CÓMO IMPLEMENTAR UN MODELO TRANSVERSAL DE MEJORA DE LA CALIDAD

EDUCATIVA EN EL S UBSISTEMA DE EDUCACIÓN BÁSICA: LA EXPERIENCIA DEL PEC Y

SU MODELO DE GESTIÓN

“…los problemas que plantea la gestión transversal pueden no estar en los

resultados sino en las expectativas y en la utilización que se está haciendo del
instrumento trasnversalidad.”

Con esta hipótesis de trabajo planteada por (Serra, 2004), se observan las fortalezas y
debilidades del modelo PEC, a la luz de la gestión transversal y las estrategias internas
de comunicación del Sistema Educativo en su nivel básico por cambiar su situación
actual (Trejo, 2010), en la intención de plantear propuestas para un nuevo modelo de
gestión institucional, y la búsqueda de un camino más adecuado que conduzca hacia la
mejora en la calidad de los servicios y logros educativos.

La transversalidad debe entenderse, para hacer un paralelismo con el modelo PEC y la

Política de Reforma de la Gestión Institucional como:

“…un intento por dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar temas,

visiones, enfoques, públicos, problemas, objetivos, etc., a las tareas de la
organización que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales
e intenta también, que TODAS estas estructuras verticales compartan
sinérgicamente la consecución de un objetivo común que no es específico de cada
una de ellas en particular. […] Justamente, lo que es específico de la
transversalidad es introducir líneas de trabajo no asignadas ni asignables
verticalmente1.” (Serra, 2004)

Esta transversalidad es algo que se considera presente desde la Política de Desarrollo

Social del PND 2001-2006 y en la Política sectorial tocante a la educación en el ProNaE
2001-2006, continuada en el PND 2007-2012 en el eje 3 “Igualdad de oportunidades”, y
en el 6º objetivo del Programa Sectorial de Educación 2007-2012, que en su origen
plantea:

“…lograr que todas las entidades del gobierno estén en la misma frecuencia; que la
fuerza del equipo radique en tener objetivos comunes; que el trabajo vaya en la
1
El subrayado es propio.
 misma dirección con base en desafíos claramente definidos y compartidos; que al
concentrar los esfuerzos se logren mejores resultados.” (Presidencia de la
República, 2001); (Secretaría de Educación Pública, 2001)

Dentro del ámbito de la educación básica, la misma frecuencia, los objetivos comunes,
el trabajo en una misma dirección, los desafíos compartidos y definidos con claridad,
esfuerzos concentrados y mejores resultados, se conjuntan en esfuerzos programáticos
de Política a través del Programa Escuelas de Calidad (PEC), y políticos de gestión
institucional, en vías de una Reforma educativa de gran calado, que se mueven de facto
con simultaneidad en tres pistas, de ahí su característica (des o sub-aprovechada) de
transversalidad, digna de analizarse:

1. La macroesfera educativa, en donde se generan propuestas políticas y

programáticas impulsoras de grandes cambios funcionales dentro de la
organización, acompañadas de instrumentos que rescatan las experiencias y
desempeño del sistema ante el cambio, procesándolos en información que
alimente a las unidades encargadas del diseño, gestión e innovación de los
grandes lineamientos rectores de la educación pública básica nacional. Así la
Política de Reforma en la Gestión Institucional y su expresión operativa en el
Programa Escuelas de Calidad (PEC), recaban información sobre el desempeño
de las escuelas públicas participantes, a la luz de los resultados obtenidos desde
distintas trincheras:
a. desde los alumnos de dichas escuelas, participantes en evaluaciones
muestrales nacionales e internacionales como EXCALE y PISA, y
censales como ENLACE, contra sus similares “no PEC” por un lado, y
b. desde el desempeño docente y directivo en la Carrera Magisterial, frente
a los actores educativos participantes en escuelas no PEC, por el otro,

para el diseño, constante monitoreo y ajuste de políticas públicas acordes a las

necesidades educativas del País, en el marco de un modelo estratégico de gestión
escolar e institucional, que apunta al mejor aprovechamiento de los recursos
disponibles con los que cuentan las escuelas y el sistema educativo mexicano
para su funcionamiento.

2. La mesoesfera educativa, encargada de establecer las condiciones burocrático-

administrativas y funcional-operativas, necesarias para el mejor desempeño de
 las escuelas públicas, a través de la formación, información, seguimiento y
acompañamiento, desde las direcciones y subdirecciones de los niveles
educativos, jefaturas de sector y supervisiones escolares –todos con sus
respectivos Apoyos Técnico Pedagógicos (ATP‟s) y Apoyos Técnico
Administrativos (ATA‟s)- y las Coordinaciones Nacional y Estatales del PEC, a
las escuelas que así lo requieran, descargándolas de actividades no pedagógicas,
que consumen tiempos y esfuerzos para el ejercicio de los procesos centrales de
enseñanza y aprendizaje.
3. La microesfera educativa, espacio donde los esfuerzos institucionales (políticas,
planes y programas) confluyen en la vida de los planteles escolares y trastocan
las relaciones existentes y emergentes entre los actores educativos (directivos,
docentes, alumnos) y la sociedad, en la intención de, educar mejor a las nuevas
generaciones humanas para su mejor inserción en la sociedad, con base en el
mejor uso y aprovechamiento de los recursos escolares e institucionales
disponibles (autonomía y gestión escolar).

De acuerdo con Serra (2004), el éxito de la transversalidad, en este caso endosada a la

gestión de la calidad educativa, y a la gestión de la gestión, se comienza a construir
cuando el “tema transversal” fluye por toda la estructura de la organización, al
concebirse en lo que él llama instrumentos organizativos soft “…orientados a la gestión
relacional y a la articulación horizontal horizontal”, o en lo que distingue a la política,
desde una perspectiva luhmanniana, en tanto elementos débilmente acoplados de la
organización (Luhmann en Trejo, 2010), a modo de algo intangible, que busca asidero
en las estructuras existentes, no así en generar una nueva estructura por donde se
intente “generar y administrar” la mejora en la calidad de los servicios educativos
(ministerio transversal, ultraburocracia , estructura PEC).

La transversalidad, orientada por los instrumentos organizativos soft (política), toma a

la “gestión relacional” y a la “articulación horizontal-horizontal (h-h)”, como sus
principales estrategias para incrementar las expectativas de éxito de planes, programas o
políticas. Dentro de la organización, en sus unidades estructurales medias2, estas

2
Por estructuras medias nos referimos principalmente a: direcciones y subdirecciones de los niveles y
modalidades educativos, jefaturas de sector, supervisiones escolares, áreas de capacitación y
actualización de la SEB, centros de maestros o equivalentes, Coordinaciones o Direcciones de
Programas, en este caso específico la CNPEC y las CGEPEC, Áreas de Evaluación (internas y externas), y
las propias de Planeación y Gestión institucional, en donde existan.
estrategias son una expresión de lo que se denomina entendimiento comunicativo
institucional, que da cuenta del tipo y nivel de comunicación que se practica entre y al
interior de estas estructuras, que tipifican la forma en que la organización da a conocer
sus intenciones de cambio, tanto a sus elementos constitutivos como a quienes
participan en ella, a saber: organizaciones que informan u organizaciones que
comunican. (Trejo, 2101)

Así, la calidad y la gestión, entendidas en “mainstreaming”, parece que encuentran

resonancia dentro del aparato del Estado mexicano en su sector educativo, con énfasis
en sus estructuras meso y micro, más como un impulso desde afuera (escuelas eficaces,
gestión basada en la escuela, EFA, entre otras) a manera de moda, no así en
entendimiento desde adentro, en comprender a qué se refiere incluir estos temas (mejora
de la calidad y gestión en los servicios educativos) por cada una de las unidades
estructurales y estructurantes de la SEB, que sin ser su tema principal (calidad, gestión,
evaluación, entre otros), contribuyen a su apropiación en la institución, de ahí la
pertinencia y relevancia de la transversalidad.

Es este sentido, y contrario a la naturaleza de la gestión transversal, la gestión de la

calidad y la propia gestión de la “gestión escolar e institucional” en el complejo
educativo desde y del modelo PEC, edifica una estructura propia que se suma a la ya
establecida, y más aún, la hace omisa a la noción de calidad y cómo gestionarla, al
establecer una línea directa entre la cúpula de la Política Educativa –instrumentos
organizativos soft, o elementos débilmente acoplados-, y la plataforma operativa escolar
–instrumentos organizativos hard o elementos fuertemente acoplados-, a través de las
Coordinaciones Estatales y nacional del PEC.

Esto lo sostenemos al saber que los temas de la “gestión de la calidad educativa e

institucional”, entre otros, con énfasis en el primero, es común dentro de las unidades
estructurales del Sistema Educativo y entre quienes participan en él, pero pocos agentes
y unidades educativas, saben y entienden cómo gestionar la calidad desde sus ámbitos
de influencia, tanto para sí mismos como para aquellos a los que afectan, al menos
desde los involucrados en forma directa, en este caso, con el PEC (Trejo, 2010), en
tanto tema y modelo transversal de gestión (Serra, 2004), ya sea escolar, institucional o
de la calidad.
Ante esta realidad, el mainstreaming de la gestión (escolar e institucional) en sus
intenciones del cambio hacia la mejora de la calidad educativa, tiene dos perspectivas
disociadas al interior de la Subsecretaría de Educación Básica, la de Reforma, que nace
desde la cúpula educativa –estrategia utilizada hasta el momento por el PEC-, y la de
innovación, cuando el cambio emerge de la plataforma o las estructuras medias –no
habilitada y desaprovechada hasta el momento por el modelo PEC- (González, Nieto,
& Portela, 2006 en Trejo, 2010).

El éxito de ambas (reforma e innovación) se potencia cuando lo transversal, en este caso

el tema de la mejora de la calidad y la evaluación educativas, a través de la gestión
escolar e institucional, se vuelven corriente principal, impulsadas desde arriba y
continuadas desde abajo, y tanto la cúpula como la plataforma, tienden redes de
información y comunicación simultáneos, que les permiten accionar y reaccionar ante
necesidades mutuas (codependencia), transitando a la noción de cambio, entendida
como síntesis de la reforma y la innovación, en forma de mejora.

Este abordaje tripartita del cambio institucional (reforma-innovación-mejora), pretende

colaborar en la resolución de los tres problemas que afectan al concepto y a la práctica
de la gestión transversal, según Serra (2004), estos son:
1- un exceso desmesurado de expectativas en cuanto a su capacidad para resolver
retos organizativos y políticos en el campo de la mejora y de la modernización
(innovación) de las organizaciones públicas. Toda expectativa lleva
incorporado un inevitable grado de frustración, especialmente si ésta se refiere
a desarrollos organizativos, pero el nivel de frustración previsible aumenta
proporcionalmente al grado de desajuste de la expectativa con la realidad
construida. En el caso de la gestión transversal este desajuste es una fuente
inevitable de frustración en sus formulaciones actuales3.
La experiencia del modelo PEC, desde el exceso de expectativas y el nivel de
frustración, encuentra su problemática principal en las estructuras encargadas de brindar
acompañamiento, asesoría técnico-pedagógica y asesoría técnico-administrativa para la
apropiación del modelo estratégico de planeación, gestión escolar y operación del
mismo en las escuelas; tales estructuras, más allá de brindar estos servicios específicos,
son las principales unidades facultadas para motivar o frustrar las intenciones de las

3
El subrayado es propio.
escuelas participantes en el Programa, por apropiarse su lógica y racionalidad, y del
Programa y Política mismos. (Trejo, Op.cit., 2010. Pp. 158-160)
La frustración (desajuste entre expectativa y realidad) es así, consecuencia de la
capacidad limitada de la gestión institucional-transversal del PEC, entre las principales
áreas y agentes encargados de, en primer lugar, comprenderlo, y en segundo, difundirlo;
lo que ubica a la estructura media como el principal detonador para el cambio en
tanto innovación –autonomía desde el modelo PEC-, ya no a las escuelas, puesto que
tales instancias (estructura media), son las agencias conservadoras, dotadoras y
aseguradoras del sentido tanto de planes y programas, como de políticas por excelencia,
al ser el eje articulador (ajustador entre expectativa –macro- y realidad –meso y micro)
entre la macro y la micro estructura educativa.
El sentido se conserva pues, cuando estas estructuras medias, y los encargados de ellas,
alcanzan a comprender lo que se comunica (tercer momento selectivo de la
comunicación: expectativa de éxito), al cuestionar de qué se trata el caso, cómo se
aborda y para qué se lleva a cabo. (Ibíd. Pp. 118-120)
Las expectativas desde las escuelas se mantienen y se potencian cuando, desde los
mandos medios y altos, se crean las condiciones para soportar la incertidumbre que
genera la novedad y el cambio, al reducir el riesgo que de ahí emana, sobre los
cimientos del conocimiento experto y amplio de la situación.
2- Los dispositivos organizativos que han de servir de apoyo a la visión transversal
no son equiparables, en su forma y en su manejo, a los dispositivos
organizativos estructurantes y básicos de las organizaciones. Dicho de otro
modo, la dimensión transversal, con independencia de su relevancia corporativa
y política, es subsidiaria de la estructura organizativa básica y es una parte
“soft” de la organización.
Esto ratifica la importancia de la gestión política de la Política, sobre la conformación
de una estructura administradora de un programa. Para la experiencia que arroja el PEC,
esto nos incentiva a lanzar una propuesta intrépida, en el sentido de reformar la propia
estructura PEC, no en su nivel macro (CNPEC), dado que esta estructura es necesaria
para monitorear las realidades de la mesoestructura PEC (CGEPEC), y a su vez, forma
parte de un componente estructural mayor, la Dirección General de Desarrollo de la
Gestión e Innovación Educativa (DGDGIE), que se diferencia de las CGEPEC, en no
tratar de manera directa con los niveles educativos y sus estructuras funcionales y
operativas, y las escuelas.
Lo que se presume necesario, es transitar de unidades operadoras del Programa en las
Entidades Federativas (CGEPEC), -actualmente avocadas a fiscalizar recursos
económicos-, a unidades que adoptarían la forma de instancias evaluadoras del PEC en
particular, y formadoras en la gestión escolar en general, a través de la estructura
educativa, dependientes de unidades estratégicas, equivalentes funcionales de la
DGDGIE en los Estados (nueva forma de las CGEPEC), que arropen al PEC frente a las
estructuras medias ya establecidas de los Sistemas Educativos Estatales, y que permitan,
como resultado de la formación de cuadros gestores en la estructura media, instalar con
mayores expectativas de éxito, la gestión horizontal de la calidad en las escuelas
públicas de educación básica.
Con ello se reduce, de acuerdo con Serra, la “lucha por el posicionamiento
institucional” que genera en la actualidad el componente estructural PEC en los Estados,
pues compite de manera simultánea con programas y estructuras. Se faculta así, el
reinsertar los temas de la calidad, gestión escolar e institucional y evaluación en las
principales unidades encargadas de gestionarlo, lo intrépido del asunto, es pasar al PEC,
en tanto Coordinación en los Estados, de su expresión de “elementos fuertemente
acoplados o hard”, asociado con las estructuras verticales de la organización, a su
expresión de “elementos débilmente acoplados o soft”, asociada con la política
(politics) y reinsertarlo en las estructuras ya establecidas en su forma más abstracta
(polity), como parte de su actuación normal; valga para ello una metáfora, los temas de
gestión escolar e institucional, presentan mayores expectativas de éxito, si se insertan a
manera de mensajes subliminales dentro del actuar “normal” de la organización y sus
unidades estructurales.
3- La aportación de la gestión transversal al resultado de la organización es muy
difícil de identificar, evaluar e imputar a esta gestión transversal ya que, por
definición, tiende a plasmarse, en el nivel de la ejecución, a través de los
órganos verticales estructurantes de la organización corporativa. La aportación
de la transversalidad, como su propio nombre indica, se diluye a lo largo y
ancho de la organización (y mal asunto si ello no ocurre). Cuando la gestión
transversal se convierte en una nueva estructura -tentación a veces irresistible-
vertical, autónoma, identificable y evaluable en términos de recursos,
 producción y otros, esto tiene un coste inevitable: dejar de ser transversal para
pasar a ser un nuevo órgano vertical a menudo inadecuado para conseguir el
objetivo originario. Estaríamos aquí ante la curiosa opción del “ministerio
transversal”.
El gran reto de la gestión transversal del PEC dentro de la SEB, consiste en lo
fundamental, en que éste Programa, al ser parte de La Política de Reforma de la Gestión
Institucional, debe, en primer lugar, aprender a gestionarse a sí mismo dentro de la
estructura educativa, al tiempo que se obliga a renunciar al “protagonismo
institucional”, es decir, no basta con implementar el PEC en tanto programa estrella, lo
que en realidad importa, es aprender a gestionar lo que se gestiona con el PEC, a
insertar una nueva racionalidad institucional que haga operable y operante al PEC.

Desde otro ángulo, el modelo PEC, en su componente de gestión, debe apuntar a

constituirse en una agencia formadora de funcionarios multinivel de alto nivel
(directores y subdirectores de los niveles educativos, asesores técnico-pedagógicos y
técnico-administrativos, instancias de actualización y formación continua de la SEB),
en la racionalidad de la horizontalidad de la horizontalidad (Serra, 2004), o
entendimiento comunicativo institucional (Trejo, 2010), de temas transversales como
son la propia gestión (escolar e institucional), la calidad en educación y la evaluación.

Esta racionalidad se explica en términos simples de la siguiente manera: dentro de un

conjunto de personas que comparten el mismo idioma y algún tema en específico, por
ejemplo la educación, o en lo que nos ocupa, la mejora de la gestión escolar e
institucional y la calidad de la educación, todos pueden platicar del tema, sin embargo,
pocos alcanzan a entenderlo y comprenderlo a cabalidad.

En términos organizacionales, esto significa desde la gestión transversal y desde el

PEC, en tanto agente introductor del tema de la calidad y la gestión en el complejo
educativo, ocuparse en el aseguramiento del entendimiento comunicativo (articulación
horizontal-horizontal) entre los encargados de las unidades relacionadas con facilitar las
condiciones institucionales para mejorar la calidad de la educación pública, de lo que
significa gestionar la calidad desde su ámbito de competencia.

Esto implica clarificar al menos dos cosas:

 1. Comprender las funciones propias de cada área implicada y cómo se insertan los
temas de la gestión, calidad y evaluación en su funcionar.
2. Comprender las diferencias funcionales con otras áreas implicadas en generar las
condiciones institucionales que permiten a las escuelas privilegiar los procesos
de enseñanza y aprendizaje.

Las consecuencias de ello, si se logra su consolidación, es abarcar mucho con poco,

puesto que, al asegurar el entendimiento del tema entre quienes lo comparten (mandos
altos y medios de la organización), se asegura un entendimiento entre los
interlocutores, este entendimiento de los encargados de las unidades estructurales de la
SEB permite suponer, que ellos organizarán las áreas a su cargo para gestionar la
mejora de la calidad en los servicios educativos, lo que lleva a disminuir (teóricamente)
de manera considerable, los insumos para articular la estructura educativa, como se
muestra en el siguiente esquema:

Estructuras macro jerárquico-verticales HARD

Unidad encargada de gestionar temas transversales dentro de la

Unidad encargada de gestionar temas transversales dentro de la
organización educativa (DGDGIEE): gestión, calidad, evaluación

organización educativa (DGDGIEE): gestión, calidad, evaluación

Gestión transversal de la evaluación educativa SOFT (PEC)
Gestión transversal de la calidad educativa SOFT (PEC)

A B C

A’ B’ C’

A’’ B’’ C’’

C ’

Estructuras micro jerárquico-verticales HARD

En donde:

Las líneas azules, representan las conexiones de las estructuras jerárquico-verticales

(elementos fuertemente acoplados o hard), que dan estructura y estabilidad a la
organización desde su nivel macro (Secretaría y Subsecretarías), pasando por su nivel
meso (Direcciones y Subdirecciones de niveles educativos con sus estructuras), y hasta
su nivel micro (escuelas).

Las líneas rojas, representan los temas comunes de gestión transversal como la
gestión, calidad y la evaluación (políticas o elementos débilmente acoplados, soft), que
dan flexibilidad y dinamicidad a la organización, se remarca la calidad de temáticas,
nunca estructuras en este punto.

Las líneas negras, delimitan el campo de acción de las unidades estructurales de la

organización, por lo que permiten diferenciarlas entre sí, y dar identidad al sistema, a la
vez que son el espacio donde estructuras y temas confluyen.

Las líneas amarillas, representan la estructuración interna de cada área o unidad

específica conformadora del complejo educativo, que le dan funcionalidad y
operatividad al sistema.

Las letras, representan en este ejemplo, el elemento de dirección de cada área o unidad
estructural del complejo educativo.

En este entramado, resulta evidente que al pensar estructuras y temas en

convergencia, el resultado es un modelo de organización tipo red atípico, donde las
direcciones de cada unidad, al prolongar las líneas jerárquicas (azules) y temáticas
(rojas) propias, afectan y son afectadas por sus complementos organizacionales.

Contrario a lo planteado por Serra, aquí, la estructuración en red, no aparece como una
herramienta diferente de la gestión transversal, el entramado de estructuras hard
verticales, y las temáticas (políticas) soft horizontales, crean un efecto singular: los
elementos hard dan estabilidad a las temáticas soft y les permiten transitar por sus
estructuras, por su parte, las temáticas soft, flexibilizan las estructuras hard al
transitar por ellas y le brindan dinamicidad a la organización, si se consigue
insertarlas en forma adecuada.
Llama poderosamente la atención que, mientras las direcciones de cada unidad
organizacional mantengan habilitadas las líneas de comunicaciones estructurales y
temáticas (hard-soft), no es necesario que los elementos conformadores de estas
unidades (espacios delimitados por las líneas negras, que contienen a las líneas
amarillas y a las literales) estén relacionados entre sí directamente, bajo el argumento
siguiente: cada responsable el área (A, B, C/ A‟, B‟, C‟/ A‟‟, B‟‟, C‟‟), al comprender
los temas de gestión horizontal (gestión, calidad y evaluación), está en facultad de
organizar sus elementos constituyentes, para estar en sintonía con los elementos de otras
unidades, aún que éstos no lo sepan, dando pié al modelo de gestión transversal h-h, o al
entendimiento comunicativo institucional.

Así por ejemplo, A, B y C, pueden representar las direcciones de preescolar, primaria y

secundarias, todas en su modalidad general respectivamente; A‟, B‟ y C‟, las jefaturas
de sector o equivalentes funcionales en cada entidad federativa de dichas direcciones; y
A‟‟, B‟‟ y C‟‟, las supervisiones escolares de los niveles educativos.

Una lectura vertical del esquema permite establecer canales de comunicación estructural
y temáticamente en un mismo subsistema de la SEB , en este caso hipotético, preescolar
(A,A‟,A‟‟), primaria (B,B‟,B‟‟) o secundaria generales (C,C‟,C‟‟), para con sus propias
estructuras ((jefaturas de sector („) y supervisiones escolares („‟)); una lectura
horizontal, por su parte, permite establecer canales de comunicación entre equivalentes
funcionales de los niveles presentados, direcciones con direcciones (A,B,C), jefaturas
con jefaturas (A‟,B‟,C‟) y supervisiones con supervisiones (A‟‟,B‟‟,C‟‟), potenciando la
articulación del Subsistema de Educación Básica, en torno de los temas transversales de
la gestión, calidad y evaluación.

La manera en que el PEC se inserta como un nuevo modelo de gestión con enfoque
estratégico, delimita a una autodelimitación dentro de la Subsecretaría de Educación
Básica, que lo lleva a un progresivo debilitamiento al paso del tiempo, puesto que
coloca el acento en la “gestión escolar” como tarea de la escuela, y no concebirlo en
función de un tipo de gestión de mayor alcance y cobertura, a saber, gestión
institucional.

La calidad educativa, en este sentido, se inserta como una responsabilidad de la parte

última de todo el proceso organizacional del sistema, siendo éste, el que se lleva a cabo
en las escuelas públicas de educación básica (gestión escolar), en donde se invita pero
no obliga (libre decisión de las escuelas por incorporarse al PEC), y se obliga pero no
responsabiliza, a la estructura media por gestionar la mejora de la calidad educativa a
través de una reforma en la gestión institucional (las escuelas PEC son responsabilidad
de la CNPEC y las CGEPEC). (Trejo, 2010, P. 151)

Este modelo, sobrecarga el área operativa de los procesos de enseñanza y aprendizaje

del sistema educativo (escuelas), y más aún, a uno de sus principales actores y
operadores, al ser el responsable de propiciar los procesos de enseñanza y aprendizaje,
que lidia –además- de manera cotidiana con la presión sistémica y social desencadenada
por el tipo de educación que se demanda y se ofrece, a saber, la docencia.

De esta limitación delimitada desde arriba (verticalidad), se llega de golpe a un

entendimiento organizacional contrario a la transversalidad: la calidad educativa es
responsabilidad de los principales actores educativos (docentes y alumnos), y en una
apología institucional de la disfuncionalidad del aparato educativo, de las familias y
otras instituciones sociales relacionadas con la educación escolarizada. Esta es, a
grandes rasgos, la manera en que se institucionaliza el PEC en la educación básica.

Con el modelo de gestión transversal h-h o de entendimiento comunicativo

institucional, la responsabilidad por mejorar los servicios educativos se redistribuye
entre las unidades de la organización educativa encargadas de facilitar las condiciones
de educabilidad, pasando de un modelo “centrado en la escuela” que sobrecarga a la
escuela, a uno que forma e informa a las estructuras medias de la organización (gestión
institucional), y las habilita para atender las inquietudes emergentes en la plataforma del
sistema educativo (escuelas), que adoptan modelos de planeación estratégica y gestión
para mejorar su desempeño organizacional (gestión escolar).

Al acudir al terreno de los ámbitos de trabajo de la gestión transversal (Serra, 2004),

en el modelo PEC se encuentra la autolimitación arriba mencionada, que elimina la
visión amplia de la realidad organizacional e institucional de la organización, dado que
restringe su capacidad de análisis, diseño, evaluación y reflexión acerca de la gestión
institucional de la gestión, calidad y evaluación, al moverse en el ámbito de la gestión
escolar; por otra parte, dada la forma de unidad estructural que asume dentro del aparato
educativo –Coordinaciones Generales Estatales del PEC (CGEPEC)-, como una
estructura vertical más, y desde el pensamiento sistémico luhmanniano, el PEC es un
sistema en el entorno interno del SEN.
¿Qué consecuencias arroja esta inserción del PEC a manera de una estructura vertical
más?, la primera y de gran importancia, es que en tanto sistema en un entorno, compite
con otros sistemas para permanecer en el entorno (interno) educativo, ello impide, desde
la transversalidad, actuar como un “observador de segundo orden”, que analice, diseñe,
evalúe, reflexione y proponga a otras instancias (sistemas) del aparato educativo,
estrategias de trabajo encaminadas a incorporar la gestión escolar e institucional de la
gestión, calidad y evaluación en su forma “normal” de actuar, puesto que su impronta es
“NO DESAPARECER”, por tanto, el PEC es entorno y sistema, entorno de las
estructuras ya establecidas, y sistema, porque cuenta con capacidad de diferenciarse de
estas estructuras existentes.

La segunda, que se asocia con la propuesta de transición las CGEPEC a instancias

estatales de Desarrollo de la Gestión e Innovación Educativa, implica que el PEC, deje
de entenderse como una estructura vertical más, y se inserte como una temática que es
propia del sistema y sus estructuras (gestión horizontal-horizontal). Con esta
metamorfosis funcional-estructural, el PEC deja de ser sistema en el entorno de otros
sistemas, y se vuelve tema del sistema, con ello, se gana la posibilidad de, tematizar las
estructuras existentes (gestión h-h), al emerger el tema de la calidad como una estrategia
interna del sistema, por adaptarse al entorno del sistema educativo (autopoiésis).

En esta nueva forma, el PEC se habilita para funcionar como un observador de segundo
orden de las estructuras funcionales y operativas de la SEB, puesto que ya no compite
con ellas, es parte de ellas mismas, y en cierta manera, común a todas. En esta
modelación, el PEC deja de lado la ambición de sumar escuelas que adopten su
propuesta estratégica de gestión, y se torna más modesto al concentrarse en agentes
clave para gestionar la gestión de la calidad y la evaluación dentro del complejo
educativo (asegurar la manutención del sentido original de la Política de Reforma en
la Gestión Institucional y Escolar, y de planeación estratégica).

Lo que paradójicamente, al disminuir cuantitativamente sus aspiraciones (escuelas

incorporadas al PEC), permite concentrarse en ampliar las aspiraciones cualitativas de la
gestión escolar e institucional (formación de estructuras medias), que en potencia, puede
detonar la mejora del logro educativo en los estudiantes de educación básica, al
disminuir el diferencial entre expectativas y condiciones reales de implementación
(acompañamiento y asesoría) del Programa.
De los ámbitos de trabajo de la gestión transversal, pasamos a sus objetos de trabajo,
los que se relacionan en directo con la formación e información amplia de las
estructuras medias del SEN, y con el entendimiento comunicativo institucional o
modelo de gestión h-h.

En concordancia con Serra (2004), los encargados de la gestión transversal, deben

contar con un conocimiento experto, global y profundo de los temas a gestionar: gestión
(escolar e institucional), calidad, evaluación; y estar en posibilidad de aportar su
“expertise” a sus interlocutores, en vistas a un mejor desempeño organizacional que
genere comunidad alrededor de objetivos construidos y compartidos por el complejo
educativo (unidades implicadas).

Como parte del aseguramiento del entendimiento comunicativo o de la gestión h-h, la

CNPEC, requiere poner énfasis en la selección, elección y formación de los
responsables (por lo tanto susceptibles de ser sancionados positiva o negativamente en
función al grado de cumplimiento o incumplimiento de sus tareas) de las CGEPEC para
gestionar modelos de planeación estratégica y gestión escolar e institucional, dado que,
los modelos de gestión centrada en la escuela, requieren en primer lugar, no ser
entendidos por las escuelas, sino por las estructuras medias de la organización
educativa, para incrementar sus posibilidades de éxito en las escuelas.

De ahí que se insista en entender a las CGEPEC, ya no como simples unidades

operadoras de un programa específico, sino como agencias formadoras de mandos
medios y altos, en témas estratégicos para el cambio institucional y escolar. Este nuevo
entendimiento nos lleva a repensar las CGEPEC en equivalentes funcionales de la
DGDGIE en los Estados, que sí gestionan el PEC, pero también la gestión en todo el
aparato educativo, desde una nueva trinchera, la parte media del Sistema Educativo.

Con este nuevo modelo, se pasa del se invita pero no obliga en el nivel de las escuelas,
y del se obliga pero no responsabiliza en el nivel medio de la estructura, a la
corresponsabilidad y obligación organizacional en todos sus niveles por elevar la
calidad de la educación, a través de un nuevo modelo de gestión institucional que se
refresca constantemente, al incorporar en todos los niveles, esquemas de autoevaluación
y evaluación externa desde y para las unidades constitutivas del complejo
organizacional, dando vigencia a la frase “predicar con el ejemplo” desde las CGEPEC,
posibles equivalentes funcionales de la DGDGIE federal en las Entidades federativas.
Al transitar de unidad operadora de un parograma, a agencia formadora de mandos
medios y altos, las CGEPEC, en su traducción a Direcciones Generales de Desarrollo de
la Gestión e Innovación Educativa en los Estados (DGDGIEE), en potencia y en la
sintonía de la gestión transversal, sumarían y formarían, a los responsables de las
principales áreas de la SEB federal y estatales, en profesionales, parte del equipo de
trabajo de ésta nueva agencia, no en lo formal (organigrama/nómina), pero sí en lo
funcional.

Ésta incorporación selectiva, al formar e informar a los agentes clave para la gestión de
planes, programas y políticas en tanto temáticas transversales, alberga la semilla del
modelo organizacional tipo red, más sensible a los requerimientos escolares, en virtud
de que no aleja a la meso estrutura de la micro estructura, por el contrario, apuesta a su
acercamiento al constituirse en un canal directo de información multidireccional,
coasesoramiento y seguimiento, sin necesidad de ampliar la estructura educativa, y por
tanto su burocracia, dado que apuesta por el mejor aprovechamiento de los recursos
disponibles (humanos, técnicos, materiales, financieros, tecnológicos, políticos,
administrativos).

En cuanto a los objetivos, la transversalidad brinda a la organización, mediante la

inserción de un tema estratégico (gestión, calidad, evaluación)4, crear estados vinculntes
alrededor de él, ya sea que adopte la forma de consensos o disensos, siempre al amparo
del diálogo democrático del tema en cuestión (Trejo, 2010), según Serra (2004),
focalización, intensificación, articulación y coherencia, dando pié al alterego social
entre las unidades implicadas y sus encargados, lo que fuerza desde la transversalidad,
el ajuste (expectativas/realidad) en el funcionamiento vertical-jerárquico.

La ventaja irrefutable de la transversalidad en tanto elementos débilmente acoplados o

soft, es su ubicuidad al presentarse a manera de una “temática”, sobre la estabilidad de
los elementos fuertemente acoplados o hard de la estructura organizacional, puesto que
no cuenta con un estatus jerárquico; en teoría, esto le otorga la posibilidad de ser “bien
recibida” en todos los niveles jerárquico-verticales del sistema, cuando los encargados
de las unidades de gestión transversal así lo entienden, es decir, nunca buscan la luz de
los reflectores, ayudan a que el encargado de la unidad jeráquico-vertical en turno, capte

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Esto en concordancia con las dimensiones del sentido respecto al PEC, en especial en la dimensión
social en (Trejo, 2010, P. 134 y ss.)
la atención de los reflectores, y sin embargo, estos encargados de la gestión, se
encuentran presentes en toda la organización, algo no comprendido desde la estructura
PEC al momento.

Esto en el aspecto económico y financiero en especial, resulta un enorme sacrificio,

puesto que el interés de las unidades de gestión transversal, no es manejar este tipo de
recursos, sólo los necesariospara su manutención, por el contrario, debe servir a manera
de señalización para acceder a ellos a otras unidades estructurales, actualmente, la
lógica es contraria en este punto, el PEC maneja los recursos y los niveles educativos,
son fiscalizadores recelosos del uso y asignación de los mismos a las escuelas PEC.

En el mejor de los casos, las CGEPEC en su transito a DGDGIEE, deben apuntar a ser
instancias que “enseñen” a gestionar recursos a otras unidades estructurales de la SEB y
otras instituciones públicas o privadas, que provean de insumos de distinta naturaleza a
proyectos escolares o institucionales, siempre y cuando sean justificables bajo criterios
cualitativos de evaluación, relevancia, petinencia y sensatéz, en su cumplimentación e
impacto educativo, institucional y social, puesto que su naturaleza es la gestión y no el
financiamiento, con ello, las mismas CGEPEC, se enfocan a la mejora en los ámbitos
educativo y de gestión, y no en los de financiamiento, fiscalización y comprobación de
recursos públicos.

Paradójicamente, la gestión transversal no debe gestionar nada mas que a sí misma entre
las estructuras ya establecidas, su labor central es “enseñar a gestionar” ahí el principal
punto en contra del actual modelo PEC, pues se coloca más como un gestor dentro de la
organización educativa, y no como formador de gestores, que sumado a ello, genera el
espejismo5 de absorber grandes cantidades de recursos económicos y financieros, lo que
irrita al resto de instancias relacionadas con el universo que atiende.

Por tanto, lo que es propio de las áreas de gestión transversal, es contar, en primer lugar,
con un equipo de especialistas que conformen un cuadro multidisciplinar, en el caso del
PEC, en lo que se refiere a su estructuración interna, no debe mantenerse conformada
por burócratas y administradores, o docentes comisionados a funciones administrativas
dada su función estratégica, la clave en este punto, es instalar cuadros multidisciplinares

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Espejismo en cuanto a que el PEC en tanto coordinación, no hace más que transferir recursos a las
escuelas, es decir, no obtiene beneficios significativos del monto total asignado a su financiación, por el
contrario, los costos simbólicos de hacerlo así, son enormes en términos de aceptación y convivencia
organizacional.
consolidados, resguardados institucionalmente de presiones gremiales, políticas,
temporales, entre otras, capaces de afrontar las problemáticas organizacionales
presentes y emergentes en los procesos del cambio institucional, esto debe ser así, para
poder moverse de manera libre entre los distintos niveles jerárquicos y de mando de la
organización, así como para entrelazar a la organización con su entorno, legitimándose
al contar con los siguientes atributos: a) liderazgo y legitimidad política, b) liderazgo y
legitimidad gerencial y, c) capacidad y reconocimiento de su solvencia técnica (Serra,
2004)

Bibliografía
Serra, A. (2004). La gestión transversal: expectativas y resultados. IX Congreso Internacional del
CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administarción Pública (págs. 1-21). Madrid, España:
CLAD.

Trejo, S. (2010). El sentido del Programa Escuelas de Calidad como política pública: el conflicto
entre el sistema, los sujetos en el sistema y la sociedad. Pachuca, Hidalgo; Tesis para grado de
maestro.