Promocion Innovacion Exportadora

Promoción
de la innovación
exportadora
instrumentos de apoyo a las pymes
Alicia Frohmann
Nanno Mulder
Ximena Olmos
Compiladores
CEPAL Promoción de la innovación exportadora…
Documentos de Proyectos
Promoción de la innovación exportadora

Instrumentos de apoyo a las pymes
Alicia Frohmann
Nanno Mulder
Ximena Olmos
Compiladores
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
1
Este documento fue preparado por Alicia Frohmann, Nanno Mulder y Ximena Olmos, de la División de Comercio
Internacional e Integración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de las
actividades del Convenio de Cooperación CEPAL-República de Corea 2016, en particular el componente Estrategias de
comercio y desarrollo sostenible en la República de Corea y América Latina y el Caribe: políticas que promueven la
internacionalización de las pyme y la reducción de la huella ambiental de exportación.
Los autores agradecen a los consultores Joon-Ho Lee, Hyunju Park, Ricardo Monge, Rodrigo Saldías y Roberto Urmeneta,
quienes colaboraron con esta publicación.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas

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y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones@cepal.org. Los Estados Miembros de las
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
2
Índice
Introducción
Alicia Frohmann, Nanno Mulder y Ximena Olmos ................................................................... 9
A. Pymes: productividad, innovación y exportación ............................................................. 9
B. Evaluaciones internacionales de innovación ................................................................. 12
C. Apoyos a la innovación en la región .............................................................................. 14
D. Innovación y empresas exportadoras ............................................................................ 16
E. La innovación para exportar. Un enfoque desde la demanda ....................................... 17
F. El financiamiento para apoyar la innovación exportadora ............................................. 21
G. Las instituciones que apoyan a la innovación exportadora ........................................... 23
H. Síntesis de los capítulos ................................................................................................ 23
Bibliografía ............................................................................................................................. 28
I. Innovación exportadora de las pymes revelada por el margen extensivo
Hyunju Park y Nanno Mulder ................................................................................................. 29
A. Introducción .................................................................................................................... 29
B. Datos y métodos ............................................................................................................ 31
C. Indicadores de la innovación exportadora de las pymes ............................................... 35
1. Dinámica exportadora de las pymes y las grandes empresas ............................... 35
2. Innovación exportadora según tres dimensiones: empresa,
producto y destino .................................................................................................. 38
3. Una visión conjunta de la innovación exportadora revelada .................................. 46
D. Conclusiones y líneas de investigación para el futuro ................................................... 50
Bibliografía ............................................................................................................................. 52
Anexo: el método de la descomposición conjunta................................................................. 54
II. Innovación para la exportación en las pymes de Costa Rica, Panamá
y República Dominicana: instrumentos no reembolsables y de cofinanciación
Ricardo Monge G. .................................................................................................................. 55
A. Introducción .................................................................................................................... 55
B. Metodología de trabajo .................................................................................................. 56
C. Experiencia exportadora de los tres países ................................................................... 59
D. Características de los instrumentos identificados .......................................................... 64
1. El caso de Costa Rica ............................................................................................ 64
2. El caso de Panamá ................................................................................................ 77
3
3. El caso de República Dominicana .......................................................................... 83

E. Conclusiones y recomendaciones ................................................................................. 93
Bibliografía ............................................................................................................................. 95
III. Los programas de apoyo para la innovación exportadora en Chile
Rodrigo Saldías Q. ................................................................................................................. 97
A. Introducción .................................................................................................................... 97
B. Marco conceptual ........................................................................................................... 99
1. Distintos tipos y fases de innovación exportadora ................................................. 99
2. Fallas de mercado en los instrumentos reembolsables
para innovaciones en pymes exportadoras .......................................................... 100
3. Los apoyos reembolsables y no reembolsables más adecuados
para los distintos tipos y fases de innovación exportadora .................................. 100
C. Instrumentos reembolsables y no reembolsables para la innovación
exportadora en Chile .................................................................................................... 104
1. Instituciones analizadas ....................................................................................... 104
2. Foco del levantamiento de instrumentos y metodología ...................................... 106
3. Instrumentos por institución.................................................................................. 106
D. Caracterización de los instrumentos analizados .......................................................... 110
1. Orientación de los instrumentos ........................................................................... 110
2. Financiamiento para la innovación exportadora................................................... 111
3. Evaluación del desempeño de los instrumentos .................................................. 114
4. Una mirada de género .......................................................................................... 115
5. Etapa de la innovación en que participa el instrumento y su articulación ............ 115
E. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................... 116
Bibliografía ........................................................................................................................... 120
IV. Programas de apoyo a la internacionalización de las pymes en la República de Corea
Joon-Ho Lee......................................................................................................................... 121
A. Introducción .................................................................................................................. 121
B. Las pymes en Corea y el desarrollo de las políticas de apoyo a las exportaciones ... 123
1. Definición de la pyme en Corea ........................................................................... 123
2. Cronología de las políticas de apoyo a las exportaciones de las pymes ............. 123
3. Participación de las pymes en las exportaciones................................................. 126
C. Estructura de la normativa sobre apoyo a la internacionalización de las pymes ........ 127
1. Sistema de apoyo a las pymes............................................................................. 127
2. Sistema de apoyo a las exportaciones de las pymes .......................................... 130
D. Principales organizaciones y programas de apoyo a las exportaciones
de las pymes ................................................................................................................ 135
1. Korea Small and Medium Business Corporation (Corporación
de Pequeñas y Medianas Empresas de la República de Corea), SBC ............... 136
2. Korean Trade Investment Promotion Agency (Asociación Coreana
de Promoción del Comercio y las Inversiones), KOTRA ..................................... 139
3. Korea International Trade Association (Asociación Coreana
de Comercio Internacional), KITA ........................................................................ 142
E. Algunas conclusiones orientadas a América Latina y el Caribe .................................. 143
Bibliografía ........................................................................................................................... 146
V. Impacto de los organismos de promoción de exportaciones:
metodologías, estudios y resultados
Roberto Urmeneta ............................................................................................................... 149
A. Introducción .................................................................................................................. 149
1. Contexto del estudio ............................................................................................. 149
2. Metodología y límites de la investigación ............................................................. 150
3. El objetivo y la estructura del texto ....................................................................... 151
B. Los organismos de promoción de exportaciones en América Latina y el Caribe ........ 151
C. La evaluación de impacto aplicada a los OPE ............................................................. 154
4
1. Criterios para diferenciar metodologías ............................................................... 154

2. Fundamentos y esquemas para la evaluación de impacto .................................. 157
3. Objetivos, preguntas y desafíos de la evaluación de impacto ............................. 158
4. Desafíos metodológicos y prácticos en las evaluaciones
de impacto de los OPE ......................................................................................... 159
D. Algunos resultados de estudios de evaluación ............................................................ 162
1. Estudios, metodologías y resultados de comparaciones internacionales .................. 162
2. Estudios económicos comparativos de América Latina ....................................... 168
3. Estudios en países de América Latina utilizando metodología
de marco lógico y metas....................................................................................... 170
4. Estudios sobre la base de entrevistas y encuestas en OPE
de América Latina ................................................................................................. 172
5. Estudios de impacto de OPE en países latinoamericanos
con instrumental econométrico ............................................................................ 173
6. Estudios con una combinación de metodologías ................................................. 174
7. Resumen de estudios de evaluación, ordenados por metodologías ................... 175
E. Conclusiones ................................................................................................................ 178
Bibliografía ........................................................................................................................... 179
Siglas y acrónimos ............................................................................................................... 184
Cuadros
Cuadro 1 América Latina (15 países): total de empresas exportadoras

y de pymes exportadoras (Pymex) ...................................................................... 11
Cuadro 2 América Latina (20 países): lugares en los rankings internacionales
de competitividad e innovación ............................................................................ 14
Cuadro 3 Cinco áreas de políticas para promover empresas emergentes
según la OCDE .................................................................................................... 22
Cuadro 4 América Latina (4 países): estadísticas resumidas de los datos
aduaneros, 2000-2015 ......................................................................................... 32
Cuadro 5 América Latina (4 países): tres principales productos nuevos
de exportación de las pymes, período anterior y posterior a 2009..................... 43
Cuadro 6 América Latina (4 países): tres principales destinos nuevos
de exportación de las pymes, período anterior y posterior a 2009 ...................... 45
Cuadro 7 América Latina (3 países): definición de pymes .................................................. 57
Cuadro 8 Costa Rica: resumen de programas e instituciones que apoyan
la innovación para exportar.................................................................................. 67
Cuadro 9 Programas de apoyo a las pymes para la innovación
para exportar por parte de Procomer .................................................................. 68
para exportar por parte del Micitt ......................................................................... 71
para exportar por parte de Cámara de Industrias de Costa Rica ........................ 73
Cuadro 12 Programas de apoyo a las pymes para la innovación para exportar
de la Cámara de Tecnologías de la Información y Comunicación ...................... 75
Cuadro 13 Panamá: resumen de programas e instituciones que apoyan
la innovación para exportar .................................................................................. 80
Cuadro 14 República Dominicana: resumen de programas e instituciones
que apoyan la innovación para exportar .............................................................. 86
para exportar por parte del Ministerio de Industria y Comercio........................... 87
para exportar por parte del Centro de Exportación e Inversión ........................... 88
5

por parte de la Asociación Dominicana de Exportadores .................................... 89
por parte de la Junta Agroempresarial Dominicana ............................................ 91
Cuadro 19 Chile: orientación de los instrumentos analizados por agencia de fomento ..... 111
Cuadro 20 Chile: resumen de la caracterización de los instrumentos analizados .............. 112
Cuadro 21 Chile: antigüedad, tipo de beneficiario y recursos involucrados
de los instrumentos ............................................................................................ 113
Cuadro 22 Chile: instrumentos y aplicación en etapas de innovación exportadora ............ 116
Cuadro 23 República de Corea: cronología de las políticas de apoyo
a las exportaciones de las pymes ...................................................................... 125
Cuadro 24 República de Corea: presupuesto público anual para el sector
de las pymes ...................................................................................................... 128
Cuadro 25 República de Corea: programas de apoyo a las exportaciones
de las pymes, por categoría............................................................................... 130
Cuadro 26 República de Corea: programas gubernamentales
de apoyo a las exportaciones de las pymes ...................................................... 131
Cuadro 27 República de Corea: esquema de los programas
de apoyo a las exportaciones, por organización ............................................... 136
Cuadro 28 América Latina y el Caribe y República de Corea: organismos
de promoción de exportaciones por países (2016) ........................................... 153
Cuadro 29 Principales metodologías de evaluación de los OPE
y de sus programas, según objetivos ................................................................ 155
Cuadro 30 Resumen de estudios de impacto desde una perspectiva agregada
y comparativa entre países, según autor ............................................................. 167
Cuadro 31 América Latina y el Caribe (16 países): impacto del aumento de 1% en
los presupuestos de los OPE en las exportaciones y PIB per cápita ................ 169
Cuadro 32 América Latina y el Caribe: resumen de estudios de evaluación de los
organismos de promoción de exportaciones o sus programas, según
metodología aplicada ......................................................................................... 175
Gráficos
Gráfico 1 Tasa de innovación por perfil exportador ............................................................ 17

Gráfico 2 América Latina (4 países): exportaciones en valor y volumen, 2000-2015 ......... 36
Gráfico 3 América Latina (4 países): características generales de pymes y grandes
empresas exportadoras, 2000-2015 .................................................................... 37
Gráfico 4 América Latina (4 países): proporción de pymes en la cantidad
total de empresas y el valor de las exportaciones, antes y después de 2009 .... 39
Gráfico 5 América Latina (4 países): tasas de entrada y salida de las pymes
y las grandes empresas exportadoras, antes y después de 2009 ...................... 40
Gráfico 6 América Latina (4 países): tasas de permanencia de las cohortes
de pymes exportadoras de 2005 ......................................................................... 41
Gráfico 7 América Latina (4 países): número promedio de productos
nuevos y continuados por empresa, antes y después de 2009 .......................... 42
Gráfico 8 América Latina (4 países): número promedio de destinos nuevos
y totales por empresa, antes y después de 2009 ................................................ 44
Gráfico 9 América Latina (4 países): contribución del margen extensivo
y el margen intensivo al crecimiento promedio anual de las exportaciones,
antes y después de 2009 ..................................................................................... 47
Gráfico 10 América Latina (4 países): descomposición del margen extensivo
en innovación exportadora y margen extensivo de salida, período
anterior y posterior a 2009 ................................................................................... 48
Gráfico 11 América Latina (4 países): contribución de cada componente
a la innovación exportadora, antes y después de 2009 ...................................... 49
Gráfico 12 América Latina (3 países): exportaciones totales, 2000-2015 ............................ 59
6
Gráfico 13 América Latina (3 países): participación de las exportaciones

totales en el PIB, 2000, 2007 y 2015 ................................................................... 60
Gráfico 14 América Latina (3 países): participación de las exportaciones
de servicios en el total de exportaciones, 2000, 2007 y 2015 ............................. 60
Gráfico 15 América Latina (3 países): total de productos exportados, 2000-2015 ............... 61
Gráfico 16 América Latina (3 países): participación de los cinco productos
más importantes en las exportaciones totales, 2000-2015 ................................. 62
Gráfico 17 América Latina (3 países): total de destinos de las exportaciones,
2001 y 2015 ......................................................................................................... 62
Gráfico 18 América Latina (3 países): principales mercados
para las exportaciones, 2015 ............................................................................... 63
Gráfico 19 América Latina (3 países): composición de las exportaciones
de bienes, 2015 ................................................................................................... 63
Gráfico 20 República de Corea: exportaciones totales y participación de las pymes ........ 127
Recuadro
Recuadro 1 Qué se entiende por innovación de producto, proceso,

comercialización y organización .......................................................................... 19
Diagramas
Diagrama 1 Vías que estimulan la innovación en el proceso

de internacionalización de una empresa ............................................................. 10
Diagrama 2 Innovaciones críticas en el proceso exportador de una empresa ....................... 18
Diagrama 3 La intersección entre el financiamiento para las pymes, la innovación
y la exportación .................................................................................................... 21
Diagrama 4 Componentes de la descomposición conjunta de los márgenes
extensivo e intensivo ............................................................................................ 33
Diagrama 5 Ejemplo de la innovación exportadora de una empresa costarricense ............... 34
Diagrama 6 Costa Rica: marco institucional de apoyo a las exportaciones ........................... 65
Diagrama 7 Panamá: marco institucional de apoyo a las exportaciones ................................ 78
Diagrama 8 República Dominicana: marco institucional de apoyo a las exportaciones ......... 83
Diagrama 9 Visión agregada del financiamiento a la pyme exportadora innovadora y
a la pyme exportadora innovadora en expansión .............................................. 101
Diagrama 10 Esquema integral de la internacionalización ..................................................... 122
Diagrama 11 República de Corea: estructura institucional de apoyo a las pymes ................. 129
Diagrama 12 República de Corea: instituciones de apoyo a las exportaciones
de las pymes ...................................................................................................... 134
Diagrama 13 Evaluación de impacto por diferencial de exportaciones .................................. 157
7
8
Introducción
Alicia Frohmann1,
Nanno Mulder2
y Ximena Olmos3
A. Pymes: productividad, innovación y exportación

La innovación es un factor cada vez más crítico para el desarrollo económico y social en un mundo
globalizado, y para adaptarse a los grandes cambios que resultan de las tecnologías y la digitalización
que genera la denominada Cuarta Revolución Industrial. En este ambiente altamente competitivo, las
empresas se ven en la necesidad de innovar constantemente, y esto ocurre de manera natural o
intencionada. Hay algunas empresas mejor preparadas que otras. Hay contextos nacionales que
estimulan más la innovación que otros. Pese a ser un objetivo importante en los países de América
Latina y el Caribe, las intenciones por aumentar la innovación aún no producen los frutos necesarios
para generar cambios profundos.
La innovación requiere una mirada cada vez más integral, poniendo a la empresa en el centro
del desafío. En América Latina persiste una baja productividad y un bajo esfuerzo por innovar de la gran
mayoría de las pequeñas y medianas empresas (pymes). Este es el grupo más numeroso de empresas y
el que genera la mayor parte del empleo. La baja productividad y la vulnerabilidad de estas empresas es
tal, que incorporar la innovación en sus estrategias de desarrollo es una tarea difícil.
El empresario suele enfrentar la innovación (aunque no siempre sabe identificarla como tal)
con un enfoque más cercano al aprendizaje interactivo en su relación con otros actores, que a la visión
académica, que aparece más estricta y lineal. Según esta última, la innovación se inicia en la
investigación básica, pasando luego a la investigación aplicada, para posteriormente continuar al
desarrollo y comercialización del producto innovador. Las empresas suelen desarrollar innovaciones en
distintas etapas de su producción, como resultado de una serie de factores, muchas veces simultáneos,
1 Consultora de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL.

2 Oficial de Asuntos Económicos de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL.
3 Consultora de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL.
9
donde el mercado estimula un mejoramiento constante. Bajo este enfoque, la innovación está más
vinculada al desarrollo de capacidades de la propia empresa.
Las inversiones en investigación y desarrollo (I+D) por sí solas no aumentan la productividad,
sino que lo hacen las innovaciones que se obtienen como resultado de la I+D (BID, 2016). En los países
desarrollados, una gran proporción de la inversión en I+D (sobre todo, la privada) se orienta al desarrollo
experimental de productos innovadores. En América Latina el gasto público que se registra está
orientado mayoritariamente a la investigación, básica y aplicada y la inversión privada es muy limitada
(CEPAL, 2016).
Los esfuerzos empresariales en innovación y las correspondientes ganancias de
productividad dependen también del grado de apertura de las economías. La integración a cadenas
internacionales de valor, la competencia exportadora en los mercados internacionales, el uso de
bienes de capital importados en la producción o la recepción de inversión extranjera ayudan a
acceder a nuevas tecnologías, conocimientos y know how.
Los incentivos para la innovación suelen ser mayores en economías más abiertas al comercio
internacional, a las inversiones extranjeras y la movilidad de personas (particularmente de mano de
obra calificada). Según el último Reporte Mundial de Competitividad (WEF, 2016) las economías
más abiertas a la competencia internacional son también las más innovadoras. Tal como se muestra
en el diagrama 1, en su proceso de internacionalización, la empresa cuenta con distintas vías y
estímulos para innovar: la participación en cadenas de valor, la incorporación de mayores estándares
a su proceso productivo, la recepción de inversión extranjera directa (IED), la adopción de nuevas
tecnologías y la exportación misma. Estos estímulos son, al mismo tiempo, los que le permiten
integrarse de mejor forma en los mercados internacionales. La baja productividad de las empresas en
la región se explica en parte por su bajo grado de internacionalización.
Diagrama 1
Vías que estimulan la innovación en el proceso de internacionalización de una empresa
Fuente: Elaboración de los autores.
La integración en cadenas globales de valor se relaciona con la innovación de diferentes

maneras. Si bien el hecho de ser parte de éstas es un estímulo, difiere el impacto, dependiendo del lugar
de la cadena en que la empresa se integre. Las empresas que proveen bienes intermedios y primarios
que se utilizan en las exportaciones de otros países, tienden a ser más productivas que aquellas empresas
que operan en industrias cuyo valor agregado proviene sobre todo de insumos importados. Es decir,
aquellas que son parte de la producción y el procesamiento de recursos parecen ser más productivas que
10
las situadas en el ensamblaje. La relación entre la innovación y la recepción de inversión extranjera no

es tan directa, al menos en la región. Si bien las empresas que son de propiedad extranjera (total o
parcialmente) tienden a ser más productivas que las locales, no invierten más en investigación y
desarrollo (I+D), no utilizan las tecnologías de la información y comunicación de manera más intensiva
ni son más innovadoras (BID, 2016).
En la gran mayoría de los países de América Latina, menos del 1% de las empresas envía sus
productos a mercados internacionales. Como se observa en el cuadro 1, la mayor parte de las empresas
exportadoras son pymes (89% en el 2014). Sin embargo, este grupo concentra una proporción muy baja
de los montos totales exportados (6,1% en ese mismo año). Adicionalmente, las condiciones en que las
empresas realizan su actividad exportadora no conducen necesariamente a aumentos de productividad,
por causa de su alta rotación en los mercados internacionales y la concentración de sus envíos en muy
pocos productos y mercados (Urmeneta, 2016). La participación de las pymes en las exportaciones de
América Latina corresponde a la mitad de la que se registra en Europa del Este y es un tercio inferior a
la de Asia Oriental (OCDE, 2016).
Cuadro 1
América Latina (15 países): total de empresas exportadoras y de pymes exportadoras (Pymex)a
(En número, índice y porcentaje de empresas)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total de empresas exportadoras, 15 países 119 330 115 317 115 388 117 053 115 949 115 419 114 819
Índice total 2002=100 116,1 112,2 112,3 113,9 112,8 112,3 111,7
Total de Pymex (1) 107 397 103 209 102 811 104 294 103 195 102 723 102 189
Índice Pymex 2002=100 118,2 113,3 113,0 114,1 112,7 111,9 111,3
Pymex (porcentaje del total de empresas) 90,0 89,5 89,1 89,1 89,0 89,0 89,0
Pymex (porcentaje del total exportado) 6,5 6,8 6,6 6,1 6,3 6,2 6,1
Fuente: Adaptación de los autores a partir de Urmeneta (2016 b). Elaboración del autor sobre la base de los datos de las
aduanas de 15 países (Argentina, Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Rep. Dominicana, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay).
a Pymex: empresas con exportaciones inferiores al PIB per cápita en paridad de poder de compra (ppc)*1000*
coeficiente exportador.
Las pymes exportadoras enfrentan costos fijos altos en su proceso de internacionalización: la

asimetría de información, el cumplimiento de los requisitos de acceso al mercado (normas y estándares),
la inelasticidad de precio, el escaso volumen de su oferta exportable y las dificultades para el acceso al
financiamiento. Estudios de la OCDE también identifican como restricciones la falta de preparación de
los gerentes para enfrentar la internacionalización y la dificultad para concretar contactos de negocios
(OECD, 2009). Los costos fijos, que no varían según las cantidades exportadas, son especialmente
onerosos para las pymes. Son necesarios el aprendizaje de las tendencias del mercado, de normas y
estándares; la adaptación del producto a la demanda y a las preferencias de los consumidores; el
conocimiento de los canales de comercialización para focalizar el negocio y hacer contactos. Asumir
estos costos fijos es una apuesta para el empresario pyme y frecuentemente depende más de su
disposición respecto de la innovación y el emprendimiento (Banco Mundial, 2014), que de las mejoras
de su productividad en el mercado interno.
No obstante su baja participación en las exportaciones, las pymes que exportan cuentan con
una mayor flexibilidad que las grandes empresas, lo que les permite adaptarse a las necesidades de
los mercados internacionales. Casi siempre, esta adaptación conlleva necesidades de innovación,
determinadas en parte importante por los requisitos del mercado externo. Las pymes exportadoras
suelen especializarse en nichos específicos de mercado, en parte porque su capacidad de producción
11
les impide tener economías de escala y competir por precio y volumen. Esta característica les
facilita sobrellevar de mejor forma los principales obstáculos que limitan la actividad exportadora
en la región, entre los que destacan las grandes distancias a varios de los principales mercados, la
dependencia de la exportación de recursos naturales, y las barreras al comercio e inversión en el
sector de servicios (OCDE, 2016).
Estas limitantes también dan cuenta de la baja incorporación de tecnología en las
exportaciones de la región. Los países desarrollados exportan unos 2.000 dólares por habitante en
bienes de alta intensidad tecnológica. En América Latina la gran mayoría (excepto Costa Rica y
México) cuentan con envíos menores a los 500 dólares por habitante en este tipo de productos.
Aquellos países que exportan bienes de alta intensidad tecnológica demandan trabajadores con
capacidades avanzadas (técnicos y también científicos) y alta inversión en I+D. Lo anterior implica
mantener una estrecha vinculación entre el sistema productivo y el de ciencia y tecnología (CEPAL,
2016). Algunas investigaciones han dado cuenta de que la probabilidad de que una empresa
introduzca una innovación es mayor cuando se trata de una exportadora. En el caso de Chile, por
ejemplo, la encuesta nacional de innovación muestra que las empresas que exportan innovan en
mayor proporción (entre 3 y 4 veces más) que aquellas que no lo hacen, en todas las categorías de
innovación: producto, proceso, organización y comercialización (Ministerio de Economía, 2016).
De la revisión de los lazos entre innovación y exportación se deduce que las empresas requieren
de un proceso de aprendizaje continuo y acumulativo para que puedan generar innovaciones, tanto para
mejorar los productos, procesos y formas organizacionales, como para acceder a nuevos mercados. En
este aprendizaje, también denominado learning by exporting, las empresas acceden a fuentes externas
de conocimiento (otras empresas, universidades y centros de investigación, entre otras), del propio país
y de los países a los que exporta, sea a través de un comprador o proveedor extranjero, o mediante la
participación en ferias internacionales.
B. Evaluaciones internacionales de innovación

La importancia de la internacionalización de las economías y sus empresas se destaca también como un
factor determinante en los rankings internacionales que analizan la innovación. Estos rankings permiten
identificar las brechas que existen entre América Latina, por un lado, y los países desarrollados y otros
en desarrollo con los que comparte algunas similitudes.
En el Ranking de Competitividad del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés)
se analizan 114 indicadores organizados en 12 categorías o pilares, los que a su vez se ordenan en tres
subíndices: requerimientos básicos (que incluye temas como instituciones e infraestructura), promotores
de eficiencia (que incluye desarrollo del sistema financiero y educación superior, entre otros), y factores
de sofisticación e innovación. En este tercer subíndice se incluyen la sofisticación de los negocios y la
innovación. Sus indicadores incluyen la capacidad empresarial para innovar, la calidad de las
instituciones de investigación científica, el gasto en I+D, la colaboración academia-industria, la
contribución de las compras públicas, la disponibilidad de científicos e ingenieros, la solicitud de
patentes, y la protección de la propiedad intelectual.
En el caso de América Latina es en este tercer pilar donde se observa un mayor rezago, según
destaca el Informe del WEF 2016-2017. Suiza ocupó el primer lugar del ranking con un puntaje total de
5,8; Singapur fue el segundo con 5,7, y Estados Unidos se ubicó en el tercer lugar con 5,7. El promedio de
América Latina fue de 3,6. El análisis del WEF señala que el bajo desempeño en innovación es lo que más
está afectando la productividad de la región y la transformación productiva mediante el surgimiento de
nuevos sectores que puedan promover el desarrollo. El indicador en el que la región tiene el mayor rezago
frente los países mejor posicionados es el número de solicitudes de patentes, seguido del gasto privado en
I+D y el rol de la contratación pública en el impulso de sectores tecnológicos. A éstos se suman la
colaboración empresa-academia y la protección de propiedad intelectual.
12
Si bien estos indicadores podrían calificarse de “tradicionales”, el Foro está modificando el tercer
pilar, pues reconoce que en su análisis impera una concepción que destaca la importancia de la I+D como
inicio de la generación de nuevos productos comerciales protegidos por una patente, lo que se considera
“bastante lineal”4. Por esa razón, desde 2015 el Foro se ha propuesto incorporar factores como la
diversidad, la confrontación continua de ideas, la posibilidad de enriquecer ideas a través de permanente
interacción, lo que ocurre no sólo en universidades y centros de investigación sino también al interior de
la empresa y en la sociedad en general. Estas modificaciones están siendo aún analizadas. A juicio del
WEF, en este tipo de categorías la región ha avanzado en los últimos años, a través de la generación de
ecosistemas de innovación, que favorecen interacciones entre los distintos actores.
Otro ejemplo de evaluación sobre la innovación en la región es el Índice Mundial de
Innovación, que analiza exclusivamente temas relativos a la innovación. Es un instrumento que incluye
81 indicadores, e incorpora el entorno normativo, la educación, la infraestructura y el grado de desarrollo
empresarial. Cuenta con dos subíndices: el primero, incorpora los recursos invertidos en innovación
(inputs), que comprenden las instituciones, capital humano e investigación, infraestructura, desarrollo
de los mercados y desarrollo empresarial. El segundo subíndice se enfoca en los resultados de la
innovación (outputs) y considera la producción de conocimientos y tecnología, incluyendo la
producción creativa.
En el año 2017 Suiza ocupó también el primer lugar en este índice, seguido de Suecia y los Países
Bajos. Entre los 10 primeros se encuentran sólo dos países no europeos: Estados Unidos (en el cuarto
lugar) y Singapur (en el séptimo). Entre los 25 primeros lugares, solo China (lugar 22) es una economía
de ingresos medios. En el caso de América Latina, el reporte destaca que la región debe aprovechar las
oportunidades que tiene para desarrollar su potencial de innovación. Se menciona concretamente el espacio
para avanzar en aspectos como investigaciones científicas, I+D y patentamiento. También llama la
atención respecto de la necesidad de una mayor coordinación de los sistemas de innovación entre los países
de la región, y en un trabajo de colaboración con otras regiones. En relación con otras regiones de similar
nivel de desarrollo, América Latina no muestra mejores desempeños y se sitúa entre África del Norte y
Asia Occidental, y Asia Central y Meridional. En el último lugar del ranking está el África Subsahariana,
región que sin embargo, muestra importantes avances en sus indicadores respecto de evaluaciones
anteriores, lo que ha permitido que se destaquen varios de sus países bajo la denominación de “artífices de
la innovación” (Cornell University y otros, 2017).
En América Latina se destaca el desempeño de Chile, México, Brasil y Argentina,
especialmente en relación a sus instituciones, infraestructura y desarrollo empresarial. Se llama la
atención sobre sus buenos resultados relacionados con capital humano e investigación, las tecnologías
de información y comunicaciones, gracias a la calidad de los servicios estatales por Internet, que atraen
a un gran número de usuarios.
En el cuadro 2 se indican los lugares que ocupan los países de América Latina en los rankings
de competitividad e innovación, y dentro del primero se indica específicamente la evaluación del pilar
dedicado a la innovación en particular. Si bien estos informes tienen distintas formas de medir el
desempeño innovador, se puede ver en las tres evaluaciones que los países que ocupan los primeros
cuatro lugares son los mismos, aunque en distinto orden. En ambos rankings, el primer lugar regional
lo ocupa Chile. En relación a las posiciones entre los países del mundo, la gran mayoría de los países de
la región está entre la posición 50 y la 100. Unos pocos se encuentran en los últimos lugares. Cabe
destacar que el Ranking de Competitividad incluye a 138 economías, mientras que el índice de
Innovación evaluó a 127 países.
4 Para más detalles ver. https://www.weforum.org/es/agenda/2017/03/la-innovacion-como-factor-de-competiti

vidad- en-latinoamerica/.
13
Cuadro 2
América Latina (20 países): lugares en los rankings internacionales de competitividad e innovación
Países/lugar en Ranking Global de Innovación en Ranking Índice Mundial de
Competitividad de Competitividad Innovación
Mundo Región Mundo Región Mundo Región

Chile 33 1 54 2 46 1
Panamá 42 2 49 1 63 4
México 51 3 60 3 58 3
Costa Rica 54 4 61 4 53 2
Colombia 61 5 77 10 65 5
Perú 67 6 92 11 70 8
Uruguay 73 7 70 8 67 6
Jamaica 75 8 74 9 84 11
Guatemala 78 9 65 6 98 15
Brasil 81 10 63 5 69 7
Honduras 88 11 93 12 104 17
Ecuador 91 12 110 15 92 14
República Dominicana 92 13 97 14 79 10
Trinidad y Tobago 94 14 95 13 91 13
Nicaragua 103 15 s/i s/i S/i s/i
Argentina 104 16 69 7 76 9
El Salvador 105 17 118 17 103 16
Paraguay 117 18 120 18 85 12
Bolivia (Estado Plurinacional de) 121 19 125 19 106 18
Venezuela (República Bolivariana de) 130 20 117 16 s/i s/i
Fuente: World Economic Forum, WEF (2016) The Global Competitiveness Report 2016-2017 y Cornell University,
INSEAD, WIPO (2017) Índice Mundial de Innovación.
C. Apoyos a la innovación en la región

Algunos estudios recientes (BID, 2016) si bien confirman que las empresas de la región presentan un
mejor desempeño innovador en la medida en que invierten en I+D, destacan también otros factores que
generan un buen clima para la innovación. Se destaca en particular las capacidades y características de
las propias empresas (tamaño, diversificación de productos e inversión fija) como determinantes para
los resultados de la innovación en la región. Lo anterior implica una alta heterogeneidad. Sin embargo,
se identifica que si una empresa cambia o mejora sus procesos de producción, por ejemplo a través de
un proceso de certificación, es más probable que realice actividades de capacitación. El entrenamiento
a los trabajadores es un complemento importante a la I+D y por ende refuerza la innovación. Lo mismo
sucede con la incorporación de tecnologías por parte de la empresa, particularmente con la importación
de maquinaria y equipos y el uso de banda ancha.
Otro factor determinante en incorporar la innovación en las empresas tiene que ver con la
institucionalidad de fomento y la generación de ambientes propicios para involucrar a distintos actores,
en lo que se denomina los Sistemas Nacionales de Innovación. El objetivo final de estos sistemas es
incorporar la innovación en las estrategias de negocios de las empresas, contar con el financiamiento
adecuado y también con el capital humano necesario para realizar actividades que den como resultados
14
innovaciones que permitan dar saltos en competitividad. Si bien en los últimos años se ha avanzado en
la instalación de estos sistemas en la región, una de sus principales deficiencias es la falta de articulación
de los actores, particularmente con aquellas instituciones dedicadas a apoyar a las pymes. De hecho no
es posible identificar claramente a programas de innovación destinados a las pymes (Dini y otros, 2014).
Una debilidad de los programas de fomento a la innovación en la región es que no tienen una
larga permanencia y —en parte tal vez por la misma razón— no cuentan con evaluaciones que permitan
guiar de buena manera la definición de políticas. En general, aquellos programas que incluyen una
planificación de mediano plazo son desarrollados por grupos organizados de empresas e instituciones,
que son parte de una definición estratégica mayor y que incorporan a distintos actores de la cadena (Dini
y otros, 2014).
Otro tipo de dificultades está relacionado con el limitado acceso a estos programas por parte de
las pymes. Este problema se suele abordar ampliando la difusión e información sobre las postulaciones
y apoyando a las empresas mediante consultores que colaboran con la elaboración de los proyectos. Sin
embargo, no siempre se logra un mayor acceso y menos aún mejorar la capacidad de la empresa en la
elaboración de las iniciativas. De hecho, suelen ser las grandes empresas las que más utilizan los apoyos
públicos orientados a la innovación, siendo al mismo tiempo las que tienden a participar
simultáneamente en varios programas distintos, lo que potencia sus resultados (BID, 2016).
Por estas razones, la OCDE propone que para mejorar la capacidad de innovar y por ende la
productividad en la región, se requiere de un enfoque coordinado e inclusivo, con especial atención en
la creación de empresas y en las necesidades de las pymes. En promedio, las brechas de productividad
e innovación entre pymes y grandes firmas son mayores en la región que en los países de la OCDE. Se
identifica en particular la necesidad de mejorar el acceso a los recursos financieros, facilitar los flujos
de conocimiento y tecnología entre institutos de investigación y pequeños empresarios, invertir en
conocimiento e infraestructura tecnológica para pymes y fomentar el aprovechamiento de los resultados
de la investigación pública entre las pequeñas empresas (OCDE, 2016).
No obstante lo anterior, destacan entre los tipos de iniciativas que se desarrollan en la región
una serie de esfuerzos relacionados con plataformas de apoyo a los emprendedores, algunas de las
que incluyen opciones de financiamiento de los denominados capitales semilla y/o de riesgo, e
inversionistas ángeles. Algunas observaciones indican que es necesario involucrar en estas iniciativas
no sólo apoyos financieros sino también programas de entrenamiento, además de incubadoras y/o
aceleradoras de negocios (BID, 2016). En particular, el apoyo a emprendimientos tecnológicos (start-
ups) está recién comenzando y cuenta con un gran espacio de crecimiento. Entre los principales
desafíos que enfrentan los programas con esta orientación están la falta de financiamiento, las brechas
de capacidad y conocimiento tecnológico, las capacidades de gestión empresarial y la ausencia de
entornos institucionales adecuados (CEPAL, 2016).
También destacan el impulso a la generación de conocimiento científico a través de la creación
de centros de excelencia, generales o especializados en algunos sectores, particularmente el agrícola. Al
analizar los centros tecnológicos de la región, que destacan por su desempeño, se identifica como factor
de éxito la densidad de actores en un territorio particular; la presencia de empresas líderes cercanas a la
frontera tecnológica internacional; y la exposición a una fuerte presión competitiva, donde predominan
estrategias basadas en calidad y diferenciación productiva (Dini, 2017). En esta descripción cabe
entonces la colaboración entre grandes empresas y pymes, particularmente si hacen frente a los
mercados internacionales.
La innovación en el área agrícola es un aspecto destacado, particularmente en varios países de
clima tropical húmedo, que es la zona agroecológica predominante en América Latina y el Caribe. En
estas zonas se han generado capacidades internas, en asociación con otros países con características
similares, para generar innovaciones adaptadas a sus contextos y necesidades a partir del avance técnico
internacional. Normalmente es necesario realizar adaptaciones y proporcionar servicios de extensión
que difundan estas tecnologías entre los agricultores. El incremento de la productividad agrícola en la
15
región es también, junto a otras razones, resultado de un esfuerzo innovador de redes de innovación
nacionales, regionales e internacionales (CEPAL, 2016).
En Centroamérica son las cadenas agroproductivas las que muestran una mayor solidez en
innovación y concentran una parte importante de la capacidad tecnológica y productiva de sus países.
Los indicadores sectoriales ubican a la subregión en una mejor posición relativa frente a grandes países
latinoamericanos como el Brasil y México, lo que también ilustra la importancia y las capacidades
tecnológicas del sector agroproductivo centroamericano. En términos generales, sin embargo, la
mayoría de las pymes venden a nivel local, pues no están en condiciones de cumplir con las exigencias
que establecen los mercados internacionales (normas de inocuidad, tiempos de entrega y estándares de
calidad, entre otras). Los empresarios no suelen ser sensibles a la cultura de la innovación como un
mecanismo para mejorar su competitividad; y las relaciones entre empresas o con las universidades, que
apunten a la creación de conocimiento a través de programas de investigación conjuntos, son muy
débiles (Padilla, 2013).
En esa misma línea se ha destacado la aparición de servicios intensivos en conocimiento
(Knowledge Intensive Services, KIS) alrededor de sectores vinculados a los recursos naturales, como
por ejemplo la producción de salmones en Chile. Si bien la explotación a gran escala de recursos
naturales la realizan grandes empresas, existen pymes proveedoras que se hacen cargo de soluciones
tecnológicas a nivel local. La tecnología de punta se importa desde los centros de investigación y
desarrollo de las empresas multinacionales; y las adaptaciones, mantenciones y a veces futuros
desarrollos se realizan a nivel local. De esta manera, hay grupos de empresas de menor tamaño
integradas a cadenas de valor de industrias extractivas, las que aportan valor agregado y, en no pocos
casos, exportan sus servicios. En estas empresas se desempeñan trabajadores con altos niveles de
calificación (con frecuencia ingenieros e investigadores), y generan conocimiento formalizado y
comercializable a través de patentes (Navarro, 2016).
Existe aún una gran brecha en relación a la adopción por parte de las empresas de tecnologías
limpias y modelos productivos más sostenibles. El desafío de mejorar la sostenibilidad ambiental
requiere de cambios tecnológicos y nuevos ciclos de innovación. Aunque estos procesos pueden ser
difíciles de implementar, especialmente para las pymes, se considera que las innovaciones ambientales
pueden transformarse en activos competitivos, por lo que la problemática ambiental abre una gran
oportunidad para una transformación tecnológica y productiva (CEPAL, 2016).
D. Innovación y empresas exportadoras

De acuerdo con los datos que arrojan las encuestas de innovación, la propensión a innovar es claramente
mayor en las empresas que exportan que en aquellas que no lo hacen, sea como resultado del aprendizaje
o la necesidad de competir en los mercados internacionales.
En el caso de América Latina, los datos de los Enterprise Surveys del Banco Mundial5, que
consideran la innovación de producto y la innovación de proceso, permiten un análisis agregado y
comparativo de las características de la innovación de una muestra de las empresas del sector
manufacturero, según tamaño de empresa, productividad, perfil exportador y antigüedad, entre otros (Arias
Ortiz, 2013). Según este estudio, la tasa de innovación promedio entre las empresas exportadoras de la
región es de 29%, con considerables diferencias entre países y tasas más altas en países como Argentina,
Chile, Colombia y Perú6. Según el perfil exportador de las empresas, la tasa de innovación es, en promedio,
de 39% para aquellas que son exportadoras y de 25% para las que no exportan.
5 http://www.enterprisesurveys.org/data.
6 No están disponibles los datos de Brasil.
16
Gráfico 1
Tasa de innovación por perfil exportador
45%
40%
35% 9%
30%
25%
14%
7%
20%
15%
9%
10%
16%
5% 9%
0%
No exportadores Exportadores
Innovación de productos y procesos Solo innovación de productos

Solo innovación de procesos
Fuente: Arias Ortiz (2013) con datos de los Enterprise Surveys del Banco Mundial.
En el caso de Chile, la 9ª Encuesta de innovación en empresas 2013-2014 (Ministerio de

Economía, 2016) utiliza la definición de innovación de la OCDE (proceso, producto, gestión
organizativa y/o marketing), que es distinta a la de los Enterprise Surveys, y abarca una muestra de
empresas de todos los sectores y tamaños (clasificadas según ventas). Siguiendo esta metodología, la
tasa de empresas chilenas que innovaron es de 16,7%7. Existe una diferencia considerable en la tasa de
innovación según tamaño de la empresa: un 31,9% para las empresas grandes, un 23,7% para las
medianas y un 14,5% para las pequeñas. Las grandes empresas del sector manufacturero son las que
tienen una mayor tasa de innovación (43,1%). La diferencia según perfil exportador es muy grande:
41,9% para las empresas exportadoras y 15,1% para las que no exportan.
Los datos sobre empresas muestran que a mayor nivel de internacionalización, mayor es la tasa
de innovación y, por ende, la productividad. Un desafío importante para América Latina es, entonces,
fortalecer el vínculo entre innovación y exportación, sobre todo en el caso de las pymes.
E. La innovación para exportar. Un enfoque desde la demanda

El enfoque específico de la innovación para exportar surge como un modo de superar los bajos niveles de
internacionalización de las pymes latinoamericanas y las dificultades para innovar en sus procesos
productivos (Frohmann, Mulder y Olmos, 2016). La capacidad de competir de las pymes en los mercados
internacionales depende en buena medida de su capacidad de adaptarse a los requerimientos de la demanda
externa, y no solamente de incorporar tecnologías en sus procesos productivos y aumentar su
productividad. Y para adaptarse a estos requerimientos, las pymes deben innovar para exportar.
El concepto de innovación exportadora, tal como se utiliza en este estudio, adopta la
definición de innovación de la OCDE que pone el foco en la innovación dentro de la propia empresa,
7 Al homologar con la metodología de la Unión Europea, la tasa se eleva al 26,7%.
17
la cual puede incluir (o no) innovación tecnológica y aumento de la productividad. Se considera

innovación a “la introducción de un nuevo o significativamente mejorado producto (bien o servicio),
de un proceso, de un nuevo método de comercialización o de un nuevo método organizativo, en las
prácticas internas de la empresa, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores” 8. La
innovación para exportar es aquella innovación que se genera en respuesta a las demandas de los
mercados internacionales y que permite superar los obstáculos en tres áreas críticas del proceso
exportador (ver diagrama 2):
• Cumplimiento y certificación de estándares
• Adaptación del producto
• Profundización de los canales de comercialización
Diagrama 2
Innovaciones críticas en el proceso exportador de una empresa
Se considera a la innovación en un sentido amplio, más allá de la relacionada con la

investigación y desarrollo, y/o adquisición de nuevas tecnologías, equipamientos y maquinaria. De
hecho se incluyen actividades que tradicionalmente se utilizan en el fomento exportador, pero bajo una
propuesta integradora orientada a la innovación en la empresa. Los instrumentos y actividades
propuestos deberían permitir un mejor aprovechamiento del potencial exportador de las empresas,
incorporando un enfoque de innovación.
Cualquier innovación se puede desarrollar principalmente al interior de la empresa o en
cooperación con otras empresas o con entidades de investigación. El enfoque de innovación exportadora
insta a tener una mirada asociativa entre empresas y también entre instituciones de fomento y apoyo a
las mipymes. Toda innovación debe incluir un elemento de novedad. Puede ser nuevo para la empresa,
nuevo para el mercado (geográfico o sectorial) o nuevo para el mundo entero. El enfoque de la
innovación para exportar se centra en la innovación a nivel de empresa.
Las innovaciones necesarias en estas tres áreas críticas pueden ser de distinto tipo —innovación
del producto (bien o servicio), del proceso (productivo), de la organización (al interior de las empresas) o
de la comercialización— y cada una de ellas, a su vez, conlleva distintas actividades. Una explicación de lo
que se considera innovación, basada en el Manual de Oslo de la OCDE, se encuentran en el recuadro 1.
8 Manual de Oslo, tercera edición.
18
Recuadro 1
Qué se entiende por innovación de producto, proceso, comercialización y organización
Innovación de producto: introducción de un bien o de un servicio nuevo, o significativamente mejorado, en
cuanto a sus características o en cuanto al uso al que se destina. Se incluye la mejora significativa de las características
técnicas, de los componentes y los materiales, de la informática integrada, de la facilidad de uso u otras características
funcionales. Las mejoras permiten que los productos tengan un mejor rendimiento.
Innovación de proceso: introducción de un nuevo, o significativamente mejorado, proceso de producción o de
distribución. Ello implica cambios significativos en las técnicas, los materiales y/o los programas informáticos.
Pueden tener por objetivo disminuir los costos unitarios de producción, mejorar la calidad. Los métodos de producción
incluyen técnicas, equipos y programas informáticos. Los métodos de distribución están vinculados a la logística de
la empresa (ejemplo: trazabilidad).
Innovación de comercialización: es la aplicación de un nuevo método de comercialización que implique
cambios significativos del diseño o el envasado de un producto, su posicionamiento (canales de venta), su promoción
(marca/imagen) o su tarificación (forma de definir el precio, no su simple ajuste). Estas innovaciones tratan de
satisfacer mejor las necesidades de los consumidores, abrir nuevos mercados o posicionar un producto en el mercado
de una nueva manera.
Innovación de organización: introducción de un nuevo método organizativo en las prácticas, la organización
del lugar de trabajo o las relaciones exteriores de la empresa. Pueden tener por objeto mejorar los resultados
reduciendo costos administrativos, mejorando el nivel de satisfacción en el trabajo, entre otros. Lo que lo distingue
de otros cambios es que no haya sido utilizado antes por la empresa y que resulte de decisiones estratégicas tomadas
por la dirección.
Fuente: Manual de Oslo, tercera edición (OCDE, 2006).
Las tres áreas críticas para la innovación exportadora pueden incluir distintas actividades:
El cumplimiento de requisitos de acceso al mercado contempla introducir innovaciones para
adecuarse a las normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias, regulaciones y reglamentos, sean de carácter
obligatorio o voluntario que demanda el mercado de destino. Un primer obstáculo para las empresas en
su proceso de exportación es cumplir con normas obligatorias (de calidad, de inocuidad, medio
ambientales, social u otros específicos por sector) y estándares voluntarios (orgánico, natural, comercio
justo), entre otros, del mercado al que se pretende ingresar. En muchos casos los empresarios
desconocen estos requerimientos y en otros, aun siendo conocidos, su implementación conlleva cierto
grado de dificultad. Algunos de los principales obstáculos para implementar estas condiciones de
ingreso están relacionadas con la falta de información, la falta de profesionales y empresas que apoyen
y certifiquen ciertos estándares, las inversiones que suelen estar asociadas al cumplimiento de los
indicadores y al costo inherente de la certificación misma.
La adaptación del producto a la demanda internacional se refiere a las innovaciones necesarias
para adecuarlo a los gustos, tendencias, tipos de envase y embalaje que son preferidos en el mercado de
destino. La empresa exportadora necesita conocer el producto que le quieren comprar, más que el que
quiere vender, y adecuar su oferta. Es indispensable conocer los gustos, tendencias y formas de consumo
en el mercado al que se exporta, de manera de poder incorporar al producto los ajustes necesarios para
ese consumidor en particular. Algunas veces estos ajustes están asociados a aspectos como el empaque
y embalaje. Es usual que la adaptación incluya el etiquetado de los productos para adaptarlo a lo
solicitado en cada mercado, particularmente en el caso de los alimentos. En otros casos, es necesario
modificar la forma misma de preparación o de consumo del producto o parte de sus ingredientes, lo cual
implica modificaciones más complejas, que pueden estar asociadas a otros cambios e inversiones.
La diversificación y profundización de los canales de comercialización requiere identificar el
canal más adecuado para el producto y la forma de llegar a ese mercado. El canal puede definirse de
distintas maneras: territorial, institucional o de venta directa, de marca propia o insumo en una cadena de
valor, orientado a un grupo étnico o a un nicho en particular. Las innovaciones pueden incluir la creación
de bases de datos y contactos comerciales, aspectos relacionados con el transporte, la logística y el
almacenamiento, la distribución, el marketing y la asesoría legal. Es importante seleccionar el canal más
adecuado de comercialización para cada producto específico, lo que varía en los distintos mercados y
19
sectores al interior de éstos. Adicionalmente, los canales tradicionales de comercialización han ido
sofisticando sus formas de comercialización, lo cual implica un permanente desafío para sus proveedores.
Las actividades de innovación pueden involucrar o no un cambio tecnológico, como la
adquisición de maquinarias y equipos, y pueden gatillar más de un tipo de innovación. Por ejemplo, las
actividades tendientes a la adopción de requisitos de acceso pueden significar introducir innovaciones
en el proceso de la empresa y también en su forma de organizarse. Las brechas en las áreas críticas de
innovación para exportar que se han descrito, se originan muchas veces en importantes asimetrías de
información. El acceso a nuevas tecnologías de la información y comunicación puede ser una ayuda,
pero no garantiza la solución.
Esta definición de innovación para exportar se aplicó en 2015 en un proyecto en cuatro países
de la región (Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Perú). El proyecto permitió, entre otros aspectos, hacer
un diagnóstico de la innovación que realizan las empresas exportadoras, a partir de un cuestionario
cualitativo sobre la experiencia innovadora de 37 empresas pyme9. Este cuestionario fue aplicado por
un/a consultor/a, en coordinación con el organismo de promoción comercial respectivo. Pese a no
tratarse de un análisis estadísticamente representativo (participaron pymes del sector de alimentos,
seleccionadas por los organismos de promoción de exportaciones de acuerdo a diversos criterios), las
respuestas permitieron una mejor comprensión del rol de la innovación y la internacionalización en las
estrategias de firmas individuales, y por su similitud parecieran tener validez más allá de los casos
específicos examinados.
La principal motivación para innovar de las pymes exportadoras son las señales que provienen
de la demanda. Todas las empresas encuestadas habían introducido algún tipo de innovación en los
últimos cuatro años, aunque generalmente no había ocurrido como parte de una estrategia de innovación
de la empresa. En términos agregados, un 73% de las empresas señaló que había realizado innovaciones
a nivel de producto; un 45% en procesos; un 36% en medios o técnicas de comercialización y un 18%
efectuó innovaciones en formas de organización. Sólo dos empresas, de un total de 37, reconocieron no
haber realizado ninguna innovación en el período.
Aun cuando el énfasis de este enfoque está puesto en la innovación para exportar, también
contribuye a conocer la trayectoria de la empresa respecto de la innovación. Si la empresa no ha
innovado aún para una mejor inserción en el mercado nacional, la innovación para exportar será difícil,
pero a su vez, la posibilidad de llegar a un mercado externo puede ser un incentivo para innovar. La
utilización de un diagnóstico de innovación exportadora por parte de instituciones como los organismos
de promoción comercial, permite:
• Que la empresa se reconozca como innovadora, cambiando su auto-percepción y
sintiéndose estimulada a continuar y/o profundizar la innovación.
• Que la empresa realice un balance de sus esfuerzos de innovación y comience a planificar
sus próximos pasos.
• Que la empresa reciba información sobre programas o instituciones que pueden apoyar la
innovación y su financiamiento, relacionándolos directamente con sus necesidades.
• Que las instituciones que realizan los diagnósticos reconozcan los principales obstáculos
para innovar y utilicen este conocimiento para mejorar sus servicios y coordinarse con
otras entidades.
9 Si bien fueron 40 las empresas que participaron del piloto, por diversas razones tres de ellas no contestaron el
cuestionario referido a la innovación.
20
F. El financiamiento para apoyar la innovación exportadora

La inserción internacional de las pymes tiene impactos positivos en su nivel de productividad, en la
incorporación de innovación, en la calidad del empleo y en el nivel de los salarios. Es también crucial
para la diversificación productiva, la cual a su vez impulsa el desarrollo económico; por ello, fomentar
mejores políticas y herramientas de apoyo a la internacionalización de estas empresas es un aporte para
un desarrollo más inclusivo. En este contexto, el financiamiento para apoyar la innovación exportadora
juega un rol importante.
El diseño de los programas públicos debe partir de un diagnóstico realista de los desafíos que
enfrentan las pymes. No obstante la clara relación entre innovación y exportación, muchos de los
programas de apoyo a las pymes se concentran en sólo uno de estos componentes, sin reconocer su
conexión y necesaria articulación. Los programas de apoyo a la internacionalización de las pymes,
focalizados en la promoción de exportaciones, se verían fortalecidos si fomentaran también la capacidad
de la empresa de innovar, para una inserción internacional diversificada y sustentable.
El diagrama 3 muestra que el foco del análisis de los mecanismos de financiamiento destinados
a la innovación para exportar está en la intersección entre aquellos instrumentos orientados a la pyme,
a la innovación y a la exportación, de tal forma que permita avanzar en las tres áreas críticas identificadas
en la internacionalización de las empresas. En la intersección de estos tres tipos de financiamiento, está
el financiamiento para la innovación exportadora.
Diagrama 3
La intersección entre el financiamiento para las pymes, la innovación y la exportación
Financiamiento para la Financiamiento

innovación exportadora para las pymes
de las pymes
Financiamiento Financiamiento
para la para la
innovación exportación
Un obstáculo especial para los empresarios pyme es la dificultad de acceso al financiamiento

para costear actividades de innovación que permitan acceder a nuevos mercados. La poca utilización de
préstamos bancarios por parte de estas empresas se debe a distintos factores: i) la falta de información
contable de calidad; ii) dificultades para cumplir con certificaciones y requisitos; iii) falencias asociadas
a la presentación de las solicitudes de préstamos; iv) el corto plazo del crédito y elevadas tasas de interés;
v) la falta de asistencia técnica que debería acompañar el préstamo, y vi) la falta de garantías para el
préstamo, tal vez el factor más importante.
En todos los países se implementan políticas para mejorar el acceso a los mercados de crédito.
En algunos casos, incluso, se lleva a cabo una estrategia más integral que comprende, además de
medidas para canalizar recursos, una serie de servicios a las empresas para mejorar el acceso al crédito,
21
complementando la asistencia financiera con asistencia técnica (Ferrarro, 2011). En su trabajo sobre
start-ups en América Latina, la OCDE ha identificado cinco áreas de políticas para promover estos
emprendimientos (OECD, 2016), que son aplicables en su mayoría a otras empresas, sobre todo aquellas
que requieren de apoyo para la innovación exportadora. Las brechas identificadas son la falta de
financiamiento; la asimetría de información; la ausencia de demanda10; la falta de cultura de negocios e
innovación, y las barreras legales y administrativas.
Cuadro 3
Cinco áreas de políticas para promover empresas emergentes según la OCDE
Brecha Iniciativa de política Tipo de programas/acciones
Brecha de financiamiento Cerrar brechas de Capital semilla y préstamos; incentivos a la banca,
financiamiento por ejemplo capital de riesgo, inversionistas ángeles.
Recientemente, crowdfunding
Asimetría de información Facilitar Nuevos servicios de apoyo (plataformas redes de mentoring,

encadenamientos espacios colaborativos) y tradicionales (incubadoras y
y proveer servicios aceleradoras). Programas de desarrollo de proveedores
Ausencia de demanda Creación de mercados Inclusión de empresas emergentes en programas de compras

públicas para la presentación de propuestas innovadoras
Poca cultura de negocios Cambio cultural Acciones para dar a conocer start-ups (incluyendo
e innovación premios y eventos)
Barreras legales Reforma de marco legal Reformas legales y administrativas que se adecuen a las
y administrativas necesidades de las empresas, tales como facilitar
procedimientos para iniciar y cerrar una empresa
Fuente: Adaptado de OCDE (2016) Fomentando un crecimiento inclusivo de la productividad en América Latina. Serie
Mejores Políticas, Paris.
Existe una oferta pública de programas de apoyo al financiamiento de las pymes que incluyen
distintos beneficios: fondos y sistemas de garantías, programas de capital, líneas de crédito, programas de
servicios complementarios, entre otros. Las instituciones acreedoras de las micro, pequeñas y medianas
empresas proveen programas con distintas finalidades. Por ejemplo, las líneas de crédito van orientadas
tradicionalmente a la inversión en bienes de capital, proyectos de inversión y capital de trabajo. No obstante,
en los últimos años se han difundido programas de financiamiento con objetivos más específicos:
innovaciones, exportaciones, mejoras en la organización empresarial, asociatividad y cooperación
empresarial, inversiones para desarrollar economías más verdes, desarrollo local y territorial, entre otros. Los
programas públicos de apoyo a la innovación de las empresas cumplen un rol muy importante. En Chile, un
67% de las empresas que innovaron entre 2013 y 2014 solicitaron algún instrumento público para financiar
la innovación, mientras que sólo el 17% del universo total de empresas encuestadas lo hicieron (Ministerio
de Economía, 2016).
La oferta pública de instrumentos de apoyo frecuentemente no considera de manera suficiente
la actual demanda de apoyo financiero que tienen las pymes, sobre todo en el ámbito de la innovación
exportadora. Es necesario fortalecer las políticas públicas orientadas a promover la internacionalización
directa de las pymes, con especial énfasis en la innovación para la exportación y su financiamiento
(Frohmann, Mulder y Olmos, 2016). En varios de los capítulos del presente documento se identifican
algunas buenas prácticas de las agencias de promoción de las exportaciones en distintos países de la
región, con una mirada transversal tanto a los programas que apoyan los esfuerzos de penetración del
10 Nota de los autores: en el caso de las empresas que exportan o quieren exportar el desafío es adaptar su producto
a la demanda.
22
mercado externo como al financiamiento del comercio internacional, con énfasis en los vínculos con la
actividad de los organismos que fomentan la innovación.
G. Las instituciones que apoyan a la innovación exportadora

Muchos de los programas de innovación son de aplicación reciente, lo cual implica que aún están en
proceso de consolidación y que todavía no se pueden observar adecuadamente sus impactos. Existen
programas gestionados por los organismos de promoción comercial y entidades de innovación o
fomento a las pymes, que pueden servir a la innovación exportadora, aun cuando no hayan sido creados
específicamente con este propósito. Varios programas son de reciente creación, de carácter reducido y
generalmente son gestionados en combinación con otros organismos, que suelen colaborar con el
financiamiento. La cooperación internacional es muy importante en varios casos.
Las instituciones que pueden apoyar proyectos de innovación exportadora con financiamiento
no reembolsable o mediante el cofinanciamiento se dividen en cuatro grupos:
• Los organismos públicos que fomentan el desarrollo productivo y empresarial de las
pymes, con énfasis en la innovación, pero sin una orientación específica a la exportación.
• Las agencias de promoción comercial encargadas de impulsar las exportaciones de bienes
y servicios, a través de instrumentos diseñados para desarrollar y potenciar las capacidades
de internacionalización y de innovación, principalmente de las pymes.
• Los consejos nacionales de innovación, cuyo objetivo es la identificación, formulación y
ejecución de políticas y acciones que fortalezcan la innovación, la competitividad y el
desarrollo, a través de la inversión en ciencia y tecnología. Existen pocas de estas
instituciones que incentivan la innovación vinculada a la exportación.
• En algunos países existen organizaciones gremiales empresariales que coordinan
programas de apoyo a las empresas exportadoras, que incluyen componentes de
innovación. Es frecuente en estos casos que actúen como ejecutores de un proyecto de
cooperación internacional.
La falta de coordinación entre estas instituciones y la falta de programas específicos para la
innovación de las pymes exportadoras explican que, en la práctica, las pymes que exportan y desean innovar
no cuenten con un referente claro a quién consultar y que pueda atender sus necesidades específicas. Como
consecuencia, las innovaciones que se introducen se financian frecuentemente con recursos propios de la
empresa, con las limitaciones en términos de disponibilidad y continuidad que esto conlleva. La información
y la asesoría sobre una posible combinación ideal de financiamiento (recursos propios, recursos públicos no
reembolsables y crédito bancario) tampoco suele estar disponible.
H. Síntesis de los capítulos

Los siguientes capítulos presentan: i) un diagnóstico de la innovación exportadora de las pymes en
cuatro países, tal como es revelado por el margen extensivo de las exportaciones mediante el análisis de
microdatos de las aduanas; ii) tres trabajos sobre programas de apoyo a la innovación exportadora en
Chile, Costa Rica, Panamá, la República de Corea y la República Dominicana, y iii) metodologías para
evaluar a los organismos de promoción comercial que ofrecen este tipo de programas.
En América Latina y el Caribe se dispone de pocos datos directos sobre la innovación
exportadora de las pequeñas y medianas empresas (pymes). Hay pocas encuestas sobre este tipo de
innovación, la cual se define en este estudio como la adaptación de los productos y los procesos
comerciales a la demanda de los clientes en los mercados de destino. En este contexto, Hyunju Park y
Nanno Mulder examinan la inclusión de nuevos productos y de nuevos países de destino en la canasta
23
exportadora de las empresas, con el propósito de recabar evidencia indirecta sobre el desempeño de
estas últimas respecto de la innovación exportadora, tal como es revelada por el margen extensivo. La
inclusión de nuevos productos y destinos es un indicador de dicho desempeño innovador, porque revela
los resultados de las iniciativas de las empresas para lograr atender las exigencias y los requisitos
inherentes a las ventas en el exterior. En el presente estudio se utilizan las estadísticas aduaneras a nivel
de las operaciones de comercio exterior y se analizan los indicadores de la innovación exportadora de
las pymes que estos datos revelan. Se analizan los datos de las exportaciones de las pymes de Chile,
Colombia, Costa Rica y México, en relación con tres dimensiones —empresas, productos y destinos—
, de forma tanto independiente como conjunta, con referencia al período de los años 2000 a 2015. La
especialización exportadora de esos países difiere: Chile y Colombia se especializan en los recursos
naturales, México en las manufacturas y Costa Rica en una mezcla de ambos.
Los resultados obtenidos confirman que el número de pymes que entran y salen del universo
exportador en los cuatro países es elevado en comparación con las grandes empresas. Entre los cuatro
países, las pymes exportadoras de Costa Rica fueron las que presentaron las tasas más bajas de entrada y
salida, así como las tasas más elevadas de supervivencia. En las pymes de Costa Rica y México se observó
una mayor innovación exportadora en lo que respecta a nuevos productos ya que, en promedio,
incorporaron más nuevos productos a su canasta exportadora que las pymes de Chile y Colombia. Esto
puede deberse a que las pymes de los dos últimos países exportan sobre todo recursos naturales que se
centran en unos pocos productos, mientras que las pymes de Costa Rica y México exportan una canasta
relativamente más diversificada de manufacturas. En las pymes exportadoras de Costa Rica también se
observó una mayor innovación exportadora respecto de nuevos mercados de exportación, dado que
añadieron, en promedio, un mayor número de destinos nuevos por año. Las pymes mexicanas, en cambio,
fueron las que añadieron el menor número de destinos nuevos (menos de uno) en promedio, debido a su
gran dependencia de los Estados Unidos como mercado de exportación.
La innovación exportadora también es analizada en las tres dimensiones de forma simultánea.
Para ello se descompone la modificación del valor de las exportaciones en dos partes. La primera es el
margen intensivo, que se refiere a las exportaciones habituales de los mismos productos, a los mismos
destinos, por parte de las mismas empresas. La segunda es el margen extensivo. Este último tiene dos
componentes: i) el margen extensivo de entrada (que revela la innovación exportadora), el cual se
manifiesta en nuevas combinaciones de empresas, productos y mercados de destino entrantes al universo
exportador de las empresas, y ii) el margen extensivo de salida, que consiste en las combinaciones de
empresas, productos y mercados de destino salientes. En todos los países, excepto en Costa Rica, el
margen extensivo contribuyó proporcionalmente más al crecimiento de las exportaciones de las pymes
que al de las grandes empresas.
Los países estudiados se dividen en dos grupos en cuanto al tipo predominante de innovación
exportadora de las pymes. En los países exportadores de productos básicos (Chile y Colombia),
predominaron las empresas exportadoras entrantes y la exportación de productos existentes hacia
nuevos mercados. En los países exportadores de manufacturas (Costa Rica y México), la innovación
exportadora se manifestó principalmente en la exportación de productos nuevos hacia destinos
establecidos. Con respecto a la dinámica de las empresas entrantes y salientes, se encuentra que una
gran parte del aporte de las empresas entrantes a la creación de comercio (crecimiento de las
exportaciones) se anula por la destrucción del comercio por parte de empresas salientes, lo cual
confirma los resultados de otros estudios. La salida de las empresas puede deberse a diversas razones,
entre otras a que no logren cumplir con las exigencias de ciertos mercados. En términos de políticas
públicas de fomento de las exportaciones de las pymes, estos datos refuerzan la necesidad de
desarrollar herramientas que apoyen la permanencia de las nuevas pymes exportadoras en los
mercados internacionales.
En el capítulo II, Ricardo Monge presenta los instrumentos no reembolsables y de
cofinanciación para la innovación para la exportación existentes para las pymes de Costa Rica, Panamá
y República Dominicana. El autor revisa las instituciones públicas y privadas de los tres países y sus
programas de apoyo a la innovación exportadora de las pymes. Este trabajo contempló visitas y
24
entrevistas a representantes de estas instituciones. Luego de describir los distintos programas, concluye
que en Costa Rica y en la República Dominicana las pymes cuentan con una amplia gama de
instrumentos que podrían apoyar sus esfuerzos para innovar para la exportación. En Panamá, en cambio,
se requieren aún esfuerzos para desarrollar una institucionalidad e instrumentos que puedan satisfacer
las necesidades de apoyo de estas empresas.
Monge explica que, aunque con distintos énfasis, en los tres países existen instrumentos para
apoyar la innovación exportadora en sus diferentes dimensiones: certificaciones y estándares; adaptación
del producto a la demanda de los consumidores y canales de comercialización. Al igual que en el caso de
Chile, abordado en el capítulo III, la mayoría de los instrumentos no fueron creados para apoyar
específicamente la innovación exportadora, pero pueden utilizarse con tal propósito. Otra similitud es la
falta de articulación entre las instituciones y programas que pueden apoyar a las pymes exportadoras.
En los tres países considerados en el capítulo II, las principales iniciativas son desarrolladas
por entidades públicas, aunque también existen algunos programas llevados adelante por
organizaciones gremiales del sector privado. En este último caso, los programas generalmente reciben
al inicio recursos de la cooperación internacional, pero la gran mayoría no tiene continuidad debido
al agotamiento de estos recursos. Esta situación es menos frecuente en el caso de los programas
diseñados y ejecutados por las instituciones públicas. El rol de los proyectos de la cooperación
internacional ha sido importante en los tres países analizados, tanto en el sector público como en el
privado, ya que han ayudado a identificar oportunidades y diseñar instrumentos para que las empresas
mejoren sus capacidades de exportación, principalmente aquellas de menor tamaño. En algunos casos,
sin tales proyectos, quizás no se hubiera planteado como prioridad el diseño y la ejecución de
programas de apoyo a las pymes exportadoras.
En el capítulo III sobre “Instrumentos financieros reembolsables y no reembolsables para la
innovación exportadora en Chile”, Rodrigo Saldías presenta una visión del conjunto de las fuentes de
financiamiento, que podrían permitir la expansión de las pymes exportadoras innovadoras. Identifica a
las cuatro instituciones públicas —Corfo, Sercotec, BancoEstado y ProChile— que otorgan los apoyos
para generar innovación tecnológica y no tecnológica de manera general y, específicamente, para la
exportación. Las empresas pueden postular o solicitar estos apoyos en forma individual o grupal, según
el instrumento respectivo. El autor analiza un total de 17 programas, los que en su mayoría no fueron
creados para apoyar específicamente la innovación exportadora, pero pueden utilizarse con tal
propósito. Estos programas están orientados al desarrollo de mercados externos, al crecimiento del
negocio, al fortalecimiento de la cadena de valor, a la innovación de productos y/o procesos, y al
desarrollo de capacidades de exportación. El desempeño de los programas suele ser evaluado
externamente y su valoración es generalmente muy positiva.
La mayor parte de las veces, los programas muestran una importante continuidad en el tiempo,
lo cual permite un mayor conocimiento del público objetivo y un mayor impacto. Sin embargo, el nivel
de recursos públicos identificados por el autor, orientados a estos programas, parece relativamente
modesto11. Respecto de los programas con una especificidad de género, destinados exclusivamente a
mujeres, el autor menciona los programas Mujer Exporta, de ProChile, y Capital Humano para la
Innovación de Empresas de Mujeres, de Corfo. Un tema recurrente que se menciona en éste y otros
estudios es la escasa articulación entre las instituciones y sus programas, lo cual es ineficiente y le quita
profundidad y alcance a los instrumentos.
El capítulo IV, de Joon-Ho Lee y colaboradores, se titula “Instrumentos no reembolsables y de
cofinanciamiento para el fomento de la innovación de las exportaciones de las pymes en la República
de Corea”. El estudio de estas políticas reviste especial importancia, ya que permite conocer las buenas
prácticas de un país donde ha habido una inversión pública importante y sostenida en programas de
apoyo a las pymes exportadoras, con resultados significativos en términos de internacionalización de
las pymes y posicionamiento como quinta economía exportadora a nivel mundial en 2015 (Observatory
of Economic Complexity, 2017). Aunque el autor insiste en que no hay recetas únicas para la promoción
11 En 2016 el apoyo de 10 programas ascendió a US$ 54,5 millones.
25
de las pymes exportadoras, sugiere algunas prácticas institucionales e instrumentos aplicados en Corea,
que serían de indudable utilidad para los formuladores y ejecutores de programas de las pymes
exportadoras en América Latina y el Caribe.
Los autores destacan la continuidad en el tiempo de estas políticas. Desde el término de la
Guerra de Corea en 1953, el Gobierno ha otorgado prioridad al apoyo a la internacionalización de las
empresas surcoreanas. El desarrollo económico basado en las exportaciones fue una de las alternativas
más importantes y eficaces a las que se recurrió, cuando no se contaba con recursos internos para
estimular las inversiones y el consumo internos. Por tanto, el actual sistema de apoyo a las exportaciones
de las pymes tiene raíces históricas, que se enmarcan en el desarrollo económico del país, y es producto
de intentos y errores que se han dado en los últimos sesenta años en este ámbito. Lo anterior significa
que el sistema tardó mucho en convertirse en lo que es actualmente.
El amplio desarrollo de las cadenas globales de valor tiene importantes consecuencias para los
encargados de la formulación de políticas así como para las empresas. Las grandes empresas ejercen
una notable influencia en estas cadenas, en tanto que la participación en ellas de la mayoría de las pymes
es más bien limitada. Por lo tanto, las políticas de apoyo a la integración de las pymes en estas cadenas
podría ser una de las principales prioridades de las entidades gubernamentales encargadas de prestarles
asistencia en un mundo globalizado.
Muchos organismos y entidades, tanto del sector público como del privado, ofrecen programas
y servicios de apoyo a las exportaciones. Las entidades consideradas en este estudio son la Corporación
de Pequeñas y Medianas Empresas de la República de Corea (SBC), la Asociación Coreana de
Promoción del Comercio y las Inversiones (KOTRA) y la Asociación Coreana de Comercio
Internacional (KITA). La adopción y ejecución de la mayor parte de las políticas de apoyo a las pymes
están a cargo del gobierno central. En el ejercicio fiscal de 2015, la asignación de fondos para el sector
de las pymes representó el 4% del presupuesto total del gobierno. También en Corea hay críticas
respecto de la falta de articulación de los instrumentos de apoyo y se está desarrollando un debate sobre
los métodos que podrían emplearse para mejorar sinergias, mediante el fomento de la colaboración entre
las entidades y los organismos que prestan apoyo a las exportaciones de las pymes.
En el estudio también se destacan los cambios más recientes introducidos en los programas de
apoyo a las pymes exportadoras. A fines de enero de 2017, las autoridades dieron a conocer el plan
gubernamental de apoyo a la expansión internacional de las pymes, de implementación conjunta. El
presupuesto para la aplicación del plan en 2017 se incrementó 29,5% con respecto al año anterior.
Aunque no hay cambios grandes en cuanto a los programas previstos en el plan, se incluyeron algunas
nuevas iniciativas. Una de ellas es el Programa de Cupones, por el cual se otorga cupones a las pymes
que cumplen con ciertos requisitos, para que puedan elegir los programas y servicios así como las
entidades encargadas que aparezcan enumerados en el cupón, según sus necesidades.
También hay un mayor énfasis en la integración de las pymes en las cadenas globales de valor.
El principal objetivo es fortalecer la función de las entidades de apoyo a las exportaciones relacionadas
con el establecimiento de vínculos en las cadenas globales de valor, especialmente en la industria de
fabricación de piezas y componentes. Se destaca también el Programa de Desarrollo de Mercados
Globales, en el que participan empresas nacionales de comercio exterior que llevan muchos años
encargándose de las exportaciones e importaciones de las pymes. Estas empresas prestan asistencia a
pymes que sólo operan en el mercado interno, hasta que puedan abrirse al exterior. También se está
otorgando mayor importancia a las operaciones de comercio electrónico, el cual se enfoca en la
asistencia a las pymes para que se vinculen con distribuidores globales como Amazon y eBay, y en la
simplificación de los trámites aduaneros y logísticos.
El último capítulo del documento aborda el importante tema de cómo evaluar el impacto de las
instituciones y los instrumentos que apoyan la internacionalización de las pymes. Esto es muy relevante,
tanto desde la perspectiva de la eficiencia del gasto fiscal, como también de las empresas que utilizan estos
servicios. En el capítulo V, Roberto Urmeneta revisa metodologías, estudios y resultados para medir el
impacto de los organismos de promoción de exportaciones (OPE). El autor caracteriza las distintas
26
metodologías que se han aplicado para evaluar el desempeño e impacto de los organismos de promoción
comercial y de algunos programas implementados por ellos. Analiza los resultados de estas evaluaciones
y propone algunas metodologías que permiten realizar una evaluación adecuada.
El autor muestra primero la importancia y la utilidad de las evaluaciones de impacto. Presenta
la lógica que se aplica en este tipo de evaluaciones y las preguntas que se busca responder, junto con los
desafíos que implica realizar las evaluaciones mismas. Describe las metodologías que se pueden utilizar
para evaluar el desempeño y el impacto de los organismos y sus programas. Se analiza también los
principales estudios internacionales de evaluación de impacto y los realizados en la región, agrupados
conforme a las metodologías presentadas, destacando sus fortalezas y debilidades.
El autor indica que los organismos de promoción comercial de varios países de América Latina
y el Caribe han sido incorporados a evaluaciones internacionales de impacto, como por ejemplo las del
Centro de Comercio Internacional de la UNCTAD y la OMC (International Trade Centre, ITC). Lo que
predomina son las evaluaciones de marco lógico y de metas. También existen varios estudios
econométricos sobre, por ejemplo, Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Uruguay en revistas
especializadas, tesis académicas o evaluaciones de control presupuestario. No obstante, se encontró poca
evidencia a nivel internacional sobre evaluaciones de la percepción de los beneficiarios respecto de la
acción de los organismos de promoción, que contaran con muestras representativas.
La pertinencia de la metodología depende básicamente del tema específico a evaluar.
Prácticamente todos los instrumentos o servicios que prestan los organismos de promoción comercial
(incluida la capacitación a empresarios) pueden ser evaluados mediante la aplicación de encuestas a los
usuarios. Pero es muy importante que sean aplicadas al universo total de beneficiarios o a una muestra
representativa, que las respuestas cuenten con algún medio de validación y que se utilice el instrumental
metodológico y estadístico adecuado para su análisis, incluyendo grupos de control.
Los estudios empíricos de evaluación de los OPE tienden a mostrar resultados positivos, pero
estimar el impacto real de las actividades de promoción de exportaciones es difícil. El entorno económico
nacional e internacional es determinante para la evolución de las exportaciones, por lo que condiciones
adversas en este ámbito pueden contener la acción de los organismos de promoción y de sus programas.
En un contexto de desaceleración del comercio mundial, indicadores de éxito tales como el aumento del
valor de las exportaciones o del número de empresas exportadoras pueden estancarse.
El autor concluye que para perfeccionar las metodologías de estas evaluaciones de impacto y sus
posibles combinaciones, se requiere de una mayor cooperación de los actores del mundo académico, de
los organismos de financiamiento externo e interno y de los decisores de políticas, junto con los ejecutores
(y posiblemente, los usuarios) de los programas de promoción exportadora. Si ello no se produce, las
evaluaciones de los expertos tienden a encapsularse en discusiones metodológicas que poco aportan al
perfeccionamiento de los programas, las decisiones de financiamiento tienden a definirse sólo con criterios
presupuestarios, las definiciones de los decisores de política tienden a perder fundamento y ser permeables
a intereses de terceros, y las decisiones de los gestores y ejecutores de los programas tienden a la
reproducción burocrática o a basarse sólo en su experiencia.
27
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28
I. Innovación exportadora de las pymes revelada

por el margen extensivo
Hyunju Park12 y
Nanno Mulder13
A. Introducción
En América Latina y el Caribe, las pequeñas y medianas empresas (pymes) representan el 99% de la
cantidad total de empresas exportadoras y una parte importante del empleo en el sector exportador,
aunque su participación en el valor de las exportaciones es inferior al 10% (OCDE/CEPAL, 2012). A
pesar de este último porcentaje, las pymes desempeñan un papel fundamental en la diversificación
general de las exportaciones, lo cual refleja su capacidad para introducir innovaciones en los productos
y servicios que venden al exterior. De esta forma, las pymes de la región son responsables de entre un
tercio y la mitad de la diversificación de la canasta exportadora ocurrida en sus países en el transcurso
de los últimos 20 años. El ingreso de las pymes al universo de los exportadores refleja su capacidad para
adaptar sus productos a las condiciones de la demanda en los mercados de destino.
La mejora de los productos forma parte de la definición amplia de innovación que se brinda
en el Manual de Oslo, en el cual se establece que una innovación es “(...) la introducción de un nuevo,
o significativamente mejorado, producto (bien o servicio), de un proceso, de un nuevo método de
comercialización o de un nuevo método organizativo, en las prácticas internas de la empresa, la
organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores” (OCDE/Eurostat, 2005, pág. 56). Esta
definición sugiere que el alcance de la innovación no se limita solo a las innovaciones relacionadas
con los productos y los procesos tecnológicos, sino que también comprende las modificaciones de los
métodos organizativos o de comercialización. Sobre la base de esta definición amplia, la innovación
exportadora se puede definir como la adaptación de los productos y los procesos comerciales a las
exigencias o requisitos de la demanda extranjera, sobre todo en tres dimensiones: el cumplimiento de
las normas y requisitos de certificación, la adaptación de los productos a las preferencias de la
demanda y el establecimiento de nuevos canales de comercialización (Frohmann y otros, 2016, pág.
12 Consultora de de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL.

13 Oficial de Asuntos Económicos de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL.
29
41). En otras palabras, innovar en el ámbito de las exportaciones es modificar los productos o los
procesos según las condiciones de la demanda final, lo cual contribuye a diversificar las
exportaciones, en la medida en que se exportan productos nuevos a mercados nuevos o ya establecidos
o productos existentes a nuevos destinos.
En América Latina y el Caribe, la innovación exportadora de las empresas sólo se puede medir
de manera indirecta, por la falta de encuestas sobre innovación a este nivel en la mayoría de los países.
Se suma a ello que en la mayor parte de las encuestas de innovación existentes, no se informa sobre la
innovación exportadora. Un modo indirecto de medir ese tipo de innovación es examinar las nuevas
combinaciones de empresas, productos y mercados de destino en las exportaciones generales de un año
al otro. Cada combinación nueva revela que una empresa exporta por primera vez, que exporta un
producto nuevo a un mercado existente o que exporta un producto existente a un mercado nuevo. Para
que haya una combinación nueva, una empresa debe innovar su producto, proceso de producción o
proceso de comercialización. Estas nuevas combinaciones revelan la innovación exportadora y forman
parte del margen extensivo de modificación del valor de las exportaciones14. El margen extensivo
también comprende las combinaciones de empresas, productos y mercados salientes. Un tercer
componente de la modificación del valor de las exportaciones es el margen intensivo, que se refiere a la
modificación del valor de las exportaciones de las mismas combinaciones de las tres variables.
En este capítulo se aplica el método de identificación de las combinaciones de nuevas empresas,
productos y destinos que forman parte del margen extensivo, usando datos aduaneros a nivel de las
operaciones de comercio exterior entre los años 2000 y 2015, para medir de forma indirecta el
desempeño en innovación exportadora que tuvieron las pymes de Chile, Colombia,
Costa Rica y México.
Estos cuatro países presentan importantes diferencias en sus perfiles exportadores. En 2016 los
montos de bienes exportados alcanzaron a 9.800 millones de dólares en Costa Rica, a 29.200 millones
de dólares en Colombia, a 59.900 millones de dólares en Chile y a 383.900 millones de dólares en
México (Naciones Unidas, 2017). Chile es un país de ingresos altos, mientras que los otros tres son
economías de ingresos medianos altos15. Por medio del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN), México está muy integrado en las redes de producción norteamericanas y
aproximadamente el 80% del total de sus exportaciones va a Canadá y a los Estados Unidos. En el caso
de Chile, los principales mercados de sus exportaciones son China y el resto de Asia, que representan
más del 50% del total exportado por ese país. En el caso de Colombia y Costa Rica, los principales
mercados de exportación son América del Norte y América Latina. Europa también es un destino
importante para todos los países, excepto para México.
Mientras que Chile y Colombia se especializan en la exportación de recursos naturales, las
exportaciones costarricenses y mexicanas se centran en las manufacturas. Los productos relacionados
con el cobre representaron casi el 50% del total de las exportaciones chilenas en 2015, mientras que los
productos minerales representaron el 53% de las exportaciones colombianas en el mismo año (MIT,
2017). Estos son sectores con gran densidad de capital y están concentrados en unas pocas empresas
grandes. Las exportaciones manufactureras de México están mucho más diversificadas y abarcan
diversos tipos de productos electrónicos, maquinaria y equipos de transporte. Las exportaciones
costarricenses se componen de una mezcla de manufacturas (sobre todo microchips y otros dispositivos
electrónicos y médicos), elaboradas por filiales de empresas multinacionales, y productos agrícolas
14 En la literatura hay diferentes definiciones del margen extensivo, que dependen del nivel de análisis. A nivel macro, el
margen extensivo se refiere a la modificación del universo de empresas exportadoras, destinos o productos (Helpman,
Melitz y Rubinstein, 2008). A nivel micro, se refiere a la modificación de las exportaciones en relación con empresas,
productos o destinos nuevos o que desaparecen. Para obtener más información, véase a Cadot, Carrère y Strauss-Kahn
(2011), Reis y Farole (2012), Brenton y Newfarmer (2007), Besedeš y Prusa (2011), Cadot y otros (2013), Chaney
(2008), Eaton y otros (2007), Fernandes, Lederman y Gutierrez-Rocha (2013), Freund y Pierola (2010), Helpman, Melitz
y Rubinstein (2008), Hummels y Klenow (2005) y Mion y Muûls (2014).
15 Banco Mundial, “World Bank country and lending groups”, Washington, D.C., 2017 [en línea]
https://datahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519-world-bank-country-and-lending-groups.
30
(como el café y la piña). Hasta 2014, el 20% del total de las exportaciones de Costa Rica correspondía
solamente a la empresa Intel, que cerró sus operaciones ese año, si bien mantuvo una gran planta de
desarrollo y prueba de microprocesadores en el país.
Este capítulo incorpora conceptos de estudios anteriores de Eaton y otros (2007), Fernandes,
Lederman y Gutierrez-Rocha (2013) y Lederman, Rodríguez-Clare y Yi Xu (2011), en los que se analiza
el desempeño exportador de Colombia, de 11 países de la región y de Costa Rica, respectivamente.
Fernandes, Lederman y Gutierrez-Rocha (2013) y Lederman, Rodríguez-Clare y Yi Xu (2011)
consideran que el margen extensivo es un indicador indirecto del espíritu empresarial exportador, lo
cual se asemeja al concepto de innovación exportadora utilizado en el presente estudio. No obstante, en
este capítulo se desagrega la modificación del valor total de las exportaciones de manera más detallada
y se examinan de manera simultánea y combinada las tres dimensiones: empresa, producto y destino.
El presente análisis se centra, en particular, en el desempeño innovador de las pymes
exportadoras, tal como es revelado en el margen extensivo de las exportaciones. El rol de las pymes
en la diversificación de las exportaciones de los países es importante, pero aún se dispone de una
cantidad relativamente menor de información sobre ellas. En este contexto, en el presente estudio se
abordan dos preguntas principales. En primer lugar ¿qué importancia tiene la innovación exportadora
de las pymes de estos cuatro países latinoamericanos, comparada con la innovación exportadora de
las grandes empresas? En segundo lugar ¿qué tipos de innovación exportadora predominan en los
países seleccionados, en cuanto a la introducción de nuevas empresas, nuevos productos o nuevos
destinos? Estas dimensiones se analizan de forma independiente y conjunta. Luego de esta
introducción, el capítulo se organiza de la siguiente manera: en la sección B se brinda información
acerca de los datos y los métodos; en la sección C se presenta los resultados del análisis independiente
y conjunto de las dimensiones de la innovación exportadora, que permiten responder las dos preguntas
anteriores, y en la sección D se presentan las conclusiones del estudio. Los umbrales de exportación
definidos por Urmeneta (2016) son utilizados para distinguir las pymes exportadoras de las grandes
empresas exportadoras.
Los resultados obtenidos muestran que, entre 2000 y 2015, la innovación exportadora (revelada en
el margen extensivo de entrada) desempeñó un papel significativo en la modificación del valor de las
exportaciones de las pymes en los cuatro países seleccionados. No obstante, hubo muchas empresas salientes,
que abandonaron el universo exportador luego de transcurrido un año (lo que también se denomina margen
extensivo de salida). A pesar de ello, el margen extensivo (que es la suma del margen extensivo de entrada y
del margen extensivo de salida) contribuyó más al crecimiento de las exportaciones de las pymes que al
aumento de las ventas al exterior de las grandes empresas en todos los países, excepto en Costa Rica. En
cuanto a los tipos predominantes de innovación exportadora de las pymes, los países se dividen en dos grupos.
En los países exportadores de productos básicos (Chile y Colombia) predominó la aparición de nuevas
empresas exportadoras y la exportación de productos existentes hacia mercados nuevos. En los países
exportadores de manufacturas (Costa Rica y México) la innovación exportadora se centró en la exportación
de productos nuevos hacia destinos establecidos. El presente estudio confirma asimismo las conclusiones de
los trabajos anteriores, en particular las elevadas tasas de entrada y salida de las pymes, así como el aumento
de sus tasas de permanencia después del primer año.
B. Datos y métodos
La innovación exportadora, revelada por las nuevas combinaciones de empresas, productos y destinos
en el universo exportador, se mide en este estudio utilizando los datos aduaneros a nivel de las
operaciones de comercio exterior de Chile, Colombia, Costa Rica y México. 16 En el caso de estos
cuatro países se disponía de datos que abarcaban por lo menos un decenio. En el cuadro 4 se presenta
16 Los datos de aduanas de Costa Rica excluyen todas las transacciones por un valor menor de 12.000 dólares, las cuales
corresponden principalmente a las microempresas. Por esta razón, los resultados para este país requieren ser
interpretados con cierta precaución.
31
un resumen de las estadísticas de los períodos de muestra, incluyendo el número total de empresas
exportadoras, los productos exportados y los países de destino de esas exportaciones. En el conjunto
de datos analizados fueron incluidas las siguientes variables: el identificador de la empresa
exportadora, el año, el código del producto, el país de destino y el valor de las exportaciones
correspondientes a cada operación. Los códigos de los productos según las nomenclaturas nacionales
se convirtieron a los códigos estandarizados de seis dígitos del Sistema Armonizado (SA). En los
casos de Chile y Colombia se excluyeron las ventas nacionales cuyo destino son las zonas francas o
los depósitos de aduana, así como los valores de exportación iguales a cero (Fernandes, Lederman y
Gutierrez-Rocha, 2013).
Cuadro 4
América Latina (4 países): estadísticas resumidas de los datos aduaneros, 2000-2015
Período de muestra Número de empresas Número de productos Número de destinos
Chile 2000-2015 34 584 5 367 209

Colombia 2000-2014 58 308 5 328 216
Costa Rica 2000-2012 6 459 4 789 203
México 2004-2014 128 704 5 566 227
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información aduanera oficial de los países.
Nota: Los destinos se refieren al conjunto de 237 países y territorios que define la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).
En el presente estudio se analiza la modificación anual de los valores del universo exportador
en términos de las empresas, productos y destinos entrantes y salientes, según los datos de las aduanas.
Las tres dimensiones se analizan tanto de forma independiente como conjunta. En el análisis
independiente, las empresas, productos y destinos entrantes revelan la innovación exportadora anual.
Por ejemplo, en el plano de las empresas, una que no exportó el año anterior ( t  1 ), pero que exporta
este año ( t ) es una empresa exportadora entrante, forma parte del margen extensivo de entrada y revela
innovación exportadora. Por otra parte, el margen intensivo se refiere a la modificación anual del valor
de las exportaciones de una empresa que también vendió al extranjero el año anterior. La misma lógica
se aplica a los productos y los destinos. En síntesis, la modificación del valor de las exportaciones entre
t y t  1 se puede descomponer en:
• El margen extensivo, que se compone de dos elementos:

– Las exportaciones de una empresa, un producto o un mercado de destino nuevos.
Este es el margen extensivo de entrada, que en este estudio también se denomina
innovación exportadora.
– Las exportaciones de una empresa, un producto o un mercado de destino que
abandonaron el universo exportador. Este es el margen extensivo de salida.
• El margen intensivo, que es la modificación del valor de las exportaciones de una misma
empresa, producto o destino.
Los márgenes extensivo e intensivo se pueden analizar combinando las tres dimensiones, lo que
permite descomponer de forma conjunta la modificación del valor de las exportaciones en 11
componentes (de C1 a C11), como se observa en el diagrama 4. Los componentes C2 a C6 se refieren a
la innovación exportadora y representan nuevas combinaciones de empresas, productos o destinos en el
año t comparado con el año t  1 , como se indica a continuación:
• Una empresa comienza a exportar (C2).
• Una empresa establecida exporta un producto nuevo a un destino nuevo (C3).
32
• Una empresa establecida vende a un destino nuevo un producto que ya exportaba en t  1

a otro país (C4).
• Una empresa establecida vende un producto nuevo a un destino al que ya exportaba en
t  1 (C5).
• Una empresa establecida vende una nueva combinación de producto y destino que no
estaba presente en t  1 (C6).
Diagrama 4
Componentes de la descomposición conjunta de los márgenes extensivo e intensivo
DESTINO
Entrante Continuado Saliente
Empresa nueva [C2] Producto nuevo y destino

Entrante continuado de empresa
Producto nuevo y destino nuevo establecida [C5]
de empresa establecida [C3]
Combinación nueva de
producto continuado y destino
continuado de empresa
establecida [C6]
PRODUCTO
Destino nuevo y producto Destino saliente y producto

Combinación continuada de
continuado de empresa continuado de empresa
Continuado empresa establecida [C1]
establecida [C4] establecida [C9]
Combinación saliente de
producto continuado y destino
continuado de empresa
establecida [C7]
Producto saliente y destino

Producto saliente y destino saliente de empresa
Saliente continuado de empresa establecida [C10]
establecida [C8]
Empresa saliente [C11]
Fuente: Elaboración propia.

Nota: La celda de color negro C1 representa el margen intensivo. Las celdas de color gris claro (de C2 a C6)
representan los componentes de la innovación exportadora como parte del margen extensivo de entrada. La celda C2
se refiere a la innovación exportadora de nuevas empresas exportadoras, mientras las otras a la innovación exportadora
de empresas exportadoras existentes. Las celdas de gris oscuro (de C7 a C11) representan cada uno de los componentes
del margen extensivo de salida. La celda C11 se refiere al margen extensivo de empresas salientes, mientras las otras
se refieren al margen extensivo de salida de empresas existentes. Las celdas de color anaranjado y celeste son imágenes
especulares. Por ejemplo, C11 se refiere a la salida de la misma combinación de empresa, producto y destino que
había entrado en C2.
Se puede utilizar un ejemplo hipotético para explicar el método anterior. Supóngase que, en
2001, una empresa de Costa Rica exportó por primera vez cacao en polvo a Nicaragua (C2). En 2002
cambió de mercado y vendió el mismo producto a México (C4). En 2003, la empresa dejó de exportar
cacao en polvo a México para exportar chocolate en barra a dicho país (C5), y también ingresó al
mercado canadiense con el mismo producto (C3). En 2004 exportó el mismo producto a México, pero
dejó de exportarlo al Canadá, para exportar galletas de chocolate a dicho país (C5). En 2005 dejó de
exportar galletas de chocolate a Canadá para exportarlas a México, a la vez que dejó de exportar
chocolate en barra a este último, para exportarlo a Canadá (C6). Finalmente, en 2006 la empresa dejó
de exportar (véase el diagrama 5). Por otro lado, el hecho que la misma empresa costarricense exportara
33
el mismo producto (chocolate en barra) al mismo destino (México) en 2004 es un ejemplo de C1, que
hace referencia al margen intensivo.
El ejemplo anterior permite ilustrar la innovación exportadora (el margen extensivo de entrada)
de acuerdo con cada dimensión por separado (empresa, producto y destino). En 2001, el ingreso de la
empresa al universo exportador revela una innovación exportadora en el plano de las empresas. El
cambio de Nicaragua a México en 2002 y la inclusión de Canadá en 2003 constituyen una innovación
exportadora a nivel de los mercados de destino, dado que la empresa habría logrado cumplir con la
normativa fitosanitaria de cada país nuevo, adaptando su producto al gusto de los consumidores de esos
mercados y encontrando nuevos canales de distribución en cada país. El cambio del chocolate en polvo
al chocolate en barra a México en 2003 y el del chocolate en barra a las galletas de chocolate a Canadá
en 2004, ilustran la innovación exportadora a escala de los productos, dado que es posible que a estos
nuevos productos se les aplicara una normativa diferente, así como otros gustos y canales de
distribución. La exportación continuada de cacao en polvo, chocolate en barra y galletas de chocolate
durante todos los años excepto en 2003, ilustra el margen intensivo en el plano de los productos, dado
que estos productos siguen exportándose. De igual manera, la exportación continuada hacia México de
2002 a 2005 así como a Canadá de 2003 a 2005, ilustran el margen intensivo a nivel de los destinos,
dado que los países siguen siendo mercados de exportación.
Diagrama 5
Ejemplo de la innovación exportadora de una empresa costarricense
Año Producto Destino Component

e
2001 Polvo de cacao Nicaragua C2

11
2002 Polvo de cacao México C4
2003 Barra de chocolate México C5 Barra de chocolate Canadá C3
2004 Barra de chocolate México C1 Galletas de chocolate Canadá C5
2005 Galletas de chocolate México C6 Barra de chocolate Canadá C6
Producto o destino nuevo Producto o destino continuado
El presente documento se centra en la innovación exportadora de las pymes, lo que exige

establecer un umbral que permita distinguirlas de las grandes empresas. El umbral divisorio entre las
pymes y las grandes empresas en este estudio es el que se establece en Urmeneta (2016), que toma en
cuenta el nivel de desarrollo de la economía y su intensidad exportadora. No se dispone de ninguna
definición nacional común de umbrales de exportación por tamaño de empresa, mientras que las
34
definiciones que se basan en las ventas totales de las empresas difieren demasiado de un país a otro
como para utilizarlos en comparaciones internacionales. Por consiguiente, es necesario hallar una
definición estándar de un umbral que permita comparar a los países. Establecer una cantidad fija de
exportaciones o ventas no es razonable, porque los países que son más productivos también tienen más
exportaciones y ventas por persona. Por lo tanto, el umbral de las exportaciones o las ventas que permite
distinguir a las pymes en los países más ricos debería ser superior al de los países más pobres. De
acuerdo con esta lógica, Gibson y van der Vaart (2008) definen las pymes como empresas cuyas ventas
son inferiores al PIB per cápita en paridad del poder adquisitivo por mil, que es un indicador indirecto
de la productividad del trabajo. Siguiendo esta definición, en Urmeneta (2016) se definen las pymes
exportadoras como empresas cuyos montos exportados son inferiores al PIB per cápita por mil
ponderado por el coeficiente exportador del país. Este ajuste permite tomar en cuenta el hecho de que
las empresas de las economías más pequeñas en general exportan una proporción mayor de las ventas
que las empresas de las economías más grandes. Cuanto mayor sea este cociente, mayor será la
proporción de las exportaciones en relación con las ventas (aproximadas por el PIB) en el mercado de
origen. Los datos sobre el PIB per cápita y la proporción de las exportaciones en el PIB se toman de la
base de datos World Development Indicators del Banco Mundial17.
C. Indicadores de la innovación exportadora de las pymes

1. Dinámica exportadora de las pymes y las grandes empresas
El gráfico 2.A muestra que, durante la primera década de este siglo, el valor de las exportaciones de
Chile y Colombia aumentó a fuertemente, al beneficiarse del auge de los precios de los principales
productos básicos que esos países exportaban 18. El estancamiento del valor de las exportaciones
después de 2011 se puede explicar en gran parte por la caída de los precios de esos productos. Por
otra parte, las exportaciones de Costa Rica y México se centran en las manufacturas, cuyos precios
fluctuaron poco en el tiempo. Las exportaciones manufactureras de México están mucho más
diversificadas y abarcan diversos tipos de productos electrónicos, maquinaria y equipos de transporte.
Las exportaciones costarricenses se componen de una mezcla de manufacturas (sobre todo microchips
y otros dispositivos electrónicos y médicos) elaboradas por filiales de empresas multinacionales, y
productos agrícolas (como el café y la piña).
Si se deja de lado el efecto de los precios y se observa solo el volumen de las exportaciones,
la evolución de los cuatro países es mucho más parecida, excepto en el caso de Chile después de 2010
(véase el gráfico 2.B)19. Las exportaciones de ese país fueron las que más sufrieron la crisis financiera
de 2009, a la cual siguió una recuperación en 2010 y un posterior estancamiento. Las diferentes
especializaciones comerciales de estos dos grupos de países también explican por qué las
exportaciones de las pymes y las grandes empresas crecieron con mayor rapidez en Chile y en
Colombia, frente a las de Costa Rica y México. En los primeros dos países, las grandes empresas se
centran aún más que las pymes en estos productos, lo que explica el motivo de que sus exportaciones
crecieran a un ritmo más rápido.
17 Banco Mundial, World Development Indicators [base de datos en línea] http://data.worldbank.org/products/wdi.

18 En Chile, los productos relacionados con el cobre representaron casi el 50% del total de las exportaciones en 2015, mientras
que el carbón y el aceite representaron el 53% de las exportaciones colombianas en el mismo año (MIT, 2017).
19 Los índices de volumen se estiman deflactando la serie de exportaciones de productos en precios corrientes con
cantidades. Véase Armknecht y otros (2009) y Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
“Estadísticas e indicadores económicos. Sector externo: índices de volumen de comercio exterior”, s/f [en línea]
http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?IdAplicacion=6&idTema=119&idIndicador=884&.
35
Gráfico 2
América Latina (4 países): exportaciones en valor y volumen, 2000-2015
(Índice 2004=100)
A. Valor de las exportaciones totales B. Volumen de las exportaciones totales
400 400
300 300
200 200
100 100
0 0
2000 2005 2010 2015 2000 2005 2010 2015
Chile Colombia Costa Rica México
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información aduanera oficial de los países y base de datos CEPALSTAT,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), [en línea] http://estadisticas.cepal.org.
Sobre todo el número de pymes exportadoras depende en gran parte del tamaño de la economía.
Mientras más grande la economía, las pymes dependen menos del mercado externo para la venta de sus
productos. Como se puede ver en el gráfico 2.A, el número de pymes exportadoras por 10 mil habitantes
es mayor en las dos economías más pequeñas (Costa Rica y Chile) comparados a los dos más grandes
(Colombia y México). Estos dos grupos de países se contrastan también por las tendencias del número de
pymes exportadoras: en el primer grupo este número sube durante el periodo 2000 a 2015, mientras en el
segundo grupo baja. El número de grandes empresas exportadoras es similar entre los países con la
excepción de Costa Rica (gráfico 2.B).
La evolución del valor de las exportaciones de cada país depende sobre todo de las grandes
empresas y su especialización productiva, dado que este grupo representa más de 85% del valor total
de las exportaciones. Las ventas externas de grandes empresas Chile y Colombia crecieron más rápido
que las de Costa Rica y México (véase el gráfico 3.D). Esto se debe a que en los primeros dos países,
las grandes empresas se especializaron en las exportaciones de productos primarios y manufacturas
basadas en estos productos (véase el gráfico 3.F), cuyos precios crecieron fuertemente en gran parte
de este periodo. A su vez, las grandes empresas exportadoras de Costa Rica y México se
especializaron más en productos de media y alta tecnología, cuyas ventas en valor crecieron menos
rápido. El crecimiento del valor de las exportaciones de las pymes fue más similar entre los países
(véase el gráfico 3.C), lo cual corresponde en parte a diferencias menores en las estructuras de sus
envíos (véase el gráfico 3.E). No obstante, es notable que en Colombia y Costa Rica las canastas de
las pymes y las grandes empresas sean muy diferentes, mientras que en Chile y México las canastas
entre los dos grupos de empresas son más similares. En Colombia, las pymes exportan relativamente
más manufacturas de baja tecnología, mientras empresas grandes exportan sobre todo productos
básicos. En Costa Rica, las pymes se concentran en productos básicos, mientras las empresas grandes
exportan relativamente más productos de alta tecnología. Finalmente, las pymes de los 4 países
exportan proporcionalmente mucho más a América Latina y el Caribe (véase gráfico 3.F), mientras
las grandes empresas en dos países están más concentrados en destinos específicos: en Asia en el caso
de Chile, y Estados Unidos en el caso de México (véase el gráfico 3.G).
36
Gráfico 3
América Latina (4 países): características generales de pymes y grandes
empresas exportadoras, 2000-2015
Principales destinos de las exportaciones

(Porcentaje)
A. Pymes exportadoras B. Grandes empresas exportadoras
6 6
5 5
4 4
3 3
2 2
1 1
0 0
2000 2005 2010 2015 2000 2005 2010 2015
Chile Colombia Costa Rica Mexico Chile Colombia Costa Rica Mexico
Valor de las exportaciones

(Indice 2004 = 100)
C. Pymes exportadoras D. Grandes empresas exportadoras
400 400
300 300
200 200
100 100
0 0
2000 2005 2010 2015 2000 2005 2010 2015
Mexico Chile Colombia Costa Rica Chile Colombia Costa Rica Mexico
Estructura tecnológica de las exportaciones

(Porcentaje)
E. Pymes exportadoras F. Grandes empresas exportadoras
100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2
Chile Colombia Costa Rica México Chile Colombia Costa Rica México
Manufacturas de alta tecnologia
Manufacturas de mediana tecnologia
Manufacturas de baja tecnologia
Manufacturas basadas en RRNN
Productos básicos
37
Principales destinos de las exportaciones

(Porcentaje)
G. Pymes exportadoras H. Grandes empresas exportadoras
Asia
80 Asia
80
60
60
40 40
Otros Europa Otros Europa
20 20
0 0
EEUU y América EEUU y

América Latina
Canadá Latina Canadá
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información aduanera oficial de los países y base de datos CEPALSTAT,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), [en línea] http://estadisticas.cepal.org, y la base de la
información aduanera oficial de los países.
Nota: P1 indica el período que va hasta 2009, y P2 indica el período que transcurre de 2009 en adelante.
2. Innovación exportadora según tres dimensiones:

empresa, producto y destino
a) Dimensión de las empresas
En esta sección se observa la innovación exportadora analizando tres dimensiones
independientes: las empresas, los productos y los destinos. Si la atención se centra en las empresas
exportadoras, los datos muestran que, en los cuatro países, las pymes representaron la mayor cantidad
de empresas exportadoras nuevas y establecidas (véase el gráfico 4.A). Las empresas establecidas son
las que también exportaron el año anterior. Por otra parte, las pymes representaron una proporción baja
del valor de las exportaciones de todas las empresas y de las empresas establecidas (véase el gráfico
4.B), ya que las exportaciones provienen principalmente de las grandes empresas. Dentro de los cuatro
países, en Chile fue donde hubo una mayor proporción de pymes en la cantidad total de empresas
exportadoras, mientras que en Costa Rica fue donde las pymes tuvieron la mayor participación en el
valor de las exportaciones. En Colombia, las pymes representaron la menor proporción en el número
total de empresas y en el valor de las exportaciones.
Los datos indican que las pymes desempeñan un papel relativamente importante en la dimensión
empresarial de la innovación exportadora. La participación de pymes en el número de empresas nuevas y
en el valor de sus exportaciones fue muy superior a su participación en las empresas establecidas (véase
los gráficos 4.A y 4.B). Las pymes de Costa Rica y Chile representaron en promedio el 48% y el 42%,
respectivamente, del valor de las exportaciones de las empresas nuevas entre 2000 y 2015. Por su parte,
las pymes de Colombia y México representaron en promedio el 26% y el 19%, respectivamente, del valor
total de las exportaciones de las empresas nuevas.
38
Gráfico 4
América Latina (4 países): proporción de pymes en la cantidad total de empresas y el valor de las
exportaciones, antes y después de 2009
(En porcentajes)
A. Proporción de pymes en la cantidad total
100
80
60
40
20
0
P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2
Empresas exportadoras nuevas Empresas exportadoras en general Empresas exportadoras establecidas
B. Proporción de pymes en el valor total de las exportaciones

100
80
60
40
20
0
P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2
Empresas exportadoras nuevas Empresas exportadoras en general Empresas exportadoras establecidas
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información aduanera oficial de los países.
Nota: P1 indica el período que va hasta 2009 y P2 indica el período que transcurre de 2009 en adelante. Empresas
establecidas son aquellas que también exportaron el año anterior.
En los cuatro países, las pymes exportadoras se caracterizan por una elevada tasa anual de
entrada y salida, como se observa en el gráfico 5.A. Esto significa que, cada año, un gran número de
pymes exporta por primera vez, mientras que otro gran número deja de exportar. Las empresas que
exportaron en un año determinado, pero no el año anterior, son consideradas empresas entrantes. Por el
contrario, si una empresa exportó el año anterior, pero no lo hizo el año siguiente, se le considera una
empresa saliente. Colombia, donde aproximadamente la mitad de las pymes que ingresó al universo
exportador salió al año siguiente, exhibió las tasas más elevadas de entrada y salida. En cambio, Costa
Rica mostró las tasas más bajas de entrada y salida de las pymes exportadoras, de entre un 20% y un
30%. En Chile y México se observaron tasas muy similares, de entre un 30% y un 40%. Es posible que
las tasas elevadas de entrada y salida reflejen la incapacidad de muchas pymes para cumplir con las
exigencias de los mercados externos, pero también puede deberse a otros factores, como la fluctuación
de los tipos de cambio y los precios relativos, o las perturbaciones de la demanda. Estos resultados son
similares a los que se informaron en Eaton y otros (2007); Fernandes, Lederman y Gutierrez-Rocha
(2013) y Lederman, Rodríguez-Clare y Yi Xu (2011), que se refieren a todas las empresas y no sólo a
las pymes. Las tasas de entrada y salida de las grandes empresas fueron muy inferiores (menos del 10%)
(véase el gráfico 5.B).
39
Gráfico 5
América Latina (4 países): tasas de entrada y salida de las pymes y las grandes
empresas exportadoras, antes y después de 2009
(En porcentajes)
A. Pymes exportadoras
60
50
40
30
20
10
0
P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2
Entrada Salida
B. Grandes empresas exportadoras

10
0
P1 P2 P1 P2 P1 P2 P1 P2
Entrada Salida
Nota: P1 indica el período que va hasta 2009 y P2 indica el período que transcurre de 2009 en adelante. La escala
vertical del gráfico A es diferente de la escala del gráfico B.
En un contexto donde las tasas de entrada y salida son elevadas surge la pregunta de cuánto
tiempo sobreviven las pymes exportadoras20. Se utiliza el método de Kaplan-Meier para estimar las
tasas de permanencia de las pymes que comenzaron a exportar en 2005 (véase el gráfico 5)21. Se
selecciona esta cohorte porque sólo se dispone de datos a partir de 2004 para todos los países. En el
gráfico 6 se observa que entre un 32% (Costa Rica) y un 61% (Colombia) de las pymes exportadoras
dejaron de exportar después de un año. Las tasas de permanencia a partir del segundo año y en los
posteriores mejoran drásticamente. Desde el primero hasta el séptimo año, Costa Rica muestra tasas de
permanencia mucho más elevadas. Casi un 20% de las nuevas pymes exportadoras de la cohorte de
2005 permanecían en el universo exportador en el último año del cual hay datos disponibles. En
consecuencia, las tasas más elevadas de permanencia se observan en Costa Rica, seguido de Chile y
México y, por último, de Colombia. Estas tendencias son muy similares en las cohortes de 2006, 2007
y 2008. Además, este orden es contrario al de las tasas de entrada y salida que se presentaron en el
20 Este análisis no permite identificar las pymes exportadoras intermitentes, siendo empresas que entran y salen del
universo exportador. La intermitencia suele ser frecuente sobre todo para pymes que exportan un solo producto a un
solo mercado.
21 Para obtener más información véase Kaplan y Meier (1958). Para conocer su aplicación al comercio internacional a
nivel empresarial véase Nicita, Shirotori y Tumurchudur (2013).
40
gráfico 4. En otras palabras, las tasas de entrada y salida se asocian negativamente con las tasas de
permanencia. Este resultado coincide con las conclusiones sobre la región a las que anteriormente
llegaron Eaton y otros (2007); Fernandes, Lederman y Gutierrez-Rocha (2013), y Lederman, Rodríguez-
Clare y Yi Xu (2011).
En síntesis, las pymes representan una proporción relativamente elevada del valor de las
exportaciones de las nuevas empresas, pero también muestran tasas elevadas de salida en los cuatro
países. A partir del análisis de la permanencia, se concluye que las tasas de salida caen drásticamente
después del primer año. Vale destacar el caso de Costa Rica, donde las pymes exportadoras nuevas
representaron un porcentaje más elevado del valor de las exportaciones y también tuvieron las tasas más
elevadas de permanencia.
Gráfico 6
América Latina (4 países): tasas de permanencia de las cohortes de pymes exportadoras de 2005
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Año de supervivencia
b) Dimensión de los productos

En la dimensión de los productos, la innovación exportadora ocurre cuando una empresa
añade un producto nuevo a su canasta exportadora por primera vez en un año, aunque haya otras
empresas que ya estén exportando el mismo producto. Las pymes exportadoras de los cuatro países
(véase gráfico 7.A) muestran diferencias considerables respecto de las grandes empresas exportadoras
(véase gráfico 7.B), en cuanto a la cantidad total de productos y la cantidad de productos nuevos
exportados en el período anterior a la crisis financiera de 2009 (P1) y en el período que transcurre a
partir de ella (P2).
Los promedios de los cuatro países muestran que las pymes exportan pocos productos
comparados con grandes empresas. De hecho, Urmeneta (2016) señala que la mayoría de las pymes
exportan un producto a un sólo mercado. En cuanto a la innovación de los productos, el desempeño
revelado de las grandes empresas exportadoras de Costa Rica y México es, en promedio,
considerablemente mejor que el mostrado por Chile y Colombia. Asimismo, las diferencias entre las
pymes y las grandes empresas son mayores en Costa Rica y México, comparado con Chile y Colombia.
Esto puede deberse a que las grandes empresas en los dos últimos países están especializados en recursos
naturales que consisten en unos pocos productos, mientras que las grandes empresas de Costa Rica y
México exportan sobre todo productos manufactureros, con mayor diversificación. Estos dos grupos de
41
países también difieren en cuanto a su evolución anterior y posterior a la crisis financiera: la cantidad
de productos nuevos exportados por las pymes de Costa Rica y México aumentó, mientras que cayó en
Chile y Colombia.
Gráfico 7
América Latina (4 países): número promedio de productos nuevos
y continuados por empresa, antes y después de 2009
(En número)
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
Productos nuevos Productos continuados
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información aduanera oficial de los países.
Nota: P1 indica el período que va hasta 2009 y P2 indica el período que transcurre de 2009 en adelante.
Costa Rica fue el país donde las pymes exportaron en promedio la mayor cantidad de productos
nuevos y totales, a la vez que también presentó el mayor aumento promedio de productos entre el
período anterior y posterior a la crisis. En el caso de las grandes empresas exportadoras, México fue el
país donde se observó el mayor incremento promedio de la cantidad de productos nuevos y totales del
primer al segundo período. Como se preveía, las grandes empresas exportaron en promedio una cantidad
mayor de productos nuevos y totales que las pymes en los cuatro países. Sin embargo, en términos
relativos, los productos nuevos desempeñaron un papel más importante en las canastas exportadoras de
las pymes que en las de las grandes empresas. La mayor proporción en promedio de productos nuevos
en la canasta exportadora total de las pymes se observó en Costa Rica en el P2 (64%), mientras que la
menor se observó en México en el P1 (50%). En lo que respecta a las grandes empresas, en promedio
la mayor proporción de productos nuevos en el total de las exportaciones fue de un 48% en México en
el P1. En resumen, la innovación exportadora en la dimensión de los productos muestra una brecha de
desempeño sobre todo para las grandes empresas pero menos para las pymes entre dos grupos de países:
Chile y Colombia, por un lado, y Costa Rica y México, por el otro.
Entre los cuatro países no se observan diferencias importantes en lo que respecta a los tres
productos principales que se comenzaron a exportar antes y después de la crisis financiera (véase el
cuadro 5). En Chile, Costa Rica y México los principales productos nuevos provenían de la agricultura
o la acuicultura. La mayoría son productos primarios, aunque el principal producto nuevo de las pymes
chilenas son los servicios agrícolas. En estos tres países, el orden es el mismo en cada uno de los
42
períodos. Las exportaciones nuevas de las pymes colombianas comprenden embalajes, muebles,
indumentaria y algunos productos básicos agrícolas.
Cuadro 5
América Latina (4 países): tres principales productos nuevos de exportación
de las pymes, período anterior y posterior a 2009
P1: período anterior a 2009 P2: período de 2009 en adelante
Orden Principales productos Valor (en Proporción de Principales Valor (en Proporción de
nuevos millones las exportaciones productos nuevos millones de las exportaciones
de dólares) (en porcentaje) dólares) (en porcentaje)
Chile (2000-2008) Chile (2009-2015)

1 Servicios que guardan 24,4 5,1 Servicios que guardan 74,5 9,8
relación con la exportación relación con la exportación
de azúcares y confitería, o de azúcares y confitería, o
semillas oleaginosas, frutas, semillas oleaginosas, frutas,
granos y semillas granos y semillasa
2 Uvas, frescas o pasas 16,9 3,6 Uvas, frescas o pasas 25,9 3,4
3 Filetes de pescado y otra 15,9 3,4 Filetes de pescado y otra 22,7 3
carne de pescado (picada carne de pescado (picada
o no), frescos, refrigerados o no), frescos, refrigerados
o congelados o congelados
Colombia (2000-2008) Colombia (2009-2014)
1 Flores y capullos cortados 14,4 6,9 Arreglos complementarios 6,3 2,2
adecuados para ramos para embalar o proteger
artículos domésticos
especialesb
2 Otros muebles y sus partes 5,1 2,5 Bovinos vivos 5,9 2,1
3 Trajes, conjuntos, sacos, 4,3 2,1 Flores y capullos cortados 5,9 2,1
chaquetas, vestidos, faldas, adecuados para ramos
faldas pantalón, pantalones
largos, pantalones con peto,
calzones y pantalones
cortos (excepto los de baño)
para mujeres o niñas
Costa Rica (2000-2008) Costa Rica (2009-2012)
1 Bananas, con inclusión de 9,9 7,6 Bananas, con inclusión de los 21,3 9,4
los plátanos, frescas o secas plátanos, frescas o secas
2 Dátiles, higos, piñas, 7,9 6 Dátiles, higos, piñas, aguacates 11,2 4,9
aguacates y mangostanes, y mangostanes, frescos o secos
frescos o secos
3 Melones, sandías 4 3,1 Mandioca, arrurruz, batatas 11,3 4,8
y papayas, frescos y raíces similares
México (2004-2008) México (2009-2014)
1 Bovinos vivos 49,9 3,5 Bovinos vivos 88,6 5,2

2 Otras hortalizas, frescas 30,8 2,2 Otras hortalizas, frescas 44,8 2,5
o refrigeradas o refrigeradas
3 Crustáceos, pelados o no 28,1 2 Crustáceos, pelados o no 35,8 2,1
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información aduanera oficial de los países. Naciones Unidas, “Commodity
list”, Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE), 2017
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b Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), “Consulta general de la nomenclatura”, Bogotá, 2011 [en línea]
https://muisca.dian.gov.co/WebArancel/DefConsultaGeneralNomenclaturas.faces.
43
En síntesis, en la dimensión de los productos, las pymes de los cuatro países presentaron una
innovación exportadora significativa, en cuanto a la proporción de los productos nuevos en la cantidad
total de productos exportados en promedio por empresa. Las pymes de Costa Rica fueron en promedio
las empresas exportadoras más dinámicas en cuanto a la incorporación de nuevos productos primarios
a su canasta exportadora. En general, los principales productos nuevos de exportación de las pymes
provienen de la agricultura y la acuicultura, con algunas excepciones en Colombia. Además, el orden
de esos productos no se modificó en el correr del tiempo, excepto en el caso de Colombia.
c) Dimensión de los destinos

El desempeño de las pymes en cuanto a la innovación exportadora también se puede analizar
en relación con los mercados de destino. En el gráfico 8 se muestra la cantidad promedio de mercados
nuevos que las pymes y las grandes empresas exportadoras, respectivamente, añadieron cada año, en el
período previo a 2009 (P1) y de 2009 en adelante (P2). Entre los cuatro países de la muestra, las pymes
exportadoras de Costa Rica fueron las que incorporaron la mayor cantidad de destinos nuevos en
promedio por año. No obstante, la menor proporción de estos destinos nuevos en la cantidad total de
destinos correspondió a Costa Rica en el período anterior a 2009 (35%), mientras que la mayor
proporción fue de Colombia durante el mismo período (51%). México fue el país que incorporó la menor
cantidad de destinos nuevos (menos de uno). Las pymes que exportaban añadieron más destinos a sus
canastas exportadoras en el período posterior a 2009, en particular en Costa Rica. En Chile se observó
una pauta similar. Las pymes de Colombia y México añadieron en promedio una menor cantidad de
destinos a su canasta exportadora. Como se preveía, las grandes empresas exportaron a más mercados
de destino que las pymes, en especial en Chile y Costa Rica. El aumento entre los dos períodos también
es más claro en el caso de las grandes empresas que en el de las pymes.
Gráfico 8
América Latina (4 países): número promedio de destinos nuevos y totales
por empresa, antes y después de 2009
(En número)
15
15
10
10
5 5
0 0
Destinos nuevos Destinos continuados
Nota: P1 indica el período hasta 2009 y P2 indica el período de 2009 en adelante.
44
Es posible que las diferencias entre los cuatro países en cuanto al promedio de destinos nuevos
por pyme exportadora refleje en parte la importancia relativa de los socios comerciales tradicionales.
Además, los nuevos mercados para las pymes exportadoras muchas veces son países limítrofes. En el
caso de México, los Estados Unidos representan más de dos tercios de la demanda de exportaciones,
por lo que la mayoría de las pymes exportan sólo a este mercado. Esta es una explicación posible para
el hecho que en México las pymes añadieron el menor número de destinos de exportación entre los
cuatro países. En cuanto a las pymes exportadoras de Chile y Costa Rica, el nuevo mercado de
exportación más significativo también fue los Estados Unidos, mientras que este país fue el segundo
destino para las pymes exportadoras de Colombia, después de la República Bolivariana de Venezuela.
Hubo otras naciones de la región, como el Ecuador, Guatemala, Nicaragua y el Perú que también fueron
nuevos socios comerciales importantes para las pymes exportadoras de todos los países de la muestra.
De 2009 en adelante, China también se convirtió en uno de los destinos nuevos más relevantes para las
pymes exportadoras. Este país fue un nuevo mercado de exportación importante, no solo para las
grandes empresas, sino también para las pymes. Los tres principales destinos nuevos fueron similares
en el primer y el segundo período, con solo unos pocos cambios, lo que sugiere que las pymes suelen
buscar oportunidades en los mismos mercados nuevos a lo largo del tiempo.
Cuadro 6
América Latina (4 países): tres principales destinos nuevos de exportación de las pymes,
período anterior y posterior a 2009
P1: período anterior a 2009 P2: período de 2009 en adelante
Valor (en Proporción de las Valor Proporción
Principales destinos Principales
Orden millones de exportaciones (en millones de las exportaciones
nuevos destinos nuevos
dólares) (en porcentajes) de dólares) (en porcentajes)
Chile (2000-2008) Chile (2009-2015)

1 Estados Unidos 61,5 12,2 Estados Unidos 86,0 11,5
2 Perú 33,4 6,6 Perú 1 58,0 7,8
3 México 26,5 5,2 China 51,0 6,8
Colombia (2000-2008) Colombia (2009-2014)
1 Venezuela (República Venezuela (República

Bolivariana de) 51,2 27,2 Bolivariana de) 50,7 19,3
2 Estados Unidos 34 18,1 Estados Unidos 36,7 13,9
3 Ecuador 17,6 9,3 Ecuador 25,5 9,7
Costa Rica (2000-2008) Costa Rica (2009-2012)
1 Estados Unidos 29,7 25,8 Estados Unidos 37,5 20,3
2 Nicaragua 6,8 5,9 Panamá 13,7 7,4
3 Países Bajos 6,7 5,8 Países Bajos 9,4 5,1
México (2004-2008) México (2009-2014)
1 Estados Unidos 615,6 54 Estados Unidos 651,4 48,9
2 Guatemala 34,9 3,1 China 44,9 3,4
3 Canadá 31,7 2,8 Guatemala 41,2 3,1
Al comparar la innovación exportadora que se reveló en el plano de los productos y los mercados
de destino, se observan diferencias interesantes. La innovación exportadora es menor en los mercados de
destino que en los productos, en parte debido al simple hecho de que hay muchos más productos que destinos.
Por consiguiente, el número de mercados nuevos no es necesariamente un indicador de la intensidad de la
45
innovación exportadora. A diferencia de lo que ocurre en la dimensión de los productos, los nuevos mercados
de destino no son muy diferentes de los socios de exportación tradicionales.
3. Una visión conjunta de la innovación exportadora revelada

A continuación se descompone el valor de las exportaciones en las tres dimensiones (empresas,
productos y mercados de destino) de forma conjunta y simultánea, en lugar de hacerlo por separado,
como se hizo anteriormente. Esta descomposición conjunta muestra la importancia que tiene la
innovación exportadora, tal como es revelada por el margen extensivo, en el crecimiento de las
exportaciones, al comparar con las exportaciones continuadas expresadas por el margen intensivo. Por
ello, en esta parte del análisis cuando se habla de innovación exportadora, se hace referencia a cualquier
combinación nueva de empresa, producto y destino que aparezca en el universo exportador (véase
diagrama 4). En primer lugar, la modificación del valor de las exportaciones se descompone en el
margen extensivo y el margen intensivo total (véase el gráfico 8). En segundo lugar, el margen extensivo
se divide en la innovación exportadora (margen extensivo de entrada), asociada con nuevas
combinaciones de empresas, productos y mercados de destino, y el margen extensivo de salida (véase
el gráfico 9). En tercer lugar, la innovación exportadora se descompone en cinco combinaciones distintas
(véase el gráfico 10).
En el gráfico 9 se observa la contribución del margen extensivo y el margen intensivo total al
crecimiento promedio anual de las exportaciones de las pymes y las grandes empresas, antes y después
de 2009. El margen extensivo es el resultado neto de la innovación exportadora (margen extensivo de
entrada) y de las combinaciones de empresas, productos y destinos que desaparecieron (margen
extensivo de salida). En los cuatro países, el margen extensivo contribuyó más en términos absolutos
(puntos porcentuales) al crecimiento de las exportaciones de las grandes empresas que al de las pymes
en ambos períodos (véase los gráficos 9.A y 9.B). No obstante, en términos relativos, el resultado es
opuesto: proporcionalmente (en términos porcentuales), el margen extensivo contribuyó más al
crecimiento de las exportaciones de las pymes que al de las grandes empresas en ambos períodos,
excepto en el caso de Costa Rica (véase los gráficos 9.C y 9.D). En Chile, Colombia y México, el margen
extensivo aportó entre un 40% y un 60% del crecimiento promedio anual de las exportaciones de las
pymes. En el caso de las grandes empresas, esa proporción fue inferior a un 30%. En Costa Rica, por el
contrario, el margen extensivo aportó un 48% y un 12% del crecimiento promedio anual de las
exportaciones de las pymes en el período anterior y posterior a 2009, respectivamente, mientras que en
el caso de las grandes empresas, el aporte correspondiente fue de un 94% y un 78%.
En el gráfico 10, el margen extensivo se descompone en cuatro partes: i) margen extensivo de
entrada (innovación exportadora) de nuevas empresas; ii) margen extensivo de entrada (innovación
exportadora) de nuevos productos y destinos de empresas establecidas; iii) margen extensivo de
empresas salientes, y iv) margen extensivo de productos y destinos que salen de la canasta de empresas
establecidas. La suma de i) más ii) es el margen extensivo total de entrada, mientras la suma de iii) más
iv) se refiere al margen extensivo de salida. Cabe mencionar que el aporte de la innovación exportadora
siempre es positivo en términos absolutos, puesto que añade valor, mientras que el margen extensivo de
salida es siempre negativo, porque sustrae valor del total de las exportaciones (véase los gráficos 10.A
y 10.B).
46
Gráfico 9
América Latina (4 países): contribución del margen extensivo y el margen intensivo al crecimiento
promedio anual de las exportaciones, antes y después de 2009
Contribución absoluta al crecimiento promedio anual de las exportaciones

(En puntos porcentuales)
16 16
12 12
8 8
4 4
0 0
-4 -4
Contribución relativa al crecimiento promedio anual de las exportaciones

(En porcentajes)
C. Pymes exportadoras D. Grandes empresas exportadoras
100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
Margen intensivo Margen extensivo Crecimiento
Nota: P1 indica el período que va hasta 2009 y P2 indica el período que transcurre de 2009 en adelante.
47
Gráfico 10
América Latina (4 países): descomposición del margen extensivo en innovación exportadora
y margen extensivo de salida, período anterior y posterior a 2009
(En puntos porcentuales)
15
15
10 10
5 5
0 0
-5 -5
-10 -10
Innovación exportadora: nueva empresa Innovación exportadora: empresa establecida

Margen extensivo de salida: empresa saliente Margen extensivo de salida: empresas establecida
Nota: P1 indica los años transcurridos hasta 2009 y P2 indica los años transcurridos de 2009 en adelante .
Los resultados muestran que el aporte positivo de la innovación exportadora de las grandes
empresas al margen extensivo fue superior al de las pymes en los cuatro países y en ambos períodos.
Además, la contribución absoluta del margen extensivo de salida de las grandes empresas también fue
superior. Si se examinan solo las pymes, los mayores aportes tanto a la innovación exportadora (margen
extensivo de entrada) como al margen extensivo de salida se observan en Costa Rica.
Considerando solamente el número de empresas entrantes y salientes, la descomposición
muestra que la mayor parte del aporte innovador de las empresas entrantes se anula con el margen
extensivo de las empresas salientes. Este resultado confirma el de otros estudios que señalan que muchos
intentos de exportación fracasan (Cadot, Carrère y Strauss-Kahn, 2011). El mayor aporte neto positivo
de las nuevas empresas al crecimiento de las exportaciones fue en el caso de las pymes de Chile, seguido
por Colombia. Por el contrario, en Costa Rica y México el aporte neto al crecimiento de las
exportaciones de las pymes fue negativo. En el caso de las grandes empresas, el mayor aporte neto fue
en Colombia, seguido por Costa Rica, México y Chile.
El caso de los productos y destinos entrantes y salientes es distinto. Al analizar el aporte neto
de las empresas establecidas al margen extensivo, carece de sentido restar de sus exportaciones de
productos y destinos nuevos, el valor de las ventas de productos y destinos salientes de la canasta
exportadora22. Desde el punto de vista empresarial, el cambio de productos y destinos por otros
corresponde por lo general a una decisión racional de maximización de las ganancias. Una empresa
sustituye el mercado A por el mercado B si el segundo es más rentable y, por eso, la eliminación del
mercado A no es necesariamente una pérdida. Una empresa también puede exportar a ciertos mercados
22 Desde el punto de vista contable la eliminación de productos y destinos sí debería tomarse en cuenta, porque reduce
el margen intensivo y la diversificación exportadora.
48
de manera intermitente y no todos los años. La misma lógica corresponde a un cambio de productos.
Los gráficos 10.A y 10.B muestran que el aporte de las exportaciones de productos y destinos nuevos
(que es el grueso de la innovación exportadora) fue el más importante en Costa Rica, en el caso de las
pymes, y en Colombia, en el caso de las grandes empresas.
En el gráfico 11 la innovación exportadora total se descompone en las cinco combinaciones23
que se presentaron en la sección B, en relación con las pymes y las grandes empresas exportadoras. Hay
dos tipos de innovaciones que son más importantes para las pymes que para las grandes empresas en
todos los países estudiados. El primer tipo es la combinación de productos nuevos exportados a destinos
nuevos por empresas establecidas (C3). Esto refleja el hecho de que la mayoría de las pymes comienzan
exportando un solo producto a un solo destino (Urmeneta, 2016) y luego se expanden en ambos sentidos.
El segundo tipo más relevante es la combinación de productos nuevos exportados por empresas
establecidas a destinos a los que ya se exportaba (C5), que podría explicarse por el hecho de que el costo
de ampliar la canasta exportadora a países nuevos puede ser superior que ampliarla a productos nuevos
(pero similares) en el mismo mercado. Cambiar las combinaciones existentes de productos y destinos
(C6) es más común entre las grandes empresas que entre las pymes. Esto es previsible, dado que las
grandes empresas exportan más productos a más destinos, lo que hace más sencillo para ellas incurrir
en nuevas combinaciones.
Gráfico 11
América Latina (4 países): contribución de cada componente a la innovación exportadora,
antes y después de 2009
(En porcentajes)
100 100
9 5 6 8 6
13 11 15 12 12
19 17 15 19
26 25
18
17 26 13
80 80
23 31
34 42 22
25
30 34 41 30
17 19
60 27 19 60
28 54 21 14
12 36
25 64 3
40 19 22 40 12 22
18 43 39 26
11 11 1
12
7 5 3 5
2
20 6 20 40
31 33
29 29 29 3 7
24 23 25 24 1 23 25
17
12 11 10
0 0
Combinación nueva de producto continuado y destino continuado de empresa establecida (C6)

Producto nuevo y destino continuado de empresa establecida (C5)
Destino nuevo y producto continuado de empresa establecida (C4)
Producto nuevo y destino nuevo de empresa establecida (C3)
Empresa nueva (C2)
Nota: P1 indica los años transcurridos hasta 2009 y P2 indica los años transcurridos de 2009 en adelante.
23 Diagrama I.1: C2, C3, C4, C5 y C6.
49
Los resultados muestran asimismo algunas características que son comunes a Chile y a
Colombia, por un lado, y a Costa Rica y a México, por el otro, en cuanto a las combinaciones más
importantes de innovación exportadora:
• En el caso de las pymes exportadoras (gráfico 10.A): en Chile y en Colombia, las empresas
entrantes (C2) fueron el factor que más contribuyó a la innovación exportadora antes de
2009 (29% y 31%, respectivamente), lo que podría explicarse por el hecho de que, para
algunas empresas nuevas que exportaron productos básicos, el aumento del precio de estos
commodities es un incentivo para exportar24. De 2009 en adelante, la combinación que más
contribuyó fueron las exportaciones a nuevos mercados con productos existentes (C4), con
28% en Chile y 54% en Colombia, en un contexto donde el precio de los productos básicos
redujo su alza, se estancó o bajó, por lo que las empresas buscaron nuevos mercados de
destino para aumentar las ventas. En Costa Rica y México, por el contrario, la combinación
que más contribuyó a la innovación exportadora en ambos períodos fue aquella de
productos nuevos exportados a destinos a los que ya se exportaba (C5): 31% y 34% en
Costa Rica, en tanto que fue de 42% y 30% en México, antes y después de 2009,
respectivamente. Es posible que este resultado refleje la posición dominante que los
Estados Unidos tienen en relación con México y, en menor medida, con Costa Rica, así
como el hecho que las empresas manufactureras de estos dos últimos países tienen más
posibilidades de diversificar las exportaciones en términos de productos, en relación a
aquellos que se especializan en los recursos naturales, como Chile y Colombia.
• En el caso de las grandes empresas (gráfico 10.B): en Chile y en Colombia, el factor que
más contribuyó a la innovación exportadora fue la venta de productos que ya se exportaban
dirigidos a nuevos destinos (C4), mientras que en Costa Rica y México, el factor de mayor
peso fue la venta de productos nuevos en destinos a los que ya se exportaba (C5). Estas
diferencias podrían explicarse por motivos similares a los del caso de las pymes.
• En Chile y en Colombia, la innovación exportadora de las grandes empresas, en
comparación con las pymes, estuvo mucho más centrada en dos combinaciones: la venta
de productos que ya se exportaban dirigidos a destinos nuevos (C4) fue la más importante,
seguida por nuevas combinaciones de productos y destinos a los que ya se exportaba (C6).
Por otra parte, en la innovación exportadora de las pymes se observó un aporte mayor de
los productos y destinos nuevos de las empresas establecidas (C3).
D. Conclusiones y líneas de investigación para el futuro

Los datos aduaneros a nivel de las operaciones de comercio exterior se pueden utilizar para medir el
desempeño innovador de las empresas exportadoras, tal como es revelado por el margen intensivo de
entrada, las que adaptan sus productos y procesos según los requisitos, exigencias y tendencias vigentes
en los mercados de destino. Esa adaptación, denominada aquí como innovación exportadora, tienen tres
dimensiones: cumplir con los requisitos de certificación y las normas, adaptar los productos a las
preferencias de los clientes y hallar y profundizar los canales de comercialización. En otras palabras,
innovar es modificar los productos o los procesos de acuerdo con las condiciones de la demanda final,
lo cual a su vez contribuye a diversificar las exportaciones, en la medida que se exporten productos
nuevos a mercados nuevos, o productos existentes a nuevos destinos. La inclusión de productos o
destinos en la canasta exportadora de una empresa revela su desempeño en materia de innovación
exportadora. Esto, porque la empresa logró acceder a nuevos canales de comercialización en términos
de países nuevos o productos nuevos dentro del mismo país.
24 Los precios crecientes de las materias primas tiene un impacto contrario para las empresas que exportan otros
productos. Esta situación causa una apreciación del tipo de cambio y, por ende, encarecen los precios de los otros
productos, reduciendo sus exportaciones.
50
La innovación exportadora revelada se analiza, de forma independiente y conjunta, en relación

con tres dimensiones —empresas, productos y destinos—, con referencia a cuatro países, de 2000 a
2015. La especialización exportadora de esos países difiere: Chile y Colombia se especializan en los
recursos naturales, México en las manufacturas y Costa Rica en una mezcla de ambos. El valor de las
exportaciones de las grandes empresas, que representa la mayor parte del monto total de las
exportaciones, aumentó mucho más rápido en los primeros dos países que en los últimos dos, lo que se
debió sobre todo a que los primeros se especializan en productos básicos, cuyos precios aumentaron con
rapidez durante casi todo el período estudiado. El crecimiento de las exportaciones entre las pymes de
los cuatro países fue menor y muy similar, en comparación con las grandes empresas en los cuatro
países. Los resultados principales de este capítulo son los siguientes:
• En la dimensión de las empresas, el análisis de la innovación exportadora mostró un
resultado bien conocido en la literatura: las pymes de los cuatro países presentaron tasas
elevadas de entrada y salida. En un contexto donde las tasas de entrada y salida son elevadas
surge la pregunta de cuánto tiempo sobreviven las pymes exportadoras. Los resultados
sugieren que las tasas de permanencia más elevadas fueron las de Costa Rica, seguidas por
las de Chile, México y Colombia.
• La innovación exportadora a escala de los productos muestra que las pymes de Costa Rica
y México añadieron en promedio más productos a su canasta exportadora que lo observado
en Chile y Colombia.
• La innovación exportadora en el plano de los destinos indica que las pymes exportadoras de
Costa Rica fueron las que incorporaron la mayor cantidad de destinos nuevos en promedio
por año. México fue el país que incorporó la menor cantidad (menos de uno). Las diferencias
en la cantidad de destinos nuevos de exportación reflejan en parte la importancia relativa de
los socios comerciales. Los Estados Unidos representan más de dos tercios de la demanda de
exportaciones de México, por lo que la mayoría de las pymes exportan solo a ese mercado.
La innovación exportadora también se analiza con respecto a las tres dimensiones de forma
combinada y simultánea, para lo cual se descompone la modificación del valor de las exportaciones en
dos partes: el margen intensivo, que se refiere a las exportaciones habituales de los mismos productos,
a los mismos destinos y por parte de las mismas empresas, y el margen extensivo. Este último tiene dos
componentes: i) la innovación exportadora revelada por el margen extensivo de entrada, que consiste
en nuevas combinaciones de empresas, productos y mercados de destino en el universo exportador, y
ii) el margen extensivo de salida, que consiste en las combinaciones de empresas, productos y destinos
salientes. En todos los países, excepto en Costa Rica, el margen extensivo contribuyó proporcionalmente
más al crecimiento de las exportaciones de las pymes que al de las grandes empresas. En Chile,
Colombia y México el margen extensivo aportó entre un 40% y un 60% del crecimiento promedio anual
de las exportaciones de las pymes entre 2000 y 2015. En el caso de las grandes empresas, esa proporción
fue inferior a un 30%. En Costa Rica, por el contrario, el margen extensivo aportó un 48% y un 12%
del crecimiento promedio anual de las exportaciones de las pymes en el período anterior y posterior a
2009, respectivamente. En el caso de las grandes empresas, el aporte correspondiente fue un 94% y un
78% en el período anterior y posterior a 2009.
Una gran parte del aporte innovador de las empresas entrantes al crecimiento de las
exportaciones queda anulado por la destrucción del comercio por parte de empresas salientes. Este
resultado confirma el obtenido por otros estudios. El mayor aporte neto positivo al crecimiento de las
exportaciones de las pymes fue en Chile, seguido por Colombia. El análisis del aporte de empresas
establecidas al margen extensivo se centra solamente en los productos y destinos nuevos, dado que los
productos y destinos salientes por lo general no representan una perdida, sino el resultado de una
decisión empresarial de orientar sus exportaciones a los mercados y productos más rentables. El aporte
de las exportaciones de productos y destinos nuevos (que es el grueso de la innovación exportadora) fue
el más importante para las pymes en el caso de Costa Rica y para las grandes empresas lo fue en el caso
51
de Colombia. Para las empresas establecidas, las combinaciones principales son los destinos nuevos con
productos continuados, así como los productos nuevos a destinos continuados.
Entre los cuatro países, Costa Rica fue el que mostró el mejor desempeño. Las pymes
costarricenses presentaron las mayores tasas de permanencia y las mayores cantidades de productos y
destinos nuevos. Además, la tasa de crecimiento de las exportaciones de las pymes fue la mayor entre los
cuatro países. La descomposición conjunta del crecimiento de las exportaciones mostró que el aporte
absoluto de la innovación exportadora al crecimiento de las exportaciones de las pymes también fue el
mayor entre los cuatro países. Los resultados para este país requieren ser interpretados con cierta
precaución, dado que excluyen las microempresas con exportaciones inferiores a 12.000 dólares.
Es necesario que las políticas de desarrollo y promoción de las exportaciones promuevan no
sólo la participación de las pymes en el sector exportador, sino también su permanencia, en especial
después de transcurrido el primer año. Las políticas también deben fomentar el desarrollo de los nuevos
productos de exportación de las pymes, que suelen diferir de los productos tradicionales. De manera
complementaria, se podría apoyar la identificación de nuevas combinaciones de productos y destinos
de exportación, que contribuyan al proceso de diversificación.
Los resultados presentados tienen algunas limitaciones. Si bien las nuevas combinaciones de
empresas, productos y destinos son un indicador indirecto de la innovación exportadora, sigue sin quedar
claro qué tipo de innovaciones efectivamente pusieron en práctica las empresas para facilitar su ingreso
a nuevos mercados. Es necesario hacer encuestas específicas a las empresas exportadoras para obtener
este tipo de información. Por otra parte, los umbrales que se utilizan para clasificar a las empresas por
tamaño son en cierta medida arbitrarios. Cabe señalar también que los resultados que se presentan son
bastante generales y pueden ocultar diferencias entre los sectores. En estudios futuros, la
descomposición conjunta se podría hacer a una escala más detallada, a fin de averiguar qué sectores son
más innovadores en materia de exportación. En este estudio se presentan algunas explicaciones posibles
y tentativas sobre las diferencias en materia de innovación exportadora entre los países, los tipos de
empresas y los períodos estudiados. Un análisis econométrico permitiría examinar las correlaciones y
causalidades, para determinar cómo las variables (empresa, sector, año, país y tipo de cambio real)
inciden en estas diferencias.
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53
Anexo: el método de la descomposición conjunta

En este estudio, la modificación del valor de las exportaciones se descompone aplicando un método de
descomposición conjunta que considera tres dimensiones: empresa, producto y destino. El estudio se
inspira en el trabajo de Eaton y otros (2007). Las unidades de análisis son la empresa, el producto y el
destino ( f , p, d )t donde f se refiere a la empresa, p al producto, d al destino y d al año (Cadot y
otros, 2013):
X tn  X tn1 X tn , S  X tn,1S X tn, L  X tn,1L
 
( X tn  X tn1 ) / 2 ( X tn  X tn1 ) / 2 ( X tn  X tn1 ) / 2

 kS , L  iC1k
 xin,t ( f , p, d )  xin,t 1 ( f , p, d ) 
 
n n
( X t  X t 1 ) / 2
6  n
S xi ,t ( f , p , d )
 11   xin,t 1 ( f , p, d ) 
iC Sj
  kS , L 
j 2
 iC j
 ( X n
 X n
) / 2

  kS , L 
j 7

 ( X tn  X tn1 ) / 2 

 t t 1
  
donde X t y X t1 representan el valor de las exportaciones en los años t y t  1 . Los

superíndices S y L se refieren a las pymes y a las grandes empresas, respectivamente, y el superíndice
n indica los países seleccionados. C j s representa cada uno de los elementos descompuestos que
aparecen en la matriz de descomposición, donde j {1, 2, L ,11} . La variable xin,t ( f , p, d ) se refiere al
valor de las exportaciones de una empresa f con el producto p al destino d en el momento t , donde
el subíndice i representa una observación. En el lado izquierdo de la ecuación se muestra el crecimiento
total de las exportaciones durante un período. En la primera línea del lado derecho, el crecimiento total
de las exportaciones se descompone en el correspondiente a las pymes y el correspondiente a las grandes
empresas. El primer componente de la segunda línea es el margen intensivo, que es igual al crecimiento
de las combinaciones continuadas de empresas, productos y destinos entre el momento t  1 y t . El
segundo componente del lado derecho es la innovación exportadora (margen extensivo de entrada), que
corresponde a nuevas combinaciones que contribuyen al valor de las exportaciones en el momento t .
El tercer componente es el margen extensivo de salida, que se refiere a las combinaciones que
desaparecen entre t  1 y t . El término j s, donde j {1, 2, L ,11} representa cada uno de los
componentes de la descomposición conjunta. Esta fórmula se basa en la de Eaton y otros (2007), quienes
presentaron una descomposición del margen extensivo en dos componentes. En la descomposición aquí
presentada se consideran más categorías. Además, se analizan separadamente las exportaciones de las
pymes y las grandes empresas.
54
II. Innovación para la exportación

en las pymes de Costa Rica, Panamá y
República Dominicana: instrumentos no
reembolsables y de cofinanciación25
Ricardo Monge G.26
A. Introducción
Una importante dimensión de la dinámica de crecimiento de cualquier economía es la posibilidad de
que sus empresas mejoren su desempeño por medio de la exportación, o mejor dicho de aprender
exportando. Por medio del involucramiento en la actividad exportadora, las empresas obtienen
ganancias en términos de productividad. De acuerdo con De Loecker (2013) existe una serie de
25 Este estudio contó con la valiosa colaboración y apoyo de la Fundación Caatec, en la coordinación y realización de las
reuniones del trabajo de campo. El autor agradece la valiosa colaboración de cada una de las personas entrevistadas en
Costa Rica entre enero y marzo de 2017, en especial a David Bullón, del Ministerio de Ciencia, Tecnología y
Telecomunicaciones; Micaela Mazzei, de la Promotora de Comercio Exterior; Arianna Tristán, de la Cámara de
Industrias de Costa Rica; Otto Rivera, de la Cámara de Tecnologías de la Información y Comunicación, y Mario
Montero, de la Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria. Asimismo se agradece la colaboración de las personas
entrevistadas en Panamá entre marzo y mayo de 2017, específicamente a Leyda Aparicio, Lirieth Aguilar y Jesús
Guevara, del Ministerio de Comercio e Industrias; Maximino Rodríguez, de la Autoridad de la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa; Víctor Sánchez y Alberto De Ycaza, de la Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación;
Andy Dick Espinoza, del Sindicato de Industriales de Panamá; Franklin Martínez, de la Unión Nacional de Pequeñas y
Medianas Empresas y Daniel Vega, de la Asociación Panameña de Exportadores. Finalmente, se agradece el apoyo
brindado en el caso de la República Dominicana de las personas entrevistadas en dicho país entre marzo y abril de 2017:
Ignacio Méndez y Paloma Corporan, del Ministerio de Industria y Comercio; Gina Montolio y Evelyn Valoy, del Centro
de Exportación e Inversión; Laura del Castillo, del Consejo Nacional de Competitividad; Rosario Sang, José A. Tavárez
y Arturo López, de la Cámara de Tecnologías de la Información y Comunicación; Odile Miniño, Whendy Sosa y Naelia
Alberto, de la Asociación Dominicana de Exportadores, y Juan José Espinal, de la Junta Agroempresarial Dominicana.
26 Catedrático y profesor de Economía en el Instituto Tecnológico de Costa Rica y director de la Fundación Caatec
(P.O. Box 113-2010, Tel: (50) 6 2226 1411/1450 ó (50) 6 8882 5381, rmonge@caatec.org).
55
mecanismos que pueden producir estas ganancias de productividad, tales como invertir en mercadeo,
mejorar la calidad del producto, innovar o aprender a hacer negocios con compradores foráneos. De
hecho, las empresas que entran a los mercados de exportación pueden esperar que sus ganancias
futuras aumenten, ya sea por medio del incremento de la demanda y/o la reducción en los costos de
producción, de acuerdo con este mismo autor. Varios estudios de casos (Keller, 2004) y
econométricos (Van Biesebroeck, 2005; Keller, 2010; De Loecker 2007 y 2013) sustentan la tesis
anterior de aprender exportando.
Si bien los países de América Latina, en especial, Costa Rica, Panamá y República Dominicana,
han llevado a cabo esfuerzos para promover las exportaciones de bienes y servicios, han tenido que
enfrentar el dilema de la “trampa del ingreso medio”. Es decir, deben afrontar la posibilidad de una
desaceleración en su crecimiento, al quedar atrapados entre fabricantes de salarios bajos e innovadores
de alto valor. Lo anterior, debido a que los salarios en estos tres países son demasiado altos para poder
competir con los países exportadores de mano de obra barata, mientras que su capacidad tecnológica es
insuficiente para competir contra los países más avanzados (Lee, 2013). De allí, la importancia de
estudiar los programas que estos tres países han diseñado y ejecutado para apoyar la innovación en las
exportaciones, en particular el apoyo a los esfuerzos que las empresas micro, pequeñas y medianas
(pymes)27 llevan a cabo, para promover las ventas en los mercados de destino, a través del cumplimiento
de i) las certificaciones (normas) y estándares; ii) la adaptación del producto a la demanda de los
consumidores, y iii) la búsqueda de nuevos canales de distribución o comercialización (Frohmann y
otros, 2016 y Ferreira y otros, 2016).
Recientes estudios sobre este tema realizados por Frohmann, Mulder, Olmos y Urmeneta (2016)
y Ferreira, Meyer, Mulder y Pellandra (2016) han hecho notar la falta de información sobre los programas
de apoyo a la innovación para la exportación en el sector de las pymes, tanto en el sector público como en
el privado, en los países de América Latina. Otro esfuerzo en este campo fue auspiciado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID, 2010), en el cual se identificó a algunas de las principales instituciones
de apoyo a las exportaciones en Centroamérica y Panamá así como sus principales programas. Basado en
los hallazgos y limitaciones de los estudios anteriores, el objetivo planteado para el presente esfuerzo es
caracterizar los instrumentos públicos y privados, no reembolsables y cofinanciados disponibles, para
ayudar a las pymes a superar los obstáculos que enfrentan en materia de innovación para la exportación en
Costa Rica, Panamá y República Dominicana.
El informe está organizado en cinco secciones, incluyendo la introducción. En la segunda
sección se describe la metodología del trabajo. En la tercera se revisa la experiencia exportadora de los
tres países. En la cuarta se discute las características de los instrumentos no reembolsables y de
cofinanciación, que promueven la innovación para la exportación en las pymes en los tres países de
interés, de conformidad con los hallazgos del estudio. En la quinta y última sección se presenta algunas
conclusiones y recomendaciones que surgen de todo el esfuerzo.
B. Metodología de trabajo
Para estudiar el tema de la innovación para la exportación por parte de las pymes de los tres países
señalados, se analizó la existencia y características de los instrumentos no reembolsables y de
cofinanciación, que promueven dicha innovación en las pymes de Costa Rica, Panamá y República
Dominicana, tanto en instituciones públicas como privadas.
Como punto de partida conviene tener presente qué se entiende por micro, pequeña o mediana
empresa (pymes) en cada uno de los países en referencia, con el fin de tener claro el tipo de empresa
que se analiza cuando se aborda el tema de la innovación para la exportación.
27 Nota del editor: para efectos de esta publicación el autor utiliza el término pymes considerando tanto a la micro como
a la pequeña y mediana empresa.
56
Cuadro 7
América Latina (3 países): definición de pymesa
Costa Rica Panamá República Dominicana
Tamaño de
la empresa Puntaje obtenido Número de
Ventas anuales en US$ Activos en US$ Ventas anuales en US$
por la empresa (P) trabajadores
Micro 1 ≤ P ≤ 10 Hasta US$150 000 1 a 15 Hasta US$ 64 171 Hasta US$ 128 342
Desde US$ 150 001 Desde US$ 64 171 Desde US$ 128 342
Pequeña 10 ≤ P ≤ 35 16 a 60
hasta US$ 1 000 000 hasta US$ 256 684 hasta US$ 855 615
Desde US$ 1 000 001 Desde US$ 256 684 Desde US$ 855 615
Mediana 35 ≤ P ≤ 100 61 a 200
hasta US$ 2 500 000 hasta US$ 855 615 hasta US$ 3 208 556
Fuente: Ministerio de Economía, Industria y Comercio de Costa Rica (MEIC); Autoridad de la Micro, Pequeña y Mediana
Empresa de Panamá (Ampyme) y Ministerio de Industria y Comercio de la República Dominicana (MIC).
a Las cifras están en dólares, convertidos a esta moneda según el tipo de cambio del 24 de mayo de 2017.
En el cuadro 7 se muestra las definiciones empleadas por las autoridades de Costa Rica,
Panamá y República Dominicana para la micro, pequeña y mediana empresa. De este cuadro se
concluye, en primer lugar, que no existe una definición uniforme entre los tres países analizados. En
el caso de Costa Rica, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) define a las empresas
según un puntaje (P), que se estima en función de tres variables (número de empleados, ventas anuales
y activos anuales) y ponderadores establecidos para cada una de estas variables, según la actividad
productiva a la que se dedica la empresa clasificada (agrícola, industria, servicios, comercio o
tecnologías de la información y la comunicación)28. En el caso de Panamá, la Autoridad para la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa (Ampyme) clasifica a las empresas como micro, pequeñas o medianas
únicamente según el valor de ventas anuales. En el caso de la República Dominicana se utilizan tres
criterios simultáneos para la clasificación de empresas: el número de trabajadores, el valor de los
activos y el valor de las ventas anuales.
Si bien la definición de pymes no es uniforme en los tres países, más del 95% de todas las
empresas que operan en cada uno de ellos puede ser considerada como pymes, de acuerdo con las
respectivas autoridades entrevistadas para los propósitos del presente trabajo. De allí, entonces, que el
análisis sobre la innovación para exportar se enfoque en los esfuerzos realizados para apoyar a la
mayoría de las empresas en estos tres países, tanto de parte de las autoridades como del sector privado.
Para efectos del presente estudio, en el ámbito de la innovación para la exportación en las pymes los
esfuerzos se concentraron en estudiar específicamente tres tipos de innovaciones, definidos de acuerdo con
Frohmann, Mulder, Olmos y Urmeneta (2016) y Ferreira, Meyer, Mulder y Pellandra (2016):
a) Certificaciones (normas) y estándares: normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias, regulaciones y
reglamentos (obligatorios o voluntarios). Normas obligatorias de calidad, inocuidad o
ambientarles. Estándares voluntarios orgánico, natural, comercio justo, entre otros.
b) Adaptación del producto a la demanda internacional: se refiere a las innovaciones
necesarias para adecuarlo a los gustos, tendencias, tipos de envase y embalaje que son
preferidos en el mercado de destino. Esto implica conocer el producto que es demandado
en el mercado, más que el producto que la empresa fabrica.
c) Diversificación y profundización de los canales de comercialización: requiere identificar el
mercado que es más adecuado para el producto en cuestión y la forma de llegar a ese mercado.
El canal puede definirse de distintas maneras: territorial, institucional o de venta directa, de
28 Véase un detalle amplio de esta metodología de clasificación en el Decreto Ejecutivo No 39295-MEIC del 22 de
junio de 2015.
57
marca propia o insumo en una cadena de valor, orientado a un grupo étnico o a un atributo
en particular. Las innovaciones en este campo pueden incluir la creación de bases de datos y
contactos comerciales, aspectos relacionados con el transporte, la logística y el
almacenamiento, la distribución, el marketing y la asesoría legal.
La innovación en cada una de estas áreas o dimensiones puede incluir una serie de actividades,
de distinta naturaleza. Para cada área se identifica un grupo de acciones a través de las cuales las
empresas podrían innovar en su actividad exportadora:
Certificaciones (normas) y estándares:
• Adquisición de patentes, licencias y marcas
• Adquisición de certificaciones de estándares
• Contratación de auditoría/verificación/certificación
• Contratación de consultoría especializada
• Otros
Adaptación del producto a la demanda internacional:
• Adecuación de productos a la demanda en el mercado de destino (materiales y empaques)
• Adquisición de maquinaria y equipo
• Contratación de consultoría especializada
• Estudios técnicos (ingeniería y diseño industrial)
• Contratación de personal
• Capacitación del personal
• Aprendizaje de directivos
• Otros
Diversificación y profundización de los canales de comercialización:
• Participación en misiones al exterior (prospección, exposición, ferias)
• Estudios de mercado
• Envío de muestras
• Otros
Los instrumentos de financiamiento que son materia de análisis en el presente estudio están
orientados hacia este tipo de actividades. Para cada instrumento se obtuvo información sobre los
siguientes aspectos:
• Título del instrumento
• Año en que se creó el instrumento y tiempo de vigencia
• Sitio web donde se puede obtener información del instrumento
• Institución(es) que ejecuta(n) el instrumento
• Requisitos de aplicación por parte de las pymes
• Presupuesto anual asignado a la ejecución del instrumento
• Número de pymes que han sido beneficiadas durante los últimos tres años
• Condiciones del instrumento (como porcentaje de subsidio)
• Si se realiza o no evaluación del instrumento
Además se exploró el conocimiento por parte de los funcionarios entrevistados sobre la existencia
de otros programas para apoyar a las pymes, cuyo propósito sea superar los obstáculos en la innovación para
58
la exportación, así como la opinión que tenían estos funcionarios sobre los instrumentos que otras
organizaciones utilizaban con estos fines. También se estudió el tema de la coordinación interinstitucional.
Finalmente se preguntó a los funcionarios entrevistados sobre la afinidad de los instrumentos no
reembolsables y de cofinanciación con las necesidades de las pymes exportadoras; específicamente se
consultó si existían sesgos a la hora de brindar apoyo a las pymes en materia de innovación.
Tomando como base las instituciones identificadas en los estudios del BID (2010), en
Frohmann, Mulder, Olmos y Urmeneta (2016) y en Ferreira, Meyer, Mulder y Pellandra (2016) se
procedió a elaborar la lista de instituciones entrevistadas, para los propósitos del presente estudio. Para
lo anterior, se identificó y validó las instituciones que serían entrevistadas con las autoridades públicas
y privadas de Costa Rica, Panamá y República Dominicana. No se pretendió hacer un análisis
exhaustivo de todas las instituciones que en los tres países pudieran tener algún tipo de instrumento de
apoyo a las exportaciones, sino estudiar aquellas que en opinión de las autoridades de cada país (públicas
y privadas) fueran las más importantes en el área de la innovación para la exportación.
El trabajo de campo se realizó mediante reuniones cara a cara con funcionarios de las instituciones
públicas y privadas identificadas mediante el procedimiento descrito. Además, se dio seguimiento a la
recopilación de la información en cada una de estas instituciones, empleando medios electrónicos (teléfono,
email, WhatsApp, Skype, entre otras). La información recopilada es analizada en la sección D.
C. Experiencia exportadora de los tres países

Durante los últimos 15 años, en los tres países se observa un crecimiento en las exportaciones totales
(gráfico 12). Partiendo de una situación relativamente similar en cuanto al monto de las exportaciones en
el año 2000, durante la última década y media logran aumentar el valor exportado en forma sostenida,
siendo Panamá el país que muestra mejor desempeño en cuanto al monto total de los envíos al exterior.
Gráfico 12
América Latina (3 países): exportaciones totales, 2000-2015
(En millones de dólares)
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Panamá Costa Rica República Dominicana
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Banco Interamericano de Desarrollo (https://data.iadb.org).
Al analizar la participación relativa de las exportaciones de cada uno de estos tres países en su
producto interno bruto (PIB), en los años 2000, 2007 y 2015 (véase gráfico 13), se puede concluir que Panamá
es el país que mostraba el mayor coeficiente exportador en todos los años, seguido por Costa Rica y la
República Dominicana. De esta forma, en el año 2015 Panamá presentaba la mayor participación de las
59
exportaciones como porcentaje del PIB, con un 52,4%. Le seguía Costa Rica, con un 32,2%, mientras que
en la República Dominicana era de un 27,2%. No obstante, en los tres casos también se observa una reducción
en la participación de las exportaciones respecto al PIB durante los últimos años.
Gráfico 13
América Latina (3 países): participación de las exportaciones totales en el PIB, 2000, 2007 y 2015
(En porcentaje)
80
68.0 68.1
70
60
52.4
50
40.7 41.9
37.4
40
32.2
27.3 27.2
30
20
10
0
Panamá Costa Rica Rep. Dominicana
2000 2007 2015
En los países bajo estudio, la composición de las exportaciones varía de forma importante. En
primer lugar, el análisis de las exportaciones de bienes y servicios permite observar que Panamá tiene
un importante liderazgo en el ámbito de servicios, toda vez que estas exportaciones tuvieron un peso
relativo de un 53% en el año 2015, mientras que en el caso de Costa Rica y República Dominicana dicho
porcentaje era un 44% (véase el gráfico 14).
Gráfico 14
América Latina (3 países): participación de las exportaciones de servicios en el total
de exportaciones, 2000, 2007 y 2015
(En porcentaje)
60
53
50 44 44
40
40 37 36
35 36
30 25
20
10
0
2000 2007 2015
60
El tipo de servicios que exportaron estos tres países en el año 2015 son diferentes. Mientras
Panamá exportó principalmente servicios de transporte (48%), viajes (37%) y servicios financieros (5%)29,
Costa Rica exportó viajes (42%); servicios de telecomunicaciones, informática e información (32%), y
otros servicios empresariales (17%). República Dominicana exportó básicamente viajes (81%).
En las exportaciones de bienes, el análisis permite observar una mayor diversificación en el
caso de Costa Rica, lo que se verifica durante todo el período de análisis (entre 2001 y 2015), y en la
República Dominicana a partir del año 2012. Por el contrario, en el caso de Panamá se observa un muy
bajo nivel de diversificación en las exportaciones de bienes (gráfico 15).
Gráfico 15
América Latina (3 países): total de productos exportados, 2000-2015
(En número)
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
De hecho, una característica que es común entre los tres países estudiados es el alto porcentaje
de concentración de las exportaciones de bienes en muy pocos productos. En los tres países cerca del
40% de las exportaciones de bienes están compuestas por solo cinco productos (véase el gráfico 16).
Esta situación no ha variado de manera significativa en el caso de Costa Rica durante los últimos quince
años (entre 2001 y 2015), tiempo durante el cual el porcentaje de concentración ha permanecido en
alrededor de un 41%. Panamá y República Dominicana han mostrado ciertas mejoras; el porcentaje que
representaban los cinco principales productos de exportación bajó de un 44,2% a un 33% en el caso de
Panamá, mientras que disminuyó de un 49,9% a un 40,7% en el caso de la República Dominicana.
29 Según datos del Centro Internacional de Comercio [en línea] http://www.trademap.org/tradestat/Service

_SelCountry_ TS .aspx?nvpm=3|591||||||S00|1|3|1|2|2|1|5|1|1.
61
Gráfico 16
América Latina (3 países): participación de los cinco productos más importantes
en las exportaciones totales, 2000-2015
(En porcentaje)
60
50
40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
También se observa concentración en el destino de las exportaciones. Panamá es el país que

contaba con la menor cantidad de mercados para sus envíos al exterior, tanto en el año 2001 como el
año 2015 (gráfico 17). Lo anterior contrasta con el mayor número de destinos que presentan Costa Rica
y República Dominicana. Un resultado interesante es que los tres países han mejorado en materia de
concentración, según los destinos de exportación, durante los últimos quince años. Panamá aumentó
desde 66 destinos en el año 2001 a 84 en el año 2015; Costa Rica subió de 135 en el año 2001 a 156 en
el año 2015, mientras que la República Dominicana pasó desde 96 mercados en el año 2001 a 148
destinos en el año 2015. Así, Costa Rica mostraba un claro liderazgo, seguida por la República
Dominicana, según la diversificación de destinos de exportación.
Gráfico 17
América Latina (3 países): total de destinos de las exportaciones, 2001 y 2015
(En número)
180
156
160 148
135
140
120
96
100 84
80 66
60
40
20
0
2001 2015
62
Al analizar los principales países a los cuales Panamá, Costa Rica y República Dominicana
exportaban en el año 2015 (véase el gráfico 18) se observa que Estados Unidos era el principal destino
de los envíos de bienes de Costa Rica y de la República Dominicana, en tanto que era el segundo
mercado en importancia en el caso de Panamá. Las cifras también permiten apreciar que para los tres
países bajo estudio, China representa uno de los cinco principales socios comerciales de las
exportaciones de bienes. Por el contrario, son diferentes los restantes mercados que reciben las mayores
exportaciones de Panamá, Costa Rica y República Dominicana.
Gráfico 18
América Latina (3 países): principales mercados para las exportaciones, 2015
(En millones de dólares)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de cifras de la UNCTAD STAT.
También es distinta la composición de las exportaciones de bienes de los tres países bajo estudio
(gráfico 19). En el caso de Panamá, el rubro más importante es alimentos, con un 67,1% de participación
dentro del total, seguido por las manufacturas, con un 14,5%, y los metales, con un 12%. Las estructuras
exportadoras de Costa Rica y de la República Dominicana presentaban similitudes: el principal sector
exportador correspondía a las manufacturas, con un 59,2% y un 52,2%, respectivamente, mientras que la
segunda actividad con mayor dinamismo en los envíos al exterior era alimentos, con un 36,7% en el caso
de Costa Rica y de un 22,3% para la República Dominicana. Los envíos de la industria de metales de la
República Dominicana, con un 19,1%, ocupa también un lugar destacado, al igual que en Panamá.
Gráfico 19
América Latina (3 países): composición de las exportaciones de bienes, 2015
(En porcentaje)
63
En síntesis, Panamá, Costa Rica y la República Dominicana mostraron una evolución positiva
durante la última década y media en el crecimiento de sus exportaciones, no obstante que la importancia
relativa de estas con respecto al total de la producción (PIB) ha disminuido. Panamá es el país que más
exportaba, tanto en términos absolutos como en relación al PIB, correspondiendo sus exportaciones
principalmente al sector servicios. Costa Rica y la República Dominicana presentaban un mayor grado de
desconcentración en las exportaciones de bienes, tanto en términos del número de productos enviados como
en el número de destinos. Las exportaciones de manufacturas eran relativamente más importantes para Costa
Rica y la República Dominicana que para Panamá, mientras que este último país y la República Dominicana
mostraban un alto grado de concentración de las exportaciones de alimentos y de minerales.
D. Características de los instrumentos identificados

La identificación de los diferentes instrumentos no reembolsables y de cofinanciación, que promueven
la innovación para la exportación en las pymes en Costa Rica, Panamá y República Dominicana, se
realizó por medio de entrevistas y consultas, tanto cara a cara como empleando medios electrónicos, a
funcionarios públicos y privados que representaban a las instituciones consideradas como las fuentes
más apropiadas para obtener información, acorde con los objetivos del presente estudio, según las
autoridades a cargo del diseño de las políticas públicas.
Una vez descritos los instrumentos de cada uno de los tres países, se procedió a hacer una
comparación para tratar de derivar algunas consideraciones sobre la idoneidad de los instrumentos
empleados en cada uno de ellos, respecto de su aporte en promover la innovación para exportar en
las pymes.
1. El caso de Costa Rica

Durante los últimos 30 años Costa Rica ha adoptado políticas para promocionar las exportaciones, tanto
de productos domésticos como aquellos producidos en el país por empresas multinacionales. Estas
medidas, en conjunto con otras instauradas por el país desde la mitad de la década de 1980, como parte
del proceso de apertura económica, han favorecido la diversificación de las exportaciones y promovido
un crecimiento estable, aunque relativamente bajo si se le compara con las tasas de crecimiento
alcanzadas por otros países emergentes (CEPAL, 2014).
De acuerdo con cifras del Ministerio de Comercio Exterior (Comex), en el año 2015 este país
contaba con 2.447 empresas exportadores que vendían 4.355 productos a 150 mercados. En este
esfuerzo no sólo participan empresas grandes, sino principalmente empresas de menor tamaño. De
hecho, Govaere (2012) muestra que casi una de cada cuatro (23,9%) pymes participa directa o
indirectamente en el esfuerzo exportador costarricense30. Según la autora, de este porcentaje menos de
la mitad de las pymes (44,3%) participa de forma directa en el esfuerzo exportador, mientras el
remanente (55,6%) lo hace por medio del encadenamiento con empresas exportadoras.
La importancia que representan las exportaciones para las pymes queda en evidencia al observar
cuánto significan las ventas al exterior dentro del total de las ventas de la empresa. De acuerdo con
Govaere (2012), para el 70% de las pymes exportadoras sus ventas al exterior representan entre un 90%
y 100% de sus ventas totales.
Las zonas francas han sido un valioso instrumento para promover las exportaciones en Costa
Rica, pues ha permitido atraer inversiones extranjeras, cuya producción tiene por destino principal el
mercado externo. No obstante, las pymes no operan bajo este régimen.
30 Si bien este porcentaje parece alto, debe tomarse en cuenta que la población de referencia son las empresas que
cotizan en la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) y no la totalidad de empresas que operan en el país. En
general, se está hablando de pymes semiformales, según la definición de las autoridades costarricenses. Es decir,
dicho estudio no incluyó a las empresas que trabajan en la informalidad.
64
Dada la importancia relativa de las exportaciones para la economía costarricense, cabe

preguntarse ¿qué tanto esfuerzo realizan los sectores público y privado de este país para promover la
innovación para exportar? A continuación se identifica a las instituciones que promueven la innovación
en las exportaciones en Costa Rica, así como los programas que ejecutan en este campo.
El marco institucional está dado por la estrategia nacional y la coordinación de esfuerzos en el área
pública, que está en manos del Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI). El diseño de
políticas lo realiza el ministerio a cargo de las exportaciones (Comex). La implementación de las políticas o
esfuerzos de apoyo a las exportaciones es ejecutado por la Promotora de Comercio de Costa Rica (Procomer).
En la implementación de políticas las autoridades costarricenses coordinan esfuerzos con otras entidades
públicas y privadas. Entre estas últimas figuran la agencia de atracción de inversiones extranjeras (Cinde) y
las cámaras empresariales, ya sea de manera formal, mediante la participación de estos actores en el CPCI,
como informal, a través del trabajo de los mandos medios (véase diagrama 6).
Diagrama 6
Costa Rica: marco institucional de apoyo a las exportaciones
Para los efectos del presente trabajo se entrevistó a funcionarios de varias instituciones públicas
y privadas, cuyo quehacer las señalaba como las fuentes de información más pertinentes a tener en
cuenta en este estudio, de acuerdo con las autoridades a cargo del diseño de políticas públicas.
Instituciones públicas
• Promotora de Comercio Exterior (Procomer): es la institución que brinda apoyo a las
empresas costarricenses, en especial a las micro, pequeñas y medianas, en todo su proceso
de internacionalización para conquistar los mercados internacionales. También simplifica
y facilita los trámites de exportación y genera encadenamientos para la exportación. Para
ello elabora estudios de mercado, que sirven de guía para la toma de decisiones en el país
y como herramienta para los exportadores. Genera, además, información de temas
logísticos, ofrece capacitaciones, talleres y diversas asesorías sobre las nuevas tendencias
del mercado global. Promueve la oferta exportadora de bienes y servicios costarricenses en
el mundo a través de ferias internacionales, misiones comerciales, ruedas de negocios y
apertura de oficinas claves que apoyan al exportador in situ y mediante alianzas con
distintas entidades y promotoras homólogas. Cuenta con 19 años de experiencia. Esta
institución tiene un total de 200 empleados.
• Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt): es la entidad pública a
cargo del diseño e implementación de las políticas en materia de ciencia, tecnología y
65
telecomunicaciones de Costa Rica. Cuenta con instrumentos y recursos para apoyar los
esfuerzos en el campo de la innovación de las pymes costarricenses, principalmente. El
Micitt cuenta con un total de 150 empleados.
Instituciones privadas
• Cámara de Industrias de Costa Rica (CICR): es una entidad privada sin fines de lucro, que busca
impulsar el desarrollo sostenible del sector industrial y apoyar la competitividad de las empresas
industriales de Costa Rica. Es una de las agrupaciones empresariales más antiguas del país y
cuenta con más de 800 miembros. La CICR tiene un total de 40 empleados.
• Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación (Camtic): es una entidad privada sin
fines de lucro que procura el desarrollo, promoción y uso de las tecnologías digitales, así como
el desarrollo de acciones consensuadas entre la industria, el gobierno y la academia. Desde 1998
esta organización conforma un bloque estratégico de más de 200 empresas, que trabaja en
fortalecer y apoyar al ecosistema de las tecnologías digitales bajo el lema “Costa Rica Verde e
Inteligente”. Camtic cuenta con un total de diez empleados.
• Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria (Cacia): es una entidad privada sin fines de
lucro, con cuarenta y tres años de trayectoria, constituida y organizada por los productores de
industrias de alimentos y bebidas, locales e internacionales, con operaciones de manufactura en
Costa Rica. También tiene entre sus miembros a los proveedores de insumos, maquinaria,
equipos y servicios especializados, que son parte de la cadena de producción de la industria
alimenticia. Su objetivo es representar los legítimos intereses a nivel local e internacional de
este grupo productivo, a la vez que impulsar acciones tendientes al mejoramiento del clima
interno de negocios y su competitividad. Su función es atender todos los elementos del entorno
político, económico y regulatorio que afecten la competitividad y el clima de negocios de las
industrias que se desarrollan en este sector. Opera desde el año 1981 y en la actualidad cuenta
con 450 empresas afiliadas y un total de nueve empleados.
Todas las instituciones entrevistadas manifestaron tener un sistema de coordinación entre ellas
a diferentes niveles, incluyendo desde la máxima jerarquía hasta mandos medios, según los programas
o iniciativas de interés. En el caso particular de las instituciones de gobierno (Procomer y Micitt), la
coordinación se lleva a cabo principalmente por medio de la participación de estas instituciones en el
Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación.
Si bien el propósito del presente estudio fue explorar aquellos instrumentos que apoyen a la
innovación para exportar por parte de las pymes, en la mayoría de los casos los instrumentos que
promueven dicha innovación no son exclusivos para empresas exportadoras, sino más bien brindados a
empresas establecidas en el país (principalmente pymes), que desean llevar a cabo innovaciones tanto
tecnológicas (por ejemplo, productos y procesos) como no tecnológicas (por ejemplo, operacionales y
comerciales). No obstante lo anterior, estos instrumentos fueron incluidos en el análisis, ya que pueden
ser utilizados por pymes exportadoras, para llevar a cabo innovaciones en las áreas de certificaciones y
normas, adaptación del producto a la demanda internacional y diversificación y profundización de los
canales de comercialización.
En adición a lo anterior, se puso énfasis en buscar aquellos instrumentos que tuvieran cierta
importancia relativa, de acuerdo con lo manifestado por los entrevistados. Es decir, que fueran
instrumentos por medio de los cuales se atendiera a un número significativo de empresas y tuvieran
cierto tiempo de operación o, bien, aunque fueran instrumentos pequeños en cobertura su experiencia
se considerara importante, independiente de si estuvieran o no en operación.
En términos generales, en lo que resta del presente apartado se describe los principales
programas e instituciones por medio de los cuales se apoya la innovación para la exportación de las
pymes en Costa Rica. A continuación se presenta un resumen de la información (cuadro 8) y luego se
discute con mayor detalle.
66
Cuadro 8
Costa Rica: resumen de programas e instituciones que apoyan la innovación para exportar
Dimensiones de la innovación Instituciones públicas Instituciones privadas

de exportación Procomer Micitt CICR Camtic Cacia
1) Financiamiento no reembolsable y
cofinanciamiento para la obtención de
certificaciones (normas) y estándares,
por ejemplo:
a) Adquisición de propiedad Propyme y PINN Capacitación y asesoria
intelectual (derechos de autor, patentes, subcomponente 1 a empresarios.
licencias, marcas
u otros).
b) Adquisición de certificaciones de Propyme y PINN Programas de apoyo a pymes Asesoría para la
estándares. subcomponente 1 para la obtención presentación de
de certificaciones. proyectos en PINN y
Propyme.
c) Contratación de auditoría/ Propyme y PINN
verificación/certificación. subcomponente 1
d) Contratación de consultoría Propyme y PINN Programa Acompañamiento en
especializada. subcomponente 1 Mejora Continua (voluntariado
internacional); Proyecto de
Asesorias Ambientales KFW -
CICR - BNCR y Ruta a la
Excelencia.
cofinanciamiento para la adaptación
del producto a la demanda de los
consumidores, por ejemplo:
a) Adecuación de productos Taller Empaques que Propyme y PINN Programa Innovación para la
a la demanda en el mercado Enamoran al Mundo. subcomponente 2 Excelencia (Innovex)
de destino (calidad, materiales
y empaques).
b) Adquisición de maquinaria Propyme y PINN
y equipo. subcomponente 2
c) Contratación de consultoría Propyme y PINN
especializada. subcomponente 2
d) Estudios técnicos (ingeniería Propyme y PINN
y diseño industrial). subcomponente 2
e) Contratación de personal. Propyme y PINN
subcomponente 2
f) Capacitación del personal. Propyme y PINN Programa Innovación para Programa de Seminarios
subcomponente 2 la Excelencia para Empresas de capacitación
Muebles en Guanacaste; institucional
Programa de Encadenamiento (tendencias, nuevas
en el Sector Médico y tecnologias,
Programa BP Innova internacionalización,
Sostenible. formación gerencial)
g) Aprendizaje de directivos. Propyme y PINN Programa
subcomponente 2 Gerencia para la
Internacionalización
de Servicios Digitales.
cofinanciamiento para la búsqueda de
nuevos canales de distribución o
comercialización, por ejemplo:
a) Participación en misiones al Ferias internacionales, misiones Propyme y PINN Boletin B2B
exterior (prospección, exposición, comerciales, subcomponente 2 (oportunidades de
ferias). agendas individuales de negocios), Boletín Clic,
negocios y Buyer´s producción y difusión
Trade Mission audio visual.
b) Estudios de mercado. Estudios de mercado Propyme y PINN
subcomponente 2
c) Envío de muestras. Propyme y PINN
subcomponente 2
d) Otros Capacitaciones en temas de Propyme y PINN
internacionalización subcomponente 2
empresarial, centro de
distribución en Estados
Unidos y E-commerce.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información suministrada en entrevistas hechas para los propósitos del
presente estudio.
67
Se puede concluir que en Costa Rica existen programas del sector público y del sector privado
que tratan de apoyar los esfuerzos de innovación para la exportación, realizados por las pymes de este
país. Desde el punto de vista de cobertura, los programas que aplican prácticamente a todas las
categorías de innovación analizadas son aquellos ejecutados por el Micitt. Por su parte, Procomer se
concentra más en programas de apoyo a la adaptación del producto para el cliente en el exterior y a la
comercialización de los productos. Finalmente, existen algunos programas por parte de las
organizaciones empresariales en los tres tipos de innovación para la exportación, los cuales serán
presentados más adelante.
A continuación se describe con mayor detalle los programas del cuadro 8 según la institución
que los ejecuta.
a) Promotora de Comercio Exterior (Procomer)

Cuenta con programas que apoyan dos tipos específicos de innovación para la exportación:
i) adaptación del producto a la demanda de los clientes y ii) la búsqueda de nuevos canales de
comercialización (cuadro 9). En el primer caso, se cuenta con un programa que consiste en un taller para
apoyar a las empresas a llevar cabo correctamente el empaque de sus productos antes de exportar (Taller
Empaques que enamoran al mundo). Este programa opera desde el año 2014, cuenta con un presupuesto
anual de 14 millones de colones (aproximadamente 24.000 dólares). Se ha logrado apoyar a 22 pymes
durante los últimos tres años y el único requisito para participar es tener experiencia en la venta del
producto en el mercado local. La evaluación del instrumento se lleva a cabo mediante una encuesta de
satisfacción, cuyos resultados muestran una alta valoración de esta iniciativa por parte de las empresas.
Cuadro 9
Programas de apoyo a las pymes para la innovación para exportar por parte de Procomer
Dimensiones de la innovación de exportación Título del instrumento Año creación
2) Financiamiento no reembolsable y cofinanciamiento para la

adaptación del producto a la demanda de los consumidores, por ejemplo:
a) Adecuación de productos a la demanda en el mercado de destino Taller Empaques que enamoran al 2014
(calidad, materiales y empaques) mundo
3) Financiamiento no reembolsable y cofinanciamiento para la búsqueda

de nuevos canales de distribución o comercialización, por ejemplo:
a) Participación en misiones al exterior (prospección, exposición, ferias)
Ferias internacionales Ferias internacionales 1997
Misiones Comerciales Misiones comerciales 1998
Agendas de Negocios Agendas individuales de negocios 1997
BTM Buyer´s Trade Mission 1999

b) Estudios de mercado Estudios de mercado 1998
d) Otros
Otros programas de capacitación al exportador Capacitaciones en temas de 2002
internacionalización empresarial
Centro de distribución en EE.UU. Centro de distribución en EE.UU 2016
E-commerce E-commerce 2016
Fuente: Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica [en línea] www.procomer.com.
El segundo tipo de apoyo a la innovación tiene como propósito la búsqueda de nuevos canales
de distribución o comercialización, ámbito en el que Procomer cuenta con ocho instrumentos de apoyo
a las pymes. En primer lugar se apoya a las empresas para participar en ferias internacionales desde el
68
año 1997. Como requisitos para concurrir a estas muestras se requiere contar con experiencia en ventas
en el mercado local (costarricense), con material promocional y con un plan de mercadeo. El
presupuesto anual de este instrumento es de 500 millones de colones (aproximadamente 850 mil dólares)
y se ha apoyado a 417 empresas durante los últimos tres años.
El segundo instrumento consiste en misiones comerciales, las cuales se llevan a cabo desde el
año 1998. Se requiere cumplir con los mismos requisitos que en el instrumento anterior. En este caso el
presupuesto anual es de 155 millones de colones (aproximadamente 264 mil dólares) y se ha prestado
apoyo a 423 empresas durante los últimos tres años. Este instrumento es muy utilizado por las pymes
para la apertura de mercados. La evaluación del instrumento se hace por medio del seguimiento a
oportunidades de negocios realizadas.
Un tercer instrumento son las agendas de negocios individualizadas, las cuales son realizadas
desde el año 1997. Los requisitos para participar son iguales a los solicitados para intervenir en las ferias
internacionales. En este caso no se cuenta con un presupuesto específico, ya que el apoyo consiste en el
tiempo que le asigne el director comercial de Procomer para llevar adelante los encuentros. Por ello,
precisamente, la evaluación considera las citas logradas con el apoyo del director comercial y también
la elaboración de estudios de precios y de sondeos de mercado. Durante los últimos tres años este
instrumento ha apoyado a 454 pymes.
El cuarto instrumento se denomina “Buyer´s Trade Mission”, el cual se ejecuta desde el año
1999 y consiste en la identificación por parte de Procomer de aproximadamente 300 potenciales
compradores para productos que elaboran las pymes costarricenses, con lo cual estas ahorran en pasajes
aéreos, alojamiento y alimentación. Procomer presenta a las pymes compradores a la medida y, con ello,
da la vuelta al mundo desde una perspectiva comercial. Mediante una evaluación, a partir de la
satisfacción del cliente, se cuenta con una calificación positiva de un 90% durante los últimos tres años.
Este instrumento, que ha apoyado a 1.055 pymes en los últimos tres años, cuenta con un presupuesto
anual de 310 millones de colones (aproximadamente 530 mil dólares).
Un quinto instrumento son los estudios de mercado, realizados desde el año 1998. Las pymes
pueden tener acceso a la información recopilada sin que les sean solicitados requisitos y, de hecho, los
estudios están disponibles en la página web de Procomer. Además, sólo en el año 2016 más de 400
empresas asistieron a diferentes presentaciones de estudios de mercado en Procomer. El presupuesto anual
de este instrumento es de 29 millones de colones (aproximadamente 50 mil dólares). Los estudios de
mercado son evaluados mediante una encuesta de satisfacción entre las pymes usuarias. Estos estudios
cuentan con información cualitativa y cuantitativa que permite identificar oportunidades comerciales para
la exportación, que por lo general son evaluadas para un sector específico en un determinado mercado.
También se incluye el detalle de los requisitos de acceso que se deben cumplir para exportar al mercado
en análisis y, además, se incluye un informe sobre las opciones logísticas para enviar el producto a dicho
mercado (por ejemplo, costos, rutas y tiempos de tránsito, entre otras).
El sexto instrumento consiste en capacitaciones en temas de internacionalización empresarial,
las cuales son impartidas desde el año 2002. Los requisitos para participar son los mismos que los
solicitados para los instrumentos discutidos anteriormente. Durante los últimos tres años un total de
6.550 pymes han recibido apoyo, con un presupuesto anual de 138 millones de colones
(aproximadamente 235 mil dólares). Esta iniciativa se ha consolidado como la principal herramienta de
formación a nivel nacional, ya que entrega información sobre las aristas necesarias para una exitosa
ejecución de un plan de internacionalización. Entre los temas tratados están: técnicas de negociación,
logística de exportación, estructura de costos, mercadeo internacional e investigación de mercados.
Estas capacitaciones son impartidas en los rubros agrícola, alimentario, industrial y servicios, por lo
cual cuentan con un enfoque adaptado a las necesidades sectoriales de cada empresa y consideran los
requerimientos que exigen los mercados internacionales. Las sesiones de capacitación son
especializadas, pudiendo ser impartidas en un día o en programas modulares de hasta ocho sesiones,
tanto para empresas del Gran Área Metropolitana como de otras regiones (urbanas y rurales). Su impacto
es evaluado mediante una encuesta de satisfacción y durante los últimos años se ha logrado un aumento
sostenido en el resultado
69
El centro de distribución en Estados Unidos es el séptimo instrumento de apoyo a la innovación para

la exportación de las pymes. Este novedoso instrumento, con operaciones desde el año 2016, apoya la
consolidación de carga de las pymes, gracias al arriendo de una bodega en Estados Unidos por parte de
Procomer, la cual funciona como centro de distribución. Los requisitos para participar de este instrumento
son contar con un registro del producto ante la Food and Drug Administration (FDA), un plan de mercadeo
para Estados Unidos, una estructura de costos y brindar seguimiento al negocio. Se ha logrado apoyar a siete
empresas mediante un presupuesto de 15 millones de colones (aproximadamente 25.500 dólares). Aún no se
cuenta con un instrumento de evaluación, el cual está en proceso de construcción.
El octavo y último instrumento de apoyo es el e-commerce, el cual se ejecuta desde el año 2016
y consiste en un nuevo instrumento de apoyo al mercadeo digital. Para participar en este programa, la
empresa debe estar capacitada en materia de costos, marketing digital, cursos de fotografía, haber
aprobado un curso de LADE31 y cumplir con etiquetado, según sea el producto. Un total de 128 pymes
ha recibido apoyo durante el último año, con un presupuesto anual de 25 millones de colones
(aproximadamente 42.600 dólares). Se evalúa su impacto mediante la diversificación de canales de
distribución y comercialización.
Todos los programas analizados están destinados a apoyar principalmente a las pymes, aunque
las empresas de mayor tamaño no están excluidas de obtener apoyo. Todos los programas son
implementados directamente por Procomer.
b) Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt)

El Micitt cuenta con varios programas que apoyan la innovación de las pymes costarricenses en
las tres áreas de interés para este estudio (cuadro 10). Desde el punto de vista de programas no
reembolsables hay dos programas claves: el Programa de Innovación y Capital Humano para la
Competitividad (PINN) y el fondo de innovación que financia el Programa de Apoyo a la Pequeña y
Mediana Empresa (Propyme).
El PINN es un programa creado en el año 2014 por medio de un préstamo de 35 millones de
dólares del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el cual busca fortalecer y apoyar el crecimiento
de la productividad del país, mediante el apoyo a las actividades de formación de capital humano
avanzado y de innovación, en áreas estratégicas de los sectores productivos costarricenses, sean estas
pymes o no. Los recursos son utilizados específicamente para becas de posgrado, actualizaciones
profesionales y atracción de talentos, así como para apoyar a las empresas con recursos no reembolsables
para llevar a cabo proyectos de innovación empresarial.
El PINN cuenta con dos subcomponentes: el destinado a desarrollo de capacidades
empresariales para la competitividad y el orientado a capital humano avanzado para la competitividad.
Por medio del primero son otorgadas ayudas financieras complementarias y no reembolsables, para que
las empresas puedan acceder a servicios orientados a mejorar sus prácticas productivas, de gestión
empresarial, de innovación y cumplimiento de normas internacionales en materia de calidad, producción
limpia y seguridad industrial. Durante los últimos tres años (entre 2014 y 2016) han sido beneficiadas
60 empresas por medio de este componente, con un presupuesto aproximado de 4 millones de dólares.
Para tener acceso a estos recursos, las pymes solicitantes deben estar inscritas y certificadas por el
Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC).
El segundo subcomponente del PINN toma en cuenta que se requiere de la mejora sustancial
del capital humano para apoyar la innovación en el sector productivo de cualquier país. De ahí que su
objetivo sea atender las necesidades de capital humano avanzado, de alto nivel, para implementar
actividades de innovación en las empresas y, al mismo tiempo, ofrecer mejores condiciones de
entorno, que permitan atraer nuevas inversiones de alto valor agregado. Mediante el segundo
subcomponente del PINN se ha apoyado desde el año 2014 hasta el año 2016 a 240 costarricenses
para que realicen estudios de maestría y doctorado en Ciencias e Ingenierías, tanto en Costa Rica
31 Programa “La decisión de exportar”, dictado por Procomer.
70
(107) como en el exterior (133). Durante los últimos tres años el Micitt ha desembolsado la suma de
5,4 millones de dólares en este subcomponente.
Cuadro 10
Programas de apoyo a las pymes para la innovación para exportar por parte del Micitt
Dimensiones de la innovación de exportación Título del instrumento Año de creación
Instrumento no reembolsable y cofinanciamiento para la obtención Propyme 2003
de certificaciones (normas) y estándares.
PINN 2014
subcomponente 1
Instrumento no reembolsable y cofinanciamiento para la adaptación Propyme 2003
del producto a la demanda de los consumidores.
PINN 2014
subcomponente 2
Instrumento no reembolsable y cofinanciamiento para la búsqueda Propyme 2003
de nuevos canales de distribución o comercialización.
PINN 2014
subcomponente 2
Fuente: Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones [en línea] www.micit.go.cr.
Mediante Propyme, el segundo programa de apoyo a la innovación del Micitt, se ayuda a las
micro, pequeñas y medianas empresas costarricenses, debidamente inscritas en el MEIC32, para que
lleven adelante el desarrollo de proyectos de investigación, de procesos y productos, de patentes de
invención, de transferencia tecnológica, de capital humano y de proyectos de servicios tecnológicos.
Este programa, creado en el año 2003, ha apoyado entre 2014 y 2016 a 28 empresas para obtener
certificaciones y normas, a 32 empresas para la adaptación del producto a la demanda internacional y a
cinco empresas para la diversificación y profundización de los canales de comercialización. Lo anterior,
mediante un presupuesto anual de 1,5 millones de dólares. No todas las empresas apoyadas son
exportadoras, pero sí pymes.
Tanto en el caso del PINN como de Propyme, el apoyo no reembolsable es un 80% del valor total
del proyecto, con lo cual el subsidio que recibe la empresa es importante pero parcial. De esta forma se
espera que la empresa asuma también parte del riesgo del proyecto en el cual desea participar.
Solamente el programa Propyme cuenta con una evaluación de impacto, la que fue realizada en
el año 2013 bajo el patrocinio del BID. De acuerdo con esta medición, las empresas beneficiarias han
logrado mejorar su desempeño en materia de generación de empleo y exportaciones (Monge y
Rodríguez, 2013). El Micitt tiene la responsabilidad de llevar a cabo las evaluaciones de impacto del
PINN, pero aún no se cuenta con ellas.
En relación a la existencia de otros programas similares en otras instituciones, los funcionarios
del Micitt manifestaron que este ministerio trabaja en forma coordinada con otras entidades públicas y
privadas, para apoyar los esfuerzos de innovación de las empresas exportadoras. Específicamente se
identificó: el trabajo conjunto con Procomer para apoyar con capacitaciones, charlas, ferias y marca
país; con la Cámara de Exportadores (Cadexco) en capacitaciones, charlas y el premio Día del
exportador; con la CICR en capacitaciones, charlas y el programa Innovex para capacitar a empresas en
el área de mercadeo; y con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) en el programa de transferencia
de tecnología y capacitación a pymes.
32 Es decir, estar registradas en el registro de la Dirección General de Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Digepyme)
del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC). Para lo anterior, la empresa debe solo llenar un formulario
con cierta información estadística.
71
De acuerdo con las entrevistas, en el Micitt se consideró que cuando no existe evaluación de
resultados y seguimiento que genere un compromiso de las empresas participantes, en especial en los
programas de formación y capacitación, los resultados de los programas tienden a ser muy débiles. Así,
en opinión de estos funcionarios, la mayoría de los programas y/o esfuerzos de apoyo no reembolsables
y de cofinanciación para las pymes carecen de un programa adecuado de seguimiento y evaluación en
Costa Rica.
Si bien fue destacado el trabajo conjunto del Micitt con algunas instituciones en programas
específicos de apoyo a la innovación para las pymes, de las entrevistas surgió que aún falta mucha
articulación interinstitucional e intersectorial para obtener mejores resultados. Funcionarios de este
ministerio manifestaron que “se sigue trabajando en islas, sin fines en común. Muchas veces, cuando se
logra alguna articulación en mandos medios, se cancela por algún mando superior o viceversa”.
Un último punto que vale la pena resaltar sobre los programas que ejecuta el Micitt se refiere a
que existe preocupación respecto a que los instrumentos se han multiplicado durante los últimos años,
pero no así el personal necesario para su apropiada aplicación. De hecho, se señaló que únicamente se
cuenta con cuatro o cinco funcionarios calificados para el trabajo técnico que demandan estos
programas, mientras el resto del personal es administrativo.
Todos los programas mencionados son ejecutados directamente por el Micitt.
c) Cámara de Industrias de Costa Rica (CICR)

La CICR cuenta con programas de apoyo a la innovación para exportar en dos de las tres áreas
de interés de este estudio: en certificaciones y estándares, y adaptación del producto a la demanda
(cuadro 11). En el primer grupo, la CICR cuenta con varios programas, siendo el primero de ellos Apoyo
a las pymes para la obtención de certificaciones, mediante el cual apoya a las empresas para la
formulación de solicitudes ante los programas Propyme y PINN (que administra el Micitt), en temas
como certificaciones de calidad, ambiente e inocuidad. Entre las normas que pueden ser obtenidas están:
HACCP, ISO 9001, ISO 14001 y Cneutralidad. A través de este programa, creado en el año 2009, en
los últimos tres años 25 empresas afiliadas a la CICR han recibido financiamiento de hasta de un 80%
del costo para alcanzar tales certificaciones.
También dentro del área de certificaciones y estándares está el programa Acompañamiento en
mejora continua (voluntariado internacional), por medio del cual se brinda un acompañamiento a empresas
del sector metalmecánico para optimizar sus procesos productivos, con el fin de que se encadenen a
grandes empresas exportadoras que operan en Costa Rica (exportación indirecta). El proyecto consistió en
talleres grupales y un trabajo de campo en cada empresa, que se llevó a cabo en temas como herramientas
digitales, proceso de diseño, gestión de proyectos, calidad y operaciones, entre otros. Este programa solo
se implementó en el año 2016 y se efectuó gracias a la colaboración de una empresa multinacional, con un
presupuesto aproximado de 13.000 dólares. Esta iniciativa benefició a tres empresas y si bien es un
programa pequeño la CICR considera que lo aprendido le permite ofrecer este mismo programa a otras
empresas, siempre y cuando se obtenga el financiamiento requerido.
Otro programa dentro del área de las certificaciones es el proyecto de asesorías ambientales
KFW-CICR-BNCR creado en el año 2016. Mediante este programa, cuya institución ejecutora es el
Fondo Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW) de Alemania, se impartió talleres grupales y asesoría
técnica individual para mejorar los procesos productivos, desde el punto de vista del impacto ambiental.
Los beneficiarios de este programa, que sumaron 180 empresas, debían ser asociadas de la CICR y
también clientes del Banco Nacional de Costa Rica. El resultado del programa fue evaluado por la KFW
de Alemania, quien financió el 100% del costo sin solicitar contrapartida a las empresas beneficiarias.
El monto del proyecto fue de aproximadamente 100.000 dólares y sólo se ejecutó durante un año. Al
igual que en el programa anterior, la CICR considera que se puede replicar siempre y cuando se obtenga
el financiamiento requerido.
72
Cuadro 11
Programas de apoyo a las pymes para la innovación para exportar por parte
de Cámara de Industrias de Costa Rica
Dimensiones de Año de
Título del instrumento
la innovación de exportación creación
1) Instrumento no reembolsable
y cofinanciamiento para la obtención
de certificaciones (normas) y estándares,
por ejemplo:
a) Adquisición de patentes,
licencias, marcas
b) Adquisición de certificaciones Programas de apoyo a pymes para la obtención de certificaciones: 2009
de estándares capacitar, formar y desarrollar sistemas integrados de gestión como calidad,
ambiente, inocuidad. Por ejemplo: Normas HACCP, ISO 9001, ISO 14001,
Cneutralidad, entre otros. (Propyme y PINN).
c) Contratación de
auditoría/verificación/certificación
d) Contratación de Programa Acompañamiento en Mejora Continua (voluntariado 2016
consultoría especializada internacional): brindar un acompañamiento a empresas del sector
metalmecánico para optimizar sus procesos productivos, con el fin de
encadenarse a empresas grandes que operan en Costa Rica. El proyecto
consistió en talleres grupales y el trabajo de campo en cada empresa en
áreas como herramientas digitales, proceso de diseño, gestión de proyectos,
calidad, operaciones, entre otros.
Proyecto de asesorias ambientales KFW-CICR-BNCR: talleres grupales y 2016
asesoría técnica individual para mejorar los procesos productivos desde el
punto de vista del impacto ambiental.
Ruta a la Excelencia: proceso dirigido a empresas que requieren actividades 2007
de acompañamiento, formación, orientación y conocimiento de buenas
prácticas para apoyar la mejora de sus sistemas y resultados, en las siete
áreas del modelo a la excelencia: ambiente; enfoque al cliente y mercado;
enfoque hacia el talento humano; innovación y tecnología; procesos;
liderazgo y planificación estratégica y responsabilidad social.
2) Instrumento no reembolsable y
cofinanciamiento para la adaptación
del producto a la demanda de los
a) Adecuación de productos a la demanda Programa Innovación para la Excelencia (Innovex): busca incrementar la 2009
en el mercado de destino (calidad, capacidad innovadora de las empresas mipymes, mediante la capacitación y la
materiales y empaques) asistencia técnica individual, para que estas mejoren su oferta actual y a la vez
desarrollen una oferta de productos novedosos que respondan a las tendencias
de consumo y a los requisitos solicitados por los mercados más exigentes.
b) Adquisición de maquinaria y equipo
c) Contratación de consultoría especializada
d) Estudios técnicos (ingeniería
y diseño industrial)
e) Contratación de personal
f) Capacitación del personal Programa Innovación para la Excelencia para Empresas de Muebles en 2011-2013
Guanacaste: formar a un grupo de empresas de muebles de la provincia de
Guanacaste que estuvieron en los programas de promoción comercial de
Procomer, para que aumentaran su capacidad de innovación para competir
en el mercado local e internacional.
Programa de Encadenamiento en el Sector Médico: mejorar la 2013
competitividad de micro, pequeños y medianos suplidores de empresas
multinacionales en la industria de dispositivos médicos. Capacitación en
herramientas de gestión empresarial, mejora continua y una cultura de
excelencia empresarial.
Programa BP Innova Sostenible: modelos de negocios sostenibles e 2014-2015
innovadores del sector metalmecánico, litográfico, madera y transformación
de la madera (San José y Sarchí).
Fuente: Cámara de Industrias de Costa Rica [en línea] www.cicr.com.
73
Desde el año 2007 la CICR ejecuta el programa Ruta a la excelencia dirigido a empresas que
requieren actividades de acompañamiento, formación, orientación y conocimiento de buenas prácticas,
para apoyar la mejora de sus sistemas y resultados, en las siete áreas del modelo a la excelencia:
ambiente; enfoque al cliente y mercado; enfoque hacia el talento humano; innovación y tecnología;
procesos; liderazgo y planificación estratégica, y responsabilidad social. Este programa fue declarado
oficialmente como de interés nacional mediante el decreto N° 28.815, del año de 2000, cuenta con el
apoyo financiero de las empresas Baxter, Bridgestone e Intel, así como del Micitt y el Conicit como
promotores. Esta iniciativa está abierta a cualquier tipo de empresa miembro de la CICR y ha apoyado
a 38 empresas entre los años 2015 y 2016. No existe un presupuesto independiente asignado para llevar
adelante este proyecto y se considera parte de los esfuerzos de la CICR financiados con los recursos
generales de la cámara. El programa cuenta con un instrumento de evaluación, el cual mide el impacto
en cada empresa.
En el área de adaptación del producto a la demanda, la CICR ha contado con cuatro programas
de apoyo a la innovación para exportar. Únicamente Innovación para la excelencia (Innovex) cuenta
con financiamiento permanente y se ejecuta en forma ininterrumpida desde su creación en el año 2009.
Innovex busca incrementar la capacidad innovadora de las pymes, mediante la capacitación y la
asistencia técnica individual, para que estas mejoren su oferta actual y, a la vez, desarrollen una oferta
de productos novedosos, que respondan a las tendencias de consumo y a los requisitos solicitados por
los mercados más exigentes. Durante los últimos tres años ha apoyado a 120 empresas, las cuales deben
satisfacer dos criterios: ser certificadas por el MEIC como pymes y ser clientes del Banco Nacional de
Costa Rica. El presupuesto anual es de aproximadamente 23.000 dólares. Se financia aproximadamente
el 80% del costo del programa y la empresa beneficiaria aporta el 20% restante. Existe un sistema de
evaluación que consiste en la presentación del plan y su revisión por parte del Banco Nacional, así como
una medición de la satisfacción por parte de las empresas beneficiarias. En opinión de la CICR los
resultados de estas evaluaciones han sido satisfactorios.
Los otros tres programas están vinculados a capacitar, con el fin de adecuar el producto a la
demanda. Estos programas se implementaron entre los años 2011 y 2015. Actualmente no se ejecutan
porque no se cuenta con el financiamiento necesario. Estos programas eran: i) Innovación para la
excelencia para empresas de muebles en Guanacaste, el cual tenía como objetivo formar a un grupo de
empresas de muebles de la provincia de Guanacaste que estuvieron en los programas de promoción
comercial de Procomer, con el fin de aumentar su capacidad de innovación para competir en el mercado
local e internacional; ii) Encadenamiento en el sector médico, para mejorar la competitividad de micro,
pequeños y medianos suplidores de empresas multinacionales en la industria de dispositivos médicos.
Se capacitaba a estos suplidores en herramientas de gestión empresarial, mejora continua y una cultura
de excelencia empresarial; y iii) BP innova sostenible, por medio del cual se capacitaba en modelos de
negocios sostenibles e innovadores a los sectores metalmecánico, litográfico, de madera y
transformación de la madera de las ciudades de San José y Sarchí.
Respecto a otros programas en ejecución para apoyar la innovación para la exportación, los
funcionarios de la CICR entrevistados manifestaron que conocían algunos, principalmente de Procomer
e, inclusive, otros financiados por organismos internacionales, como la Unión Europea y el BID. No
obstante, expresaron sus dudas sobre la eficiencia con que operan algunos de los programas manejados
por parte del sector público costarricense. Afirmaron que todos los programas que conocen son de
utilidad, sin embargo, el mejor mecanismo para conocer su impacto es determinar cuántas empresas han
exportado después de ser parte de estos programas formadores. Lamentablemente, estos indicadores no
son públicos, por lo que no se conoce su efectividad.
También afirmaron que debería ampliarse la modalidad de participación en ferias en el exterior,
especialmente para que las pymes puedan concurrir de manera grupal o, inclusive, que sean parte de
algunas capacitaciones, de manera que las pymes puedan hacer prospección sobre las tendencias
internacionales y realicen vigilancia del entorno, en el marco de una feria internacional.
Los entrevistados consideran que la coordinación interinstitucional es escasa y que no hay una
estructura país que permita ayudar a las pymes en sus distintas etapas para innovar en las exportaciones.
74
Por la falta de coordinación no hay una secuencia lógica en los programas de apoyo, lo que conlleva
que algunos sean redundantes y que haya vacíos en algunas áreas. De hecho, cada institución específica
debería apoyar a las pymes según el nivel de desarrollo de estas empresas. Lo anterior permitiría que la
labor de promoción, investigación de mercados e identificación de clientes sea más efectiva y eficiente.
Finalmente, la CICR considera que para hacer más afines los instrumentos diseñados en las
instituciones públicas a las necesidades de las pymes exportadoras, se requeriría de un mayor
conocimiento de las necesidades de las empresas y su estructura. En muchas ocasiones, las pymes
señalan que los programas tienden a ser muy generales y que los instrumentos de apoyo financiero son
insuficientes y su aplicación es compleja.
Como complemento a lo anterior, se señala la existencia de vacíos en los instrumentos de apoyo
a la innovación para exportar y poca proactividad para generar esquemas más acordes al contexto
internacional. Por ejemplo, se requeriría de la existencia de instrumentos que les “enseñen” a las pymes
sobre un mejor aprovechamiento de los acuerdos comerciales; que permitan fortalecer la capacidad de
absorción tecnológica de las empresas, lo cual limita la generación de encadenamientos y el desarrollo
de innovaciones para la exportación, y que se trabaje con determinados subsectores para fortalecer su
competitividad durante los plazos de desgravación en una negociación, entre otros.
d) Cámara de Tecnologías de Información y Comunicaciones (Camtic)

La Camtic posee cinco programas para apoyar la innovación para exportar de sus empresas
miembros (cuadro 12). Todos los programas mencionados son ejecutados directamente por Camtic. Solo
en el caso del apoyo a los servicios digitales se realiza en asociación con Procomer.
Cuadro 12
Programas de apoyo a las pymes para la innovación para exportar de la Cámara
de Tecnologías de la Información y Comunicación
Año de Institución
Dimensiones de la innovación de exportación Título del instrumento
creación ejecutora
1) Financiamiento no reembolsable y cofinanciamiento
para la obtención de certificaciones (normas) y estándares,
por ejemplo:
a) Adquisición de propiedad intelectual (derechos de autor, Capacitaciòn y asesoria a empresarios 2003 Camtic
patentes, licencias, marcas u otros)
b) Adquisición de certificaciones de estándares Asesoria para la presentaciòn de proyectos 2006 Camtic
en PINN y Propyme
para la adaptación del producto a la demanda de los
a) Capacitación del personal Programa de capacitacion institucional 2003 Camtic
(tendencias, y nuevas tecnologias,
internacionalizacion, formaciòn gerencial)
b) Aprendizaje de directivos Programa Gerencia para 2006 Camtic en
la internacionalizaciòn de Servicios Digitales asociación
con
Procomer
para la búsqueda de nuevos canales de distribución
o comercialización, por ejemplo:
a) Participación en misiones al exterior Boletin B2B (oportunidades de negocios), 2006 Camtic
(prospección, exposición, ferias) boletin Click, producciòn y difusion
audio visual.
Fuente: Cámara de Tecnologías de la Información y Comunicación (www.camtic.org).
75
En materia de certificaciones y estándares hay un programa para apoyar la capacitación y

asesoría a empresas, tendiente a adquirir propiedad intelectual, el cual opera desde el año 2003 y ha
apoyado a 150 empresas. El requisito para participar de este programa es contar con experiencia en
materia de licencias. No se lleva un registro contable que permita saber el costo de este programa para
Camtic, ya que es ejecutado por los funcionarios de esta institución como parte de sus labores. Se cuenta
con un instrumento de evaluación por medio de una encuesta de satisfacción, cuyos resultados según
Camtic han sido positivos.
Camtic, al igual que en el caso de la CICR, apoya a sus miembros en el proceso de aplicación
ante el Micitt para tener acceso a los recursos de los fondos de los programas Propyme y PINN,
específicamente para la obtención de certificaciones y estándares. Durante los últimos tres años 30
empresas han recibido apoyo mediante esta iniciativa.
Para adecuar los productos de las pymes a la demanda de los consumidores, Camtic cuenta con
dos programas específicos. El primero de ellos está dirigido a la capacitación del personal, en materia
de tendencias y nuevas tecnologías, internacionalización y formación gerencial. Este programa opera
desde el año 2003 y con él se ha capacitado a 2.160 personas de diferentes empresas, mediante la
realización de 75 eventos. Se cuenta con una evaluación por medio de una encuesta de satisfacción. El
segundo programa está dirigido a los directivos de las empresas y su objetivo es la capacitación para la
internacionalización de servicios digitales. Opera desde el año 2006 y 60 ejecutivos han recibido
capacitación durante los últimos tres años. También en este caso se cuenta con una encuesta de
satisfacción como mecanismo de evaluación.
Camtic apoya a sus miembros en la búsqueda de canales de distribución o comercialización por
medio del boletín “B2B”, el cual es una herramienta electrónica que muestra oportunidades de negocios a
nivel nacional e internacional. A través del boletín “Clic” apoya la producción y difusión audiovisual.
Estos esfuerzos se vienen dando desde el año 2006 con un presupuesto anual de 240.000 dólares.
Durante los últimos tres años se ha apoyado a las empresas miembros con 138 boletines B2B,
que llegaron a 200 afiliados y generaron 1.500 ofertas por medio de formularios digitales.
Lamentablemente no se tiene información sobre la cantidad de negocios internacionales que realmente
han generado las empresas miembros de Camtic gracias al uso de este instrumento, ya que las empresas
que envían ofertas no confirman si logran cerrar o no la negociación.
Mediante el boletín B2B se informa a las empresas miembros sobre oportunidades de negocios
detectadas por medio de las licitaciones, a la vez que se promueve ruedas de negocios entre potenciales
oferentes y demandantes. En cuanto a las oportunidades de negocios, Camtic cuenta con una unidad que
se encarga de reunir información proveniente de empresas que demandan servicios o productos
digitales, la que es publicada en el diario oficial Gaceta del Gobierno de Costa Rica, en la plataforma
tecnológica “Merlink” para compras por parte de las instituciones del Estado y en otras fuentes a nivel
centroamericano. Camtic comunica sobre oportunidades de negocios a sus asociados sin que estos
conozcan quien demanda el servicio o producto. Así, las empresas interesadas llenan un formulario
digital con su oferta y Camtic filtra esta lista eliminado empresas no asociadas a la Cámara o, bien, que
estén atrasadas en sus cuotas de afiliación. Posteriormente, Camtic pasa las ofertas a los demandantes y
ofrece la oportunidad de llevar a cabo ruedas de negocios entre demandantes y oferentes. Sin embargo,
por lo general, el demandante contacta al oferente directamente y por ello no es posible saber el resultado
de la gestión de Camtic mediante el boletín B2B.
En cuanto al conocimiento de otros programas, los funcionarios de Camtic manifestaron
conocer principalmente aquellos de Procomer y Micitt. Sin embargo, consideran que no existe una
apropiada coordinación interinstitucional para apoyar en forma integral a las pymes en sus esfuerzos
innovadores para exportar. Por otra parte, respecto a la afinidad de los instrumentos de apoyo a la
innovación para exportar expresaron que, en su opinión, los instrumentos no están necesariamente
diseñados para apoyar a las pymes según el nivel de desarrollo de estas.
76
e) Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria (Cacia)

De acuerdo con funcionarios de Cacia, esta cámara sólo cuenta con un programa de apoyo a la
innovación para exportar, el cual consiste en seminarios dirigidos al personal de sus afiliadas, en materia
de adaptación del producto a la demanda de los consumidores. Se estima que mediante este programa
1.600 pymes han recibido apoyo en los últimos tres años. Lamentablemente no se cuenta con
información sobre el presupuesto para llevar a cabo estos seminarios ni tampoco sobre el año en que
comenzó el programa.
Al igual que en las entrevistas hechas en otros cámaras empresariales, los funcionarios de Cacia
afirmaron conocer los otros programas que instituciones públicas, como Procomer y Micitt, tienen para
apoyar a las pymes en materia de innovación para exportar. Consideraron que estos programas son de
mucha ayuda para las pymes y que las experiencias, por lo general, son muy positivas con respecto a la
ejecución de los mismos. Destacaron que muchas pymes han podido lograr certificaciones o estándares
con ayuda de estos programas, así como implementar mejoras en sus productos o procesos. Además,
algunas empresas han generado nuevos negocios tras los contactos realizados a través de la participación
en ferias y eventos internacionales, en los cuales pudieron tener presencia con ayuda de los programas
administrados por instituciones públicas.
Agregaron que la coordinación interinstitucional podría ser mejorada, lo que permitiría
aprovechar más los recursos, se tendría mayor conocimiento por parte de las pymes sobre los programas
y, por lo tanto, habría mayor interés de participar en ellos. Una propuesta en este sentido es homologar
los formularios de solicitud y simplificarlos o canalizarlos a través de una “ventanilla única”. A veces,
la dificultad o la falta de comprensión para llenar formularios o presentar requisitos, hace desistir a las
pymes de aplicar a los programas de apoyo para innovar y lograr así exportaciones.
Los funcionarios de Camtic también consideraron que los instrumentos diseñados en las
instituciones públicas no son necesariamente afines a las necesidades de las pymes exportadoras, ya que
a veces dependen en gran medida de la política del gobierno de turno y no se cuenta con reglas claras
ni trámites ágiles.
Se puede concluir que Costa Rica cuenta con una amplia gama de instrumentos diseñados para
apoyar los esfuerzos de las pymes que desean innovar para exportar. Los principales esfuerzos son
desarrollados por entidades públicas, específicamente Procomer y Micitt y, en algunos casos, se cuenta
con interesantes experiencias de programas más modestos desarrollados por organizaciones gremiales
del sector privado. Estos últimos esfuerzos, sin embargo, no son sostenibles en el tiempo debido a la
falta de recursos para tal propósito, situación que no se presenta en el caso de los programas diseñados
y ejecutados por las instituciones públicas.
2. El caso de Panamá
Históricamente Panamá se ha caracterizado por la venta de servicios, en particular de aquellos
relacionados a los sectores de turismo, naviero (sobre todo mediante el Canal de Panamá), bancario y
empresarial. Sin embargo, de acuerdo con las autoridades entrevistadas para el propósito del presente
estudio, existe un creciente interés en promover las exportaciones de bienes y la participación de las
pymes en este esfuerzo, con el objetivo de diversificar la oferta exportable.
Con este objetivo, las autoridades panameñas han promovido las exportaciones por medio de
diferentes mecanismos, incluyendo la negociación de tratados de libre comercio bilaterales y
multilaterales, así como el establecimiento de ciertos incentivos directos a los exportadores33. Un
ejemplo de lo anterior es la promoción de exportaciones agropecuarias no tradicionales mediante los
beneficios de la Ley de Promagro, de noviembre de 2013, en la cual se estableció el programa para la
promoción y modernización agropecuaria y agroindustrial. Esta ley fomenta la mejora de la
33 No se identificaron incentivos similares en el caso de Costa Rica o de la República Dominicana.
77
productividad, competitividad y desarrollo integral de las actividades del sector agrícola en las
diferentes etapas de la cadena productiva.
La segunda herramienta de fomento a las exportaciones está dirigida al sector industrial
(incluyendo la agroindustria) y corresponde al certificado de fomento industrial (CFI) otorgado a las
empresas industriales, según la Ley 76 de noviembre de 2009. Este instrumento consiste en un
certificado no trasferible, exento de toda clase de impuestos, que no causa ni devenga intereses, con el
cual las empresas industriales pueden pagar sus obligaciones de impuestos nacionales, tasas y
contribuciones propias. Este incentivo se discutirá con mayor detalle más adelante en esta sección.
De acuerdo con cifras del Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), las pymes representan
un 97% de las empresas exportadoras de Panamá y sus envíos al exterior representan un 25% del valor
de las exportaciones totales. De allí, entonces, el interés de las autoridades panameñas en promover aún
más las exportaciones que realizan las empresas pymes de este país. A continuación se identifica a las
instituciones que promueven la innovación en las empresas exportadoras de Panamá, así como los
programas que algunas de ellas ejecutan en este ámbito.
El Ministerio de Comercio e Industrias de Panamá es la entidad encargada de manejar el trámite
para las exportaciones por medio de la ventanilla única de exportación; la promoción de las
exportaciones del país a través de la Dirección Nacional, y la negociación y administración de los
Tratados de Libre Comercio de Panamá, función desarrollada mediante el Viceministerio de
Negociaciones (diagrama 7). En Panamá no existe una entidad encargada de la estrategia nacional y de
la coordinación en materia de exportaciones, de conformidad con el resultado de las consultas hechas a
las autoridades panameñas, para los propósitos del presente estudio. Sí se cuenta con la participación de
organizaciones del sector privado, como cámaras empresariales, para el fomento de las exportaciones
del país.
Diagrama 7
Panamá: marco institucional de apoyo a las exportaciones
Para los efectos del presente trabajo se entrevistó a funcionarios de varias instituciones públicas
y privadas, las cuales eran las fuentes de información más apropiadas para alcanzar los objetivos de este
estudio, en opinión de las autoridades a cargo del diseño de políticas públicas. Estas instituciones son
descritas a continuación.
78
Instituciones públicas:
• Ministerio de Comercio e Industrias (MICI): apoya la innovación para la exportación por
medio de la Dirección Nacional de Exportaciones y el Departamento de Fomento y
Producción Industrial. Este ministerio, que cuenta con diversas agencias en todo el país y
con un total de 1.012 funcionarios, tiene como misión la planificación, organización,
coordinación, dirección y control de las actividades tendientes a hacer posible la creación,
desarrollo y expansión del comercio, la industria, las actividades financieras, la
investigación y aprovechamiento de los recursos minerales en el país, y el cumplimiento
de la política de comercio exterior. Tal y como se discute más adelante es la entidad pública
de mayor importancia para apoyar a las pymes en sus esfuerzos de exportación.
• Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Senacyt): es una institución
autónoma, que fue creada por la Ley 13 de abril de 1997, modificada posteriormente por
la Ley 50 de diciembre de 2005 y por la Ley 55 de diciembre de 2007, que le confirió
autonomía a la institución en sus tareas administrativas. La Secretaría trabaja guiada por
los lineamientos establecidos en el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación 2015-2019. Su objetivo es fortalecer, apoyar, inducir y promover el desarrollo
de la ciencia, la tecnología y la innovación en este país. Todas las actividades, proyectos y
programas de la Senacyt tienen como objetivo fortalecer, apoyar, inducir y promover el
desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación con el propósito de elevar el nivel de
productividad, competitividad y modernización en el sector privado, el gobierno, el sector
académico e investigativo y la población en general.
Instituciones privadas:
• Unión Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas (Unpyme): es una organización
empresarial sin fines de lucro, constituida según Resolución Nº12 de 1979, del Ministerio
de Trabajo y Desarrollo Laboral, que asocia a empleadores de micro, pequeñas y medianas
empresas, sean estas naturales o jurídicas, para el desarrollo, bienestar y protección del
sector de las pymes en general y de sus miembros en particular. Son el gremio de las micro,
pequeñas y medianas empresas formales más antiguo del país y forman parte del Consejo
Nacional de la Empresa Privada y del Consejo Nacional de la Micro y Pequeña Empresa,
ente asesor del Ejecutivo en materia relacionada con el sector de las mipymes. Es un
importante referente sobre el quehacer de las pymes en este país.
• Sindicato de Industriales de Panamá (SIP): fue fundado en 1945 con el objetivo de
desligar a la industria del sector comercio, ya que ambas actividades eran controladas
anteriormente por la Cámara de Comercio. La idea fue crear una institución que unificara
a las industrias de Panamá, velando por la defensa de las mismas y de sus miembros. Esta
institución, como se describe más adelante, ha ejecutado algunos programas que apoyan
la innovación para la exportación de las empresas industriales panameñas. El SIP cuenta
con un total de nueve trabajadores.
• Asociación Panameña de Exportadores (APEX): fue fundada en 1971, respondiendo al
interés de los empresarios del sector para fomentar el comercio exterior, las exportaciones
y contar con un organismo representativo de los intereses de dichas personas o empresas.
Por ello, el objetivo de APEX es fomentar el comercio exterior de Panamá, procurando
establecer y mantener sólidas relaciones comerciales con otros países y cooperar con
personas e instituciones interesadas en el comercio exterior. Otros propósitos son velar por
la presentación de la más alta calidad en los productos panameños y promover la
expedición o reforma de toda clase de leyes y reglamentos, en beneficio del comercio
exterior, entre otros. La APEX cuenta con sólo dos trabajadores.
En algunos casos, los instrumentos que promueven la innovación no son exclusivos para
empresas exportadoras, pero están incluidos en el análisis, ya que pueden ser utilizados por empresas
79
exportadoras para llevar a cabo innovaciones en las áreas de certificaciones y normas; adaptación del
producto a la demanda internacional, y diversificación y profundización de los canales de
comercialización. En adición a lo anterior, se puso énfasis en buscar aquellos instrumentos que tuvieran
cierta importancia relativa de acuerdo con los entrevistados, ya fuera por su cobertura o por el
conocimiento adquirido para futuras iniciativas.
Las instituciones entrevistadas manifestaron que existe coordinación en materia de formulación
de políticas en el campo de la innovación (por ejemplo Senacyt y otras entidades de gobierno), pero en las
entrevistas no se observó un trabajo de coordinación entre las diferentes entidades.
En términos generales, en lo que resta del presente apartado se describe los principales
programas e instituciones, por medio de los cuales se apoya la innovación para la exportación de las
pymes en Panamá (véase el cuadro 13).
En términos generales, se puede concluir que en Panamá existen muy pocos programas, tanto
del sector público como del sector privado, que tratan de apoyar los esfuerzos de innovación para la
exportación realizados por las pymes. Desde el punto de vista de cobertura, los programas aplican
prácticamente a todas las categorías de innovación analizadas. A continuación se describe con mayor
detalle los programas, según la institución que los ejecuta.
Cuadro 13
Panamá: resumen de programas e instituciones que apoyan la innovación para exportar
Instituciones públicas Instituciones privadas
Dimensiones de la innovación de exportación
MICI Senacyt SIP
1) Financiamiento no reembolsable y Sistema de gestión y Grants
cofinanciamiento para la obtención de aseguramiento de calidad y de
certificaciones (normas) y estándares, por gestión medioambiental Ley 76.
ejemplo:
b) Adquisición de certificaciones de estándares Cradle to cradle
d) Contratación de consultoría especializada Simapro
2) Financiamiento no reembolsable y I&D, inversiones o Grants

cofinanciamiento para la adaptación del producto reinversiones de utilidades y
a la demanda de los consumidores: capacitación y entrenamiento
RH Ley 76.
presente estudio.
a) Ministerio de Comercio e Industrias (MICI)

En el pasado, algunos organismos internacionales34 apoyaron iniciativas puntuales para cumplir
y certificar estándares, pero en la actualidad no se cuenta con un programa específico para este campo,
de acuerdo a las entrevistas realizadas.
En la adecuación de productos a la demanda, el instrumento más importante es el certificado de
fomento industrial (CFI) que otorga, según la Ley 76 de 2009, dos tipos de incentivos específicos a las
empresas industriales y agroindustriales. En primer lugar considera el beneficio de un 35% de reintegro
de los desembolsos realizados en inversiones en investigación y desarrollo; en capacitación y
entrenamiento del recurso humano; en sistema de gestión y aseguramiento de la calidad y en gestión
medio ambiental; en reinversión de utilidades e incremento en el empleo asociado a la producción, en
34 Un ejemplo es el apoyo brindado a los productores de cacao, que en su mayoría son indígenas, a los cuales se les
ayudó por medio de su cooperativa en materia de capacitación, para obtener certificaciones que les permitieran
ingresar a mercados.
80
el caso de las empresas agroindustriales. En el caso de las empresas del sector industrial este beneficio
es de un 25%.
En segundo lugar, mediante la Ley 76 se otorga el beneficio de importar a una tarifa preferencial
de un 3% las materias primas, productos semielaborados o intermedios, maquinarias, equipos y
repuestos para los mismos, envases, empaques y demás insumos que entren en la composición o en el
proceso de elaboración de sus productos.
El incentivo del CFI es útil sólo para aquellas pymes que pagan impuestos en el año en que se
realizaron las inversiones. No obstante, al obtener el beneficio puede ser utilizado durante los siguientes
siete años. Para mantener vigente este certificado, la empresa debe pagar una anualidad según su
volumen de ventas.
La solicitud para el CFI puede ser descargada por las pymes desde la web del MICI sin costo.
El personal del MICI en las diferentes regiones de Panamá puede ayudar a las pymes a llenarlo. Se debe
adjuntar un informe de inversión suscrito por un contador público autorizado.
A pesar de que el sistema de incentivos mediante el CFI existe desde el año 2009, a la fecha
(2017) solamente entre 10 y 15 pymes han recibido apoyo mediante este instrumento. De acuerdo con
las autoridades panameñas, el problema ha sido de falta de divulgación de este incentivo entre los
potenciales beneficiarios, aunque también cabe la posibilidad de que existan otras razones para esta
pequeña cobertura, como el hecho de que el programa no cumpla con las necesidades de las empresas.
Lamentablemente no se identificó estudios sobre este particular. Existe una mayor cantidad de empresas
grandes que se ha beneficiado de este instrumento, que fluctuaría entre 50 y 60 empresas.
Entre las empresas que han utilizado este beneficio y han logrado mejorar su capacidad de
exportación están OSOP, que produce sismógrafos y vende en Estados Unidos, Europa y Asia; La viuda
del café, que produce derivados del café como cremas, jabón y licores, y la Tenería don Tino, que trabaja
en la actividad de cueros.
En materia de optimización de canales de comercialización, el Ministerio de Comercio e
Industrias apoya la participación de pymes en ferias internacionales, algunas veces con presencia de
organismos internacionales que apoyan también estos esfuerzos. Para participar en estas ferias las pymes
deben cubrir el costo de los pasajes y el alojamiento.
b) Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Senacyt)

La Senacyt cuenta con recursos para apoyar la innovación para exportar en las pymes, sin
embargo su enfoque está más dirigido a apoyar innovaciones radicales o altamente novedosas en el
campo de nuevos productos, que a sustentar innovaciones relativamente simples en mejoras de
productos o procesos o, bien, innovaciones de organización y comercialización. Mucho del énfasis de
la Senacyt está centrado en el desarrollo de recursos humanos especializados y en el interés científico y
tecnológico. En estos campos se apoya a la educación superior por medio de becas para maestrías y
doctorados, tanto en Panamá como fuera del país.
También cuentan con recursos no reembolsables (grants) para apoyar los esfuerzos de
innovación por parte de las pymes, no obstante, según las autoridades de la Senacyt, debido al pequeño
parque productivo panameño no se cuenta con una importante demanda por estos recursos. Esta
institución, la única que cuenta en Panamá con recursos destinados a proyectos de investigación y
desarrollo, financia anualmente cerca de 70 proyectos, los cuales son ejecutados principalmente por
empresas e instituciones como universidades.
La Dirección de Innovación, que es la que otorga estos grants a las empresas, ha financiado tanto
innovaciones tecnológicas como no tecnológicas, poniendo énfasis en el impacto de la innovación y en el
hecho de si el solicitante cuenta con cofinanciamiento. Los fondos provienen del presupuesto nacional y a
veces de préstamos con organismos internacionales como el BID. El presupuesto para inversión es de 43
millones de dólares, monto que se utiliza tanto para apoyar a empresas y otras instituciones mediante
grants como para entregar subsidios a los centros de investigación.
81
En el área de innovación se otorga financiamiento por medio de convocatorias para capital

semilla (15 ganadores por año); capital de escalamiento para aumentar tamaño, con aporte de hasta 50
mil dólares (seis ganadores el año 2016) y fomento para innovación para empresas ya establecidas con
más de tres años de operación, con un monto de hasta 200 mil dólares (seis ganadoras por año).
Entre las pocas empresas que han recibido apoyo en materia de innovación se encuentra
Aboquete, que elabora productos para la agricultura y está exportando a Centroamérica; Si es natural,
que trabaja en apicultura y exporta también a Centroamérica; Camaco, dedicada a la actividad
camaronera, y OSOP que solicitó recursos para proyectos de investigación, desarrollo e innovación para
la producción de sismógrafos, los cuales vende en diversos mercados.
La Senacyt hace una labor importante en el desarrollo de política pública en materia de ciencia,
tecnología e innovación y, por ende, trabaja en la coordinación con otros actores claves de Panamá en
esta labor.
Dado el poco éxito de Panamá en materia de diversificación y crecimiento de las exportaciones
de bienes, en comparación con otros países de la región (véase sección C), las autoridades de la Senacyt
consideraron que esto se debe, en parte, a un problema de coordinación de políticas y a la carencia de
una política de promoción de las exportaciones y, dentro de este último aspecto, a la falta de innovación
para la exportación. Manifestaron, además, que existen problemas asociados con la capacidad
institucional a nivel de los mandos medios, lo que impide avanzar en el diseño e implementación de este
tipo de políticas.
En síntesis, las autoridades de la Senacyt afirmaron que Panamá presenta una falla en la
generación de productos para exportar. No hay oferta exportable importante fuera de la exportación de
servicios asociada al Canal de Panamá, turismo y servicios empresariales. Existen, por tanto,
importantes problemas que requieren ser resueltos para la generación de productos exportables.
Si bien el Ministerio de Comercio e Industrias cuenta en el área de innovación para la exportación
con una Dirección Nacional de Exportaciones, esta no tiene programas específicos que apoyen a los
exportadores en materia de innovación para la exportación. De hecho, tal y como se discutió en el apartado
anterior sobre este Ministerio, sólo existe un programa de apoyo a la innovación, que es ejecutado por el
MICI pero que no es exclusivo para las exportaciones (Ley 76 CFI).
c) Sindicato de Industriales de Panamá (SIP)

El SIP tiene 70 años de operación como la cámara de industriales del país. Esta agrupación
empresarial incluye a empresas manufactureras y del sector servicios, como las navieras y los bancos.
Las pymes tienen una participación de aproximadamente un 60% en esta organización.
Desde la óptica del sector privado, el SIP ejecutó un proyecto importante para apoyar a
empresas industriales para que sus procesos productivos sean más amigables con el ambiente,
obteniendo una certificación internacional que les permite ingresar a Estados Unidos y a la Unión
Europea. El proyecto se denominó Programa producción ciclo cerrado (cradle to cradle), fue ejecutado
entre los años 2013 y 2015 y contó con el auspicio de la Organización de Estados Americanos (OEA).
Esta certificación ha permitido a las empresas beneficiarias entrar a once países de la Unión
Europea y a Estados Unidos, mercados que demandan este tipo de requisitos a los países desde donde
importan estos productos. La certificación tiene varios niveles, desde el bronce al platino. La
certificación bronce se refiere a salud de materiales y da cuenta que el producto es inocuo para la salud
humana. Este sello fue obtenido por dos empresas panameñas: de la industria embotelladora de agua
(Aguas cristalinas) y de la industria embotelladora de vinagre (Proluxsa). La obtención de la categoría
bronce para ambas empresas fue considerada como el indicador de éxito del programa. Si bien la
cantidad de empresas beneficiarias es muy pequeña, este programa es considerado importante por el
potencial que tiene si la SIP lo pudiese implementar a mucha mayor escala.
De acuerdo con las autoridades del SIP, la intención era seguir con el programa y crear un
instituto dentro de esta institución, pero la carencia de recursos financieros no permitió seguir con la
82
iniciativa, a pesar de que el conocimiento se quedó en la SIP. Por ello, lamentablemente el programa no
continuó luego de que terminó la cooperación internacional que lo financiaba. El programa no daba
dinero a las empresas —que no debieron aportar recursos de contrapartida—, sino el apoyo para obtener
la certificación y esa ayuda equivalía a 25.000 dólares por empresa. En la actualidad, las empresas
mantienen la certificación.
A manera de conclusión se puede afirmar que en el caso de Panamá son escasos los esfuerzos para
apoyar a las pymes a innovar para la exportación (por ejemplo, inversión en tecnologías y certificaciones
internacionales), tanto a nivel gubernamental como privado, tomando en cuenta la importancia que
representan estos instrumentos para mejorar la competitividad de las exportaciones. Panamá no ha mostrado
un alto dinamismo en materia de exportaciones de bienes, a diferencia de lo hecho por Costa Rica y la
República Dominicana. Además, de acuerdo con las entrevistas hechas para este estudio, los
encadenamientos productivos entre pymes y empresas exportadoras son muy escasos en Panamá.
3. El caso de República Dominicana

Durante los últimos cinco años, la República Dominicana ha logrado incrementar sus exportaciones y
también aumentar en forma importante la diversificación de las ventas al exterior, tanto en términos de
productos como de destinos de exportación (véase sección C). Además ha logrado, al igual que Costa
Rica, desarrollar un importante régimen de zonas francas para la atracción de inversiones extranjeras,
cuyo principal propósito es la producción destinada al mercado internacional. No obstante, las pymes
no participan directamente de los beneficios de este régimen, al igual que lo observado en el caso de
Costa Rica.
Diagrama 8
República Dominicana: marco institucional de apoyo a las exportaciones
En términos generales se puede argumentar que las autoridades dominicanas dan a la promoción
de las exportaciones una gran importancia. A continuación se detalla las iniciativas que propician los
sectores público y privado para promover la innovación para exportar por parte de las pymes.
El marco institucional se origina en una estrategia nacional y en la coordinación de esfuerzos
en el área pública, lo que corresponde al Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana
(CEI-RD). El diseño de las políticas es realizado por la entidad que está cargo de las exportaciones, que
es el Ministerio de Industrias, Comercio y Mipymes (MIC), junto con el CEI-RD y el Ministerio de
Relaciones Exteriores. La implementación de las políticas o esfuerzos de apoyo a las exportaciones son
83
llevados a cabo por el Viceministerio de Comercio Exterior y el Viceministerio de Fomento a las

Mipymes. En la implementación de políticas las autoridades dominicanas coordinan esfuerzos con otras
entidades públicas y privadas, entre estas últimas por ejemplo, con la Asociación Dominicana de
Exportadores (Adoexpo).
Para los efectos del presente trabajo se entrevistó a funcionarios de varias instituciones
públicas e instituciones privadas, las cuales fueron consideradas como las fuentes de información más
apropiadas para alcanzar los objetivos de este estudio, de acuerdo con las autoridades a cargo del
diseño de políticas públicas.
Instituciones públicas:
• Ministerio de Industria y Comercio (MIC): es la institución que formula la política industrial
del país en consonancia con los lineamientos, planes generales y prioridades del gobierno
central. Define y supervisa la aplicación de las estrategias de fomento y desarrollo del sector
industrial y el cumplimiento de las normas, disposiciones y regulaciones que lo rigen.
Promueve la inversión extranjera y nacional en el sector de zonas francas industriales,
fomentando la incorporación de nuevos parques y empresas. Traza las políticas de apoyo,
promoción, fortalecimiento y desarrollo del sector de pymes. Coordina la ejecución, a través
del Programa de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Promipyme), de las estrategias y
acciones orientadas a promover y facilitar la creación, gestión, operación, desarrollo y
crecimiento sostenido de las pymes, mediante el financiamiento, la capacitación y la
asistencia técnica. Cuenta con un total de 1.270 empleados.
• Centro de Exportación e Inversión (CEI-RD): tiene por objetivo contribuir al incremento
de las exportaciones y las inversiones en favor de la economía dominicana y que las mismas
generen crecimiento, productividad, empleo e impacten en el desarrollo sostenible de este
país. El gobierno dominicano ha mostrado vital interés en impulsar el cumplimiento de
estas metas, concertando y poniendo en ejecución un plan nacional de fomento de las
exportaciones y desarrollando la estrategia nacional de promoción de inversiones y, a su
vez, promoviendo la renovación de las políticas comerciales. A través del sistema de metas
presidenciales se ha concebido la formulación y ejecución de estas metas, lo que implica
una reorientación de los esfuerzos institucionales tendientes a alcanzar acuerdos, tanto con
las demás instituciones públicas como con entidades del sector privado que intervienen en
la promoción de las exportaciones y las inversiones, de modo que la administración actúe
de forma coordinada, gestionando la facilitación de procesos para la exportación e
inversión y la mejora de los indicadores de negocios y competitividad del país. La misión
del CEI-RD es crear valor, optimizar la atracción de inversión y mejorar la presencia
exportadora en los mercados internacionales, creando empleos de calidad.
• Consejo Nacional de Competitividad (CNC): es un organismo de la República Dominicana
en el que participan los sectores público y privado (aunque es una entidad del gobierno
dominicano), creado el 3 de noviembre de 2001 mediante un decreto presidencial y
ratificado el 10 de enero del año 2006 por medio de la Ley Número 1-06. Su objetivo
principal es formular, implementar y desarrollar las estrategias competitivas de los sectores
productivos vitales de la economía del país, con el fin de estructurar una política nacional
para enfrentar los retos de la globalización y la apertura comercial. El CNC mantiene una
visión de trabajo y liderazgo en la cual se busca, mediante el diseño de instrumentos de
política y planes concretos de inversión, diversificar y fortalecer los principales sectores
productivos en el marco de una macro estrategia competitiva nacional. Lo anterior se lleva
a cabo mediante la implementación del plan nacional de competitividad sistémica; la
promoción de la asociatividad como parte integral de la responsabilidad social empresarial;
el desarrollo del modelo de clústeres; propiciar un espacio de diálogo público-privado para
la discusión de políticas; la promoción de mejoras en el ambiente y clima de negocios; la
84
promoción de reformas y modernización del marco jurídico, y el monitoreo y seguimiento

al desempeño competitivo. Esta institución cuenta con un total de 39 personas.
Instituciones privadas
• Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación (Camaratic): es una asociación
sin fines de lucro, regida por las leyes de la República Dominicana, formada el 11 de
febrero 2010. Su misión fundamental es promover y desarrollar el sector de las tecnologías
de la información y comunicación, para lograr su inserción en la maquinaria productiva del
país, su acceso a la pequeña y mediana empresa y a todos los sectores de la población
dominicana; y promover la creación de empresas de tecnología robustas, que exporten, que
creen empleo y contribuyan al producto interno bruto, que formen recursos humanos y
apoyen la innovación, la cultura emprendedora y la creación de riquezas. Esta entidad
cuenta con aproximadamente 125 empresas miembros y con siete trabajadores35.
• Asociación Dominicana de Exportadores (Adoexpo): es una organización sin fines de lucro
dedicada a fomentar, defender y promover las exportaciones de bienes y servicios de la
República Dominicana, a través de la gestión de consultas, capacitaciones, proyectos y
actividades relacionadas al sector. Esta institución cuenta con un total de 14 empleados.
• Junta Agroempresarial Dominicana (JAD): esta institución es la principal organización
empresarial del sector agropecuario dominicano. Su principal objetivo es apoyar, fomentar,
promover y defender la producción agropecuaria de este país, mediante el ofrecimiento de
asistencia técnica directa, capacitación, información y servicios que contribuyan a la
innovación tecnológica entre los productores agropecuarios. La JAD apoya el aumento de la
producción y la productividad haciendo uso sostenible de los recursos naturales y el medio
ambiente, mejorando la cantidad de los productos y la capacidad gerencial de los productores,
para aumentar su competitividad en los mercados nacionales e internacionales. Esta
organización privada cuanta con total de 103 trabajadores.
En algunos casos los instrumentos que promueven la innovación no son exclusivos para
empresas exportadoras o pymes de la República Dominicana. Sin embargo, se incluyen en el análisis ya
que pueden ser utilizados por empresas exportadoras para llevar a cabo innovaciones en las áreas de
certificaciones y normas, adaptación del producto a la demanda internacional, y diversificación y
profundización de los canales de comercialización. También se destaca aquellos instrumentos que
tuvieran cierta importancia relativa, de acuerdo con los entrevistados.
A continuación se describe, en términos generales, los principales programas e instituciones
por medio de los cuales se apoya la innovación para la exportación de las pymes en la República
Dominicana (cuadro 14).
35 Solamente un empleado está contratado directamente por Camaratic, mientras los otros son aportados por tres
empresas miembros de la cámara como apoyo en especie a la operación de la entidad.
85
Cuadro 14
República Dominicana: resumen de programas e instituciones que apoyan
la innovación para exportar
Instituciones públicas Instituciones privadas
Dimensiones de la innovación de exportación
MIC CEI-RD Adoexpo JAD
certificaciones (normas) y estándares, por ejemplo:
a) Adquisición de propiedad intelectual
(derechos de autor, patentes, licencias, marcas
u otros)
b) Adquisición de certificaciones de estándares Progana
c) Contratación de
auditoría/verificación/certificación
d) Contratación de consultoría especializada Asistencia técnica Contratación de consultores
para la internacionales para realización
implementación de un de jornadas informativas sobre
sistema de Buenas las implicaciones de GLOBAL
Practicas de GAP para productores y
Manufactura (BPM). consultores.
e) Otros Alianza Adoexpo-Inteco.
cofinanciamiento para la adaptación del producto a
la demanda de los consumidores, por ejemplo:
a) Adecuación de productos a la demanda Acuerdo Adoexpo-IESC Fondagro
en el mercado de destino (calidad, materiales y BAM
y empaques)
b) Adquisición de maquinaria y equipo
c) Contratación de consultoría especializada Internacionalización
de las mipymes.
d) Estudios técnicos (ingeniería
y diseño industrial)
e) Contratación de personal
f) Capacitación del personal Programa de capacitaciones Prorural y

mensuales a los miembros BAM
sobre temas de interés.
g) Aprendizaje de directivos
h) Otros Gestión de consultas
Asesoría personalizada
Proyecto Food for Progress.
3) Financiamiento no reembolsable y Proyecto piloto Unidad de
cofinanciamiento para la búsqueda de nuevos Servicios de Desarrollo
canales de distribución o comercialización, por Agropecuario.
ejemplo:
a) Participación en misiones al exterior Internacionalización Coordinación para Ferias y misiones comerciales Apoyo a
(prospección, exposición, ferias) de las mipymes participación ferias y en ferias en el
misiones comerciales. exterior
Proyecto Proexporta Popular
b) Estudios de mercado Publicación de estudios
c) Envío de muestras
d) Otros Internacionalización Página web Adoexpo

de las mipymes
presente estudio.
Se puede concluir que en la República Dominicana existen programas del sector público y del
privado que tratan de apoyar los esfuerzos de innovación para la exportación realizados por las pymes
de este país. Desde el punto de vista de cobertura, los programas que aplican prácticamente a todas las
categorías de innovación analizadas son aquellos ejecutados por el MIC, en el caso del sector público y
por Adoexpo y JAD en el caso del sector privado. A continuación se describe en mayor detalle los
programas del cuadro II.8, según la institución que los ejecuta.
86
a) Ministerio de Industria y Comercio

De conformidad con el Viceministerio de Industria y Comercio, a cargo de la promoción de las
exportaciones en República Dominicana, operan en este país 1,5 millones de micro, pequeñas y
medianas empresas, de las cuales 20.000 son pequeñas y medianas. Las autoridades de este país
consideran que la mejor manera de apoyar el esfuerzo exportador de las microempresas es por medio
de los encadenamientos con empresas exportadoras de mayor tamaño. Lamentablemente no existen
programas específicos que trabajen en alcanzar dicho objetivo.
No obstante lo anterior, se está trabajando en el fortalecimiento de las cadenas de valor de
algunos productos, con el apoyo de organismos internacionales como la CEPAL y la Unión Europea.
Es el caso de la producción de lácteos, el turismo, los productos de belleza y las frutas procesadas.
Desde mitad del año 2016 se viene apoyando a las pymes en sus esfuerzos de exportación. Se
cuenta con seis empresas apoyadas en este campo. Se les ayuda mediante el programa pymes
exportadoras, en el cual se genera perfiles de los consumidores, se apoya en materia de logística y
aprovechamiento de tratados comerciales.
El mercado dominicano nunca ha sido muy exigente en materia de calidad y etiquetado, lo cual hace
que el productor local no tenga experiencia en estos campos y le cueste ingresar a mercados internacionales
que exigen ciertas normas en estos ámbitos. Actualmente se trabaja en programas de mejora de la calidad
con el apoyo de la Unión Europea. Ciertos laboratorios que cuentan con acreditación son utilizados para
fortalecer la calidad de las pymes para exportar y vender más en el mercado doméstico.
Con el apoyo del Banco Mundial, el Ministerio de Industria y Comercio está trabajando en el
tema de la articulación productiva, con el fin de identificar y apoyar áreas con potencial de exportación
(cuadro 15). Existen iniciativas de clústeres que la República Dominicana ha venido implementando
desde hace varios años por medio del Consejo Nacional de la Competitividad.
Cuadro 15
Programas de apoyo a las pymes para la innovación para exportar
por parte del Ministerio de Industria y Comercio
Dimensiones de la innovación de exportación Título del instrumento Sitio web
creación ejecutora
1) Apoyo financiero no reembolsable y
certificaciones (normas) y estándares, y otros tipos
de Propiedad Intelectual, por ejemplo:
d) Contratación de consultoría especializada Asistencia técnica para la 2016/en www.isa.edu.do Centro Mipymes
implementación de un sistema ejecución Universidad ISA
de Buenas Prácticas de
Manufactura (BPM)
cofinanciamiento para la adaptación del producto
a la demanda de los consumidores, por ejemplo:
c) Contratación de consultoría especializada Internacionalización de las 2016 www.isa.edu.do Centro Mipymes
mipymes Universidad ISA
cofinanciamiento para la búsqueda de nuevos
canales de distribución o comercialización,
por ejemplo:
a) Participación en misiones al exterior Internacionalización de las 2016 www.isa.edu.do Centro Mipymes
(prospección, exposición, ferias) mipymes Universidad ISA
d) Participación en ferias nacionales Internacionalización de las 2016 www.isa.edu.do Centro Mipymes
de proyección internacional mipymes Universidad ISA
Fuente: Ministerio de Industria y Comercio.
87
Otro esfuerzo del Ministerio de Comercio e Industria es el programa de innovación (Innovate),

por medio del cual se fomenta la innovación en las pymes para mejorar la productividad y gestión de
las empresas. Lamentablemente no fue posible obtener más información sobre estos programas y, por
ende, determinar si tienen una importancia significativa en el apoyo a la innovación para la exportación
de las pymes dominicanas.
b) Centro de Exportación e Inversión (CEI-RD)

El Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana apoya a las empresas en
materia de innovación para la exportación, específicamente en el área de búsqueda de nuevos canales
de distribución o comercialización (cuadro 16). El apoyo para la participación en ferias y misiones
comerciales se lleva a cabo desde el año 2003. Las empresas beneficiarias deben cumplir con cuatro
criterios básicos: i) empresa legalmente constituida; ii) producción lista para exportar; iii) capacidad de
exportación disponible, y iv) cumplimiento de obligaciones tributarias. El presupuesto anual de este
programa es de aproximadamente un 1.000.000 de dólares. Durante los últimos tres años 321 pymes
han recibido apoyo para asistir a ferias y misiones comerciales. Para evaluar el trabajo realizado, el CEI-
RD elabora durante la feria proyecciones de ventas a los compradores internacionales; da seguimiento
cada tres meses al cierre de las negociaciones efectuadas durante la feria; elabora un informe donde se
determina el porcentaje de negocios cerrados y un informe de cuáles fueron los inconvenientes que
surgieron al cierre del negocio.
Cuadro 16
por parte del Centro de Exportación e Inversión
Dimensiones de la innovación Año de Institución
Título del instrumento Sitio web
de exportación creación ejecutora
3) Apoyo financiero no “Proyecto piloto Unidad 2011 - 2013 http://www.fao.org/republica- Organización para
reembolsable y cofinanciamiento de Servicios de Desarrollo dominicana/es/ la Alimentación y
para la búsqueda de nuevos Agropecuario (USDA) la Agricultura
canales de distribución o conocido por su código (FAO)
comercialización, por ejemplo: TCP/DOM/3302.
a) Participación en misiones Coordinación para 2003/2017 www.cei-rd.gob.do CEI-RD
al exterior (prospección, participación en ferias yen
exposición, ferias) misiones comerciales.
b) Estudios de mercado
c) Envío de muestras
d) Otros
Fuente: Centro de Exportación e Inversión.
c) Asociación Dominicana de Exportadores (Adoexpo)

De acuerdo con Adoexpo solo unas 200 empresas en la República Dominicana exportan más
de 1.000.000 de dólares, lo que hace necesario que más pymes crezcan en sus montos de exportación y
más pymes participen del esfuerzo exportador. Además, si bien hay conciencia sobre la necesidad de
promover encadenamientos productivos con empresas exportadoras, los resultados en este campo son
aún muy incipientes.
Esta organización apoya los esfuerzos de sus miembros para el cumplimiento y certificación de
estándares de calidad, principalmente a través de capacitaciones. Cuenta con dos iniciativas en este campo
(cuadro 17). El primero es un programa creado en el año 2016, por medio del cual se contratan consultores
internacionales para la realización de jornadas informativas sobre las implicaciones del Global.GAP (una
certificación voluntaria del cumplimiento de estándares de inocuidad y calidad para productos
agropecuarios), tanto para productores como consultores. Esta iniciativa se lleva en forma conjunta con
Banreserva y está enfocada en las pymes. Durante el año 2016 un total de 45 pymes recibieron apoyo, con
88
un presupuesto anual de 6.300 dólares. En segundo lugar, Adoexpo cuenta con una alianza con el Instituto
de Normas Técnicas de Costa Rica (Inteco) para la realización de capacitaciones en temas de calidad y
normas técnicas. Esta alianza comenzó en el año 2016 y apoya a empresas pymes interesadas en mejorar su
sistema de gestión de calidad. Se ha prestado soporte 35 pymes con un presupuesto anual de 2.000 dólares.
En ambas iniciativas, Adoexpo aplica evaluaciones individuales una vez concluidas las capacitaciones.
También Adoexpo cuenta con varios programas de apoyo a las pymes dirigidos a adecuar los
productos a la demanda. El primero es el acuerdo entre Adoexpo e International Executive Service
Corps, para la realización de conversatorios sobre normas de empaque. Iniciado en el año 2017 con un
presupuesto anual de 2.000 dólares, se espera que apoye a unas 30 pymes. El segundo esfuerzo son las
capacitaciones mensuales desarrolladas por la institución en beneficio del sector exportador, a través de
las cuales se facilita la actualización continua de las pymes exportadoras en temas afines a su sector y,
a la vez, se aporta al incremento de su productividad, al satisfacer necesidades de capacitación. El
programa se ha ejecutado de forma permanente desde el año 2012 y se ha impartido tanto a personas
naturales como a empresas. Cuenta con un presupuesto anual de 13.500 dólares y ha beneficiado a 300
pymes durante los últimos tres años, aproximadamente. Estas capacitaciones son evaluadas de forma
individual, según la formación recibida.
Cuadro 17
por parte de la Asociación Dominicana de Exportadores
creación ejecutora
certificaciones (normas) y estándares así como
otros tipos de propiedad intelectual, por ejemplo:
d) Contratación de consultoría especializada Contratación de consultores internacionales para 2016 Adoexpo /
realización de jornadas informativas sobre las Banreservas
implicaciones de GLOBAL GAP para productores
y consultores.
e) Otros Alianza Adoexpo-Inteco: alianza estratégica con 2016 Adoexpo /
el Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica Inteco
(Inteco) para la realización de capacitaciones
en temas de calidad y normas técnicas
cofinanciamiento para la adaptación del producto
a la demanda de los consumidores, por ejemplo:
a) Adecuación de productos a la demanda Acuerdo Adoexpo-IESC para la realización de 2017 Adoexpo /
en el mercado de destino (calidad, materiales conversatorio sobre packaging para las pymes. IESC
y empaques)
f) Capacitación del personal Programa de capacitaciones mensuales para 2012 Adoexpo
exportadores, que considera la actualización
continua en temas afines al sector.
h) Otros A través del Departamento de inteligencia de 2016 Adoexpo
mercado los afiliados reciben atención a sus dudas
e inquietudes, las que son gestionadas a través
de la bandeja de consultas del exportador; son
respondidas en un periodo menor a 72 horas.
Asesoría personalizada a empresas exportadoras. > 15 años Adoexpo
Proyecto Food for Progress: compuesto por seis 2017 (mayo a Adoexpo
capacitaciones puntuales dirigidas al sector noviembre
agropecuario exportador o con potencial 2017)
exportador de la República Dominicana.
cofinanciamiento para la búsqueda de nuevos
canales de distribución o comercialización,
por ejemplo:
89
Cuadro 17 (conclusión)
creación ejecutora
a) Participación en misiones al exterior A través del Departamento de Promoción de > 15 años Adoexpo
(prospección, exposición, ferias) Exportaciones, los afiliados participan en al
menos cinco ferias y/o misiones comerciales al
año, ya sea a nivel nacional o internacional (esta
participación depende frecuentemente de donantes
que suministran los fondos para estos fines como
el caso de Caribbean Export ).
Proyecto MIC-Adoexpo: participación dentro 2016 Promipyme
del proyecto Internacionalización de Pymes, / MIC /
del Ministerio de Industria y Comercio, con el Adoexpo
objetivo de identificar mipymes con potencial
exportador y asistirles en el proceso de
internacionalización.
Proyecto Proexporta Popular: este acuerdo creado 2015 Adoexpo /
con el Banco Popular Dominicano tiene la Banco
finalidad de facilitar el acceso a productos y Popular
servicios financieros, necesarios para el proceso Dominicano
de internacionalización.
b) Estudios de mercado Publicación de estudios: mediante la página web 2016 Adoexpo

de Adoexpo se mantiene informado a las y/o socios
empresas y personas del sector exportador sobre estratégicos
estudios específicos relacionados a las
exportaciones. Estos estudios se encuentran
disponibles con libre acceso.
d) Otros Página web Adoexpo: difunde informaciones > 15 años y Adoexpo
para el sector exportador. renovada
recientemente
Fuente: Asociación Dominicana de Exportadores (https://adoexpo.org/).
El tercer esfuerzo en materia de apoyo a la adecuación de productos para las pymes es la gestión
de consultas. Por este medio, el Departamento de Inteligencia de Mercados de Adoexpo atiende dudas
y e inquietudes de sus miembros, las que son respondidas en un periodo menor a 72 horas. Este apoyo,
que cuenta con un presupuesto aproximado de 6.000 dólares, se brinda desde el año 2016 y han sido
atendidas 110 pymes aproximadamente. La evaluación del instrumento considera el tiempo de respuesta
y la utilidad para las empresas de la información brindada, para lo cual se realizan mediciones internas
y externas.
Con el fin de optimizar los canales de comercialización, Adoexpo apoya que las pymes que
forman parte de la entidad participen en ferias y misiones comerciales, tanto a nivel nacional como
internacional. Anualmente, las empresas participan en al menos cinco ferias y/o misiones comerciales
(esta participación depende frecuentemente de donantes que suministran los fondos para estos fines
como es el caso del Caribbean Export).36 Se estima que durante los últimos cinco años se ha apoyado
la participación de 130 pymes en ferias y misiones comerciales. El impacto de esta iniciativa es evaluado
según el incremento de las ventas de las empresas que participan en estos eventos.
Otro esfuerzo importante de Adoexpo para apoyar a la innovación para exportar por parte de
las pymes dominicanas es el proyecto Proexporta popular, el cual consiste en un acuerdo con el Banco
Popular Dominicano, con la finalidad de facilitar el acceso a servicios financieros por parte de las pymes
36 Caribbean Export es una agencia regional de promoción del comercio y las inversiones del grupo de África, El
Caribe y el Pacífico (ACP). Establecida en 1996 por un acuerdo intergubernamental, sirve a los 15 Estados del
Foro Caribeño (CARIFORUM), a saber: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica,
República Dominicana, Haití, Granada, Guyana, Jamaica, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y
las Granadinas, Suriname y Trinidad y Tobago.
90
requeridos en los procesos de exportación e importación. Esta alianza comenzó en el año 2015 y a la
fecha ha beneficiado aproximadamente a 250 pymes.
d) Junta Agroempresarial Dominicana

La Junta Agroempresarial Dominicana (JAD) es un organismo no gubernamental que agrupa
no solo a agricultores y agroindustriales, sino también a empresas relacionadas con el agro como bancos
y proveedores. Opera en la República Dominicana desde hace 33 años y brinda servicios de asistencia
técnica. Tiene un completo laboratorio para análisis de suelo, calidad de alimentos, residuos de
pesticidas y cualquier otro tipo de análisis que necesiten los miembros.
La Junta brinda apoyo de asistencia comercial y mercadeo mediante la participación en ferias
para impulsar las exportaciones (cuadro 18). La JAD brinda acompañamiento y soporte a requerimiento
de los participantes en estas ferias, que va desde el manejo de agenda, o servicios de traducción, hasta
cálculos de volúmenes y gestiones adicionales que puedan necesitar. Todos los programas señalados
son ejecutados directamente por la JAD.
Cuadro 18
por parte de la Junta Agroempresarial Dominicana
Dimensiones de la innovación de exportación Título del instrumento Año de creación
1) Apoyo financiero no reembolsable y cofinanciamiento para la obtención

de certificaciones (normas) y estándares así como otros tipos de
propiedadiIntelectual, por ejemplo:
b) Adquisición de certificaciones de estándares Progana 2016

2) Apoyo financiero no reembolsable y cofinanciamiento para la adaptación
del producto a la demanda de los consumidores, por ejemplo:
a) Adecuación de productos a la demanda en el mercado de destino Fondagro 2005

(calidad, materiales y empaques)
BAM 2015
f) Capacitación del personal Prorural 2015
BAM 2015
3) Apoyo financiero no reembolsable y cofinanciamiento para la búsqueda
de nuevos canales de distribución o comercialización, por ejemplo:
a) Participación en misiones al exterior (prospección, exposición, ferias). Apoyo a ferias

en el exterior
Fuente: Junta Agroempresarial Dominicana (www.jad.org.do).
La JAD cuenta con un fondo para el desarrollo agropecuario, el cual realiza operaciones de
ahorro y crédito para apoyar a bajo costo al sector agropecuario. Por medio de este fondo se captan
recursos de terceros, que son empleados en el financiamiento de la actividad agropecuaria
dominicana, en particular para apoyar la innovación para exportar en el ámbito de la adecuación del
producto a la demanda.
La JAD cuenta con otros tres programas destinados a innovar para la exportación y la creación
de capacidades en el sector productivo agropecuario: Prorural, Progana y BAM. Los recursos para
financiar estos programas provienen de organismos internacionales y la JAD pone las contrapartidas.
Los agricultores y productores son los beneficiarios y generalmente no tienen que aportar recursos
financieros para participar en estos tres programas.
91
El proyecto Prorural busca mejorar los sistemas de almacenamiento, empaque y otros

aspectos tecnológicos de los productores agropecuarios y agroindustriales, específicamente mediante
el fortalecimiento del capital humano y organizativo; desarrollo de oportunidades de negocios;
financiamiento de iniciativas de negocio y empleo; equidad de género y juventud, y sostenibilidad
ambiental. Mediante este programa se apoya también a exportadores de los subsectores agropecuario
y agroindustrial. Opera desde 2015 y los recursos provienen del Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola (FIDA) de Naciones Unidas. Se ejecuta mediante una alianza pública y privada entre la Junta
Agroempresarial y la Dirección General de Cooperación Multilateral, del Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo. Hasta fines de 2016 se había formulado 40 planes de negocios para el
mismo número de organizaciones rurales, esperando impactar en nueve cadenas de valor. Durante ese
mismo año el aporte de Prorural fue de aproximadamente 9.000.000 de dólares. Si bien no existe un
énfasis en las pymes exportadoras, se espera que con estos recursos se aumente el potencial exportador
del sector agropecuario.
El proyecto Fortaleciendo la cadena de valor de la ganadería dominicana (Progana) en un
esfuerzo conjunto entre la JAD y la Liga de Cooperativas de Estados Unidos (NCBA-CLUSA), el cual
cuenta con un financiamiento del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), por un
monto de 21.000.000 de dólares. Si bien este sector no es aún exportador en la República Dominicana,
los objetivos centrales del Progana son mejorar la productividad e incrementar el comercio de productos
cárnicos y lácteos, con el propósito final de lograr la equivalencia sanitaria para exportar al mercado de
los Estados Unidos y a otros.
Progana, que opera desde 2016, es ejecutado en forma conjunta por representantes de diferentes
actores vinculados al desarrollo de la cadena de valor de la ganadería de la República Dominicana, entre
los que figuran: la Dirección General de Ganadería, el Ministerio de Salud Pública, el Consejo para la
Reglamentación y Fomento de la Industria Lechera, el Instituto Dominicano de la Calidad, el Instituto
Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales, el Banco Agrícola de la República
Dominicana, organizaciones de productores ganaderos, empresas agroindustriales (procesadoras de
carne y de leche), proveedores de insumos y prestadores de servicios. Durante el año 2016 se logró
realizar 15 encuentros y reuniones con las organizaciones ganaderas y procesadoras, en los cuales
participaron unos 2.000 miembros afiliados y directivos de estas entidades. Como se mencionó, si bien
el sector objetivo de este programa no es aún un sector exportador, la meta es vender en los Estados
Unidos. No hay un énfasis en las pymes sino que se apoya a las empresas del sector ganadero en la
cadena de valor.
El programa Medidas de acompañamiento del banano República Dominicana (programa
BAM), destinado por cierto al sector bananero, es financiado por la Unión Europea con un presupuesto
total de aproximadamente 16.000.000 de dólares. Esta iniciativa pone énfasis en el manejo de fincas, en
la armonización de la producción con el ambiente y en la exportación, ya que Europa es el principal
mercado de este sector. El programa ha sido ejecutado en asociación con la Universidad ISA, el Centre
de Coopération Internationale en Recherche Agronomique pour le Développment, el Organismo
Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria y la Fundación Codespa, mientras que trabaja muy de
cerca con el Ministerio de Agricultura. Este programa, que opera desde 2015, se enfoca en ocho áreas
de interés de la actividad bananera: i) asistencia técnica y capacitación; ii) mejora de la eficiencia en el
manejo de los costos de producción; iii) apoyo al Plan Nacional de Manejo Fitosanitario del Banano;
iv) mejora del manejo medioambiental de la producción del banano; v) fortalecimiento de las
organizaciones del sector del banano; vi) fortalecimiento de la cadena de frío para mejorar la calidad
del banano exportable; vii) provisión de estadísticas confiables para el subsector, y viii) censo
georreferenciado de las fincas de banano. Al año 2016 se había brindado asistencia técnica directa en
las fincas de producción a 1.000 productores del sector bananero agrupados en 21 asociaciones, tanto
productores independientes como empresas exportadoras.
Los programas con donantes internacionales generalmente concluyen cuando la donación
termina. Esto se espera que pase con estos tres programas. Sin embargo, en opinión de las autoridades
de la JAD estos programas sirven para crear capacidades internas en la entidad y en los beneficiarios,
92
por lo cual se prevé que si los beneficiarios requieren más ayuda luego de concluidos los programas, se
espera poder ayudarles desde la JAD.
Como conclusión se puede afirmar que en el caso de la República Dominicana los esfuerzos
para apoyar a las pymes a innovar para la exportación, tanto a nivel gubernamental como a nivel privado,
son mucho mayores que los encontrados en Panamá y similares a los de Costa Rica. No obstante, de
acuerdo con los entrevistados para este estudio, los encadenamientos productivos entre pymes y
empresas exportadoras son aún muy escasos en la República Dominicana, lo que dificulta el aprendizaje
por medio de esta estructura para futuras exportaciones.
Y, como resumen, Costa Rica y la República Dominicana cuentan con una amplia gama de
instrumentos diseñados para apoyar los esfuerzos de las pymes para innovar para la exportación, en
comparación con Panamá. Los principales esfuerzos son desarrollados por entidades públicas y en
algunos casos se cuenta con interesantes experiencias de programas realizados por organizaciones
gremiales del sector privado. En este último caso, sin embargo los esfuerzos no siempre son sostenibles
en el tiempo, debido a la falta de recursos para tal propósito, situación que no se presenta en el caso de
los programas diseñados y ejecutados por las instituciones públicas.
E. Conclusiones y recomendaciones
Este trabajo buscó obtener información sobre los principales programas de apoyo implementados en
Costa Rica, Panamá y República Dominicana destinados a las pymes, con el objetivo de que puedan
innovar para exportar. El trabajo no pretendió ser un estudio exhaustivo sobre esta materia, sino obtener
una visión general sobre la importancia y características de estos esfuerzos en cada uno de los tres países
analizados, considerando la participación tanto de entidades del sector público como del sector privado
y la cooperación internacional.
Costa Rica y República Dominicana presentan un mayor desarrollo en el marco institucional
destinado a dar apoyo de las exportaciones, en relación a lo que se observa en el caso de Panamá, donde
dicho marco institucional es aún muy débil.
En los tres países estudiados los programas de apoyo a la innovación para exportar son
predominantemente diseñados y ejecutados por el sector público, aunque se identificó iniciativas
relevantes ejecutadas por privados, las que dependen principalmente del financiamiento de organismos
internacionales, lo cual les confiere un carácter temporal. De esta forma, cuando los recursos externos
se acaban los programas del sector privado tienden a desaparecer. Esta situación no se presenta con tanta
frecuencia en el caso de los programas ejecutados por el sector público, los que son financiados
principalmente con recursos del presupuesto nacional.
En los tres países analizados, la cooperación internacional ha tenido un papel destacado tanto
en el financiamiento de programas de apoyo a la innovación para la exportación, como en la ayuda
prestada para identificar oportunidades y diseñar programas de soporte, con el propósito que las
empresas mejoren sus capacidades, principalmente aquellas de menor tamaño. En algunos casos, el
señalamiento hecho por la cooperación internacional sobre temas de interés para apoyar la innovación
para exportar ha sido muy valioso, ya que sin tal aporte quizás no se hubiera planteado la necesidad de
diseñar y ejecutar programas de apoyo a las pymes en esta materia.
Las exportaciones totales de bienes y servicios en los tres países estudiados han mostrado un
crecimiento importante y sostenido durante la última década y media. Panamá es el que cuenta con
mayor volumen de exportación, sobresaliendo las ventas de servicios. Costa Rica y República
Dominicana presentan una mayor diversificación de sus envíos al exterior, tanto en número de productos
como en mercados de destino. También estos dos países muestran la mayor cantidad de programas de
apoyo a la innovación para la exportación, por parte de los sectores público y privado. Sin embargo, el
concurso de los privados para promover la innovación para exportar en los sectores no agrícolas y
agroindustrial es visible de manera fundamental solo en el caso de Costa Rica.
93
En términos generales, se puede concluir que en Costa Rica y en la República Dominicana

existe una importante participación de los sectores público y privado en materia de apoyo a la innovación
para la exportación, mediante instrumentos no reembolsables y de cofinanciación que promuevan dicha
innovación en las pymes.
Las innovaciones para la exportación que son apoyadas en los tres países están relacionadas,
con diferentes énfasis en cada uno de ellos, con certificaciones y estándares; adaptación del producto a
la demanda de los consumidores y canales de comercialización. Debido a limitaciones en la
disponibilidad de información, no fue posible obtener en todos los casos los datos sobre todas las
características de estos programas de apoyo. No obstante, la información recopilada permitió hacer un
análisis detallado de la mayoría de los programas en cada país.
En estos tres países se identificó deficiencias en materia de evaluación y seguimiento de los
programas, así como la falta de coordinación entre las diferentes instituciones para alcanzar metas
comunes en materia de innovación. Se sigue, en opinión de los entrevistados, trabajando en gran medida
como programas independientes o “islas”, lo que constituye una deficiencia clave si se toma en cuenta
que cuando se trabaja en forma coordinada entre dos o más programas de apoyo a las pymes, la evidencia
empírica muestra que —al menos para el caso particular de Costa Rica (por ejemplo Propyme)—, los
impactos son superiores a los que se obtienen cuando estos mismos programas se ejecutan en forma
individual (Monge y Rodríguez, 2013).
Debido a lo anterior, en los tres países los actores entrevistados manifestaron que la
coordinación interinstitucional puede ser mejorada, para brindar un servicio de apoyo a la innovación
para la exportación que sea más eficiente para las pymes. Esta falta de coordinación interinstitucional
implica la inexistencia de una estructura nacional, lo que conlleva a que algunos programas sean
redundantes y que haya vacíos en otras áreas. Se considera que cada institución, de acuerdo a sus
capacidades o mandatos propios, debería apoyar a las pymes acorde al nivel de desarrollo de estas
empresas. Lo anterior permitiría que la labor de promoción, investigación de mercados e identificación
de clientes sea más efectiva y eficiente.
Otra conclusión importante del estudio es la necesidad de mantener una apropiada
correspondencia entre el personal técnico que se requiere para la operación de los instrumentos de apoyo
a la innovación, especialmente en el sector público, y la cantidad de instrumentos que se generan, ya
que según los entrevistados a veces tal correlación no existe.
En el sector privado una limitación importante para el apoyo a la innovación para exportar es
la sostenibilidad de los principales programas analizados, debido a la falta de financiamiento una vez
que la ayuda internacional finaliza. Por ende, cabe preguntarse cómo enfrentar este problema para
garantizar un apoyo más amplio y sostenido al sector pyme exportador. A este respecto, quizás sería
conveniente que cuando se diseñe un programa con apoyo de los organismos internacionales, se defina
desde el inicio cómo se garantizará la sostenibilidad del programa cuando termine tal apoyo.
También es necesario hacer más afines los instrumentos diseñados en las instituciones públicas
con las necesidades de las pymes exportadoras, para lo cual se requiere de un mayor conocimiento sobre
las carencias de las empresas y su estructura. Los entrevistados señalan que los programas tienden a ser
muy generales y que los instrumentos de apoyo financiero son insuficientes y su aplicación es compleja.
Se observan vacíos en los instrumentos de apoyo a la innovación para exportar y poca
proactividad para generar esquemas más acordes al contexto internacional. Por ejemplo, se requiere de
instrumentos que capaciten a las pymes para un mejor aprovechamiento de los acuerdos comerciales;
trabajar con determinados subsectores para fortalecer su competitividad durante los plazos de
desgravación arancelaria incluidos en dichos acuerdos, e instrumentos que permitan fortalecer la
capacidad de absorción tecnológica de las pymes, la cual es una debilidad que limita, entre otras cosas,
la generación de encadenamientos y el desarrollo de innovaciones para la exportación.
Un último hallazgo sobre los instrumentos de apoyo analizados, pero no por ello menos
importante, es la existencia de varios formularios y requisitos que deben ser respondidos y cumplidos por
94
las pymes para participar en los programas, lo que en muchas ocasiones desincentiva la concurrencia a las
iniciativas que llevan adelante las instituciones públicas. Se recomienda contar con una “ventanilla única”
para tales propósitos, de forma similar al sistema de ventanilla única que existe en Costa Rica y en la
República Dominicana para los trámites de exportación. Así, cuando una empresa solicita apoyo a una
entidad estatal sólo debe llenar una vez un formulario con información que permita hacer un diagnóstico
completo de sus necesidades. Sobre la base de esta información debería ser posible remitir a la empresa a
las diferentes instituciones públicas que le pueden brindar apoyo.
El anterior procedimiento tiene varias virtudes. Primero, se reduciría el costo en que incurre
una empresa al solicitar ayuda a las autoridades públicas en los países analizados, ya que se centralizaría
el análisis de las necesidades de la empresa. En segundo lugar, se facilitaría la coordinación entre las
diferentes entidades públicas para atender de manera más eficiente las necesidades de las empresas
solicitantes. En tercer lugar, se tendría una línea base sobre el diagnóstico realizado a las empresas
solicitantes. Y en cuarto lugar, gracias a la línea base e información adicional que posteriormente se
solicitaría a las empresas, sería posible hacer evaluaciones de impacto para determinar la eficiencia con
que están siendo atendidas las necesidades de estas empresas, tales como apoyo a la innovación para
exportar. El producto de tales evaluaciones sería de suma utilidad para el mejoramiento continuo de los
programas diseñados y ejecutados en apoyo a los esfuerzos de exportación de las pymes.
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95
96
III. Los programas de apoyo para la innovación

exportadora en Chile
Rodrigo Saldías Q.37
A. Introducción
El aumento de las exportaciones es un motor del crecimiento económico. Los mayores envíos al exterior
incrementan los beneficios de las empresas individuales, debido a los efectos de escala que significa
operar en mercados globales, elevando su productividad vía la adopción de mejores prácticas
comerciales y tecnológicas (Giles y Williams, 2000; Harrison y Rodríguez-Clare, 2009). El desafío de
muchas pymes es aumentar su nivel de operaciones a través de una mayor inserción en los mercados
externos. Sin embargo, la evidencia sugiere que estas empresas enfrentan altos costos de transacción
para realizar una operación de comercio exterior, entre otras cosas debido a su escala de producción
(mínimas economías de escala y de ámbito), su baja productividad y su limitada capacidad financiera,
lo que redunda en la escasa posibilidad de implementar un conjunto de innovaciones.
Cualquier modelo de crecimiento sostenible de los países requiere una mayor productividad de
las pymes y aumentar ostensiblemente sus exportaciones. Sin embargo, el racionamiento del crédito
obstaculiza dichos procesos. Frente a las restricciones financieras, los gobiernos han puesto en marcha
programas de fomento a las exportaciones y una serie de iniciativas que buscan resolver esta restricción.
Con ello se persigue apoyar la generación de innovación tecnológica y no tecnológica de manera general
y, específicamente, para promover la exportación. En este sentido, la política pública tiene un rol muy
importante en la región para impulsar entornos favorables, destinados a desarrollar mercados y dar
soluciones a las pymes, en situaciones que van más allá de las generadas por fallas de mercado (Berger
y Udell, 2006; De la Torre y otros, 2008). Por lo anterior, un mayor entendimiento de los instrumentos
de apoyo, de las condiciones del entorno de los negocios y de las características de las empresas pudiera
mejorar la efectividad de las medidas de política pública y, con ello, su impacto.
De acuerdo a Ferraro y otros (2011), el escaso desarrollo de las industrias de capital de riesgo
o de mecanismos de financiamiento para start-ups reduce la tasa de nacimiento de empresas y la
37 PhD. Director de la Escuela de Negocios de la Universidad Central de Chile.
97
posibilidad de contar con un mayor número de firmas dinámicas en la economía. En tanto, las
orientaciones generales de política pública en materia de acceso al financiamiento apuntan, actualmente,
a reformas en el marco de la información y de las relaciones contractuales, al fomento de la competencia
y al desarrollo de marcos regulatorios para leasing y factoring así como a generar estabilidad financiera,
para evitar crisis de confianza (Beck, 2007).
Otro antecedente relevante es que una proporción importante de pymes no exporta aun cuando
tienen el interés, debido a que no cumplen con los requerimientos mínimos para ello, a pesar de tener
un buen producto o servicio y ser competitivas. Hay otro grupo de empresas que si bien cumplen con
los requisitos para exportar no lo hacen, ya que sobreestiman los riesgos involucrados en la exportación
y subestiman sus beneficios.
El rol de la política pública es impulsar acciones de promoción de exportaciones y desarrollar
instrumentos de financiamiento reembolsable y no reembolsable 38 para las pymes. Las políticas de
fomento exportador consideran una variedad de instrumentos, tales como promoción de
exportaciones, subsidios a las exportaciones, acceso al crédito para los exportadores actuales y
potenciales y mayor competencia en los mercados de créditos, para facilitar un mejor acceso a
información, generar capacidades para exportar y entregar seguros de créditos, créditos de
exportación y garantías de exportación (Belloc y Di Maio, 2011). Este tipo de políticas, impulsada
por un conjunto de países, beneficia a potenciales exportadores, especialmente a pymes para iniciar
la exportación (Wilkinson y Brouthers, 2006), y a quienes ya están exportando, para aumentar las
exportaciones y diversificar mercados.
Desde la década de 1990 Chile ha suscrito una serie de acuerdos de libre comercio con países
de todo el mundo, entre ellos los más importantes son con Estados Unidos, China y la Unión Europea.
A la fecha, Chile ha firmado 22 acuerdos de libre comercio con 60 países, lo que equivale a más de
4.200 millones de personas en los cinco continentes. En este contexto, la política de fomento exportador
de Chile ha buscado contribuir a la internacionalización de las empresas, promoviendo el crecimiento y
la diversificación de las exportaciones no tradicionales, las cuales representaban en el año 2014 un 20%
del total exportado (Donoso, 2016).
Las pymes chilenas han sido apoyadas por ProChile con varios incentivos del gobierno,
incluyendo la promoción de exportaciones, a través de la formación de capacidades para exportar y
la entrega de información relevante sobre mercados externos. Sin embargo, al igual que otros países
de la región, existe un número de empresas exportadoras pequeño en relación al número total de
empresas (alcanzando solamente a 1%), las exportaciones están altamente concentradas en pocas
empresas y hay una elevada rotación de las firmas exportadoras. Las pymes constituyen la gran
mayoría de las empresas exportadoras en Chile aun cuando aportan poco en el valor total exportado,
no obstante generan mucho empleo. Las pymes representaban un 60% del total de empresas
exportadoras en el año 2014 (Urmeneta, 2016).
En la economía chilena el grueso de las exportaciones las realizan empresas grandes, aunque
se puede decir que dichas cifras esconden a una gran cantidad de empresas de distintos tamaños, que
pueden ser consideradas exportadoras indirectas, en el sentido que forman parte de una cadena de valor
exportadora, ya sea porque aportan insumos que posteriormente son transformados en bienes exportados
o, bien, porque proveen a alguna empresa que acumula volúmenes y exporta con cierta escala. Por otro
lado, hay muchas empresas que son prestadoras de servicios en cadenas exportadoras. Lo interesante es
38 Se entiende por financiamiento reembolsable aquellos recursos que se prestan bajo ciertas condiciones a empresas
después de ser evaluadas. La empresa puede acudir a instituciones financieras reguladas y no reguladas e instituciones
no financieras para solicitar financiamiento reembolsable. Por su parte, los servicios no financieros o no reembolsables
son recursos que se entregan a una empresa sin la exigencia de restitución y en su gran mayoría exigen algunos aportes
por parte de la empresa. Estos recursos apuntan a suplir deficiencias en el funcionamiento de los mercados de algunos
factores claves para la competitividad empresarial, tales como innovación, prospección y conocimiento de mercados
externos, información, capacitación y asesoría, entre otros. (De Groote y Rivas, 2008; Tulchin, 2009).
98
que, muchas veces, estas empresas exportadoras indirectas deben tener estándares muy exigentes, de
acuerdo a lo que se requiere en los mercados de destino más sofisticados.
Los instrumentos de financiamiento públicos en Chile para las pymes han sido fondos y
sistemas de garantías, líneas de crédito y programas de servicios complementarios, entre otros, operados
por la banca privada de primer piso y por el Banco Estado, el único banco público del país. No obstante,
en los últimos años se han llevado a cabo programas de financiamiento que en su mayoría han sido no
reembolsables, con objetivos más específicos: innovaciones, exportaciones, mejoras en la organización
empresarial, asociatividad y cooperación empresarial. Estos apoyos han estado impulsados por las
agencias de fomento como Corfo, Sercotec y ProChile.
Este documento se organiza de la siguiente manera: en la segunda sección se presenta el marco
conceptual que discute los tipos de innovaciones que responden a requisitos de la demanda y las distintas
fases de la innovación, las fallas de mercado existentes en los instrumentos reembolsables y los tipos de
apoyo reembolsables y no reembolsables más adecuados para los distintos tipos y fases de innovación
exportadora; la tercera parte describe los instrumentos de financiamiento reembolsable y no
reembolsable que son proporcionados por las agencias de fomento de Corfo, Sercotec, Banco Estado y
ProChile, que podrían financiar innovación en las empresas exportadoras; la cuarta sección realiza una
caracterización de los instrumentos analizados, y, finalmente, se dan las conclusiones y algunas
recomendaciones para la región.
B. Marco conceptual
1. Distintos tipos y fases de innovación exportadora
Las categorías de innovación que responden a requisitos de la demanda identificadas por Frohmann y
otros (2016) para las pymes orientadas a la exportación son tres:
a) Cumplimiento y certificación de estándares: para poder exportar se debe cumplir con
varios tipos de estándares (de calidad, medio ambiental, social u otros específicos por
sector) del mercado al que se pretende ingresar.
b) Adecuación de productos a la demanda: para exportar es indispensable adaptar los
productos a los gustos, tendencias y formas de consumo en el mercado al cual se quiere
vender, por lo que es indispensable conocerlos, de manera de poder incorporar al producto
los ajustes necesarios para ese consumidor en particular.
c) Optimizar los canales de comercialización: la selección del canal de comercialización más
adecuado es importante para una exportación exitosa, por lo que es necesario identificar
los más pertinentes y aprovecharlos de la mejor manera posible.
Es posible identificar tres fases para avanzar en este tipo de innovaciones.
i) Fase de diagnóstico: que permite tomar consciencia de lo que significa la innovación en
cuestión para la empresa, identificando los requerimientos en recursos humanos, en
infraestructura, en tecnología y en nivel organizacional. Esta etapa exige un levantamiento
de lo que sería la innovación para la compañía con sus costos y beneficios.
ii) Fase de diseño: que estructura la forma cómo se debería implementar la innovación,
considerando las características de la empresa y los factores limitantes existentes.
iii) Fase de implementación: en la que se ejecuta la innovación propiamente tal. Es importante
señalar que estas tres fases podrían requerir recursos financieros y probablemente sea la
fase de implementación la que necesitaría una mayor cantidad de recursos, en el caso que
la innovación requiriese infraestructura y/o tecnología.
99
2. Fallas de mercado en los instrumentos reembolsables

para innovaciones en pymes exportadoras
Al momento de financiar las innovaciones del tipo que son materia de estudio en este documento, las
pymes exportadoras enfrentan restricciones de acceso al financiamiento reembolsable. El racionamiento
del crédito ha sido un tema ampliamente estudiado en la literatura y varios modelos han sido diseñados
para explicarlo39. En general, las explicaciones se han anclado en lo que Stiglitz (1994) denomina
“nuevas fallas de mercado”, que aluden a que las conclusiones del primer teorema del bienestar40 se
basan en dos supuestos que no se dan en la realidad: la existencia de información perfecta y de mercados
completos para todo tipo de contingencias.
El Teorema Greenwald-Stiglitz (1986) demuestra que cuando los mercados son incompletos o
la información es imperfecta, el comportamiento de los agentes genera externalidades que no son
consideradas en su accionar. Por ejemplo, la existencia de información imperfecta genera asimetría de
información entre demandantes y oferentes de crédito: las entidades crediticias no necesariamente tienen
la posibilidad de discernir la calidad del proyecto que se presenta a su consideración ni las condiciones
morales del sujeto que solicita el préstamo, por lo que tienden a resguardarse solicitando garantías o
avales muy altos o simplemente negando el crédito. Por su parte, la ausencia de mercados para transar
producciones futuras, por ejemplo, dificulta el financiamiento de las operaciones de inversión. Lo
mismo ocurre en situaciones en que se producen “equilibrios de bajo nivel”, en los que se generan
círculos viciosos de pobreza, que conducen a mercados insuficientemente desarrollados y a una
consecuente falta de fondos para crédito.
Es importante notar que la presencia de mercados incompletos se puede explicar por factores
institucionales, tales como falta de normativa adecuada, carencias en el diseño de contratos, sistemas
inadecuados de información para el prestamista y escaso desarrollo de mercados cooperantes (como,
por ejemplo, mercado de seguros y mercado del trabajo), entre otros. Todos estos elementos redundan
en un bajo nivel de desarrollo de los instrumentos de financiamiento reembolsable y en una reducida
batería de modalidades de financiamiento, lo que en consecuencia provoca una baja competencia en la
oferta de servicios financieros (Berger y Udell, 2006)41.
3. Los apoyos reembolsables y no reembolsables más adecuados

para los distintos tipos y fases de innovación exportadora
Si seguimos el diagrama 9, en la parte izquierda (A) se puede observar que el desarrollo de las
innovaciones de las pymes exportadoras en sus distintas fases o etapas (diagnóstico, diseño e
implementación) se da en un entorno específico:
i) El marco normativo, el cual condiciona el desarrollo comercial e institucional del sector
financiero y contribuye de manera significativa al clima de negocios bajo el cual se
desarrollan las exportaciones de las pymes.
ii) Las opciones de financiamiento no reembolsable que están determinadas por programas
públicos específicos, bajo criterios de elegibilidad y disponibilidad presupuestaria de las
agencias de fomento;
39 Véase, entre otros, los siguientes trabajos seminales: Stiglitz y Weiss (1981), Besanko y Thakor’s (1987), De Meza
y Webb (1987).
40 Del modelo de equilibrio general walrasiano, sobre la imposibilidad de mejorar el bienestar de un individuo sin afectar
el de otro (situación de Pareto óptimo).
41 De ahí que la mayor contribución que puede hacer la política pública para reducir el racionamiento crediticio en los
países de menor desarrollo es, sin duda, generar las condiciones institucionales para un sano desarrollo de los
mercados financieros y de capitales.
100
iii) El financiamiento reembolsable de las distintas instituciones públicas y privadas, que

ofrecen financiamiento de corto plazo (capital de trabajo fundamentalmente) y de largo
plazo (inversiones), para los cuales los gobiernos establecen programas de garantías
públicas, desarrollo de información sectorial y apoyo al desarrollo de plataformas
especializadas de análisis de riesgo en la banca, entre otros.
En general, se esperaría que las empresas financien las innovaciones vía instrumentos no
reembolsables de alguna agencia de gobierno, de lo contrario recurrirán a fondos propios y, en última
instancia, a instrumentos reembolsables en el sector financiero formal, que evaluará la solicitud de
fondos presentada por la empresa, sobre la base de criterios de capacidad de pago y garantías.42
Un elemento a considerar es que aun cuando se implemente la innovación, esta no generará
resultados de forma inmediata, debido a que existe un tiempo entre el diagnóstico de la necesidad de
innovación y los resultados probables de su implementación, los cuales incluso pueden no ser positivos.
De esta forma, lo más probable es que las instituciones financieras formales (bancos) no consideren en
su evaluación el esfuerzo de innovación de la empresa como criterio relevante para otorgar el crédito,
sino más bien los resultados positivos de las innovaciones una vez que estas hayan sido implementadas.
Lo más probable, entonces, es que la banca evaluará la historia de la empresa, su nivel de patrimonio y
de endeudamiento, más que considerar los resultados esperados de la innovación (sujeto a un riesgo
determinado que muchas veces las unidades de evaluación de riesgo de la banca no evalúan
apropiadamente, pues no cuenta con la pericia requerida).
Diagrama 9
Visión agregada del financiamiento a la pyme exportadora innovadora y
a la pyme exportadora innovadora en expansión
42 La entidad financiera se fija en dos factores al momento de otorgar un crédito: la capacidad de pago y el colateral.
Una de las manifestaciones más claras de la incidencia de las fallas de mercado en el financiamiento de las pymes es
que el rol de las garantías tiende a incrementarse de manera desproporcionada. Sin embargo, la exigencia de garantías
no es en sí misma una manifestación de falla de mercado, pues permite reducir ciertos factores de incertidumbre.
Parte del problema es que las fallas de mercado mencionadas también afectan la evaluación sobre la calidad de las
garantías disponibles por parte de las empresas.
101
De esta forma, lo más razonable es que la empresa termine financiando el plan de innovación a
través de una combinación de financiamiento de las fuentes indicadas. Las preguntas que surgen
entonces son: ¿cuál es la combinación óptima de financiamiento que permita realizar de manera
apropiada la innovación? y ¿cuál es el aporte en esta combinación de las instituciones financieras
reguladas (crédito bancario)? Si las empresas se encuentran racionadas al crédito se produciría una
combinación de financiamiento que no sería óptima, impidiendo a las empresas alcanzar una adecuada
implementación del plan de innovación, con el consiguiente efecto en los resultados esperados de la
misma y, por otro lado, con un costo de fondos más alto que una situación sin racionamiento.
Otro tema relevante es saber qué tipo de financiamiento requieren las pymes exportadoras para
realizar las tres innovaciones de demanda presentadas en la sección B.1 de este documento. Si
consideramos que las empresas ya poseen una historia, podríamos asumir que el tipo de demanda de
crédito podría corresponder más bien a una demanda de fondos para operación o para crecimiento, esto
último si es que la implementación de la innovación es requerida.
Asumimos que la innovación no llega a generar un producto innovador en sí mismo en un
mercado conocido o desconocido, ya que las innovaciones analizadas producen más bien adecuaciones
en la línea de producción o comercialización. De ser así, estaríamos frente a un tipo de demanda de
fondos donde no debiese haber mucha dificultad para conseguirlos, siempre y cuando la empresa se
encuentre en una situación saludable en términos de historial de pago, nivel de endeudamiento y con un
nivel de patrimonio que permita levantar garantías al momento de solicitar el crédito. En este punto
pudiese ser determinante la forma cómo se prepara la solicitud de fondos a la entidad crediticia, por
cuanto un proyecto mal presentado, aun cuando la empresa se encuentre en buenas condiciones, podría
ser descartado en sus primeras fases de evaluación.
No obstante lo señalado, sigue existiendo la duda de si la institución crediticia evaluará la
capacidad de pago de un plan de innovación que aún no ha mostrado resultados, aun cuando desde la
perspectiva de la empresa se están haciendo los mejores esfuerzos por llevar adelante una innovación,
que producirá mejoras en ventas y diversificación de mercado.
Frente a este escenario existen algunas acciones a realizar desde las políticas públicas. Por una
parte, atacar el racionamiento interno, informando a las empresas de los beneficios de acceder a
financiamiento de instituciones financieras para realizar el plan de innovación. Por otro lado, enfrentar
el racionamiento externo, a través del desarrollo de plataformas especializadas para el análisis de riesgo
que involucran las innovaciones; el desarrollo de mercados de seguros que permitan gestionar riesgos
comerciales y productivos/tecnológicos, y la creación de líneas de financiamiento para ser intermediadas
con foco en el desarrollo de las innovaciones analizadas.
En el diagrama 6 parte derecha B se analiza el resultado obtenido de las innovaciones impulsadas
por las pymes exportadoras y cómo se relacionan las posibilidades de levantar fondos para la expansión
de la empresa con dichos resultados. Si los esfuerzos no produjeron resultados positivos en las ventas de
las empresas y/o en su diversificación de mercados y productos, la posibilidad de conseguir fondos para
la expansión de la empresa se ve fuertemente limitada. Por el contrario, el desafío de buscar nuevos
instrumentos de financiamiento para apoyar su expansión plantea resultados positivos.
La expansión se dará en un determinado marco normativo, con la diferencia que la orientación
de los instrumentos de financiamiento reembolsable y no reembolsable debiese apuntar a consolidar los
esfuerzos iniciales de la empresa exportadora. Por el lado de los instrumentos de financiamiento, se
visualiza como acción de política el desarrollo de alianzas, de tal modo que se articulen los instrumentos
reembolsables y los no reembolsables, mejorando el impacto del apoyo. Si bien hay pocas experiencias
en el tema, su importancia amerita un esfuerzo de las agencias de gobierno y del sector privado para
avanzar en ello, debido a que existe la impresión, al menos de algunos actores, que los programas de
fondeo dirigidos (vía banca de segundo piso o banca de desarrollo) y los de garantía estatal no han sido
suficientes para mejorar el acceso a financiamiento de las pymes exportadoras en la región.
102
Se requiere establecer una estrategia más integral que comprenda, además de medidas para
canalizar recursos, una serie de servicios a las empresas para mejorar el acceso al crédito,
complementando el financiamiento reembolsable con financiamiento no reembolsable.
Existe evidencia a favor del impacto positivo que tienden a generar programas de
financiamiento no reembolsable en las empresas, por lo que es natural preguntarse sobre la posibilidad
de que las pymes que usan tales servicios tengan un mayor y mejor acceso al crédito, a la vez que
también surge la interrogante sobre cómo potenciar tal efecto, ya sea por la vía de adecuar los
financiamientos no reembolsables con esos fines o, bien, generar lazos institucionales más estrechos en
la provisión de instrumentos no reembolsables e instrumentos reembolsables.
En relación al punto anterior, en los últimos años se han producido dos fenómenos que han
puesto en el tapete la necesidad de mirar con mayor atención el tema de los vínculos entre instrumentos
reembolsables y no reembolsables. Por una parte, se ha producido un mayor interés de los gobiernos de
la región por impulsar acciones de fomento productivo en base a instrumentos no reembolsables (Báez,
2008). Si bien la punta de lanza de este mayor interés ha sido el apoyo a la innovación, en varios países
no solo se han impulsado programas de apoyo a las pymes, sino que se han generado esfuerzos por
institucionalizarlos. Por otra parte, diversos estudios han suministrado evidencia a favor del impacto de
los instrumentos no reembolsables y/o han mostrado que el impacto de los instrumentos reembolsables
es limitado o inexistente, cuando no van acompañados de instrumentos no reembolsables.
En el ámbito del apoyo a las pymes, una de las pocas experiencias evaluadas corresponde al
Banco de Desarrollo de Empresas (BDC) de Canadá (Business Development Bank of Canada, 2009).
Esta institución pública entrega financiamiento directo a las empresas, pero también ofrece servicios de
apoyo al desarrollo de planes de negocios y de mejora de gestión. Un estudio que analizó el desempeño
de las empresas atendidas por el BDC entre los años 2001 y 2005 constató que las firmas que recibieron
financiamiento reembolsable y no reembolsable, de manera conjunta, tuvieron mejores resultados en
ingresos, empleo y sobrevivencia que empresas similares no atendidas por el BDC. Además, mostró que
las empresas que recibieron financiamiento reembolsable y no reembolsable, en forma conjunta,
tuvieron mejores resultados que las empresas que recibieron aisladamente financiamiento reembolsable
o no reembolsable.
No es claro cuán aplicables son estas conclusiones al caso de las pymes exportadoras. Pero, aun
asumiendo que los resultados fueran extrapolables, cabe igual preguntarse por el efecto que el
financiamiento no reembolsable puede tener sobre la posibilidad que una pyme exportadora acceda a
financiamiento reembolsable. En efecto, una cosa es que los estudios muestren que el uso del
financiamiento obtenido por una empresa será más efectivo si va acompañado de financiamiento no
reembolsable, o que se muestre que el financiamiento no reembolsable tiene un impacto positivo en el
desempeño de las firmas, y otra cosa distinta es que las entidades financieras modifiquen su apreciación
sobre el riesgo de la firma que usa tales instrumentos.
Las expectativas respecto al efecto que una valoración positiva de programas de financiamiento
no reembolsable tenga sobre la conducta de las entidades financieras deben ser siempre moderadas y
cercanas al rango de una “mejor disposición a analizar el caso”, o a una disposición a buscar activamente
ese tipo de clientes para ofrecerles sus productos financieros. Por otra parte, aun cuando los estudios
indiquen un impacto positivo del financiamiento no reembolsable en el rendimiento comparativo de las
firmas, se trata de un resultado agregado. Nada asegura que cada firma que hace uso de financiamiento no
reembolsable exhibirá esos logros, por lo que el paso por estos programas no es una garantía suficiente de
buen desempeño para un banco u otra entidad financiera.
Una interesante excepción a esta última regla la ofrecen aquellos programas en los que el
proceso de selección es muy riguroso y se encuentra validado por el mercado como una señal de alto
valor. Este es el caso, por ejemplo, del programa Small Bussiness Innovation Research (SBIR) en
Estados Unidos, uno de cuyos mayores impactos, de acuerdo a Lerner (1996), fue generar una señal
poderosa de probabilidad de éxito a potenciales inversionistas de la industria del capital de riesgo.
103
Si la entidad financiera reconoce el financiamiento no reembolsable como intervenciones de

calidad, posiblemente manifieste mayor apertura a analizar a las firmas que los han usado, pues recibe
una “señal” valiosa respecto al cliente. Parte del desafío, por lo tanto, consiste en cómo hacer llegar esta
señal a las entidades financieras.
De este modo, entonces, el tema de los posibles efectos positivos del uso de financiamiento no
reembolsable, para efectos de acceder a financiamiento reembolsable, no tiene que ver solo con el
impacto efectivo de tales programas en el desempeño de las firmas, sino también con la forma en que
se logra trasmitir esa señal a las entidades financieras y así lograr reducir los efectos de las asimetrías
de información. Pero hay otras maneras de reducir esas asimetrías. Por ejemplo, fortaleciendo los
vínculos entre los propios oferentes de financiamiento reembolsable y no reembolsable.
Haciendo referencia a la experiencia en Centroamérica, Báez (2008) señala que la falta de
desarrollo de vínculos se debería a un marco institucional y normativo poco desarrollado, a una
inadecuada modalidad de intervención del sector público y a distintas percepciones entre proveedores y
empresas. Puntualiza que el mal funcionamiento de los vínculos podría estar asociado a una débil
estructuración y gestión, a una falta de definición de objetivos o a una contradicción entre los intereses
de los actores participantes. Además, recalca que la base para el desarrollo de los vínculos y la
ampliación de la demanda y oferta de servicios está en el crecimiento de las empresas y su visión de
largo plazo, puesto que los servicios funcionan cuando tienen un objetivo claro, son orientados por la
demanda, están bien estructurados y tienen un adecuado seguimiento.
Existen lazos pocos desarrollados al nivel del trabajo con pymes y, por ello, se visualizan
interesantes espacios de intervención, para facilitar el acceso al financiamiento de las pequeñas empresas
con ayuda de financiamiento no reembolsable.
C. Instrumentos reembolsables y no reembolsables para la

innovación exportadora en Chile
1. Instituciones analizadas
El análisis de instrumentos públicos reembolsables y no reembolsables para la innovación exportadora
de Chile se realizó revisando los instrumentos administrados por la Corporación de Fomento de la
Producción (Corfo), el Servicio de Cooperación Técnica (Sercotec), el Banco Estado y ProChile,
agencias públicas que realizan acciones de fomento en mipymes, para lo cual promueven el desarrollo
de negocios sobre la base de las capacidades de las empresas y las oportunidades de negocios43.
Es importante tener en cuenta que las diferentes agencias básicamente discriminan por el tamaño
de las empresas más que por el tipo de innovación que éstas quieran desarrollar. Para las empresas de
menor tamaño (micro y pequeñas) no se priorizan las iniciativas por el hecho de que tengan foco
exportador, sino que son igualmente valoradas las iniciativas innovadoras con foco en el mercado interno.
La excepción está en el caso de ProChile, que es eminentemente una agencia que promueve las
exportaciones del país. Y que, de forma excepcional, tiene algunos esquemas de atención a empresas no
exportadoras, pero que tienen en su proyección dicha opción. En el caso de Corfo y Sercotec se trata del
intento más claro de segmentar por tamaño de las empresas: teóricamente la primera entidad está
enfocada a atender a las empresas pequeñas y medianas, mientras que la segunda tiene un mayor foco
en las microempresas. En el caso de Innova Chile, hay que considerar que en algunas oportunidades es
mencionada como una institución diferente a Corfo, pero —formalmente— es una de las gerencias de
43 El levantamiento de información de los instrumentos analizados fue a través de los portales web de las distintas
agencias y con entrevistas de los siguientes actores: Claudio Maggi, gerente de Desarrollo Competitivo, Corfo;
Cynthia Carrasco, jefe del Departamento de Gestión Institucional, ProChile; Bernardo Troncoso, gerente general,
Sercotec, y Jorge González, subgerente Pequeña y Mediana Empresa, Banco Estado.
104
la Corporación. En el caso de ProChile y Banco Estado (incluida su filial de microempresas), son

agencias públicas que atienden diferentes segmentos de tamaño de empresas.
La evolución general de los instrumentos de apoyo de las diferentes agencias ha ido en la
dirección de ser menos específicos y más flexibles, dando cuenta de la diversidad de características que
tienen las diferentes empresas que presentan iniciativas y de la variedad de los proyectos, así como de
los territorios de la particular geografía chilena. Se ha buscado disminuir el número de instrumentos y
la burocracia respectiva, lo que muchas veces dificulta las opciones de postulación a las empresas de
menos capacidades y a las ubicadas en los territorios menos avanzados.
a) Corporación de Fomento de la Producción (Corfo)

La Corporación de Fomento de la Producción (Corfo) es la agencia del Gobierno de Chile,
dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, a cargo de apoyar el emprendimiento, la
innovación y la competitividad en el país, con el objetivo de promover una sociedad de más y mejores
oportunidades para todos, contribuyendo al desarrollo económico y combatiendo la desigualdad en
Chile. Es la agencia de fomento y de apoyo a la innovación más grande del sector público y la que tiene
mayor tradición y recursos disponibles. Tiene su foco en atender empresas pequeñas y medianas y ofrece
instrumentos tanto de fomento productivo como de apoyo a la innovación y, en un ámbito
complementario, instrumentos de apoyo al acceso a financiamiento crediticio (banco de segundo piso:
garantías complementarias y líneas de refinanciamiento para la banca y para instituciones financieras
no bancarias).
b) Servicio de Cooperación Técnica (Sercotec)

Dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, esta entidad es una corporación
de derecho privado, dedicada a apoyar a las micro y pequeñas empresas y a los emprendedores del país,
para que se desarrollen y sean fuente de crecimiento para Chile y los chilenos. Su misión es mejorar las
capacidades y oportunidades de emprendedores, emprendedoras y de las empresas de menor tamaño,
para iniciar y aumentar sosteniblemente el valor de sus negocios, acompañando sus esfuerzos y
evaluando el impacto de su acción. Corfo y Sercotec tienen un espacio de superposición de funciones
en la atención a las pequeñas empresas, lo que ha sido un tema de permanente análisis.
c) BancoEstado
El Banco del Estado de Chile (BancoEstado) es una institución financiera bancaria, de primer
piso (otorga créditos y otros servicios financieros directamente a sus clientes), propiedad del Estado
chileno y regulado por la Ley General de Bancos e Instituciones Financieras. Cuenta con plataformas
de atención para segmentos de empresas pequeñas, medianas y grandes y también con una plataforma
corporativa, para mega operaciones. Además, posee una filial que se llama Banco Estado
Microempresas, una plataforma híper especializada para atender el segmento de empresas de menor
tamaño. Asimismo, cuenta con filiales de leasing, factoring y una corredora de seguros.
d) ProChile
Es una institución dependiente de la Dirección de Relaciones Económicas Internacionales
(Direcon), del Ministerio de Relaciones Exteriores. Es una agencia de promoción que está dedicada a
apoyar diferentes aspectos de la comercialización internacional de los productos y servicios ofrecidos
por las empresas instaladas en Chile. Acompaña directamente el proceso comercial de las empresas que
son o que desean ser exportadoras. La Direcon cuenta con una red de agregados comerciales, en
diferentes países del mundo, que a su vez administran las oficinas comerciales de ProChile en dichos
lugares. Sus instrumentos tienen financiamiento en los recursos propios del Ministerio de Relaciones
Exteriores y también recursos de otras instituciones públicas, entre las que destaca el aporte vía
transferencia, desde el Ministerio de Agricultura, tanto para lo que se conoce como el Fondo de
Promoción de Exportaciones Agropecuarias, como para mantener una red de agregados agrícolas,
105
especializados en los bienes y servicios de este sector productivo, que trabajan complementando el
desempeño de los agregados comerciales.
2. Foco del levantamiento de instrumentos y metodología

Los criterios que guían el levantamiento de instrumentos se establecen sobre la base de identificar
fuentes de apoyo financiero, que le permitan a la empresa realizar innovaciones en el ámbito de las
exportaciones. Particularmente, se sondea la posibilidad de apoyar/financiar actividades de
cumplimiento con certificaciones y estándares de mercados de destino, la adaptación de productos a la
demanda de los consumidores y la búsqueda de nuevos canales de distribución.
Se pone particular atención en aquellos instrumentos que si bien no declaran directamente el
financiamiento de las innovaciones en las empresas exportadoras, su aplicación no impide orientar la
solicitud hacia dichas actividades. Igualmente, se identificó instrumentos que benefician directamente a
pymes o que no las excluyen.
3. Instrumentos por institución

a) Corporación de Fomento de la Producción (Corfo)
Todos los instrumentos de Corfo otorgan financiamiento no reembolsable con cofinanciamiento
de la empresa.
Nodos para competitividad (NODE)

Este instrumento busca desarrollar proyectos que permitan apoyar y facilitar la incorporación
de capacidades y competencias de gestión, metodologías, herramientas y buenas prácticas para acceder
a mercados de exportación y para generar y articular redes de empresas de menor tamaño con potencial
exportador, con actores relevantes de la cadena de exportación y con fuentes de información y
conocimiento, contribuyendo a mejorar su competitividad. Cofinancia hasta 40 millones de pesos
chilenos44 por año (máximo 80% del costo total del proyecto).
Programa de fomento a la calidad (Focal)

Este instrumento busca apoyar a las empresas en el mejoramiento de la productividad y
competitividad, a través de un incentivo a la implementación y certificación de normas técnicas de
gestión y de productos o protocolos, reconocidos por Corfo como habilitantes para acceder a mercados
más sofisticados o de exportación. Cofinancia los costos de consultoría y/o asistencia técnica en que
incurra o haya incurrido una empresa, para certificar o re-certificar normas técnicas de sistemas de
gestión y de productos o de protocolos, comprendiendo tanto la obtención del o los certificados como
el proceso de implementación necesario para ello.
Programas de proyectos asociativos de fomento (Profo)

Este instrumento busca apoyar a un grupo de empresas para que, de manera conjunta,
incorporen mejoras en gestión, resuelvan problemas que afecten su capacidad productiva, desarrollen
capital social y/o generen una estrategia de negocio asociativa, para que mejoren su oferta de valor y
accedan a nuevos mercados. Se busca apoyar especialmente a proyectos con potencial exportador.
Cofinancia hasta el 70% del costo de todas las actividades necesarias para el diagnóstico de las empresas
participantes y el diseño de un plan de trabajo, con un tope de 8 millones de pesos chilenos, y hasta el
70% con tope de 40 millones de pesos chilenos para la etapa de desarrollo, que contempla la realización
de un conjunto de actividades necesarias para la concreción del plan de trabajo establecido en la etapa
de diagnóstico. Entre las actividades a cofinanciar se considera la contratación de consultorías,
asistencia técnica, capacitación y acciones de promoción y difusión, según corresponda.
44 A mayo del 2017 un dólar equivale a 671 pesos chilenos.
106
Programa de desarrollo de proveedores (PDP)

Este instrumento busca apoyar la incorporación y fortalecimiento de capacidades, habilidades
y competencias, en empresas productoras de bienes y/o servicios, que sean proveedores o tengan
potencial para convertirse en proveedores directos de empresas demandantes de sectores productivos
relevantes, para mejorar la productividad de la cadena, la oferta de valor y acceder a nuevos mercados.
Subsidia hasta el 50% del costo de todas las actividades necesarias para el diagnóstico de las empresas
participantes y el diseño de un plan de trabajo, con un tope de 10 millones de pesos chilenos, y hasta el
50% con tope de 60 millones de pesos chilenos para la etapa de desarrollo, que contempla la realización
de un conjunto de actividades necesarias para la implementación del plan de trabajo establecido en la
etapa de diagnóstico.
Validación y empaquetamiento de innovaciones. Programa de innovación

tecnológica empresarial
Este instrumento busca apoyar proyectos para desarrollar nuevos productos o mejoras
significativas de productos (bienes, servicios) y/o procesos, a través las actividades de testeo y
validación necesarias para llevar un prototipo desde su mínima escala a un producto validado para su
salida al mercado. Cofinancia entre un 50% y un 70% del costo total del proyecto, con un tope de 200
millones de pesos chilenos en subsidios. El monto restante debe ser aportado por el beneficiario con
aportes valorizados y en dinero (pecuniario).
Capital semilla
Este instrumento busca fomentar la creación y puesta en marcha de nuevos emprendimientos
dinámicos, esto es, con un alto potencial de crecimiento, lo que significa que en dos años puedan
alcanzar ventas por un monto igual o superior al millón de dólares y que en los siguientes tres años
tengan la capacidad de crecer a tasas superiores a 20%, es decir, negocios que puedan aumentar sus
ingresos al doble cada tres o cuatro años. Se financia hasta el 75% del monto total del proyecto con tope
de 25 millones de pesos chilenos y el beneficiario deberá realizar un aporte de al menos el 25%, lo que
deberá ser exclusivamente pecuniario.
Prototipos de innovación Corfo-Eureka

Este instrumento busca fomentar la innovación en empresas nacionales, a través del
cofinanciamiento de proyectos (ejecutados colaborativamente entre entidades chilenas y de los países
participantes de Eureka),45 que signifiquen el desarrollo de nuevos o significativamente mejorados
productos y/o procesos en fase de prototipo. Cofinancia hasta un 50% ó 70% del costo total del proyecto
con tope de 60 millones de pesos chilenos.
Capital humano para la innovación en empresas de mujeres

Este instrumento apoya la contratación de un profesional (magíster o doctorado) proveniente
de las áreas de ciencia y tecnología y/o innovación, para desarrollar un proyecto en el cual se resuelva
un desafío de índole productivo para la empresa. Se financia hasta el 80% del costo total del proyecto
para profesionales hombres y un 90% para profesionales mujeres, con un tope global de 40 millones de
pesos chilenos. La empresa deberá aportar el financiamiento restante en aportes no pecuniarios
(valorados) y al menos el 50% mediante aportes pecuniarios (en efectivo).
Catapulta
Este instrumento apoya a las empresas en la contratación de una entidad facilitadora (institución
extranjera) con las capacidades para desarrollar negocios de alto impacto con alcance global. A través
del diseño de estrategias de mercado y modelos de negocio, se busca apoyar a proyectos nacionales en
el proceso de internacionalización de sus negocios, de manera de generar ventas, levantar convenios y
45 Prácticamente la totalidad de los países europeos son miembros del programa Eureka.
107
establecer operaciones en el extranjero. Financia hasta un 70% del costo total del proyecto con un tope
de 10 millones de pesos chilenos.
Innovación de productos o procesos (prototipos). Programa de innovación

Este instrumento apoya proyectos para desarrollar nuevos o mejorar significativamente
productos (bienes, servicios) y/o procesos, a través de pruebas de concepto y/o laboratorio,
experimentación, pruebas de ensayo y error, así como mejoramiento o validación funcional en la
construcción de soluciones de mínima escala. Financia entre un 50% y un 70% del costo total del
proyecto, con un tope de 60 millones de pesos chilenos. El monto restante debe ser aportado por el
beneficiario con aportes valorizados y en dinero (pecuniario).
b) Instrumentos del Servicio de Cooperación Técnica (Sercotec)

Los instrumentos de Sercotec están orientados a la micro y pequeña empresa, son apoyos no
reembolsables y consideran cofinanciamiento del privado.
Crece
Este instrumento busca potenciar el crecimiento de las micro y pequeñas empresas o su acceso
a nuevas oportunidades de negocio. Cofinancia asistencia técnica, capacitación y acciones de marketing,
para el fortalecimiento de competencias de empresarios y empresarias, así como el financiamiento de
inversiones. Considera hasta 6 millones de pesos chilenos para concretar las actividades detalladas en
el plan de trabajo, de los cuales hasta 1,5 millones de pesos chilenos pueden destinarse a acciones de
gestión empresarial (capacitación, asistencia técnica y acciones de marketing) y hasta 4,5 millones de
pesos chilenos pueden destinarse a inversiones.
Juntos para negocios asociativos

Este instrumento busca desarrollar nuevos negocios asociativos o la mejora de los ya existentes,
impulsados por grupos de empresas o cooperativas, para las cuales sería más difícil concretar estas
iniciativas de manera individual. Financia el análisis de factibilidad del negocio asociativo con hasta 4
millones de pesos chilenos por grupo de empresas para determinar su potencial asociativo, la viabilidad
técnico-económica del proyecto, el perfil del gestor del proyecto y un plan de trabajo que aborde las
necesidades de asistencia técnica, capacitación e inversión del grupo de empresas o cooperativa.
También financia el desarrollo del plan de trabajo (duración máxima de tres años), con hasta 31 millones
de pesos chilenos anuales por grupo de empresas para capacitación y asistencia técnica. Financia hasta
25 millones de pesos chilenos del monto total del proyecto para inversiones grupales e individuales.
c) Instrumentos de BancoEstado
Financiamiento flexible para la inversión
Es un instrumento reembolsable que permite obtener el capital para financiar necesidades de
inversión a mediano y largo plazo. Las ventajas de esta modalidad de financiamiento es que permite a
la empresa comenzar el pago del crédito hasta seis meses después de otorgado, pagando sólo intereses
durante este periodo. Además, puede optar a dos meses por año sin pago de cuotas (capital más interés).
El financiamiento que otorga el banco se ajusta a los flujos o ingresos estacionales percibidos por la
empresa durante un año.
Préstamo a exportadores (PAE)

Es un instrumento reembolsable para financiar costos del proceso de exportación, como la
compra de mercaderías, producción, transporte y cuentas por cobrar de productos exportados. Está
orientado a ampliar capacidad productiva o ampliar a otros mercados. Se enfoca a las necesidades de
108
exportación en pesos o monedas extranjeras y otorga flexibilidad en los procesos de pagos, de acuerdo
con el flujo de retornos de exportación.
d) Instrumentos de ProChile
ProChile gestiona distintos instrumentos agrupados en tres ejes de trabajo: generación y
difusión de información comercial; capacitación y asesoría para el desarrollo de capacidades
exportadoras; y acciones de promoción de mercados. El presente informe considera instrumentos que
apuntan a la capacitación y asesoría para el desarrollo de capacidades exportadoras y a la promoción de
mercados (introducción, penetración y consolidación). Cerca de un 80% del presupuesto que dispone
ProChile para promoción de exportaciones se destina a la promoción de mercados.
Concurso de promoción de exportaciones de servicios e industria

Este instrumento apoya y fomenta las exportaciones de servicios o bienes manufacturados, a
través del cofinanciamiento y apoyo en la gestión de acciones de promoción comercial en el exterior.
Cofinancia hasta un 65%, con un tope de 14 millones de pesos chilenos, para proyectos individuales de
micro, pequeñas y medianas empresas. Los proyectos asociativos tienen también un cofinanciamiento
del 65%, con un tope de 20 millones de pesos. Apoya actividades para el desarrollo de la marca,
instalación de oficina en el exterior, invitación de potenciales clientes, estudios de mercado, publicidad
y promoción, asesoría legal, misiones comerciales de prospección o penetración de mercado, entre otros.
Concursos silvoagropecuarios
Este instrumento busca fomentar las exportaciones de alimentos frescos o procesados y
productos forestales, a través del cofinanciamiento y apoyo en la gestión de diferentes proyectos de
estrategia de promoción de exportaciones. Cofinancia actividades de asesoría en desarrollo de marcas,
instalación de oficina en el exterior, invitación de potenciales clientes, estudios de mercado, publicidad
y promoción, asesoría legal, misiones comerciales de prospección o penetración de mercado, entre otros.
Para proyectos empresariales individuales se entrega un cofinanciamiento público de hasta un 65% en
el caso de las micro, pequeñas y medianas empresas, mientras que a las empresas grandes se les otorga
un cofinanciamiento público máximo de un 45%. En el caso de los proyectos asociativos (aquellos que
benefician a dos o más empresas), también se financia hasta el 65%. Considera un tope de 20 millones
de pesos de aporte público para proyectos empresariales individuales y hasta 40 millones de pesos para
proyectos empresariales asociativos. En tanto, para los proyectos sectoriales (aquellos que benefician
un sector productivo a nivel nacional o regional) el cofinanciamiento máximo es de 60%.
Pyme exporta
Este instrumento busca apoyar a las pymes del sector industrias y servicios que no exportan
pero que tienen potencial exportador, de tal forma que cuenten con los instrumentos y apoyos adecuados
para cada etapa y nivel de experiencia de la empresa. Se capacita y apoya a las pymes para la elaboración
de planes de exportación que consideren logística, estrategias comerciales avanzadas, negociaciones en
el exterior y todas aquellas materias relacionadas con el proceso de inserción internacional, para que
puedan llegar a mercados extranjeros.
Mujer exporta
Este instrumento busca contribuir a que las empresas de mujeres puedan incorporarse a la
actividad exportadora. Esto se hace a través de capacitación y asesoría a mujeres emprendedoras que
tienen empresas con potencial de exportación, a través del seguimiento o imitación de las otras empresas
que han innovado en sus productos o canales de comercialización. Según el sistema Customer
Relationship Management de ProChile, cuando una mujer sea dueña, socia, fundador(a), gerente(a) o
director(a) de la empresa se entenderá que es una empresa liderada por mujeres.
109
E-commerce y plataformas digitales. Exporta digital

Este instrumento busca capacitar y acompañar a las empresas con experiencia en comercio
exterior, en el uso eficiente de las plataformas de e-commerce. También busca incorporar a empresas
exportadoras o con potencial exportador a estas plataformas, con el objetivo de que puedan
diversificar sus canales de comercialización, con los beneficios que esto conlleva. Se busca que más
empresas, especialmente pymes, puedan exportar sus bienes y servicios, enseñando a cómo subir la
empresa a la plataforma Alibaba y aprovechar el potencial que esta tiene como canal generador de
ventas de exportación.
Diseño plan de negocios de exportación

Este instrumento busca desarrollar potencial exportador en empresas de menor tamaño, a través
de un ciclo de talleres, en el cual se informa de las variables que deben ser consideradas para diseñar un
plan de negocios internacional que, finalmente, permita exportar a la empresa.
Misiones de preinternacionalización
Su objetivo es promover y apoyar la internacionalización de la oferta de empresas chilenas,
principalmente pymes no exportadoras, a fin de que puedan levantar información en terreno de sus
oportunidades de negocios y establecer estrategias comerciales para abordar el mercado. Este
instrumento busca mejorar y modificar el plan de negocio exportador diseñado en una etapa previa por
la empresa (programa coaching de ProChile), a través de viajes de capacitación a algún mercado externo
seleccionado. Para ello, se elabora una agenda de trabajo con expositores del mercado internacional,
especialistas en las temáticas que permitan la adecuación del diseño del plan y se considera, en el marco
del viaje, una visita a una feria especializada del sector y un recorrido en terreno para conocer la realidad
comercial del mercado.
Proyectando a la agricultura familiar campesina chilena (AFC)

en mercados internacionales
Este programa se propone generar al interior de las empresas y/o productores pertenecientes al
segmento de la AFC, las capacidades que les permitan ingresar al proceso exportador o mejorar sus
capacidades de negociación a aquellos que participan en el proceso en forma indirecta, fortaleciendo su
autonomía en esta actividad. Se busca facilitar y promover el acceso a los mercados internacionales de los
productos y servicios desarrollados por la AFC. Se realizan talleres de capacitación, mentorías, visita de
expertos y de compradores, seminarios internacionales de tendencias productivas, comerciales y
marketing, misiones de prospección, estudios de mercado, visitas y participación en ferias.
D. Caracterización de los instrumentos analizados

1. Orientación de los instrumentos
Los instrumentos analizados fueron clasificados por la orientación principal que buscan alcanzar, pues
un mismo instrumento puede tener más de una orientación, dependiendo del uso de los fondos. Es
posible identificar que la orientación de los instrumentos analizados apunta a: desarrollo de mercados
externos, crecimiento del negocio, fortalecimiento de la cadena de valor, innovación de
productos/procesos y desarrollo de capacidades de exportación.
El cuadro 19 congrega los instrumentos por agencia y su orientación. Se puede advertir que
Corfo apunta básicamente a instrumentos que fortalecen la cadena de valor y que promueven la
innovación de productos/procesos. El foco de Sercotec está en el crecimiento de los negocios de las
micro y pequeñas empresas. BancoEstado aporta en el desarrollo de mercados externos y en el
crecimiento de los negocios, mientras que ProChile promueve el desarrollo de capacidades de
exportación con seis instrumentos y el desarrollo de mercados externos con tres instrumentos.
110
Cuadro 19
Chile: orientación de los instrumentos analizados por agencia de fomento
Orientación Corfo Sercotec BancoEstado ProChile
Desarrollo de Nodos para competitividad Préstamo a Concursos de herramientas para
mercados externos (NODE) exportadores fomentar las exportaciones de
Catapulta (PAE) alimentos frescos o procesados
y productos forestales
Fondo de promoción de
exportaciones de servicios
e industria
Ecommerce y plataformas
digitales
Crecimiento Capital semilla Crece Financiamiento
del negocio Juntos para flexible para la
negocios inversión
asociativos
Fortalecimiento de Programa de fomento a la
la cadena de valor calidad (Focal)
Programas de proyectos
asociativos de fomento (Profo)
Programa de desarrollo de
proveedores (PDP)
Innovación de Validación y empaquetamiento
productos/procesos de innovaciones-programa
innovación tecnológica
empresarial
Prototipos de innovación
Corfo-Eureka
Capital humano para la
innovación en empresas
de mujeres
Innovación de productos o
procesos (prototipos)-programa
de innovación tecnológica
empresarial
Desarrollo de Pyme exporta
capacidades de Mujer exporta
exportación. Diseño plan de negocios
de exportación
Misiones de pre-
internacionalización
Proyectando a la agricultura
familiar campesina chilena
(AFC) en mercados
internacionales.
Fuente: Elaboración propia a partir de las fichas de cada instrumento.
Los instrumentos de ProChile, cuya orientación es el desarrollo de capacidades de exportación,

no son considerados en esta consultoría como instrumentos que financien innovación exportadora, ni
directa ni indirectamente, por cuanto son acciones específicas de talleres de capacitación que están
previamente definidos y no constituyen fondos para que las empresas lo utilicen libremente en acciones
de innovación. Aun cuando se podría entender que los apoyos de la institución por incorporar nuevas
empresas a las exportaciones podrían ser vistos o interpretados como una innovación, esta no sería del
tipo analizada en este documento.
2. Financiamiento para la innovación exportadora

Los instrumentos seleccionados permiten financiar innovación exportadora ya sea directa o
indirectamente. Cuatro de los instrumentos financian explícitamente innovación de demanda para
exportadores, de los cuales tres tienen orientación a la exportación (cuadro 20).
111
Cuadro 20
Chile: resumen de la caracterización de los instrumentos analizados
¿Financia
¿Apoya la
¿Con foco en innovación
Instrumento Agencia R/ No R a
innovación de
exportación? exportadora
manera directa?
de demanda?
Nodos para competitividad (NODE) Corfo NR Sí No No
Programa de fomento a la calidad (Focal) Corfo NR No No Sí
Programas de proyectos asociativos Corfo NR No No No

de fomento (Profo)
Programa de desarrollo de proveedores Corfo NR No No No

(PDP)
Validación y empaquetamiento de Corfo NR No Sí No

innovaciones-Programa innovación
Capital semilla Corfo NR No No No

Prototipos de innovación Corfo-Eureka Corfo NR No Sí No
Capital humano para la innovación Corfo NR No Sí No

en empresas de mujeres
Catapulta Corfo NR Sí No No
Innovación de productos o procesos Corfo NR No Sí No

(prototipos)-programa de innovación
Crece Sercotec NR No No No
Juntos para negocios asociativos Sercotec NR No No No
Financiamiento flexible para la inversión BancoEstado R No No No
Préstamo a exportadores (PAE) BancoEstado R Sí No No

Concursos de herramientas para fomentar ProChile NR Sí No Sí
las exportaciones de alimentos frescos
o procesados y productos forestales
Fondo de promoción de exportaciones ProChile NR Sí No Sí

de servicios e industria
Ecommerce y plataformas digitales ProChile NR Sí No Sí
Fuente: Elaboración propia a partir de las fichas de cada instrumento.

a R y NR: Reembolsable y No Reembolsable, respectivamente. Los no reembolsables son con cofinanciamiento de
la(s) empresa(s).
Los instrumentos son todos no reembolsables con cofinanciamiento de la empresa, con la

excepción de dos instrumentos de BancoEstado. El foco directo de exportación lo tienen seis
instrumentos, representando un 35% del total de instrumentos analizados y cuatro están directamente
enfocados a fomentar la innovación de la empresa, representando un 23% de los instrumentos
analizados. Cabe señalar que ninguno de los instrumentos tiene un foco directo en la exportación e
innovación simultáneamente.
112
Todos aquellos instrumentos que no financian innovación exportadora de manera directa lo

podrían hacer de manera indirecta, lo que queda supeditado a la forma cómo se formule la solicitud de
los fondos a las agencias.
A modo de ejemplo, Focal, que es el instrumento de fomento a la calidad de Corfo, busca
apoyar a la empresa en el mejoramiento de la productividad y competitividad, a través de un
incentivo a la implementación y certificación de normas técnicas de gestión y de productos o
protocolos, para acceder a mercados más sofisticados o de exportación. Esto lo hace a través del
cofinanciamiento de los costos de consultoría y/o asistencia técnica en que incurra una empresa
para certificar o recertificar normas técnicas de sistemas de gestión y de productos o de protocolos,
comprendiendo tanto la obtención del o los certificados como el proceso de implementación
necesario para ello. Este instrumento claramente permite apoyar a aquellas pymes exportadoras que
buscan cumplir y certificar estándares de mercados externos. El instrumento no impide que una
empresa exportadora lo utilice y, por ello, se considera como un instrumento que permite abordar
este tipo de innovación.
En el cuadro 21 se muestra el año de inicio de cada instrumento y si el beneficiario es grupal o
individual. En general hay pocos instrumentos que tengan una larga data, destacando los fondos de
promoción de exportaciones de ProChile. Corfo ha mantenido algunos instrumentos desde el año 2000
y ha introducido otros desde 2010, reflejando el cambio de política de la institución. Más que privilegiar
la orientación de mercado de los productos o el tamaño de las empresas, el foco de los instrumentos más
recientes ha estado puesto en la innovación y las perspectivas del negocio. La mayoría de los
instrumentos analizados consideran como beneficiario a empresas individuales de perfil pyme, esto es,
empresas con ventas anuales menores a las 100.000 UF46.
Cuadro 21
Chile: antigüedad, tipo de beneficiario y recursos involucrados de los instrumentos
Instrumento Inicio Beneficiario Millones de
(individual/grupal) US$ 2016
Nodos para competitividad (NODE) Corfo 2013 Grupo 0,7
Programa de Fomento a la Calidad (Focal)- Corfo 2004 Individual 1,6
Programas de proyectos asociativos de fomento (Profo)-Corfo 2000 Grupo 4,9
Programa de desarrollo de proveedores (PDP)-Corfo 2000 Grupo 4,3
Validación y empaquetamiento de innovaciones-programa innovación 2010 Individual 11,1

tecnológica empresarial-Corfo
Capital semilla-Corfo 2004 Individual 4,6
Prototipos de innovación Corfo-Eureka 2010 Individual s/i
Capital humano para la innovación en empresas de mujeres-Corfo 2014 Individual s/i
Catapulta-Corfo 2012 Individual s/i
46 La Unidad de Fomento (UF) es una unidad de cuenta usada en Chile, reajustable de acuerdo con la inflación. A modo
de referencia, el 1 de enero de 2016 el valor de la UF fue de 25.629,04 pesos chilenos, mientras que el 30 de diciembre
su valor llegó a 26.347, 98 pesos chilenos.
113
Instrumento Inicio Beneficiario Millones de
(individual/grupal) US$ 2016
Innovación de productos o procesos (prototipos)-programa de 2012 Individual 5,1

innovación tecnológica empresarial-Corfo
Crece - Sercotec 2015 Individual 13,4
Juntos para negocios asociativos - Sercotec 2015 Grupo 2,4
Financiamiento flexible para la inversión - BancoEstado 2004 Individual
Préstamo a exportadores PAE - BancoEstado 2014 Individual
Concursos de herramientas para fomentar las exportaciones de 1995 Individual 6,5

alimentos frescos o procesados y productos forestales - ProChile
Fondo de promoción de exportaciones de servicios e industria - 1995 Individual s/i

ProChile
Ecommerce y plataformas digitales- ProChile 2016 Individual 0
Total 54,5
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las fichas de cada instrumento.

Nota: s/i: sin información .
En relación a los recursos involucrados por el conjunto de instrumentos analizados, se puede

indicar que el monto alcanzó a lo menos a 54,5 millones de dólares durante 2016 en instrumentos no
reembolsables, entre los cuales destaca el instrumento de Sercotec “Crece”, con 13,4 millones de
dólares, y el instrumento Corfo “Validación y empaquetamiento de innovaciones-programa innovación
tecnológica empresarial”, con 11,1 millones de dólares. En tanto, ProChile ejecutó 6,5 millones de
dólares a través del instrumento “Concursos de herramientas para fomentar las exportaciones de
alimentos frescos o procesados y productos forestales”.
3. Evaluación del desempeño de los instrumentos

Una buena parte de los instrumentos mencionados en este trabajo han tenido algún tipo de evaluación
de su desempeño, ya sea a través de la medición del grado de satisfacción de los usuarios, de la opinión
de un panel de expertos o directamente tratando de medir el impacto que generan en el grupo objetivo
al cual están dirigidos.
Destaca, por la profundidad de la medición, la evaluación de impacto. Este es el caso de los
instrumentos de Corfo: FocaL, Profo y PDP, que fueron evaluados por la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda (o de Finanzas), en el año 2010. En general, los resultados de impacto son
positivos, lo que ha permitido la permanencia de la operación de estos instrumentos por varios años.
Para la evaluación de los instrumentos Nodos y Prototipos se realizaron encuestas a los
usuarios, en el año 2016, cuyos resultados son percepciones de importantes impactos en las empresas
que los han utilizado, tanto en ventas como en reducción de costos y, por lo tanto, en las utilidades, para
el primer instrumento; y aumentos en el uso de tecnologías, en el número de proyectos desarrollados y
en las ventas, para el segundo instrumento mencionado.
En 2014 el BID hizo una evaluación de resultados para el Capital Semilla de Corfo, mostrando
que los proyectos apoyados muestran una probabilidad de tener crecimiento en sus ventas y de
114
sobrevivencia en el mercado, con una diferencia de 17 puntos porcentuales, para ambas variables, en
comparación con aquellos que no recibieron este apoyo.
Los otros instrumentos de la Corfo que aparecen en este trabajo no cuentan aún con evaluación
de su desempeño, básicamente porque son de reciente puesta en operación. La misma situación tienen
los instrumentos de Sercotec.
BancoEstado no realiza evaluaciones de impacto, aunque sí miden la utilización de sus productos
financieros y efectúan entrevistas a sus usuarios para corregir el diseño, aumentar la pertinencia y mejorar
el funcionamiento de sus servicios. Este registro no está disponible públicamente.
Para ProChile se realizó una evaluación de panel de expertos, en el año 2015, abarcando el
conjunto de instrumentos destinados a la promoción de exportaciones. El desempeño del programa tiene
algunos resultados positivos, como el logro de las tres metas que la institución responsable le fijó al
programa en 2010 para el periodo 2011-2014. A ello se suma la alta satisfacción con los servicios de
ProChile, manifestada por los clientes del programa en las encuestas realizadas en el periodo (sobre
80% de clientes satisfechos), lo cual se refleja en la fidelidad de esos clientes con el programa, que
mantiene un porcentaje estable de “clientes exportadores” (entre 40% y 50% del total de clientes)
durante el periodo, aun cuando su número total disminuyó. Cerca del 14% de las empresas atendidas
anualmente aumentaron sus exportaciones y alrededor de un 30% de las exportaciones de los clientes
del programa correspondió a nuevos pares de producto-destino, con un comportamiento estable durante
el período.
En general, el programa dio cumplimiento a su propósito como herramienta de política pública,
para impulsar las exportaciones no tradicionales y apoyar al desarrollo competitivo de las empresas
nacionales en el escenario mundial, pero con resultados menores que los que podrían haberse alcanzado
en condiciones de mayor crecimiento de la economía mundial y con una estrategia más proactiva y de
mayor inclusión de pymes con potencial exportador.
4. Una mirada de género

La perspectiva de género ha comenzado a ser considerada con seriedad por parte de las agencias de
fomento y de apoyo a la innovación en Chile, lo que se observa tanto en el diseño de instrumentos
dedicados exclusivamente a atender las demandas de mujeres emprendedoras y empresarias, como en
la asignación de los fondos disponibles en los instrumentos, con estadísticas de usuarios separadas por
género. Destaca en esta muestra el caso de los instrumentos exclusivos para mujeres como Mujer
Exporta, de ProChile, y Capital Humano para la Innovación de Empresas de Mujeres, de Corfo.
De los restantes instrumentos de la muestra, la gran mayoría (10 instrumentos) lleva
estadísticas de usuarios separadas por sexo. Un promedio simple de participación muestra que algo
más de un tercio de las empresas beneficiadas con apoyos públicos corresponden a entidades lideradas
o pertenecientes a mujeres (un 36% del total). Por contraposición, aún hay varios instrumentos que
no llevan este tipo de estadística.
5. Etapa de la innovación en que participa el instrumento

y su articulación
A partir del marco conceptual de la sección B del presente documento, se analiza en qué etapa de un
proceso de innovación exportadora pudiesen contribuir los instrumentos seleccionados.
En el cuadro 22 se indica la etapa de la innovación exportadora de cada instrumento, lo cual va
a depender de los usos que le den las empresas a los fondos levantados. Así, la gran mayoría de los
instrumentos podrían apoyar etapas de diagnóstico y diseño; los que adicionalmente pudiesen participar
en las etapas de implementación de la innovación son básicamente los instrumentos Corfo. Se identificó
dos instrumentos que pudieran abarcar todas las etapas de una innovación exportadora, desde el
diagnóstico hasta la etapa de escalamiento del negocio: dichos instrumentos serían Validación y
115
empaquetamiento de innovaciones-programa innovación tecnológica empresarial y Capital semilla,

ambos de Corfo.
La articulación/interacción de las diferentes agencias y de los instrumentos entre sí, de una
misma o de diferentes agencias, en general es casi nula. Esta característica queda bien reflejada en el
hecho de que solo muy excepcionalmente un instrumento de apoyo exige un relacionamiento explícito
con otro instrumento. La excepción son los instrumentos que tienen más de una etapa de desarrollo (una
etapa es requisito de la segunda) así como en el caso de instrumentos que apoyan el acceso al
financiamiento reembolsable (créditos). Ejemplo de lo anterior son los programas de garantías
complementarias que tiene Corfo y que son muy utilizados por BancoEstado como colateral de los
créditos que coloca entre empresas.
Cuadro 22
Chile: instrumentos y aplicación en etapas de innovación exportadora
Instrumento Etapa de la innovación exportadora ¿Hay
en que puede aplicar el instrumento articulación
del
instrumento?
Nodos para competitividad (NODE), Corfo Diagnóstico No
Programa de fomento a la calidad (Focal), Corfo Diagnóstico/diseño/implementación No
Programas de proyectos asociativos de fomento (Profo), Corfo Diagnóstico/diseño/implementación No
Programa de desarrollo de proveedores (PDP), Corfo Diagnóstico/diseño/implementación No
Validación y empaquetamiento de innovaciones-programa Diseño/implementación/expansión/ No

innovación tecnológica empresarial, Corfo escalamiento
Capital semilla, Corfo Diagnóstico/diseño/implementación/ Sí

expansión/escalamiento
Prototipos de innovación Corfo-Eureka Diagnóstico/diseño Sí
Capital humano para la innovación en empresas de mujeres, Corfo Diagnóstico/diseño/implementación No
Catapulta, Corfo Diagnóstico No

Innovación de productos o procesos (prototipos)-programa Diseño Sí
de innovación tecnológica empresarial, Corfo
Crece, Sercotec Diagnóstico/diseño No

Juntos para negocios asociativos, Sercotec Diagnóstico/diseño No
Financiamiento flexible para la inversión, BancoEstado Implementación/expansión No
Préstamo a exportadores (PAE), BancoEstado Diagnóstico/diseño/Implementación No

Concursos de herramientas para fomentar las exportaciones de Diagnóstico/diseño No
alimentos frescos o procesados y productos forestales, ProChile
Fondo de promoción de exportaciones de servicios e industria, Diagnóstico/diseño No

ProChile
Ecommerce y plataformas digitales, ProChile Implementación No
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las fichas de cada instrumento.
E. Conclusiones y recomendaciones
Cualquier modelo de crecimiento sostenible requiere de una mayor productividad de las pymes y del
aumento sustentable de sus exportaciones. Sin embargo, el racionamiento del crédito obstaculiza dichos
procesos. Es por ello que frente a las restricciones financieras, los gobiernos han puesto en marcha, junto
116
con sus programas de fomento a las exportaciones, una serie de iniciativas que buscan resolver esta
restricción, de tal modo de apoyar la generación de innovación tecnológica y no tecnológica de manera
general y, específicamente, para promover la exportación. En este marco, el rol de la política pública es
desarrollar instrumentos de financiamiento público reembolsable y no reembolsable para las pymes.
A pesar del fuerte proceso de internacionalización de su economía, como consecuencia de su
política de apertura de nuevos mercados externos, Chile presenta, al igual que otros países de la región, un
número pequeño de empresas exportadoras en relación al número total de empresas (alcanzando un 1%),
con exportaciones altamente concentradas en pocas firmas y una elevada rotación de las empresas
exportadoras. En Chile, el grueso de las exportaciones las realizan empresas grandes, aunque dichas cifras
esconden a una gran cantidad de empresas de distintos tamaños, que pueden ser considerados exportadores
indirectos, y que forman parte de una cadena de valor exportadora, ya sea porque aportan insumos que
posteriormente son transformados en bienes exportados o porque son proveedoras de empresas que
acumulan volúmenes y exportan con cierta escala. También hay muchas empresas que son prestadoras de
servicios en cadenas exportadoras. Muchas veces, estas empresas exportadoras indirectas mantienen
estándares muy exigentes, de acuerdo a lo que se requiere en los mercados más sofisticados de destino.
Resulta clave entender cuál es la lógica de una institución financiera regulada, al momento de
analizar la solicitud de un crédito de una pyme exportadora, siendo la capacidad de pago y las garantías
las variables que determinan la decisión de otorgar o no un crédito, lo cual está supeditado también a
la solvencia de la empresa, su historial de pago y a su nivel de endeudamiento. Este comportamiento de
la banca es independiente del tipo de empresa, en términos de tamaño y orientación comercial.
Un elemento a considerar es que aun cuando se implemente alguna de las tres innovaciones de
demanda consideradas en este documento, dicha situación no generará resultados de forma inmediata. De
esta forma, lo más probable es que las instituciones financieras formales (bancos) no consideren en su
evaluación el esfuerzo de innovación de la empresa, como criterio relevante para otorgar el crédito, sino
más bien los resultados positivos de las innovaciones, una vez que estas hayan sido implementadas. Es
importante distinguir si la innovación permite que sea justificada como un proyecto de inversión o como
capital de trabajo, siendo clave la forma cómo se presenta el plan de innovación a la institución financiera.
La presencia de racionamiento de crédito, explicada por fallas de mercado, llevará a una pyme
exportadora a financiar la innovación utilizando una combinación de financiamiento subóptimo,
pudiendo dañar el impacto esperado de la innovación. Por ello, es fundamental chequear la presencia de
fallas de mercado que llevan a racionamiento de crédito e impulsar políticas públicas acertadas, que
disminuyan dicho racionamiento hacia las pymes exportadoras.
De obtener resultados positivos como consecuencia de la implementación de la innovación, en
términos de mercados y diversificación de productos, surgirá naturalmente la necesidad de articular
instrumentos de financiamiento reembolsable y no reembolsable, que permitan una expansión de la
pyme exportadora. De esta forma, si por el hecho de participar en programas de financiamiento no
reembolsable una pyme exportadora mejora su capacidad de gestión, realiza mejores proyectos de
innovación y, en general, se torna más competitiva, ello debiera traducirse en una mayor posibilidad de
acceder a financiamiento reembolsable para sus proyectos. Esta hipótesis ha sido poco testeada y la
mayoría de los estudios existentes se refieren al ámbito del apoyo a la microempresa. En ellos, la
evidencia tiende a apoyar una conclusión positiva respecto al refuerzo que tienen el financiamiento no
reembolsable en el desempeño de las empresas que reciben financiamiento reembolsable, lo cual no es
lo mismo que plantear que aquellas empresas que han recibido financiamiento no reembolsable tienen
una mayor propensión a recibir también financiamiento reembolsable.
Lo que es un hecho es que las entidades financieras no están dispuestas a renunciar a su propio
análisis de riesgo, pero sí parecen estar dispuestas, en algunos casos, a complementar sus capacidades
analíticas con las de agencias especializadas cuando hay un potencial de clientes atractivos, cuyos
proyectos tienen alguna dificultad para ser evaluados.
Los casos en que los vínculos entre instrumento de financiamiento reembolsable y no
reembolsable agregan mayor valor parecen producirse cuando el espacio de acción está definido por
117
actores que enfrentan situaciones o problemas similares, como es el caso de los proyectos de innovación,
el emprendimiento dinámico o la participación en cadenas productivas. La clave parece estar en la
posibilidad de agregar valor, a través de poner a disposición conocimiento específico sobre la situación
que enfrentan los potenciales demandantes de crédito.
Este capítulo presenta un análisis de instrumentos públicos reembolsables y no reembolsables
para la innovación exportadora en Chile, para lo cual fueron examinados los instrumentos administrados
por la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo), el Servicio de Cooperación Técnica
(Sercotec), el BancoEstado y ProChile. Todas estas instituciones son agencias públicas que realizan
acciones de fomento en mipymes, promoviendo el desarrollo de negocios sobre la base de las
capacidades de las empresas y las oportunidades de negocios.
Los criterios del levantamiento de instrumentos fue identificar fuentes de apoyo financiero, que
le permitan a la empresa realizar innovaciones en el ámbito de las exportaciones. Particularmente, se
sondeó la posibilidad de apoyar/financiar actividades de cumplimiento con certificaciones y estándares
de mercados de destino, la adaptación de productos a la demanda de los consumidores y la búsqueda de
nuevos canales de distribución.
Un elemento importante a relevar para el caso chileno es que las agencias de fomento indicadas
básicamente discriminan por el tamaño de las empresas más que por el tipo de innovación que estas quieran
desarrollar. Esto es en general y especialmente para las empresas de menor tamaño (micro y pequeñas),
pues las iniciativas no son priorizadas por el hecho de que tengan foco exportador, sino que son igualmente
valoradas las iniciativas innovadoras con foco en el mercado interno.
La excepción está en el caso de ProChile que es eminentemente una agencia que promueve las
exportaciones del país, aun cuando tiene algunos esquemas de atención a empresas no exportadoras,
pero que tienen en su proyección dicha opción. Corfo y Sercotec representan el intento más claro de
segmentar por tamaño de empresas: teóricamente la primera está enfocada a atender a las empresas
pequeñas y medianas, mientras que la segunda tiene su mayor foco en las microempresas. En el caso de
Innova Chile hay que considerar que en algunas oportunidades es mencionada como una institución
diferente a Corfo, pero formalmente es una de las gerencias de la Corporación. En el caso de ProChile
y BancoEstado (incluida su filial de microempresas), son agencias públicas que atienden diferentes
segmentos de tamaño de empresas.
En síntesis, los instrumentos analizados permiten advertir lo siguiente:
• La evolución general de los instrumentos de apoyo de las diferentes agencias ha sido en la
dirección de ser menos específicos y más flexibles, para responder a la diversidad de
características que tienen las empresas que presentan iniciativas y a la diversidad de los
proyectos. Lo anterior ha buscado como objetivo disminuir el número de instrumentos y la
burocracia respectiva, lo que muchas veces dificulta las opciones de postulación a las
empresas de menos capacidades y a las ubicadas en los territorios menos avanzados.
• La mayoría de los instrumentos analizados son del tipo financiamiento no reembolsable con
alcance a la pyme, a excepción de Sercotec, cuyo foco directo es la micro y pequeña empresa.
• El foco mayoritario no está en la empresa exportadora sino más bien en la empresa con
capacidades de desarrollo y perspectivas del negocio, independiente del mercado de destino.
• Hay varios instrumentos que tienen un sentido de innovación, pero no son la mayoría y
solo cuatro instrumentos apuntan con bastante claridad a las innovaciones de demanda,
consideradas como de interés en este estudio.
• Buena parte de los instrumentos de ProChile tienen una orientación de desarrollo de
habilidades y capacidades para exportar en empresas que aún no lo han hecho. Dichos
instrumentos no tendrían alcances para el tema de innovación exportadora de demanda.
118
• Ningún instrumento de los analizados apunta manifiestamente a la innovación exportadora.

Pero todos, a excepción de algunos de ProChile, podrían ser utilizados indirectamente con
ese propósito, lo que queda supeditado a la forma cómo sea formulada la solicitud de los
fondos a las agencias.
• La gran mayoría de los instrumentos pueden apoyar etapas de diagnóstico y diseño de las
innovaciones de las pymes exportadoras y los instrumentos Corfo adicionalmente pudiesen
participar en etapas de implementación de la innovación. Se identificó dos instrumentos que
pudieran abarcar todas las etapas de una innovación exportadora, desde el diagnóstico hasta
la etapa de escalamiento del negocio: Validación y empaquetamiento de innovaciones-
programa innovación tecnológica empresarial y el Capital semilla, ambos de Corfo.
• Respecto de la articulación/interacción de las diferentes agencias y de los instrumentos
entre sí, de una misma o de diferentes agencias, en general esto es casi nulo. Esta
característica queda bien reflejada en el hecho de que solo muy excepcionalmente un
instrumento de apoyo exige un relacionamiento explícito con otro instrumento. La
excepción está puesta en el caso de instrumentos que tienen más de una etapa de desarrollo
(una etapa es requisito de una segunda) y en el caso de instrumentos que apoyan el acceso
al financiamiento reembolsable (créditos), por ejemplo, en los programas de garantías
complementarias que tienen Corfo y que son muy utilizadas por BancoEstado como
garantía de los créditos que coloca en las empresas.
• Una buena parte de los instrumentos mencionados en este trabajo han tenido algún tipo de
evaluación de su desempeño, ya sea a través de la medición del grado de satisfacción de los
usuarios, de la opinión de un panel de expertos o tratando de medir directamente el impacto
que generan en el grupo objetivo al cual están dirigidos. Destaca por la profundidad de la
medición la evaluación de impacto. Este es el caso de los instrumentos de Corfo: Focal, Profo
y PDP, que fueron evaluados por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (o
de Finanzas), en el año 2010. En general los resultados de impacto son positivos, lo que ha
permitido la permanencia de la operación de estos instrumentos por varios años.
La experiencia chilena muestra que las orientaciones de fomento apuntan a apoyar emprendimientos
y expansión de empresas con potencial de mercados globales, sin declarar abiertamente a la exportación
como mercado, política que se ha visto fortalecida en los últimos años por los nuevos instrumentos
disponibles. En este esfuerzo, Corfo y ProChile se constituyen en las agencias claves detrás de estos procesos.
Llama la atención el instrumento Crece de Sercotec, creado el año 2015, que destinó recursos por 13 millones
de dólares en 2016, el cual tiene un foco en la micro y pequeña empresa.
Extrapolar la experiencia chilena a otros países de la región no es tarea fácil, por cuanto hay
diferencias en desarrollos institucionales, grado de desarrollo de empresas, grado de apertura de los
países y, sobre todo, etapas distintas de apuestas de cómo afrontar los desafíos de las pymes. No obstante
ello, resulta evidente que el diseño de instrumentos más flexibles en términos del uso de los fondos
pareciera una opción a ser utilizada, dejando que la propia empresa busque, a partir de sus necesidades
y desafíos, la forma más apropiada para aplicar a dichos fondos.
Es importante que la difusión de los instrumentos sea clara a las empresas, tanto en términos de
las características de los instrumentos, como de la forma y oportunidad del acceso. Al respecto, Chile
debe realizar mayores esfuerzos para mejorar la información y el acceso de los distintos instrumentos,
siendo altamente necesario contar con indicadores de cobertura, de presupuesto y de desempeño, que
sean de acceso público.
119
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120
IV. Programas de apoyo a la internacionalización

de las pymes en la República de Corea
Joon-Ho Lee 47
A. Introducción
El término "internacionalización" puede definirse como "el proceso de aumentar la participación en las
operaciones internacionales" (Calof y Beamish, 1995; Welch y Luostarinen, 1988). Esta definición está
estrechamente relacionada con el concepto de un enfoque holístico de la internacionalización, que
considera no sólo el aspecto externo de la internacionalización, sino también su aspecto interno
(Fletcher, 2001). La internacionalización hacia el interior de la economía puede verse como un reflejo
de las actividades hacia el exterior, y se expresa en ámbitos tales como las importaciones de bienes y
servicios, las finanzas y la tecnología, ya sea mediante franquicias, licencias, inversiones directas o
alianzas, entre otros (Luostarinen y Welch, 1990). Se ha identificado que la internacionalización interna
tiene un impacto en las principales firmas importadoras que a su vez se convierten en empresas
exportadoras (Korhonen, Luostarinen y Welch, 1996; Welch y Luostarinen, 1993).
Considerando que las cadenas globales de valor se han convertido en un fenómeno cada vez
más común y tomando en cuenta los efectos de la internacionalización en las empresas nacionales a
largo plazo, el aspecto interno de la internacionalización debe considerarse como una dimensión
importante de las políticas para apoyar la internacionalización de las empresas locales. Sin embargo, el
término "internacionalización" se utiliza a menudo sólo para describir el movimiento hacia afuera de las
operaciones internacionales de la empresa.
47 Vicepresidente, Instituto de Investigación sobre las Pequeñas Empresas de la República de Corea (KOSBI)
johlee@kosbi.re.kr. Este artículo contó con la colaboración de Alexander Lee y de April Lee.
121
Diagrama 10
Esquema integral de la internacionalización
Fuente: R. Fletcher, “A holistic approach to internationalisation”, International Business Review, vol. 10, Nº1,
Amsterdam, Elsevier, febrero, 2001.
Previo a la introducción de esta visión holística, el concepto más aceptado de la

internacionalización de una empresa era el "modelo de etapas" (Johanson y Vahlne, 1977). Este modelo
describe la internacionalización como "cambios que se producen en una empresa, a medida que va
ampliando su apertura hacia los mercados globales". Este modelo se centra en el aspecto externo de la
internacionalización. De hecho, el concepto que hace hincapié en el aspecto exterior de la
internacionalización todavía prevalece entre quienes están a cargo de formular políticas48. Una encuesta
realizada a las autoridades de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE) y del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC) permitió
concluir que éstas ponen un fuerte énfasis en la internacionalización externa: el 71,6% de los programas
de apoyo a las pymes se centran exclusivamente en las exportaciones (OCDE, 2006).
Desde el final de la Guerra de Corea en 1953, el Gobierno de la República de Corea se ha
centrado en apoyar la internacionalización de las empresas surcoreanas, especialmente en el ámbito de
la exportación, entre otras medidas de apoyo a la internacionalización. De hecho, la estrategia de
desarrollo económico impulsada por las exportaciones fue evaluada como una de las opciones políticas
más importantes y efectivas para la República de Corea cuando no había recursos internos para estimular
el consumo interno y la inversión. A pesar de que hubo un esfuerzo a nivel gubernamental para cambiar
el paradigma de "apoyar la exportación de las pymes" por la "internacionalización de las pymes", el
respaldo a las exportaciones sigue siendo una de las principales prioridades de las autoridades
responsables de la economía.
Muchos organismos y entidades de la República de Corea, tanto en el sector público como en
el privado, ofrecen programas y servicios de apoyo a las exportaciones. En este capítulo se describe el
48 En estudios sobre las políticas europeas de apoyo a las actividades internacionales de la pymes se llegó a la conclusión
de que, al parecer, la gama de instrumentos de que dispone la Unión Europea (UE) con tal objeto se centra en el
fomento de las exportaciones y el comercio, pero no estimula necesariamente las actividades de innovación de estas
empresas (Lilischkis y otros, 2016).
122
actual sistema de apoyo a las exportaciones de las pymes y los programas de algunas de las entidades
orientados en particular a las pymes49.
B. Las pymes en Corea y el desarrollo de las políticas

de apoyo a las exportaciones
1. Definición de la pyme en Corea
Cada país tiene su propia definición de lo que es una pyme. En general, las pymes se definen como
empresas independientes, no subsidiarias, que emplean un número de trabajadores menor a un umbral
determinado. Sin embargo, los criterios de definición de pyme de la Unión Europea (UE) se refieren
tanto al número de empleados, a las ventas anuales y/o al balance de la empresa. El límite superior más
frecuente que define a una pyme en la UE es de 250 empleados, mientras que en los Estados Unidos el
límite general es de 500 empleados50.
En Corea, la definición de pyme se introdujo en 1966 con la “Ley Base de Pymes”, la cual es
la primera ley específicamente relacionada con este tipo de empresas que se aprobó en el país. De
acuerdo con esta ley, una pyme es una entidad con fines de lucro que cumple con determinados criterios
tanto estadísticos como económicos. El criterio estadístico define a la pyme como una empresa
legalmente constituida que emplea, en general, menos de 300 empleados51 o una empresa que tiene un
capital, en general, menor a los 8 mil millones de won coreanos (KRW)52. Sin embargo, estos límites
superiores se aplican a las pymes en general, mientras que existen límites inferiores para pymes de
diferentes sectores. Por ejemplo, en el caso del sector inmobiliario, los límites fueron de 50 empleados
y mil millones de KRW. Los criterios económicos requieren que la pyme sea independiente de una gran
empresa. Sin embargo, estos criterios han sido revisados y corregidos muchas veces a lo largo de los
últimos 50 años.
El Gobierno de la República de Corea adoptó una nueva definición de pyme en 2015 y el nuevo
criterio está basado en el volumen de ventas. Esta definición refleja los cambios del ecosistema de
negocios, debido al desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) y a las
tendencias actuales de convergencia de los negocios. De hecho, hay empresas pequeñas que emplean
menos de 300 trabajadores, pero presentan grandes montos de ventas anuales. Sin embargo, los criterios
económicos aún se aplican a la definición de la pyme coreana.
2. Cronología de las políticas de apoyo a las exportaciones

de las pymes53
Aunque la República de Corea había aplicado diversas políticas de apoyo a las exportaciones durante
los últimos 60 años, el enfoque de esas políticas se había centrado en apoyar a las grandes empresas
exportadoras. Sin embargo, al ingresar en 1996 a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y a la
OCDE y, sobre todo, después del estallido de la crisis financiera asiática a fines de 1997, el gobierno
comenzó a percibir la importancia de desarrollar medidas gubernamentales para fortalecer la
competitividad de las pymes en el mercado global.
49 Las entidades consideradas son la Corporación de Pequeñas y Medianas Empresas de la República de Corea (SBC,
por sus siglas en inglés), la Asociación Coreana de Promoción del Comercio y las Inversiones (KOTRA, por sus
siglas en inglés) y la Asociación Coreana de Comercio Internacional (KITA, por sus siglas en inglés).
50 [En línea] http://ec.europa.eu/eurostat.
51 Trabajadores temporarios y de tiempo parcial no están incluidos.
52 El tipo de cambio promedio de 2015 fue de 1.131,9 won por dólar. [en línea] https://spot.wooribank.com.
53 Sobre la base de Lee, K.U. (2006), Kim (2006 y 2008), Kim y otros (2008 y 2012) y Lee, U.Y. (2011).
123
Durante la década de 1940 y hasta la década de 1950, los temas de apoyo a las exportaciones
de las pymes no despertaban ningún interés54, aun cuando la Asociación Coreana de Comercio
Internacional (KITA) fue fundada en 1946. En la década de 1960, el gobierno reconoció que la solución
para rehabilitar la economía del país era promover la exportación. En 1962 fueron creados la Asociación
Coreana de Promoción del Comercio y de las Inversiones (KOTRA) y el “Comité de Promoción de
Exportaciones”. En 1967, la Ley de Promoción de Exportaciones y otras dos leyes fueron fusionadas en
la Ley de Transacciones Comerciales, en aras de la eficiencia y la sinergia de las actividades de apoyo
a las empresas.
El "Centro de Información sobre Exportaciones" fue establecido como una organización
afiliada a la KOTRA en 1970, mientras que el "Comité de Simplificación de Trámites de Exportación"
fue establecido como una organización afiliada a la KITA en 1971. Sin embargo, el objetivo principal
de los apoyos provistos por estas agencias de promoción de comercio eran las grandes empresas y
diversos incentivos preferenciales fueron concedidos a las grandes empresas exportadoras. En 1979 fue
creada la Corporación de Pequeñas y Medianas Empresas de la República de Corea (SBC), que asumió
el papel central de apoyar las exportaciones de las pymes, desde finales de los años noventa.
En 1986 fueron fusionadas tres leyes55 en la "Ley de Comercio Exterior", que promovió la
eficiencia de los mecanismos gubernamentales de apoyo al comercio. A pesar de que los apoyos para el
financiamiento del comercio para las grandes empresas cesaron en 1988, continuó el apoyo financiero
a la importación de materiales para la producción de bienes exportables para las pymes. De esta manera,
se apoyó activamente la expansión global de las pymes. Por ejemplo, el Banco de Exportación e
Importación de la República de Corea (EXIM Bank) otorgó préstamos a las pymes para inversiones en
el exterior y la SBC estableció el “Centro de Asesoría de Inversiones en el Exterior”, para apoyar la
internacionalización de las pymes.
En 1992 fue creada la Corporación de Seguros de Exportación de Corea (K-sure), con el propósito
de proporcionar seguros comerciales para las pymes. En 1993 se modificó la Ley de Comercio Exterior y
su decreto de aplicación, para sustituir el sistema de permisos comerciales por un sistema de registro. La
industria exportadora recibió ventajas tributarias, que incluían la rebaja a 0% del impuesto al valor
agregado (IVA) y una exención del impuesto especial al consumo, entre otros beneficios. Las empresas
con una alta proporción de exportaciones recibieron prioridad en el acceso a diversos fondos
gubernamentales. Asimismo, se amplió la garantía de crédito a las pymes exportadoras. En 1996, fue
creada la Administración de Pequeñas y Medianas Empresas de Corea (SMBA).
Después de la crisis financiera asiática de 1997, el gobierno comenzó a impulsar el desarrollo de
mecanismos de apoyo a las exportaciones de las pymes. Para ello, establecieron los "Centros56 de Apoyo
a las Exportaciones de las Pymes" en las oficinas locales de la SMBA, los que además fueron vinculados
con los organismos de promoción de las exportaciones. En el mismo período, la SBC formó el "Grupo
Asesor para Exportaciones", compuesto por expertos internacionales en negocios, que proporcionaban
consultoría a las pymes. Además, SBC inició el "Programa de Incubadoras de Exportaciones57", para
respaldar a las pymes mediante el establecimiento de filiales y empresas en el exterior.
54 De hecho, en la década de 1950 pocas empresas podrían haber sido catalogadas como exportadoras,
independientemente de su tamaño.
55 La Ley de Exportaciones, la Ley de la Asociación de Exportaciones y la Ley de Promoción de la Exportación de
Equipos Industriales.
56 [En línea] www.exportcenter.go.kr.
57 Este programa es descrito en detalle en la sección D.1.
124
Cuadro 23
República de Corea: cronología de las políticas de apoyo a las exportaciones de las pymes
Década de 1950 Reconocimiento de la situación de las pymes.
Creación de la Asociación Coreana de Comercio Internacional (KITA) (1946).
Adopción del esquema general de medidas de fomento de las pymes (1956).
Década de 1960 Reconocimiento de las exportaciones como uno de los objetivos más importantes de las políticas.
Creación de la KOTRA y del Comité de Fomento de las Exportaciones (1962).
Promulgación de la Ley de Transacciones Comerciales (1967).
Década de 1970 Reconocimiento de la promoción de las exportaciones como un objetivo clave de las políticas.
Adopción de políticas de fomento a las industrias pesadas y químicas, a través de lo cual se reconoce
la necesidad de apoyar a las pymes como principales proveedores.
Creación de la KOTRA (1970) y del Comité de Simplificación de los Trámites de Exportación (1971).
Establecimiento del Fondo de Garantías para Créditos (KODIT) en 1976 y de la SBC, en 1979.
Década de 1980 Fortalecimiento del sistema público de apoyo a las exportaciones.
Aplicación de políticas sobre las pymes centradas en su protección y fomento.
Adopción del Plan Decenal de Fomento de las pymes.
Promulgación de la Ley para apoyar a las start-ups (1986) y de la Ley de Comercio Exterior (1986).
Creación del Centro de Asesoramiento sobre Inversiones en el Exterior de la SBC a fines de la década.
Década de 1990 Fomento a gran escala de las exportaciones de las pymes.
Creación de la Corporación Coreana de Seguros de Exportación (K-sure) (1992). Promulgación de la Ley
de Medidas Especiales de Estabilización Empresarial y la Ley de Reestructuración de las Pymes (1995).
Incorporación de la República de Corea a la OCDE y la OMC. Creación de la SMBA (1996).

La SBC crea el Grupo Asesor para Exportaciones e inicia el programa Incubadora de Exportaciones.
Creación de centros de apoyo a las exportaciones de las pymes a mediados de la década.
Después de la crisis Promoción de empresas con capital de riesgo y de start-ups.

financiera (1998)
Se otorga prioridad a las políticas de capital de riesgo y es creada la Bolsa de Valores Automatizada
(KOSDAQ) (1996).
Promulgación de la Ley de Medidas Especiales de Apoyo a las Empresas con Capital de Riesgo (1997), la
Ley de Medidas Especiales de Apoyo a Pequeñas Empresas (1997) y la Ley Especial de Apoyo a Empresas
de Mujeres (1999).
Década de 2000 Fomento de la competitividad mediante innovación y competencia.

Suscripción de acuerdos de libre comercio con la ASEAN (2006), los Estados Unidos (2007)
y la India (2009).
Sustitución de la ayuda directa a las pymes por ayuda indirecta.
Establecimiento de centros de creación de empresas exportadoras y de centros conjuntos de logística
a comienzos de la década.
Década de 2010 Fomento de la globalización y del desarrollo de la capacidad exportadora.

Se otorga primordial importancia al fomento de la internacionalización de las pymes y al desarrollo
de su competitividad en materia de exportaciones.
Suscripción de tratados de libre comercio con China (2015) y Unión Europea (2010).
Fuente: Elaboración propia sobre la base de K.U. Lee, 2006; J.I. Kim, 2006; C.K. Kim, 2008; Kim y otros, 2008; Kim y
otros, 2012 y U.Y. Lee, 2011.
125
En la década de 2000, la orientación de las políticas de apoyo a las pymes pasó de los apoyos
directos a la adopción de medidas indirectas. El apoyo directo suele consistir en asistencia financiera,
mientras el apoyo indirecto generalmente se refiere a la provisión de capacitación, educación,
información, respaldos para la comercialización en el exterior y otros. La SBC estableció "Centros
Conjuntos de Logística" en los principales mercados externos y “Centros de Apoyo a las
Exportaciones”, que otorgaban consultorías sobre comercialización internacional, asuntos legales,
contabilidad e información de los mercados globales, entre otros servicios.
En ese mismo período, la economía del país comenzó a ser globalizada al suscribir acuerdos de
libre comercio con China, Estados Unidos y la Unión Europea, a la vez que el gobierno empezó a
concentrarse en la política de internacionalización de las pymes. Sin embargo, la política de las pymes
está centrada todavía en el fortalecimiento de la competitividad de las exportaciones58.
3. Participación de las pymes en las exportaciones

En el gráfico 20 se ilustra la evolución de las exportaciones totales de la República de Corea y la
participación correspondiente a las pymes. En 2009, esta participación se redujo estadísticamente desde
una fluctuación entre 30% y 40% a un 20%, porque el gobierno excluyó de las estadísticas de exportación
de las pymes a los agentes de exportación y a las pymes subsidiarias de grandes empresas. Hasta el año
2008 no había sido técnicamente posible identificar a las subsidiarias de grandes empresas.
La participación de las pymes se ha mantenido en alrededor de un 20% desde el año 2009, pero
no está claro si ese porcentaje es significativo en comparación con otros países59. Cabe considerar que
en el caso de la República de Corea, aproximadamente un 55% de las pymes manufactureras son
proveedoras de grandes empresas exportadoras y no exportan generalmente sus propios productos. Por
lo tanto, tendría más sentido determinar la contribución de las pymes a la cadena de valor de los
productos finales que son exportados60.
La estructura productiva de la República de Corea está muy orientada a la industria y requiere
una cadena de producción vertical altamente intensiva, en la cual el volumen de exportación indirecta61
de las pymes es previsiblemente significativo, a través de las cadenas de producción de las grandes
empresas exportadoras. Se han hecho intentos de medir de manera cuantitativa las exportaciones
indirectas de las pymes en varios sectores industriales, pero los resultados no han sido concluyentes62.
Sin embargo, según un estudio de Lee (2010), la proporción de exportación indirecta de las pymes
coreanas en los sectores de automóviles y de construcción naviera sería alrededor de un 30% y de un
62%, respectivamente. Se requieren estudios adicionales para lograr resultados rigurosos y
conceptualmente razonables.
58 Para más información véase Hong y Bahn (2006) y Lee (2010).

59 Véase OCDE, 2016.
60 Véase análisis más detallados en Oh (2012) y Lee (2010).
61 El término “exportación indirecta” se refiere aquí a la contribución cuantitativa y cualitativa a la producción de
productos de exportación, mediante la provisión de partes, componentes, módulos e insumos laborales, entre otros.
62 Para una mayor elaboración véase Oh (2012) y Lee (2010).
126
Gráfico 20
República de Corea: exportaciones totales y participación de las pymesa
(En miles de dólares)
600 000 000 50%
45%
500 000 000
40%
35%
400 000 000
30%
300 000 000 25%
20%
200 000 000
15%
10%
100 000 000
5%
0 0%
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Total Exportado (eje izquierdo)
Exportaciones de las pymes (eje izquierdo)
Participación de exportaciones de las pymes en el total exportado (eje derecho)
Fuente: Asociación Coreana de Comercio Internacional (KITA), 1956-1994; Dirección de Pequeñas y Medianas
Empresas (SMBA), 1995-2017; Oficina de Estadísticas (KOSTAT).
a Desde 2009 el Gobierno comenzó a excluir de la categoría de pymes exportadoras a los agentes de exportación y a las
pymes exportadoras asociadas a grandes empresas.
C. Estructura de la normativa sobre apoyo

a la internacionalización de las pymes
1. Sistema de apoyo a las pymes
En el caso de la República de Corea, las políticas y programas de apoyo a las pymes son principalmente
proporcionados por el sector público, incluyendo la SMBA y a muchos ministerios. El organigrama del
apoyo a las pymes es muy complejo, por lo que la mejor manera de comprender esta estructura es
examinar el presupuesto público.
En el ejercicio fiscal de 2015 el presupuesto público ascendió a 375,4 billones de won63, de los
cuales cerca de 16,4 billones fueron asignados al sector “Industria, pymes y energía”. De ese total, unos
15,3 billones (equivalentes a un 93%) fueron destinados al sector de las pymes. A su vez, 13 de los 15,3
billones correspondieron al gobierno central y el resto fue destinado a los gobiernos regionales. Esto
significa que casi todas las políticas de apoyo a las pymes son establecidas y ejecutadas por el gobierno
central. El presupuesto para el sector de las pymes representó un 4% del presupuesto total del gobierno
para el año fiscal 201564. El presupuesto total para la SMBA fue de 7,9 billones de won, lo que incluyó
el “Fondo para Start-up y Fomento de las Pymes” (4,0 billones de won) y el “Fondo de Fomento del
Mercado de Microempresas” (2,0 billones de won).
63 El tipo de cambio promedio de 2015 fue de 1.131,9 won por dólar. https://spot.wooribank.com.
64 El presupuesto público para el sector de las pymes registró en promedio un aumento aproximado de un 8,5% en el
período 2013-2015.
127
Cuadro 24
República de Corea: presupuesto público anual para el sector de las pymesa
(En billones de won)
Año Presupuesto Número de programas
2013 Total 13,0 1 301
Gobierno central 10,9 200
Gobiernos regionales 2,1 1 101
2014 Total 13,6 1 332
2015 Total 15,3 1 287
Fuente: Instituto de Investigación sobre las Pequeñas Empresas (KOSBI), 2015.

a Los programas ejecutados con cargo al presupuesto del gobierno central no se incluyen en los programas ejecutados por
los gobiernos regionales.
La meta política de la SMBA es la micro, pequeña y mediana empresa (mipymes), mientras

que el objetivo de los otros ministerios y administraciones son todas las empresas del país, incluyendo
grandes empresas como Samsung y Hyundai. El objetivo principal de la SMBA es establecer un
mecanismo de apoyo a las pymes que facilite su crecimiento; el fomento de nuevas pymes y la activación
de start-ups y microempresas, incluyendo los mercados tradicionales.
La SMBA establece estrategias, políticas y promulga leyes de apoyo a las pymes, pero no
implementa directamente las políticas. Existen ocho organizaciones y agencias de implementación de
políticas bajo el paraguas de la SMBA, que son: la SBC, el Servicio de Comercialización y de Pequeñas
Empresas (SEMAS), el Organismo de Fomento de la Tecnología y de Información para las Pymes (TIPA),
el Centro de Distribución de las Pequeñas Empresas (SBDC), la Corporación de Inversiones de Capital de
Riesgo (K-vic), la Federación de Fundaciones Proveedoras de Garantías para Créditos (KOREG), el
Instituto de Desarrollo de Empresas Emergentes y del Espíritu Empresarial (KISED) y el Instituto de
Investigación sobre las Pequeñas Empresas (KOSBI). La SMBA supervisa a todas estas instituciones, que
son definidas como “organizaciones cuasigubernamentales”65.
La SBC es la principal organización que implementa políticas para la pyme y es responsable de
proveer casi todos los programas y servicios de apoyo a las pymes66 relacionados con comercialización,
financiamiento y desarrollo de recursos humanos. El TIPA es la principal entidad que apoya la
investigación y el desarrollo (I + D) de las pymes, mientras que el SEMAS se centra en apoyar a las
micro y pequeñas empresas. La KOREG es responsable de proporcionar garantías de crédito para las
pymes en general, en tanto que la K-vic es responsable de dar asistencia a las empresas con capital de
riesgo. El KISED se especializa en el fomento de start-ups. El KOSBI es eminentemente un instituto de
investigación sobre políticas para las pymes. El SBDC es responsable de apoyar la comercialización
interna de las pymes, mientras que la SBC es responsable de apoyar la internacionalización y
exportación de las pymes.
La SBC también es responsable de apoyar el financiamiento de las pymes proporcionando
fondos, subvenciones y préstamos. Lejos del paraguas de la SMBA, el Fondo de Garantías de Crédito
65 Las instituciones públicas crean entidades e instituciones denominadas “organizaciones cuasigubernamentales”, para
que se encarguen de la implementación de las leyes. Estas organizaciones asumen el rol de canalizar y ejecutar las
políticas. Todas las organizaciones que dependen de la SMBA son cuasigubernamentales.
66 En este contexto, el término “programa” se aplica para designar a programas específicos; el término “servicio” se
emplea para referirse a los componentes de un programa. Las entidades de la República de Corea prestan diversos
servicios en el marco de un programa. El empleo de estos términos permite distinguir un programa designado por su
nombre de los servicios ofrecidos mediante subprogramas.
128
(KODIT) y la Corporación de Financiamiento de Tecnología (KIBO) facilitan el financiamiento de las

pymes, para lo cual emiten certificados de garantía. En esta tarea, el KODIT se ocupa de las pymes en
general, mientras que la KIBO tiene a su cargo a las empresas tecnológicas. K-sure es una organización
responsable de proporcionar seguros de exportación e importación a las pymes. Bajo ciertas
condiciones, las pymes pueden tener acceso a una tarifa preferencial en los seguros.
Sin embargo, se puede afirmar que casi todos los ministerios y organismos estatales ofrecen
programas y servicios, basados en sus características o en sus misiones fundamentales. En la República
de Corea hay 23 ministerios y 16 direcciones. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Asuntos
Rurales (MAFRA) proporciona programas y servicios a las pymes que realizan actividades en la
industria alimentaria y en la agrícola. Del mismo modo, el Ministerio de Inocuidad de Alimentos y
Medicamentos (MFDS) ofrece varios programas y servicios a las pymes que forman parte de la industria
de productos médicos. No obstante, todos estos programas y servicios provistos por varios ministerios
y administraciones son elegibles para empresas de todos los tamaños.
Toda la información relacionada con las pymes puede ser consultada en el portal web Bizinfo67,
administrado conjuntamente por la SMBA y el KOSBI. Este sitio web ofrece información sobre todos
los programas de apoyo a las pymes del gobierno central y de los gobiernos locales. Por basarse en un
sistema integrado de información sobre políticas, Bizinfo actúa como ventanilla única de información
integrada para las pymes.
Diagrama 11
República de Corea: estructura institucional de apoyo a las pymes
Fuente: Elaboración del autor.
67 [En línea] www.bizinfo.go.kr.
129
2. Sistema de apoyo a las exportaciones de las pymes

a) Estructura normativa e institucional de apoyo a las exportaciones
de las pymes
Según el Ministerio de Estrategia y Finanzas (MOSF), a partir del año fiscal 2016 hay 14
ministerios que proporcionan 60 programas de apoyo a las exportaciones de las pymes de categoría
general, que a su vez incluyen 225 programas específicos. El presupuesto total del gobierno asignado
al programa de políticas de apoyo a las exportaciones de las pymes para el año fiscal 2016 fue de 1,5
billones de won68. El monto del presupuesto asignado a la SMBA fue de 376.400 millones de won, lo
que representa aproximadamente el 20% del presupuesto total de SMBA, excluyendo los fondos
especiales69.
Los programas de apoyo a las exportaciones pueden clasificarse en tres categorías generales: i)
apoyo al desarrollo de infraestructura, ii) apoyo al desarrollo de la capacidad de exportación y iii)
apoyo a la comercialización de exportaciones.
Cuadro 25
República de Corea: programas de apoyo a las exportaciones de las pymes, por categoría
Categoría Número de programas Número de entidades
Desarrollo de infraestructura de exportaciones 55 10

Desarrollo de la capacidad de exportación 77 12
Comercialización de exportaciones 93 8
Fuente: Ministerio de Estrategia y Finanzas [en línea] http://english.mosf.go.kr/.
El principal propósito de los programas de la primera categoría es la creación de “bienes

públicos”, es decir, de una infraestructura de apoyo a las exportaciones de todas las pymes, lo que
incluye centros de distribución, estudios internacionales, comercio electrónico y capacitación, entre
otros. En términos más específicos, destaca el programa Incubadoras de Exportaciones de la SMBA, el
Programa de Distribución Conjunta en el Exterior del MOTIE y el Programa Internacional de Apoyo a
la Construcción del Ministerio de Asuntos Territoriales, Infraestructura y Transporte. En total, en esta
categoría, hay 55 programas administrados por 10 ministerios y organismos.
La segunda categoría está integrada por programas de apoyo para adquisición de certificados,
registro de patentes, diseño y otras actividades relacionadas con el desarrollo de productos; consultoría
de expertos en contratos y trámites aduaneros, y financiamiento de exportaciones. En términos más
específicos, destacan el programa de préstamos para la compra de materias primas del MAFRA, el
programa de préstamos para el desarrollo de productos marinos populares del MOF, el programa de
apoyo al desarrollo de posibles productos de exportación y el programa de apertura de filiales de la
SMBA, entre otros. En total, hay 77 programas ejecutados por 12 ministerios y organismos.
En la tercera categoría se agrupan programas generales de apoyo a la realización de
exposiciones locales, facilitación de consultas a compradores, envío de especialistas en desarrollo de
mercados, y asistencia a la localización y la comercialización internacional. En términos específicos,
esta categoría incluye las exposiciones del MOTIE en el exterior, el apoyo al transporte del MAFRA, el
68 El tipo de cambio promedio de 2016 fue de 1.164 won por dólar de los Estados Unidos [en línea] https://spot.woori
bank.com.
69 Se asignaron 4 billones de won al Fondo para Start-ups y Fomento de las Pymes y 2 billones de won al Fondo de
Fomento del Mercado de las Microempresas.
130
apoyo de la SMBA para la agilización de las exportaciones y el envío de delegaciones comerciales,

entre otros. En total hay 93 programas ejecutados por ocho ministerios y direcciones.
Cuadro 26
República de Corea: programas gubernamentales de apoyo a las exportaciones de las pymesa
(En billones de won)
Número de programas
Categoría Entidad ejecutora
(Presupuesto)
1. Desarrollo de infraestructura
MOTIE 14 (24,9)
KOTRA 7 (11,9)
SMBA 3 (15,8)
Demás entidades: ME, MOHW, MFDS, 38 (86,5)
MAFRA, RDA, KFS, MOF y MOLIT.
2. Desarrollo de capacidad de exportación 11 (65,5)
MOTIE
KOTRA 2 (54.0)
SMBA 12 (308,7)
Demás entidades: KCS, KIPO, MCST, MSIP, 54 (1.283)
MFDS, MOHW, MAFRA, RDA, KFS y MOF.
3. Comercialización de exportaciones
MOTIE 21 (75,2)
KOTRA 12 (27,0)
SMBA 10 (52,6)
Demás entidades: MCST, MSIP, MOHW, 62 (131)
MAFRA, KFS y MOF.
Fuente: Ministerio de Estrategia y Finanzas [en línea] http://english.mosf.go.kr/.

a El número de programas y presupuesto de KOTRA ya están incluidos en el número de programas y presupuesto del
MOTIE. El cuadro cubre aproximadamente una cuarta parte del presupuesto total destinado a los programas de apoyo a
las exportaciones de pymes; no se dispone de la cifra global.
ME: Ministerio de Medio Ambiente de la República de Corea. MOHW: Ministerio de Salud y Bienestar de la República
de Corea. MFDS: Ministerio de Inocuidad de Alimentos y Medicamentos de la República de Corea. MAFRA: Ministerio
de Agricultura, Ganadería y Alimentación de la República de Corea. RDA: Dirección de Desarrollo Rural de la República
de Corea. KFS: Servicio Forestal de la República de Corea.
Todos los ministerios y organismos tienen organismos dependientes encargados de la

aplicación de sus políticas y ejecutan programas de apoyo a las exportaciones con presupuesto propio70.
La SMBA es una de las principales entidades gubernamentales que se ocupan de la internacionalización
de las pymes y de las políticas de apoyo a sus exportaciones71. Esas políticas tienen los siguientes
objetivos: i) prestar apoyo al desarrollo de la capacidades de exportación de las pymes, ii) prestar apoyo
al envío de equipos de promoción de las exportaciones a mercados externos, iii) fomentar la utilización
de redes externas, iv) apoyar la obtención de certificaciones internacionales, v) proporcionar
financiamiento para exportaciones, vi) identificar a las pymes con potencial de exportación y otorgarles
apoyo preferencial y vii) dar respaldo a las actividades del programa Incubadora de Exportaciones.
70 La enumeración de todas estas entidades está fuera del alcance del presente capítulo.
71 En este contexto, el término “internacionalización” se refiere a las toda la gama de actividades de comercio
internacional contempladas en el enfoque integral.
131
La mayoría de los programas de apoyo a las exportaciones están a cargo de la SBC72, que
responde a las directrices de la SMBA. “Go-biz Korea”73 es un portal online operado por la SBC y
destinado a facilitar las exportaciones de las pymes, en tanto que los centros de apoyo a las exportaciones
que operan en las oficinas regionales de la SMBA son centros que no están en línea y que prestan apoyo
a las exportaciones de las pymes ubicadas en zonas distantes a la capital.
En cuanto a las demás entidades que dan apoyo a las pymes, cabe destacar el caso de la KOTRA,
una organización cuasi gubernamental dependiente del MOTIE, que facilita la internacionalización de las
empresas mediante programas y servicios no destinados exclusivamente a las pymes74.
El sector privado también presta servicios de apoyo a la internacionalización de las empresas
surcoreanas. La KITA, la Federación de Pymes de la República de Corea (K-biz), la Cámara de
Comercio e Industria de la República de Corea (KCCI) y muchas pequeñas empresas boutique
pertenecen al sector privado.
Entre otras entidades, cabe destacar los casos de la KITA y de K-biz. La segunda de estas
solamente ofrece servicios de internacionalización a las pymes y ejecuta un solo programa, destinado a
las empresas que participan en exposiciones en el exterior. La KITA, que ofrece programas y servicios
a las empresas surcoreanas, está considerada una de las entidades más importantes que prestan servicios
integrales de apoyo a las exportaciones. Sus actividades se limitan a sus miembros, mientras que sus
programas y servicios se extienden a todo tipo de empresas.
b) Funciones de las entidades que prestan apoyo a las exportaciones

de las pymes
No es fácil identificar las características peculiares de las entidades que prestan apoyo a las
pymes en materia de exportación en términos de sus funciones, programas y servicios. De hecho, la
KOTRA, la SBC, la KITA y otras entidades similares prestan muchos servicios idénticos en programas
del mismo tipo.
Para facilitar la comprensión de la estructura operativa del mecanismo de prestación de apoyo a las
exportaciones de las pymes, a continuación se presenta una descripción resumida de sus componentes.
La SMBA es el eje central del mecanismo. De las ocho entidades encargadas de la aplicación
de políticas que dependen de esta institución, la SBC es la única explícitamente encargada de facilitar
las exportaciones de las pymes. El apoyo de la SMBA está orientado fundamentalmente a las pymes del
sector manufacturero, en tanto que el MOTIE se ocupa en particular del sector de servicios. Este
ministerio presta asistencia a empresas de todos los sectores y tamaños.
La SBC y la KOTRA son las entidades más importantes y dignas de mención encargadas de
aplicar las políticas de apoyo a las exportaciones y dependen, respectivamente, de la SMBA y del MOTIE.
La KOTRA, la SBC y la KITA asisten a las pymes en general, mientras que varios ministerios y
organismos conexos se centran en las pymes pertenecientes a sus respectivas esferas de acción.
Se puede afirmar que la KOTRA tiene ventajas comparativas y experiencia para apoyar en el
exterior a las pymes que exportan. De hecho, ninguna otra organización en la República de Corea que
apoye las exportaciones de las pymes puede proporcionar mejores servicios in situ en los mercados
globales, como -por ejemplo- el servicio de matchmaking de negocios, que encuentra y conecta a los
compradores internacionales con las pymes. La KOTRA cuenta con 126 oficinas en 86 países y equipos
72 En la siguiente sección se presenta una descripción detallada de los programas.

73 [En línea] http://kr.gobizkorea.com.
74 Sin embargo, en vista de que la mayoría de las grandes empresas cuentan con suficiente capital y recursos humanos
para realizar actividades de comercio exterior, se podría considerar que las pymes son los principales beneficiarios
de los servicios de la KOTRA.
132
de apoyo a los negocios internacionales de las empresas coreanas que alcanzan las 1.500 personas. Ha
estado apoyando a las empresas que buscan compradores en el exterior durante los últimos 60 años75.
La función de la SBC podría definirse como “comparativamente” más centrada en la prestación
de ayuda a las pymes en materia de exportaciones a nivel nacional; entre otras cosas, da respaldo al
desarrollo de la infraestructura y la capacidad exportadora de las pymes. La principal función de la SBC
consiste en identificar a las pymes con potencial exportador y ayudarlas a darse a conocer en actividades
internacionales. De hecho, hasta fines de los años noventa la SBC se enfocaba en la prestación de apoyo
financiero, el desarrollo de recursos humanos y el mercado interno. A principios de la década de 2000,
cuando los retos de la globalización empezaron a hacerse sentir con mayor intensidad en la economía
surcoreana y se los reconoció como amenazas para las pymes, la SBC comenzó a desarrollar y ejecutar
programas de apoyo a las exportaciones76.
La SBC es la única entidad que presta apoyo tecnológico, financiero y de recursos humanos a las
pymes para el proceso de exportación. Dado que es la principal institución encargada de la aplicación de
políticas sobre las pymes, está vinculada a todas las demás entidades que ejecutan programas de apoyo en
el marco de la SMBA. Solo la SBC está capacitada para prestar un apoyo integral, ya sea directamente o
en colaboración con otras instituciones similares, en el marco de la SMBA.
Aunque las distintas organizaciones y agencias han estado operando sus programas de manera
independiente, algunos pocos programas de apoyo a las exportaciones se están ofreciendo actualmente con
colaboración de los gobiernos, organizaciones y agencias, buscando mayor eficiencia y sinergia. Por
ejemplo, la SBC comenzó a ejecutar un programa de incubadoras de negocios a comienzos de la década
de 2000, pero el gobierno separó conceptualmente las funciones de prestación de servicios de ayuda a las
pymes a nivel nacional e internacional, que quedaron a cargo de la SBC y KOTRA, respectivamente. En
2008 dispuso que la KOTRA quedara a cargo de dicho programa77. Sin embargo, actualmente, el programa
está a cargo de la KOTRA y la SBC, que colaboran en su ejecución78. KOTRA también está operando
colaborativamente un programa de apoyo a las misiones comerciales y otro de matchmaking de negocios
globales, siguiendo una solicitud del gobierno central y de los gobiernos regionales79.
La KITA es una entidad muy peculiar, porque, pese a ser privada, actúa como organismo de
apoyo a las exportaciones con financiamiento gubernamental. Los servicios que presta no se limitan a
sus miembros, sino que se extienden a todas las empresas surcoreanas.80
Se reconoce que la KITA ofrece una muy amplia gama de programas y servicios de
internacionalización a las pymes, siempre que sean miembros de la entidad. Si bien la KITA ejecuta
muchos programas similares a los que proporciona la KOTRA y la SBC, se la conoce en particular por
la información que ofrece sobre internacionalización, globalización, mercados globales, adquisiciones
públicas, certificación y estándares, trámites aduaneros y acuerdos de libre comercio, entre otros81.
75 Información basada en entrevistas a Taesik Lee, Vicepresidente de la KOTRA, Heesang Lee (Director del
Departamento de Planificación y Coordinación de la KOTRA) y Myunglae Choi (Director y abogado del Equipo de
Asistencia al Consumidor de la KOTRA).
76 La República de Corea se incorporó a la OCDE y la OMC en 1996. En 2004 suscribió el primer acuerdo de libre
comercio, con Chile. Actualmente es signataria de acuerdos de libre comercio con la ASEAN, China, los Estados
Unidos, la India y muchas otras grandes economías. El país está en proceso de negociación de otros acuerdos de libre
comercio de gran alcance.
77 La SBC administra la mayor parte de los programas de la SMBA de apoyo a la internacionalización de las pymes y
ejecuta unos pocos en colaboración con la KOTRA y otras entidades públicas. Esta práctica es poco común, dado
que las entidades tienen distintos objetivos y están orientadas a distintos grupos.
78 Información basada en entrevistas a Iwon Kim (Director del Departamento de Evaluación del Desempeño y antiguo
Director del Departamento de Comercio Internacional de la SBC), Byungwon Jun (Director superior del
Departamento de Planificación y Presupuesto de la SBC) y Junghee Baek (Director del Departamento de Asistencia
para Comercialización de la SBC).
79 Información basada en entrevista a Heesang Lee (Director del Departamento de Planificación y Coordinación de
KOTRA) y Myunglae Choi (Gerente y abogado, Asistencia al cliente, KOTRA).
80 Información basada en una entrevista con Inho Kim (Presidente de la KITA).
81 La página web de la KITA es la principal fuente de información sobre todos estos temas [en línea] www.kita.net.
133
Diagrama 12
República de Corea: instituciones de apoyo a las exportaciones de las pymes
Fuente: Elaboración del autor.
c) Cambios en curso de las políticas de apoyo a las exportaciones

de las pymes
A fines de enero de 2017, el MOTIE y la SMBA dieron a conocer públicamente el plan
gubernamental de apoyo a la expansión internacional de las pymes que implementarían en conjunto82.
El presupuesto para la aplicación del plan en 2017 (287,8 millones de won) representa un aumento de
un 29,5% con respecto al año anterior, pero no hay diferencias fundamentales en cuanto a los programas
previstos en el plan.
Sin embargo, en el plan para 2017 se incluyeron dos nuevos programas que son dignos de
mención. El primero de ellos es el Programa de Cupones (vouchers), como parte del cual el gobierno
otorga cupones a las pymes que cumplen con los requisitos; éstas pueden elegir los programas y
servicios y las entidades encargadas que aparezcan enumerados en el cupón. El gobierno ha anunciado
que los nuevos programas se crearon con el propósito de dar prioridad al funcionamiento de un sistema
que responda a la demanda (de las pymes), en lugar de responder a los criterios del proveedor (el sector
público y las entidades de apoyo a las exportaciones).
También es destacable el Programa de Desarrollo de Mercados Globales, en el que participan
empresas nacionales de comercio exterior que llevan muchos años encargándose de las exportaciones e
importaciones de las pymes. Estas empresas prestan asistencia a pymes que solo operan dentro del país,
82 Los programas gubernamentales de apoyo a las exportaciones vienen suscitando críticas desde hace muchos años.
Entre otras cosas, se sostiene que varios ministerios ejecutan programas propios de apoyo a las pymes, pero que todos
estos son idénticos, lo que confunde a las empresas y podría ser ineficiente. Dentro del gobierno se ha planteado un
debate sobre los métodos que podrían emplearse para crear sinergias, mediante el fomento de la colaboración entre
las entidades y los organismos que prestan apoyo a las exportaciones de las pymes.
134
hasta que puedan abrirse al exterior. Lo que llevó al gobierno a crear este programa fue el reconocimiento
de que la mayoría de las pymes no están familiarizadas con las actividades y los trámites de exportación y
que, además, ignoran si sus productos podrían comercializarse a nivel mundial.
Hay varios cambios de orientación de las políticas de apoyo a las exportaciones de las pymes
que también son dignos de mención. En primer lugar, el gobierno está confiriendo más importancia a
las operaciones de comercio electrónico. El programa destinado a facilitarlas se centra en la prestación
de asistencia a las pymes, para que se vinculen con distribuidores globales como Amazon y eBay, y en
la simplificación de los excesivos trámites administrativos en los ámbitos aduanero y logístico.
Asimismo, el gobierno está otorgando más importancia a la integración de las pymes en las
cadenas globales de valor83. En este contexto, su principal objetivo es fortalecer la función de las
entidades que dan apoyo a las exportaciones para establecer vínculos en las cadenas globales de valor,
especialmente en la industria de fabricación de piezas y componentes. El Programa de Apoyo a la
Asociación Global de la KOTRA es uno de los mejores que se ejecutan en esta esfera. La KOTRA
ejecuta este programa desde comienzos de la década de 2000 y actualmente el gobierno está otorgando
más importancia a su funcionamiento84.
D. Principales organizaciones y programas de apoyo

a las exportaciones de las pymes85
Aunque aparentemente las funciones de la SBC, la KOTRA, la KITA y todas las demás entidades que
prestan apoyo a las pymes se superponen y están poco definidas, hay un acuerdo implícito al respecto
entre todas las instituciones involucradas. Desde hace muchos años, esta superposición de funciones ha
provocado críticas y dado origen a un debate sobre la manera más adecuada de planificar y aplicar las
políticas desde el gobierno.
Este capítulo se explica algunos de los principales programas de apoyo a las exportaciones de
la SBC, de la KOTRA y de la KITA, por cuanto éstas son las organizaciones más relevantes de apoyo
a las exportaciones de la República de Corea. En el cuadro 27 se presenta una lista de los principales
programas de apoyo a las exportaciones de la SBC, la KOTRA y la KITA, clasificados por categorías.
Algunos de los programas incluidos en el cuadro no se mencionan en este capítulo y, de hecho, hay
muchos otros que no aparecen en el cuadro.
La clasificación de los tipos de apoyo no es clara, porque en la mayoría de los casos se ofrecen
varios servicios en el marco de un mismo programa, lo cual dificulta la categorización de los programas.
Por lo tanto, la clasificación se basa en las características de los programas generales.
Hay algunos programas dignos de destacar que no son mencionados en este capítulo. Uno de
ellos es el programa de apoyo a las pymes para la obtención de certificaciones internacionales, en el que
también se ofrecen asesoría técnica y servicios de evaluación de productos, y se otorga certificación y
financiamiento parcial (de un 50% a un 70%), entre otras cosas. Las pymes pueden solicitar incorporarse
83 El fenómeno de las cadenas globales de valor, cada más generalizado, tiene importantes consecuencias para la
formulación de políticas y las empresas. Los efectos en el plano de las políticas revisten una importancia crítica para
las pymes, dado que las grandes empresas ejercen una notable influencia en estas cadenas, en tanto que la
participación en ellas de la mayoría de las pymes es más bien limitada. Por lo tanto, las políticas de apoyo a la
integración de las pymes en las cadenas podría ser una de las principales prioridades de las entidades gubernamentales
encargadas de prestarles asistencia en un mundo globalizado. Sin embargo, el análisis de las cadenas globales de
valor y su relación con las pymes supera el alcance de este capítulo. Para análisis detallados del tema véase BASD
(2003), APEC (2011), Zhang (2014), Zhang y Bayhaqi (2013), OCDE (2013,2008a, 2007 y 2004) y De Backer
(2011).
84 Información basada en entrevistas a Sangmook Kim (Director General del Equipo de Estrategias de Asociación
Comercial Global de la KOTRA) y Jaesun Uh (Director Adjunto del Plan Estratégico para el Futuro de la KOTRA).
85 En este capítulo son descritos brevemente algunos programas seleccionados.
135
al programa por intermedio de la SMBA, aunque la entidad ejecutora es el Laboratorio de Pruebas de la

República de Corea.
El otro programa que cabe destacar es ejecutado por el TIPA y en el que se ofrece apoyo a las
pymes exportadoras en materia de I+D. Es posible que este sea el único programa de este tipo, dado que
en la mayoría de los demás programas de apoyo se proporciona asistencia comercial.
Cuadro 27
República de Corea: esquema de los programas de apoyo a las exportaciones, por organización
Tipo de apoyo KOTRA SBC KITA
Apoyo a las Programa de apoyo de viajes de negocios. Programa de incubadoras Programa de envío
operaciones Programa de apoyo a delegaciones comerciales. de exportaciones. de delegaciones
de comercio Programa de apoyo a exposiciones en el exterior. comerciales.
internacional y Programa de oficinas oficiales en el extranjero.
comercialización
Consultoría Programa de consultoría. Programa de consultoría Programa de
sobre inversiones comerciales. sobre tratados de libre consultoría in situ
Programa de consultoría sobre exportaciones. comercio. (“Trade SOS”).
Establecimiento Programa de apoyo a la asociación global. Programa de apoyo para el Programa de apoyo
de contactos establecimiento de en línea para
contactos con compradores establecimiento de
internacionales. contactos comerciales.
Creación de redes Programa de creación de redes de distribución Programa de apoyo Programa de

en el exterior. a la cooperación conferencias mundiales
industrial internacional. de compradores.
Programa de empleo
de redes privadas en
el exterior.
Comercialización Programa de apoyo en línea a la comercialización. Programa de apoyo en Programa de apoyo a

en línea línea a las exportaciones las ventas (“Kmall24”).
(“Go-biz Korea”).
Apoyo a nuevos Programa de apoyo a start-ups para exportaciones. Programa de consultoría Servicio de consultoría
exportadores Programa de apoyo a nuevos exportadores. para nuevos exportadores. para nuevos
Programa de apoyo exportadores.
a las exportaciones
de pymes locales.
Formación, Formación sobre comercio global Formación (Academia Fomación (Academia

información y (Academia de la KOTRA). de Exportaciones de Exportaciones).
estudios de mercado Programa de apoyo a estudios de las Pymes). Información (Kita.net)
de mercados globales. y programa
Programa de cupones para exportación. (tradeKorea).
Fuente: Corporación de Pequeñas y Medianas Empresas (SBC) [en línea] http://hp.sbc.or.kr; Asociación Coreana de
Promoción del Comercio y las Inversiones (KOTRA) [en línea] http://english.kotra.or.kr; Asociación Coreana de
Comercio Internacional (KITA) [en línea] www.kita.net.
1. Korea Small and Medium Business Corporation (Corporación de

Pequeñas y Medianas Empresas de la República de Corea), SBC
Como se indica en la página web de la SBC86, esta entidad presta servicios de apoyo a las exportaciones
en las siguientes etapas: i) etapa preliminar, ii) etapa inicial y iii) etapa avanzada. Sin embargo, podría
86 [En línea] http://hp.sbc.or.kr.
136
considerarse que la SBC solo presta servicios en las dos primeras etapas, mientras que la KOTRA
desempeña funciones relacionadas con la tercera. En la página web de la SBC se presenta una
enumeración de muchos programas y servicios; sobre la base de información de BIZINFO y la SMBA
(2016), a continuación se destaca cinco programas87.
a) Principales programas de la SBC para el apoyo a las exportaciones

Programa Incubadora de Exportaciones
El propósito de este programa es fomentar las actividades internacionales y la expansión de las
exportaciones de las pymes, para lo cual se les proporcionan oficinas; servicios de consultoría de
asesores jurídicos; asistencia administrativa (entre otras cosas, ayuda para los contactos iniciales con
intérpretes y tramitación de visas); asistencia para el establecimiento de vínculos con entidades que
prestan apoyo en materia de exportaciones como el Korea Trade Center (Centro de Comercio de la
República de Corea) y K-sure, y los servicios de una incubadora de exportaciones para actividades a
corto plazo88. La SBC ha establecido incubadoras de exportaciones en las principales ciudades de
Alemania, el Brasil, China, los Emiratos Árabes Unidos, los Estados Unidos, la Federación de Rusia, la
India, el Japón, Kazajstán, México, Singapur, la Unión Europea y Viet Nam.
Programa de Apoyo a las Exportaciones de Pymes Locales

En este programa, la SBC colabora con los gobiernos locales y la KOTRA en la prestación de
apoyo a pymes de zonas remotas. La asistencia para la comercialización de sus productos consiste en
exposiciones en el exterior, envío de delegaciones comerciales, asesoramiento sobre compradores
internacionales y organización de conferencias en la República de Corea con asistencia de compradores
extranjeros, entre otras cosas. La SBC colabora con la KOTRA poniendo a disposición de las pymes
sus filiales en el exterior, así como con estudios de mercados locales y la prestación de distintas formas
de apoyo para viajes de negocios fuera del país. Para las exposiciones en el exterior y el envío de
delegaciones comerciales, las pymes reciben financiamiento para viajes, contratación de intérpretes,
arriendo de cabinas de interpretación, pago de consultores y otros fines.
Programa de Apoyo en Línea a las Exportaciones (Go-biz)

En este programa se presta apoyo a las actividades de las pymes por intermedio de varios
servicios gratuitos: el Servicio de Seguimiento de Operaciones Comerciales, el Servicio de
Comercialización Global, el Servicio de Ventas Directas, el Servicio de Comercio Electrónico Global y
el Servicio de Consultoría en Línea. A estos se suman el Servicio de Desarrollo de Páginas Web en
Idiomas Extranjeros y el Servicio de Búsquedas en Internet, por los que se cobra parte del costo.
El Servicio de Seguimiento de Operaciones Comerciales ofrece a las pymes servicios de
traducción, de establecimiento de contactos con compradores, de comercialización, de consultoría y de
asistencia a los compradores interesados en visitar la República de Corea, entre otros. El Servicio de
Comercialización Global presta asistencia para la difusión en línea de las pymes y sus productos,
mediante el desarrollo de páginas web de las pymes, promoción en portales internacionales de comercio
electrónico, comercialización focalizada, manejo de consultas y seguimiento, entre otros. El Servicio de
Comercio Electrónico Global presta apoyo a la localización de pymes y sus actividades comerciales, y
da acceso a los compradores internacionales a información sobre las pymes surcoreanas; también ofrece
asistencia similar a la prestada por el Servicio de Comercialización Global. El Servicio de Ventas
Directas presta apoyo a las pymes para la inscripción de sus productos en portales reconocidos
internacionalmente como Amazon, Taobao, Qoo10 y Rakuten. Entre otras prestaciones da asistencia
87 En 2016, la SBC tenía 66 oficinas, 31 sedes regionales, seis institutos locales de formación y un centro.
88 En este programa se prestan servicios gratuitos a las pymes que envían representantes al exterior para actividades a
corto plazo, de una duración no superior a 14 días y un máximo de 30 días al año. Los servicios son similares a los
de los demás programas como este y consisten en la provisión de oficinas, consultorías, asistencia administrativa e
información adicional.
137
para el desarrollo de páginas web en idiomas extranjeros, servicios al consumidor y el envío de

productos. El Servicio de Consultoría en Línea administra una página web de preguntas más frecuentes,
en la que expertos en comercio responden sobre exportaciones.
El Servicio de Desarrollo de Páginas Web en Idiomas Extranjeros desarrolla páginas web de
pymes surcoreanas en inglés, chino y japonés. También ofrece servicios de alojamiento (hosting) de
páginas web, de dominios en internet y de consultoría. En el Servicio de Optimización de Motores de
Búsqueda se emplean técnicas específicas para dar a conocer las páginas web de las pymes en idiomas
extranjeros en portales populares como Google, Yahoo y Bing. Entre otras cosas, el Servicio también
se encarga de analizar las páginas web para modificar su contenido, su estructura y su diseño; presta
asesoría y establece criterios de comparación con competidores.
Programa de Apoyo para Establecimiento de Contactos

con Compradores Internacionales
Este programa está integrado por tres servicios de apoyo a las exportaciones: el Servicio de
Establecimiento de Contactos Comerciales (Business Matchmaking Service, BMS), el Programa de
Asistencia a Compradores Visitantes (Visitor Assistance Program, VAP) y el Programa de Apoyo a
Nuevos Exportadores (Korean Young Business Export Supporter Program).
El primero de ellos presta apoyo a las exportaciones de las pymes, mediante asesoramiento en
todas las etapas del establecimiento de contactos y asistencia a los compradores internacionales, que
estén interesados en adquirir productos de pymes surcoreanas. Go-biz identifica a las pymes con
potencial para convertirse en fabricantes de productos que despierten el interés de compradores
internacionales y, luego, entrega una lista de sus ofertas para que las pymes las examinen y acepten.
En el Programa de Asistencia a Compradores Visitantes se pone a disposición de las pymes los
servicios de expertos en comercio, para asegurar que sus contactos con compradores internacionales de
visita en el país sean satisfactorios. Los expertos prestan servicios de traducción, consultoría, análisis
de contratos, presentación de productos en representación de las pymes y otros.
El Programa de Apoyo a Nuevos Exportadores está destinado a mejorar el desempeño de las
pymes que no tienen experiencia en la comercialización de productos en el exterior, mediante la creación
de una infraestructura para ventas en línea, la identificación de posibles compradores y la prestación de
apoyo en el proceso de exportación.
Programa de Apoyo a la Cooperación Industrial Internacional

Este programa está orientado a la prestación de apoyo a la internacionalización de las pymes,
mediante el fortalecimiento de la cooperación industrial entre la República de Corea y otros países, y la
participación en el Centro de Innovación de la APEC (SMEIC). Como parte del programa, se facilita la
cooperación tecnológica entre las pymes surcoreanas y empresas e instituciones internacionales.
Asimismo, se presta apoyo a la expansión internacional y la localización de pymes surcoreanas,
mediante la organización de conferencias, seminarios y exposiciones; el envío de delegaciones de
cooperación a otros países; la suscripción de memorandos de entendimiento con organizaciones
internacionales y otros servicios. A febrero de 2015, la SBC había suscrito memorandos de
entendimiento con 67 organismos de 41 países, con el propósito de dar respaldo a las actividades de
cooperación tecnológica internacional de las pymes surcoreanas89. Otro componente del programa es el
manejo de oficinas en China, los Estados Unidos, Indonesia y Malasia. Estas oficinas se encargan de la
localización y la expansión en el exterior de las pymes, mediante servicios de consultoría, estrategias de
inversión y establecimiento de contactos comerciales, entre otros.
89 Cabe mencionar, entre otros, la Conferencia Japón-República de Corea, celebrada en 1997, y la Mesa Redonda de
Países de Asia Oriental, una conferencia anual en la que participan instituciones que prestan apoyo a las pymes del
Japón, Malasia, la República de Corea, Tailandia y Viet Nam, la primera de las cuales se celebró en 2007.
138
El Centro de Innovación de las Pymes de la APEC presta asistencia a las actividades de

innovación de estas empresas en los países miembros de la Asociación. Su principal objetivo es
fortalecer la capacidad de innovación de las pymes, mediante el establecimiento de redes de cooperación
y el respaldo al crecimiento inclusivo, para lo cual se presta apoyo a la cooperación comercial entre las
pymes de los países miembros de la APEC.
2. Korean Trade Investment Promotion Agency (Asociación Coreana

de Promoción del Comercio y las Inversiones), KOTRA
La Kotra está a cargo de 13 de los 225 programas de apoyo a la exportación implementados por el
gobierno. No obstante, la entidad también ejecuta diversos subprogramas, que están relacionados tanto
a esos 13 programas como a sus propios planes, estrategias y presupuesto. En el caso de KOTRA, las
bases de datos Bizinfo y de la SMBA enumeran 42 programas y servicios de apoyo a las pymes (SMBA,
2017)90.
a) Principales programas de la KOTRA para el apoyo a las exportaciones

Programa de Consultoría sobre Inversiones Comerciales
En este programa se ofrecen consultorías para la solución de problemas relacionados con las
inversiones comerciales, así como análisis de mercados y de la capacidad exportadora. Las consultorías
son telefónicas, en línea o presenciales (en las oficinas de la KOTRA), lo que depende de la asistencia
que necesiten las pymes. Los consultores son expertos y abogados especializados en reglamentos y
trámites relacionados con las exportaciones y las inversiones en el exterior, contratos y certificación,
seguros, trámites aduaneros e impuestos, entre otras materias. Como parte del programa se ofrecen
consultorías in situ de Mobile KOTRA91, que incluye exámenes de competencia global92 y análisis de
mercados globales, así como recomendaciones sobre otros programas de consultoría.
Programa de Consultoría sobre Exportaciones

Este es un programa de apoyo en materia de exportación, que permite a las pymes celebrar
reuniones individuales de consulta con compradores internacionales. Con este propósito, se invita a los
potenciales compradores a conferencias sobre exportación en la República de Corea. La KOTRA
colabora con los gobiernos locales y otras entidades en la organización de conferencias que se realizan
a lo largo del año, que pueden ser de carácter general o estar dedicadas a determinados productos o
regiones. La selección de los compradores y la invitación a participar en las conferencias depende de
los productos que se den a conocer en ellas. Como parte del programa, también se ofrecen servicios de
comercialización de los productos promocionados en las conferencias y de seguimiento.
Programa de Apoyo a Estudios de Mercados Globales

Como su nombre lo indica, este es un programa de difusión de información sobre mercados
globales basada en estudios. También ofrece servicios de establecimiento de contactos entre pymes y
potenciales compradores internacionales, de confirmación de los datos del comprador y de
identificación de posibles proveedores de materias primas. Los estudios que se realizan en el marco del
programa proporcionan información sobre tendencias del mercado en materia de demanda, impuestos,
precios, productos, importación y exportación, entre otros temas.
90 Actualmente, la KOTRA está integrada por cinco divisiones, 22 departamentos y 16 centros. La entidad tiene 126
oficinas en 84 países.
91 Servicio de visitas de consultores a pymes ubicadas en zonas remotas.
92 Examen gratuito realizado por la KOTRA, que permite medir y analizar la capacidad de exportación de las pymes,
su nivel de desarrollo y sus fortalezas y debilidades, entre otros aspectos.
139
Programa de Apoyo a Viajes de Negocios

En este programa, para el que se utilizan las oficinas de la KOTRA en el exterior, se presta apoyo
a integrantes de pymes que necesitan hacer viajes de negocios. El programa está integrado, entre otros, por
el servicio de viajes al exterior con fines de venta y de estudio de las condiciones de inversión.
El primero de estos consiste en la prestación de servicios regulares y especiales, por los que se
cobran distintas tarifas. En ambos casos, se proporcionan asesoramiento sobre compradores, salas de
conferencia e información sobre viajes de negocios, entre otros. En los servicios especiales se incluyen
el alquiler de vehículos y la contratación de intérpretes. Los servicios regulares consisten simplemente
en la provisión de información sobre ambos.
En el servicio de viajes de estudio de las condiciones de inversión son proporcionados
antecedentes sobre organizaciones especializadas en el tema, las condiciones de inversión en el área
elegida e información similar a la ofrecida en el anterior componente del programa.
Programa de Apoyo a Delegaciones Comerciales93

En este programa se presta apoyo a la expansión internacional y las exportaciones de las pymes,
mediante contactos con compradores de otros países con los que puedan celebrar consultas. Entre los
servicios de este programa se incluyen la provisión de informes sobre las posibilidades de venta en
mercados locales, la facilitación de reuniones de consulta con compradores locales, información sobre
mercados locales, comercialización de productos en colaboración con KOTRA Brand94 y seguimiento.
Programa de Apoyo en Línea al Comercio Interempresarial (B2B)

Este programa consiste en el empleo del portal de ventas de la KOTRA denominado
“buyKOREA”95, para facilitar transacciones en línea y operaciones de comercio internacional, así como
para informar a las pymes sobre compradores internacionales. “BuyKOREA” ofrece, entre otros, los
siguientes servicios: registro de productos de exportación en el portal, lo que permite a las pymes recibir
ofertas de compra y pagos en línea desde el extranjero; recibir y responder consultas de potenciales
compradores y consultar información sobre estos; utilizar el servicio de envíos rápidos de la KOTRA, y
realizar otras operaciones en línea. El programa no solo ofrece servicios de comercialización en línea, sino
también servicios conexos, entre otros de logística y de transacciones comerciales.
Programa de Apoyo a Exposiciones en el Exterior

La KOTRA colabora con entidades similares en la instalación de pabellones que llevan el
logotipo “Korea Hall” en exposiciones en el exterior, a fin de facilitar la comercialización de productos
y la participación de pymes surcoreanas. Como parte de este programa, se presta apoyo a las pymes
participantes mediante financiamiento parcial, destinado a cubrir los costos de alquiler de espacio e
instalación, de presentación de los productos y de transporte, entre otros; administración (pase de
entrada, credencial, información sobre agencias de viajes, directorio y otros), y comercialización (lista
de posibles compradores, servicio de seguimiento y otros).
Programa de Creación de Redes de Distribución en el Exterior

Este programa es ejecutado en 21 oficinas de la KOTRA en 13 países, en los que esta entidad
se asocia con empresas distribuidoras nacionales, que cobran una tarifa rebajada a las pymes
surcoreanas. Además, el programa ofrece servicios de consultoría sobre logística, de facilitación de
93 La KOTRA organiza delegaciones comerciales en conjunto con gobiernos locales y entidades conexas. Estas
delegaciones son enviadas al extranjero para promocionar productos.
94 Programa de apoyo a la comercialización, consistente en la autorización del uso del logotipo “KOTRA Brand” en
productos de alta calidad fabricados por pymes surcoreanas. El logotipo se utiliza para la venta de estos productos en
el exterior y representa una garantía de que su calidad está verificada por la KOTRA.
95 [En línea] http://www.buykorea.org.
140
exportaciones e importaciones (asistencia para trámites aduaneros, almacenamiento, envíos a los

compradores y otros) y de seguimiento (devoluciones y otros).
Formación sobre Comercio Internacional

En este programa de la Academia de la KOTRA se ofrece formación sobre comercio e
inversiones. Específicamente, se imparten cursos de especialización en identificación de áreas de interés,
comercio global, desarrollo de mercados para industrias específicas, acuerdos de libre comercio y
despachos al exterior; también se da capacitación a funcionarios públicos de países en desarrollo.
Programa de Apoyo a las Exportaciones de Start-ups

Este es un programa de fomento de la expansión internacional de las start-ups, a las que se les
prestan los siguientes servicios: i) organización de reuniones mundiales en las que pueden darse a conocer,
conferencias complementarias sobre inversión y foros, entre otros; ii) establecimiento de contactos entre
empresas internacionales y start-ups mediante la facilitación del desarrollo conjunto; iii) establecimiento de
contactos con empresas locales y empresas de capital de riesgo para consultas grupales o individuales,
mediante el envío de delegaciones a mercados potenciales en el exterior (Beijing, Tokio, Berlín y otros), y
iv) desarrollo de infraestructura para agilizar la expansión de las start-ups.
Programa de Apoyo a Nuevos Exportadores

Los principales objetivos de este programa son el fomento de la expansión global y la prestación
de apoyo a las exportaciones de pymes sin experiencia o que aún no han comenzado a exportar. En el
programa se presta asistencia a estas pymes por un período de un año, mediante estudios, información
sobre mercados globales, concertación de reuniones de consultas con compradores que visitan la
República de Corea y servicios de consultoría de especialistas en exportaciones. Aunque el programa
se limita a un año, si las pymes no obtienen el mínimo de utilidades establecido en el programa en ese
lapso, pueden optar por seguir participando en él por otro período de un año.
Programa de Oficinas en el Exterior

En este programa se ponen a disposición de las pymes las oficinas en el exterior de la KOTRA,
la SBC y la Asociación de Representantes Comerciales en el Exterior (OKTA). En estas oficinas se
ofrecen servicios de estudio de mercados y se presta asistencia a las pymes para el desarrollo de nuevas
líneas de exportación. Además, el programa ofrece a las pymes servicios adaptados a su capacidad de
exportación, de acuerdo a la cual se las clasifica en tres categorías: inicial, en desarrollo y en expansión.
A las pymes del primer nivel se les ofrecen servicios de estudio de mercados, análisis del
potencial de exportación, consultoría e identificación de posibles compradores internacionales. Las del
segundo nivel reciben, entre otros, servicios de consultoría, de estudio de las tendencias de los mercados,
de comercialización de marcas y de orientación sobre la relación con actuales o potenciales asociados.
Y a las pymes del tercer nivel se les prestan servicios de participación en incubadoras de exportaciones,
de promoción de inversiones internacionales y de facilitación de la expansión global y las inversiones.
Programa de Cupones para Exportación

Como ya se ha indicado, este es un nuevo programa del MOTIE y la SMBA, que comenzó a
ejecutarse en 2017. Los cupones, en los que se enumeran los programas y servicios ofrecidos por
organizaciones como la KOTRA y la SBC, se entregan a pymes y empresas intermedias96, que pueden
seleccionar los más adecuados a sus necesidades.
La información contenida en los cupones se divide por etapas en las siguientes categorías:
i) etapa preparatoria (programas de desarrollo, manufactura, consultoría sobre estrategia de exportación y
formación, entre otros); ii) etapa inicial (programas de promoción y comercialización, investigación,
96 Término con que se designa en la República de Corea a las empresas que, por su tamaño, se encuentran en un punto
intermedio entre las pymes y las grandes compañías.
141
conferencias y exposiciones, y establecimiento de contactos comerciales); iii) etapa de suscripción de

contratos (programas para antes y después de la firma de contratos) y iv) expansión global.
3. Korea International Trade Association (Asociación Coreana

de Comercio Internacional), KITA
La KITA es la mayor entidad del sector privado que presta apoyo a la internacionalización de las pymes
y gran parte de sus actividades están destinadas a sus miembros97. Se puede suponer que prácticamente
todas las empresas surcoreanas que realizan algún tipo de actividad de comercio internacional son
miembros de la KITA98. Sin embargo, dado que más del 95% de los 72.000 miembros de la KITA son
pymes, se podría afirmar que la mayoría de los beneficiarios de sus programas y servicios de apoyo a
las exportaciones también lo son99.
En la actualidad, la KITA está desplegando esfuerzos con el fin de crear una plataforma de
comercio electrónico para las empresas surcoreanas. La KITA administra desde 2008 una plataforma
de esta naturaleza, “tradeKorea.com”, con el propósito de facilitar el comercio electrónico
interempresarial. En 2014 comenzó a administrar “Kmall24.com”, una plataforma de ventas directas.
En la KITA se considera que las funciones de estas plataformas son cada vez más amplias y que podrían
ser un importante mecanismo de apoyo a las exportaciones de las pymes en el futuro100.
a) Principales programas de KITA para el apoyo a las exportaciones

Programa de Consultoría In situ (“Trade SOS”)
En este programa se presta apoyo a comerciantes y empresas que necesitan asesoramiento sobre
exportaciones, mediante consultorías sobre patentes internacionales, trámites de exportación e
importación, cartas de crédito y pago, acuerdos de libre comercio, trámites aduaneros, estándares y
certificaciones, contratos y reclamaciones internacionales, impuestos y contabilidad, riesgos cambiarios
y otras materias. El equipo de consultores está integrado por abogados, contadores públicos colegiados,
agentes de aduanas y otros. Los representantes de las pymes pueden optar por recibir consultoría
telefónica, en línea o presencial (en las oficinas de la KITA).
Programa de Apoyo en Línea para Establecimiento de Contactos Comerciales

Este programa, que se ofrece en el portal “tradeKorea.com”, facilita la prestación de apoyo al
comercio internacional y el establecimiento de contactos entre empresas, mediante una herramienta de
comercio electrónico interempresarial consistente en una base de datos, que posibilita la
comercialización focalizada así como el establecimiento de vínculos comerciales internacionales y de
contactos regulares con grandes compradores.
La base de datos contiene información de la KITA sobre compradores, que las empresas pueden
consultar para la búsqueda de potenciales interesados, y permite redactar y enviar automáticamente
propuestas comerciales a compradores seleccionados. El servicio de establecimiento de contactos
comerciales internacionales presta apoyo a las empresas, que reciben información sobre compradores. Las
oficinas de comercialización de la KITA y sus oficinas en el exterior seleccionan a los compradores
97 La KITA también ejecuta y ofrece unos pocos programas y servicios financiados con cargo a fondos públicos, sobre
todo del MOTIE. Es imposible identificar los que reciben recursos gubernamentales y determinar la proporción exacta
del presupuesto de la KITA que estos representan.
98 La KITA otorga a sus miembros certificados comerciales y les asigna un número de registro en el sistema de aduanas.
Todas las empresas que realizan actividades de comercio internacional de cualquiera índole pueden considerarse
miembros de la KITA.
99 Información basada en una entrevista a Chinul Park (Portavoz de la Oficina de Relaciones Públicas de la KITA).
100 Información basada en entrevistas a Cecilia Sunyoung Shin (Directora del Servicio de Ventas Directas de la KITA)
y Jeehoon Jeon (Director del Departamento “TradeKorea” de la KITA).
142
después de un proceso de identificación de potenciales interesados que cumplan con los requisitos
establecidos por las empresas surcoreanas. El servicio de establecimiento de contactos regulares con
grandes compradores actúa como intermediario comercial, mediante el envío de invitaciones en líneas a
compradores internacionales, a los que pone en contacto con empresas surcoreanas.
Programa de Apoyo a las Ventas Directas (“Kmall24”)

Este programa permite a las empresas surcoreanas promocionar y vender en línea sus productos.
En el programa se presta ayuda a las empresas, mediante el desarrollo de páginas web sobre productos
y herramientas de comercio electrónico móvil101. En el portal “Kmall24”102 se presenta información en
inglés, chino y japonés y los productos promocionados también se venden en Amazon, Amazon Japan,
Tmall y eBay. “Kmall24” también ofrece servicios conexos, entre otros de control de existencias,
inspección de productos y reembalaje, así como asistencia consistente en servicios al consumidor, y
manejo de consultas de consumidores y de consultas sobre contactos comerciales, entre otros.
Programa de Conferencias Mundiales de Compradores

Este es un programa de establecimiento de contactos comerciales destinado a las empresas
surcoreanas que venden sus productos en el exterior, en el marco del cual se facilita la celebración de
consultas con compradores internacionales seleccionados. La KITA organiza varias conferencias que se
celebran a lo largo del año, a las que invita a compradores que ofrecen asesoramiento a empresas
surcoreanas. Se ha previsto realizar 13 conferencias en 2017, en las que participarán 850 empresas
surcoreanas (SMBA, 2017). Además, se organizan seminarios, foros y otros encuentros que tienen lugar
durante las conferencias.
Programa de Envío de Delegaciones Comerciales

En este programa se presta apoyo al envío al exterior de delegaciones comerciales, que
pueden celebrar consultas con potenciales compradores. Asimismo, se provee financiamiento para la
contratación de un traductor por empresa, transporte (alquiler de vehículos y otras formas de
transporte), banquetes y otros eventos (foros y seminarios sobre comercio) y salas de conferencias
(alquiler y gastos conexos).
E. Algunas conclusiones orientadas a América Latina y el Caribe

Uno de los principales objetivos de las autoridades gubernamentales de la República de Corea es la
prestación de apoyo a la internacionalización y las exportaciones de las pymes surcoreanas en la era de
la globalización. No es fácil establecer un sistema integral de apoyo mediante los programas que el
gobierno ejecuta para el sector de las pymes. Lo mismo ocurre con los organismos de apoyo a las
exportaciones como la KOTRA, la KITA y las entidades encargadas de la aplicación de políticas, como
la SBC.
Por otra parte, no es recomendable adoptar simplemente un determinado programa que pueda
parecer adecuado para ciertos países. Cuando en un país con un sistema diferente se considera la
posibilidad de replicar un programa aparentemente factible, es importante que se comprenda su
proceso de desarrollo. Es posible que un programa que da buenos resultados en un determinado país
no tenga los mismos efectos en otro, a menos que se lo modifique y aplique adecuadamente en un
contexto apropiado.
Los modelos de desarrollo adoptados en la República de Corea difieren de los aplicados en
otros países, y las características económicas, sociales, políticas y culturales del país también son
peculiares. Además, todos los programas que se ejecutan actualmente en el país han registrado cambios.
101 Forma de comercio electrónico en que las transacciones se pueden realizar desde teléfonos móviles.
102 [En línea] www.kmall24.com.
143
Tanto las políticas como los programas de apoyo a las pymes han sido modificados, prácticamente todos
los años. Al término de un año se eliminan algunos de ellos, pero hay otros que se vuelven a adoptar.
El actual sistema de apoyo a las pymes exportadoras es el legado de la historia del desarrollo
económico de la República de Corea y el resultado de intentos y fracasos en los que se incurrió a lo
largo de los últimos 60 años. El sistema actual se fue desarrollando a lo largo de muchos años. En otras
palabras, es imposible generalizar y recomendar unos pocos programas destacados, porque los países y
sus pymes tienen una amplia gama de características que les son propias. También se podría decir que
ningún programa puede aplicarse en todas las circunstancias. No obstante, en vista de lo anterior y de
la información recabada en las entrevistas sobre estos temas, a continuación se presentan algunas
recomendaciones sobre la materia.
En primer lugar, las autoridades encargadas de las pymes deben esforzarse por fomentar el
emprendimiento global.
Los resultados de una encuesta realizada a 1.000 pymes surcoreanas demuestran que más del
60% de las que solo operan en el país no creen tener la necesidad de proyectarse al exterior. De estas,
más del 70% indicó que esto se debe a que están orientadas al mercado interno. Alrededor del 25% de
las pymes que no realizan actividades de comercio exterior señalaron que no saben cómo comenzar a
internacionalizarse, aunque les interesaría exportar sus productos103.
El estímulo del interés por exportar y de la disposición a hacerlo de las pymes es uno de los
factores que contribuyen en mayor medida a que el apoyo a la internacionalización dé resultados
satisfactorios. En la República de Corea, la Academia de la KOTRA, la Academia de Exportaciones de
la KITA y la Academia de Exportaciones de las Pymes de la SBC difunden información y ofrecen
formación sobre comercio exterior. Estas academias tienen distintos programas de estudio, que abarcan
desde la formación para integrantes de pymes que no realizan actividades internacionales hasta cursos
especializados para las que ya están en los mercados internacionales.
En segundo término, se recomienda desarrollar una plataforma de comercio electrónico
gubernamental, porque esto facilita las búsquedas de productos a los compradores internacionales, y
reduce la presión para que las pymes busquen clientes interesados en sus productos. La expansión
internacional tiene un costo alto para la mayoría de las empresas, independientemente de su tamaño. Ni
siquiera para una entidad como la KOTRA es fácil recopilar y analizar información sobre los mercados
globales, los distribuidores locales, el régimen aduanero y las leyes sobre comercio de otros países, entre
otros aspectos. El empleo de tecnología de la información y las comunicaciones para la comercialización
es la mejor alternativa para superar uno de los mayores obstáculos, que dificultan la internacionalización
de las pymes por razones de distancia geográfica.
Una plataforma de comercio electrónico, establecida por una institución confiable o por el
gobierno, puede asociarse con plataformas internacionales como Amazon, eBay, Alibaba y Taobao104.
Estas también pueden asociarse a plataformas surcoreanas como “tradeKorea.com” y “Kmall24.com”
de la KITA, mediante un memorando de entendimiento.
Si bien no es posible crear un organismo o una entidad de apoyo a las exportaciones similar a la
KOTRA o la SBC en poco tiempo, el establecimiento de una plataforma de comercio electrónico es
relativamente fácil, porque la tecnología para su desarrollo es muy modular. Sin embargo, el proceso sigue
siendo costoso, porque son necesarios sistemas operativos en línea y fuera de línea para el manejo de la
logística y los trámites de aduana, entre otros requerimientos. Por este motivo, se recomienda recurrir a los
programas de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) de los países desarrollados.
En tercer lugar, en los organismos de apoyo a las exportaciones se debería tomar medidas para
prestar servicios localmente siempre que sea posible. Las pymes se clasifican y definen como tales
precisamente porque cuentan con recursos financieros y humanos limitados. A sus integrantes no les
103 Véase Lee (2006).

104 En mayo de 2015 la República de Corea se incorporó a la plataforma “Tmall.com” de Alibaba.
144
resulta fácil dedicar tiempo a participar en los programas que ofrecen los organismos de apoyo a las
exportaciones, aunque les parezcan útiles y se interesen en participar en ellos. La participación en
programas de apoyo a las pymes puede ser onerosa y exigir mucha dedicación, por lo que la decisión de
incorporarse no es fácil para las pymes.
Muchas de las entidades que prestan apoyo a las pymes en la República de Corea les ofrecen
servicios localmente. Por ejemplo, en la Academia de Exportaciones de las Pymes de la SBC se imparte
formación en áreas en las que de 10 a 15 interesados se reúnen y solicitan participar en el programa como
grupo. En los programas “Moving KOTRA” (“KOTRA en movimiento”) y “Trade SOS” (“Ayuda
comercial”) de la KITA se ofrecen consultorías a las pymes que las solicitan. Estos programas y servicios
ofrecidos localmente son especialmente recomendables para empresas de zonas remotas.
En cuarto lugar, se recomienda alentar a las pymes a crear una marca asociativa y establecer un
sistema asociativo de producción, así como prestarles apoyo para que publiciten sus productos en
plataformas globales de comercio electrónico.
Es prácticamente imposible que los productos de pymes locales sean identificados por
compradores extranjeros. Asimismo, por lo general las pymes no pueden aprovechar las economías de
escala posibles por un gran volumen de pedidos, aunque hayan sido reconocidas por los compradores.
Los organismos que prestan apoyo a las pymes pueden organizar equipos que evalúen la
posibilidad de crear una marca asociativa para un grupo de empresas con productos similares105. Sin
embargo, aunque exista la posibilidad de crear una marca común, se requiere varias formas de apoyo
para lograrlo. Se necesita asistencia técnica en todas las etapas de la cadena de valor de un producto,
entre otros en el control de calidad necesario para estandarizarlo, la creación de una marca, el diseño, el
embalaje, la logística e, incluso, el seguimiento.
Para los organismos que prestan apoyo a las exportaciones es mucho más fácil dar a conocer
una marca colectiva en una plataforma nacional de comercio electrónico o en plataformas mundiales de
B2B o B2C, como Amazon y Alibaba. Uno de los muchos obstáculos que dificultan la
internacionalización de las pymes es el desconocimiento de las marcas de los productos que ofrecen
individualmente. Las marcas sectoriales son una de las mejores alternativas para la mayor difusión de
las marcas de productos poco conocidos en el mercado global. Para los organismos de apoyo a las
exportaciones sería más fácil encontrar compradores extranjeros de productos generados de manera
asociativa, que de productos de pymes locales sin exposición previa al mercado externo.
En quinto lugar, las autoridades que se ocupan de las pymes y de sus exportaciones deberían
estar conscientes de las distintas dimensiones de las cadenas globales de valor. El valor agregado del
sector de bienes tangibles (manufactura, ensamblaje y otros) ha disminuido en las últimas cinco o seis
décadas, en tanto que el valor agregado del sector de bienes intangibles ha ido en aumento a partir de
los años setenta (OCDE, 2013). En el período entre 1995 y 2009, el contenido de valor agregado
nacional de las exportaciones brutas de la República de Corea disminuyó de un 76% a un 59%, el
porcentaje más bajo registrado en todos los países miembros de la OCDE (OCDE/OMC, 2013). Xing y
Detert (2010) indican que China generaba apenas 6,5 dólares del precio de exportación de un iPhone
3G exportado en 175 dólares, y que el resto del valor se generaba en muchos otros países productores
de piezas y componentes.
Durante muchos años, las autoridades surcoreanas encargadas de apoyar a las pymes no prestaron
suficiente atención a estos problemas, pero ya han empezado a hacerlo y a desarrollar programas que
puedan ayudar a estas empresas a integrarse a las cadenas globales de valor (Lee, Song y Lee, 2013)106.
105 En la República de Corea se ejecuta un programa destinado a crear marcas colectivas de grupos de cinco o más
empresas que lo soliciten. Sin embargo, este no está clasificado como programa de prestación de apoyo a las
exportaciones y no aparece mencionado en este capítulo.
106 A la fecha, el Programa de Asociación Global podría ser el mejor ejemplo de los programas basados en el concepto
de cadena global de valor que se ejecuta en la República de Corea. El gobierno y la KOTRA planean expandir su
alcance y cobertura en 2017, al tiempo que le han asignado más recursos presupuestarios que en 2016.
145
Las autoridades deberían conocer la exacta ubicación de las pymes en las cadenas globales de valor,
cuando presten apoyo a sus exportaciones y a su expansión en el mercado internacional.
A primera vista, podría parecer que éste no es un asunto urgente para los países en los que se
despliegan esfuerzos por identificar productos que tengan un potencial de exportación, pero integrar a
las pymes en las cadenas globales de valor es uno de los temas más importantes para las autoridades de
las economías en desarrollo.
En sexto lugar, hacer esfuerzos para identificar y proporcionar el apoyo que las pymes locales
solicitan y necesitan, en lugar de ofrecer lo que las autoridades estiman que las pymes quieren o necesitan.
Los encargados de la formulación de políticas y el personal de las entidades relacionadas con
el gobierno tienen frecuentemente mayores niveles de educación y más experiencia internacional que
muchos empresarios pyme, sobre todo en los países en desarrollo. Por lo tanto, pueden tender a
considerar que saben mucho más sobre negocios internacionales que los pequeños y medianos
empresarios. En un informe internacional sobre la materia se afirma que los encargados de la
formulación de políticas y los empresarios no concuerdan sobre lo que necesitan las pymes para
internacionalizarse (OCDE y APEC, 2006). Una encuesta realizada en la República de Corea, para
determinar el nivel de eficiencia y el grado de satisfacción de los empresarios con los programas de
apoyo a las exportaciones, mostró resultados bastante bajos (J.H. Lee, 2006).
Se supone que el desacuerdo entre los formuladores de políticas y los beneficiarios, con
respecto a las necesidades relacionadas con la internacionalización de las pymes, podría ser el
principal problema que explica tales resultados. Se recomienda prestar mucha atención a las
necesidades de las pymes y tratar de reflejar las peticiones en el programa tanto como sea posible, ya
que pueden aumentar su desempeño.
Por último, los responsables políticos deberían prestar más atención al aspecto doméstico de la
internacionalización. La internacionalización interna no implica una simple importación de bienes o
servicios, sino más bien importación de tecnología, emprendimiento global, conocimientos de gestión
internacional y otros, que puedan tener un impacto positivo y duradero en la internacionalización de las
pymes en los mercados internacionales.
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147
148
V. Impacto de los organismos de promoción

de exportaciones: metodologías,
estudios y resultados
Roberto Urmeneta107
A. Introducción
1. Contexto del estudio
En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe se promueven las exportaciones en términos
de aumentar su valor y de incrementar su grado de diversificación, es decir ampliar el número de
empresas, de productos y de destinos. En particular, se busca acrecentar la participación de las pequeñas
y medianas empresas, ya que enfrentan mayores dificultades para su internacionalización. Los
Organismos de Promoción de Exportaciones (OPE), con sus respectivos programas, son uno de los
instrumentos para lograr estos objetivos.
Con el fin de apoyar el proceso exportador, en las últimas décadas se observa un aumento de los
presupuestos gubernamentales destinados a este propósito, el cual también se ha trasformado en parte de
las acciones de los organismos internacionales (Lederman, Olarreaga y Zavala, 2015; Schmidt y Ferreira,
2015). En la región es posible encontrar indicios de creación de los OPE desde mediados del siglo pasado,
aunque estas entidades se han masificado con el actual proceso de globalización108.
Un desarrollo paralelo exhiben los aspectos conceptuales, metodológicos y estadísticos,
destinados a evaluar la acción de los OPE. La discusión sobre sus efectos e impactos, sobre la base de
estudios empíricos, ha enriquecido el debate y ha generado modificaciones en la acción de estas
entidades, lo que es muy importante considerando que los recursos públicos son escasos y requieren los
máximos esfuerzos para una mejor eficiencia en la asignación.
107 Economista, consultor de la CEPAL.

108 Por ejemplo, en 1937 se creó en México el Banco Comercial de Comercio Exterior para promover las exportaciones no
petroleras; y entre 1941 y 1946 se creó en Argentina, por iniciativa presidencial, la Corporación para la Promoción del
Intercambio y las Exportaciones no Tradicionales, como parte del Plan de Reactivación Nacional de esa época.
149
No obstante, para evaluar adecuadamente la acción y los programas de los OPE es necesario
considerar que las estrategias microeconómicas, destinadas a mejorar la competitividad en los mercados,
los sectores y las empresas, deben ser paralelas con otros tipos de políticas, es decir, aquellas que
aseguren las condiciones macroeconómicas adecuadas, tales como una reducción de las
vulnerabilidades a las crisis, especialmente en las naciones vecinas y en los mercados de destino.
La volatilidad cambiaria, por ejemplo, desempeña un papel importante en obstaculizar las
perspectivas de desarrollo de la gran mayoría de los sectores exportadores. En los países en que se ha
producido esta volatilidad aparecen en el corto plazo ventanas de oportunidades para la exportación
temporal, que tienden a desaparecer sin dejar rastro una vez que las condiciones cambian. Esta
dimensión puede tener mucho más impacto que la acción de los OPE, especialmente si los países vecinos
son grandes mercados. Esto ocurrió en Uruguay en 2002, especialmente con las empresas exportadoras
de vino y de ranas (Snoeck y otros 2009). También se produjo en 2016, de manera más dramática, con
las empresas colombianas ligadas a los alimentos y la demanda de sus vecinos venezolanos. Y podría
ocurrir con las empresas mexicanas que exportan a Estados Unidos, con los cambios en la política
comercial anunciados por el actual gobierno.
La modificación en los escenarios hace difícil evaluar el impacto real de la acción de los OPE. Los
estudios internacionales sobre la materia tienen su inicio en la década de 1970, adquiriendo mayor relevancia
desde fines de la década de 1990, como consecuencia, en alguna medida, por la crisis de 1998. Algo similar
ocurrió con la crisis del año 2009 cuando el optimismo sobre las posibilidades de crecimiento de las
exportaciones, y el positivo efecto de los OPE en ello, abrió paso a un mayor cuestionamiento. Ya no basta
declarar que se apoya a las exportaciones, sino que se necesita demostrar que las políticas y programas han
sido eficientes y eficaces. De cierta forma, en la actualidad se configura una etapa más exigente para la
evaluación de los resultados de los organismos de promoción, debido al estancamiento del comercio mundial
(2013-2016), a raíz de lo cual no solo decrecen las exportaciones y las importaciones (CEPAL 2016), sino
que también se estanca el número de empresas exportadoras de América Latina, salvo aquellas cuyos
mercados de destino se encuentran en Asia (Urmeneta, 2016a).
2. Metodología y límites de la investigación

Lo que no se mide no existe y lo que no se evalúa positivamente no tiene presupuesto. En los últimos
años se ha desarrollado una serie de estudios, metodologías e indicadores para analizar el impacto de la
acción realizada por las políticas y los organismos públicos (Cohen y Franco, 2005; Aedo, 2005; Dipres
2009a, Coneval, 2010; Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, 2011; Porta y otros, 2014, e
IAIA, 2015, entre otros). También ha sido medido el impacto de la promoción comercial.
En este informe se recopila una gran cantidad de información sobre el impacto de los OPE,
pero no pretende ser exhaustivo. Su eje son las metodologías generales y los distintos estudios
realizados para medir el impacto de las actividades de promoción exportadora. Se revisaron los
estudios de evaluación disponibles tanto en las páginas web de los OPE de la región como en los
principales organismos internacionales (ITC, BID, Banco Mundial, OMC, CEPAL). Se examinó parte
de los estudios existentes en algunas de las principales revistas económicas, que incluyen trabajos
sobre la región109; en algunas de las escuelas de Economía de las principales universidades de la
región (Universidad Autónoma, de Chile, de la Plata, de la República, entre otras); en los ministerios
de Hacienda o instituciones de control presupuestario de la región y los disponibles en la biblioteca
de la CEPAL. El informe no cubre una serie de temas relevantes para analizar las mejores prácticas
109 Se efectuó una búsqueda sobre la evaluación de la promoción exportadora en Econ papers; de los 180.748 artículos
recopilados en revistas especializadas solo se revisó el 0,17% de ellos. Algo similar se realizó con Proquest, con un
total de 129 mil artículos, y en Tandfonline, con un total de 58.048 artículos.
150
de los programas relacionados con el comercio exterior, pues no se vinculan directamente con los
OPE y sus programas110.
3. El objetivo y la estructura del texto

El objetivo de este trabajo es caracterizar las metodologías para evaluar el impacto de los OPE y de
algunos programas asociados a ellos, analizar sus resultados y proponer algunas metodologías que
permitan realizar una adecuada evaluación.
Por ello, en la sección B se efectúa una sintética caracterización de los OPE de la región; en
particular, su dependencia institucional, su tamaño y los programas o servicios que prestan a las
empresas exportadoras. En la sección C se analiza la importancia y la utilidad de las evaluaciones de
impacto. Se presenta, de manera muy general, la lógica que implica este tipo de evaluaciones y las
preguntas que busca responder, junto con los desafíos que implica realizarlas. En la sección D son
expuestas las metodologías de evaluación que pueden ser utilizadas para medir el desempeño y el
impacto de los OPE, con una descripción de sus fortalezas y debilidades. En la sección E se examina
los estudios internacionales de evaluación de impacto de los OPE y los realizados en la región,
agrupados conforme a las metodologías presentadas, destacando sus fortalezas y debilidades, así como
sus principales aportes. La sección F expone las conclusiones del estudio y algunas recomendaciones.
B. Los organismos de promoción de exportaciones

en América Latina y el Caribe
Los OPE están en constante adecuación, tanto para hacer frente a los cambiantes escenarios del comercio
internacional como para intentar aplicar de mejor manera las opciones asumidas por los gobiernos, en
sus respectivas políticas de inserción en el comercio mundial. Los OPE constituyen actualmente la
principal institución para aplicar las políticas y los programas de fomento del comercio exterior. En casi
todos los países de la región se realizan intervenciones dirigidas a facilitar el comercio y fomentar las
exportaciones, para lo cual se han creado o consolidado organismos específicos, que entregan servicios
a los exportadores y a los potenciales exportadores111.
Estas organizaciones presentan diversas denominaciones: organizaciones de promoción comercial
(OPC, o TPO por su sigla en inglés), agencias de promoción de exportaciones (APE, o EPA por la sigla en
inglés) o instituciones de facilitación de comercio. Se trata de organismos técnicos que buscan incrementar
las exportaciones, la participación de una mayor cantidad de productores y de empresas en los envíos al
exterior. Su acción generalmente posee un enfoque de servicios de apoyo hacia los emprendedores,
justificado en fallas de mercado por asimetrías de información. A través de diversos programas facilitan el
acceso a las pymes al mercado internacional y favorecen la diversificación exportadora112.
Los OPE se han trasformado en una institución frecuente en los países desarrollados y en desarrollo,
con experiencias diversas, especialmente dependiendo de la estrategia de inserción internacional (ITC 2014).
La razón de un aumento significativo en el número de los OPE y el hecho que exhiban una estructura similar
obedecen a varios factores, entre ellos el aumento de la liberalización de bienes, servicios y mercados a raíz
110 Se intenta analizar la evidencia sobre el impacto de los OPE de la región, por lo que no fueron consideradas las
evaluaciones de impacto de las políticas macro de fomento exportador (Hibbert 2007), como los TLC (Baier y
Bergstrand, 2009), así como tampoco las evaluaciones de impacto de zonas francas, sobre clústeres vinculados a la
exportación y sobre las campañas de promoción de la imagen país en el exterior. Se analizó solo parte de la abundante
bibliografía sobre el impacto de los programas de apoyo a la pyme, referidos a la acción de los OPE.
111 Aunque no son sólo los OPE los que implementan programas orientados a la inserción internacional de las empresas.
También destacan organizaciones privadas como las cámaras de comercio y las asociaciones de exportadores, organismos
de cooperación internacional y otra serie de instituciones del Estado, generalmente dependientes de los ministerios de
Economía o de la Producción y de los ministerios sectoriales, especialmente de Agricultura y Minería.
112 Para una discusión sobre esta opción, véase por ejemplo, los estudios de USAID-Nathan (2004), Gordon y Suominen
(2014) para el BID, ITC (2015).
151
del proceso de globalización, el rediseño de los acuerdos regionales y los avances en tecnologías de
información, comunicación y transporte, todo lo cual posibilitó un favorable ambiente para el desarrollo del
comercio internacional. A su vez, los cambios en el entorno regulatorio (especialmente en las normas de la
Organización Mundial de Comercio, OMC) han conducido a importantes restricciones en las actividades de
promoción de exportación (como subsidios y políticas similares de comercio), lo que indujo a los gobiernos
a buscar nuevas medidas para evitar estas restricciones.
En el objetivo general de los OPE se expresa, de diversas maneras, la necesidad de aumentar
las exportaciones a través de una mayor diversificación de los productos, de los destinos y de las
empresas, para fortalecer el proceso de inserción económica internacional, de manera de lograr un
crecimiento sostenible y equilibrado. En los casos que los OPE asumen la función de atracción de
inversiones, esta también ha sido incorporada en su objetivo general.
Dentro de los objetivos específicos de los OPE destacan entregar información a los exportadores o
potenciales exportadores y favorecer la participación de las pequeñas empresas. La política de información
hacia el sector privado con potencial exportador, se fundamenta en que la información relevante sobre
mercados específicos, oportunidades de negocios y forma de operar de las redes de distribución —que son
esenciales para decidirse a exportar—, tienen las características de un bien público. Este bien es provisto por
el mercado sólo parcialmente y en niveles inferiores al óptimo social que se requiere, para asegurar la
competencia en condiciones de transparencia e igualdad de oportunidades. La información asimétrica genera
problemas de selección adversa, como sucede cuando los potenciales clientes del exterior no pueden
identificar los niveles de calidad o características de los productos de los potenciales proveedores del país
exportador. Otro ejemplo de esta situación se presenta cuando las empresas con potencial de exportación no
conocen las regulaciones y requerimientos de los potenciales mercados importadores.
Los OPE de los países de la región suelen tener un limitado presupuesto para las funciones y
las tareas que deben desempeñar. De hecho sus presupuestos representan una fracción muy pequeña de
las exportaciones de los países. En 2015 y 2016 el gasto en los OPE de la región113 fue, en promedio, el
equivalente a 0,08% de las exportaciones, indicador muy bajo comparado con lo que ocurre en los países
desarrollados así como en algunos países asiáticos114. Es más, entre 2010 y 2015 en varios países (Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras y Panamá) hubo una disminución en este indicador y parece
haber disminuido, también, el presupuesto real. La baja en el precio de los commodities incidió en la
disminución de las exportaciones totales (un 15% en 2015) y la devaluación de las monedas afectó
fuertemente a los OPE, cuyos presupuestos están en moneda local, pero sus gastos son efectuados en
gran parte en el extranjero, en dólares.
Es necesario considerar, no obstante, que no siempre es posible acceder al presupuesto total del
OPE. En países centroamericanos o en aquellos de menor desarrollo relativo, el presupuesto total que
determina el funcionamiento de la institución suele ser mucho mayor al aporte que figura dentro del
presupuesto público, debido a la existencia de programas de cooperación y, en algunos casos puntuales,
de ingresos de cofinanciamiento de las actividades115.
113 17 países, excluyendo Jamaica.

114 Por ejemplo, el presupuesto de Business France equivale a un 0,18% de las exportaciones de Francia y el presupuesto
de Kotra alcanza a un 0,49% de las exportaciones de la República de Corea.
115 En Chile, según Chibbaro y Campos (2015), entre 2011 y 2014 un 97% fue por presupuesto público, situación muy
distinta a países como Bolivia (Estado Plurinacional de) y la República Dominicana donde los recursos extra
presupuestarios (generalmente de cooperación internacional) sobrepasan un 50% del gasto. En Nicaragua, la
cooperación holandesa representó un 65% del presupuesto entre 2004 y 2008. En las actividades de capacitación es
frecuente el cofinanciamiento, pero generalmente representa un ingreso poco significativo para el funcionamiento de
los OPE. Para otros detalles sobre los programas asociados a los OPE y la evolución de su funcionamiento compárese
Urmeneta (2016b), Belloc y Di Maio (2011), Volpe (2010a), Frohmann (2010), CEPAL (2003) y Jordama y Ramió
(2002). Para contar con una visión internacional véase Orihuela y Acedo (2016).
152
Cuadro 28
América Latina y el Caribe y República de Corea: organismos de promoción
de exportaciones por países (2016)
Presupuesto OPE/
Personal OPE Cobertura
Organismo Dependencia Institucional Exportaciones
País (Número de en el exterior
(año creación) (Ministerio u organismo) (en índice
funcionarios) (Oficinas)(Países)
Corea =100)
Argentina AAICI (2016) Ministerios de Producción 104 0,2 0 0
y de RR.EE.
Bolivia (Estado Promueve (2008) Ministerio de Desarrollo 49 18,8 0 0
Plurinacional de) Productivo y Economía Plural
Brasil ApexBrasil (2003) Ministerios de RR.EE. 298 13,5 10 8
Exteriores y de Economía
Chile ProChile (1974) Ministerio de RR.EE. 410 8,0 53 45
Colombia ProColombia (2015) Fidecomiso, MCIT 472 24,5 26 23
y la Presidencia
Costa Rica Procomer (1996) Ministerio de 24 26,1 10 10
Comercio Exterior
Cuba ProCuba (2015) Ministerio del Comercio s/i s/i s/i s/i
Exterior y la Inversión
Extranjera
Dominica DEXIA (1986) Ministerio de RR.EE., s/i s/i s/i s/i
Comercio y Trabajo
Ecuador ProEcuador (2010) Ministerio de Comercio 264 16,9 31 25
Exterior
El Salvador Proesa (2015) Presidencia y Ministerio 77 33,9 7 s/i
de Economía
Guatemala DACE (2000) Ministerio de Economía 41 14,7 9 s/i
Honduras FIDE (1984) Corporación privada s/i 2,0 1 1
Jamaica Jampro (1990) Ministerio de 78 77,8 2 2
Crecimiento Económico
México ProMéxico (2007) Fideicomiso, Secretaría 381 7,1 48 32
de Economía
Nicaragua CEI (2002) Corporación privada 49 10,2 1 1
Panamá Proinvex (1998) Ministerio de Comercio 38 3,3 0 0
e Industrias
Paraguay Rediex (2005) Ministerio de Industria 40 9,4 4 s/i
y Comercio
Perú PromPerú (2007) Ministerio de Comercio 380 40,2 36 27
Exterior y Turismo
Républica CEI-RD (2003) Ministerio de Industria 136 11 1 1
Dominicana y Comercio
Santa Lucía TEPA (2013) Ministerio de Comercio, s/i s/i s/i s/i
Inversiones y Aviación Civil
Uruguay Uruguay XXI (1996) Ministerio de 40 4,5 0 0
Relaciones Exteriores
Venezuela (República Cencoex (2013) Ministerio del Poder Popular s/i s/i s/i s/i
Bolivariana de) para el Comercio
República de Corea Kotra (1962) Ministerio de la Industria 685 100 126 86
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las memorias, las páginas web, las publicaciones de cada institución y los
presupuestos de cada OPE en cada país.
153
En varios países se ha desarrollado una red externa de oficinas o departamentos comerciales

en el exterior, para difundir los productos exportados y recabar información sobre la demanda
potencial, mientras que en otros casos son los agregados comerciales de las representaciones
diplomáticas los que realizan estas funciones. Destacan Chile, México, Colombia y Ecuador con 53,
48, 31 y 26 oficinas en el exterior, respectivamente. Cada oficina suele estar adscrita a la embajada
del respectivo país, dirigida por un director con acreditación diplomática, pero coordinada por la
instancia central del país respectivo. Realizan actividades de promoción, levantamiento de
información y desarrollo de contactos, lo que exige dedicación y una serie de habilidades, que son
mucho más intensas y exigentes que las requeridas por los agregados comerciales diplomáticos, lo
que implica una mayor profesionalización, para generar informes de mercado de productos,
potenciales turistas y de fuentes de inversión.
Los organismos de promoción en América Latina y el Caribe han desarrollado una serie de
prácticas similares, que se traducen en instrumentos como: el directorio exportador, el test exportador,
la participación en ferias internacionales, inteligencia de mercados, programas “exporta fácil” y
coaching exportador. Todos los OPE de la región cuentan con una página web actualizada, a través de
la cual los potenciales exportadores pueden obtener información sobre los servicios que prestan estos
organismos. A noviembre de 2016, un 90% de los OPE de la región había confeccionado un directorio
exportador y, aproximadamente, un 70% había avanzado en ventanillas únicas de comercio exterior, en
programas de apoyo para la participación de pymes en ferias internacionales, en programas de
inteligencia comercial y en programas “exporta fácil”.
C. La evaluación de impacto aplicada a los OPE

1. Criterios para diferenciar metodologías
Al igual que cualquier metodología de evaluación, los distintos procedimientos utilizados para evaluar
los OPE y sus programas pueden ser agrupados y analizados según diferentes criterios generales. Entre
ellos están: el nivel de análisis (macro, meso o micro), el tipo de análisis (descriptivo, analítico,
explicativo o causal), el horizonte temporal (corto, mediano y largo plazo) y el corte temporal
(longitudinal, transversal o ambos). También se puede diferenciar entre el tipo de información analizada
(cuantitativa, cualitativa), el momento en que se realiza la evaluación (ex ante o ex post), el agente que
realiza la evaluación (interna, externa) y la disciplina científica que origina la metodología (economía,
sociología, sicología).
La evaluación se puede definir también a partir del quehacer propio de un organismo o
programa de fomento, diferenciando los temas a evaluar (diseño del organismo, cumplimiento de metas,
el impacto de un programa) y el foco de la evaluación (los insumos, los servicios, la eficacia y el
impacto). Diferenciar si la metodología de evaluación se concentra en los insumos, los servicios, la
eficacia o el impacto del OPE permite efectuar una primera agrupación de las metodologías de
evaluación OPE:
• Cuando la evaluación se centra en los recursos o insumos del OPE, se busca responder a la
pregunta si el organismo dispone de los medios para desarrollar sus tareas y cómo éstos
han ido evolucionando116. Por tanto se analizan los recursos disponibles (materiales y
humanos) y los niveles de prestaciones que posibilitarían.
• Cuando la evaluación se centra en los productos o los servicios entregados por el OPE, se
busca evaluar la cantidad, la cobertura y la calidad de los servicios prestados. En una
primera etapa se requiere precisar los servicios y su cobertura, mientras que, en una
116 En alguna medida la información recopilada en el cuadro 28 constituye una base para iniciar una evaluación de este
tipo en los OPE de la región. Ejemplo de este tipo de evaluación es Ayala (2006).
154
segunda, su calidad y pertinencia, lo que es posible básicamente mediante el análisis de

documentos y el uso de encuestas de satisfacción de usuarios.
• Cuando se analiza la relación entre los insumos y los servicios se puede evaluar la eficacia.
Para ello generalmente se construyen indicadores relacionados con la efectividad de los
programas implementados. Por ejemplo, se pueden considerar costo por microempresario
capacitado en comercio exterior y su evolución en el tiempo o número de pymes atendidas
por cada agente.
• Cuando la evaluación se centra en el impacto se busca medir el efecto real del OPE y sus
programas. En este caso se requiere definir un programa de evaluación y generar o contar
con información de series de tiempo, para las variables dependientes e independientes, ya
que se busca establecer relaciones de causalidad. Se pueden aplicar metodologías
macroeconómicas, cuando se intenta medir el impacto en los flujos comerciales y el ingreso
nacional, o de tipo microeconómica, cuando se busca evaluar el impacto de los programas
en las empresas.
Al revisar las metodologías utilizadas para evaluar los OPE, se advierte que las herramientas
usadas son similares a las empleadas para valorar otros tipos de organizaciones y programas. La
bibliografía revisada permite diferenciar cuatro tipos principales:
A. Análisis económico comparativo de un conjunto de países.
B. Análisis de marco lógico, de cumplimiento de objetivos y de metas institucionales117.
C. Análisis de entrevistas y encuestas a los usuarios.
D. Análisis de impacto con instrumental econométrico (técnicas experimentales y cuasi
experimentales).
En el cuadro 29 se presenta el resumen de las diferentes metodologías, identificando en cada
una de ellas sus ventajas y desventajas. Se agrega un ejemplo que identifica el autor y, en algunos casos,
el universo en que fue aplicado.
Cuadro 29
Principales metodologías de evaluación de los OPE y de sus programas, según objetivos
Objetivo Metodología Ventaja Desventaja Ejemplo
A. Evaluación Comparación entre países Permite comparar la Sólo útil a nivel agregado. ITC (2016)
del retorno de utilizando instrumental situación existente entre Requiere información Datos para 94 países.
los OPE en macroeconómico (equilibrio diferentes países. estandarizada por países,
el mundo general o equilibrio parcial). Permite confeccionar lo que dificulta depurar
Regresiones econométricas. rankings de los países los indicadores
respecto a una dimensión de impacto.
de impacto.
B. Evaluación Autoevaluación interna 1) Permite analizar y 1) Excesiva dependencia 1) Aguilar y otros (2013)
del diseño y o con evaluadores modificar los diseños en los resultados de los ProMéxico
de las metas independientes de las instituciones criterios de los evaluadores 2) Chibbaro y Campos
del OPE 1) Análisis de marco lógico y los programas. 2) Excesiva dependencia (2015)
2) Cumplimiento metas 2) Permite saber el grado en los resultados de los ProChile.
análisis de eficiencia de cumplimento criterios de los
y eficacia. de las metas. evaluadores.
117 Véase metodologías de evaluaciones de marco lógico en BID (2004), Fomin (2008), Aldunate y Córdova (2011),
Dipres (2009b) y Ortegón, Pacheco y Prieto (2015), entre otros. Para metodología de evaluación de metas o gestión
por resultados ver Armijo (2011), Aguilar y otros (2013), Coneval (2010) y Kaufmann y otros (2015).
155
Objetivo Metodología Ventaja Desventaja Ejemplo
C. Evaluación Aplicación de Permite profundizar: Si se toman las decisiones UK Trade & Investment
beneficiarios de 1) Entrevistas 1) En la lógica de los sólo con este tipo de (2014 y 2015)
los servicios 2) Encuestas “clientes” y de los metodología pueden ser Sistema de survey para
OPE 3) Cuestionarios directivos. equivocadas. Necesidad medir impacto de los
(autoaplicables) 2) En las opiniones de los de analizar las repuestas programas.
clientes por categorías con instrumentos
3) En la respuestas adecuados. Reacción y
por programas. autoselección.
D.1. Evaluación Experimental Asegura comparabilidad Las empresas deben Atkin, Khandelwal, y
de impacto Evaluación aleatoria entre los dos grupos de asignarse aleatoriamente Osman (2014).
Compara situación de dos empresas: el que tiene en los dos grupos antes Productores de alfombras
grupos que se conforman tratamiento y el que del inicio del programa, lo en Egipto.
aleatoriamente antes del no tiene tratamiento. que es muy difícil de
inicio del programa. lograr (además implica
problemas éticos).
D.2. Evaluación Experimental Produce estimaciones Las conclusiones son Kassim (2015)
de impacto Regresión discontinua. confiables de impacto. aplicables solo a las Kenia (datos panel
Requiere que las empresas Permite el uso de datos empresas que están en una empresas exportadoras)
hayan pasado un umbral y administrativos. posición cercana al
se diferencian dos grupos. umbral de corte.
D.3. Evaluación No experimental Más fácil de aplicar. Dificultad para asegurar

de impacto Diferencia simple. Compara empresas que las diferencias entre
exportadoras que las empresas que
participaron en el participaron y las que no
programa respecto participaron se deban al
de las que no lo hicieron. programa, por el efecto de
la autoselección.
D.4. Evaluación No experimental Muy fácil de aplicar. No controla los efectos
de impacto Compara la situación inicial Permite uso de datos ajenos al programa. Los
de las empresas administrativos. cambios observados en las
exportadoras con la empresas exportadoras
situación final derivada de pueden no deberse a la
la aplicación del programa. acción del programa.
D.5. Evaluación Cuasi experimental Combina diferencia simple Necesidad de comparar Volpe, Carballo y Cusolito
de impacto Diferencias en diferencias. con pre y post programa a cuatro grupos de empresas (2013)
Regresión múltiple entre las evaluar. Es decir compara exportadoras.
variaciones de las variables las diferencias en el tiempo El supuesto de que los
entre el grupo tratado y el y entre los dos grupos. grupos de empresas se
no tratado pre y post Requiere datos de panel. hubieran desenvuelto
tratamiento. igual no elimina el sesgo
de autoselección.
D.6. Evaluación Cuasiexperimental Permite generar un grupo Dificultad para encontrar Baier y Bergstrand (2009)
de impacto Matching (pareamiento). de control ex post. empresas con
características similares.
Pueden existir
características no
observables que afectan.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la revisión de las distintas metodologías de evaluación y de los estudios
aplicados para evaluar el impacto de los OPE y sus programas.
Estas herramientas son complementarias y pueden ser aplicadas de manera combinada. Por
ejemplo, puede realizarse un estudio comparativo agregado, mediante la aplicación de una encuesta a
los representantes de los países sobre la evolución del país y sobre los programas de promoción, ordenar
las respuestas como estudio de panel y analizar el impacto mediante técnicas econométricas, que
combinen los métodos de diferencias en diferencias y matching. De hecho, en muchos estudios se
recurre a una combinación de metodologías, como se observa al analizar en profundidad los estudios
156
concretos. A continuación se profundizará en las evaluaciones de impacto de los OPE, ya que es el tipo
de evaluación más utilizada. Tal como se explicó en el cuadro 29, cuenta con una variedad de
combinaciones posibles en el uso de instrumentos técnicos, las que se han divido en seis grupos para
facilitar su mejor entendimiento.
2. Fundamentos y esquemas para la evaluación de impacto

Dado que los recursos del Estado son limitados, se requiere evidencia sobre si los OPE logran sus
objetivos. Una evaluación de impacto rigurosa puede demostrar si un programa funciona, por qué
funciona y mensurar con precisión el impacto cuantitativo en la variable que se quiere modificar. De
esta forma, permite generar información sobre las mejoras que se requieren en los programas y en su
implementación, destinada a los hacedores y aprobadores de políticas; información sobre el diseño del
programa, para mejorar las operaciones y la eficiencia, e información que puede ser útil para la
sostenibilidad del programa y un valioso activo en la negociación de los presupuestos. La evaluación de
impacto también puede ser la fuente de información confiable para suministrar a la opinión pública. La
falta de información fiable sobre los efectos de muchos programas de apoyo es una zona con importantes
lagunas y merece la máxima prioridad para la investigación futura. (Khandker, Koolwal y Samad, 2010).
Las evaluaciones de impacto miden los resultados de un determinado proyecto, programa o política.
Para establecer una relación causal, las evaluaciones de impacto utilizan un conjunto de métodos,
generalmente cuasiexperimentales, ante la imposibilidad de utilizar métodos experimentales118.
La evaluación de impacto busca ir más allá del monitoreo de un programa. Busca conocer los
efectos reales del programa, para lo cual se aíslan los otros factores que pueden haber intervenido en los
resultados obtenidos en las variaciones de los flujos. La lógica de la evaluación de impacto es
representada en el diagrama 13.
Diagrama 13
Evaluación de impacto por diferencial de exportaciones
90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
El impacto, que se representa en el gráfico con la doble flecha en verde, corresponde a la

diferencia entre las exportaciones actuales menos las exportaciones que se hubieran producido sin el
118 Véase análisis de las técnicas cuasiexperimentales en econometría en Cameron y Trivedi (2005), Baier y Bergstrand
(2009) y García (2011), entre otros. Véase evaluación de impacto en Aedo (2005), Bello (2009), BID (2015), Dipres
(2009a), IAIA (2015), Ivalua (2009), Lasarga, Rosich y Rueda (2015) y Nuñez (2016), entre otros.
157
programa (grupo de control contrafactual). En otras palabras, la evolución en los flujos comerciales fue
influida por un programa de intervención (aplicado en 2009, año que es la línea de base), destinado a
recuperar y aumentar las exportaciones. Por lo tanto, la evolución posterior incluye el efecto que tuvo
este programa. Para medir el impacto se debe establecer cuál habría sido la evolución en las
exportaciones de las empresas sin el programa (corresponde a la línea anaranjada, que representa la
estimación contrafactual) y restarla a la evolución de las exportaciones.
En esta metodología —cuyo fundamento es el diseño experimental aplicado en las ciencias
naturales, en particular la biología—, se busca analizar las diferencias que se producen en el grupo
(empresas) con tratamiento (que participaron en el programa) en relación a las sin tratamiento (las que
no participaron del programa), controlando las posible variables intervinientes.
La evaluación de impacto se puede utilizar también cuando el programa de intervención busca
obtener la disminución de una situación considerada negativa. Por ejemplo, cuando el programa de
apoyo a las exportaciones busca disminuir la concentración exportadora. En este caso, el impacto sería
la diferencia entre la tendencia hacia la concentración sin el programa (contrafactual) y el resultado real
obtenido en el indicador de concentración que se busca disminuir.
3. Objetivos, preguntas y desafíos de la evaluación de impacto

Mediante el uso de instrumental econométrico, las evaluaciones de impacto buscan medir los efectos
que un programa tuvo sobre la población beneficiaria, por ejemplo en empresas exportadoras, y conocer
si dichos efectos son en realidad atribuibles a esa intervención. Por tanto, la evaluación de impacto tiene
por objetivo determinar si el programa produjo los efectos deseados y si esos efectos son atribuibles a
la intervención del programa.
En la evaluación de impacto se busca identificar los efectos causales, de manera de determinar si
los resultados en la unidad de análisis (en este caso, generalmente, empresas) pueden atribuirse o no a la
intervención pública, lo que involucra algunos desafíos metodológicos. A diferencia del análisis
estadístico, en el cual las variables se pueden correlacionar y se puede establecer dependencia entre
variables o estimar la probabilidad de eventos, en la evaluación de impacto se busca establecer relaciones
causa-efecto. Por ejemplo, en el contexto de un programa de promoción de exportaciones, el hecho de que
las ventas externas de una empresa se incrementen después de completar el programa no es suficiente para
establecer causalidad, ya que el aumento puede responder a otros factores. Por tanto es necesario aislar
esos otros factores, mediante técnicas econométricas.
La evaluación de impacto es un tipo particular de evaluación que pretende responder a una
pregunta básica: ¿Cuál es el impacto (o qué efectos provoca) un programa de promoción exportadora?
Esta pregunta incorpora una importante dimensión causal. El foco está, por tanto, en los cambios
atribuibles directamente a un programa de intervención.
Esta pregunta de evaluación puede aplicarse en diferentes niveles y ámbitos, por ejemplo:
• ¿Cuál es el impacto de los OPE en términos de aporte a las exportaciones de los países?
• ¿Cuál es el organismo, programa o acción cuyo impacto se quiere evaluar? ¿Se quiere
evaluar el impacto global del OPE o un programa específico?
• ¿Qué efectos tiene sobre las empresas la participación en ferias internacionales?
• ¿Cuáles son los impactos generados en la empresas? (variables dependientes)
• ¿Cuáles son las dimensiones y variables independientes que pueden influir en el impacto?
• ¿Cuál es la interrelación entre las variables dependientes e independientes?
• ¿Cuál habría sido la trayectoria de las empresas de no existir el programa?
158
Tras la elaboración de hipótesis que relacionan las variables dependientes y las independientes, se
construyen ecuaciones que intentan expresar de una manera formal y matemática esta interrelación. Estas
ecuaciones son testeadas con diferentes parámetros, lo que permite estimar cuantitativamente el impacto del
OPE o un programa. Este aspecto constituye uno de los principales atractivos de esta metodología.
Es importante que el indicador de impacto corresponda efectivamente a una variación derivada
del funcionamiento del programa. Muchas veces se opta por considerar la variación de las exportaciones
como efecto o impacto del programa, ya que es más fácil conseguir los datos. También suele utilizarse
el número de empresas exportadoras (o de pymes exportadoras), número de mercados, número de
productos o una combinación de ellos. Es claro que cuando la acción del programa consiste en facilitar
el acceso a información para algunas pymes, no puede considerarse la modificación de las exportaciones
totales del país como indicador de impacto. El impacto tiene que ser proporcional a la acción realizada,
por ello es muy importante depurar el indicador de impacto, de manera que la medición de impacto
tenga sentido y sea mucho más precisa. Lo que se afecta con las acciones de los OPE, probablemente,
no son las exportaciones totales del país, ni siquiera las exportaciones de un sector, sino que dimensiones
como la propensión a exportar de las empresas favorecidas o las exportaciones de un producto específico
a ciertos mercados. Es muy importante invertir en despejar, de manera consistente, lo que se considera
como impacto del programa y construir los indicadores correspondientes. En Urmeneta (2017) se
presenta una discusión de algunas alternativas para ir depurando los indicadores de desempeño y de
impacto para algunos programas específicos.
También es clave determinar qué habría pasado con los beneficiarios si el programa no hubiera
existido. Muchas veces se supone que el cambio en una dimensión es producto del programa, pero la
única manera de conocer si ello es así es comparar con la situación ficticia de lo que hubiese ocurrido
sin la existencia del programa. Además, el impacto no se produce inmediatamente, pues requiere un
tiempo para desarrollarse, lapso durante el cual el número de factores que intervienen aumenta, lo que
hace más difícil la atribución de un cambio a un único factor.
4. Desafíos metodológicos y prácticos en las evaluaciones

de impacto de los OPE
La evaluación de impacto requiere que el equipo de evaluación encuentre un grupo de comparación,
para estimar lo que hubiera sucedido sin el programa y, luego, hacer comparaciones con el grupo de
tratamiento que recibió el programa.
Como en la realidad el contrafactual no existe, ya que es lo que hubiera pasado en un escenario
distinto, en cada evaluación de impacto se debe construir, de manera explícita, una estimación para
compararlo con lo que ocurrió. La estimación del contrafactual se representa, generalmente, con un
grupo que se denomina el grupo de control o de comparación. El grupo de control consiste en personas
o empresas que no participaron en el programa, mientras que el grupo de tratamiento es el grupo que
participó en el programa. Para estimar el impacto de la intervención se compara el grupo de tratamiento
con el grupo de control.
Las variables de control dependerán del programa que se pretende analizar. La mayoría de las
veces se buscan variables que hayan demostrado incidencia en el resultado o impacto observado en otras
investigaciones, de las cuales se cuenta con información cuantitativa. Por ejemplo, si se está evaluando
un programa que buscó aumentar las exportaciones graficadas en el diagrama 13, las variables de control
que deberán ser tomadas en cuenta son todas aquellas dimensiones que pueden haber influido en estas
variaciones, como las modificaciones del tipo de cambio, la aplicación de un tratado de libre comercio,
el aumento de la demanda en los países de destino de los productos exportados y mejoras en los sistemas
de distribución, entre otras.
a) Desafíos de tipo metodológico

Los estudios de impacto pueden presentar conclusiones relevantes sobre la política para la
internacionalización de empresas, ya que permiten determinar si un programa de promoción de
159
exportaciones tuvo un efecto significativo y produjo cambios en los resultados de las empresas. No
siempre está clara la causalidad de los cambios, ya que puede haber otros factores como la variación de
las condiciones externas o del tipo de cambio que pueden haber afectado positiva o negativamente a las
empresas. El concepto clave de la evaluación de impacto es la inferencia causal, por lo que el problema
metodológico principal consiste en observar, simultáneamente, a una empresa exportadora que participa
en el programa y a una similar que no participa en el programa. Por ello, es necesario estimar cuál
hubiera sido el resultado para las empresas si no hubieran sido parte del programa. Si la asignación de
los beneficiarios a un programa es aleatoria (diseño experimental), el grupo de “control” tiene
características similares al de “tratamiento”, con la excepción de que no participa del programa. Por
tanto, cualquier diferencia entre ambos grupos puede atribuirse al programa. En cambio, si los
programas no se asignan aleatoriamente —como generalmente ocurre—, hay que recurrir a métodos
cuasiexperimentales, para estimar el “contrafáctico”, es decir crear un grupo de control que se parezca
al de tratamiento en las características observables.
La dirección de la causalidad es difícil de establecer. A continuación se ilustra el problema de
la causalidad reversa a través de dos ejemplos. De acuerdo con Volpe (2010a), la apertura de una oficina
comercial en el exterior puede incrementar los flujos comerciales bilaterales, pero también puede ocurrir
que los países exportadores incrementen la cantidad de oficinas comerciales en los países importadores
como respuesta a los mayores flujos comerciales bilaterales. Según Mesquita Moreira y otros (2013),
los menores costos de transporte impactan sobre un mayor nivel de exportaciones, pero también puede
ocurrir que un volumen elevado de exportaciones de lugar a economías de escala, que reduzcan los
costos de transporte, o puede suceder que las mayores ventas externas impulsen inversiones para
disminuir los costos de transporte en dichas regiones.
Esta causalidad reversa hace necesario mayores esfuerzos destinados a evitar sesgos en las
estimaciones de los efectos de los programas. Existen distintas metodologías para tratar de aislar los
factores. Por ejemplo, el método de diferencias en diferencias (DID) mide el cambio en el tiempo del
grupo de tratamiento respecto del grupo de control (Volpe, Carballo y Cusolito, 2013). El método de
pareamiento (matching) establece que para cada unidad que recibe el tratamiento debe haber, al menos,
una unidad sin tratamiento, con características similares, para este modo construir un grupo de control
(Baier y Bergstrand, 2009).
Los investigadores más destacados han reconocido este tipo de problemas en los análisis y, por
tanto, la perfectibilidad de las investigaciones119.
Por ejemplo, Volpe (2010a) planteó que el resultado de las actividades de promoción de
exportaciones no era solo comercial y que el aumento del comercio depende de tres tipos de variables:
• Los tipos de actividades de promoción y los instrumentos específicos utilizados.
• Las características institucionales (por ejemplo red de oficinas, sistemas de información,
normas que rigen la selección y promoción de personal, relaciones con otras organizaciones
públicas y privadas dentro del país) y la estructura de incentivos asociada.
• Las políticas macroeconómicas y aquellas sectoriales de nivel nacional que puedan afectar
al sector exportador.
A esta trilogía habría que agregar otros aspectos, como la estructura del comercio internacional,
la etapa en que se encuentra la coyuntura o el ciclo económico y dimensiones que el propio Volpe ha
destacado en sus últimos estudios, como la infraestructura, el acceso logístico y la concentración de la
demanda120. El hecho de que sea una tarea difícil no debería ser impedimento para evitar algunos errores
de fondo y de estadísticas, cometidos con frecuencia. Entre los errores de fondo, el más habitual es no
haber resuelto adecuadamente el principal desafío de considerar un proceso o un indicador como
119 Esta característica suele estar muy presente en los investigadores, pero en ocasiones no tanto en las autoridades que
usan estas investigaciones para justificar sus propias decisiones.
120 Véase Volpe y Blyde (2013); Volpe, Carballo y Ottaviano (2016); Volpe, Carballo y Schaur (2016) y Volpe
y otros (2016).
160
derivado de la acción de los organismos de promoción, cuando su causa principal es otra. Ejemplo de
lo anterior es atribuir el aumento de las exportaciones de las empresas a la acción de los organismos de
promoción, en circunstancias que este resultado fue producto de otra dimensión o variable general, como
el alza del tipo de cambio. Un error muy usual es utilizar como indicador de éxito una condición que se
ve afectada por múltiples variables, que no son aisladas. Las condiciones que permitan desarrollar
evaluaciones experimentales son, en la práctica, imposibles de aislar, pero es muy importante no asignar
un indicador a la acción del OPE cuando esta última depende de condiciones generales de la economía
y del comercio mundial121.
Entre los errores de tipo estadístico, la representatividad de la muestra es el más frecuente. Un
ejemplo es que a partir del análisis de las respuestas de una encuesta aplicada a una muestra no aleatoria
o intencionada, generada a partir de un listado parcial, se llegue a conclusiones para el total de empresas
o para el total de empresas exportadoras
Otros errores se producen cuando no se usa el instrumento adecuado para los indicadores
obtenidos. Un caso de este tipo es calcular proporciones sobre la base de las respuestas a una pregunta
hecha a las empresas que recibieron apoyo y a otra que no lo recibió, obteniendo conclusiones
generales, sin usar pruebas para calcular si las diferencias de proporciones obtenidas son
estadísticamente significativas.
Hay estudios que presentan ambos tipos de errores. Por ejemplo, aquellos que se estructuran sobre
modelos econométricos con pocas variables, excluyendo a las que podrán ser las más determinantes, con
datos referidos a un período muy corto y sin representación del universo sobre el cual se busca concluir.
b) Desafíos para la implementación práctica de las evaluaciones de impacto

La evaluación de impacto en los programas de apoyo a la inserción en el comercio internacional
es una tarea compleja, pues involucra varios desafíos para su implementación concreta. Estos desafíos
pueden agruparse en cuatro categorías:
i) Una restricción frecuente es la falta o limitada disponibilidad y calidad de la información,
en particular la inexistencia de los datos de la línea de base, por lo que conviene
recolectarlos antes de la implementación de los programas. La información es clave para
realizar las evaluaciones de impacto. La información y los datos pueden obtenerse desde
fuentes secundarias, pero es necesario evaluar su confiabilidad y validez. Las evaluaciones
también pueden ser de elaboración primaria sobre la base de encuestas, por ejemplo las
efectuadas a los representantes de los países, cuando se busca hacer evaluaciones y
comparaciones internacionales, y las aplicadas a las empresas, cuando se busca determinar
el efecto de un programa sobre sus beneficiarios. Si se incluyen estimaciones de
incrementos de ventas, proporcionadas por los representantes de los países o por los
gerentes de las empresas participantes, pueden existir sesgos: una sobreestimación de los
beneficios del programa, ya que ello haría más probable su continuidad; problemas de
representatividad (en general, la tasa de respuesta es baja, especialmente en encuestas a
empresas), y los valores pueden distar de ser precisos y consistentes. Para enfrentar estos
sesgos es necesario realizar ejercicios de consistencia y validación externa de las
respuestas obtenidas. Es importante utilizar los datos de las aduanas y otros organismos
tributarios o de regulación, de manera de corroborar las variaciones en dimensiones como
ventas totales y exportaciones.
ii) La evaluación de impacto suele ser costosa: implica una inversión de recursos económicos
y de tiempo que puede representar una parte significativa de los proyectos (Cadot y otros
121 Por ejemplo, en una evaluación de 2012 de ProMexico se dice: “la evaluación del logro no está controlado por los
responsables del Programa, ya que su alcance depende de que se mantenga la política de apertura comercial global,
que se mantenga la confianza de los inversionistas en el país y que mejore la actividad económica de los Estados
Unidos de América y de las principales economías mundiales”. Véase Aguilar y Ortiz (2012), pág.40.
161
2011). En el presupuesto normal del OPE es importante considerar una pequeña fracción
para fines de evaluación.
iii) Existen problemas de incentivos entre los responsables de los programas y los evaluadores.
Puede ocurrir que los primeros prefieran no divulgar los resultados, especialmente si son
negativos o si de ello depende la asignación futura de recursos. Si bien se requiere la
colaboración entre ambos agentes para el éxito del ejercicio, debe existir cierta
independencia para que la evaluación pueda realizarse con objetividad (Gertler y otros,
2016). En este sentido, Cadot y otros (2011) argumentan que la decisión de implementar
y financiar estudios de evaluación de impacto no debería estar a cargo de los responsables
de los proyectos.
iv) Los encargados al interior de los OPE de participar o ser la contraparte del equipo
evaluador enfrentan, de manera frecuente, un sinnúmero de demandas de información,
junto con requerimientos para elaborar informes con formatos y lógicas diferentes,
generalmente solicitados a fines de año, como los de cumplimiento de metas
institucionales, informes de avance en gestión (ISO 9000 por ej.), informes para los
organismos de cooperación e informes al poder legislativo, entre otros. Es conveniente
programar las distintas actividades relacionadas con las evaluaciones y los informes de
gestión, de manera de aprovechar las sinergias entre ellos, considerando que la evaluación
de impacto implicará la realización de varias etapas con frecuentes consultas a los gestores
de los OPE y como una forma de evitar la realización de rutinas burocráticas, que llevan
a perder el sentido de la evaluación.
D. Algunos resultados de estudios de evaluación

En la última década se han ido desarrollando procedimientos que permiten calificar el nivel de eficacia
y excelencia que han alcanzado los OPE. Varios OPE de la región han sido evaluados por organismos
externos, mientras otros realizan esfuerzos para evaluar su acción utilizando diversas metodologías, que
incluyen desde análisis descriptivos y cuestionarios a las empresas exportadoras que participan en los
programas de los OPE, hasta complejas evaluaciones de impacto con instrumental econométrico. A
nivel internacional destaca el International Trade Centre (ITC)122.
En esta sección profundiza en los estudios evaluativos de los OPE, precisando sus metodologías
y sus principales resultados. Primero, se analiza los estudios internacionales con metodologías
agregadas, que permiten extraer conclusiones generales para todos los OPE o que permiten analizar
diferencias entre países. A continuación son revisados los estudios realizados en la región, según la
principal metodología aplicada, que los agrupa en cuatro grandes tipos diferenciados: (A) comparativos
general; (B1) análisis de objetivos y (B2) cumplimiento de metas; (C) mediante encuestas y análisis de
entrevistas (D) impacto con instrumental econométrico123.
1. Estudios, metodologías y resultados

de comparaciones internacionales
Los programas de promoción de exportaciones aplicados por los países son diversos, por lo cual es
conveniente conocer su efectividad y cuáles pueden ser considerados más eficientes. Algunos
organismos internacionales han apoyado la realización de estudios comparativos entre países, con la
utilización de instrumental macroeconómico. En los últimos años, además, se han publicado varios
estudios que buscan medir el impacto de estos programas a nivel agregado, en respuesta a un escenario
más bien restrictivo que exige priorizar iniciativas.
122 Véase ITC (2016) y www.tisibenchmarking.org.

123 Ver detalles en cuadro V.2
162
a) Estudios internacionales de impacto con instrumental econométrico

La evaluación global más desarrollada, completa y actualizada fue hecha por el Centro de
Comercio Internacional (ITC por su sigla en inglés), de la OMC y de la UNCTAD.
Este estudio (ITC, 2016) reunió datos de 94 países (de un total de 116 países a los cuales fue
enviado el cuestionario por correo electrónico), cuyo análisis fue hecho por un equipo de la Universidad
de Ginebra. Los datos corresponden a las respuestas de tres rondas de encuestas: la primera realizada en
2005, la segunda en 2010 y la tercera durante 2014, profundizando en la acción de 14 OPE europeas124.
La encuesta contenía 19 preguntas sobre los presupuestos, fuentes de financiamiento, gestión y actividades
de promoción. Las respuestas fueron estandarizadas con escalas de intervalo.
La metodología consistió, básicamente, en estimar el impacto de los cambios en los
presupuestos de los OPE sobre las exportaciones y el producto interno bruto (PIB) de 77 países (los que
presentaron datos más confiables)125.
Los resultados de este complejo ejercicio permitieron obtener conclusiones muy relevantes. La
promoción de las exportaciones tiene un fuerte impacto positivo en los ingresos de exportación y en el
PIB per cápita de los países. En efecto, el análisis de datos referido al período entre 2005 y 2013
concluye que, en promedio, un aumento de 1% del presupuesto en la promoción de las exportaciones
por parte de un OPE aumenta las exportaciones en 0,074%, lo que incluso tiene implicancias en el
crecimiento del PIB (un 0,065% de aumento en el PIB per cápita). En otras palabras, este estudio
concluyó que un incremento de un dólar en el presupuesto de un organismo de promoción podría
aumentar hasta en 87 dólares las exportaciones y en 384 dólares el PIB per cápita.
Lederman, Olarreaga y Payton (2010), del Banco Mundial, analizaron la respuesta de 88 países
al primer cuestionario enviado por la ITC a los OPE de 103 países en 2005. El instrumento contenía 18
preguntas dividas en cinco partes: i) la estructura institucional del OPE; ii) las responsabilidades de la
124 Es importante retener que los promedios no son necesariamente para el mismo período de tiempo en cada país. Para
los no europeos la muestra se detiene en 2010, mientras que para los europeos la muestra comienza en 2010.
125 Para ello se construyó un modelo econométrico en dos pasos: primero, de efectos fijos lineales de tipo estándar con
modelo de panel y, luego, su extensión hacia un modelo de coeficiente variable con efectos fijos Se excluyó el PIB
como una variable de control, porque fue considerado endógeno, ya que las exportaciones son parte del PIB y este
tiene una relación (causal mutuamente) con el presupuesto de promoción de exportaciones, que podría desdibujar la
medición del impacto total del presupuesto en las exportaciones. La población fue considerada como variable de
control, ya que es poco probable que sea de carácter endógeno (es un lapso relativamente corto, entre 2005 y 2014)
o que sea afectada por el presupuesto.
En una primera etapa, se optó por un modelo de efectos fijos por país, como una manera de evitar posibles distorsiones
en la información del gasto destinado a promoción de las exportaciones, como parte del gasto global de los OPE.
Para controlar problemas de endogeneidad se testearon diferentes opciones y se estimó el efecto de una mayor
participación del sector privado en la composición del directorio de los OPE. Una vez modelado el impacto, se obtuvo
el rendimiento promedio para la promoción de las exportaciones entre los países. Luego se exploró la posible
heterogeneidad para los distintos tipos de países a los que pertenecen los OPE, como una forma de entender qué tipo
de gobierno, financiamiento y prioridades logran un mayor rendimiento. Las estimaciones realizadas, en las cuales
se mantuvo un modelo lineal de coeficiente variable con interacciones entre presupuesto y diferentes grupos de países,
conllevan una fuerte linealidad entre rendimientos y las características del OPE, generando problemas de
endogeneidad. Por ello, en una segunda etapa se recurrió a un modelo semiparamétrico de coeficiente variable. Es
decir, en vez de intentar solucionar el problema de endogeneidad, causado por la heterogeneidad en los rendimientos
al utilizar instrumentos basados en supuestos no comprobables, se modeló directamente esta heterogeneidad. Lo que
“arrojó resultados más creíbles y permitió probar cuál de las características OPE explican la heterogeneidad del
impacto de los presupuestos de promoción de exportaciones sobre las exportaciones, usando variables
instrumentales” (ITC 2016).
Un enfoque similar fue utilizado para estimar el impacto de diferentes características en los rendimientos, en términos
de PIB per cápita. Finalmente, para estimar la rentabilidad de los OPE por países se volvió a una especificación
paramétrica, en la cual se consideró la información de las estimaciones no paramétricas con respecto al tipo de no
linealidad que existe para cada característica del OPE. Luego fueron añadidos los términos cuadráticos y cúbicos,
correspondientes a las interacciones de la especificación paramétrica, así como la correspondiente estimación no
paramétrica. El impacto marginal en las exportaciones a raíz de los aumentos en los presupuestos de promoción de
exportación se calculó, entonces, para cada país en función de las características de los OPE.
163
agencia; iii) las estrategias seguidas; iv) recursos y gastos, y v) las actividades y funciones. Las
respuestas fueron analizadas con instrumental econométrico de medición de impacto y fueron utilizadas
pruebas para controlar la autoselección, de manera de estimar los factores que incidieron en la
probabilidad de responder la encuesta. Para controlar los factores endógenos fueron empleados el PIB
per cápita, un índice de restricción a las importaciones y a las exportaciones, la volatilidad del tipo de
cambio, indicadores sobre los trámites para exportar y las restricciones a las exportaciones. Para
controlar los factores de causalidad inversa fueron establecidas variables de sesgo (tiempo para la
próxima elección y años de funcionamiento de la OPE, entre otras). La conclusión principal de este
estudio es que la acción de los organismos de promoción tiene un efecto estadísticamente significativo
sobre las exportaciones, aunque declinante en el tiempo.
En varios estudios posteriores del Banco Mundial, como el realizado por Cadot y otros (2011),
se insiste en la necesidad de analizar evidencia sobre qué funciona en la promoción del comercio
exterior. Asimismo, se plantea que se requiere de evaluaciones de impacto rigurosas para justificar estas
intervenciones y mejorar su diseño. Lo anterior es factible, ya que las intervenciones pueden evaluarse
con grupos de control. Una serie de evaluaciones de impacto ha sido desarrollada utilizando una
variedad de métodos, la mayoría de las veces de tipo cuasiexperimental, debido al alto costo que implica
el desarrollo de métodos experimentales. Con todo, el argumento es que la construcción sistemática de
evaluaciones de impacto en proyectos de comercio podría conducir a un mejor diseño de las políticas y
a hacer más creíbles los programas de promoción comercial.
Olarreaga, Sperlich, y Trachsel (2015) analizaron los mismos datos de las encuestas del ITC
enviadas a un centenar de países, profundizando su análisis en l4 países europeos. Con metodologías
econométricas buscaron conocer los determinantes de la heterogeneidad de los impactos, considerando el
tipo de instrumento de política (programas) y las modalidades de gestión de los OPE. Los autores
recurrieron a técnicas paramétricas y semiparamétricas, específicamente a modelos de panel lineal de
efectos fijos, para demostrar que en promedio un dólar gastado en la promoción de las exportaciones
genera 15 dólares en las exportaciones, confirmando los resultados de los estudios anteriores. El estudio
concluyó que los programas que se enfocan en nuevos exportadores y en exportadores ocasionales
experimentan mayor rentabilidad; que los OPE que se centran en las empresas de tamaño mediano, en
lugar de las empresas muy pequeñas o las más grandes, también son propensos a tener mayores
rendimientos, y que una mayor vinculación al sector privado tiende a mejorar los rendimientos.
La literatura que analiza los programas de apoyo a las pymes a nivel internacional y que, en alguna
medida, incluye el rol de los OPE es muy extensa, por lo cual no es posible analizarla en su totalidad. Por
ejemplo, Cravo y Piza (2016) estudiaron el impacto de los programas que apoyan a las pymes en los países
de ingresos bajos y medios. Al evaluar el impacto a través de indicadores de desempeño (como ingresos,
beneficios, productividad y exportaciones) revisaron un total de 9.475 estudios. Sobre la base de diferentes
filtros técnicos seleccionaron 41 informes de calidad, cuyas bases de datos fueron sometidos a
metaanálisis. Esto les llevó a concluir que las intervenciones para estimular el desempeño de las pymes
tuvieron impactos positivos en el empleo, la productividad laboral, las exportaciones y la inversión. El
tamaño de la muestra les permitió examinar el efecto de los programas de exportación a través de grupos
y en intervenciones más individuales, a través de metaregresiones. En general, la evidencia mostró efectos
alentadores sobre el impacto del apoyo a las empresas en los resultados primarios, como el rendimiento de
las pymes, la creación de empleo y productividad laboral, así como en los resultados secundarios, tales
como las exportaciones, la innovación y la inversión.
Estos autores expresan que pese a que no fue posible aislar el efecto específico de los
programas de apoyo a las exportaciones con regresiones, la “evidencia indica” (sic) que la repercusión
en las empresas exportadoras fue positiva y que deben realizarse más investigaciones para
comprender qué tipo de apoyo funciona mejor para las pymes. Sin embargo, el análisis mostró que
tanto en América Latina y el Caribe como en África, el tamaño de la empresa y la calidad de los
estudios juegan un papel importante en los efectos promedios estimados. De esta forma, este trabajo
contribuyó a comprender mejor el efecto de diversas intervenciones destinadas a dar soporte a las
164
pymes, puesto que los resultados son diferentes para las microempresas, ya que presentan un
comportamiento especial dado su distinta naturaleza 126.
b) Evolución de las evaluaciones de los OPE

Los estudios muestran que no sólo las metodologías han ido evolucionando, sino también el
tipo de programa a evaluar. Por ejemplo, en una revisión bibliográfica de 25 artículos, Schmidt y
Ferreira (2015) concluyen que los análisis estadísticos han registrado un perfeccionamiento, gracias a
técnicas más robustas. Luego de un primer período (entre 1992 y 2001) durante el cual los estudios se
llevaron a cabo predominantemente en Estados Unidos y Canadá, utilizando pequeñas muestras y
técnicas de análisis bastante simples, se ha pasado a un segundo período durante el cual se ha
incorporado una mayor cantidad de países, con técnicas más sofisticadas. Las encuestas ya no son la
única forma de recolección de datos utilizada por los investigadores, quienes están utilizando
crecientemente bases de datos secundarios127.
Varios estudios incluyen en sus anexos una recopilación de las evaluaciones a los OPE a nivel
internacional. En Cravo y Piza (2016) se puede encontrar una síntesis sobre temas y metodologías. Algo
similar ocurre con la compilación efectuada por Freixanet (2012), que específica el impacto de los OPE
en distintos países.
También existe una serie de estudios que evalúan la promoción de exportaciones, en relación
con las modalidades específicas o con aspectos relacionados con las exportaciones. En este ámbito
tradicionalmente destacaban temas como el financiamiento de la promoción, pero en los últimos años
se han hecho más frecuente los estudios relacionados con los programas ocupados de la sustentabilidad
y el impacto ambiental de las exportaciones128.
En los países desarrollados abundan las investigaciones internacionales sobre el impacto de los
programas realizados por los OPE ligados al marketing. Por ejemplo, Gil-Pareja y otros (2015) aplicaron
un modelo econométrico para estimar el efecto de la apertura de oficinas comerciales de España en el
exterior, entre 1995 y 2011. Encontraron que la presencia de estas oficinas mejoran las exportaciones,
especialmente en número de productos y número de transacciones. Wilkinson y Brouthers (2006)
utilizaron datos de corte transversal para evaluar los efectos de la participación en ferias y misiones
comerciales en las exportaciones. Manly (2016) recurrió a una veintena de entrevistas en profundidad
para examinar de forma detallada la lógica de las pymes de Estados Unidos, que participaron en
misiones comerciales en Sudáfrica.
Jindal y Kamlesh (2015) analizaron 42 estudios de evaluación sobre los impactos de los
programas de promoción y concluyeron que:
126 Es muy frecuente encontrar esta diferencia entre las pymes y las microempresas en los estudios sobre las empresas
exportadoras. Existe una gran variedad de estudios de impacto de los programas de apoyo a la pyme. Véase, por
ejemplo, el estudio editado por López-Acevedo y Tan (2011) para el Banco Mundial.
127 Varios estudios analizan la bibliografía sobre el tema: Schmidt y Ferreira (2015), Harms, Ton y Maas (2014), Orihuela y
Acedo (2016), que describen los OPE en el mundo, y Guerra (2016), quizás el más completo y actualizado.
128 La evaluación de los resultados financieros de proyectos de promoción de exportaciones fue muy importante durante
la década de 1990. La evaluación de la eficacia de los programas que apoyan las exportaciones de productos
ambientalmente preferibles es cada vez más relevante. La evidencia empírica, hasta mediados de la década de los
2000, mostraba que no todas las empresas exportadoras recurrían a programas de apoyo de este tipo. Su bajo
conocimiento, así como los eventuales costos derivados de su aplicación, junto con la incertidumbre de su éxito,
desalentaban su uso. Pero esta situación está cambiando rápidamente, tanto por la mayor preocupación y normativa
ambiental como por las iniciativas ciudadanas y de consumidores ocupados del tema. Para una discusión sobre esta
evolución, confróntese el estudio de Sraha (2010), el estudio de Finkel, Koopmann y Paredes (2013) y los resultados
del seminario de CEPAL “Comercio internacional y cambio climático: sostenibilidad ambiental de las
exportaciones”, realizado en diciembre de 2016 [en línea] www.cepal.org/es/eventos/viii-seminario-internacional-
cepal-comercio-internacional-cambio-climático-sostenibilidad.
165
• Existe una relación positiva entre los programas de promoción de exportación y el

crecimiento de las exportaciones. Los OPE pueden influir en el desempeño de las
exportaciones de las empresas de manera directa e indirecta. Sin embargo, la importancia y
utilidad de estos programas varían, según sea el nivel de las exportaciones de las empresas.
• Las pymes suelen no contar con una estrategia de exportación. Luego de relacionarse
directamente con el OPE, las empresas adoptan planes respecto al producto, lugar,
promoción y estrategia de marketing.
• Existe una correlación positiva entre programas de promoción de exportación y la mejora
de las competencias de las empresas exportadoras. Los OPE ayudan a mejorar
competencias en áreas como marketing, ventas, producción e información.
• El conocimiento de los OPE depende de las etapas en que participen los exportadores. En
la medida que el empresario se motiva a exportar y adquiere mayor experiencia en el sector
tenderá a incrementar su participación en los programas de los OPE.
Algunos estudios agregados sobre el tema (Harms, Ton y Maas, 2014; Cavo y Piza, 2016;
Schmidt y Ferreira 2015)129 plantean una posición más cautelosa. Argumentan que existen dificultades
para identificar los cambios que hubiesen existido sin la promoción de las exportaciones, aunque no
descartan un cierto sesgo de selección al comparar los impactos entre países o regiones. Por ejemplo,
las regiones que ya cuentan con sectores exportadores fuertes pueden ser más propensas a invertir en
las oficinas de comercio exterior, lo que podría dar lugar a una sobreestimación de los efectos de las
actividades de promoción comercial. De ahí la necesidad de precisar con mayor detalle lo que se
entiende por el impacto de las acciones de promoción, en particular si las acciones realizadas inciden en
los montos totales exportados, y en depurar los indicadores de impacto.
Varios estudios que abordan la crisis del comercio en 2009 y su posterior estancamiento (entre
2012 y 2016) consideran indicadores de impacto de los OPE que implican una mayor depuración. Por
ejemplo, Van Biesebroeck, Konings y Volpe (2016) concluyen que a las empresas que participaron en
programas de apoyo pudieron enfrentar mejor la crisis. El principal impacto identificado es que las
empresas apoyadas presentan, por lo general, más probabilidades de sobrevivir en el mercado de
exportación y, en particular, son más propensas a seguir exportando a los países afectados por la crisis.
En términos de resultados concluyen que entre un 6% (para Bélgica) y un 11% (para Perú) es la mayor
probabilidad de supervivencia en el mercado de exportación para las empresas apoyadas los OPE, en
relación a las empresas que no recibieron apoyo.
El ITC desarrolló un sistema de benchmarking, que permite implementar un procedimiento de
autoevaluación de los OPE. En alguna medida, puede permitir una evaluación agregada de los OPE, ya
que se pueden comparar a nivel internacional y destacar la evolución de estos organismos según
puntajes, los que son asignados por pares y por jueces. El ITC también otorga un premio anual al mejor
OPE, en distintas categorías. El panel de adjudicación, compuesto por miembros de varios OPE y, entre
ellos, un representante del organismo premiado el año anterior, se basa “en su experiencia y
conocimientos, califican las solicitudes con arreglo a métricas de evaluación prefijadas para seleccionar
129 A pesar de la incorporación de las economías emergentes en los contextos de investigación, el uso de metodologías
de muestreo más sofisticadas y la mayor evidencia empírica, Schmidt y Ferreira (2015) insisten en que los estudios
mantienen ciertas limitaciones en las evaluaciones. Por ejemplo, a pesar de que se reconoce la necesidad de utilizar
una combinación de indicadores objetivos y subjetivos (como lo proponen Majocchi, Bacchiocchi y Mayrhofer,
2005), en solo uno de los estudios revisados por Schmidt se observó esta práctica. Otro ejemplo es la necesidad de
mayores estudios longitudinales, de manera de poder realizar estimaciones más confiables de la causalidad entre las
relaciones hipotéticas de los estudios.
166
los ganadores”130. Este sistema permite una medición independiente de la eficiencia y el desempeño
institucional, en relación con las buenas prácticas de las agencias similares.
Cuadro 30
Resumen de estudios de impacto desde una perspectiva agregada y comparativa entre países, según autor
Autor (año) Universo 1) Metodología general Resultados 1) Ventajas
1) Países 2) Modelo econométrico 2) Desventajas
2) período
ITC 1) 77 países 1) Usa las encuestas del ITC- La promoción de las 1) Amplia cobertura de países
(2016) (contactó a 116 Banco Mundial de los años exportaciones impacta desarrollados y en desarrollo.
OPE por correo 2005, 2010 y 2014 con 19 positivamente los ingresos de Metodología rigurosa que supera
electrónico: 92 preguntas sobre los OPE. Las exportación. Un aumento de los anteriores estudios.
contestaron; respuestas son analizadas con 1% del presupuesto del OPE 2) Necesidad de elevada
resultados para instrumental econométrico impacta en 0,074% a las estandarización de los datos por países.
OPE de 77 de panel. exportaciones y en 0,965 el No se precisa si se verificaron
países, 16 de 2) Aplica modelo estándar PIB per cápita. Un incremento respuestas y otros detalles
ALC) lineal de efectos fijos. de 1 dólar en el presupuesto metodológicos del estudio (sesgo
2) 2005 a 2013. Construye ecuaciones para de un OPE podría aumentar autoselección, datos base por países,
determinar coeficientes de en hasta en 87 dólares las panel descompensado en las series
correlaciones entre las exportaciones y en 384 dólares temporales) en el corto espacio
variables. Aplica test para ver el PIB per cápita. del artículo de 16 páginas.
fortaleza de los resultados.
Lederman, 1) 88 países 1) Encuestas del ITC-Banco La acción de los OPE en 1) Amplia cobertura de países
Olarreaga y (contactó a 116 Mundial 2005 con preguntas promedio tiene un efecto desarrollados y en desarrollo.
Payton OPE por correo sobre los OPE. Respuestas estadísticamente significativo Aporte metodológico, con difusión
(2010) electrónico, de analizadas con ecuaciones sobre las exportaciones. Los en varios artículos.
los cuales 92 y regresiones econométricas. servicios de los OPE son 2) No está claro cómo se validaron las
contestaron; 2) Correlaciones múltiples importantes para superar las respuestas al cuestionario.
resultados para usando la corrección de barreras comerciales y la El sistema de ecuaciones y regresiones
OPE de 88 Heckman, separando países información asimétrica de los utilizadas no capta la heterogeneidad
países, 18 de desarrollados de aquellos potenciales exportadores. de las políticas aplicadas ni la
ALC). en desarrollo. Pruebas de Sin embargo, el impacto de la diversidad de las estructuras
endogeneidad y causalidad promoción tiene rendimientos institucionales de los OPE analizados.
inversa. decrecientes. Es discutible usar como indicador de
impacto el aumento en las
exportaciones.
Cravo y Piza 1) 40 países. 1) Metaanálisis, consolidando Mide el impacto en los países 1) Intentó medir el impacto en las
(2016) 18 de América datos de 40 estudios. en desarrollo de las pymes de los programas de apoyo,
Latina. 2) Técnicas intervenciones de apoyo a la especialmente de la promoción
2) 2003-2014. cuasiexperimentales para pyme. Las intervenciones de exportaciones.
medir impacto. Metaregresión, generales de apoyo empresarial 2) No queda claro cómo consolidó la
uso de variable Dummy. ayudan a mejorar el base de datos de cada estudio. Muchas
rendimiento de la empresa estimaciones arrojan resultados
y crear puestos de trabajo. estadísticamente no significativos.
Olarreaga, 1) 14 países 1) Análisis de correlaciones Concluye que en promedio un 1) Supera los anteriores estudios
Sperlich y europeos, Datos entre las respuestas a las dólar gastado en promoción de ligados al Banco Mundial, pues
Trachsel ITC-Banco encuestas en las diferentes las exportaciones genera 15 incluye más datos, mayor número de
(2015) Mundial dimensiones (PIB, presupuesto, dólares en las exportaciones. países y mejor instrumental.
2) Datos para exportaciones, población). Las empresas de tamaño 2) No especifica cómo los indicadores
2005 a 2014. 2) Utilización de modelos mediano, en que se centran los utilizados captan la dimensión que se
paramétricos y OPE, también son propensas a pretende medir (por ejemplo la
Nota: autores semiparamétricos en dos pasos. tener mayores rendimientos. participación del sector privado
son parte del Primero, el panel estándar lineal Retornos de pago de clientes medida por puestos en directorio de
equipo de ITC de efectos fijos tiene forma de U invertida; OPE).
(2016). y, luego, su extensión hacia importancia dada al marketing
modelos semiparamétricos de no afecta retornos.
coeficientes con efectos fijos.
130 Procomer, el OPE de Costa Rica, solicitó ser evaluado con dicha metodología de benchmarking y obtuvo en 2014 el
mayor puntaje dentro de un grupo de treinta y tres agencias de promoción (92,39%). El premio anual al mejor OPE
ha sido ganado por diferentes organismos latinoamericanos como ProColombia, ProChile y ProMéxico, en la
categoría de países en desarrollo.
167
Autor (año) Universo 1) Metodología general Resultados 1) Ventajas
1) Países 2) Modelo econométrico 2) Desventajas
2) período
Van 1) Datos para 1) Análisis de regresiones Demuestra que las empresas 1) Incluye un período más largo en las
Biesebroeck, Bélgica y Perú entre las variables apoyadas por programas de estimaciones (incluye crisis 2009).
Konings y 2) Período 2005- 2) Incluye análisis promoción registraron un Incorpora análisis del margen
Volpe (2016) 2011 de variables Dummy. mejor comportamiento durante intensivo.
la crisis y posterior 2) Compara sólo dos países. Al parecer
recuperación. el grupo de control no tenía las mismas
probabilidades de seguir exportando.
Hayakawa 1) Japón y la 1) Análisis estadístico en base El establecimiento de una 1) Al trabajar con escenarios evidencia
(2011) República de a diferentes escenarios de un oficina en el exterior es las modificaciones en los resultados
Corea modelo gravitacional equivalente a firmar un TLC. ante distintos supuestos.
2) No precisa. 2) Controla problemas Los efectos son mayores en 2) Mayor preocupación por los
de endogeneidad. productos manufacturados que resultados de los tres modelos que se
en no manufacturados y en los comparan, que en las conclusiones
socios comerciales de bajos sustantivas.
ingresos.
Schmidt y 1) Compara 25 1) Análisis bibliográfico Distingue dos subperíodos: 1) Resume y busca comparar con un
Ferreira estudios comparado. a) entre 1992 y 2001, estudios esquema común diferentes estudios.
(2015) empíricos, de Cuantificación de la cantidad simples (en EE.UU. y Canadá). Llama la atención sobre la falta de
distintos países de estudios según ciertas b) entre 2002 y 2011, estudios estudios de los grandes países
2) Referidos categorías (temporalidad, más complejos con mejor exportadores emergentes (China)
desde 1992 hasta tipo de datos). instrumental, incluyendo y de corte longitudinal.
2011. 2) No usa. países en desarrollo. 2) No queda claro el criterio de
exclusión de otros estudios. Tampoco
explica cómo la evidencia empírica
analizada permite arribar a algunas
conclusiones.
Fuente: Elaboración propia sobre la base del análisis de la metodología de los estudios indicados.
2. Estudios económicos comparativos de América Latina

El estudio del ITC (2016) contiene resultados que permiten evaluar el impacto de los OPE de la región.
El análisis de los datos recolectados permite concluir que el impacto promedio registrado por los
organismos de la región es similar al promedio mundial: un aumento de 1% en el presupuesto de los
OPE, como promedio de 16 países de América Latina y el Caribe, impacta en 0,082% en las
exportaciones y 0,056% en el PIB per cápita, aun cuando existen diferencias entre los países de la región.
Destaca que en Brasil, Nicaragua, Panamá, Perú, y Honduras el impacto de un aumento en el gasto en
los organismos de promoción de las exportaciones sería mayor que el promedio del mundo y que el
promedio de la región. El impacto en el PIB per cápita sería más homogéneo entre los distintos países
de la región fluctuando entre 0,05% y 0,06%.
Otra serie de estudios arriban a conclusiones similares. Muchos de ellos están ligados a
investigadores que han realizado informes para otros organismos internacionales. A continuación se
analiza a varios de los autores que han mantenido una cierta continuidad en esta temática.
Volpe y su equipo han realizado varios estudios, en los cuales aplicaron diversas metodologías
econométricas, utilizando la información disponible en Argentina, Chile, Colombia Costa Rica, Perú y
Uruguay, para el período entre 2000 y 2007. Para evaluar el impacto de las oficinas en el exterior
(OPEX) se realizó un análisis estadístico basado en el modelo gravitacional de comercio internacional,
mediante el cual se estimó el efecto de las misiones en el exterior sobre las exportaciones bilaterales
totales, el número total de productos exportados y el número de productos exportados por sector (en
general y por conjuntos de bienes con grados variables de diferenciación). La investigación controló
diversas variables endógenas relevantes como la distancia, la existencia de acuerdos comerciales entre
los países y factores específicos, tanto de los países exportadores como importadores, que varían en
cada país.
168
Cuadro 31
América Latina y el Caribe (16 países): impacto del aumento de 1% en los presupuestos
de los OPE en las exportaciones y PIB per cápita
(En porcentaje, 2005-2013)
País Exportaciones PIB per cápita

Brasil 0,128 0,059
Nicaragua 0,127 0,060
Panamá 0,112 0,054
Perú 0,110 0,057
Honduras 0,107 0,055
Guyana 0,081 0,054
Guatemala 0,078 0,059
México 0,076 0,059
República Dominicana 0,073 0,056
Ecuador 0,067 0,059
Uruguay 0,066 0,055
Costa Rica 0,063 0,056
Jamaica 0,063 0,053
Paraguay 0,062 0,054
El Salvador 0,059 0,051
Dominica 0,050 0,053
Promedio 0,083 0,056
Fuente: Datos seleccionados de ITC (2016). Investing in Trade Promotion Generates Revenue. A study of Trade
Promotion Organizations International Trade Center, Geneva, Switzerland.
El resultado de estos estudios permite concluir que los OPE han tenido éxito en apoyar la
diversificación y expansión de las ventas externas, aunque su labor podría ser más eficaz. En la tarea
de la promoción comercial las OPEX juegan un papel relevante, pues cada nueva apertura se tradujo
en un aumento de las exportaciones 5,5 veces mayor en relación al establecimiento de una nueva
embajada o un consulado a cargo de esa tarea. Así, mientras estas oficinas generaron exportaciones
adicionales en 47 sectores económicos, las misiones diplomáticas lo hicieron en sólo 12 sectores.
Además, el efecto de las medidas de promoción de las exportaciones es mayor en las pequeñas y
medianas empresas y en aquellas con poca exposición previa a los mercados internacionales. Estas
investigaciones concluyen que pese a que la competencia se ha vuelto muy ardua, los OPE se han
convertido en un agente clave para ayudar a las empresas a dar un salto hacia adelante en los mercados
externos, ayudando a superar la falta de conocimiento sobre las condiciones para los negocios más
allá de sus fronteras131.
Entre las recomendaciones que entregan Volpe y su equipo, con el objetivo de mejorar la
eficiencia de los OPE destacan: i) evaluar mejor el impacto de sus acciones (lo que requiere que el
programa cuente con varios años de aplicación para evaluar su efectividad); ii) apoyar a la empresa
durante todo el proceso de venta al exterior (información, capacitación, acompañamiento a ferias y
asistencia a encuentros con compradores); iii) fortalecer la coordinación de las entidades que
promocionan las exportaciones, y iv) estimar el costo-beneficio de cada programa.
131 Según Volpe “las agencias son como un GPS que guía a las empresas en la odisea por rutas desconocidas, que implica
aventurarse en los mercados internacionales”. Véase más sobre metodologías y resultados de los estudios en Volpe
(2010a); Volpe, Carballo y Gallo (2010 y 2011) y los citados en la bibliografía.
169
Volpe ha participado en estudios más recientes, en los cuales se observa una mayor
preocupación por incorporar al análisis la concentración exportadora y la concentración de los
compradores en los lugares de destino. Volpe, Carballo y Ottaviano (2016) utilizaron datos detallados
de las aduanas relativos a las empresas exportadoras de Costa Rica, Ecuador y Uruguay, entre 2005
y 2008, así como de sus compradores (estimados a través de las transacciones registradas por aduana),
lo cual les permitió demostrar la elevada dependencia de los envíos en pocos exportadores y en pocos
compradores dominantes. Este trabajo elaboró un modelo multinacional de selección endógena, para
ver el efecto de los exportadores dominantes, los productos dominantes y los compradores
dominantes. Este modelo ofrecería una explicación de la existencia de compradores dominantes y
también permitiría realizar predicciones específicas sobre cómo debe variar la importancia relativa
de los compradores dominantes, a través de destinos de exportación, dependiendo de su tamaño de
mercado y accesibilidad.
Lederman, Olarreaga y Zavala (2015 y 2016) realizaron una evaluación del impacto de los
programas de los OPE, para lo cual utilizaron encuestas realizadas por el Banco Mundial (entre 2006 y
2010) a muestras de empresas de siete países de la región (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador,
Perú y Uruguay con un total de 2.000 empresas), en las cuales se consultó sobre la utilización de los
servicios de los OPE en los tres años anteriores132. El estudio analizó la participación de las exportaciones
en las ventas, el empleo y la propiedad (extranjera) así como la clasificación de actividad (CIIU a cuatro
dígitos del producto) y la existencia de correo electrónico. El trabajo distinguió cuatro tipos de transiciones
entre 2006 y 2010: pasar de no exportador a exportador, seguir siendo un exportador, pasar de exportador
a no exportador o seguir siendo un no exportador. Para estimar si las empresas exportadoras que utilizaban
los servicios de los organismos se correlacionaban con los resultados de exportación, se utilizó el método
de diferencias en diferencias, metodologías de propensión al juego y un modelo logit multinomial. La
evaluación concluyó que había aumentado la proporción de empresas que recurría a los OPE; que las
empresas que recibieron los servicios antes de 2010 eran más propensas a incursionar en la exportación
que las empresas que no los recibieron, y no se encontró evidencia de que las empresas que recibieron
apoyo incrementaran su intensidad exportadora.
Belloc y Di Maio (2011) analizaron los OPE de la región y compararon los resultados con los
de otros estudios, concluyendo que los OPE son un instrumento importante para la promoción de las
exportaciones, ya que aumentan el volumen de las ventas al exterior y ayudan a la diversificación de
productos. Destacaron que los OPE son más eficaces cuando están enfocados a resolver necesidades
específicas de las empresas y que, en la mayoría de los países, el apoyo y la ayuda obtenida por las
empresas exportadoras se considera insuficiente.
3. Estudios en países de América Latina utilizando metodología

de marco lógico y metas
La metodología de evaluación de marco lógico es frecuentemente utilizada en países de la región,
destacando la aplicación que ha tenido en México, mientras que la metodología de evaluación de metas
ha sido desarrollada en varios países, por el impulso de los organismos de control presupuestario
interesados en evaluar la gestión por resultados.
ProMéxico definió internamente (2011) su matriz de marco lógico y precisó dentro de sus
objetivos el hecho de contribuir al crecimiento de las exportaciones del país. Entre sus propósitos está
el incremento del monto exportado de las empresas clientes, dentro de sus componentes que las
empresas accedieran a servicios de la institución y dentro de sus actividades la participación en ferias
internacionales, misiones comerciales y capacitación en comercio exterior, entre otras.
132 Este estudio adolece del problema de que la muestra de estas encuestas no es representativa de las empresas
exportadoras y mucho menos de las empresas apoyadas por los OPE. Existen, además, muchas dudas de que los
indicadores de impacto utilizados capten el resultado de la acción de los OPE.
170
Aguilar y otros (2012 y 2013), siguiendo los lineamientos metodológicos del Consejo Nacional
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), analizaron el Programa de Promoción al
Comercio Exterior (F003), mediante la matriz de marco lógico, concluyendo que se vinculaba y
contribuía a los objetivos nacionales y sectoriales, mientras que tributaba indirectamente al logro de las
metas del milenio. La población objetivo del programa estaba bien definida, sin embargo era necesario
establecer una metodología para cuantificarla. Respecto al análisis de la matriz de indicadores para
resultados, el estudio describió que de los objetivos que componían el resumen narrativo sólo era posible
identificar el propósito, el primer componente y una de las actividades en el documento normativo del
programa. Agregaron que los indicadores cumplían con los elementos que debía tener un buen indicador,
no obstante era necesario adecuar la redacción del nombre y definición de algunos de ellos, ya que en
varios casos el resultado no estaba controlado por los responsables del programa, pues dependía del
supuesto de que se mantenía la estabilidad macroeconómica.
En el estudio de González y otros (2008), que contó con el apoyo de la UNAM, se evalúo el
programa de promoción de los productos agroalimentarios y pesqueros (Promoagro), mediante la
metodología de la matriz de marco lógico. La conclusión fue que el diseño del programa no contaba con
un diagnóstico actualizado y era necesario hacer adecuaciones de fondo, tanto en la definición del
programa como en la definición de algunos indicadores, medios de verificación y supuestos, por lo que
su lógica vertical y horizontal no fueron validadas en su totalidad.
Otro ejemplo es la evaluación independiente de Oliva y otros (2011) para PromPerú. En ella
se concluyó que el organismo no solía utilizar la matriz de marco lógico para diseñar su intervención,
ya que aplicaba la metodología del planeamiento estratégico (plan estratégico institucional entre 2008
y 2012), lo que se tradujo en planes operativos anuales para 2009 y 2010. Las actividades específicas
no estaban vinculadas directamente a productos o servicios de la institución, por lo que no fue posible
definir una cadena lógica, que posteriormente permitiera la identificación de resultados con productos
y actividades relacionadas.
Además, concluyeron que el diseño organizacional de PromPerú evidenciaba la secuela de una
fusión, donde hubo una suma de dos organizaciones sin una verdadera integración; que el sistema de
seguimiento presupuestario se realizaba en función a centenares de actividades específicas, y que la
prioridad era el nivel de ejecución del presupuesto, sin tomar en cuenta el resultado o el impacto que
tenía la ejecución de esas actividades, tanto sobre los objetivos institucionales como sobre los propósitos
de desarrollo de la entidad. Aunque la mayoría de las subdirecciones contaba con indicadores, los
autores estimaron que intentar medir el impacto ocupando indicadores agregados de exportaciones no
resultaba apropiado, debido a que los valores resultantes estaban influidos por una serie de variables,
que se ubicaban fuera del ámbito de incidencia de la entidad. De allí que recomendaron institucionalizar
algunos indicadores más específicos. El estudio concluyó que haber duplicado el presupuesto de
PromPerú, entre 2008 y 2010, respondió a una política gubernamental destinada a mejorar la inserción
internacional del país. También estimó que el proceso de reforma institucional de 2010 buscaba un
nuevo modelo de gestión estratégica, que permitiera integrar los dos objetivos de la institución
(exportaciones y turismo), lo que requería de un fuerte liderazgo.
La primera evaluación de la acción de Uruguay XXI fue realizada por Unido Evaluation Group
(2009) y puede ser considerada, en alguna medida, de análisis de objetivos. El proyecto, que tuvo una
duración de cuatro años y un presupuesto de un millón de euros, implementó dos componentes: a)
facilitar el acceso a mercados externos y el fortalecimiento de pymes, y b) el fomento de la creación de
pymes en las regiones del interior que permitan la descentralización económica.
La evaluación fue realizada por un equipo independiente que analizó la documentación, efectuó
entrevistas y mediante un análisis FODA elaboró propuestas para aumentar la eficiencia del programa.
Concluyó que el proyecto tenía alta pertinencia en el contexto económico y político de Uruguay. En el
primer componente, la efectividad fue moderada aunque se lograron efectos directos a nivel de las
empresas y se dinamizaron los servicios científicos y tecnológicos. Pero se consideró que existieron
debilidades en la utilización de la capacidad nacional de consultoría, en la réplica de acciones durante
la ejecución del proyecto en acceso a mercados y consorcios de exportación así como en el diseño de
171
programas de seguimiento en el tema de internacionalización. La efectividad del segundo componente

fue alta en los diferentes niveles de la estrategia de intervención (emprendedores, servicios de
consultoría, instituciones y réplica de las acciones).
La evaluación independiente de Chibbaro y Campos (2015) sobre ProChile, por encargo de
la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, puede ser clasificada como un análisis de
cumplimiento de metas. Incluyó examinar documentos y contrastar el grado de cumplimiento de las
metas de gestión establecidas anualmente para cada componente: información, diversificación de
destinos y aumento de exportaciones no tradicionales, entre otros. Se logró concluir que el 29% de
los nuevos exportadores son grandes empresas, cuya participación en el valor total exportado por el
grupo de nuevos exportadores aumentó de un 25% en 2011 a un 33% en 2013. Aunque se observó un
aumento de las exportaciones no tradicionales (que es un propósito de ProChile), éste no podría
atribuirse a los efectos del programa, ya que derivó del comportamiento de los mercados
internacionales. Esta evaluación incluyó recomendaciones sobre la población objetivo y la
articulación entre programas de promoción de exportaciones y de desarrollo productivo para las
pymes, que se vieron disminuidos durante el período entre 2011 y 2014, lo cual se tradujo en una
mayor concentración de las empresas exportadoras.
4. Estudios sobre la base de entrevistas y encuestas

en OPE de América Latina
Entre los estudios de evaluación de los OPE que han recurrido a entrevistas y encuestas, realizados en
la región, figuran Álvarez y Crespi (2000a) y Olivares (2014) en Chile; Sierra (2009) en Colombia;
Calberto (2014) y Guerra (2016) en Ecuador, y Lexia Consultores (2011) en México, entre otros. Son
escasos los estudios en que las encuestas son la principal metodología empleada en muestras
representativas de empresas exportadoras, con un cuestionario aplicado durante varios períodos y cuyas
respuestas hayan sido analizadas con el instrumental estadístico y econométrico pertinente.
El esfuerzo más completo y consistente en el tiempo es, probablemente, el censo exportador
impulsado por Procomer, para profundizar en la estructura exportadora de Costa Rica. Pero su objetivo
principal no fue evaluar la acción del OPE, sino que caracterizar a las empresas exportadoras y el empleo
que generaban. Este censo se realizó a través de encuestas telefónicas efectuadas a 2.485 exportadores
(con ventas en el exterior superiores a 12 mil dólares, entre julio 2011 y junio 2012), tarea que fue
realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica (INEC), entre agosto y
septiembre de 2012133.
En el estudio de Lexia Consultores (2011), elaborado sobre la base de encuestas a usuarios de
los servicios que ProMéxico, se destaca que esta institución tiene una buena imagen, pues es
considerada como un organismo detonador de desarrollo, pero que no siempre satisface las expectativas
de apoyo. Por ello, se recomendaba comunicar que el OPE impulsaba el desarrollo de la cultura
empresarial exportadora, la que depende de la propia acción de las empresas, de manera de no generar
falsas expectativas.
En el último tiempo, varios OPE de la región han enviado cuestionarios a través de internet para
obtener información sobre la percepción de su labor. ProMéxico, por ejemplo a mediados de 2016,
realizó una consulta que fue respondida por 94 empresas, en la cual se solicitaba evaluar a la institución
y sugerencias para introducir mejoras en los servicios prestados. Dentro de las propuestas de los usuarios
destacaron la demanda por acompañamiento personalizado, la mayor difusión de los programas de
apoyo y una mayor facilidad de acceso134.
133 Para más detalles sobre este censo véase Procomer (2010), las memorias anuales de Procomer y la presentación de
Calderón (2013) en un seminario de CEPAL.
134 Véase [en línea] http://www.promexico.gob.mx/es/mx/participacion-ciudadana.
172
En la mayoría de los casos, los resultados de cuestionarios autoaplicados a los beneficiarios son
utilizados como instrumentos para el mejoramiento de la gestión interna y su finalidad no es realizar
estudios. Este parece ser el caso de la encuesta de satisfacción de clientes de ProChile, que ha sido
licitada periódicamente a consultores externos durante varios años de la presente década.
Las encuestas a usuarios de los OPE de la región aún no alcanzan el grado de desarrollo logrado,
por ejemplo, por el sistema de encuestas de evaluación del Reino Unido. Algunos países de la región se
acercan al nivel de evaluación por encuestas existente en España, pero con inferiores grados de
transparencia y de difusión de resultados.135
5. Estudios de impacto de OPE en países latinoamericanos

con instrumental econométrico
La aplicación de metodologías de evaluación de impacto con instrumental econométrico aplicada a los
OPE ha aumentado en la región en los últimos años y, probablemente, esta tendencia se incrementará
en el futuro.
El estudio de Cruz (2014) efectuado para Brasil consolidó tres fuentes de datos para el periodo
entre 2005 y 2010: cifras de empleo provenientes del Ministerio del Trabajo, de exportaciones del
Ministerio de la Industria, Comercio Exterior y Servicios y de empresas que participaron en los
programas de promoción de la Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversiones
(APEX)136.
De esta forma se evaluó si los servicios básicos prestados por APEX, como la participación en
ferias, generaban efectos en las empresas. Se demostró que: i) el apoyo recibido tiene un efecto positivo
en la promoción de nuevos exportadores, pues una empresa no exportadora promedio tiene
aproximadamente 1,3 veces más probabilidad de convertirse en un nuevo exportador, un año después
de haber recibido la asistencia; ii) existe un efecto positivo en el año de tratamiento, y iii) el impacto es
positivo y estadísticamente significativo para las micro, pequeñas y medianas empresas, pero no para
las grandes empresas. El estudio concluyó que la promoción de las exportaciones no sólo puede impulsar
la diversificación de productos y mercados así como aumentar el valor de las exportaciones, sino que
también puede actuar en el margen extensivo. Además, comprobó que estos programas son más
efectivos entre las micro, pequeñas y medianas empresas y no rechazó la existencia de un eventual
efecto derrame.
El estudio de Álvarez y Crespi (2000a) para Chile fue uno de los primeros en evaluar el impacto
de un OPE en la región, con datos por empresas e instrumental econométrico. En esta investigación
fueron analizados los datos de una encuesta (que recolectó información referida al periodo entre 1992 y
1996) aplicada a 365 empresas seleccionadas al azar, de un total de 7.479 empresas exportadoras,
detectando las diferencias entre las 178 que habían participado en programas y 187 que no lo hicieron.
Entre las variables consideradas con impacto estaban innovación tecnológica, productos exportados,
número de destinos y valor de los envíos. Recurriendo a un enfoque cuasiexperimental con regresiones
para controlar diferentes atributos, se demostró que los programas de promoción generan un impacto
135 Para analizar el sistema de seguimiento de impacto existente en Inglaterra (PIMS), véase por ejemplo UK Trade &
Investment (2014 y 2015); Mion y Novy (2013); Godel, Litchfield y Mantovani (2013). Para comparar con el nivel
de ICEX de España véase, por ejemplo [en línea] http://www.icex.es/icex/es/Navegacion-zona-contacto/revista-el-
exportador/ tribuna/REP2016643083.html) y estudios como Freixanet (2012), en el cual se encuesta a una muestra
representativa de 247 empresas de Cataluña.
136 Para construir el grupo contrafáctico se recurrió a la información anual de aproximadamente 250.000 empresas del
sector manufacturero formal en Brasil, clasificados en subsectores (CIIU, Rev. 4). Se buscó reducir el sesgo de
selección mediante una combinación de las técnicas de propensity score matching (pareamiento por puntaje de
propensión) y de diferencia en diferencia, para hacer frente a posibles sesgos de selección de las dimensiones
observables y no observables. Mediante la elaboración de un modelo probit se calculó la probabilidad de las empresas
de realizar exportaciones (modelo de probabilidad lineal con efecto fijo), se seleccionó al azar el grupo de empresas
de control contrafáctico y, mediante el método de diferencias en diferencias, se evaluó el impacto. Se aplicó
procedimientos para verificar la robustez de los resultados empíricos (covarianza de la muestra emparejada).
173
positivo en la empresa, específicamente en la mejora tecnológica de productos, introducción de nuevos

productos e innovación en la gestión organizacional. También concluyó que los instrumentos
gestionados por ProChile tuvieron un impacto positivo y directo, pues incrementaron el número de
mercados de exportación y, después de un período de cuatro años, generaron más exportaciones y una
mayor diversificación de mercados y productos, lo que resultó consistente con el hecho que la agencia
de promoción ayudaba a introducir a las empresas en nuevos mercados, pero no tenía instrumentos para
el desarrollo de nuevos productos. Otra conclusión fue que la participación en comités de exportación
genera un mayor impacto positivo, en comparación con la participación en ferias o la utilización de la
información comercial.
En una segunda publicación, Álvarez (2002) utilizó los mismos datos con un modelo
econométrico de tipo probit, lo cual le permitió comprobar que la probabilidad de mejorar el desempeño
exportador está determinada positivamente por el nivel de productividad de las empresas. El análisis
también concluyó que el tipo de cambio más bajo y/o más inestable afecta comparativamente más a los
exportadores esporádicos que utilizan menos los instrumentos públicos de apoyo. Estos mismos
exportadores reconocieron que su participación en ProChile había sido importante en su desempeño
exportador, valorando los instrumentos que entregaban información sobre los mercados internacionales,
como los estudios de mercado, el análisis y levantamiento de oferta exportable y la facilitación de
contactos comerciales con empresas en el exterior.
En un tercer estudio, usando una metodología similar, Álvarez (2004) precisó esta vez que
los exportadores exitosos otorgan un mayor énfasis a negocios internacionales, a la innovación y a la
participación en programas de promoción de exportación. También afirmó que la presencia en ferias
y misiones comerciales no influyen en la probabilidad de exportar permanentemente, pero que los
comités de exportadores tienen un impacto positivo y significativo. También se puede ver Álvarez y
Crespi (2000b).
Otros autores han realizado estudios de impacto con instrumental econométrico, en los cuales
se profundiza en una localidad determinada y en un programa específico, como Geldres, Etchebarne y
Bustos (2011) para la Novena Región (Araucanía) de Chile entre 2002 y 2005, mediante diferencias en
diferencias y matching.
Adicionalmente existen otros estudios con instrumental econométrico, que obtuvieron resultados
sobre programas de apoyo a la pyme en las exportaciones, pero en rigor no evaluaron exactamente un
OPE. El estudio de Castillo y otros (2010) para Argentina aplicó instrumental econométrico y combinó
diferentes fuentes de datos, con el fin de analizar el impacto de los programas públicos en las pymes y en
sus exportaciones. Considerando los datos del Observatorio de Empleo, que congregaba datos por
empresas, en la investigación se recurrió a técnicas cuasiexperimentales, lo que permitió controlar la
autoselección de las empresas en el Programa de Apoyo a la Reestructuración Empresarial y, por tanto,
identificar su efecto causal en empleo, salarios y exportaciones. De esta forma, mediante el método de
diferencias en diferencias, las estimaciones dieron cuenta que el programa provocó un aumento de un
14,3% en el empleo, de un 1,4% en los salarios reales y de un 1,8% en la probabilidad de exportar. El
impacto sobre el empleo se registró uno, dos y tres años después de que la empresa recibió el apoyo. El
efecto sobre los salarios reales y la probabilidad de exportar se concentró en el primer año después que la
empresa recibió el apoyo. En un segundo estudio, los mismos autores (2014) profundizaron en los efectos
sobre el empleo y los salarios que registraron las pymes que participaron en un programa de innovación,
mediante una metodología similar con datos de panel.
6. Estudios con una combinación de metodologías

La metodología aplicada debiera ser funcional al tema de investigación. En el caso de los OPE podrían
ser objeto de evaluación el programa mismo, sus instrumentos, el cumplimiento de sus metas o el
impacto en los usuarios, entre otros. Si en el estudio se busca hacer una evaluación de distintos aspectos,
entonces se debe recurrir a una combinación de diferentes metodologías.
174
Escobar y otros (2003) evaluaron el impacto del programa de promoción de exportaciones de

ProChile. Para medir el cumplimiento de metas y la cobertura de los programas, en el estudio se
cuantificó los proyectos beneficiados y las empresas beneficiarias, con estimaciones para el valor actual
neto y para indicadores de eficiencia. Para determinar el nivel de satisfacción de los usuarios se recurrió
a encuestas y entrevistas focalizadas a beneficiarios (166 casos) y no beneficiarios (137 casos) del
programa. Para obtener un modelo destinado a calcular la probabilidad de ser beneficiario se utilizó el
propensity score matching. Para descartar el efecto de otras variables se utilizó la metodología de
diferencias en diferencias. La información obtenida de fuentes secundarias fue chequeada y validada.
Entre las conclusiones de este estudio figura que los indicadores de impacto intermedio y los indicadores
de impacto final (ventas totales y exportaciones) requieren de un mayor afinamiento, para evaluar
efectivamente el impacto generado por el OPE.
Otro ejemplo de combinación de metodologías es el estudio llevado a cabo por Ramela (2012),
que evaluó el programa Exporta fácil, en su etapa de aplicación piloto en Colombia, Perú y Uruguay,
entre 2008 y 2012. En Colombia se combinó el análisis documental, el análisis de registros de datos, el
análisis FODA y la encuesta de satisfacción de clientes (y de “cliente fantasma”), entre otros, lo que
permitió concluir que fueron reducidos de 15 a tres los pasos necesarios para exportar, se incorporó
nuevos productos a la oferta exportable y el 83% de los clientes dijo estar satisfecho con el programa.
En las conclusiones obtenidas en Perú destacó la mayor incidencia del compromiso exportador y la
relación con la ruta exportadora. En Uruguay el programa fue más pequeño y más corto, por lo que el
análisis es más bien descriptivo137.
7. Resumen de estudios de evaluación, ordenados por metodologías

Las evaluaciones de los OPE y de los programas implementados en países de la región han obtenido
diversas conclusiones, dependiendo del objetivo específico analizado y de las metodologías utilizadas.
Estas últimas son de naturaleza variada y exhiben tanto ventajas como desventajas según sea el caso. El
cuadro 32 ordena los estudios de acuerdo a la principal metodología empleada, considerando solo una
investigación por país.
Cuadro 32
América Latina y el Caribe: resumen de estudios de evaluación de los organismos
de promoción de exportaciones o sus programas, según metodología aplicada
Metodología de País 1) Años evaluación Metodología Conclusión para el organismo
evaluacióna Autor 2) Tipo de evaluación 1) Ventajas de promoción
(año publicación) 3) Modelo econométrico 2) Desventajas
A Seis países 1) 2000-2007. 1) Primer análisis que evaluó con Abrir una oficina en el exterior tiene
Comparaciones de ALC 2) Análisis estadístico material empírico e instrumental un impacto mayor que la adición de
internacionales Volpe (2010) basado en un modelo econométrico el impacto de las una representación diplomática sobre
con gravitacional de comercio OPEX. Línea de investigación con las exportaciones bilaterales totales.
instrumental internacional. estabilidad en el tiempo. Texto En ALC el impacto es 5,5 veces
econométrico 3) Evaluó el efecto de las publicado en varias versiones. mayor. Es más importante en el sector
misiones en el exterior en 2) Discutible que el impacto deba industrial y para el margen extensivo.
las exportaciones, en el medirse en el aumento de las Releva la importancia de contar con
número de productos y por exportaciones totales y de algunas servicios especializados en el exterior
sectores. Controlando con categorías de productos. para lograr la diversificación
DID a otros factores Eventuales dudas sobre factores no exportadora.
(distancia, TLC). controlados (por ejemplo:
coyuntura favorable
al comercio).
137 Los programas “Exporta fácil” han sido un instrumento útil para facilitar las exportaciones de las pymes, pero
enfrentan grandes desafíos cuando se busca favorecer a empresas informales. Véase tesis de Campos y Mercado
(2014) sobre Perú; de Calberto (2014) sobre Ecuador.
175
Cuadro 32 (continuación)
evaluación (1) Autor 2) Tipo de evaluación 1) Ventajas de promoción
B1 Bolivia 1) s/i a 2015 1) Describe varios proyectos que Dificultad de seguimiento por
Pertinencia de Rivera y Pando 2) Evaluación han recibido cooperación en dispersión territorial. Más de la mitad
los objetivos (2015). independiente a 27 distintas localidades, analizando de los proyectos son de alimentos,
proyectos de fondo con pertinencia, eficacia y varios con retraso
apoyo UE. sostenibilidad. y siete con problemas.
3) Evaluación cualitativa. 2) No precisa período Realiza recomendaciones para
de evaluación. cada proyecto.
B1 México 1) Junio 2012 1) Permite contrastar las metas del Problemática a resolver por la OPE
Marco lógico Aguilar y otros 2) Evaluación del diseño programa con lo efectivamente bien definida y con justificación.
(2012 y 2013) mediante matriz de logrado. Presenta indicadores más Recomienda actualizar y profundizar
indicadores de resultado precisos (por ejemplo incorpora el análisis comparativo de los OPE de
(MIR). deflactores) para medir eficiencia de otros países para retroalimentar las
Evaluación subcontratada los programas de ProMéxico. acciones. Recomienda nombrar un
por Coeva Presenta los supuestos de un modelo responsable del seguimiento
3) No usa econométrico que permitiría a estudios y evaluaciones.
efectuar evaluación cuantitativa. Necesidad de complementariedad y
2) El contenido del propósito buscar las sinergias para potenciar las
(objetivo) no puede ser controlado acciones del programa.
por el programa.
B1 Perú 1) 2008-2009 1) Permite una discusión entre los Dificultad para conocer universo
Diseño y Oliva y otros 2) Evaluación resultados, objetivos institucionales, los con capacidad exportadora y
objetivos (2011) Ministerio de Economía y indicadores y su desempeño. pequeños avances en exportaciones
institucionales Finanzas. 3) No usa. 2) No se desarrolla evidencia no tradicionales.
contrafactual.
B2 Chile 1) 2011-2014 1) Combinación de metodologías Desempeño suficiente. Metas
Marco lógico y Chibbaro y 2) Impacto Dipres. para analizar cumplimiento de cumplidas y clientes satisfechos (80%)
cumplimiento Campos Consultores evalúan metas durante un periodo y fieles. Disminuyó apertura a nuevos
de metas (2015) objetivos institucionales, presidencial. clientes, se suspendieron servicios (ej.
eficacia e impacto de los Permitió reorientar la acción difusión selectiva y seguimiento
programas de ProChile. sistemático de usuarios). Evidencia una
3) No. Uso matriz 2) Recurre sólo a estadísticas subutilización de las fuentes de
de evaluación. descriptivas. información disponibles para la gestión
del programa.
C Colombia 1) No especifica 1) Estudio que profundiza en un El sistema de promoción de
Entrevistas Martínez (2007) 2) Estudio de caso, tipo particular de pymes, en las exportaciones del Caribe colombiano
entrevistas a ocho cuales las entrevistas cubrieron carece de un modelo adaptable a las
funcionarios de las más de la mitad del universo. necesidades y barreras para la
instituciones que apoyan a 2) Dificultades por uso de exportación, que afrontan las pymes
las pymes industriales del instrumental estadístico no muy y su nivel de desarrollo, recursos
Caribe colombiano (65 sofisticado y falta de instrumentos y capacidades.
pymes de las 127 registras). para analizar contenidos
3) No utiliza. de entrevistas.
C1 Paraguay 1) 2002-2008 1) Metodología permitió analizar el La mitad de los entrevistados dicen
Encuestas 2) Evaluación Rediex con cambio de contexto y la efectividad que apoyo mejoró las exportaciones y
apoyo del PNUD de los programas. La evaluación fue aumentó el empleo. Para el resto fue
Entrevistas a usuarios (17 chequeada en una mesa de muy importante en términos de
empresas y 36 usuarios) discusión con el personal de Rediex. información. Necesidad de
3) No usa. 2) Falta de datos y de uso de institucionalizar (pasar de una red a
instrumental adecuado para una institución). Y de integrar el
analizar las entrevistas. sistema de autoevaluación (2007) con
un sistema independiente.
C2 Ecuador 1) 2002-2011 1) Uso instrumental econométrico Estima los condicionantes de la
Encuestas con Guerra (2016) 2) Evaluación económica para medir el impacto de los rotación de las empresas exportadoras y
instrumental de rotación de las empresas programas en el aumento de las el impacto de los programas.
econométrico Nota: réplica de exportadoras e impacto exportaciones y en la intensidad Demuestra que las empresas que han
Lederman y otros programas de apoyo. exportadora. participado en los programas tienen
(2015) para países 3) Modelo probit y tobit, 2) Muestra no representativa del una mayor probabilidad a la hora de
de la región con usando datos de la encuesta total de empresas de Ecuador ni del exportar y también un mayor
conclusiones del Banco Mundial (2010). total de empresas exportadoras porcentaje de ventas destinadas a los
similares. (solo 27 empresas exportaron mercados internacionales.
directa o indirectamente).
176
evaluación (1) Autor 2) Tipo de evaluación 1) Ventajas de promoción
D5 Argentina 1) 1996-2008. 1) Análisis consistente de los datos Observó un impacto positivo y

Diferencias Castillo y otros Impacto en las pymes del por empresas del Observatorio de cuantitativamente importante del
en diferencias (2010) programa de Empleo del Ministerio del Trabajo programa en el empleo y un impacto
reestructuración que consolida diferentes fuentes. positivo aunque más pequeño en los
empresarial. Combina técnicas econométricas, salarios reales y la probabilidad de
2) Con datos del estima la propensión a exportar y exportar. Los efectos en salarios y en
Observatorio del Empleo usa el método DID entre la probabilidad de exportar tienen
de la pyme exportadores y no exportadores lugar un año o más después de que los
3) Técnicas econométricas para controlar sesgo de selección. beneficiarios reciben o participan en
para datos de panel (DID) 2) Incluye sólo exportadoras el programa.
industriales en un solo programa
(Fontar), cuyo objetivo principal
no era la promoción exportadora.
D5 Costa Rica 1) Datos para Costa Rica 1) Uso de instrumental Estima el efecto de la promoción en
Diferencias Volpe y Carballo 2001-2010 para empresas econométrico para medir las exportadoras. Concluye que el
en Diferencias (2011) exportadoras impactode la promoción en las efecto es mayor en el margen
2) Económica exportadoras por destinos. extensivo, en particular en cuanto a
3) DID 2) Datos solo para Costa Rica, los países de destino. Sin embargo, no
pero el título del artículo se orienta son tan útiles para quienes se inician.
a concluir para todos los países
en desarrollo.
D5 Uruguay 1) 2000-2007 1) Releva la importancia de Verifica que la promoción realizada
Diferencias Volpe 2) Instrumentos conocer el impacto de los OPE influye en la probabilidad de que las
en diferencias (2010) econométricos según tipo de producto y país firmas incorporen un nuevo producto
3) DID de destino. diferenciado e ingresen
2) La falta de detalles sobre la a un nuevo país (de la región).
metodología impide verificar
contra actualidad.
D5-6 Brasil 1) 2005-2010 1) Uso de datos consolidando Evidencia del impacto de los OPE en
Diferencias Cruz 2) Econométrico diferentes fuentes. Efectivo control las exportaciones. Si se realiza
en Diferencias y (2014) 3) DID y Matching de autoselección. adecuadamente la promoción impulsa
Matching 2) Permanece la duda si los la diversificación de producto,
indicadores de impacto (monto mercados y del valor exportado,
exportado por empresa) se derivan actuando también en el margen
de la acción del OPE. extensivo.
Combinación de Chile 1) Datos para Chile 1996 1) Metas apoyo a 1.544 proyectos Necesidad de evaluar impacto en las
metodologías Escobar y otros a 2001. aumentado de 162 en 1997 a 312 no exportadoras en un plazo más
BCD (2002) 2) Evaluación para Dipres en 2001 con una mayor largo.
de metas, cobertura e concentración en la Región Necesidad de flexibilizar y adaptar el
impacto Metropolitana. Encuestas con programa para los exportadores
3) Estimación de la instrumental econométrico. de servicios.
probabilidad de participar 2) Discutibles criterios para la Necesidad de fijar metas anuales
en el programa, método no evaluación positiva del programa. al programa.
paramétrico de vecinos Reducidos plazos para medir
cercanos. impacto.
Fuente: Elaboración propia sobre la base del análisis de la bibliografía revisada.

a Las metodologías de evaluación han sido identificadas a partir de la clasificación propuesta en el cuadro 29.
177
E. Conclusiones
La acción de los OPE generalmente privilegia la incorporación de pymes al universo exportador,
intentando mejorar la participación de los productos no tradicionales en la canasta exportadora, de
manera de aumentar el número de productos y destinos138.
Los estudios empíricos de evaluación de los OPE tienden a mostrar resultados positivos:
contribuyen a una mejor comprensión del proceso exportador por parte de las empresas y constituyen
un instrumento necesario para que los gobiernos puedan conocer adecuadamente los beneficios de las
estrategias y de los programas adoptados para apoyar las exportaciones. La evaluación de la asistencia
y la promoción de las exportaciones es un área de investigación que puede proporcionar grandes aportes,
de utilidad tanto para los responsables políticos como para los profesionales ocupados de estos temas.
Pero estos estudios son principalmente necesarios para el conjunto de los ciudadanos, que requieren una
explicación sobre el buen uso de los recursos.
Estimar el impacto real de las actividades de promoción de exportaciones no es una tarea fácil.
El entorno económico nacional e internacional es determinante para la evolución de las exportaciones,
por lo que condiciones adversas en este ámbito pueden frenar la acción de los OPE y de sus programas
de promoción. En un contexto de desaceleración del comercio mundial, indicadores tales como el valor
de las exportaciones o del número de empresas exportadoras pueden estancarse (CEPAL, 2016 y
Urmeneta, 2016a). De allí la importancia de que los indicadores de impacto de la acción de los OPE
sean adecuadamente depurados, de manera que correspondan a los efectos reales de su acción.
Varios países han sido incorporados a evaluaciones internacionales de impacto sobre los OPE,
principalmente por estudios ligados al ITC. No obstante, se encontró poca evidencia comparada sobre
evaluaciones de la percepción de los beneficiarios de la acción de los OPE con muestras representativas.
Lo que predomina son las evaluaciones de marco lógico y de metas, muchas veces ligadas a la
cooperación internacional. En la región, los estudios evaluativos de impacto con instrumental
econométrico corresponden a Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Uruguay (generalmente en
revistas especializadas, tesis académicas o evaluaciones de control presupuestario).
La pertinencia de la metodología depende básicamente del tema específico a evaluar.
Prácticamente todos los instrumentos o servicios que prestan los OPE (incluida la capacitación a
empresarios) pueden ser evaluados mediante la aplicación de encuestas a los usuarios. Pero es muy
importante que sean aplicadas al universo total de beneficiarios o a una muestra representativa, que las
respuestas cuenten con algún medio de validación y que se utilice el instrumental metodológico y
estadístico adecuado para su análisis.
La aplicación de metodologías de evaluación de impacto será probablemente una exigencia
cada vez mayor por parte de los organismos de cooperación (Alonso, 2012). Por ejemplo, está presente
cada vez más en los proyectos del BID, lo que puede tener una serie de implicancias en los OPE de la
región, como ya se observa en proyectos en El Salvador y Uruguay. Pero es necesario evitar errores
frecuentes en los estudios empíricos de evaluación de impacto como el uso de indicadores de impacto
poco depurados; confundir (en la aplicación de encuestas) las opiniones de los beneficiarios con la
realidad, o caer en una eterna discusión metodológica (por ejemplo, sobre los múltiples modelos
econométricos utilizados), que lleve a olvidar el objetivo de la evaluación.
138 Para analizar las posibilidades de crecimiento de las pymes exportadoras en la región véase, por ejemplo, los estudios
de Araque y García (2015) para el caso de Ecuador, de Monge y otros (2016) para el caso de Costa Rica y de Urmeneta
(2013) para el caso de la potencialidad exportadora de cada país de la región hacia los países asiáticos.
178
Perfeccionar las metodologías de evaluación de impacto de los OPE139 y sus combinaciones

requiere de una mayor interrelación de los agentes académicos, de los organismos de financiamiento
externo e interno y de los definidores de políticas con los hacedores y aplicadores de programas de
promoción exportadora. Si ello no se produce, las evaluaciones de los expertos tienden a encapsularse
en discusiones metodológicas que poco aportan al perfeccionamiento de los programas, las decisiones
de financiamiento tienden a definirse sólo con criterios presupuestarios, las decisiones de los definidores
de política tienden a perder fundamento y ser permeables a la corrupción, y las decisiones de los gestores
de los OPE tienden a la reproducción burocrática o a basarse solo en su experiencia.
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139 Por ejemplo, incorporando otras metodologías como el análisis de contenido o actancial, para analizar los cambios
en los objetivos y metas de los OPE; la incorporación de escalas de actitud en las encuestas a los usuarios de los OPE;
técnicas de análisis estadístico como el análisis factorial de correspondencia, para construir el grupo contrafactual o
para actualizar de manera más empírica los tipos de empresas exportadoras, o el análisis de componentes principales
para encontrar variables latentes no observadas.
179
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AAICI Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional
AOD Asistencia oficial para el desarrollo
APEC Asia-Pacific Economic Cooperation (Foro de Cooperación Económica
de Asia y el Pacífico)
APEX Agencia de Promoción de Exportaciones de Brasil
ASEAN Association of Southeast Asian Nations (Asociación de Naciones
de Asia Sudoriental)
BMS Business Matchmaking Service (Servicio de Establecimiento
de Contactos Comerciales)
CAF Banco de Desarrollo de América Latina
CEI Centro de Exportaciones e Inversiones de Nicaragua
CEI-RD Centro de Exportaciones e Inversiones de República Dominicana
Cenco-Ex Centro Nacional de Comercio Exterior de Venezuela
CIIU Clasificación Internacional de las Actividades Económicas
Compex Comisión Mixta para la Promoción de Exportaciones de México
Comtrade Base de Estadísticas del Comercio Internacional de las Naciones Unidas.
Coneval Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México
CRM Programa de Gestión de la Relación con los Clientes
DACE Dirección de Administración de Comercio Exterior de Guatemala
DAFD Departamento Administrativo de la Función Pública, Colombia
DID Método Econométrico de Diferencias en Diferencias
DEXIA Agencia de exportaciones e importaciones de Dominica
Dipres Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile
Direcon Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales de Chile
EXIM Bank Export-Import Bank of Korea (Banco de Exportación e Importación de la
República de Corea)
FIDE Fomento de la Inversiones y de las Exportaciones de Honduras
GPSP Global Partnering Support Program (Programa de Apoyo a la Asociación Global)
ICEX: España Exportación e Inversiones
IED Inversión extranjera directa
I+D Investigación y desarrollo
ITC: Centro de Comercio Internacional
IVA Impuesto al valor agregado
Jampro Promoción de Jamaica (Corporación)
K-biz Korea Federation of SMEs (Federación de Pymes de la República de Corea)
KCCI Korean Chamber of Commerce and Industry (Cámara de Comercio e Industria de
la República de Corea)
KCS Korean Customs Service (Servicio de Aduanas de la República de Corea)
KFS Korea Forest Service (Servicio Forestal de la República de Corea)
KIBO Korea Technology Finance Corporation (Corporación de Financiamiento de
Tecnología de la República de Corea)
184
KIPO Korean Intellectual Property Office (Oficina de Propiedad Intelectual de la

KISED Korea Institute of StartUp and Entrepreneurship Development (Instituto Coreano
de Desarrollo de Empresas Emergentes y del Espíritu Empresarial)
KITA Korea International Trade Association (Asociación Coreana
de Comercio Internacional)
KLT Korea Testing Laboratory (Laboratorio Coreano de Pruebas)
KODIT Korea Credit Guarantee Fund (Fondo de Garantías para Créditos de la República
de Corea)
KOPS KOTRA Online Payment Service (Servicio de Pagos en Línea de la KOTRA)
KOREG Korea Federation of Credit Guarantee Foundations (Federación de Fundaciones
Proveedoras de Garantías para Créditos de la República de Corea)
KOSBI Korean Small Business Research Institute (Instituto de Investigación sobre las
Pequeñas Empresas de la República de Corea)
KOSDAQ Korean Securities Dealers Automated Quotations (Bolsa de Valores Automatizada
de la República de Corea)
KOSTAT Statistics Korea (Oficina de Estadística de la República de Corea)
K-sure Korea Export Insurance Corporation (Corporación Coreana de Seguros
de Exportación)
KOTEC Korea Technology Credit Guarantee Fund (Fondo de Garantías de Créditos para
Desarrollo Tecnológico de la República de Corea)
KOTRA Korean Trade Investment Promotion Agency (Asociación Coreana de Promoción
del Comercio y las Inversiones)
K-vic Korea Venture Investment Corporation (Corporación de Inversiones de Capital de
Riesgo de la República de Corea)
MAFRA Korea Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs (Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Alimentación de la República de Corea)
MCST Korea Ministry of Culture, Sports and Tourism (Ministerio de Cultura, Deportes y
Turismo de la República de Corea)
ME Korea Ministry of Environment (Ministerio de Medio Ambiente de la República
de Corea)
MFDS Korea Ministry of Food and Drug Safety (Ministerio de Inocuidad de Alimentos y
Medicamentos de la República de Corea)
Mipymes Micro, Small and Medium Enterprises (microempresas y pequeñas y medianas
empresas)
MOF Korea Ministry of Oceans and Fisheries (Ministerio de Asuntos Marítimos y
Pesca de la República de Corea)
MOHW Korea Ministry of Health and Welfare (Ministerio de Salud y Bienestar de la
MOLIT Korea Ministry of Land, Infrastructure and Transport (Ministerio de Tierras,
Infraestructura y Transporte de la República de Corea)
MOSF Korea Ministry of Strategy and Finance (Ministerio de Estrategia y Finanzas de la
MOTIE Korea Ministry of Trade, Industry and Energy (Ministerio de Comercio, Industria
y Energía de la República de Corea)
MSIP Korea Ministry of Science, ICT and Future Planning (Ministerio de Ciencias, TIC
y Planificación de la República de Corea)
185
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

OKTA Overseas Korean Traders Association (Asociación de Representantes Comerciales
en el Exterior de la República de Corea)
OMC Organización Mundial del Comercio
OPE Organismo de Promoción de Exportaciones
OPEX Oficinas de Promoción de Exportaciones en el Exterior
Paninsal Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe
(Publicación CEPAL)
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Procomer Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica
Proesa Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador
Proinvex Agencia para la atracción de Inversiones y Promoción de Exportaciones
de Panamá
PromPerú Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo
Pymes Small and Medium Size Enterprises (pequeñas y medianas empresas)
RDA Korea Rural Development Administration (Dirección de Desarrollo Rural de la
Rediex Red de Inversiones y Exportaciones de Paraguay
SBC Korea Small and Medium Business Corporation (Corporación de Pequeñas y
Medianas Empresas de la República de Corea)
SBDC Korea Small Business Distribution Center (Centro de Distribución de las
Secoex Secretaría de Comercio Exterior de Brasil
SELA Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe
SEMAS Korea Small Enterprise and Market Service (Servicio de Comercialización y de
SMBA Korea Small and Medium Business Administration (Dirección de Pequeñas y
Medianas Empresas de la República de Corea)
SMEIC APEC SME Innovation Center (Centro de Innovación de las Pymes de la APEC)
TEPA Agencia de Promoción del Comercio Exterior de Santa Lucia
TIPA Korea Technology and Information Promotion Agency for SMEs (Organismo
de Fomento de la Tecnología y de Información para las Pymes de la República
de Corea)
TLC Tratado de Libre Comercio
UE Unión Europea
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
186
El concepto de innovación exportadora, tal como se utiliza en este estudio,
adopta la definición de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE), que pone el foco en la innovación dentro de la
propia empresa (producto, proceso, comercialización u organización).
La innovación para exportar permite responder a las demandas de los
mercados internacionales y superar obstáculos en tres áreas críticas:
cumplimiento y certificación de estándares, adaptación del producto, y
profundización de los canales de comercialización.
Luego de analizar el vínculo entre innovación y empresas exportadoras,
en este documento se presentan: i) un diagnóstico de la innovación
exportadora de las pymes en cuatro países, revelada por el margen
extensivo de las exportaciones; ii) trabajos sobre programas de apoyo a
la innovación exportadora en Chile, Costa Rica, Panamá, la República de
Corea y la República Dominicana, y iii) metodologías para evaluar a los
organismos de promoción comercial que ofrecen este tipo de programas.

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Promoción

Promoción de la innovación exportadora

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Publicación de las Naciones Unidas

3. El caso de República Dominicana .......................................................................... 83

1. Criterios para diferenciar metodologías ............................................................... 154

Cuadro 1 América Latina (15 países): total de empresas exportadoras

Cuadro 17 Programas de apoyo a las pymes para la innovación para exportar

Gráfico 1 Tasa de innovación por perfil exportador ............................................................ 17

Gráfico 13 América Latina (3 países): participación de las exportaciones

Recuadro 1 Qué se entiende por innovación de producto, proceso,

Diagrama 1 Vías que estimulan la innovación en el proceso

A. Pymes: productividad, innovación y exportación

1 Consultora de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL.

Fuente: Elaboración de los autores.

La integración en cadenas globales de valor se relaciona con la innovación de diferentes

las situadas en el ensamblaje. La relación entre la innovación y la recepción de inversión extranjera no

Las pymes exportadoras enfrentan costos fijos altos en su proceso de internacionalización: la

B. Evaluaciones internacionales de innovación

4 Para más detalles ver. https://www.weforum.org/es/agenda/2017/03/la-innovacion-como-factor-de-competiti

Mundo Región Mundo Región Mundo Región

C. Apoyos a la innovación en la región

D. Innovación y empresas exportadoras

Innovación de productos y procesos Solo innovación de productos

En el caso de Chile, la 9ª Encuesta de innovación en empresas 2013-2014 (Ministerio de

E. La innovación para exportar. Un enfoque desde la demanda

7 Al homologar con la metodología de la Unión Europea, la tasa se eleva al 26,7%.

la cual puede incluir (o no) innovación tecnológica y aumento de la productividad. Se considera

Fuente: Elaboración de los autores.

Se considera a la innovación en un sentido amplio, más allá de la relacionada con la

8 Manual de Oslo, tercera edición.

Fuente: Manual de Oslo, tercera edición (OCDE, 2006).

F. El financiamiento para apoyar la innovación exportadora

Financiamiento para la Financiamiento

Fuente: Elaboración de los autores.

Un obstáculo especial para los empresarios pyme es la dificultad de acceso al financiamiento

Asimetría de información Facilitar Nuevos servicios de apoyo (plataformas redes de mentoring,

Ausencia de demanda Creación de mercados Inclusión de empresas emergentes en programas de compras

G. Las instituciones que apoyan a la innovación exportadora

H. Síntesis de los capítulos

11 En 2016 el apoyo de 10 programas ascendió a US$ 54,5 millones.

I. Innovación exportadora de las pymes revelada

12 Consultora de de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL.

Chile 2000-2015 34 584 5 367 209

• El margen extensivo, que se compone de dos elementos:

• Una empresa establecida vende a un destino nuevo un producto que ya exportaba en t  1

Entrante Continuado Saliente

Empresa nueva [C2] Producto nuevo y destino

Destino nuevo y producto Destino saliente y producto

Producto saliente y destino

Fuente: Elaboración propia.

Año Producto Destino Component

2001 Polvo de cacao Nicaragua C2

2002 Polvo de cacao México C4

2003 Barra de chocolate México C5 Barra de chocolate Canadá C3

2004 Barra de chocolate México C1 Galletas de chocolate Canadá C5

2005 Galletas de chocolate México C6 Barra de chocolate Canadá C6

Producto o destino nuevo Producto o destino continuado

Fuente: Elaboración propia.