Multifuncionalidad de la agricultura y Nueva Ruralidad

Reestructuracin de las polticas pblicas a la hora de la globalizacin? 1

BONNAL P. 2 ; BOSC P.M.2 ; DIAZ J.M.2 ; LOSCH B. 3
Resumen:
Las nociones de Multifuncionalidad de la agricultura y de Nueva Ruralidad que
surgieron de manera simultnea en Europa y en Amrica Latina respectivamente en los
aos 1990, coinciden en que ambas pretenden construir marcos renovados para la
definicin de polticas pblicas en los sectores agrcola y rural. En un contexto mundial
idntico marcado por la globalizacin, los principios en los que se fundamentan sin
embargo son especficos y estn marcadas por la historia econmica y social de las
regiones donde fueron elaboradas. Un anlisis comparativo de estas dos nociones
plantea el tema de la viabilidad de polticas susceptibles de generar un desarrollo social
y territorial equilibrado en un contexto en el que la intervencin pblica cuenta con
unos recursos cada vez ms restringidos y un margen de maniobra limitado por las
nuevas reglas establecidas en el mbito internacional.
Palabras claves:
multifuncionalidad, nueva ruralidad, desarrollo territorial, desarrollo rural, Unin
Europea, Amrica Latina, polticas pblicas, globalizacin
El sincronismo en el surgimiento de las nociones de "Multifuncionalidad de la agricultura" (MFA) en
Europa y de Nueva Ruralidad (NR) en Amrica Latina es notable. Elaboradas en contextos
socioeconmicos diferentes, ambas se desarrollaron progresivamente durante los aos 1990 como
reaccin a los mismos procesos relacionados con la globalizacin. El primero de dichos procesos
corresponde a la emergencia de un debate mundial sobre la gestin sostenible de los recursos a
nivel global, afirmado durante la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo de 1992 (conferencia de Ro de Janeiro). El segundo se inscribe en el movimiento
general de liberalizacin de la economa internacional marcado por el cierre de las negociaciones
del GATT con la firma del acuerdo de Marrakech (1994) y la creacin de la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC), que iniciaron una nueva era al integrar la agricultura al rea de las
negociaciones sobre la liberalizacin del comercio.

Curiosamente, la MFA y la NR han llevado una vida paralela. Aunque coinciden en que le atribuyen
una atencin particular al desarrollo y a las actividades de las zonas rurales y en que pretenden
crear un marco renovado para la definicin de polticas pblicas en el campo rural, rara vez han
sido confrontadas en cuanto a su contenido, sus objetivos y los referenciales en que se
1

Ponencia presentada en el Seminario Internacional El Mundo Rural: Transformaciones y Perspectivas a la luz de la Nueva
Ruralidad. Universidad Javeriana, CLACSO, REDCAPA, Bogot, Octubre 15-17 de 2003.
2
Centro de Cooperacin Internacional en Investigacin Agronmica para el Desarrollo - CIRAD; Departamento Territorios,
Medio Ambiente y Actores - TERA; Programa Agriculturas Familiares y Globalizacin, Montpellier, Francia.
Correos electrnicos: philippe.bonnal@cirad.fr pierre-marie.bosc@cirad.fr jmario.diaz@cable.net.co

fundamentan 4 . Por el contrario, esta puesta en perspectiva se ha visto opacada por la imposicin
de las discusiones sobre la liberalizacin de los intercambios agrcolas, puesto que los pases
promotores de estos enfoques innovadores se sitan en posiciones de negociacin opuestas que
afectan considerablemente la serenidad y la eficacia del debate.
En efecto, la multifuncionalidad es defendida esencialmente por pases que reconocen y
reiv indican el carcter excepcional de la agricultura y ponen en duda la capacidad del mercado
para regular por s solo el conjunto de la economa (globalmente los pases de la Unin Europea
(UE), Suiza, Noruega, Japn y Corea del Sur), mientras que la Nueva Ruralidad es discutida y
probada como referencia de las polticas al interior de la mayora de los pases latinoamericanos
(con el apoyo de varias organizaciones regionales) que preconizan la liberalizacin comercial y la
desregulacin de la agricultura as como de las dems actividades econmicas. El tema de las
subvenciones agrcolas otorgadas en el marco de la Poltica Agrcola Comn (PAC) europea ha
servido como pretexto para rechazar y desviar el debate de su contenido verdadero al punto que
ciertos pro tagonistas han llegado incluso a considerar la MFA como un artificio europeo destinado
a eludir el objetivo de suprimir las subvenciones (ver por ejemplo Swinbank, 2001).

Aunque, sin lugar a dudas, la promocin de la MFA en el marco de las negociaciones comerciales
tiene sus segundas intenciones, el objetivo de nuestra ponencia es superar este enfoque reductor
del debate con el fin de examinar ms de cerca el contenido real de cada nocin y de considerar
los principales puntos de convergencia y/o divergencia. Es tambin la ocasin de proponer una
puesta en perspectiva de la NR pues si bien la MFA es ampliamente criticada en Amrica Latina a
causa de los sesgos evocados anteriormente, la NR es globalmente ignorada en el debate
europeo.
En primera instancia recordaremos las dinmicas histricas de transformacin de las agriculturas
y de las economas en Europa y en Amrica Latina que sirven de marco al posicionamiento del
debate actual. Luego, examinaremos el contenido concreto de la MFA y de la NR. Finalmente,
discutiremos los referenciales movilizados y sus implicaciones en relacin con los objetivos de las
polticas pblicas y su impacto en trminos de desarrollo agrcola y rural. La conclusin permitir
llamar la atencin sobre los retos de las transiciones agrcolas en curso y la importancia de la
renovacin de las polticas pblicas.

Los contextos donde emergen la Multifuncionalidad y la Nueva Ruralidad

3

CIRAD-TERA. Programa Agriculturas Familiares y Globalizacin - Instituto de Estudios Internacionales, UC Berkeley.

Correo electrnico: losch@uclink.berkeley.edu

En Europa 5, la multifuncionalidad es el producto de las rpidas mutaciones que registr el sector

agrcola desde la Segunda Guerra Mundial. Est profundamente imbricada en la construccin de la
Poltica Agrcola Comn y expresa a la vez los xitos y excesos de la misma: es un movimiento de
modernizacin considerable marcado por el aumento de la productividad, que permiti pasar de
una situacin de escasez a una situacin de exportacin neta, pero cuyas consecuencias son
tambin excedentes costosos y externalidades negativas (contaminacin, problemas de seguridad
alimentaria, abandono rural, etc.).
La transformacin de la agricultura se llev a cabo mediante reformas estructurales tendientes al
mejoramiento del capital productivo de las explotaciones, como la reestructuracin predial y la
introduccin masiva de la mecanizacin permitida por el desarrollo de sistemas de crdito agrcola
con tasas de inters favorables, pero tambin gracias a la difusin de los insumos agrcolas, al
fortalecimiento de las estructuras cooperativas, a la organizacin del sector de la transformacin y
de la distribucin, as como a travs de la formacin de los agricultores y de los tcnicos y del
apoyo a la creacin y al desarrollo de organizaciones profesionales agrcolas. La Comunidad
Econmica Europea permiti y foment estas profundas modificaciones a partir de 1957 (Tratado
de Roma) gracias (i) al establecimiento de una poltica estructural y de reglas de solidaridad
financiera entre los pases de la Comunidad y (ii) a la creacin de organizaciones comunes de
mercado (OCM) que ofrecieron a los agricultores un ambiente protegido frente a los mercados
internacionales. No obstante, este proceso de cambio no fue homogneo y cada pas registr
evoluciones condicionadas por el status poltico y econmico de su agricultura y por el ritmo de su
integracin a la Comunidad Econmica Europea.

Los efectos visibles de este proceso residen en primera instancia en el aumento importante de la
oferta agrcola que le permiti a la mayora de los pases recuperar una situacin de
autosuficiencia alimentaria en el transcurso de las dcadas 60 y 70 y luego acceder a los
mercados externos. Pero tambin, y sobre todo, en el mejoramiento considerable de la
productividad del trabajo y de la tierra, lo que desencaden una verdadera revolucin agrcola: los
volmenes se multiplicaron por un factor de 2 a 5 entre 1961 y 2000 segn los grandes tipos de
productos, mientras que el nmero de activos agrcolas disminua en un 80% y el rea cultivada
en un 15% (Cuadro 1).

Citemos, sin embargo, el documento del Banco Mundial y de la FAO La nueva ruralidad en Europa y su inters para
Amrica Latina (Prez y Caballero, 2003), que, sin pretender asimilar MFA a NR, analiza las enseanzas potenciales de las
polticas pblicas europeas para la puesta en marcha de la nueva ruralidad en Amrica Latina.
5
Aqu nos referimos particularmente a los quince pases miembros actuales de la Unin Europea: Alemania, Austria,
Blgica, Dinamarca, Espaa, Francia, Finlandia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido y
Suecia.

Esta revolucin agrcola provoc recomposiciones importantes de orden social, econmico,

territorial y poltico. En el plano social, se registr una muy rpida transformacin de las
sociedades rurales en sociedad urbanas y una cierta nivelacin de los estndares de vida y de
consumo entre la poblacin rural y urbana. En el plano econmico, los progresos permitieron el
paso de una agricultura campesina a una agricultura familiar muy integrada en el mercado, y
contribuyeron eficazmente a estructurar los sectores conexos: transformacin agroindustrial y
servicios (suministro, distribucin, asesora).

stos

permitieron

que

se

completara

se

consolidara la transferencia de mano de obra hacia el sector secundario y terciario. En el plano

territorial, la bsqueda de productividad dio lugar a una especializacin y a una diferenciacin de
zonas de produccin, segn su dotacin en factores naturales y sus trayectorias histricas, as
como la reorganizacin de las estructuras agrarias y de los paisajes agrcolas (concentracin
parcelaria y ampliacin de las explotaciones). Finalmente, en el plano poltico, la disminucin de la
poblacin agrcola se tradujo en una marginalizacin electoral progresiva de los campos y en una
modificacin de las preocupaciones de los electores. Sin embargo, en funcin de las caractersticas
nacionales bien sea el grado de integracin agroindustrial, la configuracin de las lites, la
historia de la formacin del Estado o simplemente la definicin de las circunscripciones
electorales- los grupos de presin agrcolas en ciertas ocasiones han sabido mantener su
influencia en el juego poltico nacional y en las opciones relativas a la agricultura.

La poltica agrcola comn basada en las OCM funcion muy eficazmente hasta los aos 1970,
perodo en el cual aparecieron los primeros signos de agotamiento del modelo de crecimiento. La
saturacin progresiva de los mercados agrcolas, el costo exponencial de las medidas de apoyo,
los choques monetarios al interior del espacio europeo y las excepciones concedidas a ciertos
pases miembros (Reino Unido) o extranjeros (Estados Unidos) progresivamente debilitaron las
reglas de la solidaridad comunitaria. A finales de los aos 1980s y en el transcurso de los 1990s,
la acumulacin de los excedentes agrcolas, el costo financiero exorbitante de la gestin de las
OCM y el rechazo internacional creciente de los efectos negativos que el proteccionismo europeo
generaba en los sectores agrcolas del resto del mundo, demostraron que la poltica de apoyo
estaba condenada y deba ser profundamente reformada. Puesto que los primeros correctivos
aplicados en los aos 1980 mediante la instauracin de una poltica de control de la oferta
resultaron ser insuficientes, la reforma de la PAC de 1992 marc una ruptura instaurando la
desvinculacin de las ayudas con los volmenes de produccin (dcouplage). Las reformas
iniciadas en el ao 2000 (Agenda 2000) agudizaron an ms el cambio de direccin al pretender
disminuir las ayudas a la produccin en beneficio de las ayudas al desarrollo rural y,
especficamente, al medio ambiente. La reforma de 2003, llamada reforma Fishler (por el nombre
del comisario europeo de agricultura), acenta an ms esta tendencia reforzando los objetivos
de desvinculacin de las ayudas.
4

El surgimiento de la multifuncionalidad est directamente ligado con esta historia particular, con la
PAC y con la crtica que se le hace. Los excesos de productivismo generaron efectos ambientales y
sociales objetivamente indeseables (desertizacin de los campos, contaminacin de la capa
fretica, crisis sanitarias y alimentarias: vaca loca, pollos con dioxina) y, simultneamente,
aceleraron en las sociedades civiles el proceso de concientizacin de la necesidad de una
bsqueda de nuevos referentes y de nuevos valores y las sensibilizaron paulatinamente al debate
sobre el desarrollo sostenible. As, los debates relacionados con la MFA llevan consigo gran parte
del cuestionamiento del modelo de desarrollo agrcola europeo: los modelos tcnicos, los modos
de intervencin en el territorio, las caractersticas intrnsecas de los alimentos que se deben
producir, el papel de la intervencin pblica comunitaria, etc.

En Amrica Latina , la concepcin de una Nueva Ruralidad se inscribe en el proceso de

redefinicin profunda de las polticas pblicas nacionales que marc al conjunto de los pases del
sub-continente en el transcurso de las dos ltimas dcadas. Est intrnsecamente ligada a los
procesos de apertura de las economas nacionales, a la creacin de las uniones comerciales
regionales (Mercosur, NAFTA) y a la evolucin de las actividades en el me dio rural. Dicha
concepcin se inscribe en un movimiento intelectual de crtica de las polticas econmicas que son
consideradas responsables de las desigualdades sociales y territoriales en el medio rural.

Contrariamente a Europa, las polticas de desarrollo agrcola y rural evolucionaron de manera

profunda en el transcurso de las ltimas dos dcadas bajo el efecto de los choques econmicos y
de la presin de las instituciones financieras internacionales. En los aos 1950 y 1960, el sector
agrcola tuvo un tratamiento subordinado en el marco de las polticas de industrializacin y de
substitucin de importaciones; su rol consista en proveer alimentos y materias primas para la
industria, generar excedentes de mano de obra agrcola para ser transferidos a las actividades
industriales y suministrar recursos financieros (va exportaciones e impuestos) para apoyar las
importaciones de bienes de capital e insumos industriales, as como para mantener las inversiones
en ese sector (Daz - Bonilla, 2002). Estas polticas se interrumpieron bruscamente en los aos
1980s por la crisis de la deuda que desemboc en los aos 1990s en una liberalizacin forzada de
las economas nacionales. Desde ah, el objetivo inicial de construccin de mercados internos, que
encajaba perfectamente con el modelo fordista, gracias a la implementacin de entornos
econmicos nacionales protegidos, fue reemplazado en espacio de una dcada por el de la
apertura internacional con base en ventajas comparativas y por ende en la bsqueda de la
competitividad en un contexto de crecimiento econmico ms voltil.

El proceso de transicin que se oper a lo largo de las dcadas 1980- 90 fue particularmente
violento para la mayora de los pases de la regin. La firma de la Carta de Intencin impuesta
por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en los aos 1980, para obligar a los pases a respetar
sus compromisos financieros, y la creacin progresiva de uniones comerciales regionales
(Mercosur, NAFTA) llevaron a instaurar una poltica que busca a la vez reducir el gasto pblico y
promover las exportaciones. Estas orientaciones dieron lugar a disfuncionalidades monetarias
graves (devaluaciones sucesivas, hiperinflacin). La salida a la crisis se busc en los aos 1990 en
la apertura brutal de las economas nacionales que, por efecto de retorno, trajo repercusiones en
la organizacin interna de la produccin y del comercio. De esta forma, Amrica Latina adopt, en
dos dcadas y en un contexto de crisis financiera, una economa muy abierta cuyo equilibrio
depende en gran medida de los flujos financieros de origen nacional e internacional (Salama,
2003).

La poltica de cambio estructural, propia de los aos 1950 a 1970 basada en la inversin pblica
a travs del ordenamiento del territorio (adecuacin de infraestructuras, carreteras, riego), de la
ampliacin de la frontera agrcola (desmonte y colonizacin de tierras vrgenes mediante polticas
de fomento a la migracin), de la dotacin en factores (reforma agraria, crdito), de la innovacin
tcnica (creacin de instituciones dedicadas a la investigacin) y de la transferencia de tecnologa
(estructuracin de los servicios de extensin de los ministerios de agricultura) se interrumpi
progresivamente en los aos 1980. Fue reemplazada por una estrategia de direccionamiento de
las acciones programas de lucha contra la pobreza, programa de apoyo a la agricultura familiar,
programa de promocin de la agro - exportacin, etc.- en un contexto en el que el Estado se libera
de dicho compromiso y es sustituido por el sector privado. Esta nueva estrategia ha estado
acompaada por la formulacin de polticas agrcolas que tradicionalmente han privilegiado al
sector de los productores empresariales, relegando en importancia y coherencia las medidas
orientadas al desarro llo integral de la poblacin rural. Las estrategias diseadas para el desarrollo
del medio rural como complemento a las polticas de ayuda y modernizacin de la produccin han
sido construidas, en trminos generales, con una visin estrictamente sectorial.
El efecto de estas polticas es muy contrastado. Al igual que en Europa, la produccin agrcola ha
crecido de manera muy significativa en el transcurso de las ltimas cuatro dcadas (Cuadro 1).
Pero a la inversa de sta, dicho crecimiento, en la mayora de los casos, no responde tanto a una
revolucin agrcola como a una extensin de la frontera permitida por el aumento de la mano de
obra 6 y del rea explotada (Cuadros 3 y 4). As, los principales sistemas de explotacin que
prevalecan en los aos 1950 se mantuvieron al tiempo que se modificaban bajo la influencia de

medidas de disminucin del Estado y de la apertura comercial. El sistema agro- exportador se

fortaleci gracias a nuevas tcnicas de produccin (mecanizacin, insumos agrcolas), al
mejoramiento

de

los

predios

(fertilizacin,

riego)

al

desarrollo

de

los

medios

de

acondicionamiento y de comercializacin. Igualmente, este se benefici de las aperturas

comerciales y de los perodos de cambio favorable. El sistema de agricultura familiar por el
c ontrario ha perdurado sin una verdadera transformacin estructural. Ha sufrido particularmente
con las polticas de austeridad y de la tendencia a la baja de los precios de los productos bsicos
en los mercados internacionales y, hoy ms que nunca, est asociado al fenmeno de pobreza
rural. No obstante, esta tendencia general es contrastada de manera puntual por la aparicin, en
ciertos pases, de dinmicas contractuales innovadoras 7 .

Por otra parte, a la dualidad de la agricultura constituida por un sec tor agro- empresarial
concentrado y por un sector de agricultura familiar sobrepoblado- le corresponde una dualidad de
territorios. Los espacios que gozan de recursos naturales favorables a la agricultura y/o de una
proximidad

los

grandes

centros

urbanos

van

siendo

progresivamente

adecuados

en

infraestructuras que facilitan el acceso al mercado domstico o de exportacin y contrastan con

unos territorios aislados donde se concentra la agricultura familiar en la cual una parte an muy
importante de la produccin es auto-consumida al interior de los hogares y cuya relacin con la
esfera comercial implica a menudo la migracin temporal o definitiva.

Finalmente, el mantenimiento, o incluso la agudizacin, de las desigualdades econmicas, sociales

y territoriales en el medio rural se vio acompaado de la permanencia de las asimetras de poder
con una participacin desigual de las poblaciones en las instancias de gobernancia. Dichas
desigualdades se manifiestan principalmente por la permanencia de los conflictos de acceso a los
factores de produccin y a los servicios sociales, por la dificultad de acceso de los productores
agrcolas familiares al mercado internacional, o incluso por las maniobras de los grupos de presin
en la elaboracin de las polticas pblicas. A menudo, este contexto ha llevado a la
implementacin de polticas clientelistas y populistas.
La nocin de Nueva Ruralidad se fundamenta en estos hechos. Considera la permanencia de la
dualidad de la agricultura y del espacio rural as como el aument o de la pobreza en zona rural
como las manifestaciones concretas tanto del fracaso de las polticas agrcolas adoptadas desde
los aos 1950s, como de la ineficiencia de las instituciones pblicas y de la inadecuacin de
modos de gobernancia de tipo populista y pretende encontrar soluciones globales que permitan
6

Entre 1961 y 2000, el rea explotada creci en un 26%. Entre 1950 y 2000, la poblacin agrcola activa creci en un
35%; pero desde 1980 dicha poblacin es prcticamente estable e incluso registra una ligera disminucin lo cual marca el
inicio de una tendencia nueva.

mejorar el desarrollo humano de las poblaciones rurales y reequilibrar la situacin econmica de

estas zonas.

Mientras que en los dos continentes la oferta agrcola ha aumentado de manera considerab le en el
transcurso de la segunda mitad del siglo XX, subrayemos para concluir esta primera parte la
singularidad de las evoluciones de las agriculturas europeas y latinoamericanas. En Europa,
hemos asistido a una revolucin agrcola, caracterizada por el surgimiento de una agricultura
familiar muy bien dotada en capital, puesta en marcha en una contexto macroeconmico
estabilizado y protegido a pesar de las presiones recientes de la liberalizacin. Esta revolucin se
hizo a costa de una reduccin drstica de los efectivos agrcolas. En Amrica Latina, se observa
igualmente una erosin ms reciente- de la poblacin agrcola (ver ms arriba); pero sta se
dio no como consecuencia de un movimiento de transformacin global, sino ms bien de una
diferenciacin creciente de las trayectorias de las explotaciones agrcolas. En un contexto marcado
por los cambios macroeconmicos fundamentales ligados al proceso de liberalizacin, se constata
una segmentacin creciente de las agriculturas (variable segn el pas) con el surgimiento de una
franja

de

agricultura

empresarial

fuertemente

competitiva

integrada

los

mercados

internacionales y agriculturas campesinas y familiares mayoritarias pero en va de marginalizacin

acelerada.

Los contenidos concretos de la Multifuncionalidad y de la Nueva Ruralidad

La multifuncionalidad: una nocin polismica que sirve de fundamento a nuevas polticas pblicas

La nocin de Multifuncionalidad de la agricultura se refiere a la totalidad de productos, servicios y

externalidades creados por la actividad agrcola y que tienen un impacto directo o indirecto sobre
la economa y la sociedad en su conjunto. Estas producciones conjuntas tienen la caracterstica de
ser poco o mal reguladas por el mercado, en particular aquellas que tienen una incidencia social o
ambiental. La traduccin concreta de la nocin en trminos de polticas pblicas hace referencia a
la formulacin de intervenciones especficas destinadas a favorecer los aspectos positivos y a
limitar las externalidades negativas de la agricultura.

Introducida en el marco de la conferencia de Ro a principios de los aos 1990, la nocin de

multifuncionalidad fue utilizada por la Unin Europea para armonizar las legislaciones relativas a la
agricultura sostenible (CEDR, 1999), y luego retomada, desarrollada o debatida por varias
instituciones nacionales e internacionales (FAO, OCDE, OMC). Es en Europa y, en menor medida,

ste es el caso, por ejemplo, de los sistemas de agricultura familiar intensiva de exportacin en Chile o incluso del
desarrollo de formas contractuales entre agricultores familiares y agroexportadores en el Brasil (Nordeste).

en Japn y en Corea del Sur, donde la reflexin ha sido ms profunda y donde ha sido objeto de
aplicaciones jurdicas y polticas concretas. En los crculos internacionales por el contrario, la
multifuncionalidad ha suscitado reacciones mucho ms moderadas, marcadas a menudo por la
desconfianza o el rechazo ms que por el apoyo. El debat e no hace alusin a la produccin
conjunta de la agricultura, que es universalmente reconocida, sino ms bien a las intervenciones
que le ataen y a sus consecuencias. Los detractores de las polticas de intervencin consideran
que las distorsiones de merc ado introducidas por la accin pblica pueden representar un dao
mayor para el bienestar global que las fallas de mercado que se supone dicha accin debe regular.
En Europa, la multifuncionalidad ha sido objeto de un examen en el marco de las discusiones de la
Agenda 2000 sobre la reforma y la reorientacin de la PAC; pero hasta el da de hoy slo ha dado
lugar a declaraciones generales, aun cuando es posible encontrar una coherencia con las
orientaciones de la poltica de desarrollo rural de la Unin (llamada tambin el segundo pilar de
la PAC).

As pues, es esencialmente en el mbito nacional que la nocin encuentra sus aplicaciones

concretas. Sin embargo, si bien los pases europeos adhieren ampliamente a la MFA, stos
divergen fuertemente en cuanto al sentido exacto que se le debe dar. Es posible distinguir dos
interpretaciones divergentes de la nocin, calificadas de concepcin positiva y de concepcin
normativa por la OCDE (OCDE, 2001). La primera considera que la multifuncionalidad es una
caracterstica objetiva de la agricultura, como es el caso para cualquier tipo de actividad
econmica, y por lo tanto la discusin gira sobre el tipo de productos conjuntos y la manera de
regularlos. La segunda interpretacin estima que la multifuncionalidad concierne al tipo de
funciones que debe cumplir la agricultura en una determinada sociedad. A partir de all, la
preocupacin radica en identificar estas funciones y los medios que se deben establecer para
expresarlas.

La concepcin positiva busca esencialmente corregir las fallas de mercado. La intervencin

pblica, cuando sea necesaria, debe contentarse con corregir las externalidades negativas
limitando al mximo sus efectos distorsivos en el mercado de los productos agrcolas. Para tal fin,
sta no debe relacionarse con los bienes agrcolas (desvinculacin) y ser especfica de cada tipo
de externalidad (focalizacin). Sin embargo, tropieza con una dificultad operacional para aislar los
diferentes productos conjuntos y para definir el nivel de apoyo o de tributacin ptima necesaria
para su gestin. Esta concepcin es particularmente apreciada en los pases del norte de Europa
(Reino Unido, Pases Bajos, Dinamarca, Suecia). All, la intervencin pblica se centra en el control
de los impactos a nivel ambiental y prcticamente no aborda las estructuras de produccin cuya
evolucin se dej en manos de las fuerzas del mercado. Estos pases parecen estar dispuestos a
9

aceptar una cierta regresin y una dualizacin progresiva de sus agriculturas, lo que consiste en
dejar a las grandes explotaciones comerciales ocupar las zonas ms favorables y en mantener
mediante algunas ayudas pblicas limitadas unas pequeas unidades de produccin residuales en
las zonas ms difciles basadas en una pluriactividad que asocia, por ejemplo, la fabricacin de
productos de calidad y el mantenimiento del paisaje (Delorme, 2003).

Por el contrario, la concepcin normativa se fundamenta en un enfoque global que define la

multifuncionalidad como

el conjunto de contribuciones de la agricult ura a un desarrollo

econmico y social considerado como una unidad (Laurent, 1999). En consecuencia, la definicin
de las funciones de la agricultura debe hacer parte del debate de la sociedad en su globalidad y su
complejidad. Es bien sabido que el mercado no permite manejar el conjunto de las dinmicas en
juego, si se tiene en cuenta la importancia de los aspectos no comerciales, tales como los
aspectos simblicos, la solidaridad o la dimensin cultural de las prcticas alimentarias. Sin
cuestionar el papel central del mercado en el funcionamiento de la economa, las referencias
tericas superan el campo de la economa estndar y de sus perfeccionamientos de tipo neoinstitucionalista y se sitan principalmente en el campo de la economa institucional, de la
economa patrimonial, de la economa poltica o incluso en el de la sociologa econmica. Las
polticas agrcolas de Francia y de Alemania se inspiran esencialmente en esta concepcin
normativa. En Francia, la ley de orientacin agrcola de 1999, que reconoce de manera explcita el
carcter multifuncional de la agricultura, le asigna un peso equivalente a los aspectos econmicos,
sociales y territoriales de la agricultura. El rol del Estado es conciliar el inters individual del
agricultor y el de la colectividad. El instrumento de intervencin es de tipo contractual, asociando
al Estado con cada agricultor8 . En Alemania, la prioridad se le da al desarrollo rural considerado en
su globalidad, en el que la agricultura constituye uno de sus principales componentes. Los
instrumentos de intervencin privilegiados son de tipo reglamentario (Delorme, op. cit ).

La Nueva Ruralidad: un concepto en construccin para unas polticas pblicas

renovadas?
Definida principalmente en el crculo de las agencias internacionales de desarrollo y de los
organismos regionales de desarrollo rural (particularmente IICA, BID, FAO), la Nueva Ruralidad es
un concepto en construccin. Otras nociones aparecieron paralelamente o fueron reactivadas,
tales como el desarrollo territoria l rural o el desarrollo territorial sostenible, que precisan las
orientaciones y las referencias tericas escogidas. Por facilidad, pero tomando el riesgo consciente

La ley de 1999 cre el Contrato Territorial de Explotacin (CTE) que fue reemplazado en 2003 por el Contrato de
Agricultura Sostenible (CAD).

10

de ser reductores y de asociar probablemente corrientes emergentes distintas, incluiremos en la

Nueva Ruralidad el conjunto de estas variaciones.

Como la multifuncionalidad en su versin normativa, la Nueva Ruralidad pretende privilegiar un

enfoque global. Su objetivo es la definicin de polticas de desarrollo territorial que se inscriben en
una reforma institucional y econmica que implica nuevas reglas de gobernancia. El desarrollo
rural sostenible, en la perspectiva de la Nueva Ruralidad plantea la necesidad de definiciones de
polticas sobre la concepcin, las estrategias y las prioridades del desarrollo nacional, regional y
local teniendo en cuenta las implicaciones con la cadena agroproductiva -comercial y lo rural y los
relacionamientos con los programas y polticas de reformas econmicas, reformas del Estado,
polticas macroeconmicas, y otras que inciden en la ruralidad (IICA, 1999). En una acepcin
ms concisa, el desarrollo territorial sostenible se define como un proceso de transformacin
productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rur al
(Schejtman y Berdegu, 2003).

Estas concepciones pretenden primero que todo romper con las corrientes tericas que han dado
origen a las polticas en materia de desarrollo rural y agrcola, trtese de las polticas estructurales
de los aos 1950-1960 o, ms recientemente, de los programas de desarrollo rural integrado
(DRI). Los conceptos fundamentales que manejan en general han sido extrados del corpus de la
nueva economa institucional (NEI), y se refieren principalmente: (i) al desarrollo institucional
para fortalecer la democracia, los derechos y deberes del ciudadano y el funcionamiento local; (ii)
a la instauracin de nuevas reglas de gobernancia a travs de la descentralizacin, la cooperacin
entre actores pblicos y privados y la utilizacin de mtodos participativos; (iii) a la integracin de
una preocupacin sobre la sostenibilidad de los recursos naturales; (iv) a la promocin de un
enfoque territorial del medio rural en detrimento de un enfoque sectorial de la agricultura; (v) a la
puesta en valor de las oportunidades mediante el apoyo a las iniciativas locales o la valoracin del
capital social (Echeverri, 2002; IICA, 1999).

La literatura relativa a la Nueva Ruralidad muestra que alrededor de los grandes consensos
evocados

anteriormente,

se

percibe

sin

embargo

una

diversidad

de

puntos

de

vista,

particularmente en lo concerniente a la concepcin del territorio, a la toma en consideracin de las

instituciones y al rol del Estado. Si bien el territorio se conceptualiza de manera unnime como un
espacio de iniciativas para actores econmicos entre los cuales debe organizarse una cooperacin
eficaz, algunos autores subrayan que el territorio tambin es una construccin social cuya gnesis
y

estructuracin

es

conveniente

comprender

(Seplveda,

2002).

As

mismo,

aunque

la

implementacin de condiciones favorables al surgimiento de nuevas instituciones territorializadas

se reconoce como un requisito para las dinmicas territoriales, otros autores subrayan la
11

importancia de entender de manera precisa el funcionamiento de las instituciones actuales (reglas

y convenciones informales) y su razn de ser (Gordillo, 2003). O incluso, si bien los niveles local y
regional son las escalas privilegiadas de los procesos de desarrollo territorial, otros autores
piensan que mantener un sistema de arbitraje a nivel nacional es indispensable para evitar que
una articulacin directa entre los niveles regional e internacional contribuya a acrecentar an ms
las desigualdades territoriales (IICA, 1999). El objetivo de re - equilibrar los territorios permitira
as fortalecer la cohesin nacional (Seplveda, op. cit.).

Es claro que la MFA y la NR tienen preocupaciones comunes: la formulacin de nuevas polticas

pblicas para el mundo rural, la atencin prestada tanto a las

dinmicas territoriales, a la

coordinacin entre actores o a la innovacin institucional, entre otros. Sin embargo, la realidad de
las recomposiciones en curso y la importancia de las diferencias existentes en las polticas
pblicas que concretamente se ponen en marcha en Amrica Latina y en Europa invitan a ir ms
lejos en la puesta en perspectiva de las dos nociones y a interesarse en sus referenciales y en su
significacin.

Los referenciales subyacentes y su significacin

Territorio y competitividad

La referencia simultnea a la dimensin territorial y al imperativo de competitividad es recurrente

en la mayor parte de trabajos sobre la NR. Lo es igualmente en las proposiciones conceptuales
debatidas en las diferentes instancias internacionales. Sin emb argo, la imposicin del referencial
neoliberal que (ya) no se discute como tal, conduce a dejar de lado de manera sutil una parte del
debate. En efecto, una de las caractersticas del movimiento de globalizacin es el crecimiento
rpido de los fenmenos de competencia (fin de las protecciones), de la inestabilidad de los
mercados (fin de las regulaciones) y de las asimetras entre actores (confrontacin en la dotacin
de factores y de las productividades, movimientos de fusin y de concentracin de las firmas
mundiales) 9 . Las reglas del juego no son por lo tanto iguales para todos los territorios y los
desequilibrios se ven reforzados an ms por los procesos de deslocalizacin de las inversiones y
de las producciones hacia las zonas ms atractivas.

De esta manera, la cuestin de los marginados es globalmente ignorada en beneficio de la

identificacin de las dinmicas territoriales atractivas. Los trabajos de Porter sobre los distritos
industriales y los conglomerados de empresas (clusters) que constituyen una referencia

12

importante de la Nueva Ruralidad- muestran que el desarrollo de un territorio dependera de su

capacidad para competir, condicionada a su vez por la calidad de los factores de produccin
disponibles, por la concentracin de las empresas y la fuerza de la rivalidad creada entre ellas
por su proximidad - , por la presin ejercida por la demanda de los clientes o incluso por la
presencia de industrias conexas y de asistencia (Porter, 1999). Esta densidad econmica e
institucional permite, por ejemplo segn Marschall o Krugman, minimizar los costos de
transaccin, generar economas de escala, valorizar los activos especficos y desembocar,
finalmente, en efectos de arrastre en el sentido de Hirschman.
Este enfoque, centrado en las empresas, puede presentar un gran desfase con la situacin rural
de los pases de Amrica Latina. En primer lugar, ste difcilmente integra el problema de las
asimetras de poderes entre los actores econmicos y sociales. En segundo lugar, no ofrece
soluciones a los territorios peor dotados en factores. Finalmente, le asigna solo una importancia
secundaria a los procesos de estructuracin social y poltica de los territorios. Ahora bien, los
territorios al interior de un mismo pas no tienen la misma dotacin en rec ursos naturales,
econmicos y sociales. La fuerza de las redes sociales y socio - profesionales tambin difiere. Para
concluir, stos no tienen la misma densidad institucional, ni por ende la misma capacidad de
aprovechar las nuevas oportunidades que ofrece la globalizacin. A priori, no hay razn para
pensar que el hecho de poner a competir a estos territorios reduzca las desigualdades existentes
entre ellos. Por el contrario, es muy lgico que la brecha se profundice10 .

La Nueva Ruralidad, al fundamentar su reflexin en las dinmicas virtuosas de construccin

territorial basadas en la competitividad y en la promocin de procesos de coordinacin entre
actores, minimiza el peso de las relaciones de fuerza ligadas a las trayectorias histricas y por
ende el del Estado en su rol de arbitraje. Ciertamente, las posiciones no son tan radicales y ciertos
pases latinoamericanos se esfuerzan por manejar las asimetras territoriales.

En el caso de la multifuncionalidad, el Estado conserva una funcin de arbitraje preponderante. En

Francia, la identificacin de los territorios que deben ser objeto de acciones colectivas la realizan
los actores locales en asociacin con el Estado. Las actividades econmicas y los proyectos de
desarrollo deben entonces respetar los resultados de un diagnstico compartido y los trminos de
referencia son negociados y aceptados por el conjunto de los usuarios del territorio.

Los desequilibrios son flagrantes en el caso de ciertos mercados internacionales como por ejemplo los del caf y el cacao,
en los que los intercambios son prcticamente controlados por unas cuantas firmas transnacionales frente a las cuales los
productores no pueden proponer una fuerza de negociacin creble (Losch, 2002a).
10
Ver el ejemplo de la marginalizacin acelerada de los productores de maz mexicanos, vctimas de la puesta en marcha
de la integracin econmica en el marco del NAFTA (Oxfam, 2003).

13

De acuerdo con Castells 1 1 , uno de los atributos de la globalizacin reside en la abolicin de las
distancias y en la primaca del tiempo inmediato, un mundo donde el mercado dicta sus
necesidades a la produccin segn dispositivos cada vez ms determinados por la demanda justo
a tiempo (flux tendu). De esta manera, invocando la globalizacin como horizonte insuperable
que impone y dicta los comportamientos de los agentes econmicos en el corto plazo, tambin se
evita tomar en consideracin las historias y las trayectorias nacionales que terminan siendo
borradas por la globalizacin. El razonamiento seduce: puesto que la globalizacin se impone a
todos en la actualidad, ya no les queda a los territorios - independientemente de sus trayectorias
respectivas y de su dotacin en factores - ms que prepararse para la competencia donde las
reglas del juego son aquellas de los intercambios internacionales y de su liberalizacin. La
globalizacin suprime las distancias, privilegia el tiempo corto (llamado real) pero pretende
tambin borrar la historia.

Polticas pblicas y liberalizacin

En Amrica Latina, la puesta en marcha de programas de ajuste estructural y posteriormente de

liberalizacin

(desmantelamiento

de

las

protecciones,

supresin

de

las

subvenciones

privatizaciones), justificados por la amplitud de la crisis de la deuda de los Estados, cuestion

drsticamente los medios y el contenido de las intervenciones pblicas. Segn la ortodoxia liberal,
las fuerzas del mercado deben regular las actividades econmicas. La accin del gobierno debe en
consecuencia reducirse a la gestin de las fallas de mercado (ver la triloga: externalidades,
bienes pblicos y economas de escala), as como a su acompaamiento mediante la creacin de
un entorno institucional seguro que facilite principalmente la reduccin de los costos de
transaccin.
La agricultura como sector de actividad econmica no es la excepcin; en Amrica Latina, a
menudo se constata el final de las polticas sectoriales agrcolas. Aun cuando algunas situaciones
nacionales son ms matizadas, la agricultura est expuesta al libre juego de la competencia
(interregional e internacional) y la accin pblica se centra en la gestin de las externalidades del
modelo de crecimiento, como por ejemplo, y de manera especial, en los programas de lucha
contra la pobreza y, de manera ms discreta, en los programas ambientales. Este movimiento
corresponde a una segmentacin de las polticas pblicas que contrasta con las polticas agrcolas
o de desarrollo rural integrado de las dcadas anteriores.

11

Segn Castells (1999), citado por Schejtman y Berdegu (2003), la globalizacin se caracteriza por una economa capaz
de trabajar como una unidad en tiempo real y a escala planetaria.

14

Ahora bien, la NR lleva a redefinir un marco de coherencia territorial para la elaboracin de las
polticas apoyndose en las dinmicas de innovacin y en las redes a nivel local. As pues, ella
equivale de alguna manera a una "reintegracin" de la conceptualizacin de las polticas en una
base regional (ya que hay desconfianza en el nivel de Estado- nacin) lo cual plantea la definicin
de marcos de coherencia a nivel supra- regional1 2 .

Ms all de una filosofa general de intervencin, la interrogacin sobre los medios de accin de
estas polticas de desarrollo territorial sigue sin respuesta. En efecto, qu fuentes de financiacin
deben movilizarse y cules son los medios realmente movilizables? De no ser as, la Nueva
Ruralidad correra el riesgo de seguir siendo una propuesta de naturaleza puramente intelectual
sin una real aplicacin operacional.

Los recursos necesarios para apoyar las dinmicas territoriales deben generarse en el mbito
local? Y de ser as, an queda planteada la cuestin del futuro de los territorios y las poblaciones
no competitivos y marginados. O pueden acaso ser objeto de transferencias por parte de las
regiones mejor dotadas, poniendo a funcionar un principio de solidaridad (haciendo valer el hecho
de la pertenencia a una misma comunidad nacional- )? Y en este caso, se tratara entones de un
retorno al debate pasional sobre las ayudas y las subvenciones condenadas por las normas
liberales.

No es seguro que esta cuestin de los recursos y de su origen pueda seguirse eludiendo durante
mucho tiempo, como tampoco aquella que implica tomar o no en consideracin la cuestin de las
desigualdades econmicas, sociales y territoriales que sigue esquivndose cuidadosamente en los
debates realizados por las agencias internacionales13 . Ahora bien, si bien existe en el absoluto un
crculo virtuoso de la innovacin y de la toma de riesgo por parte del empresario, no existen
recetas para compensar las desigualdades en cuanto a la dotacin en factores en un contexto de
competencia abierta. El manejo de las desigualdades, la identificacin de los medios para
reducirlas y el hecho de asumir sus costos remiten pues a opciones de la sociedad que difcilmente
pueden ser arbitradas desde pticas externas.

Concertacin, opcin colectiva y polticas pblicas

El tema de la elaboracin de las opciones colectivas que permitan forjar o reestructurar polticas
pblicas se convierte as en un punto central del debate. Cmo dar un contenido concreto a la
12

Anteriormente vimos cmo la cuestin de los equilibrios regionales constitua un tema de preocupacin para algunos
autores (Cf. IICCA, 1999).

15

Nueva Ruralidad o a la Multifuncionalidad de la agricultura en su acepcin normativa? Qu

valores deben promoverse o qu principios de solidaridad deben defenderse? Y en funcin de qu
comunidades de pertenencia? Y cules son los niveles de subsidiaridad posibles y en funcin de
cul organizacin poltica y territorial?
Es evidente que uno de los requisitos ms importantes es el de la concertacin necesaria para la
accin colectiva, lo que alude a la posibilidad de un debate a nivel local, regional, e incluso
nacional y por ende a las condiciones del funcionamiento democrtico y a las caractersticas del
rgimen de gobernancia.

A este respecto, las caractersticas de lo poltico en Europa y en Amrica Latina ofrecen

evidentemente mrgenes de maniobra diferentes. En Europa, la PAC tiene cimientos antiguos que
resultan de negociaciones sectoriales a nivel nacional entre los poderes pblicos y las
organizaciones profesionales y sindicales agrcolas1 4 , y de una negociacin global entre pases
miembros. Hoy en da, la PAC es cuestionada por un sector de la sociedad civil que critica sus
costos y sus desviaciones productivistas con el apoyo de las redes anti- globalizacin que
denuncian su impacto sobre los pases en desarrollo- pero el lobby agrcola sigue siendo muy
activo y es justamente de este juego de fuerzas de donde surgir un contenido poltico nuevo y la
verdadera cara de una agricultura multifuncional1 5 . En Europa, una alternativa podra surgir a
partir de una bsqueda de convergencias y de sinergias entre los enfoques multifuncionales y las
dinmicas impulsadas por los proyectos Leader. Dichos proyectos, que se sustentan en enfoques
territoriales y multisectoriales de apoyo a iniciativas innovadoras, tienen como objetivo claro reequilibrar aqullas zonas que han permanecido relegadas de las grandes dinmicas de
modernizacin.
Evidentemente, en Amrica Latina la situacin es ms contrastada y a menudo ms delicada,
tanto por la inercia de los poderes locales antiguos como por una tradicin autoritaria del aparato
de Estado. Y la construccin de una nueva relacin entre las sociedades con su medio rural, es
especialmente compleja en este contexto donde los procesos de democratizacin requieren an de
un gran fortalecimiento y donde las instancias de participacin, especialmente en el medio rural,
son particularmente dbiles.

13

En relacin con los impases de las polticas de lucha contra la pobreza y la cuestin de la lucha contra las desigualdades,
ver Campbell y Losch (2002) y, de manera ms general, los trabajos de la red Impact (Appui aux politiques publiques de
rduction de la pauvret et des ingaltis ). Ver particularmente Winter, 2001 y Lvy 2002.
14
En pases como Francia, dio origen a un rgimen de cogestin.
15
Las diferencias entre pases son notables. Francia, por ejemplo, es el pas donde la resistencia al cambio del lobby
sectorial es ms fuerte. En Alemania, la presin de los consumidores se tradujo simblicamente en el reemplazo del
Ministerio de Agricultura por un Ministerio de la Alimentacin y de la Proteccin del consumidor.

16

En este sentido, uno de los requisitos para la expresin de las opciones colectivas es el
fortalecimiento de las capacidades de anlisis, de propuesta y de negociacin de los actores
locales. En diferentes campos, las dinmicas locales han demostrado su inters a travs del
surgimiento de organizaciones y de redes profesionales: organizaciones campesinas e indgenas,
redes de agroindustrias rurales para la transformacin y la puesta en valor de la produccin
agrcola, instancias locales de gobernancia asumidas por los movimientos sociales y que pueden,
en ciertos casos, ocupar niveles de representacin nacional. Algunos autores (Gordillo, 2001) no
dudan en calificar estos movimientos sociales de medio de produccin y es evidente que la
nueva institucionalidad promovida por la NR tiene all parte de sus rac es. Estas dinmicas deben
reforzarse mediante la informacin, la formacin y la asesora, a sabiendas que son la base del
fortalecimiento del tejido institucional cuyo espesor es garanta de dinamismo territorial.

La opcin de reforzar las capacidades de los actores locales, as como el mejoramiento de las
reglas de gobernancia local, evidentemente no son neutros en cuanto a las relaciones de poder
existentes. Pero de la experiencia de varios fracasos de polticas econmicas impuestas desde el
exterior (Stiglitz, 2002) se deduce que las polticas que funcionan son aquellas que se
fundamentan en una adhesin de los actores implicados a sus objetivos y a sus recursos.
nicamente esta apropiacin de las polticas permite la aceptacin de sus costos. La puesta en
marcha

concreta

de

un

desarrollo

territorial

rural

que

apele

los

principios

de

la

Multifuncionalidad o de la Nueva Ruralidad tampoco puede abstraerse a esta regla.

Conclusin

Los modelos de desarrollo agrcola adoptados por Europa y Amrica Latina, tal y como se
configuran actualmente, estn caracterizados por importantes diferencias de concepcin. Mientras
que las trayectorias econmicas seguidas asignaron a la agricultura, en cada caso y con espacios
de tiempo diferentes, funciones de acumulacin y luego de reservorio de mano de obra para los
dems sectores de actividad, las diferencias existentes entre estas dos regiones con respecto a la
integracin econmica, al nivel de vida y a las economas de escala, no ofrecieron las mismas
posibilidades de resistencia a la crisis econmica y monetaria internacional que se inici a finales
de los aos 1970. La fragilidad que demostraron las economas latinoamericanas las oblig a
adoptar rpidamente programas radicales de ajuste y de liberalizacin que se pusieron en marcha
en detrimento de polticas pblicas autnomas; y las normas internacionales fueron sustituyendo
progresivamente las opciones nacionales.
Adems de la resistencia de su configuracin econmica, Europa pudo beneficiarse de los logros
de sus opciones polticas en materia de integracin ligadas al proceso de construccin europea
17

iniciado hace casi cincuenta aos. La existencia de una poltica agrcola comn, diseada como un
espacio protegido de solidaridad econmica con objetivos de modernizacin, de mejoramiento del
nivel de vida y de transformacin de conjunto del sector agrcola, desemboc en xitos notables
en trminos de produccin y de productividad. Pero dichos xitos tambin generaron costos
crecientes en el plano econmico, financiero y ecolgico. Sin embargo, la rapidez de las
mutaciones de las agriculturas de Europa del sur (Espaa, Portugal y Grecia) en espacio de veinte
aos est all para recordar la diferencia fundamental de proyecto existente entre un objetivo de
integracin econmica y poltica y un objetivo que se limita al simple libre-intercambio comercial.
En Europa, las polticas estructurales y de apoyo permitidas por la solidaridad entre Estados
miembros permitieron acompaar la confrontacin de las productividades y de la desigualdad de
la dotacin en factores. Por el contrario, en Amrica Latina, los agricultores locales han pagado un
alto precio por la ausencia de polticas de este tipo, como lo muestran casos especficos en
Mxico, Uruguay o en ciertas regiones del Brasil en el marco del NAFTA y del Mercosur,
respectivamente.

Estas diferencias de contexto y de opcin, que se explican y se refuerzan a la vez por las
caractersticas de los espacios polticos y por la posibilidad de que surjan debates de la sociedad,
se vuelven a encontrar en el tipo de respuesta que se da a los retos relativos a la transformacin
de las agriculturas. En el caso europeo, prevalece la opcin de polticas agrcolas integradas que
pretenden abarcar en un marco comn el conjunto de problemas ligados a la agricultura y a la
regulacin de sus dimensiones econmicas, sociales y ambientales. En el caso latinoamericano,
por el contrario, existen polticas segmentadas caracterizadas, de un lado, por el libre juego de las
fuerzas del merc ado en la agricultura y, del otro, por la ambicin de poner en marcha polticas
(sociales, ambientales) para responder a las consecuencias de la liberalizacin econmica. En este
sentido, la Nueva Ruralidad sigue siendo an, ms un marco de coherencia que un programa de
accin concreto.

Las dos vas elegidas no obstante presentan desequilibrios difcilmente sostenibles. El costo
interno de la PAC y sus consecuencias externas obligan a un cuestionamiento de sus principios. El
crecimiento de las desigualdades sociales y de los desequilibrios territoriales en varios pases
latinoamericanos plantea problemas de viabilidad econmica y, cada vez ms, de viabilidad
poltica. De manera ms global, lo que hoy se plantea es justamente la cuestin del choque de las
productividades ligado a la liberalizacin del comercio agrcola mundial, en un contexto en el cual
los pases en desarrollo constituyen el 96% de los activos agrcolas mundiales y hacen vivir al
41% de la poblacin del planeta (Losch, 2002b). La prxima cumbre de la OMC que se llevar a
cabo en Cancn en septiembre de 2003 debera recordarlo de manera vehemente.

18

Esta nueva configuracin y estos nuevos retos ligados a la evolucin de la economa mundial
exhortan directamente a la accin colectiva, ya sea de actores econmicos y sociales o de los
mismos Estados. Evidentemente, ser difcil ignorar a menos de exponerse a lo peor- la
necesidad inevitable de ofrecer un tratamiento especfico y de proteccin para los menos
favorecidos, trtese de grupos sociale s, de regiones o de Estados. Pero, de manera ms global,
estos retos abogan por la innovacin poltica e institucional y la definicin de polticas pblicas
renovadas, diseadas como compromisos econmicos y sociales entre actores que, con
frecuencia, tienen intereses divergentes. En esta perspectiva, la rehabilitacin de la dimensin
territorial es prometedora puesto que ofrece un marco accesible para la definicin de las opciones
colectivas y un nivel de integracin para las polticas pblicas. Los debates generados por la
Multifuncionalidad y la Nueva Ruralidad, ms all de sus diferencias, permiten contribuir en este
aspecto.
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21

CUADRO 1. Coeficiente de crecimiento de produccin agrcola por grandes tipos de

productos 1961-2000
Amrica Latina
Europa
Cereales
2.9
2.4
Frutas
3.3
1.4
Leguminosas
1.7
1.7
secas
Oleaginosos
0.2
0.7
Leche
6.9
3.9
Carne
3.8
2.2
Fuente: FAOSTAT, http://apps.fao.org, clculos personales
CUADRO 2. Evolucin de la contribucin a la oferta mundial (%)

Cereales
Frutas
Leguminosas
secas
Oleaginosos
Leche
Carne

Amrica Latina (%)

1961
2000
5 .4
6.7
16.8
20.7
8.7
10.8

Europa (%)
1961
2000
10.4
10.5
25.0
12.9
6.0
7.8

7.7
0.1
24.4
0.1
0.1
0.1
11.4
13.4
22.5
Fuente: FAOSTAT, http://apps.fao.org, clculos personales

8.8
0.1
15.4

CUADRO 3. Evolucin de la poblacin agrcola de 1950 a 2000

Amrica Latina

Europa de los
15
Poblacin agrcola (x1000)
1950
92 724
85 394
1980
127 103
34 701
2000
108 192
16 311
Poblacin activa agrcola
1950
32 713
37 562
(x1000)
1980
44 681
14 826
2000
44 131
7 607
Poblacin activa agrcola/
1950
54%
28%
poblacin activa total (%)
1980
32%
9%
2000
20%
4%
% poblacin agrcola/
1950
56%
51%
poblacin total
1980
35%
10%
2000
21%
3%
Fuente: FAOSTAT, http://apps.fao.org, clculos personales
CUADRO 4. Evolucin de las reas agrcolas explotadas de 1961 a 2000
Praderas y pastos
permanentes
(1000 ha)

Amrica Latina
Europa de los
15

1961
506 831
65 504

2000
612 865
56 009

Tierras arables y
Cultivos
permanentes
(1000 ha)
1961
2000
111 962 168 272
98 966
84 955

22

rea agrcola total

(1000 ha)

1961
618 793
164 470

2000
781 137
140 965

Fuente : FAOSTAT, http://apps.fao.org, clculos personales

23