Calidad de la educación escolar: ¿dónde está el problema?

Pablo González y Alejandra Mizala

Centro de Economía Aplicada,
Departamento de Ingeniería Industrial
Universidad de Chile.
(4 de octubre 2006)

La cuestión educacional ha alcanzado una enorme relevancia en los últimos años. Por una
parte, la evidencia existente muestra la importancia de la educación para la sociedad, la
economía y su rol en la distribución del ingreso. Por otra parte, si bien se ha alcanzado una
alta cobertura, subsisten problemas con la calidad de la educación y su distribución entre
distintos segmentos de la población. Este trabajo plantea los problemas pendientes que
debiéramos abordar para resolver esta situación. Nuestra mirada es desde la economía y la
gestión, lo que significa que nuestro análisis no pretende agotar el tema, sino contribuir a su
comprensión y a la propuesta de políticas que permitan cumplir con el doble desafío de
mejorar la calidad y la equidad de la educación.

En 1981 el régimen militar comenzó un proceso de transferencia gradual de los

establecimientos escolares fiscales a las municipalidades (que culminó en 1987). Además,
estableció un sistema de financiamiento vía subvención por alumno y fomentó el ingreso de
proveedores privados que competían en términos similares por esta subvención fiscal. En
definitiva, se instauró un cuasi mercado educativo y se confió en que las fuerzas del
mercado por sí solas lograrían mejorar la calidad de la educación. La idea fuerza detrás de
esta reforma era que la subvención por alumno, la competencia de proveedores privados y
la libre entrada y salida de colegios producirían un sistema escolar eficiente.

Los gobiernos de la Concertación mantuvieron formalmente el sistema de mercado y

optaron por incrementar y mejorar los insumos educativos, que en el año 1990 estaban
extraordinariamente deprimidos producto de la fuerte caída de la subvención durante los
años ochenta. Se desarrollaron programas de mejoramiento y renovación pedagógica y se
implementaron políticas orientadas a alterar las condiciones financieras y laborales. Desde
mediados de los noventa se articula una reforma que añade a lo anterior una reforma
curricular: la extensión gradual de la jornada escolar hasta culminar con la jornada escolar
completa. En el 2003 se aprueban los 12 años de enseñanza obligatoria y en 1995 se
introduce un sistema de incentivos monetarios basado en resultados de los establecimientos
(SNED). Más recientemente, se establecen dos sistemas, uno voluntario y otro obligatorio,
de evaluación individual a las competencias profesionales docentes.

Como consecuencia del aumento de recursos y las políticas seguidas a partir de los años ‘90
ha habido importantes avances en términos de eficiencia interna y acceso. La tasa de
repetición cae entre 1990 y 2004 de 7,8% a 3,9% en enseñanza básica y de 12,3% a 7,8%
en enseñanza media. En el mismo período, la tasa de deserción disminuye de 2,5% a 1,4%
en básica y de 15% a 7,3% en media. La tasa bruta de matrícula1 de enseñanza media creció

1
Matrícula total de alumnos en enseñanza media , en relación a la población total del grupo de edad para el
nivel de educación correspondiente (14-17 años).
de 80% en 1990 a 93% en 2004 (en básica se mantiene en 104%). El avance sostenido que
el país ha realizado en esta materia puede apreciarse en el gráfico 1 2 . En éste se muestra que
el 44% de la población chilena que actualmente tiene entre 45 y 54 años terminó su
educación secundaria, cifra que refleja la situación de acceso al sistema escolar que existía
alrededor de tres o cuatro décadas atrás. En contraste, un 63% del grupo que hoy tiene entre
25 y 34 años terminó este nivel, lo que corresponde a la situación promedio de la década
pasada. 3

Gráfico 1.

El aumento de los recursos ha permitido cambios importantes en las condiciones en que

operan los establecimientos educac ionales. Esto se ha traducido en nueva infraestructura,
libros, computadores, salas de profesores, mejoras salariales de los docentes, más tiempo,
etc.
Si bien mejorar las condiciones en que operan los establecimientos educativos es una
condición necesaria para mejorar la calidad educativa, no es suficiente, como lo muestran
los resultados de las pruebas SIMCE y de las distintas pruebas internacionales en las cuales
el país ha participado. Tampoco la competencia entre proveedores o la relativa
privatización del sistema 4 han permitido resolver el problema de calidad, como esperaban
sus defensores. A continuación nos referimos a las fallas de mercado y los problemas de la
regulación del sistema escolar que requieren ser atendidos para avanzar en el objetivo de
ofrecer una educación de calidad a todos los niños y jóvenes chilenos.
2
El gráfico fue obtenido de la publicación Indicadores de la Educación 1990-2004, sección B. MINEDUC.
3
El crecimiento de Chile es levemente inferior al de España, pero la sigue superando en es te aspecto, al igual
que al resto de los países latinoamericanos. Los países del sudeste asiático presentan crecimientos muy
sustantivos en el período.
4
Considerando las distintas formas de provisión privada, la proporción de la matrícula atendida en este sector
ha aumentado de 22% a 46% entre 1981 y 2004.
El mercado y la competencia no bastan para asegurar calidad

La reforma de los ‘80 no consideró las fallas de mercado propias de un sistema educativo,
tales como asimetrías de información y problemas de agencia, que impiden que el sistema
por sí solo genere educación de calidad. La calidad de la enseñanza no es observable
directamente, lo que se agrava por su carácter multi- producto : no sólo se pretende que los
niños aprendan lenguaje y matemáticas, sino que se conviertan en ciudadanos formados
integralmente, conscientes y responsables.

Por la dificultad de observar la calidad de la educación impartida por una escuela, se

producen asimetrías de información entre los que ofrecen el servicio educativo (colegios) y
quienes lo demandan (padres y apoderados). Si esto no es resuelto adecuadamente, se
incentiva la entrada y permanencia de proveedores de mala calidad, en la medida que
producir una educación de alta calidad tiene un mayor costo. El problema se agrava en
educación en la medida en que el propio proveedor no conozca la verdadera calidad de su
servicio o las formas de mejorarlo.

Al mismo tiempo, existen problemas de agencia. Se habla de problemas de agencia cuando

un individuo (principal) encarga un trabajo a otro (agente), en circunstancias que, por una
parte, el principal no tiene toda la información necesaria respecto del esfuerzo y la calidad
del trabajo del agente y, por otra parte, pueden existir diferencias entre los objetivos que
persigue cada uno de los individuos. Si la calidad y el desempeño de los agentes no son
observables, -las familias y el Ministerio de Educación no pueden observar el desempeño
de los docentes o las escuelas- y hacer las cosas bien requiere más esfuerzo que hacerlas
mal, entonces se incentiva un mal trabajo. Más aún, en el sistema escolar chileno, por una
parte, hay más de un principal (Ministerio, sostenedor, director, familias) y muchos
agentes. Por otra parte, algunos actores son agentes o principales dependiendo del punto de
vista desde el cual se haga el análisis. Este es el caso, por ejemplo, de los directores de
establecimientos, los que son principales en su relación con sus docentes y agentes de los
sostenedores, las familias o el Ministerio de Educación. La responsabilidad de los
sostenedores sobre la calidad de la enseñanza en sus propias escuelas no está
adecuadamente reconocida y la gestión de los alcaldes no suele ser evaluada por sus
resultados en este ámbito.

Por otra parte, para que un cuasi mercado educativo funcione adecuadamente se requiere
que las familias elijan de acuerdo a la calidad de los establecimientos educacionales. Este
hecho se ha cuestionado empíricamente.Algunos estudios muestran que las familias
priorizan la distancia al establecimiento o los valores que enseñan, entre otros, por sobre
sus resultados de aprendizaje. 5 Esto puede deberse a la falta de información oportuna y
pertinente o a que, efectivamente, priorizan otros factores.

Asimismo, en algunas zonas del país la competencia no existe, por lo que mal puede
radicarse en ella el mejoramiento de la calidad de la enseñanza. Esto ocurre en las zonas
menos densamente pobladas, donde no es posible que exista más de un proveedor. De

5
Ver Elacqua y Fábrega (2004).
hecho, para tomar en cuenta que los costos medios del servicio educativo disminuyen a
medida que crece el número de alumnos, el sistema de subvenciones considera una
corrección por ruralidad. Esta sólo puede ser impetrada por establecimientos ubicados en
zonas rurales, a más de cinco kilómetros de otro establecimiento. Para efectos prácticos,
estos establecimientos se encuentran “protegidos” de la amenaza de entrada de otros
oferentes.

A su vez, el sistema de financiamiento compartido, que se ha expandido fuertemente desde

1993, tiende a generar una cierta segmentación del mercado en zonas urbanas. Esto limita
la competencia al interior de cada grupo de cobro, dado que las familias pueden auto
seleccionarse de acuerdo a su capacidad de pago.

Finalmente, la competencia, donde es posible, debiera mejorar el sistema a través de los

incentivos a cada escuela por mejorar sus resultados y, a nivel del sistema, mediante el
aumento de matrícula en las escuelas de mayor calidad. La contrapartida de este proceso es
la pérdida de alumnos en las escuelas de menor rendimiento. El cambio de escuela tiene
costos psicológicos para los alumnos, que se desvinculan de sus amigos para insertarse en
un medio desconocido, donde deben construir nuevas relaciones. Pero para los que deben
quedarse, ya sea porque sus costos de traslado son mayores o porque sus familias no
perciben la gravedad de su situación, el tema es más difícil. Estos alumnos se ven
fuertemente perjudicados durante el proceso de deterioro de una escuela, que puede
terminar con su cierre después de un tiempo eventualmente largo.

Al haber ratificado la Convención de los Derechos del N iño y la Convención de los

Derechos Humanos, Chile se obligó a proveer acceso a educación en condiciones de
igualdad de oportunidades. En esta perspectiva, el Estado se transforma en garante de este
derecho. Las limitaciones de la competencia anteriormente descritas muestran que ésta no
es suficiente para garantizar acceso a una educación de calidad para todos los niños. En esta
perspectiva, se debería abandonar la visión del Estado subsidiario establecida en el
ordenamiento institucional actual, para permitir mecanismos que, más allá de la
competencia, garanticen calidad.

Mercado y equidad

Uno de los problemas más discutidos respecto a los sistemas que introducen mecanismos
de mercado en sectores sociales es la competencia-S. Si los establecimientos educacionales
van a ser premiados directa o indirectamente por los resultados de aprendizaje que logran
sus alumnos, tendrán incentivos para atraer estudiantes que tengan un mayor rendimiento
potencial6 y expulsar a los que muestren resultados inferiores; es decir, competirán por
“selección” más que por eficiencia. Este incentivo a los establecimientos para elegir sus
alumnos aumenta cuando se comienzan a publicar mediciones de calidad tipo SIMCE. 7 Se

6
Estudios de distintos países muestran que una de las variables determinantes del resultado educativo, medido
en pruebas similares al SIMCE, son las características socioeconómicas y los niveles educacionales de las
familias.
7
En un sistema de financiamiento tradicional estos incentivos también existen, pero son más débiles. Siempre
es más atractivo para los profesores trabajar con alumnos con menores problemas, porque hace su trabajo más
fácil.
ha sugerido que proveedores con fines de lucro podrían ser más proclives a esta respuesta 8 ,
y que ella podría ser reforzada por el mecanismo de financiamiento compartido, que hace
más atractivos a familias con mayor capacidad de pago. Esto último significaría que desde
1993 se deberían haber reforzado los procesos de segmentación; sin embargo, la hipótesis
sobre segmentación creciente no ha sido verificada empíricamente. 9

Si la subvención dependiera de las características de los alumnos, mayores recursos por

alumno podrían mitigar los incentivos a la exclusión de los hogares de menores ingresos o
niveles educacionales. El fundamento de mayores recursos para los estudiantes más
vulnerables es independiente de la forma de financiamiento y se relaciona con el objetivo
de igualar oportunidades para todos los ciudadanos. Para lograr igualdad de oportunidades
educativas -que los estudiantes de nivel socioeconómico más bajo puedan obtener un
aprendizaje similar a grupos más acomodados- es necesario que se inviertan más recursos
en aquellos alumnos más vulnerables para compensar el efecto de sus características
familiares. Si esto no se hace, las posibilidades de desarrollo de una persona estarán
determinadas por la cuna en que nació. El sistema escolar chileno refuerza estas
desigualdades porque ocurre exactamente lo contrario: el sistema particular pagado al que
accede el 9% de la población de mayores ingresos gasta por alumno, en promedio, más de
tres veces lo que gasta el sistema subvencionado. El mecanismo de financiamiento
compartido tiende a acortar la brecha de recursos entre el sistema subvencionado con el
particular pagado, pero introduce diferencias relacionadas positivamente con el ingreso de
los hogares al interior del sistema subvencionado. 10

La forma más adecuada de entregar los mayores recursos a los alumnos más vulnerables en
un sistema de financiamiento como el chileno es haciendo depender el valor de la
subvención de las características de los alumnos. Esto es lo que hacen países como
Holanda, que cuenta con subsidios diferenciados de acuerdo a las características de los
padres de los alumnos. En un estudio realizado para el Ministerio de Educación entre los
años 2000 y 2001 11 concluimos que esta era la mejor alternativa, ya que otros mecanismos,
como por ejemplo, entregar recursos directamente a los establecimientos, llevarían a errores
de exclusión e inclusión muy elevados (ambos en torno al 50%) y bloquearían la
competencia al perder los alumnos vulnerables el derecho a los mayores recursos si se
cambian de establecimiento.

8
La evidencia no corrobora que los colegios con fines de lucro sean más selectivos. Elacqua (2006) muestra
que sostenedores católicos subvencionados tienen menos alumnos vulnerables que el sector con fines de lucro
(13% contra 18%). Sin embargo, el sector municipal atiende a un porcentaje mucho mayor de alumnos
vulnerables (39%). González, Mizala y Romaguera (2002) muestran que los cuatro primeros deciles están
sobre representados en el sector, esto podría reflejar que los colegios particulares subvencionados son más
selectivos en general, pero también podría ser explicado por su ubicación en zonas de ingresos medios.
9
González (2005) muestra que no hay variaciones importantes en la representación de cada decil en el
sistema subvencionado entre 1990 y 2000. Asimismo, utilizando datos del SIMCE no encuentra un
incremento de la segmentación entre 1998 y 2003, ambas mediciones son para 2do medio. Sin embargo, la
segmentación parece relativamente alta, si bien no existe un estándar internacional con el cual comparar.
10
Por el contrario, los aportes municipales están inversamente relacionados con el nivel de ingresos de los
hogares de la comuna (González, Mizala y Romaguera, 2002).
11
Ver González, Mizala y Romaguera (2002).
Un tema que merece mayor estudio es la posibilidad de mayores recursos en función de la
concentración de alumnos vulnerables. El fundamento de esto se encontraría en el llamado
efecto pares. Algunas estimaciones de funciones de producción educacional -que intentan
explicar los resultados de aprendizaje en base a un conjunto de insumos- encuentran un
impacto significativo del nivel socioeconómico de los compañeros de curso o del promedio
del establecimiento que es independiente del efecto del nivel socioeconómico de la familia
del estudiante. Esto significaría que, para igualar oportunidades de aprendizaje, no bastaría
con remediar las características familiares de cada niño, sino también debieran compensarse
las de su curso o establecimiento.

Sin embargo, la subvención preferencial por sí sola no es suficiente porque sin la

prohibición de selección se mantendrán incentivos a seleccionar los más hábiles entre los
vulnerables; por lo tanto, es relevante impedir la competencia -S, tanto para una mayor
igualdad de oportunidades como para un mejor funcionamiento de la competencia. Debe
reconocerse que ambas medidas no bastarán para resolver completamente el problema de
segmentación, en la medida en que los padres se auto seleccionen, por ejemplo, si no
postulan a los establecimientos con financiamiento compartido, o postulan sólo a
establecimientos cercanos a su residencia (lo que tendería a reproducir la segmentación
espacial de las ciudades).

Por otra parte, una vez implementadas las compensaciones que el proyecto de ley establece,
y sean extendidas más allá de 4to básico 12 , la no selección, al menos en la educación media,
es debatible. La posibilidad de selección por mérito en algunos establecimientos públicos
permite una formación de excelencia que está legitimada en la sociedad chilena y, aunque
no existen estudios específicos que corroboren esta percepción, parece un importante
vehículo de movilidad social.

El proyecto de subvención preferencial pretende asegurar que los mayores recursos

mejoren los aprendizajes de los alumnos más vulnerables, lo que requiere que
efectivamente los establecimientos sean capaces de compensar las desventajas de origen de
estos niños. Para ello, propone reconocer la diversidad de capacidades de los
establecimiento s y otorgar plena libertad para asignar los recursos a quienes han
demostrado ser eficaces.

Además, ofrecer un menú de políticas efectivas basadas en la evidencia empírica a quienes

han experimentado más dificultades y, por cierto, incluir mecanismos que aumenten la
responsabilidad de los establecimientos educacionales por sus resultados. Sin embargo,
esta última propuesta es insuficiente. Como ya se dijo, el Estado, como garante del bien
común, no debe aceptar pasivamente una educación de mala calidad financiada con
recursos de todos los chilenos, ya que perjudica notablemente a los niños sometidos a una
educación deficiente. Antes de la subvención preferencial, se podía incluso establecer
sanciones de este tipo para establecimientos con bajos resultados en el SIMCE, aún cuando

12 Aún cuando la subvención preferencial debería seguir más allá de 4to básico, nivel al cual lo restringe el
proyecto de ley, es una buena idea limitarla en un comienzo no sólo por disponibilidad de recursos fiscales
sino también para evaluar su impacto y monitorear especialmente los montos de la compensación.
estos fuesen sistemáticos, en la medida que esta situación se debiera a que no contaban con
los recursos suficientes para compensar la alta vulnerabilidad de sus estudiantes.

Una vez implementada la política de subvención preferencial se podrá afirmar que los
malos rendimientos sostenidos se deben efectivamente a la ineficiencia del establecimiento
educacional. En esta situación, el Estado podría definir un umbral de calidad mínima
aceptable, debajo de la cual los establecimientos no deberían estar habilitados para
funcionar. Ese umbral debiera ser creciente en el tiempo, en la medida en que el país se
desarrolle y los recursos invertidos por estudiante vayan creciendo. Resultados sistemáticos
debajo del umbral debieran dar lugar a medidas que actualmente no es posible implementar,
como la intervención de los establecimientos.

El tratamiento debería ser semejante al de una quiebra, permitiendo las reestructuraciones

necesarias para que los estudiantes reciban un servicio de calidad, incluyendo cambio de
profesores y de director, cierre del establecimiento y reubicación de los alumnos. Esto sería
coherente con una perspectiva de derechos, en que si el derecho (en este caso a una
educación de calidad) está siendo vulnerado, el Estado actúa como garante. No obstante, la
intervención debería cautelar otros derechos, incluyendo los laborales y de propiedad. El
Estatuto Docente debería ser reformado para otorgar mayores posibilidades de término de
contrato, al menos en este tipo de situaciones.

Otros temas institucionales

Los cambios sugeridos en la sección anterior no resuelven todos los problemas

institucionales del sistema escolar chileno. Un primer tema importante es que desde los
años ochenta existe una dicotomía entre el Ministerio, encargado de asuntos técnico-
pedagógicos, y los municipios, encargados de la gestión administrativa. A nivel de los
establecimientos educacionales, esto implica una doble dependencia : del Ministerio , en
materias pedagógicas, y del sostenedor, en materias administrativas. Esto conlleva una
división de la gestión en dos ejes que necesariamente deben ir juntos. Asimismo, esta
dicotomía implica escasa responsabilidad municipal por los aprendizajes y una mirada
ministerial distante a los problemas de gestión de los municipios. Además, esto genera falta
de accountability13 ya que nadie se siente responsable por los resultados educativos y los
padres y apoderados no pueden identificar a los responsables de la calidad educativa.

Al mismo tiempo, esta situación tiende a justificarse en la escasa capacidad técnica de

algunos municipios. Se sostiene que el tamaño y los recursos de algunas comunas son
insuficientes para gestionar y asesorar adecuadamente a los establecimientos educacionales
que tienen a su cargo. Esto también es extensible al sector particular subvencionado, en
donde la inmensa mayoría de los sostenedores tienen a su cargo un solo establecimiento. En
la medida que en la provisión de ciertos servicios existen economías de escala y ámbito, es
conveniente que se promueva la asociación de sostenedores, ya sea para adquirir o producir
estos servicios.

13
Se entiende por accountability (rendición de cuentas) aquellos mecanismos y prácticas que permiten a los
beneficiarios lograr la cantidad y calidad necesaria de un servicio público (educación en este caso).
Además, la institucionalidad chilena bloquea, en el sector municipal, la posibilidad que el
mal desempeño tenga consecuencias, pues los profesores contratados son prácticamente
inamovibles. De hecho, en un área donde la calidad de los profesionales es clave, la
posibilidad de desarrollar una política de recursos humanos está prácticamente prohibida
por ley. Al menos en el sector municipal, las remuneraciones son fijadas en una
negociación entre el Ministerio de Educación y el Colegio de Profesores sin la participación
de los sostenedores. La mayor parte de la subvención debe ser destinada a financiar estas
remuneraciones, por lo que la selección, contratación o despido están estrictamente
normadas, al punto de que el despido está prácticamente prohibido en el caso de los
profesores que forman parte de la dotación.

Han debido diseñarse sistemas de incentivos (SNED) y evaluación docente para intentar
resolver la falta de estímulo al esfuerzo en el sistema, dentro de un marco en que se
desconfía y limita fuertemente las posibilidades de gestión municipal. La legislación en este
ámbito está diseñada para proteger la estabilidad laboral de los docentes más que la calidad
de la educación que reciben los niños.

La centralidad de los profesores

En los últimos años hemos estado preocupados, y con razón, de la brecha en los resultados
en las pruebas SIMCE entre colegios particulares pagados y los colegios que reciben
subvención del Estado. Sin embargo, las pruebas internacionales como TIMSS y PISA nos
han mostrado que incluso los alumnos chilenos con mejores resultados en las pruebas
internacionales están por debajo del desempeño de sus pares de países desarrollados. Esto
es importante porque significa que el problema no es sólo del sistema subvencionado o de
los establecimientos municipales. Los establecimientos particulares pagados, que no
enfrentan las inflexibilidades que dificultan la gestión de los colegios municipales y que
cuentan con mayores recursos, tampoco muestran resultados competitivos a nivel
internacional. Una explicación a este problema, entre otras posibles, reside en la
preparación de nuestros profesores.

La formación inicial docente es un tema fundamental que hay que abordar si queremos
mejorar la calidad de los aprendizajes de nuestros estudiantes. Un primer elemento a
considerar es que las carreras de pedagogía en Chile tienen demasiado énfasis en pedagogía
y poco en las materias que se deben enseñar. De hecho, las encuestas que responden los
profesores en el momento de la aplicación de pruebas como TIMSS revelan que éstos no se
sienten cómodos con sus conocimientos acerca de los temas que enseñan. La información
proveniente de las evaluaciones docentes confirma esta percepción de inseguridad en sus
conocimientos. Muchas de las instituciones formadoras de profesores no han logrado
acreditar sus carreras, y existen serias dudas respecto a su calidad. Al igual como ocurre en
otros países, sería conveniente que los egresados de estas instituciones rindiesen un examen
que demuestre conocimientos mínimos y actualizados, al menos como requisito para
desempeñarse en instituciones con financiamiento público. La publicación de los resultados
por institución sería muy útil para los sostenedores.
Más aún, en el segundo ciclo de educación básica (5° a 8° básico) enseñan muchos
profesores generalistas, en vez de aquellos que están formados en una disciplina. En la
mayoría de los currículo s de los profesores de enseñanza básica hay muy pocos cursos
específicos de las disciplinas y en ellos se confunde el saber acerca de la disciplina con la
enseñanza de la disciplina. Los datos muestran que menos de la mitad de los alumnos
chilenos tienen un profesor de ciencias con título universitario en ciencias básicas (física,
química o biolo gía), mientras que en otros países se ha observado la tendencia a
incrementar la preparación disciplinaria de los profesores. Por ejemplo, en Rusia y Taiwán
más del 90% de los profesores de ciencias son científicos que complementan su formación
con estudio s de pedagogía.

Otro elemento que se discute en relación a la calidad de la educación es la estructura de

incentivos que enfrentan los docentes. La interrogante aquí es si la estructura de
remuneraciones y la carrera profesional de los profesores generan los incentivos para
mejorar su capital humano y su desempeño. Esta pregunta es muy importante porque es uno
de los elementos claves para mejorar la calidad de la educación. Nuestra apreciación es que
tanto la estructura salarial como la carrera profesiona l de los docentes enfrentan problemas
desde el punto de vista de los incentivos que generan.

Respecto de la estructura salarial, en Chile como en otros países, ésta tiene el problema de
que se paga igual por diferentes esfuerzos y habilidades. No se diferencia entre quienes
tienen buen o mal desempeño, no se retribuye la mayor educación, se encuentra
desvinculada de las actividades desarrolladas en los establecimientos escolares, no se
diferencia entre especialidades en donde hay escasez de profesores y aquellas en donde hay
sobreoferta, y considera la antigüedad como la principal razón de los aumentos salariales.
Esto último determina que finalmente se recompense más bien la edad que el desempeño
efectivo en el trabajo. Una de las diferencias entre los salarios de los profesores y el resto
de las profesiones, es que las remuneraciones de los profesores son “planas”, es decir, son
muy similares entre todos ellos. 14
En relación a la carrera profesional, ésta en general está asociada con ascensos que
implican el abandono del aula por parte de buenos profesores, y que muchas veces
dependen de la jubilación o el retiro de quienes ocupan puestos superiores en la escala
jerárquica. En general, no existe la posibilidad de promover al docente dentro de su mismo
cargo, sino que éste debe aspirar a otros puestos con el objeto de mejorar su remuneración.
Al mismo tiempo, la forma en que se accede a un cargo superior fomenta el credencialismo,
es decir, los docentes asisten a numerosos cursos de capacitación que no ofrece n un aporte
sustantivo a sus conocimientos y habilidades, pero que les da puntos para ascender en la
carrera. Esto hace que no se incentive a los mejores docentes a realizar un
perfeccionamiento pertinente.

Es importante mencionar que es vital que los profesores tengan salarios adecuados. Un
aumento de ellos es bueno porque atrae a mejores postulantes a las carreras de pedagogía.
Es así como hemos visto que su puntaje de ingreso ha aumentado cerca de 50 puntos en los
últimos años producto del significativo aumento de los salarios de los profesores. Pero,
14
Ver Mizala y Romaguera (2005)
principalmente, esto es bueno en la medida en que los actuales profesores se sientan más
valorados e incentivados con su profesión, que estén dispuestos a trabajar con mayor
esfuerzo en sus actividades docentes y que los mejores profesores se mantengan en la
docencia. Sin embargo, la experiencia de estos pasados 15 años señala que este objetivo no
se cumple con sólo aumentar salarios en forma pareja y que es necesario diferenciar y
premiar a quienes se esfuerzan más y obtienen mejores resultados en términos de la calidad
de la educación que reciben los niños. En este sentido, hay que mantener y fortalecer la
incorporación de esquemas de incentivos asociados al desempeño docente. Si bien esta no
es la única forma de mejorar la calidad de la educación, sí constituye un mecanismo
necesario para apoyar los cambios que se están implementando en el sector.

Tratar en mayor detalle cada uno de estos puntos excede las posibilidades de este artículo.15
Sin embargo, existe abundante reflexión desde distintas disciplinas sobre estos temas, y
esperamos que la sociedad en su conjunto continúe y abra nuevos espacios para que los
distintos actores puedan debatir en profundidad los cambios que se requieren.

Referencias

Elacqua, G. (2006) Public, Catholic, and for-profit school enrollment practices in response
to vouchers: Evidence from Chile, mimeo, Universidad Adolfo Ibáñez, julio.
Elacqua, G. y R. Fabrega (2004) El consumidor de la educación: el actor olvidado de la libre
elección de colegios en Chile, mimeo, Universidad Adolfo Ibáñez.

González, P. (2005) La igualdad educativa, el financiamiento vía subvenciones y la

administración privada de la educación: elementos para la discusión, en J.E. García-
Huidobro (ed.) Políticas educativas y equidad, UNESCO, UNICEF y Fundación Ford,
Santiago.
González, P., A. Mizala y P. Romaguera (2002) “Recursos diferenciados a la educación
subvencionada en Chile”, Documento de trabajo 150, Centro de Economía Aplicada.

Mizala, A. y P. Romaguera (2005), “Teachers’ salary structure and incentives in Chile” en

Vegas, E. (ed.), Incentives to Improve Teaching: Lessons from Latin America, World Bank
Press.

15
Otras propuestas coherentes con esta perspectiva pueden encontrarse en el informe del Consejo Presidencial
de Infancia en http://www.consejoinfancia.cl/Informe_final_infancia.pdf .