicable.
b) La cartografa oficial derivada es la que se forma por procesos de adicin o generalizacin
de la informacin topogrfica contenida en la cartografa bsica.
La Administracin del Estado establecer la norma cartogrfica a que habr de atenerse la
formacin de cartografa derivada para las series que hayan de cubrir todo el territorio nacional.
La cartografa bsica ser aprobada por el mismo rgano de la Administracin del Estado que
acord la norma cartogrfica aplicable.
La cartografa oficial bsica y derivada pueden ser, a su vez, topogrfica, si representa la
morfologa del terreno y los objetos que sobre ella se sitan, y nutica, si representa las
profundidades martimas, tipos de fondos, configuracin y caractersticas de la costa, peligro,
obstrucciones, zonas reglamentadas y ayudas a la navegacin.
c) La cartografa oficial temtica es la que, utilizando como soporte bsico la cartografa
bsica o derivada y conservando sus atributos, singulariza o desarrolla algn aspecto concreto
de la informacin topogrfica contenida en aqullas o incorpora informacin adicional
especfica.
Los organismos pblicos responsables de la realizacin y publicacin de la cartografa temtica

364
Grupo C Tema 17

establecern sus propias normas cartogrficas, sin perjuicio de que puedan recabar para tal fin el
asesoramiento del Consejo Superior Geogrfico.
Ejemplos de cartografa temtica son: la cartografa militar, que incluye la informacin
necesaria para la defensa nacional; la cartografa catastral, que recoge la descripcin parcelaria o
superficial de los bienes inmuebles; la cartografa urbanstica, que incluye la informacin
topogrfica de los Planes Territoriales, Municipales y de desarrollo; la cartografa de
infraestructuras y servicios, que recoge la ubicacin, distribucin y capacidades de las
instalaciones, redes de transporte, servicios e infraestructuras; la cartografa geolgica, que
incluye informacin sobre la disposicin, evolucin, naturaleza y estructura de los terrenos; la
cartografa estadstica, que incorpora informacin demogrfica y socioeconmica; la cartografa
medioambiental, que informa sobre caractersticas del medio en relacin con los seres vivos,
con la caracterizacin del paisaje y los resultados de la actividad humana sobre el medio; la
cartografa forestal o agrcola, con informacin sobre la estructura de la vegetacin forestal o de
los cultivos agrcolas, sus aprovechamientos y potencial del terreno; la cartografa
oceanogrfica, que recoge informacin sobre costas, mares y ocanos; la cartografa didctica,
que recoge informacin fsica, poltica o de cualquier otra ndole con fines pedaggicos;
arqueolgica, la que recoge informacin sobre patrimonio arqueolgico; y, especfica, aquella
que proporcione una imagen cartogrfica de las caractersticas fsicas, econmicas,
patrimoniales, culturales, tursticas, de transportes, ganaderas, sociales o de evolucin de la
histrica de un territorio, as como los mapas que reflejen una realidad especfica conforme a la
normativa vigente. Especial inters dentro de cartografa temtica tiene la cartografa catastral.
La cartografa catastral es la documentacin grfica que define, entre otras caractersticas que se
consideren relevantes, la forma, dimensiones y situacin de las diferentes parcelas o fincas que
integran el territorio nacional, cualquiera que sea el uso o actividad a que estn destinadas,
constituyendo en su conjunto el soporte grfico del catastro.
Si bien todos las entidades integradas en el Sistema Cartogrfico Nacional pueden producir la
cartografa oficial que precisen para el cumplimiento de sus fines, con la finalidad de alcanzar la
mxima eficiencia del sistema, el Real decreto 1545/2007, por el que se regula el Sistema
Cartogrfico Nacional propone una distribucin de las atribuciones que resulta obligatoria para
la Administracin General del Estado aunque meramente indicativa y no excluyente para las
Comunidades Autnomas y Entidades Locales integradas en el Sistema Cartogrfico Nacional.
a) La Administracin General del Estado producir la cartografa nutica, la cartografa
topogrfica de series nacionales a escalas de 1:25.000, 1:50.000 y menores y cualquier
cartografa temtica que precise en el ejercicio de sus competencias.

365
Grupo C Tema 17

b) Las Comunidades Autnomas producirn la cartografa topogrfica a escalas mayores que

1:25.000 y cualquier cartografa temtica que precisen en el ejercicio de sus competencias.
c) Las Entidades Locales producirn la cartografa topogrfica a escalas mayores que 1:5.000 y
cualquier cartografa temtica que precisen en el ejercicio de sus competencias.
Las competencias de la Administracin General del Estado en materia de produccin
cartogrfica se distribuyen entre los siguientes rganos:
a) La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, a quien corresponde la planificacin
y programacin de la produccin de cartografa topogrfica y la formacin y conservacin de
las series cartogrficas, bsicas y derivadas, que constituyen la base del mapa topogrfico
nacional y aquellas otras que cubran todo el territorio nacional en escalas 1:25.000, 1:50.000 y
menores.
b) El Instituto Hidrogrfico de la Marina quien tiene encomendada la planificacin, la
programacin de la produccin, la formacin y la conservacin de la cartografa nutica,
tomando en consideracin las competencias que corresponden a la Direccin General de la
Marina Mercante y al Ente Pblico Puertos del Estado.
c) En el mbito de la Defensa Nacional: el Centro Geogrfico del Ejrcito, responsable de la
produccin de la cartografa militar topogrfica; el Instituto Hidrogrfico de la Marina, a quien
corresponde la cartografa naval; y, el Centro Cartogrfico y Fotogrfico del Ejrcito del Aire, a
quien compete la cartografa militar aeronutica. En el contexto de la Defensa Nacional y en el
marco de los acuerdos de cooperacin, el Instituto Geogrfico Nacional y el Instituto
Hidrogrfico de la Marina proporcionarn gratuitamente la cartografa topogrfica y nutica
disponible que resulta necesaria para la produccin cartogrfica militar.
d) La Direccin General del Catastro, responsable de la produccin de la cartografa catastral.

La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional y la Secretara General Tcnica del
Ministerio de Defensa establecern los protocolos de actuacin coordinada que regulen la
cooperacin entre los rganos cartogrficos del Ministerio de Defensa y el Instituto Geogrfico
Nacional en la realizacin de cartografa topogrfica, salvaguardando, en todo caso, los
intereses prioritarios y la normativa especfica de la Defensa Nacional. Tales protocolos debern
ser aprobados conjuntamente por los Ministros de ambos Departamentos.
En el marco de la normativa internacional vigente en cada caso, la produccin de cartografa
temtica se realizar, por los Centros Directivos y Organismos competentes en la materia, a
partir de la cartografa topogrfica y de la cartografa nutica que proporcionen,
respectivamente, el Instituto Geogrfico Nacional o el Instituto Hidrogrfico de la Marina.

366
Grupo C Tema 17

Las producciones de cartografa oficial bsica y derivada realizadas por las Administraciones
Pblicas integradas en el Sistema Cartogrfico Nacional debern inscribirse en un Registro
Central de Cartografa dependiente del Instituto Geogrfico Nacional. La cartografa temtica
precisar decisin expresa del Ministro correspondiente para su inscripcin. La cartografa
oficial registrada ser de uso obligado por todas las Administraciones pblicas que se integren
en el Sistema Cartogrfico Nacional para la formacin de nueva cartografa derivada o temtica.

17.2.2. Planes y programas de produccin cartogrfica

El Plan Cartogrfico Nacional tiene una vigencia cuatrienal, aunque puede ser revisado cuando
las necesidades lo aconsejen. Se desarrolla mediante programas operativos anuales, que
establecen para cada perodo las prioridades de actuacin en materia de produccin cartogrfica,
dentro de las disponibilidades presupuestarias.
Corresponde al Consejo de Ministros la aprobacin del Plan Cartogrfico Nacional y la de sus
eventuales revisiones, a propuesta del Consejo Superior Geogrfico. Para ello, la Comisin
Especializada del Plan Cartogrfico Nacional elaborar una propuesta, previa consulta con los
productores de cartografa oficial, que ser sometida al informe de la Comisin Territorial y
elevada al Pleno del Consejo Superior Geogrfico por la Comisin Permanente.
Asimismo, corresponde a la Comisin Especializada del Plan Cartogrfico Nacional la
elaboracin, conforme a la propuesta de los productores oficiales, del programa operativo anual,
que se someter a la aprobacin de la Comisin Permanente del Consejo Superior Geogrfico
previo conocimiento de la Comisin Territorial.
El Plan Cartogrfico Nacional tendr, como mnimo, el siguiente contenido:
a) Diagnstico de la situacin de la cartografa oficial en el momento de su
elaboracin.
b) Determinacin de los objetivos y necesidades a cubrir en materia cartogrfica
durante el periodo de vigencia del Plan, a cuya satisfaccin debern orientarse los
proyectos de produccin y actualizacin de la cartografa oficial.
c) La planificacin de la actividad cartogrfica de la Administracin General del
Estado. sta comprende: los proyectos propuestos por la Administracin General
del Estado, sus Organismos Autnomos y Entidades del Sector Pblico Estatal que
hayan sido informados favorablemente por la Comisin Permanente del Consejo
Superior Geogrfico, en materia de cartografa topogrfica, nutica o temtica cuya
inscripcin en el Registro Central de Cartografa sea obligatoria.

367
Grupo C Tema 17

d) La poltica de datos aplicable a la difusin y accesibilidad de la informacin

geogrfica que se produzca en desarrollo del Plan, los servicios de informacin, el
sistema de proteccin de derechos y los mecanismos de financiacin.
e) La forma de coordinacin, mediante la planificacin nacional, de los planes y
programas de produccin cartogrfica de las Administraciones pblicas integradas
en el Sistema Cartogrfico Nacional, salvaguardando los intereses de la Defensa
Nacional.
f) La determinacin de costes y financiacin. A este respecto, los programas de
inversiones pblicas del Estado que contengan recursos destinados a produccin
cartogrfica no podrn incluir proyectos que contradigan los objetivos del Plan
Cartogrfico Nacional salvo razones de urgencia apreciadas por el Consejo Superior
Geogrfico a solicitud del rgano productor.
En su caso, deber precisarse la forma y cuanta de la contribucin de los
Presupuestos Generales del Estado a la financiacin de proyectos comprendidos en
Planes y Programas Cartogrficos de las Administraciones pblicas integradas en el
Sistema Cartogrfico Nacional, con excepcin de aquellos incluidos en el Plan
Cartogrfico de las Fuerzas Armadas.
g) Las normas tcnicas de produccin de cartografa oficial y los criterios de
homologacin, armonizacin y coordinacin de la produccin cartogrfica oficial.
h) La participacin de las Administraciones pblicas en programas de investigacin,
desarrollo e innovacin.
No podr incluirse en el Plan Cartogrfico Nacional la produccin de cartografa ya inscrita en
el Registro Central de Cartografa, salvo que no rena las necesarias condiciones de
actualizacin, se pretenda su revisin o su titular haya denegado expresamente el permiso para
su difusin.
El Plan Cartogrfico de las Fuerzas Armadas incluir la planificacin de la cartografa e
informacin geogrfica militar. El plan ser elaborado por el Ministerio de Defensa, conforme a
su normativa especfica, tomando en consideracin los criterios establecidos en el Plan
Cartogrfico Nacional.
El Plan Cartogrfico Nacional se revisar a fin de mejorar los programas operativos. De acuerdo
con los productores oficiales de cartografa afectados,

la Secretara Tcnica del Consejo

Superior Geogrfico establecer el procedimiento a seguir para mejorar y controlar los

programas operativos anuales y para coordinar con los planes y programas de produccin
cartogrfica de las dems Administraciones pblicas.

368
Grupo C Tema 17

La Comisin Permanente podr proponer la edicin de publicaciones incluidas en el Programa

Operativo anual. Estas publicaciones formarn parte de los Programas Editoriales de los
Departamentos Ministeriales correspondientes, conforme al Real Decreto 118/2001 de
Ordenacin de las Publicaciones Oficiales y al Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se
aprueba, con carcter anual, el Plan General de Publicaciones de la Administracin General del
Estado.
Los Planes y Programas de las Administraciones Autonmicas o Locales integradas en el
Sistema Cartogrfico Nacional se coordinan con el Plan Nacional a travs de la representacin
de dichas Administraciones en el Consejo Superior Geogrfico. Dichos planes y programas no
pueden incluir produccin de cartografa ya inscrita en el Registro Central de Cartografa, salvo
que sta no reuniere las condiciones exigidas de actualizacin, se pretenda su revisin o su
titular haya denegado expresamente el permiso para su difusin.
Las Administraciones Autonmicas y Locales antes de aprobar sus respectivos Planes o
Programas de produccin cartogrfica han de requerir el informe del Consejo Superior
Geogrfico sobre los siguientes extremos del Plan o Programa:
a) Adecuacin del Programa o Plan a las previsiones del Plan Cartogrfico Nacional y
a los criterios de normalizacin.
b) Inexistencia de coincidencias significativas con otros Planes o Programas ya
aprobados o con la cartografa inscrita en el Registro Central de Cartografa.
c) Adecuacin al marco competencial y a la distribucin indicativa de atribuciones en
el seno del Sistema Cartogrfico Nacional.
La Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico elaborar el informe solicitado y lo
remitir a los miembros de las Comisiones Territorial y Permanente del Consejo Superior
Geogrfico que formularn las observaciones que consideren pertinentes. El informe final
deber evacuarse en un plazo mximo de treinta das hbiles desde la presentacin de la
solicitud. La no evacuacin en este plazo equivaldr a un informe favorable.
El informe de la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico podr ser: favorable, en
cuyo caso la Administracin pblica interesada podr proceder a la aprobacin del Plan o
Programa de produccin cartogrfica; con observaciones, en cuyo caso la Administracin
pblica interesada podr subsanar las observaciones relativas a cuestiones tcnicas, de
normalizacin, concomitancias y duplicaciones y solicitar de nuevo el informe; y por ltimo si
el informe fuese desfavorable, la Administracin pblica interesada podr solicitar el informe de
la Comisin Territorial que, en caso de resultar favorable, permitir la aprobacin del Plan o
Programa y en caso de resultar desfavorable no se permitir la aprobacin del plan o programa.
Si la Administracin interesada aprueba el Plan o Programa pese al informe desfavorable, se
369
Grupo C Tema 17

entender que denuncia el correspondiente convenio de colaboracin y solicita su separacin

del Sistema Cartogrfico Nacional.
Por otra parte, las Administraciones pblicas integradas en el Sistema Cartogrfico Nacional,
adems de producir la cartografa incluida en sus Planes o Programas, podrn producir otra
cartografa siempre que cumplan los siguientes requisitos:
a) Cuando se trate de la produccin de cartografa bsica, se requerir autorizacin
previa del Consejo Superior Geogrfico mediante informe emitido por su Secretara
Tcnica.
b) Cuando se trate de la produccin de cartografa topogrfica o temtica que utilice
como informacin de referencia cartografa oficial registrada, se requerir la
comunicacin previa al Registro Central de Cartografa.
La autorizacin del Consejo Superior Geogrfico para la produccin de cartografa bsica
oficial no planificada est supeditada a que dicha cartografa no exista o a que la existente no
est debidamente actualizada o no se ajuste a los criterios normalizados. La autorizacin deber
notificarse al interesado en el plazo de diez das

desde la recepcin de la solicitud,

entendindose concedida en caso de falta de resolucin expresa.

En caso de que el Consejo Superior Geogrfico denegase la autorizacin para la produccin de
cartografa la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico proporcionar a la
Administracin interesada la informacin contenida en el Registro Central de Cartografa
pertinente sobre la Administracin que produjo la cartografa y sobre la antigedad y
caractersticas tcnicas de la produccin. As, las Administraciones implicadas podrn acordar
bien la cesin de la cartografa existente bien la produccin conjunta de una cartografa
actualizada. Si no alcanzan un acuerdo, la Administracin interesada podr realizar su
cartografa, previa comunicacin a la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico de las
razones que le impidieron alcanzar un acuerdo.

17.3. El Nomencltor Geogrfico

El Nomencltor Geogrfico Nacional es un registro pblico que recoge las denominaciones

oficiales y su referenciacin geogrfica que deben utilizarse en la cartografa oficial.
Corresponde al Consejo Superior Geogrfico la aprobacin del Nomencltor Geogrfico
Nacional. La aprobacin del nomencltor y sus eventuales revisiones y actualizaciones exigen el
previo sometimiento al trmite de informacin pblica y, en su caso, de audiencia, segn lo
establecido en los artculos 86 y 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico

370
Grupo C Tema 17

de las Administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn. Tanto las

Administraciones pblicas como las personas privadas, fsicas o jurdicas, podrn formular
reparos a las denominaciones, referencias y cdigos contenidos en el Nomencltor Geogrfico
Nacional, acompaando la documentacin que los fundamente. La decisin sobre la aceptacin
o rechazo del reparo se adoptar por el Consejo Superior Geogrfico, previo informe de la
Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional o del rgano competente de la Comunidad
Autnoma correspondiente.
La inscripcin de las denominaciones del Nomencltor Geogrfico Nacional en el Registro
Central de Cartografa, o de las variaciones introducidas a las denominaciones contenidas en el
mismo, una vez aprobadas, es un requisito indispensable para su inclusin en la cartografa
oficial.
Corresponden a la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico las siguientes funciones:
a) Facilitar la conexin telemtica entre el Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa y el
Nomencltor propio de cada Administracin autonmica, garantizando la coherencia de la
informacin contenida en el Nomencltor Geogrfico Nacional.
b) Velar por la actualizacin permanente del Nomencltor Geogrfico Nacional.
c) Proponer la publicacin en el Boletn Oficial del Estado de la versin disponible ms
actualizada, indicando la direccin de Internet donde puede ser consultado.
d) Vigilar la integracin en la Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica de la versin
ms actualizada.
El Nomencltor Geogrfico Nacional est constituido por la armonizacin e integracin de el
Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa y el de las Comunidades Autnomas.
A) El Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa comprende todas las denominaciones oficiales
georreferenciadas sobre cartografa topogrfica a escalas de 1:25.000 y menores. Las
denominaciones territoriales se registran en castellano y en las lenguas cooficiales de la
comunidad autnoma en que estuvieren localizadas.
En el Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa se incluyen:
1. Las denominaciones oficiales de las Comunidades Autnomas, de las provincias, de las
islas, de los municipios y de las entidades locales de poblacin y, sus variaciones. Para
ello se exigir la previa inscripcin en el Registro de Entidades Locales del Ministerio
de Administraciones Pblicas.
2. Los topnimos correspondientes a la orografa, hidrografa, vas de comunicacin,
comarcas naturales y otras formaciones, con la referencia geogrfica que permita su

371
Grupo C Tema 17

localizacin en la cartografa oficial, cuando hayan sido aprobados por la

Administracin pblica competente y por el Consejo Superior Geogrfico.
El Registro Central de Cartografa es el rgano encargado de la formacin y conservacin del
Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa a partir de las denominaciones de las que exista
constancia en los archivos del Instituto Geogrfico Nacional y del Instituto Hidrogrfico de la
Marina. Para ello se coordinar con el Instituto Nacional de Estadstica, con la Direccin
General del Catastro y con el Registro de Entidades Locales.
Corresponde al Instituto Geogrfico Nacional, adems de la aprobacin del Nomencltor
Geogrfico Bsico de Espaa, las siguientes funciones:

La determinacin de la toponimia que afecte a ms de una Comunidad

Autnoma, previo informe de la Comisin Especializada de Nombres
Geogrficos.

La normalizacin y difusin de la toponimia oficial en coordinacin con los

agentes competentes.

La formacin de las bases de datos de la toponimia correspondiente al Mapa

Topogrfico Nacional, junto con sus criterios de normalizacin.

B) El Nomencltor Geogrfico de cada una de las Comunidades Autnomas. Los

Nomencltores Geogrficos de las Comunidades Autnomas incluyen, cada uno, las
denominaciones oficiales georreferenciadas sobre cartografa topogrfica a escala superior de
1:25.000 de las respectivas Comunidades Autnomas.
La seleccin y tratamiento de las denominaciones incluidas en el Nomencltor Geogrfico
Nacional se ajustan a los criterios de toponimia aprobados por la Comisin Permanente del
Consejo Superior Geogrfico a propuesta de la Comisin Especializada de Nombres
Geogrficos.

17.4. La Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica

La Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica es el conjunto de infraestructuras de

datos espaciales que contiene toda la informacin geogrfica oficial disponible sobre el
territorio nacional, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental y la zona
econmica exclusiva. Esto es, es el conjunto de las estructuras virtuales integradas por datos
georreferenciados distribuidos en diferentes sistemas de informacin geogrfica, accesibles va
Internet con un mnimo de protocolos y especificaciones normalizadas que, adems de los datos
y sus descripciones (metadatos), incluyen las tecnologas de bsqueda y acceso a dichos datos,
372
Grupo C Tema 17

las normas para su produccin, gestin y difusin, as como los acuerdos entre sus productores y
entre stos y los usuarios.
Para asegurar la interoperabilidad entre los Sistemas de Informacin Geogrfica integrados en la
Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica y entre stos y los de los usuarios externos,
las soluciones tecnolgicas aplicadas han de cumplir las normas nacionales en materia de
informacin geogrfica y las especificaciones que determine el Consejo Superior Geogrfico
conforme a estndares internacionales. Asimismo, la Infraestructura Nacional de Informacin
Geogrfica deber cumplir con los principios y especificaciones vigentes en esta materia en la
Unin Europea.
La informacin incluida en la Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica se clasifica
en dos categoras:
a) Informacin Geogrfica de Referencia.
Comprende la informacin generada por el Equipamiento Geogrfico de Referencia Nacional,
los bienes inmuebles inscritos en el catastro con sus correspondientes referencias catastrales y
direcciones, los datos altimtricos, las instalaciones, redes e infraestructuras del transporte, la
hidrografa y la descripcin de la superficie terrestre y de la zona costera martima prxima.
b) Datos temticos fundamentales.
Comprende los datos relativos al medio fsico, la sociedad y poblacin, las reas de especial
proteccin o regulacin, el aire y clima, la biodiversidad y biota, los recursos naturales, la
ocupacin, cobertura y usos del suelo, la geologa, los riesgos naturales y tecnolgicos, los
suelos urbanos y las reas afectables por nuevos desarrollos urbansticos.
Corresponde al Consejo Superior Geogrfico las siguientes funciones en relacin con la
constitucin y mantenimiento de la Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica:
a) Proponer las acciones a desarrollar por las Administraciones pblicas integradas en
el Sistema Cartogrfico Nacional para el establecimiento de la Infraestructura
Nacional de Informacin Geogrfica, actuando como rgano de direccin de dicha
Infraestructura Nacional.
b) Velar porque se conceda a las autoridades pblicas la posibilidad tcnica de
conectar sus conjuntos de datos y servicios espaciales a la red Internet.
c) Programar los trabajos que permitan la constitucin y operatividad efectiva de la
Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica, as como proponer su modelo
de financiacin y participacin en los gastos de cada Administracin integrada, que
se ejercitar, en su caso, mediante convenios especficos de colaboracin.

373
Grupo C Tema 17

d) Determinar la composicin del Consejo Directivo que habr de controlar y dirigir la

Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica y su gestin por parte del
Instituto Geogrfico Nacional, as como formular a las autoridades competentes
propuestas sobre la poltica de cesin, distribucin y difusin de la informacin.
El Instituto Geogrfico Nacional es el rgano encargado de actuar como coordinador y operador
de la Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica, manteniendo y gestionando el Portal
Nacional en la Red Internet, el cual deber enlazar y ser capaz de dirigir a los usuarios hacia los
portales y nodos establecidos por los agentes productores de informacin geogrfica de la
Administracin General del Estado y hacia los portales establecidos por las Administraciones
Autonmicas y Locales. Asimismo, el Instituto Geogrfico Nacional constituir y mantendr
una base de metadatos, directamente relacionada con el Registro Central de Cartografa, a partir
de las descripciones de la informacin aportadas por los agentes productores.
Toda la informacin geogrfica proporcionada a la Infraestructura Nacional de Informacin
Geogrfica por los distintos productores oficiales estar disponible en la direccin IDEE,
siglas de Infraestructura de Datos Espaciales de Espaa. La informacin geogrfica accesible
mediante el portal IDEE podr agruparse en portales o nodos sectoriales o territoriales.
La informacin geogrfica proporcionada por la Administracin General del Estado a la
Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica se agrupar bajo la direccin IDEAGE.
El Instituto Geogrfico Nacional constituir y mantendr el Portal Nacional de la Infraestructura
de Datos Espaciales de Espaa IDEE y el Portal IDEAGE. Los portales debern permitir, al
menos, la localizacin de informacin geogrfica de referencia y dar acceso a ella en todos los
portales y nodos integrados en la Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica.
Todos los nodos con informacin geogrfica de la Administracin General del Estado sern
accesibles a travs del Portal Nacional IDEE y del Portal IDEAGE.
En caso de no crearse el nodo correspondiente a un dato de referencia por el agente responsable
de la produccin de dicha informacin geogrfica en la Administracin General del Estado, la
Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico deber actuar subsidiariamente, de acuerdo
con tal agente, para constituir el nodo correspondiente a la referida informacin geogrfica.
La informacin comprendida en la Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica se
gestionar de forma integrada y proporcionar a los usuarios el acceso a los siguientes servicios
de informacin geogrfica: servicios de localizacin, de visualizacin, de descarga, de
transformacin y de datos espaciales.
El acceso a los servicios de informacin geogrfica se realizar a travs de Internet o de
cualquier otro servicio de telecomunicaciones y estar condicionado al cumplimiento por los
interesados de los requerimientos tcnicos que permitan la interoperatividad de sus sistemas con
374
Grupo C Tema 17

la Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica.

El acceso a los servicios de informacin geogrfica ser pblico. No obstante, el rgano gestor
podr denegar motivadamente el derecho de acceso a esta informacin cuando prevalezcan
razones de inters pblico, intereses de terceros ms dignos de proteccin o cuando as lo
disponga una Ley o las normas dictadas en su desarrollo. En todo caso, podr denegarse el
acceso a la informacin geogrfica en los supuestos previstos en el artculo 37.5 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del
procedimiento administrativo comn.
Las autoridades pblicas podrn limitar el acceso pblico a los conjuntos y servicios de datos
espaciales a travs de los servicios mencionados o a los servicios de comercio electrnico,
cuando dicho acceso pueda afectar negativamente a cualquiera de los siguientes aspectos:
a) La confidencialidad de los procedimientos de las autoridades pblicas, cuando tal
confidencialidad est ordenada por ley.
b) Las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pblica.
c) El desarrollo de procedimientos judiciales, la capacidad de una persona a tener un juicio
justo o la capacidad de una autoridad pblica de realizar una investigacin de ndole
civil, penal o disciplinaria.
d) La confidencialidad de datos de carcter comercial e industrial, cuando dicha
confidencialidad est contemplada en la legislacin nacional o comunitaria a fin de
proteger intereses econmicos legtimos, incluido el inters pblico de mantener la
confidencialidad estadstica y el secreto fiscal.
e) La confidencialidad de los datos o expedientes personales correspondientes a una
persona fsica, conforme a lo establecido por la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de
diciembre, de Proteccin de Datos de carcter personal, en los casos en que sta no haya
autorizado su difusin al pblico.
f)

Los intereses o la proteccin de toda persona que haya facilitado la informacin

solicitada con carcter voluntario sin estar, o sin ser susceptible de estar, sometida a una
obligacin legal de hacerlo, salvo que dicha persona haya consentido la divulgacin de
la informacin de que se trate.

g) La proteccin del medio ambiente al que se refiera la informacin, especialmente en

cuanto a la localizacin de especies o de lugares de reproduccin.
Los motivos que justifican la limitacin del acceso se interpretarn de manera restrictiva,
teniendo en cuenta en cada caso concreto el inters pblico que ampara la garanta de acceso.

375
Grupo C Tema 17

En cada caso concreto, el inters pblico en que se ampara la divulgacin deber sopesarse con
el inters que justifica la limitacin o condicionamiento del acceso.
El acceso a los servicios de informacin geogrfica ser gratuito para las entidades que formen
parte del Sistema Cartogrfico Nacional. Los restantes usuarios podrn acceder a los servicios
de informacin geogrfica de localizacin y visualizacin de manera gratuita, y a los dems
servicios de manera gratuita o conforme al sistema de tasas o precios establecido en cada
Administracin pblica. Excepcionalmente, previo informe del Consejo Superior Geogrfico, el
productor podr someter al sistema de tasas o precios algn servicio de visualizacin de la
Infraestructura Nacional de Informacin Geogrfica.

376
Grupo C Tema 17

Bibliografa

[1]

Ley 7/1986, de 24 de enero, de ordenacin de la cartografa.

[2]

Real decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartogrfico

Nacional.

[3]

Real Decreto 118/2001, de 9 de febrero, de ordenacin de publicaciones oficiales.

[4]

Ley 7/1985, de 3 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local

[5]

Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, por el que se regula el Sistema Geodsico de

Referencia oficial en Espaa.

[6]

Decreto 2303/1970, de 16 de julio, por el que se adopta la Proyeccin Universal Transversa

Mercator (UTM) para la revisin y nueva edicin del Mapa Topogrfico Nacional.

[7]

Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.

[8]

Real decreto 585/1989, de 26 de mayo, por el que se desarrolla la Ley 7/1986 en materia de
cartografa catastral.

377
Grupo C Tema 17

Tema 18. La Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local. El

Registro de Entidades Locales, su organizacin, regulacin y
funcionamiento. Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial
de las Entidades Locales.
18.1 La Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local
Conforme a la Constitucin de 1978, el Estado tiene dos significados: de una parte, el Estado es
la Administracin General del Estado, esto es, el Estado Central y, de otra, el Estado es el
conjunto de Administraciones Pblicas; esto es, el Estado Comunidad.
Como comunidad, el Estado se articula en diversas Administraciones pblicas inferiores,
distintas de la central. En concreto, el Artculo 137 de la Constitucin Espaola previene El
Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades
Autnomas que se constituyan. Todas estas Entidades gozarn de autonoma para la gestin de
sus respectivos intereses.
La Administracin local genricamente denominada es aquella que est integrada por las
entidades locales; esto es, por los municipios, las provincias y otras entidades las entidades
locales menores, las islas, las comarcas-. Los municipios y provincias son entidades de
existencia necesaria, pues todo el territorio nacional se divide fsicamente en municipios y
provincias; las otras, pueden no existir.
La Administracin local se ha configurado sobre la base de dos modelos contrapuestos: el ingls
o de self government, en el que las entidades locales son autnomas del poder central y a ellas
corresponden todas las competencias, salvo las que estn atribuidas expresamente al Gobierno
Central; y el modelo francs, en el que las entidades locales dependen de la Administracin
Central, son instrumentos de sta para el cumplimiento de sus fines y solo tienen atribuidas las
competencias que expresamente se les reconoce por la Ley.
En Espaa, desde el siglo XIX, las distintas leyes de ayuntamientos y rgimen local han seguido
uno u otro modelo, si bien la mayora de las veces se ha seguido el francs. La Constitucin de
1978 ha reconocido como principio bsico el de autonoma de las entidades locales, aunque
dicha autonoma no es equiparable al de las Comunidades Autnomas puesto que las entidades
locales estn sujetas a ciertos controles por parte de stas.

379
Grupo C Tema 18

En el siglo XX, las entidades locales han ido viendo disminuidas progresivamente sus
competencias, habida cuenta el carcter limitado de su territorio y el proceso de reforzamiento
de las Administraciones Centrales. Se ha hablado as de la crisis del municipalismo o de la
Administracin Local. Este proceso ha motivado que muchos problemas cotidianos de los
ciudadanos no sean resueltos satisfactoriamente por cuanto las Administraciones Centrales estn
por lo general alejadas de aqullos, frente a las entidades locales que son ms cercanas a los
administrados. Por ello, a finales del siglo XX, se inici una corriente que preconiza la
devolucin de competencias a las entidades locales y el reforzamiento de sus competencias. En
tal sentido, el Consejo de Europa aprob la Carta Local Europea y el denominado Pacto Local,
que pretende que los Estados miembros de dicha organizacin introduzcan en sus legislaciones
modificaciones legislativas para reforzar los poderes de las entidades locales. En el caso de
Espaa, se ha concretado en la aprobacin de diversas disposiciones legales dirigidas a vigorizar
a los Ayuntamientos y Provincias (es el llamado Pacto Local).
La regulacin de la Administracin Local est contenida bsicamente en la Ley 7/1985, de 2 de
abril, por la que se aprueban las bases del rgimen local. Se trata de una disposicin estatal en la
que se establece una regulacin general y unitaria de las entidades locales, de su organizacin y
funcionamiento y de sus bienes y personal; esto es, se trata de una disposicin que establece las
bases del rgimen local a los efectos del artculo 149.1 de la Constitucin. Sus previsiones
resultan de aplicacin en todo el territorio nacional.
La regulacin de la Ley 7/1985, de 2 de abril, puede ser objeto de desarrollo y as lo ha sido.
Ahora bien, dicha regulacin de desarrollo se ha hecho de dos formas: en el caso de
Comunidades Autnomas que tienen competencias para regular la Administracin Local
(Navarra, Pas Vasco, etc.), la Ley 7/1985, de 2 de abril, se ha desarrollado por stas mediante
leyes autonmicas; y en el caso de Comunidades Autnomas que no tienen competencias para
regular la Administracin Local, es decir, en el caso de Comunidades Autnomas que no
pueden aprobar leyes en dicha materia, el desarrollo se ha hecho por el Estado mediante el texto
refundido de la Ley de Rgimen Local, aprobado por Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, y
los reglamentos dictados en su ejecucin. Esto tiene la consecuencia de que no todas las
entidades locales se rigen por las mismas normas, aunque todas lo hacen por la Ley 7/1985, de 2
de abril.
Las Entidades locales son muy numerosas, tanto en cuanto a sus tipos, como en cuanto a su
nmero en Espaa hay ms de 8.000 municipios-. Los tipos de entidades locales son el
municipio y la provincia, la comarca, las reas metropolitanas, las islas, las pedanas o entidades
locales menores.

380
Grupo C Tema 18

 La provincia.
La provincia es una entidad local con personalidad jurdica desde el Estatuto provincial de 1925,
-adems de una divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado-. En
cuanto entidad local, la provincia se integra en la Administracin Local. Est constituida por la
agrupacin de municipios y goza de autonoma para la gestin de sus intereses propios. Sus
competencias estn establecidas en el artculo 35 y 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por la que
se establecen las bases del rgimen local. Se gobiernan por la correspondiente Diputacin.
Sus lmites estn definidos legalmente y la modificacin de stos debe hacerse mediante Ley
orgnica.
Las provincias de Navarra, Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Baleares y Madrid no existen
como entidades locales en cuanto se identifican con las respectivas Comunidades Autnomas
uniprovinciales. En estos casos, ha desaparecido la Diputacin provincial y todos sus rganos han
quedado subsumidos en la organizacin propia de la Comunidad Autnoma; en otros trminos,
desaparece la entidad local, asumiendo sus competencias la Comunidad Autnoma (Sentencia del
Tribunal Constitucional 32/1981).
Las provincias de lava, Guipzcoa y Vizcaya se denominan, en la terminologa del Estatuto del
Pas Vasco, como Territorios Histricos, con competencias mucho ms amplias que las comunes
de las dems provincias (Ley 27/1983, de 25 de noviembre, del Pas Vasco).
En Canarias, la provincia se gobierna mediante la Mancomunidad provincial interinsular.

El municipio.
El municipio es una agrupacin de personas asentada en un determinado territorio. Constituye
la entidad local bsica de la organizacin territorial del Estado (Ley 7/1985, de 2 de abril,
artculo 11). Sus competencias estn fijadas en los artculos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril.
La isla.
Es una entidad local de naturaleza territorial que asume las competencias de las Diputaciones
provinciales en los

archipilagos balear y canario (Ley 7/1985, artculo 41). Tiene

personalidad jurdica (Reglamento de Organizacin y funcionamiento de las Entidades locales,

artculo 3).
La isla es un concepto jurdico que no guarda correlacin exacta con la realidad geogrfica que
381
Grupo C Tema 18

evoca y ello porque no todas las islas en sentido geogrfico son entidades locales territoriales. No
lo son ni las islas e islotes del litoral peninsular (Columbretes, Ces, Alborn, Pen Velez de la
Gomera, Chafarinas, etc.), ni otros pertenecientes a los dos archipilagos, bien sin poblacin
permanente (Cabrera, Vedra, Conejera y Dragonera en Baleares; Alegranza, Roque del Este,
Roque del Oeste, Mompea, Montaa Clara y Lobos en Canarias), bien con sta (Formentera,
perteneciente a Ibiza o La Graciosa, integrada en Lanzarote) (SANTAMARIA).
La representacin de la isla balear corresponde al Consell insular y la de la isla canaria al Cabildo
insular.
Entidades de mbito territorial inferior al municipal,
Este concepto agrupa las entidades locales menores para la administracin descentralizada de
ncleos de poblacin separados, bajo su denominacin tradicional de caseros, parroquias,
aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanas, lugares anejos y otros anlogos (Ley 7/1985,
de 2 de abril, artculo 45); y, de otra, las comarcas o entidades que agrupan varios Municipios,
cuyas caractersticas determinan intereses comunes precisados de una gestin propia o
demanden la prestacin de servicios de dicho mbito (Ley 7/1985, de 2 de abril, artculo 42), y
las reas metropolitanas o entidades locales integradas por los Municipios de grandes
aglomeraciones urbanas entre cuyos ncleos de poblacin existen vinculaciones econmicas y
sociales que hagan necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados
servicios y obras. (Ley 7/1985, de 2 de abril, artculo 43).
Las Entidades locales tienen atribuida por Ley diversas competencias: unas son obligatorias; esto
es, han de ser obligatoriamente ejercidas. Y otras, pueden ser prestadas, pero no existe obligacin
de hacerlo. En tal sentido el artculo 26 de la Ley 7/1985, fija las competencias mnimas de las
entidades locales configuradas como servicios obligatorios que tiene que desempear la entidad;
son: alumbrado pblico, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento
domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los ncleos de poblacin, pavimentacin
de las vas pblicas y control de alimentos y bebidas; y, adems, en los Municipios con
poblacin superior a 5.000 habitantes: parque pblico, biblioteca pblica, mercado y tratamiento
de residuos; en los municipios con poblacin superior a 20.000 habitantes: proteccin civil,
prestacin de servicios sociales, prevencin y extincin de incendios e instalaciones deportivas
de uso pblico; en los Municipios con poblacin superior a 50.000 habitantes: transporte
colectivo urbano de viajeros y proteccin del medio ambiente. Y por ltimo, por ejemplo, en el
artculo 25.5, detalla una serie de materias en las que la legislacin estatal o comunitaria tiene
que otorgar competencias a la Entidad Local como: seguridad en lugares pblicos, ordenacin
del trfico de vehculos y personas en las vas urbanas, proteccin civil, prevencin y extincin
de incendios, ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica, promocin y gestin de

382
Grupo C Tema 18

viviendas, parques y jardines, pavimentacin de las vas pblicas urbanas y conservacin de

caminos y vas rurales, patrimonio histrico-artstico, proteccin del medio ambiente, abastos,
mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores, proteccin de la salubridad
pblica, participacin en la gestin de la atencin primaria de la salud, cementerios y servicios
funerarios, prestacin de los servicios sociales y de promocin y reinsercin social, suministro
de agua y alumbrado pblico; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de
residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, transporte pblico de viajeros,
actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupacin del tiempo libre; turismo, y,
participar en la programacin de la enseanza y cooperar con la Administracin educativa en la
creacin, construccin y sostenimiento de los centros docentes pblicos, intervenir en sus
rganos de gestin y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
Como se ha sealado, las entidades locales son muy numerosas y de muy diversos tipos, ello
justifica la existencia de un Registro de Entidades Locales que contiene una inscripcin de cada
una de las entidades locales, con diferentes tipos de datos atendiendo al tipo de entidad a la que
se refiera.

18.2. El Registro de Entidades Locales, su organizacin, regulacin y

funcionamiento
El Registro de Entidades Locales es un registro pblico creado en el Ministerio de
Administraciones Pblicas bajo la Direccin General de Administracin Local. Su Rgimen
Jurdico es el incluido en el Real decreto 382/1986, de 10 de febrero, - modificado por el Real
decreto 339/2005 -, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de
Entidades Locales y en la Orden de 3 de junio de 1986, por la que se desarrolla el Real decreto.
El Registro de Entidades Locales contiene una inscripcin por cada una de las entidades locales
existentes en el territorio de la nacin espaola; contiene pues una inscripcin por cada una de
las entidades locales a las que se refiere el artculo 3 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases
del Rgimen Local. Es decir, una inscripcin por cada municipio, provincia e isla de los
archipilagos balear y canario, as como para cada una de las entidades de mbito territorial
inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autnomas, conforme al
artculo 45 de la Ley Entidades de mbito territorial inferior al Municipio, es decir, ncleos de
poblacin separados como: caseros, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos,
pedanas, lugares anejos y otros anlogos y, para cada entidad de mbito superior al municipal
tales como comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las
Comunidades Autnomas y las reas metropolitanas y mancomunidades de municipios.

383
Grupo C Tema 18

Se han hecho cuatro ediciones del Registro de Entidades Locales, en los aos 1989, 1995, 2000
y, la actualmente vigente, correspondiente al ao 2007. Por primera vez, se dispone de una
edicin del Registro de Entidades Locales en formato electrnico, disponible en la direccin de
Internet www.dgal.map.es (Registro de Entidades Locales). En ella se incluyen un total de
12.998 entidades de las cuales 8.111 son municipios, 3.718 entidades de mbito territorial
inferior al municipio, 1.019 mancomunidades y el resto, se distribuyen entre provincias, islas,
comarcas, reas metropolitanas y otras.
La inscripcin registral contiene los siguientes datos fsicos y jurdicos:
a) En el caso de Municipios:

denominacin, provincia y comunidad autnoma a la que

pertenece, extensin superficial y lmites del trmino municipal, Capitalidad, nmero de

habitantes, rgimen de funcionamiento comn, propio (Reglamento orgnico) o especial
(Consejo abierto).
b) En el caso de Provincias: denominacin, Comunidad Autnoma a la que pertenece, extensin
superficial y lmites del territorio provincial, capitalidad, nmero de habitantes, rgimen comn
especial (artculos 39 y 40 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) y denominacin de la Corporacin a
la que corresponde la representacin, gobierno y administracin de la provincia.
c) Para las Islas: denominacin, Provincia y/o Comunidad Autnoma a la que pertenece,
extensin superficial, capitalidad, nmero de habitantes, denominacin de la Corporacin a la
que corresponde su representacin, gobierno y administracin.
d) Para las entidades de mbito territorial inferior al municipio: denominacin genrica (artculo
45.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) y nombre de la Entidad, municipio, provincia y comunidad
autnoma a la que pertenece, extensin superficial y lmites, capitalidad, nmero de habitantes,
rgimen de organizacin y funcionamiento comn (Ley de la Comunidad Autnoma) o especial
(Consejo abierto).
e) En las Mancomunidades de Municipios: denominacin, nmero y denominacin de los
municipios asociados, Comunidad Autnoma a que pertenece, capitalidad, rganos de gobierno
y gestin, obras y/o servicios de su competencia.
f) En las Comarcas, reas metropolitanas y otras agrupaciones de Municipios distintas de la
provincia: denominacin genrica y especfica de cada Entidad, nmero y denominacin de los
Municipios agrupados en ella, Comunidad Autnoma a que pertenezca, capitalidad,
denominacin y estructura organizativa y funcionamiento de sus rganos de representacin,
gobierno y administracin, competencia que tenga legalmente atribuida.
384
Grupo C Tema 18

Adems, en la inscripcin de cada entidad se har constar la disposicin legal, resolucin del
rgano de gobierno de la Comunidad Autnoma o Acuerdo Corporativo por el que haya sido
creada, con especificacin de la fecha de su publicacin en el Boletn Oficial en que haya sido
publicada y la fecha de efectividad y el nombre o nombres del dominio o direccin de Internet
que utilicen para su identificacin.
La inscripcin en el Registro de Entidades Locales es obligatoria; es decir, todas las entidades
locales a las que se refiere el apartado anterior debern estar inscritas en el Registro de
Entidades Locales.
En los casos en los que se cree una nueva entidad local, una vez constituido su rgano de
Gobierno, el Presidente de la entidad debe solicitar su inscripcin a la Direccin General de
Administracin Local que, tras requerir al competente de la comunidad autnoma o Presidente
de la entidad local la comunicacin de los datos inscribibles y comprobarlos, proceder a su
inscripcin. Para las Entidades territoriales de nueva creacin ha de constar adems en el
registro el origen y formacin de su territorio ya sea segregacin, en cuyo caso se registrarn las
entidades locales de las que se segreg el territorio, ya sea fusin, en cuyo caso se registrarn
los nombres de las entidades locales desaparecidas de las que procede su territorio.
Junto con la solicitud de inscripcin han de presentarse los siguientes documentos:
a) Certificacin del texto ntegro del acta de la cesin constitutiva de la entidad local de que se
trate.
b) Certificacin del Instituto Geogrfico Nacional, acreditativa de los lmites y extensin de los
municipios y de las entidades de mbito territorial inferior al municipio. La extensin
superficial se consignar en kilmetros cuadrados y los lmites se consignarn de la siguiente
manera: en el caso de trmino municipal, harn referencia a los municipios limtrofes,
consignando la denominacin de cada uno de ellos, y la de la provincia a la que pertenecen, pas
extranjero, mar u ocano con que limiten; en el caso de provincias se har referencia a las
provincias, pas extranjero o mar u ocano, consignando su denominacin; para el caso de
entidades de mbito territorial inferior al municipio se har referencia a los municipios
limtrofes, consignando su denominacin y la de la provincia a que pertenezcan.
Adems, deber aportarse por el Instituto Geogrfico Nacional, por cada municipio, un
documento grfico en el que se encuentren representadas las lneas lmites del trmino
municipal, con expresin de los municipios colindantes e indicacin de la provincia a que
pertenecen dichos municipios.
385
Grupo C Tema 18

c) En el caso de municipios, provincias y entidades de mbito territorial inferior al municipal,

adems, certificacin del Instituto Nacional de Estadstica acreditativa de su poblacin.
En los casos en los que se hayan producido alteraciones en cualquiera de los datos de la
inscripcin existente en el registro, las entidades locales deben comunicar dichas alteraciones al
registro. Las modificaciones de la inscripcin de los municipios en cuanto al cambio de
denominacin procedern una vez que se compruebe en el Registro de Entidades Locales que la
nueva denominacin no coincide ni produce confusin con otras ya existentes. Las
modificaciones que se produzcan en la cifra de la poblacin de derecho del municipio, como
consecuencia de la rectificacin anual del padrn de habitantes se comunicarn, anualmente, por
los Ayuntamientos. Adems, en el Registro de Entidades Locales se proceder de oficio a
modificar la cifra de poblacin de los municipios al producirse la renovacin quinquenal de los
padrones municipales de habitantes, una vez que por el rgano competente de la Administracin
del Estado se publiquen oficialmente.
En la solicitud de modificacin de datos comprendidos en las inscripciones de las entidades
locales ha de constar adems el motivo por el que se solicita, la disposicin legal, la resolucin
del rgano competente de la Comunidad Autnoma o acuerdo corporativo que haya producido
la modificacin del dato o datos cuyo cambio se solicita y, en las entidades locales territoriales,
los datos fsicos de las segregaciones, agregaciones o incorporaciones que se produzcan.
Cuando los datos modificados sean la superficie o los lmites, ha de presentarse certificacin
expedida por el Instituto Geogrfico Nacional acreditativa de lmites y extensin superficial.
Al extinguirse una entidad local, deber cancelarse su inscripcin registral. La solicitud de
cancelacin de inscripcin del municipio extinguido ser suscrita por los presidentes de las
entidades locales a las que se incorpore la entidad con indicacin del motivo de la extincin de
la entidad local, la disposicin legal, resolucin del rgano competente de la Comunidad
Autnoma o acuerdo corporativo por el que se suprime la entidad de que se trate y la fecha de
extincin de la entidad local.
La cancelacin de las inscripciones relativas a las entidades locales de mbito inferior al
municipio se solicitarn al Registro de Entidades Locales por el Alcalde del Ayuntamiento del
municipio en cuyo territorio se encuentren constituidas.
La extincin de las mancomunidades de municipios, comarcas, reas metropolitanas y otras
agrupaciones de municipios distintas de la provincia se solicitar a la Direccin General de
Administracin Local, Registro de Entidades Locales, a efectos de su cancelacin, por los
presidentes de los rganos de gobierno respectivos.
386
Grupo C Tema 18

En el Registro de Entidades Locales se anotar tambin el inicio de cualquier procedimiento de

creacin o supresin de municipios y de alteracin de sus trminos, los procedimientos
judiciales que a ellos se refieran y el inicio de procedimientos de cambios de denominacin y de
capitalidad de islas y municipios. Una vez resueltos dichos procedimientos, se suprimir la
anotacin efectuada.
Para que tenga carcter oficial la denominacin de los nuevos municipios, as como el cambio
de denominacin de los ya existentes, una vez inscrito en el Registro de Entidades Locales se
comunicar la inscripcin al rgano de la Comunidad Autnoma que hubiera aprobado la
creacin del nuevo municipio o el cambio de denominacin del otro ya existente, el cual
dispondr su publicacin en el "Boletn Oficial del Estado".
La Direccin General de Administracin Local comunicar al Instituto Geogrfico Nacional,
Registro Central de Cartografa, la inscripcin de las entidades locales territoriales de nueva
creacin, as como la de las de mbito territorial inferior al municipio, las modificaciones de las
inscripciones por cambios de denominacin, capitalidad, extensin superficial y lmites del
territorio y la cancelacin de las inscripciones referidas a las expresadas entidades locales.

18.3. Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades Locales

Define la Ley de Bases del Rgimen Local al municipio como entidad bsica territorial del
Estado. Todas las dems Entidades locales giran en torno a l, incluso la Provincia no se define
por s misma, sino como una agrupacin de municipios.
El municipio tiene tres elementos, a saber: la poblacin, el territorio en el que se asienta y la
organizacin municipal o Ayuntamiento. As, toda entidad local tiene como base una previa
estructura municipal: los habitantes a los que sirve, el territorio en el que acta o las
competencias que ejerce se refieren siempre a los habitantes (poblacin), el territorio o las
competencias de uno o varios municipios a partir de los cuales se genera una nueva entidad
local.
El territorio del municipio delimita el mbito de actuacin del Ayuntamiento de tal manera que
ste slo puede ejercer sus competencias en el suyo y no en otro.
Para la ciencia geogrfica tiene especial inters la creacin, supresin y alteracin de
Municipios y su deslinde, cuestiones reguladas, con carcter general en la Ley de Bases
Reguladora del Rgimen Local 7/1985, de 3 de abril, en el Texto Refundido de las
Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Rgimen Local, de 18 de abril de 1986, y, ms

387
Grupo C Tema 18

detalladamente, en el Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades

Locales.
A) Creacin, supresin y alteracin de trminos municipales
La Ley de Bases Reguladora del Rgimen Local remite, en su artculo 13, a la legislacin de las
Comunidades Autnomas en cuanto a los requisitos sustantivos y de procedimiento que deben
ser respetados en la creacin, supresin y alteracin de municipios, con la limitacin de que la
modificacin no supere los lmites provinciales, y atribuye al Estado la posibilidad de introducir
medidas de fomento en la fusin.
Para la creacin de un municipio o para la alteracin de su territorio se requiere: la suficiencia
econmica, o disposicin por los municipios de los recursos econmicos necesarios para poder
ejercer sus competencias y prestar los servicios pblicos que la legislacin le asigna; la
confusin de ncleos urbanos, esto es de las edificaciones, los servicios y las dotaciones
pblicas propias del suelo urbano en el caso de fusin de municipios; la existencia de ncleos
urbanos de poblacin diferenciados dentro de un mismo municipio en el caso de segregaciones;
razones de mejora de inters general para la poblacin, establecimiento de nuevas dotaciones
pblicas, renovacin de los equipamientos, mejora del desarrollo social, prestacin de servicios
pblicos, etc.; y, por ltimo, ventajas econmicas, incapacidad del municipio para ejercer sus
competencias en todo el territorio, imposibilidad de dos o ms municipios de sobrevivir por
separado, etc.
La alteracin de trminos municipales puede producirse:
a) por incorporacin de uno o ms municipios a otro u otros limtrofes.
b) por fusin de dos o ms municipios limtrofes.
c) por segregacin de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro
independiente.
d) por segregacin de parte del territorio del municipio para agregarlo a otro limtrofe.
a) Incorporacin de un municipio en otro u otros limtrofes.
La creacin de nuevos municipios slo podr realizarse sobre la base de ncleos de poblacin
territorialmente diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos
suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no supongan disminucin
en la calidad de los servicios que venan siendo prestados.
La incorporacin de uno o ms municipios a otros limtrofes solamente podr acordarse cuando
388
Grupo C Tema 18

se den notorios motivos de necesidad o conveniencia econmica o administrativa, o lo

impongan la mejora de la capacidad de gestin de los asuntos pblicos locales. La incorporacin
implicar la anexin del trmino o trminos municipales a otro municipio, en el cual quedar
integrada a todos los efectos la personalidad de los municipios incorporados. De este modo en la
incorporacin hay un municipio que se anexiona de forma completa a otro; este ltimo deja de
existir para quedar integrado en el municipio principal. En la prctica, aunque el Reglamento de
Poblacin y Demarcacin Territorial exige que se den notorios motivos de necesidad econmica
o administrativa, la incorporacin suele ser prcticamente siempre la confusin entre los ncleos
urbanos de una gran metrpoli y una poblacin limtrofe.
Esta causa debe diferenciarse de la siguiente por cuanto se refiere a pequeos municipios que se
incorporan a una gran ciudad con una infraestructura y una organizacin ya en funcionamiento.
b) Fusin de municipios.
En el caso de la fusin, los municipios desaparecen para crear un nico municipio nuevo y
distinto de los preexistentes. La fusin de municipios limtrofes a fin de constituir uno slo
podr hacerse bien cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los
servicios mnimos exigidos por la Ley, bien cuando se confundan sus ncleos urbanos como
consecuencia del desarrollo urbanstico, o bien cuando existan notorios motivos de necesidad o
conveniencia econmica o administrativa.
c) Segregacin de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro
independiente.
La segregacin de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro
independiente podr realizarse cuando existan motivos permanentes de inters pblico,
relacionados con la colonizacin interior, explotacin de minas, instalacin de nuevas
industrias, creacin de regados, obras pblicas u otras anlogas, conforme a lo establecido en el
artculo 6 del Texto Refundido de Rgimen Local. La redaccin de dicho artculo pone en
evidencia el carcter restrictivo de la aparicin de nuevos municipios, que exige motivos
permanentes de inters pblico relacionados con actividades concretas que lo justifiquen, lo que
se corrobora con la exigencia del artculo 8.1 de la misma norma de que los municipios
resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias
municipales sin disminuir la calidad de los servicios que venan prestando y con la limitacin
impuesta en el 8.2 que impide la segregacin de municipios que se hallen unidos por calle o
zona urbana. Adems de la divisin del territorio, la segregacin de los municipios se har la de
los bienes, derecho y acciones, as como la de las deudas y cargas, en funcin del nmero de
habitantes y de la riqueza imponible del ncleo que se trate de segregar.

389
Grupo C Tema 18

d) Segregacin para unirse a otro municipio.

La segregacin de parte del territorio para agregarse a otro limtrofe slo podr realizarse
cuando se haya producido una fusin de municipios o se haya segregado parte del territorio
municipal de forma tal que se forme un municipio independiente. En ambos casos es posible
que un trozo del trmino municipal quede en una situacin que aconseje su unin a otro trmino
municipal.
En el procedimiento de alteracin de trminos municipales han de distinguirse las siguientes
fases: iniciacin, instruccin, informes y resolucin.
1) La iniciacin del procedimiento de alteracin de trminos municipales.
Las alteraciones de los trminos municipales pueden ser de carcter forzoso de oficio- o
voluntario a instancia de entidad o parte interesada-. De oficio por el rgano competente de la
comunidad autnoma o a instancia de cualquiera de los ayuntamientos interesados, de las
diputaciones provinciales, de la Administracin del Estado o de otros rganos autonmicos.
En el caso de segregaciones parciales de carcter voluntario, bien sea para formar municipio
independiente o para unirse a otro existente, pueden ser promovidos por la mayora de los
vecinos residentes en la parte o partes que hayan de segregarse.
2) Instruccin del procedimiento de alteracin de trminos municipales.
La instruccin del expediente tiene como objetivo el dotarle de unos documentos que permitan
conocer tanto los criterios en virtud de los cuales va a tomarse la decisin de alterar un trmino
municipal como las adecuaciones de tales criterios a la legalidad.
La documentacin del expediente debe contemplar los siguientes aspectos: fsicos, planos del
trmino o trminos municipales que hayan de ser objeto de la alteracin, con sealamiento, en
su caso, de los nuevos lmites o lneas divisorias de los ayuntamientos; jurdicos, mediante
informe justificativo de la concurrencia de una causa para la alteracin; y econmicos, mediante
memoria que acredite la alteracin no merma la solvencia de los ayuntamientos.
Debern incluirse tambin en el expediente las estipulaciones jurdicas y econmicas que se
proponen y que explican cmo va a quedar configurada la realidad futura. Entre las
estipulaciones debern figurar, cuando procedan: la forma de liquidar las deudas o crditos
contrados por cada municipio; las frmulas de administracin de sus bienes; cualesquiera otras
que convengan a los municipios afectados respectos a obligaciones, derechos e intereses de cada

390
Grupo C Tema 18

uno.

Y por ltimo, han de constar los informes de los diferentes rganos y organismos de las
administraciones pblicas que intervienen en el procedimiento: informe sobre la audiencia a los
Ayuntamientos y Diputaciones en el que se examina de manera global la conveniencia y
legalidad de las alteraciones; dictmenes del consejo consultivo de la comunidad autnoma, si
existiere o, en su defecto, del Consejo de Estado; e informe de la Administracin del Estado, si
lo hubiere.
3) Resolucin definitiva del procedimiento de alteracin de trminos municipales.
La resolucin definitiva del procedimiento se hace por Decreto del Consejo de Gobierno de la
comunidad autnoma correspondiente, del que se dar traslado a la Administracin del Estado
a efectos de inscripcin en el Registro de Entidades Locales y su publicacin en el Boletn
Oficial del Estado, en el de la comunidad autnoma y en el de la provincia.
En la resolucin definitiva deber constar: el nombre del nuevo municipio; el ncleo urbano en
el que haya de fijarse la capitalidad; nuevos lmites de los trminos municipales; y aprobacin
de las estipulaciones jurdicas y econmicas.
B) Deslinde de trminos municipales.
La demarcacin, deslinde y amojonamiento de los trminos municipales se llevar a cabo por
los ayuntamientos a quienes afecte la lnea divisoria. Para ello, cada ayuntamiento nombrar una
Comisin, compuesta por el Alcalde, el Secretario, tres Concejales y un Perito designado por el
ayuntamiento, que verificar la operacin. Adems, al acto del deslinde de los trminos
municipales asistirn, por cada municipio, dos personas que puedan justificar el sitio en que
estuvieron los mojones o seales divisorias, los propietarios de los terrenos que haya de
atravesar el deslinde y las fuerzas de seguridad encargadas de mantener el orden.
En caso de que no estuviera de acuerdo los ayuntamientos sobre la manera de apreciar el sitio
por donde debe pasar la lnea divisoria o en el que se coloquen los hitos o mojones, cada
Comisin levantar acta por separado, en la que har constar todos los datos, antecedentes y
detalles que estime necesarios para justificar su apreciacin. Las alcaldas respectivas remitirn
las actas, con los dems antecedentes, a la comunidad autnoma correspondiente, quien enviar
el expediente al Instituto Geogrfico Nacional para que designe el Ingeniero o Ingenieros que
junto con las Comisiones vayan a los terrenos y realicen el deslinde de los trminos municipales
de conformidad con los documentos indicados. Si hubiera conformidad en la fijacin de lnea
lmite, las Comisiones designadas por los Ayuntamientos interesados levantarn acta conjunta
391
Grupo C Tema 18

que lo acredite, procedern de comn acuerdo a la colocacin de los hitos o mojones que
sealen los lmites y remitirn copias de dicha acta a la Comunidad Autnoma correspondiente
y al Instituto Geogrfico Nacional. Adems comunicarn la fijacin de la lnea lmite al
Registro de Entidades Locales para que la inscriba.
En los expedientes de sealamiento de lnea lmite la incomparecencia de la representacin de
los Ayuntamientos convocados en forma fehaciente para las operaciones de campo que haya de
realizar el Instituto Geogrfico Nacional llevar implcito el decaimiento del derecho para
impugnar la lnea que se fije.
Las cuestiones que se susciten entre municipios sobre el deslinde de sus trminos municipales
sern resueltas por la correspondiente Comunidad Autnoma, previo informe del Instituto
Geogrfico Nacional y dictamen del Consejo de Estado o del rgano de Gobierno de aqullas, si
existiera.
Cuando los deslindes afecten a los lmites de las provincias, cada una de las Diputaciones
interesadas tendr derecho a incorporar a las Comisiones una representacin igual a la de cada
Ayuntamiento.
Cuando los deslindes correspondan a entidades locales de mbito territorial inferior al
municipio, la determinacin de sus lmites ser competencia de la comunidad autnoma
respectiva.
Regula tambin el Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial la alteracin de los
nombres y capitalidad de los municipios, las entidades de mbito territorial inferior al
municipio, la Provincia y el padrn municipal.

La alteracin de nombres y capitalidad del municipio exige el previo acuerdo del

Ayuntamiento, informe de la Diputacin Provincial y, por ltimo, su aprobacin por la
Comunidad Autnoma correspondiente. Una vez aprobada la modificacin, sta ha de
comunicarse al Registro de Entidades Locales para que modifique la inscripcin registral y la
Direccin General de Administracin Local comunicar esta modificacin al Registro Central
de Cartografa dependiente del Instituto Geogrfico Nacional.
Podrn constituirse entidades de mbito territorial inferior al municipio para la administracin
descentralizada de ncleos de poblacin separados caseros, parroquias, aldeas, barrios,
pedanas, anteiglesias, lugares anejos y otros que tengan caractersticas peculiares dentro de
un municipio. La constitucin de entidades locales de mbito inferior al municipio exige la
solicitud de la mayora de los vecinos residentes en el territorio o acuerdo del ayuntamiento,
informacin pblica vecinal y resolucin definitiva del Consejo de Gobierno de la Comunidad
392
Grupo C Tema 18

Autnoma. Al igual que en el caso anterior, una vez aprobada la modificacin, se comunicar al
Registro de Entidades Locales y al Registro Central de Cartografa dependiente del Instituto
Geogrfico Nacional.
La modificacin de la denominacin, capitalidad y lmites de una provincia exige la aprobacin
de una Ley en Cortes Generales.
El padrn municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio.
Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el
mismo. Toda persona que viva en Espaa est obligada a inscribirse en el padrn del municipio
en el que resida habitualmente, quien viva en varios municipios deber inscribirse nicamente
en el que habite durante ms tiempo al ao. Se consideran vecinos de un municipio a las
personas que residiendo habitualmente en l, se encuentran inscritas en el padrn municipal.
En el padrn municipal figuran los siguientes datos con carcter obligatorio: nombre y apellidos
de los vecinos, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, nmero de
DNI o documento que lo sustituya para el caso de extranjeros y certificado o ttulo escolar; y los
datos voluntarios: designacin de representantes de los vecinos ante la Administracin y
nmero de telfono. Los padrones municipales, de cuya formacin, actualizacin, revisin y
custodia se encarga el ayuntamiento, se gestionan por medios informticos y los datos del
padrn municipal se pueden ceder a otras Administraciones pblicas que lo soliciten sin
consentimiento previo del afectado solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus
respectivas competencias, y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio
sean datos relevantes. Tambin pueden servir para elaborar estadsticas oficiales sometidas al
secreto estadstico, en los trminos previstos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Funcin
Estadstica Pblica. Fuera de estos supuestos, los datos del padrn son confidenciales y el
acceso a los mismos se regir por lo dispuesto en la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de
Regulacin del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carcter Personal y en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
Los ayuntamientos han de remitir mensualmente al Instituto Nacional de Estadstica las
variaciones que del padrn municipal se produzcan para que este organismo ejerza las tareas de
coordinacin que le corresponden en cuanto a evitar errores y duplicidades. Para ello, existe un
Consejo de Empadronamiento, adscrito al Ministerio de Economa, rgano de colaboracin
entre la Administracin General del Estado y los Entes Locales.

393
Grupo C Tema 18

Bibliografa
[1]

La Constitucin Espaola de 1977.

[2]

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.

[3]

Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de

Rgimen Local.

[4]

Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el

funcionamiento del Registro de Entidades Locales.

[5]

Real Decreto 339/2005, de 1 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 382/1986.

[6]

Orden de 3 de junio de 1986 por la que desarrolla el Real Decreto 382/1986, de 10 de

febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades
Locales.

[7]

Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Poblacin y

Demarcacin Territorial de las Entidades Locales.

[8]

Tratado de derecho Municipal. Tomo I. Dirigido por Santiago Muoz Machado. Civitas
Ediciones, S.L., 2003.

[9]

Principios de Derecho Administrativo General. Tomo I. Juan Alfonso Santamara Pastor.

Editorial Iustel. 2004.

394
Grupo C Tema 18

Tema 19. La Ley 11/1975 sobre Seales Geodsicas y Geofsicas.

Reglamento que la desarrolla. Sistema Geodsico de Referencia.
Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica. Comisin Nacional de
Astronoma. Comisin Permanente de normas Sismorresistentes:
composicin y funciones.

19.1. La Ley 11/1975 sobre Seales Geodsicas y Geofsicas: Reglamento que la

desarrolla

Las seales geodsicas y geofsicas son marcas o construcciones efectuadas sobre el terreno con
el fin de fijar, de modo preciso y permanente, puntos sobre los que se han realizado ciertas
medidas geodsicas o geofsicas.
Las redes geodsicas estn formadas por un conjunto de puntos del territorio, llamados vrtices
geodsicos, de los cuales se ha medido el emplazamiento con gran precisin. Las seales
geodsicas determinan sobre el terreno la red geodsica nacional y otras redes de inferior orden.
La Red Geodsica Nacional se compone de mallas o triangulaciones constituidas por puntos o
vrtices situados entre s a distancias diferentes. En los vrtices de las distintas redes geodsicas
se realizan observaciones con instrumentos y mtodos de diferentes rdenes de precisin, en
funcin de cada tipo de red, datos que son tratados matemticamente de acuerdo con su rango
de precisin. Las mallas de orden inferior se apoyan en las de rango superior.
Las determinaciones de valores geofsicos, tales como la intensidad de la gravedad o los
parmetros del campo geomagntico efectuadas sobre puntos especialmente elegidos, exigen la
materializacin sobre el terreno de estos puntos mediante seales, en los que se realizarn en
distintos tiempos las medidas geofsicas que correspondan, pudindose conocer as la evolucin
de los campos gravitatorio y magntico terrestres.
La Ley 11/1975, de 12 de marzo, sobre Seales Geodsicas y Geofsicas y el Reglamento que la
desarrolla, aprobado por Real Decreto 2421/1978, de 2 de junio, establecen el rgimen jurdico
de la instalacin, conservacin y utilizacin de las seales que determinan la red geodsica
nacional y los elementos geofsicos complementarios. En ellas se regulan:
- las formas, dimensiones e identificacin de las seales geodsicas.
- los lugares de colocacin.
395
Grupo C Tema 19

- la competencia para la ubicacin, construccin y mantenimiento.

- la ocupacin temporal para la comprobacin del terreno.
- las servidumbres de establecimiento, conservacin y reconstruccin de las seales.
- las indemnizaciones por servidumbres.
- la propiedad de las seales.
- y la custodia, proteccin y publicidad de las seales.
Algunas de las Comunidades Autnomas han desarrollado su propia legislacin en materia de
seales geodsicas y geofsicas. As, la Comunidad Autnoma de Catalua ha dictado una ley
propia, la Ley 11/1994, de 11 de julio, sobre las seales geodsicas, de Catalua, publicada en el
BOE de 11 de agosto. En dicha ley se regula el rgimen jurdico de las seales geodsicas que
integran la red geodsica utilitaria de Catalua, equivalente a la antigua red de cuarto orden,
creado a partir de la densificacin de las redes de primer orden, de orden inferior y de
nivelacin. La ley se aplica tambin a las seales geofsicas de titularidad de la Generalidad.
Las seales que se regulan en la Ley 11/1975 y Reglamento que la desarrolla son: las seales
geodsicas, las seales de nivelacin de precisin y las seales geofsicas de gravimetra,
magnetismo u otras. Sus formas, dimensiones e identificacin son las siguientes:
a) Las seales geodsicas estn construidas por obras de fbrica, cuyo elemento esencial es un
pilar de observacin en el que la altura es funcin de las necesidades de la red.
Las seales geodsicas se identifican mediante una placa de forma elptica cuyos ejes medirn
30 y 20 centmetros, como mximo, con la siguiente inscripcin: Instituto Geogrfico Nacional
(o Instituto Geogrfico) -vrtice geodsico- la destruccin de esta seal est penada por la Ley.
b) Las seales de nivelaciones de precisin consisten en piezas cilndricas, de pequea
dimensin, terminadas por un extremo en disco o placa, que se introducen y fijan en un taladro
abierto en roca o en el sillar de alguna construccin de gran solidez.
Las seales de Nivelacin de Precisin se identifican mediante una placa de forma elptica, que
llevar grabado: Instituto Geogrfico Nacional (o Instituto Geogrfico) y altitud sobre el nivel
medio del mar, o mediante una inscripcin con las letras N.A.P. o N.G. seguidas de
nmeros.
c) Las seales Geofsicas, de gravimetra, magnetismo u otras consisten en pilares de pequea
dimensin, fijados en obra de fbrica.

396
Grupo C Tema 19

Las seales geofsicas se identifican mediante una placa idntica a la descrita en el apartado a),
sustituyendo las palabras Vrtice Geodsico, por Seal Geofsica.
Las seales geodsicas y geofsicas se podrn colocar tanto en el campo, donde tcnicamente
sea aconsejable, como en lugares edificados. Si las seales se instalaran en lugares edificados,
se intentar, en lo posible, que sea en construcciones pblicas o en aqullas que, por su carcter,
tengan garanta de permanencia.
Corresponde al Instituto Geogrfico, con carcter exclusivo, la competencia para proyectar,
ubicar, cambiar de lugar, construir, mantener y reconstruir las seales geodsicas y geofsicas.
Los funcionarios de este Centro y las personas a sus rdenes, debidamente autorizados, podrn
proceder al desempeo de sus misiones especficas.
La Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, cuando as lo estime necesario,
comunicar a los Delegados del Gobierno la realizacin de trabajos geodsicos o geofsicos en
su demarcacin territorial y los perodos de tiempo en que se hayan de llevar a cabo con objeto
de que dichas autoridades publiquen edictos en el Boletn Oficial de la provincia en los que se
disponga la prestacin por parte de las autoridades locales y fuerzas de su dependencia de las
ayudas que los funcionarios encargados de los trabajos puedan precisar para la realizacin de los
trabajos.
Por otra parte, si por necesidades especiales alguna persona fsica o jurdica estimase necesario
el cambio de emplazamiento de una seal, deber formular una solicitud, de acuerdo con el
artculo 8. de la Ley 11/1975, a la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, quien
decidir sobre la procedencia de dicha peticin, una vez odo el Ayuntamiento del trmino en
que radique la seal. En el caso de ser denegada la solicitud los interesados podrn recurrir
contra esta resolucin con arreglo a la Ley de Procedimiento Administrativo. A las resoluciones
favorables de la Direccin General del Instituto, Geogrfico Nacional, se acompaar un
proyecto de la operacin necesaria para el cambio de emplazamiento de la seal, en el que se
establecer el plazo en que debe ser realizado, el personal tcnico que habr de dirigirlo y el
importe estimado para hacer frente a los gastos con objeto de que el peticionario que ha de
sufragar dicha operacin efecte su depsito.
La ocupacin temporal previa del terreno, que permite comprobar que el punto elegido rene los
requisitos tcnicos necesarios antes de proceder a la instalacin de la seal y a la imposicin de
la servidumbre correspondiente, se regir adems de por las previsiones de la Ley y Reglamento
de seales geodsicas y geofsicas, por la Ley y el Reglamento de Expropiacin Forzosa.
En el caso de ocupacin temporal, realizada con el nico objeto de llevar a cabo estudios o
practicar operaciones facultativas de corta duracin para recoger datos, el funcionario pblico
397
Grupo C Tema 19

encargado de llevar a cabo los estudios deber ir provisto de los documentos que acrediten su
misin, expedidos por la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, a fin de que se
les preste toda clase de auxilio, y muy especialmente el de procurar permiso de los propietarios
para que pasen por sus fincas. En el caso que transcurran 48 horas sin que el propietario conceda
expresamente el permiso, se dar cuenta al Delegado del Gobierno o a la autoridad competente,
que resolver sobre la necesidad de ocupacin.
El replanteo o comprobacin de la idoneidad y disponibilidad del punto elegido se materializar
con una seal provisional, consistente en una bandera o marca con pintura, cuya destruccin o
deterioro sern sancionados con arreglo al Cdigo Penal, en virtud de lo establecido en el
artculo 15 de la Ley 11/1975.
La servidumbre de establecimiento, conservacin y utilizacin de seales geodsicas y
geofsicas es un gravamen que se impone sobre el terreno en el que se instala la seal, en
beneficio de la seal, de tal manera que el dueo de la seal podr hacer a su costa en los
terrenos en los que se ubica las obras necesarias para el establecimiento, conservacin y
utilizacin de la seal.
Los bienes inmuebles, cualquiera que sea su clase y destino, con excepcin del interior de las
viviendas, estarn sujetos a servidumbre forzosa de instalacin de las seales geodsicas y
geofsicas, previas las correspondientes indemnizaciones a los dueos del predio sirviente.
La expropiacin forzosa de cuantos derechos e intereses legtimos hayan de verse afectados por
la imposicin forzosa de servidumbre de seal se regirn, adems de por la Ley 11/1975 y por el
Reglamento que la desarrolla, por la Ley y el Reglamento de Expropiacin Forzosa.
La Resolucin por la que la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional declare e
imponga la servidumbre de seal ser ttulo suficiente para su inscripcin en el Registro de la
Propiedad o para proceder en la forma establecida en el prrafo segundo del artculo 7. de la
Ley Hipotecaria, cuando la finca no conste en el Registro. La inscripcin en el Registro de la
Propiedad deber ser promovida por el Instituto Geogrfico Nacional.
La servidumbre de instalacin de las seales geodsicas y geofsicas obliga a los titulares de los
predios sirvientes a dar paso y permitir la realizacin de los trabajos para su establecimiento,
conservacin y utilizacin. Dichos trabajos sern realizados por funcionarios del Instituto
Geogrfico Nacional que estn debidamente acreditados y por el personal auxiliar que
dependiendo de ellos sea necesario para la realizacin de los trabajos. Como documento que
acredite su condicin bastar una autorizacin expedida por la Direccin General del Instituto
Geogrfico Nacional. En lo que se refiere a la obligacin de dar paso y permitir nicamente la
utilizacin de las seales, sta ha de concederse al personal de Organismos oficiales y personas
398
Grupo C Tema 19

fsicas o jurdicas que estn expresamente autorizadas por la Direccin General del Instituto
Geogrfico Nacional.
Corresponde a la Direccin General del Instituto Geogrfico la facultad de declarar e imponer
las servidumbres de establecimiento, conservacin e utilizacin de las seales. Para ello bastar
con la instruccin y resolucin del expediente correspondiente, en el que se dar audiencia de
los interesados, y en el que se justificar la conveniencia y necesidad tcnica del establecimiento
de la seal.
-

El establecimiento de las seales geodsica y geofsicas implica, adems de la

ocupacin temporal, el transporte de materiales de construccin y herramientas, con los medios

que el Instituto Geogrfico Nacional considere ms idneos, a travs de todos los predios que se
encuentren interpuestos entre las vas pblicas y el emplazamiento de la seal; la ocupacin de
la superficie en la que se va a ubicar dicha seal; la construccin de la seal; la eliminacin de
rboles u otros obstculos que puedan impedir la visibilidad desde ella hacia otras seales
lejanas; y, por ltimo, la utilizacin de la seal. En el caso de que la servidumbre afecte a
diferentes predios, la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional podr declarar e
imponer servidumbre forzosa de instalacin de seales a todos los predios afectados por las
necesidades indicadas, aun cuando la seal fsica slo se construya en uno de ellos.
-

La conservacin de las seales geodsicas y geofsicas supone la realizacin de trabajos

anlogos a los de su establecimiento, dirigidos a proceder a su reconstruccin o reparacin,

cuando proceda, o a su reforma, cuando los nuevos medios o mtodos de trabajo as lo exijan.
De manera anloga al caso anterior, si se considerara necesario extender la servidumbre de una
seal a algn otro predio colindante o prximo, la Direccin General del Instituto Geogrfico
Nacional podr declarar e imponer dicha servidumbre de la misma forma que cuando procedi a
su establecimiento.
-

La utilizacin de las seales implica tambin la necesidad de transportar todos los

elementos y aparatos necesarios a travs de los predios sirvientes, con los medios de transporte
que el Instituto Geogrfico Nacional considere ms idneos, as como la ocupacin temporal de
la seal y sus inmediaciones durante el perodo de tiempo, diurno o nocturno, que los trabajos
tcnicos exijan.
No se podrn imponer servidumbres de establecimiento, conservacin y utilizacin de las
seales geodsicas o geofsicas en el interior de las viviendas.
En los edificios en que existan viviendas, el acceso y permanencia en el lugar donde est la
seal se realizar sin perturbacin para los hogares familiares.

399
Grupo C Tema 19

En aquellas zonas de inters para la defensa, el establecimiento y el uso de las servidumbres

estarn condicionados a la autorizacin de la autoridad militar.
La imposicin de servidumbre forzosa de seales no obsta para que el dueo del predio sirviente
pueda cercarlo y edificar en l, sin que en ningn caso perturbe el uso de aqullas. Cuando se
proyecte en cualquiera de los predios sirvientes de una seal, excepto en aquellos en que la
servidumbre sea exclusivamente de paso, la construccin de alguna cerca, edificacin o
instalacin de cualquier tipo, ser preceptivo solicitar y obtener previamente autorizacin de la
Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, quien para decidir sobre la procedencia de
tal peticin, podr exigir la presentacin del proyecto y citar a los tcnicos responsables del
mismo y a la propiedad. En el caso de que la construccin proyectada perturbara el uso de las
seales, la Direccin General del Instituto Geogrfico comunicar al peticionario el
impedimento que exista, para que ste pueda optar entre modificar su proyecto en consecuencia,
o solicitar el cambio de emplazamiento de la seal, de acuerdo con el artculo 8. de la Ley
11/1975, sin perjuicio de poder recurrir contra esta resolucin con arreglo a la Ley de
Procedimiento Administrativo.
La imposicin de servidumbres de seales geodsicas y geofsicas llevar aparejada la
correspondiente indemnizacin, tanto por los daos y perjuicios ocasionados como por el valor
de la superficie de los terrenos ocupados por aqullas. No habr lugar a indemnizacin cuando
se trate de ocupacin de terrenos con seales de nivelacin.
La cuanta de la indemnizacin por el terreno que se ocupe y los daos y perjuicios que se
causen en el predio sirviente se determinarn:
a) Por mutuo acuerdo entre el perjudicado y la Administracin. En este caso se redactar un acta
en la que figure adems el conocimiento de la Alcalda en cuyo trmino radique el inmueble.
b) De no ser posible lo anterior, se fijar su importe con arreglo a las normas de valoracin
previstas en la Ley de Expropiacin Forzosa.
Las seales geodsicas y geofsicas son propiedad del Estado, estn adscritas a la Direccin
General del Instituto Geogrfico para el cumplimiento de los fines previstos en la Ley y
Reglamento y sujetas a la Ley del Patrimonio del Estado.
Las seales y los trabajos para su ubicacin, construccin o reconstruccin, mantenimiento y
utilizacin por el Instituto Geogrfico se declaran de utilidad pblica y estn bajo salvaguardia
de la Ley.
La custodia de las seales queda encomendada a los Alcaldes de los trminos municipales en
que se ubiquen. Los Alcaldes cuidarn de que no se destruyan, se deterioren o se entorpezca su
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Grupo C Tema 19

uso y ordenarn a los Agentes de su autoridad que visiten anualmente, cada una de las instaladas
en su trmino municipal, comunicando las incidencias que observen a la Direccin General del
Instituto Geogrfico Nacional. Adems, los Alcaldes comunicarn a la Direccin General la
destruccin, daos o deterioro sufridos por las seales, cuando esto ocurra y tan pronto como
tengan conocimiento de ello, informando sobre las obras que, a su juicio, conviene realizar para
su reparacin y para asegurar su conservacin. Estas obras se llevarn a cabo, en todo caso, bajo
la direccin del Instituto Geogrfico Nacional.
Con base en la informacin que cada Alcalde haya comunicado sobre los daos sufridos por una
seal y las causas que los han motivado, o con la informacin obtenida de sus propios
funcionarios en el curso de sus trabajos e inspecciones, la Direccin General del Instituto
Geogrfico Nacional fijar el importe de los daos sufridos, e investigar las responsabilidades
en que se haya podido incurrir, procediendo en la forma legalmente establecida.
Toda destruccin o deterioro intencionado de las seales, tanto las permanentes como las
provisionales necesarias durante la ejecucin de los trabajos, constituir delito incurso en el
captulo IX del ttulo XIII del libro II del Cdigo Penal.
La inspeccin y vigilancia de las seales corresponder a la Direccin General del Instituto
Geogrfico.
El Instituto Geogrfico identificar las seales geodsicas y geofsicas individualizndolas
mediante fichas. Para ello elaborar una ficha por seal que se archivarn en cada uno de los
Ayuntamientos en cuyo mbito territorial se ubique la seal.
Los Ingenieros Jefes de las Secciones del Instituto Geogrfico Nacional que tengan a su cargo
las seales geodsicas o geofsicas, remitirn a los Ayuntamientos correspondiente las fichas de
aqullas que se encuentren en su trmino municipal, con los datos siguientes:
- Nombre de la seal, orden, clase y paraje donde est situada.
- Resea.
- Extracto de los itinerarios de acceso ms fciles.
- Fotografa, con indicacin de la fecha en que se obtuvo.
- Superficie en planta y fecha de la obra.
- Dimensiones.
- Nombre y domicilio del propietario del lugar.

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Grupo C Tema 19

- Datos registrales de la finca.

Estas fichas debern ser conservadas en el Ayuntamiento, siendo pblico su acceso. Cuando los
Ayuntamientos reciban las fichas de las seales acusarn recibo de las mismas, hacindose
cargo, a partir de la fecha de la recepcin de la custodia de las seales.

19.2. El Sistema Geodsico de Referencia

Desde medidos del siglo XIX son tres los Sistemas Geodsicos de Referencia adoptados por
Espaa y que han servido de referenciacin geogrfica y cartogrfica de nuestro pas.
a) A mediados del siglo XIX, en concreto, en 1852, la Comisin del Mapa de Espaa
inici los primeros trabajos cartogrficos que sirvieron de base para la formacin del
Mapa Nacional a escala 1:50.000, la Red Geodsica Fundamental. Para ello, la
Comisin del Mapa utiliz un sistema de referencia local que se adaptaba
exclusivamente a la Pennsula Ibrica y que se basaba en el elipsoide de referencia de
Struve, datum Madrid, con origen de longitudes en el meridiano del observatorio
astronmico de Madrid. La proyeccin cartogrfica utilizada entonces para la
elaboracin de la cartografa fue la proyeccin polidrica.
b) Con posterioridad, tras la Segunda Guerra Mundial, el Coast and Geodetic Survey de
los EEUU realiz una compensacin de redes geodsicas de los pases aliados con el fin
de obtener una cartografa unificada, definiendo el Sistema Geodsico de Referencia
ED50 o European Datum 1950. En el Sistema Geodsico de Referencia ED50 se adopt
como elipsoide de referencia el elipsoide de Hayford de 1909, conocido como elipsoide
internacional de 1924, - ao en el que una asamblea de la Asociacin Internacional de
Astronoma, AIG, lo adopt para su uso cartogrfico- y se tom como origen de
latitudes el Ecuador, como origen de longitudes el meridiano de Greenwich y como
Punto Astronmico Fundamental o Datum Fundamental, la torre de Helmert, en
Postdam (Alemania). El sistema de referencia ED50 se adopt en Espaa en el ao 1970
junto con el sistema de proyeccin cartogrfica Universal Transversa de Mercator,
UTM, al aprobarse el Decreto 2303/1970, de 16 de julio, que la estableca para la
revisin y nueva edicin del Mapa Topogrfico Nacional.
c) Por ltimo, en el ao 2007, se ha adoptado un sistema de referencia que ha permitido
la integracin de la informacin geogrfica y cartogrfica europea con los servicios de
navegacin. El Sistema de Referencia ETRS89 (European Terrestrial Reference System
1989) es el datum geodsico espacial para adquisicin, almacenamiento y anlisis de
datos georreferenciados, ligado a la parte estable de la placa de la placa continental
europea y consistente con los modernos sistemas de navegacin por satlite GPS,
GLONASS y GALILEO.
402
Grupo C Tema 19

El sistema de referencia ETRS89 se impuso tras la resolucin adoptada por la EUREF (Euopean
Reference Frame), subcomisin de la Asociacin Internacional de Astronoma, AIG, para el
marco de referencia europeo, y fue trasladado a la Comisin Europea en el ao 1999. A partir de
dicha fecha el sistema de referencia ETRS89 ha ido adoptndose por los pases europeos como
sistema de referencia comn. En concreto, en Espaa se adopt como sistema de referencia
oficial para la referenciacin geogrfica y cartogrfica de la Pennsula Ibrica y las Islas
Baleares tras la aprobacin del Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, en sustitucin del
anterior sistema ED50. Para las Islas Canarias, se adopt como sistema de referencia el sistema
REGCAN95, compatible con el sistema ETRS89, obtenido tras la compensacin de la red
geodsica de Canarias dentro del marco de la Red Geodsica Nacional por Tcnicas Espaciales,
REGENTE. Ambos sistemas tienen asociado el elipsoide GRS80 (Geodetic Reference System
1980).
Hasta el 1 de enero de 2015 la informacin geogrfica y cartogrfica podr compilarse y
publicarse en cualquiera de los dos sistemas de referencia ED50 o ETRS89, conforme a las
necesidades de cada Administracin Pblica, siempre que las producciones en ED50 contengan
la referencia a ETRS89. A partir del 1 de enero de 2015, nicamente podr utilizarse el sistema
de referencia ETRS89.

Por otra parte, el Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, por el que se regula el Sistema
Geodsico de Referencia, adopta tambin el Sistema de Referencia Altimtrico Oficial. El
Sistema de Referencia Altimtrico oficial toma como referencia de altitudes los registros del
nivel medio del mar en Alicante para toda la Pennsula Ibrica y como referencia de altitudes
para las islas, las altitudes mareogrficas de cada una de ellas. Respecto a los orgenes de las
referencias altimtricas y el datum hidrogrfico, dicha norma establece nicamente quin es el
rgano responsable de su determinacin, de tal suerte que corresponde al Instituto Geogrfico
Nacional la determinacin de los orgenes de las referencias altimtricas y al Instituto
Hidrogrfico de la Marina la del datum hidrogrfico al que estarn referidas las sondas de la
cartografa nutica, el cero hidrogrfico.
En lo que a la representacin planimtrica de la cartografa oficial corresponde, los Sistemas de
Referencia adoptados para las cartografas terrestres son:
a) El Sistema de Referencia de Coordenadas ETRS-Cnica conforme de Lambert para
la cartografa terrestre, bsica y derivada, de escala igual o menor de 1:500.000
b) El Sistema de Referencia de Coordenadas ETRS-Transversa de Mercator para la
cartografa terrestre, bsica y derivada, a escalas mayores de 1:500.000.
c) La Proyeccin Mercator, para la cartografa nutica.
403
Grupo C Tema 19

Respecto a la divisin de hojas, la serie fundamental para la representacin planimtrica

terrestre es el Mapa Topogrfico Nacional a escala 1:50.000. (MTN50).
-Las hojas a escala 1:50.000 hojas tendrn un tamao de 10 en latitud y 20 en longitud
siguiendo los meridianos y paralelos, con la distribucin y determinacin de esquinas
que se establece en el Anexo del Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio.
- Las hojas a escala 1:25.000 tendrn un tamao de 5 en latitud por 10 en longitud
resultante de dividir en cuatro la correspondiente hoja a escala 1:50.000.
- Las hojas a escala 1:10.000 tendrn un tamao de 230 en latitud por 5en longitud y
proceden de la divisin en diecisis partes de la hoja a escala 1:50.000.
- Y, por ltimo, las hojas a escala 1:5.000 tendrn un tamao de 115 en latitud y
230 en longitud, obtenidas tras dividir en sesenta y cuatro partes una hoja de 1:50.000
Las hojas del MTN50 del Instituto Geogrfico Nacional

y las de la misma serie de la

Cartografa Militar del Centro Geogrfico del Ejercito de Tierra han de tener la misma
numeracin.

19.3. Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica: composicin y funciones

La Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica, rgano colegiado adscrito a la Direccin

General del Instituto Geogrfico Nacional, fue creada por Decreto de 10 de octubre de 1947 con
objeto de representar a Espaa dentro de la Unin Internacional de Geodesia y Geofsica,
impulsar el estudio de la forma y fsica de la Tierra, estimular y coordinar las investigaciones
cientficas de dicho mbito y facilitar los trabajos e investigaciones especiales. La Comisin
Espaola de Geodesia y Geofsica ha sido sometida desde entonces a varias reorganizaciones
posteriores. En la actualidad, se rige por preceptuado en el Real Decreto 1391/2007, de 29 de
octubre, por el que se regula la Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica, que deroga la
Orden de 25 de marzo de 1999, modificada parcialmente por la Orden de 11 de noviembre de
2002, por la que se crea la Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica y se regula su
composicin y funciones y, en todo lo no previsto en esta Orden por lo establecido en materia
de rganos colegiados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
La Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica es un rgano colegiado interministerial adscrito
al Ministerio de Fomento a travs del Instituto Geogrfico Nacional.

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Grupo C Tema 19

La Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica se cre con las siguientes finalidades:

a) Promover, apoyar e impulsar los trabajos, investigaciones y estudios fsicos, qumicos y
matemticos de la Tierra y su entorno y definir las lneas prioritarias de accin pblica en el
campo de la Geodesia y la Geofsica.
b) Asesorar a la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa en proyectos relativos a
Geodesia y Geofsica.
c) Asesorar a las Administraciones Pblicas en materia de riesgos naturales asociados a
fenmenos geofsicos.
d) Representar a Espaa en la Unin Internacional de Geodesia y Geofsica y otras
organizaciones similares.
La Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica acta bien en Pleno, bien por medio de su
Comit Ejecutivo y cuenta como rganos consultivos con diferentes Secciones especializadas en
Geodesia y Geofsica.
A) Composicin y funciones del Pleno
Los miembros del Pleno de la Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica son : el Presidente,
el Subsecretario del Ministerio de Fomento; el Vicepresidente, el Director General del Instituto
Geogrfico Nacional; el Vicepresidente Ejecutivo, uno de los vocales cientficos; y los vocales
institucionales y cientficos.
Los vocales institucionales son: el Presidente del Consejo Superior de Investigaciones
Cientficas, el Director General de Investigacin, el Director General de Universidades, el
Director General del Instituto Nacional de Meteorologa, el Director General del Instituto
Geolgico y Minero de Espaa, el Director General del Instituto Espaol de Oceanografa, el
Director General del Centro de Estudios y Experimentacin de Obras Pblicas, el Director
General de Proteccin Civil y Emergencias, el Director General del Departamento de
Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis, el Director General del Centro para la
Prevencin y Lucha contra la Contaminacin Martima del Litoral, el Secretario General
Tcnico del Ministerio de Defensa y el Teniente General Jefe de la Unidad Militar de
Emergencias.
Los vocales cientficos son: el Presidente de cada una de las Secciones, 3 directores de centros
espaoles de investigacin dedicados a la Geodesia o la Geofsica y 3 catedrticos de
Universidad o investigadores de reconocido prestigio en materias relacionadas con la geodesia y
geofsica.

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Grupo C Tema 19

Actuar como Secretario de la Comisin un funcionario de competencia profesional reconocida

en el rea de la geodesia y geofsica perteneciente al Instituto Geogrfico Nacional.
Las Funciones del Pleno son bsicamente: informar a la Comisin Interministerial de Ciencia y
Tecnologa en relacin con acuerdos internacionales en materia de geodesia y geofsica;
asesorar a los organismos pblicos en materia de geodesia y geofsica; impulsar la participacin
de tcnicos espaoles en instituciones internacionales, nombrando, en su caso, a los
representantes en las asociaciones de la Unin Internacional de Geodesia y Geofsica; y,
promover la creacin de bancos de datos, publicaciones y reuniones cientficas.
B) Composicin y funciones del Comit Ejecutivo.
El Comit Ejecutivo est integrado por el Vicepresidente del Pleno, que lo presidir y podr
delegar en un funcionario de mximo nivel del Instituto Geogrfico Nacional; el Vicepresidente,
que lo ser el Vicepresidente Ejecutivo del Pleno; por 5 vocales de los cuales 3 de ellos son
elegidos entre los presidentes de las secciones y 2 designados por el Presidente entre los vocales
cientficos; y, por ltimo, por el Secretario.
Al Comit Ejecutivo le corresponde la propuesta, el informe, el estudio de los asuntos que se
han de someter al pleno as como la ejecucin de los acuerdos del Pleno.
C) Secciones y Organismos Coordinadores.
La Comisin cuenta, como rganos consultivos, con las correspondientes Secciones. Cada una
de las Secciones cuenta como instituciones de apoyo con los denominados organismos
coordinadores.
Las secciones y sus respectivos organismos de apoyo son:
I. Seccin de Geodesia. rgano de apoyo, Instituto Geogrfico Nacional.
II. Seccin de Sismologa y Fsica del Interior de la Tierra. rgano de apoyo, Instituto
Geogrfico Nacional.
III. Seccin de Geomagnetismo y Aeronoma. rgano de apoyo, Instituto Geogrfico Nacional.
IV. Seccin de Volcanologa. rgano de apoyo, Consejo Superior de Investigaciones
Cientficas.
V. Seccin de Meteorologa y Ciencias de la Atmsfera. rgano de apoyo, Instituto Nacional de
Meteorologa.
VI. Seccin de Oceanografa Fsica. rgano de apoyo, Instituto Espaol de Oceanografa.
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Grupo C Tema 19

VII. Seccin de Hidrologa. rgano de apoyo, Instituto Geolgico y Minero de Espaa.

VIII. Seccin de Geofsica Aplicada. rgano de apoyo, Centro de Estudios y Experimentacin
de Obras Pblicas (CEDEX).
IX. Seccin de Ciencias Criosfricas. rgano de apoyo, Consejo Superior de Investigaciones
Cientficas.
Cada Seccin est formada por un Presidente, un Secretario y 8 vocales, que sern designados
por el Presidente de la Comisin a propuesta del Pleno entre cientficos y tcnicos de
reconocido prestigio por periodos de cinco aos. El Secretario ser nombrado por el titular del
Centro u organismo coordinador entre funcionarios superiores del referido Centro.
La Comisin en pleno o su Comit Ejecutivo podrn encargar a las Secciones el estudio de
asuntos y la realizacin de trabajos determinados, que sern presentadas al Pleno a travs del
Comit Ejecutivo.
Cada Seccin estar formada por el Presidente, el Secretario y ocho vocales, salvo que se
determine un nmero diferente de vocales por el Comit Ejecutivo; la actividad cientfica de la
Seccin ser coordinada por el Presidente y la actividad operativa por el Secretario.
D) Grupos de Trabajo
El Pleno podr constituir Grupos de Trabajo vinculados a las secciones a los que encomendar
la realizacin de estudios y trabajos.
El funcionamiento de la Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica se rige por las siguientes
reglas: el Pleno de la Comisin, el Comit Ejecutivo y las Secciones se reunirn en sesin
ordinaria una vez al ao. Para la vlida constitucin del rgano ser necesaria la presencia del
Presidente y del Secretario o, en su caso, de quienes les sustituyan, y la de la mitad, al menos,
de los dems miembros. El Pleno de la Comisin se reunir tambin, en sesin extraordinaria,
cuantas veces sean necesarias a propuesta del Presidente, o cuando as lo solicite la mayora de
sus miembros.
El Comit Ejecutivo se reunir tambin en cuantas ocasiones se considere necesario por su
Presidente y, como mnimo, dos veces al ao.
Las Secciones se reunirn tambin cuantas veces consideren necesario, de acuerdo con sus
respectivos reglamentos. Estas reuniones, que deben contar con mayora de los vocales de la
Seccin y con la presencia de su Presidente y Secretario.
El Comit Ejecutivo y las Secciones se reunirn tambin durante la celebracin de la Asambleas
407
Grupo C Tema 19

Espaolas de Geodesia y Geofsica, debiendo redactar cada una de ellas las resoluciones y
recomendaciones que deseen recoger en las Actas de la Asamblea.
La Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica podr convocar a ttulo consultivo, tanto para
los Plenos como para reuniones del Comit Ejecutivo, de las Secciones o de los Grupos de
Trabajo que puedan constituirse, a cuantos expertos considere necesario para el mejor
conocimiento de los temas y ayuda en la toma de decisiones.

19.4. La Comisin Nacional de Astronoma: composicin y funciones

La Comisin Nacional de Astronoma, rgano que representa a Espaa en la Unin
Internacional de Astronoma, se regula en el Real Decreto 587/1989, de 12 de mayo, por
el que se aprueba el Reglamento de la Comisin Nacional de Astronoma. En lo no
previsto en el presente Real Decreto, se estar a lo dispuesto en el captulo II del Ttulo II de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
La Comisin Nacional de Astronoma es un rgano colegiado de la Administracin General del
Estado, que tiene como finalidades el impulso y coordinacin de los programas astronmicos
nacionales, el asesoramiento a la Administracin General del Estado en materia de astronoma y
astrofsica y la representacin de Espaa en la Unin Astronmica Internacional, de acuerdo con
las directrices que establezca la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa.
Son funciones de la Comisin Nacional de Astronoma:
1. Proponer a la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa, a los rganos
directivos de la Administracin General del Estado y a los organismos pblicos
dependientes de la misma que tengan responsabilidades en materia de astronoma, las
medidas necesarias para la adecuada coordinacin entre las diversas ramas de la
astronoma, realizando el seguimiento de los programas y estudios que se planifiquen.
2. Asesorar a la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa y a los centros y
organismos a que se refiere el prrafo anterior en relacin con los acuerdos
internacionales en materia de astronoma, proponiendo las medidas precisas para su
cumplimiento.
3. Aportar la colaboracin espaola a las tareas de la Unin Astronmica Internacional,
proponiendo a la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa el nombramiento
de las delegaciones que han de representar a Espaa en las Asambleas de la Unin y las
contribuciones que correspondan a la misma.
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Grupo C Tema 19

4. En general, ejercer cuantas actividades se relacionen con el fomento, orientacin y

divulgacin cientfica de la astronoma en Espaa.
La Comisin Nacional de Astronoma se compone de: un Presidente y un Vicepresidente,
vocales y un secretario. El Presidente y el Vicepresidente son, de forma alternativa cada dos
aos, el Director general del Instituto Geogrfico Nacional y el Presidente del Consejo Superior
de Investigaciones Cientficas; son vocales de la comisin: el Director general del Instituto
Nacional de Tcnica Aeroespacial Esteban Terradas, el Delegado Espaol en la Agencia
Espacial Europea, el Director del Instituto de Astrofsica de Canarias, el Director del
Observatorio Astronmico Nacional, el Director del Real Instituto y Observatorio de la Armada,
el Director del Instituto de Astrofsica de Andaluca, el Presidente de la Sociedad Espaola de
Astronoma, un cientfico de reconocido prestigio internacional por cada una de las reas que a
continuacin se indican: Cosmologa, Galaxias, Fsica Estelar y Medio Interestelar, Sol y
Sistema Solar, Astronoma de posicin, Instrumentacin y Espacio; el Secretario, un
funcionario del grupo A, designado por el Presidente de dicha Comisin, con voz y sin voto.
Para un mejor funcionamiento de la Comisin, se podrn constituir Grupos de Trabajo que se
encarguen temporalmente de realizar estudios o publicaciones sobre asuntos de especial
amplitud e inters. Los miembros de cada Grupo de Trabajo se elegirn entre los de la
Comisin, pudiendo solicitar la inclusin de otros componentes siempre que sea aprobada por la
Comisin. Adems, existir una Comisin Permanente de la Comisin Nacional de Astronoma
que estar integrada por el Presidente, el Vicepresidente y el Secretario que tendr como misin
la de resolver las cuestiones de carcter administrativo que exijan una decisin inmediata. Por
ltimo, el Instituto Geogrfico Nacional o el Consejo Superior de Investigaciones Cientficas,
segn el turno de la Presidencia de la Comisin Nacional de Astronoma, proporcionarn a la
Comisin Permanente el apoyo administrativo y tcnico que resulten necesarios.
El funcionamiento de la Comisin Nacional de Astronoma y Geodesia se realizar conforme a
las siguientes reglas: la comisin se reunir en sesin ordinaria, al menos, una vez al ao y
realizar cuantas sesiones extraordinarias sean necesarias, a juicio del Presidente, y aqullas que
sean solicitadas por la mayora de sus miembros y sobre aquellos asuntos que no requieran
preparacin ni ponencia previa y sean sometidos directamente por el Presidente. Para ello, el
Presidente convocar las sesiones estableciendo el orden del da de cada sesin a partir de las
mociones o proposiciones presentadas por los vocales, designar los Grupos de Trabajo que
hayan de presentar, como ponentes, los proyectos de dictamen y dirigir la discusin y cerrar
los debates. Los acuerdos adoptados por la comisin se tomarn por mayora absoluta de votos
en primera votacin y, en su defecto, por mayora de los presentes. Las votaciones sern
nominales, en caso de empate decidir el voto del Presidente. El Presidente de la Comisin
cuidar tambin de la ejecucin de los acuerdos de la Comisin e informar peridicamente al
409
Grupo C Tema 19

Secretario de la Comisin Interministerial de Ciencia y Tecnologa sobre el cumplimiento de las

funciones encomendadas a la Comisin.

19.5. La Comisin Permanente de Normas Sismorresistentes: composicin y

funciones
La Comisin Permanente de Normas Sismorresistentes fue creada por Decreto 3209/1974, de 30
de agosto, en el que se determinaba su composicin, dependencia orgnica y rgimen de
constitucin y funcionamiento. La comisin se cre con objeto de estudiar, elaborar y proponer
las normas sismorresistentes aplicadas a los campos de la ingeniera y arquitectura cuyo
objetivo es evitar la prdida de vidas humanas y reducir el dao y coste econmico que puedan
ocasionar los terremotos. En la actualidad, se regula por el Real decreto 518/1984, de 22 de
febrero, por el que se reorganiza la composicin de la Comisin Permanente de Normas
Sismorresistentes.
La Comisin Permanente de Normas Sismorresistentes, encuadrada en la Direccin General del
Instituto Geogrfico Nacional, est constituida por los siguientes miembros: el Presidente,
Director general del Instituto Geogrfico Nacional; Vocales expertos en las materias propias de
la Comisin, que representan a cada uno de los siguientes Departamentos ministeriales: Defensa
(Cuartel General del Ejrcito de Tierra), Fomento con dos vocales (uno del rea de obras
pblicas y otro del rea de transportes), Vivienda (rea de edificacin), Interior (rea de
Proteccin Civil), Educacin (Consejo Superior de Investigaciones Cientficas) y Comercio
Industria y Turismo, con dos vocales; un Vocal representante de cada uno de los siguientes
Organismos y Entidades en cuanto realizan actividades de investigacin cientfica y tcnica
conexas con los fines de la Comisin: un experto en sismicidad e ingeniera ssmica, propuesto
por la Comisin Nacional de Geodesia y Geofsica, un experto en seguridad nuclear, propuesto
por el Consejo de Seguridad Nuclear y un experto en ingeniera ssmica, propuesto por la
Asociacin Espaola de Ingeniera Ssmica; y por ltimo, el Secretario de la Comisin, un
funcionario del Instituto Geogrfico Nacional experto en sismologa e ingeniera ssmica,
designado por la Presidencia de la Comisin.
El rgimen de funcionamiento de la Comisin Permanente de Normas Sismorresistentes ser el
contenido en el captulo II del ttulo primero de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Las funciones de la Comisin Permanente son:
a) Estudiar, elaborar y proponer normas sismorresistentes aplicadas a los campos de la
ingeniera y arquitectura.
b) Promover de modo permanente y actualizar peridicamente dichas normas, proponiendo las
410
Grupo C Tema 19

modificaciones que procedan de acuerdo con los avances de la tcnica sismorresistente y de la

experiencia adquirida en su aplicacin.
c) Promover, desarrollar y difundir en Espaa el estudio y conocimiento de la ingeniera ssmica
y de la sismicidad.
d) Asesorar a los rganos responsables de la proteccin civil sobre las medidas a tomar para
reducir los daos a personas y bienes en caso de catstrofe ssmica.
e) Mantener relaciones con Organismos nacionales e Internacionales que realicen funciones
similares colaborando y participando en reuniones cientficas, a fin de poder estudiar cuantas
innovaciones surjan en su campo de actuacin.
Para el desempeo de sus cometidos la Comisin podr recabar el informe de los
correspondientes Organismos de la Administracin Pblica en aquellos temas cuya
especializacin tcnica lo requiera y constituir grupos asesores de trabajo en materias
determinadas, necesarias para la elaboracin de las normas sismorresistentes para recopilar y
estudiar antecedentes y documentacin nacional e internacional relativa a su campo, analizar las
observaciones enviadas por Entidades y particulares y redactar propuestas de modificacin o
ampliacin al texto de las normas y, en general, desempear cuantas tareas les encomiende la
Comisin.

411
Grupo C Tema 19

Bibliografa

[1]

Decreto 2303/1970, de 16 de julio, por el que se adopta la Proyeccin Universal Transversa

Mercator (UTM) para la revisin y nueva edicin del Mapa Topogrfico Nacional.

[2]

Real decreto 1071/2007, de 27 de julio, por el que se regula el sistema geodsico de

referencia oficial en Espaa.

[3]

Ley de 11/1975, de 12 de marzo sobre Seales Geodsicas y Geofsicas.

[4]

Real decreto 2421/1978, de 2 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley

11/1975, de 12 de marzo, sobre seales geodsicas y geofsicas.

[5]

Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenacin de la cartografa.

[6]

Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema cartogrfico

nacional.

[7]

Real Decreto 1391/2007, de 29 de octubre, por el que se regula la Comisin de Geodesia y

Geofsica.

[8]

Orden de 25 de marzo de 1999 por la que se crea la Comisin Espaola de Geodesia y

Geofsica y se regula su composicin y funcionamiento.

[9]

Orden PRE/2830/2002, de 11 de noviembre, por la que se modifica la Orden de 25 de marzo

de 1999 por la que se crea la Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica y se regula su
composicin y funcionamiento.

[10]

Real Decreto 587/1989, de 12 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisin

Nacional de Astronoma

[11]

Real Decreto 518/1984, de 22 de febrero, por el que se reorganiza la composicin de la

Comisin Permanente de Normas Sismorresistentes

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Grupo C Tema 19

Tema 20. Las Instituciones Cientfico-Tcnicas y el desarrollo espaol. El

Instituto Geogrfico Nacional: Evolucin histrica y situacin actual; su
participacin en proyectos y organizaciones internacionales.
20.1. Las Instituciones Cientfico-Tcnicas y el desarrollo espaol
Desde mediados de los aos ochenta Espaa ha vivido una importante transformacin en la
Ciencia y Tecnologa. La inversin nacional en I+D+I pas desde el 0,43% del Producto
Interior Bruto en 1981 al 9 % en el ao 2006; la inversin nacional en I+D ha pasado de
menos 500 millones de euros a ms de 9.000 millones; y, el personal dedicado a
investigacin y desarrollo de 36.200 a 160.000. Tambin en estos ltimos aos Espaa ha
entrado a formar parte de las organizaciones cientficas ms importantes, tales como la
Organizacin Europea para la Investigacin Nuclear (CERN), Agencia Espacial Europea
(ESA), la red EUREKA, el Instituto internacional de Ciencias de la Computacin (ICSI) y
en el European Southern Observatory (ESO), entre otras. Lo mismo cabe decir respecto de
las grandes instalaciones cientfico-tcnicas: en 1981 tan slo el observatorio del Teide
poda considerarse como tal y en la actualidad son cinco las grandes instalaciones
internacionales ubicadas en el territorio espaol: observatorios del Teide y del Roque de los
Muchachos, el Centro Astronmico de Calar Alto, el Instituto de Radioastronoma
Milimtrica y el Gran Telescopio de Canarias y ms de quince grandes instalaciones
nacionales, entre las que cuentan las bases antrticas, el Centro Astronmico de Yebes (del
IGN), el laboratorio subterrneo de Canfranc y la red IRIS y, prximamente, el sincrotrn
ALBA.
El punto de partida de esta transformacin fue la promulgacin de la ley 13/1986, de 14 de
abril, de Fomento y Coordinacin General de la Investigacin Cientfica y Tcnica, ms
conocida por la Ley de la Ciencia. Dicha Ley encomienda a una Comisin Interministerial
de Ciencia y Tecnologa (CICYT) la programacin de las actividades de investigacin de los
organismos dependientes de la Administracin del Estado, mediante el Plan Nacional de
Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico. La Comisin es, por tanto, el rgano de
planificacin, coordinacin y seguimiento de las actuaciones de la Administracin General
del Estado en materia de I+D+I. Est presidida por el Presidente del Gobierno y en su
composicin figuran representantes de los Departamentos ministeriales con competencias en
I+D. La CICYT cuenta con tres rganos consultivos: el Consejo Asesor de Ciencia y
Tecnologa (representa a la comunidad cientfica y a los agentes sociales); el Consejo
General de la Ciencia y la Tecnologa (vinculado a las Comunidades Autnomas); y la
Comisin Mixta Congreso - Senado de Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico.
Entre los Organismos y Entidades Ejecutoras de I+D se encuentran los organismos pblicos
de investigacin (OPI), universidades, centros de I+D de las Comunidades Autnomas y
unidades de I+D de las industrias.
Los Organismos Pblicos de Investigacin desarrollan los programas sectoriales de los
Ministerios a los que estn adscritos y participan en los programas nacionales del Plan
Nacional de I+D+I, en los programas internacionales y en los de la Unin Europea
(Programas Marco). Las instituciones cientfico-tcnicas ms importantes estn adscritas a
los distintos ministerios pblicos y son las siguientes: el Consejo Superior de
Investigaciones Cientficas (CSIC), de carcter interdisciplinario, es el mayor organismo
pblico espaol de investigacin; el Instituto de Astrofsica de Canarias (IAC), desarrolla la
investigacin en el campo de la astrofsica a travs de acuerdos internacionales de
413
Grupo C Tema 20

cooperacin; el Centro de Investigaciones Energticas, Medio Ambientales y Tecnolgicas

(CIEMAT), realiza investigaciones sobre fuentes energticas alternativas, energas
renovables, proteccin radiolgica, medio ambiente y tecnologa nuclear; el Instituto
Nacional de Investigacin y Tecnologa Agraria y Alimentara (INIA), encargado del
Programa Sectorial de Investigacin Agrcola, Forestal y Ganadera y de los programas
internacionales; el Instituto Espaol de Oceanografa (IEO), encargado de la investigacin
relacionada con la oceanografa y la pesca: biologa y geologa marinas, tecnologa
pesquera, contaminacin marina y qumica oceanogrfica; el Instituto Geolgico y Minero
de Espaa (IGME), que realiza investigacin en geofsica, minera, hidrologa y geotecnia,
fondos marinos y geologa ambiental; el Instituto Geogrfico Nacional (IGN), responsable
de la cartografa nacional, desarrolla investigaciones en geodesia, astronoma, geofsica y
sismologa, pero no es un OPI (Organismo Pblico de Investigacin) conforme a la ley
13/1986; el Centro de Estudios y Experimentacin de Obras Pblicas (CEDEX), organismo
de apoyo tecnolgico pluridisciplinar en el campo de la ingeniera civil y las obras pblicas
que realiza investigacin sobre materiales, dinmica de suelos, oceanografa, hidrologa y
energa; el Instituto Nacional de Tcnica Aeroespacial (INTA), investiga en tecnologa
aeronutica y aeroespacial, participa en el proyecto del Avin de Combate Europeo y en el
desarrollo de satlites espaciales y tiene vnculos de cooperacin con la NASA y la ESA; el
Instituto de Salud Carlos III, rgano de apoyo cientfico-tcnico del Ministerio de Sanidad y
Consumo y de los distintos servicios de salud de las Comunidades Autnomas, desarrolla
investigaciones en salud y biomedicina, farmacobiologa, seguridad alimentaria y medio
ambiente y financia investigacin clnica, farmacolgica y biomdica, a travs del Fondo de
Investigaciones Sanitarias (FIS).
Por otra parte, a efectos presupuestarios tienen la consideracin de Grandes Instalaciones
Cientficas las siguientes: Plataforma solar de Almera, Centro astronmico de Calar Alto,
Instituto de Radioastronoma Milimtrica de Granada, Gran Telescopio de Canarias,
Observatorio del Teide, Observatorio de Roque los Muchachos y Centro Astronmico de
Yebes.

20.2. El Instituto Geogrfico Nacional: Evolucin histrica

A finales del siglo XVIII, la deficiente situacin de la cartografa espaola llev a Carlos IV,
y en particular a Godoy, a impulsar la astronoma y las ciencias geogrficas. Ello condujo a
la creacin, en 1790, del Observatorio Astronmico y, poco despus, en 1796, a la creacin
del Cuerpo de Ingenieros Cosmgrafos del Estado a los que les encarg la formacin de la
Carta Geogrfica del Reyno. No obstante, a consecuencia de los acontecimientos polticos
y la guerra de la Independencia, que supusieron un parntesis en la actividad geogrfica
espaola, fue sustituida por la realizada por los ingenieros gegrafos del ejrcito francs y
los oficiales del ejrcito ingls.
Ms tarde, por Real decreto de 1 de mayo de 1835 se cre el Cuerpo de Ingenieros Civiles,
formado por cuatro inspecciones: los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, los
Ingenieros de Minas, los Ingenieros Gegrafos y los Ingenieros de Bosques, si bien para las
dos ltimas inspecciones se condicion el inicio de sus funciones a la creacin de las
respectivas escuelas. Pese a que poco despus se cre la Escuela de Ingenieros Gegrafos,
bajo la inspeccin del Director del Observatorio Astronmico, y se nombr a Don Domingo
Fontn, ilustre matemtico, astrnomo y cartgrafo, autor de la Carta de Galicia 1:100.000
como Director de la Escuela, nuevamente dificultades polticas impidieron que las Escuelas

414
Grupo C Tema 20

especiales de Ingenieros Gegrafos y de Bosques iniciaran sus enseanzas. La falta de

Ingenieros Gegrafos profesionales fue suplida en cierta medida por el Ejrcito y por los
Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y Minas.
Poco despus, un Decreto de 23 de noviembre de 1840 reconoce la necesidad de elaboracin
de un Mapa de Espaa y plante el Proyecto del Mapa de Espaa, aunque la falta de medios
condujo nicamente a rectificar los mapas provinciales y a la creacin de una comisin para
la recopilacin de la cartografa existente, la Comisin Facultativa del Ministerio de la
Gobernacin, ms tarde llamada Comisin Directiva del Mapa de Espaa, que tampoco
realiz el Mapa encomendado.
Finalmente, bajo el reinado de Isabel II y mediante Real Decreto de 11 de enero de 1853, se
crea la Direccin de la Carta Geogrfica de Espaa, dependiente del Ministro de Fomento
con la tarea de formar el Mapa de Espaa. Meses despus, por Real Decreto de 14 de
octubre de 1853, se reconoce que la formacin del Mapa de Espaa es obra de reconocida y
urgente importancia y se pone bajo la dependencia del Ministerio de la Guerra. De esta
forma el Gobierno acomete el establecimiento de una red geodsica que servira de base para
el futuro Mapa Nacional. Las operaciones geodsicas se iniciaron en 1854 por la Comisin
encargada de formar el mapa tras construirse en Pars, por encargo, un aparato o regla de
medir bases.
En verano de 1858 se midi la base central de la triangulacin en Madridejos, provincia de
Toledo. Con la medida de la base de Madridejos, operacin realizada con mucho rigor y que
fue citada en la Academia de las Ciencias de Pars, se inicia realmente la Red Geodsica
Espaola. Poco despus comenzaron las medidas de la que sera la Red Geodsica de Primer
Orden, de ms de quinientos vrtices, constituida por una triangulacin de ocho cadenas que
dividieron el territorio espaol en grandes cuadrilteros y la cadena especial de enlace de las
Islas Baleares al continente. Las cadenas de vrtices enlazaban los cuatro observatorios
astronmicos de la Pennsula Madrid, San Fernando, Lisboa y Coimbra con Europa y las
bases francesa de Gourbera y portuguesa de Batel con Madridejos. La observacin de la red
geodsica de primer orden se concluy en los primeros aos del siglo siguiente. Para el
desarrollo de esta labor, en 1859 se cre por fin una Escuela Especial esencialmente
prctica, en la que se formaron ms de 250 Topgrafos, si bien los titulados superiores eran
esencialmente Ingenieros del Ejrcito, Oficiales de la Armada, del Estado Mayor e
Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y de Minas.
Finalmente, el 27 de septiembre de 1870, mediante la aprobacin de un Reglamento, a
propuesta de Don Jos de Echegaray, a la sazn Ministro de Fomento, se cre un
establecimiento cientfico denominado Instituto Geogrfico, instituto de carcter civil al que
se le asignaron las labores de determinacin de la forma y dimensiones de la Tierra,
triangulaciones geodsicas de diversos rdenes, nivelaciones de precisin, triangulacin
topogrfica, topografa del mapa y del catastro y pesas y medidas, segn dispone el artculo
5 de la norma de creacin.
El primer director del Instituto Geogrfico Nacional fue el coronel de ingenieros Don Carlos
Ibez e Ibez de Ibero, ingeniero militar de gran capacidad y preparacin cientfica que
ocup la presidencia de la Unin Geodsica Internacional y la del Comit Internacional de
Pesas y Medidas y al que el Gobierno francs le otorg la Legin de Honor, en su grado de
gran oficial, y en Espaa se le otorg el ttulo de Marqus de Mulhacn y se le nombr
miembro de la Real Academia de Ciencias.

415
Grupo C Tema 20

El Instituto Geogrfico Nacional, centro civil responsable de la cartografa oficial, tuvo

como precedentes inmediatos las comisiones organizadas para la construccin del Mapa de
Espaa, la Comisin de Estadstica y la Junta General de Estadstica, transformada
posteriormente en Direccin General de Estadstica, a la que le correspondan las tareas
geodsicas y cuya seccin geogrfica estaba a cargo del Ingeniero Don Carlos Ibez e
Ibez de Ibero. Las competencias de los citados rganos fueron asumidas por el nuevo
Instituto Geogrfico. As pues, ste tena competencias en materias cartogrfica, catastral y
metrolgica. En el especfico mbito de los trabajos cartogrficos y metrolgicos, al
momento de la creacin del Instituto se crearon cuatro secciones reservadas a distintos
grupos de funcionarios: trabajos geodsicos, reservados a cuerpos militares; trabajos
topogrficos, reservados al Cuerpo de Topgrafos; y Publicacin del Mapa y trabajos
metrolgicos, reservados a Ingenieros civiles. Tres aos despus se unificaron la actividad
cartogrfica y cientfica con la de realizacin de censos y estadsticas, crendose el Instituto
Geogrfico y Estadstico.
Desde su creacin, el Instituto Geogrfico Nacional, con gran acierto, inicia la formacin del
Mapa Topogrfico Nacional a escala 1:50.000, mapa bsico a nivel nacional hasta que el
Instituto, en 1975, inici la publicacin del mapa a escala 1:25.000. No obstante, el empeo
en realizar cuanto antes las redes geodsicas retras el trabajo cartogrfico; cartografa que,
por diversos motivos no vio su fin hasta mucho despus. La primera hoja del Mapa
Topogrfico Nacional a escala 1:50.000 y cuatro colores, correspondiente a Madrid, se
public en 1875; las minutas se formaron en proyeccin polidrica, con longitudes referidas
al Observatorio Astronmico de Madrid y formato 20x 10 a escala 1:25.000, el modelo
matemtico representado en el plano fue el elipsoide de revolucin de Struve. El Mapa
Topogrfico Nacional a escala 1:50.000 no termin hasta el ao 1968, es decir, 93 aos
despus de haberse iniciado.
Los trabajos de nivelacin de precisin se iniciaron prcticamente con la creacin del
Instituto Geogrfico Nacional, en 1871, y consistieron en la nivelacin de la lnea MadridAlicante. La seal origen de la lnea y de toda la Red espaola de nivelacin fue ubicada en
el Ayuntamiento de Alicante y enlazada con la regla situada en su puerto, que sirvi para
medir el nivel medio del mar. En 1874 se instalaron maregrafos en Alicante, Santander y
Cdiz que fueron unidos a travs de las lneas de nivelacin.
En 1879 se llev a cabo uno de los trabajos ms importantes de la geodesia espaola, el
enlace astronmico y geodsico entre Espaa y Argelia. El enlace permiti completar un
arco de meridiano de 28 de amplitud desde las islas Shetland al desierto del Sahara, con la
consiguiente trascendencia para la posterior definicin del metro como unidad bsica del
sistema mtrico decimal y permiti enlazar las cadenas europeas con la del norte de frica.
La medicin de la base de Madridejos, la publicacin de la primera hoja del Mapa
Topogrfico Nacional, la determinacin del nivel medio del mar en Alicante y el enlace
geodsico entre el continente europeo y el africano fueron los hechos ms significativos del
siglo XIX, que adems marcaron la pauta de los trabajos posteriores.
En 1901 se iniciaron tambin las medidas relativas de la gravedad. Una vez adquirido un
equipo pendular de Sterneck se proyectaron una serie estaciones gravimtricas a lo largo de
los meridianos y paralelos de Espaa, un total de 208 estaciones, en las que se efectuaron
observaciones hasta el ao 1942.

416
Grupo C Tema 20

Entre las nuevas tcnicas desarrolladas a finales del siglo XIX cabe destacar la aplicacin de
la fotografa al levantamiento de planos o fotogrametra; tcnica importada desde Francia y
con la que, en 1889, Torres Quevedo, con un fotogrmetro de su invencin, realiz el primer
levantamiento fotogramtrico espaol a escala 1:1.000 en el Barranco de Vista Hermosa,
Madrid.
A comienzos del siglo XX, en el ao 1900, estando constituido el personal tcnico por
geodestas, astrnomos y topgrafos, se dict un decreto del Ministerio de Fomento, de 9 de
abril, por el que se crearon los Cuerpos de Ingenieros Gegrafos y el de auxiliares de
Geografa, que se transform despus en el de Topgrafos ayudantes de Geografa y
Catastro, para terminar con su denominacin actual, Ingenieros tcnicos en topografa. El
cometido cientfico y tcnico del Cuerpo de Ingenieros Gegrafos se fij claramente en los
sucesivos reglamentos, en concreto, en el artculo 61 del decreto de 1940, que dispone: El
Cuerpo Nacional de Ingenieros Gegrafos tiene por fines la investigacin, estudio,
aplicacin, ejecucin, conservacin y publicacin de los trabajos relativos a las ciencias
geogrficas, en su ms amplio contenido, comprendiendo la geografa, la geofsica, la
metrologa, la geodesia, la astronoma relacionada con la geodesia superior, la topografa,
la fotogrametra , el catastro topogrfico parcelario y la cartografa.
Cuatro aos despus de la creacin de los cuerpos de ingenieros gegrafos y topgrafos, en
1904, se integr en el Instituto Geogrfico y Estadstico el Observatorio Astronmico y
Meteorolgico de Madrid, amplindose el cometido del instituto al campo de la fsica
terrestre o geofsica. En ese mismo ao se cre el Cuerpo Auxiliar de Delineantes.
En el ao 1922 se crearon la Comisin Nacional de Geodesia y Geofsica y la Comisin
Nacional de Astronoma, que asumieron la representacin espaola ante la UGGI y en la
Unin Astronmica Internacional.
Tres aos despus, en 1925, la dictadura del general Primo de Rivera impuso la
participacin del Depsito de la Guerra en los trabajos del Mapa Topogrfico Nacional y
cre el Consejo Superior Geogrfico, presidido por un militar. En ese mismo ao, al
aprobarse el Real Decreto Ley del Catastro Parcelario Jurdico, el 3 de abril, se encomend
al Instituto Geogrfico las labores de formacin y conservacin del catastro de rstica y pas
a denominarse Instituto Geogrfico y Catastral. El Instituto se dedic entonces a la
geografa, meteorologa, metrologa, astronoma, geofsica y catastro.
Durante los aos comprendidos entre 1928 y 1931 se realizaron trabajos geodsicos de gran
envergadura: se midi la cadena del Meridiano de Tetun, la del archipilago de Canarias y
los grandes cuadrilteros del mar de Alborn; asimismo, se efectu el enlace geodsico de
Espaa con Marruecos y en el vrtice del Mulhacn se realizaron observaciones geodsicas
y geofsicas que permitieron conocer el valor de la gravedad en una de las estaciones ms
altas del mundo.
En 1931, tras la instauracin de la II Repblica, ces la cooperacin militar en las tareas
cartogrficas del Instituto, que pas a ser Direccin General del Instituto Geogrfico,
Catastral y Estadstico, se suprimi el Consejo Superior Geogrfico y se cre una Comisin
Interministerial de Cartografa y Geografa Econmica a cuyo cargo qued el Registro
General de Cartografa.

417
Grupo C Tema 20

En 1933 se produce la separacin del Servicio Meteorolgico, que pasa a depender de

Direccin General de Aeronutica y en 1935 se suprime la Direccin General del Instituto
Geogrfico, Catastral y Estadstico dispersando sus servicios entre distintos Ministerios y
limitndose a ser un Centro Nacional de carcter cientfico y cultural, al que se le reconoci
el carcter docente, dependiente del Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes.
Concluida la Guerra Civil, no slo renacen el Consejo Superior Geogrfico, presidido por un
general y dependiente del Ministerio del Ejrcito, y la colaboracin militar en los trabajos
del Mapa Topogrfico Nacional, sino que adems se crea el Servicio Geogrfico y
Cartogrfico del Ejrcito, con funciones anlogas a las del extinto Depsito de la Guerra y
algunas propias del Instituto Geogrfico.
Ms tarde, en 1944, el Consejo Superior Geogrfico pas a depender del Ministerio de
Presidencia, al que tambin estaba adscrito el Instituto Geogrfico y Catastral.
En el ao 1950 tuvo lugar la primera compensacin de la red geodsica espaola junto con
las restantes redes geodsicas de Europa Occidental en el elipsoide de Hayford, con el nuevo
datum de Potsdam, el nuevo meridiano origen de longitudes de Greenwich, y el Sistema
Geodsico de Referencia ED50.
En 1967 la Ley de Pesas y Medidas declar obligatorio el uso del Sistema Internacional de
Unidades de Medida (SI).
En 1968 se concluy el Mapa Topogrfico Nacional a escala 1:50.000, iniciado en 1870 al
crearse el Instituto Geogrfico, y poco despus se iniciaron los trabajos tendentes a su
revisin. La aprobacin del Decreto 2303/1970, de 16 de julio, impuso la utilizacin del
elipsoide de referencia internacional de Hayford (Madrid, 1924), datum europeo de Postdam
(Postdam, 1950) y meridiano de Greenwich como origen de longitudes. En 1974 se inici
tambin otra serie cartogrfica del Mapa Topogrfico Nacional, a escala 1:25.000,
utilizndose como sistema de proyeccin la Universal Transversa Mercator (UTM.), que
comenz a publicarse en 1975.
En 1970, coincidiendo con el primer centenario del Instituto Geogrfico, se elabor un Plan
para reconstruir y reobservar las Redes Geodsicas espaolas como base elemental de todo
el sistema. Como consecuencia del nuevo Plan, en 1975, se aprueba la Ley de Seales
Geodsicas y Geofsicas, que establece el rgimen jurdico de la instalacin, conservacin y
utilizacin de las seales que determinan la red geodsica nacional y que sirvi de
instrumento para asegurar la perdurabilidad de los vrtices, que quedaron sealizados con
pilares de hormign armado. Las observaciones realizadas en cada una de sus seales ha
sido considerada por muchos la ms importante labor geodsica realizada por el Instituto. En
1992 finalizaron las observaciones de la Red Geodsica de Primer Orden (RPO), quedando
constituida por una malla de 680 vrtices distribuidos por toda la geografa nacional y
complementada por la Red de Orden Inferior integrada por alrededor de 11.000 vrtices. El
clculo y la compensacin se efectuaron utilizando el Sistema Geodsico de Referencia
ED50.
A principios de la dcada de los setenta, el Instituto Geogrfico Nacional incorpor la
tcnica de teledeteccin, para fines cartogrficos, a partir de la obtencin de las imgenes
captadas por los sensores a bordo de satlites de observacin.

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Grupo C Tema 20

En 1978 se atribuy al Director General del Instituto Geogrfico Nacional la presidencia del
Consejo Superior Geogrfico, y sus servicios quedaron integrados en la Direccin General.
Un ao despus se llev a cabo una reorganizacin del Consejo Superior Geogrfico
configurndose como rgano asesor superior del Estado en todo lo relacionado con las
ciencias geogrficas en su aspecto cartogrfico y atribuyndole la responsabilidad al
Registro Central de Cartografa.
En 1979, el Instituto Geogrfico Nacional pierde competencias en materia de catastro al
serle asignada a los Consorcios para la Gestin e Inspeccin de las Contribuciones
Territoriales la competencia para la realizacin de los trabajos tcnicos de formacin,
conservacin y revisin de los catastros rstico y urbano; no obstante, el Instituto no pierde
todas las atribuciones en materia catastral, sigue teniendo competencias para la emisin de
certificaciones y cdulas parcelarias de datos fsicos y geomtricos de las fincas y colabora
con el Catastro Topogrfico Parcelario y el Registro de la Propiedad Inmobiliaria en su
coordinacin. Finalmente, por Real Decreto 585/1989 se transfirieron las competencias
catastrales del Instituto Geogrfico Nacional al Centro de Gestin Catastral y Cooperacin
Tributaria, perteneciente al Misterio de Hacienda.
De la misma manera, el Instituto Geogrfico Nacional perdi su competencia en materia de
metrologa. A partir de 1985 se produjeron grandes modificaciones en este rea al
promulgarse una Ley de Metrologa, ley 3/85, de 18 de marzo, cuyo objetivo era corregir el
desfase legislativo producido en la materia y que fue adaptada al ao siguiente a la
normativa comunitaria. En dicha ley se cre un rgano superior de asesoramiento y
coordinacin del Estado en materia de metrologa, el Consejo Superior de Metrologa.
Finalmente, el artculo 100 de la Ley 31/90, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales
del Estado para 1991 cre el organismo autnomo Centro Espaol de Metrologa, perdiendo
as la Direccin General las competencias en materia de metrologa.
El 24 de enero de 1986 se promulg la Ley 7/1986 de Ordenacin de la Cartografa. En
dicha norma se establecieron las competencias de la Administracin General del Estado en
la produccin cartogrfica; se cre el Registro Central de Cartografa; se instaur el sistema
de aprobacin de un Plan Cartogrfico Nacional; y se atribuy al Instituto Geogrfico
Nacional, adems del establecimiento y mantenimiento de las redes nacionales geodsicas y
de nivelaciones y la formacin de las series cartogrficas a escala 1:25.000 y 1:50.000 que
constituyen el mapa topogrfico nacional, la formacin y conservacin del registro Central
de Cartografa y, a travs del Consejo Superior Geogrfico, las funciones de coordinacin y
asesoramiento necesarias para la formacin, revisin y ejecucin del Plan Cartogrfico
Nacional.
Ese mismo ao, el Consejo de Ministros, en su reunin del 13 de junio de 1986, acord
encomendar al Instituto Geogrfico Nacional la direccin, coordinacin y realizacin del
Atlas Nacional de Espaa. La primera edicin del Atlas Nacional de Espaa, compuesta por
cinco volmenes, finaliz en el ao 1997.
Tres aos despus, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989 cre el Centro
Nacional de Informacin Geogrfica, organismo autnomo de carcter comercial, para
utilizarlo como instrumento de ejecucin de la poltica comercial del Instituto Geogrfico
Nacional.

419
Grupo C Tema 20

En el ao 2003 confluyen dos importantes hitos en el IGN. Por un lado, se finaliza la serie
cartogrfica de ms detalle que cubre todo el territorio del Estado, el MTN25, despus de
haber implantado sucesivamente desde 1986 tecnologas avanzadas en su produccin, hasta
convertirla en una serie completamente informatizada. Pero, adems, se inicia una nueva
andadura con el desarrollo de un Plan Estratgico que en los ltimos aos ha reforzado la
posicin del IGN como Agencia Cartogrfica Nacional Espaola (NMA, National Mapping
Agency) y ha ampliado su liderazgo en el contexto de la informacin geogrfica nacional e
internacional.
El Plan Estratgico comienza su implantacin en 2004 y en la actualidad (2008) se
encuentra completamente consolidado, e incluso ha merecido el reconocimiento por la
propia Administracin General del Estado como un destacado instrumento de gestin. En su
esencia toma en cuenta polticas internacionales como las de desarrollo sostenible,
auspiciadas por Naciones Unidas, o las que emanan de la Directiva Europea INSPIRE para
el desarrollo de infraestructuras de datos espaciales. Por ello, el Plan Estratgico promueve
en Espaa la coordinacin entre las Administraciones Pblicas para la produccin de
informacin geogrfica, evitando duplicidad de esfuerzos y compartiendo la informacin
producida. Ello ha contribuido muy especialmente al proceso de elaboracin del Real
Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se establece el Sistema Cartogrfico
Nacional, resultado de tres aos de trabajo, con el liderazgo y el soporte tcnico del IGN,
que culminaron con el acuerdo entre la Administracin General del Estado y las
Administraciones Autonmicas para completar un marco jurdico que regule el sector de
informacin geogrfica en Espaa en desarrollo de la Ley de Ordenacin en la Cartografa; y
cuyo primer desarrollo ha consistido en el establecimiento de una poltica de difusin libre y
gratuita de la informacin cartogrfica digital del IGN (Orden de 31 de marzo del Ministerio
de Fomento, BOE del 8 de abril de 2008).

20.3. El Instituto Geogrfico Nacional: Situacin actual

En la actualidad el Instituto Geogrfico Nacional es una Direccin General dependiente del
Ministerio de Fomento cuya estructura bsica se regula en el Real Decreto 1476/2004, de 18
de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Fomento.
De conformidad con lo establecido en ese Real Decreto, la Direccin General del Instituto
Geogrfico Nacional est integrada por los siguientes rganos con rango de subdireccin
general:
a) La Secretara General.
b) La Subdireccin General de Astronoma, Geodesia y Geofsica.
c) La Subdireccin General de Produccin Cartogrfica.
d) La Subdireccin General de Aplicaciones Geogrficas.
Tambin con rango de subdireccin general, y formando parte de un marco estratgico
conjunto, depende del Director General del IGN (con rango de Presidente):
e) El Centro Nacional de Informacin Geogrfica, que se regula por su propio
Estatuto, aprobado por el Real Decreto 663/2007, de 25 de mayo.
420
Grupo C Tema 20

A) Corresponden a la Secretara General las siguientes funciones:

La formacin y conservacin del Registro Central de Cartografa, del Nomencltor

Geogrfico Nacional y de la toponimia oficial; la conservacin y actualizacin de los
fondos bibliogrficos, de cartografa histrica y documentacin tcnica, facilitando
su acceso al pblico; y, la ejecucin de informes, certificaciones, dictmenes,
levantamientos y replanteos de lneas lmite jurisdiccionales.

La gestin de los asuntos econmico-administrativos y patrimoniales, la preparacin

del anteproyecto de presupuesto y de los programas de inversiones y la confeccin
de la contabilidad; la tramitacin de los asuntos relativos al personal funcionario y
laboral y al rgimen interior; la inspeccin del funcionamiento del personal y de los
servicios centrales y perifricos; y, el informe de los convenios, instrucciones y otros
proyectos normativos.

Su titular sustituir al Director General en casos de vacante, ausencia o enfermedad.

Figura 1.

Organigrama de la Secretaria General

La Secretara General es responsable tambin de la gestin del Plan Estratgico del Instituto
y de la Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico:

421
Grupo C Tema 20

a) El Plan Estratgico del IGN

Con el objetivo de contribuir al mejor desarrollo de su Misin (que se concreta en las
funciones sealadas), y dentro de un programa de modernizacin y adaptacin de las
funciones, estructuras y procesos administrativos, el IGN ha venido poniendo en
marcha desde 2004 un Plan Estratgico, en cuya elaboracin se ha contado con la
participacin de todas las instancias internas del propio Instituto y de muchos
expertos externos.
Mediante este Plan, y partiendo de la Misin encomendada, la Direccin General ha
definido su orientacin estratgica a travs de la Visin y los Objetivos estratgicos
que la desarrollan.
Dicha Visin no es otra que la de constituirse en la institucin pblica espaola de
referencia que, mediante la formulacin de polticas, la aplicacin de alta tecnologa
y el liderazgo sectorial, dirija, planifique, coordine y gestione a nivel nacional, la
informacin de carcter oficial en los campos de la astronoma, la geofsica, la
geodesia y la cartografa, con el fin de garantizar la disponibilidad y fiabilidad de
los datos geogrficos y espaciales, para su utilizacin por las Administraciones
Pblicas, los agentes econmicos y el conjunto de la sociedad, contribuyendo de este
modo al progreso del conocimiento territorial, al desarrollo econmico y social y a
la investigacin cientfica y tcnica.
Esta Visin se concreta en una serie de objetivos estratgicos y operativos que
definen las lneas de actuacin a largo, medio y corto plazo que enmarcan la
actuacin del IGN y cuya consecucin asegura el xito en la obtencin de resultados.
A su vez, estos objetivos se materializan en una serie de Proyectos y Servicios a
travs de los cuales se articula toda la actuacin del Instituto Geogrfico Nacional,
dotndola de un marco estratgico comn.
En este sentido, algunos de los Proyectos y Servicios ms significativos del Plan
Estratgico son:
Proyecto Inspire (Infrastructure for Spatial Information in Europe) de la
Comisin Europea, con el objetivo de crear una red de informacin comn
sobre datos geogrficos del territorio comunitario. En este sentido, el IGN ha
venido colaborando activamente en la preparacin de la Directiva, as como
en el desarrollo de sus Reglas de Implementacin, y ha sido designado por el
Gobierno como responsable de su trasposicin a la legislacin espaola.
Proyecto Espacial FIRST-HERSCHEL, con el objetivo de contribuir al
diseo, construccin y explotacin cientfica del instrumento heterodino HIFI
que ir instalado a bordo del Observatorio Espacial Herschel (HSO) de la
Agencia Espacial Europea (ESA) para observaciones submilimtricas e
infrarrojas.
La Infraestructura de Datos Espaciales de Espaa (IDEE), desarrollada en
colaboracin con departamentos ministeriales, CCAA, Ayuntamientos y
Universidades, tiene el objetivo de hacer interoperables y difundir todos los
datos, metadatos y servicios de tipo geogrfico que se produzcan en Espaa
de manera oficial.
422
Grupo C Tema 20

 Plan Nacional de Ortofotografa Area (PNOA), desarrollado en

colaboracin con mltiples departamentos ministeriales y con las CCAA,
tiene como objetivo la generacin de ortofotografas digitales para la
interpretacin y captura de entidades cartogrficas que formen parte del
territorio espaol.
Red de Nivelacin de Alta Precisin (REDNAP), con el objetivo de recubrir
el territorio nacional con una nueva Red de Nivelacin de Alta Precisin para
su utilizacin como infraestructura bsica y para aplicaciones
cientfico/tcnicas.
Sistemas Geofsico y Geodsico de Vigilancia de la actividad volcnica de
Canarias y Sistema Nacional de Vigilancia Volcnica, desarrollado en
colaboracin con el Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC),
tiene el objetivo de establecer un sistema de alerta y prevencin de la
actividad volcnica en Espaa.
Plan Nacional de Teledeteccin y participacin en GEOSS, en
colaboracin con el Ministerio de Medio Ambiente, Instituto Nacional de
Tcnica Aeroespacial (INTA), Universidades, CCAA y CDTI, pretende la
obtencin de coberturas peridicas de imgenes de satlite del territorio
espaol y participar en el Group on Earth Observation System of Systems
(GEOSS).

El Plan Estratgico, as concebido y estructurado, se ha convertido en un instrumento

esencial para la planificacin y gestin de la actividad del IGN:

o Un instrumento de planificacin, que, por una parte, establece el marco de

actuacin de la Direccin General a largo plazo, con un horizonte de cuatro
aos, a travs de la definicin de su misin, visin y los objetivos
estratgicos y operativos; y por otra parte, estructura la programacin anual
correspondiente a cada ejercicio presupuestario mediante los Proyectos y
Servicios.
o Adems, el Plan Estratgico es, en segundo lugar, una herramienta de
gestin basada en la Direccin por Objetivos y la Gestin de Proyectos que
permite desarrollar las funciones y tareas encomendadas al Instituto de una
manera sistemtica, transparente y encaminada a la eficacia y eficiencia
administrativa.

Transcurridos los cuatro primeros aos de su puesta en marcha, las lneas prioritarias del
trabajo del Instituto Geogrfico Nacional han sido:

Con carcter general, el fortalecimiento de la orientacin estratgica

fijada, impulsando el camino de la innovacin y la excelencia.

423
Grupo C Tema 20

Como orientacin interna, la consolidacin de los principios bsicos de

actuacin comn, el trabajo en equipo y la mejora continua del servicio
pblico.

Como fundamento esencial, el trabajo cooperativo con todos los agentes

implicados en las materias propias del Instituto sobre una base de
racionalidad tcnica.

b) Secretara Tcnica del Consejo Superior Geogrfico

En 2007 se establece el Sistema Cartogrfico Nacional (Real Decreto 1545/2007, de
23 de noviembre, publicado en BOE el 30 de noviembre) como un sistema racional y
operativo que, dentro de un marco de eficiencia y de colaboracin entre todas las
Administraciones pblicas competentes, favorezca el ejercicio de la actividad
cartogrfica y de la informacin geogrfica.
Entre los instrumentos con los que cuenta el Sistema Cartogrfico Nacional para el
cumplimiento de sus objetivos destaca el Equipamiento Geogrfico de Referencia
Nacional (Art. 4 del RD) a partir del cual se realizar toda la produccin de
informacin geogrfica y cartografa oficiales.
El Equipamiento Geogrfico Nacional est integrado por el Sistema de Referencia
Geodsico, el Sistema Oficial de Coordenadas, por la toponimia oficial recogida en
el Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa, por las Delimitaciones Territoriales
inscritas en el Registro Central de Cartografa y por el Inventario Nacional de
Referencias Geogrficas Municipales.
A la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional corresponde la formacin,
el control, el sealamiento si fuera necesario, y la difusin del Equipamiento
Geogrfico de Referencia Nacional, desarrollando a travs de la Secretara General
los trabajos relacionados con la toponimia, las delimitaciones y el Inventario
Nacional de Referencias Geogrficas, as como el mantenimiento y explotacin del
Registro Central de Cartografa.
En cuanto a la toponimia oficial, las denominaciones oficiales referenciadas
geogrficamente que se utilizan en la cartografa oficial se inscriben en el
Nomencltor Geogrfico Nacional, constituido por la armonizacin, e integracin en
su caso, del Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa y el Nomencltor Geogrfico
de cada una de las CCAA. La aprobacin del Nomencltor Geogrfico Nacional
corresponde al Consejo Superior Geogrfico.
A la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional le corresponde la
aprobacin del Nomencltor Geogrfico Bsico de Espaa, que comprende todas las
denominaciones oficiales georreferenciadas sobre cartografa topogrfica a escala de
1:25.000 y menores, tanto en castellano como en las lenguas cooficiales
correspondientes.

424
Grupo C Tema 20

Por otra parte, en 2006 el IGN inici el Plan Nacional de Referencia Geogrfica
Municipal (PNRGM) como instrumento para avanzar en la consecucin de dos
grandes objetivos: primero, facilitar la actualizacin por las CCAA de las 24.172
lneas lmite jurisdiccionales que delimitan el territorio municipal (se trata de una
competencia autonmica, principalmente) y, segundo, elaborar el Inventario
Nacional de Referencias Geogrficas Municipales, que reflejar la situacin
geogrfica de cada Entidad Local contenida en el Registro de Entidades Locales (en
este caso, se trata de una competencia estatal).
Este Plan acta, por medio de dos programas que se articulan a travs de convenios
de colaboracin entre el IGN y las CCAA.
1. El programa de actualizacin de las delimitaciones territoriales: que tiene
por objeto promover la actualizacin jurdica y geomtrica de todas las
lneas lmite jurisdiccionales de Espaa.
2. El programa de localizacin geogrfica de municipios: que consiste en la
toma de datos y el clculo de coordenadas UTM para un punto relevante
del Municipio. Esta actuacin se materializa en la colocacin de una placa
ornamental en la fachada del Ayuntamiento, como elemento difusor de la
informacin geogrfica.
Finalmente, la Secretara General ejerce las funciones de la Secretara Tcnica del
Consejo Superior Geogrfico, que conforme al artculo 37 del Real Decreto del
Sistema Cartogrfico Nacional, supone ejercer una labor de gerencia y
mantenimiento de todo el Sistema, especialmente en lo referente a la comunicacin
con todos los agentes integrados en l.
B) Corresponden a la Subdireccin General de Astronoma, Geodesia y Geofsica las
siguientes funciones:

A travs del Observatorio Astronmico Nacional, la observacin de aquellos objetos

celestes detectables mediante el instrumental disponible, desarrollndolo
tecnolgicamente, as como la participacin en proyectos astronmicos nacionales e
internacionales y la realizacin de trabajos de investigacin sobre las estructuras
planetarias, estelares y galcticas y el desarrollo de aplicaciones de interferometra de
muy larga base.

A travs del Centro de Observaciones Geodsicas, la observacin, clculo y

mantenimiento de las redes geodsicas nacionales, tanto de primer orden como de
orden inferior, de la red de nivelacin de alta precisin y de la red de maregrafos,
as como el mantenimiento y desarrollo de sistemas de navegacin de referencia
geodsica, y el desarrollo de aplicaciones de posicionamiento global por satlite e
interferometra y sus aplicaciones geodinmicas.

A travs de la Red Ssmica Nacional, la observacin, deteccin y comunicacin de

los movimientos ssmicos ocurridos en territorio nacional y reas adyacentes, as
como el estudio e investigacin en sismicidad y la coordinacin de la normativa
sismorresistente. Igualmente, la observacin, vigilancia y comunicacin de la
actividad volcnica en el territorio nacional y determinacin de los riesgos asociados,
a travs de la Red Ssmica Nacional.
425
Grupo C Tema 20

A travs del Observatorio Geofsico Central, el desarrollo y aplicacin de la

investigacin en geofsica y observacin, control y estudio de las variaciones del
campo magntico terrestre, elaboracin de la cartografa magntica, tanto terrestre
como area, as como la investigacin en gravimetra, a travs del Observatorio
Geofsico Central.
SUBDIRECCIN GENERAL DE ASTRONOMA, GEODESIA Y GEOFSICA

Servicio de Coordinacin

Observatorio
Astronmico
Nacional

Centro de Observaciones
Geodsicas

rea de Proyectos y
Estudios Astronmicos
Servicio de
Instrumentacin
Astronmica
Servicio de
Desarrollos
Tecnolgicos
Servicio de
Radioastronoma

Servicio de
Interferometra
Astrometra
Servicio de
Efemrides y Hora
Servicio de
Antenas y
Radiacin
Servicio Centro
Astronmicos de
Yebes
Servicio de
Deteccin de
Seales

Red
Ssmica
Nacional

Observatorio
Geoflsico
Central

Servicio de
Geodesia

rea de
Geofsica

Servicio de
Programas
Geodsicos

Servicio de
Geomagnetismo

Servicio de
Antena Ssmica

Servicio de Datos
Ssmicos

Servicio de
Gravimetra

Centro
Geofsico de Canarias

Servicio de Deteccin
y Discriminacin
Nuclear

Servicio Red
Ssmica

Estaciones
Sismolgicas
Sonseca
(Toledo)

Servicio de
Sistemas de
Control

Observatorios
Geofsicos

Toledo
S. Pablo de los Montes
Alicante
Almera
Mlaga
Santiago
Logroo
Gimar (Tenerife)
Las Mesas (Tenerife)

Servicio Real
Observatorio de
Madrid
Servicio de
Espectroscopia

Observatorios
Astronmicos

Real Observatorio de Madrid

Yebes (Guadalajara)
Calar Alto (Almera)
Pico Veleta (Granada)
Plateau Bure (Francia)

Figura 2.

Organigrama de la Subdireccin General de Astronoma, Geodesia y Geofsica.

426
Grupo C Tema 20

El Observatorio Astronmico Nacional cuenta con las siguientes sedes:

a) Real Observatorio de Madrid. Es la sede del Observatorio Astronmico Nacional y del
Observatorio Geofsico Central; tambin est previsto que se instale all el Centro de
Recepcin de Datos de la Red Ssmica Nacional. Situado en el centro de Madrid, en l se
realizan actividades cientfico-tcnicas, se imparten cursos de doctorado de astronoma y
se realiza una importante labor cultural (archivos, bibliotecas, etc.).
b) Centro Astronmico de Yebes. Consta con un astrgrafo doble, constituido por dos
telescopios idnticos de 40 cm de apertura con el que se llevan a cabo observaciones de
cometas y asteroides; un telescopio solar de 15 cm emplazado en una torre de ocho
metros de altura; y radiotelescopios de ondas milimtricas, uno de 14 m y otro de 40 m.
El CAY cuenta asimismo con modernos laboratorios de instrumentacin.
c) Estacin de Observacin de Calar Alto, Almera. Consta de un telescopio de 1.5 metros
de dimetro desde el que se realizan observaciones a planetas y otros cuerpos del sistema
solar como estrellas, galaxias lejanas, etc.. La estacin tiene adems otros cuatro
telescopios instalados por el Instituto alemn de Astronoma Max Planck, el mayor de los
cuales tiene 3,5 metros de dimetro.
d) Observatorio del Pico del Veleta, Granada. Consta con un radiotelescopio de 30 metros
dedicado a la investigacin y desarrollo tecnolgico de la radioastronoma milimtrica.
Depende del Instituto de Radioastronoma Milimtrica, IRAM, instituto hispano-francoalemn, al igual que el interfermetro de seis antenas de 15 metros de Plateau de Bure, en
Francia. Es uno de los mejores del mundo.
Adems, el Observatorio Astronmico Nacional cuenta con un Centro en Alcal de Henares
desde el cual que se llevan a cabo las gestiones administrativas y de apoyo tcnico del
Observatorio Astronmico Nacional tales como tratamiento de imgenes, edicin de
publicaciones, etc.
El Observatorio lleva a cabo en la actualidad trabajos de investigacin en los temas ms
candentes de la moderna Astronoma, como el nacimiento y la muerte de las estrellas o el
estudio de la estructura de las galaxias particularmente activas y participa activamente en
programas internacionales de Geodesia y Geofsica que utilizan las tcnicas
radioastronmicas de la VLBI para el estudio de fenmenos como los movimientos de las
placas tectnicas o la rotacin de la Tierra. Por otra parte, es el organismo encargado de los
peritajes oficiales en materia de Astronoma (ortos y ocasos del Sol, fases de la Luna, inicio
de las estaciones, etc.) y, desde 1860, de la publicacin del Anuario del Observatorio, que
proporciona las efemrides astronmicas.
En el Centro de Observaciones Geodsicas se trabaja en distintos cometidos destinados a
determinar la forma y dimensiones de la Tierra. Para adaptar la geodesia y la cartografa al
nuevo sistema geodsico de referencia, el Sistema de Referencia Europeo (ETRS), se ha
establecido una nueva Red Geodsica constituida por 1.200 vrtices geodsicos, red
REGENTE, mayoritariamente coincidentes con la Red de Orden Inferior, en la que mediante
la utilizacin de GPS se obtienen los parmetros de transformacin desde los sistemas
actuales a ETRS89. Adems se est instalando una red de estaciones permanentes de GPS,
ERGPS, en las que se determinan sus campos de velocidades y sus coordenadas con
precisin milimtrica y que servir de base para los trabajos cientficos de muy alta
precisin. Asimismo, se est renovando la Red de Nivelacin Espaola, trabajando en un
nuevo trazado, sealizacin, nivelacin geomtrica, observacin gravimtrica y
427
Grupo C Tema 20

posicionamiento GPS a lo largo de unos 20.000 Km. que constituye la Red de Nivelacin de
Alta Precisin (REDNAP) plenamente operativa a partir de 2008. Se dispone adems de una
red de maregrafos. Por otra parte, se participa con 8 estaciones en la Red Vertical Europea
GPS de Referencia (EUVN), diseada para la unificacin de los diferentes sistemas de
altitudes en Europa. Y, en el rea de la gravimetra, adems de las labores propias de
investigacin, se mantiene una Red Gravimtrica.
Depende tambin de la Subdireccin General de Astronoma, Geodesia y Geofsica, la Red
Ssmica Nacional, encargada de localizar en tiempo real los eventos ssmicos cuyo epicentro
est en el territorio nacional y reas adyacentes. Se compone de una red analgica,
compuesta por 35 estaciones ssmicas de corto periodo conectadas en tiempo real; una red
digital de bancha ancha, con transmisin en tiempo real va satlite compuesta por 32
estaciones que transmiten por va satlite (VSAT) en tiempo real, 10 estaciones va telfono
en tiempo real y 10 estaciones va telfono por interrogacin; una red de acelergrafos
digitales distribuidos por el territorio nacional; y, el dispositivo ssmico de Sonseca, que
acta como una antena de deteccin ssmica de ensayos nucleares, consta de 19 estaciones
de corto periodo, 6 estaciones de largo periodo y una estacin de banda ancha, y permite la
participacin de Espaa en el Sistema Internacional de Vigilancia del Tratado de No
Proliferacin de Armas Nucleares. Adems, consta con un servicio de vigilancia y alerta
ssmica activo permanentemente y posee gran cantidad de documentos, catlogos y mapas
sobre la materia y bancos de datos ssmicos.
El rea de geomagnetismo, encargada de la observacin del campo magntico y sus
variaciones, cuenta con dos observatorios geomagnticos situados en San Pablo de los
Montes (Toledo) y en Gimar (Tenerife) en los que se registran valores del campo
magntico terrestre utilizados para la elaboracin de los Anuarios y dispone de una red de
estaciones seculares distribuidas por el territorio nacional en las que se realizan
observaciones peridicamente. Adems, el Servicio de Geomagnetismo realiza
levantamientos aeromagnticos del territorio espaol para la elaboracin de mapas
magnticos y el estudio de la corteza terrestre. En el Servicio de Geomagnetismo se dispone
de mapas aeromagnticos de Espaa Peninsular (1986-87), del Archipilago Canario (1993)
y de la unin de la Pennsula Ibrica y de un mapa de declinaciones, calculadas cada cinco
aos, y componentes magnticas y campo total, calculadas cada diez aos. Las ltimas
publicaciones que se han realizado son el Mapa Geomagntico de Espaa (Pennsula e islas
Baleares) 1995 a escala 1:200.000, el Mapa de Declinaciones Magnticas 2000 a escala
1:2.000.000 y el levantamiento aeromagntico del Golfo de Cdiz en 2007.
C) Corresponden a la Subdireccin General de Produccin Cartogrfica las siguientes
funciones:

La formacin y actualizacin de las series cartogrficas nacionales del Mapa

Topogrfico Nacional a escalas 1/25.000 y 1/50.000 y la produccin de la dems
cartografa bsica, tanto digital como analgica, y derivada, as como la gestin de
los laboratorios y talleres cartogrficos para el cumplimiento de los programas
propios y la colaboracin en la realizacin de los de otras unidades del ministerio.

La investigacin, desarrollo y aplicacin cartogrfica de sistemas fotogramtricos y

de teledeteccin, as como el tratamiento digital de las imgenes, con cobertura
nacional.

428
Grupo C Tema 20

Figura 3.

Organigrama de la Subdireccin General de Produccin Cartogrfica

Dichas funciones se materializan en la produccin institucional de informacin

geogrfica a diversas resoluciones, estableciendo adems dos grandes sectores de
actuacin: la observacin peridica del territorio en Espaa y la realizacin de las series
cartogrficas nacionales, aadiendo el necesario mantenimiento de un alto nivel de
desarrollo tecnolgico y la optimizacin de sus recursos tcnicos:
La actividad en materia de observacin del territorio se realiza conforme a un Plan
Nacional con importantes objetivos. En primer lugar, aplicar los principios de la
Directiva europea INSPIRE para la obtencin de informacin geogrfica en Espaa, que,
como primera premisa, dispone la obtencin una sola vez de cada tipo de informacin
necesaria, y compartirla por todos los usuarios que la precisen. Adems, cofinanciar los
costes de la obtencin de informacin entre las Administraciones Pblicas, al tiempo que
se evitan duplicidades de esfuerzos, lo que revierte en una mejor eficiencia, actualidad y
calidad de la informacin obtenida. El Plan es en realidad un conjunto de ambiciosos
planes nacionales materializados en proyectos del Plan Estratgico del I.G.N:

429
Grupo C Tema 20

Plan Nacional de Teledeteccin (PNT)

Obtencin de coberturas espaciales y peridicas (periodo anual como mximo) del
territorio espaol, vlidas para la localizacin e interpretacin de fenmenos que puedan
afectar al medio ambiente o a la topografa. Incluye la investigacin y desarrollo de
sistemas de tratamiento geomtrico y radiomtrico de imgenes digitales para propsitos
cartogrficos.
Plan Nacional de Ortofotografa Area (PNOA)
Cobertura bianual del territorio espaol mediante fotogramas digitales de vuelos
fotogramtricos, ortofotos digitales de alta resolucin y modelos digitales de elevaciones
y superficie, conforme a unas especificaciones comunes acordadas por la Administracin
General del Estado y todas las Comunidades Autnomas con un propsito
multidisciplinar.
Sistema de Informacin de Ocupacin del Suelo en Espaa (SIOSE) y Base de Datos
Europea CORINE LAND COVER en el mbito espaol,
Produccin cooperativa y mantenimiento quinquenal de una Base de Datos de
Ocupacin del Suelo que satisfaga los requerimientos de la Unin Europea, la
Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas, con resolucin
equivalente a una escala 1:25.000 y cinco niveles de clasificacin temtica.
Actualizacin de la base de datos europea CORINE de cobertura y usos del suelo con
resolucin 1:100.000 y tres niveles de clasificacin temtica, por encargo de la Comisin
Europea a todos los paises miembros, a iniciativa de la Agencia Europea de Medio
Ambiente.
Por otra parte el IGN, como la Agencia Cartogrfica Nacional espaola, tanto en el
contexto nacional como en el internacional, no slo acomete los proyectos cartogrficos
institucionales que respondan a sus competencias y atribuciones legales y a la demanda
social de informacin geogrfica, sino que tambin debe liderar y coordinar las polticas
de produccin cartogrfica y de informacin geogrfica en Espaa conforme a las
premisas del Sistema Cartogrfico Nacional:
Base Topogrfica Nacional de Espaa a escala 1:25.000, BTN25.
Sistema de informacin que integra y actualiza los datos de la Cartografa Bsica del
Estado, para su explotacin en proyectos cartogrficos y en servicios y productos de
informacin geogrfica de alta resolucin pblicos y privados.
Mapa Topogrfico Nacional de Espaa a escalas 1:25.000 y 1:50.000, (MTN25 y
MTN50)
Ediciones actualizadas digitales e impresas de las series cartogrficas nacionales a
escalas 1:25.000 y 1:50.000 que conforman el Mapa Topogrfico Nacional de Espaa a
escalas 1:25.000 y 1:50.000, constituidas por 4.123 y 1.075 hojas, respectivamente.

430
Grupo C Tema 20

Base Cartogrfica Numrica a escala 1:200.000, BCN200

Sistema de informacin que integra y actualiza los datos del territorio espaol a escala
1:200.000, para su explotacin en proyectos cartogrficos y en servicios y productos de
informacin geogrfica de media y baja resolucin pblicos y privados.
Mapa Provincial de Espaa y Cartografa Derivada
Ediciones actualizadas digitales e impresas de las series nacionales de cartografa
derivada a escalas 1:200.000 (Mapa Provincial de Espaa, MP200), cartoimgenes
digitales y Mapas de Espaa a escalas 1:500.000, 1:1.000.000 y 1:2.000.000, as como
las series de Mapas Autonmicos y de cartografa en relieve a diversas escalas.

Finalmente, las citadas actuaciones en materia de observacin del territorio y cartografa

institucional, as como su posicin como centro de referencia en Espaa en materia de
ingeniera geogrfica, requieren, a su vez, una actividad cientfico-tcnica que permita
adoptar los recursos tecnolgicos ms avanzados en cada caso. Entre los proyectos
I+D+i ligados a dicha actividad caben destacar los relacionados con aspectos tan
importantes como la generalizacin cartogrfica, los nuevos sensores aeroespaciales,
sistemas masivos de imgenes, sistemas de calidad grfica y gestin de procesos.

D) Corresponden a la Subdireccin General de Aplicaciones Geogrficas las siguientes

funciones:

La produccin, conservacin y explotacin de la Infraestructura Nacional de Datos

Espaciales; la formacin, produccin y explotacin de bases cartogrficas numricas
y modelos digitales del terreno; el diseo, mantenimiento y explotacin del Sistema
de Informacin Geogrfica Nacional; la planificacin y desarrollo de nuevos
sistemas y aplicaciones y prestacin de asistencia tcnica en la materia; y, el
almacenamiento y tratamiento de la informacin digital interna y gestin de los
sistemas informticos propios.

La realizacin y actualizacin del Atlas Nacional de Espaa y de la cartografa

temtica correspondiente a los planes cartogrficos nacionales y a los programas de
actuacin especfica de la Administracin General del Estado, as como la
participacin en proyectos internacionales en materia cartogrfica y de investigacin
y desarrollo relacionados con las ciencias geogrficas, y la asistencia tcnica de
carcter general a organismos oficiales.

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Grupo C Tema 20

SUBDIRECCIN GENERAL DE APLICACIONES GEOGRFICAS

Subdireccin General Adjunta

rea de Infraestructura de
Informacin Geogrfica

Servicio de
Infraestructrura de
Informacin Geogrfica

rea de Geomtica

Servicio de Desarrollo y
Apoyo Informtico

rea de Cartografa
Temtica y Atlas Nacional

Servicio de Redaccin
Cartogrfica

Servicio de Explotacin
Informtica

Figura 4.

Organigrama de la Subdireccin General de Aplicaciones Geogrficas

El rea de Infraestructura de Informacin Geogrfica incluye el Servicio de

Infraestructura de Informacin Geogrfica, y tiene la responsabilidad de promover y
desarrollar la Infraestructura de Datos Espaciales de Espaa, y de desarrollar y mantener
su Geoportal. Tambin debe desarrollar y mantener el Sistema de Informacin
Geogrfica Nacional y los Modelos Digitales del Terreno de cobertura nacional en malla
regular de 200 metros, de 25 metros, de 10 metros y de 5metros, el mantenimiento de la
Base de Datos de Lneas Lmites Administrativas y el Directorio de Informacin
Geogrfica Accesible o base de datos documental de Metadatos relativos a los distintos
conjuntos de informacin geogrfica que produce el Instituto Geogrfico Nacional y que
permite consultas, respuestas y recuperacin de los ficheros almacenados, distribuidos y
gestionados en diferentes servidores interconectados a travs de la red de comunicaciones
del IGN.
El rea de Geomtica consta de dos servicios: el Servicio de Desarrollo y Apoyo
Informtico, ocupado fundamentalmente del desarrollo e implementacin de nuevas
aplicaciones y la investigacin de la viabilidad de futuros proyectos; y el Servicio de
Explotacin Informtica, que controla la Red Integral de Comunicaciones del Instituto
Nacional y sus conexiones externas, accediendo a los servicios de internet y correo
electrnico proporcionados por los servidores del Ministerio de Fomento, opera y
mantiene el conjunto de servidores del IGN y da soporte informtico a sus distintas
unidades.

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Grupo C Tema 20

El rea de Cartografa Temtica y Atlas Nacional es la encargada de elaborar el Atlas

Nacional, sistema de informacin de mbito nacional a escala mxima de 1:1.000.000,
que incluye

Atlas impresos, tanto en gran formato como en formato reducido.

Atlas en soportes digitales (CD-ROM y DVD).

Atlas en Internet.

E) El Centro Nacional de Informacin Geogrfica:

Por otra parte, el R.D. 663/2007, de 25 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del
Centro Nacional de Informacin Geogrfica, contempla su adscripcin al Ministerio de
Fomento a travs de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional, a la que
corresponde la direccin estratgica, la evaluacin y el control de los resultados de su
actividad. Igualmente, le corresponde al Director General del IGN y Presidente del CNIG
ejercer el control de eficacia respecto al grado de cumplimiento de los objetivos
propuestos y la adecuada utilizacin de los recursos asignados, la inspeccin del
funcionamiento del personal y de los servicios centrales y perifricos, y el informe de los
convenios, instrucciones y otros proyectos normativos, todo ello sin perjuicio del control
establecido al respecto por la Ley General Presupuestaria.
Los rganos de direccin del Centro Nacional de Informacin Geogrfica son la
Presidencia, que recae en la persona del Director General del Instituto Geogrfico
Nacional, y el Director que tiene nivel orgnico de Subdirector General.
Su estructura actual se recoge en el siguiente organigrama:
PRESIDENTE

DIRECTOR

SUBD. GRAL. ADJ.

Casas del Mapa

y Centro Regionales del IGN
(Dpto. Territorial)

rea de
Informtica
(Dpto. de Informacin)

Servicio de
Gestin de Productos
(Dpto. de Desarrollo)

Cons. Tec.
(Dpto. Calidad)

rea de
Productos Geogrficos

Servicio de
Comercializacin
(Dpto. de Comercializacin)

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Grupo C Tema 20

Servicio de
Administracin
(Dpto. deAdministracin)

El Centro Nacional de Informacin Geogrfica ejerce, en el marco estratgico definido por

la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional y como su unidad especializada en la
difusin pblica de sus productos y servicios, las siguientes funciones:
1.

A travs del Departamento de Comercializacin, comercializar y difundir los

productos y servicios de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional y, en
concreto:

a) La difusin y comercializacin, en su caso, nacional e internacional de la produccin

cartogrfica y de los servicios de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.
b) La distribucin y comercializacin de los dems datos, aplicaciones y servicios de la
Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.
c) La gestin comercial y explotacin de los desarrollos de alta tecnologa de la Direccin
General del Instituto Geogrfico Nacional.
d) El impulso, la promocin y la comercializacin en el mbito de las Administraciones
Pblicas de los servicios de la Imprenta Nacional de la Direccin General del Instituto
Geogrfico Nacional.
e) La gestin de la Editorial Centro Nacional de Informacin Geogrfica.
f) La promocin de exposiciones y de infraestructuras para la difusin del patrimonio
histrico de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional y de su museo.
2.

A travs del Departamento de Calidad, garantizar la calidad y distribucin de la

informacin geogrfica oficial y, en concreto:

a) Dar soporte tcnico al Consejo Superior Geogrfico ejerciendo funciones de Certificacin

Oficial de datos, productos y servicios cartogrficos.
b) Mantener un Observatorio para el seguimiento y anlisis del sector de la Informacin
Cartogrfica en Espaa, definiendo los indicadores adecuados y, en especial,
coordinndolos con los de la Unin Europea en la materia.
c) Promover la formacin y capacitacin de cuadros especializados en materia cartogrfica y
geogrfica.
d) Difundir el conocimiento cartogrfico en la sociedad espaola e iberoamericana.
e) Dictar resoluciones de carcter tcnico en materia de replanteos de lneas lmite, cuando
oficialmente sea requerido para ello.
3.

A travs del Departamento de Informacin, apoyar el desarrollo y utilizacin de la

cartografa nacional y, en concreto:

a) Prestar asistencia tcnica especializada e infraestructura cartogrfica tanto al sector

pblico como al privado, con atencin prioritaria al Ministerio de Fomento y a los
servicios pblicos de seguridad y proteccin civil.

434
Grupo C Tema 20

b) Impulsar la calidad, la competitividad, la innovacin y el desarrollo tecnolgico en el

sector cartogrfico.
c) Establecer, mantener y gestionar un sistema informtico de difusin, comercio electrnico
y servicios de informacin geogrfica.
d) Informar y, en su caso, comercializar la produccin cartogrfica oficial, especialmente la
desarrollada por la Administracin General del Estado y sus organismos dependientes.
e) Propiciar y facilitar el uso de la Cartografa Oficial, manteniendo un servicio pblico de
informacin geogrfica, as como el asesoramiento a sus usuarios.
f) Conservar y explotar un banco de datos de fotografa area y cartografa de imagen sobre
todo el territorio nacional.
4.

A travs del Departamento de Desarrollo, desarrollar productos y servicios a

demanda y, en concreto:

a) El diseo y elaboracin de productos cartogrficos de valor aadido que demande la

sociedad.
b) La participacin en proyectos de investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin,
teniendo en cuenta las directrices contenidas en los planes europeos y nacionales y
colaborando con los diferentes Organismos, Entidades y Universidades, tanto pblicos
como privados.
c) El desarrollo y mantenimiento de una lnea de productos cartogrficos especfica para la
educacin y la docencia.
d) La realizacin de operaciones comerciales de replanteo de lneas lmite, a peticin de
cualquier Administracin pblica o cualquier particular, sobre las Actas y Cuadernos de
Campo que custodia la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.
5.

A travs del Departamento Territorial, mantener un sistema territorializado de

informacin al pblico y gestionar funcionalmente los Servicios Regionales de la
Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional y, en su caso, de sus
Dependencias Territoriales, as como la gestin orgnica y funcional de la red de
Casas del Mapa.

6.

A travs del Departamento de Administracin, administrar los recursos pblicos

puestos a su disposicin y, en concreto:

a) El diseo y mantenimiento de la Carta de Servicios del Organismo.

b) La gestin y el control de los Recursos Humanos, Servicios Generales, Econmicos y
Presupuestarios, mantenimiento e inventario y dems servicios de carcter general.
c) La representacin del Estado espaol en los foros internacionales en que sea designado
por la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.

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Grupo C Tema 20

d) La cooperacin con las Administraciones Autonmicas y Locales para lograr la mxima

eficacia en el cumplimiento de sus fines, y la suscripcin de Acuerdos y Convenios con
las distintas Administraciones pblicas y con el sector privado para la produccin,
distribucin y comercializacin de productos y servicios cartogrficos.
e) Cualesquiera otras actividades que redunden en beneficio de sus fines.

Adems corresponde al Director General del Instituto Geogrfico Nacional:

a) La vicepresidencia del Consejo Superior Geogrfico y de la Comisin Espaola de
Geodesia y Geofsica.
b) La presidencia de la Comisin Nacional de Astronoma y de la Comisin Permanente de
Normas Sismorresistentes.

20.4. Participacin del Instituto Geogrfico Nacional en proyectos internacionales

El Instituto Geogrfico Nacional participa en proyectos internacionales en la prctica

totalidad de sus materias de trabajo. As, dentro de cada materia pueden destacar los
siguientes proyectos:
a) En materia de Astronoma, Geodesia y Geofsica:

El Instituto Geogrfico Nacional forma parte del Instituto de Radioastronoma

Milimtrica (IRAM), Instituto Hispano-Franco-Alemn dedicado a la investigacin y
al desarrollo tecnolgico en el campo de la Radioastronoma milimtrica,
participando de forma conjunta en los megaproyectos internacionales de
radioastronoma milimtrica y submilimtrica y en el desarrollo de componentes
electrnicos y equipos y mtodos para sus radiotelescopios. Para ello cuenta con el
radiotelescopio de 30 metros en Pico de Veleta (Granada) y con el interfermetro de
seis antenas de 15 m del Plateau de Bure (Francia) desde los que se realizan
observaciones.

Participa tambin en la Red Europea de Interferometra de Muy Larga Base (VLBI),

(EVN/JIVE), consorcio formado con 14 instituciones astronmicas de Europa, Rusia
y China que realizan observaciones de VLBI con 18 radiotelescopios situados en
diez pases distintos. Desde 1994, el Observatorio Astronmico Nacional participa
activamente en la EVN, de la que forman parte los radiotelescopios del Centro
Astronmico de Yebes, en el que tambin se desarrollan y construyen componentes y
equipos para otras instalaciones (Agencia Espacial Europea, Observatorio de ParsMeudon, etc.) y para colaboraciones en proyectos espaciales (proyecto HERSCHEL)
y terrestres (proyecto ALMA).

436
Grupo C Tema 20

Toma parte tambin en proyectos europeos de vigilancia ssmica, a travs del

Dispositivo Smico de Sonseca, y en el Sistema internacional de Vigilancia de la
Organizacin del Tratado de Prohibicin Completa de Explosiones Nucleares
(OTPCE).

Colabora con diversas Instituciones internacionales para el intercambio y suministro

de datos geomagnticos, participando activamente en diversos proyectos, como el
Observatorio Geomagntico en la Antrtida, OERSTED, INTERMAGNET, IGRF y
el Regional Magnetic Survey Catalogue.

Est integrado en diversas organizaciones internacionales, tales como la Unin

Internacional de Geodesia y Geofsica (IUGG), el Centro Sismolgico Internacional
(ISC), el Observatories and Research Facilities for European Seismology (ORFEUS)
y el Centro Regional de Sismologa (CERESIS), entre otras.

Adems, interviene en proyectos internacionales de investigacin en colaboracin

con centros espaoles y extranjeros, como por ejemplo, los orientados a la obtencin
de la temperatura del suelo de la Pennsula Ibrica mediante datos de satlite
(proyecto SUSMOSAT), a la confeccin del primer catlogo europeo de tsunamis, a
la obtencin de la peligrosidad y la simulacin de tsunamis en la costa peninsular
(proyecto GITEC-TWO), etctera.

Por otro lado, la Subdireccin tiene encomendadas las Secretaras de la Comisin

Nacional de Astronoma, de la Comisin Espaola de Geodesia y Geofsica y de la
Comisin Permanente de Normas Sismorresistentes, rganos consultivos
dependientes de la Direccin General del Instituto Geogrfico Nacional.

b) En materia de Fotogrametra, Teledeteccin, Cartografa y Aplicaciones Geogrficas:

El Instituto Geogrfico Nacional, a travs del Servicio de Teledeteccin, junto con el
Centro Nacional de Informacin Geogrfica, acta como Centro Nacional de Referencia
espaol en materia de Ocupacin del Suelo dentro de la Agencia Europea del Medio
Ambiente. Ha trabajado en el Proyecto Image & Corine Land Cover 2000, un proyecto
que a partir de la cobertura de imgenes de satlite de toda Europa, ha generado la Base
de Datos y un mapa de Cobertura/Uso del Suelo actualizados para el ao 2000, as como
la informacin estadstica de los principales cambios en materia de Cobertura / Uso del
suelo acontecidos en Europa durante el perodo 1990-2000. Actualmente participa en el
nuevo proyecto Corine Land Cover dirigido a actualizar dicha base de datos a fecha 2006.
El Instituto Geogrfico Nacional tambin participa en varios organismos nacionales e
internacionales responsables de la normalizacin y la calidad de la informacin
siguientes: Asociacin espaola de Normalizacin (AENOR), Comit Europeo de
Normalizacin (CEN), Organizacin Internacional de Normalizacin (ISO) y
EuroGeographics. Es adems miembro de distintos grupos de trabajo formados por
diversas instituciones cartogrficas europeas (NMAs, National Mapping Agencies) para
el estudio de la calidad de datos geogrficos, de los Grupos del Proyecto EuroGlobalMap
de generacin y actualizacin de la Base Cartogrfica de Europa (EGM) a escala
1:1.000.000 y 1:250.000, del Grupo de Expertos: IDS (Information and Data
Specifications) y DSA (Distributed Services Architecture) y miembro del OGC (Open
Geospatial Consortium), dedicado a la definicin de estndares abiertos e
interoperables dentro de los Sistemas de Informacin Geogrfica.

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Grupo C Tema 20

Por otra parte, el IGN se constituy, a iniciativa del Ministerio de Medio Ambiente, como
Punto Focal Nacional de Naciones Unidas para el Plan de Accin en el Mediterrneo,
mediante el que colabora en la realizacin de una base de datos de cobertura y usos del
suelo cuyo mbito se extiende a toda la cuenca del Mediterrneo, con fines de vigilancia
para un desarrollo sostenible. Asimismo, ostenta la posicin de Centro Nacional de
Referencia en Ocupacin del Suelo ante la Agencia Europea de Medio Ambiente
(AEMA) y para la Red EIONET (European Environment Information and Observation
Network), tambin por delegacin del Ministerio de Medio Ambiente.
Por ltimo, mantiene una intensa actividad en la organizacin europea EuroSDR
(European Spatial Data Research), tanto en el foro plenario como en sus actividades
sectoriales ligadas a distintas facetas de informacin espacial, como la generalizacin
cartogrfica y la captura de datos geoespaciales. El IGN asumir la presidencia de este
organizacin internacional durante el bienio 2008-09.
c) En otras materias:
Hay que sealar que, de acuerdo con el R.D. 63/2007, de 25 de mayo, el Centro Nacional
de Informacin Geogrfica, a los efectos de la obtencin y gestin de financiacin
pblica, podr desarrollar los proyectos de investigacin que la Direccin General del
Instituto Geogrfico Nacional determine en los trminos y materias de su propia
competencia. En la actualidad se estn realizando a travs del CNIG los proyectos
ESTRECHO, en materia de geodinmica; Image & Corine Land Cover, en el mbito de
la teledeteccin; Contribucin espaola al instrumento heterodino HIFI sobre el
observatorio espacial Hershel, EXPRES Y VERA en el mbito de la astronoma;
EUROGLOBALMAP, EURADIN, OTALEX y SDIGER en el mbito de la catografa y
geomtica; y, en materia de sismologa, el proyecto TRANSFER.
Igualmente, debe destacarse la presencia del IGN en la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Nombres Geogrficos y en el proyecto europeo EuroGeonames; ste es un proyecto
de EuroGeographics, la asociacin europea de Agencias Cartogrficas Nacionales y de
responsables de Catastro que lidera otros muchos proyectos, entre los que destaca Euro
Regional Map.
Adems, el IGN es miembro observador del Instituto Panamericano de Geografa e
Historia (IPGH), con el que tiene establecido un Memorando de Entendimiento y
desarrolla diversos proyectos, tanto geogrficos como de formacin especializada de
tcnicos iberoamericanos.
El IGN, igualmente, est promoviendo un proyecto de renovacin y cooperacin con las
agencias cartrogrficas iberoamericanas, al amparo de la Conferencia Iberoamericana,
que venga a sustituir con ventaja la estructura, ya obsoleta, de DIGSA (Directores de
Institutos Geogrficos de Sudamrica, Portugal y Espaa).

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Grupo C Tema 20

Bibliografa
[1]

Rodolfo Nez de las Cuevas. Historia de cartografa espaola. Segon curs La

cartografa de la Pennsula Ibrica i la seva extensi al continent Amrica. Cicles de
conferencies sobre la Histria de la Cartografia; 11,12,13 i 14 de febrer de 1991.
Organizat per lInstitut Cartogrfic de Catalunya i el Departament de Geografia de la
Universitat Autnoma de Barcelona. Institut Cartogrfic de Catalunya. Collecci
Monographies.

[2]

Aportacin militar a la cartografa espaola en la historia contempornea. Miguel

Alonso Baquer. Patronato Alonso de Herrera. Instituto de geografa aplicada.
C.S.I.C. 1972.

[3]

Mario Ruiz Morales y Mnica Ruiz Bustos. Forma y dimensiones de la Tierra.

Sntesis y evolucin histrica. Ediciones del Serbal, 2000.

[4]

Francisco Marcelln Espaol. El impacto de la Ley de la Ciencia en el Sistema

Espaol de Investigacin, Desarrollo e Innovacin: una perspectiva de futuro.

[5]

Jos Manuel Fernndez de Labastida. Presente y futuro de la investigacin cientfica y

el desarrollo tecnolgico en Espaa.

[6]

Real Decreto 1476/2004, de 18 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica

bsica del Ministerio de Fomento.

[7]

Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinacin General de la Investigacin

Cientfica y Tcnica.

[8]

Real Decreto 2609/1996, de 20 de noviembre, por el que se regulan los Centros de

Innovacin y Tecnologa

[9]

Real Decreto 663/2007, de 25 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del Centro
Nacional de Informacin Geogrfica

[10]

Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema

Cartogrfico Nacional

[11]

Orden FOM/956/2008, de 31 de marzo, por la que se aprueba la poltica de difusin

pblica de la informacin geogrfica generada por la Direccin General del Instituto
Geogrfico Nacional

[12]

Memoria de Actividades 2007.IGN

[13]

http://www.ign.es

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Grupo C Tema 20