Astorga Allan Ordenamiento Territorial en Costa Rica 2010

DECIMOSPTIMO INFORME
ESTADO DE LA NACIN (2010)

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COSTA RICA, 2010

Informe final

Investigador:

Allan Astorga

Agosto, 2011

Nota: Las cifras de las ponencias pueden no coincidir con las consignadas por el
Decimosptimo Informe Estado de la Nacin (2010) en el tema respectivo, debido a revisiones
posteriores. En caso de encontrarse diferencia entre ambas fuentes, prevalecen las publicadas
en el Informe.

Ordenamiento territorial en Costa Rica, 2010

1
Decimosptimo Informe Estado de la Nacin
Descriptores ................................................................................................................................................ 1
Resumen Ejecutivo .................................................................................................................................... 2
1. Ordenamiento Territorial .................................................................................................................... 2
2. Ordenamiento territorial en Costa Rica y marco legal .................................................................. 3
2.1 Introduccin ................................................................................................................................. 3
2.2 Fase Urbana ................................................................................................................................ 4
2.3 Fase ambiental .......................................................................................................................... 11
2.4 Balance de la situacin actual ................................................................................................ 16
3. Problemtica de la falta de ordenamiento territorial integral ..................................................... 22
3.1 Costo de los desastres ............................................................................................................ 22
3.2 Problemas ambientales principales ....................................................................................... 23
4. Sntesis de los principales problemas existentes y propuestas de solucin ........................... 24
4.1 Introduccin ............................................................................................................................... 24
4.2 Problema 1: No se cuenta con una Ley de Ordenamiento del Territorio ......................... 24
4.3 Problema 2: ausencia de una poltica integral de ordenamiento territorial. .................... 24
4.4 Problema 3: hay confusin con el hecho de asumir que la planificacin urbana es lo
mismo que la planificacin territorial ................................................................................................. 26
4.5 Problema 4: muy limitado desarrollo de planes reguladores urbanos y costeros y no
desarrollo o aplicacin de planes regionales y nacionales ............................................................ 27
4.6 Problema 5: urge tomar conciencia de que el ordenamiento y planificacin del territorio
cambi y est en marcha desde el ao 1995 y el papel cada vez ms activo de las
municipalidades .................................................................................................................................... 29
4.7 Problema 6: importancia de desarrollar un proceso gradual, de mejoramiento continuo
en el ordenamiento del territorio......................................................................................................... 30
4.8 Problema 7: relevancia de equilibrar posiciones entre diferentes grupos de presin por
medio de un dilogo abierto y transparente ..................................................................................... 31
5. Conclusiones ..................................................................................................................................... 31
6. Bibliografa ......................................................................................................................................... 34

Descriptores

Ordenamiento territorial, marco legal, planificacin territorial, anillo de contencin, Gran
rea Metropolitana


2

Resumen Ejecutivo

Esta ponencia se estudia la problemtica relacionada al ordenamiento territorial en
Costa Rica. El pas no cuenta con una Ley de Ordenamiento Territorial, solamente ha
creado una serie de leyes generales y especficas que tienen una incidencia directa en
el tema. Entre ella se encuentra la a Ley de Planificacin Urbana (Ley No. 4220), la cual
estableci las bases para el ordenamiento y planificacin del territorio, limitado al
concepto urbano. Asimismo, crea el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU),
y le asigna una serie de responsabilidades, respecto al Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y a los planes reguladores. De estas funciones dadas por la Ley al INVU, se
limita su mbito de accin al tema urbano y no a otros conceptos ms modernos como
el uso del suelo en zonas agrcolas, la conservacin de territorio desde el punto de vista
de la biodiversidad o del paisaje, o la gestin del riesgo con un enfoque preventivo del
ordenamiento territorial. El tema del ordenamiento territorial resulta ser conflictivo, sin
embargo, es la clave para promover del desarrollo sostenible de los cantones, las
cuencas hidrogrficas y del pas en general.

1. Ordenamiento Territorial

Existen diversas definiciones sobre el Ordenamiento del Territorio. En la legislacin
costarricense no est definida. Por ello, se indica a continuacin una definicin
internacional de amplia divulgacin (Gmez, 2002):

Bsicamente, ordenar un territorio, significa identificar, distribuir, organizar y
regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios
y prioridades, cabra hablar, por tanto, de ordenacin de las actividades humanas
en un territorio organizado para acogerlas, expresin que dara una idea ms
precisa de tal significado, y es equivalente a ordenacin de los usos del suelo
que se usa en sentido similar-, en cuanto stos y aquellas estn biunvocamente
correlacionados

Dentro de esta definicin, se hace referencia a dos citas que la complementan:

La ordenacin del territorio tiene por objeto () la delimitacin de los diversos
usos a que puede destinarse el suelo o espacio fsico territorial. (Sentencia
77/84 del Tribunal Constitucional de Espaa).
La ordenacin del territorio es el conjunto de criterios, normas y planes que
regulan las actividades y asentamientos sobre el territorio con el fin de conseguir
una adecuada relacin entre territorio, poblacin, actividades, servicios e
infraestructuras. (Ley Cntabra en materia de Ordenacin del Territorio).

Complementa el autor citado que la ordenacin del territorio puede interpretarse como
la proyeccin en el espacio de las polticas econmica, social, cultural y ambiental de
una sociedad, y el sistema territorial, como el resultado de aquellas.


3
Finalmente, resulta relevante repasar la definicin de Ordenacin del Territorio, de
acuerdo con la Carta Europea de Ordenacin del Territorio, que indica que la
ordenacin del territorio es la expresin espacial de la poltica econmica, social,
cultural y ecolgica de toda la sociedad, cuyos objetivos fundamentales son el
desarrollo socioeconmico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida,
la gestin responsable de los recursos naturales, la proteccin del medio ambiente y,
por ltimo, la utilizacin racional del territorio. (El destacado no es del original).

Como puede verse, el Ordenamiento Territorial es un proceso, cuya finalidad es
establecer y promover el uso sostenible de los espacios geogrficos.

El Reglamento General de Procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental
(Decreto Ejecutivo Nmero 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento
General sobre los procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de
junio del 2004), define el concepto de Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT)
como sigue:

Consiste en el inventario, diagnstico y definicin de las condiciones naturales
del ambiente de un espacio geogrfico dado, con el fin de establecer las
limitantes de uso y sus condiciones de aptitud para el desarrollo de
determinadas actividades humanas. En trminos prcticos el OAT significa
analizar todo el conjunto de variables que conforman un ambiente dado y definir
en funcin de su anlisis integral, una distribucin o divisin de ese espacio
geogrfico en funcin de las aptitudes naturales del mismo y de sus limitantes al
desarrollo de actividades, obras o proyectos.

2. Ordenamiento territorial en Costa Rica y marco legal

2.1 Introduccin

A pesar de que el pas no cuenta con una Ley de Ordenamiento Territorial, ha
generado, una serie de leyes generales y especficas que tienen una incidencia directa
en el tema (ver Tabla 1).

La visin de la salida de esas leyes vinculadas al ordenamiento del territorio a lo largo
del tiempo, permite identificar dos fases histricas recientes (ver Figura 1), la Urbana y
la Ambiental.

La comprensin de estas dos fases y el marco jurdico que las sustenta y, en particular,
los efectos que han generado en el tema del ordenamiento territorial del pas, es de
gran importancia para conocer la problemtica actual y en especial, para definir las
posibles vas de solucin a corto, mediano y largo plazo.

En lo que sigue se hace un anlisis de ambas fases y una sntesis rpida de las leyes
que la conforman, a fin de poder obtener una visin ms clara de la situacin.


4
2.2 Fase Urbana

2.2.1 Bases legales de la Planificacin Urbana y jerarqua

La Ley de Planificacin Urbana (Ley No. 4220), promulgada en el ao 1968 estableci
las bases para el ordenamiento y planificacin del territorio, limitado al concepto urbano.

La Ley define la Planificacin Urbana como el proceso continuo e integral de anlisis y
formulacin de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la
seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad. Debe recalcarse el hecho de
que se refiere a un PROCESO CONTINUO E INTEGRAL, que genera planes y
reglamentos con un fin muy especfico, que es la poblacin o la comunidad.

Tabla No. 1
Principales leyes sectoriales con influencia directa en el marco jurdico del ordenamiento
ambiental territorial en Costa Rica

LEY NO. NOMBRE AO DE
EMISIN
NATURALEZA AUTORIDAD COMPETENTE
4240 Ley de
Planificacin
Urbana
1968 Lineamientos
fundamentales para el
desarrollo urbano y la
generacin de planes
reguladores
Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (INVU) adscrito al
Ministerio de Vivienda y
Asentamientos Humanos
(MIVAH)
6043 Ley sobre la
Zona Martimo
Terrestre
1977 Lineamientos sobre la
proteccin, manejo y
administracin de la Zona
Martimo Terrestre
Instituto Costarricense de
Turismo adscrito al Ministerio de
Turismo
7554 Ley Orgnica
del Ambiente
1995 Lineamientos generales
sobre la poltica nacional
de ordenamiento territorial
Ministerio del Ambiente y Energa
(MINAE) y el Poder Ejecutivo
7575 Ley Forestal 1996 Entres otros, establece
los lineamientos de
proteccin por de los
bosques y cuerpos de
agua
(MINAE) por medio del Sistema
Nacional de reas de Proteccin
(SINAC).
7778 Ley de
Biodiversidad
1998 Establece las bases para
la proteccin, manejo y
conservacin de la
biodiversidad del pas.
(MINAE) por medio del Sistema
Nacional de reas de Proteccin
(SINAC)
7779 Ley de Uso,
Manejo y
Conservacin
de Suelo
1998 Establece la planificacin
de uso del suelo para
actividades agrcolas y
agropecuarias. Tiene
efectos directos en el uso
del suelo rural.
Ministerio de Agricultura y
Ganadera (MAG)
8848 Ley Nacional
de
Emergencias y
Prevencin del
Riesgo
2003 Establece la necesidad de
desarrollar planificacin
de uso del suelo a nivel
municipal que prevenga
los desastres naturales.
Comisin Nacional de Prevencin
de Desastres y Atencin de
Emergencias (CNE) adscrita el
Ministerio de la Presidencia.

5

Fig.1. Visin temporal de la promulgacin de leyes vinculadas del ordenamiento
territorial en el pas. Como puede verse, se dan dos fases principales, denominadas, por
su naturaleza: la urbana y la ambiental

1942 1968 1977 1980 -82
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
8
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
6
Ley de Aguas
L
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y

d
e

P
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f
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a

T
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r
r
e
s
t
r
e
Reglamento de Construcciones
Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones
Ley Orgnica del Ambiente
Ley Forestal y su reglamento
Ley de Biodiversidad y su reglamento
Ley de uso, manejo y conservacin de suelos
Decreto 32 967 - MINAE
Ley Nacional de Emergencias
Resolucin Sala IV : Planes
Reguladores
Fase Urbana
Fase Ambiental
Las dos fases histricas desde el punto de vista legal son:
a) la Urbana (anterior a 1995) y
b) la Ambiental (desde el ao 1995).
La Ley establece tambin el concepto de Plan Nacional de Desarrollo Urbano, como el
conjunto de mapas, grficos y documentos, que describen la poltica general de
distribucin demogrfica y usos de la tierra, fomento de la produccin, prioridades de
desarrollo fsico, urbano-regional y coordinacin de las inversiones pblicas de inters
nacional. Ntese que se recalca el hecho de que el Plan Nacional y como se ver ms
adelante, tambin el regional, se refiere fundamentalmente al establecimiento de un
POLITICA GENERAL de distribucin de poblacin y de usos de la tierra, dentro de un
marco de coordinacin de las inversiones pblicas de inters nacional.

El concepto de Uso de la Tierra, lo define la Ley, como la utilizacin de un terreno, de
la estructura fsica asentada o incorporada a l, o de ambos casos, en cuanto a clase,
forma o intensidad de su aprovechamiento. Este concepto, en el marco de la definicin
del Plan Nacional de Desarrollo, y de la escala que ste debe tener, en el concepto de
establecer polticas generales de uso de la tierra, debe entenderse como el
establecimiento de mapas de amplia escala en que se establezcan las grandes zonas
de uso y los lineamientos que deben cumplirse para esos usos o aprovechamientos del
territorio. Tal y como la misma Ley establece, este concepto, no debe confundirse con el
de zonificacin.


6
Resulta muy importante clarificar que como parte del concepto del Plan Nacional de
Desarrollo Urbano, no se refiere al tema de Zonificacin, que la misma Ley define como
la divisin de una circunscripcin territorial en zonas de uso, para efecto de su
desarrollo racional. Este concepto, que implica la utilizacin de una escala ms detalla
de divisin de uso del territorio, se circunscribe ms bien al Plan Regulador que es
responsabilidad de las Municipalidades.

El Plan Regulador es definido por la Ley, como el instrumento de planificacin local que
define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento,
grfico o suplemento, la poltica de desarrollo y los planes para distribucin de la
poblacin, usos de la tierra, vas de circulacin, servicios pblicos, facilidades
comunales, y construccin, conservacin y rehabilitacin de reas urbanas.

2.2.2 El INVU y sus responsabilidades

La Ley de Planificacin Urbana, crea el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
(INVU), y le asigna una serie de responsabilidades, respecto al Plan Nacional de
Desarrollo Urbano y a los planes reguladores.

Referente a las funciones que requiere la Planificacin Urbana, nacional o regional,
seala la ley que sern cumplidas por la Oficina de Planificacin y el Instituto,
refirindose al INVU, a fin de promover:

a) La expansin ordenada de los centros urbanos;
b) El equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el rural, por medio de
una adecuada distribucin de la poblacin y de las actividades econmicas;
c) El desarrollo eficiente de las reas urbanas, con el objeto de contribuir al mejor uso
de los recursos naturales y humanos; y
d) La orientada inversin en mejoras pblicas.

De estas funciones dadas por la Ley al INVU, queda claro que le limita su mbito de
accin al tema urbano y no a otros conceptos ms modernos como el uso del suelo en
zonas agrcolas, la conservacin de territorio desde el punto de vista de la biodiversidad
o del paisaje, o la gestin del riesgo desde un punto de vista preventivo del
ordenamiento territorial (ver Seccin 2.3). Conceptos estos que forman parte de otras
leyes que se promulgaron ms de 25 aos despus de que aprobada la Ley de
Planificacin Urbana (ver Tabla 1).

Por otro lado, retomando el concepto del Plan Nacional o del Regional que ya se
menciona en este artculo 2 de la Ley, y dentro del mbito sealado de establecimiento
de polticas, se entiende que la finalidad del INVU, en materia de desarrollo urbano, es
orientar a los municipios sobre esos temas, no as a generar por s mismo, la
zonificacin de uso del suelo a que se debera suscribir cada Municipalidad.

Este ltimo punto es de trascendental importancia en razn de que parece ser la
principal fuente de confusin sobre el alcance del Plan Nacional de Desarrollo, sea
nacional o regional. Dado que si se considera que el plan nacional o regional, como por

7
ejemplo el del rea Metropolitana de la zona central del pas, debe alcanzar un grado
de detalle similar al de un Plan Regulador, se producira un conflicto de competencias
con el alcance de este ltimo que es resorte de las municipalidades. Como ya se
mencion el Plan Nacional o Regional debe definir ms la poltica y los lineamientos
nacionales o regionales de uso del suelo urbano y de orientacin de las inversiones, y
no circunscribirse a establecer zonificaciones especficas y usos del suelo que es
alcance de las municipalidades.

El artculo 3 de la Ley, recalca este concepto cuando le da responsabilidades
especficas al INVU referente a que el Instituto preparar, revisar y mantendr al da
un Plan Nacional de Desarrollo Urbano, en que estn representados los elementos
necesarios, e indica que especialmente, debe contener los siguientes:

a) La poltica de desarrollo que tienda a cumplir las principales finalidades,
requerimientos y recomendaciones, sobre el crecimiento y desarrollo de las reas
urbanas;
b) El factor de poblacin, con las proyecciones de su crecimiento y distribucin, a nivel
nacional, regional y urbano, incluyendo normas recomendables sobre densidad;
c) El uso de la tierra con planes sobre la extensin y forma de aprovechamiento de las
porciones requeridas para el crecimiento urbano;
d) El desarrollo industrial con indicacin de los sitios apropiados para efectuarlos en las
reas urbanas;
e) La vivienda y la renovacin urbana, con exposicin de las necesidades, metas y
programas para una y otra lnea de operacin;
f) Los servicios pblicos, para analizar y ubicar en forma general los proyectos sobre
transportes, comunicaciones, electrificacin, abastecimiento de agua, drenajes
pluviales y sanitarios, instalaciones educativas y asistenciales, y todos los dems
que por su funcin, tamao, extensin, situacin legal u otra causa, deban incluirse
dentro del referido Plan; y
g) La recreacin fsica y cultural, que propicie la conservacin y el disfrute racional de
los recursos naturales, de las reservas forestales, de la vida silvestre y de los
lugares escnicos y sitios o edificios de inters histrico o arqueolgico.

Queda en evidencia aqu que la Ley considera el Plan Nacional o Regional, en materia
urbana, como un PROCESO DINMICO, que requiere, por parte del INVU, una
continua actualizacin y mejora. Esto resulta razonable y comprensible, si se considera
ese Plan como la Poltica, cuyos lineamientos norman el desarrollo urbano, con especial
nfasis en los puntos antes sealados y como tales, sirven de gua para los planes
reguladores que administran las municipalidades y que, de por s, de acuerdo a la
misma Ley de Planificacin Urbana, pueden ser objeto de actualizacin cada 5 aos.

De lo expuesto hasta aqu, se podra colegir que la tarea del INVU en materia de Plan
Nacional o Regional de tipo urbano, es servir de facilitador a los municipios, referente a
tareas tales como coordinar con otras autoridades vinculadas, como por ejemplo el
MOPT sobre carreteras u otro tipo de infraestructura, o el ICT sobre desarrollos
tursticos, el AyA sobre alcantarillados y sanitarios, etc., en el marco de darles
lineamientos de poltica nacional o regional, que permitan a los municipios establecer

8
zonas y usos especficos del suelo que sean acordes con esos lineamientos. En esta
lnea de razonamiento, lo que si no parece para nada conveniente, es que sea el INVU,
dentro del marco del Plan Nacional o Regional, el que establezca zonificaciones de uso
del suelo, dado que, como ya se indic entrara en conflicto de competencias con las
municipalidades.

Otra evidencia clara de la importancia, dinmica y dimensin que le da la Ley al Plan
Nacional de Desarrollo Urbano, lo establece el artculo 5, cuando seala que en asocio
de la Oficina de Planificacin, el Instituto se encargar de renovar peridicamente el
Plan Nacional de Desarrollo Urbano, y presentar al Poder Ejecutivo, en el primer
bimestre de cada ao, un informe sobre el estado de aplicacin del Plan, copia del cual
pasar dicho Poder a la Asamblea Legislativa durante el mes de mayo inmediato
siguiente. La Ley indica, que dicho Plan ser debidamente divulgado y el Instituto lo
presentar directamente a las municipalidades.

Finalmente, sobre el tema de las responsabilidades dadas al INVU en materia de
Planificacin Urbana, en el artculo 7 de la Ley, se crea la Direccin de Urbanismo y se
le encargan las siguientes tareas:

a) Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, revisarlo para mantenerlo al da e
informar sobre su estado de aplicacin;
b) Promover la coordinacin de los proyectos pblicos y privados que por su funcin,
magnitud, extensin o cualquier otro motivo, interesen a la vigencia del mismo Plan;
c) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los dems organismos
pblicos dedicados a la planificacin, en todo cuanto convenga al establecimiento o
fomento de esa disciplina; y
d) Ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de inters
nacional comprendidas en esta ley y en los reglamentos de desarrollo urbano.

Ntese lo anteriormente sealado, referente la tarea fundamental del INVU, en materia
de mantener al da el Plan, en particular en su funcin de coordinacin de los proyectos
pblicos y privados que se vinculan a la vigencia del Plan, como por ejemplo, el
desarrollo de una nueva carretera, la delimitacin de zonas de riesgo, el establecimiento
de un rea protegida, etc., los cuales tienen repercusin en los lineamientos de poltica
del Plan que requiere ser trasladado a las Municipalidades para que lo adopten a la
zonificacin de usos del suelo.

Tambin debe notarse que como parte de estas funciones primordiales no se establece
el que sea esta entidad la que realice las zonificaciones de uso del suelo que es resorte
de las municipalidades, sino que su tarea es ejercer ms bien un proceso de vigilancia y
fiscalizacin del proceso. En este tema de zonificacin, como se ver ms adelante, la
Direccin de Urbanismo, puede brindar un servicio a las Municipalidades, en materia
de elaboracin del Plan Regulador, pero siempre que sta se lo solicite, no porque sea
obligacin directa de la Direccin de Urbanismo realizar esta tarea.


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2.2.3 Las municipalidades y su papel fundamental en la planificacin del territorio

En la Seccin 2 de la Ley de Planificacin Urbana, se desarrolla el tema de
Planificacin local y se deja claro el alcance de papel fundamental de las
municipalidades en la misma, cuando se indica en el artculo 15 que conforme al
precepto del artculo 169 de la Constitucin Poltica, reconzcase la competencia y
autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano,
dentro de los lmites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de
ellos dispondr lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de
desarrollo urbano conexos, en las reas donde deba regir, sin perjuicio de extender
todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para
establecer un determinando rgimen contralor.

Referente al tema del Plan Regulador, el artculo 16 de la Ley de Planificacin Urbana,
se establecen la serie de elementos mnimos que debe ste y que incluyen:

a) La poltica de desarrollo, con enunciacin de los principios y normas en que se
fundamenta, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del rea a
planificar,
b) El estudio de la poblacin, que incluir proyecciones hacia el futuro crecimiento
demogrfico, su distribucin y normas recomendables sobre densidad;
c) El uso de la tierra que muestre la situacin y distribucin de terrenos respecto a
vivienda, comercio, industria, educacin, recreacin, fines pblicos y cualquier otro
destino pertinente;
d) El estudio de la circulacin, por medio del cual se seale, en forma general, la
localizacin de las vas pblicas principales y de las rutas y terminales del
transporte;
e) Los servicios comunales, para indicar ubicacin y tamao de las reas requeridas
para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales,
bibliotecas, museos, mercados pblicos y cualquier otro similar,
f) Los servicios pblicos, con anlisis y ubicacin en forma general, de los sistemas e
instalaciones principales de caeras, alcantarillados sanitarios y pluviales,
recoleccin, disposicin de basuras, y cualquier otro de anloga importancia; y
g) g ) La vivienda y renovacin urbana con exposicin de las necesidades y objetivos
en vivienda, y referencia a las reas que deben ser sometidas a conservacin,
rehabilitacin y remodelamiento.

Siguiendo la lnea de razonamiento lgica, resulta claro que el Plan Regulador, como
instrumento de planificacin local, se debe circunscribir a lineamientos de poltica
nacional o regional, pero es en este nivel, cuando se deben hacer los estudios de
detalle que sustenten la zonificacin. Nuevamente, recalcar este aspecto se hace de
gran importancia, ya que este hecho circunscribe el alcance del Plan Nacional o
Regional, al anlisis de los aspectos generales, de mayor escala y no de tipo local, o de
menor escala.

Se hace nfasis en lo anterior, ya que es este hecho, lo que parece haber generado
una confusin en el desarrollo del Plan Nacional o los planes regionales, dado que, es

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posible que se considere que estos deberan ser como planes reguladores muy
grandes, con lo cual se entra nuevamente en el mbito del conflicto de competencias
entre los diferentes niveles y no con su complementariedad.

2.2.4 Desarrollo de los planes reguladores

El desarrollo de los planes reguladores es establecido por la ley de planificacin urbana,
respecto algunos temas clave, como son la elaboracin, revisin, aprobacin,
zonificacin, reglamentos, vigencia y revisin de los mismos. En la Tabla 1, se
estructuran los artculos principales de dicha ley, respecto a esos temas.

Como puede observarse en la Tabla 1, la Municipalidad juega un papel clave en la
elaboracin, aprobacin y puesta en vigencia del Plan Regulador. Tambin la
comunidad, por medio de la audiencia pblica, participa en el proceso de desarrollo del
Plan Regulador.

Por su parte, el INVU, por medio de la Direccin de Urbanismo, puede elaborar para la
Municipalidad, y a solicitud de sta el plan regulador, o en su defecto, realizar la revisin
y aprobacin del mismo.

Resulta relevante subrayar el hecho de que en ausencia de un Plan Regulador, aplica
lo sealado en el Transitorio II de la Ley de Planificacin Urbana (ver Tabla 1), es decir,
que el INVU podr confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos
y dems reas sujetas a control urbanstico, en tanto las municipalidades no hubieren
promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales.

De esta manera, para cubrir la ausencia de planes reguladores, el INVU promulg, por
medio de un acuerdo de su Junta Directiva, un Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones, cuya ltima versin se aprob en el ao 1982, con
algunas modificaciones posteriores.

Este reglamento, en su captulo de Generalidades, particularmente en su inciso I-10,
seala textualmente que este reglamento ser aplicado en todo el territorio nacional y
en tanto no exista en la localidad un plan regulador que indique una norma diferente.

Debido a que desde que se promulg la Ley de Planificacin Urbana en el ao 1968,
hasta la actualidad, se han aprobado y puesto en vigencia un nmero relativamente
limitado de planes reguladores, cuya extensin no cubre menos del 10 % del territorio
continental del pas, el reglamento antes citado resulta relevante en el tema de
desarrollo urbano, ya que su aplicacin en poco ms del 90 % del territorio del pas,
constituye el instrumento fundamental de definicin de uso del suelo para este tipo de
desarrollo.

Aspecto ste que llama la atencin, en la medida de que dicho reglamento fue
promulgado muchos aos antes de que se emitieran una serie de nuevas leyes
ambientales que afectaban directamente el uso del suelo (ver Tabla 1). Esta

11
circunstancia provoca una no conformidad muy significativa y de gran relevancia
respecto al otorgamiento de usos del suelo y es analizada ms adelante.

2.3 Fase ambiental

2.3.1 Ley Orgnica del Ambiente

La Ley Orgnica del Ambiente (Ley No. 7554 de octubre de 1995), establece todo un
captulo sobre el tema del ordenamiento del territorio que, puede afirmarse, representa
los primeros lineamientos de poltica de ordenamiento territorial con criterio ambiental
que se hace en el pas. En la Tabla 4 se presentan los principales elementos de esa
poltica que establece dicha ley.

Como puede observarse, la Ley Orgnica del Ambiente, se viene a sobreponer a la Ley
de Planificacin Urbana de 1968, y establece una poltica concreta en materia de
ordenamiento territorial, cuando seala en su artculo 28 que su fin es lograr la armona
entre el mayor bienestar de la poblacin, el aprovechamiento de los recursos naturales
y la conservacin del ambiente.

Con este mandato de ley, se establece un importante lineamiento de poltica de
ordenamiento territorial, cual es el hecho de que el tema ambiental debe ser parte
integral e inexorable del ordenamiento y planificacin de uso del territorio.

En el artculo 29 de la Ley, queda claro que el ordenamiento del territorio abarca un
mbito mucho mayor que el ordenamiento urbano tal y como lo estableca la Ley de
Planificacin Urbana; sino que va ms all en temas tales como redes de
comunicacin y transporte, las reas silvestres y otras obras vitales de infraestructura,
como unidades energticas y distritos de riego y avenamiento.

Por su parte, en el artculo 30, al dar los criterios para el ordenamiento abre el espectro
de elementos o factores que deben ser tomados en cuenta a la hora de hacer
planificacin de uso del territorio, dejando claro que son elementos ms amplios que los
que estableca la Ley de Planificacin Urbana del ao 1968. Elementos tales como: las
caractersticas de cada ecosistema, el efectos de las actividades humanas y los
fenmenos naturales sobre el ambiente y el equilibrio entre los asentamientos
humanos y el ambiente, son algunos de elementos novedosos que se introducen y que
inducen un cambio de paradigma en la forma en que se haca ordenamiento urbano en
el pas, segn los preceptos de una ley promulgada casi 30 aos antes.

Como se ha mencionado antes, la Ley Orgnica del Ambiente, es solo el principio de un
proceso que puede resumirse como el de la consideracin del tema ambiental en el
ordenamiento del territorio, haciendo que este deje de ser solo urbano, para
transformarse en un elemento ms integral.


12
2.3.2 Ley Forestal

La Ley Forestal (Ley 7575 del ao 1996) es parte de las leyes ambientales promulgadas
despus de la Ley Orgnica del Ambiente que tiene alcances en materia de
ordenamiento y planificacin del territorio y que, por tanto, tambin tiene efecto en las
tareas que realizan las municipalidades.

Concepto como el de bosque y el hecho de que la Ley Forestal establece la prohibicin
de cambio de uso (artculo 19), son fundamentales de tomar en cuenta en los planes
reguladores, debido a que su no consideracin puede tener severas consecuencias
para la municipalidad y tambin para los propietarios de los terrenos que deseen
realizar desarrollos en este tipo de terreno.

No es de menor importancia el concepto de aptitud forestal que, aunque si no tienen
bosque, pueden tener las mismas restricciones que los terrenos que si los tienen, es
decir, que hay prohibicin de que se den actividades de desarrollo, pese a que no
exista cobertura de bosque. En el caso de nuestro pas, terrenos de Capacidad de Uso
de la Tierra de categora VII (con pendientes mayores del 60 % entre otros factores),
conforme al Decreto No.23214-MAG-MIRENEM, publicado en la Gaceta No.107 del 06
de junio de 1994, son terreno que se circunscriben a esta categora y por tanto, no
aptos para el desarrollo urbano.

La Ley Forestal establece lineamientos legales claros sobre reas de recarga acufera,
reas de proteccin de manantiales o nacientes, as como el tema del Patrimonio
Natural del Estado, que es relevante en la Zona Martima Terrestre. Todos estos temas
son factores ambientales clave a tomar en cuenta como parte de los planes
reguladores.

2.3.3 Ley de Biodiversidad

La Ley 7578 (de Biodiversidad del ao 1998) presenta una serie de artculos que tienen
un vnculo con el tema del Ordenamiento Territorial, la elaboracin de planes
reguladores y el papel de las municipalidades.

Las municipalidades, como parte del Estado, tienen responsabilidad en la conservacin
de la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos.

Como puede verse en el artculo 8, las propiedades inmuebles deben cumplir con una
funcin ambiental, lo cual si se combina con lo analizado en la Seccin previa sobre la
ley forestal y en particular, los terrenos con bosque o de aptitud forestal, se concluye
que es un elemento que debe ser tomado en cuenta como parte de los planes
reguladores y la planificacin de uso del suelo.

Este aspecto, tambin se ve reforzado por el artculo 52 de la Ley, que recalca que los
planes reguladores considerarn particularmente en su elaboracin, aprobacin e
implementacin, la conservacin de la biodiversidad y su empleo sostenible.


13
Incluso, la Ley no solo se refiere a la riqueza de biodiversidad existente que debe
protegerse, sino tambin a la restauracin, rehabilitacin y recuperacin de la misma,
para el caso de terrenos degradados (por ejemplo los de aptitud forestal que no tiene
bosque) y para lo cual debe dar prioridad a especies en peligro de extincin. De igual
manera, como parte de los planes reguladores se debe tomar en cuenta las reas
protegidas.

Como se ve, el tema de biodiversidad debe ser considerado de forma efectiva en los
planes de ordenamiento del territorio.

2.3.4 Ley de Uso, Manejo y Conservacin de suelos

La Ley 7779 presenta una serie de artculos vinculados a ordenamiento territorial y
planes reguladores. Su objetivo es proteger, conservar y mejorar los suelos en gestin
integrada y sostenible con los dems recursos naturales.

Define como ente rector al Ministerio de Agricultura (MAG), que en muchos casos debe
coordinar con el Ministerio del Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET).

La herramienta fundamental de trabajo del MAG, segn establece esta ley, son los
planes nacionales de manejo, conservacin y recuperacin de suelos, los cuales se
deben basar en evaluar ambientalmente las tierras, clasificndolas por su valor
agronmico, socioeconmico y ecolgico para definir la zonificacin agrcola.

Sobre la base de ese Plan Nacional, cuyos lineamientos son de acatamiento
obligatorio, se deben elaborar planes de manejo por reas (segn cuencas o
subcuencas hidrolgicas), que sern dirigidos y aprobados por el Comit por rea de
manejo, conservacin y recuperacin de suelos, creados en el artculo 34 de esta ley,
en coordinacin con los Consejos Regionales Ambientales; la elaboracin tcnica le
corresponder al Ministerio de Agricultura y Ganadera.

Para cada rea de manejo de suelos, debe existir un Comit, al cual se debe incorporar
un representante de cada gobierno local que se circunscribe dentro de su territorio.
Este Comit tiene varias funciones, entre las que se destaca el dirigir el proceso de
elaboracin de los planes de manejo, conservacin y recuperacin de suelos del rea
respectiva y aprobarlos finalmente, y adems emitir criterio tcnico sobre los planes
reguladores, antes de que sean oficializados por la municipalidad respectiva.

Este ltimo punto, se interpreta que el objetivo de ese criterio tcnico, es que el Comit
se refiera al tema de suelos agrcolas dentro del plan regulador y lo que ste propone
como parte de su uso, manejo y conservacin. Esto, queda claro en el artculo 20,
cuando se seala que para las reas crticas reconocidas, tanto pblicas como
privadas, los dueos de los terrenos debern aplicar forzosamente todas las medidas y
prcticas que conlleven la recuperacin del suelo y preservacin del ambiente en
general.


14
Finalmente, la Ley tiene efectos en la valoracin general de los bienes inmuebles a fin
de que en su valoracin se tome en cuenta el uso y manejo del suelo, e incluso
establece un incentivo de exoneracin de impuesto por un manejo apropiado.

2.3.5 Ley Nacional de Emergencias y Prevencin de Riesgo

Al igual que para los casos anteriores, la Ley 8848 (Ley Nacional de Emergencias y
Prevencin del Riesgo) que tienen relacin con el ordenamiento territorial, los planes
reguladores y la gestin municipal.

Segn esta ley, las municipalidades, como parte del Estado costarricense, y dentro de
su territorio jurisdiccional deben reducir las causas de las prdidas de vidas y las
consecuencias sociales, econmicas y ambientales, inducidas por los factores de riesgo
de origen natural y antrpico.

A fin de implementar la Poltica de Gestin de Riesgo (artculo 5), la herramienta
fundamental de trabajo corresponde con el Plan Nacional de Gestin de Riesgo
(artculo 7).

Segn el artculo 8, las municipalidades, como responsables de las tareas de
planificacin, a la hora de elaborar los respectivos planes tomarn en cuenta las
orientaciones sealadas en el Plan nacional de gestin del riesgo. Al formular y
elaborar planes, programas y proyectos de desarrollo urbano, estos rganos y entes
debern considerar el componente de prevencin y mitigacin del riesgo.

La ley tambin le confiere a las municipalidades un papel muy importante en el manejo
de las emergencias (ver artculos 9 y 10). Adems, establece que las municipalidades
deben solicitar y trabajar de forma coordinada con la CNE, en cuanto al manejo de la
informacin sobre las condiciones de riesgo que los afectan, como es el caso de la
orientacin para una poltica efectiva de uso de la tierra y del ordenamiento territorial.
La asesora deber contribuir a la elaboracin de los planes reguladores, la adopcin de
medidas de control y el fomento de la organizacin, tendientes a reducir la
vulnerabilidad de las personas, considerando que, en el mbito municipal, recae en
primera instancia la responsabilidad de enfrentar esta problemtica.

2.3.6 Acerca de la Introduccin de la Variable Ambiental

En Febrero del 2002, despus de 4 aos de anlisis de una accin de
inconstitucionalidad, la Sala Constitucional, emiti la Resolucin No. 2002 01220, en
la que establece que los planes reguladores, de previa a su aprobacin deben realizar
un evaluacin ambiental.

Ante esto, el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto Ejecutivo Nmero 31849-MINAE-
SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los procedimientos de
Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004, introdujo un captulo

15
de Evaluacin Ambiental Estratgica, en cuyo artculo 62, referente al objetivo y alcance
de la Evaluacin Ambiental Estratgica, seala:

La Evaluacin Ambiental Estratgica tiene como objetivo integrar la variable de
impacto ambiental a la planificacin del desarrollo econmico del pas. Se aplica
a los planes, programas y polticas de desarrollo nacional, regional y local;
generados en municipios, cuencas hidrogrficas y regiones especficas; y cuyo
fin sea el planeamiento del uso del suelo, el desarrollo de infraestructura (urbana,
vial, portuaria, comunicaciones, energtica, turstica y agrcola, entre otros), o
bien el aprovechamiento de los recursos naturales (minera, energa,
hidrocarburos, agua, flora y fauna).

Sobre el tema concreto de la introduccin de la variable ambiental en los planes
reguladores, el artculo 67 del reglamento citado, indica:

Artculo 67. Integracin de la variable ambiental en los Planes Reguladores.
Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificacin Urbana y por la
Ley de la Zona Martima Terrestre, o cualquier otro instrumento de planificacin
del uso del suelo o del territorio, como forma de planificar el desarrollo de
actividades humanas potencialmente impactantes al medio, debern cumplir el
requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estar sujeta a un
proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su
aprobacin por las autoridades respectivas.

La introduccin de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro
instrumento de planificacin del territorio deber sujetarse al procedimiento tcnico para
la introduccin de la variable ambiental en los planes reguladores u otra planificacin de
uso del suelo establecido por la va del decreto ejecutivo, como parte del Manual de
EIA. Este procedimiento podr ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de
planificacin del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboracin, como
aquellos otros ya aprobados, pero que todava no cuenten con la variable ambiental
integrada en los mismos.

Los planes maestros arquitectnicos debern aplicar este instrumento a fin de
convertirlos en Planes Ambientales de Desarrollo, a fin de que puedan ser objeto de un
proceso de agilizacin de los trmites de EIA para sus diferentes fases de desarrollo.
(El Destacado no es del original).

En el marco de estos lineamientos, el Poder Ejecutivo, public el 6 de mayo del 2006 el
Decreto 32967 MINAE, como parte del Manual de EIA, referente al
PROCEDIMIENTO TCNICO PARA LA INTRODUCCIN DE LA VARIABLE
AMBIENTAL EN LOS PLANES REGULADORES U OTRA PLANIFICACIN DE USO
DEL SUELO. Al respecto, resulta relevante sealar lo indicado en el apartado 2.2.2 de
este procedimiento que indica:

El mapa de zonificacin de IFA, NO debe ser considerado ni interpretado como el
mapa de zonificacin de uso del suelo que genera el Plan Regulador o el Plan de Uso

16
del Suelo, por el contrario, es un insumo del componente de diagnstico, que aplica la
premisa ambiental y establece las bases para que las autoridades en conjunto con los
otros actores sociales involucrados puedan decidir sobre los usos ms acertados y
apropiados que se darn al suelo del territorio objeto de la planificacin.

Como se puede observar, el decreto mismo, seala que la informacin generada por la
aplicacin del instrumento, forma parte de las fases de desarrollo de un plan regulador,
de all que la aplicacin de la metodologa no debe verse como un procedimiento
separado y que se hace de forma independiente.

El concepto de variable ambiental, es en realidad una forma de sealar la dimensin
ambiental, dado que se trata de una serie relativamente numerosa de factores
ambientales que deben tomarse en cuenta. Una explicacin ms detallada de la
Metodologa se presenta en Astorga & Milano (2010).

Es importante tomar en cuenta que para cada uno de los factores ambientales que se
introducen en los diferentes ejes ambientales de la metodologa, existe una justificacin
legal, segn el marco jurdico de la Ley Orgnica del Ambiente y otros leyes
ambientales asociadas (ver Tabla 1 y secciones previas). Esto, adaptndose a las
condiciones de escala de trabajo y al hecho prctico de generar informacin rpida a un
costo que no incrementara el costo de la elaboracin de los planes reguladores.

As, es posible afirmar que la metodologa sealada, es una forma de sintetizar, como
un primer paso, los requerimientos de la nueva legislacin ambiental (ver Tabla 1), para
que se integren temas ambientales dentro de los planes de ordenamiento territorial.
Visto as, la metodologa representa una aproximacin prctica al cumplimiento de esos
requisitos, aspecto que, resulta clave para los nuevos planes reguladores.

2.4 Balance de la situacin actual

2.4.1 Evaluacin de la gestin del INVU por la Contralora General

La Contralora General de la Repblica, realiz a finales de la dcada de los aos
noventa del siglo pasado, una evaluacin de la gestin del INVU y permisos de
construccin otorgados por este institucin. A pesar de que el informe en cuestin data
de 1999, hace 12 aos, la mayora de las mismas siguen teniendo validez todava hoy
da.

Al respecto, llama la atencin la conclusin no. 3, que seala textualmente:

El estudio efectuado por esta Contralora evidenci la ausencia de una
integracin de los mencionados entes y rganos, lo que ha provocado que el
INVU no haya elaborado y puesto en marcha un Plan Nacional de Desarrollo
Urbano, segn lo establece la Ley de Planificacin Urbana, sino que ese
Instituto, por medio de la Direccin de Urbanismo, se ha dedicado, con mayor
nfasis, a otorgar permisos de construccin y de uso del suelo, y a brindar
asesora a las municipalidades, cuando ha sido solicitada por stas, en materia

17
de elaboracin de planes reguladores de esos gobiernos locales. Aunque esa
Direccin confeccion un Plan para la Gran rea Metropolitana, a dicho Plan no
se le dio continuidad. (El destacado no es del original).

Como puede observarse, ya para el ao 1999, 17 aos despus de la entrada en
vigencia del Plan GAM del ao 1982, la Contralora concluye que a dicho Plan no se le
dio continuidad, e indica adems, la Direccin de Urbanismo, se ha dedicado a otorgar
permisos de construccin y de uso del suelo.

Cuatro aos ms tarde, en el ao 2003, la Contralora General de la Repblica realiza
una nueva Evaluacin de la gestin del desarrollo urbano en Costa Rica, cuyos
resultados se presentan en el Informe DFOE SM 11/2003.

Dentro de este informe destacan algunos aspectos clave que, por su actualidad,
despus de 8 aos merecen ser recalcados.

En primer lugar, como parte del resumen del informe, la Contralora, nuevamente
analiza el hecho de que el Plan GAM de 1982, no haya tenido continuidad,
subrayando las consecuencias ambientales de esto. Se seala textualmente:

El Plan GAM fue instaurado mediante el Decreto Ejecutivo No 13583- VAH-
OFIPLAN del 3 de mayo de 1982; no obstante el mismo responde a un modelo
formal y conceptual tpico que no es concordante con la realidad de hoy y que
por falta de continuidad no ha producido la racionalidad y la eficiencia esperada.
Una muestra de ello es que slo catorce planes reguladores cantonales de los
treinta y uno que conforman la GAM, han sido elaborados, siendo en unos casos,
planes obsoletos e inconsistentes, y en otros casos ni siquiera se han puesto en
prctica. Esta situacin ha contribuido al deterioro de la calidad de vida de la
poblacin y de una creciente ineficiencia del sistema urbano de la GAM, situacin
que ya ha sido puesta de manifiesto por la Secretara del PNDU, como son por
ejemplo, el mal manejo de los desechos slidos y lquidos, contaminacin de los
ros y del aire, empresas e industrias ambientalmente no sanas, altos niveles de
ruido, contaminacin de acuferos, construccin e impermeabilizacin de zonas
de recarga.

Referente a la gestin del INVU, en tema de la Gestin de la planificacin urbana en el
mbito nacional, la Contralora critica el incumplimiento del INVU y seala textualmente:

Conforme a lo sealado anteriormente, el INVU tiene amplias competencias en
materia de planificacin urbana, lo cual no ha cumplido a cabalidad. Esta
situacin de incumplimiento ya ha sido sealada por la Contralora General de la
Repblica en los informes N 94/99 y N 8/20001, en donde se seal que el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no haba obtenido resultados

1
Informe de un estudio sobre planificacin urbana y permisos de construccin efectuada en la direccin
de urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo N 94/99, e Informe N 8/2000.

18
satisfactorios en el ejercicio de las competencias que la ley le encarga en materia
de planificacin urbana.

En el mismo informe, la Contralora subraya que en general, se observa que la escasa
eficacia de la gestin de la planificacin urbana, obedece a la poca capacidad del INVU
para dar respuesta a los problemas derivados del desarrollo urbano.

Por su parte, en lo referente al desarrollo de los planes reguladores cantonales y que
implica directamente a las municipalidades, la Contralora en ese informe del ao 2003,
muestra su preocupacin por un avance muy limitado, al sealar:

En el mbito municipal los estudios de la Contralora General demuestran que
solamente existen treinta y nueve planes reguladores urbanos en treinta y dos cantones
del pas, de los cuales catorce son planes generales que comprenden todo el mbito
cantonal y veinticinco son planes parciales que comprenden el mbito distrital. En
general, los planes reguladores son utilizados como un simple reglamento de
zonificacin para usos del suelo, y no como verdaderos instrumentos de ordenamiento
con programas y proyectos definidos para lograr metas y promover el desarrollo local, la
concertacin, la participacin ciudadana y la negociacin con transparencia.

Como producto de la evaluacin realizada por la Contralora, ya para ese ao del 2003,
conclua que ya exista una especie de agotamiento del modelo, y seala la
importancia IMPERATIVA de que se de un replanteamiento de la planeacin y el
desarrollo urbano:

Es as que el contenido de los factores antes considerados, han llevado la
gestin de la planificacin urbana nacional a una crisis de la planeacin y
desarrollo urbano de los asentamientos humanos que impone el imperativo de
replantearla, para pasar de una gestin fsica y regulatoria a un ordenamiento
integral, con dimensiones social, econmica y ambiental, que implica la
formulacin e implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y
presupone la coordinacin entre los niveles de gobierno, sectores de la
administracin pblica, municipalidades y sociedad civil, en la definicin de
estrategias integradas que siente las bases para la realizacin de proyectos de
los que depende el desarrollo sostenible del pas.

Llama la atencin que como producto de estos informes, se le da ms impulso a la
Secretara de Planificacin Urbana y al desarrollo del Plan Regional Urbano y Rural de
la GAM (PRUGAM) que trabaja hasta principios del 2010, poco antes de que el INVU lo
rechazara en abril de ese mismo ao.

2.4.2 Un ejemplo: resultados concretos del desarrollo urbano en la GAM

Como una muestra material de lo sealado por la Contralora General de la Repblica
en los informes citados en la Seccin Previa, es importante analizar brevemente, y de
forma ilustrada la situacin de la Gran rea Metropolitana del Valle Central, cuya

19
extensin es de 3.8 % del territorio del pas, pero de gran importancia, dado que alberga
a cerca del 60 % de la poblacin del pas.

En la parte superior de la Figura 2, se presenta el territorio de la GAM, con la situacin
de ocupacin urbana al momento en que entr a regir el Plan GAM de 1982. Las zonas
urbanizadas, identificadas como de color negro, se contienen dentro del denominado
Anillo de Contencin de la GAM. De acuerdo al Plan GAM de 1982, el desarrollo
urbano fuera de ese anillo, solo se poda dar en las cabeceras de distrito indicadas en
la figura antes citada. El resto del territorio, fuera del anillo, debera dejarse a
proteccin. En la parte inferior de la Figura 2, se presenta la situacin de expansin
urbana para el ao 2004, es decir, 22 aos despus de la entrada en vigencia del Plan
GAM de 1982.

Como puede verse, las reas urbanas se derramaron fuera del anillo de contencin
sin ningn orden y planificacin. Esto, pese a que dentro del territorio dentro del anillo
haba reas con potencial de desarrollo urbano. Se estima que las reas urbanizadas
fuera de la GAM alcanzan una superficie de 102 Km
2
, lo que equivale a una extensin
similar a la del Cantn de Desamparados. Queda claro, de esta manera, lo sealado
por la Contralora General de la Repblica, sobre el hecho de que el Plan GAM de
1982, no fue respetado, y ms bien, se promovi un desarrollo urbano catico y
desarticulado.

El que se haya dado una expansin urbana desordenada fuera del anillo de contencin,
no solo tiene implicaciones serias desde el punto de vista urbano en el sentido de
contar con una metrpoli coherente y articulada. El asunto se complica en la medida de
que esa expansin urbana, fuera del anillo, gener que en muchos casos se ocuparan
terrenos NO APTOS y con serias limitantes tcnicas, incluso de muy alta vulnerabilidad
a amenazas naturales como deslizamientos, inundaciones, amenaza volcnica y fallas
geolgicas activas, entre otros aspectos.


20
Fig. 2. Comparacin de las zonas urbanizadas en la GAM entre 1982 y el ao 2004. Es
claro, que el anillo de contencin no fue respetado y que se ha dado una expansin
urbana desordenada y desarticulada.

1982 rea de la
GAM
Anillo de
Contencin
Zonas
Urbanas
Cabeceras de
distrito o
cantn

2004 rea de la
GAM
Cabeceras de
distrito o
cantn
Zonas Urbanas
y su expansin
Anillo de
Contencin


21

2.4.3 Avances en la introduccin de la variable ambiental

Con la promulgacin del Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE en mayo del 2006, una
importante cantidad de municipios, iniciaron el proceso de introducir la variable
ambiental en los planes reguladores. Se estima que para el ao 2010, al menos 50
municipalidades del pas, lo haban hecho, o bien estaban en el proceso de elaborar los
informes de evaluacin ambiental estratgica de sus planes reguladores. Esto adems
de otros territorios particulares, como planes reguladores regionales de la zona
martima terrestre, planes de manejo de reas protegidas o planes de desarrollo de
proyectos especficos.

El caso ms conspicuo lo representa el Plan Regional Urbano y Rural de la Gran rea
Metropolitana (PRUGAM) del Valle Central de Costa Rica que, entre otros estudios,
aplic el decreto ejecutivo antes citado para los 31 municipios incluidos en el mismo y
adems para el Plan Regional. Los estudios tcnicos ambientales y el Informe de EAE
del Plan PRUGAM 2008 2030, obtuvieron viabilidad ambiental por parte de la
Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA) en noviembre del ao 2009.
Tambin, 12 municipalidades recibieron la viabilidad ambiental de sus planes
reguladores.

Uno de los principales productos de la aplicacin del Decreto de introduccin de la
variable ambiental, es el desarrollo de un mapa de zonificacin de fragilidad ambiental,
que permite identificar y reconocer las limitantes tcnicas que puede presentar un
espacio geogrfico para su desarrollo. Limitantes, vinculadas a aspectos de geoaptitud
(atributos geomecnicos de las rocas, procesos de erosin sedimentacin,
caractersticas hidrogeolgicas y condiciones de amenazas naturales: deslizamientos,
fallas geolgicas, inundaciones, sismicidad, volcanismo, entre otras); de edafoaptitud
(condicin de los suelos), Bioaptitud (ecosistemas) y Antropoaptitud (usos humanos del
suelo). La obtencin de estos mapas de fragilidad y la descripcin de las limitantes
ambientales de cada zona, permite definir usos del suelo sostenibles para cada zona,
segn la capacidad de carga del terreno en particular y a fin de mantener en equilibrio la
huella ecolgica del suelo del espacio geogrfico.

En la Figura 3 se presenta una sobreposicin del desarrollo urbano del ao 2004
ilustrado en la Figura 1, sobre las zonas de fragilidad ambiental identificadas por el
PRUGAM (Astorga et al., 2008 a - c). Como puede observarse, el desarrollo urbano en
la GAM, ha generado un significativo y severo desbalance en el uso del suelo, de
manera que se han urbanizado zonas de muy alta fragilidad ambiental y con muchas
limitantes tcnicas, mientras que otras zonas de mayor potencial, no se han urbanizado.

Resulta as paradjico que la parte ms importante del pas, referente a la
concentracin de poblacin, siga sin disponer de una efectiva y eficiente planificacin
territorial y que ms bien, lejos de que se estn resolviendo los problemas, estos
parecen estar agravndose. Un verdadero llamado de atencin que no debera
propagarse por el resto del pas.


22
Fig. 3. Sobreposicin de las zonas urbanizadas en la GAM del ao 2004 respecto a
las zonas de fragilidad ambiental identificadas por el PRUGAM en el ao 2008.
Como puede verse muchas zonas de alta (color naranja) y muy alta fragilidad
ambiental (color rojo), fueron urbanizadas con poco criterio tcnico, pese a que
haba zonas con mejor potencial de desarrollo urbano (zonas amarillas) dentro del
mismo anillo de contencin del Plan GAM.

Anillo de
contencin urbana
1982
reas
urbanizadas
reas de Muy
Alta Fragilidad
PROTECCION
reas de Alta
Fragilidad
AGRICOLA
reas Moderada
Fragilidad
URBANA
rea de Expansin natural de la GAM

3. Problemtica de la falta de ordenamiento territorial integral

3.1 Costo de los desastres

Un estudio reciente del Ministerio de Planificacin seala que para el periodo 1988
2009, el costo de los desastres es de $ 1823 millones. Este costo se debe considerar
mnimo, en la medida de que solo se refiere a los desastres que han generado la
promulgacin de un decreto de emergencia. Es desconocido el dato sobre el costo real
de los otros desastres que, por su naturaleza (principalmente local) no ha sido objeto
de un decreto de emergencia. Adems, al dato sealado, habra que incluir los costos
de los desastres del ao 2010, que solo para el caso de la Tormenta Thomas, fue de de
$ 71 millones (LN, 17.02.2011).

De esta manera, de manera general y aproximada, es posible afirmar que el costo
econmico mnimo de los desastres por ao en el pas es de poco ms de $ 86 millones

23
que al precio de cambio actual, representa aproximadamente 43 mil millones de colones
por ao. Esta cifra resulta altamente preocupante en la medida de que ese costo es
acumulativo y se suma a los de los aos siguientes, de forma tal que conforme pasa el
tiempo, reduce la capacidad de respuesta del pas y adems, hace retroceder su
desarrollo econmico y social. Un dato que corrobora lo anterior es el anuncio del
Ministro Francisco Jimnez del MOPT de que el pas requiere $ 200 millones al mes
para rescatar vas (LN: 17.11.2011). Vas que se han ido deteriorando, en gran medida,
como consecuencia de los desastres y en razn de que su ubicacin no ha sido la
ptima, respecto a las reas de amenazas y peligros naturales

Adems, de lo anterior, el costo de los desastres no solo se debe valorar en base a las
fras cifras econmicas que, aunque muy altas para un pas como Costa Rica, su
alcance humano y para la vida en general, tiene costos y secuelas de mucho mayor
valor: Cuntas personas han muerto o fueron heridas? Cuntas familias han perdido
sus bienes y no los han podido reponer? Cuntos bienes inmateriales y sueos de
progreso fueron cambiados por frustracin e impotencia? Es difcil, hacer una valoracin
de estos factores, pero es claro que desde punto de vista, los desastres tambin tienen
un enorme valor.

3.2 Problemas ambientales principales

El hecho de que el uso del suelo y el desarrollo de construcciones, no se ajusten a un
ordenamiento del territorio, de tipo integral, no solo tiene consecuencias negativas en el
mbito de los desastres, sino tambin en otros campos ambientales importantes.

Desde el punto de vista hidrogeolgico, muchas reas de recarga acufera y vulnerables
a la contaminacin, han sido urbanizadas, con lo que se inducido un severo efecto
ambiental negativo a un recurso natural estratgico como las aguas subterrneas. La
impermeabilizacin de las reas de recarga acufera y el uso de sistemas de tanques
spticos en reas no aptas para ello, han inducido y siguen provocando contaminacin
de acuferos y fuentes de aguas subterrneas. Un problema muy serio en la GAM,
debido a que un porcentaje significativo del agua proviene de estas fuentes.

Las zonas de bosques y de aptitud forestal, han sido afectadas por inadecuados usos
del suelo. Solo en la GAM, de los 700 Km2 de terrenos de aptitud forestal y cubiertos
con bosques, han sido objeto de deforestacin ms del 60 %, provocando un
desbalance ambiental y una significativa cadena de impactos que involucran temas
como la afectacin de ecosistemas, daos a corredores biolgicos, impactos severos en
el paisaje y desertificacin, debido al deterioro del suelo en reas de alta pendiente
desprovistos de cobertura vegetal.

Se mencionan dos ejemplos principales a modo de ilustracin. No obstante, son
muchos los factores ambientales impactados como consecuencia de la falta de un
ordenamiento del territorio en el pas.


24
4. Sntesis de los principales problemas existentes y propuestas de solucin

4.1 Introduccin

A fin de facilitar la visualizacin del problema de una ausencia integral y efectiva de
ordenamiento territorial en el pas y de establecer una posible base de solucin a los
problemas identificados, en lo que sigue se presenta una sntesis de los 7 problemas
principales y sus posibles soluciones, dentro de un marco de ejecucin de corto,
mediano y largo plazo.

4.2 Problema 1: No se cuenta con una Ley de Ordenamiento del Territorio

Es claro que en el pas no hay Ley de Ordenamiento del Territorio, y en su defecto se
cuenta con una serie de leyes ambientales promulgadas desde 1995 (ver Tabla 1) que
desarrollan campos especficos, pero que requieren de una mayor coherencia y
consistencia entre s, dado que pasan de lo general a lo especfico y detallado, sin una
transicin apropiada. A estas leyes se suman numerosas resoluciones de la Sala
Constitucional en materia de ordenamiento territorial (ver Astorga & Milano, 2009).

Propuesta de solucin:

A mediano o largo plazo, desarrollar una Ley de Ordenamiento del Territorio que incluya
tambin el espacio marino bajo jurisdiccin del pas (Zona Econmica Exclusiva).

Pese a que es una solucin de largo plazo, es importante iniciar la elaboracin de la
propuesta lo antes posible, dado que el tema ir tomando cada vez ms importancia a
futuro.

Esta elaboracin no debe ser el producto de un sector interesado y especfico, por el
contrario, debe ser elaborado dentro de un marco participativo amplio y concreto.

Para ello, como se plantea ms adelante, el desarrollo y conformacin de un Ente
Tcnico Consultivo en ordenamiento territorial, sera una til base de arranque para
este trabajo, en particular si se cuenta con una importante representacin de las
municipalidades.

4.3 Problema 2: ausencia de una poltica integral de ordenamiento territorial.

Resulta sorprendente que a sabiendas de que se presenta el Problema 1, antes
detallado, con el agravante de que existen diversas entidades gubernamentales
involucradas en tema del ordenamiento del territorio (ver Figura 4), no se haya
promulgado todava una Poltica integral de ordenamiento territorial.

Esta poltica, tiene que partir del hecho de servir de base para fijar lineamientos
ordenadores y concretos en la materia, a fin de fijar un derrotero comn. Como parte
de la poltica deben surgir mandatos que establezcan un sistema de coordinacin entre
las diferentes instancias involucradas y les delimite, con criterio tcnico, sus alcancen

25
en el proceso. Adems, apoyndose en la legislacin existente, y dentro de un marco
constructivo, debe procurar el desarrollo de una serie de herramientas tcnicas
comunes para todos los actores.


Urge elaborar en el menor plazo posible una Poltica Integral de Ordenamiento
territorial. De forma previa han sido elaboradas algunas propuestas que podran ser
consideradas como base de trabajo. Es una tarea planteada por parte del Plan Nacional
de Desarrollo 2011 2014, pero que requiere ser elaborada dentro de un marco
participativo amplio. Implica un intenso proceso de trabajo que no se debe postergar
ms.

Fig. 4. Entidades del gobierno central relacionadas con el tema del ordenamiento del
territorio. Como puede verse, hay una clarsima dispersin que requiere se ordenada por
medio de una Poltica Integral de Ordenamiento del Territorio.

Ley Orgnica
del Ambiente
Ley de
Planificacin
Urbana
Ley
Forestal
Ley de
Biodiversidad
Ley Uso,
Manejo y
Conservacin
de Suelos
Ley de la Zona
Martima Terrestre
Ley de
Emergencias
Suelo y
fertilidad
Capacidad
de uso
Planes
Nacionales
Dictamen
De fincas
INTA
reas
Protegidas
Patrimonio
Natural
Corredores
Biolgicos
GRUAS II
Prohibicin
Cambio de uso
Viabilidad
Ambiental
SINAC
SETENA
AGUAS
Lineamientos
urbanos Plan Nacional
de Desarrollo
Urbano
Planes
Reguladores
urbanos
Plan de
la GAM
INVU
PRUGAM
SENARA
AyA
Proteccin
de acuferos
Planes
Reguladores
de la ZMT
Planes de
Manejo
Plan Nacional
de Desarrollo
Turstico
Planificacin
CIMAT
Planes
Reguladores
AMENAZAS
Planes
Nacionales
Zonas de
Riesgo
Mapas de
amenazas
CNE
MINAET
MAG
PRESIDENCIA
TURISMO
MIVAH
PLANIFICACION
MOPT
Planificacin y
Desarrollo de
Infraestructura
Estratgica


26
4.4 Problema 3: hay confusin con el hecho de asumir que la planificacin
urbana es lo mismo que la planificacin territorial

Debido a que durante ms de 30 aos, la nica planificacin de uso del suelo se realiz
al amparo de la Ley de Planificacin Urbana, se cre la costumbre de considerar que
hacer eso, era hacer ordenamiento del territorio. Aspecto que ste, que todava hoy
sigue generando confusin cuando se sigue considerando la Direccin de Urbanismo
del INVU, el ente que aprueba o no, planes de ordenamiento territorial, cuando lo que
ha hecho es trabajar en planes de desarrollo urbano que, en general son aspectos
bastante distintos.

Existen varios elementos que demuestran esta situacin. Una de ellas de la forma en
que se organiz territorialmente la Gran rea Metropolitana con el Plan GAM de 1982,
en el que se dividi el territorio en dos grandes Macrozonas, la que estaba contenida
dentro del anillo de contencin que era urbanizable y la que estaba fuera, quedaba
como zona de proteccin absoluta. El tiempo demostr que este modelo inflexible, con
solo el criterio urbano, NO ES FUNCIONAL (ver atrs).

Otro elemento de esto es el Reglamento Nacional de Fraccionamiento y
Urbanizaciones, aprobado por el INVU en el ao 1982 y que, a pesar de algunas
modificaciones posteriores, al haberse realizado con criterio eminentemente urbano, sin
integrar otros conceptos ambientales, es posiblemente el causante principal de muchos
de los grandes problemas ambientales que se detectan hoy en todo el pas. No se debe
olvidar que este reglamento opera cuando no hay planes reguladores, y es entonces el
principal causante del desarrollo urbano en reas con limitantes tcnicas. Por ejemplo,
segn ese reglamento, uno de los criterios principales para definir la densidad
habitacional de un terreno se deriva del hecho de que las pruebas de infiltracin
muestren que el mismo tiene buena capacidad de infiltracin. Esto, porque el drenaje
para los tanques spticos requeriran menor rea y de esa manera se podran poner
ms casas. Lo paradjico de ese criterio es que esos terrenos con buena
permeabilidad, constituyen reas de recarga acufera y por tanto son vulnerables a la
contaminacin. Algo similar, se puede decir respecto al tema del parcelamiento agrcola
o forestal, bajo cuyo argumento, se han emprendido desarrollos inmobiliarios en zonas
de montaa, boscosas y de alta pendiente, como el caso de Guanacaste y la Fila
Costea. Como se ve, ese divorcio entre los lineamientos urbanos y los criterios
tcnicos, que todava hoy prevalecen, es un asunto muy serio que requiere una
enmienda urgente.

Finalmente, otro elemento ms reciente se relaciona a deseo del INVU de expandir el
anillo de contencin de la GAM, cuya ltima accin se dio en Febrero del 2010 por
medio de un decreto ejecutivo que hoy se encuentra impugnado. El anillo se habra 200
metros para expansin urbana, sin considerar temas ambientales determinantes.


En primer lugar, es urgente que las municipalidades, desde el alcalde, el concejo
municipal, hasta sus unidades tcnicas, tomen conciencia de que los planes

27
reguladores no son SOLAMENTE URBANOS. Como se ha visto en el Captulo anterior,
adems de cumplir los requisitos urbansticos de la Ley de Planificacin Urbana, an
vigente; los planes reguladores deben integrar una serie de factores ambientales
importantes establecidos en otras leyes surgidas desde el ao 1995. De esta manera,
se debe entender que se trata de Planes de Ordenamiento Territorial, que adems del
tema urbano, se refieren a la proteccin de bosques y ecosistemas, a la determinacin
de reas de riesgo, a la proteccin y manejo racional del suelo y los recursos naturales
en particular, los recursos hdricos y la biodiversidad. De acuerdo con lo anterior, es
muy importante que el IFAM elabore un plan de capacitacin a las municipalidades en
este tema.

En segundo lugar, es de suma importancia que la Poltica de Ordenamiento Territorial
que debe impulsarse en el menor plazo posible, genere lineamientos concretos para
ordenar las competencias de los diferentes entes vinculados al ordenamiento territorial.
En el caso de la Direccin de Urbanismo del INVU, debe quedar claro que al ser su
alcance dentro de la perspectiva URBANA, por lo que debe limitarse a ese campo,
supliendo los otros componentes ambientales en la perspectiva de la viabilidad
ambiental que otorga la SETENA. El hecho de que ambas instancias tengan un conflicto
de competencias por revisar los mismos temas, puede resultar contraproducente. Al
respecto, es muy importante ordenar el alcance que tiene la revisin y la viabilidad
ambiental que otorga la SETENA.

Finalmente, es muy importante que se conforme un ENTE TECNICO CONSULTIVO EN
MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, de amplia participacin, que sirva de
elemento de discusin abierta para los diferentes problemas que se irn presentando en
esta materia.

4.5 Problema 4: muy limitado desarrollo de planes reguladores urbanos y
costeros y no desarrollo o aplicacin de planes regionales y nacionales

De acuerdo con el Informe de la Contralora General de la Repblica del ao 2003
(DFOE SM 11 2003), para ese ao existan treinta y nueve planes reguladores
urbanos en treinta y dos cantones del pas, de los cuales catorce son planes generales
que comprenden todo el mbito cantonal y veinticinco son planes parciales que
comprenden el mbito distrital; adems de ciento veintiuno planes reguladores
costeros. De acuerdo con el rea cubierta por esos planes para ese momento, es
posible afirmar que la misma cubra cuando mucho un 10 % del territorio del pas, lo
cual resulta muy poco para un periodo de 35 aos de existencia de Ley de Planificacin
Urbana. Esta situacin, no parece haber cambiado mucho desde esa ltima evaluacin
de la Contralora hasta el momento.

Adems, como seal tambin la Contralora, el Plan GAM de 1982 no tuvo continuidad
por parte del INVU, ni tampoco el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Esta situacin
deriv, en el caso de la GAM, en un desarrollo urbano catico y poco coherente. Por su
parte, a nivel del pas, el hecho de que se aplicara como sustituto de la zonificacin de
los planes reguladores el Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones,
condujo a que tambin se dieran problemas de desarrollo urbano.

28

Por otro lado, el hecho de que los mismos planes reguladores aprobados y puestos en
vigencia, no integraran de forma apropiada la variable ambiental ha generado
problemas ambientales significativos.

En sntesis, es posible afirmar que a pesar de que la Ley de Planificacin Urbana tiene
ya cerca de 43 aos de aplicacin, el objetivo fundamental de su creacin, en la
prctica prcticamente no se ha cumplido, o se ha hecho de forma muy limitada. La
gran mayora de los territorios del pas, siguen sin contar sin planes de ordenamiento
urbano y el reglamento que aplica en su lugar, tiene deficiencias tcnicas que requieren
ser mejoradas lo antes posible.


En primera instancia, URGE modificar y modernizar el Reglamento Nacional de
Fraccionamiento y Urbanizaciones, a fin de que integre con buen criterio tcnico, los
factores ambientales que establece la legislacin y que le de instrumentos tiles a las
municipalidades para que puedan dar usos del suelo y permisos de construccin bien
sustentados. Esto, mientras tanto, las municipalidades elaboran y ponen en vigencia
Planes de Ordenamiento Territorial de sus cantones.

En segunda instancia, es urgente que se ample, modifique y modernice el Consejo y
Secretara de Ordenamiento Urbano y se transforme en Consejo y Secretara de
Ordenamiento Urbano y TERRITORIAL. Esto a fin de que esta instancia, sirva de
coadyuvante al INVU y la Direccin de Urbanismo, en la revisin y aprobacin de los
diferentes planes de ordenamiento territorial que se estn generando y se generaran
en el futuro.

Todo esto, mientras se acoge e implementa la disposicin realizada por la Contralora
General de la Repblica en el ao 2003, y en la que seala textualmente lo siguiente:
elaborar las iniciativas que competan para la promulgacin de los decretos ejecutivos
que correspondan y los proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa, con el fin de que
se promuevan las reformas legales y su correspondiente reglamentacin para
establecer la rectora de la planificacin del ordenamiento territorial y el desarrollo
urbano, de manera que disponga de capacidad jurdica, financiera y administrativa para
el cumplimiento tcnico, objetivo, eficiente y eficaz de las funciones atinentes a ese
campo.

Dentro de este contexto debe plantearse como meta la elaboracin de una Ley de
Ordenamiento Territorial, que permita hacer una efectiva e integral transformacin del
sistema imperante.


29
4.6 Problema 5: urge tomar conciencia de que el ordenamiento y planificacin
del territorio cambi y est en marcha desde el ao 1995 y el papel cada
vez ms activo de las municipalidades

No todos los sectores interesados, incluyendo las autoridades, no asimilan o acepten, el
hecho que hay dos historias diferentes en materia de ordenamiento, la de de tipo
urbano (antes de 1995) y la de tipo integral y ambiental (despus de 1995), representa
una problema en la medida de que, se siguen planteando obstculos y objeciones que
lejos de favorecer un avance, hacen que se retroceda y se cuestionen decisiones ya
realizadas. Esto ha hecho que la fase de cambio de la planificacin urbana a la
territorial se haya hecho cada vez ms larga, con las consecuencias que eso tiene para
todos.

Se debe tener claro que debido a que la misma Sala Constitucional ha emitido
lineamientos, se han promulgados leyes ambientales y adems instrumentos tcnicos
que ha regido el desarrollo de los planes reguladores y de los planes de ordenamiento
territorial desde hace ya varios aos y que ha involucrado a cerca de 50
municipalidades hasta el momento.

Por otro lado, se debe tomar en cuenta la circunstancia de que las nuevas leyes
ambientales (ver Tabla 1) dan mandatos especficos a las municipalidades para que
integren elementos vinculados a la proteccin del bosque, de los recursos hdricos, de
la biodiversidad, del suelo y tambin de la gestin del riesgo, con nfasis en el trabajo
preventivo, como parte de los planes reguladores.

Estas leyes hacen que las municipalidades sean agentes ms activos en materia de
proteccin del ambiente y del manejo sostenible de los recursos naturales.

Durante los ltimos aos se han desarrollado planes reguladores, muchos de los cuales
ya cuentan con viabilidad ambiental, incluso el Plan Regional de la GAM 2008 2030,
elaborado por el PRUGAM, ya cuenta con viabilidad ambiental. No obstante, todava se
est a la espera de que los planes reguladores urbanos sean aprobados por el INVU
para iniciar su implementacin. Esta situacin de limbo que se ha dado durante los
ltimos aos requiere ser resuelta en el menor plazo posible.

Hay urgencia de que las municipalidades otorguen usos del suelo con mayor criterio y
tcnico, en cumplimiento de la legislacin vigente, y en particular de permisos de
construccin, en particular aquellos que pueden poner en situacin de riesgo a las
personas, debido a autorizaciones de construccin en sitios vulnerables a las diversas
amenazas naturales.


Debido a que los planes reguladores deben ser objeto de revisin cada cinco aos, y
dado que algunos de ellos ya disponen de viabilidad ambiental, se hace urgente que los
mismos entren en un proceso de revisin, aprobacin y entrada en vigencia en el menor
plazo posible.

30
Para ello, se requiere que la Direccin de Urbanismo del INVU, agilice el proceso de
revisin y se concentre en el tema urbano, dejando que los otros factores sean regidos
por el temario cubierto en la Viabilidad Ambiental otorgada por la SETENA.

Por otro lado, es indispensable que la Junta Directiva del INVU, o en su defecto, el
Poder Ejecutivo, establezca plazos para la revisin de los planes reguladores y tambin,
se promueva un ajuste al sistema tarifario establecido por el INVU para la revisin de
los planes reguladores.

4.7 Problema 6: importancia de desarrollar un proceso gradual, de
mejoramiento continuo en el ordenamiento del territorio

Con el hecho de que se haya avanzado, durante los ltimos aos, en el paso del
ordenamiento urbano al territorial, ms integral; se han abierto importantes expectativas
de parte de diferentes grupos tcnicos interesados en el tema. Esto ha llevado a que,
en medio de estas expectativas, estos grupos soliciten que cada vez se incluyan ms
temas en los estudios tcnicos, situacin que de no controlarse pueden llevar al traste
con el avance obtenido. Al respecto es muy importante que se tome en cuenta que el
proceso debe ser gradual y paulatino. No es posible hacer los cambios en un periodo de
tiempo corto. En esta lnea de accin, es relevante que se haga conciencia en todos
esos sectores y adems, que se apliquen los canales legales instaurados para
desarrollar los cambios y mejoras sugeridas.

El problema que suscita el que se tenga el pas dividido en 81 territorios cantonales (ver
Figura 4), cuya delimitacin no tiene criterios tcnicos de unidad geogrfica, como una
cuenca, lo que de no tomarse en cuenta puede conllevar a que cada territorio de
gobierno local planifique con criterios diferentes, y se produzca as un mosaico de
usos del suelo no concordantes y faltos de coherencia y consistencia tcnica.

Para ello, existe necesidad de que los municipios que formen parte de unidades
territoriales o cuencas hidrogrficas, logren realizar acuerdos para desarrollar planes
regionales y subregionales de ordenamiento territorial y as disponer de lineamientos
coherentes para el desarrollo de los planes locales.


Adems de realizar la capacitacin a las diferentes instancias municipales, es
importante realizar talleres de trabajo con los diferentes sectores interesados en el tema
del ordenamiento territorial, incluyendo ONG, instituciones y la Academia, a fin de que
se cobre conciencia del proceso de gradualidad que debe tener el sistema.

El IFAM debe promover ante el Poder Ejecutivo el desarrollo de una regulacin, que fije
los lineamientos para que se desarrollen Planes de Ordenamiento integrales (no solo
urbanos), a nivel nacional, regional, subregional y local (cantonales y costeros) que
sean coherentes y consistentes entre s.


31
Adems, se debe promover el que las municipalidades que se circunscriban dentro de
una unidad geogrfica trabajen coordinadamente.

Finalmente, se hace indispensable clarificar el alcance y el papel de las municipalides
en la aplicacin de los planes de manejo de suelos (MAG) y la coordinacin
correspondiente con los CNE respecto a la gestin del riesgo.

4.8 Problema 7: relevancia de equilibrar posiciones entre diferentes grupos de
presin por medio de un dilogo abierto y transparente

El ordenamiento del territorio provoca muchos conflictos de intereses. Costa Rica no
escapa a esta situacin. Por eso, existen grupos de presin que, por un lado, conocen
que se pueden dar limitaciones al uso del suelo y ante esto, se oponen que se elaboren
y pongan en funcionamiento planes reguladores; por otro lado, existen otros grupos de
presin que, por no conocer la situacin a fondo, no participan del proceso, asumen un
papel muy pasivo, de manera que no coadyuvan y generan contrapeso para que se
aprueben los planes reguladores o los planes de ordenamiento del territorio.


Promover la discusin abierta de los argumentos que se esbozan en pro y contra de los
procesos de ordenamiento del territorio. Al respecto la realizacin de talleres abiertos
representa una til herramienta. Por otro lado, el desarrollo, antes propuesto de un Ente
Tcnico Consultivo en materia de Ordenamiento Territorial que rena a los diferentes
sectores de pensamiento es muy importante como forma de canalizar la discusin hacia
aspectos tcnicos, que realmente busquen soluciones y no hacia los argumentos
subjetivos que obstruyen el que se logren productos concretos.

5. Conclusiones

Como en muchos otros pases, el tema del ordenamiento territorial resulta ser conflictivo
desde el punto de vista social y tambin poltico. Desata muchas pasiones e intereses.
No obstante, es una prioridad fundamental dado que es la clave para promover del
desarrollo sostenible de los cantones, las cuencas hidrogrficas y del pas en general.

En el caso de Costa Rica, debido a que no tiene Ley de Ordenamiento Territorial la
situacin es compleja, dado que existen una serie de leyes vinculadas con el tema, as
como instituciones centralizadas y descentralizadas que participan, en muchos casos,
con su propia agenda y objetivos en el tema. Adems a ellos, se suma el hecho de que
la historia del ordenamiento territorial en el pas, tiene dos partes, separadas por la
promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente en el ao 1995.

Antes de 1995, y todava unos aos despus, no se realizaba ordenamiento territorial
integral, sino que era ordenamiento urbano, segn lo establece la Ley de Planificacin
Urbana del ao 1968. Durante 35 aos el ordenamiento urbano avanz relativamente
poco, al punto que el rea cubierta con planes reguladores cantonales totales o

32
parciales y costeros, no super el 10 % del territorio nacional. El Plan Nacional de
Desarrollo Urbano nunca fue elaborado y el nico Plan Regional, el Plan GAM de 1982,
no tuvo seguimiento y fue irrespetado en muchos aspectos, lo que ha convertido a la
Gran rea Metropolitana del Valle Central en una ciudad catica, desarticulada y
disfuncional. Donde no existen planes reguladores, opera como principal herramienta
un Reglamento Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que por no estar
correctamente articulado con la parte ambiental, ha generado significativas no
conformidades en los usos del suelo y permisos de construccin que de l se han
derivado.

A partir de 1995, se promulgan una serie de importantes leyes que tienen un vnculo
directo con el ordenamiento del territorio y que, junto con resoluciones vinculantes de la
Sala Constitucional, cambian de forma sustancial el tipo de ordenamiento de uso del
suelo en el pas. Se pasa del ordenamiento urbano, a un ordenamiento territorial ms
integral, que tiene una clara visin ambiental. Los planes de ordenamiento territorial
estn obligados a integrar la variable ambiental, incluyendo temas de proteccin de los
bosques, de las reas protegidas, de las reas de recarga y descarga acufera, de la
biodiversidad, de los recursos naturales, del suelo, y en particular, de la gestin de
riesgo, el cual es clave en un pas geolgicamente activo como Costa Rica.

Por su parte, las municipalidades durante todo ese tiempo, han funcionado, en la gran
mayora de los casos, como un ente pasivo, a la espera de contar presupuestos o con
personal, para desarrollar sus planes reguladores. Debido a que por mandato
constitucional y legal, los gobiernos locales juegan un papel fundamental en el
ordenamiento del territorio, se hace indispensable que se conviertan en un ente ms
proactivo, que asuma un rol proponente de soluciones concretas en materia del
ordenamiento del territorio.

En este contexto, adems de plantear los principales problemas detectados y como
parte una labor proactiva y propositiva de bsqueda de soluciones, a modo de base
para discusin, se han definido un conjunto de acciones estratgicas a seguir:

1. Desarrollar, de forma participativa, una propuesta Ley de Ordenamiento del
Territorio que incluya tambin el espacio marino.
2. Elaborar una propuesta de Poltica Integral de Ordenamiento territorial para el pas.
3. Elaborar e implementar un plan de capacitacin a las municipalidades sobre el
desarrollo, revisin, aprobacin e implementacin de los Planes de Ordenamiento
Territorial y su diferencia con los planes reguladores urbanos.
4. Conformar un ENTE TECNICO CONSULTIVO EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL que, sirva de base de trabajo para las tareas planteadas.
5. Modificar y modernizar el Reglamento Nacional de Fraccionamiento y
Urbanizaciones a modo de propuesta, a fin de que sustituya al instrumento
actualmente existente.
6. Elaborar la propuesta que ample, modifique y modernice el Consejo y Secretara de
Ordenamiento Urbano y se transforme en Consejo y Secretara de Ordenamiento
Urbano y TERRITORIAL.

33
7. Elaboracin de una propuesta al Poder Ejecutivo para que se establezcan plazos
para la revisin de los planes reguladores cantonales, los procedimientos y alcances
de la revisin y que se revise el tarifario del INVU para tal fin.
8. Realizar talleres de trabajo con los diferentes sectores interesados en el tema del
ordenamiento territorial, incluyendo ONG, instituciones y la Academia, a fin de
discutir el proceso de gradualidad que debe tener el sistema de ordenamiento
territorial y la elaboracin de una ruta de trabajo en ese sentido.
9. Elaborar una propuesta de una regulacin, que fije los lineamientos para que se
desarrollen Planes de Ordenamiento integrales (no solo urbanos), a nivel nacional,
regional, subregional y local (cantonales y costeros) que sean coherentes y
consistentes entre s.
10. Promover la organizacin de los gobiernos locales, conformando redes de trabajo,
para que las municipalidades que se circunscriban dentro de una unidad geogrfica
trabajen coordinadamente.
11. Clarificar el alcance y el papel de las municipalides en la aplicacin de los planes de
manejo de suelos (MAG) y la coordinacin correspondiente con los CNE respecto a
la gestin del riesgo.
12. Promover, por medio de diversos sistemas, incluyendo la realizacin de talleres, la
discusin abierta de los argumentos que se esbozan en pro y contra de los procesos
de ordenamiento del territorio y las propuestas de mejoramiento.


34
6. Bibliografa

Astorga, A., Mende, A., Rodrguez, M., Piedra, M., Ramrez, S., Campos, L., Salazar,
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Astorga, A., Mende, A., Rodrguez, M., Piedra, M., Ramrez, S., Campos, L., Salazar,
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Astorga, A., Mende, A., Astorga, Y., Arce, R., Espinoza, R. & Daz, J. (2008c): Anlisis
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Evaluacin de Impacto Ambiental por medio del Decreto Ejecutivo No. 32967
MINAE (Segunda Parte Anlisis de Alcance Ambiental). Informe Final:
Planificacin Regional y Urbana de la Gran rea Metropolitana del Valle Central
de Costa Rica. Universidad de Costa Rica para el PRUGAM. Informe Tcnico
Final. Proyecto I O 0205 06 IT PRUGAM, 222 p. (San Jos).

Astorga, A. & Milano, A. (2009): Marco jurdico y alcances tcnicos de la introduccin de
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rea Metropolitana (FEMETROM), 87 p. (indito).

Gmez, D. (2002): Ordenacin Territorial. Ediciones Mundi-Prensa, Editorial Agrcola
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