Universidad del Centro Educativo Latinoamericano

Rodríguez, María Eugenia

Legajo Nº 21575

Trabajo Práctico – Guía de Estudio.

Derecho Provincial y Municipal:
Autonomía Municipal

Realización en forma individual. Se evaluará especialmente la construcción de las res-

puestas, el lenguaje utilizado y las fuentes referidas.
Fecha de Entrega: 22 de mayo de 2017 por mail a drarielstrappa@yahoo.com.ar
Responda las siguientes consignas.

1.- Desarrolle los conceptos de Autonomía y Autarquía en referencia al sistema muni-

cipal, remarcando sus principales diferencias.

Según el texto “Apuntes de Derecho Municipal” el término Autonomía mu-

nicipal refiere a una forma superior de descentralización política, en cuanto traduce el
reconocimiento a la entidad autónoma de la facultad de darse sus propias normas fun-
damentales e implica una potestad normativa originaria. Desde ya que esta caracterís-
tica no se manifiesta siempre de la misma manera, en efecto, podría clasificarse a la
autonomía municipal en autonomía municipal plena y autonomía municipal semi plena,
relativa o restringida. La diferencia fundamental en ambos es el reconocimiento del ejer-
cicio del poder constituyente, es decir, de poder sancionar su propia Carta Orgánica.

En cambio, la autarquía consiste en la atribución que tienen las personas

públicas estatales de administrarse por si misma. Es un concepto eminentemente admi-
nistrativo.

Este tema es un tema central en el derecho público municipal debido al

impacto que los avances en este aspecto implican en la relación de los municipios con
los estados nacional y provincial, ya que, como asegura el apunte referido, es rasgo
esencial del municipio estar incluido una unidad política superior. En este sentido, esta
relación puede implicar distintos modos, desde la dependiente centralización hasta la
máxima descentralización, que es la autonomía plena.

2.- Indique lo dispuesto por la Constitución Nacional en referencia a los municipios.

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Según el artículo 123 de la Constitucional Nacional: “Cada provincia dicta

su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º asegurando la autono-
mía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, ad-
ministrativo, económico y financiero”. Con la reforma constitucional de 1994, se explí-
cito la forma que deberá tener el régimen municipal, al que las provincias están obliga-
das a establecer y desarrollar, es decir, se impuso a las provincias respetar la autonomía
de los municipios reglando su alcance y contenido, es decir se le otorga rango constitu-
cional a la autonomía municipal, clausurando un debate histórico sobre la naturaleza
jurídica de los municipios. Sin embargo, como la redacción sigue dejando a las provincias
la disposición de su arbitrio, hoy se presentan en la Argentina provincias donde sigue
siendo una utopia la autonomía municipal, u otras donde solo se limita a las grandes
ciudades.

3.- Desarrolle los órdenes u aspectos que conforman la autonomía municipal según el
art. 123 de la Constitución Nacional.

Tal como mencionamos en la pregunta 2.- actualmente, las provincias tie-

nen el deber de organizar su régimen municipal bajo el signo de la autonomía, pero pu-
diendo sí, reglar el alcance y contenido del principio en los ordenes institucional, polí-
tico, administrativo, económico y financiero. En efecto, como detalla el libro “Derecho
Constitucional. La estructura republicana y el sistema federal” del Dr. Ricardo Terrile,
estos son los 5 ordenes u aspectos que conforman la autonomía municipal:

• El orden institucional refiere a la posibilidad de los municipios de sancionar sus cons-

tituciones locales (cartas orgánicas), estableciendo las instituciones que forman parte
de su gobierno y asignando competencias a sus órganos.

• El orden político permite a los municipios elegir sus autoridades y habilitar diversas
formas de participación política de la ciudadania. (por ejemplo, presupuesto partici-
pativo, audiencias públicas, iniciativas populares) Se relaciona con el sistema electoral
se implementa para elegir autoridades.

• El orden administrativo posibilita a los municipios desarrollar su gestión conforme a

los objetivos que libremente se fijen, particularmente con el fin de brindar servicios

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públicos a la población. Comprende todo lo relativo a la organización y funcionamiento

del municipio (por ejemplo, celebrar contratos, ejercer el poder de policía en relación
al transito, la salubridad, la nocturnidad).

• El orden económico es aquel por el cual los municipios pueden intervenir en los pro-
cesos económicos dentro de su competencia, ofreciendo servicios y desarrollando ac-
tividades coadyuvantes.

• El orden financiero supone que los municipios generen sus rentas y dispongan sobre
su recaudación, inverso y control.

4.- Explique la situación del régimen municipal de la Provincia de Santa Fe respecto a

lo que plantea la Constitución Nacional.

La provincia de Santa Fe, no obstante haber sido pionera en lo que res-

pecta a la adopción de la autonomía para sus municipios en la Constitución de 1921, en
la actualidad, se caracteriza por la falta de adecuación de su régimen local al articulo
123 de la Constitución Nacional. Santa Fe impuso un municipalismo de autarquía defi-
nido así por las sucesivas leyes orgánicas. En 1962, cuando se concretó la ultima reforma
constitucional, la idea de implantar la autonomía institucional, al menos para las grandes
ciudades, parecía una realidad, pero el sector hegemónico de la convención, pertene-
ciente al Gobernador Silvestre Begnis, desalentó la autonomía municipal y finalmente
surgieron los artículos 106 a 108 de la Constitución Provincial.

ARTICULO 106. Todo núcleo de población que constituya una co-

munidad con vida propia gobierna por sí mismo sus intereses locales con arreglo
a las disposiciones de esta Constitución y de las leyes que se sancionen.

Las poblaciones que tengan más de diez mil habitantes se organi-

zan como municipios por ley que la Legislatura dicte en cada caso, y las que no
reúnan tal condición como comunas.

La ley fija la jurisdicción territorial de municipios y comunas y resuelve los casos

de fusión o segregación que se susciten.

ARTICULO 107. Los municipios son organizados por la ley sobre

la base:

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1) de un gobierno dotado de facultades propias, sin otras injerencias sobre su

condición o sus actos que las establecidas por esta Constitución y la ley

2) constituido por un intendente municipal, elegido directamente por el pueblo y

por un período de cuatro años, y un Concejo Municipal, elegido de la misma
manera, con representación minoritaria, y renovado bianualmente por mita-
des; y

3) con las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses loca-
les, a cuyo efecto la ley los proveerá de recursos financieros suficientes.

A este último fin, pueden crear, recaudar y disponer libremente de

recursos propios provenientes de las tasas y demás contribuciones que esta-
blezcan en su jurisdicción. Tienen, asimismo, participación en gravámenes di-
rectos o indirectos que recaude la Provincia, con un mínimo del cincuenta por
ciento del producido del impuesto inmobiliario, de acuerdo con un régimen espe-
cial que asegure entre todos ellos una distribución proporcional, simultánea e
inmediata.

Estas mismas normas fundamentales rigen para las comunas, de

acuerdo con su ley orgánica propia, con excepción de su forma de gobierno, el
cual está a cargo de una Comisión Comunal, elegida directamente por el cuerpo
electoral respectivo, y renovada cada dos años en su totalidad.

Queda facultada la Legislatura para cambiar con carácter general

el sistema de elección de los intendentes por cualquier otro modo de designa-
ción.

ARTICULO 108. La Provincia puede intervenir por ley, o por deci-

sión del Poder Ejecutivo, en receso de la Legislatura, con cargo de dar cuenta
inmediata a ésta, los municipios y comunas a los solos efectos de constituir sus
autoridades en caso de acefalía total, o de normalizar una situación institucional
subvertida.

En el caso de intervención por resolución del Poder Ejecutivo, la Legislatura

puede hacerla cesar al examinar los fundamentos de aquélla.

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A mas de 50 de la ultima reforma constitucional resulta necesario que se pro-

duzcan cambios profundos en el municipalismo de Santa Fe para adecuarlo así a los requeri-
mientos de la Constitución Nacional. Los municipios y comunas se encuentra fuertemente
subordinados al poder central de la provincia y regulados a partir de las leyes orgánicas de mu-
nicipalidades y de comunas. Como se enuncia en el apunte de catedra, estamos ante una situa-
ción impostergable.

5.- Realice un resumen histórico de los principales hechos de nuestro país que abrieron
paso a la “Autonomía Municipal”.

• Constitución de Santa Fe 1921: Primer antecedente del reconocimiento del máximo grado de
autonomía en el derecho argentino. Se reconocía a las ciudades el derecho a dictar su propia
carta orgánica. Esta constitución fue suspendida luego de ser intervenida la Provincia.

• Convención constituyente de Cordoba 1923: El despacho de la Comisión de Régimen Munici-

pal hubiera instalado en la Provincia de Cordoba la legislación mas avanzada del país en aque-
llos tiempos en relación a la autonomía municipal, pero no fue aprobado integrante por la
Convención, excluyendo a los municipios la posibilidad de sancionar sus propias cartas orgá-
nicas.

• Ciclo de convenciones constituyentes entre 1958 y 1966: Ante la creación de nuevas provin-
cias se afirmó el rumbo autonomista.

• Ciclo de convenciones constituyentes a partir de 1986: Este proceso se da a partir de la pro-

funda reforma institucional encarada a partir del retorno de la democracia. Se percibe inne-
gablemente la afirmación de la autonomía municipal como naturaleza jurídica de los munici-
pios. En efecto, solo 3 provincias no han asegurado, al momento, la autonomía municipal:
Santa Fe, Mendoza y Buenos Aires.

• Fallo “Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Ro-

sario” de la Corte Suprema de Justicia de la Nacion en 1989: analizaremos sus alcances y
significaciones en la siguiente pregunta.

• Reforma de la Constitución Nacional de 1994: Con esta reforma se clausura el debate sobre
la naturaleza jurídica de los municipios, consagrándose definitivamente la autonomía munici-
pal en el articulo 123.

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6- Analice el Fallo de la CSJN: “Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Munici-

palidad de Rosario”; teniendo en cuenta los siguientes puntos: a) hechos; b) cuestión
debatida en el caso; c) resolución del tribunal y principales argumentos; d) opinión de
la procuradora.

Fallo “Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario”, marzo

de 1989:

a) Hechos: La demandante promovió recurso contencioso administrativo

de plena jurisdicción contra el decreto 1737/84 del Intendente de la Municipalidad de
Rosario, que dejó sin efecto su designación como agente de la comuna, específicamente
pianista profesional, contratada por la Municipalidad de Rosario como solista de piano
y clave en 1978. En ese tiempo se encontraba vigente la ley 9286, cuyo art. 133, del
anexo I, fue el soporte legal de la medida adoptada, puesto que la demandante contaba
ampliamente -a la fecha del acto- con los 3 meses de antigüedad requeridos, por la
norma, para acceder a la planta permanente de agentes comunales.

En su responde, la Municipalidad demandada adujo que la ley 9286 es

inconstitucional porque, al sancionar el estatuto y escalafón del personal municipal, ha
avasallado sus legítimas facultades. Añadió que, por ordenanza 3583/84, se dictó un
nuevo estatuto para el personal municipal siguiendo las pautas del sancionado por ley
9286, pero excluyendo disposiciones contenidas en éste último, entre las que se en-
cuentra el art. 133 que fundamentó la incorporación de la actora al plantel permanente.
Señaló que el concejo Municipal había autorizado, al Intendente, a revisar las designa-
ciones efectuadas en el plantel correspondiente a las categorías 19 a 23, durante el pe-
ríodo de facto, que resultaran violatorias de las normas estatutarias municipales. En la
inteligencia de que la ley provincial 9286 carece de validez, la intendencia dictó el acto
de separación de la actora, que declaró la nulidad absoluta e insanable de su designa-
ción, como personal permanente, por resultar violatoria de la ley de municipalidades
2756, del decreto 46.657/72 y de la ordenanza 2576/80.

La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe anuló la decisión administrativa,

dispuso la reincorporación de la agente en el cargo que ocupaba al momento del cese y

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condenó, a la demandada, a abonarle los salarios caídos, en moneda actualizada y con

intereses; rechazando, en cambio, la indemnización pretendida por daño moral.

En lo sustancial, el a quo sostuvo que, en la constitución santafesina, se

dispuso la organización de los municipios por ley. Por tanto, si bien la Ley Orgánica de
las Municipalidades atribuía, al Concejo Municipal, la facultad de dictar ordenanzas so-
bre escalafón y estabilidad de los empleados de la administración comunal (art. 40, inc.
67, ley 2756) ningún reparo jurídico existió para que el legislador provincial resumiera
tal retribución y, por ley, estableciera un régimen uniforme para el personal de munici-
palidades y comunas de la Provincia. Agregó, por otra parte, que si bien se trata de una
disposición legislativa “de facto", fue convalidada (si se creyera que esto es necesario en
atención a su origen), por medio de la ley 9996 (B. O. 13 de enero de 1987), de la Legis-
latura "de jure".

Basado en esta conclusión, estimó que la demandante, contratada por

varios años como agente del municipio rosarino, fue legítimamente incorporada a la
planta permanente, en virtud de las disposiciones de la ley 9286, que otorgó este carác-
ter a los empleados que se hubieran desempeñado como contratados por un lapso su-
perior a 3 meses.

Contra este pronunciamiento interpuso la demandada el recurso extra-

ordinario federal que le fue concedido.

b) Cuestión debatida en el caso: En el fallo citado, la Corte destacó el

carácter autónomo de los municipios y reconoció su derecho a sancionar el estatuto y
escalafón de personal municipal, adjudicándoles determinado grado de autonomía ad-
ministrativa. El debate de fondo es el carácter que nuestra constitución nacional le
otorga a los municipios, y el fallo en ese sentido tomo una relevancia doctrinaria y polí-
tica destacada. En efecto, tal preponderancia está demostrada en lo disruptivo del fallo,
que dice: “(…) frente a la discrepancia doctrinal entre la autarquía y la autonomía de las
municipalidades, esta Corte se pronunció claramente en favor del primer término de esa
alternativa, considerándolas como entes autárquicos territoriales de las provincias al
definirlas como "delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines
y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como entidades del régimen

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provincial y sujetas a su propia legislación” pero asimismo, “que un nuevo y más dete-
nido examen de la cuestión aconseja, en el momento actual, revisar esa doctrina que se
ha mantenido casi invariablemente en la jurisprudencia de esta Corte”.

c) Resolución del tribunal y principales argumentos: La CSJN resuelve

declarar procedente el recuso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia recu-
rrida. Entre los principales se encuentran:

• La necesidad de revisar la doctrina debido a que de ningún modo podría ser afirmada
con carácter uniforme para todo el territorio de la Nación, ya que a partir de 1957
diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de la autonomía de los
municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias cartas or-
gánicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribución.

• Reconocer que el concepto de autarquía es contrario a muchas funciones, atributos y

caracteres que, en efecto, disponen los municipios.

• Que, aun cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base
constitucional, tampoco puede prescindirse de que la necesaria existencia de un régi-
men municipal impuesta por el art. 5º de la Constitución determina que las leyes pro-
vinciales no sólo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco pue-
dan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su come-
tido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y
removerlo.

d) Opinión de la procuradora: Sus principales argumentos son:

• La concepción autárquica del municipio provincial no puede sostenerse hoy con carác-
ter único y uniforme en todo el ámbito de la República. Ello así, porque si bien pudiera
haber sido cierta para el tiempo en que fue establecida, no puede dejar de computarse
que, a partir de 1957, se ha desarrollado una evolución en el constitucionalismo pro-
vincial que tiende indudablemente a configurar a los municipios, o al menos a los de
categorías superiores, con un inequívoco carácter autónomo. Una corriente como la
expuesta, se viene robusteciendo en los últimos años, a medida que los estados locales
han convocado convenciones para reformar sus leyes fundamentales.

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• La exigencia contenida en el art. 5º de la Constitución Nacional, dirigida a las provin-

cias, consistente en asegurar su "régimen municipal", se traduce en la necesidad de
implementar, en cada jurisdicción, la institución del municipio, con personalidad que
lo diferencia del resto de la administración provincial, y dotado de atribuciones sufi-
cientes para llevar a cabo el gobierno y administración de los asuntos comunales. Pero
la cláusula constitucional no importa una definición en cuanto al grado de indepen-
dencia que debe acordársele, quedando reservado, a la discreción del constituyente o
del legislador provinciales, la determinación del modo e intensidad que revestirá la
descentralización. En resumen, el municipio provincial es una institución necesaria,
pero su configuración resulta atribución privativa del orden local, pudiendo escoger la
provincia entre un régimen autárquico o autonómico, con las múltiples facetas que
cada uno de éstos puede adoptar.

• La sentencia en recurso ha establecido el carácter autárquico del municipio santafe-

sino, vale decir, que de los grados de descentralización que admite el art. 5º de la
Constitución Nacional, la Carta Fundamental de Santa Fe ha escogido el de menor in-
dependencia, sujetando el municipio a las normas de la legislatura local.

• Estima que la ley en base a la cual la actora obtuvo su estabilidad en el empleo no

resulta violatoria de la norma constitucional tantas veces citada. Ello así, por cuanto
estableció un régimen general para todos los empleados de los municipios, determi-
nando sus derechos y deberes, y derogando así la facultad que, por la Ley Orgánica,
había concedido a las corporaciones locales para dictar las normas atinentes a su per-
sonal.

• Entiende que como esta última competencia le había sido atribuida por la legislatura
local y no le corresponde originariamente por mandato constitucional, no existe obs-
táculo jurídico alguno para reasumir la facultad delegada y trazar las bases de un régi-
men uniforme para los agentes comunales. No observa, que de esta manera, se prive
al municipio de su personalidad, ni de atributos fundamentales que hagan al gobierno
vecinal; pues no se ha dado una intromisión inadmisible en el ámbito propio de la cor-
poración, que desnaturalice su existencia, toda vez que la ley no procedió a designar
o remover a personal individualmente considerado, sino que estableció un estatuto

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general, a cuyo amparo quedó incorporado como permanente todo aquél servidor que
tuviera una determinada antigüedad como contratado.

Bibliografía consultada:

• “Apuntes de Derecho Municipal”, apuntes de cátedra.

• Constitución de la Nacion Argentina.

• “Derecho Constitucional. La estructura republicana y el sistema federal” Director Dr.

Ricardo Terrile.

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