Integración Regional Latinoamericana

ANÁLISIS
Mapa de la Integración Regional

en América Latina
Procesos e instituciones
Luciana Gil y Damián Paikin

Septiembre 2013
En América Latina existe una gran variedad de iniciativas y proyectos

de integración regional con diferentes objetivos, reglas, procedimientos
y niveles de consolidación. Sin embargo, más allá de las inclinaciones
ideológicas de cada bloque, en todos los casos los presidentes y la regla
del consenso dominan la escena y la dinámica intergubernamental resulta
decisiva a la hora de definir las políticas comunes.
Otra constante actual, que implica un cambio para los procesos de in-
tegración nacidos o consolidados durante la década de 1990, es la am-
pliación de los objetivos desde el ámbito estrictamente comercial a los
ámbitos cultural, productivo, social y ambiental.
Algunos bloques han logrado expandirse de acuerdo con las necesidades

geopolíticas y económicas de los Estados, como el caso de la UNASUR,
impulsada por Brasil en su búsqueda de convertirse en un “jugador glo-
bal”. Otros, en cambio, han mostrado cierto estancamiento, aunque con
éxitos parciales, como el MERCOSUR, la CARICOM o el ALBA, mien-
tras que los más antiguos como la CAN y la ALADI parecen atravesar un
período de decadencia relativa.
En todos los casos, se trata de espacios que conviven en un permanente

juego de diferenciación y cooperación pero que trabajan en la construc-
ción de nuevas relaciones e identidades superadoras de las identidades
nacionales.
Índice
n Introducción................................................................................................................3
n ALADI | Asociación Latinoamericana de Integración........................................................ 3
n ALBA – TCP | Alianza Bolivariana para las Américas

Tratado de Comercio de los Pueblos......................................................................... 6
n CAN | Comunidad Andina de Naciones .................................................................... 8
n CARICOM | Comunidad del Caribe..................................................................................... 12
n CELAC | Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños................................. 15
n MERCOSUR | Mercado Común del Sur.................................................................... 18
n SICA | Sistema de la Integración Centroamericana................................................ 23
n UNASUR | Unión de Naciones Suramericanas....................................................... 26
n Conclusiones ............................................................................................................ 31
n Bibliografía................................................................................................................................ 32
MAPA DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA | Luciana Gil y Damián Paikin
Introducción estructura, que constituyó un área de preferen-

cias económicas con el objetivo de lograr, en el
La integración regional en América Latina tiene largo plazo, un mercado común latinoamericano.
una larga trayectoria cuyas raíces, en términos de Se trata de un esquema abierto a la adhesión de
historia de las ideas, pueden remontarse al perío- todos los países latinoamericanos: además de los
do independentista y a las propuestas integracio- once primeros países en firmar el tratado (Boli-
nistas de Simón Bolívar cristalizadas en el Con- via, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela- que
greso Anfictiónico de Panamá en 1826. Pero es ya en ese momento formaban parte de la Co-
recién a partir de mediados del siglo XX cuando munidad Andina-, Argentina, Brasil, Paraguay,
se inician procesos concretos que, a lo largo de su Uruguay, Chile y México), se incorporaron luego
camino, han modificado tanto sus formas como Cuba (1999) y Panamá (2012).
sus contenidos y han debido convivir con nuevos
proyectos y visiones sobre los fines y los métodos Su objetivo de alcanzar un mercado común rem-
de la integración. plazó y superó la proyectada zona de libre co-
mercio que había pretendido la ALALC. Para
En la actualidad existen distintos procesos de lograrlo, se establecieron como funciones básicas
este tipo con objetivos, reglas, procedimientos y de la Asociación “la promoción y regulación del
niveles de consolidación variados, así como rela- comercio recíproco, la complementación econó-
ciones entre ellos que algunos interpretan como mica y el desarrollo de las acciones de coopera-
complementarias y otros como competitivas. La ción económica que coadyuven a la ampliación
prioridad que se asigna a las dimensiones políti- de los mercados”, según establece el art. 2 del
cas, económicas, comerciales y sociales también tratado. Para eso, la ALADI contó con tres me-
varía según cada proyecto y cada contexto. canismos: preferencias arancelarias regionales
(respecto de terceros países); acuerdos de alcance
Este documento pretende sintetizar los principa- regional (con la participación de todos los países
les aspectos que caracterizan hoy a las principales miembros); y acuerdos de alcance parcial (entre
iniciativas de integración en la región. El objetivo dos o más de los países miembros, pero no entre
es ofrecer un insumo para el análisis de la actuali- todos ellos a la vez). Así, desde aquel tratado, el
dad latinoamericana mediante información siste- logro del mercado común estuvo vinculado con
mática sobre los diferentes bloques de integración la promoción del “desarrollo económico - social,
de América Latina que facilite la tarea de evaluar- armónico y equilibrado de la región”.
los, compararlos y reflexionar sobre sus posibili-
dades futuras y sus principales desafíos. El trabajo Después de más de 30 años de su creación, los
está organizado, en consecuencia, en función de análisis muestran que ha sido una instancia di-
los nombres más utilizados para cada proceso (en námica para las negociaciones entre los países
general, sus siglas) y en orden alfabético. miembros, lo que se refleja en más de 200 acuer-
dos suscritos y depositados en la ALADI hasta
2009. Si bien la temática de los acuerdos ha sido
diversa, se han enfocado en su mayoría en el co-
ALADI | Asociación Latinoamericana mercio de bienes. Las preferencias arancelarias
de Integración han sido un importante estímulo para el uso de
los acuerdos en el comercio intrarregional, por
La evolución de sus objetivos lo que, según datos de la propia ALADI, el co-
mercio negociado ha pasado de representar algo
La Asociación Latinoamericana de Integración es menos del 30% a inicios de los años 80 al 72% en
el espacio más antiguo y amplio de integración la última década.
de la región. Sus orígenes se remontan a 1960,
cuando se creó la Asociación Latinoamericana Actualmente, sus objetivos de integración no se
de Libre Comercio (ALALC). En 1980, con la han modificado pero sí se ha buscado comple-
firma del Tratado de Montevideo, nació la nueva mentar la meta de la integración comercial con
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Luciana Gil y Damián Paikin | MAPA DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA
temas que fueron adquiriendo mayor relevancia acuerdos y promover otras acciones en materia
en la agenda regional. Así, en la XIII Reunión de integración económica;
del Consejo de Ministros (octubre de 2004), al
formalizarse el programa destinado a confor- - Comité de Representantes, integrado por em-
mar de manera progresiva un “espacio de libre bajadores de los gobiernos acreditados de for-
comercio”, se establecieron también las “mate- ma permanente en la sede de la Asociación en
rias complementarias”, que comprenden, entre Montevideo. Es el órgano político permanente
otras: el fomento y la integración productiva, el y el foro negociador donde se analizan y acuer-
relacionamiento de los sectores empresarial, la- dan todas las iniciativas destinadas a cumplir los
boral y académico, el desarrollo del comercio in- objetivos fijados por el tratado. Sesiona regular-
ternacional, con énfasis en las micro, pequeñas y mente cada 15 días y sus resoluciones son adop-
medianas empresas (MIPYMES) y otras formas tadas con el voto afirmativo de dos tercios de los
de organización y el desarrollo de acciones en el países miembros.
ámbito social, científico y tecnológico. En esta lí-
nea, en 2009, el Consejo emitió la resolución 69 Además, la ALADI cuenta con una Secretaría
con los lineamientos para la construcción de lo General con atribuciones de organismo técnico,
que denominó “la dimensión social en el proceso es decir, que puede formular propuestas a los de-
de integración”, con el objetivo de “fortalecer más órganos, cuya sede se encuentra en Monte-
los sentimientos de solidaridad, de pertenencia video.
e identidad y generar condiciones para que los
beneficios económicos y comerciales de la inte- Esquemas de participación política y social
gración alcancen a todos los sectores de la socie-
dad, especialmente los más vulnerables”. A par- Si se tiene en cuenta el contexto en el que se creó
tir de entonces, entre las acciones dirigidas a la la ALADI y se definieron sus objetivos orienta-
construcción de esa dimensión social se destacó dos a un mercado común, no es llamativo que los
el Banco de Experiencias Exitosas (ver apartado esquemas previstos para la participación de la so-
Principales iniciativas en curso). ciedad civil se limitaran a la creación en 1993 de
un Consejo Asesor Laboral (órgano consultivo
Instituciones auxiliar del Comité de Representantes, formado
por delegados de las organizaciones sindicales
Desde su creación, la estructura institucional de nacionales de cada uno de los países miembros) y
la ALADI está compuesta por tres órganos prin- de un Consejo Asesor Empresarial en 1997 (otro
cipales: órgano consultivo formado por delegados repre-
sentantes de las organizaciones empresariales de
- Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, cada país).
que reúne a los ministros de Relaciones Exte-
riores de los países miembros. Es el órgano su- Sin embargo, la Secretaría General cuenta ac-
premo de la ALADI y adopta las decisiones que tualmente con otros espacios de promoción de
corresponden a la conducción política superior la participación de la sociedad civil y atribuye a
del proceso de integración. Se reúne por convo- ciertas figuras la tarea de incentivarla. Por ejem-
catoria del Comité de Representantes y sesiona plo, el Departamento de la Dimensión Social y
y toma decisiones con la presencia de todos los el Departamento de Cooperación y Formación
países miembros; de esa secretaría, entre otras funciones, debe fo-
mentar la comunicación y el relacionamiento con
- Conferencia de Evaluación y Convergencia, que centros académicos y de investigación. Bajo la
está integrada por representantes que los países coordinación del Subsecretario de Cooperación,
miembros asignen y se dedica a examinar el fun- Asistencia Técnica y Apoyo a los países de menor
cionamiento del proceso de integración en todos desarrollo relativo, las tareas orientadas al desa-
sus aspectos, propiciar la convergencia de los rrollo de la competitividad y la complementación
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económica con estos países apuntan además a programa para la conformación progresiva de un
promover la participación de la sociedad civil en espacio de libre comercio (ELC) en la ALADI”.
el proceso de integración regional. Una serie de resoluciones se dirigieron a elabo-
rar una nueva cobertura normativa regional de
Cabe señalar, a su vez, que a partir de las mate- los regímenes de origen, salvaguardias, comercio
rias complementarias a la integración comercial de servicios y solución de controversias como
establecidas en 2004, se elaboró una serie de di- elemento fundamental para la profundización
rectrices “para el fortalecimiento de la integración de la integración comercial. Así comenzaron las
productiva regional, la promoción del comercio y rondas de negociación en estas materias, entre
una mayor participación de la sociedad civil”, apro- las que se destacó el tema de servicios profesio-
badas con la resolución 73 en abril de 2009. Esta nales, de gran relevancia en las agendas de los
resolución señalaba la necesidad de profundizar la países de la región. Sin embargo, en palabras de
participación del sector empresarial y laboral, a los la propia Secretaría de la ALADI, la relevancia
que se invitaría a las reuniones pertinentes, y de de los acuerdos que puedan alcanzarse depende-
fomentar la incorporación progresiva de los temas rá de la aplicación efectiva de los mismos, algo
de la integración regional en los programas de es- que corresponde a una decisión política más que
tudios de las universidades, otras entidades acadé- técnica. A eso se suma el desafío de que estas
micas e instituciones afines, así como una mayor materias se negocien paralelamente en ámbitos
interrelación entre ellas y la ALADI. distintos, más reducidos –como en el caso de
bloques subregionales- o más amplios –como en
Desde entonces se han podido identificar algu- el caso de la Comunidad de Estados Latinoame-
nas acciones concretas en ese sentido, como el ricanos y Caribeños.
lanzamiento del sitio Pymes Latinas1, que tiene
entre sus objetivos acompañar la promoción co- Otros proyectos que han cobrado notoriedad han
mercial de las pequeñas y medianas empresas y sido el apoyo a los países de menor desarrollo
facilitar su comunicación con la ALADI. Aun así, económico relativo -como los que actualmente se
la última reunión registrada del Consejo Asesor llevan a cabo en Bolivia, Ecuador y Paraguay para
Empresarial en junio de 2010, al analizar grado capacitar a funcionarios del sector público y re-
de avance de sus recomendaciones -en especial presentantes del sector empresarial; realizar estu-
a Pymes-, consideró que el proyecto no había te- dios de mercado específicos y brindar asistencia
nido la velocidad y continuidad esperada y sen- técnica para la gestión empresarial, entre otros- y
tenció en su informe final la necesidad de “aunar la Certificación de Origen Digital (COD), que ha
esfuerzos entre las instituciones participantes y sido desarrollado en la ALADI con el propósito
la Asociación para permitir la concreción de las de contribuir a una mayor eficiencia en los trámi-
recomendaciones que surjan de esta instancia”. tes de comercio internacional.
Principales iniciativas en curso Por último, cabe señalar el Banco de Experien-

cias Exitosas como una iniciativa en curso dentro
Si bien el avance en materia de integración co- de la dimensión social, cuyo objetivo es recabar
mercial fue significativo mediante acuerdos bi- información básica sobre proyectos y programas
laterales o subregionales, también fue claro para sociales exitosos realizados en los países de la
la ALADI que la acumulación de acuerdos no ALADI, con la finalidad de promover el inter-
permitiría, por sí sola, conformar un mercado recambio de información y experiencias en el ám-
gional de bienes unificado, ya que los acuerdos bito social, de manera que incentive la evaluación
implican normas y disciplinas diversas. sobre las posibilidades de reproducir la experien-
cia en otros países.
De allí que, en su reunión de 2009, el Consejo
de Ministros de Relaciones Exteriores emitiera
la resolución 59 para aprobar las “Bases de un 1. http://www.pymeslatinas.com.
5
Desafíos en la región distintas modalidades de inserción internacio-

nal. Como puede observarse en los desarrollos
La metodología con la que la ALADI ha abor- recientes de la ALADI, estas divergencias han
dado su objetivo de lograr un mercado común tenido consecuencias en los proyectos y en el rit-
latinoamericano se concentró en facilitar las ne- mo de la integración regional, que aún enfrenta
gociaciones entre los países, transformándose en desafíos más allá del comercio. Por ejemplo, exis-
un espacio regional en el que estos acuerdos se te un potencial no explotado en las áreas de fi-
depositan formalmente. Durante los primeros nanzas, infraestructura, conectividad, tecnología
años del siglo XXI, la región vivió un período e innovación, y acciones para abordar el cambio
de muy buen desempeño económico que lue- climático. En lo que a la ALADI respecta, son
go le permitió superar la crisis internacional de temas que han adquirido mayor relevancia en
2009 y tener una rápida recuperación. La propia las agendas pero las acciones concretas deberán
ALADI reconoce que este desempeño económi- derivar de cierta convergencia entre las distintas
co fue un factor positivo para impulsar el proceso concepciones sobre los métodos para alcanzar el
de integración regional pero a su vez identifica desarrollo económico.
el surgimiento de visiones muy diversas sobre
las estrategias de desarrollo nacional que se han
trasladado a visiones regionales disímiles. Esto ALBA – TCP | Alianza
se tradujo en la aparición de nuevas y variadas Bolivariana para las Américas – Tratado
instancias (UNASUR, ALBA, CELAC) que han de Comercio de los Pueblos
complejizado el panorama de las instituciones de
integración en la región. La evolución de sus objetivos
Si bien la ALADI ya convivía con distintos pro- La Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA)
cesos subregionales como la CAN y el MER- toma vida como una propuesta alternativa al
COSUR, estos formaban parte del proceso de la Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)
ALADI y sus acuerdos se depositaban en la Aso- impulsada por los Estados Unidos. Fue propues-
ciación como mecanismos con los que avanzaba ta en 2001 por el presidente venezolano Hugo
hacia el objetivo la integración regional latinoa- Chávez en el marco del III Encuentro de Jefes
mericana. Se teme que algunas iniciativas más re- de Estado del Caribe y entró en vigor el 14 de
cientes, en cambio, puedan solapar sus objetivos diciembre de 2004 cuando se realizó la primera
con los de ALADI. Es el caso de la CELAC, que Cumbre del ALBA en La Habana, Cuba.
incluye entre sus fines la convergencia comercial
regional y que, de lograrla, abarcaría un ámbito Este proceso de integración difiere en su concep-
de alcance mayor que la ALADI ya que incluye ción no sólo del ALCA sino también de los otros
a los Estados caribeños. Se trata de un objetivo procesos de integración latinoamericanos donde
de largo plazo y no exento de obstáculos por lo la dimensión comercial destinada a crear espa-
se han solicitado estudios de convergencia de los cios de libre movilidad de mercaderías -ya sea
acuerdos de complementación económica entre para mejorar las posibilidades industrializadoras
los países de América del Sur2. Sin embargo, no
está clara aún la forma en que se coordinarán los 2. Por ejemplo, en la Primera Reunión de Presidentes de la
esfuerzos de los distintos esquemas de integra- Comunidad Sudamericana de Naciones (septiembre de
ción para no duplicarse ni superponerse. 2005), se solicitó tal estudio a los secretariados de ALADI,
del MERCOSUR, de la CAN y de CARICOM, con la con-
Además, luego de un período de adhesión en la currencia de Chile, Guyana y Surinam. Por su parte, en una
reunión realizada en agosto de 21012 en la ALADI en el
región a las ideas de libre comercio como pro-
marco de la CELAC, representantes de todos los organis-
motor del desarrollo, actualmente éstas conviven mos latinoamericanos sostuvieron su acuerdo en evitar la
con visiones más críticas, que cuestionan la con- dispersión, la fragmentación y la duplicación de tareas entre
tribución del comercio internacional y buscan la gran cantidad de iniciativas de integración existente.
6
o como paso hacía una liberalización comercial - Consejos sectoriales (social, político y económi-
mayor a escala internacional- era uno de los ejes. co), que son reuniones de ministros de las dife-
El ALBA, en cambio, plantea desde sus inicios el rentes áreas, cuya misión es implementar la nor-
“Tratado de Comercio de los Pueblos” basado en mativa y las directrices del Consejo Presidencial;
el principio de la solidaridad, la reciprocidad y la
transferencia de tecnologías en el intercambio de - Consejo de los Movimientos Sociales, ubicado
bienes y servicios. en el mismo nivel de los demás Consejos, es el
espacio de participación social dentro del bloque
En este sentido, el ALBA tiene entre sus objeti- bajo las ideas del “antimperialismo” y “antineo-
vos tres ejes claros: el histórico, dando cuenta del liberalismo” y con el compromiso de impulsar
proyecto americano planteado por Bolívar; el so- el sostenimiento y crecimiento del ALBA. Su
cioeconómico, en la voluntad de dar respuesta al función, a diferencia de los otros Consejos, no
desarrollo de los pueblos de América con equidad es vehiculizar las iniciativas planteadas sino ob-
social; y el ideológico, basado en los principios de servarlas desde la óptica de los movimientos so-
soberanía nacional, autodeterminación de los pue- ciales y proponer nuevas iniciativas al Consejo de
blos y desarrollo sustentable con justicia social. Presidentes;
Para eso, se plantea la conformación de “proyectos - Coordinación Permanente del ALBA (Secreta-
gran-nacionales” mediante los cuales se da vida a ría Ejecutiva), con sede en Caracas, cuenta con
los objetivos de unidad e integración en el mar- un coordinador permanente con mandato por
co de los principios de solidaridad, reciprocidad dos años, y un coordinador por cada Estado
y transferencia. Un ejemplo de esto es el acuerdo miembro. Sus funciones con el registro, apoyo y
“Misión Barrio Adentro” suscripto en 2005 entre acompañamiento técnicos de todos los espacios
los gobiernos de La Habana y Caracas, que con- creados en el marco del ALBA.
templa la llegada de profesionales médicos cuba-
nos a Venezuela a cambio de petróleo para la isla. Esquemas de participación política y social
A este modelo se fueron sumando Bolivia, Ni- El Consejo de Movimientos Sociales es el princi-
caragua, Ecuador, y las caribeñas San Vicente y pal mecanismo de participación social. Fue creado
Granadinas, Antigua y Barbuda y Dominica. Para en 2007 en el Encuentro de Tintorero, durante la
estas últimas ha tenido el petróleo venezolano un V Cumbre del ALBA. En ella las organizaciones
rol clave en su opción política. sociales plantearon una serie de demandas como
la multiplicación de las misiones sociales, la arti-
Instituciones culación con los gobiernos locales, la democrati-
zación de las telecomunicaciones y la necesidad
Aunque fue planteado como un proceso dife- de creación de una Contraloría Social del ALBA,
rente, en su fase institucional el ALBA replica que permita a los movimientos sociales hacer una
el armado intergubernamental del resto de los permanente vigilancia del avance de los proyectos
procesos de integración latinoamericanos, incor- gran-nacionales. También vale la pena mencionar
porando como única novedad el Consejo de los la introducción posterior del problema medioam-
Movimientos Sociales, creado en 2007, cuya mi- biental, encarnado en la defensa del agua, la biodi-
sión es aportar al proceso la mirada de los secto- versidad y la soberanía alimentaria y en la propuesta
res populares organizados. de creación de un Tribunal Ambiental. Así quedó
planteado en el Compromiso Sucre, la declaración
El ALBA cuenta con los siguientes órganos: de los movimientos sociales elaborada durante la
XI Cumbre de Caracas en febrero de 2012.
- Consejo de Presidentes del ALBA, que define
las líneas ideológicas, políticas y estratégicas del En este esquema, se observa la tensión perma-
bloque; nente entre los poderes estatales y los espacios
7
sociales. Sostener que los movimientos integran- - Banco del ALBA: banco de desarrollo confor-
tes del Consejo son ajenos a las lógicas político- mado por fondos propios de los Estados miem-
estatales es un error, como también sostener que bro orientados a la financiación de proyectos
son meras correas de trasmisión del pensamiento económicos destinados a la inclusión social.
de ciertos líderes. En todo caso, se los puede de-
finir como aliados con diferentes grados de sumi- Desafíos en la región
sión que, de todas formas, sostienen un punto de
vista diferenciado.
Los desafíos del ALBA se encuentran tanto en
su faz interna como en su relación con el resto
Principales iniciativas en curso de los bloques regionales. Con relación al primer
punto, quizás como en ningún otro proceso su
Las iniciativas del ALBA se han realizado en di- supervivencia está atada al sostenimiento de los
ferentes terrenos como la salud, la educación, la actuales gobiernos de los países miembros. La
integración productiva y la regulación financiera, opción por una integración de tipo ideológico
cada una con éxito diverso. Entre las principales debilita su capacidad de continuidad ante cam-
acciones se pueden mencionar: bios políticos en los países que lo componen.
- Programa de Alfabetización y Postalfabetiza- Por otro lado, el ALBA no se construye en base a

ción: basado en el método de alfabetización cu- un criterio geográfico ni histórico, como el resto
bano “Yo sí puedo”, el programa se ha converti- de los bloques, sino en base a un criterio ideológi-
do en uno de los grandes éxitos de los proyectos co coyuntural, lo que dificulta su encasillamiento
gran-nacionales del ALBA, declarando a Vene- con relación al resto de las iniciativas. La apues-
zuela y Bolivia territorio libre de analfabetismo, ta del fallecido presidente venezolano Hugo
es decir que 96% o más de su población adulta Chávez al fortalecimiento de la CELAC (ver más
sabe leer y escribir. adelante) se explica porque allí el ALBA podría
jugar como bloque ideológico. En este sentido,
- Misión Barrio Adentro y Operación Milagro: el fortalecimiento de la CELAC es central para el
vinculadas con el desarrollo de la salud comunita- desarrollo del ALBA y para su importancia estra-
ria y con el desarrollo de técnicas de tratamiento tégica entre los países miembros.
de enfermedades oftalmológicas, respectivamen-
te, ambas iniciativas han logrado la transferencia
de conocimientos de la medicina cubana a otros
territorios. CAN | Comunidad Andina de Naciones
- Implementación del SUCRE (Sistema Único de La evolución de sus objetivos

Compensación Regional de Pagos): mecanismo
de compensación del comercio regional con la Nacida en 1969 en el marco de la Asociación Lati-
intención de evitar el uso de divisas en las tran- noamericana de Libre Comercio (ALALC), que
sacciones internas. El SUCRE, como moneda de amenazaba con reproducir la lógica centro-peri-
intercambio, permite compensar las transaccio- feria entre los grandes países de la región -Bra-
nes de comercio exterior utilizando dólares sola- sil, México y Argentina- y el resto de los países,
mente para saldar las diferencias anualizadas. Las la Comunidad Andina de Naciones (CAN) ex-
operaciones de comercio exterior son realizadas presó en su devenir histórico algunas cuestio-
entre los banco centrales nacionales, que convier- nes centrales de los procesos de integración en
ten sus monedas al SUCRE como valor de refe- América Latina.
rencia. Al final del ejercicio, sólo los saldos co-
merciales entre una y otra economía son saldados En primer lugar, se trata del proceso de integración
en divisas, evitando de esta manera la necesidad más antiguo del continente, con más de 40 años
de contar con ellas para cada operación. de permanencia. En segundo lugar, en el nivel
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institucional, la Comunidad Andina es un mode- nacionales compuesto por tres miembros, que
lo que buscó replicar en la región muchas de las tenía como fin velar por el desarrollo del bloque.
instituciones de la Unión Europea, poniendo en
su centro el debate entre las dinámicas suprana- El fin de esta etapa llegó definitivamente en 1989,
cional e intergubernamental. En tercer lugar, la cuando se aprobó en Galápagos el nuevo diseño
Comunidad Andina es el territorio donde hoy se estratégico para la orientación del Grupo Andi-
expresa con más crudeza la tensión entre los dis- no, que modifica los objetivos iniciales y priori-
tintos modelos de integración, donde hay países za la vinculación comercial de los países andinos
como Colombia y Perú, volcados a la firma de con el mercado internacional. Se sentaron enton-
acuerdos de libre comercio con los Estados Uni- ces las bases del nuevo modelo de “regionalismo
dos y la Unión Europea, y otros como Bolivia y abierto”, entendido como un paso intermedio
Ecuador que junto a Venezuela y Cuba apuestan hacia la liberalización comercial, que también
a la construcción del ALBA y a un acercamiento marcó el origen del MERCOSUR.
al MERCOSUR.
Este modelo generó un cambio institucional
Este proceso sumamente rico debate hoy su su- planteado en el Protocolo de Tujillo de 1996 don-
pervivencia ante las profundas diferencias ideo- de se creó el Sistema Institucional Andino y se
lógicas, políticas y económicas de los países que institucionalizó el rol de la diplomacia presiden-
la integran. La CAN ha cambiado sus objetivos cial. Esto no logró dar cuenta de las asimetrías
iniciales vinculados con un proceso de desarrollo regionales y las diferentes visiones sobre la forma
interno por la búsqueda de pautas comunes en de vincularse con el mundo y, en particular, con
términos de identidad cultural andina y valores los Estados Unidos.
compartidos, como el respeto a la diversidad y la
lucha contra la discriminación a las comunidades Este quiebre llevó a que, tras el fracaso de la
originarias y los afrodescendientes. implementación del ALCA en 2005, algunos de
los países de la Comunidad Andina comenza-
En el marco del Acuerdo de Cartagena de 1969, ran a negociar en forma individual la firma de
que dio origen al Pacto Andino -predecesor de un Acuerdo de Libre Comercio con Washington
la Comunidad Andina-, los objetivos principa- y tensando más las relaciones en el bloque. Ve-
les estaban orientados a promover el desarrollo nezuela, bajo el liderazgo del presidente Hugo
equilibrado y armónico en la región mediante Chávez y en las antípodas ideológicas de los Es-
el empleo y la cooperación económica. La he- tados Unidos, denunció la actitud de Perú y Co-
rramienta central para alcanzar estos fines fue lombia y propuso el retiro de su país del bloque.
un regionalismo “hacia dentro” inspirado en el El resto de los países, en una votación conflicti-
pensamiento de la CEPAL (Comisión Econó- va3, puso fin a la Decisión 598, que planteaba la
mica para América Latina y el Caribe), de altos unidad de política exterior.
aranceles para los productos extra-zona y pro-
moción de la industrialización. Los ‘80 fueron, A partir de ese momento, el proyecto político de
como en otros ámbitos, una década perdida para la CAN comenzó a desdibujarse frente a apuestas
la integración andina. La crisis de la deuda y las como el ALBA o la recientemente creada Alianza
dificultades políticas entre los gobiernos llevaron del Pacífico.
a la flexibilización de la lógica integracionista y
a medidas unilaterales. En este marco, en 1987 Instituciones
se firmó el Protocolo de Quito, que flexibiliza
la vinculación y el comercio entre los países y A partir del Protocolo de Trujillo, la institucio-
frente a terceros. Se puso fin al Arancel Externo nalidad de la CAN pasó a ser definida como
Común y los Estados retomaron el control del
proceso que había sido delegado a la Junta del 3. No se permitió la votación de los representantes de Boli-
Pacto Andino, órgano de características supra- via, por no tener los pagos asociativos al día.
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Sistema Andino de Integración (SAI). El mayor comunitarios y los ciudadanos pueden llevar al
cambio fue la desaparición de la Junta, órgano de Tribunal las siguientes cuestiones, entre otras:
carácter supranacional decisivo en la propuesta
de integración planteada en el Acuerdo de Car- - acciones de nulidad: frente a una normativa
tagena como espejo de la Comisión Europea. El que se aparta de los principios planteados en el
Protocolo de Trujillo fue, en consecuencia, un Acuerdo de Cartagena y otras fuentes de derecho
cambio hacia la inter-gubernamentalidad y una primario de la Comunidad Andina.
apuesta a la capacidad política de los presidentes
como mecanismo de superación de diferencias. - acciones de incumplimiento: ante la inacción
frente a la aplicación de una normativa o la san-
En este sentido, las principales instituciones son: ción de leyes de ordenamiento interno que se
- Consejo Presidencial Andino: órgano máximo opongan a la legislación comunitaria.
de definición de la política estratégica del bloque,
con una frecuencia de reunión anual. - interpretación prejudicial: solicitada por los
jueces nacionales ante diferendos que incluyan
- Consejo Andino de Ministros de Relaciones Ex- o puedan incluir en su trámite normas propias
teriores: órgano legislativo y de decisión encarga- del ordenamiento jurídico andino, con el fin de
do de formular y ejecutar la política exterior de los sostener una única interpretación del derecho co-
países miembros en asuntos de interés subregional. munitario.
Coordina, además, la acción externa de los órganos
e instituciones del SAI, presidiendo sus reuniones. De esta forma, aunque volcada a un mayor nivel
de decisión presidencial, la CAN aún conserva
- Comisión de la Comunidad Andina: constitui- en su institucionalidad toques de supranacionali-
da por representantes plenipotenciarios. Nació dad que han ido perdiendo peso con el pasar del
en el seno del Acuerdo de Cartagena como re- tiempo. Sin embargo, su propia existencia, como
presentante intergubernamental frente a la Junta, la del Tribunal, pone en tensión el conjunto del
luego viró su función a los asuntos comerciales sistema, recordando las ideas fundacionales y la
y de inversiones. Por ello, sus miembros son, en pervivencia de las visiones donde el nivel regio-
su mayoría, los encargados de comercio de los nal era un complemento necesario e incluso un
países miembros. reemplazo de la lógica nacional.
- Parlamento Andino: espacio de representación Esquema de participación política y social

del pueblo de la Comunidad Andina. De carác-
ter consultivo, tiene como novedad el hecho de En este contexto, la participación y la construc-
que, a excepción de Bolivia, el resto de los países ción de la ciudadanía regional es una de las pre-
elige sus representantes mediante el voto de los misas del SAI. Al Parlamento, que constituye un
ciudadanos. punto nodal de participación política legitimada
por el voto popular, se suman diversos espacios
- Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina4: de debate sobre los temas regionales, los cuales
órgano jurisdiccional integrado por un magistra- son consultivos pero impulsan ideas novedosas y
do por cada país miembro. Su funcionamiento
es de carácter supranacional ya que los jueces no
responden a los intereses de sus Estados de ori- 4. El SAI incluye también instituciones financieras, como la
gen sino a los intereses de la Comunidad, al ser Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Latino-
garantes del cumplimiento de sus principios y de americano de Reservas, además de la Universidad Andina
Simón Bolívar y el Organismo Andino de Salud. Finalmen-
las normas emanadas por sus órganos.
te, la Secretaría General adopta una función técnica y de
iniciativa política sobre cuestiones regionales que de todas
A diferencia de los órganos de justicia de otros formas debe ser ratificada por los órganos decisores (Reu-
bloques, en este caso los Estados, los órganos nión de Ministros de RREE y Comisión).
10
articulan sectores según la lógica regional. Entre con otros espacios de integración, como MER-
ellos, vale destacar al y al Consejo Consultivo de COSUR y UNASUR y d) la articulación del en-
Pueblos Indígenas. tramado energético regional.
La cercanía con la sociedad, así como también su El primer punto pone énfasis en la participación
vínculo permanente con movimientos sociales y de las comunidades indígenas -institucionalizada
organizaciones no gubernamentales, hace que el a partir del Consejo Consultivo-, de los pueblos
Consejo Consultivo Andino de Autoridades Mu- afro-descendientes y de las mujeres. Este espíritu
nicipales actúe en última instancia como el espa- de respeto a la diversidad ha llevado a la realiza-
cio donde distintos actores de la sociedad emiten ción de actividades contra el racismo y la discri-
sus opiniones sobre las temáticas regionales. minación, así como también contra la violencia
de género.
La Comisión de los Pueblos Indígenas, por su
parte, da cuenta de la centralidad que la Comu- En el caso del medio ambiente, el eje amazónico se
nidad asigna a la diversidad y al respeto por los ha visto reflejado en la campaña “Amazonia Nues-
derechos humanos. Creada en 2007 e integrada tra”, que plantea de la defensa de la biodiversidad,
por miembros de las comunidades originarias, la el respeto por las culturas originarias y la incor-
Comisión contrasta por su reciente creación con poración de la identidad amazónica en los países
el Consejo Consultivo Empresarial, que acompaña andinos. Además, existen planes con los que los
al proceso desde 1983, mostrando a las claras un líderes de la región buscan fortalecer las capacida-
fuerte giro en los objetivos del bloque. Si el eje em- des de monitoreo regional de la deforestación.
presarial fue central para los años ’80 y los ’90, hoy
ha tomado ese lugar el eje ciudadano, en parte por Por su parte, el punto sobre el entramado energé-
la imposibilidad de sostener el enfoque comercial tico busca establecer las normas necesarias para
ante las fuertes discrepancias entre los países y en lograr la interconexión regional. En la actualidad
parte por la capacidad propia de los diversos movi- existen procesos de interconexión terminados
mientos sociales, como los pueblos originarios, de entre Colombia y Ecuador, y Ecuador y Perú,
imponer su agenda en el marco regional. mediante los cuales se ha logrado facilitar el in-
tercambio energético en la CAN. Sumar a Bolivia
Vale la pena mencionar la Universidad Andina a la red y compatibilizar los diferentes sistemas es
Simón Bolívar como otro eje de la participación el eje de las acciones actuales.
social, que busca generar una formación de ca-
rácter regional y mostrar las ventajas de observar Sólo a modo de ejemplo cabe mencionar además
la propia realidad con ojos comunes. la Política Andina en Materia de Lucha contra la
Minería Ilegal, el Programa MIPYMES y Ciencia
Principales iniciativas en curso y Tecnología de la Secretaría General de la CAN
y el Programa Anti- Drogas Ilícitas de la Comu-
Una de las principales iniciativas ha sido la Agen- nidad Andina (PRADICAN).
da Estratégica Andina, aprobada en 2010, que
busca reorientar el trabajo regional tras la crisis Desafíos en la región
producida por la salida de Venezuela y las fuertes
diferencias internas entre los países miembros. En El desafío central de la CAN de cara al nuevo si-
ella, se trabajó sobre seis ejes con el fin de cons- glo es construir su propio lugar. Tensionado entre
truir las bases de una futura profundización del la Alianza del Pacífico y el ALBA, la gran apuesta
proceso de integración. Entre esos ejes se encuen- es dar continuidad a una historia y una identidad
tran: a) la promoción de la participación social y andina de más de 40 años de vigencia con logros
ciudadana; b) la gestión sostenible del medio am- innegables, como el aumento del comercio intra-
biente y los recursos naturales, con especial én- rregional y la constitución de políticas comunes
fasis en la cuestión amazónica, c) la cooperación en materia de salud, cultura y desarrollo social.
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Sin embargo, la CAN debe reformular su perfil (CSME, por su siglas en inglés). Entre sus obje-
para dar cuenta de su diversidad. En ese sentido, tivos fundamentales figuraban: estimular la coo-
posiblemente el Parlamento Andino deba jugar peración económica en el seno de un mercado
un rol más activo, aportando ideas, debates y ám- común del Caribe, estrechar las relaciones polí-
bitos que permitan un mayor involucramiento de ticas y económicas entre los Estados miembros y
la ciudadanía. promover la cooperación educacional, cultural e
industrial entre los países de la comunidad.
Finalmente, la crisis internacional también plan-
tea fuertes desafíos a la CAN frente a las restric- A estos objetivos se agregaron, con la reforma
ciones comerciales y financieras que se vienen su- del año 2000, las metas de mejorar los estánda-
cediendo desde 2008, y con particular virulencia res de vida y trabajo, lograr el pleno empleo de
en el continente europeo desde 2011. La dismi- todos los factores de producción y el desarrollo
nución del volumen de las remesas de ciudadanos económico sostenible, expandir el comercio y las
andinos en el extranjero -particularmente de Bo- relaciones con terceros estados y alcanzar altos
livia y Ecuador-, así como la reducción de los sal- niveles de competitividad internacional, entre
dos favorables de la balanza de pagos, presagian otros. Pese a esta reforma, la integración ha sido
dificultades económicas que podrían derivar en pausada y el mercado único fue recién lanzado
un aumento del proteccionismo interno y el res- formalmente en 2006.
quebrajamiento del consenso del proceso andino.
Actualmente, la CARICOM está conformada
En definitiva, frente a la ausencia de un marco por 15 países caribeños5, aunque dos de ellos
común para la vinculación del bloque con el (Bahamas y Haití) no participan aún del merca-
mundo, la CAN se plantea el desafío de rein- do único. La CEPAL la considera como uno de
ventarse de cara a la constitución de políticas de los esquemas de integración más dinámicos de
cooperación y coordinación en áreas de ganan- América Latina por su comercio intrarregional
cias mutuas. Para eso, debe aprovechar frente a pero éste se encuentra dominado por unas pocas
otros espacios como la UNASUR o el MERCO- naciones, en especial Trinidad y Tobago. Si se ex-
SUR, del cual todos los países de la CAN son cluye el peso comercial de este país, sus estudios
asociados, su experiencia institucional y el acer- concluyen que ha habido una tendencia a la pér-
vo cultural común. dida de importancia del comercio de CARICOM
en las últimas dos décadas.
CARICOM | Comunidad del Caribe Asimismo, se señala frecuentemente como un

logro de CARICOM el importante componen-
La evolución de sus objetivos te manufacturado de su comercio intrarregional
(alrededor del 78,4% en 2004). Sin embargo, este
La Comunidad del Caribe nació como sucesora de alto componente se explica por las exportaciones
la Federación de las Indias Occidentales (1958), de Trinidad y Tobago de combustibles, lubrican-
que pretendía agrupar a 10 ex colonias británicas tes, químicos y otros materiales relacionados con
del Caribe. Concluida su existencia en 1962, los la industria petrolera.
líderes políticos comenzaron negociaciones con
el foco puesto en dar continuidad a los vínculos Los líderes de la región han buscado renovar los
y ampliarlos a otros Estados de la región. Luego votos con el proceso de integración, establecien-
de pasar por la Asociación del Libre Comercio do áreas prioritarias para alcanzar paulatinamen-
del Caribe (CARIFTA, 1963), en 1972 se decidió
transformarla en un mercado común. Así, el Tra-
5. Antigua y Barbuda; Bahamas; Barbados; Belice; Domi-
tado de Chaguaramas -que entró en vigor el año nica; Granada; Guyana; Haití; Jamaica; Monserrat; Santa
siguiente- estableció la Comunidad del Caribe con Lucía; San Cristóbal y Nieves; San Vicente y Granadinas;
el fin de lograr un “mercado y economía únicos” Surinam; Trinidad y Tobago.
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te los objetivos originales. En 2011 estas áreas f) arreglo judicial. Cuando una controversia no
fueron definidas como: el mercado único, el libre se haya resuelto tras la adopción de uno de los
movimiento de las personas, el desarrollo huma- modos referidos, distintos al arbitraje o al arreglo
no y social, la agricultura, los servicios, las rela- judicial, las partes pueden recurrir a uno de estos
ciones externas y la infraestructura. dos, “sin perjuicio” de la jurisdicción “exclusiva
y obligatoria” que se le reconoce a la CCJ en la
Instituciones interpretación y aplicación del Tratado. Esto hace
que al surgir una controversia entre los Estados
Los principales órganos de la Comunidad del miembros, estos deban ponerse de acuerdo sobre
Caribe son la Conferencia y el Consejo. La pri- el mecanismo de llegar a un acuerdo o a la solu-
mera es el órgano supremo de la organización, ción de la controversia
está integrada por los jefes de Estado y de Go-
bierno de los países miembros –con una presi- Hay además una serie de Consejos especializados
dencia rotativa- y su principal responsabilidad es por tema (Desarrollo Económico y Comercial –
trazar los lineamientos políticos de la comunidad. COTED; Relaciones Exteriores y de la Comuni-
El Consejo está integrado por los ministros de dad –COFCOR; Desarrollo Humano y Social –
Relaciones Exteriores y se encarga del desarro- COHSOD; y Planificación Financiera -COFAP)
llo de los planes estratégicos de la organización, que asisten a los principales órganos de decisión
de coordinar la integración en diferentes sectores de la CARICOM.
y de promover la cooperación entre los Estados
miembros. Ante esta diversidad de instituciones, cuando se
lanzó el mercado único en 2006 se advirtió que
El órgano técnico-administrativo principal de serían necesarios ciertos ajustes institucionales
CARICOM es la Secretaría General (ubicada en para su implementación. Por ese motivo se creó
Georgetown, Guyana), que estuvo a cargo del la Unidad CSME, que logró progresar poco en
mismo Secretario General por 18 años, hasta su el establecimiento del marco institucional y le-
recambio en 2011. Con eso se generaron expec- gal necesario para completar el mercado único,
tativas de renovación de los términos de referen- e inclusive en términos de coordinación política
cia del trabajo de la Secretaría, aunque los jefes y armonización por medio de acuerdos intergu-
de Estado dejaron la tarea de definirlos al nuevo bernamentales.
secretario en funciones, Irwin LaRocque.
Esquemas de participación política y social
En la dimensión judicial, el proceso de integra-
ción cuenta con la Corte de Justicia del Caribe La participación de la sociedad civil en el proce-
(CJC, creada en 2001), que tiene dos compe- so ha sido distante. Ni el tratado original ni su
tencias principales: jurisdicción originaria para revisión establecieron ningún órgano de partici-
la interpretación y aplicación del Tratado y ju- pación ni consulta popular, pero ha habido una
risdicción de apelación como tribunal de última serie de iniciativas para abordar este déficit, con
instancia respecto de los tribunales nacionales de distintos resultados.
los países caribeños con tradición inglesa. Si bien
todos los firmantes han ratificado el acuerdo de La primera de ellas fue la creación de la Asocia-
establecimiento de la CJC, algunos han adherido ción de Parlamentos de la Comunidad del Caribe
a una sola de las dos competencias debido a im- (ACCP), que es la institución que intenta involu-
pedimentos de sus propias constituciones nacio- crar a los ciudadanos en el proceso de integración
nales. Un elemento que debilita el rol de la CJC regional, principalmente a través de sus represen-
es que existen diversos mecanismos de solución tantes, pero también permitiéndoles participar
de controversias, según la reforma del Tratado de como observadores de los debates. La asamblea
Chaguaramas en 2001: a) buenos oficios, b) me- está formada por representantes de cada Estado
diación, c) consultas, d) conciliación, e) arbitraje, miembro (hasta 4) y asociados (hasta 2) elegidos
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por sus parlamentarios. También se analizó la mún y una alta dispersión de los valores de estas
posibilidad de involucrar a líderes parlamenta- excepciones. Una reciente evaluación del estado
rios opositores a los gobiernos nacionales para del mercado único señaló que éste se encuentra
debatir cuestiones centrales del desarrollo de la implementado en un promedio del 64%, siendo
región, con la idea de que la Comunidad del Cari- el campo más avanzado (80%) el libre movimien-
be fuese vista como un espacio para los diversos to de bienes y el más retrasado el libre movimien-
colores políticos. to de servicios (37%). La CEPAL considera que
la implementación del CSME no se vio acompa-
Sin embargo, se trata de un órgano sólo delibe- ñada por estrategias regionales de reducción de la
rativo y consultivo. La Asamblea puede realizar vulnerabilidad externa de la región y de fomento
recomendaciones a la Conferencia, al Consejo del crecimiento y el desarrollo.
y a las varias instituciones, pero se han señala-
do importantes deficiencias en la preparación de En 2007 se lanzó la “Visión única de desarro-
las reuniones -que en la práctica terminaron en llo”, que sentó las bases que deberían orientar el
manos de la Secretaría General- y en la calidad desarrollo sustentable en el futuro: crecimiento
de las discusiones de los parlamentarios, dos ele- económico sustentable, pleno empleo, crecimien-
mentos que han generado reducido interés en sus to equitativo dentro de la Comunidad, equidad
encuentros. social, protección medioambiental, y democracia.
Con la crisis económica y financiera internacional
Otro intento de aumentar la participación ciuda- como marco, la atención de los líderes de la re-
dana ha sido la Carta de la Sociedad Civil, apro- gión se orientó a promover la inversión extranje-
bada en 1997, que establecía una amplia gama de ra directa de nuevas regiones (como India, china
derechos y responsabilidades para los ciudada- y Japón, por ejemplo), reducir la importación de
nos de la comunidad. Sin embargo, la Carta no alimentos, frenar la expansión del HIV/SIDA
ha sido incorporada en la estructura judicial de como epidemia en la región, y renovar los siste-
la Comunidad ni de los Estados miembros. En mas educativos, entre otras áreas.
2007 se estableció el CARICOM Business Coun-
cil para promover el diálogo del sector privado En general, los proyectos no han implicado una
con los gobiernos, aunque también tuvo un éxito real integración formal pero merecen ser desta-
limitado. Así, las iniciativas que intentaron am- cados en tanto formas de cooperación reforzada
pliar la participación de los actores no estatales entre los países de la comunidad. Esto ha permi-
tuvieron pocos efectos reales, con la consecuen- tido, por ejemplo, una rápida intervención de los
cia de generar una mayor desconfianza respecto países de la comunidad –a través de la Agencia
del proyecto integrador. Caribeña para manejo de emergencias por de-
sastres naturales- para la reconstrucción de Haití
Principales iniciativas en curso luego del terremoto que azotó al país en 2010.
La principal iniciativa que se lleva a cabo en la Desafíos en la región

región desde 2006 es el mercado único. Su im-
plementación implicó importantes retos para la El principal desafío que enfrenta la CARICOM
región y aunque logró progresos importantes en es completar sus objetivos originales en el marco
el libre movimiento de bienes y de capitales, mos- de la crisis económica y financiera internacional.
tró pocos resultados en áreas como la armoniza- Los puntos más sensibles son promover el diseño
ción de políticas comerciales, políticas sectoriales de políticas económicas regionales y de proyec-
y convergencia macroeconómica. tos para afrontar problemas como la formación
de capital, el crecimiento de la productividad, el
Inclusive en el comercio de bienes se han encon- desarrollo tecnológico, la restricción financiera,
trado numerosos problemas no resueltos, como los problemas sociales, la dependencia comercial
las persistentes excepciones al arancel externo co- y financiera respecto de los países desarrollados,
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entre otros. Su estructura productiva debe ser ejemplo, a Dominica le está permitido pagar el
transformada para reducir la dependencia de los 40% de sus importaciones petroleras a través de
servicios turísticos y del financiamiento externo, PETROCARIBE con exportaciones de bananos.
por lo que la región debe también estimular el Además, PETROCARIBE financia una porción
ahorro y la inversión. Para ello, el Banco de De- del valor de las importaciones de petróleo crudo
sarrollo del Caribe podría jugar un papel activo. desde Venezuela según los precios internaciona-
les que alcance el barril, con descuentos y tiem-
También son desafiantes las diferencias de desa- pos de gracia para el pago. En consecuencia, PE-
rrollo entre los países del bloque. En materia de TROCARIBE se ha convertido en la fuente de
comercio e inversión extranjera directa, Trinidad financiamiento concesional más importante para
y Tobago, Barbados y Jamaica son los líderes de esta subregión. Las estimaciones conocidas indi-
exportaciones y emisión de inversiones, mientras can que los créditos de PETROCARIBE a los
que los principales receptores son, además de los países importadores alcanzaron unos 468 millo-
dos últimos, Belice, Guyana y Surinam. Estas di- nes de dólares por año en el período 2005-2007,
ferencias han incentivado la insistencia de algu- escalando a unos 1.100 millones en el período
nos países miembros en reclamar un trato espe- 2008-2010.
cial y diferenciado en las negociaciones, así como
de una adecuada financiación de los sectores y Desde el punto de vista de los objetivos formales,
regiones que serían potencialmente afectadas con no parecerían existir riesgos de solapamiento ni
la implementación del mercado único. Estos pe- competencia con otras iniciativas de integración.
didos son aún un desafío y se debaten continua- Sin embargo, la asociación con el ALBA conlleva
mente en el ámbito regional. el riesgo de comprometer las tradicionales relacio-
nes de la CARICOM con Estados Unidos, dado
En el aspecto energético, la iniciativa PETRO- el liderazgo venezolano tanto de ALBA como de
CARIBE ha generado numerosas expectativas en PETROCARIBE. Por otro lado, al igual que en
cuanto a la solución de problemas de suministro otros esquemas de integración, existe la percep-
inestable y de elevación desmedida de los pre- ción de que la variedad de iniciativas regionales
cios internacionales del petróleo. Las relaciones podría desviar la atención de la necesidad de pro-
entre varios Estados de la CARICOM, el ALBA fundizar la integración en el propio bloque.
y PETROCARIBE han sido importantes y han
generado el debate sobre si la participación en
ellas podría entrar en conflicto con las obligacio- CELAC | Comunidad de Estados
nes derivadas de la membresía de la CARICOM. Latinoamericanos y Caribeños
Estas iniciativas tienen un potencial positivo La evolución de sus objetivos

para la Comunidad. La cooperación financiera
es un elemento central: el Fondo ALBA Caribe La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Ca-
dedica el 25% de la cuenta de importaciones de ribeños (CELAC) nació en 2010 en el marco de la
petróleo crudo de Venezuela a la lucha contra la Cumbre de la Unidad Latinoamericana y Caribeña
pobreza mediante el financiamiento de progra- realizada en Playa del Carmen, en la rivera maya
mas económicos y sociales. Sin embargo, no es mexicana. Fue la síntesis del trabajo entre los Esta-
fácil acceder a la información detallada sobre la dos con el fin de buscar un ámbito de debate y con-
suma de recursos depositados y el nivel de des- certación política sin la participación de los Estados
embolso hasta el momento. Unidos y Canadá, por un lado, y con la inclusión de
Cuba, único país expulsado de la Organización de
También es importante el principio de no-reci- Estados Americanos (OEA), por el otro.
procidad y pago en especie de las obligaciones,
que cambia el parámetro de la cooperación finan- Este trabajo previo se desarrolló en dos instancias:
ciera internacional que suele recibir la región. Por - Grupo de Río: el espacio nació para buscar solu-
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ciones a los conflictos en Centroamérica y como conformadas por un espacio de diálogo a nivel
un freno a la intervención militar extranjera, parti- presidencial y ministerial. Se agrega como nove-
cularmente estadounidense, en Nicaragua, Guate- dad una nueva institución denominada “la troika”
mala y El Salvador. Esta iniciativa de México, Co- con los representantes de la presidencia pro tem-
lombia, Venezuela y Panamá bajo la denominación pore actual, anterior y futura para la coordinación
de Grupo de Contadora, fue reforzada en 1985 por y continuidad de las acciones.
el Grupo de Apoyo a Contadora integrado por Ar-
gentina, Perú, Brasil y Uruguay. De la convergencia En este marco, las principales instituciones son
de ambas experiencias nació en 1990 el Mecanismo las siguientes:
Permanente de Consulta y Concertación Política o
Grupo de Rio, que llegó a nuclear a la mayor parte - Cumbre de Jefes y Jefas de Estado y de Gobier-
de los países de América Latina y el Caribe. no, instancia suprema de decisión de la CELAC
que se reúne en forma ordinaria una vez al año en
- Cumbre de América Latina y el Caribe sobre el país sede la presidencia pro tempore o cuando
Integración y Desarrollo (CALC): formada por esta última lo requiera en forma extraordinaria,
todos los Estados independientes de América con acuerdo de los países miembros. Marca las
Latina y el Caribe, la CALC nació en 2008 en la directrices políticas y estratégicas del bloque, fija
ciudad brasileña de Salvador de Bahía para dar res- la presidencia pro tempore y favorece la partici-
puestas regionales a la crisis financiera internacio- pación ciudadana en la CELAC.
nal, la pobreza y los desafíos de la integración. Se
planteó como un marco de coordinación de los - Reunión de Ministros y Ministras de Relaciones
distintos procesos de integración existentes en la Exteriores, que se realiza con una frecuencia se-
región que, políticamente, se posicionó mediante mestral y tiene como misión principal asegurar la
el apoyo a Argentina en la cuestión Malvinas y el puesta en marcha de las directrices emanadas de
rechazo al bloqueo norteamericano a Cuba. la Cumbre de Jefes de Estado.
Con estos antecedentes, la CELAC inició su cami- - Presidencia pro tempore, de frecuencia anual
no en Caracas durante la III Cumbre de la CALC y entre 2011 y 2013. A partir de este año, la Cum-
la XXII Cumbre del Grupo de Río, convirtiéndose bre de Jefes de Estado definirá la periodicidad de
en el único espacio de confluencia de los 33 Esta- la rotación, que se espera será mayor a un año.
dos independientes de América Latina y el Caribe. Las funciones de la presidencia son la coordina-
La “Declaración de Caracas” remarca la historia ción de las reuniones, la preparación de la agenda
común de los pueblos y el bicentenario de la inde- y los documentos, y el registro de todo lo actuado
pendencia y se constituye como una continuidad durante el período. Actualmente, la presidencia
del proyecto boliviariano expresado en el fallido pro tempore está en manos de Cuba, lo cual es
Congreso Anfictiónico de Panamá, de 1826. de un simbolismo claro en la posición del bloque
ante Estados Unidos.
En este marco, la CELAC expresa la unidad his-
tórica, política y cultural de las naciones latinoa- - Troika, formada por representantes de la actual
mericanas y del Caribe y destaca la unidad en la presidencia pro tempore, la anterior y la que la
diversidad que guía a los procesos de integración. sucederá, asiste al país designado en la construc-
Para eso toma los principios de flexibilidad y par- ción de una agenda perdurable en el tiempo. En
ticipación voluntaria en las iniciativas acordadas estos momentos, el ente tripartito está conforma-
como eje del funcionamiento del bloque. do por Chile, Cuba y Costa Rica, país que asumi-
rá la presidencia en 2014. La troika tiene además
Instituciones la potestad de apoyar o rechazar declaraciones
prevista en el marco del denominado “Mecanis-
Basada en la regla de consenso como principio mo de Consulta Urgente”: ante una situación de
fundamental, las instituciones de la CELAC están excepcionalidad, la presidencia pro tempore po-
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drá presentar ante la troika un documento a ser mas binacionales y regionales de compensación de
tratado en carácter de urgente por el conjunto de pagos, créditos y financiamiento transitorio.
los países. Ante esta eventualidad, la troika podrá
aprobar o rechazar su tratamiento. En caso de - promover el intercambio de experiencias sobre
aprobarlo será puesto a consideración del con- el uso de los biocombustibles como fuente de
junto de los países por un plazo de 12 horas. De energía que contribuye a la promoción del desa-
no recibir objeciones, el documento será conside- rrollo sustentable, la diversificación de la matriz
rado aprobado. energética de los países, la incorporación de tec-
nologías y fuentes adicionales de ingresos en el
Es difícil evaluar el funcionamiento de estas ins- sector agrícola, así como la mitigación de las emi-
tituciones porque hasta el momento sus princi- siones de gases de efecto invernadero.
pales actividades han sido las cumbres. De incor-
porar más actividades en el futuro, el desafío será - acelerar la convergencia de los sistemas de regu-
observar qué tipo de esquema institucional será el lación y control del tráfico multimodal, carretero,
más adecuado para abordarlas. aéreo, marítimo-portuario, fluvial y ferroviario,
en cada mecanismo de integración en materia de
Esquemas de participación político y social infraestructura e intercambiar experiencias y bue-
nas prácticas.
La CELAC no cuenta aún con mecanismos de
participación políticos y sociales pese a estar ex- - fomentar el desarrollo de una estrategia regional
presamente definida su existencia en el marco de que facilite la integración de los migrantes en las
las funciones de la Cumbre de Jefes de Estado sociedades de acogida promoviendo facilidades
y de Gobierno. Por el momento, se trata de un para la inserción legal, laboral, productiva y cultu-
proceso de carácter intergubernamental basado ral, en consonancia con las legislaciones naciona-
en la coordinación de los poderes ejecutivos de les, con miras a promover una posición conjunta
los países miembros. en los diálogos birregionales.
Principales iniciativas en curso Se destacan dos acciones conjuntas en el último

año. La Cumbre CELAC – Unión Europea, reali-
En la cumbre de Caracas se definió la puesta en zada en enero en Santiago de Chile, donde se ob-
marcha del “Plan de Acción Caracas 2012”. Es servó una nueva lógica: una Europa en crisis llego
un lineamiento para la construcción de una agen- a la cumbre con una visión más abierta a observar
da de trabajo común a nivel regional, donde se las experiencias exitosas de América Latina.
destacan los ejes de constitución de mecanismos
para paliar la crisis financiera internacional, favo- Por otro lado, se destaca el viaje a Rusia en junio
recer medidas de protección al migrante, luchar de 2013 de los representantes de la troika más
contra el hambre y la pobreza, y buscar los me- Haití, como referente de los países caribeños, en
canismos para avanzar en la integración energéti- misión de acercamiento y construcción de un es-
ca y de infraestructura partiendo de los acuerdos pacio de diálogo común. Esta misión marca el
existentes en la materia. espíritu a seguir por la CELAC en su vinculación
internacional y convierte a la Troika en un actor
Entre las acciones que se buscan promover se central en el trabajo cotidiano y en la representa-
destacan: ción internacional del bloque.
- generar herramientas para mejorar las capacida- Desafíos en la región

des de financiamiento del comercio intrarregional.
Esta propuesta, que busca consolidar la autono-
- fortalecer los mecanismos financieros regionales y mía política de las naciones de América Latina y
subregionales, y reconocer los avances de los siste- el Caribe frente a la hegemonía estadounidense,
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presenta desafíos en dos dimensiones. Por un lado, tas diferenciadas tanto en sus relaciones internas
sostener la unidad frente a las presiones para debi- como con respecto a los Estados Unidos. De allí
litar la nueva estructura y dar impulso a la OEA en surge la necesidad del principio de flexibilidad
un reflejo de las tensiones entre el panamericanis- como fundante de la CELAC aun cuando éste
mo (que históricamente planteó la integración del atenta contra la profundización y contra la po-
continente bajo hegemonía estadounidense) y el sibilidad de construir una propuesta coherente.
latinoamericanismo (como propuesta de integra- De la forma en que se procesen estas tensiones
ción en la que conviven, en tensión, los liderazgos dependerá el éxito de la CELAC.
de Brasil, México y Argentina).
El peso político y económico de los Estados Uni- MERCOSUR | Mercado Común del Sur
dos en la región, sobre todo en Centroamérica,
pondrá a prueba la posibilidad de sobrevivencia La evolución de sus objetivos
de un espacio que hasta ahora se plantea como
un foro de diálogo. El paso a un nuevo escenario Desde un punto de vista formal, se identifica el
donde competirán los liderazgos de Brasil, Mé- principal objetivo del Mercado Común del Sur en
xico e incluso Venezuela puede alumbrar nuevas el artículo 1 del Tratado de Asunción firmado en
formas de gestión de algunas de las problemáti- 1991 por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay.
cas principales de la región como la desigualdad, Apuntaba a la creación de un mercado común re-
la pobreza y la violencia vinculada con el tráfico gional, considerando “la ampliación de los mer-
de drogas y de personas. cados nacionales una condición fundamental para
acelerar sus procesos de desarrollo económico
Por otro lado, se deberán encontrar formas co- con justicia social”. Se preveía que dicho merca-
munes de ensamblar las distintas miradas de los do implicara la libre circulación de bienes, servi-
países sobre cada una de las temáticas a fin de cios y factores productivos, un Arancel Externo
construir una identidad común. América del Sur Común (AEC) y una política comercial común, y
ha avanzado en los últimos años en una propuesta que se coordinaran las políticas macroeconómicas
integradora política y cultural como la UNASUR. y sectoriales en las áreas económicas, comerciales
Lo mismo puede decirse de Centroamérica con el y productivas y que se armonizaran sus legislacio-
SICA e incluso del CARIBE con el CARICOM. nes. Sin embargo, desde la firma del Tratado hasta
Pero la existencia de un espacio unificado aún no la actualidad, ha habido un cambio de visión so-
se ha logrado. Esto sería la unión de dos mundos bre la forma en que el bloque debería alcanzar sus
culturalmente disímiles, idiomáticamente contra- objetivos. Así, los avances en el área económica y
puestos, que sólo pueden encontrar su unidad en comercial son discutidos, mientras que el mayor
la oposición a los Estados Unidos. Quizás esto énfasis en la cooperación política y el progreso so-
no sea suficiente. cial está sujeto a distintas interpretaciones.
Es interesante notar en la “Declaración de Cara- En un primer momento, el énfasis estuvo pues-

cas” las dos referencias históricas que se invocan to en el aspecto comercial de la integración, por
para legitimar la creación de la CELAC: por un lo que durante la primera mitad de los años ’90
lado el bicentenario de las independencias hispano- el intercambio de bienes entre los Estados Parte
americanas y por otro lado la revolución haitiana de creció exponencialmente. Luego de esta prime-
1804, y la ayuda brindada por el presidente Alexan- ra ola de liberalización del comercio, aparecieron
dre Petion a Bolívar para su regreso a Venezuela. con fuerza conflictos comerciales entre los so-
cios, críticas a las medidas adoptadas en relación
El desafío está en la posibilidad de pensar el mar- a la integración regional y dudas sobre el futuro
co común, desandando los caminos de división y del proceso. La crisis argentina de 2001 profun-
los propios mecanismos de integración de cada dizó dichas dudas, que se intentaron resolver con
espacio subregional, que cuentan con propues- varios “relanzamientos” del bloque.
18
La convergencia política de los presidentes Nés- que destituyó al entonces presidente, Fernando
tor Kirchner y Luiz Inácio Lula da Silva auspi- Lugo. Paraguay era el único país cuyo Congreso
ció el más reciente de estos intentos, cuyos fines no había aprobado la decisión del MERCOSUR
fueron avanzar en los objetivos comerciales no de incorporar a Venezuela en el bloque. Ante la
cumplidos del mercado único y dar un renovado suspensión paraguaya, quedó removido el obstá-
énfasis a los temas sociales y productivos. Estas culo que había impedido el ingreso venezolano.
ideas se cristalizaron en la cumbre del MERCO- La incorporación de Venezuela implicó un fuer-
SUR de junio de 2003 en Asunción –donde se te impacto simbólico respecto de la orientación
aprobó un programa para la consolidación de política del bloque, aunque sus efectos concretos
la unión aduanera y el lanzamiento del merca- sólo podrán evaluarse con el tiempo.
do común para 2006- y en otra de diciembre
de ese año, con el lanzamiento de un programa Instituciones
que proponía el desarrollo de una nueva agenda
de integración. El objetivo es la creación de un Las bases de la estructura institucional actual del
espacio de integración social y productiva que MERCOSUR pueden identificarse en el Proto-
incorpore mecanismos para resolver las “asime- colo de Ouro Preto, firmado en 1994. Las prin-
trías” entre los países, es decir toda diferencia cipales instituciones que componen el complejo
en las condiciones de sus economías y de sus decisional del MERCOSUR son las siguientes:
sociedades, desde capacidades productivas, de
infraestructura, hasta condiciones geográficas y - Consejo del Mercado Común (CMC), reúne a
políticas sociales. los ministros de Relaciones Exteriores y Econo-
mía de los Estados Parte y es el más alto órgano
La evolución de ese relanzamiento ha sido irre- de decisión política. Coordina las reuniones de
gular. En cuanto al mercado común, siguen exis- ministros de otras carteras, los Grupos de Tra-
tiendo distintas trabas no arancelarias para el bajo sobre temas específicos y es el encargado
intercambio intrarregional que han causado múl- de nombrar al Alto Representante General del
tiples fricciones entre los países. En relación con MERCOSUR, una figura política de renombre
el comercio exterior del bloque, se mantienen ex- cuya principal función es presentar propuestas
cepciones al Arancel Externo Común y recién en que fortalezcan la integración7;
2010 se acordó el Código Aduanero Común y un
mecanismo de eliminación gradual de su doble - Grupo Mercado Común (GMC), está formado
cobro en el territorio del MERCOSUR6. Los te- por los mismos ministros más los presidentes de
mas sociales y productivos sobre todo han adqui- los Bancos Centrales de los Estados Parte. Se eri-
rido gran presencia en las reuniones de más alto ge como órgano ejecutivo, prepara las reuniones
nivel del bloque. y los proyectos de decisión del Consejo, emite
resoluciones y tiene capacidad de iniciativa pro-
Desde que se sepultó el proyecto liderado por pia. El Grupo creó y coordina los Subgrupos de
Estados Unidos de un Área de Libre Comercio Trabajo, que se dividen por temas y que, cuando
de las Américas (ALCA) en 2005, ganó presencia se considera pertinente, involucran a participan-
el objetivo de ampliar el bloque y su cooperación tes de sectores productivos, como asociaciones
política y económica con otros países sudame-
ricanos en búsqueda de modelos de integración
alternativos a aquellos centrados en el libre co- 6. Fue aprobado con la Decisión MERCOSUL/CMC/DEC.
mercio. En este sentido, el hecho de mayor re- Nº 27/10 y fue reglamentado en 2011, con la norma DC-34-
percusión ha sido la incorporación de Venezue- 2011-CMC.
7. Entre ellas salud, educación, justicia, cultura, empleo y segu-
la, anunciada en 2006 y formalizada en julio de
ridad social, vivienda, desarrollo urbano, agricultura familiar,
2012. El contexto de dicha incorporación fue género, combate a la pobreza y a la desigualdad, ciudadanía,
controvertido puesto que se dio en paralelo a la promoción comercial, actividades empresariales y coopera-
suspensión de Paraguay a causa del juicio político ción al desarrollo. MERCOSUR/CMC/DEC. N° 63/10.
19
empresarias y sindicatos8. Además, coordina las ciudadana a nivel regional. Se trata de un órgano
Reuniones Especializadas y los Grupos Ad Hoc, unicameral y con funciones de consulta y control
entre otras reuniones institucionalizadas; de las decisiones adoptadas en el proceso de in-
tegración, pero su participación en la legislación
- Comisión de Comercio del MERCOSUR es, por el momento, limitada a recomendaciones
(CCM), coordinada también por los ministerios de y dictámenes no vinculantes. Si bien el Parlamen-
Relaciones Exteriores y encargada de implementar to ha mostrado intensa actividad en momentos
el Arancel Externo Común y los instrumentos de políticos clave o en temas específicos, su poder
política comercial común. Se organiza en Comités de impacto es más bien simbólico ya que la real
Técnicos y considera consultas y reclamos comer- influencia en el proceso de integración está limi-
ciales originados en los Estados Parte. tada a la voluntad de los órganos decisorios de
adoptar las recomendaciones o evaluaciones de
La toma de decisiones en el MERCOSUR tie- sus dictámenes. Aun así, el Parlamento se ha con-
ne un claro tinte intergubernamental ya que son cebido como el principal espacio institucional
representantes de los ministerios de los Estados con potencial de promoción de la participación
Parte quienes adoptan por consenso las decisio- ciudadana en el proceso de integración.
nes (el CMC), resoluciones (el GMC) y directivas
(la CCM). Este método intergubernamental se ha El mencionado Protocolo de Ouro Preto tam-
considerado positivo en tanto da a cada país la bién dio origen al Foro Consultivo Económico y
misma importancia en términos de poder de veto Social como instancia de consulta y asesoramien-
de las decisiones, pese a su distinto peso relativo to de los Estados Parte en el que participan orga-
en términos económicos, territoriales y de po- nizaciones de representación social y económica.
blación. Sin embargo, la necesidad de consenso Pese a considerarse una culminación de la soste-
entre sus miembros también ha implicado largos nida lucha de la Coordinadora de Centrales Sindi-
tiempos para avanzar con diversas decisiones so- cales del Cono Sur, existen diversas críticas sobre
bre el proceso de integración. su efectivo poder de representación que apuntan
a su limitadas atribuciones (solo consultivas), al
Además, el MERCOSUR cuenta con el Tribunal escaso soporte financiero y administrativo con
Permanente de Revisión, que fue puesto en funcio- el que cuenta, y a su organización en secciones
namiento por el Protocolo de Olivos en 2002 (rem- nacionales, que en la práctica ha dificultado la in-
plazando al anterior Tribunal Arbitral Ad-Hoc) y tegración de los actores sociales.
que se erige como órgano independiente que actúa
en caso de controversias y/o peticiones de opi- Paralelamente, por fuera del círculo institucional
niones consultivas. Tanto este Tribunal como su oficial del MERCOSUR, se creó en 1995 el foro
antecesor tuvieron un importante accionar en las Mercociudades, que reunía algunas alcaldías, in-
controversias comerciales entre los Estados Parte tendencias municipales y prefeituras de los centros
desde 1999. Sin embargo, en los últimos años se re- urbanos del bloque. Desde entonces se han in-
dujeron drásticamente los casos presentados y los tegrado cada vez más actores al foro y, luego de
laudos emitidos, al punto tal que el último laudo años de reclamos, ha pasado a formar parte de la
arbitral fue en 2008 y sólo recientemente, en julio estructura institucional, dentro del Foro Consul-
de 2012 se emitió el siguiente. Los análisis coinci- tivo de Municipios, Estados Federados, Provin-
den en señalar que esta reducción en la actividad cias y Departamentos del MERCOSUR.
del Tribunal responde en gran medida a la falta del
enforcement necesario para que sus laudos sean efec-
tivamente acatados por los Estados Parte. 8. Actualmente existen 17 grupos de trabajo: Comunicacio-
nes, Aspectos Institucionales, Reglamentos Técnicos, Asun-
Esquemas de participación política y social tos Financieros, Transportes, Medio Ambiente, Industria,
Agricultura, Energía, Asuntos Laborales, Seguridad Social,
En 2006 se creó el Parlamento del MERCOSUR Salud, Inversiones, Comercio Electrónico, Integración pro-
con el objetivo de consagrar la representación ductiva, Minería, Contrataciones Públicas, Servicios.
20
Los cambios políticos observados desde princi- se creó en 2004 el Fondo para la Convergencia
pios del siglo XXI pusieron la dimensión social Estructural del MERCOSUR (FOCEM) que,
en el centro de los discursos oficiales sobre el aún con recursos limitados, hasta hoy financió
MERCOSUR y promovieron nuevas iniciativas 38 proyectos en los cuatro países por un total de
para fomentar la participación social en el pro- más de 1.100 millones de dólares.
ceso. Entre ellas, vale mencionar el programa
Somos MERCOSUR (lanzado por la presiden- La dimensión productiva del proceso de inte-
cia uruguaya en 2005), que buscó consolidar es- gración se sustanció especialmente a partir de la
pacios para la participación de la sociedad civil y cumbre de Tucumán de 2008, donde se aproba-
que se transformó en un programa regional bajo ron de tres programas específicos: Programa de
presidencia argentina en 2006, año en el que se Integración Productiva, FONDOPYME y Pro-
produjeron también la Primera Reunión del grama de Ciencia y Tecnología, a la vez que se
MERCOSUR Social y Productivo y la primer creó un Grupo de Integración Productiva. Sin
Cumbre Social del MERCOSUR, que inauguró embargo, se observa falta de continuidad político
un espacio de discusión en el que participan dis- institucional que los soporte, hay una duplicación
tintos actores sociales y emiten declaraciones y de competencias e instrumentos y una magra dis-
propuestas. ponibilidad de recursos financieros, entre otras
limitaciones9.
Además, durante los últimos años, la idea de dar
una mayor presencia a los temas sociales en la Los temas sociales han tenido mayor lugar en las
agenda de la integración se combinó con reformas cumbres presidenciales y se ha dado mayor divul-
institucionales y nuevos esquemas que fomentaron gación a las reuniones de ministros sobre temas
la participación de distintos actores en el debate y de justicia, género, niñez, seguridad y educación,
las decisiones del proceso. Entre ellas, cabe desta- entre otros, aunque sus resultados prácticos han
car la decisión CMC 14/08, que facultó al Consejo, sido limitados y en general han adoptado la forma
cuando fuera pertinente, a invitar a sus reuniones a de acuerdos de cooperación. Especial atención
distintos representantes de los sectores económico merece la creación del Instituto Social del MER-
y social de cada Estado parte. COSUR, con sede en Asunción, cuya puesta en
marcha ha sido lenta y dificultosa, pero que final-
La existencia de estas iniciativas ha promovido la mente en 2011 ha logrado la aprobación del Plan
participación de los distintos actores sociales en Estratégico de Acción Social del MERCOSUR.
el debate sobre los objetivos de la integración re- Éste señala directrices y objetivos prioritarios a
gional y el tipo de integración buscado, pero en abordar para contribuir a consolidar el proceso
muchos casos ha reflejado también las limitaciones de integración reduciendo “las asimetrías sociales
intrínsecas a la estructura intergubernamental del entre los Estados Parte”.
bloque. Hasta ahora, poco de dichos debates se ha
traducido en decisiones regionales concretas. De esta forma, durante la última década hubo
un giro en el tono discursivo de los líderes na-
Principales iniciativas en curso cionales acerca del proceso de integración, que
enfatiza los temas sociales y productivos más que
Luego de una primera etapa en la que los esfuer- los comerciales y, aunque su traducción en resul-
zos estuvieron concentrados en fomentar el libre tados concretos haya sido muy limitada, la con-
comercio entre los Estados Parte, en los últimos vergencia política entre los actuales gobiernos de
años las iniciativas se han orientado a fortalecer el
mercado común, promover la “dimensión social”
9. Al respecto se destaca el estudio de Inchauspe, Ma. E.,
de la integración y desarrollar programas de in-
“Integración productiva en el MERCOSUR: ¿nueva agenda
tegración productiva para nivelar las condiciones de cooperación regional?”, Documento de trabajo Nº 53,
de competitividad entre los países socios, apun- Área de Relaciones Internacionales, FLACSO Argentina,
tando a reducir las “asimetrías”. En este marco, abril de 2010.
21
la región10 parece ser el sostén para mantener esa países califican como progresista; paralelamente,
dirección. Sólo las medidas de integración con- se teme que el MERCOSUR se convierta en pla-
creta que esta sintonía permita determinarán el taforma ampliada de la oposición del gobierno
alcance y la continuidad de estos cambios. venezolano contra Estados Unidos y sufra por
eso cierto aislamiento respecto de otros países
Desafíos en la región de la región, con más influencia estadounidense.
Desde el punto de vista económico, los analistas
La evolución del MERCOSUR ha sufrido vaive- coinciden en las ventajas de ampliar el mercado,
nes que respondieron tanto a los cambios políticos aunque las previsiones sobre las consecuencias
en sus Estados Parte como a los distintos contex- que esto tendrá para la ya golpeada industria ve-
tos internacionales. Actualmente, uno de los prin- nezolana no son optimistas.
cipales desafíos del bloque es definir el tipo de in-
serción política y económica a nivel internacional. Asimismo, dos nuevos pedidos de ingreso pueden
Pese a la convergencia política que se observa, en llegar a generar tensiones al interior del bloque.
los últimos años se ha registrado también una di- Al antiguo pedido boliviano de 2007 de integrar
vergencia en las decisiones adoptadas por los paí- MERCOSUR en forma plena, sin abandonar la
ses en sus estrategias de negociación internacional, CAN, se suma ahora la solicitud de ingreso de
captación de inversiones y comercio exterior, entre Ecuador, país que sostiene paralelamente ne-
otras. Las divergencias emergidas a lo largo de la gociaciones para un acuerdo de libre comercio
larga Ronda de Doha o de las negociaciones para con la Unión Europea. Si bien el gobierno del
un acuerdo de asociación con la Unión Europea, la presidente Rafael Correa ha planteado su volun-
falta de coordinación en las políticas de atracción tad de conducir y concluir en forma paralela am-
de inversiones y en la promoción de exportaciones bos acuerdos, dicha posición generó tanto en la
son sólo algunos ejemplos. Unión Europea como en el MERCOSUR fuertes
dudas en relación a la forma en que esto sucede-
En ese marco, la relación con otros esquemas de rá. De hecho, para el MERCOSUR, la presencia
integración sudamericanos también constituye de ese acuerdo de carácter individual con la UE
un desafío para el MERCOSUR. Parte del relan- podría llegar a generar, en caso de admitirse el
zamiento del MERCOSUR consistió en ampliar ingreso de Ecuador, un resquebrajamiento de
el espacio regional: en 2004 Bolivia, Chile, Co- la política exterior común en materia comercial
lombia, Ecuador, Perú y Venezuela ya eran países que, con sus vaivenes, se ha venido sosteniendo.
asociados a través de los llamados Acuerdos de
Alcance Parcial/Complementación Económica. En este sentido, ambos pedidos de ingreso, que
La decisión de sumar como miembro pleno a Ve- podrían ser próximos a concretarse, generan a la
nezuela concretada en julio de 2012 generó cier- vez expectativas y tensiones sobre la forma en
tos roces con la Comunidad Andina de Nacio- que el bloque continuará, planteando la habitual
nes (CAN), aunque la debilidad política en la que contradicción entre profundización y ampliación
quedó sumergido dicho bloque luego del retiro de la integración regional.
de Venezuela bajó el tono de las controversias, al
punto que la CAN orientó su voluntad a conver- El ingreso formal de Venezuela y el fin de la sus-
ger con el MERCOSUR. pensión del Paraguay a partir de la elección de
su nuevo presidente, Horacio Cartes, también
Por el momento, los resultados políticos y econó- ha generado planteamientos puntuales. Paraguay
micos que tendrá la incorporación de Venezuela solicitó el derecho a recibir, tras el fin del man-
al MERCOSUR se han leído de distintas maneras: dato de Uruguay, la presidencia pro tempore del
políticamente, puede generar un refuerzo positivo
de la visión del MERCOSUR como bloque alter- 10. Actualmente Dilma Rousseff en Brasil, Cristina Fernán-
nativo a los simples acuerdos de libre comercio, dez de Kirchner en Argentina, José Mujica en Uruguay y
comprometido con la causa que los líderes de sus Fernando Lugo en Paraguay hasta julio de 2012.
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bloque, que finalmente fue entregada a Venezuela, influidos por los conflictos armados que vivió la
ya que el país guaraní continuaba suspendido has- región hasta la década de 1990. Hasta ese mo-
ta la asunción formal del nuevo presidente el 15 mento, la Carta de la Organización de Estados
de agosto. La propuesta paraguaya finalmente no Centroamericanos (ODECA) había guiado in-
fue atendida generando un marco de dudas sobre fructuosamente el proceso de integración desde
coómo continuará la relación con Asunción en 1962 pero con el fin de aquellos conflictos emer-
esta nueva etapa. gió una nueva visión de la región que se plasmó
en el Protocolo de Tegucigalpa (1991) e implicó
El surgimiento de otros foros de integración una profunda reforma del marco institucional
sudamericana también dio lugar a dudas sobre la anterior, dando vida al Sistema de la Integración
relación del MERCOSUR. En particular, el alto Centroamericana (SICA). En dicho protocolo,
impacto político de la creación de la UNASUR que entró en vigor en 1993, el objetivo funda-
y la CELAC amenazó en un principio con des- mental era “la realización de la integración de
dibujar su rol, aunque el desarrollo de dicho foro Centroamérica, para constituirla en una región de
hasta ahora se ha limitado a emitir declaraciones paz, libertad, democracia y desarrollo”. Para ello
políticas y promover acciones conjuntas -como el establecía como propósitos, entre otros, consoli-
esclarecimiento de una masacre de campesinos en dar la democracia, concretar un nuevo modelo de
Bolivia en 2008 y del juicio político al presidente seguridad regional, lograr un sistema regional de
de Paraguay en 2012- que han sido coincidentes bienestar y justicia económica y social, alcanzar
con las del MERCOSUR y no han implicado nin- una unión económica, fortalecer el sistema finan-
gún tipo de competencia entre los dos ámbitos. ciero centroamericano e insertar a la región en la
La competencia con la Alianza del Pacífico es otro economía internacional.
de los ejes de dudas, planteadas en términos de
dos bloques con miradas diferentes sobre la inte- El SICA se generó como marco institucional
gración regional, con eje en el rechazo o la pro- para lograr estos propósitos y actualmente está
moción del libre comercio. Esta cuestión es no- conformado por Costa Rica, El Salvador, Gua-
vedosa y está por verse cuán competitivas pueden temala, Honduras, Nicaragua y Panamá y Belice.
ser en la realidad las dinámicas de ambos bloques. Su dimensión económica fue abordada por el
Protocolo de Guatemala en 1993, que establecía
Un último desafío que encuentra el MERCOSUR la transición gradual desde una zona de libre co-
en la región es el fortalecimiento de sus relacio- mercio a una unión monetaria y económica. Pese
nes con Centroamérica y el Caribe, zona de clara al incremento del comercio intrarregional en la
influencia estadounidense. Hasta el momento, década de 1990 -CEPAL recuerda que llegó a 3
se han iniciado contactos con representantes del mil millones de dólares en 2001 y representó el
SICA en 2004 y del CARICOM en 2005 con el 28% de las exportaciones totales, el nivel más alto
objetivo de profundizar el diálogo político, eco- alcanzado por un acuerdo de integración regional
nómico y comercial y evaluar las posibilidades de en América Latina y el Caribe hasta entonces)-
alcanzar acuerdos comerciales entre sus bloques, hasta la actualidad no se ha finalizado por com-
aunque hasta el momento no ha habido nuevos pleto la primera etapa. Se considera que la región
acuerdos como producto de dichos diálogos. forma actualmente una zona de libre comercio
imperfecta, mientras se llevan a cabo, luego de
la firma del Convenio Marco para el Estableci-
SICA | Sistema de la Integración
miento de la Unión Aduanera Centroamericana
Centroamericana en 2007, las negociaciones entre los países para
afianzar los procedimientos administrativos que
La evolución de sus objetivos permitan consolidar la unión aduanera.
Los objetivos de todos los proyectos políticos, La falta de avances en los distintos aspectos de
económicos y sociales de los países centroame- la integración, así como una serie de desastres
ricanos desde mediados del siglo XX han estado naturales que tuvieron repercusión internacional
23
desde fines de los años 90, llevó a los líderes a Banco Centroamericano de Integración Econó-
comprometerse en 2010 con un “replanteo inte- mica- BCIE) e instituciones consultivas.
gral” del proceso. A partir de la cumbre realizada
en San Salvador el 20 de julio de ese año, se lanzó A esto se suma la Secretaría de Integración Eco-
una nueva agenda del SICA, acompañada de un nómica Centroamericana (SIECA) como órgano
plan de acción con cinco pilares: seguridad de- técnico regional, constituido como persona jurí-
mocrática; gestión integral de riesgo de desastres dica, cuya función principal consiste en asistir
y cambio climático; integración social; integra- técnica y administrativamente al proceso de
ción económica; y fortalecimiento institucional, integración económica, centrado en el avance
bases sobre las cuales se asientan las distintas ini- en la Unión Aduanera y en la inserción de la re-
ciativas actuales. gión en la economía y el comercio mundia-
les. En la práctica, la SIECA ha adquirido mayor
Instituciones importancia que las otras secretarías, mostrando
la predominancia que se dio a la integración en el
El SICA es un proceso esencialmente inter-gu- campo económico.
bernamental. El principal órgano en el proceso
de toma de decisiones, que define y dirige la in- En la dimensión judicial, la Corte Centroame-
tegración centroamericana, es la reunión de los ricana de Justicia tiene como tarea garantizar el
presidentes, que reúne semestralmente a los man- respeto del derecho en la interpretación y ejecu-
datarios constitucionales de todos los países y ción del Protocolo de Tegucigalpa. La corte te-
adopta decisiones por consenso. Existen además nía originalmente entre sus competencias dirimir
otros tres órganos: conflictos, pero la falta de aplicación de sus fallos
judiciales es de público conocimiento. Sumado a
- Consejo de ministros de Relaciones Exteriores, eso, las relaciones conflictivas con el Consejo de
que coordina y da seguimiento a las decisiones y Ministros llevaron a una enmienda presidencial,
medidas políticas de carácter económicos, social y aprobada con la “Declaración de Managua” en
cultural que puedan tener repercusiones interna- febrero de 2002, que le quitó su función de reso-
cionales, ejecuta las decisiones de los presidentes en lución de controversias comerciales. Esta función
materia de política internacional regional, aprueba se trasladó a un mecanismo paralelo de solución
el presupuesto de la organización central y repre- de controversias comerciales entre los Estados
senta a la región ante la comunidad internacional; miembros que intervengan en la respectiva dife-
rencia, administrado por la SIECA.
- Comité Ejecutivo, integrado por un represen-
tante de cada Estado, asegura la ejecución, por Esquemas de participación política y social
intermedio de la Secretaría General, de las deci-
siones adoptadas en las reuniones de presidentes; El principal espacio de participación de la socie-
establece las políticas sectoriales y realiza pro- dad civil es el Comité Consultivo, aunque no es el
puestas, entre otras funciones; único. Fue creado en 1996, cumpliendo lo previs-
to en el Protocolo de Tegucigalpa y en gran parte
- Secretaría General, que ejecuta los mandatos, como consecuencia de la formación de grupos
acuerdos y decisiones de los presidentes y los mi- y organizaciones comprometidos con la integra-
nistros. ción regional que en su momento asumieron las
denominaciones de Consejo Centroamericano
Además de estos órganos, existe una larga serie de Cooperación Intersectorial (CACI) y la Ini-
de instituciones que forman parte del sistema, ciativa Civil para la Integración Centroamericana
como varias secretarías organizadas por tema y (ICIC). Lograron obtener institucionalidad jurí-
vinculadas con la Secretaría General, institucio- dica en el marco de este comité, que reúne a los
nes especializadas (25 en total, distinguidas en- sectores empresarial, laboral y académico, entre
tre consejos, comisiones, comités, institutos y el otros. Este Comité es exclusivamente consultivo
24
y pretende lograr una representación regional, a en los trámites administrativos, y establecer un

diferencia de los comités similares que se encuen- Manual Único de Procedimientos Aduaneros en
tran en los procesos de integración andino o del Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua.
MERCOSUR, aunque comparte con ellos las li- En el marco de la integración real, los avances se
mitaciones presupuestarias, de representación y reflejaron en la conformación de un nuevo sector
de injerencia. de exportadores competitivos internacionalmen-
te en las economías de la región y la restructura-
Aun así, su labor por la integración va más allá del ción de su oferta exportable. Sin embargo, esta
plano meramente institucional; frente a las catás- restructuración fue acompañada de una clara
trofes naturales fue muy activo en las reuniones dependencia de las importaciones: gran parte
del Grupo Consultivo de Estocolmo (1999) y de de la oferta exportable está constituida por pro-
Madrid (2001, a la vez que han buscado activa- ductos de la industria textil y de la confección,
mente hacer oír su voz para influir en la nueva bajo la modalidad de maquila, por componentes
agenda de integración. de conocimiento (el caso más conocido son las
exportaciones de INTEL de Costa Rica) y por
Por otro lado, el Parlamento Centroamericano el turismo, todos sectores que dependen en gran
cumple funciones de análisis y recomendación medida de las importaciones.
que no son vinculantes. La institución está a
cargo de la organización de la Conferencia Cen- Tal como señala la CEPAL, a pesar del aumento
troamericana y del Caribe de Partidos Políticos, del comercio y la reducción relativa de diferen-
en la que todos los años se reúnen representantes cias en los ritmos de crecimiento de los países,
de todos los partidos de los países del SICA para la región no ha logrado reducir la disparidad en
intercambiar visiones sobre los principales desa- sus políticas macroeconómicas ni la desigualdad
fíos de la región y sobre la situación de la inte- de ingreso por habitante. Las tasas de desempleo
gración. Aunque el Parlamento es una institución tendieron a mantenerse en todos los países desde
activa en términos de debates y eventos, según los años 90, por lo que la contribución del cre-
algunos analistas, la presencia de personalidades cimiento a la reducción de la pobreza fue débil.
que han sido vinculadas a actividades ilegales en En este escenario, cobraron sentido varios pro-
sus propios países lo han llevado a ser una enti- yectos y programas a cargo de la Secretaría de la
dad éticamente cuestionada. Integración Social Centroamericana dedicados a
fortalecer las capacidades regionales para atender
Principales iniciativas en curso problemas de seguridad alimentaria, salud y pro-
tección social11. Varios de ellos se han llevado a
El proceso de integración económica tomó cabo con la cooperación financiera de la Unión
un fuerte impulso cuando en 1996 El Salvador Europea, el Banco Mundial, el Banco Intera-
y Guatemala decidieron acelerar el proceso de mericano de Desarrollo, la Agencia Española de
creación de una unión aduanera. Honduras y Cooperación Internacional y Desarrollo y hasta
Nicaragua optaron por integrarse a este proceso del gobierno de Taiwán.
en 2000 y Costa Rica en 2002. Ese mismo año
los cinco países centroamericanos aprobaron un
Plan de Acción de Integración Económica, que 1. Por ejemplo, el Programa Regional de Seguridad Alimen-
incluía planes para alcanzar un código aduanero taria y Nutricional para Centroamérica (PRESANCA, 2004-
uniforme, mecanismos de resolución de diferen- 2009); el Proyecto Regional de VIH-SIDA para América
cias y armonización de tarifas aduaneras, entre Central (2005-2010); el Proyecto Regional Salud AECID/
otros. Como paso intermedio y durante el perío- SICA (2007), el Proyecto para el Protocolo centroamerica-
no de control de calidad y adquisición de medicamentos”
do de transición hacia la unión aduanera, se ha
(2008-2011); el Proyecto de Apoyo al Consejo de la Integra-
logrado establecer aduanas integradas y periféri- ción Social (2006-2008) y el de Fortalecimiento de la gestión
cas que permiten agilizar el tránsito de personas basada en los resultados en el sector de protección social en
y mercancías, reduciendo los costos y el tiempo América Central (2009-2011).
25
En otro orden de iniciativas, merece especial Por otro lado, uno de los principales desafíos de
atención la voluntad de la región de actuar como la región es compatibilizar los innumerables tra-
bloque a nivel internacional, que permitió, por tados e instituciones de este proceso e incorpo-
ejemplo, comenzar las negociaciones para un rar el mayor número posible de representantes
Acuerdo de Asociación Centroamérica – Unión de cada país en ellos, ya que no todos están pre-
Europea y negociar de manera conjunta los pre- sentes en todos los espacios. Por ejemplo, Costa
cios de los medicamentos a través del Consejo Rica, Guatemala y Panamá no son miembros de
de ministros de Salud de Centroamérica. Existen la Corte Centroamericana de Justicia, Costa Rica
también iniciativas en el manejo medioambiental, no es miembro del Parlamento, Panamá está en
donde se han logrado avances concretos aunque proceso de incorporación a la integración econó-
no generalizados en la coordinación y regionali- mica y Belice no participa de la misma debido
zación de proyectos, mediante procesos liderados a su pertenencia al CARICOM. Esto hace más
por la Comisión Centroamericana de Ambiente y complejo no sólo el análisis del estado de la in-
Desarrollo (CCAD). Un ejemplo es la implementa- tegración sino también las perspectivas de actuar
ción coordinada de las vedas temporales para pro- como bloque unificado.
teger el corredor biológico centroamericano.
En este sentido, las conversaciones con otros
La región cuenta con una serie de estrategias para procesos de integración en la región no han mos-
los próximos años como la Estrategia Energética trado avances más allá de los primeros acuerdos
Sustentable, que apunta a lograr el desarrollo de marco de cooperación, como el firmado con
energías sustentables, el uso racional y eficiente de la Comunidad Andina en 2004. En el caso del
la energía, la dotación de servicios de electricidad MERCOSUR, apenas hubo algunas reuniones y
a las poblaciones rurales, la producción y el uso de declaraciones en las que se apoyó la idea de inte-
biocombustibles, y la Estrategia de Seguridad de grar ambas regiones, mientras que con el CARI-
Centroamérica con el fin de dar una solución trans- COM se lanzaron oficialmente las negociaciones
nacional al narcotráfico y el crimen organizado. en 2007, llevándose a cambo la primera reunión
técnica en Puerto España, Trinidad. Existen tam-
Desafíos en la región bién acuerdos entre las secretarías del SICA, del
CARICOM y de la Asociación de Estados Cari-
La integración centroamericana enfrenta aún beños para fomentar una mayor coordinación y
distintos desafíos tanto en la construcción de su consulta en temas de interés común, entre ellos la
propia región como en la vinculación con el resto crisis financiera internacional, la seguridad regio-
de Latinoamérica y su inserción internacional. nal y el cambio climático, pero por el momento
no implican tentativas que exijan más que un ac-
La construcción de la unión aduanera está en cionar coordinado en términos de cooperación.
marcha pero aún tiene varios obstáculos que su-
perar, como completar la armonización de todas
las posiciones arancelarias para dar por conclui- UNASUR | Unión de Naciones
do el arancel externo común, un camino con Suramericanas
enormes dificultades debido a que debe com-
patibilizarse con los acuerdos de libre comercio La evolución de sus objetivos
bilaterales o multilaterales que afectan los aran-
celes, como los que existen entre los países cen- Para comprender los orígenes de la UNASUR es
troamericanos y México, Canadá, Chile, Panamá, necesario recordar la formulación histórica de la
República Dominicana y el CAFTA-DR (acuerdo lógica integracionista en términos de la tensión
de libre comercio entre Estados Unidos, Centro- entre panamericanismo –como expresión de la
américa y República Dominicana). Además, debe hegemonía estadounidense- y latinoamericanis-
completar la incorporación de Panamá al subsis- mo -como propuesta de oposición a la anterior
tema económico. bajo los liderazgos de Brasil, México y Argentina.
26
Esta delimitación se mantuvo inalterable hasta venezolano, Hugo Chávez, quien en su búsqueda
los años 90, cuando la integración de México al de fortalecer una alternativa al peso estadouni-
espacio del NAFTA (North American Free Tra- dense en la región, influyó en la decisión del go-
de Agreement) y su clara pertenencia a Améri- bierno argentino de tomar como propia la inicia-
ca del Norte, sumado al fuerte crecimiento de la tiva regional.
economía brasileña y al progresivo declinar de la
capacidad productiva argentina, alteró el escena- El conflicto colombo-ecuatoriano, producido
rio. Se plantearon así, en un primer momento, la tras el asesinato de un alto dirigente de las Fuerzas
consolidación del NAFTA en el norte del con- Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
tinente y del MERCOSUR en el Cono Sur. Si por parte del ejército colombiano en territorio de
para el caso del NAFTA el liderazgo estadouni- Ecuador también actuó, paradójicamente, como
dense era claro, para el MERCOSUR el liderazgo facilitador del fortalecimiento del proceso regio-
brasileño apareció compensado por una alianza nal. Dicha acción, que llevó a la ruptura de rela-
desigual pero estratégica con la Argentina en el ciones entre ambos países, debió ser tramitado
contexto sudamericano. bajo el paraguas de la Organización de Estados
Americanos (OEA), donde la influencia de los
Sobre ambos procesos, el ALCA (Área de Libre Estados Unidos es determinante. Esta situación
Comercio de las Américas) aparecía como la cul- convenció a numerosos actores de la necesidad
minación de la propuesta panamericanista, acorde de fortalecer un espacio propio de solución de
con la ideología del fin de la historia y la constitu- controversias.
ción del mundo unipolar. Con la llegada del año
2000 y tras la crisis del modelo neoliberal en el con- Entre los objetivos iniciales de la UNASUR apa-
tinente, así como los atentados del 11/9 que afec- recen los siguientes cinco ejes:
taron la mirada estadounidense sobre la región, en
reemplazo del panamericanismo surgió no tanto - diálogo político: una de las búsquedas centra-
una vuelta al latinoamericanismo sino la aparición les del proceso en su propuesta de constituirse
de un nuevo marco geográfico: Sudamérica. como un foro autónomo de la presencia de los
Estados Unidos para la definición de visiones
En la configuración de este nuevo espacio regio- comunes a nivel sudamericano y de marcos de
nal, cuya expresión institucional sería la UNA- acción conjunto en el terreno internacional;
SUR, influyó principalmente la voluntad de Brasil
de proyectar su liderazgo sobre el subcontinente - interconexión física y energética: construcción
amparado en dos cuestiones básicas. En primer de propuestas de vinculación vial, principalmen-
lugar, su mirada geopolítica sobre la región. Bra- te, capaces de constituir rutas de trazado bioceá-
sil, a excepción de Chile y Ecuador, tiene fronte- nico, así como también oleoductos y gasoductos
ras con el resto de los países sudamericanos, con que permitan conectar los grandes productores
lo cual la existencia de un espacio de coordina- de petróleo y gas (Venezuela y Bolivia principal-
ción común aparecía como una necesidad que no mente) con las economías dependientes (Brasil,
podía cumplir el MERCOSUR, espacio volcado Argentina, Colombia, Perú, Chile), con el objeti-
a la lógica de su frontera meridional y que dejaba vo de constituir un anillo energético que permita
por fuera problemáticas como la cuestión amazó- el autoabastecimiento regional de combustibles;
nica. Por otro lado, su búsqueda de proyectarse - integración financiera: giró en los primeros años
al mundo como potencia intermedia, respaldado en torno a la propuesta de constitución del Ban-
por el liderazgo en su espacio próximo. co del Sur como espacio de depósito de reservas
y prestamos para el desarrollo, el cual aún no se
Así, luego de un lanzamiento tímido en 2004, se
firmó en 2008 el Tratado Constitutivo de la UNA- 12. Hoy forman parte de UNASUR: Argentina, Bolivia,
SUR en la ciudad de Brasilia12. Fue fundamental Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú,
en este proceso la intervención del presidente Surinam, Uruguay y Venezuela.
27
concretó. Tras la crisis de 2008, el eje financiero y del presidente de Paraguay Fernando Lugo, la po-
los trabajos realizados en el Consejo de Ministros sición de la UNASUR no fue escuchada.
del área se orientó a coordinar acciones para dar
respuesta a la crisis global; La UNASUR incluye numerosas temáticas en
sus objetivos pero también excluye otras. A dife-
- defensa: desde el inicio se planteó el debate en- rencia de la mayoría de los procesos de integra-
tre la posición venezolana de la constitución de ción regional, la cuestión comercial no aparece
una fuerza sudamericana unificada y la posición como eje central de su actuación. La UNASUR
brasileña, más moderada, de la constitución de no se plantea ni como Zona de Libre Comercio, ni
un espacio de coordinación de políticas, de re- como Unión Aduanera, ni tampoco regula las re-
planteo de la propia noción de defensa y seguri- laciones comerciales entre los países. La razón de
dad en el espacio sudamericano, que finalmente esto estriba en los diferentes modelos de inserción
se impuso; comercial internacional existentes en Sudamérica
que hacen imposible la existencia de un patrón
- defensa irrestricta de la democracia y de la vo- común. Tal es el caso de Chile, Colombia y Perú,
luntad de los pueblos de constituir sus propios quienes han firmado acuerdos de libre comercio
gobiernos: se planteó un respeto de la voluntad con los Estados Unidos de forma individual y han
popular por sobre concepciones de democracia confluido junto con México en la Alianza del Pa-
más restrictivas planteadas en el seno de la OEA, cífico, mientras el MERCOSUR propone un pro-
donde se criticaba la situación de algunos países yecto diferente de negociación en bloque.
(Venezuela, Bolivia, Ecuador) como “democra-
cias plebiscitarias”, donde se violaban liberta- En ese sentido, la UNASUR y el MERCOSUR
des individuales básicamente de empresa y de se posicionan hoy como espacios complementa-
expresión. Asimismo, la solución pacífica de los rios, quedando para el segundo la esfera de los
conflictos y la constitución de Sudamérica como acuerdos comerciales y el desarrollo de políticas
zona de paz aparece como otro de los ejes cen- regionales.
trales del bloque.
Instituciones
El eje de defensa de la democracia fue puesto a
prueba en más de una oportunidad, constituyén- Según el Protocolo Constitutivo de la UNASUR,
dose en uno de los puntos más salientes del ac- el bloque cuenta con un cuerpo institucional su-
cionar conjunto de la UNASUR. En primer lugar, mamente reducido, basado en los “Consejos” o
como la respuesta a la crisis boliviana de 2008, encuentros de ministros para la coordinación de
plasmada en la “Declaración de la Moneda”, en políticas y en la Secretaria General como único
la que se apoyó al gobierno de Evo Morales y la espacio permanente de trabajo.
unidad territorial de Bolivia ante las presiones se-
paratistas y, en segundo lugar, la actitud del bloque Formalmente, la UNASUR reconoce las siguien-
frente al intento de golpe de Estado contra el pre- tes instituciones:
sidente ecuatoriano Rafael Correa en octubre de
2010, que dio lugar a la posterior “Declaración de - Consejo de Jefes y Jefas de Estado: máxima au-
Buenos Aires” de fuerte condena a lo sucedido. toridad, toma sus decisiones por consenso y se
reúne de forma ordinaria una vez al año. Su mi-
En ambas situaciones, la presión de los presi- sión es marcar las líneas políticas generales tanto
dentes de la UNASUR tuvo el efecto deseado, en el relacionamiento interno como con terceros
ratificado con la firma en noviembre de 2010 de Estados, así como crear los Consejos de Minis-
la “Declaración de Georgetown” sobre Compro- tros que considere pertinentes;
miso Democrático. Por el contrario, tanto en el
caso del golpe de Estado en Honduras como en - Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores:
la irregular situación provocada por la destitución dicta las resoluciones necesarias para efectivizar
28
los lineamientos planteados por los Jefes de Esta- Tampoco se ha desarrollado una instancia par-
do y observa el avance del proceso de integración lamentaria que acompañe el proceso regional,
en su conjunto. La frecuencia de reunión es se- pese a estar mencionada su existencia en el Tra-
mestral, aunque puede ser convocado a encuen- tado Constitutivo de la UNASUR en un artículo
tros extraordinarios a pedido de la mitad de los transitorio expresamente incluido para definir las
Estados miembros; formas de trabajo en pos de la constitución del
Parlamento regional.
- Consejo de Delegados y Delegadas: formado por
un representante de cada Estado miembro, y con Probablemente el poco desarrollo institucional y
una frecuencia de reunión bimensual, da cuenta la creación reciente del bloque hayan influido en
del avance de las iniciativas y contribuye a la coor- estas ausencias de la participación social y ciuda-
dinación del trabajo de los Consejos y los Grupos dana, que es un punto deficitario en el proceso
de Trabajo, así como también busca la coordina- sudamericano. De hecho, en las últimas Cumbres
ción con otros procesos de integración existentes, Sociales del MERCOSUR se ha manifestado la
evitando las duplicaciones y descoordinaciones; necesidad de contar con un espacio similar a nivel
de la UNASUR para facilitar y viabilizar la parti-
- Secretaría General: actúa como secretaría en las cipación de la sociedad en los debates sobre el
reuniones de los diversos Consejos. Además, tie- modelo de integración y el desarrollo de las polí-
ne la facultad de proponer iniciativas y preparar la ticas públicas comunes.
memoria anual. Con sede en Quito, es el único ór-
gano permanente de la UNASUR, que no cuenta Principales iniciativas en curso
con mecanismo de solución de controversias, más
que la mediación entre los países en disputa. El principal espacio de actuación de la UNASUR
ha sido la defensa de la democracia y la paz en
A lo largo de sus años de vida, la UNASUR ha la región, convirtiéndose en un foro de diálogo
dado vida a 9 Consejos Ministeriales que de alguna y acuerdo político. En este sentido, la actuación
manera indican las prioridades en las cuales se ha del ex Secretario General Néstor Kirchner como
centrado el bloque. Entre los más importantes, se mediador entre Colombia y Venezuela, que ge-
destacan el Consejo Energético Sudamericano, el neró la recomposición de las relaciones entre
de Defensa, el de Infraestructura y Planeamiento, ambos países interrumpidas tras el asesinato del
el de Economía y Finanzas, y el Electoral. líder de las FARC Raúl Reyes en suelo ecuato-
riano, dio muestras de las capacidades políticas
Finalmente, a partir de una misión humanitaria del organismo, así como su actuación en la crisis
conjunta de la UNASUR en Haití, se creó la Se- boliviana (2008) y ecuatoriana (2010).
cretaría Técnica UNASUR-Haití para organizar
la ayuda a dicho país luego del trágico terremoto En el terreno de la defensa, por su parte, la pues-
de 2010. ta en marcha del Centro de Estudios Estratégicos
para la Defensa (CEED) en Buenos Aires mar-
Esquemas de participación político social ca un hito en la generación de confianza entre
los países de la región, que buscan generar una
Pese a la existencia de numerosas referencias a la identidad suramericana en materia de Defensa y
participación social y ciudadana en la UNASUR, la construcción de una visión propia, orientada
el marco para tal fin aún no ha sido creado. Du- desde las necesidades específicas y el interés co-
rante la reunión de Salvador de Bahía en 2008, mún de los países de la región.
donde convergieron la cumbre del MERCOSUR,
la UNASUR y el Grupo de Rio, se dio cita la En este contexto, sobresalen dos iniciativas. En
Cumbre de los Pueblos, la cual actúa más como el marco del Plan de acción 2012, el debate de la
contra-cumbre que como un espacio de partici- metodología para estandarizar el inventario mi-
pación dentro del esquema institucional. litar sudamericano y la presentación del registro
29
sudamericano de gastos de defensa son hechos en recursos naturales cuya primera misión será la
concretos de apertura de lo que anteriormente construcción de un inventario común de dichos
era secreto militar. Asimismo, la realización del II recursos en la región, haciendo eje en recursos
Ejercicio Combinado UNASUR II para misiones hídricos, diversidad biológica, minerales e hidro-
de mantenimiento de paz también aparece como carburos de manera de tener un mapa claro de su
un ejemplo de estos avances en la generación de ubicación y de las necesidades medioambientales
miradas conjuntas sobre el rol que las fuerzas ar- de las poblaciones cercanas en vistas de su extrac-
madas deben cumplir en el nuevo contexto mun- ción y explotación.
dial y regional.
Desafíos en la región
En el caso de la infraestructura, el Plan de Ac-
ción Estratégica 2012-2022 planea el trabajo en 8 El principal desafío de la UNASUR en la región
ejes principales de conectividad física: Amazonas, es terminar de definir su vínculo con el resto de
Andino, Capricornio, Escudo Guyanés, Hidrovía los procesos existentes en el mismo espacio geo-
Paraguay-Paraná, Interoceánico Central, MER- gráfico (MERCOSUR, CAN, ALADI, ALBA,
COSUR-Chile y Perú-Brasil-Bolivia. En la Agen- Alianza del Pacífico). Pese a que ha ido limando
da de Proyectos Prioritarios de Integración exis- asperezas, particularmente con el MERCOSUR, y
ten 29 sobre transporte y sólo 2 sobre energía. se ha ubicado en un plano de complementariedad
En este punto, vale mencionar como deuda pen- antes que de competencia, aún quedan muchas
diente la constitución de proyectos plurinaciona- cuestiones por salvar. De todas formas, su flexi-
les ya que el 86% de los proyectos presentados bilidad le ha permitido actuar como paraguas de
por los países son de desarrollo nacional, aunque países hoy enrolados en diferentes ideologías y
sirvan como tramo de un corredor mayor13. proyectos de inserción internacional, marcando
algunas pautas comunes como la defensa de la
En materia económica – financiera, tras cierto re- democracia y la búsqueda de la solución pacífica
traso ya se encuentra en fase inicial el Banco del de los conflictos.
Sur, cuyo convenio entró en vigor el 4 de abril de
2012, tras su aprobación en el parlamento uru- Un segundo desafío es la convivencia interna de
guayo. De esta manera, con el acuerdo de Argen- procesos políticos cada vez más distantes como
tina, Bolivia, Ecuador, Uruguay y Venezuela, el son los englobados en el ALBA – TCP (Bolivia,
Banco del Sur deberá ahora definir su funciona- Venezuela, Ecuador) y en la Alianza del Pacífico
miento y su estructura así como la capitalización (Colombia, Perú, Chile). Es una distancia política
de su paquete accionario, mientras se aguarda y económica que si bien se ha expresado en dis-
la adhesión de Brasil. Por otro lado, se extiende cusiones, no ha generado el resquebrajamiento
la iniciativa para generar un sistema de pago en del bloque en cuestiones fundamentales como su
moneda local de las transacciones comerciales re- defensa de la democracia y la paz en la región, o
gionales, evitando el uso del dólar. Esta posibili- en el desarrollo de políticas comunes en térmi-
dad existente en el comercio argentino-brasileño nos de infraestructura o manejo de los recursos
aparece como una alternativa que complementa naturales. En ese sentido, la reciente declaración
otras experiencias, como la creación del SUCRE conjunta de Cochabamba en virtud del incidente
(Sistema Único de Compensación del Comercio sufrido por el presidente Evo Morales en Europa
Regional de Pagos) en el marco del comercio in- da cuenta de esa unidad de criterios subregional.
terno de los países del ALBA.
Finalmente, en materia de manejo de recursos na- 13. Mayor información se puede encontrar en la publica-
ción “8 ejes de Integración de la Infraestructura de América
turales, la UNASUR celebró en mayo de 2013 la
del Sur, publicado por el Consejo Sudamericano de Infraes-
Conferencia sobre Recursos Naturales y Desarro- tructura y Planeamiento y editado por la Federación de In-
llo Integral en la ciudad de Caracas. Allí se avanzó dustrias del Estado de San Pablo – FIESP-. Disponible en
en la construcción de un instituto especializado www.iirsa.org.
30
La reciente adscripción de Colombia a la Organi- por delante, dando cuenta de las similitudes y di-
zación del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) ferencias de los procesos de integración existen-
enciende un alerta sobre este punto en tanto los tes, de sus cambios y adaptaciones en un esce-
diferentes proyectos económico– políticos pue- nario donde conviven procesos con medio siglo
den expresarse en definiciones centrales de la po- de vida, como la CAN, y otros, como la CELAC,
lítica exterior y la política de defensa de los países, con apenas algunos meses desde su creación.
poniendo en riesgo los esfuerzos de unidad.
En los procesos estudiados, se puede observar
En tercer lugar, aparece como desafío la relación como una constante la fuerte presencia del com-
con los Estados Unidos y particularmente con la ponente intergubernamental y del peso decisivo
OEA. ¿Se abandonará dicho organismo, como de las figuras presidenciales a la hora de definir
planteaba el presidente Chávez? ¿Se podrá parti- las políticas. Este sesgo no ha tendido a disminuir
cipar en bloque? Son algunas de las preguntas qué con el correr de los años sino que, por el contra-
temas serán reservados a la esfera sudamericana rio, en el caso de la CAN se ha profundizado con
y cuáles aún se debatirán en la esfera continental. la creación del Consejo Presidencial Andino allí
Finalmente, a medida que se va consolidando el donde antes los presidentes no cumplían funcio-
bloque, aparecen cuestiones vinculadas con las nes en el esquema institucional regional. No hay
asimetrías regionales, frente a las cuales la UNA- diferencias ideológicas que afecten las estructuras
SUR aún no tiene respuestas. Por ahora, la pro- institucionales en este aspecto: todos los proce-
puesta de la UNASUR es sostenerse en un es- sos de integración analizados encontrarán a las fi-
pacio de fuerte potencia política y simbólica y, a guras presidenciales y la regla del consenso como
excepción de ámbitos puntuales como la defensa, dominantes absolutos de la escena.
la infraestructura y la coordinación económica–
financiera, volcará las demandas de participación Otra constante que se registra en la actualidad,
y lucha contra las asimetrías a los primeros nive- pero que implica un cambio para los procesos na-
les decisionales. cidos o consolidados durante la década de 1990,
es la ampliación de los objetivos desde lo mera-
En definitiva, la articulación otros espacios regio- mente comerciale a propuestas de índole cultural,
nales e con incluso con otros proyectos políticos productivo, social y ambiental. Particularmente
como el panamericanismo y el latinoamerica- MERCOSUR, ALADI, CAN y SICA dan cuenta
nismo, aparecen como los desafíos centrales del de este fenómeno, mientras UNASUR y CELAC
nuevo emprendimiento sudamericano. Cómo se se plantean como una propuesta en otro nivel
resuelvan estas tensiones definirá el éxito o no que incluye a los anteriores, según sea el caso, a
del primer proceso que aborda el sur de América la vez que diferencia su espacio de acción, con-
como su límite político e institucional. centrándose en otras áreas que no hacen énfasis
en el aspecto comercial de la integración. Sólo el
ALBA plantea un modelo distinto de comercio
Conclusiones bajo los principios de solidaridad, reciprocidad y
transferencia, característica que lo coloca como
Culminada la primera década del siglo XXI, Amé- un caso comercial distinto del modelo anterior.
rica Latina y el Caribe se presentan ante el mundo Aun así, se trata de un esquema que ha sido lan-
con una intensidad de relaciones entre sus Es- zado con la idea de que ser combinado con otros
tados superior a la alcanzada en cualquier otro procesos de integración de la región.
momento de sus 200 años de historia indepen-
diente. Nunca el ideal de unidad, planteado desde Finalmente, se observan algunos procesos cuya
los libertadores en adelante, estuvo tan presente repercusión ha estado en expansión de acuerdo
como en la actualidad en cada proyecto regional. con los tiempos ideológicos y las necesidades
Sin embargo, este dato no exime de la necesidad geopolíticas y económicas de los Estados, como
de plantear los grandes desafíos que aún quedan el caso de la UNASUR, impulsado con fuerza
31
por la diplomacia brasileña en su búsqueda de la sudamericana, todas ellas superiores a las iden-
convertirse en “jugador global”. Otros como tidades nacionales y englobadas en el planteo de
MERCOSUR, CARICOM o el propio ALBA, en un subcontinente unido, en democracia, paz e
cambio, han mostrado cierto estancamiento, aun- igualdad.
que con éxitos parciales. Finalmente están aque-
llos que parecen sufrir un relativo período de de- ¿Será capaz la CELAC de combinar todas estas
cadencia, como la CAN o el propio ALADI, cuya energías superpuestas, orientándolas y dándoles un
principal función sigue siendo la de depósito de sentido homogéneo? ¿Podrá construirse una legiti-
todos los acuerdos entre los países de la región mación histórica de la unidad de dos espacios tan
pero que no cuenta con la repercusión de otros diferentes como el latinoamericano y el caribeño?
esquemas. Aún es prematuro plantear una respuesta a estos
interrogantes pero el lanzamiento de la CELAC da
Se trata de espacios vigentes en la actualidad, que cuenta de un profundo cambio en la región, que
conviven en un permanente juego de diferencia- se permite buscar su propia agenda y orientar su
ción y cooperación, pero que trabajan todos en la destino sin copiar otros modelos de integración y
construcción de nuevas relaciones e identidades, asumiendo también el riesgo de aceptar los errores
sean la andina, la centroamericana, la caribeña o como responsabilidades propias.
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33
Autor Responsable
Luciana Gil Nueva Sociedad | Fundación Friedrich Ebert

Becaria CONICET – Doctorado en Ciencias Sociales Defensa 1111, 1º A | C1065AAU
Ciudad de Buenos Aires | Argentina
Damián Paikin
Doctor en Ciencias Sociales. Docente Florencia Grieco
de la Universidad de Buenos Aires (UBA) Equipo editorial | Coordinadora de proyectos
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Tel./Fax: +5411 4361-4108 / 4361-4871
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Nueva Sociedad
Revista latinoamericana de ciencias sociales abierta a las corrientes de pensamiento

progresista, que aboga por el desarrollo de la democracia política, económica y social en
América Latina y el Caribe. Se publica en forma bimestral desde 1972 y actualmente tiene
sede en Buenos Aires, Argentina. NUEVA SOCIEDAD es un proyecto de la Fundación
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Las opiniones expresadas en esta publicación

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ANÁLISIS

Mapa de la Integración Regional

Luciana Gil y Damián Paikin

En América Latina existe una gran variedad de iniciativas y proyectos

Algunos bloques han logrado expandirse de acuerdo con las necesidades

En todos los casos, se trata de espacios que conviven en un permanente

n ALADI | Asociación Latinoamericana de Integración........................................................ 3

n ALBA – TCP | Alianza Bolivariana para las Américas

n CAN | Comunidad Andina de Naciones .................................................................... 8

n CARICOM | Comunidad del Caribe..................................................................................... 12

n CELAC | Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños................................. 15

n MERCOSUR | Mercado Común del Sur.................................................................... 18

n SICA | Sistema de la Integración Centroamericana................................................ 23

n UNASUR | Unión de Naciones Suramericanas....................................................... 26

Introducción estructura, que constituyó un área de preferen-

Principales iniciativas en curso Por último, cabe señalar el Banco de Experien-

Desafíos en la región distintas modalidades de inserción internacio-

- Programa de Alfabetización y Postalfabetiza- Por otro lado, el ALBA no se construye en base a

- Implementación del SUCRE (Sistema Único de La evolución de sus objetivos

- Parlamento Andino: espacio de representación Esquema de participación política y social

CARICOM | Comunidad del Caribe Asimismo, se señala frecuentemente como un

La principal iniciativa que se lleva a cabo en la Desafíos en la región

Estas iniciativas tienen un potencial positivo La evolución de sus objetivos

Principales iniciativas en curso Se destacan dos acciones conjuntas en el último

- generar herramientas para mejorar las capacida- Desafíos en la región

Es interesante notar en la “Declaración de Cara- En un primer momento, el énfasis estuvo pues-

y pretende lograr una representación regional, a en los trámites administrativos, y establecer un

Luciana Gil Nueva Sociedad | Fundación Friedrich Ebert

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