ESTADO: POLÍTICA Y ECONOMÍA EN EL CAPITALISMO GLOBAL

Carlos M. Vilas
Director, Maestría en Políticas Públicas
y Gobierno, UNLa

Este capítulo efectúa una presentación general del papel del Estado respecto de la
organización social de la economía y, en consecuencia, de las relaciones de poder entre
actores sociales que compiten por la conducción estatal. El argumento central plantea
que, siendo expresión política de las relaciones de poder existentes en la sociedad, las
acciones que el Estado ejecuta, los objetivos a los que se dirige, el modo en que se
organiza institucionalmente, los recursos que despliega, remiten de una u otra manera,
en último análisis, a las configuraciones de poder que emergen de esas relaciones. Los
alcances y modos de intervención del Estado en la economía y en las relaciones
sociales, las relaciones entre Estado y mercado, entre Estado y globalización, son
analizados desde esa perspectiva.

El método expositivo adoptado avanza desde lo más abstracto y general hacia sucesivas
concreciones. En la primera sección se formulan algunos conceptos básicos referidos a
la relación entre el Estado moderno y la dinámica de las clases y otros actores sociales.
A continuación se presentan los principales aspectos de la relación de conflicto y al
mismo tiempo de compatibilización entre el Estado moderno y la dinámica expansiva
transnacional del capitalismo, conocida como globalización. La tercera sección trata de
la etapa reciente, neoliberal de la globalización, la codificación de las políticas que
contribuyen a impulsarla en el llamado “Consenso de Washington”, así como su
gravitación en el diseño institucional del Estado en América latina y sus efectos sobre la
calidad de vida de sus poblaciones. La sección siguiente enfoca el modo en que estos
factores actuaron en Argentina en diferentes momentos de su historia reciente.
Finalmente, la quinta sección resume los aspectos centrales de la revalorización,
actualmente en curso, del Estado como herramienta de desarrollo, bienestar e inclusión
social.

La redacción del presente capítulo se apoya en trabajos previos del autor, habiéndose
tratado de adaptar el tono expositivo general al objetivo específico del volumen del que
forma parte.

1. Estado y actores sociales

El modo en que las sociedades se organizan políticamente varía a través de la
historia y en diferentes zonas del mundo, como resultado de la intervención de un gran
número de factores. El Estado moderno o Estado-nación, caracterizado por la
centralización del poder y la demarcación territorial estable de la población sobre la que
ejerce soberanía, es el modo de organización política que comenzó a gestarse en algunas
regiones de Europa hacia fines del siglo XV y se universalizó a fines del XIX. Ello sin
perjuicio de diferencias marcadas en sus niveles y momentos de consolidación y de las
modificaciones que ha experimentado desde entonces como efecto de las
transformaciones sociales y económicas, los desarrollos científicos y técnicos en un
gran número de aspectos (militares, productivos, comunicacionales), las modificaciones
de los escenarios internacionales, la evolución cultural de los pueblos y las cambiantes
relaciones de poder entre actores, todo lo cual puede ser resumido en aras de la
brevedad como condicionamientos históricos, producto de la interacción de los

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individuos y grupos sociales entre sí y con la naturaleza. La expansión colonial europea
contribuyó decisivamente a la instalación de este modo de organización política en el
resto del orbe a través de procesos caracterizados por una extraordinaria violencia
combinada con esfuerzos de recíproca adaptación en respuesta a las características de
los escenarios de implantación y las dinámicas de sus propios actores.

El Estado puede ser definido como la unidad soberana de decisión respecto de la

población de un territorio (Vilas 2004a). La soberanía es cualidad del poder del
Estado, en el sentido que no existen, dentro de ese territorio, mandatos de superior
jerarquía. Un tratado internacional sólo adquiere vigencia fronteras adentro una vez que
ha sido ratificado por cada Estado individual; las condicionalidades de los organismos
multilaterales de crédito deben ser formalmente adoptadas por determinadas agencias
gubernamentales; los particulares sólo pueden portar armas previa autorización del
Estado; los títulos expedidos por universidades privadas y las acreditaciones
profesionales emitidas por los colegios y asociaciones respectivas sólo tienen validez si
las instituciones emisoras han sido reconocidas y acreditadas por el Estado.

El Estado no existe en abstracto; es el resultado de una multiplicidad de factores

sociales y ambientales, nacionales e internacionales y, ante todo, de las tensiones y
conflictos de poder entre las clases y otros grupos sociales. En este sentido, el Estado es
la institucionalización de las relaciones de poder que existen en la sociedad; es por lo
tanto, en términos estrictamente políticos, una estructura de poder que actúa a través de
una variedad de órganos, procesos, funciones y funcionarios (parlamentos, tribunales,
burócratas, presidentes, senadores, policías, cobradores de impuestos, intendentes,
soldados, maestros...).

Existe siempre una adecuación básica entre la organización socioeconómica y las

relaciones de dominación/subordinación que se generan en ella, y las relaciones de
poder político que se institucionalizan como Estado. Sin necesidad de remontarnos muy
atrás, señalemos simplemente la compatibilidad estratégica entre el llamado Estado
oligárquico latinoamericano y el capitalismo primario-exportador en el siglo XIX y
principios del XX, o la del Estado nacional-desarrollista o populista y el capitalismo
industrial, la acumulación centrada en el mercado interno y la potenciación de las clases
populares y los sectores medios a partir de mediados del siglo pasado. Del mismo modo
la instauración del Estado mínimo del “Consenso de Washington” en la década de 1990
se correspondió con la consolidación de un esquema de acumulación asentada en la
valorización financiera del capital en escala global y en la exclusión social de amplios
segmentos de población. El tipo particular de relación entre el Estado, en cuanto
institucionalización del poder político, y las relaciones económicas de producción e
intercambio (lo que usualmente se conoce como “mercado”) refiere así a los acomodos
de poder entre clases y grupos sociales y a dinámicas de conflicto, negociación y
consenso entre fuerzas políticas orientadas en función de determinados intereses y
objetivos, en diferentes escenarios locales, regionales y globales.

De lo anterior se desprendes dos corolarios:

1) Cuando la estructura social y económica experimenta transformaciones importantes

(por ejemplo, cambios en las modalidades de producción, como el paso de la
producción domiciliaria en pequeños talleres a la producción fabril en gran escala;
nuevos desarrollos científicos y técnicos; surgimiento de nuevos actores sociales, como

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los movimientos indígenas, las organizaciones de mujeres, los movimientos de
trabajadores desocupados; guerras civiles o internacionales, revoluciones) también
experimenta cambios la organización del Estado, sus objetivos y la orientación de sus
acciones, a fin de dar expresión a las nuevas relaciones de poder. Así como las
revoluciones sociales de la burguesía de los siglos XVII y XVIII liquidaron al Estado
absolutista monárquico y dieron paso a Estados republicanos y monarquías
constitucionales, así también las revoluciones de la independencia americana crearon las
condiciones para la organización de Estados que expresaban el creciente poder de los
comerciantes y los terratenientes criollos y sus vinculaciones con las fuerzas dominantes
en el mundo de entonces (comerciantes y banqueros europeos por ejemplo), así como la
necesidad de contar con el apoyo y la movilización de las masas populares.

2) El criterio decisivo para analizar y evaluar el sentido y el contenido de las acciones

del Estado, y particularmente de sus intervenciones en el terreno económico, cultural y
social, está dado por la fórmula de poder que el Estado institucionaliza y cuyos
objetivos persigue. El asunto crucial no es por lo tanto el tamaño del Estado en sí
mismo, sino los intereses y objetivos en cuya función actúa, el contenido de sus
acciones. Son esos intereses y objetivos, y los sectores sociales que los impulsan, los
que determinan el tamaño de la organización estatal, sus características institucionales,
etc. Una cosa es pescar mojarritas y otra pescar tiburones: cada actividad y propósito
requiere una herramienta diferente; lo mismo ocurre con el Estado. El fin perseguido
determina el tipo de organización estatal, los alcances de su gestión, etc. Ese fin no es
neutro ni viene definido por la naturaleza o por la Providencia: es el producto de los
conflictos entre clases y grupos sociales y, en definitiva, de las relaciones de poder que
se definen a partir de ellos (Vilas 2001).

Ahora bien: cuando se dice que el Estado es institucionalización de una estructura de

poder, se está afirmando que es mucho más que el reflejo o el instrumento de los que
mandan. Una relación de poder político, para ser efectiva, conjuga mando y obediencia;
si el que tiene que obedecer no lo hace, no hay, propiamente hablando, poder político,
por más violencia que se ejerza sobre los súbditos. La obediencia relevante para el
ejercicio del poder político es la que se presta por convicción y no sólo ni
principalmente por temor a la represión o por conveniencia utilitaria (por ejemplo,
obediencia a cambio de algún beneficio material o de algún favor). Por eso se afirma
que el Estado es una unidad de cooperación social-territorial (Heller 1942:246 y sigs.),
en la que el poder de los que mandan resulta convalidado por la colaboración de los
súbditos (obediencia a las leyes, pago de impuestos, observar los reglamentos de
tránsito, e incluso comportamientos extremos como ir a la guerra a matar y morir). Esta
reciprocidad entre lo que el Estado aporta a sus habitantes (por ejemplo, en seguridad,
libertad, servicios sociales, respeto, ejercicio de derechos y cualquier otra cosa que la
gente considera valiosa) y lo que éstos contribuyen al Estado (en impuestos, trabajo,
tiempo, etcétera) constituye la base material de lo que la gente considera un orden
política y socialmente justo y por lo tanto legítimo: cuando existe un equilibrio entre lo
que se otorga y lo que se recibe –por ejemplo, una salario adecuado al trabajo
desempeñado y a las necesidades de la vida; una calificación de conformidad con el
esfuerzo realizado y al conocimiento o la destreza adquirida; el ejercicio libre de
derechos en correspondencia con el cumplimiento de deberes u obligaciones).

Por su propia naturaleza el Estado moderno es siempre, en términos estrictamente

políticos, Estado de todo el pueblo, en el sentido que de alguna manera, y en alguna

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medida, es el producto de las luchas sociales y de los procesos de participación
democrática a través de los cuales actualiza y renueva ese origen. En su condición de
Estado de todo el pueblo, o como se dice frecuentemente, de Estado-nación, debe dar
respuesta a demandas y expectativas que emanan del conjunto de la sociedad
(seguridad, libertad, igualdad de derechos, dignidad, respeto, acceso a recursos, u otras).
La denominada “autonomía relativa” del Estado respecto de los grupos económicamente
dominantes se origina, precisamente, en esta tensión entre su carácter de Estado-nación
(es decir, Estado del conjunto) y al mismo tiempo Estado que resume una matriz de
relaciones de dominio y subordinación –vale decir estructura de poder. Con el fin de
mantener esta tensión dentro de ciertos límites y que ella no afecte la gobernabilidad del
conjunto, el Estado se vale, por sí o en confluencia con actores privados, de una
variedad de aparatos, prácticas y discursos (el sistema educativo, los medios de
comunicación, las iglesias, las familias) con el fin de difundir e instalar determinadas
ideas y concepciones de lo que es justo y lo que no lo es, de los alcances y límites de la
democracia, el derecho de propiedad, la libertad individual, etcétera. El poder de una
clase, o de un grupo social, respecto de otra u otros, también se expresa en el terreno de
las ideas, de los conocimientos y de la información, y en tal sentido las instituciones del
Estado involucradas en estos asuntos se convierten en verdaderas arenas de competencia
y lucha por la determinación de los significados.

La importancia estratégica de estos conflictos ideológicos deriva del hecho, ya

mencionado, que lo que avala la legitimación del Estado y de la organización social que
le sirve de base, más allá de formalismos legales, es el concepto dominante de justicia
social y política. Ese concepto no es absoluto ni estático: siempre guarda una relación
con las características y el desarrollo de las fuerzas productivas, la organización de las
relaciones económicas y la cultura dominante; diferentes actores sociales tienen
diferentes concepciones respecto de en qué consisten lo justo y la justicia social. Por
ejemplo, durante mucho tiempo los empresarios consideraban que era justo pagarle a los
trabajadores solamente el tiempo efectivo de trabajo, mientras que los trabajadores
consideraban que lo justo consistía en que también se les pagaran las vacaciones, el
tiempo en que estaban enfermos, etc. –vale decir todo el tiempo de su vida dedicado
directa o indirectamente a la producción. Del mismo modo, cosas y cuestiones que hace
cien o doscientos años eran aceptadas en muchos países (por ejemplo el castigo físico en
las escuelas, el despido arbitrario de los trabajadores, la represión del derecho de huelga,
el maltrato y la discriminación contra las mujeres, el racismo institucional, la pena de
muerte, la tortura a los prisioneros) hoy son repudiados por atentatorias contra los
derechos sociales y humanos por un gran número de constituciones y legislaciones
nacionales, tratados internacionales y la conciencia universal de justicia.

Decir que no hay una definición absoluta o permanente de la justicia implica reconocer
que diferentes clases y grupos sociales tienen definiciones diferentes de qué es un orden
político y social justo, y reconocer también que, por definición, siempre son las clases
populares las que tienen un concepto más amplio y más profundo de la justicia social.
Ello así porque la justicia consiste en dar a cada uno lo que le corresponde en función de
sus necesidades y de las posibilidades que brinda la disponibilidad social de bienes y
servicios, y como contraprestación a su colaboración con el conjunto social. Justicia
social es así lo que la sociedad debe a sus integrantes, y es claro que es a quienes menos
tienen a quienes más se les debe (Sampay 1973). Por eso todos los grandes procesos de
democratización y transformación social han tenido como protagonistas estratégicos, en
cada momento de la historia, a las clases trabajadoras, a las mujeres, a los jóvenes; en

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general, a los excluidos de los bienes materiales y culturales generados por el conjunto
de la sociedad, a los que no tienen, en el orden social y político existente, un lugar bajo
el sol.

Cambios en los grupos sociales que conducen el Estado implican cambios en las
concepciones de justicia que ese Estado promueve y, en consecuencia, en los intereses a
los que debe servir y en los objetivos que debe alcanzar. A su vez, diferentes objetivos
de la acción estatal requieren diferentes instrumentos institucionales, recursos fiscales y
humanos, estrategias de acción, etcétera –es decir, cambios en los órganos de gestión
estatal. Por ejemplo, en sociedades agrarias exportadoras de materias primas con poca
elaboración (café, banana, minerales, cueros, carnes saladas, maderas, y similares) e
importadoras de bienes manufacturados, como eran las de América Latina y el Caribe
durante gran parte del siglo XIX y principios del XX, el poder político estaba en manos
de los grupos que concentraban la propiedad de los sectores de producción y
controlaban el comercio exterior y el gran comercio interior, que en gran medida eran
corporaciones extranjeras. En estas condiciones, el Estado era fundamentalmente un
organismo de recaudación de rentas de aduana y de impuestos al consumo interno
(tabaco, sal, bebidas alcohólicas) y un instrumento de mantenimiento del orden interno
(la “pacificación” y el disciplinamiento de las poblaciones originarias y las clases
populares criollas rurales y urbanas) y de defensa exterior. Todo intento de expandir la
acción estatal –por ejemplo, la contratación de obras de infraestructura como
ferrocarriles, puertos o servicios sanitarios urbanos-- requería recurrir al endeudamiento
externo, ya que quienes debían pagar los impuestos de aduana eran precisamente los
grupos que controlaban el poder político, que no estaban interesados ni toleraban pagar
altos impuestos, mientras que los impuestos al consumo interno tenían un techo
relativamente bajo. La educación pública estaba poco desarrollada, especialmente en las
áreas rurales, no sólo por las estrecheces fiscales del Estado sino también porque la
mano de obra empleada en las actividades productivas estratégicas requería poca
calificación. La participación política de las clases trabajadoras y en general populares
era limitada; el voto se circunscribía fundamentalmente a los propietarios y a los
comerciantes y profesionales de las ciudades (la parte “sana” de la población, como
decían los documentos de la época). En general las clases populares intervenían en
política como masas de maniobra de caudillos locales y estancieros. El patrón de la
estancia movilizaba a su peonada del mismo modo que un jefe militar desplegaba a su
tropa. El Estado era, por lo tanto, apenas un instrumento de coacción hacia adentro y de
defensa hacia fuera, y aunque dependía económicamente de la economía rural o minera,
en términos políticos existía fundamentalmente en las ciudades y en las áreas de sus
inmediatos entornos.

Al contrario, una sociedad industrial como la que se desarrolló desde principios del
siglo XX en nuestro país y en nuestro continente, y en Europa desde fines del XIX,
requiere de un Estado más complejo y sofisticado, con mayores capacidades de acción y
de regulación. Por un lado, mano de obra más urbanizada y calificada. Un trabajador
analfabeta con cierta habilidad y buena resistencia física puede extraer minerales,
cosechar algodón o segar trigo manualmente, pero para manejar maquinaria agrícola o
industrial se requieren mayores niveles de educación y calificación, y por lo tanto un
sistema escolar básico, medio y técnico, que provea esas calificaciones. Las actividades
de transformación industrial demandan obreros especializados (torneros, fresadores,
calibradores, etc.) y técnicos y profesionales (ingenieros, economistas, geólogos,
agrónomos, biólogos, químicos, físicos, programadores, etc.) que una economía

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extractiva no necesita, o necesita en pequeña cantidad. El crecimiento y la
diversificación económica impulsan una rápida diferenciación de la estructura social:
los trabajadores se organizan en gremios y sindicatos y presionan por mejores
condiciones de trabajo y de vida, servicios sociales y vivienda, y ello obliga al Estado a
crear o fortalecer los organismos dedicados a regular o supervisar las relaciones
laborales, proveer servicios de salud y cultura, etc. Por su lado, el desarrollo de las
clases medias urbanas exige ampliación del acceso a la educación media y universitaria,
y los nuevos grupos empresariales reclaman acceso al crédito para financiar sus
inversiones, construcción de infraestructura para integrar y ampliar el mercado nacional,
etcétera. La sociedad se vuelve más compleja y el Estado debe hacerse cargo de esa
mayor complejidad. Antes o después, la mayor gravitación social y económica de las
clases emergentes (trabajadores urbanos, pequeños y medianos empresarios urbanos,
chacareros, industriales, y otros) se manifiesta en demandas de mayor participación
política; la sociedad y la política se hacen más igualitarias e inclusivas. En
consecuencia, el Estado debe planificar acciones y estrategias, reglamentar procesos y
relaciones entre los diferentes actores e incrementar los recursos fiscales para poder
financiar la ampliación de los servicios que presta. Esto a su turno supone contar con
una burocracia eficiente, profesionalizada y de mayor nivel intelectual, e implica una
nueva demanda al sistema educativo y de capacitación laboral.

Los Estados existen en un sistema de Estados. Aunque todos los Estados son
considerados iguales desde el punto de vista jurídico (expresado, por ejemplo en la carta
de la Organización de las Naciones Unidas y en otros documentos y organismos
internacionales), desde el punto de vista económico, científico-técnico y militar el
sistema de estados presenta múltiples desigualdades. El desarrollo económico, el
progreso científico y técnico, el poder militar, la calidad de vida de la gente, se
encuentran muy desigualmente distribuidos en el plano inter-estatal, y por lo tanto
también lo está el poder político. Durante gran parte del siglo XIX y hasta la gran guerra
1914-1918 la potencia dominante en el sistema inter-estatal fue Gran Bretaña,
fundamentalmente por su mayor desarrollo económico, su expansión financiera y
comercial hacia Europa continental, América Latina, Africa y parte de Asia, y la
capacidad militar de su armada. Gran Bretaña asentó su primacía asimismo a través de
la producción y difusión de ideas y teorías filosóficas, políticas y económicas (por
ejemplo el liberalismo, el utilitarismo, el individualismo), que fueron estudiadas y
aplicadas por los intelectuales y los políticos de una gran cantidad de países en esas
regiones del mundo, favoreciendo y convalidando así la expansión comercial, financiera
y política del imperio británico. Durante ese periodo otras potencias coloniales e
imperiales menores, como Francia, trataron de competir con la hegemonía británica,
pero con poco éxito.

2. Estado y globalización capitalista

El proceso histórico de formación del Estado y del sistema de Estados está
estrechamente relacionado con el proceso de desarrollo del capitalismo y su expansión
transnacional. Es una relación extremadamente tensionada y conflictiva. Por definición,
el Estado supone una base territorial, o sea una delimitación geográfica respecto de la
cual ejerce soberanía. Y también por definición, el capitalismo tiene una dinámica
extraordinariamente expansiva por encima de las fronteras nacionales: comenzó a fines
del siglo XV en unas pocas ciudades europeas y ya a mediados del siglo XIX era el
sistema económico predominante en gran parte del mundo. Esa expansión, sin embargo,
se apoyó en el proceso de formación de los Estados, del mismo modo que la formación

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de éstos alcanzó éxito en la medida en que contó con los recursos suministrados por el
capitalismo. La dinámica transnacional del capitalismo se apoyó no sólo en fuerzas
económicas (“el mercado”) sino que contó con el auxilio estratégico del poder de fuego
de los ejércitos y las armadas, y el desarrollo militar y administrativo estatal se
benefició de los recursos obtenidos a través de las conquistas coloniales e imperiales
que abrieron nuevos mercados al desarrollo capitalista. Puede afirmarse por lo tanto que
la historia del Estado moderno es la historia del capitalismo, y viceversa.

En esa historia los periodos de expansión del capitalismo dentro de las fronteras
nacionales (por ejemplo, erradicando o subordinando formas no capitalistas de
producción como las de las comunidades indígenas o las que se basan en la servidumbre
de los trabajadores) se combinan con la proyección hacia fuera de las fronteras
nacionales (a través del colonialismo, el comercio internacional, la exportación de
capitales, la difusión de valores y pautas culturales). En algunos periodos la expansión
“hacia adentro” adquiere mayor dinamismo, en otros, toma la delantera la expansión
internacional, el control de nuevo territorios, etc. (Vilas 2000). Una perspectiva de largo
plazo indica que los períodos de predominio de la expansión transterritorial del capital son
la culminación de un ciclo largo cuyo primer momento es dinamizado por el predominio
de la acumulación "hacia adentro". Es esta etapa, de primacía de la “economía real”, es
decir de la producción de bienes y servicios, la que genera las condiciones para el
relanzamiento internacional de las inversiones. En tal sentido, el período de aceleración de
la globalización que tuvo lugar en las décadas de 1980 y 1990 no constituye el comienzo
de una nueva etapa, mucho menos el inicio de una nueva era, como a veces se ha pensado,
sino al contrario la culminación del ciclo de acumulación que se había abierto casi setenta
años antes.

El paso al momento de la expansión transterritorial del capital siempre está ligado a la

"financierización" amplia de la economía. El predomino del capital financiero respecto del
capital productivo, que se expresa por ejemplo en las mayores ganancias que pueden
alcanzarse en los negocios financieros que en la inversión productiva, es la condición de
posibilidad de la ampliación y la aceleración de la circulación internacional del capital.
Solamente el dinero en todas sus formas y modalidades (billetes, instrumentos bancarios y
financieros, bonos, papeles de comercio, etc.) puede circular rápidamente y moverse de un
país a otro: son los llamados “activos líquidos”. En cambio las minas, los campos, las
fábricas, es decir los “activos físicos” están “atados” al suelo y al país y su valor sólo
puede trasladarse físicamente y desplazarse internacionalmente si previamente se lo
convierte en activos líquidos. A su vez, la mayor velocidad y proyecciones de la movilidad
geográfica del capital financiero han sido favorecidas, en todos los tiempos, por cambios
importantes en la tecnología informática. En la etapa anterior de expansión global del
capitalismo (1870s-1920s) ese salto estuvo protagonizado por el telégrafo, el teléfono y la
radiofonía. Hoy, son los desarrollos y aplicaciones en materia de informática,
microelectrónica y similares.

El primer gran momento de la globalización ocurrió en los siglos XV y XVI y tuvo su

origen, lo mismo que el Estado moderno y el capitalismo, en algunas regiones de Europa.
El dinamismo expansivo del capitalismo, asociado al nuevo espíritu intelectual y político
de la época, impulsó la apertura de nuevas fronteras para los procesos de acumulación: es
el momento de los grandes descubrimientos, la circunnavegación del Africa por los
portugueses, el descubrimiento de América por los españoles, la instalación de Holanda en
Asia, etc. El desarrollo de la ciencia y su aplicación a la producción facilitó la conquista de

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nuevas fuentes de materias primas y de productos de consumo suntuario, así como la
implantación política y militar en territorios cuyas poblaciones fueron integradas a esta
primera ola de globalización por la vía del sojuzgamiento colonial y la mutación cultural.
Los invasores trajeron nuevas enfermedades, nuevos cultivos y animales (arroz, caña de
azúcar, remolacha, cereales, ganado vacuno, equino y porcino) y nuevas prácticas
productivas a los territorios ocupados; los “nuevos mundos” enviaron metales preciosos y
una variedad de alimentos nuevos que se convertirían en parte integral de la dieta europea:
papa, tomate, maíz, cacao, etc. La revolución industrial de fines del siglo XVIII se financió
con el tesoro extraído de las colonias (Ferrer 1996, 2000; Vilas 1999).

En el medio siglo que corre entre la década de 1870 y finales de la de 1920 el

capitalismo se convirtió en el modo mundialmente dominante de organización de la
producción y el comercio tanto en el plano nacional como en el internacional. La
economías europeas y estadounidenses pasaron de la etapa competitiva a la formación
de grandes conglomerados monopólicos u oligopólicos; la exportación de capitales
desde Europa hacia el resto del mundo y, correlativamente, el endeudamiento de los
países receptores crecieron en proporciones gigantescas; decenas de millones de
trabajadores manuales, y sus familias, emigraron desde Europa hacia Estados Unidos y
América del Sur. Mediante el Tratado de Berlín de 1871 las grandes potencias europeas
delimitaron sus respectivas áreas de influencia en Asia, Africa y América Latina; el
fenómeno del imperialismo (es decir, la subordinación económica, financiera y política
de los países menos desarrollados, pero manteniendo su independencia formal) definió
una nueva estructura de poder hegemonizada por Inglaterra. Sin embargo las tensiones y
conflictos generados por ese reparto entre los propios países de Europa, contribuirían
decisivamente al estallido de la gran guerra de 1914-18.

Durante todo este periodo el Estado actuó fundamentalmente como una herramienta
política de la expansión interna e internacional de la economía; sus ejércitos y armadas
garantizaban que los países deudores pagaran sus deudas e invadían, cañoneaban o
intervenían las aduanas de los rebeldes (o las tres cosas juntas); influían en la designación
de los gobernantes y sus decisiones políticas. La organización y la gestión de los grandes
intereses económicos corría por cuenta del “libre mercado”, es decir, de las grandes
corporaciones extranjeras y de los sectores de las clases dominantes locales que se
asociaron, de manera subordinada, a ellas. El Estado quedó reducido al papel de un
gendarme protector del orden interno y de la actividad económica de las oligarquías
locales: orden interno, conquistas territoriales, más unas pocas actividades en los áreas que
no resultaban rentables para los inversionistas privados.

Sobre todo en la década de 1920 la especulación con las materias primas y los bonos de las
deudas externas de los países de la periferia capitalista, estimulada por este esquema,
culminó con una gigantesca crisis en octubre de 1929 que comenzó en Nueva York y
rápidamente se extendió por todo el mundo. El intercambio comercial internacional se
fragmentó, lo mismo que el sistema multilateral de pagos (es decir la posibilidad de que los
saldos de los intercambios comerciales, las transacciones financieras y las inversiones de
capital entre diversos países pudieran compensarse o ser utilizados para saldar deudas con
otras partes). Tanto en los países desarrollados como en los atrasados el Estado tuvo que
abandonar su posición de “dejar hacer” a los bancos, las bolsas y las grandes empresas,
dada la responsabilidad de todas ellas en la gestación y estallido de la crisis. Para manejar
la crisis y salir de ella, la intervención estatal fue considerada ineludible. Al igual que lo
que ocurriría en nuestros días, el Estado debió salir a pagar los platos rotos del mercado, a

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implementar nuevos mecanismos de política económica y social y a asumir objetivos de
desarrollo nacional. La necesidad de salir de la crisis en que culminó la etapa de
globalización acelerada del periodo 1870-1930 aconsejó fortalecer las capacidades de
gestión de los estados y reorientar “hacia adentro” la dinámica económica, prestando
mucha más atención a la “economía real” (es decir, la producción y el empleo, el
desarrollo científico y técnico) que a la expansión transnacional (o globalización, como
ahora se la llama). El nacionalismo económico nazi y fascista, la teoría económica de
Keynes, el New Deal estadounidense, la socialdemocracia europea, estimularon esta
reorientación y dotaron al Estado de nuevas funciones en la economía y en la sociedad. En
la Unión Soviética ya desde la década de 1920 el Estado había sido dotado de amplias
facultades y recursos de organización y conducción de la economía, como parte de la
transformación radical del conjunto de relaciones sociales impulsada por la revolución
bolchevique de 1917.

Se inició así una etapa “des-globalizadora”, a lo que contribuyó también el conflicto bélico
que estalló en 1939 y que involucró, directa e indirectamente, a todos los países del globo.
Concluida la guerra en 1945, la “guerra fría” (es decir la confrontación política entre el
bloque de naciones hegemonizado por EEUU y el hegemonizado por la Unión Soviética)
introdujo una nueva división política, militar e ideológica en el mundo. Parte importante de
Europa Central, China y otros países de Asia decidieron apartarse del sistema capitalista, y
varios nuevos Estados del “Tercer mundo” (denominación que abarcaba, genéricamente, a
América Latina y el Caribe, Africa y partes de Asia y Medio Oriente) intentaron escoger
una "tercera vía" de desarrollo entre el capitalismo y el socialismo. Este período alcanzó
su momento de mayor auge en las tres décadas posteriores a la segunda guerra mundial. En
ese lapso las políticas de los principales países capitalistas de Europa definieron como
interlocutores privilegiados del Estado a las empresas que producían para los mercados
internos y a los trabajadores organizados en sindicatos. La orientación del conjunto de la
actividad económica hacia el mercado nacional creó condiciones para mejorar los salarios
y los niveles de vida de los trabajadores y los sectores medios. Se desarrolló un amplio
sistema público de bienestar y seguridad social, regulación del mercado de trabajo,
regulación de precios salarios y rentabilidad empresaria, sistema impositivo progresivo,
etc. Estas nuevas responsabilidades públicas estimularon el desarrollo de la planificación
económica y social, tanto en el nivel nacional como en el regional y el local. La
universalización del sufragio y la libertad de organización sindical ampliaron los alcances
de la democracia política y enfatizaron su eficacia social.

Esto es lo que se conoció en Europa como Estado de bienestar. El Estado de bienestar

puede ser visto así como el producto de un compromiso entre las clases empresarias y los
trabajadores organizados en sindicatos poderosos y partidos políticos de fuerte
convocatoria electoral, en el que éstas obtenían importantes beneficios en materia laboral,
condiciones de vida, democratización de las relaciones económicas y sociales, etc. y
aquéllas sacrificaban parte de sus ganancias a cambio de mantener a parte importante de
las clases populares “a salvo” de opciones políticas comunistas. En este sentido, el Estado
de bienestar fue un producto de la guerra fría y una respuesta a ella, pero también un fruto
de las demandas, movilizaciones y luchas de las clases trabajadoras. El Estado asumió un
papel activo de regulador de la dinámica social en una interlocución permanente con las
cámaras empresariales y las centrales sindicales; la socialdemocracia alemana y
escandinava, el laborismo inglés, el socialismo y la democracia cristiana en Italia, dieron
expresión política a este Estado de bienestar. Su cometido fundamental no era únicamente

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promover el desarrollo económico capitalista, sino ampliar las fronteras de la democracia
desde lo político-institucional a lo económico y lo social.

Como toda fórmula de compromiso, la del Estado de bienestar estuvo sacudida por agudas
contradicciones. La viabilidad política y fiscal del Estado de bienestar está condicionada
por la capacidad del sector público para captar y movilizar los recursos necesarios para su
financiamiento, y al mismo tiempo garantizar una adecuada tasa de ganancia al capital. Se
requiere, como mínimo, una presión tributaria que aporte recursos para el financiamiento
del bienestar, sin que esa carga genere desestímulos a la inversión de capital (es decir, que
los impuestos que deben pagar los capitalistas por las ganancias que obtienen no sean tan
altos que les quiten incentivos a la inversión), y el auspicio y promoción de sistemas de
innovación técnica y científica que garanticen la elevación sostenida de la productividad
del trabajo y de la eficiencia de la gestión pública de la expandida burocracia demandada
por la administración del ampliado aparato estatal. Llega un momento sin embargo en que
este equilibrio solo puede ser mantenido con costos crecientes (reducción de la tasa de
acumulación y de crecimiento por caída de la rentabilidad del capital, deterioro de la
productividad, pérdida de mercados externos, inflación, caída de los niveles de bienestar,
crecimiento del desempleo, entre otros). En estas condiciones, las empresas buscan
instalarse en países menos desarrollados donde los costos de producción (impuestos,
salarios, seguridad social) son más bajos, lo cual alimenta la protesta de los trabajadores
que ven perder puestos de trabajo en sus propios países. Los costos también son de índole
política: por ejemplo, reducción de la base electoral de los partidos que apoyan este tipo de
equilibrios, pérdida de legitimidad, xenofobia, búsqueda de soluciones alternativas por
derecha y por izquierda.

Aparece en consecuencia el fantasma de la inestabilidad política y la ingobernabilidad.

Vale decir, el peligro de que el Estado deje de ser capaz de procesar con eficacia las
demandas cruzadas que le formulan los actores del mercado y de la sociedad, y de
adaptarse a los nuevos escenarios internacionales. En Europa occidental y en Estados
Unidos este período de crisis se extendió desde finales de la década de 1960 hasta
principios de la de 1980. Los factores endógenos que se acaba de mencionar se vieron
agravados por el impacto de la guerra de Vietnam en Estados Unidos y por el alza de los
precios del petróleo en Europa. En América Latina, donde el Estado de bienestar nunca fue
una realidad plena, el esquema culminó su crisis en 1982. Estos acontecimientos diseñaron
el escenario y las condiciones para el relanzamiento de la globalización capitalista y el
auge del neoliberalismo.

3. Globalización, neoliberalismo y crisis

A partir de principios de la década de 1970 una variedad de factores contribuyeron
a generar una creciente liquidez de la economía internacional que llegaría a alcanzar
niveles desproporcionados respecto de la magnitud de la economía real, lo cual dio pie a
gigantescas transacciones financieras especulativas. La magnitud de la circulación
internacional de capitales líquidos superó con creces al valor del intercambio comercial y
al de la producción mundial. Por cada 100 dólares de inversión en activos fijos ( o sea en
yacimientos minerales, tierras, producción industrial, y similares) en todo el mundo, los
préstamos alcanzaban a mediados de la década de 1960 a 6.2 dólares, mientras que hacia
fines de la década de 1990 llegaban a 130 dólares. Con relación al comercio internacional
las relaciones eran de 7.5 y 105. Es decir, había más dinero dando vueltas en la forma de
papeles, bonos, títulos, etc. que bajo la forma de bienes y de inversión productiva (Vilas
2005a). La elevada disponibilidad de fondos líquidos permitió a los gobiernos de los

10
países menos desarrollados, entre ellos los de América Latina, tomar empréstitos y
endeudarse más allá de toda prudencia. En algunos casos ese endeudamiento se destinó a
sostener el ritmo de crecimiento económico, ampliar o modernizar infraestructura y
financiar el desarrollo a pesar de la exigüidad de los recursos propios; en otros tuvo como
finalidad principal financiar la carrera armamentista de algunos regímenes militares; en
otros más, fue un mecanismo de enriquecimiento de los grupos de poder y de transferencia
de recursos hacia los llamados “paraísos fiscales”. Las tasas de interés eran bajas, los
plazos extensos, los requisitos muy flexibles.

Contraer deuda en el exterior fue visto también como una alternativa a modernizar y dotar
de más eficiencia a los sistemas tributarios internos e imprimirles un sesgo más progresivo
(es decir, gravar proporcionalmente más al capital que al trabajo, al consumo suntuario que
al consumo básico, a los más ricos que a los sectores medios o a los más pobres). En vez
de presionar sobre los grupos de más poder económico en el país de uno –grupos que
además tenían influencia fuerte en los gobiernos— los gobiernos consideraron más
conveniente tomar prestado de los bancos internacionales, que preguntaban poco y tenían
dinero de sobra. Pero cuando las condiciones del mercado financiero internacional
cambiaron y, sobre todo, cuando la Reserva Federal de Estados Unidos elevó las tasas de
interés en respuesta a los propios problemas internos de la economía de ese país, los países
del “Tercer mundo” se encontraron con que no podían pagar sus deudas y nadie quería
prestarles fondos frescos.

La “crisis de la deuda” que así estalló en la segunda mitad de 1982 proyectó sus efectos
nocivos durante toda la década, que se convirtió en “la década perdida” para el desarrollo
de América Latina.

El gráfico siguiente muestra uno de los efectos más notorios de la crisis y de las medidas
que los países adoptaron en respuesta a las recomendaciones recién señaladas. El
crecimiento de la pobreza y la indigencia fue vertiginoso durante toda la década de 1980 y
continuó, aunque desacelerado, a lo largo del periodo posterior. En el origen de este
masivo deterioro de la calidad de vida de entre la mitad y dos tercios de la población
latinoamericana se encuentran la pérdida de empleos por la crisis y luego por la
privatización de empresas estatales, el crecimiento del trabajo “en negro”, el deterioro de
los salarios reales.

11
 América Latina: Población pobre e indigente, 1970-2002 (en millones)

250

200

150
Población
Pobreza
Indigentes

100

50

0
1970 1980 1990 1997 1999 2000 2001 2002
Año
Fuente: CEPAL

En estas condiciones de amplia vulnerabilidad social, las presiones externas y el

predominio político de los grupos de poder económico impulsaron un cambio en la
concepción del papel del Estado en la economía y en la sociedad. Al contrario del papel
activo del Estado que desde la década de 1930 se reconocía ampliamente y del rol
estratégico que le cabía en la promoción del desarrollo económico y el bienestar social, se
afirmó ahora el carácter nocivo de las intervenciones estatales y se las culpó del estallido
de la crisis. Por lo tanto, lo mismo que se pensaba en el siglo XIX y hasta la crisis de 1929,
volvió a afirmarse que el Estado debía “dejar hacer” al mercado: es decir, a los actores
económicos más poderosos. Los gobiernos de los principales países desarrollados, los
grandes organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco
Mundial) y los bancos acreedores se pusieron de acuerdo para presionar a los deudores a
adoptar un conjunto de reformas políticas, económicas e institucionales que garantizaran
su cumplimiento de los compromisos contraídos; ante el peligro de que los deudores se
negaran a pagar sus deudas, ofrecieron, a cambio de la ejecución de esas reformas, el
refinanciamiento de las deudas (o sea, dinero fresco y endeudamiento nuevo para pagar
deudas viejas) pero a tasas de interés más elevadas. La debilidad política de los gobiernos
de estos países –algunos de ellos dictaduras militares, regímenes corruptos o fraudulentos,
o incluso frágiles democracias recién recuperadas— impidió la búsqueda de soluciones
alternativas. Los intereses de los grandes grupos financieros transnacionales se
convirtieron en el eje de la política económica así recomendada e impuesta a los gobiernos
de los países endeudados. El Estado de bienestar, que nunca había alcanzado en América
Latina el desarrollo y la solidez de Europa, fue de todos modos desmantelado. “Achicar el
Estado es agrandar la Nación” se convirtió en una de las dos consignas de este regreso de
las concepciones de política económica del liberalismo del siglo XIX. La otra consigna fue
“No hay alternativas” a las reformas recomendadas, descalificando así los intentos de
implementar ajustes y modificaciones que no descargaran su costo sobre los hombros y los
bolsillos de las mayorías populares.

12
El conjunto de políticas recomendadas o impuestas desde los centros del poder
financiero internacional es conocido como “Consenso de Washington”, en alusión a la
coincidencia de enfoque y objetivos de tres organismos que tienen sede en esa ciudad de
Estados Unidos: el departamento del Tesoro del gobierno estadounidense, el Fondo
Monetario Internacional, y el Banco Mundial. Más allá de recomendaciones específicas
y de acciones puntuales, el “Consenso de Washington” se asentó sobre tres premisas
básicas: 1) la reactivación económica de América Latina, y su crecimiento sostenido,
dependen de un fluido ingreso de inversiones extranjeras; 2) para atraer esas inversiones
los gobiernos deben dar la más amplia libertad a los mercados absteniéndose de
intervenciones estatales puesto que éstas distorsionan los incentivos, desvían recursos e
introducen irracionalidad; 3) los gobiernos deben ejecutar amplias reformas político-
institucionales “de libre mercado” eliminado controles, restricciones, subsidios y
regulaciones. Asentados en estas tres premisas figuran dos supuestos que, lo mismo que
aquéllas, fueron asumidos como verdades autoevidentes: i) el Estado y la política
generan distorsiones e irracionalidades en la vida económica, de ahí la necesidad de
reducir al mínimo su intervención en ese terreno; ii) la dinámica inmanente de los
mercados genera un efecto de “derrame” (spill over) de sus beneficios al conjunto de la
sociedad. Desde el punto de la teoría, se trató de una adaptación, o actualización, de las
viejas premisas del liberalismo económico del siglo XIX a los escenarios y los actores
de fines del siglo XX; de ahí la denominación de neoliberalismo asignada a este
conjunto de premisas y recomendaciones.

Las políticas del Consenso de Washington propugnaron en consecuencia la

liberalización amplia de la economía, asumiendo que ella favorecería una asignación
racional de los recursos y la recomposición de los flujos de inversión externa
(Williamson 1990, 1993). Se esperaba como resultados la recuperación de la
competitividad externa y el reinicio del crecimiento en un ambiente de estabilidad
macroeconómica. El Estado debía limitarse a proveer de seguridad jurídica y política a
la propiedad privada y a las transacciones entre los agentes de la economía y a
garantizar el efectivo respeto del nuevo marco normativo presidido por la vigencia más
amplia de la oferta y la demanda.

En realidad estos objetivos instrumentales y su amplio marketing mediático apuntaban a

la concreción de un objetivo sustantivo: permitir la continuidad del esquema de fuerte
endeudamiento externo que había caracterizado a la década anterior a la crisis de 1982 y
que la mora en los pagos por el alza de las tasas de interés ponía en riesgo. Ese
endeudamiento había sido estimulado por encima de toda prudencia por los bancos
ahora al borde de la quiebra por la crisis de sus deudores. La ejecución de las reformas
fue la condición para el regreso de éstos a los mercados financieros internacionales. La
reestructuración y el refinanciamiento de sus pasivos permitieron dar continuidad a los
pagos externos a costa de mayor endeudamiento, alejando el peligro de bancarrota que
un default generalizado podría haber significado para los bancos acreedores y el
sistema financiero internacional en su conjunto.

También influyeron en la amplia aceptación oficial y académica del neoliberalismo

varias transformaciones que estaban teniendo lugar en la construcción social del
conocimiento económico, es decir en el proceso de formulación y difusión de las ideas
económicas y en la gravitación de factores institucionales, políticos, culturales, intereses
profesionales, etcétera, en ese proceso. La formación académica de los economistas, la
participación en seminarios, conferencias y asociaciones profesionales, la publicación

13
de artículos en determinadas revistas profesionales, la vinculación laboral a empresas de
consultoría y a organismos internacionales, contribuyen decisivamente a la formación
de paradigmas, teorías y modas intelectuales. La rotación de los economistas entre
universidades, asesorías a gobiernos, contrataciones con consultoras e investigaciones
promovidas por organismos financieros multilaterales, son factores determinantes en la
instalación de una especie de sentido común de la profesión. De la mano de una nueva
generación de economistas formados en algunas universidades de Estados Unidos, o
vinculados a los proyectos promovidos por el Banco Mundial y organismos similares,
las premisas de la economía neoclásica encontraron nuevo vigor en América Latina
(Bouzas y Ffrench-Davis 2005). Debe mencionarse, en este mismo sentido, una
interpretación de los procesos económicos y financieros transnacionales, que dio por
sentada la incompatibilidad entre ellos y el Estado, anticipando el supuestamente
inevitable “fin del Estado-nación” (Ohmae 1997; Hardt y Negri 2000) por efecto de la
globalización. El Estado fue presentado ya como un obstáculo (por lo tanto, algo que
debía ser reducido a sus dimensiones y acciones mínimas), ya como una víctima de la
globalización (en consecuencia, un inevitable perdedor). En el primer caso, la tesis del
“fin del Estado” reflejaba el interés de los actores que más ganancias sacaban de los
procesos de globalización de reducir a un mínimo la gestión estatal y sobre todo acotar
las intervenciones estatales que de alguna manera se hicieran cargo de las demandas de
las clases trabajadoras. En el segundo caso, la tesis del “fin del Estado” presentó como
algo inevitable, ajeno a la voluntad de los hombres y producto de la dinámica
ideológicamente neutra de la ciencia y la técnica lo que en verdad era el producto de
decisiones racionales adoptadas por actores específicos en situaciones concretas y en
función de determinados intereses políticos económicos. Es decir, se dejó de lado el
análisis del modo en que la promoción política de la globalización contribuyó a ahondar
las asimetrías de poder y las desigualdades sociales, científicas y económicas
características del orden internacional. Este enfoque ideológicamente sesgado dejó de
lado la amplia evidencia que destacaba el papel activo del Estado en la promoción de la
globalización, a través de una variedad importante de acciones: eliminación de barreras
aduaneras, devaluación de la moneda local, desmantelamiento de las instituciones de
regulación y control, privatización de servicios públicos, subsidios a la inversión
extranjera, etc. (Panitch 1997; Jameson 2000; Vilas 2005a).

Los resultados de la ejecución de las políticas del “Consenso de Washington” fueron

perjudiciales para grandes sectores de la población en toda Latinoamérica, y
beneficiosos para pequeños grupos que vieron incrementado su poder económico y su
gravitación social. Durante gran parte de la década de 1990 se alcanzó una cierta
estabilidad de precios, especialmente en comparación con los altos registros
inflacionarios de los años ochenta, pero esto no sirvió para reactivar la economía ni el
empleo. El crecimiento del producto fue errático: uno o dos años de crecimiento eran
sucedidos por otros tantos de caída, acentuando la inestabilidad general. El gráfico
siguiente muestra la incapacidad de las políticas del “Consenso de Washington” de
alcanzar un ritmo estable de crecimiento económico; las oscilaciones fueron más
bruscas y pronunciadas en Argentina que en el resto del continente, y los “rebotes” cada
vez menos pronunciados. El empleo se reactivó moderadamente, pero a fines de la
década de 1990 casi la mitad de la población estaba sin trabajo y a su vez la mitad de los
que trabajaba lo hacía en el sector informal (“en negro”) es decir en condiciones de
inestabilidad, remuneraciones menores, sin protección social, etc. El cambio de
tendencia que se advierte en los años finales cubiertos por el gráfico ilustra el efecto del
abandono de los esquemas neoliberales, a lo que se hará referencia en más adelante.

14
 Gráfico 2. América Latina y Argentina: PIB por habitante (Tasas anuales de variación)

10

0
83

84

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02

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99

00

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03

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05
19

19

19

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19

19

19

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19

10

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20
América Latina
%

Argentina

-5

-10

-15
Fuente: CEPAL
Años

Este conjunto de factores limitó los resultados de las políticas de combate a la pobreza y
la indigencia, que, ya se vio, siguieron creciendo durante todo el periodo, alimentando
el ahondamiento de la desigualdad social. A fines de la década de 1990 y principios de
la actual varios organismos internacionales y especialistas reconocieron que, después de
más de una década de aplicación del “Consenso de Washington” en América Latina,
ésta era la región del mundo que presentaba las mayores desigualdades sociales,
mayores y más profundas incluso que las que existían en países y continentes mucho
menos desarrollados (por ejemplo BID 1998; Portes y Hoffman 2003; United Nations
2005).

4. Argentina
Argentina siguió en estos asuntos, en líneas generales, un recorrido similar al del
conjunto de América Latina. La crisis de 1929-30 creó condiciones para que, mediante
un golpe de Estado, la oligarquía agroexportadora regresara al ejercicio directo del
gobierno; forzada por la crisis recurrió a ampliar los instrumentos y los alcances de
intervención del Estado en la economía en su propio beneficio, para proteger la
estructura agroexportadora, hasta donde fuera posible, del impacto del descalabro
internacional. La caída de las importaciones y de las exportaciones abrió la oportunidad
para ampliar el abastecimiento del mercado nacional con bienes producidos localmente,
dando lugar a un proceso de sustitución de importaciones que databa de antes de la
crisis pero que ahora, por la fuerza de las circunstancias, alcanzó nuevo vigor. El Estado
oligárquico no estimuló este proceso mediante políticas activas (por ejemplo, créditos,
regímenes de promoción, incentivos impositivos u otros), porque el pensamiento
dominante entendía, erróneamente, que después de la crisis, la economía internacional
volvería a ser como antes de ella. Sin embargo la industrialización provocó la
progresiva diferenciación de la estructura social argentina, sobre todo en las ciudades.
Favoreció el surgimiento de una nueva clase empresaria industrial, en parte de origen
inmigratorio europeo, y el crecimiento de la clase obrera y sus organizaciones

15
sindicales, como resultado de las migraciones de trabajadores expulsados por la crisis
agrícola de los campos y los pueblos y atraídos por las nuevas perspectivas de empleo
en las ciudades. El interés en la industrialización y en un involucramiento activo del
Estado en el desarrollo económico también existía en sectores de las Fuerzas Armadas;
en la década de 1920 habían impulsado, con el gobierno de Hipólito Yrigoyen, la
creación de la empresa estatal petrolera YPF, y la experiencia de la guerra de 1939-45
enseñaba que el potencial bélico de un Estado requiere que éste cuente con una base
económica y social sólida e integrada en torno a una definición soberana de los intereses
nacionales. Por diferentes caminos, todos estos actores concluían que para que tal cosa
fuera posible era imprescindible alcanzar el poder político, reduciendo drásticamente la
gravitación de los grupos tradicionales y de los intereses externos. En síntesis: un
Estado que institucionalizara las nuevas relaciones de poder en las que la coalición
industrialista, democratizadora y nacionalista expresada políticamente en el peronismo,
se hiciera cargo del Estado y lo rediseñara y reorientara en función de objetivos de
soberanía, desarrollo independiente y justicia social. La Constitución reformada en 1949
fue la expresión jurídica de esta nueva estructura de poder. Se nacionalizaron las fuentes
de energía, el Estado se hizo cargo del comercio exterior y, a través de un número
importante de empresas estatales, de la generación y distribución de bienes y servicios
estratégicos para el crecimiento y el bienestar; se declaró la función social de la
propiedad privada; la cultura nacional y los derechos de los trabajadores alcanzaron
jerarquía constitucional.

El golpe militar de 1955 derrocó al gobierno peronista y derogó la Constitución

reformada en 1949, pero el Estado desarrollista e intervencionista mantuvo su vigencia
en sus grandes lineamientos generales, en la medida en que respondía a los intereses de
amplios sectores de la economía nacional. En efecto: para entonces Argentina contaba
con una burguesía industrial relativamente autónoma respecto de la oligarquía
agropecuaria y de las corporaciones extranjeras, pero dependiente de las políticas
públicas para sostener y ampliar sus niveles de actividad. Una burguesía industrial que
detestaba el activismo sindical pero que estaba forzada a negociar con los sindicatos
ciertas condiciones laborales mínimas; además, en la medida en que seguía siendo una
burguesía industrial proveedora del mercado interno, y siendo los salarios la fuente
generadora principal de la demanda interna, los industriales, simplemente en defensa de
sus propios intereses de clase, debían mantener canales de diálogo y negociación con las
organizaciones sindicales. Por otro lado, el movimiento obrero había alcanzado una
gravitación institucional y cultural en la sociedad argentina que le permitió resistir los
ataques de los sectores más reaccionarios de la nueva coalición gobernante. Así pues, si
el nuevo escenario político significó una pérdida de poder para las clases populares y
una redefinición de las relaciones de poder dentro de las clases propietarias, el Estado
interventor y desarrollista mantuvo su vigencia, aunque reorientando su funcionamiento
de acuerdo a las modificaciones experimentadas en la estructura de poder social.

A lo largo del periodo que corre entre 1955 y 1990 las tensiones así generadas (a las que
hay que agregar las diferentes modalidades de vinculación de la burguesía local con los
actores y mercados extranjeros a partir de la década de 1960) condujeron a dos grandes
rupturas institucionales, en 1966 y en 1976. Ambas significaron un avance político de
los grupos más conservadores y mejor vinculados con el capitalismo transnacional,
sobre todo la de 1976, pero ninguna de ellas significó un cuestionamiento de fondo al
Estado interventor, sino fundamentalmente de aquellos aspectos de su organización y su
funcionamiento que de alguna manera expresaban intereses de sectores sociales más

16
amplios –por ejemplo trabajadores, clases medias, pequeñas y medianas empresas,
industrias orientadas hacia el mercado interno. Con el régimen militar instaurado en
1976 el Estado se convirtió no sólo en una brutal maquinaria represiva, sino también en
una bomba succionadora de ingresos de las clases trabajadoras y medias en beneficio de
los grupos de mayor poder económico, anticipando en esto último el que sería uno de
los aspectos más sobresalientes de la década de 1990.1

Debe señalarse asimismo que el papel estratégico del Estado para que determinados
grupos y sectores pudieran realizar sus intereses, obtener ganancias y alcanzar
posiciones de poder dio pie a que muchos de esos grupos y sectores llegaran a
considerar al Estado como una especie de botín de guerra o, por lo menos, como una
fuente de ganancias y de empleos en detrimento de objetivos colectivos, intereses
nacionales y eficacia institucional. La calidad de los servicios públicos se deterioró, las
empresas estatales fueron desfinanciadas y convertidas en garantes de la toma de
créditos externos, la calidad del empleo público se derrumbó. A la postre, estos factores
habrían de avalar en la década de 1990 las argumentaciones de los organismos
financieros internacionales, el gobierno de Estados Unidos, las grandes corporaciones
transnacionales, y los grupos locales económicamente dominantes más vinculados a
ellos en favor de políticas que favorecieran activamente a los procesos de globalización.
Lo mismo que en otros países de América Latina, el desmanejo económico de la
dictadura y en particular el endeudamiento externo imprudente, y las limitaciones de la
primera generación de gobiernos que protagonizaron la “transición a la democracia” en
la década de 1980, crearon las condiciones para que, también como en otros países de la
región, Argentina ingresara de lleno, a fines de la década de 1980, a la órbita del
neoliberalismo y el “Consenso de Washington”.

En virtud de todo esto, el Estado argentino privatizó sus empresas, desreguló el

comercio exterior, el sistema financiero y el mercado de trabajo, privatizó todo tipo de
servicios públicos así como el sistema de previsión social. Todos estas actividades y
facultades fueron transferidas al “mercado”, es decir a los grandes conglomerados y
grupos económicos y financieros, locales y extranjeros. Después de unos pocos años,
los resultados quedaron a la vista: una extraordinaria concentración de la propiedad y
los ingresos, aumento de la población en condición de pobreza, deterioro de los salarios
reales y del empleo, crecimiento del trabajo “en negro”, extranjerización de sectores
estratégicos de la economía, y una gigantesca transferencia de ingresos a costa de los
asalariados (Basualdo 2005, 2000; Aspiazu 1998; Schvarzer 1998). Argentina achicó el
aparato administrativo de su Estado nacional mucho más que otros países
latinoamericanos embarcados en procesos similares (Oszlak 2003; Pereyra 2000); a
fines de la década de 1990 los gobiernos que recomendaban “achicar el Estado” tenían
aparatos estatales mucho más amplios y de mayor gravitación económico-financiera que
los de Argentina y Chile (cfr. el cuadro siguiente). Sin embargo este “achicamiento” del
Estado nacional, motivado por la necesidad de dar cumplimiento a las metas fiscales
impuestas por los organismos multilaterales de crédito, fue compatible y frecuentemente
se apoyó en una inflación de los aparatos estatales provinciales, merced a una curiosa y
muy criticada política de descentralización (Oszlak 2003; Vilas 2003).

1
Basualdo (2006) es el estudio más completo sobre la evolución económica y social, y las políticas
respectivas, de la segunda mitad del siglo XX y los inicios del actual.

17
 TAMAÑO RELATIVO DEL ESTADO EN VARIOS PAISES A FINES DE LA DECADA DE 1990

PAIS CONSUMO DEL GOBIERNO(*) GASTO PUBLICO CORRIENTE

(**)
ARGENTINA 3 1.1
ALEMANIA 20 32.1
CHILE 6 17.3
COREA 12 14.7
ESPAÑA 16 34.9
ESTADOS UNIDOS 16 21
FRANCIA 19 44.6
ITALIA 16 45.4
MALASIA 11 15.5
REINO UNIDO 21 39.6
SUECIA 26 43.2

(*) Como % del PIB, 1998

(**) Como % del PIB, 1997
Fuente: World Bank (1999) cuadros 13 y 14.

El achicamiento “físico” del Estado implicó además, por el modo en que se llevó a
cabo, una paralela transferencia de facultades políticas de conducción y control, en
beneficio de los grandes grupos económicos. El Estado abdicó soberanía frente a los
actores más poderosos del mercado, nativos y extranjeros. La privatización de empresas
estatales como YPF, Gas del Estado, Yacimientos Carboníferos Fiscales, Aerolíneas
Argentinas, Obras Sanitarias de la Nación y otras, además de transferir recursos
estratégicos a manos privadas, muchas de ellas filiales o subsidiarias de corporaciones
transnacionales, entregó a los nuevos titulares, en los hechos, el diseño y el manejo de
las políticas de los sectores respectivos. Por lo tanto, subordinó cuestiones del más alto
interés nacional, a las particulares conveniencias e intereses comerciales o financieros
de los nuevos titulares, y a planes de operación formulados, muchas veces, fuera del
país y como parte de una estrategia global de la corporación madre. Las dificultades que
hoy experimenta Argentina en materia energética deben mucho a esta abdicación de
facultades y responsabilidades políticas. Obviamente las empresas prefirieron continuar
con la explotación de las fuentes energéticas previamente desarrolladas por el estado,
que embarcarse en nuevas exploraciones que habrían demandado una inversión
importante y afectado la rentabilidad de corto plazo.

Algo similar puede señalarse en materia de transportes. La privatización ferroviaria y la

eliminación de ramales, que derivaron cargas y pasajeros hacia el transporte automotriz,
no fue complementada con una política de desarrollo de la infraestructura vial. Además
de una fuerte desarticulación del mercado nacional, habría que preguntarse cuánto de las
elevadas cifras de muertes por accidentes de tránsito en ruta se deben a esta abdicación
estatal. Por su lado, la privatización del sistema metropolitano de agua y saneamiento
implicó la delegación en la empresa concesionaria de la política de expansión del
servicio hacia los millones de habitantes que carecían de él, así como de la política
tarifaria. Abandonada a sus propios intereses comerciales, la empresa privada dio
prioridad a los sectores de mayor capacidad de pago que garantizaban una mayor
rentabilidad comercial, a la remesa de utilidades al exterior y a la distribución de
dividendos a sus accionistas, que al cumplimiento de sus compromisos contractuales.

Los ejemplos podrían sucederse, pero lo dicho es suficiente para ilustrar la dimensión
política y no sólo administrativa del “achicamiento” estatal. Ese achicamiento político

18
implicó la captura del estado por los grupos del poder económico más globalizado. El
estado fue convertido en instrumento estratégico para la fragmentación del mercado de
trabajo, la destrucción de conquistas laborales, el deterioro de la salud y la educación, el
retroceso científico técnico, el incremento exponencial del endeudamiento externo en
condiciones crecientemente onerosas. Al mismo tiempo, la reforma constitucional que
emergió del “pacto de Olivos” le quitó al estado nacional soberanía sobre los recursos
energéticos de la nación, facilitando su control y eventual dilapidación en beneficio de
intereses particulares locales y foráneos.

Por su parte, la contracción de los recursos financieros asignados a salud, educación,

seguridad social, contrastó con el incremento de los presupuestos que financiaban las
capacidades coactivas e imperativas del Estado y, sobre todo, la satisfacción de los
compromisos fiscales derivados del creciente endeudamiento externo. La prioridad
asignada a los compromisos derivados de la política de creciente endeudamiento
externo, respecto de los reclamos sociales originados en la creciente deuda social ilustra
bien las características fundamentales de los nuevos acomodos de poder. La atención
puesta por la mayor parte de la literatura referida a la reforma del Estado en cuestiones
instrumentales y procesales dificultó una clara conceptualización política de este
proceso. Conceptualización política no en términos de tal o cual ideología, sino en lo
que ese proceso denotó de cambios en las relaciones de poder y en la consiguiente
asignación de recursos y de distribución de ganancias y pérdidas entre actores. Mucho
más que una reforma institucional o administrativa del Estado, tuvo lugar su reforma
política, y en todo caso aquélla fue consecuencia directa de ésta.

A mediados-fines de la década de 1990 era evidente que el esquema globalizador

estaba generando tensiones y desajustes crecientes; la crisis mexicana de 1994, la de los
países asiáticos en 1997, y posteriormente la de Brasil, agregaron sus efectos a los que
ya venía generando el propio modelo económico-financiero implantado en Argentina.
El Gráfico 3 muestra la evolución de la proporción de población en condiciones de
pobreza y de la tasa de desempleo en el Gran Buenos Aires. El hecho de que la pobreza
creciera mucho más que el desempleo señala que no fue la pérdida de puestos de trabajo
la causa principal del empobrecimiento, sino el deterioro de los salarios reales de los
trabajadores, que no alcanzaban a cubrir la canasta básica de bienes y servicios. La
combinación de crecimiento de ambos factores se tradujo en un sostenido incremento en
la desigualdad social, medida por la evolución del coeficiente de Gini.2

2
Este coeficiente, llamado así por el apellido de su creador (el matemático italiano Corrado Gini) mide el
conjunto de desigualdades de ingresos en una sociedad en un momento dado. Sus valores oscilan entre 0
y 1: a mayor valor del coeficiente, más desigualdad.

19
 Gráfico 3. Pobreza, desempleo y distribución del ingreso en el Gran Buenos Aires

60

50

40

Pobreza
%

30 Desempleo
Índice de Gini

20

10

0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Año Fuente: INDEC

El impacto de todo esto en el tejido social fue severo. Entre octubre del 2000 y octubre
del 2001 la pobreza en hogares creció en el área metropolitana casi 25%, y la
concentración del ingreso, medida por el índice de Gini, subió del 41.2% en octubre
2000 a 44.8% en similar mes de 2001. La abierta responsabilidad del gobierno en el
agravamiento de la crisis y el consiguiente aumento de la vulnerabilidad social dieron
nuevos motivos para el repudio popular (cfr. el cuadro siguiente).

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD EN EL ÁREA METROPOLITANA, 2000-2002

Fecha de la Bajo la línea de Bajo la línea de Coeficiente Indice de

observación pobreza en % indigencia en % de Gini polarización*
Hogares Personas Hogares Personas
Oct. 2000 20.8 28.9 5.6 7.7 42.5 30.0
Mayo 2001 23.5 32.7 7.4 10.3 43.9 33.5
Oct. 2001 25.5 35.4 8.3 12.2 44.8 33.9
Mayo 2002 37.7 49.7 16.0 22.7 45.2 46.4
Oct. 2002 42.3 54.3 16.9 24.7 53.7 39.3
(*) Relación entre el ingreso medio del 10% más rico de los hogares y el del 10% más pobre.
Fuente: INDEC, Encuesta Permanente de Hogares.

Reducido a simple aparato de gestión de la especulación financiera y de garante del

orden público, desmantelados sus instrumentos de regulación, manejado por los
representantes de los grupos que habían lucrado con ese modelo, el Estado no estuvo en
condiciones no ya de anticipar la crisis, sino siquiera de prevenir sus efectos más
nocivos. La explosión de las protestas sociales, que culminarían con la caída del
gobierno en diciembre 2001 demostró que el Estado tampoco estaba en condiciones de
garantizar el orden social (Vilas 2004, 2005b).

20
5. Después el neoliberalismo
El capitalismo avanza de crisis en crisis en un persistente movimiento cíclico;
periodos de extraordinario auge anteceden a devastadores derrumbes; gran parte de los
activos físicos y financieros creados en el ascenso del ciclo se derrumban
estrepitosamente en la crisis. Esto es lo que explica, junto a otros factores, la
pendularidad que se advierte, en el largo plazo, entre permisividad y activismo estatal.
Una y otra son manifestaciones de la permanencia de la misión esencial del Estado por
encima de circunstancias particulares: garantizar las mejores condiciones para la
sustentabilidad del sistema económico que le sirve de base. Lo que hoy estamos viendo
en Estados Unidos y Europa frente a la crisis que estalló en octubre 2008, reproduce, a
grandes rasgos, lo que ya se vio tras la crisis de 1929-30. El Estado abandona su rol de
gendarme y asume un papel activo en una variedad de asuntos económicos –salvamento
de bancos, subsidios a empresas quebradas, programas sociales de emergencia, etc.—
para, como se dice corrientemente, “sacar las papas del fuego”.

El asunto central no es si el Estado interviene o no, sino en beneficio de quién

interviene, y si bien siempre se afirma que lo hace en defensa del “interés nacional”, ya
se señaló en una sección anterior de este capítulo que diferentes grupos y actores
sociales tienen diferentes concepciones de en qué consiste, y cómo se defiende, ese
“interés nacional”.

Un aspecto relevante de las crisis que a fines de la década de 1990 e inicios de la actual
asolaron a varios países de América del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,
Venezuela entre otros) es que, en virtud de los cambios políticos que han tenido lugar
en ellos, los gobiernos surgidos de elecciones plantean una fuerte asociación del interés
nacional de sus respectivos países con la soberanía y el bienestar de las clases
populares. A diferencia de la notable uniformidad neoliberal de las décadas de 1980 y
1990, predomina hoy una concepción del Estado como instrumento de desarrollo y de
bienestar e inclusión social.

Más allá de las especificidades de cada caso, es posible identificar algunos rasgos
recurrentes en todos ellos:

En primer lugar, una recuperación del Estado como herramienta de desarrollo y

bienestar. Esto se expresa en la adopción de políticas económicas y sociales activas y
en la ampliación de los espacios de autonomía para la toma de decisiones, tanto respecto
de los grupos de poder económico como en los escenarios internacionales. Un aspecto
muy publicitado es la recuperación de la propiedad y el control de recursos energéticos,
la creación de empresas públicas en sustitución de empresas transnacionales y el
estímulo a inversionistas domésticos (Argentina, Bolivia, Uruguay, Venezuela). El
Estado asume un papel más dinámico de regulación y orientación en áreas que
tradicionalmente pertenecieron al sector público de la economía y que fueron
privatizadas en décadas pasadas como parte del programa neoliberal. Pero a diferencia
de los regímenes populistas o nacionalistas del pasado, el enfoque es ahora selectivo y
no involucra un cuestionamiento de principio a la actividad privada o a las firmas
extranjeras. Los avances de Venezuela y Bolivia en la nacionalización de empresas
extranjeras en el terreno de la energía se están efectuando a través de negociaciones; en
Argentina, la reestatización de algunos servicios públicos (agua y saneamiento, correos,
control del espacio radioeléctrico) fue la respuesta a incumplimientos contractuales
graves por las empresas privadas que los operaban. La reestatización del servicio

21
metropolitano de agua y saneamiento en Uruguay se decidió a través de un plebiscito de
amplia participación ciudadana.

El reposicionamiento estatal expresa la intención de recuperar capacidad de decisión y

de conducción política en asuntos que, en las últimas décadas, fueron cedidas al
mercado y, en particular, a un mercado controlado por intereses externos. Las
privatizaciones de las décadas pasadas no sólo transfirieron al mercado la propiedad de
activos, sino también la definición de los objetivos de política pública y el diseño de
ésta en áreas estratégicas para el desarrollo y el bienestar de la población. Por lo tanto
más importante que medir si el Estado crece mucho (Bolivia, Venezuela) o poco
(Argentina, Brasil, Uruguay…) en términos de presupuesto o de su red administrativa,
es percibir el objetivo político de la recuperación estatal en función de objetivos de
mayor autonomía respecto de los intereses de corto plazo de los mercados, una
reinserción más equitativa y beneficiosa en la globalización, y una promoción más
decidida de un estilo de desarrollo que distribuya mejor los frutos del esfuerzo
colectivo.

En esta búsqueda de mayores espacios de autonomía política destacan asimismo las

decisiones de “desendeudamiento” adoptadas por Brasil y Argentina respecto del FMI.
Al saldar anticipadamente sus deudas con el organismo, utilizando reservas acumuladas
en virtud de una correcta administración fiscal, ambos países sacaron del juego a un
organismo que, en términos políticos, siempre actuó como un instrumento de presión de
los grupos del poder económico y del gobierno de Estados Unidos, y en asuntos
técnicos y de ética ha sido severamente cuestionado. Como resultado, los gobiernos
cuentan con mayores grados de libertad en la definición de objetivos, diseño de políticas
y orientación del desarrollo.

En segundo lugar, la adopción de políticas activas en materia de desarrollo

económico y social. La política social neoliberal de focalización y alivio de la pobreza
crítica es sustituida por una estrategia integral de intervenciones que apunta a remover
las causas profundas del fenómeno. La reactivación económica, el reposicionamiento de
la inversión pública en infraestructura, la promoción del empleo genuino, la mejora de
los salarios reales, un mejor acceso a recursos, etc., están permitiendo revertir el hasta
hace poco imparable crecimiento de la pobreza y la desigualdad social. Reforma agraria,
ambiciosos planes de apoyo a la pequeña y mediana empresa y a las economías
campesinas, desarrollo de la educación pública y agresiva expansión de la cobertura de
los sistemas públicos y gratuitos de salud, forman parte de la agenda de la política social
de los años recientes. Entre 2002 y 2006 el volumen de población latinoamericana en
condiciones de pobreza se redujo en casi 28 millones de personas, y el de indigentes en
unos 26 millones, representado 36.5% de la población en la primera categoría, y 13.4%
en la indigencia (CEPAL 2007).

El contraste entre aquella inercia y el panorama actual parece deberse principalmente a

las estrategias y políticas sociales y económicas puestas en ejecución. De acuerdo a un
reciente informe de la CEPAL son precisamente Argentina y Venezuela los países que
en los últimos tres años más han avanzado en la reducción de la pobreza, gracias a
estrategias y enfoques heterodoxos e integrales (CEPAL 2006). Es recién en años
recientes que el volumen absoluto de pobres comienza a disminuir, coincidiendo con el
abandono de las recomendaciones del “Consenso de Washington” en varios países de la
región. La calidad de las políticas hace la diferencia entre una asignación eficiente de

22
recursos y el derroche y la chapucería, del mismo modo que la gravitación política de
diferentes actores domésticos y externos plantea prioridades distintas respecto de la
asignación de esos recursos. En desigual medida, la llegada de estos gobiernos
reformistas implica un cambio en las relaciones de poder entre actores sociales y por
consiguiente en el modo en que las prioridades son definidas y los recursos distribuidos.

En tercer lugar un nuevo impulso a procesos de integración regional alternativos a la

propuesta ALCA del gobierno de los Estados Unidos. Esto abarca tanto la ampliación
del MERCOSUR para integrar a Venezuela como miembro pleno, como a la promoción
por Venezuela de una “Alternativa Bolivariana” de integración regional que a incluye
Cuba y Nicaragua, como a proyectos bi o plurinacionales de inversión en
infraestructura, desarrollo cultural, financiamiento, etc. de los que Venezuela es el más
visible impulsor –por ejemplo, el proyecto de gasoducto desde el Orinoco hasta el Río
de la Plata pasando por Brasil, Paraguay y Uruguay, la creación de un banco
sudamericano encargado del financiamiento de este tipo de emprendimientos multi
gubernamentales, la venta de petróleo a precios preferenciales a Cuba y Nicaragua, la
creación de una red de televisión cultural e información alternativa a la de los grandes
multimedios estadounidenses, etc. En conjunto estas acciones forman parte del objetivo
de ampliar los márgenes de decisión autónoma de la región y de alcanzar una inserción
más beneficiosa en los procesos y escenarios de la globalización. Una vez más debe
enfatizarse el carácter político de este impulso. Va más allá de la ampliación de
intercambios comerciales, desgravaciones arancelarias, coordinación o unificación de
políticas y asuntos similares, y se orienta también a generar instancias institucionales de
participación de los actores de la sociedad civil.

***
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