Mattei, Lauro. Reforma agraria en Brasil bajo el neoliberalismo: evaluacin y perspectivas.

En publicacin:
Recuperando la tierra. El resurgimiento de movimientos rurales en frica, Asia y Amrica Latina. Sam Moyo y
Paris Yeros [coord.]. Buenos Aires: CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. 2008. ISBN

978-987-1183-85-2
Disponible en:http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/sursur/moyo/16Mattei.pdf
Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de Amrica Latina y el Caribe de la Red CLACSO
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Lauro Mattei*

Reforma agraria en Brasil

bajo el neoliberalismo: evaluacin
y perspectivas

El tema de la propiedad de tierras en Brasil ha animado el de-

bate de la poltica nacional desde el comienzo del proceso de colonizacin, a lo largo de varios ciclos econmicos (minera, goma, azcar y
caf) y hasta el presente. Sin embargo, la cuestin se vuelve ms urgente
en el perodo de posguerra con la implementacin de la modernizacin agrcola basada en dos pilares: la concentracin de tierras y la
exclusin social de los campesinos. Este proceso ha causado profundas
transformaciones en el sector y trajo consigo consecuencias ambientales y sociales adversas, principalmente debido a enormes movimientos
de poblacin que se pusieron en marcha. Los conflictos sociales contemporneos estn directamente relacionados con el modelo brasilero
de desarrollo agrcola.
En este trabajo se evala la experiencia de la reforma agraria bajo
el neoliberalismo, y especficamente bajo las dos presidencias de F.H.
Cardoso, desde 1995 a 2002. Comienza con una breve revisin histrica,
* Lauro Mattei es profesor en el Departmento de Economa, Universidad Federal de
Santa Catarina, Brasil. Escribi su tesis doctoral sobre el desarrollo rural en el estado
de Santa Catarina en el Instituto de Economa en UNICAMP. Ha sido investigador
con RURBANO (en UNICAMP) y ha llevado a cabo amplias investigaciones sobre la
cuestin agraria en Santa Catarina y Brasil.

359

Recuperando la tierra

y luego se procede a ubicar los debates contemporneos sobre la cuestin agraria y a evaluar el reciente perodo de las reformas.

Perspectiva histrica de polticas

y reformas agrarias

Hubo tres momentos histricos en los cuales el rol de la tierra ha sido

decisivo en la formacin de la economa poltica de Brasil. El primero
fue en 1850, cuando se estableci la propiedad privada de las tierras
a travs de la Ley de Tierras [Lei das Terras] y se priv el acceso a
una gran parte de la poblacin rural. El segundo momento atraves
la segunda y tercera dcada del ltimo siglo, cuando el Movimiento
Tenentista desafi la existencia de terrenos grandes e improductivos
(latifundios) e introdujo los primeros debates sobre la necesidad de
reformar la estructura agraria del pas. La tercera fase comenz en
los aos de posguerra, con el surgimiento de Ligas Campesinas, y
ha continuado recientemente con la aparicin del Movimiento de los
Trabajadores Sin Tierra o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra). Tales movimientos han elevado el estatus del campesinado
como uno de los actores sociales ms importantes en el pas y afirmado la reforma agraria como un medio crucial de transformacin de la
sociedad brasilera.
En el primer perodo de posguerra, las demandas para la reforma
agraria fueron reprimidas, mientras la ola de reformas agrarias que
atraves Amrica Latina en la dcada del sesenta no produjo impactos
en Brasil. Con la instalacin del gobierno militar en 1964, los diversos
gobiernos de facto que siguieron hasta 1985 no implementaron programas significantes de distribucin de tierras. Su nico plan fue establecer
el Proyecto de Colonizacin Agrcola (Colonizao Agrcola) sin xito,
cuya estrategia establecer todos los lmites del pas estaba ms preocupada por la seguridad nacional que por la transformacin de la estructura agraria de Brasil.
El perodo de redemocratizacin, iniciado en 1985, estableci una
nueva Constitucin con el compromiso de una reforma agraria; esto
cre fuertes expectativas y reforz los segmentos rurales de la sociedad. El gobierno de la Nueva Repblica (1985-1989) promulg el Primer
Plan Nacional de Reforma Agraria, cuyo objetivo inicial era el establecimiento de 1,4 millones de familias en un perodo de cinco aos. Pero al
final de ese perodo, slo 85 mil familias de trabajadores rurales haban
sido instaladas y el xodo rural haba aumentado significativamente.
Con la eleccin de gobierno de Collor de Mello en 1990, el objetivo indicado de asentamientos fue reducido a 500 mil familias. Es ms, aboli
el Ministerio de Reforma Agraria y pronto le asign a la economa brasilera la agenda econmico-poltica neoliberal. Como resultado, hasta

360

Lauro Mattei

el momento de la acusacin contra Collor de Mello en 1992, el programa para asentar familias rurales no fue tocado. Por esta razn, no
hubo ni expropiacin de tierras para la reforma agraria ni asentamiento
de familias rurales. Las acciones de De Mello en esta rea estuvieron
realmente limitadas a la regulacin de viejos acuerdos. Luego, Itamar
Franco, el vicepresidente de De Mello, asumi la presidencia para completar el mandato (1993-1994). En ese lapso se formul un programa de
emergencia de reforma agraria, que planificaba el asentamiento de 80
mil familias rurales. Pero para fines de 1994, slo unos ciento cincuenta
proyectos de asentamientos haban sido emprendidos y beneficiado a
no ms de 23 mil familias.
Fernando Henrique Cardoso fue electo presidente a fines de 1994
por un perodo de cuatro aos, y reelecto en 1998 para un segundo mandato, habiendo cambiado la Constitucin para permitirse la continuidad.
El gobierno de Cardoso defini la cuestin agraria no slo en trminos
econmicos sino tambin en trminos sociales y morales. As, su decisin dependera de la integracin de los esfuerzos entre el gobierno y
la sociedad civil, y las reformas estaran acompaadas por otros programas sociales, como el desarrollo profesional y la generacin de ingresos.
Adems, la reforma agraria sera complementada por varios otros tipos
de acciones, como la revisin de la legislacin para la expropiacin de
tierras, la redefinicin de impuestos sobre la propiedad, la urbanizacin
de reas rurales, un aumento en los programas para el apoyo tcnico y la
mejora de la infraestructura rural. Por ende, durante el primer mandato
de Cardoso, la poltica de reforma agraria fue un problema de substitucin de la antigua cuestin agraria por una ms moderna y articulada con
un conjunto de polticas pblicas. Los compromisos que se asumieron en
el gobierno de Cardoso respecto de la distribucin de tierras tomaron la
forma de metas anuales: 40 mil familias en 1995, 60 mil en 1996, 80 mil
en 1997, y 100 mil en 1998. De esa manera, durante su primer mandato,
280 mil familias rurales debieron haber sido asentadas, aunque sta fue
una meta extremadamente modesta teniendo en cuenta el estado de la situacin agraria del pas. En el segundo mandato de Cardoso (1998-2002),
el cumplimiento de estas metas fue reemplazado por declaraciones amplias de una nueva reforma agraria. Fundamentalmente, esto signific
la continuacin del programa del mandato anterior, y sealaba adems
una reforma basada en el mercado, que coexistira con los principios de
expropiacin de tierras establecidos constitucionalmente. Se pusieron en
marcha, entonces, la Ley de Tierras y el Banco de Tierras.
Antes de evaluar la reforma agraria bajo los ocho aos de gobierno
de Cardoso, nos preguntaremos si, dada la amplitud de la urbanizacin
y el desarrollo del sector agro-industrial, la reforma agraria es an relevante en Brasil.

361

Recuperando la tierra

Existe an una cuestin agraria en Brasil?

Durante las primeras dcadas de posguerra, se gener un debate intenso

sobre el rol de la agricultura en el desarrollo econmico del pas, en el
que el tema de la reforma agraria tom un lugar especial. El debate fue
guiado por figuras nacionales como Celso Furtado, Caio Prado Jnior,
Igncio Rangel y Alberto Passos Guimares, quienes conectaban conceptualmente la modernizacin agraria con la pobreza rural y las dinmicas de la poblacin.
Especficamente, Furtado (1972) conect la concentracin de tierras
en las zonas rurales con el mantenimientos de bajos salarios y, adems,
argument que stos fueron una barrera para el progreso tecnolgico y
perpetuaron un modelo agrcola con altos costos sociales, demandantes de grandes gastos de los recursos del pas. Furtado afirm que la
redistribucin de los terrenos sin cultivar en Brasil era sobre todo un
problema poltico, ya que su funcin principal era impedir que los trabajadores rurales tengan acceso a las tierras. Prado Jnior (1979) hizo
conexiones similares, demostrando las condiciones miserables de vida y
trabajo de la poblacin rural derivada de los bajos salarios y de la ausencia de legislaciones en beneficio de sus trabajadores. Recomend una
poltica dual de reforma agraria, que desconcentrara la propiedad de
tierras y regularizara las relaciones laborales en las grandes reas agrcolas. Guimares (1982), por su parte, argument que el monopolio de
tierras era el responsable de la tardanza en la industrializacin del pas,
y recomend una reforma agraria que aboliera la agricultura no productiva. Finalmente, Rangel (2000) seal que el desenredo del tradicional
complejo rural en Brasil haba supuesto un proceso de industrializacin
que no era capaz de absorber la fuerza de trabajo redistribuida. Estos
autores concordaban en que la reforma agraria debera tener dos metas:
el desmantelamiento de la propiedad de grandes terrenos sin cultivar, y
la regulacin de las relaciones laborales en las grandes reas agrcolas.
Tambin estuvieron de acuerdo en que el obstculo para la industrializacin era la ausencia de una reforma agraria, lo cual impeda el desarrollo de un mercado interno de bienes, incluyendo los alimentos.
Luego del comienzo de los profundos cambios sociales, econmicos
y polticos asociados con la modernizacin, aparecieron nuevos temas
relacionados con el rol de la reforma agraria en la sociedad contempornea. Los trabajadores rurales y urbanos se distanciaron de las tradiciones
pasadas e incorporaron nuevos valores dentro de las luchas histricas. Al
mismo tiempo, la agricultura perdi su carcter artesanal y cedi a la especializacin tcnica progresiva en la produccin, que alter radicalmente los mtodos de produccin tradicionales, tanto como las relaciones
laborales. Este pasaje estuvo marcado por la concentracin de la propiedad de tierras, la alienacin de tierras del campesinado (que careca de

362

Lauro Mattei

recursos para las mejoras tecnolgicas de sus terrenos) y su migracin a

los centros urbanos en bsqueda de alternativas econmicas.
Como es sabido, la modernizacin agrcola no constituy un estorbo para la industrializacin de Brasil, sea en trminos de produccin
alimenticia o del sector de bienes primarios. De hecho, la agricultura
fue central en la consolidacin de un conjunto de relaciones econmicas intersectoriales, que fueron capaces de conectar al pas con el circuito de la produccin global. De acuerdo a Graziano da Silva (1990),
esto fue posible porque la expansin del mercado en el desarrollo de la
economa capitalista no se produjo exclusivamente debido al aumento
del consumo de bienes finales, sino a travs del crecimiento del mercado de bienes intermedios, que era necesario para sostener el proceso
de industrializacin. Por otro lado, la no consolidacin de un mercado
de consumo masivo internamente tuvo consecuencias sociales severas,
caracterizadas por los altos niveles de exclusin social. Acerca de esto, las
propuestas de la reforma agraria clsica podran haber cambiado no slo
el curso de la historia brasilera, sino tambin la historia de toda Amrica
Latina, por medio de la democratizacin de la propiedad de las tierras,
gracias a una ampliacin de los medios de ingresos y a una reduccin
de la brecha entre las clases sociales. Ms recientemente, sin embargo,
las polticas econmicas y las crisis de la dcadas del ochenta y noventa
parecen haber profundizado la brecha social, con repercusiones directas
en los menos capitalizados segmentos de la agricultura brasilera y con la
aceleracin del desplazamiento rural a los crecientes centros urbanos.
As, la cuestin agraria reaparece en el debate nacional en un momento crtico y con protagonistas fuertemente polarizados. En 1988, se
implement una nueva Constitucin Federal, que marc la transicin
posdictatorial. Ello mantuvo un orden conservador e incluso revirti
elementos de la Ley de Tierras de 1964, limitando el proceso de adquisicin de las tierras. Fue resultado de una feroz disputa y desentendimiento en el curso del proceso de realizacin de la Constitucin, en el
que predomin la oligarqua terrateniente. En ese momento, se constituy la Unin Democrtica Rural (UDR), con el objetivo de defender
los intereses de los granjeros de gran escala y prevenir la consecucin
de la reforma agraria. La UDR se constituy en un bloque con enorme
poder econmico y poltico, entre cuyos miembros se contaba casi la
mitad del congreso nacional, una situacin que dur hasta fines de los
aos noventa. Otra vez ms, el pas perdi una oportunidad de poner en
marcha una solucin duradera en el problema agrario.
En oposicin a estos intereses agrarios, el MST surgi con el propsito de movilizar a los trabajadores rurales y reiniciar la lucha de la
reforma agraria. En menos de veinte aos, el MST se transform en
uno de los mayores movimientos sociales del pas debido a su capa-

363

Recuperando la tierra

cidad organizacional, a su compromiso con los estratos menos privilegiados de la poblacin y a su actuacin tanto en reas rurales como
en centros urbanos. El poder social del MST yace en la esperanza que
brinda a millones de excluidos de un cambio en sus condiciones de
vida. Esto se articula con una defensa sistemtica de la reforma agraria y de otras demandas sociales, y se expresa simblicamente en la
ocupacin colectiva de tierras improductivas. A travs de las ocupaciones, el MST ha intensificado la resistencia de los trabajadores rurales sin tierra y asegurado que la cuestin agraria se mantenga en la
agenda poltica.
La cuestin que se debate hoy es fundamentalmente provocadora,
debido a la manera en que se la formula. Necesita an Brasil instituir
una reforma agraria? Es la reforma agraria, a comienzos del siglo XXI,
un tema pertinente para la sociedad brasilera? Es obvio que si aceptamos la existencia del problema agrario, entonces la respuesta es afirmativa: la reforma agraria es un factor decisivo y efectivo para cambiar
el poder poltico rural, que se impone a travs de la propiedad de tierras.
Admitir que hay un problema agrario es creer slo en una forma de
solucin: la alteracin de la estructura agraria a travs de un programa extendido de reforma, que consiste principalmente en destruir el
poder de las oligarquas agrarias tradicionales, y tambin en reordenar
el modelo de produccin controlado por la red de grandes corporaciones agro-industriales. Para las organizaciones de los trabajadores
rurales, la respuesta a la pregunta de si existe un problema agrario
se demuestra en sus diferentes tipos de luchas, ocupaciones de tierras,
organizaciones de asentamientos y redefinicin de sistemas de produccin. Sin embargo, debe reconocerse que incluso entre los trabajadores
rurales, la reforma agraria ya no es una demanda exclusiva como lo era
en dcadas anteriores.
La controversia sobre este asunto no es menos ardua en la academia, donde varios grupos de cientficos sociales afirman que la reforma
agraria ha dejado de ser una demanda nacional y un instrumento decisivo capaz de cambiar el destino histrico de Brasil (Navarro, 2002).
As, argumentan que la cuestin agraria ha perdido su posicin central
en el debate del desarrollo nacional. En gran medida, estos argumentos
se basan en el diagnstico de que: (a) hay una amplia diferenciacin
productiva regional; (b) ha habido una reduccin en el rol de la agricultura en la economa nacional; (c) el modelo agrcola corriente puede
satisfacer las demandas para alimentos y materia prima; y (d) hay una
urbanizacin en marcha de la vida rural. La conclusin es que el apoyo
debera darse a una reforma agraria regional (en reas con conflictos
agrarios), capaz de responder inmediatamente a los problemas de tierra locales.

364

Lauro Mattei

Otro grupo de investigadores ha comenzado, recientemente, a promocionar una reforma agraria de naturaleza ms social que econmica
(Graziano da Silva, 2001). Creen que la reforma debera crear trabajos y
reducir los flujos migratorios de las zonas rurales a las urbanas. En este
caso, el rol de la reforma debera consistir en igualar el problema de la
poblacin del pas hasta que la transicin demogrfica, que comenz la
dcada pasada, est concluida. Para que esto suceda, las polticas de un
programa agrario deberan estar orientadas menos a la produccin y
ms a aliviar la pobreza de las poblaciones rurales que no estn involucradas exclusivamente en actividades agrcolas.
El argumento desarrollado en este trabajo sostiene que en la medida
en que Brasil tiene ms de 90 millones de hectreas de tierra improductiva y ms de 4 millones de familias rurales sin tierra, junto con el
hecho de que hay ndices alarmantes de inequidad social y econmica,
no podemos retirar los instrumentos de la reforma agraria que, precisamente, han sido tan efectivos en la historia de muchos pases que hoy
se consideran desarrollados. En consecuencia, tanto el carcter de la
reforma agraria sea a gran escala, social o econmica como el de los
instrumentos necesarios para llevarla a cabo deben continuar siendo
ampliamente debatidos. No obstante, debemos tener en mente que la
naturaleza de la reforma agraria es fundamentalmente poltica. Mientras
persista el bloque de propietarios de tierras, los niveles de pobreza de la
poblacin rural se mantendrn altos, el mercado de trabajo rural escaso
y los conflictos sociales rurales se intensificarn. Estos problemas, a su
vez, seguirn hallando sus expresiones urbanas y agravando el panorama social de miseria y pobreza. El desafo principal consiste en construir
las condiciones polticas, econmicas y sociales para que todos los segmentos de trabajadores rurales puedan beneficiarse con la reforma agraria. Tambin se trata de construir una alianza con las fuerzas urbanas en
contra de los poderosos grupos de inters que no admiten la necesidad
de cambios en su statu quo.

Reforma agraria en el gobierno de Cardoso

La controversia sobre las cifras de la reforma agraria
de Cardoso
El gobierno de Cardoso, en su primer mandato, se comprometi a realizar una distribucin de tierras a travs del cumplimiento de metas
anuales, equivalentes a un total de 280 mil familias entre 1995 y 1998.
Fue una meta extremadamente modesta teniendo en cuenta la extensa
cantidad de los sin tierra en el pas. En el segundo mandato, el gobierno
de Cardoso no present metas para el asentamiento de familias, pero
proclam un vago programa de una nueva reforma agraria.
365

Recuperando la tierra

Durante esos ocho aos, los brasileros se acostumbraron a un discurso diario extremadamente positivo del gobierno inherente a la realidad de la reforma agraria. Consideremos dos ejemplos clsicos:
Brasil est logrando la reforma agraria ms grande del mundo. En menos de cuatro aos, la administracin de FHC distribuy ms de 8 millones de hectreas de tierras y asent a alrededor de 300 mil familias
campesinas.
Qu administracin ha hecho ms que la nuestra por la reforma agraria? Trescientas mil familias asentadas. Si suman todo repito si suman todo lo que se ha hecho en Brasil, no alcanzarn esta suma. En
cuatro aos hemos hecho ms de lo que se ha hecho en toda la historia
del pas.

Los datos oficiales relevados por el gobierno durante los ocho aos de
gestin se muestran en la tabla 1. Observamos que durante el segundo
mandato se produjo una reduccin de las cifras oficiales en trminos de
familias asentadas y de reas de tierras adquiridas.
Tabla 1
Familias establecidas por el gobierno de Cardoso (datos oficiales)

Ao
Objetivo del gobierno
Familias establecidas

Superficie
(1.000 ha.)

1995

40.000

42.912

1.313

1996

60.000

62.044

4.451

1997

80.000

81.944

4.394

1998

100.000

101.094

2.540

280.000

287.994

12.698

Subtotal

1999

85.226

1.478

2000

108.986

3.861

2001

Total

63.477

1.336

545.683

19.373

Fuente: MDA (Ministerio de Desarrollo Agrario) y INCRA (Instituto Nacional de Reforma Agraria).

 De la website del INCRA, el rgano de gobierno responsable de la ejecucin del programa agrario, www.incra.gov.br.
 Declaracin del presidente Cardoso al diario Folha de So Paulo, 2 de julio de 1998.

366

Lauro Mattei
Tabla 2
Comparacin de datos sobre el nmero total de familias establecidas, 1995-2001

Ao

Gobierno

INCRA

ABRA

1995

42.912

33.312

40.993

1996

62.044

19.800

18.558

1997

81.944

60.425

59.501

1998

101.094

76.027

76.027

1999

85.226

56.000

14.218

2000

108.986

39.000

24.735

2001

63.477

33.269

32.966

Total

545.683

317.833

266.998

Fuente: Datos del gobierno: Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA); datos del INCRA: Comisin Nacional de Control y Monitoreo del INCRA;
datos del ABRA: Asociacin Brasilea de la Reforma Agraria.

No todo lo que brilla es oro. A lo largo de los ltimos meses del gobierno de
Cardoso, los brasileros tomaron conciencia de la gran controversia respecto de la veracidad de la poltica agraria del gobierno. De acuerdo con una
serie de artculos publicados en Folha de So Paulo (el diario ms vendido
del pas), el gobierno federal est incrementando las cifras de la reforma
agraria utilizando proyectos de asentamientos jams implementados, adems de las tierras vacas y reas donde no hay casas y ni siquiera una infraestructura bsica para los trabajadores rurales, como agua, electricidad y
sistema de alcantarillados (Folha de So Paulo, 21 de abril de 2002).
Adems de la prensa, el Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA, el rgano del gobierno responsable de la planificacin) llev
a cabo un estudio de evaluacin de los asentamientos en los aos 1999
y 2000 (IPEA, 2001). La conclusin fue mucho ms enftica, ya que
el fraude pudo probarse tcnicamente. En 1999, slo 53.197 familias
fueron asentadas, lo cual revela un 38% menos que el publicado por el
gobierno. En el ao 2000, la diferencia era aun mayor, pues slo 36.061
familias fueron asentadas. Estas diferencias permitieron al estudio concluir que los datos de la administracin de Cardoso sobre el programa
de reforma agraria eran poco confiables.
Nuevos estudios surgieron subsecuentemente para corroborar el
fraude. La tabla 2 compara los datos publicados por el gobierno con la
informacin que circula en las entidades representativas de la sociedad
civil; incluye movimientos sociales, agencias no gubernamentales, centros de estudios acadmicos y algunos rganos del gobierno. Los datos
comparan el nmero de familias asentadas efectivamente y corroboran

367

Recuperando la tierra

que hay, en efecto, un extenso embellecimiento en la informacin publicada por el Ministerio de Desarrollo Agrario.
La informacin relevada por INCRA, el rgano de gobierno responsable de la ejecucin de la reforma agraria, fue producida por la Comisin Nacional de Control y Monitoreo de la reforma agraria, creada
para controlar las acciones del gobierno en todos los estados de la federacin. Los primeros resultados de la comisin mostraron que la informacin regularmente publicada por el Ministerio y por el presidente
no era confiable. Luego de un meticuloso anlisis de los proyectos de la
reforma agraria llevados a cabo desde 1995, la Comisin concluy que
la capacidad de asentamiento para el perodo 1995-2001 haba sido de
alrededor de 317 mil, lo que indica una diferencia de casi 228 mil familias, segn nmeros oficiales.
Los resultados obtenidos en un estudio por ABRA (Asociacin Brasilera de la Reforma Agraria), que desarrolla un riguroso anlisis de
los informes anuales de INCRA, son aun ms irrefutables. En la determinacin de las cifras exactas de asentamientos, ABRA, excluy de los
nmeros oficiales: (a) aquellas familias que ya se han asentado y cuyos
proyectos han sido slo recientemente regularizados; (b) las familias de
los viejos proyectos que se beneficiaron por algn tipo de acciones de
gobiernos en el perodo relevante; y (c) las familias que estuvieron en el
plan del gobierno pero que nunca se asentaron realmente. El anlisis
revel que la parte ms amplia de lo que el gobierno calcul como familias asentadas se refera en realidad a: acciones gubernamentales para
regularizar las propiedades; la regularizacin de construcciones y servicios provistos por el gobierno para viejos asentamientos; y la regularizacin de propiedades que podran haber sido usadas en el futuro para
asentar a trabajadores rurales. La conclusin es que la reforma agraria
de Cardoso no alcanz ni siquiera el 50% de los nmeros publicados.
La misma disparidad aparece tambin cuando se analiza el rea fsica
total que fue adquirida por el gobierno para la reforma agraria, de acuerdo
con ABRA (2002). En este caso, las discrepancias aumentaron con el implante (luego de 1998) de mecanismos de mercado para la tierra. Observamos aproximadamente un 60% de diferencias entre la propaganda oficial
y los nmeros reales. La explicacin a esta diferencia masiva yace en el
hecho de que el gobierno incluy en estos datos los terrenos especialmente en el rea Amazona que ya pertenecan al gobierno federal pero que
haban sido redestinados a programas de la reforma agraria.
 ABRA (Associao Brasileira de Reforma Agrria) es una organizacin no gubernamental que trabaja con problemas agrarios. Su larga trayectoria histrica en la lucha
por la reforma agraria ha garantizado su credibilidad en los cuestionamientos a los
datos oficiales publicados.

368

Lauro Mattei

Reforma agraria a travs de mecanismos de mercado

El Banco Mundial comenz a apoyar financieramente proyectos piloto
para demostrar la eficiencia de mecanismos de mercado en la reforma
agraria. En la dcada del noventa, algunos pases de Amrica Latina y
frica recibieron una considerable cantidad de recursos para el financiamiento de esos mecanismos. En la promocin de reformas asistidas
por el mercado, el Banco Mundial afirmaba que las principales ventajas
seran las siguientes: el mercado de tierras sera estimulado y reforzado;
la burocracia estatal sera reemplazada por mecanismos ms giles: la
reforma agraria sera descentralizada; los costos de la reforma se reduciran; y los conflictos agrarios declinaran. Esos puntos an requieren
un anlisis comparativo entre todos los pases que han adoptado los programas. Los primeros resultados del caso especfico de Brasil no parecen
confirmar las proyecciones optimistas del Banco.
En Brasil, los primeros pasos hacia una reforma con base en el mercado se dieron en 1996, cuando el gobierno de Cardoso estableci una sociedad con el Banco Mundial para implementar un piloto llamado Proyecto
Piloto de Reforma Agraria y disminucin de la Pobreza. Este proyecto, que
se hizo conocido como Ley de Tierra (Cdula da Terra), se implement a
partir de 1997 en cinco estados federales (Cear, Maranho, Pernambuco,
Bahia y Minas Gerais). Su mtodo operacional consisti en extender una lnea de crdito a los agricultores que tenan poco o nada de tierra y queran
adquirir terrenos en forma asociativa. En trminos de metas, la idea era
establecer a 15 mil familias en un perodo de cuatro aos a un costo de 150
millones de dlares. De esta suma, el Banco Mundial ofreca 90 millones de
dlares y el gobierno brasilero lo que restaba. Los trminos de financiacin
incluyeron un perodo de tres aos libres de intereses y, a partir de entonces, un perodo de veinte aos de pago con un inters del 4% anual.
A fines de 2000, el Banco Mundial aprob un nuevo prstamo de
200 millones de dlares para expandir el proyecto a otros quince estados, bajo el nombre de Proyecto I de Disminucin de la Pobreza con
base en la Tierra. Con este nuevo prstamo, el gobierno cre dos nuevas
polticas agrarias para operar paralelamente con la Ley de Tierras: el
Banco de Tierras (Banco da Terra) en 2000, con las mismas caractersticas del programa anterior pero ahora con la extensin de las operaciones a todo el pas; y el Fondo Crediticio (Crdito Fundirio) en 2001,
un programa de crditos rurales para asentar familias con el propsito expreso de combatir la pobreza rural. El gobierno justific estos
programas como medios para acelerar el proceso de reforma agraria y
hacer menos onerosos los recursos fiscales del Estado. Adems, estos
mecanismos de mercado fueron presentados como capaces de repartir
tierras sin conflictos sociales y disputas judiciales, y como instrumentos
auxiliares para la reduccin de la pobreza rural.
369

Recuperando la tierra

Dado el hecho de que son programas recientes y de que an se estn

implementando, hay hasta ahora pocas evaluaciones, excepto en el caso
de la primera fase de la Ley de Tierras. Si bien no intentamos expresar
una opinin ms concluyente sobre los nuevos programas, resumimos
las evaluaciones de la Ley de Tierras conducidas en 2001 por el Frum
Nacional de Reforma Agrria e Justia no Campo, una entidad que abarca varios movimientos sociales, partidos polticos y ONG (Sauer, 2001,
2002). Este estudio evalu diecisis reas cubiertas por el programa en
cinco estados, con el objetivo de establecer si las metas del programa se
implementaban y de sonsacar opiniones a las familias asentadas sobre
sus propias condiciones de vida. Aunque las familias evaluaron positivamente el hecho de poseer un terreno residencial, haba un alto nivel
de insatisfaccin con el programa. En general, esa insatisfaccin estaba
relacionada con el no desembolso de recursos para la produccin y para
la estructura bsica (agua, puentes, escuelas, centros de salud y energa
elctrica), as como tambin con la falta de apoyo tcnico para el desarrollo de actividades agrcolas. Hasta cierto punto, uno puede afirmar
que esos factores impulsan a las familias a dejar el lugar. En algunos
casos, el estudio verific que alrededor del 60% de las familias haba
abandonado las reas de asentamiento.
Adems, el estudio concluy que debido a la escasa disponibilidad
de recursos para cada familia el total para cada una es de 11 mil dlares estadounidenses para la compra de tierras y la construccin de toda
la infraestructura necesaria, incluyendo la de la casa, la adquisicin de
maquinaria, etc., las reas adquiridas por ellos resultaban usualmente
de baja calidad y con serias limitaciones para el desarrollo de actividades
agrcolas. Esos aspectos tendrn, seguramente, un impacto negativo en
la capacidad de las familias establecidas para pagar sus deudas. Adems, la investigacin verific que las familias tenan poca influencia en la
eleccin de la tierra, tarea generalmente a cargo de los rganos gubernamentales responsables de este programa. Hasta un punto considerable,
esto ocurre porque los trabajadores rurales no conocen las reglas del
proyecto, ni el ndice del inters y ni el inters anual que deben pagar
(que debera haber comenzado a pagarse en el perodo en que el estudi
fue realizado).
Finalmente, el estudio observ que las actividades productivas de
las familias no generan los suficientes ingresos como para garantizar su
supervivencia. Muchas de ellas, por lo tanto, estn obligadas a trabajar
fuera del rea de los asentamientos (esto es, en la limpieza de casas, albailera, etc.). Por esta razn, los entrevistados afirmaron que sera difcil
para ellos honrar sus compromisos, a pesar de su voluntad de pagar sus
deudas. Estos hechos, combinados con la dbil contribucin de la adquisicin de tierras con base en el mercado en el total de las adquisiciones de

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tierras, nos llevan a la conclusin de que el intento por llevar a cabo una
reforma agraria est fallando.

Neoliberalismo versus reforma agraria

El proceso de liberalizacin de las dos ltimas dcadas ha desarticulado las bases econmicas que haban sostenido la industrializacin por
sustitucin de importaciones en las dcadas anteriores, lo que llev al
pas a un camino econmico regresivo. La apertura comercial indiscriminada a la competencia internacional afect a cientos de sectores,
con impactos negativos sobre los niveles de empleo e ingresos generales. En efecto, la dcada del noventa marc los ndices ms altos de
desempleo en la historia del pas. El impacto de la liberalizacin fue
inmediatamente sentido tambin en el sector agrario, donde los gastos
fueron recortados y el sector reestructurado para mejorar la productividad y la competitividad en los mercados externos. Adems de las
consecuencias intrnsecas negativas de este proceso, como veremos, la
apertura del mercado se consum en un mercado agrcola global extremadamente proteccionista, lo que se tradujo en consecuencias ms
negativas para varios productos brasileros, como el trigo, algodn,
maz y arroz. Mientras tanto, la habilidad del sector para responder a
esos desafos fue disminuyendo por la retirada del apoyo del Estado en
la dcada del noventa.
La poda del apoyo estatal ha sido evidente en varias facetas de la
economa, incluyendo el volumen total de recursos de crditos rurales.
En la dcada pasada, se efectiviz una fuerte reduccin en la provisin
de moneda pblica, ya que el Estado ha abandonado la tarea de motivar y financiar los productos agrcolas en el mercado. Al mismo tiempo,
los precios de los productos agrcolas que se pagan a los agricultores
han alcanzado niveles muy bajos comparados con el costo de productos
utilizados en el proceso de produccin. Esos hechos han contribuido a
la reduccin de los ingresos del sector agrcola. La reestructuracin de
las prioridades no ha sido menos evidente en la proporcin de recursos gastados en servicios de la deuda (interna y externa). En 1999, por
ejemplo, el gobierno gast alrededor de 80 mil millones de reales en el
pago de intereses, que sumaban unas setenta veces los recursos destinados a programas agrarios. Las consecuencias de esta poltica estn
reflejadas en el empeoramiento de algunos indicadores, como veremos
ms adelante.
En sociedades agrarias como Brasil, la distribucin de las tierras
es uno de los indicadores fundamentales que miden si una sociedad tiene carcter democrtico o no. As, notamos en Brasil que la concentracin de las propiedades de tierras aument significativamente durante el
proceso de modernizacin agrcola y contina siendo extremadamente

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Recuperando la tierra

desigual en la actualidad. De acuerdo con datos estadsticos oficiales,

el coeficiente Gini alcanz su valor ms alto en 1975, con un nivel de
0,87. A comienzos de 1980, este valor haba disminuido a 0,82, y en 1995
estaba en alrededor de 0,81. Esos indicadores le dan a Brasil otro ttulo
mundial: un pas con uno de los ndices de concentracin de tierras ms
grandes del mundo.
Varios anlisis han sealado el mismo problema. El trabajo de
Hoffmann (1998), basado en los datos catastrales de INCRS, muestra que
desde la dcada del noventa el problema de la concentracin de tierras ha
ido empeorando cada vez ms, como podemos ver en la tabla 3. Los datos
indican que durante la dcada del noventa, el proceso de concentracin
de tierras sigui creciendo en Brasil. Slo en un rea (centro-este) se ha
mantenido el ndice Gini ms o menos estable. En las restantes hubo
aumentos sustanciales, lo que indica que los efectos del neoliberalismo
sobre la reforma agraria fueron negativos. Otras evidencias muestran que
el nmero de agricultores que posee ms de 2 mil hectreas de tierra
aument de aproximadamente 19 mil en 1992 a ms de 27 mil en 1998.
Este sector posee ahora el 43% de todas las tierras de Brasil, mientras el
otro grupo, constituido por ms de 1 milln de pequeas familias agrcolas con tierras de menos de 10 hectreas, es propietario de alrededor de
un 2% de la tierra (IBGE 1998). Quiz, la evidencia ms concluyente de
todas proviene del Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica (IBGE),
que indica que entre 1995 y 1998, 450 mil propiedades rurales desaparecieron. Si comparamos esto con las aproximadamente 200 mil familias
reasentadas en esos cuatro aos, llegamos a la conclusin de que ms del
doble de familias perdieron tierras que las que las ganaron a travs de
asentamientos. El IBGE observa, tambin, que en el mismo perodo, casi
un milln de trabajos agrcolas fue eliminado, ya que la transformacin
estructural del sector continu deshacindose del trabajo.
sta es hoy la paradoja de la cuestin agraria brasilera. Por un lado, el gobierno ha puesto en marcha un programa de reforma de tierra
inadecuado (y exagerado groseramente sus datos oficiales). Por otro,
las polticas macroeconmicas neoliberales aplicadas han cancelado las
reformas agrarias, incentivando la alienacin y concentracin de tierras
y agravando la situacin de desempleo.
Varios autores estn de acuerdo en que la mecanizacin del ciclo productivo produce la reduccin del nivel total de trabajo agrario, creando
una declinacin en el nmero absoluto de trabajos agrcolas. Esto pone
de relieve el hecho de que el sector agrario reestructurado es incapaz de
 El coeficiente Gini mide la desigualdad de la distribucin de ingresos u otros
recursos. Vara de 0 a 1: mientras ms cerca est del 0, la distribucin del recurso es
ms equitativa; mientras ms cerca est de 1, la desigualdad es mayor.

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Lauro Mattei

sostener un nivel alto de empleo, una cuestin que no es nico en Brasil,

sino que ha sido evidente en otros pases que reestructuraron y realzaron
la productividad y competitividad agrcolas. Se trata de transformaciones con implicaciones adversas para los trabajadores rurales que entran
en un mercado de trabajo urbano aun ms restringido. En el caso de
Brasil, los niveles de empleo industrial se han mantenido insuficientes y,
en efecto, durante los ltimos aos el mercado de trabajo ha tendido a
absorber la fuerza de trabajo calificada, pero no a los trabajadores rurales eliminados por el neoliberalismo.
Tabla 3
Distribucin de tierra para la agricultura, 1992-1998
Regin

ndice Gini

1992

1998

Sur

0,705

0,712

Sureste

0,749

0,757

Noreste

0,792

0,811

Norte

0,849

0,851

Centro-este

0,811

0,810

Brasil

0,831

0,843

Fuente: Hoffmann, 1998.

Conclusin

La reforma agraria supone una transformacin profunda en la estructura agrcola de un pas, con la finalidad de permitir el acceso democrtico a la tierra y al mejoramiento de la distribucin de la riqueza a la
poblacin rural. Esto no ha sucedido en Brasil. A pesar de las afirmaciones del gobierno de Cardoso de que Brasil ha experimentado la reforma agraria ms grande del mundo, las polticas macroeconmicas
neoliberales implementadas han facilitado la concentracin de tierras y
producido un aumento en el desempleo. Adems, se ha exagerado groseramente la cantidad de asentamientos.
Bajo el gobierno de Cardoso, los intereses de los propietarios de
grandes haciendas fueron bien atendidos, sea a travs de polticas especficas hacia el sector o de nuevos mecanismos de mercado de reformas
agrarias. Es ms, si tomamos en cuenta que los asentamientos creados
han sido el resultado de acciones directas de los sin tierra (ver Fernandes,
pg. 335 de este volumen), entonces es muy difcil decir que ha habido

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Recuperando la tierra

un programa de reforma agraria en Brasil. La idea ms reciente de una

reforma agraria asistida por el mercado tiene menos probabilidades de
repartir tierras a 4,5 millones de familias rurales que estn sin tierra o
casi sin ella, ya que ha desplazado la responsabilidad de la reforma agraria a la sociedad y, en particular, a los agricultores que la dominan.
Debemos volver entonces a nuestra evaluacin poltica y afirmar
que la precondicin para la transformacin es la convergencia de fuerzas sociales rurales y urbanas. Las luchas rurales para la reforma agraria deben combinarse con luchas sociales urbanas (para lograr reformas
urbanas, empleo, salarios y refugio) con suficiente fuerza social como
para destruir el poder poltico y econmico de las anticuadas oligarquas
rurales brasileras, que evitan la apertura de un nuevo horizonte de desarrollo nacional. Vista de esta manera, la lucha actual del MST es una
lucha por todos los brasileros oprimidos en pos de la construccin de un
pas autnomo y democrtico.

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