LA RACIONALIDAD DE LOS ACTORES EN POLITICAS PBLICAS: UN ESQUEMA TEORICO PARA ENTENDER

EL FUNCIONAMIENTO DE LAS DEMOCRACIAS MODERNAS.

Alejandro Santibez H.
Mauricio Barra R.
Pablo Ortiz M.

Resumen

Este artculo aporta evidencia al supuesto que la definicin de polticas pblicas en las democracias
modernas y especficamente en Amrica Latina, se deben a la confrontacin de intereses, correlaciones
de fuerzas y despliegue de recursos entre actores de la sociedad civil y la institucionalidad Pblica.
Tambin propone un esquema conceptual para analizar la construccin de polticas pblicas y describe
las principales caractersticas de los actores que intervienen en las democracias de Amrica Latina en el
contexto de la Globalizacin. Por ltimo, concluye con una descripcin y anlisis de los recursos y
elementos que utilizan estos actores para bloquear activar o condicionar una poltica pblica.

Abstract

This article contributes evidence to the supposition that the definition of public policies in the modern
democracies and specifically in Latin America, owes to the confrontation of interests and correlations of
forces and unfolding resource between actors of the civil society and the Public institucionality. Also
proposes a conceptual scheme to analyze the construction of public policies and describes the principal
characteristics of the actors who intervene in the modern democracies in the context of the
Globalization. Finally, concludes with a description and analysis of the resources and elements that
these actors use to block to activate or to determine a public policy.

PALABRAS CLAVE: ACTORES POLTICAS PBLICAS- DEMOCRACIAS


INTRODUCCION

Analizar como se construyen Las Polticas Pblicas implica efectuar reconsideraciones conceptuales y
metodolgicas para apreciar al Gobierno y al Estado en accin (Subirats, 2005). Amrica Latina se ha
caracterizado por la bsqueda de nuevos enfoques y paradigmas para entender el funcionamiento del
Gobierno y el Estado. Estas bsquedas han ido desde el modelo de sustitucin de importaciones de la
posguerra, hasta la estrategia de liberacin y apertura segn el consenso de Washington (Bid, 2005)

En el caso de las Polticas Pblicas en Amrica Latina se haba instalado, tras la aparicin de diversos
Gobiernos de corte militar, un enfoque relativamente cerrado y tecnocratizado de disear polticas
pblicas. No obstante, en las condiciones actuales ese enfoque se ve superado por los procesos de
negociacin, aprobacin, rechazo y aplicacin de polticas que coloca una serie de variables que no son
consideradas en el enfoque racionalista. (Bid, 2005)

El informe de Progreso Econmico y Social (IPES 2005) del BID se bas en una investigacin para
entender por que ciertos pases de la regin han tenido experiencias tan diferentes con la aplicacin de
modelos anglosajones que operaron con xito en esos pases. No obstante, en Amrica latina, presenta
resultados dismiles en su aplicacin. El enfoque actual, sealan, se debe basar en el anlisis de los
personajes u actores que intervienen en el proceso de Diseo y Formulacin de Polticas Pblicas (Bid,
2005). Asimismo el Espaol Subirats, recalca la necesidad de reconocer a los actores que se movilizan
en los escenarios polticos segn sus preferencias e intereses y que buscan influir, condicionar,
bloquear, o activar decisiones utilizando todo tipo de recursos. (Subirats, 2005)

Los Chilenos Hidalgo y Lahera tambin concuerdan con este anlisis. El primero plantea que si se quiere
abordar alguna poltica se debe comenzar a estudiar los actores en juego, puesto que estos,
interactan y tratan de hacer prevalecer sus intereses. El segundo apoyado en la clasificacin que hizo
antes Hugh Heclo, en su trabajo The issue Networks, seala que existen actores pblicos y privados que
intervienen en la estructuracin de Polticas.


El norteamericano Arnold Melstner seala que la definicin de actores en Polticas Pblicas se puede
entender como: un individuo, funcin, grupo, comit, equipo burocrtico, una coalicin o incluso el
Estado y que busca interferir o moldear una poltica pblica (Melstner, 1972:368). Afirma que los
actores que participan dentro de una dinmica de una poltica en juego se van reconociendo por las
posturas de aceptacin o rechazo ante una poltica determinada. Esta adopcin de posturas hace que
esos actores entreguen o no apoyo a una iniciativa de Poltica Pblica (Melstner, 1972). Para entregar
su apoyo o rechazo despliegan una gama de recursos. En el caso de los actores privados pueden
utilizar la publicidad, la financiacin extra programtica, prerrogativas de no invertir. En otras instancias
emplean recursos de tipo poltico como manifestaciones, paros o movilizaciones y en otros casos
recursos cognitivos, esto es, informes, investigaciones o artculos de expertos. La utilizacin de estos
recursos puede ser de forma aislada o gradual o tambin de forma conjunta (Subirats, 2005).

En el caso de los actores pblicos estos usan los mismos recursos con la diferencia que constan de un
recurso que la Sociedad Civil no tiene: Los recursos normativos. Los actores pblicos constituidos por el
Gobierno y el Aparato Pblico tienen la capacidad de obligar, de acuerdo a los marcos regulatorios, a
obedecer. Sus decisiones se pueden entender como decisiones soberanas aduciendo que corresponden
al inters general, aunque nos sugiere Subirats, generalmente son fruto de la interaccin y negociacin
entre actores y de compromisos polticos. As el proceso poltico que acompaa la discusin de una
poltica publica est constituida por una serie de actores que tienen papeles protagnicos con funciones
asignadas constitucionalmente y otros actores de reparto cuya participacin no es tan solemne ni
definida, pero no por ello no dejan de ser influyentes (Bid, 2005)

En la clasificacin de actores pblicos figuran: los Partidos Polticos, el Gobierno, La Administracin
Pblica, El Congreso, El Presidente y El poder Judicial. En el otro lado del continum, en el mundo,
privado, los medios de comunicacin , los centros de investigacin y los Grupos de Inters como la
Iglesia, Sindicatos, ecologistas, etc.

La gama de actores que interviene en la formulacin e implementacin de las Polticas Pblicas son
variados, no obstante, segn el estudio antes citado del Bid
1
, en el caso de Amrica Latina los papeles
estelares en la articulacin de intereses entorno a las polticas pblicas son tres: El ejecutivo a travs de
los Presidentes por su rol de representacin democrtica, sus amplias potestades; los Partidos Polticos
le siguen por su papel como articuladores de relaciones entre el legislativo y el ejecutivo y como
desagregadores de intereses en la aprobacin de polticas. Aunque no son los nicos participantes en el
proceso de construccin de polticas son quienes acaparan la atencin en los pases de la regin.












1
Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Investigacin Volumen 8. El Estudio utiliz dos fuentes
distintas de datos: la Encuesta de opinin ejecutiva (Executive Opinin Survey) del Informe sobre la competitividad mundial
(Global Competitiveness Report) del Foro Econmico Mundial, que abarca a ms de 100 pases y se ha venido publicando
anualmente desde 1996, y una Encuesta de capacidades del estado realizada por el BID, que consult la opinin de 150
expertos en 18 pases latinoamericanos, entre ellos, analistas de polticas pblicas, economistas, politlogos y ex ministros
y altos funcionarios pblicos, en cuanto a las capacidades del estado con respecto a una serie de dimensiones identificadas
como cruciales por Kent Weaver y Bert Rockman.





LOS ACTORES EN POLTICAS PBLICAS

A continuacin se describirn y analizaran las caractersticas de los actores pblicos y privados que
intervienen en el proceso de polticas.


Cuadro de clasificacin de Actores que inciden en el Proceso de Polticas Pblicas
2










1. Los Partidos Polticos: Dentro del proceso de polticas pblicas cumplen un rol importante en la
definicin de las bases programticas que servirn de insumo para las polticas del gobierno de turno, lo
cual le otorga un espacio relevante en el debate sobre polticas (Bid, 2005). Lasagna(2004) afirma que
los partidos son actores claves en las democracias, puesto que se constituyen en los articuladores y
agregadores de intereses hacia el gobierno. Otra funcin que les compete a los partidos es la de
accountability sobre la administracin pblica y sobre el Ejecutivo. En este sentido utilizan recursos
polticos para servir de interlocutores entre el Ejecutivo y el Legislativo para negociar inters en comn
en la tramitacin de Polticas Pblicas. Esa caracterstica que se desprende de la funcin anterior es un
factor a considerar en el xito o fracaso de una poltica en discusin.

Lasagna seala que los sistemas polticos le han atribuido unas funciones que los transforman en una
pieza clave del rgimen democrtico. La incorporacin o captacin de nuevo personal en la arena
gubernamental y tambin en el aparato burocrtico los coloca con unos recursos bastantes tiles para
negociar posiciones y conciliar intereses. Por otra parte son los encargados dentro del sistema poltico
de socializar las opciones de polticas que copen la atencin de la agenda pblica. Przeworski(1998)
por su parte seala que son una pieza clave de control democrtico o accountability del accionar de los
Gobiernos y adems de la generacin, preservacin y alternancia en el Poder.

Para Charles Lindblom (1991) uno de los principales espacios donde se generan y definen las polticas
pblicas es el Congreso. En este sentido los partidos propician los lineamientos para nombrar jefe de un
comit en el parlamento. Adems, afirma, se agrupan en pequeas facciones para la designacin de los
presidentes de partidos y estn en capacidad de sugerir nombres para ocupar altos cargos en el
gabinete. Tambin observa que al momento de entregar autoridad a los lideres polticos, estos se
envisten de influencia para ejercer cierta gravitancia e influencia sobre el resto de los actores en el
proceso de formulacin de las polticas a travs del uso indirecto de la autoridad (Lindblom, 1991). Otro
elemento que coloca de relieve Lindblom es la posicin que pueden acceder estos lderes de los
partidos cuando estn en condiciones de entregar mayores apoyos e intercambios para favorecer a
algn grupo de inters. Adems, su gestin se debe focalizar para que los proyectos de polticas se
encuentren en la agenda legislativa, e insistir, para que sean considerados.

2. Los Grupos de Inters.

Un grupo de inters se puede definir como una organizacin social cuyos miembros comparten
puntos de vista y objetivos comunes y llevan a cabo acciones para ejercer influencia sobre los

2
No significa que todos estos actores participaran en forma simultnea en la discusin de una poltica pblica. Entraran en
juego a medida que sus intereses se vean trastocados de acuerdo al alcance de la poltica pblica..
Actores Pblicos

Actores Privados
1. El Gobierno. 1. Empresa Privada
2. Administracin Pblica 2. Grupos de Inters
3. Partidos Polticos 3. Centros de Investigacin
4. Organismos Internacionales 4. Medios de Comunicacin
funcionarios gubernamentales y las polticas pblicas. Entre sus objetivos no est llegar al poder,
sino, asegurar un trato favorable para ellos, sus miembros y sus intereses. El tamao e influencia
de los grupos de inters vara de acuerdo con el contexto social y poltico de cada pas, pero su
principal objetivo electoral se traduce en influir sobre la opinin pblica y sobre el resultado del
asunto que los moviliza mediante la presin social y las movilizaciones

El Neomarxista Clus Offe, pone de manifiesto que el elemento que est cuestionando el contenido de la
democracia formal occidental, es el surgimiento de una serie de movimientos sociales (Ecologistas,
gremios, feministas, ecologistas, etc.) como respuesta a la incapacidad de los partidos polticos en
canalizar y hacer participar de las demandas de esos grupos dentro de la agenda de gobierno. Afirma
que el sistema de funcionamiento actual de los partidos polticos apunta hacia una monopolizacin de
los intereses de unos pocos (Offe, 1988). Su estudio se centra en al experiencia del Estado de Bienestar
en Europa, y en la crisis que sufri su institucionalidad (parlamento, gobierno y partidos polticos) como
consecuencia de su propio xito y crecimiento. As al crecer el Estado, crecieron sus funciones y las
demandas aumentaron, no pudiendo ser canalizadas por la institucionalidad existente, haciendo surgir
a los movimientos sociales o grupos de inters
3
. (Crdenas, 1992). As estos grupos de inters de tipo
social actan con patrones difciles de codificar. Cuestiona el cdigo binario de la teora poltica liberal,
aquel que divide las acciones en pblicas y privadas (Crdenas, 1992). Los protagonistas de estos
movimientos se encargan de representar demandas que los partidos polticos no son capaces de
recoger. Sus representaciones en el escenario de discusin de polticas son anacrnicas y se
caracterizan por que en la mayora de los casos actan con informalidad, espontaneidad, un bajo grado
de diferenciacin, adems de utilizar como recurso la movilizacin social como mecanismo de presin.

En el caso de Amrica latina, tras la restauracin de la democracia, la movilizacin social se ha
transformado en un instrumento que incluso ha derrocado Presidentes (Bid, 2005). Una mirada un poco
ms en detalle nos permite observar que en algunas ocasiones quienes dirigen estos grupos son
personajes con alta preparacin y que estn bien insertos en la comunidad. Estos al ver que sus
intereses no son agregados a la agenda de discusin pblica, por parte de los canales institucionales
formales, estn dispuestos a utilizar otros mecanismos para hacer plausibles sus intereses. Estos
grupos de inters con el apoyo de los medios de comunicacin y con su nivel de movilizacin y presin
social se han transformado en actores complejos y relevantes dentro del proceso de polticas cuando se
deciden a intervenir.

Lasagna afirma que es positiva la existencia de grupos de inters puesto que estos fortalecen y
enriquecen a la sociedad civil. No obstante, al igual que Offe, asiente que la aparicin de estos se debe
a la crisis de legitimidad por la cual atraviesan los partidos polticos en Amrica Latina. Segn l seria
impensable una desagregacin de intereses solamente con la accin de los grupos de inters. Tambin
que la democracia exige la presencia de una institucionalidad que procese las demandas de la
sociedad.

Chuaqui (2003) infiere en el lado positivo del problema de la crisis de legitimacin de los partidos
polticos en Amrica Latina en pos de la mayor participacin de los grupos sociales. Actualmente en
Chile est aumentando el nivel de asociatividad en la Sociedad Civil, los individuos se renen entorno a
temas especficos o single issues. Para Chuaqui la puesta en escena de los grupos de inters por
parte de la Sociedad Civil est sirviendo para redefinir los problemas pblicos orientados hacia la visin
de la comunidad.

3. Gobierno: Robert Dahl(1989) afirma que al gobierno le corresponde articular y decidir sobre los temas
ms relevantes a los cuales se enfrenta la sociedad y decidirlo sobre la base de criterios democrticos.
En su trabajo La Democracia y sus Crticos coloca al Gobierno como un actor que debe dirimir sobre
cuestiones que previamente se han discutido entre el resto de participantes del juego democrtico. Para
Sirvent (1999) el Gobierno acta en una competencia de distintos intereses de varios y potentes grupos
polticos y sociales propias de la democracia pluralista. A raz de ello el accionar del Gobierno se ve



minado, puesto que esta constelacin de actores se transforma en una suerte de camisa de fuerza que
le impide protagonizar sus grandes cometidos. Hidalgo (2001) por su parte define al gobierno como una
elite poltica que tiene un papel estelar en democracia, eso radica en que es el encargado de canalizar y
filtrar las demandas e intereses de tipo poltico y social. Adems le compete como principal funcin
concebir proyectos polticos de tipo sectorial o de tipo global para resolver de forma armnica los
asuntos pblicos.

Cesar Nicandro Cruz (2001) seala que la principal actividad del gobierno es la produccin de polticas
pblicas y programas para la satisfaccin de las demandas sociales. No obstante, no solo es importante
que el gobierno sea reconocido y legitimado, sino tambin, debe ser legitimado lo que hace y produce,
por tanto una preocupacin esencial para los gobiernos es dotar de legitimidad lo que hacen y lo que
no
4
. As las justificaciones en el ejercicio del poder para provocar legitimidad se transforman en
elementos fundamentales para avalar la capacidad y competencias gubernamentales para el diseo y
aplicacin de polticas pblicas
5
.

Eugenio Lahera seala que un tema crucial para los gobiernos es especificar su programa a travs de
polticas pblicas para su materializacin. Esta es una forma eficiente de entregar al electorado lo que
busca en trminos de resolucin de problemas. El cuidado que debe poner el gobierno en ese diseo de
polticas pblicas es que no se entreguen soluciones prefabricadas, sino en su lugar, un rango de
soluciones posibles, puesto que no existe ninguna garanta de escoger una poltica optima. No obstante,
es un deber escoger alguna lnea de accin, eso es el arte de gobernar a travs de polticas pblicas
(Lahera; 2005). As, el buen gobierno es aquel que logra los resultados ms cercanos a los ptimos,
para lo cual se requiere que ellas se diseen, ejecuten y evalen en las mejores condiciones y con la
mayor utilidad social. (Lahera, 2001:8)

4. Empresa Privada: Luego de la retirada del Estado de Bienestar, tras su crisis por su excesivo
crecimiento, la eficiencia de sus servicios y los resultados poco convincentes en la distribucin de la
riqueza, era evidente la bsqueda de una nueva alternativa. La nueva forma de organizar la sociedad
consider la instalacin de una economa de mercado junto a un Estado con un rol menos protagnico,
interviniendo en aquellas reas que por razones estratgicas no pueden ser traspasados a los privados
(defensa, seguridad y generacin de normas regulatorias) (Feo de la Cruz; 2004). Con este cambio de
paradigma es la empresa privada quien asume funciones como la de producir, generar inversin,
contratar fuerza laboral y procurar que se produzca el denominado crecimiento econmico.

Bernardo Kliksberg (2005) afirma respecto de la importancia de la empresa privada que en Europa
existen polticas que han implicado subir los estndares de responsabilidad de las empresas. Asevera
que en ese continente se visualiza a la empresa privada como un ciudadano corporativo (Kliksberg;
2005). En ese contexto se le exige que comprenda su rol dentro de la sociedad y el impacto que tiene su
accionar dentro del colectivo. Al respecto se han implementado normas
6
que certifican desde la
responsabilidad por el medio ambiente hasta su involucramiento en programas de inters colectivo.

David Rockefeller en contraste con la visin de Empresa de Milton Friedman, asegura que esta tiene un
rol relevante dentro de la sociedad, ms all que la mera acumulacin de capital para los accionistas
(Kliksberg, 2005).La empresa privada en la bsqueda de optimizar sus niveles de produccin para

4
Al respecto Scharppf nos dice que el argumento ms gravitante al momento de entregarle legitimidad a un gobierno es la
definicin democrtica de las polticas pblicas. Esta legitimidad servir de soporte para generar la gobernabilidad necesaria
para cualquier sociedad. As la legitimidad se transforma en un prerrequisito de la gobernabilidad democrtica.
5
La legitimidad y efectividad de una poltica pblica esta dada por dos condiciones. La primera proviene de la legitimidad
del sistema poltico y del gobierno del cual emanan, en este caso es una legitimidad institucional que se basa en la creencia
por parte de la sociedad civil de que las instituciones operan en base a leyes que son definidas democrticamente y que
dichas instituciones son aptas para gestar tales iniciativas. As segn la visin de Easton se requerira de dosis de apoyo
difuso y especifico. El primero dice relacin con la legitimidad antes mencionada y el segundo con la legitimidad que debe
generar la propia poltica o el gobierno en ese accionar especifico.
6
En el caso de Blgica existe el etiquetado verde que sirve para identificar los mejores estndares de desempeo en
responsabilidad social. Esta rotulacin identifica a esas empresas como ticas para que el consumidor lo tenga como un
criterio de eleccin. En el caso de Italia se han establecido licitaciones pblicas donde tienen un puntaje adicional las
empresas verdes.
ganar en eficiencia, se transforma en un canal importante en la incorporacin y creacin de nuevas
tecnologas, canales de distribucin y mejoras en las formas de comunicacin.



El Bid
7
seala que las practicas voluntarias de las empresas, pueden suplir la carencias de
regulaciones y ordenanzas existentes, los retrasos de algunos pases en la adopcin de normas
establecidas a nivel internacional, la falta de incentivos y las presiones del resto de grupos de inters.
Lo que infiere esta investigacin es que al preocuparse de otros temas, como el medio ambiente, los
consumidores o las demandas de otros grupos de inters aportan en el desarrollo socioeconmico de
sus sociedades ms all de la significativa provisin de fuentes de trabajo y pagos de impuestos(Bid,
2005). Lindblom advierte que las polticas privadas inciden en todo el funcionamiento de la articulacin
econmica-productiva y tambin en lo social. Condicionan el precio de los productos energticos, el nivel
del empleo, el grado de crecimiento econmico, etc. Referente al rol que le compete a la empresa
privada. Nadie puede decir que estas decisiones no pueden ser denominadas polticas pblicas
(Lindblom; 1991) Surgen dirigentes de la elite empresarial como otro tipo de cargos pblicos, hombres
importantes que se desenvuelven dentro de la escena de lo pblico para que sus demandas sean
escuchadas.

La empresa privada, nos dice Lindblom, influye en gran parte de las decisiones de gobierno. A travs
de los recursos con los que cuentan tienen presencia en todas las etapas del proceso de las
polticas. Consiguen adaptarse teniendo presencia a travs de distintos actores: Partidos Polticos,
Grupos de Inters y en las actividades electorales. Con lo cual aparecen con una presencia
importante en la elaboracin de polticas. Se generan mecanismos tanto formales como informales
para que su postura sea escuchada y tomada en consideracin en la elaboracin de polticas
pblicas.

5. Organismos Internacionales: Oscar Oszlac (2004) en su trabajo titulado Polticas Pblicas y
Regmenes Polticos, parte de la premisa que debido a la incorporacin de nuevos organismos cuyos
intereses van ms all de la cosmovisin de un Estado se han modificado los limites de su accionar. Por
tanto, el Estado ya no puede concebirse como una entidad monoltica, por el contrario, debe ser
visualizado en estas nuevas condiciones como un sistema en permanente flujo con la red internacional,
que internamente est diferenciado de sus pares, pero que sobre l repercuten diferencialmente
demandas y contradicciones del sistema internacional.

Actualmente el nuevo entramado de relaciones entre pases que ha instalado la Globalizacin, ha
significado que el Estado reformule su concepto de Soberana
8
. En la esfera de las polticas pblicas,
este cambio de paradigma ha significado la aparicin de nuevos actores conformados por organismos
internacionales
9
que estn en capacidad de incidir en la discusin, ejecucin y evaluacin en este

7
Kliksberg afirma que la responsabilidad social empresarial es clave para las instituciones multilaterales porque promueve
las bases para que el desarrollo sea impulsado tambin impulsado por la empresa privada. La responsabilidad social
empresarial (RSE) es clave para los pases en desarrollo, para fortalecer las confianzas entre la sociedad civil, la empresa
privada y las instituciones. As lo seala estudio del BID titulado "El papel de las multilaterales en el fomento de la
responsabilidad social empresarial"

8
Al respecto autores como Ral Atria, Len Duguit y J acques Lagroye plantean una discusin sobre una nueva Sociologa
del Estado. Esta reconsideracin pasara por reconceptualizar el Estado como una obligacin de la Ciencia Social y
Especficamente de Ciencia Poltica a propsito de la Globalizacin y sus efectos en los mrgenes de la soberana en los
Estado nacin.
9
Para Martnez en su estudio sobre Micro crdito y pobreza en Amrica latina saca como conclusiones que la evaluacin de
polticas pblicas en los pases en desarrollo ha recibido fuerte apoyo por parte de los organismos internacionales que
proporcionan prstamos y donaciones, los cuales han hecho esfuerzos por difundir la cultura de la evaluacin y desarrollar
capacidades. Organizaciones internacionales como el Banco Mundial, United Nations Development Program (UNDP),
Banco Interamericano para el desarrollo (BID), los bancos de desarrollo de frica y Asia, Food and Agriculture Organization
of the United Nations (FAO), International Fund for Agricultural Development (IFAD), UNESCO, y organismos de ayuda
bilateral como U. S. Agency for International Development (USAID), Canadian International Development Agency (CIDA), y
la UNESCO, por mencionar algunos, tienen unidades de evaluacin y monitoreo de programas y proyectos. En estas
unidades se genera gran cantidad de informacin, manuales, artculos y trabajos de investigacin sobre las actividades de
proceso en los pases que se encuentran en vas de desarrollo. Estos actores instalan temas en la
agenda de discusin internacional en el debate de los pases que son susceptibles de ser asumidos por
el gobierno para su discusin y posterior tramitacin como polticas o programas gubernamentales.
Estos Organismos utilizan como principales mecanismos para influir la capacidad tcnica- cientfica y
los recursos financieros para solventar programas.

Giandomenico Majone el 2004 present los resultados de su estudio
10
de caso sobre la ingerencia de la
Unin Europea sobre la formulacin de polticas en los pases miembros de esta comunidad. Nos
seala que actualmente es difcil hablar de polticas e instituciones de un pas en particular, sin hablar
de lo que est sucediendo en el contexto supranacional (Majone, 2004). En su estudio afirma que gran
parte de las reformas llevadas acabo por la UE no habran tenido xito de no haber sido por los factores
externos o elementos del sistema internacional que sirvieron como catalizadores de esas reformas.
Estos elementos exgenos provenientes del sistema internacional apuntan a una dimensin econmica,
seala Majone. Que los gobiernos estn sumergidos en una serie de acuerdos multilaterales, reas de
libre comercio, tratados de libre comercio, uniones aduaneros o mercados comunes, limita o
circunscribe su accionar. Martnez en tanto, colocando otra mirada considerando Amrica latina. Seala
que los organismos internacionales
11
han ayudado ha colocar a la evaluacin de Polticas como un tema
central en la agenda de los pases en vas de desarrollo a fin de que optimicen su gestin, adems de
prever que los recursos que sean traspasados a esos pases sean utilizados eficientemente. Martnez
cita una reunin efectuada en Tokio el 2001 donde 22 pases votantes, agencias multilaterales de
desarrollo y seis pases de la OCDE, concluyeron que la evaluacin es un mecanismo no es solo un
instrumento que sirve para rendir cuentas por parte de esos pases, sino que adems, inicia y genera las
condiciones para nuevos procesos de aprendizaje para sus administraciones pblicas. (Martnez,
2004:9)

En una realidad sociopoltica ms cercana en la dcada de los noventa en pases como Chile, El
Salvador, Panam, Costa Rica y Uruguay , se comenz a discutir acerca de la pertinencia de una reforma
educativa a fin de que se transformara en el mecanismo revitalizador para el capital humano, para as,
enfrentar las nuevas implicancias que conllevaba el proceso globalizador. Las principales propuestas de
esos gobiernos versaban sobre la incorporacin de informtica, ingls, polticas de descentralizacin y el
aumento del tiempo lectivo. Quienes hicieron que esos debates y propuestas aparezcan en un tiempo
ms o menos coincidente en la regin? Eso se responde, por una parte, por las actuaciones de los
organismos internacionales y sus recomendaciones tendientes a reformular las polticas educativas de
esos pases, y por otra, por la aceptacin de esos gobiernos en incorporar esas propuestas en la
formulacin de las polticas pblicas en materia de educacin
12


6. Think Tanks: Martin Thunert
13
argumenta que la forma de hacer poltica cada vez requiere de la
incorporacin de nuevos constructos tericos que den respuesta a la complejidad de los nuevos
problemas sociales. En ese contexto los centros de investigacin optimizan el proceso de polticas desde
una perspectiva transdisciplinaria. Engelman y Zapata se refieren al surgimiento de estas instituciones
como contribuidoras al proceso de mejoramiento de hacer polticas otorgando alternativas con mayor

monitoreo y evaluacin, que son de fcil acceso para pases en desarrollo, investigadores e interesados. Adems exigen la
evaluacin de los programas que financian.

10
Ver en el Estudio Avatares de al reforma regulatoria en la Unin Europea. La experiencia reciente de la Unin Europea
es un buen ejemplo de cmo la mejora regulatoria contribuye a fortalecer zonas de libre comercio.
11
Un Ejemplo de Programas de Monitoreo y Evaluacin, cita Martnez, es el caso de la agencia holandesa IOB, que
implement programas de evaluacin en siete pases: Bangladesh, Bolivia, Egipto, India, Mali, Tanzania y los territorios
palestinos. Las evaluaciones fueron llevadas a cabo por expertos independientes de Holanda y locales, haciendo esfuerzos
para involucrar a las autoridades locales y otros grupos afectados con el fin de mejorar la calidad de las evaluaciones
mediante la incorporacin de la visin de estos sectores, los cuales tienen un conocimiento ms detallado de la sociedad
local. Para ello se hicieron reuniones y seminarios con los afectados por los proyectos, con instituciones asociadas y con
expertos locales independientes. Al involucrar a los grupos locales se consigui un mejor feedback de los resultados de la
evaluacin
12
Para profundizar en el tema se recomienda ver el estudio Proyeccin de Organismos Internacionales y Formulacin de
Polticas Educativas: Costa Rica y el Salvador 1995. Realizado por: Marlen Quesada Ugalde Anuario de Estudios
Centroamericanos, Universidad de Costa Rica.
13
Politolgo Alemn que se ha dedicado al estudio de los centros de pensamiento en Alemania y su gravitacin en las
polticas publicas de ese Estado.
profundidad en su contenido. Edward H. Crane
14
por su parte se remite a una explicacin un tanto
distinta al sealar que los Think Tank surgen como alternativas para reducir la coaccin de los
Gobiernos. En tal sentido hace una analoga entre Sociedad Civil y Poltica. Referente a la primera, las
personas toman por si mismas las decisiones por que el orden lgico lo establece as; en tanto en las
polticas, son otros quienes las toman y por ello surgen la coaccin.

Yeshekel Dror hace un anlisis de las condiciones que se conformaron para su aparicin y la
condensa en las circunstancias a las que se enfrenta el Gobierno y que muestra una alta
intolerancia ante los fracasos, a ello se le suma lo vertiginoso de los cambios en el entramado
poltico social, lo cual hace que la incertidumbre y la complejidad sean el hbitat en el cual se deba
decidir sobre las Polticas Pblicas.

Donald Abelson (2004) afirma que a partir de la instauracin en EEUU de tres instituciones de
investigacin poltica: El Carnegie Endowent for internacional Peace (1910), Hoover institute on
War Revolution and Peace (1919), Council on Foreign Relations (1921) se dio origen a una
tradicin de investigacin en el rea de Polticas Pblicas. Thurnert seala que dentro de los think
tanks ms antiguos estn la Fabian Society (1884) y el Royal Institute for Internacional Affairs
(1920). Pero no es hasta la aparicin de los Think tank surgidos durante la Segunda Guerra Mundial
que se comienza el estudio de las polticas pblicas de manera ms o menos institucionalizada. En
Europa y EEUU
15
la gravitacin e incidencia de estos centros en: formular recomendaciones y colocar
temas para la discusin en materias de polticas pblicas ya lleva bastantes dcadas.

En el caso latinoamericano es bastante mas reciente su aparicin, no obstante, su grado de
influencia no debe ser pasado por alto. Estos centros pensantes a travs de estudios de opinin y de
campo arrojan cada ciertos lapsos, resultados referentes a temas como: delincuencia, pobreza,
desempleo, institucionalidad, que pasan a formar opinin pblica e insumo para el debate y
conformar temas a evaluar por parte del gobierno con aprontes de transformarse, segn su
trascendencia, en temas a considerar para su incorporacin en la Agenda de Gobierno.

Phillip N. Truluck
16
clasifica a los think tanks en cinco categoras dependiendo de los tipos de
investigaciones que realice y de sus orientaciones ideolgicas. La primera categora las asocia a los
institutos que realizan trabajos para el gobierno y que tratan de darle una orientacin eminentemente
tcnica al tema encargado. Luego estn los institutos que se dedican a investigar y publicar en relacin
a un solo tema. El aborto, la pobreza, la delincuencia son temticas que generalmente desarrollan. Su
especializacin les impide hablar sobre otros temas. El otro tipo tiene que ver con institutos que estn
asociados a universidades y son constituidos por profesores dedicados a la investigacin sobre polticas
y que se han agrupado a fin de lograr mayor presencia y unidad. Existen otras, en palabras de Truluck,
que se dedican a estudios prolongados y de un corte netamente acadmico. Entre ellas ubica a la
Brooking Institution o la American enterprise Institute. Finalmente los institutos que responden a
una visin ideolgica muy clara, esto es, de izquierda o derecha. Su propsito es generar investigacin
de tipo cientfica que argumente soluciones tcnicas inspiradas en las bases filosficas que defienden.

Dentro de las principales barreras a las que se enfrentan los think tanks son la resistencia y
desconfianza que los cubre por su vinculacin a agrupaciones polticas. Truluck seala que puede
constituirse en una amenaza a la objetividad y credibilidad de los resultados de sus investigaciones. No
obstante, afirma, es un problema en pases que estn en vas de desarrollo. La solucin a ese problema
radica en la financiacin. Al explicar como se solventa, seala que no ms del diez por ciento de sus
ingresos proviene del empresariado, el resto es va contribuyentes que deciden aportar a la fundacin y
el resto autogestin por la venta de estudios.


14
Presidente del Cato Institute. Fundado en 1977.La finalidad de ese centro es hacer estudios en materias sobre gobierno
limitado, libertad individual, mercados libres y paz.
15
J ames G. McGann del Instituto de Investigacin de Poltica Exterior seala que, aproximadamente 1.500 centros de
investigacin y anlisis de poltica pblica participan en una gama de actividades relacionadas con las polticas, y
representan un conjunto diverso de instituciones con una variedad de formas de organizacin .en Estados Unidos.
16
Vicepresidente ejecutivo y gerente de la Heritage Foundation , instituto de polticas publicas fundado en 1973 cuyo
propsito es investigar referente a temas relacionados con principios conservadores.
P. Truluck defiende la existencia de think Tank vinculados a un punto de vista ideolgico, la clave
est, sostiene, en ser rigurosos. Dror escribe al respecto en una posicin distinta que los think tanks
deben estar en absoluta desvinculacin con los partidos polticos o movimiento ideolgico de
cualquier ndole a fin de asegurar su rigurosidad. Thurnert dice que la credibilidad de una fbrica de
ideas puede verse perforada si sus resultados tienen como objetivo producir ideologa o estn en
demasiada cercana con algn partido poltico. Al ilustrar con el caso de Alemania seala que la
dependencia, de estas fabricas de ideas como les llama, hacia el Estado han llevado a resaltar el
argumento de su naturaleza cientfica lo cual ha jugado en contra de la comprensin general.

Engelman y Zapata (2004) sealan que son actores heterogneos que intervienen en la nueva
forma de organizacin de problemas basados en el saber hacer. Advierten tambin que su
creciente nmero e injerencia ha ido sustituyendo los espacios pblicos tradicionales de
participacin (Comits, asociaciones sindicales, etc.). Thunert agrega que su influencia va ms all
que el de al mera asesora. Buscan influir en los medios de elaboracin de la agenda poltica y
adems en las redes temticas sobre un asunto que concita la atencin de los decisores. Finalmente
Truluck mide la forma de influir de los think tank en tres categoras: en el impacto de sus estudios:
Primero al promulgarse una ley o poltica identifican la o las secciones que han sido incluidas de sus
recomendaciones. La segunda la cobertura periodstica que concit el tema que estudiaron y sus
propias recomendaciones, La tercera y ultima es la prueba de mercado. En la medida que hayan
interesados en comprar nuestros estudios y los interesados en financiar la iniciativa.

7. La Administracin Pblica: Hacer realidad decisiones gubernamentales o implementar polticas
pblicas es la actividad central del aparato burocrtico. Si tomamos como valida la definicin sobre
polticas pblicas que nos entrega Mayntz en 1979 en la que expresa que es una articulacin
diferenciada de objetivos y especificaciones de regulaciones normativas; bajo ese prisma, quedaran
cubiertas las variaciones que se producen en la practica, en los programas que son implementados por
las burocracia para su ejecucin.(Oszlak, 2004:31). La visin anterior introduce una dimensin externa
al actuar de la burocracia estatal, puesto que el proceso de materializacin de una poltica pblica
interviene en los intereses de los actores de distinto tipo dentro de la sociedad civil. Con esa premisa la
naturaleza y alcance de los niveles de efectividad en la implementacin se ven notoriamente afectados
en pases en desarrollo. As, no solo necesita utilizarse la sucesin de transacciones burocrticas que
deberan en teora, poder materializar una poltica, sino tambin la dinmica de poder y social que
acompaa ese proceso, y los efectos que de l se desprenden en trminos de feedback para el resto de
los actores de la Sociedad Civil (Oszlac, 2004)

La tesis central de Oszlac apunta a que el mbito institucional que ocupa el Estado a travs de la
Burocracia es privilegiada como arena de poder o conflicto poltico, ah intentan prevalecer intereses
contrapuestos y se resuelven cuestiones altamente problematizadas. Por tanto, nos dice Oszlac; la
naturaleza de la Burocracia
17
y su accionar es afectada en todos los sentidos por las vicisitudes
producidas por al lucha intra y extraburocrtica, que a su vez son reflejos de otros enfrentamientos
sociales.

El Estadounidense Guy Peters coincide con las sugerencias de Oszlak en el sentido que la burocracia
debe considerarse como otro actor poltico que est en permanente relacin con los partidos
polticos y el Gobierno. Lyn y Wildwasky proponen que la forma ms apropiada para hacer efectivo los
estudios de viabilidad poltica con las Burocracia es a travs de mecanismos de evaluacin en
relacin con que polticas pueden ser implementadas por las Administraciones Pblicas. En su
trabajo coloca como evidencia emprica la iniciativa que fracaso durante el mandato de Nixon que
consista en entregar viviendas al segmento ms pobre, los que eran tipificados como individuos
socialmente vulnerables. No obstante el programa fracas por los sobornos que realizaban los

17
Una de las consecuencias de este proceso conflictivo, que se puede apreciar en el caso chileno, es la introduccin en el
aparato estatal de un inevitable "arrastre" de personal y organismos cuyos intereses u orientaciones pueden resultar poco
congruentes con el programa de accin del rgimen de turno. La supervivencia de los mismos pasa a depender
especialmente de consideraciones de clculo poltico y criterios de legitimacin acorde a los polos de poder respectivo, ms
que de criterios de desempeo o logro, lo que trae aparejado un bajo grado de articulacin funcional entre estas unidades y
aquellas que sirven como eje de la accin estatal.

vendedores a los evaluadores gubernamentales con el fin de obtener un beneficio adicional. El otro
factor que detono el fracaso, fue una razn tcnica. Ello se tradujo a que los beneficiarios no fueron
lo suficientemente informados respecto de los costos de mantencin, lo cual significo que los dineros
que deban ser pagados en hipotecas tuvieron que ser traspasados a gastos de mantencin por
parte de los beneficiarios. En concreto la razn primordial del fracaso argumentan Lynn y Wildawsky,
fue la utilizacin de fondos pblicos con racionalidades propias del sector privado.

Van Meters y Van Horn(1993) afirman que no todo el fracaso de las polticas pblicas y programas
gubernamentales debe atribuirse al contenido de las polticas pblicas o al proceso de
implementacin en abstracto, sino, se debe revisar que tan eficiente es el aparato burocrtico. Para
concretar o implantar las decisiones gubernamentales sobre Polticas Pblicas. Para Lindblom el
hecho de administrar e implementar (actividades propias de la administracin pblica) son
fenmenos que inciden de manera totalmente distinta y diferenciada en las polticas y van en grado
de importancia separados considerablemente. Adems Lindblom se pregunta Como interfieren los
intereses distintos del funcionario a la hora de implementar una Poltica Pblica? Por ejemplo: Los
deseos del funcionario x de evitar un trabajo penoso, o verse involucrado en la implementacin de
una poltica impopular o imponerla a la fuerza. Una cultura organizacional, en este caso; del
aparato administrativo estatal, que sea resistente al cambio o directamente ineficaz, puede hacer
que la poltica se modifique negativamente. Los casos de los presidentes Rooselvelt, Trumann y
Kennedy, son perfectamente ilustrativos (Neudstad; 1991). Dichos presidentes dejaron escritos una
serie de quejas donde sealaban una serie de rdenes que fueron ignoradas o dbilmente
cumplidas.

En gran medida las polticas son el resultado de los que los funcionarios eligen y no lo
que se declaran en los decisiones visibles de polticas(Lindblom, 1991:305)

8. Medios de Comunicacin: Jos Luis Dader utiliza una metfora que nos ayudara a entender el
papel de los medios de comunicacin dentro del proceso de estructuracin de Polticas Pblicas.
Este autor hace referencia a que los medios de comunicacin actan como un haz luminoso de un
can en una sala obscura de espectculos. La opinin publica constituira el haz de luz que a su
arbitrio se moviliza a travs de la sala. Durante un pequeo lapso el can ilumina, sacando de las
penumbras, algunos sitios de esa sala, en este caso grupos de personas o realidades.(Dader; 2005).
Niklas Luhmann afirma que los medios de comunicacin son los principales constructores de
espacios pblicos de discusin y que adems tienen una repercusin poltica. Aguilar (1992) sugiere
que los medios de comunicacin debido a su carcter de medios de comunicacin de masas, son
quienes fijan y colocan sobre el tapete temas de discusin que se transforman en foco de atencin
de la opinin publica a travs de un proceso que ellos realizan. Ese proceso se define como Agenda
Setting. Este efecto significa que mediante la influencia que tienen los mass media en la opinin
pblica ayudan a determinar el inters del pblico en ciertos temas. Por tanto Maxwell McCombs y
D. Shaw(2005) aseguran que existe una directa correlacin entre la Agenda Setting de los medios de
comunicacin y la Agenda Pblica, siendo la primera la que entrega los insumos para trabajar, por
parte del Gobierno, alternativas de polticas para dar soluciones tentativas a ciertos temas
18
.

Gurevitch y Blumler(2005) en el mismo sentido que los autores antes citados sugieren que la funcin
primordial de la comunicacin poltica es formar agenda pblica. Bajo ese argumento el grado de
incidencia de los medios de comunicacin como articuladores y agregadores de temas para la
agenda pblica es considerable. De esa forma los medios de comunicacin actan como un
procesador de demandas sociales para que sean instaladas en el debate publico, con lo cual ganan
legitimidad por parte de los grupos de inters involucrados y por el resto de la sociedad que juega el
papel de espectadores.

Issa Luna (2001) en su trabajo sobre medios de comunicacin y democracia establece una relacin
simbitica, toda vez que la informacin es el pilar fundamental en un rgimen democrtico. Bajo ese

18
Al respecto Manuel Castells desarrolla un estudio sobres los medios de comunicacin en EEUU. En este estudio afirma
que a partir de la dcada de los ochenta las principales cadenas de televisin encuadraban y moldeaban la opinin pblica.
prisma seala que todo proceso democrtico es por definicin un proceso comunicativo. Analiza la
importancia de los mass media a travs de la clasificacin en trminos de institucionalidad bsica
colocada por Robert Dahl para que funcione un sistema democrtico: Libertad de Expresin y Variedad
de fuentes de informacin.(Luna, 2001:3). As el espacio que se crea de inters pblico a travs de la
informacin que entrega se transforma en una arena clave para que los ciudadanos discutan y vayan
adoptando posturas para luego deliberar.

ELEMENTOS DE LAS POLTICAS PBLICAS

Dentro de todo el Ciclo que transitan las Polticas Pblicas hay ciertos elementos y recursos que
aparecen en distintos momentos analticos. Tanto en su diseo, como en su implantacin y evaluacin
(como fases de un proceso ms especifico) surgen esos componentes que son utilizados por los actores
antes analizados, y que en conjunto, van moldeando y definiendo la poltica pblica. Se transforman as
en construcciones cognitivas y abstractas que a diferencia del rasgo de materialidad que les otorga los
actores a las polticas, son imprescindibles como marco de referencia conceptual, para realizar
proyecciones con respecto al fenmeno de las polticas pblicas.

1. Los Problemas Pblicos: Wildawsky plantea que los problemas pblicos son constructos mentales
que se caracterizan por su amplio espectro de diversidad de connotaciones, y por tanto difcil de
delimitar o definir. As los problemas pblicos son parte de un mundo etreo de representaciones que
debe ser resuelto por el gobierno. Por su parte Eldder y Cobb consideran que los problemas pblicos
son construcciones abstractas de tipo social que representan una manifestacin compleja de la
realidad. Cervantes coloca de relieve que el principal motor de la accin gubernamental es la resolucin
de problemas pblicos que afectan a la sociedad en diferentes reas dentro de un sistema social que
contiene un universo de problemas, muchos de los cuales resulta imposible abordar mediante acciones
gubernamentales (Aguilar; 1993)

Aguilar nos seala que no solo basta que un problema sea pblico para que deba ser asumido por el
gobierno. Por tanto no todas las necesidades de la Sociedad involucran la intervencin del Gobierno.
La pregunta que surge es Cmo saber que problemas pblicos deben ser asumidos por el aparto
gubernamentales? La pregunta se responde en dos maneras. La primera en una dimensin macro
esta dada por las funciones que asume o no el Estado en su momento en base a la Forma que este
adopta. La segunda nos es aportada por Aguilar y Nez. El primero nos dice que es necesario
clasificar los problemas para poder establecer cuales son los problemas que deben ser subsanados.
Distingue entre: Problemas Pblicos y Privados; Problemas Pblicos que logran llamar la atencin
del Gobierno y aquellas que no logran llamar la atencin del Gobierno; y Problemas que fcilmente
llaman la atencin del Gobierno y aquellas que llaman la atencin del Gobierno con ms dificultad.

Segn Aguilar estas categoras estn en directa relacin con tres factores, que a su juicio, son
esenciales en la definicin de un problema pblico. Se debe tener presente que habitualmente existe
una diferencia entre la definicin del problema construida por el gobierno y la definicin del problema
construido por los afectados o interesados. Esta brecha puede acortarse en la medida que se
aumente el intercambio de informacin entre el Gobierno y los afectados, generando los canales que
favorezcan las negociaciones entre el Gobierno y la Sociedad entorno a la definicin del problema. En
segundo lugar se debe destacar que los problemas pblicos se plantean y se estructuran para ser
solucionados, o sea, la solucin forma parte de la definicin del problema, por consiguiente definir el
problema significa crear el problema de forma tal que tenga solucin, que sea gubernamental y
socialmente abordable con los recursos que se disponen. En tercer lugar, resulta fundamental contar
con una clara identificacin de los elementos que constituyen el problema publico para
posteriormente determinar los factores que originan el problema y sobre los cuales habra que
intervenir.

Juan Carlos Nuez, propone, diferenciar los problemas pblicos de los privados y en segundo lugar,
distinguir entre aquellas circunstancias que un sector de la comunidad considera un problema y
aquellas que otro sector considera un beneficio. Para Nuez, en trminos generales los problemas
pblicos son lo que la mayora de ciudadana percibe como un problema, sin embargo, concluye no
todos los problemas son pblicos, no todos los problemas pblicos son demandas sociales y no
todas las demandas sociales son tratadas por el gobierno. (Nez, 2004:6).



2. La informacin: Eugenio Lahera sugiere que las Polticas Pblicas puedan ser efectivas, en trminos
de procurar un buen Gobierno, cuando son atravesadas transversalmente por variados flujos de
informacin: hacia los beneficiarios de las polticas, hacia quienes las discuten y a quienes deciden.

La informacin como recurso fue resaltada por la Ciencia Poltica Clsica en EEUU a travs de los
trabajos de Sydney Verba y David Easton en la Teora de Sistemas. En este enfoque la informacin
ocupa un lugar clave dentro del esquema analtico para poder realizar proyecciones para visualizar la
efectividad de un sistema poltico. El autor mexicano Edgar Cervantes aprecia que la informacin se
constituye en un insumo bsico y esencial para la discusin y toma de decisiones por parte el gobierno.
Este insumo es captado a partir de una gran diversidad de fuentes y mediante el uso de una series de
procedimientos de carcter tcnico (Cervantes; 2004). En la visin de Cervantes, llama la atencin que
la informacin sea destacada especialmente en el origen del proceso de las polticas pblicas, a
diferencia de la postura racionalista de Eugene Bardach, que plantea que la informacin es el
conocimiento que afecta a las creencias existentes sobre caractersticas significativas del problema.
Agregando adems que la informacin, es de gran importancia, dado que por un lado, permite evaluar
la naturaleza y extensin del problema que se esta tratando de definir y por otro lado, la informacin
esta claramente relacionada con la evaluacin de las caractersticas particulares de la situacin
concreta que afecta a la poltica. Por lo tanto para Bardach la informacin es un elemento que se
destaca fundamentalmente en el comienzo y en el final del proceso de la poltica pblica.
(Bardach,1998).Carol Hirschon(1999), aportando una visin distinta destaca la importancia de la
informacin como un elemento de las polticas publicas que permite conocer las situaciones que
encierra un problema pblico, que permite ajustar las acciones que se estn implementando y en
tercer lugar permite conocer las consecuencias de la aplicacin de la poltica pblica. Por lo tanto la
informacin es un elemento que esta presente durante todo el proceso de las polticas pblicas.

La discusin respecto al lugar jerrquico que le corresponde a la informacin entre los dems
elementos de las polticas pblicas no est ajena al campo de estudio de las Polticas Pblicas. Para los
racionalistas, la informacin tiene una relevancia mayor en relacin a los dems elementos, dado que el
decisor de polticas, toma una determinacin solo en el momento en que dispone de toda la informacin
necesaria, independiente de cualquier otra consideracin, a diferencia de la postura incrementalista de
Lindblom para el cual, resulta imposible que el decisor de la poltica, pueda contar con la totalidad de la
informacin necesaria. (Lindblom,1999). De igual forma Edwin Klijn, con una visin ms cercana al
enfoque de redes de las polticas, considera que la informacin siempre va ha ser escasa por lo que el
proceso de las polticas es impredecible (Klijn;1998). De acuerdo con la postura de los ltimos dos
autores, esta claro que la informacin es un elemento importante dentro del proceso de las polticas
pblicas y que no debe ser pasado por alto al momento de analizar cualquier poltica pblica, ya sea
desde una mirada acadmica o Poltica.

3. La ideologa: Para el connotado politlogo italiano Giovanni Sartori la ideologa es el sustrato de
todas las ideas que se contienen en una decisin gubernamental, por tanto seran constructos ideales y
creencias polticas que sirven como marco de referencia para la accin del gobierno (Sartori, 1992). El
otro italiano, Norberto Bobbio, sugiere que la ideologa es un conglomerado de constructos ideales y
valores que se refieren a como ordenar lo Pblico. Su funcin esencial es ser gua de los
comportamientos polticos del Gobierno (Bobbio; 1989). Con lo aportado por los politlogos italianos se
est en condiciones de realizar una primera aproximacin sobre el papel de las ideologas en la
construccin de polticas pblicas. A partir de las ideologas se desprenden un par de principios y valores
que son rectores de un sector polticamente organizado (partido poltico) que los ha adoptado. Cada
grupo poltico al momento de instalarse en el poder poltico del aparato gubernamental y han logrado
moldear las funciones del Estado segn su cosmovisin proveen de los lineamientos ideolgicos o
principios que sern llevados a al praxis a travs de planes, programas, acciones los que segn palabras
de Wagner(1999) actan como cinturones protectores de los principios generales, y por otro lado, llevan
a al practica las directrices genricas que sustentan la Poltica Pblica(Wagner; 1999).

Para Andrs Wallsier(2002) la ideologa es un elemento que moldea desde el punto de vista cognitivo el
diseo, la toma de decisiones, y la ejecucin de las polticas pblicas. Majone tambin se preocupo por
estudiar la incidencia de la ideologa como variable interpuesta en la construccin de polticas. Este
autor observo que dentro de las esferas de accin gubernamental existen diversos tipos de programas y
polticas para mantener el status quo de la visin ideolgica imperante. Encontr que existan
programas de carcter continuos, pero sin perjuicio de ese atributos van experimentando, cambios
constantes, sin perder la estabilidad. La relacin armnica entre esas tres cualidades: continuidad,
cambio, estabilidad, est puesta por la existencia de una serie de principios y acuerdos que tienen
como propsito mantener la continuidad poltica del orden imperante (Majone,1999)

4. El Poder Autoridad: Otro elemento patente en el fenmeno de las Polticas Publicas es la
autoridad. Su presencia se visualiza en los momentos analticos del ciclo de polticas, donde La
Administracin Pblica y el Gobierno comienzan a ejecutar una Poltica Pblica. En un primer
momento, en la ejecucin o puesta en marcha de la poltica, esta debe ser convertida en unas
prcticas administrativas que busquen subsanar un problema especfico a travs de un bien o
servicio entregado por una reparticin especifica del Estado. En tal sentido Colebatch nos dice que
las polticas necesariamente implican la existencia de relaciones poder autoridad, en la cual el
gobierno hace una declaracin de autoridad sobre la realidad (Colebath, 2004) Lo que no especific
Colebatch en su trabajo fue sobre que realidad. Segn lo expuesto antes, serian dos dimensiones: La
primera al momento de la ejecucin, ah, debe hacer gala de su autoridad en el sentido ms
Weberiano sobre la Administracin Pblica y sus funcionarios para que acaten el mandato
gubernamental. Barry Bozeman considera que el Gobierno y especficamente el Presidente de la
Repblica, dispone de una variedad de mecanismos mediante los cuales ejerce su autoridad sobre
las reparticiones pblicas responsables de la implementacin de una determinada poltica. Por un
lado el Gobierno ejerce su autoridad modificando el presupuesto, para alterar el comportamiento,
tanto a nivel de funcionarios como del servicio en general. Por otro lado, el Gobierno tiene el poder
para nombrar a las personas que asumen los cargos directivos de las distintas reparticiones
pblicas, ubicando en estos puestos a personas de su entera confianza, que sean capaces de
garantizar que el funcionamiento del servicio ir en la misma direccin de las polticas que estn
implementando (Bozeman;1998)

La segunda dimensin est dada por la sociopoltica, en trminos de los efectos que produce la
Poltica Pblica una vez ejecutada. Si la poltica no es aceptada por parte de los actores en juegos, o
por un sector importante de la Sociedad, esto es, que no logro una legitimacin desde el punto de
vista de su ejercicio, a sopesar que fue legtimamente decida por la autoridad democrticamente
elegida y por tanto se produce un balance negativo, que genera descontento forzando al Gobierno a
utilizar el poder legitimo para que los sectores obedezcan a travs de la coercin. Charles Lindblom
afirma que el Poder-Autoridad es uno de los elementos centrales dentro del juego de poder, es el
elemento que el Gobierno utiliza para fundamentar su intervencin. Como atributos de esta
autoridad, seala Llindblom, est la capacidad de persuasin, la amenaza, u ofertas de beneficios a
sectores de la sociedad. La relacin mando-obediencia, esta legitimada por el principio de la
dominacin, as nos dice Max Weber. A su juicio, la autoridad posee dos caractersticas esenciales:
En primer lugar la autoridad se ejerce a partir de un sustento legtimo, minimizando la necesidad de
mantener los medios de coercin en alerta constante. En segundo lugar, cuando el sistema de
autoridad se desmorona, o un individuo dado pierde su autoridad se recurre al ejercicio del poder
como coercin para asegurar su conformidad (Weber, 1996)

LOS RECURSOS DE LAS POLTICAS PBLICAS

En todas las fases analticas de las Polticas Pblicas se puede observar una movilizacin, traspaso, e
intercambios de recursos para que una Poltica Pblica sea transformada en realidad. Estos recursos o
instrumentos son utilizados por todos los actores que estn detrs de una poltica determinada.
Cervantes nos dice que en el Diseo, Implantacin y Evaluacin se ponen en movimiento una serie de
recursos por parte de las instituciones pblicas que pasan por: las finanzas, las normas, los recursos
humanos y materiales hasta llegar a la persuasin. (Cervantes; 2003). Tamayo Sez (1997) seala que
los recursos en polticas pblicas son medios e instrumentos que son usados e intercambiados entre
los actores de las polticas pblicas. Para l, los recursos pueden ser: financieros, humanos,
organizativos y tecnolgicos. Subirats por su parte reconoce a actores que se mueven al interior de una
trama de intereses y preferencias buscando influir, bloquear o activar las decisiones gubernamentales.
Para ello utilizan una serie de recursos o mecanismos. A diferencia de Tamayo y Cervantes coloca unos
recursos distintos a saber: Cognitivos, Polticos, Econmicos y Normativos. Adems esboza una
clasificacin que establece una diferenciacin entre como son usados estos recursos por los distintos
actores. As los actores pblicos tienen como prerrogativa el uso de los recursos normativos. En el caso
de los actores de la Sociedad Civil, utilizan el resto de los recursos a excepcin de las normas. Utilizan
los recursos polticos para movilizar gente para presionar al gobierno a hacer escuchados. Los recursos
cognitivos son utilizados por uno y otro sector para persuadir a travs de informes o investigaciones
sobre un tema en discusin en especfico. En el caso de los recursos econmicos son utilizados por
grupos de inters para financiar campaas, y publicidad para influir en el Gobierno (Subirats, 2005).

1. Recursos Financieros: Es indiscutible la necesidad de los recursos financieros para que la
Administracin Pblica pueda materializar polticas pblicas. Estas se cien aun marco financiero que
establece el propio Estado en cada ao de ejercicio presupuestario. Segn Lahera estos mrgenes
financieros deben propender a una estabilidad macroeconmica, para lo cual se requiere un gasto fiscal
equilibrado. La asignacin de recursos financieros es una decisin de tipo econmica y poltica.
Econmica puesto que la asignacin de esos recursos estar supeditada a la situacin de la caja fiscal,
as tambin como los marcos estatutarios contenidos en los procedimientos de contabilidad pblica, a
los lineamientos de la cartera de Hacienda y su posterior discusin en el Parlamento(Lahera; 1999)

Este autor propone cinco principios que deben ser considerados para una utilizacin de los recursos
financieros inteligente para la asignacin de recursos para financiar polticas pblicas. En primer lugar,
la disciplina fiscal para imponer lmites del gasto publico y regular las fuentes de financiamiento fiscal.
En segundo lugar, debe existir una centralizacin normativa y de procedimientos que abarque a todos
los organismos pblicos de manera que se asegure la gobernabilidad fiscal. En tercer lugar, la
flexibilidad en el ritmo de la implementacin presupuestaria sin que se desvirten las orientaciones
fundamentales de la poltica que fue aprobada por el Congreso. En cuarto lugar, la centralizacin de la
gestin financiera en una sola autoridad fiscal, responsable de la administracin de las finanzas
pblicas y en quinto lugar, la transparencia en la gestin de modo que se pueda evaluar oportunamente,
mediante informes anuales respecto de lo realizado. (Lahera, 1999)

2. Recursos Organizativos y Polticos: Dentro del juego de poder que cubre todo el ciclo de las polticas,
los recursos organizativos son utilizados por diferentes actores para obtener ciertos resultados. Dentro
del proceso de diseo y formulacin distintos grupos de inters de la Sociedad Civil que intervienen en
la discusin de una poltica pblica se organizan a fin de movilizarse para hacerse escuchar. La lgica
de participacin democrtica implica que los individuos por separado no tienen mucha tribuna, no
obstante, en la medida que se agrupen estructurada y organizadamente tienen mayores posibilidades
para moldear la poltica en juego. En el mismo sentido Subirats establece los recursos Polticos que
pueden ser usados tanto por el sector pblico como el privado. Estos recursos Polticos se puede
manifestar en la capacidad de influir y negociar con el resto de actores que aparecen en un espacio de
poltica o zona critica, estos recursos polticos se representan a travs de movilizaciones en las calles,
campaas, o paralizaciones a modo de protesta. De la forma que los presenta Subirats se conecta con
la apreciacin de Tamayo y su categora de organizativos, toda vez que para que la Sociedad Civil se
movilice polticamente tiene que existir una necesaria organizacin en la cual se establece por parte del
grupo afectado las lneas de accin a seguir, marchas protestas, etc.

Otra mirada a los recursos organizativos est dada por la forma que adopta el aparato estatal para
plasmar las polticas en hechos concretos. Lahera plantea que suele darse con cierta frecuencia que
quienes proponen polticas especificas, cometen el error de no poner suficiente atencin a los
aspectos relacionados con la organizacin aumentando las posibilidades de fracaso de la poltica. Es
por ello, que no es suficiente con que una poltica este fundada sobre la base de orientaciones
analticamente bien definidas, sino que adems se deben considerar, tanto la estructura como los
procesos que se llevan acabo al interior de las organizacin responsable de la materializacin de la
poltica. Para Lahera, existen casos que demuestran que la rigidez en los procedimientos de las
organizaciones, tienden a ser un obstculo dentro del proceso de las polticas pblicas, dado que el
modelo burocrtico, obliga a proceder de forma racional ante casi cualquier circunstancia, haciendo
mas lenta la toma de decisiones. Este punto resulta ser particularmente relevante, si se toma en
cuenta que la dinmica del juego de poder que se genera en torno a las polticas pblicas, obliga a
las organizaciones a desarrollar sus procesos a partir de modelos organizacionales que favorezcan la
flexibilidad, dinmica, responsabilidad y los resultados, ms que los procedimientos (Lahera;1999).

3. Recursos Normativos: Una de las potestades que caracterizan al gobierno y principalmente a la
administracin pblica, es el uso de normas para hacer cumplir y ejecutar las decisiones tomadas por el
Gobierno. La aplicacin de una poltica pblica supone la mayor de las veces la obediencia por parte de
algn sector en beneficio de otro. Por tanto, este recurso orienta el accionar de la poltica una vez
puesta en marcha. Charles Lindblom nos dice al respecto que las normas son los mecanismos
ordenadores del juego de poder que acompaa la construccin de una poltica. Estas normas cumplen
entonces el rol de especificar la funcin que ocuparan cada individuo o sector en una determinada
poltica (Lindblom; 1991).Otra perspectiva la aporta Subirats quien seala que los recursos normativos
representan el instrumento que distingue el Estado de cualquier otro actor de las polticas pblicas. As,
el Estado tiene la capacidad de obligar a los dems desde su posicin soberana por que dispone de los
recursos normativos (Subirats;2005)

4. Recursos Humanos: Dentro del ciclo de polticas se pueden observar dos momentos analticos en los
cuales los recursos humanos son movilizados por parte del Estado, para concretar una decisin
gubernamental, hablamos de la ejecucin y evaluacin. En la ejecucin se observa una interaccin de
recursos financieros, materiales y tecnolgicos que poco podran hacer por si mismos, si no son
coordinados por el recurso humano del aparato administrativo. En este sentido Lahera nos seala que
aspectos como: el mejoramiento del sistema de seleccin de personal, la profesionalizacin del recurso
humano, una carrera funcionaria y una poltica de remuneraciones, son elementos cruciales para
optimizar la gestin de las polticas. Al respecto este autor nos advierte que la falta de
profesionalizacin de los funcionarios pblicos de todo nivel, sumado a los mecanismos de provisin de
cargos pblicos, con criterios peligrosamente partidarios, se transforman en un obstculo de una
ejecucin racional y eficiente de los recursos pblicos.

En la fase de evaluacin tambin se requiere de un recurso humano altamente calificado para medir el
impacto que generan las polticas pblicas en los sectores especficos en los cuales intervienen. En
palabras de Arnold Meltsner los espacios a los cuales modifica: educacin, salud, transporte, etc. Esta
labor tiene como propsito otorgar el background necesario para conocer la efectividad de la poltica en
trminos de legitimidad, esto es, si se transform en un mecanismo que concite apoyo hacia el gobierno
y en trminos de una utilizacin adecuada de los recursos materiales, financieros y tecnolgicos.

5. Recursos Tecnolgicos y Cognitivos: Issa Luna sugiere que aquellos actores que cuenten con la
mayor cantidad de recursos para negociar, influir, obstaculizar, tendrn mayores probabilidades de
imponerse en los conflictos dirimidos por la va democrtica (Luna; 2001). La afirmacin anterior nos
sugiere que contar con recursos en una ventaja comparativa a la hora de hacer prevalecer ciertos
intereses. Si bien hay una categora de recursos que no se deben pasar en alto en la construccin,
gestin y posterior evaluacin de una poltica son los tecnolgicos por parte del aparato burocrtico.

Se puede decir que La Administracin Pblica como actor tambin tiene sus intereses (siguiendo los
argumentos de Bozeman y Cruz) para este rgano est la necesidad de legitimarse ante la ciudadana, a
travs de la provisin de bienes o servicios que sirvan, de manera efectiva, para subsanar una
necesidad o demanda en especifico que ha sido asumido por el gobierno. A travs de esta legitimacin
la administracin pblica como actor est en condiciones de negociar puestos cargos y financiamiento
para lneas especificas de intervencin social que colateralmente sern utilizadas para servir a
intereses particulares de algn cuadillo poltico. La incorporacin de las tecnologas a la gestin pblica
Chilena ha apuntado, segn Lahera, a mejorar los procesos y para proyectar una mayor transparencia
en la gestin, facilitando el acceso a las bases de datos para servicios del gobierno y la administracin
pblica. As, el proceso de Tecnologizacin de la gestin publica chilena se ha visto reflejado en la
incorporacin de tecnologas en procesos tales como: la utilizacin de la firma electrnica, gestin
electrnica de documentos administrativos, manejo de archivos, utilizacin de cartas electrnicas de
identidad, la conformacin de una red administrativa comn, implementacin de un sistema de
compras estatal electrnica, entre otros. (Lahera, 2002 ).

Un aspecto el cual poco a poco se ha ido instalando referente a la incorporacin de nuevas tecnologas
a la gestin pblica, es su uso como mecanismo para aglutinar impresiones y opiniones de la
ciudadana referentes a temas pblicos, de esta forma se cuenta con informacin valiosa para que las
autoridades al momento de disear soluciones incorporen elementos recogidos de esos espacios, con
ello se apuntara a fortalecer los espacios para la participacin democrtica en asuntos pblicos.

Respecto a la connotacin de cognitivos, trmino que utiliza el espaol Subirats, sirve para hacer
referencia a los productos provenidos de los Think Tanks, en su trabajo de generar trabajos con
procedimientos cientficos referentes a problemas de inters pblico. Estos recursos son utilizados
como argumentos tcnicos al momento de definir la solucin ms idnea ante un problema
determinado. Pueden adoptar la forma de informes o artculos de expertos. Se escogi ubicarlos juntos
con los tecnolgicos por dos razones. La primera debido a lo reciente de su aparicin dentro de la
literatura sobre polticas pblicas y segundo debido a sus orgenes, con distintas connotaciones y
naturaleza, pero surgidas del avance cientfico.





































































































































































CONCLUSIONES

Ha pasado ms de un siglo en que A. Comte tena la aspiracin de que las Ciencias Sociales
emergieran como un cuerpo integrado de conocimientos, teoras y mtodos al servicio de la
resolucin de los problemas sociales. Con la misma conviccin Laswell en 1951 con su publicacin
sobre las concepciones emergentes de las Ciencias de Polticas (nombre primigesto de las Polticas
Pblicas), trat de darle mayor consistencia a la disciplina de las Polticas Pblicas adoptando
mtodos conductistas con el propsito de darle mayor rigor a las proposiciones emanadas del
estudio de las decisiones gubernamentales. Si bien su mirada, junto con la de Lindblom, cercanas a
la lnea argumentativa de Dahl sobre un poder disperso en distintos actores, han dado pie a una
serie de trabajos y metodologas que tal vez podramos hablar que se constituyen en enfoques
tericos (cuantitativos y del poder). Aun existen trabajos que no estn adosadas a los que pretenden
ser estos paradigmas en teora de polticas pblicas. Ello nos podra servir para afirmar,
condicionalmente, que aun hay espacios inconexos en la discusin intelectual

La reconsideracin y actualizacin de los marcos analticos en polticas pblicas se transforma en un
esfuerzo que debe aportar evidencia respecto de referencias tericas que sirvan de apoyo para
entender el accionar de las distintas fuerzas polticas en las democracias de pases en desarrollo. El
esquema clsico: mundo pblico y privado (asociado a las condiciones que acompaaban al Estado de
Bienestar) hoy en da, se ve superado por la incorporacin de nuevas variables y actores en la arena
democrtica.

La globalizacin y la instauracin de regimenes democrticos en Amrica latina han colocado a actores
como los Think Tanks y los organismos internacionales. Los primeros en Europa y EEUU llevan ms de
cinco dcadas participando en el debate de la agenda pblica de esos pases. Por otro lado, los
organismos internacionales, en las condiciones actuales, tambin irrumpen en la discusin de los
asuntos pblicos con ms fuerza en pases que presentan fragilidad en sus instituciones y problemas en
sus arcas fiscales. Su labor de ayuda y prestacin de asesora constituye referentes que no pueden ser
pasados en alto.

Los medios de comunicacin en tanto son otra fuerza que tiene la capacidad de instalar temas y captar
de manera instantnea las reacciones de los actores de la Sociedad. Es incuestionable hoy en da su
influencia para formar opinin en la ciudadana e incluso instalar temas en la agenda pblica y de
gobierno. Adems de ser el canal que permite dar herramientas a la democracia moderna en cuanto a
diversidad de fuentes de informacin; elemento indispensable para nutrir el debate pblico.

Lo que respecta a los elementos y recursos son el factor en el esquema terico que pretenden dar
dinamismo a unos actores que son definidos como fuerzas intervinientes en el proceso de toma de
decisiones de una sociedad. Recursos y elementos son categoras conceptuales necesarias para
entender de qu manera se articulan intereses, posturas antagnicas y consensos en torno a las
polticas pblicas. En sntesis, sirven para entender que herramientas y como son utilizadas por quienes
buscan influir en el poder poltico y que se va manifestando en la sociedad a travs del juego
democrtico.

Este esquema terico se acerca a una aproximacin terica que sirva para visualizar el funcionamiento
poltico de las sociedades democrticas emergentes. Adems pretende visualizar de que manera
instituciones, Estado, ONGs y sociedad civil interactan. La identificacin de variables que sirvan para
evaluar el desempeo poltico del gobierno y aportar recomendaciones para mejorar las prcticas
democrticas. Este esquema posee cuatro niveles de anlisis que se desglosan desde las miradas ms
generales y estticas hasta un ltimo nivel de complejidad donde se observa la interaccin de la poltica
pblica, con el sistema poltico, los actores y los recursos. El esquema en si pretende entregar los
marcos referenciales o coordenadas que permitan al analista de polticas pblicas entender las
interrelaciones e interacciones de tipo poltico, tcnico, financiero e ideolgico que acompaa el proceso
de generacin de polticas pblicas en un contexto democrtico.



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