UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CALLAO

VICERRECTORADO DE INVESTIGACION
CONSEJO DE INVESTIGACION
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS

INFORME FINAL DEL PROYECTO DE

INVESTIGACION

TITULO: TEXTO DE ECONOMIA PUBLICA

AUTOR : ECO. MAG. VICTOR AURELIO HOCES VARILLAS

01 09 2009 al 31 08 2011

R. Rectoral N 1016 - 09 R.

CALLAO 2011- PERU

1
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CALLAO
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
VICERRECTORADO DE INVESTIGACION

INFORME FINAL DEL PROYECTO DE INVESTIGACION

ELABORACIN DE UN TEXTO DE ECONOMIA PUBLICA

INDICE

A) RESUMEN ..03

B) INTRODUCCION .04

C) ANTECEDENTES Y MARCO TEORICO 09

D) MATERIALES Y METODOS .. 11

E) RESULTADOS 12

F) DISCUSION 189

G) REFERENCIALES 191

H) APENDICE 193

I) ANEXOS 194

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A) RESUMEN

La gestin pblica del Estado, tiene como finalidad hacer una distribucin, ms
equitativa de la renta y una mejor asignacin de los recursos econmicos disponibles;
para que sus acciones tiendan a lograr sus fines, objetivos y metas, deben estar
enmarcados dentro de las polticas gubernamentales; el Estado tiene un nuevo rol
regulador de las actividades econmicas, dentro del presupuesto pblico se viene
introduciendo la gestin pblica por resultados que es tcnico, estratgico econmico y
poltico, y que permite vincular y relacionar al gobierno con la sociedad creando un
valor pblico, tiene un enfoque de uso eficiente, y que conduce a resultados. La
economa de mercado utiliza criterios esenciales de eficiencia y de equidad la idea es
aplicarlos en la mejora del gasto pblico; conocer si los recursos pblicos estn siendo
utilizados adecuadamente, y si llegan a quienes deberan llegar oportunamente.

La intervencin del Estado en una economa de mercado a travs de la teora del

bienestar-equilibrio general, debe utilizar los instrumentos microeconmicos, que nos
permita dar una explicacin global del comportamiento del consumo, la produccin, y la
formacin de los precios. El anlisis del ptimo de Pareto en la asignacin de los
recursos para conseguir maximizar el bienestar de la sociedad; analizndose cada uno de
los fallos de mercado.

La gestin presupuestaria permite que las entidades del sector pblico puedan lograr sus
objetivos y metas contenidas en cada uno de los planes operativo institucionales; el
anlisis del gasto pblico y la poltica fiscal que estan dirigidos a mejorar el bienestar
social de la poblacin; analizndose para el caso de los proyectos pblicos la tcnica de
la relacin beneneficio/costo, la teora de la tributacin y la identificacin de quienes se
benefician y se perjudican; la incidencia tributaria y sus efectos sobre la distribucin del
ingreso, los que administran y los hacedores de polticas tributarias; los procesos de
descentralizacin y de regionalizacin; el proceso de privatizacion que busca transferir
algunas tareas del sector pblico al sector privado y que permitir promover la
competencia y que haga posible su venta; y finalmente la implantacin del SIAF, y del
uso del SNIP que ahora, esta permitiendo que la inversin pblica se ejecute con mayor
eficiencia por parte de los gobiernos regionales y locales lo que conlleva a una
elevacin de la calidad, se mejore los niveles de equidad y sostenibilidad del gasto.

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B) INTRODUCCION.

El tratamiento tradicional de la literatura sobre la economa pblica ha sido siempre

poner el mayor nfasis los aspectos macroeconmico, administrativo y jurdico de los
diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad
econmica, esa tendencia continua, pero ltimamente esta siendo reforzarla con el
anlisis microeconmico, incorporndolos a los textos de economa del sector pblico y
que han sido publicados en idioma espaol.

El presente trabajo titulado: Texto de Economa Pblica constituy un reto prepararlo

y sistematizarlo para ser convertido en un material didctico til para los estudiantes
universitarios ya que el material es una gua de estudio, que ser completada con la
experiencia del docente y la prctica en la gestin pblica y que es impartida durante el
dictado de clases del semestre..

Pretendo reflejar a lo largo de este trabajo acadmico de que el Estado tiene ahora un
nuevo rol funcional de regulador de las actividades econmicas, en base a las normas
legales y jurdicas establecidas en el pas, las que permitirn no slo la circulacin de
los bienes y servicios que produce la economa, sino su labor fiscalizadora y de hacer
justicia promoviendo con ello el respeto a los contratos y evitando los conflictos dentro
de un estado de derecho y del respeto constitucional. Asimismo permitir conjugar de
manera conjunta las actividades privadas como pblicas.

El trabajo ha sido estructurado y dividido en diez captulos, inicialmente el capitulo I,

trata de establecer algunas definiciones e interrogantes de la economa pblica,
como:cul es la ocupacin del Estado?, cul es el rol del Estado?,. cmo influye el
Estado en la vida del ciudadano?, qu papel econmico desempea el Estado?, cmo
nace el enfoque institucional pblico?, en que medida las instituciones estn
relacionadas con el crecimiento econmico; as como las instituciones eficientes
permiten disminuir los costos de transacciones, la transferencia de los derechos de
propiedad y los costos no ligados directamente al proceso de produccin de los bienes
(costos de informacin, de negociacin y que son contractuales). Tambin la visin
histrica del Estado, la libertad individual de los agentes de la produccin dentro de un
economa de mercado y la propiedad privada de los recursos. La existencia no
solamente de fallas de mercado sino fallas del Estado Las reformas estructurales
llevadas a cabo por el gobierno en los 90s, tuvieron como objetivo consolidar y
perfeccionar la competencia empresarial y la dimensin organizacional del Estado, fue
el momento en que se reconoce la necesidad de tener un gobierno con un entorno
macroeconmico estable; la importancia de utilizar el gobierno modelos econmicos
simplificadores de la realidad. En el capitulo II, se analiza la gestin pblica, que tiene
como finalidad hacer una distribucin, ms equitativa de la renta y una mejor asignacin
de los recursos econmicos disponibles; para que sus acciones tiendan a lograr sus
fines, objetivos y metas, enmarcadas dentro de polticas gubernamentales; el nuevo rol
del Estado como regulador de las actividades econmicas, la gestin pblica por
resultados que es tcnico, estratgico econmico y poltico, que vincula y relaciona al
gobierno con la sociedad creando un valor pblico, un enfoque de uso eficiente, y que
conduce a resultados. La economa de mercado en la que utiliza criterios esenciales de
eficiencia y de equidad en una mejora del gasto pblico, saber si los recursos pblicos
estn siendo utilizados adecuadamente, si llegan a quienes deberan llegar, se utilizan
oportunamente y si generan los resultados esperados. Los instrumentos que utiliza el

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Estado para la toma de decisiones a travs de las polticas fiscales y monetarias que
busquen promover el crecimiento. Las tres funciones propuestas por el economista
Musgrave, identificadas como la funcin de asignacin , distribucin y de
estabilizacin. En el capitulo III, se analiza la intervencin del Estado en una economa
de mercado a travs de la teora del bienestar-equilibrio general, utilizando los
instrumentos microeconmicos, para permitirnos dar una explicacin global del
comportamiento del consumo, la produccin, y la formacin de los precios. El anlisis
del ptimo de Pareto en la asignacin de recursos para conseguir maximizar el bienestar
de la sociedad y la disyuntiva entre eficiencia y equidad. La ptimizacin de los
procesos, los equilibrios que se producen en un punto de la frontera de la curva de
utilidad y de la produccin utilizados en los problemas del equilibrio general mediante
un artificio grfico muy til que es el Diagrama de la Caja de Edgeworth;
ilustrndonos los intercambios de bienes para los mercados organizados, analizndose la
eficiencia en el consumo, en la produccin y en la combinacin de productos Se analiza
cada uno de los fallos de mercado; esto implica que las fuerzas del mercado a travs
de la oferta y la demanda no, nos esta llevando a un punto ptimo de la curva de
posibilidades de produccin, es decir, los resultados no son perfectos. En el capitulo IV,
se desarrolla el anlisis macroeconmico de la gestin presupuestaria del Estado; siendo
uno de los principales instrumentos, que permite que las entidades del sector pblico
puedan lograr sus objetivos y metas contenidas en cada uno de los planes operativo
institucionales; estableciendo la composicin del presupuesto durante un ao fiscal, los
crditos presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones; el
proyecto de presupuesto pblico, su financiamiento a travs de los recursos ordinarios,
directa4mente recaudados, los de operaciones oficiales de crdito; las donaciones o
transferencias; y los recursos determinados como: el canon y sobrecanon, regalas,
rentas de aduanas y participaciones; las contribuciones a fondos, como el rgimen de
prestaciones de salud y reservas provisionales; fondo de compensacin municipal que
comprende los ingresos provenientes del rendimiento del impuesto de promocin
municipal, el impuesto al rodaje e impuesto a las embarcaciones de recreo. Asimismo
conocer las fases del proceso presupuestario definiendo lo que es la programacin; la
formulacin; la aprobacin; la ejecucin; el control y la evaluacin en trminos del
cumplimiento de los programas, sus metas y objetivos alcanzados. Nos trazamos
algunos interrogantes como: Que es Presupuesto por Resultados? Qu es el
Presupuesto Participativo? Qu es la rendicin de cuentas? Que instituciones
participan en el control del presupuesto? Qu es un pliego presupuestario? Los
ciudadanos pueden fiscalizar la ejecucin del presupuesto? Qu es la ley de prudencia
y transparencia fiscal? Qu es la reserva de contingencia en el presupuesto?. Qu es el
fondo de estabilizacin fiscal? Tambin se analiza el nuevo rol del Estado como agente
regulador de la economa y que adems actan como entes protectores de los usuarios,
ante posible abuso de las empresas privatizadas. En el capitulo V, se analiza el gasto
pblico y la poltica fiscal: el gasto de gobierno el que esta dirigidos a mejorar el
bienestar social de la poblacin. El gasto pblico proviene del presupuesto, que es
utilizado por las entidades pblicas de acuerdo a Ley, cuidando de que estas no superen
sus techos presupuestales. Se analiza la poltica fiscal, que es una herramienta de la
poltica econmica que puede ser usada de manera expansiva y restrictiva a travs del
gasto pblico o de los impuestos. La poltica del gasto pblico promueve la produccin
de bienes y servicios llamados bienes pblicos; en el Per, el presupuesto ha venido
siendo en los ltimos aos inercial e incremental, los sectores institucionales piden
mayores recursos cada ao, pero los resultados no son tan satisfactorios. Los recursos
pblicos se distribuyen por pliegos institucionales, con sus respectivos techos

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presupuestales. Necesitamos conocer los factores que traban el gasto de inversin;
adems de fortalecer las capacidades de los formuladotes y evaluadores de proyectos a
nivel nacional, asumir un proceso de descentralizacin del SNIP, para que tenga mayor
efectividad. Se conocer los efectos econmicos del gasto pblico, el grado del
cumplimiento de las polticas pblicas. Se analiza las tcnica del anlisis costo-
beneficio en el caso de los proyectos pblicos con el objeto de medir la eficacia y el
impacto que pueden generar. Tambin se analiza la poltica fiscal como herramienta
que permite financiar una adecuada provisin de bienes y servicios pblicos a travs del
gasto, la tributacin y el endeudamiento pblico. Respecto a la poltica de
endeudamiento, hay una consolidacin fiscal que nos esta permitiendo mejorar la
gestin de nuestra deuda pblica, esta es dinmica habindose incrementado el nmero
de operaciones en la administracin de nuestros pasivos tales como los prepagos, los
intercambios de deuda y la cobertura que nos han permitido que la estructura de la
deuda pblica logre experimentar cambios cualitativos importantes, a travs de que
estas operaciones han reducido la composicin del portafolio y los riesgo de mercado;
por otro lado tocamos de manera breve la teora de la eleccin pblica.En el capitulo VI,
se analiza la teora de la tributacin, para ello se debe identificar a quin o en que grupo
social debe recaer el pago de cada uno de los tipos de impuestos existente en el pas; es decir,
debemos precisar que grupo social sern los que se beneficien y quienes sern los perjudicados,
para ello debemos lograr aplicar alguna de las polticas tributarias existentes, as como
establecer algn tipo de modificaciones o de reformas tributaria, que nos permitan hacer ms
eficiente la recaudacin. Trataremos la incidencia tributaria que es el estudio de los efectos de
las polticas tributarias sobre la distribucin del ingreso o sobre el bienestar econmico de la
poblacin. De manera general la imposicin de un impuesto afecta el precio de los bienes y de
los servicios y tambin la retribucin a los factores productivos. El sistema tributario en el
Per, enmarcada conceptualmente en las Leyes del Derecho Tributario, su Cdigo y la Ley
Penal Tributaria, normas que le da facultades para obligar a los agentes econmicos a pagar
todo tipo de impuestos; La encargada de administrar los tributos y de gestionar
ntegramente el cumplimiento el cumplimiento de las obligaciones tributarias y
aduaneras que es a travs de la SUNAT y los hacedores o encargados de la poltica
tributaria que son el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y el Congreso de la
Repblica y que son los .responsables de establecer la forma como se distribuir la
carga impositiva, permitiendo regular los efectos de los tributos sobre el proceso
econmico. En el capitulo VII, se describe los impuestos ms importantes que posee
nuestra estructura tributaria, destacando el impuesto a la renta (IR) que es un impuesto
directo y que grava los ingresos de las personas naturales y a las personas jurdicas; los
indirectos que corresponden al impuesto general a las ventas (IGV) as como tambin el
impuesto selectivo al consumo (ISC), que gravan al consumo y a la produccin,
representando el agregado de estos en la actualidad el 87% de los ingresos tributarios en
el Per. Las caractersticas del sistema tributario, las clases de tributos existentes como
son los impuestos, tasas y contribuciones (fondos). En el capitulo VIII, se explican
algunos conceptos sobre lo que es el proceso de descentralizacin, los antecedentes
histricos; sus principios como que es permanente, dinmico, democrtico, integral,
subsidiaria y gradual. Tambin los principios de la descentralizacin fiscal; los
objetivos de la descentralizacin; y la regionalizacin. En el capitulo IX: se explica el
proceso de privatizacin llevado a cabo por los pases como el Per y Latinoamrica,
proceso mediante el cual algunas tareas son transferidas del sector pblico al sector
privado. Este proceso permite a los actores no gubernamentales intervenir cada vez ms
en el financiacin y en la prestacin de servicios en telecomunicaciones, servicios
elctricos, agua, etc, y conlleva a la introduccin de cambios en las funciones y
responsabilidades pblicas como privadas. Las fases del proceso permitiran promover

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la competencia, hace posible su venta ya el Estado tiene claras ventajas sobre el sector
privado. Y finalmente en el capitulo X: se analiza la implementacin del sistema
integrado de administracin financiera (SIAF) y del sistema nacional de la inversin
pblica (SNIP), el primero es la experiencia en Amrica Latina de un sistema que esta
permitiendo que los recursos que financian la participacin del Estado, se pueda utilizar
de manera eficientemente, visualizado a travs de los gasto y los ingresos
presupuestales que se vienen registrando a travs de SIAF y que los hace en tiempo real
para conocimiento de quienes ejecutan y de quienes desean conocer como se viene
ejecutando el gasto pblico, para beneficio de la poblacin; se hace conocer los
antecedentes del sistema ya que se ha constitudo en un apoyo al proceso de
organizacin del Estado. El segundo es el sistema nacional de la inversin pblica
(SNIP), y que, su implementacin en nuestro pas est logrando la elevacin de la
calidad de las inversiones pblicas y mejorando los niveles de equidad, eficiencia y
sostenibilidad del gasto pblico, estableciendo como unidad bsica, tener que analizar
los proyectos y su ciclo de vida, para que estos tengan el rendimiento deseable. Tambin
se analiza sus antecedentes ya que el sistema a nivel de su aplicacin se viene
descentralizado a nivel regional y local, ya que su finalidad es optimizar el uso de los
recursos pblicos; adems los proyectos de inversin pblico se sujetan a las fases de
preinversin, inversin y de pos-inversin.

Quiero agradecer a mis colegas de profesin, indicando de que algunas partes de este
documento fueron utilizados en el dictado del curso de Economa Pblica, no es un
trabajo totalmente acabado, que requiere ser revisado por otros colegas que puedan
enriquecer su contenido. Tambin agradezco al Instituto de Investigaciones de la
Facultad de Ciencias Econmicas por haberme permitido iniciar el trabajo y que ahora
la exigencia me ha obligado a terminarlo de manera responsable.

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C) ANTECEDENTES Y MARCO TEORICO.

El libro de Joseph E. Stiglitz La Economa del Sector Pblico plantea como disear y
establecer un sistema fiscal que permita que el sector pblico tenga un mayor nivel de
eficiencia en la economia y de equidad en la distribucin de la renta, es un escrito que
esta dentro de la perspectiva de la corriente neoclsica, ya que la intervencin del
Estado se justifica con la existencia de fallas de mercado desde la perspectiva de una
economa libre de mercado, donde la sociedad debe alcanzar un nivel esperado de
eficiencia dentro del criterio del ptimo de Pareto.

Los programas pblicos fueron creados para aliviar los algidos problemas sociales, sin
embargo a pesar de ello no se ha conseguido que sean eficientes debido a que algunos
de ellos se duplican o estan mal focalizados en trminos de que los servicios que deben
brindar a una creciente poblacin pobre y pobre extremo, requiere recibir este beneficio
sin inequidad, lo importante es conocer la forma como se vienen utilizando los recursos
invertidos, se requiere analizar la complejidad de los sistemas aplicados, preveer las
causas de su mala distribucin con el objeto de corregirlas y es donde el Estado debe
subsanar y actuar con eficiencia para evitar todo acto ineficaz que atente contra la
distribucin justa de quienes requieren los programas sociales. Es necesario que el gasto
social mitigue la situacin de extrema pobreza y prevea y focalice las fallas a fin de que
dicha poblacin reciba los beneficios de dichos programas y el pas pueda tener un
mejor resultado. La administracin pblica debe velar por que su actividad no sea
menoscabada por algunos funcionarios que no actuan en su rol social perjudicando a la
poblacin que realmente necesita de dichos programas.

El estudio de la economa pblica o del sector pblico, Stiglitz lo divide en tres

categoras que debemos reconocer para tener una explicacin de su funcionamiento:
1) Saber que actividades realiza el sector pblico, como esta organizada ya que entorno
a l tiene un grado de complejidad.
2) Se hace necesario comprender y preveer las consecuiencias de sus actividades que al
ser complicadas pueden originar un conjunto de reacciones especialmente cuando
aplicamos programas sociales.
3) Es necesario evaluar las medidas tomadas y buscar conocer las consecuencias con el
fin de corregirlas de ser necesarias.

El trabajo de Roberto Urrunaga, Tami Hiraoka y Antonio Risso de Fundamentos de

Economa Pblica, nos permite tener un conocimiento de las polticas pblicas para lo
cual brinda una serie de instrumentos necesarios para el anlisis y la aplicacin de las
tecnicas microeconmicas, que se utilizan para evaluar el gasto pblico y los impuestos,
interrogandonos como actua el Estado en una economa de mercado; cual es nivel de
intervencin que debe existir?, Cuales son los bienes y servicios que debe producir o
financiar? Cmo debe el Estado alcanzar sus objetivos?. En otras palabras su estudio
establece en forma clara y suscinta el marco terico ms relevante para el anlisis del
sector pblico.

Francisco R.Moratinos en su obra Introduccin a la Economa del Sector Pblico hace

un tratamiento tradicional de la literatura y de la hacienda pblica, poniendo mayor
nfasis en los aspectos macroeconmicos, administrativos y jurdicos de los diferentes
instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad econmica,
reforzndola con el anlisis microeconmico, que es poco tratada en la mayora de los

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textos sobre finanzas pblicas que existene en espaol. Permite reflejar en su obra la
premisa de que el sector pblico tiene un rol constructivo e importante que jugar en la
economa junto al sector privado y que este ltimo por si slo no puede alcanzar los
objetivos econmicos y sociales que toda sociedad democrtica aspira.Hace una
revisin general del funcionamiento eficiente del mercado(Adam Smith), luego describe
someramente las causas que hacen que ste no logre una eficiente asignacin de los
recursos y delimitando el campo de actividad del gobierno. Tambin explora las fallas
del mercado, los bienes pblicos que por su caracterstica propia no pueden ser
producidos por el mercado, de alli que el Estado deba producirlos. Que slo el Estado es
responsable de una asignacin ineficiente de los recursos y que el propio
funcionamientro de la actividad privada es frecuentemente causa de desequilibrios por
motivo de las llamadas externalidades las cuales afectan positiva como negativamente
los patrones de produccin y las pautas de consumo.

D) MATERIALES Y METODOS

1. Materiales.

Durante el proceso de investigacin se necesito de los siguientes materiales

- Copias fotosttica de los documentos fuentes.

- Compra de CD para copiar algunos documentos de los archivos
- Una mini grabadora para las entrevistas a especialistas.
- Compra de papel bond A4

Para la impresin del trabajo se necesito:

- Papel Bond tamao A4

- Tinta para impresora de computadora.
- Servicio de impresin del borrador del trabajo.
- Servicio de impresin del trabajo final.

2. Mtodos.

Se utilizaron los mtodos que a continuacin se indica.

2.1 Generales.

Durante el proceso de investigacin, se aplicaron el mtodo comparativo e histrico. El

primero para explicar la correlacin entre la intervencin del Estado en una economa
de mercado y el incremento de los bienes pblicos a travs del gasto para que este sea
eficiente, utilizandose el ptimo de Pareto para su anlisis. El segundo basado en el
anlisis histrico del papel del Estado a partir de la obra de Adam Smith, y que lo
pudimos encontrar en algunos modelos que han sido elementos condicionantes en el
trascurrir de las polticas econmicas, especialmente pblicas.

2.2 Especificos.

Se aplicaron el mtodo matemtico para precisar si los proyectos pblicos se les acepta
o se les rechaza su ejecucin, utilizando el anlisis costo-beneficio (ACB) y llevndose

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a cabo la evaluacin privada como social, La evaluacin econmica tiene como objetivo
determinar el impacto que el proyecto pblico produce sobre la economa como un todo.
Los mtodos inductivo como deductivo se aplica cuando se hace un proceso de
seleccin en la adquisicin y contratacin por parte del Estado de bienes y servicios, as
cuando se contrata una obra pblica y finalmente el mtodo analtico para evaluar el
comportamiento de las polticas y la administracin tributaria, siendo importantes en
nuestro pas los impuestos a la renta, general a las ventas y selectivo al consumo
quienes representan en la recaudacin el 87% del total a nivel nacional..

E) RESULTADOS

CAPITULO I : DEFINICION E INTERROGANTES EN LA ECONOMIA

PUBLICA.

La principal funcin del Estado es generar equilibrio y estabilidad macroeconmico a

travs del gasto publico permitiendo atender los problemas sociales que se derivan de
las desigualdad en los ingresos, de una creciente tasa de desempleo que conllevan a
tener que aplicar polticas sociales para reducir la situacin de pobreza y extrema
pobreza en los pases en desarrollo, para lo cual los programas sociales permiten atender
de manera prioritaria los problemas relacionados con la salud, la educacin, la previsin
y la seguridad de la poblacin a nivel nacional; para ello nos planteamos una serie de
interrogantes:

1. Cul es la ocupacin del Estado?

El Estado tiene una funcin reguladora, ocupandose de establecer las normas jurdicas
necesarias para la circulacin de los bienes y servicios, asi como de su labor de
fiscalizacin de la actividad econmica; promoviendo las actividades privadas
complementarias de la gestin pblica, asi como las instituciones como sus empresas
puedan generar una parte del producto nacional que le permita asegurar al gobierno su
participacin mediante la captacin de recursos tributarios que sean necesarios para una
mejor redistribucin del ingreso y una disminucin en la desigualdad de la sociedad.

Para ello la gestin gubernamental deber establecer un conjunto de polticas

econmicas conducentes a alcanzar ciertos objetivos que permitiran mantener la
estabilidad de la moneda a traves del Banco Central de Reserva del Per (BCRP) y
controlar la inflacin; la poltica fiscal es llevada a cabo por el Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF) y de manera conveniente debera establecer una disciplina fiscal,
coherente con la economa de mercado, permitiendo flexibilizar el mercado laboral y
promoviendo la creacin de nuevas oportunidades de empleo.

El Estado mediante su poltica tributaria determinar un sistema impositivo justo y

equitativo sin que ello signifique disminuir las actividades econmicas que realizan los
agentes de la produccin, instituciones y pblico en general, permitiendo financiar los
crecientes gastos de la gestin pblica. Este podra establecer impuestos directos que
graven a las empresas como a las personas naturales a traves de sus rentas de capital y
sus ingresos respectivamente; asi como los impuestos indirectos que gravan a los bienes
y servicios consumidos tanto duraderos como no durareros producidos en el mercado
interno como externo.

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Finalmente el Estado tambin actuar en el mbito empresarial, bajo la forma de:
administrar sus empresas de derecho pblico, jurdicas de dereho privado, tambin las
que son mixtas, las que conforman un conglomerado que vienen brindando servicios
pblicos. A habido en el Per en los aos 80s un tibio proceso de privatizaciones y
muy notable en los aos 90s, si lo comparamos con otros pases latinoamericanos, este
ltimo proceso estuvo caracterizado por su profundidad y acelerado ritmo de ejecucin
anque irregular ya que muchos servicios pblicos ahora administrados por empresas
privadas quienes aumentaron sus precios y tarifas y otros no fueron debidamente
fiscalizados a pesar de la creacin de organismos supervisores o reguladores.

2. Cul es el rol del Estado?

El nuevo rol del Estado es ahora relativamente complicado, ya que en el caso de los
pases emergentes o en vias de desarrollo, donde existe una poblacin que en su
mayoritaria son pobres, hay desigualdad en los ingresos, una tasa alta de desempleo
pero sobre cuando se le exige al Estado hacer muchas cosas, sin entender de manera
general que los recursos financierso y tecnolgicos son tan escasos como
insuficientes.

Sin embargo el Estado esta conciente de que su nuevo rol, es mejorar, desarrollar y
modernizar las instituciones existente, la mejora de la calidad de las instituciones
significa tener que evidenciar que existe una correlacin positiva vinculante con el
crecimiento de la economa, aunque es muy compleja esta relacin. Se ha podido
comprobar que un cambio cualitativo o superacin institucional esto lograra repercutir
sobre el desarrollo del pas, es decir, el sistema sociopoltico institucional ahora se
encuentra estrechamente vinculado con el nivel de crecimiento econmico, permitiendo
obtener un desarrollo social y humano.

El Banco Mundial en 1998 public una estudio que nos muestra evidencias de la
existencia de una correlacin positiva entre el crecimiento de los pases y los
indicadores de desarrollo institucional constituyendose en la garanta en la asignacin
de los derechos de propiedad, y el cumplimiento de los contratos, permitiendo la
confiabilidad de los mecanismos de solucin de conflictos y de disputa establecidos en
el poder judicial y con la vigencia efectiva de los sistemas de mritos que deben
establecerse para evitar la corrupcin.

Otros estudios del mismo Banco Mundial muestran tambin correlaciones positivas
entre desarrollo institucional y mantenimiento de la estabilidad macroeconmica y
financiera, as como entre desarrollo institucional y la tendencia en la reduccin de la
pobreza. Se argumenta que las mejoras en las calidad de las instituciones que contratan,
es la de mejorar la aplicacin de la ley, la proteccin de los derechos de propiedad, una
mejora en la gestin gubernamental, las comunicaciones de los mercados financieros
formales, el nivel de democracia, los niveles de confianza, asi como las variables que
deberan estar correlacionadas con el fin de lograr el mayor nivel de crecimiento
econmico.

Por ello, el Estado debe crear y precisar quienes son las instituciones ms importantes y
cuales son las que necesariamente contribuirn al proceso de crecimiento econmico y
con ello se estar obteniendo una mayor eficiencia econmica, entendiendo que los
objetivos sobre los recursos del Estado tengan que ser mejor utilizados, y con una

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mayor eficiencia, ya que la mejor redistribucin del ingresos permitir mejorar la
inclusin social con estabilidad macroeconmica y con polticas fiscales y monetarias
responsables; para ello se hace necesario incluir al planeamiento estratgicos en la
aplicacin del gasto gubernamental introduciendo programticamente el Presupuesto
por Resultados (PpR), graduamente en todos los sectores, y que por ahora slo se aplica
en los sectores: salud y educacin y que se esta haciendo en el Per, a partir del ao
2007, aunque esta requiera ser monitoreada y evaluada para mejorar su control con el
fin de que el gasto pblico esta siendo utilizado con eficiencia, para ello es fundamental
que el Estado avance hacia un mayor desarrollo de las instituciones.

3. Cmo influye el Estado en la vida del ciudadano?

Pero resumamos lo que el Estado hace en las diferentes actividades, en la que le toca
influir y en la que ste muestra estar presente en nuestras vidas como ciudadano:

a) El Estado esta presente desde el momento en que un nio(a) nace, obligando a

los padres a que lo registren y que despus reciba un certificado de nacimiento;
para despus tener un registro nacional de identificacin (RENIE) adquiriendo
derechos y obligaciones como nuevo ciudadano, as como cuando una persona
fallece le obliga a los parientes a registrar su deceso o muerte.mediante un
certificado de defuncin.
b) Nos brinda una educacin pre-escolar a travs de la enseanza pblica a un
costo menor que la enseanza particular
c) Mediante las normas legales obliga a los agentes de transporte, a que brinden el
pasaje escolar y/o universitarios refrendado por el Ministerio de Educacin y la
Asamblea Nacional de Rectores respectivamente.
d) En trminos de infraestructura vial nos ofrecen y nos construyen carreteras
pblicas a fin de que los productores de alimentos puedan sacar sus mercancas
de las zonas del interior del pas para su distribucin, el servicio de ferrocarriles
de pasajeros, servicios pblicos de agua y alcantariados a precios menores o
subsidiados, el servicios de recojo de basura, la regulacin de servicios de luz y
telefona, etc.
e) Establece el respeto a los contratos y a la proteccin de los derechos de
propiedad de los individuos ofreciendo los aspectos juridicos y la ley para la
solucin de controversias o cualquier conflicto a nivel nacional como
internacional pudiendo los ciudadanos acudir al Poder Judicial y/o los
Tribunales Internacionales si fuera necesario para que se respete sus derechos
individuales o colectivos.
f) Establece normas importantes de proteccin del medio ambiente para evitar el
deterioro de la tierra, la contaminacin del agua, aire, asi como los ruidos
molestos y la contaminacin visual (carteles y avisos).
g) Permite establecer normas de seguridad, para la circulacin del transporte
vehicular en las calles ( seguros contra accidentes de transito), y otras para el
transporte en tierra, mar y aire.
h) Establecen normas de seguridad ciudadana ante la proliferacin de robos,
asaltos, secuestros, corrupcin sancionandolos mediante el poder judicial y la
detencin por parte de la policia urbana y rural instaladas en territorio nacional.
i) Cobra los tributos necesarios para su participacin y financiamiento de las
actividades que brindara a travs de las obras pblicas en sus tres niveles de

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 gobierno (central, regional y local) y en la construccin de la infraestructura
necesaria para el funcionamiento de las instituciones pblicas.
j) Mediante el Presupuesto General de la Repblica, permite la utilizacin de los
recursos financieros reacaudados para ejecucin de los programas sociales (vaso
de leche, comedores populares, club de madres, programa juntos para los
pobladores de extrema pobreza, wawasis, y otros por crearse como cunams y
pensin 65,
k) Promueve el empleo ben el sector pblico adems del privado estableciendo el
sueldo minimo vital para los trabajadores en general, a nivel sectorial establece
tambin polticas de promocin y de construccin de nuevas viviendas a travs
del sector privado entregando bonos de buen pagador iniciales para la
adquisicin de viviendas(crdito mivivienda, banco de materiales, techo propio,
etc.).
l) Establece polticas que incentivan la promocin del turismo al interior,
mejorndose con ello la infraestructura hotelera y de hospedaje, extendiendo los
das feriados y permitiendo que la infraestructura de transporte mejore sus
servicios, ejerciendo cierto control sobre su seguridad, etc.

4. Qu papel econmico desempea el Estado?

El gobierno como ente econmico y poltico fija un sistema de normas y leyes jurdicas
con la suficiente autoridad para establecer reglas institucionales bajo los cuales tanto los
individuos como las entidades deben respetar los contratos e interactuar para evitar los
desacuerdos y los conflictos o pugnas mediante un sistema de negociacin directa
aunque a veces esta sea de difcil solucin. Por ello el Estado debe estar presente y
atento para que las reglas institucionales se cumplan, fiscalizando a los ciudadanos,
empresas e instituciones y sancionando a aquellos que se nieguen a cumplir con las
leyes debiendo mostrar credibilidad y respeto al estado de derecho, asi como cumplir
con las funcion de tener que aplicar las reglas con equidad y justicia.

Sin embargo no estamos diciendo de que el Estado, slo debe intervenir en esta
actividad sino en muchas otras,. algunas son actividades econmicas, otras son polticas,
sociales, juridicas, territoriales, previsionales, de seguridad social, etc, es decir, son
demasiadas las actividades en las que interviene llegando a plantearnos las siguientes
preguntas:El Estado realiza bien todas estas actividades? Las efecta eficientemente?
Estas son las interrogantes en la que se ocupa la economa pblica y es lo que
trataremos de estudiar y analizar en el presente trabajo con el fin de editar un Texto de
Economa Pblica dirigido a los estudiantes de economa y que como docente de la
Facultad de Ciencias Econmicas pretendo ofrecer como una investigacin bibliogrfica
de apoyo al curso para ello debo revizar el funcionamiento eficiente de los mercados
bajo el enfoque neoclsico as como la participacin del Estado en una economa de
mercado, explorando las fallas del mercado y las que les corresponda hacer el
gobierno.

5. Cmo nace el enfoque institucional pblico?

En el pasado siglo XX, se di inici a tener que analizar el papel de las instituciones en
el crecimiento lo que viene generando una modificacin de la conducta econmicas,
social y poltica en el intercambio de los bienes y servicios entre los agentes y es por eso
que tenemos que resaltar el papel que hoy juegan cada una de las instituciones

13
existentes en un pas y que fueron la base para elaborar los estudios iniciales de los
economistas clasicos encabezados por Adam Smith, y uno de los primeros tericos de
esta escuela el que adverta la necesidad de incluir a las instituciones en el anlisis
econmico, ya que, generar riqueza, est relacionada con los hbitos, las costumbres, las
organizaciones, el desarrollo tecnolgico y la informacin, que son parte de los
elementos, que conforman la vida social y que rigen a las instituciones sociales.

El llamado nuevo institucionalismo (neoinstitucionalismo) econmico, es muy sensible

a las cuestiones organizacionales, que busca extender el alcance cuando se aplica la
teora neoclsica, la que considera la existencia de estructuras en los derechos de
propiedad, en los costos de transaccin y en la informacin que los ciudadanos poseen
sobre el mercado, que afectan los incentivos y el comportamiento econmico.

Este enfoque reconoce que el anlisis neoclsico tpico es demasiado abstracto e incapaz
en ocuparse efectivamente de un buen nmero de problemas actuales, que son de inters
de los tericos y de los formuladores de polticas pblicas, es decir, los
neoinstitucionalistas admiten que es posible utilizar las herramientas neoclsicas, pero
incorporando temas referentes a la transmisin y definicin de los derechos de
propiedad, los costos de transaccin y la informacin incompleta o asimtrica, y otros
temas; teniendo como sus principales autores a Ronald H. Coase, Oliver E. Williamson
y Douglass C. North.

Por ejemplo Douglas North define los derechos de propiedad como los derechos que los
individuos ejercen sobre su propio trabajo y sobre la posesin de los bienes y servicios.
Ahora la apropiacin es una funcin que surge de normas legales, organizacionales, de
cumplimiento obligatorio y de normas de conducta, es decir, de un marco institucional;
que es asumida por el Estado como institucin y que permite el intercambio el que
genera incentivos o desincentivos en la inversin, en el trabajo y en el ahorro; siendo
este el gobernador ms importante de las instituciones (tomado de Ayala Espino, Jos
(1999). Instituciones y Economa, Mxico: FCE).

6. En que medida las instituciones en general se relacionan con el crecimiento

econmico.

Las instituciones deben promover una estructura estable de convivencia, desde el punto
de vista econmico. Por eso Douglas North sostiene que un conjunto de instituciones
eficientes pueden generar crecimiento econmico, ya que permiten que las partes
involucradas en el intercambio puedan obtener mayores beneficios en el comercio.Se
fundamenta en la percepcin de que las instituciones eficientes disminuyen los costos
de transaccin, permitiendo premiar el comercio, dando certidumbre sobre los derechos
de propiedad, haciendo cumplir los acuerdos y permitiendo con ello disminuir los costos
de transaccin.

Las instituciones, tienen limitaciones formales como no formales, las que producen un
medio favorable econmico como poltico que premian la actividad productiva de las
organizaciones que definen la eficiencia de las economas y que permiten su
crecimiento. Las organizaciones promueven el cambio institucional a travs de la
modificacin de los precios relativos que alteran los incentivos de los individuos y las
organizaciones. Pueden ser exogenos cuando se produce una sequa o endgenos
cuando hay un cambio tecnolgico, es decir, el marco institucional contiene los

14
incentivos en cuanto a la rentabilidad de las actividades de que se trate, siendo las
organizaciones las que intentarn alterar un cierto margen el marco institucional, cuando
sus percepciones les indican que podran obtener mayores beneficios.

1.2 LAS INSTITUCIONES Y LOS COSTOS DE TRANSACCION.

Sobre las instituciones eficientes se ha mencionado que disminuyen los costos de

transacciones el que surge de la transferencia de los derechos de propiedad y se refieren
a todos aquellos costos no ligados directamente al proceso de produccin de los bienes,
como por ejemplo los costos de informacin, de negociacin y que son contractuales.

Los costos asociados a las transacciones se pueden identificar como:

1) La bsqueda de la informacin sobre los precios, la calidad y la disponibilidad de los

bienes; las preferencias de los individuos en los mercados, el tamao de la demanda y
los mercados potenciales, etc.;
2) Las negociacin establada entre los individuos para determinar el precio con el que
se realizar el intercambio de un bien o servicio;
3) El traslado y la proteccin de los derechos de propiedad de los bienes y servicios al
establecer un contrato, el cual define finalmente el derecho de propiedad y las
condiciones bajo las cuales se realizar el intercambio.

1.3 LAS INSTITUCIONES Y LA INFORMACION ASIMETRICA.

Para los neointitucionalistas la informacin se distribuye de manera desigual entre los

agentes, estos poseen diferentes niveles de acceso a esta, por ejemplo: Las empresas
grandes tienen mejores condiciones para soportar los costos para la adquisicin y el
procesamiento de informacin relevante; en cambio, para las pequeas empresas puede
resultar econmicamente inviable su adquisicin. La informacin asimtrica es cuando
algunos agentes, participantes en el mercado, cuentan con condiciones que les permiten
acceder fcilmente y con un menor costo en la informacin; este grupo de individuos
tendrn mayor poder de negociacin en la transaccin al encontrarse mejor informado
que su contraparte.

Por ejemplo para el caso de los bienes inmuebles. Los agentes inmoviliarios reconocen
que cuentan con informacin asimtrica sobre el comportamiento de los precios, las
caractersticas de los bienes y la calidad moral de su interlocutor, y buscarn diminuir
los costos de transaccin que esto les provoquen por medio de un contrato.

1.4 LAS INSTITUCIONES Y LOS CONTRATOS.

En el intercambio cuando no existe un contrato, estos agentes inmoviliarios asume

posibles costos por engaos, incumplimientos, etc. El desconocimiento de los atributos
del bien o del servicio llevan a la necesidad no slo de dedicar recursos para medir los
atributos y conocer ampliamente sus caractersticas, sino que para vigilar los acuerdos y
hacerlos cumplir, se requiere de un tercer agente neutral que es el Estado, quien hara
cumplir legalmete los contratos (tomado de North, Douglass C. (1993). Instituciones
cambio institucional y desempeo econmico, Mxico: FCE,)

15
1.5 VISION HISTORICA DEL ESTADO.

Un anlisis histrico del papel del Estado se puede apreciar a partir de la obra de Adam
Smith, en el podemos encontrar algunos modelos que han condicionado el trascurrir de
las polticas econmicas desde el siglo XVIII al siglo XXI; por ejemplo el liberalismo
contemplaba al Estado como un elemento ajeno a la economa de mercado en la que
estaba fundada en el respeto a la libertad individual de los consumidores y de los
empresarios, de la propiedad privada de los recursos. Para ellos la intervencin de
gobierno resultara ineficaz e impondra una serie de trabas al desarrollo de las
libertades individuales.

Lo real es que una de las principales caractersticas de la economa poltica es el

intervencionismo del Estado, y que se ha venido acentuandose a lo largo de los siglos
por eso vamos a tratar de resumir los diferentes pensamientos econmicos histricos
acontecidos:

1.5.1 El pensamiento liberal

A finales de siglo XVIII, se tuvo el predomini de una visin filosfica de que las
sociedades ms avanzadas eran las del laissez-faire(dejar hacer, dejar pasar) lo que
supuso una reaccin frente a la corriente absolutistas y del mercantilismo, significando
que se recortara la actividad del Estado y a la vez se producira una creciente prdida
del poder del soberano sobre el control de la propiedad privada, es decir, con Adam
Smith se desarrollara por primera vez un sistema de economa poltica ms all del
control total del Estado haciendo nfasis en la importancia de las libertades individuales
y del mercado, donde las bases de la sociedad civil se complementaran con las bases del
mercado. Un despliegue incontrolado de la libre competencia y del libre comercio en
todas las artes as como una divisin del trabajo que provocara una opulencia
universal que abarcara a todos los estratos sociales. Dentro de esta visin de control de
la economa ajena al soberano por medio de una mano invisible la economa liberal
clsica consolidara el dogma del equilibrio presupuestario anual. Planteaba una
economa con un Estado mnimo aplicando una poltica impositiva neutral y una
aversin por el crdito pblico.

1.5.2 La visin crtica del marxismo

Carlos Marx, contrapone a este modelo liberal un enfoque analtico que contempla las
relaciones sociales de produccin bajo unas condiciones histricas determinadas. No
imagina una realidad social como un estado inmutable sino como el resultado de un
proceso histrico de cambio vinculado a un conjunto de relaciones determinadas. Marx
hace una crtica del capitalismo entendiendo la acumulacin capitalista como el mal que
produce las desigualdades sociales as como el control del poder poltico por parte de las
lites econmicas. En opinin de Marx debe cambiar y evitar que el control econmico
sea cargo de los mecanismos de poder poltico que deben estar indefectiblemente
separados para el bien de los ciudadanos y de la clase obrera que es la que vende su
trabajo a un bajo precio y que es en definitiva una mercanca ms para el empresario.
Para el marxismo quien quiera que controle las instituciones de poder debe alejarse de
los procesos de acumulacin capitalista. El Estado debe ser autnomo del poder
econmico.

16
1.5.3 El pensamiento neoclsico
.
Es el criterio del desarrollo de la teora del intercambio, es el modelo que describe un
Estado ideal el de una economa de mercado libre sin intervencin. Donde cada uno
sirva a sus conciudadanos y se sirve a s mismo. El gobierno impulsara la buena marcha
del sistema protegindolo. Asignandosele al Estado, un papel subsidiario que garantice
el funcionamiento del mercado y la seguridad del ciudadano basado en el principio de
neutralidad.

1.5.4 La economa del bienestar

Se asume que bajo el principio de neutralidad el Estado deber abstener de intervenir

excepto en aquellos casos en las que las asignaciones efectuadas por las relaciones
privadas de mercado resultaran contradictorias con la norma de la competitividad y con
la maximizacin del bienestar El anlisis econmico se basaba en las relaciones entre
el optimo de pareto y los equilibrios competitivos.

La intervencin gubernamental se veia limitada en el mbito de la asignacin de

recursos. Si se asignara de manera errnea en el mercado los recursos econmicos, estos
proporcionaran la justificacin para la intervencin estatal por los fallos del mercado.
Fallos como la competencia imperfecta, los rendimientos crecientes a escala en la
produccin (el monopolio natural), la satisfaccin de las necesidades sociales y la
existencia de externalidades; es decir una economa capitalista abandonada a sus
propias fuerzas conduce a actuaciones estratgicas y asignaciones ineficientes.

1.5.5 El pensamiento keynesianismo

Fue una etapa en la que se gener la re-conceptualizacin del capitalismo ante la

aparicin de la Gran Depresin del 29, crisis que gener la necesidad de recurir a una
nueva doctrina econmica que diera una solucin a la realidad econmica de la poca y
que fuera eficaz para combatir los males de la depresin y el desempleo. La aparicin de
la obra Teora General del inters y del dinero de John M. Keynes publicada en 1936,
logra disgnosticar la fallas del sistema capitalista que era el reponsable de mantener una
demanda efectiva que tena que ser lo suficientemente alta como para posibilitar el
pleno empleo, que habia que estimular el gasto agregado directa o indirectamente. Con
ello se pudo promover la estabilidad y el crecimiento econmico.por medio de controles
directos de las polticas fiscales y monetarias. Las politicas keynesianas lograron elevar
la produccin y el empleo.y una estabilidad macroeconmica.(Tomado de Antonio M.
Roldn Baez "El papel del Estado en las sociedades capitalistas: Reflexiones en
torno a los fundamentos liberales intervencionistas").

1.5.6 Los enfoques postkeynesianos.

El enfoque o escuela econmica basada en las ideas de John Maynard Keynes difieren
cuando estan intentan lograr una interpretacin fiel de las ideas de Keynes en sus
diversos puntos como podemos destacar tres de ellos:
a) La importancia de la incertidumbre, del tiempo histrico y de su proceso
econmico. La idea es que las variables monetarias afectan a la economa real
(produccin, ocupacin, etc), tanto a corto como a largo plazo. Rechazan los
modelos de equilibrio general neoclsicos.

17
 b) Los economistas postkeynesianos creen que el capitalismo no tiene ninguna
tendencia natural al volver a la situacin de pleno empleo, por lo tanto
consideran deseable un tipo de intervencin estatal tendente a restaurar el pleno
empleo. La inversin fija es el elemento determinante del nivel de demanda
agregada en una economa.
c) Las decisiones en el nivel de inversin y su direccin se debe realizar con
anticipacin a los acontecimientos futuro, que no pueden ser conocidos, ni
probabilsticamente. La economa postkeynesiano enfatizan la nedcesidad de
una poltica fiscal que fomente la ocupacin y las rentas.

1.5.7 El enfoque neoliberal.

Muchos economistas cuestionan el trmino neoliberalismo porque no

corresponde a ninguna escuela bien definida, ni siquiera a un modo especial de
describir o interpretar las actividades econmicas. Se trata de un trmino ms bien
poltico e ideolgico, frecuentemente usado por los medios de comunicacin y por
algunos intelectuales.Las polticas macroeconmicas recomendadas por los tericos o
idelogos neoliberales( que en principio fueron recomendaciones para los pases
industrializados para despus serlo para los pases en desarrollo) estos incluian polticas
monetarias restrictivas: Aumentando las tasas de inters o reducir la oferta de dinero;
con ello se disminuira la inflacin y se reducir los riesgos de una devaluacin.
No obstante con ello se inhibe el crecimiento econmico ya que origina una
disminucin del flujo de exportaciones y se perpeta el nivel de deuda interna y externa
denominada en monedas extranjeras. As mismo, se evitan los llamados ciclos del
mercado. Con polticas fiscales restrictivas: Se hace necesario aumentar los impuestos
sobre el consumo y reducir los impuestos sobre la produccin y la renta; eliminar los
regmenes especiales; disminuir el gasto pblico. Con ello se supone que se incentiva
la inversin, se sanean las finanzas pblicas y se fortalece la efectividad del
Estado
.
En general los pases Latinoamericanos o de occidente establecieron economas
mixtas donde muchas actividades econmicas son realizadas por las empresas
privadas y otras son realizadas por el Estado las que influyen en el sector privado
mediante reglamentaciones, impuestos y subvenciones, hacindose necesario que estas
economas mixtas tengan que definir constantemente las fronteras entre actividades
publicas y privadas, para lo cual resulta interezante su participacin.

7. Cules son los fallos cuando interviene el Estado?

En los aos ochenta los gobiernos adoptaron grandes programas sociales pblicos pero
que en su aplicacin descubrieron deficiencias que condujeron a los economistas y a los
polticos a investigar los fallos del Estado estas se originaron ante las dificultades de
que la sociedad pueda generar un sistema de incentivos que oriente la accin del Estado,
estableciendo las las reglas de juego claras que permitan que la sociedad estructure
los incentivos y reduzca la incertidumbre, de manera que sea de vital importancia
obtener eficiencia en las instituciones pblicas y exista un impacto necesario en el
desempeo econmico, en el que se goce de libertades pblicas y se resuelvan las
inequidades (Peter H.Lindert, Crecimiento Pblico Cambridge University Press.
2004).

18
Las causas de los fallos del Estado se deben a que existen:

a) Informacin limitada
b) Control limitado de las empresas privadas.
c) Reducido control de la burocracia
d) Limitaciones que imponen los procesos polticos.

a) La informacin limitada, se refiere a los problemas de informacin, en efecto, es

conocida la critica de Hayek sobre el hecho de que si existiera toda la
informacin disponible un burcrata benevolente podra sustituir al mercado; sin
embargo, sta no es una situacin cierta pero afecta con severidad del Estado, y
es por que este tambin sufre las asimetras de informacin. Ya que algunas
medidas tienen consecuencias complejas y difciles de preveer, por ejemplo
muchas estn de acuerdo en que el Estado debe ayudar a los incapacitados, pero
los que pueden trabajar no deben vivir a su costa. El estado no distingue entre
los que estn verdaderamente incapacitados y los que lo simulan.
b) El control limitado de las empresas privadas al fijar los precios de asistencia
mdicas hospitalarias y los servicio mdicos particulares, no se puede controlar
ya que los mdicos y los pacientes muchas veces deciden cuantos y que tipos de
servicios se prestan. Esta es una asimetra en la disposicin de informacin en el
control de las empresas privadas que fiscaliza.
c) Reducido control de la burocracia, los organismos pblicos tienen pocos
incentivos para maximizar la productividad de sus actividades que realizan.
Debido a que la conducta del funcionario es que no tiene insentivo ni recibira un
aumento por su eficacia y que slo maximizara su prestigio, solicitando el
incremento del presupuesto, etc. (Stiglitz,2002). Otro ejemplo es cuando el
Parlamento al aprobar una ley, sabe que delegar su ejecucin a un organismo
publico, pero este puede tardar en reglamentarla, es ah donde surge la
controversia ya que la promulgacin del reglamento puede tardar, la entidad
fiscalizadora o el congresista como regulador puede ser beneficado y complacer
a una industria contaminadora del medio ambiente sin que este vele por el
inters de la poblacin.
d) Limitaciones que imponen los procesos polticos y que son consecuencia de la
influencias de grupos frente a decisiones de gobierno la primera que se traduce
como consecuencia de algn acto de corrupcin que esta directamente asociada
a pagos de funcionarios por quienes desean obtener beneficios y el otro cuando
los recursos son utilizados para obtener privilegios que permitan obtener rentas
sobre normales, otro ejemplo es cuando se actua en inters de determinado
grupo de presin ya que este puede financiar su campaa electoral para su
reeleccin. (tomado de Lus Cordero Vega Fallas del Estado vs Fallas del
Mercado -2007)

8. Como lograr un equilibrio en el Sector Publico?

Durante el gobierno de Alberto Fujimori en los aos 90s se encaro con mayor nfasis el
proceso de privatizaciones y de desregulacin de la economa, con ello se intento
redefinir el rol del Estado, y delimitar las reas en las que deba ocuparse asi como de
las funciones que seran de su absoluta responsabilidad. Una de las principales medidas
fue que ante un aparato estatal que venia gastando cada ao ms de lo que poda

19
recaudar se establecieron normas muy rgidas de austeridad dirigidas a contraer el gasto
pblico en su intento por reduciur el aparato estatal, lograron transferir al sector privado
algunas empresas pblicas que les estaba ocasionando fuertes dficit fiscales dentro del
presupuesto nacional optimizaron la gestin pblica dentro de un modelo de adecuacin
y de ajuste en las dotaciones presupuestales a traves de una Ley de Transparencia y
Responsabilidad Fiscal (LTRF) que controlaria el gasto pblico haciendo que las
instituciones gasten pero sin superar sus respectivos techos presupuetales o permitiendo
sobre giros controlados que no superarian el uno(1) por ciento, los que previamente
serian autorizados por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

La gestin pblica del Estado, en nuestro pas utiliz una poltica de ajuste
estructural, que intento achicar el aparato estatal, con polticas de retiro voluntario, de
transferencia de excedentes de personal, incentivos para la jubilacin, la fusin de
algunos Ministerios, la fusin de la Superintendencias de Aduanas con Tributaria y la
liquidacin del Instituto de Seguridad Social (IPSS) y en base a ella se crea Essalud; por
otro lado el sistema de informacin fue mejorado con los portales y paginas wed en
internet obligando a las instituciones a adoptar medidas de transparencia al publicar sus
estados de gestin, hacindola conocer a la ciudadana.

Las reformas estructurales llevadas a cabo por el gobierno a partir de los 90s,
estuvieron dirigidas a consolidar y perfeccionar la competencia empresarial y la
dimensin organizacional del Estado, fue el momento en la que se reconoce la
necesidad de tener el gobierno con un entorno macroeconmico estable, la que sera una
de las condiciones para el crecimiento de la economa, pero esta no sera eficaz ni
eficiente si se continuaba manteniendo instituciones dbiles, mercados imperfectos y
una desintegracin social.(tomado de Horacio Rodrguez Larreta y Fabin Repetto
Herramientas para una Administracin Pblica ms eficiente: Gestin por
Resultados y Control Social. Doc.39-Sep.2000)

El Estado requiere evidentemente del fortalecimiento de sus capacidades a travs de

instituciones fuertes que apunten al desarrollo sustentable bajo un modelo de gestin
que logre responsabilizar a cada una de sus instituciones ( a nivel central, regional y
local) para obtener mejores resultados, para que los bienes y servicios pblicos puedean
ser de mejor calidad, que por ahora los nicos cambios recaen en los sectores salud,
educacin, justicia y seguridad interna concentrndose en los sectores que deberian
tener mejores resultados. Por ello es importante que la intervencin del Estado slo sea
en las reas en los que existe fallas, debiendo actuar de manera conjunta con el sector
privado y logrando un reforzamiento mutuo.

9. Cules son las caractersticas de las instituciones pblicas?

Segn la doctrina y el ordenamiento jurdico las instituciones pblicas se caracterizan

por:

a. Utilizar el criterio tcnico para lograr gestionar los servicios pblico mendiante un
procedimento cientfico, coordinado, diseccionado, controlado, con evaluacin para
lograr la materializacin de sus objetivos, econmicos, politicos y sociales ..
b. Utilizar el criterio de servicio pblico de manera permanente, logrando regular de
manera continua la satisfaccin de las necesidades de la sociedad, y que este ajeno a
los intereses de quienes los presten.

20
c. Utilizar el criterio institucional en brindar servicios sin fines de lucro anteponiendo
el inters de la sociedad a cualquier otro fin.
d. Utilizar el critrio de legitimidad de las personas encargadas de dirigir el sector
pblico, ya que en democracia son elegidas o nombradas por otra elegida.
Ocupando los cargos pblico emanada directa o indirectamente del proceso
electoral, en cambio, en la administracin privada de las empresas estas son
elegidas por los accionistas o por un patronato permanente.o grupo de personas.
e. Utilizar el derecho de cohercin inherente al Estado, de las que carece el resto de
las instituciones privadas, a obligarnos a pagar tributos o de lo contrario a embargar
nuestras propiedades, a encarcelarnos, a expropiar nuestras tierras para un uso
pblico, a compensarnos econmicamente si fuera necesario.

10. Como se clasifican los servicios pblicos?

La clasificacin de de los servicios pblicos pueden estar en base a los siguientes
criterios:
a) Los servicios esenciales y no esenciales; los primeros se refieren a aquellos que
de no prestarse podran en peligro la existencia misma del Estado ya que estn
obligados prestar los servicios de salud, educacin, infraestructura,
seguridad.pblica; los segundos son los que producen el sector privado para
satisfacer necesidades de inters general, pero que su prestacin no ponen el
peligro la existencia del Estado.
b) Los servicios permanentes y espordicos; los primeros son los prestados de
manera continua y regular y satisfacen necesidades de inters general; los
segundos son los servicios prestados de carcter eventual o circunstancial que
logran satisfacer necesidades colectivas transitorias.

11. Cules son las decisiones del sector publico?

La economa como ciencia social, estudia la conducta humana en las relaciones de

intercambio y en satisfaccin de necesidades frente a los recursos escasos y en relacin
a fines jerarquizados y a medios escasos susceptibles de usos alternativos. Al estudiar
las decisiones del sector pblico se puede utilizar esta misma definicin adems de
utilizar el enfoque de la frontera de posibilidades de produccin que es el que nos
describe las diferentes combinaciones eficientes de bienes y servicios que una economa
puede producir en un determinado tiempo con los recursos y la tecnologa existentes. El
sector privado actua y se rige por los principios de mercado; y por otro lado, tenemos al
sector pblico que se rige por los principios de un manejo presupuestal para lograr su
participacin en la economa, quien tomar un conjunto de decisiones econmicas a raiz
de una eleccin pblica legitimizada por el gobierno que durara perodo de cinco aos y
que operara dentro de un contexto de relaciones de propiedad de los recursos del
Estado.

La gestin pblica decidir en que forma se utilizaran los recurso escasos respondiendo
a cuatro problemas fundamentales:

a) Que debe Producirse?

b) Cmo debe Producirse?
c) Para quin debe producirse?
d) En que forma se tomaran las decisiones?

21
Para ello describiremos cada uno de los problemas fundamentales existentes en la
economa pblica:

a). Qu debe producirse?

La economa pblica parte de que los recursos son escasos sin embargo dichos
recursos se destinaran a la produccin de bienes y servicios pblicos, como los de
salud, educacin, defensa nacional, construccin de carreteras, infraestructura, etc.
Al igual debe promover la produccin privada, como son automviles, casa,
alimentos, etc.
Esta situacin la describimos utilizando una curva de posibilidades o frontera de
produccin, que representara las distintas cantidades de bienes que pueden
producirse eficientemente con una tecnologa y unos recursos dados; es decir, entre
bienes pblicos y privados.

El siguiente grfico N 1, muestra las distintas combinaciones posibles de bienes

pblicos y privados que puede producir una sociedad. La sociedad puede gastar ms
en bienes pblicos (defensa nacional), pero nicamente lo puede lograr reduciendo
la parte disponible que se tiene para el la produccin privada; por ejemplo veamos
el siguiente figura referida a la curva de posibilidades de produccin:

Bienes
PBienes
Pblicos N
Privados G Curva de Posibilidades
E de Produccin

0 Bienes Privad

Grfico N 1. La Curva de Posibilidades de Produccin, que representa el nivel

mximo de bienes privados que puede disfrutar la sociedad, para cada nivel de
bienes pblicos. Si desea disfrutar de una mayor cantidad de bienes pblicos, se
tienen que renunciar a algunos bienes privados. Por ejemplo, si nos desplazamos a
lo largo de la curva de posibilidades de produccin de G a E, se logra aumentar los
bienes pblicos, pero disminuyen los privados. Se dice que un punto como el I, y
que se encuentra por debajo de la curva de posibilidades, es ineficiente porque la
sociedad podra obtener una mayor cantidad tanto de bienes pblicos como de
bienes privados si se ubicara ms arriba(G o E). Y otro como el punto N, y que se
encuentra por encima de la curva esta es inalcanzable, porque con los recursos y la
tecnologas existente y que estan dados, no es posible tener al mismo tiempo esa
cantidad de bienes pblicos y privados.

b). Cmo debe producirse?

Implica las tecnicas de produccin en la decisin de producir los diferentes bienes y

servicios existentes en el sector privado como en el sector publico, para ello se

22
 deber tomar la decisin de utilizar factores de produccin: ms capital o menos
trabajo o viceversa o de emplear tecnologas que consuman menos energa. La
poltica gubernamental pueden afectar la forma en que las empresas elaboran sus
bienes y servicios ya que la legislacin de proteccin del medio ambiente logra
limitar los grados de contaminacin que originen las empresas, las cotizaciones a la
seguridad social que pagan las empresas a sus trabajadores pueden encarecer el
costo del factor trabajo, lo que puede conducir a la utilizacin de tcnicas de
produccin menos intensivas en mano de obra.

c). Para quin debe producirse?

La respuesta sera a la sociedad a quienes se les distribuiran los bienes y servicios

producidos a nivel nacional, es decir, a los diferentes ciudadanos que existentes en
la economa. El Gobierno tomar la decisin de cobrar impuestos para financiar su
actividad y participacin a travs de los diferentes programas sociales y los bienes y
servicios pblicos que demandar la sociedad en general.

d). En que forma se tomaran las decisiones?

Las decisiones que deber tomar el sector pblico ser para beneficiar a la sociedad
colectivamente y en su conjunto, primero deber decidr el tamao del Estado, sus
gastos que sern para la construccin de obras pblicas como carreteras, puertos,
infraestructura, salud, educacin agua, saneamiento, seguridad. Se debe entender
que las decisiones colectivas son ms complicadas ya que no existe un mecanismo
direto para saberlo, sin embargo exista la consulta popular que es cara, otra puede
ser el referndum; en general los bienes pblicos son gratutos no son rivales ni
menos excluyente como por ejemplo un parque de un vecindario en la que a nadie se
le excluye en su uso.

12. Por qu el sector pblico utiliza modelos econmicos?

Cuando se requiere evaluar una actividad econmica o social se puede construir un

modelo, alguna vez necesitamos saber cual ha sido el resultado de alguna medida
tomada o en que forma una accin ha repercutido sobre algn sector, es decir, podemos
conocer con anticipacin las consecuencias de algunas de las medidas tomadas por los
gobiernos, para ello los economistas utilizan los llamados modelos, es as que un
modelo aplicado en cualquier economa, lo que se intentara es describir en primer lugar
sus caractersticas bsicas. Sabemos que la economa real es muy compleja, para poder
apreciarlo podemos preguntarnos que es lo que esperaremos que ocurra si conocemos
las variables que incidiran sobre el problema, lo que buscaremos es predecir sus
consecuencias como cuando decidimos un cambio de poltica, para ello tendremos que
distinguir las caractersticas esenciales, pero algunas veces hay elementos superfluos
que pueden estar sobrando. El economista deber fijar las caractersticas (variables
medibles) al construir un modelo, se necesitar supuestos simplificadores, y que en
muchos casos prescindiremos de mucho detalle, aunque este no es un defecto sino una
virtud. Por ejemplo la sociedad puede precisar un modelo educativo que puede ser
construido a partir de una hiptesis de trabajo ya que el sector educacin es muy
importante para el crecimiento econmico pero que requiere ser demostrada con
algunos parmetros expresados a traves de variables que se correlacionaran como es: la
capacitacin, las tcnicas de aprendizaje, las horas de estudio,etc; otro de los estudios de

23
investigacin podrian analizar las variables que ocasionan un aumento en el nivel
educativo en promedio de un pas, asi como las que producen mejoras en su calidad.

La problemtica educativa ha sido abordada por diferentes trabajos y desde diversas

perspectivas. Hay trabajos o modelos de investigacin vinculados a la competencia
entre establecimientos educativos pblicos y privados, quienes a travs de una serie de
indicadores, han llegado a la conclusin que las familias numerosas tienen menos
probabilidad de elegir al sector privado en la educacin de sus hijos. (Tomado de
Dennis Epple and R. E. Romano, 1998, Competition between Private and Public
Schools, Vouchers, and Peer-Group Effects, American Economic Review, 88 (1),
33-62.)

Tanto los matemticos. educadores, polticos, asi como los economistas utilizan
modelos para analizar y tener repuestas de los efectos de las distintas medidas. La
diferencia estriba en que los economistas intentan formular explcitamente sus
supuestos y asegurar de que estos sean coherentes entre s, con los datos de que se
disponen.

CAPITULO II: ANALISIS DE LA GESTION PUBLICA

La gestin pblica, es el conjuto de procesos y de acciones, mediante las cuales las

entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y netas a travs de la gestin de
polticas, recursos y programas.

2.1 FINALIDAD DE GESTION PUBLICA.

La finalidad de la economa pblica, es hacer una distribucin ms equitativa de la

renta, una mejor forma de asignacin de los recursos econmicos disponibles; mejorar
el nivel de empleo; lograr la estabilidad de los precios, tener un sector externo
equilibrado y satisfactorio y un crecimiento sostenido de la economa. Por otro lado la
gestin pblica esta definida como el conjunto de acciones mediante las cuales las
entidades tienden a lograr sus fines, objetivos y metas, enmarcadas por las polticas
gubernamentales que tienen como objetivo suministra bienes y servicios, aplicando las
regulaciones necesarias de acuerdo al nuevo rol y las funciones del Estado..

La gestin pblica en base a un nuevo paradigma emergente deber orientar mejor las
polticas econmicas y sociales atendiendo una demanda social ms exigente con la
produccin de ms bienes y servicios gubernamentales de calidad,. necesitamos
desarrollar una cultura de cooperacin que difcil y compleja pero que tenga la
capacidad para la inclusin socia,l es decir, orientada a la gestin por resultados.

Un enfoque nuevo que intente incorporar algunos elementos establecidas en la lgica

privada para ser transplantada a las organizaciones pblicas es lograr una mayor
productividad en el uso eficiente de los recursos colectivos que requiere cada vez ms la
poblacin, es eliminar graduamente el modelo de gestin burocrtica o tradicional hacia
una gestin por resultados, con polticas estratgicas de desarrollo y crendose un valor
pblico con equidad.social. (Tomado de IDEA Internacional. Oficina Regin
Andina. Mayo, 2009).

24
2.2 LA GESTION PUBLICA POR RESULTADOS.

Es un proceso tecnico estratgico econmico y poltico que vincula y relaciona al

gobierno como agente con la sociedad y en la que pueda crear un valor pblico, es un
enfoque de gestin que buscar el uso eficente, el incremento y sus impactos mediantes
polticas pblicas e introduciendo la responsabilidad de los funcionarios en la obtencin
de resultados. En nuestro pas el Per, se vienen dando las normas necesarias para su
aplicacin y que estuvieron inicialmente expuestos en la Ley General del Presupuesto
Pblico para el ao 2007; esta es una nueva forma de gerenciar los recursos pblicos y
es un elemento muy importante en la implementacin del Proceso de Modernizacin
de la Gestin Pblica dada por la Ley No 27658, en el ao 2002, la que introduce
adems la obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, en la
planificacin estratgica y que debe estar concertada, con el sistema de monitoreo y de
evaluacin, para la rendicin peridica y pblica de las cuentas del Estado; con ello se
estar dinamizando a la eficencia de las entidades pblicas basadas en metas precisas y
concretas.para el beneficio de nuestra poblacin.

1, Que es el sector Pblico?

Es el conjunto de instituciones y de entidades pblicas cuyas actividades y operaciones

estarn bajo la responsabilidad del gobierno y sobre las cuales se ejerce un estrecho
control a travs de polticas pblicas; por otro lado es el propio sector pblico no
financiero (SPNF) el que est constituido por los sectores gobierno en general y
empresas pblicas no financieras.

El sector pblico dentro de la economa tiene un importante rol ya que dispone de una
fuente de decisiones para la administracin de los recursos escasos de las que carecen el
resto de los sectores y utiliza a la coaccin (como accin prohibida para los otros
sectores - familias y empresas) para recaudar los tributos obligatorios y que sirven para
lograr su participacin y el finaciamientos de sus actividades econmicas y de los
programas sociales del gobierno.

La perspectiva para lograr una mejora en el gasto pblico, es conocer su calidad, saber
si los recursos pblicos estn siendo utilizados adecuadamente, si llegan a quienes
deberan llegar, se utilizan oportunamente y si generan los resultados esperados. Lograr
una mejora de la calidad del gasto pblico puede ser un proceso lento y complejo por la
diversidad y la interrelacin de los factores implicados. En todo esto enfrentamos
restricciones como la ausencia de que el servicio sea calificado o profesional; asi como
la carencia de una legislacin, con normas administrativas e instrumentos de gestin
orientados al cumplimiento de resultados de forma transparente y eficiente.

25
 Grfico N 2 Estructura del Sector Pblico No Financiero.

En el grfico N 2 se aprecia que el Sector Pblico No Finaciero (SPNF), est

conformado por la agregacin consolidada de las empresas estatales y las instituciones
que forman parte del gobierno general, en lnea con las recomendaciones del Manual de
Estadsticas de las Finanzas Pblicas del FMI en su edicin 1986.Las empresas estatales
consideran slo las empresas no financieras por lo que se excluye de esta definicin a
COFIDE, al Banco de la Nacin y al BCRP. La informacin de las empresas estatales.
El Estado se ha convertido en un ente regulador de la actividad econmica al crearse en
el Per, mediante la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada
de los Servicios Pblicos Ley N 27332, a entidades como el Organismo Supervisor
de la Inversin Privada en telecomunicaciones (OSIPTEL); Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa (OSINERG);Organismo Supervisor de la Inversin en
Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN); Superintendencia Nacional
de Servicios de Saneamiento (SUNASS). Todos ellos estn adscritos a la Presidencia
del Consejo de Ministros, con personera de derecho pblico interno y con autonoma
administrativa, funcional tcnica, econmica y financiera.

2. Cmo distinguimos al sector publico de los dems sectores de la economa?

Los aspectos que distinguen al sector pblico del resto de los sectores econmicos es
que esta dirigido en parte por una autoridad central, quien ejercer influencia sobre toda
la economa. El Estado garantizar sus principales actividades que estaran dirigidas
hacia la sociedad.
a) Las autoridades pblicas estableceran objetivos distintos de los objetivos
proyectados por el sector privados (empresas y familias).
b) Las autoridades pblicas por su poder de regulacin dirigir las acciones
de los otros sectores imponiendo su accin coactiva y obligando a los
otros sectores a pagar tributos.
c) .Las autoridades pblicas direccionarn el presupuesto de la repblica
mediante normas establecidas las transferencias de recursos pblicos
(ingresos tributarios) financiadores del gasto pblico.

26
 d) Lograran generar los instrumentos para las acciones colectivas
materializndolas a travs de sus actividades de que son de su
incumbencia, como proyectos y obras pblicas, infraestructura necesaria
(carreteras, puertos maritimos, aereos, represas, hidroeltricas, etc.).

3. Por que aplicar la teora econmica en el sector pblico?

Es necesario tener en cuenta que existe una interrelacin entre el sector pblico y el
resto de la economa. Para ello se requiere de la aplicacin de la teora econmica con el
fin de lograr una evaluacin, un anlisis o una explicacin satisfactoria de los modelos
especialmente cuando se toma decisines pblicas, para eso el gobierno o sector pblico
construye modelos menores para cada algunas de las actividades de produccin de
bienes pblicos y que nos permiten responder an nmero suficiente de problemas que
nos plantean los fenmenos econmicos existentes; para ello es aconsejable utilizar
modelos sencillos para que las conclusiones sen fundamentalmente claras y concretas.

2.3 OBJETIVOS DE LA ECONOMIA PUBLICA.

La economia pblica con la intervencin del Estado, y su actuacin en una economa de

mercado, debe utilizar los criterios esenciales de eficiencia y de equidad trazando dos
objetivos permitiendo alcanzar una asignacin eficiente de los recursos que conduzcan
a tener un crecimiento econmico equilibrado para ello se a trazado los siguientes
objedivos ms importantes:

1) Lograr un alto nivel de consumo privado corriente.

2) La satisfaccin de necesidades colectivas
3) El afianzamiento del crecimiento econmico
4) Una mejor distribucin de la renta
5) Un mayor nivel de empleo
6) Un comercio exterior satisfactorio
7) Lograr la estabilidad de los precios
8) El uso eficiente de los recursos nacionales.

Para ello describiremos y explicaremos cada uno de los principales objetivos

mensionados:

1) Lograr un alto nivel de consumo privado corriente.

Las familias como unidad econmica toma decisiones racionales, buscando

obtener el mximo bienestar al menor costo posible y como resultado de la
mejor combinacin de recursos. Su decisin afectar su bienestar a lo largo del
tiempo, si deciden consumir ms en el presente, ahorraran menos y consumiran
menos en el futuro. Por lo tanto habra un efecto acumulativo en las decisiones de
consumo y el ahorro de las familias las que contribuiran a determiorar la tasa de
crecimiento de la economia. Por esos muchas personas o familias consideran
importante mantener un consumo corriente relativamente bajo, para que de esta
manera tener una mayor capacidad de ahorrar y de invertir, por lo tanto lograr
asegurar un mayor consumo en el futuro.

27
2) Satisfaccin de necesidades colectivas
El Estado brinda servicios pblicos con el fin de satisfacer necesidades
colectivas, este deber definir su alcance, sealando cuales son las necesidades
colectivas las que se obtendran sumando las necesidades individuales que son de
inters general y es lo que deber suministrar la administracin pblica como
son los bienes pblicos como defensa nacional, la justicia, seguridad, educacin ,
salud, etc; y que son elementos fundamentales.
3) El afianzamiento del crecimiento econmico.
El crecimiento econmico se manifiesta a travs del aumento de la renta y del
incremento de los bienes y servicios finales en una economa. Para ello
obtendremos una serie de indicadores econmicos: como los de produccin,
ahorro, inversin, balanza comercial favorable, el mayor consumo de energa, el
aumento del consumo privado, en salud-el aumento de las caloras y las
protenas per cpita, etc. La mejora de estos indicadores nos podran indicar una
elevacin del estndares del nivel de vida de la poblacin. Para lograr el
crecimiento se requiere aumentar los niveles de inversin neta y de un cambio
tecnolgico en el pas, correspondindole al gobierno promover la inversin y el
uso de tecnologa avanzada en el sector privado sostenible en el tiempo.
4) Una mejor distribucin de la renta.
Se conoce que existe una distribucin de la renta desigual e injusta, la
reparticin de los recursos materiales que es fruto de la actividad econmica y
que son generados independientemente por los distintos estratos socio-
econmicos. El problema es como esta repartido el ingreso, si esta es desigual e
injusta, implicara una tendencia perturbadora para la sociedad, por eso el Estado
de manera coactiva obligara a los agentes en general a que tributen; pagaran ms
aquellos que tienen ms ingresos a favor de una redistribucin de la renta ms
equitativa. La desigualdad no slo tiene carcter pecuniario tambin lo es, en la
educacin, en la crecienrte demanda de empleos especializados, la competencia,
la productividad, el genero, la raza tendran una fuerte influencia, por eso las
polticas pblicas influiran sobre la redistribucin del ingreso.
5) Un mayor nivel de empleo..
En principio las condiciones objetivas de los puestos y de las reas de trabajo
son percibidas por los propios trabajadores y estaran en funcin de sus
necesidades individuales, de las caractersticas del trabajo y de su nivel de
especilizacin o de capacitacin los que dependeran de las siguientes
condiciones:
a) La percepcin del trabajador sobre la seguridad, el ambiente y los riesgos
que asumira y si estaran debidamente controlados.
b) La precepcin del trabajador sobre la higiene del ambiente que podra
afectar su salud, concentracin y estado anmico, si es limpio y si tiene
reas verdes.
c) La precepcin del trabajador de que es una organizacin que ha creado
un ambiente de cordialidad, con incentivos al recurso humano.
El gobierno debe generar niuevas oportunidades de empleos, mejorar los niveles
de sueldos y salarios, sin afectar en demasa la carga tributaria de los ingresos de
las personas naturales y jurdicas, diversificando y promoviendo nuevos tipos de
puestos de trabajo de acuerdo a nuevos requerimientos del pas.
6) Un comercio exterior satisfactorio.
La actividad comercial es uno de los mbitos ms importantes de la economa de
un pas; a travs del comercio se venden bienes y servicios que son elaborados

28
 internamente y se compran aquellos bienes y servicios que requerimos y que
provienen del exterior.
El comercio internacional permite el intercambio de bienes y servicios
bilateralmente como multilateralmente que se transan entre los diferentes paises
del mundo. Para ello estableceran una balanza comercial, en cuenta corriente y
de capitales las que se buscaran que esten equilibradas. El Per sus
exportaciones estn compuestas, por las exportaciones tradicionales, productos
agrcolas( algodn, azucar); pesqueros (harina y aceite de pescado)
mineros(cobre, plomo, zinc, plata, oro) y exportaciones no tradicionales
(textiles, conservas de pescado, esprragos, uvas, mangos, productos qumicos,
metal mecnicos, minerales no metlicos, sidero-metalrgicos y otros bienes
etc.) y otros que ltimamente excporta como el gas natural. Los principales
productos que importamos son petrleo crudo, diesel, trigo duro, aceite de soya,
maz duro amarillo, medicamentos para uso humano, automviles, accesorios y
receptores de televisin, etc. En general debemos mantener un comercio exterior
satisfactorio o favorable.
7) Lograr la estabilidad de los precios.
Un pas debe buscar en lo posible mantener estable los precios de los bienes y
servicios que produce y consume la sociedad; para ello es muy importante que el
Banco Central de Reserva (BCR) tenga que manter estable la moneda , el dinero
debe conservar en lo posible su valor en el tiempo, una forma de comprobarlo es
calcular cada mes los indices de precios al consumidor y finalmente medir el
nivel de inflacin. Por otro lado las empresas deben disponer de toda la
informacin necesaria para decidir adecuadamente sobre sus inversiones para
posibilitar el aumento de la produccin, por que las empresas necesitaran saber a
que precios se venderan sus productos, si la economa esta estable, evitando con
ello cualquier conflicto social. En perodos inflacionarios, los precios han
tendido a variar de manera imprevisible, generando una prdidas en el poder
adquisitivos al comprar sus bienes y servicios los ciudadanos. Por otro lado la
inflacin genera una disminucin en el valor de los ahorros de las personas y de
las empresas; afectando a los ms pobres que son el sector social ms
vulnerable.
8) El uso eficiente de los recursos econmicos.
Para el uso eficiente de los recursos el gobierno establecera reglas muy claras y
precisas de cmo debe funcionar el mercado; para ello se basar en respetar los
principios que subyacen a la intervencin del Estado dentro de una economa de
mercado respetando los principios econmicos, morales, ticos, de equidad y
ambientales especialmente este ltimo ya que los males ecolgicos estn
presentes en la produccin y en el consumo, que logren evitar la contaminacin
del agua, el aire, la erosin de la tierra, el arrojo de los desechos minerales a los
rios, desechos orgnicos y basura al mar generando el deterioro del medio
ambiente en desmedro de las generaciones futuras; se necesita promover y
encontrar sistemas eficientes, adaptables, flexibles y sustentables que mitiguen el
sistema ambiental actual.

2.4 LOS INSTRUMENTOS DE LA ECONOMIA PUBLICA.

Una estrategia general trazada por los gobiernos dentro de una economa mixta
es conducirla hacia un nivel de estabilidad y de desarrollo a largo plazo y es
travs del sector pblico institucional quien deber tomar las decisiones en

29
 materia de polticas pblicas fiscales y monetarias lograr promover el
crecimiento de la economa, dentro de un clima de tranquilidad, y de bienestar
social de disminucin de las desigualdades en la distribucin de los ingresos, y
un adecuado control de la inflacin para ello el gobierno utilizar algunos
instrumentos de polticas pblicas como son:

1) La poltica fiscal
2) La poltica monetaria
3) Directamente mediante tributos: impuestos, tasas y contribuciones..
4) La actividad empresarial gubernamental.

Expliquemos cada uno de ellos:

1) La politica fiscal, lo hace a travs del gasto y la inversin pblica lo que
repercutira sobre la demanda agregada, esta abarca a los ingresos tributarios
y no tributarios por un lado y los gastos corrientes y de capital que se
ejecutan a travs del Presupuesto General de la Repblica(PGR) anualmente.
Logrando estimular el crecimiento de la economa; utilizando las acciones
coactivas para obligar a los agentes de la produccin y el consumo a
tributar con el objeto de financiar su participacin y hacer una redistribucin
de los ingresos en beneficio de quienes tienen menos ingresos.
2) La poltica monetaria, lo hace a travs del Banco Central de Reserva
(BCR) influyendo en los mercados financieros, para ello decide la emisin
de dinero(monedas y billetes), es decir, la cantidad de dinero en poder del
pblico y de los bancos, las relaciones monetarias conducen a establecer un
encaje bancario obligatorio, un control sobre las tasas de inters, la
fluctuacin cambiaria en el mercado libre; sin dejar de lado su intervencin
directa.

Pero debemos reconocer que hay cierta ambigedad en los criterios de manejo
de cada instrumento especialmente cuando intentamos diferenciarlos, por
ejemplo:
a) El BCR maneja la poltica monetaria, toma decisiones sobre el control de la
emisin monetaria, la inflacin, las tasas de intereses, el tipo de cambio, etc;
mientras que la poltica fiscal toma decisiones sobre las otras instituciones
estatales diferentes al BCR, la poltica fiscal se encarga de recaudar los tributos
para ser utilizados en el presupuesto y ser gastados, si estos son excesivos esto
obligar al gobierno ha endeudarse incurriendo en un dficit fiscal,
conducicendo a un aumento de la emisin monetaria y de la inflacin, sin
embargo esta situacin ya no se da a partir de que el gobierno dispuso la
prohibicin de financiar dficit pblico y que eran entregados por el BCR al
darse una nueva Ley en el ao 1990.
b) Un gasto pblico excesivo provoca una elevacin de la inflacin y va
disminuir el crecimiento de la economa lo que esta haciendo es influir en el
valor y en la circulacin del dinero, que es parte de la poltica monetaria; por eso
resulta aventurado tratar de separar de manera simple ambos instrumentos ya
que estos actuaran de manera coordinada.

a) La intervencin directa lo hace a travs de los nstrumentos fiscales, obligando

a los agentes participantes en la economa a pagar coactivamente tributos de
diferentes tipos como son los impuestos directos e indirectos, las tasas

30
 sectoriales (educativas, de salud, de domicilio, judiciales, etc.) y las
contribuciones ha travs de los fondos pensionables, de salud y de vivienda
(aunque esta ltima ha desaparecido).

b) La actividad empresarial gubernamental, es la gestin propia del Estado de

todava tener una serie de empresas pblicas, las que se incrementaron en el
Per, durante el perodo 1968-1980 (gobierno militar estatista) y que despus ya
en los aos 80s y 90s se vendieron las ms importantes y otras se privatizaron
parcialmente.

2.5 FORMAS DE TRATAR AL SECTOR PUBLICO.

Un primer enfoque es tratar al sector pblico es tratarlo como ente autnomo,

construyendo una teora que explique las acciones realizadas por las autoridades
pblicas en diferentes momentos, habiendo tenido la economa un
comportamiento irregular afectado por un mal manejo del sector. El segundo
enfoque es tomar en consideracin las diversas influencias que emanan de las
clases sociales y de los grupos de presin al asumir una perspectiva poltica.
El sector pblico a travs del Estado tiene la necesiadad de financiar su actividad
y de brindar servicios pblicos, para ello se apropia coactivamente de los
tributos para desarrollar sus actividades de servicios de carcter econmicos
encaminadas a obtener los medios que le permitan satisfacer las necesidades
colectivas de las personas de menores ingresos o pobres mediante la realizacin
de obras y servicios pblicos.
El intervencionismo del Estado significa que la accin pblica esta encaminada a
regular la actividad tanto en el mbito pblico como el privado, para ello este
fija normas jurdicas que deberan ser respetadas por todos. Intentando conducir
todas las acciones administrativas de manera eficiente en el terreno econmico
sin afectar la actividades privadas dentro de un estado de derecho.
2.6 LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO

El Per tiene una economa mixta en la que participan los entes pblicos como
los privados que funcionan a travs de la libre concurrencia de los agentes
econmicos ya que el sector privado no logra abarcar todas las funciones
econmicas es por eso que se hace necesario la intervencin del Estado para
corregir las fallas del mercado. El gobierno tiene ahora muchas ms funciones,
sin embargo segn el economista Musgrave tres son las ms importantes:

La funcin de asignacin de los recursos, en la que los bienes pblicos no

pueden ser suministrados por los mecanismos del mercado, y para ello se
requiere de la intervencin de la entidad pblica quien lograra finalmente regular
las actividades econmicas, proyectando las necesidades de la poblacin; con la
construccin de obra pblicas en alguna regin o localidad asignando los
recursos necesarios con eficiencia para la obtencin del ptimo de Pareto en
oposicin al paternalismo del Estado

La produccin de bienes privados slo benefician a quienes lo pueden adquirir

teniendo como principal caracteristica la rivalidad y la exclusin que son los
elementos que guian este tipo de consumo; mientras que los bienes pblicos sus

31
consumos no son rivales ni excluyente, los beneficios no se ven limitados, pero
sin embargo se muestran insuficientes y es esta la razon por la que el mercado
falla.

La funcin de distribucin, significa tener que aplicar polticas

redistributivas con el objeto de aliviar o reducir la pobreza, ya que el llamado
ptimo de pareto no resuelve el aspecto distributivo ya que existen en la curva
de posibilidades de produccin muchos equilibrios eficientes en la asignacin de
los recursos y en la distribucin de estos, por ello se introduce el criterio de
equidad que es un juicio de valor tico, y es el momento en que el gobierno
tendr que hacer un ajuste en el reparto de la renta o la riqueza del pas va la
obligacin de pagar impuestos para lograr una adecuada redistribuicin de los
beneficio de la sociedad. Esta redistribucin se hara presupuestalmente mediante
el mecanismos del gasto pblico debiendo consensuar con los objetivos de
eficiencia y de equidad, evitando cualquier nivel de distorsin del mercado por
parte de los agentes participantes en la economa.

La funcin de estabilizacin, involucra la utilizacin de polticas econmicas

como presupuestarias con el objetivo de elevar las oportunidades de empleo, y
una razonable nivel de estabilidad en los precios y de conseguir una apropiada
tasa de crecimiento en la economa. Una poltica de estabilizacin exige que el
nivel general del empleo y de los precios dependan del nivel de demanda
agregada en relacin con la produccin potencial o de la plena capacidad de
compra de los precios vigentes, es decir, de las decisiones en el gasto las que
dependeran de los factores como la renta, la riqueza relativa del pas, las
posibilidades de crdito y de las expectativas futuras..No existen mecanismos
automticos para recuperar el nivel de empleo, aunque para algunas medidas
expansivas, se requerira de la utilizacin de polticas monetarias y fiscales que
al combinarlas buscaran obtener una incidencia directa sobre la demanda
agregada. El gasto pblico al ser expansivo lograr una transmisin hacia los
mercados privados; lo mismo puede suceder cuando reducimos los impuestos
tiene el mismo efecto expansivo, para los contribuyentes ejecutar cualquiera de
estas acciones generar un mayor nivel de renta y se esperara que haya un mayor
gasto en general.

La funcin de estabilizacin es de responsabilidad de los gobiernos pero se

aconseja que jamas los esquemas intervencionistas deban ser exagerados por el
contrario deben buscar de mantener y preservar el equilibrio macroeconmico
permitiendo conjugar las acciones entre el sector pblico y el privado, es decir,
que ambos deben actuar de manera conjunta.

32
CAPITULO III.- ANALISIS MICROECONOMICO DE LA ECONOMIA
PUBLICA.

En este captulo se la analiza la teoria del bienestar en funcin de la teora del

equilibrio general que es una rama de la teora microeconmica, permitiendonos
dar una explicacin global del comportamiento del consumo, la produccin, y la
formacin de los precios en una economia de mercado.
Los modelos generales modernos del equilibrio son complejos y requieren
computadoras para ayudar a encontrar soluciones numricas.En un sistema de
mercado, los precios y la produccin de todo los bienes, incluyendo el precio del
dinero y el inters, estn relacionados. El primer intento en la economa
neoclsica de modelar los precios de toda una economa lo realiz Lon Walras,
en su obra Los elementos de la economa pura el cual nos proporciona varios
modelos, cada uno de los cuales tiene en cuenta una mayor cantidad de aspectos
de una economa real.

3.1 LA INTERVENCION DEL ESTADO EN UNA ECONOMIA DE

MERCADO..

En el campo econmico hablar de la teora del bienetar de la eficiencia social o

la teora del ptimo son equivalentes y se pueden utilizar indistintamente, puesto
que para que una asignacin de recursos proporcione el mximo bienestar a la
sociedad, lo consumidores deben estar logrando satisfacer sus necesidades de
consumo con la menor cantidad posibles de recursos, o viceversa, con un
dotacin dada de recurse debe estar maximizando su satisfccin,. Esto significa
que se est haciendo un uso eficiente u ptimo de los recursos o se logra con
ellos el mximo rendimiento social.

El anlisis de las condiciones de eficiencias se efectua de manera totalmente

abstracta, prescindiendo del sistema de propiedad de los recursos y es el camino
que siguieron Wilfredo Pareto y Enrico Barone para demostrar que la libre
competencia permite alcanzar los mismos resultados que se obtendran en un
economa socialista centralmente planificada, supuestamente orientada a
maximizar el bienestar de la sociedad en su conjunto. La ventaja de la libre
competencia es que los consumidores y las empresas tienen total libertad para
tomar sus decisiones y no existe, por lo tanto, los problemas que se originan
cuando alguien les da ordenes desde arriba y los obliga a obedecer por la fuerza.

Lo que resulta difcil es definir una situacin de mximo bienestar social por que
los economistas se suelen conformar con una definicin restringida, pero
tremendamente til para fines prcticos, que es el famoso ptimo de Pareto.
Demostraremos que la libre competencia garantiza una asignacin ptima de los
recursos en el sentido de Pareto, con todas las limitaciones que este concepto
involucra.

Por eso debemos entender los escritos de Adam Smith que en 1776 en su
primera obra La riqueza de las naciones afirmaba que la competencia induca a
los individuos, en la bsqueda de sus propios intereses privados, pero con ello se
fomentaba el inters pblico, como si fueran conducidos por una mano

33
invisible que los llevara a promover un fin que no estaba en sus intenciones y
esta situacin no es mala para la sociedad.(tomado de la versin castellana en
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1958).

La importancia de la teora de Smith se comprender al analizar las ideas sobre

el papel del Estado y que reinaba antes de los escritos de Smith. Era que estaba
muy extendida la creencia de que para servir de la mejor manera posible los
intereses del pueblo era necesaria la intervencin del Estado. Esta teora era
apoyada especialmente por la escuela mercantilista de los siglos XVII y XVIII y
que era partidaria de una intervencin firme del Estado para fomentar la
industria y el comercio.

Sin embargo no todos los gobiernos se haban beneficiados con la prosperidad,

algunos pases que tenan un gobierno fuerte y activo no haban florecido, al
dilapidar sus recursos en guerras o en proyectos infructuosos. La experiencia nos
ha demostrado que aunque a veces los gobernantes adoptan medidas que
parecan compatibles con el bien pblico, otras seguan una poltica que no poda
conciliarse con l, por mucha imaginacin que se practicara, por el contrario
pareca que perseguan sus propios intereses a costa del intereses pblico.
Incluso los lideres mejor intencionados conducan frecuentemente a sus pases
por el mal camino simplemente cuando cada individuo hace lo que redunda en
su propio beneficio. El egosmo es una caracterstica de la naturaleza humana
mucho ms persistente que la preocupacin por hacer el bien y, por lo tanto,
constituye una base ms slida para organizar la sociedad. Si el valor que tiene
un determinado bien para un consumidor es superior al costo de produccin , el
empresario tiene la posibilidad de obtener un beneficio, por lo que decidir
producirlo. Por otro lado si existe un mtodo ms barato para producir una
mercanca que el que se utiliza actualmente, el empresario que lo descubra podr
producirla a un precio ms bajo que las empresas rivales y obtener as un
beneficio.

En general las empresas buscaran mtodos de produccin ms eficientes y de

nuevas mercancas que satisfagan mejor las necesidades de los consumidores.
Segn esta teora ninguna comisin gubernamental tiene que decidir si debe
producirse o no una mercanca; se producir si pasa la prueba del mercado si los
consumidores estan dispuestos a pagar: Ni tampoco es necesario comprobar si
una empresa esta produciendo eficientemente; la competencia se encargar de
expulsar a los productores ineficientes.

Es necesario recordar que actualmente las economas occidentales son mixtas, es

decir, el Estado toma algunas decisiones, pero son las empresas y los hogares los
que toman la mayora de ellas, pero existen muchas combinaciones. La mayora
de los economistas defiende un criterio llamado eficiencia en el sentido de
Pareto en honor al gran economista y socilogo franco-italiano Vilfredo Pareto
(1848-1823), propuso otra manera ms interesante de evitar el problema el
problema de la distribucin del ingreso, formulando la idea de que la
competencia genera una utilidad colectiva mxima, independientemente de la
distribucin del ingreso y an si las utilidades individuales no fuesen
comparables. Las asignaciones de recursos que tienen la propiedad de que

34
 no es posible mejorar el bienestar de ninguna persona sin empeorar el de
alguna otra se dice que son eficientes u ptimas en el sentido de Pareto.

La eficiencia en el sentido de Pareto se puede ilustrar con la curva de

posibilidades de utilidad y lo podemos ver en el grfico N 3. . Dicha curva
muestra el nivel mximo de utilidad que puede alcanzar una persona (por
ejemplo U1) dado el nivel de utilidad alcanzado por otra persona o un conjunto
de personas(por ejemplo, U2.)

Grfico N 3: CURVA DE POSIBILIDADES DE UTILIDAD

Ut1
persona N
A Curva dePosibilidades
de Utilidad
Z

O Ut2 (Pconjunto)
9de personas
Muestra que cualquier punto situado en esta curva es un ptimo de Pereto, como se desprende de
la definicin de eficiencia adoptada. Puede decirse que existe ms de un punto ptimo, ya que
puede pasarse de uno hacia otro sin costo alguno en terminos de eficiencia. As por ejemplo , los
puntos A y Z ambos Pareto ptimo son indiferentes desde el punto de vista de eficiencia, ya que
el paso de uno a otro implica la mejora en el bienestar de uno de las personas y la prdida de
utilidad del otro u otros. Pero cualquier punto situado dentro o debajo de la curva de
posibilidades de utilidad (como I ) es ineficiente en el sentido de Pareto , por que es posible
mejorar el bienestar de una persona sin que necesariamente empeore la situacin de alguna otra,
y finalmente el punto fuera de la curva de posibilidades de utilidad ( como N) es inalcanzable en
el sentido de Pareto.

a) En otras palabras Vilfredo Pareto plante de manera general el principio de

que una economa se encuentra en una situacin ptima. si ya no es posible
mejorar la situacin de uno o algunos agentes sin perjudicar a por lo menos
algn otro agente, si bien es cierto,que no existe una situacin nica de ptimo
de Pareto, si no muchas, y que es imposible decidir entre una de ellas, el
concepto tiene muchas implicancias tiles.

b) El principio del ptimo Paretiano fue reformulado por el economista

italiano, Enrico Barone, pero sin necesidad de utilizar el concepto de utilidad e
incluso la nocin de curvas de indiferencias. El inters de Barone era establecer
las condiciones para el uso eficiente de los recursos en la planificacin socialista,
lo condujo a buscar la mejor manera de utilizar variables fciles de obsevar y
medir; demostrando que el nivel de utilidad de la sociedad en su conjunto es
proporcional al valor monetario de la produccin total, que es lo que actualmente
conocemos como el producto bruto interno(PBI). Tambin demostr que si los
precios son tomados como parmetros fijos, la competencia perfecta maximiza
el PBI total . Cualquier reordenamiento en el uso de los recursos que incremente
el PBI total va a estar, por lo tanto, contribuyendo al aumento del bienestar
social general. Esto significa que las personas que resulten daadas por este

35
reordenamiento van a poder ser compensadas (al menos tericamente) por las
personas beneficiadas, y todava va a quedar una ganancia neta, susceptible de
ser distribuda entre los miembros de la sociedad.(Tomado de Barone ,Enrico,
Il Ministro Della Produzione nello statu collettivista, en Giornal degli
Economista, 1908),

Supongamos que el gobierno est considerando la posibilidad de construir un

puente. Los que desean utilizarlo estn dispuestos a pagar ms peaje de los
necesarios para sufragar los costos de la construccin y del mantenimiento. Es
probable que la construccin de este puente sea una mejora en el sentido de
Pareto, es decir, un cambio que mejore el bienestar de algunas personas sin
empeorar el de ninguna otra. Utilizamos el trmino probable por que siempre
hay otras a las que podra perjudicarse su construccin. Por ejemplo, si el puente
altera la direccin del trafico, algunas tiendas podran ver reducida sus ventas,
por lo que empeorara su bienestar.

Los economistas siempre estn buscando mejoras en el sentido de Pareto. La

creencia de que sas son mejoras y que deben realizarse se le conoce con el
nombre del principio de Pareto.

Un conjunto de cambios puede constituir una mejora en el sentido de Pareto

aunque cada uno de ellos por separado no lo constituya. Por ejemplo, una
reduccin en el precio del arancel sobre el acero importado, no sera una mejora
en el sentido de Pareto (ya que empeorara el bienestar de los productores
internos de acero del pas) simultneamente sera posible subir los impuestos
sobre la renta y utilizar los ingresos recaudados para subvencionar a la industria
siderrgica; esa combinacin de cambios podra mejorar el bienestar de todos los
ciudadanos del pas, as como los del pas extranjero que exporta acero.

3.2 LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD.

El objeto esencial de la economa del bienestar es ofrecer un modelo con el que

se puede realizar sistemticamente alguna evaluacin. Por ejemplo, tener que
evaluar un programa publico en la que suele exigir sopesar sus consecuencias y
poder medir la eficiencia econmica, as cmo se distribuye la renta.

Se presenta las disyuntivas entre eficiencia y equidad. Veamos que sucede en la

economa sencilla de dos individuos que podemos denominar Jess y Paul.
Podemos suponer inicialmente que Juan tiene 10 naranjas y Paul solamente 2.
esta situacin parece injusta. Podemos suponer la existencia del Estado, este
intentara transferir 4 naranjas de Jess a Paul, pero en la transferencia se pierde
1, por lo que ahora Jess tiene 6 naranjas y Paul 5. hemos eliminado la mayor
parte de la desigualdad, pero en el proceso de la transferencia ha disminuido el
numero total de naranjas existentes. Existe una disyuntiva entre eficiencia el
numero total de naranjas existentes y la equidad. Esto constituye el ncleo de
muchos de los debates sobre la poltica publica, es decir, a cuanta eficiencia
tenemos que renunciar para reducir la desigualdad, se tendr que perder 1 o 2
naranjas en la transferencia de Jess a Paul. La cuestin crucial es la eficiencia,
la mejor forma de ayudar a los pobres no es preocuparse por la forma de dividir
el pastel, sino por aumentar su tamao por hacer que crezca lo ms rpido

36
posible, de que haya ms bienes para todo el mundo. Estas son las discrepancias
en la eleccin social entre la equidad y la eficiencia.

Grfico N 4 Curva de Posibilidades de Utilidad

Utilidad (Paul) Curva de Posibilidades de Utilidad

(Jess Paul )

Utp C

Utp B

Utp A
o
p
O
Utj Utj Utjp Utilidad (Jess)
Curva de Posibilidades de utilidades de Jess y Paul. A medida que se transfieren naranjas de
Jess a Paul la utilidad de Jess disminuye y la de Paul aumenta. Al desplazarse del punto A al
B, el aumento de la utilidad de Paul parece mucho mayor que la de Jess. Al desplazarse de B a
C, el aumento de la utilidad de Paul es an mayor que la disminucin de la utilidad de Jesus,
pero la disyuntiva ha cambiado de tal manera que la ganancia de Paul es menor que la ganancia
obtenida en el desplazamiento de A a B.

Supongamos que la economa se encuentra en el punto A, en el que Jesus

disfruta de mucha ms utilidad que Paul. Desplazndose en sentido ascendente y
hacia la izquierda a lo largo de la curva aumenta la utilidad de Paul y disminuye
la de Jesus. Supongamos que transferimos naranjas de Jess a Paul siguiendo
dos pasos, es decir, pasando del punto A al B y al C. Es evidente que eso
empeora el bienestar de Jess. Como muestra la figura mostrada, la disminucin
de la utilidad de Jesus es pequea en comparacin con el aumento de la utilidad
de Paul.

3.4 LA TEORI A DEL BIENESTAR Y EL OPTIMO DE PARETO.

Una de las preocupaciones de la teora del bienestar es analizar los logros del
mercado en las decisiones polticas de distribucin o asignacin de los recursos
permitiendo su uso eficiente en beneficio de la sociedad; para ello utilizar los
criterios de optimilidad. Se argumenta que en ausencia de fallas de mercado, el
libre funcionamiento de los mercados competitivos conduce a la eficiencia El
equilibrio competitivo se consigue mediante el mecanismo de los precios los
que permitir alcanzar una asignacin eficiente.

El equilibrio competitivo se define como la igualdad entre la oferta y la

demanda, lo que involucra la igualacin del costo marginal (CMg) con el
beneficio marginal (BMg) y el precio de cada producto

37
 CMg = BMg= P

Esta condicin slo puede darse en la medida que la tasa marginal de sustitucin
en el consumo de las familias, sea similar a la tasa marginal de transformacin
en la produccin de la empresa, para el mismo par de bienes o servicios.

MgS x y = TmgT xy

Esta igualdad es producto de la maximizacin de la funcin de utilidad de las

personas y de la maximizacin de los beneficios de las empresas,
respectivamente, que lleva en cada caso a la igualacin de la tasa marginal de
sustitucin con los precios relativos; y muestra una situacin que no se desea ser
alternada ni por los consumidores, ni por las empresas.

Los procesos de ptimizacin suponen pleno empleo de los recursos de tal

manera que los equilibrios se producen en puntos de la frontera de utilidades y
de la curva de posibilidades de produccin; por ello tales puntos resultan siendo
eficientes en el sentido de Pareto. Para ser ms precisos describamos un artificio
grfico que es muy til en el estudio de los problemas del equilibrio general a
travs del Diagrama de la Caja de Edgeworth, mostrando de manera explicita
como se construye la frontera de posibilidades de produccin ilustrando los
intercambios voluntarios entre dos personas, la actividad econmica
fundamental que sirve de base para los mercados organizados. Enumeraremos
las tres condiciones:

a) Eficiencia en el consumo o intercambio de bienes: los bienes deben

distribuirse entre los individuos de tal manera que no sea posible obtener
ms ganancias realizando nuevos intercambios.
b) Eficiencia en la produccin: la economa debe encontrarse en su
curva de posibilidades de produccin.
c) Eficiencia en la combinacin de productos: la economa debe
producir una combinacin de bienes que reflejen las preferencias de los
consumidores.

Pero vemoslo con mayor amplitud:

a) Eficiencia en el consumo o el intercambio de bienes.

Es la condicin que hace referencia a que las tasas marginales de sustitucin

entre cualquier par de bienes deban ser iguales para todos los individuos:

TMgSxy A = TMgS xy B

Donde x e y son dos bienes cualquiera, mientras que A y B son dos individuos
cualesquiera. Se entiende que la tasa marginal de sustitucin (TMgS) es la tasa
a la que un consumidor o individuo puede intercambiar un bien por otro, est
representada en un punto de una curva de posibilidades de utilidad y es
equivalente al valor absoluto que tiene la pendiente es ese punto.

38
El anlisis del equilibrio general sobre el problema del intercambio de bienes lo
haremos inmediatamente, para ello utilizaremos el diagrama de la caja de
edgeworth que aparece en la grfico N 5 inferior y que consideraremos el caso
de una economa en la que se intercambia una parte de la dotacin inicial, para
ello agregaremos curvas de indiferencias para los individuos A y B. Por
ejemplo, la curva IA indica las combinaciones de x e y que le producen a A el
mismo nivel de satisfaccin. Como de costumbre, la curva IIA representa un
nivel de satisfaccin mayor que IA y IIIA representar un nivel mayor que IIA y
as sucesivamente. De manera general el bienestar de A aumenta cuando
avanzamos hacia el origen de B; y a su vez B experimenta una mayor nivel de
satisfaccin a medida que nos aproximamos al origen de A.

Grfico N 5 Equilibrio general del intercambio

Supongamos que la dotacin inicial se encuentra en el punto D; A tiene OAx

unidades del bien X y OAy unidades del bien Y. B tiene OBx unidades del bien X
y OAy unidades de Y, esta dotacin inicial coloca a A en una curva de
indiferencia IA y a B en su curva de indiferencia IIB. En el punto F, la tasa
marginal de sustitucin para A, de y por x, esta dada por la pendiente de SS,
esta es relativamente baja; A estara dispuesto a sacrificar, por ejemplo, tres
unidades de X para obtener una unidad adicional de Y. Al mismo tiempo, B
tiene una tasa marginal de sustitucin relativamente alta, como lo indica la
pendiente de RR y estara dispuesto a sacrificar cuatro unidades de Y, a cambio
de una de X . No se puede determinar la razn exacta en que se intercambian los
dos bienes. Ahora si A es el negociante ms hbil podr inducir a B, a que
avance a la largo de IIB, hasta el punto OP2, con lo cual B recibir todo el
beneficio, al pasar de IB a IIB y si al revs B es ms hbil puede llevar a inducir

39
A al intercambio hasta el punto OP3, con lo cual A su nivel de satisfaccin
aumenta de IIA a IIIA, mientras que el ingreso real de B permanece constante al
nivel de IB, finalmente la locacin exacta dependera de la habilidad de las partes
y de sus dotaciones iniciales.

El intercambio continuar hasta que la tasa marginal de sustitucin de X por Y

sea la misma para ambas partes. Si ambas tasas marginales son diferentes, una
de las partes, o ambas se pueden beneficiar con el intercambio, sin que ninguna
pierda.. En general el intercambio puede slo puede ocurrir en puntos tales como
OP1, OP2, OP3 de la grfica. El locus de DD al que llamamos la curva de
contrato o de conflicto, es una curva que une todos los puntos de tangencia
entre una de las curvas de indiferencia de A y una de las de B. Debo decir, que a
lo largo de este locus son iguales las tasas marginales de sustitucin para ambas
partes.

Finalmente el equilibrio general del intercambio que ocurre en un punto

donde la tasa marginal de sustitucin entre cada par de bienes es igual para
todos los individuos que consumen ambos bienes. El equilibrio en cuestin
no es nico puede ocurrir en cualquier punto de la curva de contrato
(cuando hay muchas partes que intercambian).

a.1 Derivacin de la frontera de posibilidades de utilidad.

En principio la curva de contrato, es un locus ptimo de Pareto obtenido en el

equilibrio general del intercambio en el espacio de los bienes, las mismas
indican dos pares de asignaciones de los bienes x e y dos individuos A y B: Tal
que la tasa marginal de sustituciones sea igual para ambos individuos. Por ello
podemos transformar este locus de equilibrio de interambio, un espacio de
bienes con su respectiva utilidad con su dotacin, adems obtendremos la
llamada frontera de posibilidades de utilidad relativa a la dotacin total
particular de la grfico N 5, y obtendremos la grfico N 6, por ejemplo el
punto OP3 puede estar mediendo la escala de la utilidad de A, todos los puntos
de IIIA tiene un valor de 450, de igual modo en la escala de utilidad de B, todos
los puntos de IB tiene un valor de 200. podemos dibujar este punto OP3, con las
coordenadas 450 y 200 respectivamente y lo mismo sucede con los puntos OP2
con las coordenadas IIA(330) y IIB(380) y as sucesivamente.

Entonces podremos definir la frontera de posibilidades de utilidad como el locus

que indica el nivel mximo de satisfaccin que puede alcanzar una de las partes,
para cualquier nivel dado de satisfaccin que pued alcanzar una de las partes,
para cualquier nievl dado de satisfaccin de la otra. La curva en cuestin
depende de la cantidad absoluta de cada uno de los bienes y de la proporcin
total entre los mismos, o sea de x, y, e y/x (1)
(1) El lector debe recordar que los nmeros que se asignan a la utilidad son arbitrarios en lo que se refiere a las
comparaciones intertemporales de utilidad. Por ejemplo 450 para B no necesariamente es mayor que 200 para A, aunque
para A 201 sea mayor que 200.

40
 Grfica N 6 Derivacin de la frontera de posibilidades de utilidad

b) Eficiencia en la produccin

En el tema del equilibrio general que tuvimos que analizar en el. anterior
acpite fue un modelo donde no existe la produccin; los individuos o
consumidores simplemente intercambian las dotaciones de bienes x e y, es hora
de agregar al modelo bsico un sector productivo. Entonces supondremos que
existe dos consumidores en la sociedad, A y B; tambin dos bienes que se
pueden producir que son x e y ; y que utiliza como medios para producirlos a
dos insumos o factores que son capital (K) y trabajo (L). Supondremos que estn
dadas las funciones de produccin de x e y:, y son fijas las dotaciones las
cantidades totales de los insumos o factores.

El anlisis del equilibrio general de la produccin es el mismo que el del

equilibrio del consumo o del intercambio; la nica diferencia la encontramos en
la terminologa: es decir, la dotacin fija de los insumos o factores K y L
determinan las dimensiones del diagrama dela caja de edgeworth en el grfico
N 7. Las funciones de produccin de los bienes x e y, estan dadas y son
constantes, lo que nos permitiran construir un mapa de isocuantas de cada uno
de los bienes y que estan concebidas en las curvas IIx y IIy.
Si estamos en el punto F de la caja de edgeworth, que es el punto donde se
interceptan IIx y IIy en este punto la tasa marginal de sustitucin tcnica de K
por L en la produccin de x, esta dada por la pendiente SS, y que es
relativamente baja . El producto marginal de K en la produccin de x es grande ,
en relacin con el producto marginal de L. Se puede mantener el nivel de
produccin IIx sustituyendo con una cantidad relativamente pequea de L una
cantidad relativamente grande de K. En la produccin y se puede dar la
situacin contraria, como lo indica la pendiente de TT,. la tasa marginal de
sustitucin de K por L en la produccin de y, es relativamente alta, o sea que se
puede liberar una cantidad relativamente grande de K al emplear una cantidad
adicional relativamente pequea de L, de modo que se mantenga el nivel de
produccin de IIy. Partiendo de un punto tal como D la sustitucin de insumos
o factores permitira a la sociedad llegar a OP2, o OP3 o cualquier punto ptimo
intermedio (OP). Si es OP2, la produccin de x, es la misma que en DD, pero la

41
produccin de y aumenta al nivel de IIIy . En OP3 aumenta la produccin de
x(IIIx) pero la produccin de y es la misma (IIy).

Grfica N 7 Equilibrio general de la produccin

b.1. Derivacin de las frontera de posibilidades de produccin.

La curva de contrato esta vez corresponde al equilibrio general de la produccin

tambin es el locus de puntos en el espacio de los insumos o factores, curva que
nos indica el nivel ptimo de produccin de cada uno de los bienes,
correspondiente a cualquier distribucin posible de K y L entre x e y. Con una
distribucin de los insumos o factores que indica el punto OP4 de la grfica N
8, establecemos 800 unidades de X y 150 unidades de Y, constituyen la
produccin mxima que se puede obtener.

42
 Grfico N8. Derivacin dela frontera de posibilidades de produccin

c) Eficiencia en la combinacin de productos

.
Es el establecimiento de la condicin de que las relaciones marginales de
sustitucin de los consumidores y las relaciones marginales de sustitucin
tcnicas de la produccin (Productor) sean las mismas, es decir:

TMg S x y = TMgT x y = Px/Py .

Ademas de que se igualen los precios relativos con la existencia de un mercado

competitivo donde, tanto los bienes como los factores o insumos productivos
tengan libre movilidad. En el grfico N 9, se muestra la combinacin de
productos en el punto OPE del grfico pudindose expresar el equilibrio interno
en la produccin, derivandose despus, que la pendiente de la curva de
indiferencia se iguale a la pendiente de la curva de posibilidades de produccin
reflejando en un slo punto (pendiente F) generando un ptimo de Pareto de
equilibrio (OPE).

Grfico N 9. Eficiencia en la combinacin de productos

43
3.5 Implicancias del criterio de eficiencia de Pareto.

La teora del bienestar sostiene que, en ausencia de fallas de mercado, el libre

funcionamiento de los mercados competitivos conduce a la eficiencia econmica, lo que
nos plantea la formulacin de dos teoremas:

a) Primer Teorema : Todo equilibrio competitivo (o Walrasiano) lleva a una condicin

de ptimo de Pareto.
b) Segundo Teorema: Toda combinacin o punto ptimo de Pareto implica la existencia
de un equilibrio competitivo.

Podremos intuir que el equilibrio competitivo se lograr con la igualdad entre la oferta y
la demanda, lo que involucra la igualacin del costo marginal (CMg) con el beneficio
marginal (BMg) y el precio (P) de cada producto, adems en la medida que la tasa
marginal de sustitucin en el consumo de las familias sea similar a la tasa marginal
tcnica en la produccin de las empresas. Esta igualdad es producto del proceso de
maximizacin de la utilidad del consumidor y del beneficio del productor
respectivamente que se lleva a cabo con la igualacin de la tasas marginales de ambos,
de los bienes x e y, con los precios relativos.

TMgSx y = TMgTx y = Px/Py

Este proceso de optimizacin supone pleno empleo de los recursos de tal manera que
los equilibrios se produciran en puntos de la frontera de utilidades y de la curva de
posibilidades de produccin; tales puntos resultan siendo eficientes en el sentido de
Pareto.(Tomado de Roberto Urrunaga, Tami Hiraoka y Antonio
RissoFundamento de economa Pblica Apunte de estudio N43 U.Pacifico
2001.)

Sin embargo la deseabilidad relativa de x con respecto a y debe ser la misma para todos
los consumidores( suponemos); y sta debe ser a su vez igual a la eficiencia relativa de
x con respecto a y , la cual debe ser la misma para todas las empresas. Esta condicin
debe cumplirse para cualquier par de bienes cualquier par de consumidores A y B, y
cualquier par de productores (empresas). El lector se debe percatar de que, cuando x e y
no son dos bienes finales, sino dos insumos o factoress, la eficiencia relativa se refiere a
la tasa marginal tcnica entre ambos: TMgTx e y; en otras palabras, la nica manera de
que los recursos estn asignados eficientemente en una economa, es que todos los
consumidores y todas las empresas enfrenten los mismos precios relativos, para todos
los bienes y que estos precios reflejen sus respectivos costos de oportunidad. La figura
siguiente representa el caso ms sencillo posible, de una economa donde todos los
consumidores tiene las mismas preferencias de tal manera que un mapa de indiferencia
cualquiera nos pueda ofrecer una buena representacin, de tal manera que la sociedad
desee ordenar las distintas canastas posibles y eso slo puede suceder (estado de
mximo rendimiento social) en OPE donde la curva de indiferencia de consumo es
tangente con la pendiente de la curva de la frontera de posibilidadses de produccin;
otro punto de tangencia significa reducir la produccin o el consumo dentro de cada
curva. La simplicidad con que queda determinado el estado de mximo rendimiento
social de esta figura no es, lamentablemente, una buena representacin de la realidad, ya
que las personas no slo tienen gustos distintos sino preferencias y es, por esta razn
que el criterio de Pareto no propone la determinacin de un nico estado de rendimiento

44
social; lo que conduce es a un ordenamiento dbil, que admite una multiplicidad de
puntos o estados ptimos, y en la que pueden ser comparados entre s.

El primer teorema fundamental de la economa del bienestar es que las economas de

mercado sean eficientes en el sentido Pareto exige que haya algo ms que una cierta
competencia y entraa rigurosas condiciones, como la eficiencia en el consumo o
intercambio, en la produccin y en la combinacin de productos, y estas condiciones
normalmente slo se satisfacen si en cada una de las empresas y en los consumidores
creen que no pueden influir en los precios

Son varias las razones por las que la competencia puede ser limitada, y es cuanto los
costos medios de produccin disminuyen a mediada que una empresa produce ms,
sabemos que las grandes empresas tienen una gran ventaja frente a las pequea. Incluso
puede haber un monopolio natural, en la que es ms barato que una nica empresa lo
produzca todo, o que pueda ser eficiente con que slo haya unas cuantas empresas.
Cuando los costos de transporte son altos, significa que los bienes que logran vender
una empresa no son sustitutos perfectos de los bienes que vende otro. La informacin
perfecta tambin puede significar que si una empresa sube su precio, no perder a todos
sus clientes; ya que slo se enfrenta a una curva de demanda de pendiente negativa.

3.6 Los fallos del mercado.

Muchas veces cuando el mercado no es eficiente solemos decir que ste falla. Esto
implica que las fuerzas del mercado a travs de la oferta y la demanda no, nos esta
llevando a un punto ptimo de la curva de posibilidades de produccin, es decir, los
resultados no son perfectos. Son situaciones en las que el mercado no, nos lleva a la
mejor asignacin de los recurso, por ello se justifica la participacin del Estado, pero
tambin necesitamos saber en que medida puede fallar ste. Ante ello es necesario
conocer las fallas del mercado, para despus explicar cada una de ellas:

a) La competencia imperfecta-monipolio,
b) Los bienes pblicos
c) La externalidad o efecto externo.
d) La informacin imperfecta
e) La informacin asimtrica

a) La competencia imperfecta-monipolio, es cuando las empresas en el mercado

tienen una tendencia natural a la concentracin y a la formacin de monopolios;
generando una situacin de negatividad, puesto que el monopolista tiende a producir
menos para cobrar precios mayores (mala asignacin de los recursos de la economa
pues hay menos bienes y no se producen en el ptimo tcnico o al mnimo costo
posible) al no haber competencia no hay incentivos para la innovacin, la mejora del
producto o lograr una eficiencia productiva lo que genera que se produzca situaciones
de abuso de poder del monopolista frente a los consumidores y proveedores.
Un caso especial de monopolio natural que suele aparecer con la provisin de ciertos
servicios pblicos; en algunos sectores donde hay rendimientos crecientes de escala,
resultando socialmente ms barato que lo produzca una empresa encargada en vez de un
gran nmero de empresas competitivas. Ejemplos cuando el gobierno logra explotar una
empresa de telefona, energa, ferrocarril, etc. Son empresas con altos costes fijos que
exigen un precio superior al coste marginal para poder generar beneficios, cuando se

45
pretende reducir ese precio para igualarlo al resultado competitivo (precio = coste
marginal) esto har que la empresa genere prdidas y el gobierno tenga que financiarlo
con impuestos o con alguna forma de discriminacin de precios.
En condiciones de competencia, las empresas fijan un nivel de produccin eficiente en
el sentido Pareto. Igualan el precio y al costo marginal de produccin. Ver el Grfico
N 10. Puede considerarse que el precio mide el beneficio marginal de consumir una
unidad ms de bien; adems los beneficios marginales son iguales a los costos
marginales. Pero en el caso de monopolio(competencia imperfecta), las empresas
igualan a los ingresos adicionales que se obtienen por la venta de unidad ms - El
ingreso marginal y el costo marginal. Con una curva de demanda de pendiente
negativa, el ingreso marginal tiene dos componentes. Cuando una empresa vende una
unidad ms, percibe el precio de la unidad; pero para vender la unidad adicional, debe
bajar el precio que cobra por esa y por todas las anteriores; se asume una curva de
demanda con pendiente negativa.

Precio
Demanda
Ingreso Marginal
B

Costo Marginal = Costo Medio

A C

Qi Qc Produccin

Grfico N10: Fijacin del precio monopolista, sucede cuando la produccin del
monopolista es inferior a la de competencia, es decir, es aquella en la que los beneficios
son nulos. Como consecuencia se produce una perdida de bienestar social.
b) Los bienes pblicos.- En cualquier sociedad la mayora de los bienes que se
consumen son privados y se intercambian en los mercados cumpliendo con los
principios de:
* Rivalidad en el consumo por que los bienes (por ejemplo una naranja) que
consume un individuo es adquiridos para su uso personal..
* Exclusin en el consumo, por que el individuo que no puede pagar el precio
del bien (una naranja), es excluido de su consumo..

Sin embargo el Estado tiene la caracterstica de producir bienes pblicos, es por eso que
la rivalidad distingue a los bienes privados (rivales) de los pblicos (no rivales). Ahora
si el consumo de un bien es no rival, podra ser consumido por un grupo de individuos;
y su consumo no sera excluible; por ejemplo en el uso de un parque de la ciudad, las
personas que no paguen el precio del servicio pueden seguir usndolo no es excluyente:
es de uso pblico. Existen bienes pblicos puros( defensa nacional = no rivalidad, no

46
exclusin); bienes pblicos impuros (educacin pblica = no rivalidad y exclusin
incompleta) y es cuando la educacin no es totalamente gratis.
En general los bienes pblicos puros, bsicamente tiene dos propiedades: no cuetan
nada y muchas personas lo pueden disfrutar, tiene un costo marginal nulo, en guerra el
costo de defender a una persona es igual que defender a un milln. El uso de un faro no
depende del nmero de barcos, es difcil que alguien pueda restringir si el barco es
extranjero, es imposible excluir a alguien.de los beneficios del faro. Los bienes
pblicos(bien o servicio), en general estan disponibles a todos, mientras que los bienes
privados slo pueden ser consumidos si los puedes pagar. El problema es que el
mecanismo de mercado tiende a producir una cantidad insuficiente de bienes pblicos y
una excesiva de bienes privados..

c) La externalidad o efecto externo.- El intervencionismo estatal, es permitir

producir una cantidad ptima de bienes pblicos los que deberan ser financiados por
todos a travs de los impuestos con lo cual se internaliza la externalidad y no habra
free-riders (es el hecho que existan en el mercado individuos que se benefician de un
bien sin pagar por l y todava critiquen luego al mercado diciendo que no permiten a
nadie satisfacer sus necesidades sin pagar un precio por ello) ni costos ni beneficios
externos sin internalizar, siendo algo deseable para cualquier pas.

Una externalidad se ve explicada cuando todos los costos o beneficios de una actividad
de mercado recae en terceros, en otras personas distintas del productor o del consumidor
inmediato. Generandole al mercado una incapacidad para resolverlo ya que las
decisiones bsicas de produccin se logran comparando los costos marginales y los
ingresos marginales; pero cuando hay costos externos, no lo puede hacer ya que una
empresa privada no maximiza el bienestar social.

En otras palabras,una externalidad, es cuando la actividad de una persona o empresa

afecta positiva o negativamente a otras personas o empresa; por ejemplo, una
externalidad es negativa, es cuando una empresa vierte residuos mineros sin control
en un ro y lo contamina, afectando el valor de uso del agua (para beber, lavar o
baarse,etc.). La empresa no reflejar en su precio de venta el coste medioambiental de
su actividad contaminante (pagndole al costo un precio menor al real).
Este conflicto puede ser solucionado por el Estado con la imposicin de impuestos
adicionales las que debern pagar las empresas que contaminan (elevndose sus costos
totales, haciendo que el precio de venta de su producto suba). Una externalidad
positiva podra suceder cuando una empresa realiza un descubrimiento cientfico o
tecnolgico el que beneficiara a la sociedad (el gasto de investigacin lo realiz una
empresa, pero otras empresas se beneficiaran al usarlo reduciendo as sus costos de
produccin). Se puede dar cuando un apicultor ubica sus colmenas cerca de una
plantacin lo que genera efectos positivos en sta ltima, ya que las abejas contribuirn
a elevar la productividad de la plantacin, es decir, el apicultor est generando un efecto
externo positivo en la produccin de aquella plantacin.
d) Informacin imperfecta,.- En los mercados no existe informacin perfecta ante la
poca informacin o deficiencias de ellas y lo podemos notar a travs de tres variables
importantes: calidad, precio y futuro:

* La calidad: Un consumidor no tiene informacin exacta acerca de la calidad

de ciertos productos o servicios; para ello es necesario que el Estado garantice

47
 que cierta informacin en terminos de bondades del producto que se expenden
en el mercado estos deben estar etiquetado; que la higiene en su elaboracin de
los productos esten garantizados, protegiendo la salud de los consumidor.

* El precio: Si algunos bienes y servicios tienen altos precios. El Estado debe

velar por que esten regulados, impidiendo que los precios sean abusivos
especialmente cuando se trata medicina para las personas operadas del corazn,
servicios de revisines tecnicas, de reparacin de vehiculos automotores, los
productos financieros, el uso de tarjetas de crditos, etc.

* El futuro: Cuando la informacin no es amplia y existe la posibilidad de

contingencias que pueden suceder y que no estan consideradas en el presente,
existe una falta de informacin sobre incertidumbre ante las crisis financieras y
sobre el movimiento burstil

e) Informacin asimtrica.- Es cuando en ocasiones no hay mercados completos, es

decir, la informacin es asimtrica y esta aparece de dos maneras:

* Seleccin adversa: por ejemplo una aseguradora no puede determinar con

exactitud qu clientes caern enfermos y cules no. Esto le conducir a cobrar
una cuota media a sus asegurados. Esto produce una discriminacin en favor de
los individuos de alto riesgo y en contra de quienes llevan una vida saludable. Si
las personas con vida saludable renunciaran al seguro, las prdidas esperadas
convertiran este mercado en imposible. El Estado establecer cierta coberturas
en la provisin del servicio de seguridad social o regular a travs de normas de
solvencia para las entidades de crdito..

* Riesgo moral: Se da el caso cuando un asegurado influye sobre la

probabilidad de que ocurra una contingencia desfavorable para el asegurador sin
que ste lo observe. El asegurador vincular el valor de una prima tomando en
cuenta el historial del asegurado. El riesgo que asumen las aseguradoras de
vehiculos automotrices de aquel que adquiere una prima de seguro contra
accidentes.

Finalmente frente a estas fallas de mercado, la intervencin del Estado se torna

necesaria para corregirlas, este deber definir los derechos de propiedad, y velar por
el cumplimiento de los contratos, lo que involucra establecer transacciones entre los
agentes econmicos con total libertad..

3.8 LOS BIENES PUBLICOS PROVISTOS DE MANERA PRIVADA.

La provisin o gestin de bienes pblicos no es de exclusividad del Estado, pudiendo ser

provisto tambin por el sector privado, lo podemos apreciar cuando una organizacin
privada suministran y apoya la ejecucin de alguna obra pblica por ejemplo:

a) La donacin de fondos para la construccin de un albergue para nios.

b) Los clubes privados que ayudan benficamente para salvar una vida con una
operacin quirurgica.(corazn, ojos, etc) que es imposible hacerlo internamente,
c) Las teletones benficas para el mantenimiento de un hospital especializado,

48
 d) La venta de productos que ayudan a financiar acciones y que apoya a la poblacin
de exterma pobreza.

El suministro o provisin por parte del sector privado de ciertos servicios que deben tener
iniciativa pblica como es el alumbrado de las calles, pero que es sufragado por todos los
ciudadanos del municipio, cuando una asociacin o ncleo de vecinos financian la
construccin de pistas, veredas, jardines, etc.

Lo puede hacer cualquier institucin privada al gestionar y sufragar en beneficio de una

poblacin que necesita como un bien pblico solicitar la autorizacin de una seal de onda
de radio y/o de un canal de televisin. Las compaias de telefona fija, como movil que
mantienen una masiva demanda pblica en la red y que en horas puntas, se produce una
sobre saturacin del servicio generando que estas se vuelvan lentas o colapsen y en las que
el Estado puede ser propietario o co-propietario de este tipo o medio de comunicacin. El
Estado tambien concesiona algunos servicios de cableado de las televisora por cable
otorgando licencias de funcionamiento que les permiten recaudar algunos ingresos.

CAPITULO IV: ANALISIS MACROECONOMICO DE LA ECONOMIA

PUBLICA

4-1 LA MACROECONOMIA Y EL PRESUPUESTO PUBLICO.

En este capitulo vamos a definir a la macroeconoma como el estudio del

comportamiento de la economa en su conjunto partiendo de un analisis de la evolucin
de las variables agregadas, como el producto, el consumo, la inversin, el nivel general
de precios, el empleo, etc. de sus relaciones, as como los efectos de las polticas
gubernamentales sobre cada una de estas variables. Siendo la poltica fiscal una de las
ramas de la poltica econmica que logra configurar la gestin presupuestaria del Estado
y sus componentes, como el gasto pblico y los impuestos como variables de control
que aseguran la estabilidad de la economa.

El presupuesto publico es un buen indicador del carcter contractivo o restrictivo de la

poltica fiscal, pero este responde automticamente a los cambios en el producto bruto
interno (PBI), ya que el gasto pblico forma parte de ste, mientras que los impuestos
afectan a la renta disponible de las personas, empresas, al consumo privado, a la nueva
inversin que efectua el sector privado, asi como a los precios.

El nacimiento de la teora macroeconmica keynesiana puso de manifiesto que las

medidas de poltica fiscal influyen en gran medida en las variaciones a corto plazo de la
produccin, el empleo y los precios. El dficit fiscal puede ser consecuencia de la
disminucin de los ingresos tributarios derivados de la recesion de la actividad
econmica. La disminucin del dficit tampoco significa que el Estado este aplicando
una poltica fiscal restrictiva con el fin de reducir el nivel del ingreso.
Una herramiewnta fundamental para el logro de una gestin pblica sustentada con
criterios tcnicos es la programacin financiera estratgica que permite la previsin
objetiva de los factores que afectan las finanzas pblicas y el crecimiento sostenido as
como su contribucin en la toma de decisiones, adopcin de medidas de polticas

49
econmicas oportunas, que ayuden a preveer una solucin con la anticipacin a los
problemas.

Para lograr el avance del pas, es imprescindible contar con herramientas institucionales,
tcnicas actualizadas y operativamente activas, que posibiliten la informacin confiable
y oportuna, las coordinaciones necesarias entre los entes pblicos para lograr el fin
comn de alcanzar un elevado nivel de desarrollo social y un crecimiento econmico
sostenible y equitativo, con una utilizacin eficiente y eficaz de los recursos disponibles

4.2. ANTECEDENTES DEL PRESUPUESTO.

En el Per, la primera ley rganica del presupuesto, fue aprobada el 16 de setiembre de
1874; permitiendo la divisin del presupuesto en dos: uno de ingresos-gastos
permanentes y otro de ingresos-gastos nuevos. Incurriendo en el error de consignar
como ingreso permanente la renta de los contratos del guano; estableciendo que el
presupuesto es bianual y que no podr existir dficit (respetando el principio de
equilibrio). La guerra con Chile nos sorprende y es con Prado, cuando el congreso
sancion los presupuestos: bienios 1877-78 y 1879-80. En febrero de 1879 se aprueba
la ley de presupuesto para ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que
los ingresos presupuestales sean destinadas al ejrcito y a la marina. Tras haber perdido
la campaa martima, se inicia la campaa terrestre, y cuando Pardo viaja a Europa para
obtener crditos externos. Ms tarde el ejercito chileno despus de vencer en Tacna y
Arica, avanza hacia Lima.

Durante la guerra, se intentaron varias reformas; proponindose diversos planes para

afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos: al producirse la ocupacin chilena,
la vida financiera del pas cay bajo su tutela. El invasor tomo posesin de las aduanas y
otras rentas, aplicndolas no slo a los gastos de ocupacin, sino tambin para beneficio
del fisco del pas vecino.
Terminada la guerra, y sin contar con las entradas del guano, se haba perdido las
salitreras del sur, sin crdito externo e interno y con un pas endeudado, se di inicio a
una poltica de austeridad econmica. El presupuesto general de 1889-90, fue el ltimo
presupuesto bianual, ya que una reforma, modific la Constitucin para darle el carcter
de anual. Una nueva Ley rganica de presupuesto se aprueba en el ao 1893, durante el
gobierno de Morales Bermdez, ste no derog la de 1894, sino ms bien la
complement. Esta ley rene conceptos y principios fundamentales para una ordenada
vida financiera.

En el ao 1894, particularmente estuvo convulsionado por las montoneras que

acechaban todo el pas. El presidente Morales Bermdez muere antes de terminar su
mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado. Este
disolvi el Congreso y convoc a elecciones. Nicolas de Pirola se abstiene y es el
Congreso quien elige a Lus Avelino Cceres; y es Pirola quien alista entonces a las
montoneras, con las que finalmente llega a la presidencia. Este gobierno se caracteriz
por la ejecucin del presupuesto y manejo de los fondos pblicos con honradez, puso
especial nfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de
contabilidad de los ministerios en el ao 1895. Dicha norma sealaba en su primer
articulo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los gastos que
ordenen. Logra ordenar la separacin material entre el agente ordenador del gasto y el
pagador; el presupuesto aumento notablemente inicindose una poca de estabilidad y

50
crecimiento a pesar de los dficit presupuestales acontecidos en los aos en 1896, 1897
y 1898. Se estableci el patrn oro, el ordenamiento de la deuda interna, y el aumento
de las recaudacin con la creacin de la sociedad recaudadora de impuestos fiscales;
una sociedad annima con capitales estatales y privados.
El presidente de la Romaa sucede a Nicolas de Pierola, el presupuesto para el ao 1900
fue discutido normalmente en el Parlamento, pero ms tarde por decreto, el Presidente
lo declara prorrogado hasta el ao 1901. La oposicin reacciono y combati duramente
esta medida e incluso llego a acusar al gabinete de ejercer una dictadura financiera por
no convocar a una legislatura extraordinaria para aprobar el presupuesto. Tiempo
despus, instalada la legislatura, la Cmara de Diputados y desaprueba la cuenta general
de ese ejercicio. A fines de 1902, Romaa vuelve a prorrogar el presupuesto para 1903.
Esto se repiti con los presupuestos de 1910 y 1912. Billinghurst, en 1912, solicit al
Parlamento la prorroga del presupuesto de ese ejercicio y la autorizacin para hacer
modificaciones en el; obtuvo la autorizacin estableca que se aprobara el presupuesto,
con cargo a recabar posteriormente la "homologacin" de dicho procedimiento por parte
del congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el Parlamento autorizo a R.Benavides
a prorrogar por duodcimas el presupuesto de 1912 para 1914. Por otro parte, la Primera
Guerra Mundial, ocasion una situacin de emergencia en el comercio mundial, que fue
afrontada en el Per, con diferentes medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley
orgnica de 1914
Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. Un golpe de estado
en 1919 lleva a Legua por segunda vez a Palacio de Gobierno, del cual no saldra hasta
1930, con un presupuesto cuatro veces ms grande por el uso indiscriminado del crdito
externo, con un ritmo de aumento de gastos de cerca del 40% al ao.
En 1922, en pleno gobierno de Leguia, y por obra del ministro Abraham Rodriguez
Duranto, se dicto la ley N 4598 ley orgnica del presupuesto que estuvo vigente hasta
1962. Durante sus 40 aos de vida, esta ley fue completada o modificada por las leyes
5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784 en 1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en
1950 y 12676 en 1956.
Esta nueva ley orgnica trajo conceptos muy importantes e innovadores para nuestra
legislacin como:
El presupuesto general debe contener en un slo documento la previsin y
valuacin de todas las entradas y gastos de la nacin, bajo el principio de unidad (art.2).
El titulo III es el balance que en ningn caso puede arrojar dficit (art. 10).
La comisin del presupuesto de cada cmara puede introducir las reformas que
considere convenientes, conservando el equilibrio presupuestal. Se entiende que dentro
del limite fijado por la constitucin, aunque no fue as (art. 12).

Durante la presidencia de Augusto B. Lega ocurre la primera modificacin a la ley

orgnica de 1922 estableciendo la presentacin de los ministros ante el congreso para
sustentar sus ingresos y sus gasto programados. La segunda modificacin mediante la
ley N 6475 y que ocurre tambin durante el oncenio. Se refiere al periodo
complementario para el cierre del ejercicio presupuestal.

En las postrimeras del rgimen, se crea por ley N 6784 la contralora general de la
republica, como dependencia del ministerio de hacienda en paralela existencia al
tribunal mayor de cuentas, aunque la primera ya haba sido creada previamente por
decreto del 26 de septiembre de 1921.

51
En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el comandante Snchez Cerro
desde Arequipa, derroca a Legua. La crisis mundial del 29, haba afectado el oncenio.,
para ello el Per enfrento la crisis restringiendo el gasto publico y aumentando los
impuesto. La teora de Keynes de aumentar el gasto publico para salvar la situacin, fue
aplicada tmidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya que Hoover no atinoa
tener una solucin adecuada, y poco a poco se logr que su pas saliera adelante. En
nuestro pas no ser hasta Benavides (1933.1939) en que nuestra economa mostrara
signos de franca recuperacin.
La junta de gobierno de Sanchez expidi el decreto del 2 de octubre de 1930, que
ordenaba a todos los funcionarios pblicos el deber de hacer una declaracin de bienes
antes de asumir su cargo, similar disposicin se consigno en la constitucin de 1993,
pero tampoco ha sido cumplida cabalmente un dato curioso es que por decreto ley N
6893 se autorizo al ministro de hacienda a abrir un crdito extraordinario destinado a
regularizar los gasto de demando al movimiento revolucionario. Los que en otras
palabras significa, que derrocar a Legua le costo al pas S/. 170,000.00.
Durante el gobierno de Snchez Cerro, de 1931 a 1933, se practico la prorroga por
dozavos, incluso algunos aprobados por el congreso constituyente. Este convocado por
Snchez Cerro, elabora la constitucin de 1933. En ella se vuelve a consignar en el
capitulo de las garantas nacionales y sociales, conceptos financieros: La ley regula la
presentacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto general. La publicacin inmediata
de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de todas las dependencias
de los poderes pblicos, es obligatoria bajo responsabilidad de los infractores".
Establece el art. 10 creando un departamento especial (Contralora), cuyo
funcionamiento estar sujeto a la ley, controlara la ejecucin del presupuesto general
de la republica y la gestin de las entidades que recauden o administren rentas o bienes
del estado. El jefe de este departamento ser nombrado por el presidente de las
republica con acuerdo del consejo de ministros. La ley sealara sus atribuciones".
Durante el gobierno del Arq. Fernando Belande Ferry (1963-1968) siendo ministro de
Hacienda y Comercio Salazar Villanueva. Se promulga la ley N 14816 Ley orgnica
del presupuesto funcional, modificada por la ley N 15257 en 1964, ley N 15682 en
1965, ley N 16360, ley N 16567 en 1967 y decreto ley N 17129.
Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos la de introducir el sistema de los presupuestos
por programas. Lamentablemente esto fue ocupado por una disposicin dentro de la
misma ley; el articulo 36. Dicho articulo regula las iniciativas parlamentarias, que
disponan de no menos del 1% de los ingresos presupuestados, consignados en el pliego
Hacienda y Comercio, subpliego "iniciativas parlamentarias".
La ley N 14816 que fue elaborada con ms criterio tcnico que las anteriores leyes
orgnicas, contena las siguientes disposiciones:
a) Esta ley establece el proceso de programacin, formulacin, aprobacin,
ejecucin, control financiero y control de resultados.
b) Los crditos suplementario y extraordinarios sern aprobados por ley o decreto
supremo en caso de receso parlamentario. Despus del periodo complementario,
los fondos no girados revienten al tesoro automticamente.
c) La contralora es un organismo autnomo con independencia administrativa y
funcional. Es la autoridad superior de control presupuestario. El tribunal mayor
de cuentas es un organismo integrante de la contralora y expide fallos
definitivos en va administrativa.

52
Corresponde tambin al primer gobierno de Fernando Belaunde, la creacin del Banco
de la Nacin en reemplazo de la antigua Caja de Depsitos y Consignaciones; y la
reforma tributaria que impulso del Ministro Manuel Ulloa, que no fue tocada por el
rgimen militar que despus surgio.
El gasto publico se incremento de once mil millones de soles al inicio del regimen y a
cuarenta mi millones al finalizar. Entre este aumento, cabe destacar, que en 1965 el
sector educacin tenia una participacin del gasto publico del orden del 29.4%
comparado al 14.8% de 1955, lo que representaba el 5.1% del producto bruto, siendo
una proporcin superior a la de otros pases de la regin. Tambin sobresale el
porcentaje asignado al sector de fomento(obras publicas) que ascenda a 16.8% en
comparacin a 5.3% de 1955.
En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968.1975) encabeza un golpe de estado,
que llevara a la fuerza armada a conducir el pas durante los prximos 12 aos. El
gobierno revolucionario de la fuerza armada, como se denomino, gobierna sin congreso,
lo hace por decreto ley y decreto supremo. En 1975 se inicia la segunda fase del
gobierno militar, con el golpe de estado del general Morales Bermdez (1975-1980).
Durante esos doce aos el Per cambi profundamente. El estado peruano comienza a
crecer sin ningn control. Aumenta el nmero de personas que dependen directamente
del gobierno. Diversas actividades consideradas estratgicas son reservadas para el
estado, y algunas empresas nacionales y extranjeras son expropiadas. Con inusual
determinacin se expropiaron los activos de la International Petroleum Company. Y se
reorganiz la empresa Petrolera Fiscal, convirtindose en la gigantesca empresa estatal
Petroperu. La ley de reforma agraria expropio los complejos azucareros del norte desde
1969, extendindose a todos los grandes fundos particulares. Se creo la empresa minero
Per encargada del monopolio en la comercializacin de los minerales de exportacin.
En 1970, con la ley de reforma industrial, se crearon las comunidades industriales con
el objetivo de incrementar la participacin de los trabajadores en la gestin y en las
utilidades de las empresas manufactureras. Por esta ley deba reducirse la participacin
del gobierno y de las cooperativas de trabajadores. Estas empresas serian conocidas
como de "propiedad social". Mas tarde estos conceptos se extendieron al sector
pesquero y minero. En 1972 las reformas llegaron al sector educacin. Los conceptos
nacionalismo e independencia fueron llevado a los hecho.
Desde 1974 se comienza a sentir la crisis. El modelo no haba respondido segn lo
esperado. Se expande la masa monetaria sin respaldo real en la produccin , el
presupuesto arroja dficit preocupantes, se habla de dficit de apertura, la gasolina (los
impuestos sobre ella) se convierte en el ingreso principal del gobierno y en el
descansara el presupuesto hasta hace pocos aos, los gasto aumentan, la balanza de
pagos repite dficit, en siete aos los gastos se cuadruplican, la planificacin cobra la
mayor importancia pero no eficacia, la deuda externa aumenta con los aos sin
considerar la capacidad de pago, la produccin se estanca, las reservas del banco central
son negativas, no hay ahorro interno y las empresas estatales, en su mayora, arrojan
prdidas.
En 1975 ocurre el relevo de Velasco por Morales Bermdez. Este intenta corregir la
crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre colaboradores de la primera fase que
permanecieron todava algn tiempo en puntos clave. Entre las correcciones destaca la
revisin a la ley de comunidades laborales y la de propiedad social que fueron
perdiendo importancia. Sin embargo la situacin se presenta bastante difcil. En 1978 el

53
aumento de precios alcanza el record de 74%. Para regresar el poder civilidad, el
binomio Silva Ruete-Moreyra har esfuerzos para estabilizar la situacin.
En 1979 la Constituyente dedico un captulo al tema de la hacienda publica y otro al
presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas:
a). La administracin econmica y financiera del gobierno central se rige por el
presupuesto que anualmente aprueba el congreso. Las instituciones y personas de
derecho pblico, as como los gobiernos locales y regionales se rigen por los respectivos
presupuestos que ellos aprueban. La ley determina la preparacin, aprobacin,
consolidacin, publicacin, ejecucin y rendicin de cuentas de los presupuestos del
sector publico, as como la responsabilidad de quienes intervienen en su administracin.
b). Se destina al sector educacin no menos del 20% de los recursos ordinarios del
presupuesto del gobierno central.

c). Creacin de un canon para las regiones.

Con la Constitucin de 1979 se estrena el segundo gobierno constitucional del Arq.

Fernando Belaunde Terry (1980-1985). Las crisis econmica dejada por el gobierno
militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con mayora de las camaras, pero slo
intenta algunas reformas parciales al modelo dejado por los militares.
El gobierno de Belaunde termina con una crisis econmica nunca antes vista, hasta
entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200 anual, con cambio del signo
monetario y con los escndalos de corrupcin. Sin embrago, sucede una transicin
democrtica entregando el poder a otro gobierno elegido por el pueblo, en limpias e
indiscutidas elecciones.
En cuanto al presupuesto, lo elaboro la Comisin Bicameral de Presupuesto como
mtodo de trabajo parlamentario. La ley orgnica en la prctica a duras penas se respeta.
Las modificaciones se introducen en la leyes anuales. Se respeta rigurosamente el
equilibrio presupuestales (en el papel); en realidad, se suceden en el tiempo los crditos
suplementarios, hasta llegar a degenerar los nuevos presupuestos. El primer presupuesto
aprobado por este gobierno no llegaba a los dos billones de soles; el ltimo pasaba de
los veinte billones
En el periodo de gestin de 1985-90 del presidente Alan Garcia Prez, el problema que
sobresale es el de la inflacin que lleg a ser 2,.500 % acabando su ltimo mes de
gobierno con un 50% de ndice inflacionario. El aparente xito obtenido en los dos
primeros aos quedo debajo de la tierra por los siguientes aos, con una moneda que se
evaporo en 5 aos (el inti que paso al nuevo sol).
En este periodo el presupuesto era un ilusin, esto llego a ser tan grave que se pens en
la tesis del presupuesto cero, sin considerar la inflacin.
A decir verdad el presupuesto ni siquiera era aprobado ya que estaba siendo
desfinanciado, el dficit era inmanejable con un desorden fiscal maysculo.
Durante el perodo del gobierno de Alberto Fujimori 1990-2000 los presupuestos
fueron aprobados por el Congreso de la Repblica y tiene como fecha lmite el 15 de
noviembre de cada ao y se ha continuado la costumbre en las gestiones de los
presidentes Alejandro Toledo Manrique, Alan Garcia Perz y actualmente Ollanta
Humala.

54
4.3 LA GESTION PRESUPUESTARIA DEL ESTADO.

La gestin presupuestaria constituye uno de los principales instrumentos del Estado,

que permite que las entidades del sector pblico puedan lograr sus objetivos y metas
contenidas en cada uno de los planes operativo Institucionales (POI), asimismo es la
expresin cuantitativa, de conjunto y sistemtica de los gastos que debern ser atendidos
durante un ao fiscal, en cada una de las entidades que forman parte del sector pblico,
proyectando la obtencin de los ingresos tributarios y no tributarios que logren financiar
el gasto y su particiapcin.

El mbito en la que se desenvuelve el Presupuesto del Sector Pblico del Gobierno

Central, es tener que agrupar a todos los Presupuestos de las diferentes instituciones, las
que debern estar aprobados mediante Ley, teniendo en consideracin los niveles de
gobierno central, regional y Local, as como el presupuesto del Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y sus empresas,
como de los presupuestos de las otras entidades sealadas en el Art. 2 de la Ley
General.

El Presupuesto del Sector Pblico de manera general, es un instrumento de

programacin econmica y financiera siendo este de carcter anual, es decir, debe ser
aprobado por el Congreso de la Repblica (CR). Su ejecucin se inicia el 1 de enero y
concluye el 31 de diciembre de cada ao. Los presupuestos Institucionales (PI),
comprende a la totalidad de los ingresos y gastos pblicos que debern ser aprobados
conforme a Ley; aprecindose que queda prohibida la administracin o gerencia de
fondos pblicos, no autorizados bajo cualquier forma o modalidad, ya que toda
disposicin en contrario, es nula de pleno derecho.

La planificacin financiera estratgica se constituye en un elemento indispensable que

armoniza y da coherencia a las diferentes acciones que se requieren para impulsar un
proceso que optimice los recursos escasos y se constituya en el principal instrumento
para la formulacin de la poltica fiscal, concretada en el. Presupuesto del Estado.
Establecer un presupuesto multianual de mediano plazo lo que involucra una forma
sistemtica de aplicacin de mtodos de pronsticos, relacionados con el proceso de
elaboracin de los presupuestos, ms all del ejercicio fiscal..
La justificacin de los presupuestos de mediano plazo est dada fundamentalmente por
los siguientes elementos.
Necesidad del planeamiento estratgico en las acciones del Estado.
Lograr un mejor impacto econmico de las medidas del gobierno.
Un mayor gasto social con resultados.
La utilizacin del SNIP en la inversin pblica.
Los posibles gastos compartidos entre los diferentes niveles de gobierno.
La ausencia de planificacin financiera puede provocar iliquidez en el Estado, que a su
vez, que ocasione que los gastos no esten financiados, se paralicen servicios vitales para
la poblacin, tales como: la salud, la educacin, la produccin de alimentos, la
construccin de obras pblicas, etc.

55
Si el Estado no definiera adecuadamente las prioridades a mediano plazo ni los planes y
estrategias econmicas y financieras para la solucin sostenible de las mismas, el pas se
vera ante una poltica improvisada de inversin pblica con las siguientes
consecuencias:
a. El descuido puede ocasionar tener una menor infraestructura productiva.
b. Que la infraestructura (inversin pblica) este inconclusa por falta de recursos.
c. Que la inversin pblicas no este relacionada con las necesidades de la gente.
d. Que la preparacin tcnica no pueda afrontar los procesos de competitividad
externa.
1 De que manera esta compuesto el presupuesto de las instituciones?
Esta compuesto por los gastos que como mximos pueden contraer las entidades
durante un ao fiscal los que estarn en funcin de los crditos presupuestarios
aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones; por los objetivos y las
metas a alcanzar en el ao fiscal por cada una de las entidades y estn en base a los
crditos presupuestales que el respectivo presupuesto los tiene aprobados previamente y
se inicia al principio del ao. As como por todos los fondos pblicos autorizados, y que
estan orientados a la atencin de los gastos los que generaran el cumplimiento de sus
fines, independiente de la fuente de financiamiento y de donde provenga. Su percepcin
es responsabilidad de las entidades competentes y se sujetan a las normas
correspondientes. Estos fondos sin excepcin, son los ingresos de naturaleza tributaria,
no tributaria y que permiten su financiamiento los que servirn para cubrir todos los
gastos presupuestales del Sector Pblico.
2. Cual es la estructura de financiamiento del Presupuesto?

La estructura de financiamiento esta contenidas en el proyecto de presupuesto pblico y

son:
a. Recursos Ordinarios.- Los que corresponden a los ingresos provenientes
principalmente de la recaudacin tributaria. Los recursos ordinarios no estn vinculados
a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre programacin. Asimismo,
comprende los fondos por la monetizacin y los ingresos provenientes de la
recuperacin de los recursos obtenidos ilcitamente en perjuicio del Estado-FEDADOI,
as como los otros ingresos que seale la normatividad vigente.
b. Recursos Directamente Recaudados.- Esta comprendido por los ingresos generados
por las Entidades Pblicas y los administrados directamente por stas, entre los cuales
se puede mencionar las Tasas, Rentas de la Propiedad, las Venta de Bienes y Prestacin
de Servicios, entre otros; as como aquellos ingresos que les corresponde de acuerdo a la
normatividad vigente.
c. Recursos por Operaciones Oficiales de Crdito.- Son aquellos ingresos que
provienen del endeudamiento pblico. Correspondiendo a los fondos de fuentes internas
y externa provenientes de cualquier operacin de endeudamiento efectuada por el
Estado con instituciones comprendidas dentro del sistema financiero nacional con
Organismos Internacionales, Instituciones y Gobiernos Extranjeros. Asimismo, incluye
las asignaciones de lneas de crdito; y a las operaciones en el mercado de capitales.
d. Donaciones y Transferencias.- comprende a los fondos financieros no
reembolsables recibidos por el sector privado, pblico, interno o externo. Dichos fondos
no generan una contraprestacin por parte de la entidad receptora.

56
e. Recursos Determinados.- comprende los fondos pblicos provenientes
principalmente de impuestos cuyos ingresos de acuerdo a la normatividad vigente se
destinan al financiamiento de determinados gastos. Entre ellos podemos mencionar los
siguientes rubros:
a. Canon y Sobrecanon, Regalas, Rentas de Aduanas y Participaciones.-
Comprende a los ingresos que deben recibir los Pliegos Presupuestarios,
conforme a Ley, por la explotacin econmica de recursos naturales que se
extraen de su territorio. Asimismo, considera los fondos por concepto de regalas
y los depsitos del Tesoro Pblico que se efecten para la constitucin de
fideicomisos. Tambin se incluye los ingresos por las rentas recaudadas por las
aduanas martimas, areas, postales, fluviales, lacustres y terrestres del pas.
b. Contribuciones a Fondos.- Considera los fondos provenientes de los aportes
obligatorios efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad
vigente, as como los aportes obligatorios realizados por los empleadores al
rgimen de prestaciones de salud del Seguro Social del Per. Incluye las
transferencias de fondos del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales as
como aquellas que por disposicin legal constituyen fondos para Reservas
Previsionales u otros fondos.
c. Fondo de Compensacin Municipal - FONCOMUN.- Comprende los ingresos
provenientes del rendimiento del Impuesto de Promocin Municipal, Impuesto
al Rodaje e Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.
d. Impuestos Municipales.- Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo
cumplimiento no origina una contraprestacin directa de la Municipalidad al
contribuyente. Entre ellos, podemos mencionar al Impuesto Predial, de Alcabala,
al Patrimonio Vehicular; a las Apuestas; a los Juegos; a los Espectculos
Pblicos no Deportivos; a los Juegos de Casino; y a los Juegos de Mquinas
Tragamonedas.

3 Cul es la estructura del gasto de ejecucin?

El Proyecto de Presupuesto de acuerdo al artculo 78 de la Constitucin Poltica del

Estado presenta la siguiente estructura de instancias que ejecutaran el gasto:
- Seccin I: Gobierno Central, que comprende a las entidades del Gobierno Nacional,
constituidas por los Ministerios y sus organismos pblicos descentralizados, los Poderes
del Estado, los organismos constitucionalmente autnomos, as como las Entidades
Supervisoras, Reguladoras, Administradoras de Fondos y otros descentralizados no
sujetos al mbito regional o local. En este ltimo caso, las estas entidades se encuentran
asociadas a su respectivo sector.
- Seccin II: Instancias Descentralizadas, se encuentran comprendidos los Gobiernos
Regionales, los Gobiernos Locales as como las Empresas y Organismos Pblicos
Descentralizados.

5. Cules son las fases o etapas del proceso presupuestario en un ejercicio

determinado?

El Proceso Presupuestario, es continuo, dinmico y flexible a travs del cual se

programa, aprueba, ejecuta y se evala el desarrollo de las actividades, que realizan las
entidades del sector pblico, de conformidad con la Ley Marco de la administracin
financiera del sector pblico, sus fases se encuentran reguladas genricamente por la
Ley del Sistema Nacional del Presupuesto Pblico y son las siguientes:

57
 La Programacin.- Es lograr compatibilizar las estimaciones de los ingresos o
los crditos presupuestarios con la previsin de los gastos en funcin de los
objetivos institucionales establecidos por el titular de la entidad para el ao
fiscal; esta sujeta a las proyecciones macroeconmicas contenidas en la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal y que empieza en el Ministerio de
Economa y Finanzas a travs de la propuesta de la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico(DNPP) la que es planteada anualmente al Consejo de
Ministros para su aprobacin.
La Formulacin .- Se determina la estructura funcional programtica del
pliego o unidad ejecutora, la cual debe reflejar los objetivos institucionales,
debiendo estar diseada a partir de las categoras presupuestarias consideradas
en el clasificador presupuestario respectivo. Asmismo, se determinan las metas
presupuestarias en funcin de la escala de prioridades y se consignan las cadenas
de gasto y ls respectivas fuentes de financiamiento.
La Aprobacin .- Esta referida a analizar y discutir la conveniencia o
inconveniencias de los programas propuestos y como perfeccionarlos para su
aprobacin.
La Ejecucin.- Se refiere a como llevar a cabo la ejecucin de los distintos
programas presupuestarios para alcanzar las metas fijadas.
El Control .- (Pre auditora):En esta fase, se debe distinguir el control financiero
del control de ejecucin de los programas En cuanto al control financiero de las
labores de pre-Auditoria, se verifican previamente la correccin de los gastos a
ejecutar a nivel de las unidades ejecutoras. Se considera a nivel contable,
controlar la marcha de los ingresos y gastos y el avance de los programas;
verificando el uso de los fondos asignados en el presupuesto
La Evaluacin .- Se refiere a tener que evaluar el grado de cumplimiento de los
programas y si las medidas, metas y objetivos se alcanzaron.

La Programacin Presupuestaria, se sujeta a las proyecciones macroeconmicas

contenidas en el art. 4 de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.-Ley
27245 y modificada por la ley 27958.

5. Que es Presupuesto por Resultados?

Segn el art. 79 de la Ley de Presupuesto General de Repblica del ao 2007, el

Presupuesto por Resultados (PpR), es una metodologa que se aplica progresivamente
al proceso presupuestario con una visin de logros de productos, resultados y el uso
eficaz, eficiente y transparente de los recursos del Estado a favor de la poblacin,
retroalimentando los procesos anuales de asignacin del presupuesto pblico y
mejorando los sistemas de gestin administrativa del Estado. El Presupuesto por
resultados(PpR), utiliza instrumentos de manera integral en la programacin
presupuestaria estratgica, el seguimiento de productos y de resultados a travs de
indicadores de desempeo y las evaluaciones independientes, entre otros que determine
el Ministerio de Economa y Finanzas en colaboracin con las dems entidades de
gobierno.
Para ello el nuevo rol de los gobiernos regionales y locales es: en primer lugar articular
el sistema presupuestario y la planificacin a nivel regional y local; en segundo lugar es
liderar la implementacinde la gestin orientada al logro de resultados; el tercer lugar
establecer el sistema de rendicin de cuentas; y quinto transparentar el uso de los
recursos con un adecuado sistemas de informacin.

58
 6. Qu es el Presupuesto Participativo?

Es un proceso donde se ponen de acuerdo las autoridadses elegidas y las organizaciones

de la poblacin para precisar en qu y cmo se invertirn los recursos del gobierno
regional o local de tal manera que aporten al desarrollo dela localidad y hagan posible
que la poblacin viva mejor.

7. Qu es la rendicin de cuentas?

Es el conjunto de acciones planificadas y puestas en marcha por las autroridades

regionales y locales: los funcionarios y los miembros del Consejo de Coordinacin con
el objetivo de informar a la poblacin acerca delas acciones y los resultados de la
gestin regional y local. En el caso de los gobiernos regionales estan obligados a
realizar comop mnimo dos Audiencias de rendin de cuentas.

8. Cules son las instituciones que participan en el proceso de formulacin y

aprobacin del Presupuesto?

En el proceso de formulacin y aprobacin del Presupuesto dentro del Poder Ejecutivo

participan: la Dieccin Nacional de Presupuesto, El Vice Ministro de Hacienda, el
Ministro de Economa y El Consejo de Ministros y dentro del Poder Legislativo: La
Comisin de Presupuesto, la Cuenta General de la Repblica, y el Pleno del Congreso a
continuacin se describen los niveles de responsabilidad que les corresponden al Poder
Ejecutivo:
* La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP): Es la responsable de la
confeccin del ante-proyecto de Ley de presupuesto, en coordinacin con todas las
entidades pblicas, dentro de los parmetros macroeconmicos indicados por el Vice
Ministerio de Economa; para tal efecto se realizan talleres y reuniones de coordinacin y
de discusin con cada Pliego Presupuestal durante los meses de Junio y Julio.
* El Vice Ministro de Hacienda: Tiene como funcin revisar el anteproyecto, junto con
los proyectos de Endeudamiento y de Equilibrio Financiero.
* Ministro de Economa: Tambin revisa y hace suyo los anteproyectos y los presenta al
Consejo de Ministros.
* El Consejo de Ministros: Debe evalar, debatir y aprobar los anteproyectos y disponer
su remisin ahora en calidad de Proyecto de Ley de Presupuesto junto con el Proyecto de
Ley de Equilibrio Financiero y el Proyecto de Ley de Endeudamiento del Sector Pblico
al Congreso de la Repblica, y lo debe hacer dentro del plazo que vence el 30 de agosto
de cada ao.
Asi como tambin describimos los niveles de responsabilidad que les corresponden al
Poder Legislativo:
*.La Comisin de Presupuesto y la Cuenta General de la Repblica: Son las que reciben
en primera instancia, los Proyectos de Presupuesto remitidos por el Poder Ejecutivo y
que debatiran para su aprobacin, entre el 11 y el 22 de octubre, debiendo acudir al
Congreso el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economa quienes
expondrn y sustentarn ante el Pleno del Congreso y la Comisin de Presupuesto, las
metas macroeconmicas, ingresos y egresos de los respectivos sectores. Al trmino de la
sustentacin debern ser remitidos inmediatamente, para su publicacin en el diario
oficial El Peruano y derivarlos a la Comisin de Presupuesto.
* Pleno del Congreso: Es la instancia revisora, que debatir y aprobar (o no) la Ley de
Presupuesto. El presidente de la Comisin de Presupuesto sustenta ante el Pleno del
Congreso los dictmenes de Presupuesto, Equilibrio Financiero y Endeudamiento

59
Externo. Tambin participan el Ministro de Economa, el presidente de la Corte Suprema;
la Fiscal de la Nacin; el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones y el Defensor del
Pueblo. Para su aprobacin se requiere del voto de la mitad ms uno de los Congresistas
presentes. Si el Congreso no aprueba el proyecto, entrar en vigencia el proyecto enviado
por el Poder Ejecutivo. El presidente promulga la Ley mediante un Decreto Legislativo.

9. Cules son las instituciones que participan en el control del presupuesto?

El proceso de control del presupuesto es una fase del proceso presupuestario y se hace a
nivel contable, pues debe controlar la marcha de los ingresos y gastos; as como el avance
de los programas; la verificacin del uso de los fondos asignados en el presupuesto
logrando participar en el control del presupuesto las siguientes instituciones:
* La Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, quien realizar el seguimiento de los
niveles de ejecucin de los ingresos y de los gastos respectivos del presupuesto
autorizado y de sus modificaciones.
* La Contralora General de la Repblica y sus rganos de control interno, quienes
realizaran las evaluaciones de los pliegos presupuestarios; supervisando el uso de los
fondos y el desarrollo de las funciones especficas que sealan las normas de control.
* El Congreso de la Repblica, quin obligatoriamente realizar la labor de fiscalizar la
ejecucin presupuestaria.

10. Qu entidades no estn comprendidas en el presupuesto pblico del gobierno

central?
No estn comprendidas aquellas entidades que dada su naturaleza han sido excluidas por
disposiciones de la Ley Anual de Presupuesto de la Repblica. Estas entidades son: El
Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y los Gobiernos
Locales; asimismo, aquellas cuyos operaciones no son financiadas por el Tesoro Pblico
como son:
La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT); la
Superintendencia Nacional de Servicio de Saneamiento (Sunass); Organismo Supervisor
de la Inversin Privada en Telecomunicaciones (Osiptel);.Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa (Osinerg); Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura
de Transporte de Uso Pblico (Ositran); Comisin Nacional Supervisora de Empresas y
Valores (Conasev); Comisin de Zonas Francas, Industriales y Tursticas; Centros de
Exportacin, Transformacin, Industria, Comercializacin y Servicios (Ceticos);
Comisin de Tarifas de Energa (CTE);Fondos creados por dispositivo legal expreso que
cuenten con personera jurdica as como las Entidades que los administran, siempre que
stas no reciban transferencias de la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinarios;
Adicionalmente, estn excluidas las entidades que se encuentran sujetas expresamente al
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE),
es decir, las empresas pblicas y Essalud.

11. Cmo se aprueba el presupuesto de las municipalidades?

La Constitucin Poltica del Per y la Ley Orgnica de Municipalidades otorgan a las
municipalidades del pas autonoma econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. En tal sentido, el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de cada
municipalidad es aprobada por el Concejo Municipal a ms tardar el 15 de diciembre de
cada ao y promulgado mediante resolucin de alcalda.

60
12. Qu es un pliego presupuestario?
Cada institucin pblica es un pliego presupuestal y son estas las que deberan aprobar
las asignaciones econmicas de carcter anual para el cumplimiento de sus actividades
as como los proyectos a su cargo, de acuerdo a los objetivos institucionales
determinados para el ao fiscal. La creacin o supresin de los pliegos presupuestarios
es autorizada por ley.

13. Es posible que una institucin sobrepase su presupuesto anual?

De acuerdo con lo establecido en las Normas I y II del Titulo Preliminar de la Ley N
27209 Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, se encuentra prohibido incluir
autorizaciones de gasto que no cuenten con el financiamiento correspondiente, debiendo
mantener el equilibrio correspondiente, por lo tanto no es posible que un pliego
presupuestario realice gastos que no hayan sidos previstos y que no cuenten con su
financiamiento.

Sin embargo, en el supuesto que el pliego capte y obtenga o recaude mayores ingresos
durante el ejercicio, podrn gestionar la aprobacin de un crdito suplementario para su
presupuesto, vale decir, una ampliacin de su marco presupuestal, pero si este no fuera
el caso, el gasto que por su naturaleza y coyuntura no pudo ser previsto en el
Presupuesto de la entdad se podr habilitar excepcionalmente una transferencia con
cargo a las reservas de contingencia del Ministerio de Economa y Finanzas, a fin de
preservar el equilibrio presupuestario.

14. Qu necesita una institucin para ampliar o modificar su presupuesto?

Las instituciones deberan cumplir con los requisitos que seala la normatividad vigente.
Sin embargo para ampliar o modificarlo debe solicitar lo mediante:

Un crditos suplementarios, que viene hacer un incremento de los montos de

ingresos y egresos autorizados en la Ley Anual de Presupuesto del Sector
Pblico, debiendo ser aprobados por Ley.
Las habilitaciones y transferencias de partidas, que son los traslados de recursos
entre pliegos presupuestarios, debiendo ser autorizados por Ley.

15. Cmo se modifica el presupuesto, si los ingresos esperados no se alcanzan?

Cuando el Congreso de la Repblica, aprueba un presupuesto, constituye una
autorizacin mxima de gasto, slo puede ser modificado por Ley o por norma de rango
similar, reducindose excepcionalmente a los marcos presupuestales aprobados para los
respectivos Pliegos Presupuestarios. Adicionalmente, el Poder Ejecutivo podr dictar
medidas de austeridad y de racionalidad que permitan reducir el gasto pblico,
concordante con la menor consecucin de los ingresos pblicos. Durante la ejecucin
presupuestaria la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico a travs de la Asignacin
y Previsin Trimestral y el Calendario de Compromisos lograra compatibilizar el
presupuesto con la real disponibilidad de los recursos fiscales.

16. Los ciudadanos pueden fiscalizar la ejecucin del presupuesto?

Si. a travs del Portal de Transparencia Econmica, e ingresando al mdulo Gobierno

Central, los ciudadanos pueden saber no slo los montos asignados a cada institucin
sino adems, en qu se gastan mensualmente los recursos asignados, es decir, cmo se
va ejecutando el presupuesto. Asimismo, a travs de la Cuenta General de la Repblica,

61
los ciudadanos pueden conocer la informacin consolidada de todas las unidades y de
los pliegos presupuestarios del Estado, incluyendo a los gobiernos locales y regioales.

17. Cmo se mide el cumplimiento de los objetivos presupuestarios?

Se mide a travs de la Evaluacin de los Planes Estratgicos Institucionales y los Planes
Estratgicos Sectoriales de carcter Multianual (los llamados PESEM), que son
aprobados por el Ministerio de Economa y Finanzas y la Presidencia del Consejo de
Ministros. Los planes constituyen un importante instrumento para ejecutar y medir el
cumplimiento de los objetivos presupuestarios.

18. Cul es la relacin del presupuesto con la Ley de Prudencia y Transparencia

Fiscal?

La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal(LPTF), esta vigente desde el ao 2000, lo

que busca es asegurar que los gobernantes respeten los grandes equilibrios
macroeconmicos y la disciplina fiscal. Para ello, establece lmites en el dficit del
sector pblico y se exige la formulacin de un Marco Macroeconmico Multianual
MMM, en la que el gobierno haga pblico sus proyecciones macroeconmicas para los
siguientes tres aos.

La Ley de Presupuesto, precisamente, se formula en base a las proyecciones contenidas

en el MMM y tambin se preocupa por que los ingresos respondan a los gastos, de tal
manera de que no debe incurrir en dficits fiscales, tal como lo seala la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal(LPTF).

19. Qu es la reserva de contingencia en el presupuesto?

La reserva de contingencia, constituye una asignacin presupuestal global, dentro del
presupuesto del Ministerio de Economa y Finanzas, destinada a financiar los gastos que
por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los Presupuestos de las
Entidades de Sector Pblico.

20. Qu es el fondo de estabilizacin fiscal?

Constituye un fondo adscrito al Ministerio de Economa y Finanzas cuyos recursos son
intangibles y deben ser depositados en el Banco Central de Reserva del Per (BCRP) o
en el exterior; en este ltimo caso, se seguirn criterios similares a los que utiliza el
Banco Central de Reserva del Per para las reservas internacionales. Bajo ninguna
circunstancia, los recursos del fondo de estabilizacin fiscal (FEF) podrn constituirse
en garanta o aval sobre prstamos u otro tipo de operacin financiera.

21. De que manera se puede describir la estructura del sector pblico?

Es importante describir los niveles en el gobierno y qu es lo contabiliza en la inversin
pblica que es componente del PBI del pas, por el lado del gasto. La mxima
agregacin que empleamos es la del sector pblico no financiero (SPNF), que asumimos
que es la agregacin consolidada de las empresas estatales y de las instituciones que
forman parte del Gobierno General en la siguiente grfico N 10, se puede apreciar o
representar la estructura del SPNF.

62
Grfico N 10 ESTRUCTURA DEL SECTOR PUBLICO NOFINANCIERO

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP)

Las empresas estatales estn consideradas nicamente como empresas no financieras

por la que estan excludas de esta definicin a Cofide, Agrobanco, Banco de la Nacin y
al Banco Central de Reserva. Por su parte, el Gobierno General cubre las operaciones
del gobierno central (presupuestales y extra-presupuestales), seguridad social,
instituciones descentralizadas, gobiernos regionales y gobiernos locales.

Los gastos del Gobierno General son clasificados como gastos corrientes y gastos de
capital. El gasto corriente comprende sueldos y salarios, compra de bienes y servicios,
transferencias, que incluye el pago de pensiones, as como el pago de intereses de deuda
pblica. El gasto de capital es, como ya se mencion, el gasto en bienes duraderos.

22. Como se refleja el presupuesto en el sector pblico no financiero?

En trminos generales el presupuesto, siendo un documento financiero se vera reflejado

el conjunto de gastos que efectuara el sector pblico anualmente mostrando el detalle de
los ingresos que preveen obtener para su financiamiento. De naturaleza vinculante y
limitativa de la gestin pblica. Es trascendente en la administracin pblica y
expresan las prioridades econmicas y polticas que sern asumidas durante un ao.

24. Cuales son las caractersticas del proceso presupuestario particularmente?

De acuerdo a su analisis de los presupuestos particularmente podemos visualizar cuatro

caracteristicas:

a) En la forma como se viene elaborando tiene un componente inercial, es decir, se

repite estructuralmente todos los aos, los gastos de hoy representan en porcentaje los
gastos de maana y muy especialmente cuando nos referimos a los gastos corrientes
(remuneraciones y bienes y servicios,etc).

63
b) Los pliegos presupuestales pugnan entre ellos para introducir ms gastos adicionales
en el presupuesto de hoy, con el fin de que estos prevalezcan en los aos posteriores,
(fuente potencial de ineficiencias). Algunos estudios comprueban que un poco ms del
65% del gasto consignados en el presupuesto se considera como rgido.
c) El presupuesto est sujeto al poder discrecional del Ejecutivo, ya que una vez
aprobado por el Legislativo, este puede ser modificado (ampliado o recortado), y que es
controlado por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP), osea el Poder
Ejecutivo.
d) Que durante los aos noventa era usual no ejecutar una buena parte de los gastos de
capital (inversiones en infraestructura y de mantenimiento) con el fin de reducir el gasto
pblico por austeridad o en un contexto de recesin.

4.4 LA RIGIDEZ DEL PRESUPUESTO DE LOS AOS 1997-2005.

En los ltimos cinco aos del perodo (1997-2005), se ha acentuado la necesidad de

aumentar las remuneraciones de los trabajadores que laboran en el sector pblico,
exigidas por la poblacin empleada en el sector, para ello el gobierno responda en
algunos casos proveyendo algunas bonificaciones y otros reduciendo el presupuesto en
el gasto de capital para ser transferidos a gastos corrientes retrayendo la inversin
pblica en el ao 2005 en un 2.8% del PBI.

En este perodo la rigidez del presupuesto por presiones lograron un incremento algunos
pliegos presupuetales, permitiendo compromisos de gasto futuro, como la
homologacin de sueldos en algunos sectores (gradualmente). Finalmente el Ejecutivo
opt por administrar el presupuesto de manera discrecional introduciendo motivaciones
polticas. Los gastos prespuestales aprobados por definicin rgidos, estuvieron en
promedio del 84% y 85% en los aos 2002 y 2003 respectivamente; el 91% en ao
2004: el 94% en el ao 2005; y el 95% en el ao 2006.

4.5 RESULTADO ECONOMICO DURANTE LOS AOS 2006-2007

El Resultado Econmico del Sector Pblico No Financiero (SPNF) fue positivo en el

ao 2006, ascendiendo a 3,1% del PBI, superior en 1,0% al resultado obtenido en el
2006. El Gobierno Central present un supervit econmico de 1,8% del PBI, mayor en
0,4% al obtenido en el 2006, debido a los mayores ingresos recaudados. Asimismo, la
presin tributaria ascendi a 15,4% del PBI, con lo que se increment en 0,4 puntos
porcentuales respecto del 2006, impulsado por la recaudacin por Impuesto a la Renta y
por Impuesto General a las Ventas, en parte, como producto del dinamismo de la
actividad econmica y al crecimiento de los precios internacionales de los minerales.
Ello increment la recaudacin del sector minera, llegando a representar ms del 50%
de la recaudacin total por Impuesto a la Renta de tercera categora.

En el ltimos ao, los precios de nuestras exportaciones, esencialmente las mineras, se

han elevado considerablemente incrementando los ingresos de las empresas
exportadoras, aumentando, consecuentemente, su pago por Impuesto a la Renta; no
obstante, en los prximos aos se espera que esta tendencia se desacelere
moderadamente debido a las menores cotizaciones de nuestros productos de exportacin
en el mercado internacional.

64
Es necesario sealar, que la tasa de incremento experimentada en la recaudacin de
impuestos ha sido mayor a nivel de los medianos y pequeos contribuyentes, lo cual
evidenciaron tener un mayor eslabonamiento productivo as como una mejora
cualitativa en la base tributaria. As, a diciembre de 2007, se han inscrito casi 49 mil
nuevos contribuyentes, alcanzando casi 3,9 millones de inscritos y ms de 3 millones de
contribuyentes sin RUC entre trabajadores dependientes y pensionistas. Al respecto, se
debe destacar el papel cumplido por las llamadas Medidas de Ampliacin de Base
Tributaria (retenciones, percepciones y detracciones). Estas cifras son consistentes con
la reduccin en la tasa de morosidad a nivel de Principales Contribuyentes, la cual se ha
reducido a menos del 50% del ratio correspondiente al 2002, pasando de 13,2% a 6,1%
en 2007.

Asimismo, entre los hechos que resaltan en el ao 2007, es lo referido a los ingresos
tributarios, destacando la reforma tributaria llevada a cabo entre diciembre del 2006 y
marzo del 2007 en el marco de las 44 facultades delegadas al Poder Ejecutivo para
legislar en materia tributaria. Las medidas implementadas estuvieron orientadas a lograr
un marco tributario ms equitativo y que promueva la inversin y el crecimiento de
largo plazo. Asimismo, en julio y octubre de 2007 se tomaron medidas de reduccin y
eliminacin de tasas arancelarias, principalmente, en partidas relacionadas a bienes de
capital e insumos

Los gastos corrientes del Gobierno General se han incrementado en 7,3% y 4,4% en
trminos reales en los aos 2006 y 2007 respectivamente (tendencia contraria a la
evolucin del PBI), mientras que la inversin pblica lo ha hecho en 16,2% y 18,6% en
los mismos aos respectivamente.

4.6 LOS GASTOS PRESUPUESTALES DURANTE LOS AOS 2001-2009.

Entre el ao 2001 y 2009 el presupuesto se duplic, pasando de S/. 36,127 millones a

ms de S/. 72,000 millones , mientras que el gasto social (incluyendo educacin y salud)
paso de S/. 17,751 a S/.38,217 millones, es decir, un aumento de poco ms de S/.
20,000 millones osea 76%. Sin embargo, este incremento presupuestal ha tenido un
impacto menor al esperado esta pendiente mejorar la efectividad del gasto pblico y
asegurar que futuros incrementos presupuestales generen el mayor retorno econmico y
social posible. Para ello se viene avanzando en la implementacin de un sistema de
registro nico de identificacin de beneficiarios de los propgramas sociales; asi como en
la asignacin de mayores recursos sobre la base de indicadores de resultados dentro del
esquema de PpR, el programa de modernizacin municipal y el registro de incentivos
municipales.

En el ao 2010, la inversin pblica alcanz el 6.2% del PBI (el nivel ms alto en 25
aos); el MEF viene desarrollando un sistema de Presupuesto Multianual para atender
efectivamente la inversin pblica y sus costos de mantenimiento.

En el siguiente cuadro N 1, podemos apreciar el comportamiento del gasto pblico

estadsticamente en sus tres niveles de gobierno: central, regional y local; asi como
tambin en el cuadro N 2. el Presupuesto General de la Repblica por fuente de
financiamiento en el perodo 2009-2010:

65
Cuadro N 1 PRESUPUESTO GENERAL DE REPUBLICA POR NIVELES
DE GOBIERNO 2009 -2011 ( Nuevos Soles )

Niveles de Gobierno 2009 % 2010 % 2011 %

GOBIERNO CENTRAL
Correspon. Al Gob. Nacional 47 402 194 703 65.5 58 953 779 648 72.0 62 593 785 792 70.8
Gastos Corrientes 31 230 508 460 43.2 37 763 099 154 46.1 39 392 747 539 44.5
Gastos de Capital 7 258 072 995 10.0 11 055 574 458 13.5 14 060 959 009 15.9
Servicio de la Deuda 8 913 613 248 12.3 10 135 106 036 12.4 9 140 079 244 10.3

INST. DESCENTRALIZAD.
Corres. A los gob. Regionales 12 515 637 012 17.3 13 006 620 011 15.9 13 839 277 025 15.7
Gastos Corrientes 9 504 468 017 13.2 9 995 925 254 12.2 10 536 297 507 11.9
Gatos de Capital 3 010 147 580 4.6 3 009 370 191 3.7 3 300 584 718 3.7
Servicio de la Deuda 1 021 415 1.4 1 324 566 1.6 2 394 800 2.7

Corresp. a los gob. Locales 12 437 666 169 17.2 9 896 879 038 12.1 12 027 557 096 13.6
Gastos Corrientes 5 818 661 321 8.1 5 818 483 106 7.5 6 662 973 741 7.5
Gatos de Capital 6 302 357 637 8.7 3 654 797 757 4.5 5 138 921 857 5.8
Servicio de la Deuda 316 647 211 0.4 423 598 175 0.5 225 661 498 0.3
Total 72 355 497 884. 100.0 81 857 278 697. 100.0 88 460 619 913. 100.0
Elaboracin propia Fuente: Diario El Peruano

Y los crditos presupuestarios correspondientes al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y

Gobierno Locales estn detallados en las siguientes lneas de acuerdo a la Ley de Presupuesto:

CUADRO N 2 EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPUBLICA POR FUENTE

DE FINANCIAMIENTO 2009-2011 ( Nuevos Soles )

2009 % 2010 % 2011 %

Fuente de Financiamiento
Recursos Ordinarios 47 432 500 000 65.5 53 192 423 000 65.0 59 230 605 379 67.0
Recur, Directam. Recaudados 7 098 102 118 9.8 7 577 598 949 9.3 8 096 753 521 (9.2
Recur.x Operac.Oficial. Crditos 2 992 516 944 4.2 9 679 714 443 11.8 7 851 617 261 8.9
Donaciones y Transferencias 344 453 366 0.5 370 027 603 0.5 522 958 192 0.6
Recursos Determinados 14 487 925 456 4.2 11 037 514 702 13.5 12 758 685 560 14.4
Total 72 355 497 884 100.0 81 857 278 697 100.0 88 460 619 913 100.0
Elaboracin propia Fuente: Publicacin del Diario El Peruano.

4.7 LOS PROCESOS DE COMPRAS DEL SECTOR PUBLICO.

Respecto a las compras que hace el Sector Pblico estas deben entrar a un proceso de
adquisicin de acuerdo a la Ley de Adquisicin y Contrataciones con el Estado y las compras
dependern de los montos determinar el respectivo proceso de seleccin.
Los procesos de seleccin que deberan ser aplicados son por ejemplo: cuando se contrata una
obra pblica; se adquiere bienes y suministros y para la contratacin de servicios y de
consultora. Para ello se deber preparar una Bases de la seleccin y de adjudicin debiendo
precisarse si se realizar una licitacin, concurso de precios o una adjudicacin directa, para ello
debe pedir autorizacin e informar a Consulcode, que es el organismo del Estado encargado
supervizar los procesos de seleccin y adquisicin y que esta comprendido en el artculo 3 del
Decreto Legislativo N 1017, en la Ley de Contrataciones, cada proceso de seleccin se sujeta a
un nmero determinado de unidades impositivas tributarias (UIT) el valor de cada UIT vara
cada ao siendo su valor en el ao 2010 equivalente a S/. 3,650 nuevos soles.

66
En el Cuadro N 3 se puede apreciar los montos autorizados por la Ley de Contrataciones, el
que va ha depender de los procesos de adqusicin que se lleve a cabo y de los montos que como
mximo sean determinados.

a) La contratacin de obras, estar de acuerdo al proceso de:

- Licitacin pblica, es cuando el valor referencial es igual o superior a trescientas
cuarenta
(340) Unidades Impositivas Tributarias (UIT).
- Adjudicacin directa, cuando el valor referencial es inferior a trescientas cuarenta
(340) Unidades Impositivas Tributarias (UIT).
Pero cuando el monto del valor referencial de una obra pblica sea igual o mayor a mil
ciento noventa y dos (1,192) Unidades Impositivas Tributarias (UIT), el organismo
ejecutor debe contratar, obligatoriamente, la supervisin y control de obras.

b) La adquisicin de bienes y de suministros, se tendr que hacer un proceso de:

- Licitacin pblica, si el valor referencial es igual o superior a ciento cuatro (104)
Unidades Impositivas Tributarias (UIT).
- Adjudicacin directa, si el valor referencial es inferior a ciento cuatro (104) Unidades
ImpositivasTributarias (UIT).
Asimismo, lo dispuesto en el presente literal se aplica a los contratos de arrendamiento
financiero.

c) La contratacin de servicios y de consultora, esta referido a las prestaciones de empresas

de servicios, compaas de seguros y contratos de arrendamiento no financieros, as como
investigaciones, proyectos, estudios, diseos, supervisiones, inspecciones, gerencias,
gestiones, auditoras, asesoras y peritajes, se tendr que hacer un proceso de:
- Concurso pblico, si el valor referencial es igual o superior a sesenta (60) Unidades
Impositivas Tributarias (UIT).
- Adjudicacin directa, si el valor referencial es inferior a sesenta (60) Unidades
Impositivas Tributarias (UIT). La contratacin de auditoras externas se realiza de
conformidad con las normas que rigen el Sistema Nacional de Control.

CUADRO N 3. PROCESOS DE SELECCIN PARA LAS

COMPRAS EN EL SECTOR PUBLICO.

PROCESOS SELECCIN MONTO

A) ADQUISICION DE 1) Licitacin Pblica Igual o mayor a S/. 379,600

BIENES ( = 104 UIT )
Y SUMINISTRO 2)Adjudicacin Directa Igual o menor a S/. 379,599
( = 104 UIT )

1) Licitacin Pblica Igual o mayor a S/. 1241,000

B) CONTRATACION ( = 340 UIT )
DE OBRAS 2)Adjudicacin Directa Igual o menor a S/. 1240,999
( = 340 UIT )

C) CONTRATACION DE 1) Concurso Pblico Igual o mayor a S/. 219,000

SERVICIOS Y DE ( = 60 UIT )
CONSULTORIA 2)Adjudicacin Directa Igual o menor a S/. 218,999
( = 60 UIT )
Elaborado por el autor

67
4.8 EL TRATAMIENTO DE LOS INGRESOS Y EGRESOS DE GOBIERNO.

El presupuesto del sector pblico, por ley debe estar equilibrado entre sus ingresos y
egresos esta prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamento
correspondiente, este debe contener el total de los ingresos y gastos contemplados para
el ao fiscal. Debe comprender en su cuerpo normativo todos los presupuestos de las
entidades del Estado.

El presupuesto debe mostrar en detalle los ingresos, las fuentes de financiamiento, en

relacin a los egresos. Los recursos pblicos son administrados en forma comn y
financiaran todos los gastos contemplados en la ley del presupuesto siendo una
atribucin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico(DNPP) quien deber
efectuar la programacin global de los ingresos y gastos teniendo en cuenta el programa
econmico del gobiernoy las magnitudes e indicadores econmicos-financieros,
proporcionados por las autoridades competentes del sector pblico.

Los ingresos del Estado son los llamados recursos pblicos y tiene como atributo
financiar los gastos presupuestales anuales, los que se clasifican: ingresos corrientes.

25. Cmo se clasifica econmicamente los ingresos pblicos?

De manera general dichos ingresos pblicos se clasifican en:

-Ingresos Corrientes.- Agrupa a los recursos provenientes de los impuestos, tasas y

contrinbuciones, ventas de bienes, prestacin de servicios, rentas de la propiedad,
multas, sanciones y otros ingresos corrientes.
-Ingresos de Capital.- Agrupa a los recursos provenientes de la venta de activos
(inmuebles, terrenos, maquinarias, etc), las amortizaciones por los prstamos
concedidos (reembolsos), las ventas de acciones del Estado en Empresas y otros
ingresos de capital..
-Transferencias.- Agrupan los recursos sin contraprestacin y no reembolsables
provenientes de entidades del sector pblico, de personas naturales o jurdicas
domiciliadas o no domiciliadas en el pas, as como de otros gobiernos.
-Financiamiento.- Agrupa los recursos provenientes de operaciones oficiales de
crditos interno y externo, as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores.
-Recursos Determinados.- comprende los recursos pblicos provenientes
principalmente de impuestos cuyos ingresos de acuerdo a la normatividad vigente se
destinan al financiamiento de determinados gastos, por ejemplo el ingreso por Canon
por algn recurso natural.

26. Cmo se clasifican los egresos del sector publico?

Respecto a los egresos o gasto pblico en general, se define como el conjunto de

erogaciones, que deben realizar las entidades con cargos a los crditos presupuestarios
aprobados en los presupuestos respectivos. para que puedan brindar prestaciones de
atencin y de servicios pblicos y que estn de acuerdo al clasificador del gasto pblico
que emite la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP); la categora del gasto,
comprende los gastos corrientes, los gastos de capital y el servicio de la deuda y que se
definen en la forma siguiente:

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a) Gastos Corriente: corresponden a todos los gastos destinados al mantenimiento u
operacin de los servicios que presta el Estado.

b) Gasto de Capital: corresponden a los gastos destinados al aumento de la produccin

o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado.

c) Servico de la Deuda: corresponde a los gastos destnados al cumplimiento de las

obligaciones originadas por la deuda pblica interna como externa.

4.9 LA DEMANDA AGREGADA Y EL GASTO PUBLICO.

La demada agreagada macroeconmica representa es el valor de la produccin generada

por los agentes que participan en la economa tanto privado como pblico. Por el lado
del Estado esta representado por el gasto pblico ejecutado en trminos de bienes y
servicios pblicos asi como los gastos de inversin o de capital tambin ejecutados;
tericamente la demanda agregada (curva) tiene pendiente negativa, la que indicar que
la produccin real demandada disminuira cuando aumenta el nivel de precios.

La Demanda Interna esta compuesta por cuatro variables econmicas: consumo (C),
inversin privada interna (I), gasto pblico en bienes y servicios (G) y exportaciones
netas (X).

La Demanda Agregada se desplaza cuando se modifica la poltica macroeconmica

(cambios monetarios o cambios en el gasto pblico, o en los tipos de impuestos) o
cambios exgenos en la produccin externa o en las expectativas de la inversin.

El gasto pblico representa las compras realizadas por el Estado y esta ligada a las
decisiones que toma el gobierno en sus tres niveles a travs del presupuesto pblico.

La poltica fiscal puede ser expansiva cuando se incrementa las compras debienes y
servicios, por parte del estado, elevendo directamente el gasto, las reducciones de los
impuestos o los aumentos de las transferencias elevan la renta disponible e inducen a
consumir ms. Los incentivos fiscales como una deduccin fiscal por inversin pueden
elevar el gasto en un determinado sector.

La poltica monetaria, el aumento de la oferta monetaria reduce los tipos de inters y

mejora las condiciones crediticias, elevando el nivel de inversin y de consumo de
bienes duraderos.

Puede existir una poltica fiscal expansionista cuando se toman medidas que generen el
aumento en el gasto pblico o reduccin de los impuestos y una poltica fiscal
contractiva, cuando se toma la decisin de tener un gasto pblico gubernamental
reducido, o aumentar los impuestos, o a una combinacin de ambas.

La teora macroeconmica keynesiana puso de manifiesto que las medidas de poltica

fiscal influyen en gran medida en las variaciones a corto plazo de la produccin, el
empleo y los precios.

69
Se conoce que un aumento de la inversin privada eleva la renta de los consumidores,
provocando una reaccin en cadena del aumentos del gasto en cascada, pero cada vez
menor. Las variaciones de la inversin hace que se multiplican, y generen un aumentos
mayor en la produccin llamado efecto multiplicador Este mismo mecanismo del
multiplicador no slo se d en la inversin privada, sino cuando hay una variacin del
gasto pblico lo que se traduce tambin en una variacin mayor de la produccin. Esta
cuestin, analizada por primera vez por Keynes, llev a que muchos economistas
recomendaran como instrumento para estabilizar el ciclo econmico la utilizacin de la
poltica fiscal. En siguiente Cuadro N 4, muestra la estructura de la demanda agregada
de la economa peruana:

Cuadro N 4. Estructura Porcentual de la Demanda Agregada y del

Gasto Pblico en el Per. 2000 2010.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Demanda Interrna 100.9 100.8 100.7 99.6 96.4 94.1 91.3 93.3 99.8 96.4 97.1
Consumo Privado 71.2 72.3 72.1 70.9 68.4 66.1 61.8 61.5 64.0 65.4 61.9
Consumo Gobierno 10.6 10.7 10.1 10.3 10.0 10.1 9.5 9.0 9.0 10.3 10.2
Inversin Privada 16.3 15.5 14.8 15.0 15.1 15.5 16.4 18.2 21.5 17.7 19.2
Inversin Pblica 4.0 3.1 2.8 2.8 2.8 2.9 3.1 3.4 4.3 5.2 5.9
Variacin Inventario 0.0 0.2 0.8 0.6 0.0 -0.5 0.6 1.3 1.0 -2.1 -0.1
Exportaciones 16.0 15.8 16.4 17.8 21.5 25.1 28.5 29.1 27.3 24.0 25.7
Importaciones 18.0 17.5 17.0 17.5 17.8 19.2 19.9 22.4 27.1 20.4 22.8
Producto B. Interno 100.0 100.0 100.0 100.0 100,0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Gasto Pblico 14.6 13.8 12.9 13.1 12.9 13.0 12.6 12.4 13.3 15.5 16.1

Fuente: INEI-BCRP Elaboracin Propia

En el perodo (2000-2010), el gasto pblico represento en promedio el 13.7% del PBI,

esta evolucin del gasto pblico se explica por los efectos en un incremento en la
recaudacin pblica en trminos de una mayor presin tributaria. Se aprecia en el
cuadro que tanto las exportaciones, importaciones y la inversin privada ha venido
ganando mayor participacin. Sobre el gasto pblico este a fluctuado entre los aos
2000-2007, y a empezado a crecer en los timos tres aos, es decir, 2008, 2009 y 2010,
apoyada por el crecimiento de la inversin pblica que tuvo un aumento porcentual
sostenible de 4.3%, 5.2% y 5.9% del PBI, respectivamente..

4.10 ANALISIS DE COYUNTURA: LA INFLACION Y LA INVERSION.

Durante el perodo 1968-1980, el Per tuvo un rgimen de gobierno militar que adopto
diversas medidas proteccionistas y de controles de precios que ocasionaron una fuerte
salida de capitales externos e internos que, produjeron fuertes desequilibrios externos
como fiscales. Durante el gobierno del Arq. Fernando Belaunde 1980-85, continuaron
los desequilibrios externos como fiscales, agudizndose an ms con la crisis
econmica que padeci el pas durante el gobierno de Alan Garcia (1985-1990) con los
dficit fiscales que nos tena acostumbrado el propio gobierno y que le daba solucin
utilizando al BCR para generar emisin de dinero inorgnicamente para cubrir los

70
dficit de la empresas pblicas y que segn el gobierno fomentarian el incremento de la
demanda, pero que ocasionaron perodos muy fuertes de hiperinflacin.

Tal es as que entre 1988 y 1989 el PBI per-cpita cay en 23%, en 1989, la inflacin
lleg a bordear los 2,800%, se tuvo una presin tributaria que lleg a reducirse a 7%
sobre el PBI, la balanza de pagos tuvo un dficit de 12.5% sobre el PBI; en 1988, todos
estos resultados se reflejaron en un incremento del desempleo urbano de 4.8% en 1987
paso a 7.9% en ao 1989 y una disminucin del ndice del salario real promedio de
100% en 1987 a 41% en 1989. es decir, el primer gobierno de Alan Garca (1985-1990)
termin en medio de una profunda crisis econmica; sin agregar la violencia de grupos
insurgentes y terroristas, como sendero luminoso y el movimiento revolucionario
Tupac Amaru (MRTA), que iniciaron sus acciones destructivas a principios de los aos
80s, y concluyeron en trminos de proporcin en los aos 90s, dejando al territorio
peruano en una situacin de emergencia, constituyendose estos movimientos, en una
amenaza para el Estado y a la sociedad peruanas.(tomado de Efran Gonzales de
Olarte La Economa Poltica Peruana de la Era Neoliberal 1990-
2006.Edit.Pontificia Universidad Catlica del Per).

Durante el perodo de 1990-2000 el gobierno del Ing. Alberto Fujimori encontro al pas
en una crisis econmica (hiperinflacin), crisis poltica (pulverizacin de los partidos
polticos y el terrorismo) y un proceso de desintegracin social. Al final del gobierno
(octubre del 2000), dej al pas en una crisis econmica recesiva, con desempleo, una
poltica de gobierno corrupta, crisis de reglas de comportamiento, pobreza y exclusin
social.

Los siguientes gobiernos conducidos por Valentn Paniagua (2000-2001), Alejandro

Toledo (2001-2006) y Alan Garca (2006-2011), utilizaron como principios econmicos
el modelo basado en la doctrina neoliberal y sus recetas las que generaron estabilidad
econmica con desigualdad social y exclusin, lo que hizo latente el conflicto y la
violencia social, ya que el Estado no logr reformarse fiscalmente y reestructurarse para
generar igualdad de oportunidades para todos los peruanos.

Como coyuntura econmica es importante analizar cual ha sido el comportamiento de la

inflacin y la inversin en nuestro pas.

Conocemos que la inflacin afecta a cualquiera de las inversiones que puedan realizarse
en el pas ya sea en (renta fija, renta inmobiliaria, en bolsa, etc), sin embargo hay que
destacar que la renta fija es la que ms se ve perjudicada que otras inversiones ya que
su margen es menor; la rentabilidad fija (ahorros, depsitos a plazo fijo, cuentas
corrientes remuneradas, bonos, letras, etc) ofrece al poseedor una rentabilidad nominal y
que no es real ya que la inflacin afectar en gran o menor medida dicha rentabilidad
haciendola que esta sea menor. Por ejemplo si el depsito ofrece un 3% y la inflacin es
2.5%, entonces para el inversor la rentabilidad obtenida ser slo de 0.5%
aproximadamente si no hay otros costos..

Lo normal es que el inversor espere que la rentabilidad nominal de su renta fija sea
muy superior a la inflacin, que la rentabilidad real normalmente sea positiva, y no muy
baja, especialmente cuando el inversor recibe muy poco a pesar de mantener la
inversin durante un perodo de largo plazo.

71
Un inversor en acciones cuenta por un lado con las acciones y por otro los dividendos
repartido por esas acciones, igual que un inversor que posee varios departamentos en
alquiler, posee los departamentos y el alquiler que estos generan. Por otro lado cuando
el valor de las acciones slidas a largo plazo, se revalorizan por encima de la inflacin,
generan que sus activos (fbricas, instalaciones, edificios, etc.) y sus beneficios
aumentan por encima de la inflacin.

En general la renta fija tiene una volatilidad muy baja, pero tiene una capacidad
muy pequea para generar riqueza; en el caso de la rentabilidad de la Bolsa (empresas
slidas que reparten dividendos de forma regular) es muy superior a la renta fija. Pero
debo decir que tambien hay momentos en que la renta fija es mejor opcin que la Bolsa,
por que es mejor ganar poco que comprar acciones sobrevaloradas y perder mucho.

Pero veamos en el Cuadro N 5, el comportamiento en el Per de la inflacin y los

niveles de inversin como porcentaje del PBI

Cuadro N 5 NIVELES DE INFLACION E INVERSION EN EL PERU ( 1963 2010)

AOS INFLACION INVERSION (% PBI) AOS INFLACION INVERSION (%PBI)

1963 6.0 23.7 1987 85.9 20.7
1964 9.8 21.3 1988 667.0 18.6
1965 16.3 21.8 1989 3,398.6 16.5
1966 8.9 21.9 1990 7,481.7 16.5
1967 9.9 20.1 1991 409.5 17.3
1968 19.2 16.5 1992 73.5 17.3
1969 6.3 16.2 1993 48.6 19.3
1970 4.9 16.1 1994 23.7 22.2
1971 6.8 17.8 1995 11.1 24.8
1972 7.1 16.4 1996 11.5 22.8
1973 9.5 21.4 1997 8.5 24.1
1974 16.9 26.4 1998 7.3 23.6
1975 23.5 25.4 1999 3.5 21.1
1976 33.6 23.1 2000 3.8 20.2
1977 38.0 21.5 2001 2.0 18.8
1978 58.1 20.9 2002 0.2 18.4
1979 67.7 22.2 2003 2.3 18.4
1980 58.5 28.5 2004 3.7 17.9
1981 75.4 33.0 2005 1.6 17.9
1982 64.5 33.2 2006 2.0 20.0
1983 111.2 24.7 2007 1.8 22.8
1984 110.2 21.6 2008 5.8 26.9
1985 163.4 19.3 2009 2.9 20.7
1986 77.9 20.6 2010 1.5 25.0

Fuente: Gerencia de Estudios Econmicos- INEI. Elaboracin Propia

Durante el perodo de gobierno del Arq. Fernando belaunde Terry (1963-1967) nuestro
pas, mantuvo un ritmo inflacionario en promedio de 10.1% y la inversin como
porcentaje del PBI en promedio fue de 21.8%. En el perodo del Gobierno Militar
(1968-1980) la inflacin promedio fue de 25.5% mientras que la inversin en promedio
fue de 21% . En el Segundo Gobierno del Arq. Fernando Belaunde Ferry (1980-1985),
el ritmo inflacionario en promedio fue de 105.% mientras que la inversin en promedio
fue de 26.4%. En el Primer Gobierno de Alan Garcia Prez (1985-1990) el ritmo
inflacionario en promedio fue de 2,342.3% y la inversin en promedio fue de 15.3% .

72
En el perodo del Gobierno de Ing. Alberto Fujimori (1990-2000) el ritmo inflacionario
promedio fue de 60.5%, mientras que la inversin en promedio fue de 21.3% . Durante
el gobiernpo de transicin de Dr. Valentin Paniagua (2000-2001) el ritmo inflacionario
fue de 2%, mientras que la inversin el 18.8% . El gobierno de Alejandro Toledo(2001-
2006) el ritmo inflacionario fue de 2.%, y la inversin en promedio fue de 22.2%.
Finalmente durante el Segundo Gobierno de Alan Garca (2006-2011) el ritmo
inflacionario en promedio de los cuatro aos primeros fue de 3.%, y la inversin en
promedio fue de 23.9%.

Todo lo cual nos permite decir que la inflacin realmente genera incertidumbre sobre
los niveles de inversin ya que en muchos perodos de gobiernos como el militar, civiles
como el segundo gobierno del Arq. Fernando Belaunde Ferry; el primer Gobierno de
Alan Garca y el gobierno del Ing. Alberto Fujimori la inflacin en promedio fueran
mayores que los niveles de inversin, repercutiendo y ocasinando menores
oportunidades para los inversionistas y ocasionando un freno al crecimiento
econmico y lamentablemente el aumento de la tasa de desempleo en nuestro pas.

Finalmente el pas debe ahorrar e invertir para lograr proteger el poder adquisitvo de la
poblacin siendo importante recomendar el uso de los instrumentos financieros que
permitan que las tasas de inters sean mayores que la inflacin; para ello debemos saber
diversificar nuestros ahorro e inversin; no olvidemos que se puede ahorrar a plazo fijo
durante un tiempo, alguna vez en moneda nacional y otras veces en moneda extranjera;
se puede comprar bienes raices (terrenos,departamentos, etc) que en el largo plazo
aumentaran su valor, debemos moderar nuestro consumo reduciendo los gastos
innecesarios hasta cierto punto y tambin liquidar nuestras deudas o pasivos financieros.

4.11. EL ESTADO COMO AGENTE REGULADOR DE LA ECONOMIA

La intervencin del Estado en la economa esta permitiendo mejorar el bienestar social

de la poblacin de menores ingresos y a la vez promover la competencia, no es poltica
de Estado controlar los precios como en algun momento un gobernante se atrevi hacer
en el Per. El Estado tiene hoy con sus organismos pblicos la opcin de regular en
provecho de nuestros pobladores (consumidores), sin que ello signifique actuar en
forma empresarial; la funcin de regular consiste en garantizar las libertades
fundamentales que impidan la concentracin y el monopolio, sin embargo, los
organismos reguladores pueden verse capturados por el poder econmico, es decir,
instituciones encargadas de luchar por la libertad del mercado, pueden acabar sometidas
al poder de las grandes empresas privadas y ser puestas al servicio de sus intereses. El
Estado esta obligado a imponer normas de control muy precisas sobre los organismos
reguladores, orientadas a impedir que los reguladores se conviertan funcionalmente en
un poder econmico y adems no perder como agente, la capacidad de tener que
supervisar.

Durante los 90s, se produjo un proceso veloz de privatizaciones de las empresas

pblicas peruanas, la mayor parte de estas fueron adquiridas por grandes empresas
privadas de capital transnacional y con gran dominio de los mercados. Siendo esta
situacin un transito del monopolio pblico al privado; estas grandes empresas
obtuvieron del Estado condiciones favorables tributarias como es el caso de Telefnica
del Per que declar cero ganancias en su impuesto a la renta del ao 2000, todo esto a
pesar de la conformacin de organismos reguladores los que fueron creados durante los

73
aos noventas, como parte del proceso privatizador.y que en la prctica no han podido
evitar las elevadas tarifas que pagan los consumidores por los servicios pblicos que
brindan.. El cdigo penal de 1991 contiene artculos relativos a la proteccin a los
derechos del consumidor como el art. 232 referido a los deltos contra la libre
competencia, sosteniendo que constituye una falta el abuso de la posicin monoplica
con el objeto de impedir la libre competencia.

De manera general la creacin de entes reguladores han cambiado las estructuras del
Estado y evitaron los continuos y fuertes dficit fiscales, que tornaban as inmanejable
la economa del pas, las empresas pblicas que pudieron ser vendidas y que eran
prestadoras de servicios pblicos ( electricidad, como telfonia, etc.) as como empresas
de carcter extractivo y comercial (las mineras, petrleras, pesqueras y las de siderurga,
etc.). (Tomado de Viviana C. Aidar El Rol del Estado a travs de los Entes
Reguladores)

El Estado como agente regulador es tema importante que debemos analizar, para
conocer su responsabilidad histrica en su accionar y que evaluaremos en las
siguienbtes lneas:

El pas requera lograr un equilibrio entre actividades pblicas y privadas

con el fin de que actuen de manera conjunta.
Una provisin ms eficaz y eficiente de los programas sociales con el fin
de disminuir los conflictos sociales.
Una mejor distribucin del presupuestos en los tres niveles de gobierno
administrando con eficiencia los recursos escasos.

Una mejor organizacin poltica por parte del Estado es utilizar diversos instrumentos
que le permita alcanzar sus metas, el bien comn, manteniendo una cohesin social que
eviten potenciales conflictos.

4.12 ANTECEDENTES DE LAS EMPRESAS PUBLICAS.

El Per despus del Golpe de Estado del 03 de Octubre de 1967 comandado por el
general Juan Velasco Alvarado, estableci un proceso de nacionalizacin y estatizacin
de empresas privadas que pasaron de manos privadas a ser empresas pblicas, el aparato
del Estado creci, permitindose la existencia de empresas pblicas en las ramas de la
actividad minera, pesquera, petrleo y telecomunicaciones, etc.

Este tipo de sistema del Estado estuvo vigente desde el ao 1967 hasta el 1980 y se
caracteriz por la prestacin de servicios pblicos, y una fuerte concentracin de los
poderes regulatorios en sus propias empresas y administradas por el mismo, el gobierno
militar no pudo impedir en la economa los constantes desequilibrios macroeconmicos,
financieros y presupuestales.

Fue recien en los aos 80s en que la visin del Estado cambio hacia que la nuevas
actividad gubernamental era intentar privatizar las empresas pblicas, y es el gobierno
del Arq. Fernando Belaunde (1980-1985), el que planteaba la apertura y la
liberalizacin del comercio exterior y la venta de empresas pblicas ( inicios de
privatizaciones); el primer Gobierno de Alan Garca perodo (1985-90), planteaba la

74
continuidad, con una gestin de slo pagar el 10% de la deuda externa a travs de
nuestras exportaciones, motivando el enfrentamiento con los organismos financieros
internacionales ( Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Club de Paris, etc);
nuestra abultada deuda externa se consideraba impagable, lo que nos gener el cierre al
financiamiento por parte de estos organismos internacionales..

Recin durante el perodo 1990-2000 del presidente Alberto Fujimori, es decir, en los
aos 90s, se produjo un cambio de funciones y de estratgia ms agresiva para el
traspaso de empresas del sector pblico al sector privado como consecuencia de
procesos privatizadores y a la creacin de organismos reguladores.

Se lograron innovaciones importantes cambindose el ordenamiento jurdico e

inicindose un leve proceso de reformas del Estado mediante un conjunto de agencias
gubernamentales autonmas y ms organicas como las Superintendencias en las
actividades de tipo financiero, bancario y de pensiones Lo que signific que, el Estado
abandonaba su papel de prestador directo de los servicios pblicos y, en contrapartida,
grupos empresariales privados deseosos de invertir conjuntamente con el Estado
(vendera parcialmente o totalmente el mayor accionariado, que posea quedando una
cantidad menor del accionariado para el Estado), es decir, se convirti en co-participe
de algunos servicios esenciales, dentro de un marco de regulacin que pudiera reducir
los conflictos de las empresas privatizadas con los usuarios de los servicios.

Los entes reguladores a partir de ese momento actuaran como protectores de los
usuarios, ante el abuso posible de las empresas privatizadas y como un factor de
equilibrio al traspasar sus funciones al sector privado, pero con el control de agencias
estatales y que tenan autonoma administrativa.

Esta nueva accin gubernamental al crearse entes reguladores generara:

a- Una mejora en los niveles de produccin de bienes y servicios esenciales

al trasladarse al sector privado.
b- Independencia de los entes reguladores en el momento de fijar los precios
y tarifas haciendo cumplir las normas.
c- El traslado de un nmero reducido de personas que venian laborando en
las empresa pblicas, ya que previamente se hizo un proceso de reetructuracin
del personal con incentivos para renunciar.
d- Actuar con eficiencia al brindar servicios pblicos en beneficio de los
usuarios, en los casos de las empresas Edelnor, Edelsur y Telefnica.

Sin embargo debemos mensionar que estos organismos de control y reguladores de la

actividad econmica debieron algunas veces ser suplantadas por las gestiones realizadas
por las asociaciones de consumidores, las denuncias efectuadas por los usuarios en la
Defensora del Pueblo, las cartas presentadas por los usuarios en los diarios, o por las
actuaciones de oficio basndose en artculos periodsticos denunciando algunos hechos,
no aplicaron las sanciones pertinenetes frente a los incumplimientos constatados por
parte de las empresas prestatarias de los servicios pblicos y en otros caso se hiceron
parcialmente.

Pero es indudable que la gestin privada de los servicios pblicos a domicilio como el
caso de telefnia, gener la mayor cantidad de reclamos; ante quejas de los usuarios del

75
servicio de telefona fija y celular al suceder un terremoto y colapsar el servicio, ahora
la solucin es utilizar mensajes en los celulares..

Los desafios o retos de los organismos reguladores es ahora como lograr despus de
esta privatizacin una mejor prestacin del servicio pblico. En segundo lugar es
sustituir los subsidios que otorgaba el Estado a travs de tarifas sociales, la aplicacin
de sanciones por tarifas no pagadas (multas e intereses moratorios). En tercer lugar las
deficiencias en el control de los entes reguladores es evitar las fallas que se pudiesen
generar debemos perfeccionar y legitimizar la labor del gobierno.

Los organismos reguladores fueron creado mediante diferentes dispositivos legales

como por ejemplo: La Ley 27332, publicada el 29 de julio del 2000, "Ley Marco de los
Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos", establece la
naturaleza de los organismos reguladores, mbito de aplicacin, facultades, as como, el
financiamiento de los mismos. Teniendo como funciones la de regular, fiscalizar y
sancinar mediante la normativa, solucin de controversias y reclamos, creandose
tambin el Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones
(OSIPTEL) en el ao 1991; La Ley 25868, cre el Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) en 1992
encargado entre otras cosas de la proteccin del consumidor; La Ley 25965 cre la
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) en el ao 1992; la
Ley Orgnica 26520 cre y puso en funcionamiento la Defensora del Puebloen el ao
1993; El Decreto Ley 26734 cre el Organismo Supervisor de la Inversin de Energa
OSINERG) en el ao 1996, y de OSITRAN que el Organismo Supervisor de la
inversin en transporte.
.4.13 EL GOBIERNO Y EL AHORRO NACIONAL
El ahorro nacional se encuentra influenciado y determionado por las polticas
econmicas que aplica el gobierno (ste puede afectar las tasas de inters y otras
variables que afectan el ahorro). Por ejemplo: Los cambios en las tasas de inters,
pueden hacer que los ahorristas se sientan insentivados o desalentados para ahorrar. Es
evidente que un aumento en las tasas de inters puede hacer que los ahorristas tengan
ms razones para disminuir su consumo y lograr ahorrar, o bien puede tener un efecto
opuesto. Una variacin en el nivel de los ingresos, pueden generar dos efectos
conocidos como efecto ingreso y efecto sustitucin en la demanda de los bienes. As
como tambin el aumento de las tasas de inters puede incentivar a los ahorristas a
consumir menos para ahorrar ms, o que puede suceder un mayor rendimiento del
ahorro, se pueda cumplir la meta de acumulacin prevista destinando una porcin
mayor del ingreso al consumo presente.
El gobierno puedes decidir solicitar un mayor crdito o prestamos al sistema financiero
en una cantidad importante, y eso puede ocasionar que las tasas de inters suban.
El ahorro nacional es un recurso econmico que logra financiar la inversin presente y
futura de un pas. Las expectativas que puede generar un empresa en aumentar la
produccin para ello traza un horizonte de planeamiento para la produccin, aunque
pueda existir que algunos recursos sean limitados, para ello se basa en mejorar la
inversin en tecnologa para su propio horizonte potencial en la produccin.
Si la empresa ahorra en un determinado tiempo, esta puede lograr financiar no slo el
financiamiento para reemplazar sus bienes de capital depreciados, sino financiar nuevas
inversiones necesarias para su crecimiento sostenido.

76
El ahorro nacional es la diferencia entre el ingreso nacional disponible y
el consumo nacional efectuado por todos los agentes econmicos. Igualmente el ahorro
es la parte de la renta que no es destinada al consumo, o es parte complementaria
del gasto.
El ahorro se puede clasificar en ahorro privado y en ahorro pblico:
* El ahorro privado es aquel que realizan las organizaciones privadas y que no
pertenece al Estado (bsicamente familias, instituciones sin nimo de lucro y empresas).
* El ahorro pblico es el que realiza el Estado, y que proviene de los ingresos
percibidos mediante los impuestos y que se deduce de sus gastos.

CAPITULO V : EL GASTO PUBLICO Y LA POLITICA FISCAL.

En este capitulo analizaremos el gasto pblico que realiza el gobierno legalmente todos
los aos, teniendo como fin el inters pblico, el que esta dirigidos a mejorar el
bienestar social de la poblacin. El presupuesto es utilizado por las entidades pblicas
lo que esta precisado en la Ley como es el cuidado de que las entidades no superen sus
techos presupuestal an que se acepta un pequeo dficit controlado (Ley de prudencia
y transparencia fiscal) permitiendo tener un dficit de hasta 1%, pero este debe estar
debidamente autorizado por el MEF. As como tambin se analizar la poltica fiscal,
que es una herramienta de la poltica econmica que puede ser usada de manera
expansiva y restrictiva haciendo uso del gasto pblico o de los impuestos.

5.1 ANALISIS DE LA POLITICA DEL GASTO PUBLICO.

La intervencin de gobierno promueve la produccin de bienes y servicios llamados

bienes pblicoscolectivos ya que sabemos que los recursos son escasos, siempre se
esperara que estos sean de mejor calidad, es decir, que el gasto sea eficiente y que se
mejore la calidad del gasto pblico no solamente en el Per, sino que debe ser una de las
principales caracteristicas en toda latinoamerica. En el Per el presupuesto ha venido
siendo en los ltimos aos inercial e incremental (los sectores institucionales piden
mayores recursos cada ao, pero los resultados no son tan satisfactorios) como el caso
de la educacin pblica revelada por un organismo internacional de las naciones unidas
a traves de un estudio publicado en el ao 2004 de que los estudiantes peruanos del
cuarte grado que no alcanzaban niveles de comprensin lectora no satisfactorias y por
otro lado los casos en los servicios de salud aunque menos crtico y que ahora estn
presentando mejores resultados en el campo de la desnutricin crnica; asi mismo por
otro lado se vienen presentando algunos indicadores, de inequidades en la distribucin
del gasto pblico.

Los recursos pblicos se distribuyen por pliegos institucionales, con sus respectivos techos
presuestales dividido en gasto corriente como de capital (inversin). Cualquier
modificacin implica recurrir a los mecanismos de Ley. As, para elevar el techo
presupuestal (gastar ms), se requiere de que este se apruebe mediante Ley del
Congreso o por un decreto de urgencia, el presupuesto no permite incorporar un
proyecto si el contrato no se a firmado o que previamente haya tenido que ser
autorizado por el MEF. Asignar recursos para un proyecto implica jugar con los techos

77
de otros proyectos del mismo pliego, con objeto de reasignar recursos entre ellos una
vez que el nuevo proyecto lo requiera.

Si hubiera un gasto improductivo estariamos siendo explicada por una brecha entre el
nivel de gasto actual y un posible menor gasto que pudo haberse ejecutado y brindado
un mayor beneficio social y logrado con ello una mayor eficiencia en el gasto. Este tipo
de gastos surge bsicamente debido a la existencia de un inadecuado control
prersupuestario, falta de personal capacitado, asimetras en el proceso poltico,
corrupcin, e incertidumbre, etc.

No basta con identificar los gastos improductivos para eliminarlos, por que puede
deberse a consideraciones polticas y/o arreglos institucionales que, en algunos casos, se
explican por su origen, como fue la transferencias de recursos a empresas pblicas
quebradas, la implementacin de recortes presupuestarios para gastos en material
educativo o de salud manteniendo altos niveles de sobre-empleo pblico.(Tomado de
Cepal - Serie Gestin Pblica N 17).

Una fuentes de ineficiencia del gasto pblico puede existir, cuando hay sobre-empleo y un
deterioro del salario real, lo que genera una baja en la productividad o motivacin laboral;
tambin cuando los subsidios y las transferencias no logran cumplir sus objetivos pudiendo
generar externalidades negativas; por ejemplo, los subsidios generalizados constituyen un
mecanismo ineficiente para mejorar los estndares de consumo de los ms pobres; los
proyectos de inversin pblica cuando son costosos en su implementacin; o la falta de
personal capacitado para lograr hacer operar un proyecto; o cuando tenemos un alto gasto
militar remunerativo que el resto del sector. Es fundamental promover una adecuada
poltica administrativa en la carrera pblica que logre una buena formacin de cuadros
especializados, y que no sean sus remuneraciones inferiores a las de mercado, debemos
tener una estructura salarial que incentive al personal especializado, y que exista una
rotacin de personal, etc.

La inexistencia de una estrategia de desarrollo integral coherente nos genera que en la

actividad gubernamental predomine criterios corto placistas que slo estan relacionados con
el mantenimiento del equilibrio macroeconmicos, las polticas de endeudamiento pblico,
la austeridad fiscal y la reduccin del nmero de funcionarios a pesar de que esten
capacitados para la gestin pblica; por eso es necesario precisar y ordenar los objetivos
jerarquizndolos que nos conduzcan a una poltica de gasto consistente y sustentable sin una
duplicidad ni una superposicin de esfuerzo par ello se requiere reformar la estructura del
sector pblico, ya que alrededor del 85% del gasto pblico (presupuestado) es considerado
cada ao como fijo de tal manera que el manejo real ser slo sobre el 15% del presupuesto;
por eso en general se requiere de nuevos programas fijen el gastos en termnos de las
prioridades necesarias de la poblacin.

En el Per ya se ha dicho de que los bienes y servicios pblicos que se ofrecen a la

poblacin deben ser de mejor calidad permitiendo que la mayora de las obras tengan un
mejor impacto en la sociedad (y no elefantes blancos) de que los proyectos tengan la
calidad necesaria, que cada vez se mejoren, que exista una mayor articulacin entre los
programas pblicos y sus instituciones, es decir, requerimos un Estado moderno que
garantice una agenda poltica por dems intencionada que nos conduzcan a reducir la
pobreza y la extrema pobreza existente, que exista nuevas oportunidades de empleo;
para lograr fortalecer la sostenibilidad de la tasa de crecimiento del PBI, y la ampliacin
de la infraestructura bsica para poder crecer, y por otro lado debemos insistir en una

78
mejora en la administracin de justicia, en la seguridad ciudadana, etc,.por ello es
necesario saber que cuando aumentamos el gasto pblico estos deben brindar mejores
resultados en trminos de eficiencia.

5.2 DIFICULTAD EN EL GASTO DE INVERSION.

En el ao 2006 tuvimos una sera dificultad en el gasto de inversin con la Ley 28880
que autoriz un crdito suplementario para ejecutar el shock de inversiones durante
el periodo presupuestal setiembre diciembre mediante el cual se asign al sector
Agruicultura una programacin de cerca de 79 millones de soles para la ejecucin de
219 proyectos.
La ejecucin de un mayor gasto en inversin buscaba promover la rentabilidad y la
competitividad del agro nacional y sobre todo era para mejorar la calidad de vida y el
bienestar de la poblacin rural en situacin de pobreza, al promover mayores puestos
de trabajo, estos objetivos lograran impulsar alianzas estratgicas con los gobiernos
locales y regionales lo que permitira articular a los productores con las empresas
exportadoras, as como tambin obras que podran prevenir futuros desastres naturales
ante la llegada del fenmeno de "El Nio".
Las obras de inversin apuntaban al mejoramiento de la infraestructura de riego, la
prevencin y las defensas ribereas, la promocin de negocios rurales, las plantaciones
forestales, la tecnificacin de riego, la innovacin tecnolgica, la sanidad agropecuaria,
entre otros.
En realidad el famoso shock de inversiones era muy importante pero no se tuvo la
celeridad del caso ya que se elaboraron algunas propuestas de proyectos de inversin de
lenta maduracin, a pesar de que tenian como objetivo descentralizar y fortalecer la
gestin de las regiones que antes fueron departamentos, tambin hubieron dificultades
en la implementacin y en la ejecucin de los programas de concesiones en
infraestructura bsica y de carreteras; adems hubo lentitud en el uso de los recursos
econmicos del canon (generadas por empresas mineras); y ante conflictos con las
comunidades indgenas, no se pudieron ejecutar rpidamente.

Algunos gobiernos locales y regionales no pudieron gestionar de manera eficiente el

gasto de inversin propuesto por el ejecutivo en otros casos los recursos eran
insuficientes para el tamao de los proyecto, no se prioriz ni garantiz resultado alguno
en los proyectos. En general a propuesta del ejecutivo fue aprobado por el Congreso,
autorizndose un crdito suplementario ascendente de 1,937 millones de soles, de los
cuales el 13% era para los gobiernos regionales (S/.252 millones) lo que financiara
proyectos productivos, de saneamiento y electrificacin rural, entre otros; en total se
formularon 783 proyectos detallados de acuerdo a la normas correspondientes.

En enero de 2007, la Contralora General de la Repblica, entreg un informe de control

preventivo, que slo el 25% de los recursos del crdito suplementario haban sido
girados al 31 de diciembre de 2006. En realidad, la situacin era peor porque ese
porcentaje inclua 265 millones de soles en rubros que no estaban vinculados a la
inversin social, como son las cuotas para transferencias al exterior de la Cancillera o
el aporte de capital para Agrobanco. Las entidades que mostraban menor grado de
avance a esa fecha eran sectores claves para la poltica social: MIMDES (12,5%),
Vivienda y Construccin (10,9%), Ministerio de Educacin (7,3%) y los Gobiernos
Regionales (3,4%).

79
En el siguiente cuadro N 6, podemos apreciar las dificultades que hubieron en la
ejecucin del gasto de inversin por niveles de gobierno, obviamente era un problema
de fondo y los datos confirmaron lo que intentabamos evitar con el menor gasto
ejecutado si lo comparamos con el ao 2005 y que lo apreciamos en las siguientes
lneas:

Cuadro N 6 EJECUCIN DE LOS GASTOS DE INVERSIN POR NIVEL DE GOBIERNO

2005-2006

Aos 2005 2005 2006 2006

Ejecucin Inversin no Ejecucin Inversin no
Presupuestal en Ejecutada en Presupuestal en Ejecutada en
Nivel de Gobierno: (Porcentaje) millones de S/. (Porcentaje) millones de S/.

Gob. Central 77 880 67 1,461

Gob. Regionales 74 380 58 1,076
Totales 1,260 2,537

Fuente: Vigila Per, Grupo Propuesta Ciudadana.

Como conclusin de lo sucedido en el ao 2006, sobre el shock de inversiones la

decisin del Ejecutivo de transferir ms recursos a las gobiernos regionales y locales en
el ltimo trimestre del ao, nos deja una moraleja que no debemos repetir y que
demuestra la poca capacidad al no poder gastar de manera eficiente los mayores
recursos disponibles y que nos dejan sin piso, la imposibilidad de hacer un buen uso de
los recursos en la ejecucin del gasto de inversin, y que no podemos aceptar ni
justificar por las siguientes razones:

i) El Ministerio de Economa y Finanzas(MEF) conoca muy bien que los gobiernos

regionales y locales que estos concentran sus gastos de inversin en el ltimo trimestre
del ao, lo que gener una recargada responsabilidad al no poder gestionar nuevas
inversiones cuando se esta terminando el ao. .

ii) La viabilidad del Sistema Nacional de la Inversin Pblica (SNIP), ante un proyecto
es previo a su aprobacin, este no es inmediato por que se requiere elaborar el
expediente tcnico, organizar un concurso de precio o licitacin pblica o tener que
elaborar los procedimiento para su administracin directa.

iii) La transferencia de los recursos econmicos fue lenta, en su disposicin a travs del
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), demoraron la entrega del dinero en algunos
caso despus de la quincena de octubre y otros en noviembre.

iv) Se hizo a fines de ao con un contexto electoral social de elegir nuevas autoridades
en los gobiernos regionales y locales, algunos buscaran su reeleccin y otras estaban en
campaas sin posibilidades de ser elegidas nuevamente, que afectaron el proceso de
transferencia econmica, sin poder predecir un mejor resultado.

80
1. Cules son los factores que viabilizan el gasto de inversin?

La existencia de un organismo pblico como el SNIP en sus inicios generaron una

lentitud en la ejecucin de nuevos proyectos y esto sucede cuando los proyectos tiene el
carcter de prioritarios pero muchas veces no cuentan con la viabilidad esperada del
SNIP por que previamente no ha sido aprobado, y tiene un carcter centralista y rgido
en su formulacin requiriendo ser evaluados para notar su impacto social, debiendo
tener suficiente capacidades tcnicas, en el cumplimiento de los plazos de los
contratistas, que reunan los requisitos para ser ganador de un procesos de licitacin o
concurso de precios y que algunas veces pueden ser engorrosas, o cuando se requiere de
contratar profesionales capacitados o especializados las normas legales impiden pagar
en el sector pblico remuneraciones competitivas. Estas insuficiencias es la que se
debera superar en los tres niveles de gobierno y que debemos evaluar ya que impiden
que los recursos pblicos disponibles se gasten optimanente o eficientemente.

Otra de las tareas del gobierno es impulsar las inversiones de manera descentralizada
asegurando la calidad y la eficiencia en el gasto, y no buscar un enfrentamiento con el
SNIP, ya que este tiene su lgica de buscar que los recursos se utilicen eficientemente
logrando un impacto en la sociedad y que por eso existe la menor cuanta que no
requiere de pasar ni ser evaluado por el SNIP, por ello es necesario conseguir lo
siguiente:

Un fortalecimiento de las capacidades de los formuladotes y evaluadores de proyectos

a nivel nacional, que la descentralizacin del SNIP, sea efectiva con mayor personal

Los procesos de seleccin (licitacin, concurso de precios, etc), requieren de una

simplificacin y una disminucin del tiempo en cada proceso, con requisitos menos
engorrosos.

Una flexibilizacin de las normas legales para el ingreso al sector pblico nuevos
profesionales que han sidos capacitados en universidades, que son competentes y
perciban las respectivas remuneraciones competitivas.

Que los criterios de evaluacin del SNIP esten de acuerdo a las necesidades de los
niveles de gobierno disminuyndose la rigides en la formulacin y evaluacin para
lograr ejecutar cada vez una mayor inversin en infraestructura, que estas inversiones se
descentralicen ya que existe una mayor necesidad en los gobiernos locales y regionales
de las localidades ms alejadas del pas.

2. Cul es la experiancia internacional del gasto pblico?

Los pases desarrollados histricamente han venido logrando rpidamente materializar

sus gastos en la construccin de su infraestructura necesaria a travs de la inversin
pblica lo que le ha permitido el crecimiento de sus economas, producto de que
paulatinamente ha venido creciendo en general la eficiencia en el gasto pblico. En el
Per en la dcada de los aos 2000, el gasto pblico ha tendo un comportamiento cada
vez ms creciente lo que ha originado tambin que la economa crezca y mantengamos
un equilibrio macroeconmico en estos ltimos aos. Es a travs del organismos
pblioc encargado de la administracin y la recaudacin de los tributos lo que nos ha
generado una sensacin de que la SUNAT viene efectuando una eficiente labor, al

81
ordenar y elevar el rendimiento en la recaudacin que esta permitiendo que el
presupuesto se incremente y se invierta de manera creciente dicho gasto pblico aunque
no se tiene los indicadores o los resultados de manera clara ya que, no hay un monitoreo
ni evaluacin adecuada en la aplicacin del mayor gasto en educacin y en salud y que
requiere ser estudiados para encontrar resultados de gestin.

El Per, ha tenido en estos ltimos cinco aos un comportamiento histrico respecto al

gasto pblico (en bienes y servicios e inversin) representando en promedio el 14% del
PBI; sin embargo cuando lo comparamos con algunos pases europeos como Finlandia y
Suecia estos bordean el 37% del PNB (incluyendo los costos de un sistema provisional
pblico), mientras que el de EE.UU. bordea el 21%, segn datos del Banco Mundial.

En el ao 2003, algunos pases desarrollados destinaron un promedio de 27.7% como

gasto pblico,mientras que los pases de la Unin Europea viene creciendo
continuamente llegando a ser casi en promedio el 38%.

En el ao 2006, el presupuesto pblico en el Per, fue de casi 51 mil millones de soles

(equivalente a US$ 15.400 millones), teniendo en cuenta que la poblacin de Chile es
menor que la peruana en un 40%, sin embargo el gasto pblico represento slo 570
dlares por cada habitante peruano, mientras que en el caso chileno fue de 1,680
dlares. Tambien podemos reflejar en el Per, el gasto anual medio por alumno en la
educacin escolar que es aproximadamente US$ 330 mientras que en Chile es de US$
1.400. El Reino Unido invierte aproximadamente US$ 7.500 por alumno segn datos
del Banco Mundial.

3 Cules son los principios que subyacen al Gasto Pblico?

a. El principio de mximizar la ocupacin, es cuando el Estado, realiza su poltica de
gasto, pero este debe tratar de incluir a la mayor parte de la poblacin que compone la
fuerza laboral plenamente ocupada, asi como la desempleada, es decir, la poblacin
econmicamente activa(PEA).
b. El principio del mnimizar el gasto, es decir, que no debe existir un exceso en el
gastos (dficit muy alto), preocupandose en no dejar de atender las necesidades bsicas
de la poblacin.
c.- El principio del mximo beneficio, es lograr que cada unidad monetaria invertida,
del presupuesto debe brindar el mayor grado de provecho posible. Para ello se requiere
optimizar los recurso, racionalizar el esfuerzo y planificar el gasto con el objeto de
hacer eficiente la recaudacin
d.- El principio de intervencin del Estado, logrando que el liberalismo tenga una
cierta dosis a favor de un estado proteccionista y pragmtico sin asistencialismo ni
creando derechos y obligaciones extra-presupuestales.
4. Cuales son los efectos econmicos del gasto pblico?
El gasto pblico incide o influencia en el mejoramiento de la infraestructura y la
elevacin paulatina de los niveles de consumo de la poblacin que los beneficios del
crecimiento sean inclusivo en la poblacin que posee menores ingresos y que
trascienda en una mejor realizacin del gasto pblico. Fundamentalmente las obras
pblicas incrementan la infraestrutura disponible lo suficiente para elevar la demanda de

82
los agentes econmicos nos proporciona un mayor bienestar social y econmico, una
mejora en la salud, educacin y seguridad
El cumplimiento de polticas pblicas, proporcionan al gobierno alcanzar metas que al
ser fijadas tendran un efecto positivos sobre la produccin, distribucin de la riqueza del
pas, para ello lo explicaremos en las siguientes lneas:
a)- Efectos sobre la produccin, a travs de polticas del gasto pblico lograr producir
los bienes pblicos necesarios que sern complemento de la produccin de bienes
privados que sern consumidos por la poblacin, logrando de esta forma una interaccin
con el sector privado de manera conjunta y el desarrollo de los sectores fundamentales
que permitan las libertades econmicas, sociales y culturales construyendo las
instituciones necesarias para la promocin del desarrollo econmico, como el humano.
b)- Efectos sobre la distribucin, el gasto pblico alterar la distribucin de la riqueza
y la renta; al aplicar el gobierno su funcin coactiva, obligar a los agentes econmicos
a tributar, con dichos recursos, podr lograr una mejor participacin en la produccin
de bienes pblicos asi como del gasto social; la intencin del gobierno es que mediante
polticas redistributivas es intentar reducir las diferencias sociales entre quienes tiene
altos ingresos y los que los tienen escasamente..
Respecto a este ltimo efecto sobre la distribucin de la renta, R.H.Tawsey, como
otros autores son partidario de una mayor igualdad econmica, aconsejando lo
siguiente: El gasto pblico es uno de los principales instrumentos para alcanzar esa
meta deseable: "Lo que importa no es que todos los hombres perciban igual ingreso
pecuniario, sino que los recursos excedentes de la sociedad sean manejados de manera
eficaz, logrando proporcionar a la poblacin una mejor educacin, vivienda, atencin de
salud y de alimentacin.
5. Como financiamos el Gasto Pblico?

El gasto pblico se ha convertido en un mecanismo efectivo que esta permitiendo el

crecimiento o la reactivacin de las economas; para ello los gobierno vienen destinando
cada vez ms recursos econmicos para lograr mantener el equilibrio macroeconmico
deseado. El crecimiento de los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) se constituye
como fuente de financiamiento del gasto pblico (arcas fiscales) que esta permitiendo
lograr la estabilidad econmica necesaria ante la amenaza de crisis que se han venido
sucediendo en el mundo y que cada pas hace lo imposible para verse menos afectado,
algunas veces tiene que enfrentar la debilidad de los sistemas financieros, otras veces la
subida del petroleo, asi como del crecimiento de las deudas externas, combatiendo
depresiones recesivas de la economa. Todas ellas ha generado en los pases
desarrollados tener que reducir sus importaciones afectando el comercio internacional
en perjuicio de los pases exportadores de materias primas o bsicas.

Por eso una forma de protegernos es que el gasto pblico se destina una mayor
proporcin en gasto de capital creando la infraestructura necesaria que requiere el pas,
sin descuidar y mantener en lo posible el gasto social, dando el aliento al consumo y al
mercado interno, reduciendo alguna vez temporalmente los impuestos, o reduciendo la
carga financiera de los deudores. Es indudable que todas estas acciones requieren de
mucho dinero y su financiamiento.

83
Un ejemplo es que ante la crisis financiera del ao 2008, el gobierno Chino con sus
cuantiosas reservas internacionales destino alrededor de 600 mil millones de dlares en
diversos programas para enfrentar la cada de su actividad econmica, especialmente en
el dinamismo de sus exportaciones que es motor de su economa.

Otro ejemplo es Estados Unidos de Norteamerica, que a travs de su Congreso tuvo que
aprobar una partida por 785 mil millones de dlares para materializar un programa de
estmulo econmico promovido por el gobierno, adems de ello el presidente Barack
Obama ha previsto destinar casi 1.4 billones de dlares de los fondos pblicos para
rescatar a su sistema bancario. Al final del ao fiscal 2009 se prev un dficit pblico de
1.9 billones de dlares, lo que representa el 12 por ciento en el PIB estadunidense.

En pases tan diversos como Espaa, Gran Bretaa, Francia, Irlanda, Bolivia, Argentina,
y buena parte de las economas centroamericanas se prevn incrementos importantes en
su dficit pblico por las erogaciones destinadas a contener la cada de sus economas y
de amortiguar los impactos sociales que genera el desempleo masivo. En Mxico en
donde los programas anticclicos hechados a andar por el gobierno han sido
relativamente pequeos en relacin a la afectacin de la economa tambin se hace
notorio el incremento en el dficit pblico.

En el mejor de los casos los gobiernos estn hechando manos de sus fondos de
contingencias o se estn endeudando. Pero ninguna de estas acciones es gratis, es
necesario preguntarnos:Que van hacer para pagar todas estas cuentas?

Estamos teniendo un periodo de elevados dficit fiscal en el mundo, pero este no podr
ser por mucho tiempo ante la escasez de recursos econmicos, el costo del crdito y la
desconfianza que generan entre los inversionistas una poltica fiscal deficitaria
combinada con una poltica de ingresos fiscales no muy slida. As que tan pronto como
la actividad econmica d muestras de una reactivacin consistente, veremos una racha
de modificaciones en la poltica tributaria de los pases que bscan una caracterstica
comn y que viene hacer el incremento de los impuestos.

Los gobiernos tendrn que financiar su dficit, pagando enormes erogaciones y por otro
lado, que pueden estar haciendo para mejorar su infraestructura y los compromisos de
tener que pagar sus deudas contradas, y es aqu donde los impuestos se convierten en la
nica alternativa inmediata de solucin de dichos problemas..

6. Como funciona el gasto social en el Per?

En los ltimos aos la proporcin del PBI, en que se destina al gasto pblico social, ha
crecido por ejemplo en el ao 2000 en un 7.9%, y n ms en el ao 2005, en un 9.2%.
Actualmente, aproximadamente la mitad del gasto pblico se destina, de alguna
manera, a los programas y sectores sociales. En el Cuadro N 11, se puede apreciar el
nivel del gasto social en el Per es significativamente menor que el promedio regional
de Amrica Latina, medido tanto por el porcentaje del gasto social respecto al PBI (8%
versus 15%), como por el gasto social por habitante (170 dlares versus 610 dlares,
que es promedio em A.L.). Entre los aos 2000 y 2005, el gasto pblico se increment
en aproximadamente en 17,100 millones de nuevos soles, gracias al crecimiento
econmico y a la mayor presin tributaria.

84
Grfico N 11:

1/ Promedio ponderado. 2/ Promedio simple (Banco Mundial)

Diversos estudios han demostrado que hay una relativa efectividad del gasto social en el
Per, debido a problemas de filtracin, y de superposicin de actividades y
descoordinacin entre los organismos pblicos y que hay una insuficiente evaluacin y
retroalimentacin, para permitir mejorar la sostenibilidad de la gestin. Mientras no se
atienda esta problemtica de manera consistente, la mayor asignacin de recursos no
garantiza ningn avance en los indicadores sociales, existiendo el riesgo de que se
generen gastos recurrentes que limiten la capacidad del Estado para mejorar la gestin
de sus programas sociales.

Por ejemplo los departamentos de Moquegua y Tacna reciben ms de 1,500 nuevos

soles por alumno, mientras que departamentos con mayor ndice de pobreza, como
Amazonas, Cajamarca y Hunuco, reciben menos de 900 nuevos soles por alumno.

Para reflejar el promedio regional en Amrica Latina y alcanzar las metas de asignacin
presupuestal, como el compromiso de aumentar el gasto en educacin hasta 6% del PBI
y en salud hasta 3% del PBI, se necesitara un monto adicional de 12,388 millones de
nuevos soles.

Aumentar el gasto en educacin y salud implicara realizar una reforma tributaria que
permita incrementar los ingresos del Estado, revisando exoneraciones y ampliando la
base tributaria. De muy poco servira ello si no se hace una reforma de la ejecucin del
gasto en paralelo. Ambas reformas son fundamentales.

Aunque todava hay una brecha importante, en los ltimos aos el monto absoluto del
gasto en educacin se ha incrementado de manera constante, de S/. 862 nuevos soles por

85
alumno en el ao 2000 a S/.1,168 nuevos soles en el 2005. El mayor aumento ha sido
en el rubro de remuneraciones mientras que el nivel de inversin se mantuvo sin
aumento.

Una oportunidad inmediata para destinar mayores recursos a programas e inversiones

sociales es el canon. En el 2006 el presupuesto del canon minero casi se duplic: de
S/.1,156 a S/. 2,184 millones. Sin embargo, ello slo beneficia a algunos departamentos
con ndices de pobreza altos, como Cajamarca y Cusco, pero no a otros, como
Amazonas y Hunuco, que tienen similares ndices de pobreza y no reciben dicho
recurso.

Sin embargo el proyecto de presupuesto para el ao 2012, los recursos que se asignarn
para el gasto de capital se incrementarn en no menos del 12.6%, segn el gremio
empresarial Perucamaras y que ello representar el 26.5% del gasto total del
presupuesto: Estos mayores recursos contribuirn a la ampliacin dela infraestructura
social y productiva, que orientada de manera adecuada permitir un aumento de la
productividad y continuar con el crecimiento de la economa. Al gobierno nacional se
le asignar el 15.3% del presupuesto, a los gobiernos regionales (3.7%), a los gobiernos
locales (7.5%). (Tomado del Diario Gestin de 27/09/2011).

Queda claro, entonces, que hay mucho camino por recorrer. No se han solucionado los
problemas relacionados con la inefectividad del gasto. (Entre 1996 y 2000, el gobierno
gasto US$1,200 millones en programas alimentarios; pero logr reducir el nivel de
desnutricin en tan slo un 1%. Hay que resolver, tambin, la inequidad en el gasto: no
puede ser que los ms pobres reciban justamente menos, cuando son los ms
necesitados. Otro caso es que le gobierno nacional recibe ms que el resto del pas
mostrando el centralismo en la distribucin de la inversin. Esto se debe en parte al
clientelismo que norma las polticas peruanas que es que el que el que no llora no
mama.

7 Qu se entiende por gasto social?

En el presente estudio consideramos al gasto social como aquel gasto relacionado con
los siguientes sectores: educacin y cultura, proteccin y previsin social, vivienda y
desarrollo urbano, trabajo, salud y saneamiento. Aqu es necesario hacer un parntesis
para argumentar que mientras sigamos separando al gasto como social y econmico no
lograremos avanzar. El gasto pblico en el Per debe volcarse al desarrollo, debemos
entender al gasto en estos sectores como inversin en capital humano (bsico para el
crecimiento econmico). Si lo vemos de esa manera, podremos dejar de esperar de
que el crecimiento econmico chorree desde las alturas del poder. Si lo entendemos
como inversin podremos verlo como que se puede crecer sostenidamente dedicando
mayores recursos para la satisfaccin de las necesidades bsicas de los pobres en el
Per., es decir, el gasto social, no es caridad, es inversin.

Entonces, deberamos tambin considerar la forma en la que se invierte y no solamente

el monto, ya sea en el sector rural y en las actividades relacionadas con el agro y la
extraccin, el acceso a la seguridad y justicia, el acceso a los recursos y la energa, el
transporte pblico, la industria y el comercio, etc.

86
La mayora de los trabajos o estudios reconocen que dentro del gasto pblico se destaca
el gasto corriente que es bastante grande en porcentaje siendo el 90.4%, y que dentro de
ese gasto sobresale el gasto de personal y las obligaciones sociales el que,
prcticamente, se duplic, de 6,300 millones de nuevos soles en el ao 2000 a 12,500
millones de nuevos soles en el ao 2005. Es decir, el aumento en el gasto no es en
inversin si no en sueldos y pensiones. Esto no es, en principio, necesariamente malo.
De hecho se necesita gente para implementar las polticas (estn estas en el sector
pblico o en el privado). El gasto en pensiones es crucial ya que es sostn de una
poblacin que de otra manera vivira en pobreza absoluta y es funcin del Estado
protegerlos.

Segn Enrique Vsquez del Centro de investigacin de la Universidad del Pacfico

(CIUP) afirma que el gasto social es desigual: beneficiando a los que menos necesitan.
Pero no se apuren en tirar la primera piedra; esta es una tendencia nacional: el Per se
ha vuelto ms desigual desde el ao 2000. El crecimiento econmico ha beneficiado a
los no pobres y a los menos pobres entre los pobres creando brechas entre los que tienen
y los que no tienen y que cada vez es ms grande la brecha. Esta inequidad es
importante porque puede borrar todos los beneficios del desarrollo; ya que puede trabar
los procesos de modernizacin; al crear brechas sociales; que agudizan los
resentimientos y los procesos de violencia poltica; y sobretodo frenan el crecimiento
econmico.

8. Cmo se implementar el sistema de evaluacin del gasto pblico?

Sustentado en dos componentes:

Sistema Nacional de Inversin Pblica - SNIP (Ley 26293). Este logra
coberturar: Proyectos de Inversin. Mediante instrumentos vigentes: Evaluacin
Ex-Ante, en la etapa de preinversin de los proyectos: otorga la viabilidad o
inviabilidad de proyectos (no garantiza desembolso). Seguimiento presupuestal a
los proyectos en proceso de ejecucin.
Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico - SSEP (Decreto
Supremo 163-2004-EF, artculo 6 Cobertura: Programas y Proyectos en
ejecucin; posibles instrumentos de evaluacin; Evaluacin de Programas
Pblicos y Evaluacin de Impactos

Esta propuesta va ms all de las normas legales y de las polticas e implica un cambio
en las instituciones. Un cambio en la forma en la que entendemos el proceso de
desarrollo (no residual sino incremental o universal) y la adopcin de una plataforma de
accin pblica que sea explcita respecto a la necesidad de salvaguardar los derechos
humanos de todos los peruanos, el alcance de los objetivos de desarrollo del milenio y
la ruptura de los procesos de exclusin e inequidad que da a da extienden la brecha
entre los ms ricos y los ms pobres.

9 Cuales son los criterios de asignacin a nivel internacional del gasto?

A comienzos de los aos noventa se tena la idea de que a nivel internacional exista un
nuevo rol del Estado a travs del criterio de vincular la asignacin del gasto pblico con
la tasa de crecimiento de la economa, con ello se intenta desaparecer definitivamente al
Estado como productor de bienes y ms bien regulador de la actividad econmica como
sucedi durante los aos 80s, el presupuesto pblico se ha convertido en el principal y

87
ms importante instrumento de la poltica pblica que favorece el crecimiento en
cualquier economa del mundo.

Por ejemplo el Banco Mundial a travs de su Informe sobre el Desarrollo Mundial en

el ao 1988 afirma que ahora es necesario contar con criterios correctos en la
asignacin del gasto pblico, que este debe ser intersectorial y estar basado,
inevitablemente en la intuicin, es decir, no debe faltar los criterios tericos adecuados,
en el destino y la atencin de los gobiernos nacional, regional y local.

Por ello, es importante y necesario analizar algunas fallas en los mtodos tradicionales
de evaluacin de los proyectos de inversin, con el fin de que los nuevos criterios,
puedan mejorar la asignacin intersectorial del gasto pblico.

10. Cul ha sido el criterio tradicional a nivel internmacional del gasto?

El problema de la asignacin del gasto pblico ha estado dominada, al menos en la

teora, por el anlisis de costo beneficio social, diseado por Little y Mirrlees (1969) y
unos aos despus por Dasgupta, Marglin y Sen (1972), Haberger (1973) y Van der Tak
(1975). Ha sido una extensin de los principios usados en el sector privado para tomar
decisiones de inversin; es un test que pondera los costos y beneficios de un proyecto
pblico en trminos de su contribucin al bienestar social de un pas. Si los beneficios
sociales del proyecto superan a sus costos sociales, la recomendacin es que el gobierno
lleve a cabo el proyecto.

11. Cules son los problemas de eficacia y calidad del gasto pblico?

En el Per en el ao 2007 el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) sealo, que hay

problema de eficacia y calidad del gasto pblico. Aunque en el proyecto de presupuesto
para el ao 2012, se prev un aumento de 47.2% en el presupuesto para las regiones de
que es fundamental que se internalice y se utilice la metodologa del presupuesto por
resultados sin embargo los problemas de monitoriar y de evaluar el presupuesto se
hacen latentes hasta el momento por que no hay publicacin de indicadores ni de
resultados frente a una serie de problemas que se generan y que existe como:
(i) La falta de articulacin entre el planeamiento y el presupuesto desde una perspectiva
por resultados;
(ii) La poca capacidad de la gestin pblica en las instituciones orientadas a resultados;
(iii) La escasa rendicin de cuenta social y la participacin informada de la sociedad
civil;
(iv) La debilidad en los sistemas de informacin, seguimiento y evaluacin en los
sectores e instituciones que puedan dar cuenta con claridad y oportunidad la situacin
de los resultados y de los productos;
(v) La falta de medicin de los recursos humanos y de los mecanismo que promuevan
la articulacin de objetivos; y
(vi) El ordenamiento institucional en las funciones que puedan facilitar el logro de
resultados.( Roberto Abusada Salah Antonio Cusato Novelli Cinthya Pastor Vargas
Borrador final para comentarios* Lima, mayo de 2008 Instituto Peruano de Economa).

Frente a todos estos problemas se hace necesario trabajar con un sistema de indicadores
de desempeo que logren ser integrados plenamente al tema presupuestario,
restablecindose los Convenios de Gestin, las Evaluaciones de Impacto de los

88
Programas, as como la mantencin del nuevo Sistema Nacional de la Inversin Pblica
(SNIP)

12. Que es lo que permiten la existencia de indicadores de desempeo en el gasto?

Permiten que los indicadores de desempeo tengan una medicin cuantitativa respecto a
los logros asi como los resultado en la entrega de los productos generados por la
institucin, programa o proyecto; con el objeto de poder realizar comparaciones a lo
largo del tiempo entre instituciones y respecto al desempeo de las mismas.

A partir del ao 2004, la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del MEF
comenz a trabajar en la creacin de un Sistema de Seguimiento de Evaluacin del
Gasto Pblico (SSEGP). Inicialmente los ejecutores del gasto, lograron la coordinacin
con las Oficinas de Planeamiento de los organismos gubernamentales, las que
propusieron indicadores de desempeo sobre las actividades y los proyectos que
realizaban, registrndose ms de 1,300 indicadores. A mediados del 2005, la mitad de
los rganos ejecutores del gasto haban registrado informacin sobre indicadores de
desempeo, y en un trabajo conjunto de depuracin con la DNPP, se haba reducido el
nmero de indicadores a casi 600.
Funcin Pri
13. Que son las evaluaciones del impacto en el gasto pblico?

Las evaluaciones de impacto permiten estimar la contribucin que ha realizado o viene

realizando un programa en el logro de las prioridades de la poltica de un pas. De esta
forma, las evaluaciones buscan analizar las causas del buen o mal desempeo de los
programa, con el objeto de tener una herramienta objetiva para poder realizar las
modificaciones del programa o definitivamente cerrar el mismo, si se considera
necesario.

Finalmente, en el Per como lo seala Silva (2007) el impacto de casi todos los
programas de empleo y de capacitacin que se han venido ejecutando y que comprende
a ProJoven, A Trabajar Urbano, y los Proyectos de Capacitacin para Jvenes. Las
evaluaciones han tenido pobres resultados en materia de diseo de los programas, y de
mejoras en la focalizacin, la redefinicin de prioridades, y tal vez el cierre de las
intervenciones; se ha debido entre otras razones a:
(i) Las evaluaciones que se han constituido en iniciativas aisladas, y que no forman
parte del proceso presupuestario ni de la programacin multianual, y
(ii) No ha existido una estratgia eficaz de difusin de los resultados.

14. Qu son los programas sociales alimentarios?

En el Per, segn un Informe del Banco Mundial del ao 2007, en el 2006 operaban 27
programas alimentarios, siendo los principales el Vaso de Leche y el Programa
Nacional Alimentario (Pronaa). Este ltimo agrupaba a un importante nmero de
programas, que en el ao 2002 fueron transferidos para una reorganizacin y fusin lo
que, finalmente nunca se realiz, lo que implic en la prctica un aumento de la
burocracia ligada a los programas alimentarios. En el caso del Vaso de Leche, este
cuenta con un capital social muy importante puesto que el 23% de los hogares en el pas
participan de los Comits.

89
En el ao 2004, se redujo de 82 a 26 programas, preservndose 16, los que deben ser
reformulados, y se creron 10 programas de la fusin de los 66 anteriormente existentes,
como lo afirma Caballero (2004) y donde se resea que el Pronaa en la dcada de los
90s llego a tener 1,050 trabajadores siendo la poca de mayor manipulacin poltica..

Durante el Gobierno de Transicin del ao 2001, el nmero de trabajadores se redujo

drsticamente a slo 450 trabajadores, mientras que durante el Gobierno del Presidente
Toledo, el nmero de trabajadores aument a 1,100 trabajadores, una cifra an mayor a
la dcada pasada. de los programa. Los programas sociales llegan a un total de 6.7
millones de beneficiarios (25% de la poblacin), donde el 70% se trata de personas en
condicin de pobreza. (Tomado de Banco Mundial (2007). Proteccin Social en el
Per: Cmo mejorar los resultados para los pobres? Lima: Banco Mundial).

Como remarcan Du Bois et al. (2004), en las diferentes evaluaciones de los impactos de
los programas estos no han logrado un significado o mayor impacto sobre la poblacin.
Para el caso del programa Vaso de Leche, si bien Stifel y Alderman (2003) revelan que
el programa est bien focalizado hacia los distritos pobres y con altos niveles de
desnutricin, autores concluyen que el programa no logra elevar efectivamente el nivel
nutricional de la poblacin objetivo. Lamentablemente, el mismo problema se presenta
en el caso de otros programas. Cueto et al. (2000) no encuentran impacto sobre los
niveles de desnutricin en el caso del Programa de Desayunos Escolares, a pesar de que
estos s permitieron una reduccin de la anemia y de la desercin escolar. (Tomado de
Du Bois, F.; J.F. Chvez y A. Cusato (2004). Programas sociales, salud y
educacin en el Per: Un balance de las polticas sociales. Instituto Peruano de
Economa Social de Mercado. Lima, Per).

Una caracterstica de los programas alimentarios en el pas son los pobres mecanismos
de rendicin de cuentas. No slo los estudios de evaluacin de impacto indican los
problemas existentes con los programas, sino que en los ltimos diez aos casi no se ha
modificado la tasa de desnutricin crnica infantil (se mantuvo en 25% entre 1996 y
2004), a pesar de que entre 1997 y 2005 se invirtieron ms de US$ 2 mil millones en
programas alimentarios. A ello hay que agregar que se han diseado algunos
mecanismos de rendicin de cuentascomo por ejemplo en el caso del Vaso de Leche,
que cuenta con una regla de graduacin del programapero que en la prctica no se
cumplen.

15. Cules son los logros sociales en el sector salud?

El Per ha logrado algunos importantes avances en los indicadores de salud, sobretodo

con respecto a la mortalidad infantil, en donde se pas de una tasa de 58% en el ao
1990 a 21% en el ao 2006; alcanzado el promedio Latinoamericano. Tambin se ha
mejorado el nmero de partos atendidos por personal capacitado (entre 1990 y 1999 la
tasa fue de 56%, mientras que en el periodo 2000-2006 sta fue de 73%) y las
inmunizaciones, cuya cobertura ha crecido de 70% en 1990 a ms del 90% en el 2003.
Sin embargo, an continan vigentes los problemas de cobertura, desigualdad y calidad
de los servicios de atencin.

90
5.3. EL ANALISIS COSTO-BENEFICIO(ACB).

La ejecucin de proyectos, sean pblicos o privados implican que estos se manejen con
eficiencia estableciendo una relacin entre los productos y los costos y que se deber
practicar un anlisis de campo; para ello debemos hacer una evaluacin ex ante que nos
pueda proporcionar medidas de sntesis y que nos permitan ordenarlos jerrquicamente
para adoptar las decisiones correctas de manera racional.

La tcnica del anlisis costo-beneficio en terminos de su evaluacin se realiza cuando

los resultados y los costos del proyecto pueden traducirse en unidades monetarias, pero
cuando los proyectos son sociales los impactos no siempre pueden ser valorizados
monetariamente, la medida eficaz es el impacto que puede generar.

Esta tcnica empezo a ser utilizada en los Estados Unidos en los aos treinta; el objeto
era estimar el impacto econmicos de los proyectos y de las obras de infraestructura
hidrulicas del gobierno. En el momento actual se le aplica a la mayora de los proyecto
de inversin econmicos, sin embargo es una tcnica tildada de excesivo
reduccionismo econmico, en tanto que con ella, se intentan traducir en dinero una gran
diversidad de efectos ante la existencia e intervencin del Estado. Se utiliza el anlisis
coste-beneficio, por ejemplo en una obra pblica como es la construccin de una
carretera segura que puieda evitar una cierta cantidad de accidentes (con fallecidos y
heridos) utilizando algunas normas obligatorias en su uso ( como es la semaforizacin,
los rompe-muelles, escaleras, barandas de proteccin e instrumentos de seal al
peatn), asumiendo un valor monetario de las vctimas que pudieron ser evitadas
logrndose incorporar, por lo tanto, un beneficio en su clculo o en su defecto
incorporando un seguro contra accidentes.

El Anlisis Costo-Beneficio (ACB), se aplica tradicionalmente a los grandes proyectos

del sector pblico, tales como nuevas autopistas, by-pass, presas, tneles, puentes,
sistemas de inundacin y alivio de nuevas centrales y nuevos terminales terrestres.

Los principios bsicos del ACB pueden aplicarse a muchos proyectos o programas. Por
ejemplo, - los programas de salud pblica (por ejemplo, la vacunacin masiva de nios
en el uso de nuevos frmacos), una inversin en un nuevo sistema de seguridad del tren
elctrico o ferroviaria; se usa en la evaluacin de los costos y beneficios y de alguna
investigacin sobre los alimentos genticamente modificados (transgnicos). Los
principios del anlisis de costos y beneficios estn siendo utilizados para evaluar la
rentabilidad de la inversin en proyectos ambientales, como los parques elicos y el
desarrollo d otras fuentes de energa renovables.

Como sabemos los recursos financieros son escasos, el ACB, nos permiten que los
diferentes proyectos puedan ser clasificados de acuerdo con los que nos podran
proporcionarnos los ms altos beneficios netos esperados en el bienestar de la
sociedad, por eso es importante que frente a limitaciones en el gasto pblico, es
conveniente utilizar el anlisis coste-beneficio, como medida de evaluacin de la
infraestructura de transporte, y consideraremos como muy positivo, si el rendimiento
excede el 10%.

91
A.- Relacin Beneficio/ Costo (B/C)

El mtodo utilizado en la relacin Beneficios/Costos,esta representada por la relacin:

B/C = Beneficios
Costos
D0onde los ingresos y los egresos deben ser calculados utilizando el VPN, de acuerdo
al flujo de caja; pero, en su defecto, una tasa un poco ms baja, que se denomina "tasa
social"; y es la que utilizan los gobiernos para evaluar proyectos.

En la identificacin de los costos y de los beneficios del proyecto es fundamental

hacer una evaluacin que nos permita definir una situacin base sin proyecto;
comprandola con lo que podra suceder otra con proyecto, definiendo los costos y
beneficios pertinentes del mismo (Fontaine,1984: 27).

La evaluacin puede realizarse desde dos diferentes pticas:

a) La evaluacin privada: Tiene dos enfoques: la evaluacin econmica, que asume

que todo el proyecto se lleva a cabo con capital propio y, por lo tanto, no toma en
cuanta el problema financiero; y la evaluacin financiera, que diferencia el capital
propio del prestado.

b) La evaluacin social: Se evalua tanto los beneficios como los costos y se valoran a
precios sombra de eficiencia o de cuenta. Para la evaluacin social interesa el flujo de
recursos reales (de los bienes y servicios) utilizados y producidos por el proyecto.Los
costos y beneficios sociales podrn ser distintos de los contemplados por la evaluacin
privada econmica.

La evaluacin econmica tiene como objetivo el determinar el el impacto que el

proyecto produce sobre la economa como un todo. La evaluacin social se diferencia
de la anterior por incorporar explcitamente el problema distribucional dentro de la
evaluacin. Esta integracin de eficiencia con equidad se traduce en una valoracin de
precios sociales.

En los proyectos sociales se ha planteado la cuestin de quin afronta los costos desde
una perspectiva diferente. Al respecto hay tres respuestas posibles: el individuo, el
gobierno local, o la sociedad en su conjunto(Rossi, 1979: 254)i

Ello implica que en el anlisis de la relacin B/C, los resultados toma valores mayores,
iguales y menores a 1, como:

B/C > 1 esto implicara que los ingresos son mayores que los egresos, entonces
el proyecto es aconsejable.
B/C = 1 implicara que los ingresos son iguales a los egresos, entonces el
proyecto es indiferente hacerlo.
B/C < 1 implicara que los ingresos son menores que los egresos, entonces el
proyecto no es aconsejable.

92
Cmo puede evaluarse la inversin pblica?Las alternativas de inversin en
los proyectos

Para el sector pblico le resulta importante e interesante tener que evaluar al menos
dos alternativas (metodolgicamente) de inversin en forma simultanea, y una de
ellas puede ser aplicar la relacin Beneficio/Costo, para determinar el valor de los
beneficios en trminos de los ingresos y el valor de los costos en trminos de los
egresos.

El gobierno efectua muchas obras pblicas o inversiones las que deben brindar o
producir un beneficio para la poblacin en general, aunque pueden producir una
perdida o desventaja. Por ejemplo cuando se construye una represa y se ejecuta una
hidroelctrica, esta produce un beneficio que es la generacin de electricidad; la
electricidad al venderla tiene un valor econmico y a su vez, produce una prdida,
por que se inunda un terreno inmenso que es apto para la agricultura siendo una
prdida econmica, por eso se debe evaluar y cuantificar los pro y contras cuando se
toma una decisiones que nos conduzcan a que esta tenga que ser eficaz y es la razon
por la que utilizaremos la relacin B/C o analsiis costo-beneficio(ACB).

B. Utilicemos el analisis costo beneficio(ACB):

1. Problema.- El costo de una carretera alterna a la principal es de $100.000.000 y

producir un ahorro en combustible para los vehculos de $3.000.000 al ao; por
otra parte, se incrementar el turismo, estimado el aumento de ganancias en los
hoteles, restaurantes y otros en $30.000.000 al ao. Pero los agricultores se quejan
porque van a tener unas prdidas en la produccin estimadas de unos $8.000.000 al
ao. Utilizando una tasa del 22%, Es aconsejable realizar el proyecto?

SOLUCIN

1. Si se utiliza el mtodo del analisis costo-beneficio(ACB) para obtener los

beneficios netos, se debe analizar la ganancia por turismo que es una ventaja, al igual
que el ahorro de combustible, pero las prdidas en agricultura son una desventaja.
por lo tanto, los beneficios netos (BN) sern:

BN = $30.000.000 + 3.000.000 8.000.000

BN = $25.000.000

2. Ahora se procede a obtener el costo anual, dividiendo los $100.000.000 en una

serie infinita de pagos:

Anualidad = R / i

R = A. i

R = 100.000.000 * 0.22

93
 R = 22.000.000

3. Entonces la relacin Beneficio/Costo estara dada por:

B/C = 25.000.000 / 22.000.000

B/C = 1,13

El resultado es mayor que 1, por eso el proyecto es aceptable.

1. Por el mtodo de VPN este problema se soluciona as:

2. Se calcula el VPN

VPN Ingresos = 25.000.000

0.22
VPN Ingresos = 113.636.364
VPN Egresos = 100.000.000

3. Entonces se tiene:

B/C = 113.636.364
100.000.000

B/C = 1,13

Entonces la relacin B/C, arroja un resultado positivo mayor que 1, lo que nos
permite aceptar el proyecto por que hemos obtenido 1.13 que es mayor que 1.
Siempre debemos tener en cuanta que el analisis Beneficio/Costo nos permite tomar
decisiones en torno a los beneficios como las prdidas o desventajas en aceptar o no
un protecto de inversin.

16. Por que es importante conocer el Anlisis de Costo-Beneficio?

En la prtica es importante por que:

Nos ayuda a una evaluacin rpida de un proyecto de inversin, as como para

una propuesta o un programa de polticas.

94
 Nos permite lograr una aproximacin en la toma de decisiones econmicas en
cualquier tipo de proyecto, propuesta o programa.
Los anteriores criterios que fueron aplicados involucran un proceso que no nos
permiten relacionar los costos previstos y los beneficios totales que esperamos
obtener en una actividad o una accin a realizar con el fin de elegir la mejor
opcin o la ms rentable, mediante un proceso formal del anlisis costo-
beneficio(ACB).
Es utilizado a menudo por los gobiernos para evaluar la conveniencia de una
intervencin determinada; se trata del anlisis de la rentabilidad de las diferentes
alternativas con el fin de ver si los beneficios superan a los costos.
La expresin de los beneficios y los costos se muestra a menudo en trminos
monetarios pero ajustando el valor temporal del dinero, de tal modo de que
todos los flujos de beneficios y flujos de los costos del proyecto en el tiempo se
expresan sobre una base comn en trminos de su "valor actual".
Est explcitamente diseado para informar en la practica la toma de decisiones
de los directivos de la empresa y de los inversores, centrndose en la
optimizacin de sus impactos sociales y ambientales.

5.4 POLITICA FISCAL Y ENDEUDAMIENTO PUBLICO.

La poltica fiscal viene hacer un instrumento del Estado, que se aplica con el objeto de
mejorar el bienestar de las sociedades. Un dficit fiscal conduce a una subida de las
tasas de inters, una mayor inflacin, una disminucin de crecimiento de la economa y
de la inversin, as como la elevacin de la deuda pblica y serios problemas en la
balanza de pagos, etc.

En el Per, el Marco Macroeconmico Multianual (MMM), es la norma o principio

general que orienta nuestra poltica fiscal ya que en el mbito nacional nos debe permitir
asegurar el equilibrio o el superavit fiscal en el mediano plazo, permitiendo acumular
posibles supervit fiscales en perodos favorables y permitiendo nicamente dficit
fiscales moderados en el gasto pblico. Ser funcin del Estado establecer las reglas
necesarias para que los mercados acten libremente, siendo la poltica econmica el
argumento que justifique la funcin reguladora para el mantenimiento del equilibrio
macroeconmico.

La poltica fiscal es utilizada como herramienta para financiar una adecuada provisin
de bienes y servicios pblicos, influyendo en el corto plazo en la estabilidad y nivel de
actividad econmica. Actua como una medida referente al gasto, la tributacin y el
endeudamiento pblico; donde el gobierno puede tomar decisiones en el cambio de los
programas de gastos o en las modificaciones de los tributos.

En la prctica las polticas de tipo keynesianas provocarn una mayor intervencin del
Estado ante la crisis recesiva econmica del ao 1929 y que se prolong hasta el ao
1934, en la que recien pudo retomar la economa nortemericana la senda del equilibrio
econmico al aumentar la demanda agregada con la introduccin de un mayor gasto
pblico. Sin embargo otras crisis fueron generadas ante la elevacin del precio del
petroleo en los aos de 1973 y 1979, a travs de la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo(OPEP), las cuales generaron en los pases compradores una fuerte
dependencia de este recurso energtico (fosil) habindose mantenido la demanda a nivel
internacional, pero ocasionando una subida interna de los precios y de una elevacin de

95
las tasas inflacionrias en el mundo en perjuicio de de las actividades productivas y de
transporte. En los aos 80s se produjo otra crisis que afecto especialmente a los pases
del Tercer Mundo(frica, Asia y Latinoamrica) llamada crisis de la deuda,
convirtiendose en un grave problema ya los pases deudores la consideraron como
impagable lo que les impedi recibir nuevos crditos, y ser considerados
inelegibles loas que despus tuvieron que aplicar previamente polticas de ajuste
estructural ya que los nuevos crditos les permitirian continuar pagando los intereses
atrazados logrando refinanciar sus deudas. La sla decisin del pas de negarsea pagar
era considerado a nivel internacional de pas inelegible cortndosele toda posibilidad
de recibir financiamiento externo de los organismos internacionales multilaterales
(llamase FMI, BM, AID, el Club de Paris, etc).

La poltica fiscal a nivel nacional lo que busca que el dficit fiscal tenga una trayectoria
decreciente, con el objetivo de reducir los servicios de la deuda pblica, as como el
ratio deuda/PBI. Para los keynesianos establecer un control fiscal tiene dos
mecanismos: una es la variacin del gasto pblico y la otra es la variacin de los
impuestos.

La variacin del gasto pblico, es cuando el gobierno gasta en bienes y servicios y

realiza inversiones pblicas (obras pblicas en construcciones, en carreteras, etc.) lo que
provoca un aumento en la demanda agregada, as como un aumento en la produccin
del sector privado visualizndose en un incremento del PBI, y pudiendo el gobierno
mantener un pequeo dficit controlado.

La variacin de los impuestos, es el mecanismo que estar en funcin de la renta, en

terminos de la prospensin marginal al consumo(PMgC) y la prospensin marginal a
ahorrar(PMgA), los cuales puede generar un efecto multiplicador.

Respecto a los tipos de poltica fiscal que se puede aplicar se tienen dos: una poltica
fiscal expansiva y la otra restrictiva.

a) Una poltica fiscal expansiva, es cuano se desea estimular la demanda interna, es

decir, se produce un aumento del gasto pblico aumentando la produccin y
disminuyendo el paro o desempleo; tambin se puede bajar los impuestos, para
aumentar la renta disponible y por lo tanto aumenta la produccin.
b) Una poltica fiscal restrictiva, es cuando el deseo es frenar la demanda interna,
tambin se puede subir los impuestos para disminuir la renta disponible; tambin se
puede reducir el gasto pblico, para bajar la produccin.

17. Cuales son los mecanismo que se usan en una poltica fiscal expansiva?

Es una situacin favorable:

Tener que aumentar el gasto pblico, lo cual genersa una aumento de la

produccin y permitir la reduccin del desempleo.
Que los impuestos bajen, para aumentar la renta disponible de las personas, lo
que provocar un mayor consumo y una mayor inversin de las empresas, en
conclusin, un desplazamiento de la demanda agregada en sentido expansivo.

96
Ante ello al haber un mayor gasto pblico y menores impuestos, el presupuesto general
del gobierno generara un dficit

18. Cuales son los mecanismos que se usan en una poltica fiscal restrictiva?

Es una situacin contraria y muy dura lo que har es:

Tener que disminuir el gasto pblico, generando una baja en la produccin.

Que los impuestos aumenten, con el objeto de que las personas no gaste tanto y
las empresas puedan invertir menos, as la demanda agregada se desplaza hacia
la izquierda.

Al haber un menor gasto pblico, y mayores impuestos, hara que el presupuesto general
del gobierno genere un supervit.

19. Cual ha sido el comportamiento de la Poltica fiscal?

En el Per, en los ltimos aos la poltica fiscal, ha permitido el crecimiento econmico

sostenido, acompaada del cumplimiento de reglas fiscales prudentes que dieron como
resultado su implementacin y coherencia con los objetivos perseguidos por el gobierno
logrando controlar el dficit fiscal y respetndose la Ley de Transparencia y Prudencia
Fiscal (LTPF). Se aplic una poltica fiscal expansiva con el aumento del gasto pblico
lo que gener un crculo virtuoso del crecimiento, dando buenos resultados y
permitiendo que los consumidores mantengan un aceptable nivel de optimismo. Adems
estuvo apoyada por una buena gestin recaudadora por parte de la SUNAT, lograndose
ampliar la base tributaria as como la simplificacin del sistema impositivo, lo cual se
tradujo en mayores ingresos en la recaudacin del gobierno central y teniendo que
afrontar una mayor demanda para la inversin pblica, as como del gasto social.

El contexto internacional cambi en el ao 2009, ante la crisis inmobiliaria de los

EE.UU., ya que se esperaba que este ao fuera favorable como lo fueron los aos
anteriores; generndose la necesidad de que la poltica fiscal se hiciese ms moderada
con el fin de mantener la estabilidad macroeconmica y de neutralizar al mximo los
posibles impactos negativos de estos choques adversos en la economa. Crisis que
afect a Europa y muchos pases del mundo producindose el incremento de los precios
de nuestros principales productos de importacin como el trigo y el petrleo, y que
presentaban ya a febrero 2008 una variacin de 219,9% y 98,9%, respectivamente

Se redujo el impuesto selectivo al consumo (ISC) de los combustibles, con el fin de

atenuar el impacto de los precios altos a nivel internacionales de los combustibles y que
afectaban el mercado interno, adems de corregir la demanda de los combustibles de
menor nocividad.

A partir de ello se planteo la necesidad de tener que evaluar el sistema tributario

peridicamente con el fin de continuar fortalecimiento la estructura del sistema, y que
sea coherente con los principios de eficiencia, equidad y simplicidad, as como ir
disminuyendo las distorsiones existentes. Orientada hacia la promocin de la
simplificacin administrativa y a la flexibilizacin de los mecanismos de control
tributario a favor de los contribuyentes.

97
El Gobierno a su vez se encuentra trabajando en canalizar con efectividad los recursos
asignados a los programas que contribuyen con la reduccin de los niveles de pobreza.
Y que la evaluacin continua permitir mejorar la efectividad en el funcionamiento de
los programas sociales y su incidencia..

5.5 LA SOSTENIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL.

En nuestro pas la poltica de Estado viene garantizando la sostenibilidad de la poltica

fiscal para ello ha establecido metas estrictas en el aumento del gasto pblico en
general, y que el crecimiento real de que este no sea mayor al 3% , de acuerdo al
promedio de la tasa del indice de precios al consumidor (IPC) de Lima Metropolitana.
Para ello se continuar aplicando una serie de medidas:

* Sobre el dficit fiscal, para ello el gasto pblico deber cumplir con las metas
explcitas respecto al dficit fiscal: para que no sea ms del 1% del PBI. Con ello se
garantiza la viabilidad financiera del pas en los prximos aos.
* Sanciones ante el incumplimiento de la Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal (LRTF), esta es una de las principales herramientas del manejo fiscal a corto
como el mediano plazo, y con ello se refuerza la gestin de las finanzas pblicas.
* Constituir un Comit de Coordinacin de la Poltica Fiscal y de Competitividad,
que trabaje con el fin de reducir la incertidumbre fiscal, as como promover en la
inversin un mayor dinamismo y productividad, sobre todo que logre generar la
confianza necesaria un manejo responsable de la economa y repercuta sobre el
desarrollo social.
* Obtener una recompocisin de la Deuda Pblica Externa, en otras palabras
cambiar nuestra deuda cara por otra barata, tomando deudas en dlares en vez de deuda
en soles, ya que actualmente el dlar tiene una tendencia hacia la baja.
* Un cambio en la composicin del gasto pblico, alentando y alterando la proporcin
del gasto corriente que es alta, reorientndola hacia la elevacin porcentual del gasto de
capital, mejorndose los niveles de inversin..
* Un manejo responsable de los recursos pblicos en todos sus niveles, es decir,
establecer un estricto cumplimiento de las reglas fiscales en las entidades pblicas, a
nivel central, regional y local con el objeto de tener un manejo responsable de los
recursos del Estado..
* Un mayor impulso a las inversiones, haciendo todos los esfuerzos por contribuir al
crecimiento de la inversin, limitando el crecimiento anual del gasto corriente del
gobierno central en no ms de 3% en trminos reales. Las inversiones mejorarn la
eficiencia y la competitividad de la economa, reduciendo el dficit en infraestructura
pblica y permitir la continedad de la inversin que viene haciendo las Asociaciones
Pblico Privadas (APP) en beneficio del crecimiento de la infraestructura.

5.6 LA POLITICA DE ENDEUDAMIENTO PUBLICO.

La estabilidad macroeconmica y la consolidacin fiscal estn brindado mejores

condiciones y favorables para realizar una gestin, con el fin de que nuestra deuda
pblica sea ms dinmica. De esta manera, en los ltimos aos, se ha incrementado el
nmero de operaciones en la administracin de nuestros pasivos tales como los
prepagos, los intercambios de deuda y la cobertura que nos han permitido que la
estructura de la deuda pblica logre experimentar cambios cualitativos importantes. A

98
travs de estas operaciones se ha reducido la composicin del portafolio y los riesgo de
mercado, al incrementar la proporcin de obligaciones en nuevos soles a 38,4%, para el
primer trimestre de 2008 frente al 20,2% al cierre de 2006; as como la participacin de
la deuda a una tasa fija de 66,0% a marzo de 2008 respecto al 56,0% registrado en
diciembre de 2006. Adicionalmente, se ha logrado reducir el riesgo de refinanciamiento
al aumentar la vida media de la deuda de 8,4 aos a 11,4 aos en el mismo perodo.

La mejora de estos indicadores y la reduccin continua del ratio de deuda pblica como
porcentaje del PBI, y junto con la poltica fiscal prudente y responsable, se ha
contribuido a fortalecer la sostenibilidad de las finanzas pblicas en nuestro pas. De
hecho, la expresin ms reciente de confianza de los agentes econmicos es la solidez
de nuestros fundamentos macroeconmicos y que se ha podido materializar para nuestro
pas el otorgamiento del grado de inversin por parte de las agencias Dominion Bond
Rating Service y en Octubre de 2007 y Abril de 2008, respectivamente. Esta mejora en
la calificacin, nos ha colocado en una situacin expectante en el contexto de la regin,
la cual favorecer, entre otros, el acceso a nuevas fuentes de financiamiento a costos
menores, as como un mayor ingreso de capitales de inversin que generarn un efecto
multiplicador en la economa y un impacto positivo en el bienestar de la poblacin.

La gestin de la deuda pblica seguir orientndose a minimizar los costos, asumiendo

niveles de riesgo razonables, tratando de aprovechar, en la medida de lo posible las
oportunidades que brinde el mercado con el propsito de alcanzar los siguientes
objetivos:

i) Modificar la composicin de la deuda pblica, incrementando el porcentaje de la

deuda en nuevos soles, de preferencia a tasa fija;
ii) Continuar desconcentrando el servicio de deuda de los prximos 10 aos, buscando
que se generen niveles estables de pago de servicios en el tiempo; y
iii) Seguir impulsando, a travs del programa creador de mercado, es decir, el desarrollo
del mercado de capitales domstico, mediante la emisin de bonos soberanos
benchmark.

En cuanto al ltimo punto, que es importante destacar y relevar el desarrollo del

mercado de capitales en nuestro pas; ya que el gobierno tiene el compromiso de
implementar reformas orientadas hacia el desarrollo de este mercado. Las que buscaran
fortalecer el crecimiento econmico sostenido; promover el acceso al mercado de
capitales a los diferentes tipos de inversionistas existentes; generar mayor dinamismo en
el mercado con instrumentos de deuda; desarrollar nuevos instrumentos; y fortalecer el
sistema de pensiones. De esta manera, se busca que los agentes con excedentes
monetarios tengan acceso a una diversificacin eficiente de su portafolio, pudiendo
acceder a instrumentos con niveles de riesgo moderados.

Para procisar el desarrollo del mercado de capitales en nuestro pas, es el momento de

definir tericamente la deuda , la naturaleza y los tipos de deudas existentes:

20. Qu es una deuda pblica?

Es un instrumento financiero de naturaleza pasiva, mediante el cual un ente pblico

emisor (pas, regin o localidad, etc) buscar de los mercados nacionales o extranjeros

99
lobtener fondos monetarios con la promesa a futuro de pagar una renta fijada por una
tasa de inters en el tiempo a travs de un bono concertado.

21. Cul es la naturaleza de la deuda pblica?

El gobierno para lograr financiar sus actividades, este puede utilizar esencialmente tres
medios:

Los impuestos y otros recursos ordinarios(transferencias recibidas, tasas, etc.).

La posibilidad de creacin de dinero, mediante un proceso de expansin
monetaria.
La emisin de deuda pblica.

No olvidemos que el gobierno puede utilizar la deuda como instrumento de poltica

econmica y en algn momento puede utilizarla de manera apropiada a los fines que
persigue.

La deuda pblica puede afectar de manera indirecta, a las variables econmicas de las
que depende bsicamente el funcionamiento real de la economa, tales como la oferta
monetaria, el tipo de inters, el ahorro, pudindose canalizar la deuda a nivel interno
como externo

Cules son las clases de deuda pblica?

En la economa existen algunas clases de deudas:

a) Deuda a corto, medio y largo plazo

Un aspecto que reviste importancia a efectos de la poltica econmica es el plazo de

duracin del emprstito.

Deuda a corto plazo, se emite cuando el vencimiento es inferior a un ao y suele

funcionar como una especie de letra de cambio, en este caso del Estado. En el
Per la deuda a corto plazo est representada por las Letras del Tesoro. Son los
llamados dficit de caja que presentan coyunturalmente los presupuestos del
Estado.
Deuda a medio plazo tiene la misin de conseguir fondos para el financiacin de
los gastos ordinarios, son los bonos del Estado.
Deuda a largo, tiene por objeto financiar los gastos extraordinarios y la dilatada
rentabilidad, estas representan obligaciones del Estado.

b) La deuda amortizable y perpetua

La deuda amortizable es la emisin de ttulos por parte del Estado, que al llegar a un
momento el principal de la deuda vencer y ser reembolsada a su titular

La deuda perpetua es la que no existe el vencimiento de la misma y por tanto nunca es

reembolsado el principal por el Estado, a cambio su titular cobrar de manera perpetua
los intereses pactados en su emisin. Para que este tipo de deuda tenga sentido debe
existir un mercado donde se pueda negociar este ttulo. Cuando el Estado desea

100
amortizar esta deuda deber acudir al mercado y deber comprarla al precio al que est
vigente en ese momento.

c) La deuda interna y externa

La deuda interna, es suscrita por nacionales en la que todos sus efectos se quedan
circunscritos al mbito de la economa interna; la deuda externa es por el contrario, es
suscrita por extranjeros y las que generan repercusiones cuando el compromiso por
parte del deudor le es imposible pagarla lo que repercutir sobre la economa nacional
como para aquellos que suscribieron la deuda.

En general en el mundo existe organismos multilaterales o prestatarios internacionales

como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Club de Paris, etc.

5.7 LA DEUDA PUBLICA Y LA POLITICA MONETARIA.

El endeudamiento es un instrumento de la poltica monetaria y fiscal del gobierno,

gracias a la compraventa de ttulos de deuda pblica, un Estado puede aumentar o
reducir la cantidad de dinero en circulacin:

Si hay inflacin, sobra dinero en el mercado. El gobierno puede vender deuda

pblica (cambiar ttulos por dinero), para as reducir la cantidad de dinero en
circulacin.
Si hay deflacin, el gobierno puede comprar los ttulos de deuda pblica (dar
dinero a cambio de ellos) para aportar ms dinero al mercado.

En el Per la poltica monetaria es responsabilidad del Banco Central de Reserva los

gobiernos tienen lmites en la cantidad de deuda pblica que pueden emitir, ya que sera
una forma de interferir en la poltica monetaria comn.

5.8 LA DEUDA PUBLICA COMO INSTRUMENTO DE RENTA FIJA.

Los ttulos de deuda pblica habitualmente, son los valores de deuda pero vistos como
instrumentos de inversin muy confiables, debido a la gran seguridad de recuperacn y
a los rendimientos que generan, porque -salvo casos excepcionales- los entes pblicos
cumplen sus obligaciones. Por lo mismo se les considera de bajo riesgo. En cualquier
caso, y dependiendo de cada pas, las agencias de rating califican el riesgo crediticio,
que puede ser mayor o menor, y que sirve de referencia a los inversores a la hora de
exigir un mayor o menor inters.

La deuda pblica se estructura a plazo fijo. Hasta su vencimiento en la que se recupera

la inversin. Por ello, a los gobiernos les interesa la existencia de un mercado de valores
en el cual se puedan negociar los ttulos.

De esta forma, si una persona quiere recuperar su inversin, busca un comprador de de

ttulos, que le pagar algo ms de lo que a l le cost el ttulo (aunque el precio depende
de la evolucin de los tipos de inters). Esto hace mucho muy atractiva la deuda pblica
para los inversores, al aumentar la liquidez.

101
Histricamente, los mercados de valores nacen como una negociacin de deudas
privadas y posteriormente comienzan a negociar las deudas pblicas.

5.9 LA TEORIA DE LA ELECCION PUBLICA.

Llamada tambin de la opcin pblica, trata de ligar a la economa con las polticas a
travs del Estado, entendido como la suma de voluntades individuales, para saber cuales
son los factores que determinan la definicin de las polticas que elige el Estado entre
las diferentes opciones posibles. Se divide en Eleccin Pblica Positiva que estudia
las decisiones colectivas o pblicas de los agentes polticos, y en Economa Poltica
Constitucional que pretende desarrollar un marco institucional que aminore el poder
poltico frente a la sociedad civil.
La teora parte del individualismo metodolgico, sostiene la premisa de que el
comportamiento de los burcratas y de los polticos es maximizar el presupuesto
pblico principalmente en busca de cumplir sus propios intereses y que slo despus
buscarn el bienestar social. Adems estudia las elecciones fuera del mercado, es decir,
elecciones como proceso social que involucra a los individuos independientemente de
su voluntad para tomar decisiones colectivas y pblicas.
En general, estudia los "fallos del gobierno" como una respuesta ante quienes sostienen
que el gobierno debe intervenir ante los denominados fallos de mercado; as postula que
la evidencia cientfica sealara al gobierno -y no al mercado- como el ente que debe ser
limitado o reducido por el bienestar de la sociedad.

Antecendente de la teora de la eleccin.

Lo encontramos con el economista James M. Buchanan quin logr descubrir que era
posible la aplicacin y la extensin de la teora econmica a las opciones polticas y
gubernamentales; encontrando adems que era posible extender dicha teora a las
decisiones de los ciudadanos para hacer posible la eleccin entre las diversas opciones
existentes en el mercado poltico. Dicho descubrimiento le vali el premio Nobel de
economa en 1986.
Adems, y como resultado del anlisis antes precisado, Buchanan determin que las
decisiones polticas, y aquellas realizadas por los estamentos del Estado encargados del
manejo estatal, necesariamente generan costos a los particulares y a la sociedad en su
conjunto. Asimismo, las decisiones polticas no le cuestan al Estado como tal, sino a
todos los que se encuentran bajo el dominio de dicho estado. El costo de la toma de
decisin se converta entonces en un factor que influye decididamente en la eficiencia y
los efectos de la decisin poltica.
Como resultado de la constatacin referida en los prrafos precedentes, y dado que los
Estados administran bienes y fondos, los cuales por definicin son pblicos, el pueblo
debera tener la posibilidad de recurrir a mecanismos previstos por la ley y de
obligatorio cumplimiento, que le permitan controlar e intervenir en las decisiones de los
actores pblicos.
La teora resulta importante para comprender diversos fenmenos polticos y jurdicos
que se dan en la realidad. As mismo, nos permite entender la razn por la cual las
normas jurdicas constitucionales deben elaborarse de tal forma que permitan un
adecuado control del comportamiento del Estado por parte del electorado y adems
permite entender tambin por qu dicho control resulta indispensable.

102
El comportamiento del funcionario pblico
Si aplicamos el anlisis econmico al comportamiento de los funcionario pblico,
debemos concluir necesariamente que ste, como ser racional, busca maximizar
la utilidad de su cargo, es decir, obtener el mximo provecho del mismo. Y, como
resultado de ello cuando el funcionario es un poltico con un cargo importante, ste va a
buscar crear las condiciones adecuadas para poder ser reelegido, as como procurar
elevar la cuota de poder de la que goza. Como evidente consecuencia de ello, nosotros
debemos deducir que el Estado tiende necesariamente a elevar el poder material del que
goza. Resulta entonces una utopa considerar que el Estado, podr controlarse a s
mismo de manera espontnea, aunque existan en su interior mecanismos
de fiscalizacin entre los rganos que lo componen.

CAPITULO SEXTO: LA TEORIA DE LA TRIBUTACION.

En este capitulo se podr analizar adecuadamente la tributacin, para ello trazaremos los
objetivos concreto que nos permitan identificar a quien o en que grupo social debe recaer el
pago de cada uno de los tipos de impuestos existente en el pas; es decir debemos precisar que
grupo social ser el que se beneficie y quienes sern los perjudicados, para ello debemos lograr
aplicar alguna de las polticas tributarias existentes en el mundo, as como establecer algn tipo
de modificaciones o de reformas lo que nos permita hacer ms eficiente la recaudacin
6.1 LA INCIDENCIA TRIBUTARIA.
La incidencia tributaria en general establece el estudio de los efectos de la poltica tributaria
sobre la distribucin del ingreso o sobre el bienestar econmico de la poblacin. De manera
general la imposicin de un impuesto afecta el precio de los bienes y de los servicios y tambin
la retribucin a los factores productivos.
Para evaluar la incidencia tributaria se necesita conocer cuales son los efectos que se pueden
generar sobre cada uno de los agentes participantes en una economa mixta de mercado, donde
las desigualdades en los ingresos permite una distribucin no equitativa y es la razon por la que
se requierte la intervencin del gobierno.
Todo modelo de sociedad debe escoger si es capitalista o socialista despus de esa eleccin
determinar en que forma se afectara e incidiran los tipos de impestos que el gobiuerno
impondr en su funcin o labor de recaudar a traves de los grupos sociales estableciendo
diferentes cargas tributaria a cada uno de ellos.
La incidencia tributaria viene hacer el resultado de un proceso de transferencia o el traslado de
los impuestos que pagan las personas y empresas para ser dirigidos hacia aquellos que
socialmente los necesitan con un cierto nivel de urgencia cuando se distribuyen el presupuesto
pblico en trminos de los programas sociales necesarios para superar la situacin de pobreza y
exterma existente en el nuestro pas.
Los modelos de equilibrio general estticos nos permiten analizar la incidencia de los tributos
en el corto plazo; ya que los impuestos alteran los precios de los bienes y servicios y de los
factores productivos e inclusive puede alterar las elasticidades de la oferta y de la demanda..
Los modelos dinmicos logran superar las limitaciones de los modelos estticos, en la medida
que permitan un mejor anlisis de los efectos de los impuestos sobre las decisiones de ahorrar e
invertir, lo que nos permiten una mejor evaluacin de los efectos sobre el proceso de
acumulacin de capital. Por otro lado la mayor parte de los estudios sobre incidencia tributaria

103
se desarrollan sobre la base de la certidumbre, la informacin perfecta y de un funcionamiento
adecuado de los mercados.
Segn Choi y Roh especialistas en tributacin sealan que el estudio de la incidencia tributaria
en un pas requiere de una data microeconmica bastante detallada sobre el nivel de distribucin
del consumo de determinados bienes. Este tipo de informacin no se elabora regularmente, pero
es a travs de los estudio de casos es que podemos tener aproximaciones generales. Dichos
autores por ejemplo establecen que a partir de los estudios empricos sobre la presin tributaria
en el pas de Corea, concluyeron que la carga tributaria entre estratos de ingreso es ms o menos
regresiva, es decir, el sistema tributario coreano no est actuando como un instrumento de
poltica mediante el cual se pueda reducir las diferencias en ingresos.
Por ello es importante e interesante analizar la incidencia de la estructura tributaria de las
actividades econmicas en particular: la minera y la agroindustria, estos permitirn ilustrar el
comportamiento de los agentes econmicos en materia de inversiones en el marco de un
rgimen tributario vigente en el Per, y poderlo comparar con aos anteriores
6.2 EL ANALISIS DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA.
Los ingresos corrientes del gobierno central peruano tienen como principal componente a los
ingresos tributarios, los cuales en promedio representan 90%. Es importante destacar que estos
ingresos tributarios han crecido sostenidamente y ha aumentado su participacin con respecto al
PBI, pasando de 9% en 1990 a 11% en 1994. En el ao 1998 los ingresos tributarios
representaban el 91.8% para disminuir estos ingresos tributarios en el ao 2007 y representar el
88.6%.
Analizando los ingresos tributarios (que podemos ver en el cuadro N 7, se aprecia que en el ao
1995 fue de S/. 16,458 millones de nuevos soles incrementndose de manera significativa al
llegar al ao 2007 con y una recaudacin de S/. 52,454 millones de nuevos soles
Durante este perodo la estructura tributaria ha estado compuesta por el Impuesto General a las
Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), el Impuesto a la Renta (IR), los
Impuestos al Comercio Exterior (ICE), el Impuesto al Patrimonio (IP) y otros impuestos de
menor importancia que se irn mencionando oportunamente.
CUADRO N 7: COEFICIENTES DE PRESIN FISCAL Y PRESIN TRIBUTARIA,
1995 2007

Ingresos Ingresos Coeficientes (%) PBI

Corrientes Tributarios Presin Presin Global
Ao
1/ 1/ Fiscal Tributaria 1/
2/ 3/
1995 18,456 16,458 15.3 13.6 120,928
1996 21,682 19,256 15.8 14.0 137,081
1997 25,132 22,304 16.0 14.2 157,533
1998 26,194 23,144 15.8 13.9 166,282
1999 25,482 22,072 14.6 12.7 174,422
2000 27,705 22,769 14.9 12.2 186,141
2001 27,059 23,541 14.3 12.4 189,213
2002 28,559 24,062 14.3 12.1 199,650
2003 31,568 27,405 14.8 12.8 213,425
2004 35,381 31,144 14.9 13.1 237,902
2005 41,046 35,589 15.7 13.6 261,653
2006 52,715 45,485 17.4 15.0 302,255
2007 61,113 52,454 18.2 15.4 335,730

104
 1/ Los valores estn expresados en millones de Nuevos Soles.
2/ Presin fiscal: Ingresos corrientes / PBI
3/ Presin tributaria: Ingresos tributarios / PBI
Fuente: Banco Central de Reserva del Per.
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Direccin Nacional de Cuentas Nacionales.

En los pases en desarrollo, los ingresos tributarios dan cuenta por aproximadamente en
promedio el 85% del total de ingresos gubernamentales. En el caso del Per la presin tributaria
(recaudacin tributaria total sobre el producto bruto interno ) se puede apreciar en el Cuadro N
12, por ejemplo en 1995 fue de 13.6% creciendo hacia el ao 2006 en 15.4%, pero el promedio
de los pases en desarrollo se considera situada alrededor del 18% (que coincide con la de los
pases latinoamericanos), mientras que la correspondiente de los pases desarrollados supera el
30%. No es pura casualidad, entonces, que el Fondo Monetario Internacional suela "exigir" a los
pases del primer grupo que atraviesan procesos de ajuste, y especficamente al Per, medidas
tributarias que se orienten a conseguir el 18% mencionado.
Debe mencionarse, sin embargo, que el promedio de presin tributaria de los pases en
desarrollo esconde una desviacin estndar impresionante: desde una presin mnima de 5.5%
en Sierra Leona hasta una mxima de 40.5% en Guyana..
GRAFICO N 12

En el Per la presin tributaria durante el perodo 1995-2007, ante cambios en la legislacin

paulatinamente y producto de las reformas y modificaciones tributarias intentaron hacer crecer
los impuestos materializandose recien a partir del segundo gobierno de Alberto Fujimori,
siendo la presin tributaria de 13.6% en 1995, aumentando a 14% en el ao 1996, hasta llegar al
ao 1997 en que aumento a 14.2%, para ir disminuyendo en 1998 a 13.9% y ms an en los
aos 1999 y 2000 que disminuyeron a 12.7% y 12.2% respectivamente: A inicios del Gobierno
de Toledo se incremento ligeramente la presin tributaria parar llegar a ser en el ao 2001 de
12.4 % y nuevamente disminuir en el 2002 a 12.1% para iniciar una senda de crecimiento a
partir del ao 2003 y crecer al 12.8% continuando su crecimiento paulatinamente hasta llegar a
tener una tasa porcentual de crecimiento en el ao 2007 de 15.4% .
6.3 EL SISTEMA TRIBUTARIO.
En el Per el sistema tributario como se aprecia en el grfico N13, se desenvuelve
dentro de un marco conceptual que le permite las leyes del Derecho Tributario, el
Cdigo Tributario y la Ley Penal Tributaria estableciendo que dichas normas les da
facultades para obligar a los agentes econmicos a pagar todo tipo de impuestos, tasas y
contribuciones los que constituyen los ingresos tributarios de los diferentes niveles de
gobierno.

105
Para ello ha establecido una estructura tributaria bsica estndar a nivel internacional y
que esta conformada por los impuestos: a la renta, general a las ventas o valor agregado,
selectivo al consumo, los derechos arancelarios, los tributos municipales, las
contribuciones al seguro social de salud - EsSalud y el sistema nacional de pensiones
Oficina Nacional Previsional (ONP).

Grafico N 13: EL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO

Tributos:
Directos e SUNAT : Recauda los
Indirectos tributos Gob. Central
ADMINISTRACIN (Interno y Aduaneros)
TRIBUTARIA MUNICIPIOS: Logra
Recaudar Tributos del
Gobierno Local
SISTEMA
TRIBUTARIO
(PER)

MEF : Crea los Nuevos

Leyes del POLTICA Tributos ( o modifica)
Derecho, TRIBUTARIA CONGRESO: Reforma
Cdigo y la Estructura Tributaria
Ley Penal
Tributaria

6.3.1 LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA.

La administracin tributaria hasta 1988, estuvo a cargo de la Oficina de Contribuciones,

que a su vez era un organo del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en esos aos
la mayor recaudacin era el impuesto selectivo al consumo (en especial de los
combustibles) siendo esta creciente, mientras que la recaudacin de los impuestos a la
renta y al valor agregado registraban cadas en los volumen de recaudacin, por ejemplo
la recaudacin del impuesto a la renta tena un excesivo nmero de tramos y multiples
deducciones que dificultaban su administracin eficiente. Situacin que puso en
evidencia la necesidad urgente de una reforma del sistema tributario.

La situacin cambi con la creacin de la Superintendencia Nacional de la

Administracin Tributaria (SUNAT), como organismo pblico descentralizado. La
grave crisis poltica y econmica que vivia el Per, a principios de los noventa fue lo
que llevo al gobierno a tener que realizar un profundo plan de reformas estructurales,
una de las cuales una de ellas fue la reforma tributaria. En el grfico N 10 se puede
observar cul es la funcin administrativa de encargar a la SUNAT, de los tributos, su

106
cobranza, recaudacin, fiscalizacin, algunas veces hace recomendaciones sobre
polticas tributarias y brinda facilidades administrativas para el pago de los tributos.

Grfico N14 LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA

Cobranza

Recaudacin
ADMINISTRACIN Servicios al
TRIBUTARIA Estado
Fiscalizacin

Recomiendacin
en Poltica
Hacer que se Tributaria
cumplan las
normas
legales Facilidades
Servicios al
administrativas
Contribuyente
para el pago

Por otro lado la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) fue

fusionada mediante el D.S. N 061-2002-PCM del 12 de Julio 2002, disponiendo
absorver a la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD). Debido a que esta
ltima duplicaba las funciones en las actividades de recaudar los tributos externos y que
en adelante la SUNAT recaudara tanto los tributos internos como externos. Adems la
administracin tributaria debe contar con todos los instrumentos necesarios para aplicar
correctamente la ley

Las razones por la que se justific dicha fusin fueron:

La necesidad de seguir modernizando al Estado, con el fin de mejorar su

eficiencia
La necesidad de racionalizar el gasto con el fin de que las acciones fueran ms
eficaces.
Plantear un mayor requerimiento fsico y logstico para el aumento de la
recaudacin.
La necesidad de mejorar la tarea de fiscalizacin de los servicios y fortalecerla.
Aplicar las tendencias novedosas en materia tributaria de otros pases y sus
recomendaciones a nivel mundial.

La Sunat, es la institucin pblica que esta en un proceso de descentralizacin y no

depende del sector Economa y Finanzas, tiene un patrimonio propio, con autonoma
econmica, financiera, administrativa, funcional y tcnica en virtud de lo dispuesto por

107
el Decreto Supremo N 061-2002-PCM, su ambito de accin es a nivel nacional,
regional y local, fue creada mediante Ley N 24829 y su Ley general aprobada por
Decreto Legislativo N 501.

Permite financiar las actividades de participacin del Estado y ayuda a promover el

proceso de desarrollo econmico y social del Per, siendo responsable de recaudar casi
el 100% de los ingresos corrientes del gobierno central, en virtud a lo dispuesto por el
Decreto Supremo N 061-2002-PCM, expedido al amparo de lo establecido en el
numeral 13.1 del artculo 13 de la Ley N 27658, ha absorbido a la Superintendencia
Nacional de Aduanas, asumiendo las funciones, facultades y atribuciones que por ley,
correspondan a esta entidad.

La Sunat, como ente administrador y dentro de sus actividades tiene los siguientes
objetivos:

a) La administracin, fiscalizacin y la recaudacin de los tributos internos, con

excepcin de los municipales, y desarrollar las mismas funciones respecto de las
aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalizacin
Previsional (ONP).
b) La administracin y el control del trfico internacional de mercancas dentro del
territorio aduanero y de recaudar los tributos aplicables conforme a ley.
c) La de proponer la reglamentacin de las normas tributarias y aduaneras, logrando
participar en la elaboracin de las mismas.
d) Proveer servicios a los contribuyentes y responsables, a fin de promover y facilitar el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

El gobierno le asign a la SUNAT el rol, de gestionar integradamente el cumplimiento

de las obligaciones tributarias y aduaneras, as como la facilitacin del comercio
exterior, de forma eficiente, transparente, legal y respetando al contribuyente o usuario.
Lo que le permitir poder financiar el proceso de crecimiento de la economa con la
ampliacin de la base tributaria de los contribuyentes, la de recaudar los tributos de
manera efectiva y eficiente, combatiendo y sancionando la evasin tributaria.

6.3.2 LA POLTICA TRIBUTARIA

Como rama de la poltica fiscal esta establece la forma como se distribuira la carga
impositiva, permitiendo regular los efectos de los tributos sobre el proceso econmico.

Sus objetivos son:

La sostenibilidad de las finanzas pblicas, lo que permite mantener el dficit y
los ratios de deuda bajos o declinantes.
Tratar de eliminar las distorsiones del sistema tributario, con el fin de promover
la eficiencia econmica y los incrementos en los ingresos tributarios.
La movilizacin de nuevos recursos a travs de los ajuste o la aplicacin de
reformas tributarias.
En el grfico N 15 se observa que se hace en trminos de poltica tributaria tanto el
Ministerio de Economa y Fiananzas (MEF) orienta la poltica, asi como lo puede hacer
el Congreso de la Repblica.

108
Grfico N 15:

Poltica Tributaria

Qu se Cul es la Polticas
Qu tipos Quines
gravara? tasa Sectoriales a
impuestos? contribuiran?
impuesto? aplicarse?

NORMAS LEGALES

6.3.3 Antecedente de la Poltica Tributaria

La poltica tributaria permitieron que los aos de 1992 y 1993 se eliminaran los
regmenes especiales del impuesto general a las ventas (IGV), el impuesto a la renta
(IR) y las exoneraciones que dificultaban la labor de fiscalizacin de la reciente creada
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT); implementndose
un programa de estabilizacin que se consolid con el mantenimiento de una estricta
disciplina fiscal y monetaria. La poltica fiscal se orient a reducir significativamente el
dficit publico, mediante el incremento de los ingresos tributarios y el establecimiento
de una regla implcita en el nivel de gasto, la reforma del sistema tributario, consisti en
la simplicidad y la equidad del sistema impositivo, otro de los objetivos estaba
orientado a lograr su autonoma.

Esta fase inicial tuvo como propsito racionalizar y simplificar los tributos y modificar
o eliminar aquellos que generaban distorsiones econmicas; se suspendieron 41
beneficios y exoneraciones del IGV e ISC, y se derogaron 64 tributos. Eliminndose los
regmenes simplificados, que fueron reemplazados por el Rgimen Unico Simplificado
(RUS) y el Rgimen Especial de Impuesto a la Renta. Como resultado se obtuvo la
ampliacin de la base tributaria y un cambio sustancial en la estructura impositiva en la
medida que la recaudacin se hizo menos dependiente de impuestos al comercio
exterior (aranceles) y a los combustibles. De esta manera esta etapa se vio favorecida
por el aumento de la recaudacin; sin embargo, es importante sealar que hubo una
exitosa campaa de fiscalizacin y simplificacin del impuesto a las ventas que permiti
un incremento sustancial de dicho impuesto, logrando explicar el 45% del total
recaudado.

La inversin realizada en la automatizacin de la informacin, el cruce de las boletas,

notas y facturas, la aplicacin de sanciones sin permitir el soborno y la renovacin y
evaluacin constante del personal fueron clave para el xito alcanzado. Cabe precisar
que la tasa de dicho impuesto se increment de 14 a 16% lo cual ayud al
comportamiento mencionado; la segunda fase de la reforma lograra eliminar la evasin
en la recaudacin del Impuesto a la Renta y la decisin de culminar con la ampliacin
de la base tributaria sin embargo cuando la composicin de la estructura tributaria del
2000 esta es similar a la de 1995 permitiendo inferir la total desactivacin de los

109
objetivos finales de toda reforma tributaria: simplicidad, equidad y universalidad. La
estructura actual mantiene como base a un impuesto indirecto como lo es el IGV, y el
estancamiento del Impuesto a la Renta., es asi como se puede entender la cada de la
presin tributaria observada en los ltimos aos del gobierno de Fujimori..

6.4 ANALISIS DE LA POLITICA TRIBUTARIA EN LOS AOS 2000.

La recaudacin de tributos en el Per se fundamenta en tres tipos de impuestos: el

Impuesto a la Renta (IR), el Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto
Selectivo al Consumo (ISC). El primero grava los ingresos de las personas naturales y
jurdicas. Los dos ltimos gravan la produccin y el consumo. El agregado de estos
impuestos representa en la actualidad el 87% de los ingresos tributarios del Gobierno
Central. Estos tres impuestos bsicos han sufrido notables cambios en los ltimos
tiempos. El IR, por ejemplo, se ha modificado tres veces desde el 2001. As, se pas de
una tasa de 30% para la personas naturales y jurdicas vigente en el 2000, a una tasa de
20% en ambos casos en el 2001, aunque para las empresas era de 30% si es que no
reinvertan las utilidades generadas.

Para el 2002, la tasa de los impuestos a las personas naturales subi a 30%, mientras
que las personas jurdicas subi a 27% ms 4.1% si redistribua utilidades. En el 2004,
la tasa de personas naturales se mantuvo, pero subi la de personas jurdicas a 30% ms
4.1% si redistribua utilidades.

En setiembre del 2003, el IGV, en una de esas medidas temporales que terminan
convirtindose en permanentes, subi de 16% a 17%, manteniendo siempre el 2%
adicional correspondiente al Impuesto de Promocin Municipal. En tanto, el ISC, un
impuesto que supuestamente deba gravar los bienes suntuarios (autos, joyas, etc.) o
aquellos productos con externalidades negativas (tabaco, alcohol, etc.), mantuvo su
estructura y otra medida contraproducente es el caso de los combustibles, gravndose a
los combustibles ms limpios y menos a los ms sucios, es el caso del diesel 2, y que
resulta realmente pattico, es el combustible ms sucio y el que menos ISC tiene y su
carga se ha reducido en ms de una oportunidad para paliar los efectos internos del alza
en el precio internacional del crudo.

A este esquema desordenado y carente de toda predictibilidad es que esta situacin no

permite estimular la inversin ni generar empleo, se suman las innumerables
perforaciones al sistema y que fueron generadas a partir de 1997 con la proliferacin de
beneficios tributarios (exoneraciones, tasas diferenciadas, etc.). Se estima que son 208
las modalidades de gasto tributario contenidas en nuestra legislacin. Y nuestros
legisladores no hacen gran cosa por mejorar la situacin y, por el contrario, siguen
aprobando supuestos beneficios que en la prctica generan ms caos y promueven la
profundizacin de hasta cuatro grandes problemas que afectan directamente la
recaudacin de los impuestos: la elusin, la evasin, el contrabando, y la informalidad.
Por eso nos interrogamos lo siguiente:

1 Qu es lo que desalientan el cumplimiento de la obligacin tributaria?.

a) La complejidad de las normas, las altas tasas de impuestos para algunos

impuestos;

110
 b) La exagerada cantidad de beneficios tributarios que estn dirigidos hacia
sectores o grupos especficos de impuestos ;
c) La presencia de impuestos antitcnicos;
d) La concentracin de la carga tributaria en unos pocos sectores formales; y
e) La existencia de un cdigo tributario frondoso y complejo,

Una de las alternativas que se podra pensarse como solucin ya que la tasa del
impuesto a la renta es alta, es adoptar un impuesto plano a los ingresos, simple y
progresivo como lo planteado por Hall y Rabushka. Los defensores de los sistemas
progresivos argumentan que las tasas diferenciadas para los ingresos exigen un mayor
pago de aquellos que ganan ms al aplicrseles tasas marginales ms altas; sin
embargo, se puede establecer cierta progresividad en un sistema de tasa plana, usando la
combinacin de dos variables: el mnimo a deducir y el nivel de la tasa. Adems, la
simplificacin del sistema reducira drsticamente los costos de la administracin de
impuestos, pues estos son significativamente mayores para un sistema complejo. (Alvin
Rabushka y Robert Hall, El impuesto plano en 1985).

En el Per, salvando las distancias por los niveles de formalidad, elusin, evasin y de
contrabando, la Sunat se queda con el 2% de lo que recauda. En pases con sistemas
progresivos, el incentivo para evitar los impuestos, legal o ilegalmente, son
considerables y las oportunidades para hacerlo se incrementan junto con la complejidad
de la legislacin tributaria.

En el mundo se han llevado a cabo con xito algunas reformas como la de establecer
una tasa plana especialmente en Europa del Este, en Eslovaquia, lo que representa toda
una innovacin fiscal, introducida en el ao 2004 y que ayudado a estimular la inversin
extranjera y el crecimiento econmico, as como a un ligero incremento de la
recaudacin tributaria. Pero esta nacin ha ido ms all en la reforma y ha establecido
tasas planas tanto para los ingresos personales y corporativos, como para el impuesto al
valor agregado. (Ver Cuadro N 8)

Cuadro N8 ALGUNOS PAISES DEL MUNDO, AOS DE INTRODUCCION DE LAS

TASAS PLANAS DEL IMPUESTO A LOS INGRESOS
PAISES; AO DE INTRODUCCION TASAS PLANAS
ESPAA 1994 26%
LITUANIA 1994 33%
LAIVIA 1995 25%
RUSIA 2001 13%
SERBIA 2003 14%
UCRANIA 2004 13%
ESLOVAQUIA 2004 19%
GEORGIA 2005 12%
RUMANIA 2005 16%
Fuente: The Economist.

En el Peru, un grupo de trabajo adscrito a la Comisin de Economa del Congreso

prepara una propuesta de reforma tributaria, creemos que es el momento de evaluar una
verdadera reforma, duradera y estructural, que incorpore cambios como los descritos. A
la luz de los resultados obtenidos en otras naciones, el anlisis y el debate de estas
propuestas debe ser al menos puesto en agenda. Necesitamos que el pas tenga un
sistema impositivo ms atractivo y promotor de la inversin.

111
CAPITULO SEPTIMO: ANALISIS ECONOMICOS DE LOS IMPUESTOS

7.1 LOS IMPUESTOS

En el Per, a inicio de la dcada de los noventa se emprendi la primera reforma

tributaria, y con ella se pudo lograr mejorar los niveles de recaudacin; pasando a tener
una estructura tributaria que se concentr en cuatro grandes impuestos: El impuesto a la
Renta(IR), el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC), y el Impuesto a las Importaciones (IM). Constituyndose el IGV, el de mayor
importancia relativa respecto al total de los ingresos tributarios, siguindole en orden de
importancia el IR, el ISC y el IM.

Durante el perodo (1993-2002) se puede analizar que existe un grupo de impuestos

que representan en la recaudacin ms del 70% y que forman parte de nuestra estructura
tributaria que son los impuestos indirectos, llamase IGV, ISC e IM, siguindole en
importancia los impuestos directos quese recauda a travs de las personas naturales as
como personas jurdicas que estan representados por el impuestos a la renta(IR). Otro
de los aspecto que se puede analizar es la evolucin de la presin tributaria, que
durante los aos de 1993-97, tuvo un comportamiento creciente impulsada por la
administracin tributaria,

A partir de 1998, la administracin y la poltica tributaria perdi empuje

desacelerndose llegando a tener en el ao 2002 el ms bajo coeficiente de presin
tributaria siendo apenas el 12.1%. Lo que nos demuestra que durante este perodo la
presin tributaria estuvo muy por debajo del promedio latinoamericano, demostrando
ineficiencia en la recaudacin.

Sin embargo durante el perodo (2003-2007), la presin tributaria logr iniciar un

proceso creciente y mejora en la recaudacin teniendo en el ao 2003 una presin
tributaria de 12.8%; en 2004 una presin de 13.1%; en 2005 una presin de 13.6%; en el
2006 una presin de 14.9%; y finalmente en el ao 2007 se elev la presin tributaria a
15.4%; pero frente a estas mejoras recomiendan los estudiosos tener que ampliar la base
tributaria y a la vez eliminar todo tipo de exoneraciones que distorsionen los niveles de
recaudacin adems consideramos que nuestro sistema tributario debe ser ms atractivo
y promotor de la inversin.

De acuerdo a nuestra estructura tributaria definamos cada uno de nuestros tributos

existentes en nuestro pas:

El Impuesto a la Renta (IR)

El Impuesto a la Renta grava las rentas que provengan del capital, del trabajo y de la
aplicacin conjunta de ambos factores, entendindose como tales a aqullas que
provengan de una fuente durable y susceptible de generar ingresos peridicos.

Las rentas internas que son afectadas por impuestos directos se dividen en 5 categoras,
adems existe un tratamiento especial para aquellas rentas externas que logran percibir
nuestros conciudadanos. Pero veamos que son esas rentas internas:

112
Primera categora, las rentas reales (en efectivo o en especie) del arrendamiento o sub
- arrendamiento, el valor de las mejoras, provenientes de los predios rsticos y urbanos
o de bienes muebles.

Segunda categora, intereses por colocacin de capitales, regalas, patentes, rentas

vitalicias, derechos de llave y otros.

Tercera categora, en general, las derivadas de actividades comerciales, industriales,

servicios o negocios.

Cuarta categora, las obtenidas por el ejercicio individual de cualquier profesin,

ciencia, arte u oficio.

Quinta categora, las obtenidas por el trabajo personal prestado en relacin de

dependencia.

En el Per, los contribuyentes para fines del impuesto a la renta se clasifican en

contribuyentes: domiciliados y no domiciliados (personas jurdicas y naturales).

Impuesto General a las Ventas (IGV)

El Impuesto General a las Ventas (o impuesto al valor agregado), este grava la venta en
el pas de bienes muebles, la importacin de bienes, la prestacin o utilizacin de
servicios en el pas, los contratos de construccin y la primera venta de inmuebles que
realicen los constructores de los mismos.

Es un impuesto que grava al valor agregado en cada etapa de la produccin y de

circulacin de bienes y servicios, permitiendo la deduccin del impuesto pagado en la
etapa anterior, a lo que se denomina crdito fiscal.

El IGV, se liquida mensualmente, siendo la tasa actual de 18%. Entre las diversas
operaciones no gravadas con dicho impuesto, podemos mencionar la exportacin de
bienes y servicios y la transferencia de bienes con motivo de la reorganizacin de
empresas.

Impuesto a la Promocin Municipal (IPM)

El IPM es aplicado con el mismo supuestos y de la misma forma del IGV, siendo su
tasa de 2%, funcionando como un aumento de dicho Impuesto.

En la prctica, en todas las operaciones gravadas con el Impuesto General a las Ventas
se aplica la tasa del 18%, lo que resulta de la sumatoria de este impuesto con el
impuesto a la Promocin Municipal

Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

El Impuesto Selectivo al Consumo es un tributo al consumo especfico, que grava la

venta en el pas a determinados bienes, como la importacin de bienes, la venta en el
pas de los mismos bienes cuando es efectuada por el importador, tambin los juegos de
azar y las apuestas. Es similar a lo que le acontece al IGV, es un impuesto de

113
realizacin inmediata, dterminndose mensualmente. Las tasas de este Impuesto oscilan
entre 0 y 18%, y depende del bien a gravar, segn tabla respectiva.

Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES)

Este grava a las remuneraciones que mensualmente se pagan a los trabajadores, as

como las retribuciones de quienes prestan servicios sin relacin de dependencia ya sea
que califiquen como rentas de cuarta o de quinta categora. Es contribuyente el
empleador por retener slo por la remuneraciones y retribuciones que califiquen como
rentas de cuarta categora, debiendo calcularse el impuesto aplicando una tasa de 2%.

Derechos Arancelarios (DA)

En el Per. los Derechos Arancelarios (DA), se aplican sobre el valor CIF de los bienes
importados: las tasas son de 12% 20%. Slo sobre algunos bienes afectos a la tasa del
20% se aplica una sobretasa de 5%.

Impuesto Predial (IP)

El Impuesto Predial es un tributo municipal que tiene periodicidad anual que grava el
valor de los predios urbanos o rsticos. Para este efecto, se consideran predios a los
terrenos, las edificaciones e instalaciones fijas y permanentes.

La tasa del IP, es acumulativa y progresiva variando entre 0.2% y 1%, lo que depender
del valor del predio (terreno y edificaciones). Se encuentran inafectos del Impuesto
Predial, entre otros, a las edificaciones de propiedad de Universidades, Centros
Educativos y los comprendidos en concesiones mineras.

Impuesto de Alcabala (IA)

El Impuesto de Alcabala (IA), grava las transferencia de inmuebles a ttulo oneroso o

gratuito, cualquiera sea su forma o modalidad, inclusive las ventas con reserva de
dominio. La base imponible se calcula sobre el valor del inmueble determinado para
efectos del Impuesto Predial. La tasa aplicable es del 3%, a cargo del comprador.

Se encuentran exonerados del IA, las transferencia al Estado de los bienes materia de la
concesin que realicen los concesionarios de las obras pblicas de infraestructura y de
servicios pblicos al trmino de la concesin; as como las transferencias patrimoniales
derivadas de las fusiones, divisiones o cualquier otro tipo de reorganizacin de
empresas del Estado, en los casos de inversin privada en empresas del Estado.

Debe mencionarse que la venta de inmuebles que se encuentre gravada con el Impuesto
General a las Ventas, no se encuentra afecta al Impuesto de Alcabala, salvo la parte
correspondiente al valor del terreno. Cabe precisar, que se encuentra gravada con el
Impuesto General a las Ventas la primera venta de inmuebles realizada por el
constructor de los mismos.

Impuesto al Patrimonio Vehicular (IPV)

El Impuesto al Patrimonio Vehicular, se grava la propiedad de los vehculos

automviles, camionetas y station wagons, fabricados en el pas o importados, con una
antigedad no mayor de 3 aos, es de periodicidad anual. La antigedad de 3 aos se

114
computar a partir de la primera inscripcin en el Registro de Propiedad Vehicular. La
base imponible est constituida por el valor original de adquisicin, importacin o de
ingreso al patrimonio, siendo la tasa de 1%

Contribucin al SENATI (CS)

La Contribucin al Senati, grava el total de las remuneraciones que pagan a sus

trabajadores las empresas que desarrollan actividades industriales manufactureras en la
Categora D de la Clasificacin Industrial Internacional Uniforme - CIIU de todas las
actividades econmicas de las Naciones Unidas (Revisin 3). Debe entenderse por
remuneracin todo pago que perciba el trabajador por la prestacin de servicios
personales, sujeto a contrato de trabajo, sea cual fuere su origen, naturaleza o
denominacin. La tasa de la Contribucin al SENATI es de 0.75% del total de las
remuneraciones que se paguen a los trabajadores.

Contribucin al SENCICO.

Aportan al Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin-

SENCICO, las personas naturales y jurdicas que construyan para s o para terceros
dentro de las actividades comprendidas en la Gran Divisin 45 de la CIIU de las
Naciones Unidas (revisin 3).

La tasa de esta contribucin es de 0.2% y se aplica sobre el total de los ingresos que
perciban los sujetos pasivos, por concepto de materiales, mano de obra, gastos
generales, direccin tcnica, utilidad y cualquier otro elemento facturado al cliente,
cualquiera sea el sistema de contratacin de obras.

Contribucin a la Seguridad Social (CSS)

a. Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud.- De acuerdo a la Ley

N 27056 se cre el Seguro Social de Salud (ESSALUD) en reemplazo del
Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) como un organismo pblico
descentralizado, con la finalidad de dar cobertura a los asegurados y derecho -
habientes a travs de diversas prestaciones que corresponden al Rgimen
Contributivo de la Seguridad Social en la Salud. Este seguro se complementa
con los planes de salud brindados por las entidades empleadoras ya sea en
establecimientos propios o con planes contratados con Entidades Prestadoras de
Salud (EPS) debidamente constituidas. Su funcionamiento es financiado con sus
recursos propios.

Son asegurados al Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud

(RCSSS), los afiliados regulares (trabajadores en relacin de dependencia y los
pensionistas),afiliados potestativos (trabajadores y profesionales independientes)
y derecho - habientes de los afiliados regulares (cnyuge e hijos).

Las contribuciones (en el caso de afiliados regulares y los aportes (en el caso de
los afiliados potestativos) son de carcter mensual y se aplican como se indica en
el siguiente cuadro N 9:

115
 Cuadro N 9

ASEGURADOS SUJETOS TASAS

Asegurados regulares en Entidad empleadora 9%
actividad
Asegurados regulares Pensionista 4%
pensionistas
Asegurados potestativos Segn el plan elegido

b). Sistema Nacional de Pensiones

Se cre en sustitucin de los sistemas de pensiones de las Cajas de Pensiones de la

Caja Nacional de Seguridad Social, del Seguro del Empleado y del Fondo Especial
de Jubilacin de Empleados Particulares.

A partir del 01 de junio de 1994 se crea la Oficina de Normalizacin Previsional

(ONP), quien tiene como funcin la de administrar el Sistema Nacional de
Pensiones (SNP) y el Fondo de Pensiones a que se refiere el Decreto Ley N 19990.

Se consideran asegurados obligatorios, a los siguientes:

o Trabajadores que prestan servicios bajo el rgimen de la actividad

privada a empleadores particulares, cualesquiera que sea la duracin del
contrato de trabajo y/o el tiempo de trabajo por da, semana o mes,
siempre que no estn afiliados al Sistema Privado de Pensiones.

o Algunos trabajadores que prestan servicios al Estado.

o Trabajadores de empresas de propiedad social, de cooperativas de

usuarios, de cooperativas de trabajadores y similares.

o Trabajadores del servicio del hogar.

o Las aportaciones que deben ser descontados por el empleador, las que
deben ser depsitadas va SUNAT.

Los trabajadores aportaran o cotizaran un porcentaje equivalente al 13% de la

remuneracin asegurable. Las aportaciones sern calculadassin topes, sobre la totalidad
de las remuneraciones percibidas por el asegurado.

Prestaciones

Las prestaciones a las que tiene derecho el asegurado son las siguientes:

Pensin de invalidez. * Pensin de sobrevivencia

Pensin de jubilacin. * Capital de defuncin.

116
El Sistema Privado de Pensiones (SPP)

Este sistema se encuentra regulado por el Decreto Supremo N 054-97-EF, TUO de la

Ley del Sistema Privado de Administracin de Fondos de Pensiones y su Reglamento
mediante Decreto Supremo N 004-98-EF, entre otras normas.

Es un rgimen previsional conformado por las Administradoras Privadas de Fondos de

Pensiones (AFP), las cuales iniciaron sus operaciones el 7 de mayo de 1993, y se
encargan de administrar los aportes de sus afiliados bajo la modalidad de cuentas de
capitalizacin individual. Otorgan las pensiones de jubilacin, invalidez, sobrevivencia
y no incluye prestaciones de salud, ni riesgos de accidentes de trabajo.

Cuando un trabajador ingrese a laborar a un centro de trabajo, el empleador deber

obligatoriamente afiliarlo a una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) que el
trabajador elija, salvo que expresamente y por escrito, manifieste su decisin de
permanecer o de incorporarse al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), hoy ONP.

Los aportes son de cuanta exlusiva del trabajador.

Las tasas de las aportaciones son:

a)Aportes obligatorios:

- El 8% dela remuneracin asegurable.

- Un porcentaje de la remuunerscin asegurable por prestaciones de invalidez,

sobrevivencia y sepelio.

- Los montos y/o porcentajes que cobren las AFP.

b). Aportes voluntarios:

- Puede ser con un fin provisional, sugeto a retiro al final de la etapa laboral.

7.2 EVOLUCION DE LOS TRIBUTOS DURANTE 1998-2007

A partir de los aos 90s se puede analizar la evolucin de la situacin tributaria en el Per,
donde las variaciones de las mismas son explicadas sobre la base de un entorno
macroeconmico y de modificaciones legales efectuadas al respecto. Para tal efecto el estudio
ha sido dividido en tres partes. La primera de ellas ofrece un panorama general de la evolucin
tributaria a lo largo del perodo en cuestin, la segunda discute algunas relaciones bsicas en el
intento de sistematizar la evolucin de la recaudacin, y la tercera presenta un resumen
comentado de la evolucin de la legislacin tributaria.En el cuadro N 10 se observa el
comportamiento de los ingresos tributarios en el perodo 1998-2007.

117
 CUADRO N 10 : INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL, SEGN
TIPO DE IMPUESTO, 1998 2007 (Estructura Porcentual)
Tipo de impuesto 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Ingresos tributarios 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Impuesto a los ingresos 25.3 23.0 22.5 23.9 25.0 29.1 29.0 31.4 40.5 43.6
Impuesto al patrimonio 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Impuesto a la importacin 12.5 12.9 12.8 11.8 10.3 9.3 8.8 8.8 6.3 4.2
Impuesto general a las ventas 47.8 50.0 52.8 50.2 52.4 51.5 52.0 51.4 47.3 48.2
Impuesto selectivo al consumo 14.8 15.6 15.0 15.1 17.4 16.5 14.3 11.4 8.9 8.2
Combustibles 8.6 9.5 9.3 9.9 12.5 12.0 10.2 7.3 5.3 4.6
Otros 6.2 6.1 5.7 5.3 4.9 4.5 4.1 4.1 3.6 3.6
Otros ingresos tributarios 7.7 8.1 9.0 11.1 7.2 5.2 6.9 8.4 7.4 7.3
Documentos valorados 8.2 9.7 12.2 12.1 12.3 11.6 11.1 11.5 10.3 11.4

Fuente: Banco Central de Reserva del Per.

7.2.1 Impuesto General a las Ventas (IGV)

Durante el segundo semestre de 1990 tanto la recaudacin real del IGV (interno y externo) as
como su importancia relativa en los ingresos tributarios alcanzaron su punto ms bajo, a causa
del ajuste econmico experimentado en dicho perodo (el "shock" de agosto de 1990). Desde
entonces la recaudacin real del IGV ha ido en constante ascenso hasta convertirlo en el
impuesto ms importante en terminos de su recaudacin.
Hasta mediados de 1990 la tasa del IGV era de 15 por ciento (aunque el gravamen total era de
18 por ciento). En agosto de dicho ao la tasa del IGV se redujo a 11%, con un gravamen total
del 14%. Posteriormente, en agosto de 1991 dicha tasa se increment a 14%, con un gravamen
total del 16%. Finalmente, en marzo de 1992, la tasa impositiva lleg al 16%, con un gravamen
total de 18%. El cambio ms brusco en la recaudacin del IGV interno se verifica en el ao
1993, cuando se obtuvo un crecimiento de 68% en trminos reales (ver cuadro N 10). La
explicacin bsica se encuentra en la incorporacin de los combustibles al pago de este tributo.
En el Per, el IGV es uno de los impuesto indirecto que grava a los bienes y servicios, en el
cuadro N11, se apreciar que a precios de 1994 la recaudacin fue en el ao 1995 de S/. 6,889
millones de nuevos soles para incrementarse ligeramente en el ao 1996 a S/. 6,929 millones de
nuevos soles para obtener en 1997 una recaudacin de S/.7,697 millones de nuevos soles para
disminuir en los aos 1998 y an ms en el ao 1999, mejora al llegar al ao 2000 con un
incremento de S/. 7,753 millones de nuevos soles para disminuir en el ao 2001 a S/. 7,477
millones de nuevos soles para iniciar una senda de crecimiento de la recaudacin en el ao 2002
con una recaudacin de S/. 7,968 millones de nuevos soles, para no deterner su crecimento ao
a ao siendo la recaudacin en el ao 2003 de S/. 8,716 millones de nuevos soles, en el 2004 la
recaudsacin de S/.9,657 millones; en el 2005 una recaudacin de S/. 10,733 millones, el ao
2006 una recaudacin de S/.12,371 millones, para finalmente tener en el ao 2007 una elevacin
en la recaudacin de S/. 14,529 millones de nuevos soles.

118
 CUADRO N 11: IMPUESTO GENERAL A LAS VENTAS Y EL IMPUESTO
SELECTIVO AL CONSUMO, 1995 2007
Millones de Nuevos Soles Millones de Nuevos Soles de 1994
Impuesto selectivo Impuesto selectivo
Ao al consumo (ISC) al consumo (ISC)
Total IGV Total IGV
Combust Combust
Total Otros Total Otros
ible ible
1995 10,142 7,655 2,487 1,494 993 9,127 6,889 2,238 1,344 894
1996 11,352 8,589 2,763 1,601 1,162 9,158 6,929 2,229 1,291 938
1997 13,724 10,357 3,367 1,932 1,435 10,199 7,697 2,502 1,436 1,067
1998 14,483 11,054 3,429 2,002 1,427 10,035 7,659 2,376 1,387 989
1999 14,491 11,043 3,448 2,094 1,355 9,704 7,395 2,309 1,402 907
2000 15,437 12,013 3,424 2,120 1,304 9,963 7,753 2,210 1,368 842
2001 15,376 11,815 3,561 2,321 1,241 9,731 7,477 2,254 1,469 785
2002 16,798 12,613 4,184 3,003 1,181 10,611 7,968 2,643 1,897 746
2003 18,635 14,110 4,525 3,285 1,240 11,511 8,716 2,795 2,029 766
2004 20,674 16,206 4,468 3,177 1,292 12,320 9,657 2,663 1,893 770
2005 22,368 18,302 4,066 2,607 1,459 13,117 10,733 2,385 1,529 856
2006 25,559 21,517 4,042 2,399 1,643 14,695 12,371 2,324 1,379 945
2007 29,549 25,258 4,291 2,419 1,872 16,952 14,529 2,423 1,370 1,053

Nota: IGV= Impuesto General a las Ventas. Fuente: Banco Central de Reserva del Per.

7.2.2 Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

La paulatina prdida de importancia de este impuesto se debi a la reduccin de las tasas
impositivas del ISC combustibles y de los ISC otros. La reduccin de las tasas del ISC se
realiz en concordancia con la mayor importancia que fue tomando el IGV; de esta forma se
evit reducir la recaudacin total de los ingresos tributarios.
El ISC a los combustibles, cobr importancia a partir de agosto de 1990 en que surgi como
solucin a la necesidad del gobierno central de obtener ingresos corrientes, en un momento en
que dada la coyuntura econmica era previsible que la recaudacin de todos los dems
impuestos se iba a reducir notablemente. As el ISC a los comb. al gravar bienes con una
demanda muy inelstica se convirti durante 1990 y 1991 en la principal fuente de ingresos
tributarios para el gobierno central. Desde entonces la recaudacin por concepto del ISC a los
comb. ha superado a la del ISC otros.
En el segundo semestre de 1990 se estableci la tasa promedio del ISC en 134%, con lo que la
recaudacin alcanz 1108 miles de soles de 1994, lo cual represent el 25% de los ingresos
tributarios. Por el contrario, durante el primer semestre de 1992 la tasa promedio se redujo a
93%, con lo cual la recaudacin del ISC a los comb. se redujo en 30% respecto al semestre
previo, con lo que represent el 19% de los ingresos tributarios. De igual manera, a fines de
1992 la tasa promedio sufri una reduccin adicional bajando hasta niveles del 70%, con lo cual
la recaudacin durante el primer semestre de 1993 se contrajo en 37% con respecto al semestre
previo (con lo que se redujo su importancia al 12%).
El ISC (diferentes al combustible) experiment una fuerte reduccin en 1993, la cual se
fundamenta en la exoneracin de los servicios del ISC (servicios de crdito que involucren
ganancias de capital por parte de instituciones financieras, seguros, servicios telefnicos, entre
otros).

119
En el cuadro N11, donde se puede apreciar una informacin continua del impuesto selectivo al
consumo (ISC) este tuvo un comportamiento, con altibajos durante la serie histrica entre los
aos de 1995-2007, debido a que su crecimiento tuvo un correlato, la subida del precio de los
combustibles que se sucedieron en algunos aos. La subida del petrleo a nivel internacional
generaba una elevacin de los impuestos (el gobierno trataba de no afectar la subida de los
pasajes, transporte y de los alimentos) sin embargo a pesar del presupuesto de contingencia de
todas maneras suba el combustible y con ellos el ISC, Los altibajos lo podemos apreciar
cuando analizamos la recaudacin por ejemplo en el ao 1995 la recaudacin fue de S/.2,238
millones de nuevos soles; para el ao 2000, tuvimos una recaudacin de S/. 2,210 millones; en
el ao 2005 la recaudacin fue de S/.2,385 millones; y en el ao 2007 la recaudacin fue de S/.
2,423 millones de nuevos soles todos a precios de 1994. En general respecto al ISC, el rubro
combustible representa una fuente importante de ingresos tributarios ya que este tipo de
impuesto siempre estuvo direccionado a ser utilizado en los combustibles es bastante rentable,
ya que representa dentro del rubro del ISC en promedio el 60% y el resto de bienes que son
diferentes al combustibles representan el 40% de la recaudacin..

7.2.3 Impuesto a la Renta (IR)

Una preocupacin constante del gobierno central ha sido el ampliar la base de contribuyentes
sujetos al IR, incorporando a las pequeas unidades productivas y de servicios. Con esta
finalidad se han creado y derogado diversos regmenes especiales del IR. As, a fines de 1991 se
cre el Rgimen Simplificado del IR, el cual incorpor a las unidades productivas con ingresos
netos totales inferiores a 100 UIT en el ejercicio fiscal precedente. La tasa del impuesto fue del
30%. Estos contribuyentes no estuvieron afectos al Impuesto al Patrimonio Empresarial ni al
Impuesto Mnimo a la Renta.
A fines de 1993 se cre un segundo rgimen especial del IR. Este fue el Rgimen nico
Simplificado (RUS). Este reemplaz tanto al IR como al IGV e incorpor a las personas
naturales y jurdicas que percibieran durante 1994 ingresos brutos mensuales inferiores a 8,400
soles (100,800 soles anuales que equivalan a 59.3 UIT). El tributo se fija sobre la base de una
tabla elaborada por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), y no en funcin a una tasa
especfica. Los sujetos de este rgimen no pueden hacer uso del crdito fiscal.
A fines de 1994 se cre el Rgimen Especial del Impuesto a la Renta (RER) al tiempo que se
deroga el Rgimen Simplificado del IR. Los requisitos para incorporarse a este rgimen fueron
los mismos que los establecidos para el caso del RUS, con la posibilidad de pasar de un rgimen
a otro. En este caso el tributo por concepto del IR es el 1% de los ingresos brutos,
exonerndoseles del Impuesto Mnimo a la Renta. Adicionalmente deben pagar el IGV, con
opcin a utilizar el crdito fiscal. Las personas naturales y jurdicas pueden inscribirse en este
sistema siempre y cuando las rentas brutas anuales no superen los 144 mil soles, equivalentes a
72 UIT de 1995.
Con respecto a los movimientos ms bruscos en la recaudacin, estos ocurrieron en el ao 1992
y 1994. En 1992, la recaudacin del IR se increment en 65%, a pesar de la recesin econmica
(el PBI se contrajo en 2.8%)
En el Cuadro N 10 podemos apreciar el comportamiento del impuesto a los ingresos La
recaudacin del IR presenta un comportamiento estacional. Las recaudaciones de los primeros
semestres de cada ao superan a las de los segundos. Ello se debe a que los pagos del IR se
concentran en el mes de abril, debido a la regularizacin anual del mismo. Sin embargo durante
1998 se recaudo estructuralmente en porcentaje el 25.3%, en el ao 2000 se reedujo a 22.5%,
parainciar una senda de crecimiento a partir del ao 2001 llegando a crecer a 23.9% , para el ao

120
2002 creci a un 25.0% igualando a los niveles de 1998, sin embargo en el ao 2003 creci a
29.1% hasta llegar al ao 2007 en que creci de manera significativa en u 43.6%
Dicho incremento se explica por dos razones: la creacin del Impuesto Mnimo a la Renta y de
la Unidad de Referencia Tributaria (URT) en reemplazo de la Unidad Impositiva Tributaria
(UIT). El valor de la URT fue aproximadamente es la mitad que el de la UIT. Dado que todas
las tasas y exoneraciones del IR se aplicaban en funcin de la URT, lo que sucedi en la
prctica fue que la tasa promedio ponderada del IR se elev sustancialmente. El crecimiento de
la recaudacin en 1994 fue de 45% y se explica por la significativa recuperacin del producto
(el PBI creci 12.5%).

7.2.4 Impuestos al Comercio Exterior (ICE)

Los ICE estn conformados fundamentalmente por los impuestos a las importaciones
(aranceles) y tambin por los impuestos a las exportaciones. Sin embargo, a partir de 1992
quedaron derogados estos ltimos.
La contraccin inicial en la recaudacin del ICE guarda estrecha relacin con las medidas
tomadas durante 1990 con motivo del ajuste econmico, as como con la fuerte recesin que se
enfrent. Algunas de estas medidas fueron: la eliminacin de la sobretasa a la importacin del
10% del valor CIF, la eliminacin de la sobretasa a la importacin del 1% del valor CIF, la
eliminacin de la sobretasa a la exportacin del 4 por ciento ad-valorem FOB (2% para el Fondo
de Defensa y 2% para el Fondo de Ganaderos), la reduccin del nmero y del nivel de las tasas
arancelarias (las que quedaron en slo tres: 15%, 25% y 50%.).
A partir de 1991 la recaudacin real por concepto de ICE ha ido aumentando lentamente. Por
otro lado, su participacin en los ingresos tributarios tambin ha ido incrementndose
ligeramente hasta estabilizarse alrededor del 12% desde 1993.
Los ICE presentan un comportamiento estacional, en el cual la recaudacin es siempre superior
en el segundo semestre de todos los aos (excepto en el segundo semestre de 1990). Algunas
causas probables de este comportamiento son la mayor concentracin de importaciones de
bienes de consumo (por ejemplo por fiestas) y el mayor gasto pblico (dado el usual supervit
fiscal del primer semestre) que ocurren tradicionalmente durante la segunda mitad del ao.
Una manera de ver la importancia de las fuentes externas como determinante de la recaudacin
tributaria es agrupar los montos percibidos por concepto del ICE y del IGV externo, los que
pasaron de representar el 24% de los ingresos tributarios durante 1990 al 31% durante 1994.
Para lograr este resultado dichos impuestos debieron enfrentar tasas de crecimiento importantes
en su recaudacin, sobre todo en los aos 1992 y 1993.

7.2.5 Impuestos al Patrimonio (IP)

Los componentes fundamentales de los IP han sido el Impuesto al Patrimonio Personal y el
Impuesto al Patrimonio Empresarial. Sin embargo, a partir de 1990 dadas las necesidades de
financiamiento del gobierno central, diversos impuestos de emergencia se aunaron a los dos
mencionados.
A partir de 1991, tanto la recaudacin real como la importancia relativa de los IP ha disminuido
en forma constante. As, en 1991 la recaudacin real ascendi a 577 mil soles (lo que represent
el 6.6% de los ingresos totales), mientras que en 1994 dicha recaudacin fue de 88 mil soles
(equivalente al 0.7% de los ingresos tributarios).

121
La fuerte recaudacin por concepto de IP de 1990, que fue muy similar a la de 1991, se debi
especialmente a la creacin de la Contribucin Patrimonial de Solidaridad. Dicha contribucin
slo estuvo vigente durante dicho ao. En 1991, para evitar la cada en la recaudacin de los IP
se cre la Contribucin Extraordinaria sobre el Patrimonio Personal y adems se ampla la base
imponible del Impuesto al Patrimonio Empresarial (la base incorpor adems del patrimonio
neto el 50% de los crditos obtenidos de terceros).
Los cambios ms notorios en la recaudacin se dieron en 1992 y 1994, aos en los que se dieron
contracciones de 35% y 73% respectivamente. La cada de 1992 se explica fundamentalmente
por la eliminacin de la Contribucin Extraordinaria sobre el Patrimonio Personal y por la
modificacin de la base imponible del Impuesto al Patrimonio Empresarial, la que volvi a ser
tan slo el patrimonio neto de las empresas. La cada en la recaudacin durante 1994 se explica
por la derogatoria del Impuesto al Patrimonio Empresarial en diciembre de 1993.
El cuadro N 10 tambin podemos notar el impuesto al patrimonio, durante 1998-2007 su
estructura porcentual no es significativa y es la razon por la que figura cero.

7.2.6 Otros impuestos

Este rubro agrupa tributos de poca importancia no incorporados en ninguno de los rubros
previos, tales como los ingresos producto de las amnistas tributarias y la revaluacin de activos.
Sin embargo, especialmente durante 1990 este rubro cobr gran importancia (represent el 20%
de los ingresos tributarios). Desde entonces, su relevancia se ha reducido considerablemente.
La recaudacin de 1990 se explica principalmente por la creacin de dos nuevos impuestos
durante el mes de agosto de dicho ao. Primero, la contribucin patrimonial de bienes
asegurados; este impuesto grav a los titulares de plizas de seguros con el 1% sobre el monto
total asegurado de bienes patrimoniales. Segundo, el impuesto a los dbitos en cuentas
corrientes bancarias. Este impuesto grav dichos dbitos con una tasa del 1%.
A pesar de la creacin de la contribucin especial sobre acciones y participaciones, la
recaudacin de este rubro se redujo considerablemente durante 1991. Una posible explicacin
de ello es la eliminacin de la contribucin patrimonial de solidaridad. La nueva contribucin
grav con el 1% la propiedad de acciones comunes y laborales. Esta contribucin slo estuvo
vigente durante 1991.

7.3 CARACTERISTICAS DE SISTEMA TRIBUTARIO.

El Per no ha sido la excepcin en trminos de los problemas que se enfrentaron al inicio de los
intentos de reforma tributaria. Es as que entre las caractersticas iniciales del sistema tributario
pueden mencionarse las siguientes: dependencia excesiva de unas cuantas fuentes tributarias
(sobre todo del petrleo y derivados y, en menor medida, de los derechos aduaneros); bases
tributarias estrechas (principalmente en el caso de la renta); gran nmero de impuestos
(alrededor de sesenta); impuestos indirectos complicados (por la maraa legal), administracin
dbil, sector agropecuario de subsistencia considerable (sobre todo en trminos de nmero de
trabajadores) y sector informal extendido y creciente.
Quizs el sector econmico ms difcil de gravar con impuestos en los pases en desarrollo es el
agrcola, debido a una serie de razones entre las que pueden mencionarse su enorme diversidad,
dispersin, primaca de la ruralidad, cantidad y calidad de empleo y caracterstica de los bienes
producidos. Una posibilidad es el impuesto a la tierra.

122
Adems, es un impuesto que suele enfrentar una gran resistencia donde se intenta aplicar, lo que
ha causado recaudaciones poco significativas y decrecientes. En la prctica, por razones
administrativas y distributivas, este impuesto ha operado usualmente con algunas
exoneraciones, como por ejemplo la determinacin de lmites de reas por debajo de las cuales
el dueo est exento del pago de la obligacin. Ello ha creado un incentivo para dividir las
tierras entre familiares, amigos y/o testaferros ficticios para evitar o reducir el compromiso
tributario.
Uno de los aspectos importante en lo que se refiere es las modificaciones tributarias como la
reduccin del nmero es compleja y resultan ser poco rentables ms si resultan ser impuestos de
alcance nacional. En este sentido, la estructura tributaria peruana se ha acercado bastante a la de
Taiwn (al menos en cuanto a nmero de impuestos), la que es tomada como ejemplo de
simplicidad y de cercana a la estructura de un pas desarrollado.
La evidencia emprica internacional parece sugerir que conforme es mayor el grado de
desarrollo de un pas los impuestos que predominen dejaran de ser los indirectos, ocupando su
lugar los directos.
Sin lugar a dudas, la tributacin es uno de los campos que mayores modificaciones ha
enfrentado en los ltimos aos en la economa peruana. Las contnuas marchas y contramarchas
y la escasa durabilidad de no pocas medidas han provocado la carencia de consistencia y
estabilidad, de tal manera que los agentes econmicos han venido enfrentando un entorno
incierto en materia tributaria, lo cual habra afectado sus decisiones, por ejemplo, en poltica de
inversiones.
Al respecto, la creacin del impuesto mnimo a la renta de 2% sobre el valor de los activos netos
ha ido en contra de la disminucin de la presin tributaria sobre las empresas, motivando
seales confusas sobre la direccin de la poltica tributaria.
En cambio, en la tributacin indirecta el pas ha seguido ms de cerca la tendencia internacional.
Por un lado, ya ha sido mencionada la reduccin de las tasas arancelarias. Por otro lado, el
petrleo y sus derivados parecen haber perdido importancia a travs de los impuestos
especficos que se cobran sobre ellos (impuestos selectivos al consumo), aunque sus tasas
continan siendo muy elevadas. Por ltimo, otra similitud entre la economa peruana y las
externas es que el impuesto al valor agregado (IGV) ha adquirido progresivamente mayor
importancia y las exoneraciones se han ido disminuyendo, aunque todava subsiste un nmero
importante.
Todo esta situacin nos lleva a la siguiente conclusin de que la poltica tributaria en el
corto como en el mediano plazo debe ampliar la base tributaria y disminuir la evasin
tributaria; en segundo lugar se debe buscar perfeccionar la legislacin tributaria con el
fin de que sea clara y transparente; en tercer lugar los objetivos del presupuesto deben
ser orientados a la sostenibilidad fiscal, el impulso de la inversin, la eficiencia del
gasto pblico lo que conducir a una disminucin dela pobreza.

7..4. EL PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EQUIDAD.

Todos los impuestos en mayor o menor medida afectan los incentivos o alteran el
comportamiento de los participantes de la actividad econmica llamase productor o
consumidor, de forma tal que puede generar la reduccin de la eficiencia econmica.

Como lo deca Adam Smith al escribir su gran obra clsica La riqueza de las naciones
(1776); que los costes de eficiencia en la aplicacin de los impuestos fueron definidos y

123
que alcanzarian objetivo deseable, que cualquier sistema impositivo de hecho que no
fuese costosa la recaudacin de los impuestos y, que adems, no debera desincentivar
la actividad econmica, siendo este uno de los objetivos largamente perseguidos pero
como nos demuestra la historia, no siempre han sido alcanzados.

Se entiende de que los impuestos no deben provocar ni distorsionar las decisiones

econmicas de las personas y empresas especialmente cuando estn obligados a cumplir
con los impuestos establecidos por el Estado. La teora de la hacienda publica nos
analiza y nos explica que una imposicin excesiva es ineficiente y que su
cuantificacin genera perdida de utilidad y que al final distorciona la actividad
econmica, adems de generar prdida de bienestar en el individuo, modifica su
comportamiento, generando efectos sustitutivos en el consumo y modifica la elsticidad
de los bienes y servicios que consume o en los que produce.

Para el gobierno las relaciones de intercambio entre eficiencia y equidad no les resulta
simple y sencilla cuando trata de disear su poltica fiscal; los gobiernos no estn
dispuestos a sacrificar eficiencia a favor de una mejor distribucin de la renta y ms
bien optaran por sistemas impositivos ms progresivos.

El concepto de equidad es difcil de valorar por que no podemos referirnos a un

momentos determinados si este es temporal, ya que la equidad es sinonimo de justicia o
de igualdad y que es factible cuando se igualan condiciones de oportunidad y de
ingresos. Por lo tanto el gobierno debe intentar crear un sistema impositivo equitativo
desde una perspectiva de justicia, es decir, debe cumplir dos principios importantes:

Uno es el principio de beneficio del mercado, que es lo que los individuos logran
obtener al comprar un bien o servicio pero deben pagar un impuesto para que la
provisin continue a lo largo del tiempo; y .

Elotro, es el principio de capacidad de pago, haciendo referencia a la equidad, ya que

se sostiene que los individuos que tienen mayor capacidad de pago podra soportar la
carga impositiva, es decir, que deben pagar ms impuestos, todo lo cual esta basado en
el principio de progresividad.

7.5. CLASES DE TRIBUTOS

En nuestro pas existen tres clases de tributos que son los impuestos, las tasas y las
contribuciones.

Los impuestos, son los pagos obligatorios (coactivos) que logran materializar los
agentes econmicos por el cual los individuos no reciben ninguna contraprestacin
directa de un servicio por parte del Estado, es decir, es uno de los tributos que menos
incentivo tiene el contribuyente al pagarlos.

Las tasas, son los pagos obligatorios que realizan los agentes econmicos a cambio de
la adquisicin directa de un servicio pblico, como por ejemplo pagar por un certificado
de estudios, un certificado domiciliario, un servicio hospitalario pblico. Estas son
exigidas como contraprestacin por un servicio publico que es otorgado
individualmente a todo usuario que requiere de dicho servicio.

124
Las contribuciones, son pagos que se hacen para generar un fondo futuro, a las
personas que se les deduzcan de sus remuneraciones les permitan tener un fondo que
les permitan cubrir una pensin futura. Que a travs de sus remuneraciones les
deduzcan una cotizacin mensual generando un fondo de salud que les permita ser
atendido cuando se enfermen o tenga un accidente se les atienda de forma especial.
Otro podra generar un fondo de vivienda para la construccin de viviendas individuales
de interes social (programas) que tuvimos en el Per como el que tuvimos como fondo
nacional de vivienda(FONAVI) y que lo hicieron desaparecer durante el gobierno de
Alberto Fujimori. .

De manera general los impuestos son de tres tipos: proporcionales, progresisvos y

regresivos, pasemos a definir cada uno de ellos:

a) Los impuestos proporcionales, es cuando mantenemos una relacin constante

entre el impuesto y el valor de la riqueza gravada.

b) Los impuestos progresivos, es cuando, a medida que se incrementa el valor de la

riqueza gravada el impuesto aumenta en forma sistemtica.

c) Los impuestos regresivos, son aquellos que a medida que va aumentando el monto
imponible va decreciendo la cuota alcuota del impuesto.

Se clasifican en directos e indirectos dependiendo del traslado de la carga:

a) Un impuesto es directo, es cuando no puede ser traslado y obligatorio tener que

pagarlo la misma persona natural y/o jurdica..

b) Un impuesto es indirecto, es cuando se traslada a un tercero o aparece includo los

agentes adquieren un bien o servicio.

7.6 La elusin y la evasin de impuestos

La obligacin de pagar impuestos pueden generar su incumplimiento legal y no legal y

es la diferencia que podemos encontrar cuando los agentes econmicos entre lo que
efectivamente pagan y lo que deben pagar.

La elusin de impuestos es cuando un agente econnico reduce su carga impositiva

legalmente apelando a un tratamientos favorables o cuando hay un vacio en la ley o la
ley no la prevee; legalmente no es delito, pero no es tico hacerlo. Las variables que
definen la base imponible (en una venta, o ganancias, etc.) son difciles de observar y
controlar; es cuando subdeclaras una base imponible haciendo un pago menor a lo que
corresponde. Sucede cuando intentamos verificar la base imponible correcta a travs de
una auditoria, pero esta es costosa e imperfecta.

La evasin de impuestos es cuando un agente esta obligado a pagar una carga

impositiva legal pero no desea pagarla trayendo como consecuencia la perdida de
recursos del sector pblico o una restriccin de sus polticas de bienestar social.
Tambin se genera una distribucin desigual de la carga impositiva que suele tener
efectos sobre la eficiencia y la distribucin del ingreso.

125
CAPITULO VIII: LA DESCENTRALIZACION, LOS GOBIERNOS

REGIONALES Y LOCALES.

En este capitulo veremos y analizaremos los procesos sde descentralizacin que viene
dndose en nuestro pas y que muestra un proceso de retroceso o estancamiento que
viene causando desaliento en la poblacin, ya que no existe plazo para iniciar el
proceso.

8.1. ANTECEDENTE HISTORICOS DE LA DESCENTRALIZACION.

Si nos remontamos a inicios de la Repblica, podemos descubrir que hubieron varios

intentos por descentralizar el Per, el primero fue en ao 1821, con el libertador Don
Jos de San Martn quien transform las siete intendencias en las que estaba dividido el
pas (Lima, Cusco, Arequipa, Trujillo, Huancavelica, Huamanga, Tarma y ms tarde
Puno), en departamentos. La Constitucin de 1823, permita otorgar mayores
competencias a los organismos locales y regionales, a travs de las Juntas
Departamentales, cambindose la legislacin en materia de demarcacin territorial.

La Constitucin de 1828 adopto que las juntas departamentales, se podian convertir en

parlamentos federales con atribuciones polticas, administrativas y judiciales; sin
embargo esta iniciativa no prosper. Luego de la Guerra del Pacfico (1883),
nuevamente el gobierno intento descentralizar, pero esta vez en materia fiscal; se
buscara que los impuestos recaudados en cada departamento sean utilizados en
provecho de cada uno de ellos. La Asamblea Constituyente del ao 1978 plantea la
creacin de Gobiernos Regionales, que fueron implementados recin en los aos 80 (12
regiones), durante el primer gobierno de Alan Garca Prez. En 1993 el presidente
Alberto Fujimori los disuelve y conforma los Comits Transitorios de Administracin
Regional (CTAR), designados por el gobierno central. En el ao 2001, el gobierno de
Alejandro Toledo Manrique, logra conforman 25 regiones, en base a los departamentos
y a la Provincia Constitucional del Callao. Las primeras elecciones regionales se
llevaron a cabo el 17 de noviembre del 2002 en todo el Per.

1. Qu es Descentralizacin?

Consiste en la transferencia de funciones y la facultad de decisin en lo poltico,

econmico y administrativo, del centro a la periferia, buscando el desarrollo homogneo
de las regiones, orientando eliminar las desigualdades y desequilibrios existentes en
nuestro pas. La descentralizacin en el caso peruano, busca disminuir las diferencias
entre Lima y las dems provincias, descentralizando los poderes del Estado, los
organismos pblicos, las facultades y competencias de los diversos sectores. Supone
transferir el poder de un gobierno central hacia autoridades que no estaran
jerrquicamente subordinadas.

A diferencia un Estado centralizado, es aquel en la cual el poder es atribudo al gobierno

central, de manera que los gobiernos locales actan como sus agentes. El paso de un
Estado centralizado a uno descentralizado permite otorgar un mayor poder a los
gobiernos locales, los que podrn tomar decisiones propias sobre las competencias que
les correponden.pudiendo ser poltica o administrativa.

126
La finalidad de la descentralizacin, es el desarrollo armnico, integral y sostenible del
pas, se logra mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado
ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin.

8.2 PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIN

a) Que es permanente.- por que alcanza y vincula a todos los Poderes del Estado,
Organismos Constitucionales Autnomos y al gobierno en su conjunto.
b) Que es dinmica.- por que ejecuta por etapas en forma continua, promoviendo la
adecuada asignacin de competencias y la transferencia de recursos del nivel central
hacia los gobiernos regionales y los locales; promueve la integracin regional y la
constitucin de macro regiones. Exige una constante sistematizacin, seguimiento y
evaluacin de los fines y objetivos, as como de los medios e instrumentos para su
consolidacin.
c) Que es irreversible.- por que garantiza, en el largo plazo, un pas; espacialmente
mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, econmica y socialmente ms
justo y equitativo, ambientalmente sostenible, as como polticamente
institucionalizado.
d) Que es democrtica.- por que como organizacin se desarrolla en los planos
poltico, social, econmico, cultural, administrativo y financiero. Promueve la igualdad
de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo humano en cada
mbito, y la relacin Estado y Sociedad, basada en la participacin y concertacin en la
gestin de gobierno.
e) Que es integral.- por que interrelaciona el espacio nacional, as como las actividades
privadas en sus diversas modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurdicas
claras que garanticen el desarrollo integral del pas.
f) Que es subsidiaria.- por que las actividades de gobierno en sus distintos niveles
alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan
descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignacin de
competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la
mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad.
g) Que es gradual.- por que se realiza por etapas en forma progresiva y ordenada,
conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignacin de competencias y
transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales, evitando la duplicidad.

8.3 PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACION FISCAL.

Los principios especficos de la descentralizacin fiscal son los siguientes:

a) Competencias claramente definidas.- Es tener una distribucin clara y precisa de

funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de
determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisin de servicios de
cada uno de ellos, as como propiciar e incentivar la rendicin de cuentas de los
gobernantes.
b) Transparencia y predictibilidad.- Es proveer la base de recursos fiscales a los
gobiernos subnacionales.
c) Neutralidad en la transferencia de los recursos.- Es establecer un programa
ordenado de transferencia de servicios y de competencias del gobierno nacional a los

127
gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de
recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto.
d) Endeudamiento pblico externo . Debe concordar con el lmite del endeudamiento
del sector pblico y las reglas de transparencia y prudencia fiscal que seala la ley. Los
gobiernos regionales y locales slo pueden asumir endeudamiento pblico externo,
emitir bonosy titulizar cuentas, con el aval o garanta del Estado.
e) Responsabilidad fiscal. Es establecer reglas fiscales que incluyan reglas de
endeudamiento y de lmitesde aumento anual de gasto para los gobiernos subnacionales,
compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno nacional,
con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la descentralizacin. El gobierno
nacional no podr reconocer deudas contradas por los gobiernos subnacionales.

8.4 OBJETIVOS DE LA DESCENTRALIZACIN

Los objetivos que persiguen son:
Econmicos: Desarrollo econmico, autosostenido y de la competitividad de las
diferentes regiones y localidades del pas; cobertura y abastecimiento de
servicios sociales; disposicin de la infraestructura econmica y social para
promover la inversin descentralizada; redistribucin equitativa de recursos del
Estado; la potenciacin del financiamiento regional y local.
Polticos: la unidad y la eficiencia del Estado; la representacin poltica y de
intermediacin; participacin y fiscalizacin de los ciudadanos;
institucionalizacin de los gobiernos regionales y locales.
Administrativos: Modernizacin y eficiencia de los procesos y sistemas de
administracin; simplificacin de trmites; evitar la duplicacin de funciones y
recursos.
Sociales: Crear capital humano competitivo a nivel nacional e internacional;
participacin ciudadana, participacin de comunidades campesinas y nativas;
promover el desarrollo humano.
Ambientales: Un ordenamiento territorial y del entorno ambiental sostenible;
gestin sostenible de los recursos naturales y de calidad ambiental; coordinacin
y concertacin interinstitucional y participacin ciudadana en todos los niveles
del Sistema Nacional de Gestin Ambiental.

8.5 LA REGIONALIZACIN

La Constitucin Poltica del Per, sancionada en 1993 y que reemplaz a su similar de

1979; establece el marco fundamental para la organizacin del gobierno peruano.
Expresbamos que el artculo 43, establece la primera norma; y se complementa con el
Titulo IV de la constitucin, donde se precisa que la Descentralizacin es una forma de
organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter
obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas.

Se establece que los Poderes del Estado y los Organismos Autnomos as como el
Presupuesto de la Repblica se deber descentralizar de acuerdo a Ley. El precepto
constitucional, desarrolla asimismo los aspectos principales de organizacin inicial, los
objetivos a un mediano plazo, as como enumera cuales son las competencias de los
gobiernos regionales y los bienes que les corresponde.

128
Si bien es cierto que cuando hablamos sobre regionalizacin, nos lleva el trmino a
vincular con el funcionamiento de Gobiernos Regionales, debemos comprender en este
concepto a los Gobiernos Locales, que son instancias primarias, con funcionesy
competencias propias, que desempean con autonoma poltica, econmica y
administrativa.

La Regin es el elemento fundamental del proceso de regionalizacin. Se conceptan

como reas integradas histrica, econmica, administrativa y culturalmente, que
conforman unidas geo-econmicas. Se constituyen en regiones, las reas integradas y
que se pretenden convertirse en un medio de desarrollo, su funcionamiento
administrativo debe ser eficiente y eficaz para cumplir con el objetivo de promover el
desarrollo y mejores condiciones de vida de sus pobladores.

Las regiones as entendidas, deben tener las siguientes caractersticas: Ser unidad
geogrfica en cuyo mbito se localizan actividades econmicas que le proporcionan una
estructura y dinmica propia que permita su desarrollo. Siendo la regin uno de los
elementos esenciales para lograr el desarrollo y alcanzar una efectiva descentralizacin,
es indispensable entenderla en una dimensin integral y dinmica.

Desarrollo Nacional.-Es un proceso permanente de consecucin de logros cualitativos y

cuantitativos en el orden social, econmico, poltico, cultural, que busca la elevacin de
la calidad de vida de la poblacin, para la realizacin plena de la persona humana. El
desarrollo, as entendido se basa en las potencialidades internas del pas, a travs de una
estructura articulada e integrada, tanto sectorial, como regionalmente; y se orienta a una
mayor racionalidad en el uso de los recursos humanos, naturales y financieros, as como
un racional uso del territorio y una efectiva participacin de la poblacin en la toma de
decisiones que aporte al proceso de cambio que busca el pas, como ente integrador.

Desarrollo Regional.- comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e

instrumentos de desarrollo econmico, social, poblacional, cultural y ambiental, a travs
de planes, programas, proyectos orientados a generar condiciones que permitan el
crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el desarrollo social
equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el medio ambiente en el
territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y
mujeres e igualdad de oportunidades.
Desconcentracin.- es el proceso mediante el cual, se delega funciones y atribuciones
del gobierno central, hacia instancias de nivel inferior, que puede ser hacia los
gobiernos regionales o locales, y se da con carcter temporal, manteniendo la instancia
superior la titularidad de las acciones y decisiones.

CAPITULO IX: LA PRIVATIZACION DE LAS EMPRESAS PUBLICAS.

La Privatizacin es un proceso mediante el cual las tareas son transferidas del

sector pblico al sector privado. Este proceso permite a los actores no gubernamentales
intervenir cada vez ms en la financiacin y en prestacin de servicios en
telecomunicaciones y servicios electricos, etc, y conlleva la introduccin de cambios en
las funciones y responsabilidades pblicas y privadas.

129
9,1 FASES DEL PROCESO DE PRIVATIZACION.
La primera fase para la privatizacin de una empresa es la preparacin de la venta, an
cuando la presin de la situacin puede considerarse como uno de los factores ms
importantes que incide en la celeridad con la que se trata de vender la empresa tambin
existen elementos de poltica determinadas para la preparacin de la venta. La
reestructuracin es un paso previo a la privatizacin, en algunos casos la
reestructuracin es absolutamente necesaria para promover la competencia o facilitar la
venta, pero la reestructuracin tiene riesgos y plantea problemas importantes. En primer
lugar, puede resultar una operacin que consuma demasiado tiempo, dando lugar a que
se pierda la oportunidad de privatizar. En segundo lugar, puede demandar recursos
importantes de los cuales carece el Estado. En tercer lugar, puede ocurrir que la
reestructuracin disminuya el nmero de potenciales interesados si ella no coincide con
los programas de inversin que estos ltimos tienen.
Por estas razones es posible concluir que la reestructuracin de las empresas pblicas
como paso previo a su privatizacin slo debe ejecutarse cuando se cumple alguna de
las tres siguientes condiciones:
a. Se requiere permitir promover la competencia
b. Es absolutamente necesaria para hacer posible la venta
c. El Estado tiene claras ventajas comparativas sobre el sector privado para adelantar
su reestructuracin.

Reestructurar por estas razones, tales como la posibilidad de mejorar el precio de

venta final de la empresa, implica suponer que el Estado tiene mayor capacidad de
agregar valor que el sector privado, esta es una actividad de la cual precisamente se esta
retirando el estado. En este sentido cabe decir que las mismas razones que conllevan a la
privatizacin, deben conllevar a dejar que sea del sector privado la tarea de la
reestructuracin de las empresas a privatizar.

La segunda fase de la privatizacin es el mtodo de venta, hasta ahora se han

experimentado una amplia gama de esquemas o modalidades de privatizacin y se sigue
innovando en este campo. Por lo que no existe un patrn fijo, obviamente la modalidad
de privatizacin ha estado en alto grado determinada por el tipo de empresa o actividad
que se privatiza, pero en general, la frmula que ha predominado es la de la bsqueda de
un inversionista estratgico al cual se le vende un porcentaje de acciones con
el control de la empresa. Otro porcentaje de las acciones, que suele estar entre el 4% y
el 20%, se le vende a los trabajadores de la empresa privatizada y el resto lo lleva
el gobierno al mercado de capitales. Este ha sido el esquema utilizado en la venta de
empresas de telecomunicaciones, elctricas y muchas otras. Podramos decir que este ha
sido el esquema predominante en las grandes empresas.
El objetivo de conseguir un inversionista estratgico para las grandes empresas que se
privatizan ha predominado claramente sobre otros objetivos de poltica como
el desarrollo del mercado de capitales. En la venta del bloque accionario al inversionista
estratgico ha predominado ampliamente la licitacin pblica.
Ello a contribuido de manera notable a darle transparencia a los procesos de
privatizacin, lo que a su vez ha contribuido a darle a sta viabilidad poltica. En este
sentido es digno destacar que, siendo la privatizacin un proceso en el cual estn
involucradas continuas y cuantiosas operacionesmercantiles, no se ha convertido dicho

130
proceso -como se pronostico en algunos casos- en un centro de escndalos o
de corrupcin en ningn pas de Amrica Latina.

9.2 PROCESOS DE PRIVATIZACIONES EN AMERICA LATINA

Las propuestas de privatizaciones efectuadas en America Latina, fueron debatidas en los
ochentas y se aplicaron con mucho dinamismo en los aos noventas; estn inscritas e
inspiradas bsicamente, en el modelo neoliberal y en la teora econmica neoclsica y
en el Consenso de Washington y que se fundan en la creencia de que las fuerzas del
mercado distribuiran los recursos, bienes y servicios, los salarios, de manera ms
eficientemente que las fuerzas interventoras del Estado.
Es la propuesta por reducir la intervencin econmica del Estado en la sociedad; con el
fin de que surjan aquellas polticas diseadas para establecer los principios del mercado
en la provisin y la distribucin de los servicios pblicos. Dentro de este contexto se
ubica las privatizaciones dicho de otra manera las ventas de empresas pblicas.
Las orientaciones doctrinarias estuvieron en las administraciones de Margaret Thatcher
en Inglaterra y Ronald Reagan en Estados Unidos. Estas experiencias se extendieron
despus a un grupo de pases del primer mundo, como Espaa, Italia, Francia, Canad y
Alemania. Segn la mayora de analistas la privatizacin se refiere a la transferencia de
funciones y actividades del sector pblico (empresas estatales) trasladandola hacia el
sector privado con el fin de brindar servicios pblicos (telefona, electricidad, etc).
Trayendo como consecuencia que el gobierno debera tener un nuevo rol como agente
regulador de la actividad econmica.
La privatizacin definida en un sentido amplio esta abarcara todas aquellas acciones
que tienen como meta reducir la intervencin del Estado en la economa. En
consecuencia, comprendera no slo una transferencia de bienes pblicos al sector
privado, sino tambin la desregulacin de determinadas actividades pblicas o privadas,
al igual que la concesin de la prestacin de servicios pblicos al mbito privado.
Definida en un sentido estricto, la privatizacin se circunscribira al cambio de
titularidad o gestin del sector pblico al privado lo cual implica la asuncin, por los
particulares de bienes o actividades econmicas anteriormente bajo la titularidad o
gestin pblica. Por consiguiente, en este sentido la privatizacin y desregulacin son
conceptos distintos, que implican y refieren acciones y procesos diferentes. La
desregulacin remite a un conjunto de acciones conducidas con el nimo de dinamizar
la vida econmica y que consisten bsicamente en la eliminacin, por parte de las
instancias pblicas competentes, de restricciones y constricciones que afectan a las
decisiones empresariales.
Una combinacin entre limitaciones presupuestarias, el fracaso del sector pblico en la
prestacin de los servicios y un compromiso poltico fuerte en favor de la participacin
del sector privado. La existencia de un sector privado fuerte y de un mercado de
capitales desarrollado.
Presencia de autonoma en la administracin pblica frente al control poltico, as como
tambin la presencia de capacidad y flexibilidad en el terreno del diseo y formulacin
de polticas estatales.
Tomando como referencia los condicionantes anteriores se puede percibir que con
excepcin de la primera condicin, las dems que se anotan no estn presentes o se dan

131
con cierta dificultad en Amrica Latina y el Caribe. La inexistencia en los pases de la
Regin de un sector privado fuerte y un mercado de capitales desarrollado se explica
por el nacimiento y desarrollo del empresariado, que en la mayora de los pases de
Amrica Latina, estuvo protegido por el propio Estado. Por otro lado, la estructuracin
tpica de la administracin pblica y la prctica tan extendida del clientelismo poltico
impiden que se cumpla la tercera de las condiciones apuntada por los defensores de la
privatizacin.
Como se desprende de lo anterior, la poltica de privatizacin, tiene acuado un alto
contenido econmico en su fundamentacin y una preconcepcin bastante firme sobre
la superioridad de la eficiencia del sector privado sobre la del sector pblico. Por ltimo,
los procesos de privatizacin fueron diseados para el sector productivo y slo por
extensin se incluyeron los sectores sociales; ello implic un grado menor de reflexin
y anlisis para el caso de estos ltimos.

CAPITULO X: EL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION

FINANCIERA Y EL SISTEMA NACIONAL DE LA
INVERSION

El Estado con la implementacin del Sistema Integrado de Administracin Financiera

(SIAF), y vigencia de un nuevo Sistema Nacional de la Inversin Pblica(SNIP) est
permitiendo que los recursos que financian su participacin en las actividades
econmicas, tiendan a un uso ms eficiente de los recursos, un registro ordenado
podamos tener como pas un mayor nivel de informacin en tiempo real, al instante, en
la medida que sepamos abordarlo se podr apreciar como se viene ejecutando el gasto
pblico a travs de las tablas informatizadas que registra el SIAF, diariamente as como
poder utilizar esa abundante data en procesos de auditora de sistema.para beneficio de
la poblacin.

10.1 ANTECEDENTES DEL SIAF-SP

Sobre la base de la experiencia en Amrica Latina, los pas en desarrollo como el

nuestro, teniendo como objeto de fortalecer la gestin presupuestaria y financiera del
Estado, es as como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) financi la
participacin de especialistas del Banco Mundial; dando inicio a un proceso de reforma
del Estado en un cambio sustentado en la base conceptual y en el manejo de la
administracin pblica, no fue un simple sistema computarizado a implantar sino un
procedimiento administrativos para hacer ms eficiente la actual administracin, lo que
se quera es tratar de organizar al sector pblico velando por una mejora en los servicios
que se realice en condiciones de cantidad, calidad y a un costo ptimo. Se propugnaba
una gestin pblica descentralizada, ms cercana y que se tomara mejores decisiones y
se pudiera rindir cuentas con resultados por alcanzar.

El SIAF, est concibido como un instrumento de apoyo al proceso de organizacin del

gobierno en sus tres niveles los sistemas y de procedimientos sobre la base de los
requerimientos de la sociedad a fin de que este cumpla sus metas de produccin en
terminos de los bienes y servicios pblicos y que sean en condiciones de calidad,
cantidad y un menor costo y que estan establecidos en sus planes operativos.

132
El presupuesto pblico del gobierno central, de los regionales y locales especialmente
de las entidades descentralizadas para combinar los recursos y puedan generar las
relaciones insumo producto ptimas para atender las necesidades de la poblacin a un
menor costo posible, permitiendo cumplir con el principio de equidad.

El objetivo es en primer lugar programar, organizar, ejecutar y controlar la captacin y

el uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos para cumplir oportunamente las
polticas, los programas y los proyectos del sector pblico en sus tres niveles. En
segundo lugar se dispondra de informacin til, oportuna y confiable, para apoyar un
mayor nmero de alternativas evaluadas para la toma de decisiones en todos sus niveles
de la administracin pblica. En tercer lugar que el servidor pblico asuma su
responsabilidad no solamente rindiendo cuenta, el destino de los recursos, sino tambin
los resultados de su aplicacin. En cuarto lugar poder impedir e identificar y comprobar
el manejo incorrecto de los recursos pblicos. En quinto lugar gestionar los recursos con
mayor transparencia, informando a la colectividad del uso de los recursos y de los
costos de los servicios.

En el Per entre los aos 1997-1998 el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)

implant el SIAF-SP en todas las Unidades Ejecutoras (UEs) del Gobierno Central y las
UEs de carcter regional. Para ello se realizaron programas de entrenamiento, difusin y
pruebas, adems de una importante participacin de funcionarios de las Unidades
Ejecutoras(UEs) que estuvieron en la etapa de implementacin.

El MEF, en enero de 1998, entreg un lote de 506 equipos (computador personal,

mdem, impresora, estabilizador o UPS) para igual nmero de UEs. Los equipos
contaban con la instalacin de un software general (MS Office 97), el Mdulo Visual de
Registro SIAF-SP., adems el sistema inclua un mecanismo de correo electrnico para
la transferencia de informacin.

En 1998 se autoriz el registro automatizado en paralelo con el fin de utilizar los

equipos y sistemas entregados ( las UEs registraron y transmitieron ms de un milln de
operaciones por un valor cercano al 50% del total del presupuesto anual), las mismas
que reflejaban en la base de datos Oracle de la sede MEF. Este registro permiti
reforzar el entrenamiento, as como identificar nuevas operaciones para la Tabla de
Operaciones. Un aspecto muy importante de esta etapa fue la revisin del tratamiento a
las operaciones tpicas (planillas, compras, encargos, caja chica, entre otros).

A fines de 1998, antes de ponerse en marcha el sistema exista al menos una persona
adecuadamente entrenada en cada UE; progresivamente se fue incorporando un mayor
nmero de funcionarios, especialmente en aquellas UEs que trabajan en red.

A partir de enero de 1999, el SIAF se constituyo en un sistema oficial y de registro de

las operaciones de gasto e ingreso de las UEs, sustituyendo diversos registros y reportes
de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico (DNPP), la Direccin General de
Tesoro Pblico (DGTP); y la Contadura Pblica de la Nacin (CPN). Cada mes las
UEs reciben, a travs del SIAF, su Calendario de Compromisos (CALCOM) elaborado
por la DNPP. Las UEs registran en el SIAF sus operaciones de gastos e ingresos,
informacin que luego es transmitida al MEF para su verificacin y aprobacin. En el
denominado Ciclo de Gasto las UEs registran sus operaciones (expedientes), cada una

133
de las cuales incluye las Fases de Compromiso, Devengado y Girado, segn la siguiente
secuencia:

El registro del Compromiso implica el uso de un Clasificador de Gasto a nivel de

Especfica, una Fuente de Financiamiento y la Meta correspondiente asociada a ese
gasto. El sistema verificar si esa operacin est acorde con el CALCOM, aplicando el
criterio de techo presupuestal. La UE slo puede comprometer dentro del mes de
vigencia del Calendario.

El registro del Devengado est asociado a la verificacin del cumplimiento de la

obligacin por parte del proveedor, esto es, la entrega de bienes o la prestacin del
servicio. Esta fase requiere un Compromiso previo que a su vez establece techos y otros
criterios. El Devengado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del
Compromiso.

En el caso de fondos provenientes del Tesoro Pblico, el registro del Girado requiere no
slo un Devengado previo (que a su vez establece techos) sino la correspondiente
Autorizacin de Giro por parte de la DGTP, que aplica el criterio de Mejor Fecha. El
Girado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Devengado.

La DGTP emite la autorizacin de pago de los girados (cheques, cartas rdenes) de las
UEs, transmitiendo la informacin al Banco de la Nacin, el cual actualiza sus archivos
con cada lote enviado, atendiendo a los beneficiarios de los girados.

El registro de la Fase Pagado en la UEs es procesado automticamente por el sistema,

con la informacin de los cheques y cartas rdenes pagados remitida por el Banco de la
Nacin.

10.2 CICLO DEL INGRESO EN LAS UEs.

Las UEs registran las Fases de Determinado y Recaudado. Las operaciones de gastos,
ingresos y otras, complementarias, son contabilizadas utilizando la Tabla de
Operaciones (TO SIAF), matriz que relaciona los clasificadores presupuestales con las
cuentas del Plan Contable Gubernamental. Estos registros son procesados por el
sistema, permitiendo la obtencin de los estados financieros y presupuestarios exigidos
por la Contadura Pblica de la Nacin para elaborar la Cuenta General de la Repblica.

10.3 CICLO DEL GASTO EN LAS UEs

El gasto de las unidades ejecutoras se materializa, registrando las operaciones

(expediente), en cada una de las cuales se incluye las fases de Compromiso, Devengado,
y Girado y que se explicar inmeditamente:
El registro del Compromiso implica el uso de un Clasificador de Gasto a nivel de
Especfica, una fuente de financiamiento y la meta correspondiente asociada a ese gasto.
El sistema verificar si esa operacin est acorde al Calendario de Compromiso
aplicando el criterio de techo presupuestal. La UE slo puede comprometer dentro del
mes de vigencia del Calendario.
El registro del Devengado est asociado a la verificacin del cumplimiento de la
obligacin por parte del proveedor, esto es la entrega de bienes. Esta fase requiere un

134
Compromiso previo que a su vez establece techos y otros criterios. El Devengado puede
darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Compromiso.
El registro del Girado requiere no slo un Devengado previo (que a su vez
establece techos) sino la corresponiente autorizacin swl gasto por parte de la DGTP,
que aplica el criterio de la mejor fecha. El girado puede en el mismo mes o en otro
posterior al registrodel Devengado.
La DGTP emite la Autorizacin de Pago de los Girados (cheques, cartas rdenes) de
las UEs, transmitindose al BN, quien actualiza sus archivos con cada lote enviado,
atendiendo a los beneficiarios de los Girados.

El Registro de la Fase Pagado en la UE es procesado automticamente por el

Sistema, con la informacin de los cheques y cartas rdenes pagados remitida por el
BN. En el grfico N 16, se puede apreciar en flujo de informacin que logra ejecutarse
mediante el SIAF.

Grfico N 16 FLUJO DE INFORMACION DEL SIAF SP.

10.4 EL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION FINANCIERA(SIAF)

Su mbito de aplicacin, es ahora obligatoria para la administracin central, los entes

descentralizados y autnomos; bajo el principio de universalidad, involucra a todos los
aspectos de la gestin pblica vinculados a los sistemas financieros (presupuesto,
contabilidad gubernamental, patrimonial, tesorera,y crdito pblico); administrativos(
contratacin de personal, bienes y servicios, bienes de uso, materia prima , materiales y
suministros) y de control (auditoras nternas y externas

Como lo reconoce el propio MEF, el SIAF, fue puesto en marcha, pero ha estado sujeto
a continuos ajustes para lograr una mejor compatibilidad con los requerimientos de las
UEs. En el caso de nuestro pas, el objetivo de integracin de procesos del Sistema de
Administracin Financiera, tiene el siguiente enfoque:

135
EL SIAF es un sistema de ejecucin, no de formulacin presupuestal ni de asignaciones
(trimestral y mensual), que es otro sistema. S toma como referencia estricta el marco
presupuestal y sus tablas.

El SIAF ha sido diseado como una herramienta muy ligada a la gestin financiera del
Tesoro Pblico en su relacin con las UEs.

El registro, al nivel de las UEs, est organizado en dos partes:

- Registro Administrativo (fases Compromiso, Devengado, Girado) y

- Registro Contable (contabilizacin de las fases, as como notas contables).

A diferencia de los sistemas de otros pases, la contabilizacin no est completamente

automatizada ya que se requiere de la particiapacin del contador.

Los productos y las ventajas del sistema se resumen en la forma siguiente:

* Proporciona una visin global y permanente de la disponibilidad de los recursos

financieros del Estado;

* Se ha mejorado la gestin financiera del Tesoro Pblico;

* Se tiene una base de datos con informacin oportuna, confiable y con cobertura
adecuada nacional;

* Nos permite obtener reportes consistentes de los estados presupuestales, financieros y

contables;

* Se ha logrado monitorear todos los sectores y pliegos de la ejecucin del presupuesto;

* Permite un seguimiento de la ejecucin presupuestaria en sus diferentes fases;

* Pone a disposicin de la Contadura Pblica de la Nacin, informacin para la

elaboracin de la Cuenta General de la Repblica;

* Permite la obtencin de los reportes de Confrontacin de Operaciones Autodeclaradas

(COA) para SUNAT;

* Pone a disposicin de la Contralora General de la Repblica informacin detallada,

reduciendo los requerimientos de reportes y mejorando la capacidad de control en sus
aspectos de oportunidad, cobertura y selectividad; y

* Finalmente contribuye a una mejor asignacin de recursos y la toma de decisiones.

El equipo tcnico que tiene a su cargo el SIAF, tambin a terminado de desarrollar el

mdulo SIAF-GL, y se ha empezado a aplicar para las municipalidades. Se ha previsto
aplicaciones piloto para un grupo reducido de gobiernos locales para fines del 2003,
amplindose el tamao del grupo durante el 2004, con el propsito de que el sistema se

136
emplee de manera generalizada por las municipalidades provinciales del pas en el
transcurso del periodo 2004-2005.

Actualmente el mdulo SIAF-SP en aplicacin es de gran utilidad para las UEs

cuyos fondos provienen fundamentalmente del Tesoro Pblico. Se presenta ciertas
dificultades en las UEs cuya parte importante de sus ingresos corresponde a sus recursos
directamente recaudados (ingresos propios).

El desarrollo del SIAF-GL a tomando en cuenta: (i) la particularidad de los ingresos de

los gobiernos locales, que no provienen de fondos del Tesoro Pblico, sino que tienen
origen en tributos propios y otras fuentes; (ii) que los topes de los gastos si bien se
sujetan a las normas de gestin presupuestaria, ellos estn determinados por las propias
municipalidades.

El SIAF, utiliza el concepto de registro nico que est relacionado con la simplificacin
del registro de las UEs de sus operaciones de gastos e ingresos y el envo
de informacin a los rganos Rectores:
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP),
Direccin General de Tesoro Pblico (DGTP); y
Contadura Pblica de la Nacin (CPN).
El Registro Contable requiere que, previamente, se haya realizado el Registro
Administrativo. Pudindose realizar inmediatamente despus de cada Fase, pero no es
requisito para el registro de la Fase siguiente.

10.5 LAS FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SIAF-SP.

Siendo una de las principales herramientas con que cuenta el pas deseo decubrir cul
ha sido la contribucin y los avances logrados en el sistema integrado de administracin
financiera nuestro pas, se conoce que todava el SIAF presenta algunas debilidades que
limitan el manejo de los recursos financieros y la eficiencia en la gestin del gasto. Para
lograr mitigar estas debilidades, debemos en una evaluacin independiente e
internacional del sistema, por eso el MEF tom la decisin en el ao 2008 de implantar
un nuevo SIAF II, en lugar de seguir invirtiendo recursos significativos para reparar el
actual sistema; que presentaba problemas de integracin y de arquitectura tecnolgica,
que generaba altos costos de mantenimiento y carencia en algunas funciones para la
gestin del gasto.

Los principales fortalezas de la administracin financiera pblica en el Per son: (i)

amplia cobertura institucional (incluye todos los entes y niveles de gobierno a nivel de
UEs); (ii) presupuesto razonablemente consolidado en el Sistema (formulacin y
programacin financiera); (iii) presupuesto por resultados (PpR) avanzando
progresivamente con una metodologa que se viene consolidando; (iv) porcin
significativa de pagos realizados electrnicamente va sistema bancario (38% de los
pagos); (v) Cuenta nica del Tesoro (CUT) alcanza aproximadamente el 80% del
Sector Pblico; y (vi) Sistema de Administracin de Deuda Pblica muy completo y en
operacin.

Los desafos y debilidades del SIAF-SP son: (i) mayormente orientado al registro y
control financiero y no a la gestin y el apoyo a la toma de decisiones; (ii) tecnologa
desactualizada tipo cliente-servidor; (iii) si bien hay una amplia cobertura a nivel de

137
UEs, la cobertura del sistema es incompleta pues prcticamente no alcanza las 50.000
Unidades Operativas, que son dependientes jerrquicamente de las UEs; (iv) otros
sistemas de gestin no estn integrados con el SIAF (Compras y Contrataciones,
Inversin, Personal y Bienes); (v) la contabilidad no es totalmente automatizada y
requiere participacin de un contador para elaborar gran parte de los asientos; (vi) el
manejo de caja y de la CUT son incompletos (cuentas bancarias no totalmente en el
Sistema como cuentas virtuales, falta conciliacin bancaria automtica diaria, todava
hay traspaso global de encargos a las UEs, la etapa de pre-compromiso no est
totalmente implementada, y hay poca capacidad de generar simulaciones financieras);
(vii) los clasificadores todava no estn totalmente alineados para garantizar que toda
informacin capturada y procesada est interrelacionada automticamente
(presupuestales, econmicos, institucional, plan contable, fuentes, y catlogo de bienes
y servicios); (viii) el planeamiento estratgico y el presupuesto plurianual son
incompletos, no alineados ni integrados al sistema; y (ix) la medicin de productos e
impactos es insuficiente y no retroalimenta los procesos decisorios de asignacin del
gasto y de diseo de programas.

10.6 EL SISTEMA NACIONAL DE LA INVERSION PUBLICA(SNIP)

El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) se implementa en nuestro pas con la

finalidad de elevar la calidad de las inversiones y mejorar, los niveles de equidad,
eficiencia y sostenibilidad del gasto pblico, para ello, se determin como unidad bsica
de anlisis al proyecto y su ciclo de vida.

10.7 ANTECEDENTES DEL SNIP

El referente inmediato anterior al Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) en el

Per lo constituye el Sistema Nacional de Planificacin, el mismo que fue desactivado
al disolverse su rgano rector el Instituto Nacional de Planificacin el ao de 1992,
asumiendo dichas funciones el Ministerio de Economa y Finanzas. Es as que el ao
2000, se crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica del Per a travs de la Ley N
27293, con la finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la
inversin y buscando lograr los siguientes objetivos: la aplicacin del Ciclo de
Proyectos, fortalecer la capacidad de planeacin del sector pblico y crear las
condiciones para la elaboracin de los planes de inversin multianuales.

La aplicacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica fue en forma progresiva ya que
en sus inicios exclua a los gobiernos locales de su aplicacin, para posteriormente a
travs de la Resolucin Directoral N 007-2003-EF/68.01, aprobar la Directiva N 004-
2003-EF/68.01 Directiva para los Gobiernos Regionales y Gobiernos locales donde se
determina incluirlos segn parmetros establecidos.

Los proyectos de inversin pblica se sujetan a las siguientes fases: a. Fase de

Preinversin: se realizan los estudios para sustentar y obtener la viabilidad del
proyecto; b. Fase de Inversin: se inicia una vez obtenido la viabilidad del proyecto; .
c. Fase de Post Inversin.

138
10.8 CREACION DEL SNIP.

El Sistema Nacional de la Inversin Pblica (SNIP) fue creado en el ao 2000, por el

MEF, actua como un sistema de certificacin de la calidad de los proyectos de
inversin pblica en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), con la
finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos que se destinan a la inversin.

A lo largo del tiempo, esta permitiendo filtrar una serie de proyectos que no tenan los
beneficios efectivos sobre los servicios pblicos y que eran insostenibles; permitendo
reflejar ahora un ahorro de recursos al poder detectar que algunos costos de los
proyectos no estaban reflejandose como verdaderos o reales.

Al inicio en su labor el SNIP tardaba en su accionar para la aprobacin de los proyectos

de inversin (entre 6 meses y un ao), debido a las restricciones de personal capacitado
ya que era una nueva forma de actuar y de evaluar y que era gestiona proyectos de
inversin y que lo nico que se buscaba era mejorar la gestin pblica. Despus el SNIP
logr mejorar su analisis en la aprobacin de los proyectos ya que durante el perodo
2004-2007 los proyectos demoraban en promedio casi 5.5 meses.

El SNIP, conforme ha venido ganando experiencia, el sistema se ha vuelto ms gil y

esto se vi reflejado en un incremento del nmero de proyectos declarados viables, que
pas de 3,391 en el 2004 a 12,540 en el 2006. Sin embargo, durante este periodo la
percepcin de las instituciones sobre el sistema se ha debilitado, ya que comenz a ser
considerado como el principal cuello de botella para la aprobacin de sus proyectos.

Pero no olvidamos que la situacin del SNIP, se agrav cuando se di en en el pas un

fuerte incremento de los recursos disponibles para la inversin lo que gener una
creciente presin en las autorizaciones del gasto por parte de los gobiernos regionales y
los locales (las transferencias a los gobiernos regionales y locales que por concepto de
canon minero pasaron de S/. 400 millones en el 2004 a ms de S/. 5,100 millones para
el 2007.

La incorporacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica en nuestro medio significo

un avance en materia de evaluacin y toma de decisin racional de los proyectos
propuestos por el sector pblico, ya que uniformiza conceptos, criterios y metodologas,
adems de brindar un marco legal que norma su operacin.

Su aplicacin en forma progresiva en las entidades del sector pblico fueun acierto
metodolgico pero con algunas limitaciones de informacin y poca flexibilidad en el
uso de los manuales. Es indudable que los avances son importantes, pero existen
algunos componentes que no facilitan su aplicacin, por lo tanto, es necesario
mejorarlos. Las observaciones siguientes se proponen bajo una perspectiva critica, para
que sirvan de reflexin de todas aquellas personas que, en su quehacer diario llevan
consigo las inquietudes por comprender y dar respuestas a interrogantes en esta
materia.

11.9 EL SNIP Y LA LUCHA CONTRA LA POBREZA

La pobreza no slo se concibe desde el punto de vista de la capacidad adquisitiva de las

familias, sino tambin desde el acceso a infraestructura y servicios bsicos de calidad.

139
Bajo esta perspectiva, la inversin pblica constituye una poderosa herramienta en la
estrategia de reduccin de la pobreza.

En el Per, ciertas cifras de cobertura de servicios bsicos son preocupantes; como es el

caso de los 5 millones de personas que habitan en zonas rurales y que no cuentan con
electricidad, los 11 millones de personas que no cuentan con saneamiento bsico o el
45% de la red vial esta en mal estado.
En esta lnea, los proyectos de inversin pblico necesitan maximizar su rentabilidad
social y su impacto por dos razones bsicas: i) por el ahorro que genera en el
presupuesto familiar, ya que antes se utilizaba un sustituto cercano ms caro y ii) por el
efecto que tiene en la productividad de los individuos, que se potencia con la
complementariedad de los servicios pblicos.
Como complementos importantes de los proyectos de inversin destinados a cerrar las
brechas de cobertura de servicios pblicos, se encuentran los referidos al desarrollo de
intangibles que promueven la formacin de capital humano. En este mbito se
encuentran, por ejemplo, los proyectos de desnutricin, que buscan incidir en sus causas
directas relacionadas con las enfermedades diarreicas y el bajo peso al nacer, por lo que
proponen componentes de capacitacin a la madre y provisin de servicios pblicos que
configuren un entorno saludable.

El efecto de la inversin pblica en la reduccin de la pobreza depende de dos factores:

i) del monto que se destine a los proyectos dedicados a cerrar las brechas de cobertura y
calidad de los servicios pblicos y especialmente, ii) a la calidad de la
inversin(rentabilidad social). Sobre el ltimo punto es que las normas y
procedimientos del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) buscan incidir
directamente, a travs de la introduccin de los conceptos de rentabilidad social,
sostenibilidad y coherencia con las prioridades nacionales, sectoriales y locales en la
formulacin de los proyectos de inversin pblica.

F) DISCUSION

La discusin se centra cuando analizamos el enfoque econmico de Wallace. E. Oates

(1972) del Federalismo Fiscal l habla de las funciones fundamentales del sector
pblico que son: estabilizacin, distribucin del ingreso y asignacin de los recursos para
la produccin de bienes pblicos. Las dos primeras funciones e incluso, la asignacin de
recursos para la produccin de bienes pblicos no son diferenciables, y son mejor
cumplidas por un gobierno central, pero la asignacin de recursos en cada
comunidad, puede ser mejor realizada por un gobierno descentralizado. Lo que se
dice es que, el federalismo como sistema recoge las ventajas de un sistema
centralizado con las de uno descentralizado.

Pero el defecto bsico de un sistema centralizado es que el gobierno sufre una probable
insensibilidad sobre las preferencias de la poblacin (residentes) de las diferentes
comunidades; sobre todo, si un sistema de servicios pblicos no puede lograr ser eficiente
(mxima utilidad con mnimo costo).

La eficiencia se refiere a los niveles de utilidad de la comunidad (curvas de indiferencia

entre bienes pblicos y privados) que se puede alcanzar con los recursos asignados
(impuestos). La ptima se d cuando la tasa de coste marginal es igual a la de utilidad

140
marginal. Las preferencias se representan por la curva de ingreso-consumo, es decir, por
los cambios en la demanda ante variaciones de precio.]

En cambio, un sistema descentralizado ofrece: en primer lugar la posibilidad de una mayor

eficiencia econmica, al proporcionar niveles de servicios ms adecuados a las
preferencias de los distintos grupos de consumidores (residentes),y que se refuerza con la
movilidad de los consumidores (Tiebout 1956); en segundo lugar hay una mayor
posibilidad de progreso tcnico en la produccin de estos bienes, una mayor experiencia,
innovacin y proyeccin entre los productores; y en tercer lugar habr una mayor
eficiencia en el gasto, ya que la prestacin de los servicios estar mucho ms prxima a sus
costes reales, si la comunidad se ve obligada a financiar su propio programa pblico a
travs de la tributacin local.

El federalismo representa un compromiso entre el gobierno unitario y la

descentralizacin total: cada nivel de gobierno asume las funciones que mejor puede
desempear. Polticamente "representa la multiplicidad en una unidad Puede
proporcionar la unidad donde sta es necesaria, y a la vez puede asegurar que haya
variedad e independencia en los asuntos donde la unidad y la uniformidad no es esencial"
(Kennet C. Wheare, Federal Government, Oxford Univ. Press 1964).

Desde un punto de vista poltico, la descentralizacin implica un poder independiente de

toma de decisiones por las unidades descentralizadas (mientras se delega el control
administrativo a los niveles ms bajos de la jerarqua administrativa y con eso se estara
desconcentrando) (Paul Meyer, Administrative Organisation. Copenhagen: Nyt Forlag
Anold Busch, 1957, pp. 56-61).

En consecuencia, la mayora de los pases tienen un sistema federal (porque contemplan la

autonoma municipal). El problema terico central del federalismo fiscal, es la
determinacin de la estructura para situar a las funciones pblicas - incluyendo la
prestacin de servicios - en los niveles apropiados para la toma de decisiones.

En un modelo ideal, donde cada grupo actuaran como si fueran perfectamente homogneos
donde cada nivel de gobierno proporcionara un nivel de produccin eficiente-Pareto( la
suma de las tasas marginales de sustitucin seran igual a la de sus costes marginales) y se
financiara a travs de que los precios se igualen a su utilidad marginal.

G) REFERENCIALES

En el Per, hay pocos libros de textos desarrollados por autores nacionales que logren
tratar el tema de polticas pblicas, algunos son incompletos y requieren de temas de
gestin que deben ser aplicados a nuestra realidad. La bibliografa del presente trabajo
es:

Joseph E. Stiglitz (2002) : La economa del sector pblico 3era Edicin .

Richard Musgrave y
Peggy Musgrave.(1991) : Hacienda Pblica.Teora y Prctica Ed.McGraw Hill

Francisco R.Moratino(2005) Introduccin a la Economa del Sector Pblico 2 Ed.

141
Ayala Espino, Jos (1999) Instituciones y Economa Mxico Ed. FCE.

North, Douglass C.(1993) Instituciones cambio institucional y desempeo econmico

Mxico Ed. FCE.

Antonio M. Roldn Baez "El papel del Estado en las sociedades capitalistas:
Reflexiones en torno a los fundamentos liberales intervencionistas".

Viviana C. Aidar El Rol del Estado a travs de los Entes Reguladores.

Peter H.Lindert. (2004) Crecimiento Pblico Cambridge University Press.

Joseph E. Stiglitz (2002). Empleo, justicia social y bienestar de la sociedad Revista

Internacional del Trabajo Vol.121 nmero 1-2

Lus Cordero Vega (2007) Fallas del Estado vs Fallas del Mercado

Horacio Rodrguez Larreta y Fabin Repetto. (2000) Herramientas para una

administracin pblica ms eficiente: Gestin por Resultados y Control Social Doc.39.

Dennis Epple and R.E.Romano(1998),Competition between Private and Public

Schools, Vouchers, and Peer-Group EffectsAmerican Economic Review, 88(1),33-62.)

Oficina Regin Andina. Idea Internacional Mayo, 2009..

Adam Smith (1958) La riqueza de las naciones versin castellana Ed. FCE-Mxico .

Barone, Enrico, (1908) Il Ministro Della Produzione nello statu collettivista, en

Giornal degli Economista.

Roberto Urrunaga, Tami Hiraoka y Antonio Risso(2001) Fundamento de economa

Pblica Apunte de estudio N43 Ed. U.Pacifico.

Victor Hugo Quijada Tacuri El presupuesto pblico del Per

Efran Gonzales de Olarte La economa poltica peruana de la era neoliberal 1990-

2006.Edit.Pontificia Universidad Catlica del Per.

Roberto Abusada Salah Antonio Cusato Novelli Cinthya Pastor Vargas Borrador final
para comentarios* Lima, mayo de 2008 Instituto Peruano de Economa.

Du Bois, F.; J.F. Chvez y A. Cusato (2004). Programas sociales, salud y educacin en
el Per: Un balance de las polticas sociales. Instituto Peruano de Economa Social de
Mercado. Lima, Per..

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - Serie Gestin Pblica N 17..

142
Vigila Per, Grupo Propuesta Ciudadana Ejecucin de los gastos de inversin por
niveles de gobierno 2005-2006

Banco Mundial (2007). Proteccin Social en el Per: Cmo mejorar los resultados
para los pobres? Lima: Banco Mundial).

Alvin Rabushka y Robert Hall, El impuesto plano en 1985.00

Wallace. E. Oates (1972) del Federalismo Fiscal

Ley de Presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2007 varios

Ley de Bases de la Descentralizacin Ley N 27783 .Junio 2002

Ley de Bases de Regionalizacin Ley N 24650-Noviembre de 2002

Ley marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico-Ley N 28112 (2003)

Ley del Sistema Nacional de la Inversin Pblica Ley N 27293- Junio 2000.

****** ******

143
H) APENDICE

Cuadro N 1: LOS OBJETIVOS, MEDIOS Y FINES PARA RESOLVER LOS

PROBLEMAS DE BAJA CALIDAD EN LOS PROYECTOS DE
PRE-INVERSION

OBJETIVOS MEDIOS FINES PROBLEMAS CALIDAD

Mejorar el Elaboracin de Ejecucin de Desarrollo de la Banco de

acceso de la proyectos de los Proyectos informacin proyectos y
poblacin a inversin de Priorizados y acceso a los acceso a los
la salud y a la acuerdo a las que pasaron la perfiles de Consultores
educacin necesidades de evaluacin del proyectos ( difusin )
la poblacin SNIP

Mayor Mayor calidad Estudios de Mayor Creacin del

crecimiento de de la inversin pre-inversin disponibilidad Fondo de
la economa pblica en los de calidad y adecuada pre-inversin
con inclusin niveles aceptables asignacin de
social Regional y recursos de
Local pre-inversin

Reduccin de Modernizacin Planes Desarrollo de Supervisin de

la Pobreza del Estado y un estratgicos capacidades los estudios de
mejor uso de ligados a los tcnicas pre-inversin
los recursos presupuestos
pblicos
Elaboracin propia.

El Cuadro N 1: representa un rbol de decisiones y objetivos que se tomarn sobre los

medios y fines para resolver los problemas de la baja calidad en los proyectos de pre-
inversin, la idea es mejorar el acceso de la poblacin a la salud y a educacin
generando un mayor crecimiento de la economa con inclusin teniendo como objetivo
reducir la situacin de pobreza; debindose exigir una mayor calidad en la inversin
especialmente en los niveles regional y local mejorando el uso de los recursos pblicos.

144
 I) ANEXOS

ANEXO N1 PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO DEL PERU; ESTRUCTURA

DEL GASTO PUBLICO Y FINANCIAMIENTO 2005-2008

PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO

(miles de millones)

2005 2006 2007 2008

IMPORTE % IMPORTE % IMPORTE % IMPORTE %
Gobierno Nacional 38,062,875,515 77.5 37,959,307,852 74.6 42,640,127,242 69.2 48,459,108,279 68.2
Gobiernos Regionl 7,735,016,037 15.8 8,609,341,474 16.9 10,368,217,210 16.8 11,708,121,769 16.5
Gobiernos Locales 3,319,270,686 6.8 4,293,620,365 8.5 8,618,641,200 14.0 10,882,556,746 15.3
Total 49,117,162,238 100. 50,862,269,691 100. 61,626,985,652 100. 71,049,786,794 100.

ESTRUCTURA DEL GASTO PUBLICO (miles de millones)

2005 2006 2007 2008

IMPORTE % IMPORTE % IMPORTE % IMPORTE %
Gasto Corriente 29,550,205,319 60.2 32,304,459,728 63.5 38,708,671,001 62.8 42,685,937,300 60.1
Gasto de Capital 6,394,754,287 13.0 7,349,460,170 14.5 11,437,638,748 18.6 15,797,128,666 22.2
Servic.de la Deuda 13,172,202,632 26.8 11,208,349,793 22.1 11,480,675,913 18.6 12,566,720,828 17.7
Total 49,117,162,238 100. 50,862,269,691 100. 61,626,985,662 100. 71,049,786,794 100.

RECURSOS QUE FINANCIAN LOS GASTOS DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PUBLICO
Miles de
Millones
2006 2007 2008 2009
IMPORTE % IMPORTE % IMPORTE % IMPORTE %
Recursos .Ordinarios 34,512,600,300 67.9 40,639,912,444 66.0 46,282,120,000 65.2 47 432 500 000,00 65.6
Recur. Directamente.
Recaudados (RDR) 3,995,973,441 7.9 6,279,512,102 10.2 6,520,508,052 9.2 7 098 102 118,00 9.8
Recursos Determinados 6015180406 11.8 9,113,794,286 14.8 11,589,102,414 16.3 14 487 925 456,00 20.0
Recursos por Operaci.
Oficiales de Crdito 6,194,650,248 12.2 5,272,990,479 8.6 6,440,305,850 9.1 2 992 516 944,00 4.2
Donaciones y
Transferencias 143,865,596 0.3 320,776,341 0.5 217,750,478 0.3 344 453 366,00 0.5
Total 50,862,269,991 100. 61,626,985,652 100. 71,049,786,794 100. 72 355 497 884,00 100.

NOTA:Recursos Determinados (Canon sobre Canon y Regalas, Particip.de Rentas de Aduana, Contrib.a Fondo, Fondo de Compens.
Municip.

Elaboracin propia

145
 ANEXO N2: INGRESOS TRIBUTARIOS Y NO TRIBUTARIO DEL GOBIERNO
CENTRAL 1998 2007

Millones de Nuevos Soles

Tipo de impuesto
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
I Ingresos corrientes 26,194 25,482 27,705 27,059 28,559 31,568 35,381 41,046 52,715 61,113

A. Ingresos
tributarios 23,144 22,072 22,769 23,541 24,062 27,405 31,144 35,589 45,485 52,454
Impuesto a los
ingresos 5,861 5,072 5,130 5,630 6,011 7,971 9,026 11,188 18,414 22,847
Personas Naturales 1,839 1,951 2,050 2,097 2,247 2,584 2,798 3,071 3,926 4,477
Personas Jurdicas 3,492 2,726 2,574 2,785 3,158 4,298 5,230 6,079 11,205 14,373
Regularizacin 530 394 506 748 606 1,089 999 2,038 3,283 3,997
Impuesto al
patrimonio 1 11 0 0 0 0 0 0 0 0
Impuesto a la
importacin 2,900 2,857 2,921 2,786 2,483 2,550 2,744 3,143 2,847 2,198
Impuesto general a las
ventas (IGV) 11,054 11,043 12,013 11,815 12,613 14,110 16,206 18,302 21,517 25,258
Internos 6,384 6,470 7,007 6,866 7,501 8,459 9,526 10,587 11,982 13,586
Importaciones 4,670 4,573 5,007 4,949 5,113 5,651 6,680 7,715 9,535 11,672
Impuesto selectivo al
consumo (ISC) 3,429 3,448 3,424 3,561 4,184 4,525 4,468 4,066 4,042 4,291
Combustibles 2,002 2,094 2,120 2,321 3,003 3,285 3,177 2,607 2,399 2,419
Otros 1,427 1,355 1,304 1,241 1,181 1,240 1,292 1,459 1,643 1,872
Otros ingresos
tributarios 1,789 1,787 2,053 2,602 1,738 1,414 2,162 2,980 3,369 3,848
Documentos valorados 1,890 2,145 2,772 2,853 2,968 3,165 3,462 490 4,704 5,989
B. Ingresos no
tributarios 3,050 3,410 4,935 3,518 4,498 4,163 4,238 5,458 7,229 8,659

Fuente: Banco Central de Reserva del Per. - Elaboracin propia

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