Apuntes para Una Nueva Reforma Educativa (MX 2019)

Apuntes para una nueva reforma educativa
Primera edición, 2019.
Autores:
José Humberto Trejo Catalán, Gerardo Cruz Reyes, Christian José Jiménez Costas,
José Antonio Pacheco Hernández, Fernando Mejía Botero, Juan José de la Mora González,
Mario Martínez Silva, Carolina Pano Fuentes, Chank’ in Joaquín Elías Paniagua,
Gustavo López Montiel y José Jaime Poy Reza
Diseño y Maquetado:
Luis Antonio Domínguez Coutiño.
ISBN del libro electrónico: 978-607-8364-84-8.

ISBN del libro impreso: 978-607-8364-81-7.
Hecho en México.
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La Biblioteca
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Comité Editorial de La Biblioteca.
A la memoria del maestro Polo.
Leopoldo Felipe Rodríguez Gutiérrez.
Hombre de luces y de lucha; trabajó incansablemente por la
superación del magisterio y la escuela pública.
Tabla de contenido
Prólogo
1. Apuntes para una nueva reforma educativa y el reto de la

profesionalización docente
José Humberto Trejo Catalán ............................................................................................................................................................ 17
2. Desafíos para la inclusión en el Sistema Educativo Mexicano

Gerardo Cruz Reyes ...................................................................................................................................................................................... 49
3. Análisis del estado actual de la educación en México 2018.

Elementos para la toma de decisiones de política pública
Christian José Jiménez Costas y José Antonio Pacheco Hernández ..................................... 68
4. Escuela multigrado en derecho propio. Una propuesta para México

Fernando Mejía Botero .............................................................................................................................................................................. 92
5. Un modelo educativo pertinente para México

Juan José de la Mora González .................................................................................................................................................... 107
6. Educación inclusiva: utopía, falacia y realidad (es)

Mario Martínez Silva ................................................................................................................................................................................... 125
7. Atención educativa a la diversidad étnica, lingüística y cultural de

México: el caso de la comunidad del Nahá
Carolina Pano Fuentes y Chank’ in Joaquín Elías Paniagua ............................................................... 149
8. Reflexiones y rutas para la (re)profesionalización del magisterio

José Humberto Trejo Catalán y Mario Martínez Silva .................................................................................. 174
9. Construyendo la carrera docente en México

Gustavo López Montiel ............................................................................................................................................................................. 200
10. Evaluación educativa y equidad social

José Jaime Poy Reza .................................................................................................................................................................................... 218
Prólogo
El presente volumen contiene una revisión a propósito de la Reforma Educa-
tiva que se gesta en este final del 2018 en el Sistema Educativo Mexicano y,
en general de estos procesos que son de la mayor trascendencia para modelar
nuestra sociedad en las próximas décadas. Los trabajos presentados son aportes
de docentes investigadores del Centro Regional de Formación Docente e In-
vestigación Educativa (CRESUR), así como docentes invitados y académicos
que generosamente colaboran en el propósito institucional de indagar sobre la
educación y el Sistema Educativo, de pensar sobre estos temas y, eventualmen-
te, imaginar propuestas que nos acerquen al ideal de contar con una educación
más pertinente, equitativa, incluyente y de calidad. Gracias a quienes colabo-
raron para el desarrollo de esta propuesta, a quienes lo hicieron también en
el trabajo editorial y, sobre todo, a la Universidad Autónoma Intercultural de
Sinaloa por contribuir a su publicación y difusión.
La educación es un tema fundamental para impulsar el desarrollo y la equidad

social. Es, de acuerdo a la iniciativa enviada por el presidente López Obrador
para reformar (nuevamente) el marco institucional de la educación y el Siste-
ma Educativo, “la llave maestra de la trasnformación que requiere el país en
esta etapa de su historia”. En esa medida, desde la educación pública y a través
del Sistema Educativo Mexicano (SEM) se construyen en gran medida las
condiciones para vivir y ofrecer a las futuras generaciones de mexicanos, una
sociedad más igualitaria, participativa, democrática y pacífica, en el sentido más
amplio de este concepto.
El ciclo de ajustes que precedió a la Reforma Educativa Constitucional aproba-

da en febrero de 2013, la propia Reforma de 2013 y la que se impulsa ahora des-
de el titular del ejecutivo federal, tienen como referente común y prácticamente
incuestionable al propio Artículo Tercero Constitucional en la medida que des-
de la Constitución de 1857, “contiene todo un programa ideológico-político …
[que] define conceptos como democracia, nación y el sentido de lo social” y, a
partir de 1917 “expresa la filosofía política que adoptaron los gobiernos ema-
nados de la Revolución Mexicana …[y] confirman la libertad de enseñanza …
el laicismo y la gratuidad para los servicios educativos, impartidos en estableci-
mientos oficiales” (Melgar, 1998, p. 462). Es decir, a pesar de que a lo largo de la
historia –particularmente de los últimos cien años– ha prevalecido un acuerdo
X
de fondo con la manera en que los mexicanos concebimos el derecho a la edu-

cación, su naturaleza y su utilidad pública; también se han marcado diferencias
de forma que, pese a parecer menores, han llegado a trascender en la discusión
pública y han enfrentado a la sociedad. Tal fue el escenario en el que se presentó
la iniciativa de reforma enviada por el presdiente Peña Nieto cuando escasa-
mente había transcurrido un año de la aprobación de una reforma educativa de
gran calado; de la misma manera que se presenta ahora una nueva iniciativa de
reforma, tanto o más profunda que las dos anteriores, cuando la que le precede
prácticamente no ha pisado aún las aulas.
Frente a esta complejidad, el presente texto integra un conjunto de análisis y

aportes que buscan hacer comprensible este proceso de reformas recurrentes
que ponen de manifiesto la relevancia de la educación pública y el Sistema
Educativo como objeto central de la atención gubernamental –tanto en el ám-
bito federal como en los estados– y materia de políticas públicas.
Si bien las coincidencias de fondo parecen persistir, en la medida que discur-

sivamente resulta relativamente fácil coincidir en el valor superior de la perso-
na humana y, por ende, reconocer los derechos fundamentales que la lleven a
ejercer otros, como lo es la educación; las diferencias de forma han dejado de
ser menores en la medida que revelan posturas y valoraciones distintas y en-
contradas sobre la dignidad de las personas: de los profesionales docentes; de
los alumnos en condiciones de vulnerabilidad económica, social o de salud; de
las familias y comunidades que pueden ser vistas ya como objetos o ya como
sujetos de los procesos educativos.
Entender las relaciones que se ponen en juego desde el diseño de las reformas
educativas y las dificultades que enfrentan en sus procesos de gestión, a partir
de la capacidad de sumar aliados y sortear resistencias, es un tema relevante para
comprender la dinámica reformista de los años recientes, pero también para va-
lorar y superar desde el diseño de la reforma en ciernes los eventuales riesgos
con el propósito mayor de instaurar, a partir de este nuevo proceso, reformas
de largo aliento a partir de políticas de Estado basadas en consensos amplios,
pero también legítimos, es decir, donde los actores principales del sistema estén
cabalmente representados. Este es el tema que se aborda en el artículo que abre
este libro –Apuntes para una nueva reforma educativa y el reto de la profesio-
nalización docente–, que ofrece un marco para los aportes que lo integran.
XI
El proceso que nos ocupa hace necesario revisar la construcción del Sistema
Educativo desde una perspectiva histórica, como lo hace Gerardo Cruz Reyes,
la cual se enriquece en la medida que esta revisión –valiosa de suyo– tiene como
foco la evolución en el Sistema, de la perspectiva de los derechos humanos que,
en la práctica se concreta en la educación inclusiva. Este, y no otro, es el para-
digma que puede dar norte y sentido a la educación y el Sistema Educativo que
requiere un país comprometido en superar la desigualdad y la exclusción como
sus principales desafíos.
Para este propósito, la educación importa y mucho, como se colige a partir del
análisis desde la perpectiva económica presentado por Christian Jiménez y José
Antonio Pacheco. Desde esta aportación busca responderse, mediante análisis
estadísticos rigurosos pero asequibles, si la educación –medida en años de esco-
laridad– tiene un impacto favorable y tangible en el bienestar de las personas.
Esta discusión es relevante –entre otras razones– por el desánimo que se ha ge-
nerado en los últimos años sobre la relación entre escolaridad y calidad de vida,
que antes resultaba clara, pero también por la intención de la iniciativa enviada
al Congreso por el presidente López Obrador que eleva a obligatoria (para el
Estado) la Educación Superior y el anuncio del sistema de universidades pú-
blicas Benito Juárez, que comprende la creación de cien nuevas instituciones de
Educación Superior.
De la misma manera que el presidente López Obrador afirma que la corrup-

ción, como las escaleras, “se barre de arriba para abajo”, la equidad se construye
“de abajo para arriba”. En este sentido, el artículo de Fernando Mejía Botero
presenta los desafíos de las escuelas multigrado de Educación Básica que con-
forman –en términos del número de escuelas, la mayoría en el país–, pero que
institucionalmente han sido relegadas profunda y sistemáticamente: carecen
de una definición precisa, no se forman docentes de Educación Básica con ese
perfil específico –como se hace para otras modalidades–, están presentes en di-
versos niveles y subsistemas, fundamentalmente, no han sido pensadas, interve-
nidas ni replanteadas sino como un modelo testimonial que tiene como techo
las limitaciones presupuestales y técnico-pedagógicas del Estado, cuando de-
bería tenerlo en las necesidades, aspiraciones y derechos de esa población. Más
allá de estas consideraciones, pero sin dejarlas de lado, Mejía Botero encuentra
las fortalezas de este modelo y formula una propuesta que puede ubicarlo, efec-
tivamente, como una alternativa valiosa para educar con equidad y calidad, a las
XII
poblaciones más vulneradas del país. Este es uno de los principales desafíos, si
no el mayor, de nuestro Sistema Educativo. De ahí el valor y la pertinencia de
este trabajo.
La iniciativa de Reforma presentada en diciembre de 2012 por el presidente

Peña Nieto fue calificada de “laboral” y no “educativa” –al menos durante los
primeros tres años de esa administración– en la medida que, efectivamente,
poco o nada se ocupó de los componentes pedagógicos que –además de con-
denar– tendría que sustituir. La respuesta a esta misión fue la presentación de
un Modelo Educativo en 2016 que finalmente presentó una narrativa integral
de la reforma que buscó impulsar dicha administración. Juan José de la Mora
revisa grosso modo dicho modelo y abre una discusión, sin duda relevante, sobre
el modelo educativo que resulte más pertinente a la ruta de desarrollo que me-
jor convenga a México, para lo cual revisa además los modelos de otros países,
analizando y comparando tanto propuestas pedagógicas y curriculares, como
los propios sistemas educativos.
Por su parte, Mario Martínez Silva reconoce en la atención inclusiva a la di-

versidad de las y los estudiantes, el nuevo y mayor desafío de la educación y el
Sistema Educativo, no sólo en nuestro país, sino en todo el mundo… lo que
hace de éste un desafío central en la formulación de cualquier propuesta de re-
forma y el diseño de cualquier modelo educativo. En este sentido, la educación
recupera un horizonte amplio que le parecía negado en aras de entronizar la
medición de los aprendizajes y los desempeños de los diversos actores educa-
tivos –como se hizo anteriormente–; sin embargo, la escuela no sólo educa,
también humaniza. Y esta es, sin duda, su misión más trascendente. Ante la
multiplicación de los adjetivos “inclusivos (as)” e “incluyentes” como fórmulas
que se adhieren a lo “educativo”, advierte Mario Martínez, que “la educación
inclusiva… no ha logrado trascender la retórica […] cuando millones de niños
y jóvenes [en nuestro país] no cuentan con condiciones de salud y alimentación
que garanticen un desarrollo físico, cognitivo y psicosocial aceptable”. Frente
a la tentación de regodearse en la retórica, sin trascenderla, Martínez propone
hablar de las escuelas “en singular”, situarlas, contextualizar sus circunstancias,
sus desafíos y oportunidades, para lo cual resulta imprescindible empoderar
a los maestros, como profesionales de la educación con conocimientos, com-
promiso social e iniciativa, así como con la capacidad de trabajar en equipo y
hacer de cada aula y cada escuela, un espacio para la construcción de equidad,
XIII
de seguridad y felicidad para sus estudiantes. Este es el enfoque de la educación

inclusiva, lo que la hace pertinente y no, como lo propuso el modelo educativo
del 2016, una mera sustitución de la educación especial o diferenciada.
En el mismo sentido, Carolina Pano presenta un panorama del estado de la

educación para los pueblos originarios de nuestro país, el subsistema de edu-
cación indígena, acompañando su mirada con la de Chank’in Joaquín Elías
Paniagua, un jóven lacandón de la comunidad de Nahá que desde su circuns-
tancia propone al resto de los mexicanos dar un valor distinto a la intervención
educativa en su comunidad, quien representa la voz de millones de mexicanos
que luchan hoy por mantener su identidad étinca, su cultura, su respetabilidad
y el derecho a decidir sobre su futuro. Frente a esta lucha legítima, la principal
agresión, el mayor riesgo, proviene precisamente del Sistema Educativo; en
la medida que desconoce –y no se interesa en apreciar– el conocimiento, los
valores, las prácticas y creencias de los pueblos originarios. Regresando a la
preocupación de Mario Martínez expuesta en líneas anteriores sobre el riesgo
de confundir los discursos con las acciones, la educación hacia los pueblos indí-
genas no ha logrado ser “de ellos” y “para ellos”, a pesar de los avances notables
que se han impulsado desde la autoridad educativa federal en los últimos años.
Importa, pero no es suficiente, el compromiso y talento de algunos para ampliar
y hacer efectivo el derecho a la educación con pertinencia, equidad, inclusión
y calidad, fundamentalmente porque se trata de un proceso social. Es la gente,
cada comunidad, cada jefe de familia, pero también cada docente y directivo,
quienes pueden llevar del discurso a los hechos las reformas educativas, conver-
tirlas en acciones efectivas para generar nuevas y mejores realidades.
Los cambios que ahora se propone la reforma que deberá gestarse en los prime-
ros meses de 2019, no son ni serán fáciles de operar porque es más sencillo con-
tinuar haciendo las cosas de la misma manera que hacerlas mejor; entre otras
cosas porque la inercia suele acompañarse de intereses y estos generan espacios
de poder. No obstante, una de las condiciones para transformar la educación y la
dinámica del Sistema Educativo es, sin duda, transformar la profesión docente:
lo que son, lo que saben, lo que hacen y lo que dejan de hacer los docentes y di-
rectivos escolares, es decir, el magisterio. En el capítulo Reflexiones y rutas para
la (re)profesionalización del magisterio, se abre esta discusión considerando el
papel de las Escuelas Normales, como el espacio donde se gesta el ethos de la
profesión docente –una identidad y cultura que hasta ahora tiene su centro en
XIV
la tradición y los valores gremiales–, al tiempo que se pide de las y los docen-
tes ser y actuar plenamente como profesionales expertos, en un mundo donde
el conocimiento es cada vez más valioso, más dinámico y más complejo. Ello
requiere transformar las tradiciones gremiales del magisterio para promover el
desarrollo de los docentes como profesionales expertos, comprometidos, con
autoridad para decidir a favor de sus estudiantes y sus escuelas, formándose con
parámetros y exigencias similares a las que se esperan de otros profesionales
formados en espacios universitarios. Lo anterior, es un principio necesario para
transformar la educación. Más allá de las etiquetas y los prejuicios, las limitacio-
nes no se ubican en las Escuelas Normales por sí mismas, sino en las tradiciones
académicas y gremiales que prevalecen en muchas de estas instituciones, las
cuales acotan el desarrollo de los profesionales críticos y proactivos que requiere
la transformación de la educación y el Sistema Educativo.
Bajo esta perspectiva, Gustavo López Montiel propone el diseño de una carrera
docente que supere en definitiva la visión heróica del docente como misionero,
para proyectarlo como un servidor público que puede y debe contar con espa-
cios institucionales para desarrollarse, poniendo sus intereses profesionales y
académicos en línea con las necesidades de transformación del Sistema Edu-
cativo, lo cual –hasta ahora–no ha ocurrido. Actualmente se forma a los edu-
cadores exclusivamente para la docencia, cuando el Sistema requiere gestores,
investigadores, tutores, innovadores, evaluadores, etc. Todas estas tareas, en tan-
to necesarias –incluso vitales–, se desarrollan por profesionales sin formación
docente, lo que implica una distancia en la pertinencia de las recomendaciones
y hallazgos; o bien, por docentes que tienen que prepararse sobre la marcha
para el desarrollo de estas tareas y que, por esta circuntancia, carecen de reco-
nocimiento y de seguridad laboral para llevarlas a cabo. Es decir, son maestros
comisionados que pueden o no ser expertos en las funciones no-docentes que
realizan, pero a quienes no se les reconoce autoridad profesional en aquello que
hacen. La reforma que se avecina necesita contar con niveles de interlocución
calificados y reconocidos desde el magisterio. La falta de reconocimiento social
y académico a los maestros, limita el desarrollo de la educación y empobrece su
papel como medio para la construcción de una mejor sociedad. En este sentido,
López Montiel propone un modelo de carrera docente innovador y petinente,
que siente las bases para reconocer y proyectar a un nuevo magisterio, lo que sig-
nifica en realidad, sentar las bases de una verdadera transformación educativa.
XV
Finalmente, Jaime Poy Reza cierra esta revisión con una reflexión indispensable
–dado los antecedentes de esta reforma en ciernes– sobre el papel de la eva-
luación educativa, ubicándola como una fase natural y necesaria de la política
educativa, los programas y procesos, para mejorarlos cotidianamente. Para ello,
advierte Poy Reza, es indispensable superar una visión reduccionista enfocada
a los resultados finales, para ocuparse –sobre todo– de la evaluación de los
procesos, que es donde se pueden identificar las oportunidades de mejora. Este
artículo final, que bien podría ser el primero, presenta una revisión de los prin-
cipales conceptos y procesos que conforman el Sistema y el modelo educativo,
porque cada uno encierra oportundades de mejora y, por ende, cada uno puede
y debe ser evaluado con pertinencia y sistematicidad. Sin proponérselo, Jaime
hace un estupendo colofón de los temas tratados en el presente volumen.
Damos gracias a todos y cada uno de los colaboradores por aportar a esta dis-
cusión trascendente para el presente y el futuro de la educación y el Sistema
Educativo del país; y con ello, para nuestra sociedad toda.
Asimismo, agradecemos nuevamente a la Universidad Intercultural Autónoma

de Sinaloa la colaboración con el Centro Regional de Formación Docente e
Investigación Educativa (CRESUR), para hacer posible la publicación de este
volumen.
José Humberto Trejo Catalán

Rector del Centro Regional de Formación Docente e Investigación Educativa
Comitán de Domínguez, Chiapas.
Diciembre, 2018
XVI
Apuntes para una nueva Reforma Educativa y el reto de
la profesionalización docente
Resumen
El Sistema Educativo es una organización compleja que tiene por propósito

hacer efectivo el derecho de todo mexicano –y en general de todas las personas
que estén en nuestro país– para acceder a la educación y beneficiarse de ella.
Si bien la Reforma Educativa de 2013 se presentó como una revolución que

rompía críticamente todo lo anterior y establecía reglas innovadoras, ésta se
apoyó de tradiciones institucionales sólidas y claramente identificables, que
pueden ser reconocidas a partir de un análisis de sus antecedentes legislativos.
De cara a la inminente reforma del marco jurídico y las políticas para la Edu-
cación Básica, a cargo de la administración 2018-2024, en el presente capítulo
se analizan las rupturas y continuidades para desarrollar un subsistema que
favorezca el aprendizaje y el desarrollo integral de las niñas, los niños y ado-
lescentes, así como a los docentes a cargo de su formación; donde la escuela
haga una diferencia a favor de quienes más lo necesitan y construya las bases
de una sociedad igualitaria, incluyente y pacífica, en el sentido más amplio del
concepto.
Palabras clave: reforma educativa, democratización de la educación, política

educativa.
Si el anuncio de una nueva Reforma Educativa en el arranque de 2013 (RE13)

resultó sorpresivo y difícil de entender para millones de familias relacionadas
con la Educación Básica –padres, alumnos y maestros–, quienes justamente en
ese año vivían la aplicación generalizada de un nuevo Plan de Estudios 2011;
en cambio, en el cierre de 2018, la inminencia de una nueva reforma no parece
sorprender a nadie, ¿cómo se explican estas diferentes reacciones?, ¿qué hace
necesaria y pertinente una nueva Reforma Educativa?
17
En primer lugar, una reforma es una acción legislativa que busca armonizar las
normas con una realidad deseable por el conjunto social o superar obstáculos
que dificultan el alcance de estos objetivos.
En este sentido, hoy en día es evidente la necesidad de modificar un conjunto

de normas que trataron de instituirse, sin éxito, a lo largo del sexenio de Enri-
que Peña Nieto (2012-2018), en la medida que sus resultados para la goberna-
bilidad y el funcionamiento del Sistema Educativo Nacional (SEN) han sido
poco menos que infructuosos:
♦♦ Protestas, paros y rebeliones considerables de maestros en la tercera

parte del país.
♦♦ Evaluaciones realizadas a punta de amenazas y que, posteriormente,
tuvieron que suspenderse cuando las autoridades reconocieron que no eran
contextualizadas ni pertinentes.
♦♦ Abandono por parte de la Secretaría de Educación Pública (SEP) de
obligaciones normativas para apoyar la profesionalización de las y los docen-
tes, como las siguientes: i) el financiamiento y desarrollo institucional de los
cinco Centros Regionales de Formación Docente e Investigación Educativa,
proyectados al final del sexenio de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) en
el marco de la Alianza para la Calidad Educativa (ACE), firmada en 2008; ii)
el compromiso de instalar la enseñanza del inglés desde tercero de preescolar
hasta tercero de secundaria en un periodo no mayor a 10 años, contraído por el
gobierno federal en el marco de la ACE; iii) la reforma para el fortalecimien-
to de las Escuelas Normales (EN) anunciada como parte de la RE13 en su
documento original, pero cuyos primeros logros se pusieron en marcha hasta
agosto de 2018; iv) el fracaso del proyecto que ordenaba desde la RE13 brindar
tutorías a los docentes y directivos noveles, al menos en sus primeros dos años
de ingreso o ascenso, y v) el abandono de la política de formación continua, que
había alcanzado un desarrollo importante en su relación con la Carrera Magis-
terial, pero también por sí misma, como un derecho y oportunidad de mejora
del saber y la práctica de las y los docentes; no obstante, registró una caída muy
importante en el arranque de la RE13 (Trejo, 2017) y, posteriormente, subejer-
cicios dramáticos para una política educativa que declaraba estar enfocada en la
profesionalización docente, por ejemplo, en 2017 se dejaron de ejercer el 42% de
los recursos presupuestados (954 millones de los mil 654 aprobados) y en 2016
se dejó de aplicar el 63% de lo presupuestado (Roldán, 13 de mayo de 2018).
18
Apuntes para una nueva Reforma Educativa y el reto de la profesionalización docente
♦♦ Un gasto exorbitante en programas de evaluación: solamente el presu-

puesto del nuevo INEE (Instituto Nacional para la Evaluación de la Edu-
cación) y que no realiza las evaluaciones de los docentes, sino únicamente
“dice cómo deben realizarse”, pasó durante la RE13 “de 200 (…) millones
de pesos [aproximadamente] en 2012 a más de 1,000 millones en el 2017”
(Santibañez, 18 de abril de 2018).
♦♦ Una reforma para el Fortalecimiento de la Educación Normal que se
anunció como prioridad, pero presentó sus primeros avances en semanas
finales del gobierno de Enrique Peña Nieto (EPN) y,
♦♦ Una reforma curricular incompleta, que pretende generalizarse en el ci-
clo escolar 2018-2019 –el último que abrió la administración de EPN y que
administrará sólo un trimestre–, con el apoyo de algunos libros de texto gra-
tuito que ya han sido criticados y hasta ridiculizados por sus erratas evidentes.
Lo anterior, sólo para mencionar algunos de los problemas más notorios de la

Reforma Educativa y de las políticas con las que pretendió institucionalizarse.
Todo ello, generó un rechazo amplio del magisterio –a pesar de una campaña
de la SEP a favor de la RE13, cuyo costo se calcula que sólo en 2017 pasó de
70.6 millones de pesos aprobados a mil 963 millones de pesos (Roldán, 13 de
mayo de 2018). En los hechos, la sociedad mexicana apoyó abrumadoramente
la opción electoral que ofreció reiteradamente y con franqueza “abrogar la mal
llamada Reforma Educativa”, otorgándole en la elección presidencial la vota-
ción más amplia registrada en los últimos 44 años.
¿Reformar o abrogar la RE13?
De manera que “reformar la reforma” es ahora el punto final, y necesario, de una

reforma fallida, en la medida que no logró crear las condiciones para restituir la
misión social de la educación y la escuela pública, como el principal sistema de
integración, igualación y prosperidad social con que cuenta el Estado mexicano.
De ahí que reformar la educación, la escuela pública y el Sistema Educativo sea

una decisión de orden superior para cualquier Estado y para toda sociedad; una
decisión que supone un diagnóstico preciso y un consenso amplio, principal-
mente de los actores directamente involucrados con el funcionamiento de este
sistema: los estudiantes, los jefes de familia, sus comunidades y los docentes.
19
Ante el fracaso de la Reforma Educativa impulsada por el gobierno de Enrique

Peña Nieto en febrero de 2013, apenas a unas semanas del inicio de su administra-
ción, cabe preguntarse si la administración entrante: ¿contaba con un diagnóstico
oportuno, informado y suficiente para promoverla?, ¿contaba con una propuesta
superior a los planes y programas vigentes: curriculares, de gestión de la educación
y para la profesionalización de docentes, que en su mayoría permanecieron vigen-
tes hasta el ciclo 2016-2017, a pesar de la vehemencia del discurso reformista y su
intención expresa de romper con el pasado? Y, si tenía en febrero de 2013 todas o
algunas de estas alternativas, ¿eran superiores a las que estaban vigentes?
En principio, la respuesta es que el gobierno entrante carecía prácticamente de

los diagnósticos y, en consecuencia, de las propuestas y los consensos necesarios
para impulsar con éxito una Reforma Educativa; más aún, “fundacional”, que
describió al caos como su antecedente y ofreció “recuperar para el Estado la
rectoría de la Educación” (Excélsior, 29 de enero de 2014). La ausencia de una
propuesta pedagógica en el arranque de la RE13 –por sólo apuntar a uno de
los aspectos centrales de estos procesos– resultó tan evidente que los planes y
programas de estudio para la Educación Básica y Normal estuvieron vigentes
durante los primeros cinco años y siete meses de un gobierno que los repudió
públicamente desde el tercer mes de su administración.
A pesar de sus limitaciones, la RE13 avanzó en su etapa procesal con una ra-
pidez sorprendente: no más de tres meses (cuando la reforma que le precedió,
aprobada apenas en 2011 cerró un ciclo de transformaciones iniciadas diez
años antes). Este sentido de urgencia, a la postre le resultó perjudicial: impuso
a sus operadores una agenda rígida e inmediata que sólo podía ejecutarse de
manera autoritaria y atropellada, en aras de cumplir la obligación expresa y
única, simple y llana, de normar aspectos laborales. Todo ello, bajo el principio
explícito de que los maestros “eran los principales responsables” –incluso, “los
únicos responsables”– de una supuesta caída de la calidad educativa y, por tanto,
“los responsables de elevarla”.
A partir de esta convicción, la SEP de Peña Nieto encontró una solución simple
para un problema complejo: correr a los maestros que no aprobaran su evaluación
y no contratar a los egresados de las Escuelas Normales que no resultaran “idó-
neos”, como si fuera un Estado el que desarrolla, sostiene, administra y evalúa la
Educación Normal; y otro Estado el que evalúa y contrata a los maestros.
20
Naturalmente, para la mayoría de los docentes este planteamiento resultó in-

aceptable y ofensivo. Como ellos, muchas familias comprendieron que la res-
ponsabilidad de las y los maestros en el logro educativo de las niñas y los niños
es importante, pero no absoluta.
Es evidente que son muchos los factores que influyen más que el docente –y no
pocas veces, mucho más– en el aprendizaje de los estudiantes. Sin embargo, la
RE13 se aprobó con el apoyo de los partidos políticos; no del magisterio orga-
nizado ni de los estudiosos de la educación ni de millones de padres de familia
y sus comunidades.
Ahora es necesario reformar nuevamente el marco jurídico y las políticas para

la Educación Básica que es, sin duda, el proceso social más importante para
los mexicanos, por el número de personas que en él participan: 25 millones de
estudiantes, 1 millón 200 mil docentes y casi dos tercios de las familias, en nú-
meros redondos (Dirección General de Planeación, Programación y Estadísti-
ca Educativa de la Secretaría de Educación Pública, 2017). Debe hacerse con
urgencia, porque es una de las principales demandas que planteó la sociedad
como exigencia de cambio durante la jornada electoral de julio de 2018 y, en
consecuencia, hay un mandato de hacerlo: pronto y bien.
Por parte del ejecutivo, el secretario de educación, Esteban Moctezuma Ba-

rragán, inició desde el periodo de transición un proceso amplio de consulta
a la sociedad a través de una plataforma abierta a las propuestas de cualquier
mexicano y la realización de foros de consulta en cada una de las entidades de
la república, para formular una nueva Reforma Educativa. Se trata, sin duda,
de un ejercicio necesario, incluyente y sumamente útil para conocer opiniones,
recoger propuestas y generar un consenso social amplio, como plataforma para
una nueva normatividad, nuevas políticas y nuevos programas para la Educa-
ción Básica.
De igual forma, existe la obligación de poner al día a la Educación Básica. Esto

implica generar las condiciones para desarrollar un subsistema que favorezca
el aprendizaje y el desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes; que
eduque con equidad, donde la escuela haga diferencia a favor de quienes más lo
necesitan; que no deje a nadie fuera, que no segregue, que no lastime, que cons-
truya las bases de una sociedad igualitaria, incluyente y pacífica –en el sentido
21
más amplio del concepto–; las bases de una sociedad democrática, productiva y,
en consecuencia, próspera, a la que necesariamente debemos aspirar.
El país está destinado a formar en pocos años la séptima economía del planeta,
tan sólo por la proyección del tamaño de su economía; sería lamentable que este
crecimiento no se comprometa también con el desarrollo de las capacidades de
las personas y de su calidad de vida. Ese es, justamente, el aporte que correspon-
de hacer al Sistema Educativo.
Parece mucho, pero no lo es; los objetivos de la educación son de por sí amplios,
generosos y complejos. No podría ser de otra manera si queremos hacer de ésta
el principio de una sociedad mejor, como lo han logrado otras naciones. No
basta, desde luego, con transformar la educación, no es suficiente; pero sí es un
paso necesario, de hecho indispensable, para construir una sociedad más justa
y más humana.
La reforma de la educación y el Sistema Educativo
Una primera distinción importante para actualizar la normatividad y la política

educativa es distinguir entre educación y Sistema Educativo. La educación es
un proceso social que transmite valores, desarrolla a las personas, las prepara
para vivir en sociedad, para ejercer una ciudadanía activa y tener una vida digna
y productiva.
La educación es medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la

cultura; es un proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y
a la transformación de la sociedad, y es factor determinante para la adquisición
de conocimientos y para formar a mujeres y a hombres, de manera que tengan
sentido de solidaridad social. (Ley General de Educación, 1993).
Por su parte, el Sistema Educativo es el conjunto de instituciones públicas, so-

ciales y privadas que se organizan para impartir la educación pública, entendida
ésta como una base común de conocimientos, valores, prácticas, competencias y
habilidades que se consideran deseables en todos los mexicanos, como base de
una convivencia solidaria, armónica, justa y productiva.
22
El Sistema Educativo es una organización compleja que tiene por propósito ha-
cer efectivo el derecho de todo mexicano –y en general, de todas las personas que
estén en nuestro país, por cualquier causa o bajo cualquier estado migratorio–
para acceder a la educación y beneficiarse de ella. De acuerdo a la Ley General de
Educación (1993), en su Artículo 10, los elementos del Sistema Educativo son:
I.- Los educandos, educadores y los padres de familia;

II.- Las autoridades educativas;
III.- El Servicio Profesional Docente (antes el magisterio);
IV.- Los planes, programas, métodos y materiales educativos;
V.- Las instituciones educativas del estado y de sus organismos descentra-
lizados;
VI.- Las instituciones de los particulares con autorización o con reconoci-
miento de validez oficial de estudios;
VII.- Las instituciones de educación superior a las que la ley otorga auto-
nomía;
VIII. La evaluación educativa;
IX.- El Sistema de Información y Gestión Educativa, y
X.- La infraestructura educativa.
De manera que una Reforma Educativa debe considerar al menos todos estos
elementos bajo la lógica de un sistema donde la alteración de alguno impacta a
todo el sistema, al tiempo que cada uno de ellos conserva su propia identidad,
sus fines y valores.
El sistema no se reforma por decreto, de ahí que la ley debe entender la lógica
del sistema, la dinámica del conjunto y de cada uno de sus elementos para ge-
nerar las condiciones que permitan al sistema realinearse a favor de fines com-
partidos, compensar las pérdidas y ganancias que se derivan de cada cambio y,
desde luego, favorecer la sinergia sobre la entropía, la cohesión sobre la disputa.
Esto implica que las reformas legislativas no imponen nuevas realidades –la rea-
lidad está dada, es compleja y responde a sus propias dinámicas–; lo que sí se
puede hacer es adecuar las normas a las dinámicas que favorecen el sistema:
métodos más eficaces, docentes más motivados y mejor preparados, materiales
23
atractivos y accesibles, currículos actualizados incluyentes y humanos, etc. Y pue-

de, en todo caso, enriquecer los recursos y propósitos de la educación y el sistema.
Parece que esta reflexión elemental entre lo que puede hacer y lo que no puede
hacer la reforma, no estuvo presente en la RE13, de ahí que se planteó objeti-
vos relativamente modestos –como evaluar a todos los maestros–, que aun así
resultaron inalcanzables, tanto por la cuantía de la población “sometida” a este
proceso como por la calidad y pertinencia de los instrumentos que utilizó.
El propósito de una Reforma Educativa
Una pregunta relevante para el propósito que nos ocupa es: ¿por qué y para qué
se reforman la educación y el Sistema Educativo? Esta pregunta ya ha quedado
respondida, al menos en parte, pero vale la pena reiterar que la educación se
reforma:
♦♦ Para estar al día con los cambios culturales de la sociedad.

♦♦ Para comprender y transmitir los nuevos conocimientos, las nuevas tec-
nologías, las nuevas formas de organizarse para producir los bienes necesarios.
♦♦ Para promover y participar en nuevas formas de organización política.
♦♦ Para incorporar, renovar y transmitir valores que amplíen los derechos
humanos y la cultura de la paz, como normas de convivencia social.
De manera que debemos preguntarnos si entre la publicación del Plan de

Estudios 2011 y la reforma que lo descalificó en febrero de 2013, ocurrieron
cambios tan profundos en la sociedad local y global que hacían insostenible la
propuesta que entonces estaba recién aprobada.
Pudo ser, pero no fue. Ni en el arranque de la RE13 ni después se presentó una

crítica al Plan del 2011. Argumentativamente fue un vacío, algo de lo que no
se habló, a pesar de que siguió vigente prácticamente todo el sexenio, como ya
ha sido señalado. De hecho, muchos de sus elementos se presentaron como in-
novaciones de la RE13, sin mencionar que provenían del modelo precedente: i)
escuela de tiempo completo, autonomía de gestión de las escuelas, el sistema de
acompañamiento técnico a las escuelas, la formación continua desde el espacio
laboral de los docentes y los consejos técnicos escolares; ii) evaluar para mejo-
rar y el otorgamiento de incentivos económicos directos al desempeño docente;
24
iii) el concurso de oposición para el ingreso de docentes de Educación Básica,

los concursos de ascenso; entre muchos otros elementos.
La reforma pudo establecer una ruta de continuidad favorable a la transforma-

ción de la Educación Básica; sin embargo, declarativamente marcó una distan-
cia intransitable que hoy en día la hace inaceptable para la mayoría de los do-
centes y gran parte de la sociedad; el riesgo es que, con este rechazo, se lleguen
a perder políticas, programas, instituciones, valores y prácticas precedentes que
son de gran importancia para la salud de un sistema que tiene responsabili-
dades enormes y fundamentales para los mexicanos: educarlos con calidad y
equidad, ambos compromisos irrenunciables.
Por su parte, un sistema se reforma para alinear sus elementos y procesos a

las nuevas demandas educativas de la sociedad. La educación cambia porque
cambia el mundo y, en consecuencia, la manera como nos relacionamos con él,
como lo entendemos y como lo queremos vivir.
Desde hace algunas décadas el papel de la información y del conocimiento

ha cambiado radicalmente y todas las reformas educativas han buscado po-
ner al día la reflexión sobre la naturaleza de la educación, sus fines, valores y
métodos… todas, desde la revolución cultural impulsada por José Vasconcelos
en 1921, pasando por la educación socialista de Lázaro Cárdenas y el Plan de
Once años impulsado por Jaime Torres Bodet, hasta el Plan de estudios 2011.
La RE13 tuvo un curso diferente; su filosofía y su pedagogía se presentaron
tres años después de que se puso en marcha, a menos que admitamos que “su
filosofía” era promover la calidad educativa presionando a los docentes para que
aprobasen un examen aplicado en línea. En realidad, esta reforma careció de
una visión clara y pertinente de la educación en México y el mundo; confundió
sus fines con su instrumentación; consideró que podía prescindir de una pro-
puesta educativa, de una pedagogía y didácticas propias.
Ciertamente todo ello –o gran parte– lo tomó “en préstamo” del Plan 2011,
pero –como ya se ha dicho– lo hizo soterradamente y renegando de todo lo
anterior; fue una política sin raíces que, naturalmente, no tenía oportunidad de
afianzarse en el Sistema Educativo Mexicano, como ha quedado probado tras
el cierre de la administración que la impulsó, de manera atropellada.
25
¿Qué reforma una Reforma Educativa?
¿El sistema se reforma en sus relaciones laborales? Sí, en ocasiones más bien
excepcionales por la dificultad y trascendencia de la materia. Pero se reforma
también: i) en sus planes y programas de estudio; ii) en la organización y las
funciones de sus elementos, y actores; iii) en la distribución de responsabilida-
des y el alcance de las mismas, y iv) en la creación o extinción de instituciones.
Alterar alguno de estos elementos equivale a alterar la dinámica de todo el sis-

tema, lo que requiere visión, método y capacidad de negociación. Es necesario
tenerlo presente, como condiciones mínimas para emprender una nueva Refor-
ma Educativa que recupere tradiciones, que sea reconocible y aceptable por los
principales actores del Sistema Educativo, que sirva al desarrollo de la sociedad
y proponga una visión “del qué, cómo y para qué” de la educación y del Siste-
ma Educativo que convenza y motive, “lo que podría identificarse como una
dimensión socio-pedagógica de las Reformas Educativas” (Trejo, 2015, p. 33).
Ejes para una Reforma Educativa
Reformas verticales o por consenso

Incluso si se logra lo dicho en el párrafo anterior, que implica de por sí un tra-
bajo complejo e importante, tendría que pensarse cómo pasar de “la idea de la
reforma” a la modificación de las normas, la construcción de las políticas, los
programas y los procesos para materializar la futura Reforma Educativa. Por
ello la primera condición es reconocer que existen básicamente dos caminos
para operar una reforma: la imposición o el consenso. Estos se definen respecto
de los actores que conforman el sistema. En otras palabras, si una mayoría ex-
terna, ajena al sistema, decide medidas que no tienen el consenso de los actores
del sistema, no se trata de consenso, sino de una imposición.
Por ejemplo, la RE13 se reformó con el consenso de actores ajenos al sistema,

lo que la presentó frente a los ojos de docentes, las familias de los alumnos y
muchos especialistas, como una imposición. Esta forma de procesarla rompió
con una larga tradición en el Sistema que venía construyendo reformas por
consenso desde 1992, con la aprobación del Acuerdo Nacional para la Moder-
nización de la Educación, hasta 2011 con la publicación del Plan de Estudios
2011, también conocido como Acuerdo 592. Estas reformas se realizaron con
26
el consenso de los principales actores: las autoridades educativas federales y

estatales, la representación del magisterio, organizaciones de padres de familia,
sectores académicos, económicos y sociales.
Ganadores y perdedores en una Reforma Educativa

Por el carácter social de la educación y la magnitud de sus actores las reformas
en un Estado democrático tienen que buscar los mayores consensos, ya que la
oposición de cualquier actor relevante puede representar un veto insuperable,
como atinadamente lo señaló Corrales (1999); las reformas de cualquier índo-
le, y las educativas no son la excepción, son acuerdos que alteran equilibrios y
suelen generar ganadores y perdedores. Sin embargo, la idea básica es que nadie
puede perder ni ganar tanto que elimine al otro, dado que en un sistema todos
sus actores son necesarios (Bertalanffy, 1989). De igual forma, en cualquier
sistema los cambios implican pérdidas o ganancias para sus actores; así como
procesos de adaptación profundos o simulados, ya que cada componente del
sistema: i) ve por sus propios intereses; ii) busca ganancias; iii) negocia para
mantenerse dentro del sistema, porque sólo en él tiene sentido (Arriaga, 2003).
Este juego de pérdidas y ganancias puede modelarse, desde el campo educativo,

en dos tipos de reformas (Corrales, 1999):
A. Aquellas que concentran las ventajas y dispersan sus costos, como las
que buscan ampliar los servicios educativos: se crean escuelas que benefician
directamente a poblaciones claramente determinadas, mientras que su costo
se distribuye entre los ciudadanos que aportan impuestos.
B. Las que dispersan sus ventajas y concentran sus costos, como las enfo-
cadas a elevar la calidad educativa: sus logros son difíciles de alcanzar, ge-
neralizar y apreciar, mientras que sus costos se concentran en unos cuantos
sectores: los maestros, algunas autoridades educativas y alumnos, a quienes
se les acusa por “no aprender”.
Naturalmente, las reformas de primer tipo son más populares y menos compli-
cadas de realizar, porque generan poblaciones agradecidas y dan oportunidad
de una vinculación muy fuerte y clara entre los gestores políticos, la autoridad y
la población beneficiada con la apertura de nuevos centros educativos; sin em-
bargo, carece de sentido y es un engaño para la población educar sin una cali-
27
dad que permita, al menos, sostener la competitividad económica, el desarrollo

científico y tecnológico, la calidad de la democracia y el Desarrollo Humano
–por citar sólo estos ejemplos–, en niveles similares o superiores al promedio
que registran los países agrupados en la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE).
La educación es y seguirá siendo la principal vía para la movilidad social, para

el progreso de las personas y para formar mejores seres humanos. Educar con la
mayor calidad posible, compensando las desigualdades, abriendo oportunida-
des reales de superación a todas y todos, independientemente de sus desventa-
jas o diferencias, es una obligación central para el Sistema Educativo Mexicano
(SEM) y un paso ineludible para construir el país que queremos. El tema es si
los costos de emprender una reforma centrada en la calidad deben ser cargados
sólo al magisterio, los alumnos y sus familias.
Duele escuchar a jóvenes de familias sin recursos económicos –que no tuvieron

en realidad oportunidades de transitar con éxito por la escuela ni de aprender
y desarrollar su potencial como estudiantes– decir que fueron ellos quienes
“fallaron como estudiantes” que “desaprovecharon la oportunidad” porque “no
les gustó estudiar”. Indigna que el sistema atribuya a estos jóvenes su fracaso
escolar, en lugar de aceptar que el SEM no ha sido capaz de brindarles opor-
tunidades reales y suficientes para que vivan y disfruten como aprendices su
infancia y juventud. Eso es lo que les toca hacer: aprender, disfrutar el estudio,
convertirse en mujeres y hombres llenos de curiosidad, de ganas y capacidades
para transformar su mundo y el mundo; no estudiar con desventajas, sin el
tiempo, los materiales, los recursos ni la motivación para salir adelante como
estudiantes de éxito y como personas.
Educar con calidad no es opcional, una educación pública suficiente, inclusiva,

pertinente y de calidad es una vía consistente para avanzar en la superación de
la desigualdad; no obstante, la RE13 pretendió transferir esta responsabilidad
del Estado en su conjunto a las y los maestros.
Reformas blandas y reformas duras

Por otra parte, hay aspectos de la educación y el Sistema Educativo que se re-
forman con mayor facilidad y frecuencia que otros, por eso se habla de:
28
A. Reformas blandas, que abarcan principalmente los siguientes elementos:

i) planes y programas de estudio; ii) planes y programas de capacitación,
actualización y formación de maestros; iii) materiales y métodos educativos,
y iv) desarrollo de infraestructura, entre otros.
B. Reformas duras, que se orientan a modificar relaciones o componentes

estructurales del sistema, como los siguientes: i) relaciones laborales; ii) fi-
nanciamiento de la educación; iii) distribución de presupuesto, y iv) gasto
por alumno, entre otros (Navarro, 2006).
Las reformas blandas son más frecuentes, incluso cotidianas, porque la educa-
ción como proceso está en permanente cambio y la contextualización, perti-
nencia e innovación están en su naturaleza; no puede ni debe parar esa dinámi-
ca y, en ese sentido, descentralizar decisiones, flexibilizar procesos, empoderar a
los decisores locales y a los maestros, son medidas indispensables para avanzar
hacia una educación pertinente y de calidad.
Sin embargo, la acumulación de “reformas blandas” termina por exigir la reali-

zación de reformas en estructuras más rígidas del sistema: una educación cen-
trada en la calidad, en los procesos de aprendizaje, en la gestión de ambientes
de aprendizaje incluyentes y reflexivos, y en la construcción de conocimientos,
requiere por supuesto un nuevo tipo de docente, con mayores capacidades, ma-
yores obligaciones y condiciones más atractivas de contratación.
La RE13 planteó en su narrativa algunas de estas cuestiones, pero no fue sufi-

cientemente clara en el tema de los incentivos, no ofreció mejores condiciones
de contratación –de hecho, las hizo menos atractivas– y, sobre todo, no trató al
docente como al profesional calificado, crítico, con alto nivel de responsabilidad
y capacidad de decisión que requiere el SEM.
Reformas para la calidad

Una reforma que busca incrementar la calidad y entiende este concepto como
“el mayor logro educativo de los alumnos” debería centrarse en:
A. Diseñar contenidos adecuados, significativos, pertinentes y alcanzables

por los alumnos.
29
B. Formar a las y los docentes en pedagogía, didáctica y el dominio de los

contenidos disciplinarios.
C. Generar condiciones de educabilidad para todos los estudiantes: i)

nutrición, ii) salud física y emocional, iii) materiales, iv) uniformes y v)
superar las barreras de cualquier tipo que impidan el acceso universal al
aprendizaje.
D. Evaluar que se cumplan todos estos elementos y conectar los resultados

de estas pesquisas con la mejora continua de la calidad, en los procesos y
resultados del sistema.
Pero la calidad no puede ser entendida desde un pensamiento único y descon-

textualizado. Buscar la calidad exige definir en qué, cómo y para qué. Sin duda
necesitamos incrementar la calidad de nuestra Educación Básica, principalmen-
te en los aprendizajes de los alumnos. Para ello hay que recordar que la educa-
ción “se ofrece” por el Sistema, pero “se consume y aprovecha” por los alumnos.
Las reformas orientadas a la calidad deben mejorar la oferta educativa, ha-

cerla más accesible, más pertinente y más atractiva; al mismo tiempo, deben
incrementar la capacidad de los estudiantes para aprovecharla y garantizar que
cuenten con las condiciones mínimas suficientes de educabilidad, como lo vi-
mos anteriormente: salud física y emocional, condiciones familiares y materia-
les mínimas suficientes, y una motivación adecuada. Las políticas orientadas
a la calidad tienen por eso una dimensión compensatoria que, en un país tan
desigual como el nuestro, resulta determinante.
Reformar para la igualdad

La educación es un derecho humano; es un derecho de todos, al que todos
deberían poder acceder con igualdad; además, la educación es un derecho que
contribuye más que cualquier otro a igualar las oportunidades de las personas.
Esto, que resulta evidente desde el enfoque de los derechos humanos, no lo es
desde la perspectiva de las políticas públicas.
A pesar de que elevar “la calidad” como principio constitucional de la educa-

ción pública mexicana fue, en apariencia, el propósito central de la RE13, no se
logró una conexión entre la legislación y el diseño de las políticas en el SEM;
30
hubo en este tema fundamental interrupciones y retrocesos.
Por ejemplo, en mayo de 2008 se firmó entre el gobierno de la república, el

sindicato magisterial y los gobiernos de los estados la Alianza para la Calidad
Educativa (ACE), en ella se apuntaban cinco ejes de acuerdo, aterrizados
todos ellos en políticas, programas y acciones concretas. El tercero de estos
ejes se denominó Bienestar y Salud de los estudiantes. Cada uno se gestionó
desde una mesa de trabajo interinstitucional, en el caso que nos ocupa, esta
se conformó con representantes de las Secretarías de Educación Pública, de
Salud, de Desarrollo Social, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
de la Familia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, entre
otras dependencias, con el objetivo de analizar la política social desde y para
incrementar las condiciones de educabilidad de los alumnos de Educación
Básica, es decir, aquellas “que hace[n] posible o no acceder y, en su caso,
aprovechar la educación para los propósitos personales y colectivos de cada
estudiante” (Trejo, 2015, p. 143).
Ese esfuerzo sencillamente se canceló y se omitió esta perspectiva amplia para

el abordaje de la política educativa, como parte de una política social integral
con enfoque hacia las futuras generaciones.
Otro caso similar fue la cancelación sumaria de la cartilla de evaluación en

Educación Básica y el sistema asociado a ella, los cuales se construyeron tras
años de estudio, de coordinación interinstitucional y entrevistas a alumnos,
padres y maestros. La cartilla planteaba una evaluación cualitativa y periodos
flexibles para lograr los aprendizajes de los alumnos, que en muchos casos están
determinados por procesos de maduración ajenos a su voluntad y a la determi-
nación de los docentes; esto generaba reprobación, estigma, fracaso y abandono
de alumnos que simplemente maduran a un ritmo distinto que la mayoría.
Este esfuerzo se canceló en 2013, bajo la consigna de no aprobar a los niños

que no lograran los aprendizajes en los tiempos indicados por el programa, y se
regresó a la evaluación numérica tradicional que, literalmente, califica y marca
a los estudiantes.
La igualdad es condición y propósito de la educación, pero ¿cómo generar

igualdad desde la escuela pública? Hace ya algunos años, se realizó en nuestro
31
país una investigación (Muñoz y Ulloa, 1992) que vale la pena considerar para
el diseño de una futura Reforma Educativa. Ésta indaga la relación entre la
educación y el cambio social. Considera como primer supuesto, que la edu-
cación “es funcional” a la dinámica de la sociedad y, por tanto, puede y debe
favorecerla. Para ello tiene fundamentalmente dos posiciones:
A. Que “las desigualdades educativas son originadas por… factores externos

a los sistemas educativos… [y] se derivan de las [desigualdades] que ya
existen [en la sociedad]” (p. 13), por lo que los cambios deben realizarse en la
estructura social para que se reflejen, de ser el caso, en el Sistema Educativo;
o bien,
B. Que la educación para la población de menores recursos “está pauperiza-

da… no es administrada de acuerdo a los intereses de esos sectores y… re-
fuerza las desigualdades sociales preexistentes” (p.17), es decir, que se educa
con menos a los más vulnerables y con más a los más privilegiados, por lo
que la reforma es la oportunidad de compensar desde el Sistema Educativo
la desigualdad social, al menos en una parte.
Otra perspectiva, desarrollada en esta misma investigación, plantea que la edu-

cación “no es funcional a la dinámica social”, sino que puede y debe cambiarla,
por tanto:
A. Las desigualdades educativas se explican porque “los currículos… no son

relevantes para… los países dependientes ni sus poblaciones con mayores
desventajas” (p. 23), en consecuencia, se debe favorecer un diseño curricular
más flexible, con mayor participación de las comunidades, significativo y
liberador, en palabras de Freire (1970) o bien,
B. Las desigualdades educativas prevalecen porque no se ofrecen los medios

pedagógicos ni materiales adecuados y suficientes para que los pobres logren
aprender y desarrollarse a la par de otros sectores, por tanto, “pone el acento
en los medios y procedimientos conforme a los cuales se imparte la educa-
ción que reciben los sectores pauperizados” (p. 26).
En todo caso, la educación y el Sistema Educativo se han reformado y trans-

formado en varios sentidos, especialmente ampliando la cobertura e incremen-
32
tando la calidad como producto de un paquete pedagógico, compuesto prin-

cipalmente por aspectos blandos: reformas de nivel curricular, libros de apoyo,
mejoras en la formación de los maestros (al menos, tratando de hacerlo), el per-
fil de los maestros en servicio y su formación continua; la gestión de las escuelas
y alentar la participación de las familias en la comunidad escolar (también con
escaso éxito). Cabe preguntarse –como parte de una reforma significativa del
Sistema Educativo–, ¿en qué y cómo debe trabajar más el SEM?, ¿qué recuperar
y fortalecer de las instituciones educativas? y ¿cuáles deben transformarse para
poner al día, y al servicio de un proyecto de nación más igualitario e incluyente?
¿Continuidad o ruptura? Antecedentes de la RE13
Si bien toda reforma es por definición progresiva (un ajuste a la situación que le
precede), la RE13 se presentó como un acto fundacional, como una revolución
que rompía críticamente todo lo anterior y establecía reglas innovadoras, pero
esta narrativa no se ajustaba a los hechos. Como toda reforma, esta se apoyó
de tradiciones institucionales sólidas y claramente identificables. Un simple
análisis de sus antecedentes legislativos permite argumentar sólidamente esta
afirmación.
La RE13 afirmó que situó por primera vez a la escuela en el centro del Sistema
Educativo:
Es en ella donde los alumnos aprenden y donde los maestros se desarrollan pro-
fesionalmente... Las escuelas deben tener la capacidad de gestión para realizar
sus funciones, y las autoridades la obligación de proporcionarles los recursos
necesarios para cumplir su cometido. (Reforma Educativa. Resumen Ejecutivo,
s.f., p.4).
Antecedentes
♦♦ El 8 de junio de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Federación

el Acuerdo número 535 por el que se emiten los Lineamientos generales para la
operación de los Consejos Escolares de Participación Social, con el fin de fomen-
tar “una gestión escolar e institucional que fortalezca la participación de
los centros escolares en la toma de decisiones y que corresponsabilice a los
diferentes actores sociales y educativos”.
33
♦♦ El 28 de enero de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación

el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Ge-
neral de Educación, entre las cuales prevén –en su Artículo 22– que:
Las autoridades Educativas en sus respectivas competencias, revisarán permanen-

temente las disposiciones, los trámites y procedimientos, con objeto de simplifi-
carlos, de reducir las cargas administrativas de los maestros, de alcanzar más horas
efectivas de clase y, en general, de lograr la prestación del servicio educativo con
mayor pertinencia, calidad y eficiencia. (Decreto por el que se reforman y adicio-
nan diversas disposiciones de la Ley General de Educación, 2011, Art. 22).
La RE13 afirmó que transformaba la gestión escolar y abría las escuelas a la

participación de los padres de familia.
Antecedentes
♦♦ El 28 de enero de 2011, se publicó en el Diario Oficial de la Federación

el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley
General de Educación, considerando entre los derechos de quienes ejercen la
patria potestad o la tutela de los educandos (Artículos 65 y 66, fracciones
diversas):
II. Participar a las autoridades de la escuela en la que estén inscritos sus hijas,
hijos o pupilos, cualquier problema relacionado con la educación de éstos, a fin
de aquéllas se aboquen a su solución;
IV. Formar parte de las asociaciones de padres de familia y de los consejos de
participación social a que se refiere este capítulo;
V. Opinar, en los casos de la educación que impartan los particulares, en rela-
ción con las contraprestaciones que las escuelas fijen;
VI. Conocer la capacidad profesional de la planta docente y empleados adscritos
en la escuela en la que estén inscritos sus hijos o pupilos, misma que será pro-
porcionada por la autoridad escolar.
II. Apoyar el proceso educativo de sus hijas, hijos o pupilos;
III. Colaborar con las instituciones educativas en las que estén inscritos sus hijas,
hijos o pupilos, en las actividades que dichas instituciones realicen.
♦♦ Asimismo, en materia de la participación social, el Decreto por el que

se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Educación
34
prevé: la operación de un Consejo Municipal, Estatal y Nacional de partici-

pación social en la educación…
…integrado por las autoridades municipales, padres de familia y representantes

de sus asociaciones, maestros distinguidos y directivos de escuelas, represen-
tantes de la organización sindical de los maestros, así como representantes de
organizaciones de la sociedad civil cuyo objeto social sea la educación y demás
interesados en el mejoramiento de la educación. (Decreto por el que se refor-
man y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Educación, 2011,
Art. 70).
Otro tema de la RE13 que supuestamente no tenía precedentes, fue el levanta-

miento del Censo de Escuelas Maestros y Alumnos de Educación Básica y Es-
pecial (CEMABE) y el desarrollo de sistemas de registro de esta información
como ejercicio de transparencia y rendición de cuentas del Sistema Educativo.
Antecedentes
♦♦ El 28 de enero de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación

el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Ge-
neral de Educación, mismo que plantea la competencia exclusiva de la autori-
dad federal para “regular, coordinar y operar un padrón nacional de alumnos,
docentes, instituciones y centros escolares; un registro nacional de emisión,
validación e inscripción de documentos académicos y establecer un Sistema
Nacional de Información Educativa.” (2011, Art. VII, Frac. X);
♦♦ Y a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias,
les corresponde “coordinar y operar un padrón estatal de alumnos, docentes,
instituciones y centros escolares; un registro estatal de emisión, validación e
inscripción de documentos académicos y establecer un Sistema Estatal de
Información Educativa” (Decreto por el que se reforman y adicionan diver-
sas disposiciones de la Ley General de Educación, 2011, Art. XII, Frac. VII)
coordinado con el Sistema Nacional de Información Educativa.
La RE13 puso énfasis, sobre todo, en una meritocracia basada exclusivamente

en los resultados de los exámenes estandarizados aplicados a las y los maestros,
como única vía posible para el acceso o ascenso al servicio docente, lo cual se
convirtió en su principal justificación al antes y el después que marcaba esta
35
reforma. La verdadera novedad estribó en la amenaza para los docentes de ser

separados de su cargo en caso de no aprobar estas evaluaciones.
Las autoridades deberán evaluar el desempeño docente y de quienes ejerzan

funciones de dirección o de supervisión en la educación obligatoria que imparta
el Estado. Dicha evaluación será obligatoria y el INEE determinará su periodi-
cidad. Mediante una evaluación integral se conocerá el nivel de desempeño y el
cumplimiento de los requerimientos inherentes a la función. En el caso de que
existan insuficiencias se deberán cursar programas remediales, teniéndose hasta
dos oportunidades de evaluación adicionales para mostrar que se cumple con
las condiciones para la permanencia. (Reforma Educativa. Resumen Ejecutivo,
s.f., p.8).
Sin embargo, los procesos de ingreso y promoción por criterios de mérito aca-
démico, estaban ya instaurados en el sistema.
Antecedentes
La Reforma de 2011 y otras anteriores, habían puesto un énfasis importante

y lograron generar instituciones y prácticas exitosas en los procesos de selec-
ción y ascenso de docentes con base en el reconocimiento de sus capacidades
y méritos:
♦♦ El 6 de marzo de 1998 fueron signados los Lineamientos Generales de

Carrera Magisterial, con los objetivos siguientes:
a. Coadyuvar a elevar la calidad de la educación nacional por medio del

reconocimiento e impulso a la profesionalización del magisterio. b. Esti-
mular a los profesores de Educación Básica que obtienen mejores logros
en su desempeño. c. Mejorar las condiciones de vida, laborales y sociales
de los docentes de Educación Básica. (Comisión Nacional SEP-SNTE
de Carrera Magisterial, 1998).
♦♦ El 15 de mayo de 2008 se presentó la Alianza para la Calidad de la Edu-
cación en la que se aprobaron los siguientes Acuerdos (Amador, 2009, p. 29):
I) Ingreso y promoción de todas las nuevas plazas y todas la vacantes definitivas

por vía de concurso nacional público de oposición convocado y dictaminado
de manera independiente; II) el acceso a funciones directivas en el ámbito es-
36
tatal se realizará por la vía de concursos públicos de oposición; III) reformar

los lineamientos del Programa de Carrera Magisterial para que se consideren
exclusivamente tres factores: 1) aprovechamiento escolar (medido a través de
instrumentos estandarizados aprobados por el Sistema Nacional de Evaluación
de la Educación), 2) cursos de actualización y 3) desempeño profesional; IV)
crear el Programa de Estímulos a la Calidad Docente1.
♦♦ En julio y agosto de 2008 se aplicó por primera vez, de manera

generalizada en el país, el Concurso Nacional Público de Oposición para
ingresar al Sistema Educativo Nacional. A partir de entonces, el título y la
cédula profesional expedido para las Normales dejó de ser requisito sufi-
ciente para acceder de manera automática a una plaza docente. Además, se
diversificó el perfil profesional de aspirantes para ser maestros, incorporando
profesionales universitarios además de normalistas.
♦♦ Con fecha 28 de enero del 2011 se reformó nuevamente la Ley General
de Educación en este aspecto, para señalar que:
El educador es promotor, coordinador, facilitador y agente directo del proceso

educativo. Las autoridades educativas proporcionarán los medios que le permi-
tan realizar eficazmente su labor y que contribuyan a su constante perfeccio-
namiento. El estado otorgará un salario profesional digno, que permita al pro-
fesorado de los planteles del propio Estado alcanzar un nivel de vida decoroso
para ellos y su familia; puedan arraigarse en las comunidades en las que trabajan
y disfrutar de vivienda digna; así como disponer del tiempo necesario para la
preparación de las clases que impartan y para realizar actividades destinadas a
su desarrollo personal y profesional. (…) Las autoridades educativas otorgarán
reconocimientos, distinciones, estímulos y recompensas a los educadores que
se destaquen en el ejercicio de su profesión y, en general, realizarán actividades
que propicien mayor aprecio social por la labor desempeñada por el magisterio.
Además, establecerán mecanismos de estímulo a la labor docente con base en la
evaluación. (Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
de la Ley General de Educación, 2011, Art. 21).
La RE13 planteó como su principal estrategia el desarrollo de un Servicio

Profesional Docente que, entre otros aspectos, estimulara la actualización y el
desarrollo profesional continuo de las y los docentes en servicio, dado que “El
1 Ello, con base en los resultados del desempeño, medido por el aprendizaje de los alum-
nos (lo que, como se vio antes, resulta muy cuestionable, pero revela una decisión clara del gremio
magisterial para salir de “sus zonas de confort”).
37
avance del Sistema Educativo depende del avance profesional de sus maestros”
(Reforma Educativa. Resumen Ejecutivo, s.f., p.9).
Antecedentes
♦♦ Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General De

Educación (2011).
♦♦ Artículo 20 de la Ley General de Educación (1993). Las autoridades
educativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, constituirán el siste-
ma nacional de formación, actualización, capacitación y superación profe-
sional para maestros.
♦♦ El desarrollo del Sistema Nacional de Formación Continua y Supera-
ción Profesional de los Maestros de Educación Básica en Servicio, en febre-
ro de 2008.
La RE13 planteó que corresponde al Instituto Nacional para la Evaluación

de la Educación (INEE) evaluar la calidad, el desempeño y los resultados en
la Educación Básica y media superior: “La Autonomía del INEE asegura que
en su actuación goce de la independencia necesaria para asegurar la confianza
en los resultados de las evaluaciones que se practiquen” (Reforma Educativa.
Resumen Ejecutivo, s.f., p.9).
Antecedentes
♦♦ El Decreto por el que se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de la

Educación, constituyó al INEE “como un organismo público descentraliza-
do, de carácter técnico, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con
domicilio en la Ciudad de México, que podrá establecer oficinas en cual-
quier lugar de la República.” (2002, Art. I). Para el ejercicio de sus funciones
el Instituto contará con autonomía técnica, operativa y de decisión.
♦♦ El Acuerdo para la Evaluación Universal de Docentes y Directivos en ser-
vicio de Educación Básica se suscribió el 31 de mayo de 2011 en el marco de
la Alianza por la Calidad de la Educación, que respecto de la evaluación del
desempeño de las y los docentes en servicio, señala:
…Será obligatoria para obtener un diagnóstico con fines formativos, generar las
estrategias pertinentes y oportunas que mejoren sus competencias profesionales,
38
así como su desempeño y, consecuentemente, mejorar la calidad de la educación

en las escuelas públicas y privadas. (Art. I).
♦♦ A partir del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposicio-

nes de la Ley General de Educación (2011), se aprobó aplicar un mecanismo
de evaluación del desempeño magisterial en el país, en el cual señala que
las autoridades federales establecerán los criterios pedagógicos, lineamien-
tos y mecanismos para la evaluación periódica y sistemática del desempe-
ño profesional de docentes frente a grupo, docentes en funciones de apoyo
técnico-pedagógicos y directivos de educación inicial, básica –incluyendo la
indígena– especial y de educación física.
Se dijo también que por primera vez se otorgarían incentivos a docentes por el
desempeño meritorio a partir de la RE13:
Quien destaque en su desempeño será objeto de reconocimiento mediante mo-

vimientos laterales como la tutoría, la coordinación de materias, y la asesoría
técnica pedagógica de carácter temporal. Ello implica la realización de funcio-
nes complementarias y en algunos casos un cambio de función, así como la en-
trega de estímulos económicos temporales o por única vez. (Reforma Educativa.
Resumen Ejecutivo, s.f., p.9).
Antecedentes
♦♦ La Reforma de 2011 a la Ley General de Educación señaló lo siguiente:
Las autoridades educativas otorgarán reconocimientos, distinciones, estímulos y

recompensas a los educadores que se destaquen en el ejercicio de su profesión y,
en general, realizarán actividades que propicien mayor aprecio social por la labor
desempeñada por el magisterio. Además, establecerán mecanismos de estímulo
a la labor docente con base en la evaluación. (Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Educación, 2011, Art. 21).
En cuanto a la autonomía de gestión, la RE13 señala:
La autoridad también debe descargar a los planteles de tareas improductivas y

dotarlos de las atribuciones para planear y organizar su trabajo, tomar decisio-
nes y resolver por sí mismos asuntos que hasta ahora han sido generadores de
burocracia. (Reforma Educativa. Resumen Ejecutivo, s.f., p.6).
39
Antecedentes
♦♦ La Reforma del 2011 establecía que:
Las autoridades Educativas en sus respectivas competencias, revisarán perma-

nentemente las disposiciones, los trámites y procedimientos, con objeto de sim-
plificarlos, de reducir las cargas administrativas de los maestros, de alcanzar
más horas efectivas de clase y, en general, de lograr la prestación del servicio
educativo con mayor pertinencia, calidad y eficiencia. En las actividades de su-
pervisión las autoridades educativas darán prioridad, respecto de los aspectos
administrativos, a los apoyos técnicos, didácticos y demás para el adecuado des-
empeño de la función docente. Asimismo, se fortalecerá la capacidad de gestión
de las autoridades escolares y la participación de los padres de familia. (Decreto
por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de
Educación, 2011, Art. 22).
La reforma de la profesión docente
A la luz de lo anterior, queda claramente establecido que la RE13 recupera gran

parte de las reformas generadas por consenso entre la autoridad educativa fede-
ral y la organización magisterial entre 1992, con la firma del Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) y el 2008-2011, con
la firma de la Alianza para la Calidad Educativa.
En todo caso, lo que pretendió diferenciar a la RE13 fue la apuesta por impac-
tar en los resultados del SEM con base en el desempeño de las y los docentes.
En este caso –que se consideró su aspecto central–, resultan destacables las
siguientes medidas:
A. Los egresados de las Escuelas Normales dejaron de tener ventajas sobre

los universitarios para ingresar al servicio docente;
B. Se canceló el programa de Carrera Magisterial, que beneficiaba a poco

más del 50% del magisterio y logró consolidar procesos de mejora sosteni-
dos, y apreciados por la mayoría de los maestros;
C. Se condicionó la seguridad laboral de los docentes al resultado de sus

evaluaciones, y sobre todo,
40
D. Se incorporó al cuerpo magisterial de Educación Básica en servicio a un

Servicio Profesional Docente, lo que implicaba “reconocer” y “privilegiar” el
carácter “profesional” de estos servidores públicos.
Desde el análisis de su diseño, cada una de estas medidas enfrentaba retos difí-
ciles de superar. En la lógica de la distribución de cargas y beneficios (Corrales,
1999) las tres primeras medidas concentraban los costos y dispersaban los bene-
ficios, con lo cual la resistencia de los sectores afectados se incrementaba:
I. La comunidad normalista, cuya razón de ser se desdibujaba frente a la

consigna de que “cualquiera puede ser docente, si aprueba un examen de
ingreso”;
II. Los docentes en servicio beneficiarios de Carrera Magisterial, que
veían truncadas sus oportunidades de ascenso en ese programa –“para el
que se habían preparado”– y los docentes que aspiraban a ingresar en él; y,
III. Los docentes en servicio, quienes perdieron su seguridad laboral, así
como los aspirantes al servicio docente, cuyo derecho a obtener una plaza
base pasaba de seis meses a dos años, con una nueva evaluación de pro-
medio.
Cada uno de estos sectores recibió el costo de las medidas impulsadas por la
RE13 –en ocasiones de dos o tres de ellas a la vez–, a cambio de menos de lo
que previamente tenían:
A. La formación como normalistas, que había sido tratada como profe-

sión de Estado, perdió su razón de ser y quedó en una situación de franca
desventaja frente a las profesiones liberales, en la medida que: cualquier
profesional puede ser docente de Educación Básica a partir de la RE13,
pero un normalista sólo puede ser docente de Educación Básica, ya que
no se le forma para hacer otra tarea;
B. La Carrera Magisterial (CM) representaba una ruta de crecimiento

para los docentes a través de la cual podían incrementar significativa-
mente sus ingresos con base en la superación profesional y el desempeño,
sin tener que dejar el salón de clase, ante las críticas a los factores inercia-
les que consideraban los años de servicio o la acumulación de grados aca-
démicos –lo cual podría considerarse legítimamente como factores que
41
contribuyen a un mejor desempeño–; sin embargo, el programa se refor-

mó en 2011 para considerar el logro académico de los alumnos con una
ponderación del 50% sobre el puntaje total de las evaluaciones para acce-
der o ascender en el Programa (Trejo, 2015, pp. 196-199); en todo caso,
se trataba de una política conocida, aceptada y valorada por los maestros
en servicio que les ofrecía incentivos permanentes (los docentes ascen-
dían de categoría en CM y mejoraban sus ingresos, sin la posibilidad de
descender) y previsibles (existía un tabulador conocido de los porcentajes
de incremento al que tenía derecho cada docente de acuerdo a su cate-
goría). A cambio de esto la RE13 ofreció, además de cancelar Carrera
Magisterial, estímulos a los docentes con mejores resultados en su eva-
luación –que inició como un examen en línea y que luego se enriqueció
con portafolios de evidencias (no corroborables)–, el monto y alcance de
estos estímulos no era conocido por los docentes y, desde luego, no tenían
carácter permanente. Es decir, el programa que pretendía “profesionalizar
a los docentes” terminó con el programa que, efectivamente, los profe-
sionalizaba… sin proponer a cambio otro medianamente equivalente; y,
C. Otra contradicción de la RE13 fue retirar la seguridad laboral que te-

nían los docentes, como el resto de los trabajadores al servicio del Estado,
amparados por el apartado B del Artículo 123 considerados “de base”.
Sin hacerlo formalmente, en los hechos la RE13 pasó al personal docente
al régimen de trabajadores “de confianza”, en la medida que perdieron su
derecho a mantener su plaza de trabajo (que no sólo considera el ingreso,
sino también la función) a cambio de que los defensores de la reforma
dijeran de ellos que eran “los buenos maestros”; de igual forma, las condi-
ciones de trabajo para los docentes que ingresaran al servicio después de
la RE13 estaban marcadas por la amenaza –literal y reiterada– de perder
el trabajo “como consecuencia de la evaluación”.
Nuevamente, el discurso a favor de la profesionalización que pretendía impulsar

la RE13 se materializó justamente en lo contrario: pérdida de derechos, pre-
cariedad laboral, anulación de la voz del magisterio en la discusión de políticas
educativas y laborales, incluso en la elección de sus programas de actualización;
todo ello en medio de una campaña de desprestigio al magisterio. Lo cual no es
un dato aislado o menor, en la medida que…
42
Devolver el prestigio a la profesión docente es una deuda pendiente con los

maestros, con los estudiantes y con la sociedad en general. Transformar la pro-
fesión docente luego de décadas de descuido no es una tarea sencilla. Sin em-
bargo, varios países de la región [latinoamericana] se han comprometido con
este gran reto y están implementando reformas docentes con el objetivo de
recuperar el prestigio de la profesión (Elacqua, et al. 2018, p. 199).
Como puede apreciarse, el sentido de la RE13 corrió precisamente en oposi-

ción a este principio. El perjuicio directo a las comunidades normalistas, a los
docentes en servicio y a quienes les representaban en las comisiones mixtas para
tratar asuntos educativos y laborales, resultó grave, notorio y directo.
En cambio, los beneficios:
A. De los profesionales universitarios que pudieron concursar por una plaza

docente, gracias a la reforma;
B. De los maestros que no podían acceder a mayores ingresos a través de

Carrera Magisterial (una escasa minoría, sobre todo luego de la reforma de
2011), y
C. De quienes pensaron que estas medidas podían favorecer la educación de

sus hijos…
Resultaban inciertos, débiles y difusos. Claramente insuficientes para contra-

pesar a su favor, frente a las instituciones y tradiciones que pretendía avasallar.
De manera que la RE13 logró poner en línea a sus potenciales enemigos y
movilizarlos activamente en su contra.
Refiriéndonos nuevamente sólo a su componente laboral, las fallas en su diseño

fueron evidentes. Los heraldos de la RE13 no presentaron un sólo estudio que
sustentara la necesidad de transformar la carrera docente, entendiendo por ello
la ruta de superación que representaba el programa de Carrera Magisterial.
El estudio más amplio que se había realizado sobre la relación entre este pro-
grama y su impacto en la calidad educativa se presentó en 2006 (Santibáñez y
Martínez, 2006) y sirvió como referente, precisamente, para la reforma de este
programa en 2011 que ya no pudo concretarse.
43
En todo caso, había una intuición relativamente simplista de responsabilizar

excesivamente al docente del aprendizaje de sus alumnos, lo cual sólo puede
ser cierto en una medida muy limitada: un estudio de OREALC-UNESCO/
LLECE (Treviño, 2010) estima que el desempeño docente influye apenas en
un 8% sobre el aprendizaje de sus alumnos, en realidad esta o cualquier otra
cifra resultan cuestionables en virtud de la variedad enorme de factores que
pueden influir en las condiciones de enseñanza y de aprendizaje en el proceso
educativo y la cantidad, en efecto incalculable, de relaciones de interacción que
pueden establecerse entre los docentes y sus alumnos.
Eso pone el centro en la responsabilidad del Estado para favorecer las con-
diciones de educabilidad de los alumnos –como ya ha sido apuntado ante-
riormente–, los factores que fuera de la escuela determinan la posibilidad de
cada estudiante para acceder a la educación, al conocimiento, al desarrollo de
competencias, actitudes, valores y prácticas que contribuyan al ejercicio de sus
libertades en beneficio propio y de la sociedad: nutrición, salud, entorno fami-
liar favorable, acceso a recursos educativos (libros, bienes culturales, artísticos,
deportivos, tecnológicos), útiles, uniformes, calzado… en fin, todas las desven-
tajas que se derivan de una sociedad marcadamente desigual y excluyente como
la nuestra. El reto es grande, pero resulta indispensable atenderlo. Otras so-
ciedades lo han logrado y con ello marcaron no sólo la transformación de sus
sistemas educativos, sino de su futuro como sociedades igualitarias y prósperas.
Sin embargo, es evidente que dentro de cada escuela y, aún más, de cada aula,
el determinante más importante del aprendizaje “es la calidad de los docentes”
(Barber y Moushed, 2007, p. 12). De hecho, uno de los estudios más influyentes
sobre las estrategias que siguieron los sistemas educativos de alto desempeño
para alcanzar esta condición indica que “hicieron bien y consistentemente tres
cosas”, a saber (Barber y Moushed, 2007, p. 14):
A. Consiguieron a las personas más aptas para ejercer la docencia;
B. Desarrollaron a estas personas hasta convertirlas en instructores eficientes, e
C. Implementaron sistemas y mecanismos de apoyo específicos para garan-

tizar que todos los niños sean capaces de obtener los beneficios de una edu-
cación de excelencia.
44
Evidentemente, la reforma de la RE13 tendrá que transitar también en ese sentido

si se propone transformar para lograr la equidad, pertinencia e inclusión en el SEM.
En síntesis
Reformar el Sistema Educativo es necesariamente un proceso delicado que

implica considerar cuidadosamente los propósitos, con las posibilidades de ha-
cerlo. Las estrategias, las alianzas y las oposiciones que cada decisión necesaria-
mente movilizan. La distribución de costos y beneficios. Los aspectos estructu-
rales (duros) y súper-estructurales (blandos) del sistema. Sobre todo, la relación
entre la educación pública y la sociedad, sus interrelaciones y su dialéctica. La
educación no transforma a la sociedad por sí misma, pero la sociedad si puede
transformarse en una medida importante a través de la educación.
Por ello, la educación pública debe consensuarse ampliamente y conducirse bajo

una política de Estado (no sólo de gobierno y menos aún sólo del gobierno fede-
ral), lo que implica plantearla en un horizonte de dos ciclos de educación obliga-
toria cuando menos –como lo hizo, en su momento, el plan de once años–, esto
implicaría planear desde ahora las bases de la educación hasta el año 2050.
Imaginar el país que queremos ser en la mitad del siglo XXI: ¿qué tan igual?,
¿qué tan próspero?, ¿con cuáles fortalezas?, ¿con cuáles vocaciones económicas?,
¿con qué calidad de ciudadanía?, ¿de justicia?, ¿de civilidad?, ¿de democracia?,
¿de salud física y emocional de sus ciudadanos? Parece mucho, pero no lo es.
Es la naturaleza de la educación, la forma como debe proyectarse una reforma
responsable y seria de uno de los pilares más importantes para el desarrollo del
país, como lo es la educación.
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48
Desafíos para la inclusión en el Sistema Educativo
Mexicano
Gerardo Cruz Reyes
En una ocasión, mi querido Maestro, el Dr. Arnaldo Córdova, me explicó que la

unidad e identidad del Estado posrevolucionario cabalgó sobre los hombros de sus
profesores rurales. Fueron ellos, decía, la mayoría sin grandes conocimientos ni
herramientas, mal comidos y apenas remunerados, los que educaron a los hijos de
México. Muchos, medio sabían leer y escribir, pero nadie más quiso o pudo enfren-
tar el desafío. Muy pocos aceptaron la misión de recorrer grandes distancias bajo el
sol quemante en un extenso territorio nacional invertebrado.
Resumen
Desde principios del siglo XX, el Estado mexicano estuvo marcado por su pro-
funda visión social y por su rectoría sobre los procesos educativos. No obstante,
el proceso de apertura y de libre mercado auspició una serie de transformacio-
nes que, en el terreno de la educación, implicó el inicio de la descentralización
del Sistema Educativo Nacional.
Así, entre 1978 y 1992, con la firma del Acuerdo Nacional para la Moderni-
zación de la Educación Básica y Normal (ANMEB), tuvo lugar un periodo de
cambios que buscaron repartir las funciones y responsabilidades de la educa-
ción básica entre los estados de la federación. La reforma educativa de 2013
cerró el ciclo descentralizador, con los objetivos, justamente, de mejorar la ca-
lidad educativa.
A pesar de ello, hoy subsisten viejos y nuevos desafíos para el éxito de cualquier
reforma, que influyen en los objetivos de aumentar la calidad educativa, los
cuales esta breve reflexión está encaminada a dilucidar.
Palabras clave: sistema educativo nacional, reforma educativa, mejora de la

educación.
49
La Constitución de 1917 va a marcar un hito fundamental no sólo en la his-

toria de la educación en México, sino en la del constitucionalismo universal,
al depositar en el Estado la rectoría de la Educación Básica y Media Supe-
rior, instituyendo su gratuidad y su carácter nacional, vale decir, atendiendo
a “la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros
recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de
nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de
nuestra cultura”.
La nuestra, fue en todo momento una Carta con un sólido fundamento so-
cial que, desde entonces y hasta ahora, se ha distinguido entre el resto de las
naciones por el hecho de que el Estado mexicano se hace cargo de los costos
de la educación.
Por otro lado, no es exagerado decir que a lo largo de la primera mitad del siglo
XX imperó la visión vasconcelista de lograr la identidad y unidad nacional. A
esos esfuerzos de extender los beneficios de la educación y la alfabetización se
consagraron los primeros pasos de la política pública, pero es claro que en el
pulso de la nación no figuraban los problemas de la calidad en la educación ni
el de la inclusión de los grupos minoritarios.
Aunque el proceso de descentralización de la educación inicia en 1978, es a

partir de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica y Normal (ANMEB) de 1992, cuando la descentralización devino una
realidad (Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica,
1992 y Villanueva, 2010). Este proceso es importante porque fue acompaña-
do de una visión más liberal de la educación. De hecho, fue entonces cuando
se postuló la necesidad de elevar la calidad de la educación en aras de lograr
impulsar y desarrollar las competencias de los estudiantes, bajo la lógica de
la mayor exigencia del mercado y del impulso productivo. Recordemos que a
finales de 1993 se firmó el Tratado de Libre Comercio (TLC). Por lo tanto, el
mejoramiento de la calidad de la educación no era un propósito nuevo.
No obstante, en 1982 el tema de la educación fue puesto a discusión por el

secretario de educación Jesús Reyes Heroles, cuando proclamó la “revolución
educativa” (Almazán, 2016 y Gómez, 2000). Desde entonces, se suscribieron
tres pactos entre la Secretaría de Educación Pública y el Sindicato Nacional de
50
Desafíos para la inclusión en el Sistema Educativo Mexicano
Trabajadores de la Educación (SNTE): el Acuerdo Nacional para la Moderni-

zación de la Educación Básica (1992), el Compromiso Social por la Calidad de
la Educación (2002) y la Alianza por la Calidad de la Educación (2008).
Ante el problema de la insuficiencia y baja calidad de la educación, particular-

mente en el caso del nivel medio superior, en la última década se realizaron tres
importantes reformas: la Reforma Integral de la Educación Media Superior
(RIEMS) en 2008, que impulsó la enseñanza por competencias y la regulación
e integración de los más de 30 subsistemas educativos mediante el estableci-
miento del Marco Curricular Común y el Sistema Nacional de Bachillerato;
la Reforma de 2012, sustentada en la reforma constitucional que instituyó la
obligatoriedad de la educación básica (EB) y media superior (EMS); así como
la Reforma de 2013, que obligó al Estado a garantizar la calidad de la Educa-
ción Básica y Media.
La primera década del nuevo siglo confirmó, sin embargo, la permanencia de

graves problemas, como la inequidad, desigualdad, reducido presupuesto edu-
cativo, insuficiencia de instalaciones o, aún peor, el rezago educativo, el abando-
no escolar, la baja calidad de la educación, baja eficiencia terminal en secundaria
y bachillerato, y ni qué decir del nivel Superior y de Posgrado. Empero, a pesar
de la complejidad multicausal de esos problemas, diferentes especialistas y au-
toridades coincidieron en que, específicamente en los niveles Básico y Medio,
los factores determinantes eran la corrupción sindical y la falta de especializa-
ción de los docentes.
En esta lógica, en 2010, en el informe de la Organización para la Cooperación

y el Desarrollo Económicos (OCDE) conocido como Acuerdo de coopera-
ción México-OCDE para mejorar la calidad de la educación de las escuelas
mexicanas, se estableció que una reforma educativa centrada en la mejora de la
calidad educativa en nuestro país era un reto, debido a las altas tasas de pobreza,
la fuerte desigualdad y el aumento de la criminalidad (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], 2010a).
Aunque se admitía cierto grado de avance, se reconocía que todavía existía una alta
proporción de jóvenes que no concluían la Educación Media Superior y el des-
empeño de los estudiantes no era suficiente para proporcionar las habilidades que
51
México necesitaba, pues la mitad de los jóvenes de 15 años no alcanzaba el nivel

básico 2 de PISA (que el promedio de la OCDE era de 19.2%) (OCDE, 2010b).
Llama la atención que el informe advertía sobre “los desafíos estructurales” que
persistían en el proceso descentralizador, como falta de capacidad, distribución
poco clara de responsabilidades y procesos que no facilitaban que las escuelas
estuvieran en el centro de las políticas educativas, ya que operaban con escasos
recursos que necesitaban estar mejor distribuidos entre ellas (OCDE, 2010b).
Dicho informe cobra mayor relieve porque dedicaba un amplio capítulo al tema
de la trayectoria profesional docente con el objeto de consolidar una profesión
de calidad. En él se perfilaron las bases de la reforma educativa impulsada desde
el Pacto por México, a partir de 2012.
Llegados a este punto, debemos preguntarnos ¿hasta dónde es posible hablar

de mejorar las condiciones de la educación en México sin el contexto de sig-
nificado que aportó esta Reforma? Como he dicho, además de incorporar a la
Educación Media Superior en el rango de la obligatoriedad, la reforma consti-
tucional estableció que:
El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que

los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestruc-
tura educativa y la idoneidad de los docentes garanticen el máximo logro de
aprendizaje de los educandos (Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 1917, Art. 3).
No obstante, el nuevo principio que estipulaba la calidad no se reducía al re-

sultado esperado en las prácticas educativas, sino que implicaba transformar
las condiciones materiales en las que se presta el servicio educativo, el replan-
teamiento de los recursos técnico-pedagógicos utilizados y su relación con un
conjunto de cualidades especiales de los profesores.
Con esta adición al Artículo 3° constitucional se sustentaron algunas de las

principales recomendaciones del Acuerdo de cooperación México-OCDE de
2010, dando lugar a: los concursos de oposición para el ingreso y la regulación
laboral específica para el trabajo docente, la creación del Sistema Nacional de
Evaluación Educativa y la autonomía del INEE.
52
Tras la reforma constitucional de los Artículos 3° y 73° en 2013, se promulgó

la legislación secundaria: la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación (INEE); la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGS-
PD), y se reformó la Ley General de Educación (LGE). A través de estos ins-
trumentos se hicieron explícitas las principales características de la evaluación
para el Servicio Profesional Docente (ingreso, permanencia y promoción).
Finalmente –como nos recuerda Rodolfo Ramírez (2016)– en diciembre de

2013 se reformó la Ley de Coordinación Fiscal para centralizar la adminis-
tración de plazas y sueldos de la gran mayoría de trabajadores de la educación
(docentes y no docentes), que habían sido transferidas en 1992 a los gobiernos
de los estados.
Durante este lapso –dice el especialista– se construyó el soporte institucional de

la reforma: la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente (CNS-
PD) y sus correspondientes en los estados de la república; la nueva estructura
del INEE y sus múltiples órganos de concertación y consulta (Ramírez, 2016).
Con estos cambios, el Estado mexicano centralizó nuevamente la educación o,
como se dijo, se nacionalizó el Sistema Educativo (Excélsior, enero 29 de 2014).
Al respecto –en su discurso– durante la promulgación de la Reforma Edu-

cativa, el presidente Enrique Peña Nieto estableció los “ejes de acción” de la
Reforma Educativa (Peña, 2013):
A. Lograr que nuestros alumnos sean educados por los mejores maestros.
Nuestros niños y jóvenes merecen profesores capacitados, responsables y
cumplidos. Y con ese fin, se habrá de crear el Servicio Profesional Docente.
B. Hacer de la evaluación un mecanismo eficiente para mejorar la calidad de

la enseñanza. Para ello, la reforma eleva a rango Constitucional al Instituto
Nacional para la Evaluación de la Educación, y le otorga plena autonomía.
Además, ordena la creación de un Sistema Nacional de Evaluación Edu-
cativa, que tomará en cuenta las condiciones y desafíos que enfrentan los
maestros en su realidad cotidiana.
C. Mejorar las condiciones para la formación integral de todos los alumnos

del país. Con este fin, la reforma fortalece la autonomía de gestión de las
53
escuelas. Y agregaba que hora, la propia comunidad educativa, directivos,

maestros, alumnos, padres de familia, podrían tomar decisiones conjuntas
para mejorar la educación, a partir de las necesidades específicas que tenga
cada plantel educativo.
A simple vista puede parecer que este tema poco o nada nos dice sobre los de-
safíos para la inclusión en el Sistema Educativo, pero lo cierto es que se trata
de un complejo círculo que hace nudos a lo largo de su perímetro. Entre otras
razones, porque hubo, por decirlo de algún modo, un cierto descuido en querer
centrar en una lógica más laboral que educativa la solución de los problemas
de la falta de calidad, rezago, abandono y bajas tasas de eficiencia terminal de
los diferentes grados; descuidando una mejor definición e instrumentación de
las estrategias dirigidas a solucionar los problemas específicos de comprensión
de lectura, de habilidades matemáticas, de pensamiento crítico, resolución de
problemáticas y autogestión estudiantil y comunitaria.
No hay duda de que la rampante corrupción en el manejo de plazas era un las-

tre que impedía mejores condiciones, tanto para el arribo de mejores profesores
como para el mejor ejercicio de la práctica docente.
Sin entrar en debate sobre los excesos de los diferentes actores, lo que es un
hecho es que se destinaron muchos recursos y esfuerzos a hacer efectiva la
Ley General del Servicio Profesional Docente, sin atender otras problemáticas
del mismo orden de importancia (Guevara, 2016), por lo menos, hasta que, a
principios de 2017, el secretario de educación presentara el Modelo Educativo
–producto de la Reforma– con base en cinco ejes: la profesionalización docen-
te, escuela al centro, equidad e inclusión, planteamiento curricular y una nueva
gobernanza en el Sistema Educativo (Televisa News, 29 de junio de 2017).
Existe, incluso, cierto consenso de que los maestros son los gestores de los pro-
cesos de mejora de su propia escuela, aunque sin llegar al extremo de suponer
que sean los únicos responsables del cambio, pues necesitan de la participación
y colaboración de otros agentes educativos, como los estudiantes, las familias,
las autoridades educativas y otros sectores sociales.
En la misma línea, el tema de la “la calidad de la educación” era parte del Pro-
grama Sectorial de Educación (PSE) 2013-2018, como un mandato difuso,
54
general y poco elaborado, sin que sea claro cuáles eran las características de esa
educación de calidad. Tampoco se aclara en la Ley General de Educación, que
define la calidad como “una relación coherente entre los objetivos, procesos y
resultados del Sistema Educativo, mismo que debe ser eficaz, eficiente, perti-
nente y equitativo”.
Fue particularmente desafortunada la ausencia de una definición de la finalidad

de la Reforma, estrictamente en términos de la educación de calidad, es decir,
… de un referente curricular de la educación básica con definiciones centrales y

fundamentadas, respecto a lo que se busca que las niñas y los niños aprendan en
cada nivel educativo y, especialmente, con respecto a las prácticas pedagógicas
que se consideran congruentes y necesarias para alcanzar las metas establecidas
por nivel educativo y tipos de contenido. (Ramírez, 2016).
Pero, no se trata de que esas definiciones sean solamente comprendidas –como

advierte Rodolfo Ramírez–, ya qué deben ser asumidas como válidas y factibles
por los sujetos a evaluar, toda vez que “de ello depende parte de la legitimidad
de la evaluación y la posibilidad de que funcione como herramienta de mejora-
miento de la práctica y de desarrollo profesional en general”.
Además de esto, el concepto de “escuela al centro del Sistema Educativo” re-

sultaba igualmente vacuo, ya que su función principal fue una serie de pres-
cripciones que se definieron fuera de su ámbito; mientras que la estructura del
aparato educativo tuvo como principal misión transmitir políticas y supervisar
su adecuada instrumentación, lo que derivó en una sobrecarga administrativa
(Secretaría de Educación Pública [SEP], 2016).
Hacemos eco de quienes conciben la escuela como unidad básica de organi-

zación, vale decir, como una comunidad escolar integrada por maestros, direc-
tivos, estudiantes y padres de familia que tiene el conocimiento y la capacidad
para lograr que el Sistema Educativo se oriente al aprendizaje, y desarrollo de
todos y cada uno de los estudiantes.
El reto del Modelo Educativo, formalmente fue crear una escuela renovada
con una organización fortalecida, recursos, seguimiento, infraestructura, equi-
pamiento tecnológico, materiales y servicios que permitieran que las aulas se
55
convirtieran en auténticos espacios de inclusión para practicar la pedagogía del

Modelo Educativo.
Sin embargo, ya diferentes especialistas apuntaron que al optar por la especia-

lización curricular, el Sistema Educativo desestimó tareas como la promoción,
capacitación y seguimiento de la transformación de las prácticas pedagógicas y
escolares, las cuales tomaban a la escuela como unidad básica del cambio, bajo
la idea de que las prácticas docentes individuales están condicionadas por el
ambiente y la cultura escolar, donde existen reglas implícitas y arraigadas tradi-
ciones con un poder mayor que las reglas explícitas (leyes, planes y programas
de estudio y reglamentos) o que el de las autoridades superiores (SEP).
Fue ante esta línea de acción (transformar el funcionamiento cotidiano de las

escuelas) que cobró fuerza (Ramírez 2016; 1999; 2000), en la política educati-
va, el objetivo de “fortalecer la autonomía de gestión” o, más recientemente, la
“escuela al centro” (Acuerdo número 27/12/16 por el que se emiten los Linea-
mientos de Operación del Programa de la Reforma Educativa, 2016).
En ese marco, resulta útil distinguir entre los factores endógenos y los exógenos
que intervienen a favor o en contra del Sistema Educativo Mexicano, particu-
larmente en los niveles Básico y Medio Superior, y que serán fundamentales
para superar sus desafíos en el mediano y largo plazo.
Los factores endógenos son aquellos que inciden directamente en las dinámi-
cas de enseñanza aprendizaje y, desde luego, en la generación de habilidades y
aptitudes de los estudiantes, en la infraestructura y escuelas, en la formación de
los profesores y que, en términos generales, se identifican con los cambios en
planes y programas de estudio; y con la política educativa en general.
Por otro lado, los exógenos son aquellos de carácter histórico, regional y estructural
que intervienen en los procesos educativos y formativos de los estudiantes, lo mis-
mo que de los maestros, por sus efectos económicos, políticos, sociales, culturales.
Se trata, inclusive, de los efectos de la naturaleza sobre los procesos educativos.
Así, con base en el análisis realizado por el Instituto de Investigaciones para

el Desarrollo de la Educación, hasta ahora carecemos de un diagnóstico oficial
del Estado que guarda el Sistema Educativo Nacional de manera integral. Ello
56
es evidente, por ejemplo, en la falta de un diagnóstico y conocimiento precisa-

mente de aspectos estructurales como las desigualdades económicas, sociales y
culturales de los contextos de los alumnos.
Tampoco se consideran aspectos endógenos relacionados con la organización

del Sistema Educativo como el entramado de relaciones entre los mandos me-
dios y los superiores de todas las secretarías estatales y las escuelas, el ejercicio
cotidiano del trabajo, y las posibilidades que tienen las familias para interactuar
con la escuela, como han destacado diferentes estudios. Esto dificultó que el
Programa Sectorial Educativo (2013-2018) contribuyera a la transformación
del Sistema Educativo y a la construcción de una escuela pública con metas y
principios convergentes, con capacidades y facultades para tomar decisiones.
Y es que el PSE planteó atender la equidad educativa únicamente a través

del incremento de la cobertura y la atención a poblaciones consideradas como
vulnerables, sin reconocer la problemática del acceso y la permanencia en cada
nivel escolar.
El énfasis se ubicó principalmente en ofrecer, de modo asistencial, programas

de becas destinados a impedir el abandono escolar en todos los tipos y moda-
lidades de educación. Cierto es que en el programa se traslucía una preocupa-
ción por el problema de la desigualdad, pero los indicadores que se usaron para
monitorear y evaluar la mejora de la equidad y la inclusión (como la cobertura)
son aquellos en los cuales la expectativa de cambio es tan mínima que pueden
considerarse como metas alcanzables por la tendencia histórica.
En el PSE se advertía una tendencia a favor de asignar nuevas responsabilidades

a la escuela, pero el problema es que estas atribuciones no estaban acompañadas
de instrumentos y conceptos claros para lograr mayor autonomía en la toma de
decisiones sobre aspectos sustantivos de su quehacer; además de que los maes-
tros no estaban suficientemente considerados como actores clave en los procesos
de cambio. No se percibe así una concepción precisa de lo que significa la escue-
la, la docencia y el papel de cada uno de los actores y profesionales que intervie-
nen en el cumplimiento de las metas, considerando su contexto sociopolítico.
En el caso de los llamados que hacía el PSE a la sociedad en general y a los

padres de familia para ejercer la corresponsabilidad en la tarea educativa, es
57
evidente la falta de claridad en cómo y en qué aspectos deben participar, y lo

que tendrían que hacer en coordinación con los maestros. La misma situación
surge al señalar que las escuelas estén al centro del quehacer del Sistema Edu-
cativo y no se observa cómo se puede lograr ese propósito. Todo eso ya ha sido
señalado en diferentes espacios, no siendo atendida la inconformidad de padres
ni maestros.
Si bien en el PSE hizo referencia a los grupos vulnerables, el problema es que

no se especificó quiénes son, cuál es la diversidad, qué los caracteriza, cuáles son
sus principales necesidades en materia de políticas sociales, económicas y edu-
cativas para poder derivar estrategias efectivas de atención. En esas condiciones
es imposible hablar de inclusión social de las minorías si el sujeto de derecho es
un ser indeterminado, abstracto y general.
Para darnos una rápida idea cuantitativa de los números de la educación en

los niveles Básico y Medio, de acuerdo con el Panorama Educativo de Méxi-
co 2015, al inicio del ciclo escolar 2014-2015, el Sistema Educativo Nacional
(SEN) atendió a poco más de 36 millones de alumnos en 257 334 escuelas y
planteles, con 1 905 722 docentes. Del total de alumnos, casi tres cuartas par-
tes cursaron Educación Básica (EB) (72%), 13.3%, Educación Media Superior
(EMS) y 9.7%, Educación Superior. Esto significa que más de la cuarta parte
de la población de México cursó algún nivel obligatorio (Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación [INEE], 2016).
Una importante cantidad de niños y jóvenes asiste a escuelas ubicadas en lo-

calidades de alta y muy alta marginación. Por ejemplo, en preescolar, se tiene
registro de cerca de dos millones de alumnos; en primaria, poco más de 5.7
millones; en el caso de secundaria se atiende a casi 2.5 millones de alumnos.
En EMS poco más de 1.4 millones de alumnos están inscritos en planteles
ubicados en este tipo de localidades, lo que significa que el bajo porcentaje se
debe a que desertan o se trasladan a otras localidades, lo que aumenta los costos
de la educación.
El siguiente gráfico intenta ilustrar el cono de la ignominia, al evidenciar que,

pese a la ampliación de la cobertura en los niveles primaria y secundaria, existe
una gran brecha entre los que terminan la secundaria e ingresan al bachillerato,
pero más grave aún, quienes ingresan al nivel superior.
58
Figura 1. Cono de la ignominia1.
CONO DE LA IGNOMINIA
0.1%
De acuerdo con el Censo Educativo, 24 % de la población de entre 3 y 19 años (9 millones) no asisten a la escuela; es
Fuente: elaboración propia con información de Troncoso, s.f., INEE, 2015 y OCDE, 2017.
decir, uno de cada cuatro niños, niñas y adolescentes en edad escolar obligatoria no estudian. En México hay 37.4
millones de niños y jóvenes en ese rango de edad, pero sólo 28. 4 millones (76 por ciento) tienen un lugar en un salón
de clases, mientras que el resto están excluidos de la educación que por leyes obligatoria (Excelsior, 6 noviembre de
2017).
Un dato más de la desigualdad e inequidad ante las que el Sistema Educativo

Fuentes:
Los datos por nivel escolar que están representados por cada 100 niños corresponden a EMILIO TRONCOSO ACOSTA.
aún es frágil, es el que muestra que en EMS es mayor el financiamiento priva-

Los datos sobre la población estudiantil activa (debajo de la línea roja) son de Panorama Educativo de México 2015.
do, pues 35.4% de los planteles pertenecen al sistema privado, aunque captan
El 0.1% fue tomado del reciente informe de la OCDE 2017.
sólo a 18.8% de la matrícula.
Las escuelas de EB ubicadas en localidades rurales (menores a 2 500 habitan-

tes) representan 55.8% de los preescolares, 58.4% de las primarias y 57.1% de
las secundarias; y se considera que en su mayoría son pequeñas, pues concen-
tran una reducida proporción de la matrícula. En EMS el porcentaje de matrí-
cula en localidades rurales es apenas de 11.2%, el cual se registra en 35.7% de
los planteles de este nivel.
Hay que reconocer que, a lo largo de los últimos 14 años, el número de alumnos
en educación obligatoria y Superior ha aumentado considerablemente. En el ciclo
1 “De acuerdo con el Censo Educativo, 24% de la población entre 3 y 19 años (9 millones)
no asiste a la escuela; es decir, uno de cada cuatro niños, niñas y adolescentes en edad escolar
obligatoria no estudian. En México hay 37.4 millones de niños y jóvenes en ese rango de edad, pero
sólo 28.4 millones (76 por ciento) tienen un lugar en un salón de clases, mientras que el resto están
excluidos de la educación que por ley es obligatoria.” (Toribio y Hernández, 6 de mayo de 2014)
59
escolar 2000-2001 se matricularon 28 569 473 alumnos; posteriormente, en el ci-

clo 2014-2015, la matrícula aumentó 5 739 244 alumnos, alcanzando un total de
34 millones. El mayor incremento se dio en la EMS con 1.8 millones de alumnos.
No se puede soslayar que en los últimos 14 años México ha enfrentado condi-

ciones económicas adversas, en términos de la inflación, crecimiento y Produc-
to Interno Bruto, lo que nos deja frente a un panorama preocupante.
La pobreza, por sí misma, es uno de los retos más apremiantes para el Sistema
Educativo, ya que podría impactar negativamente en los hogares, provocando
deserciones. Además, aunque el porcentaje de pobreza extrema se redujo de 9.8
a 9.5% entre 2012 y 2014, el porcentaje de población en pobreza aumentó de
45.5 a 46.2% (Consejo Nacional de Evaluación para el Desarrollo de la Política
Social [CONEVAL], 2015), dando un total de 55.3 millones de personas para
las que estudiar tal vez no es opción.
Asimismo, se debe alertar sobre la llamada transición demográfica que se traduce

en tasas de crecimiento negativas para el total de niños y adolescentes de 3 a 17
años de edad, en el ámbito nacional y para la mayoría de las entidades federativas.
Esto facilitará la cobertura universal en educación preescolar, secundaria y

EMS, pues se estima que de 2015 a 2030 los volúmenes de población de 3 a 17
años de edad disminuirán (INEE, 2016).
Otro reto para la inclusión será aumentar la tasa de estudiantes indígenas en

el Sistema Educativo, pues la escolaridad media de una persona indígena de
15 años de edad es de 6.6 años, cuando una persona no indígena alcanza en
promedio 9.4 años, es decir, secundaria completa (Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas [CNDPI], 2018).
De forma similar, los que viven en localidades de alta marginación cuentan

con 6.1 años promedio y los que residen en localidades de baja marginación
presentan una media de 9.5 años. Pero, esas diferencias son mayores entre las
personas con discapacidad, que en promedio no concluyen la primaria (5.1
años) (INEE, 2016).
Así, en 2015, la proporción de personas entre 20 y 24 años de edad que conta-
60
ban con la EMS fue de 51%; ésta disminuyó a 35.5% para la población indí-
gena, a 22.8% para la población con discapacidad y a 29.2% para aquellos que
vivían en zonas de alta marginación.
La población en condiciones de rezago educativo grave, es decir, aquella en

situación de analfabetismo, ha disminuido en las generaciones más jóvenes. La
proporción de analfabetas de entre 15 a 24 años es de 1.1%, mientras que para
el rango de 55 a 64 años es de 10.4%. Sin embargo, la cantidad total de pobla-
ción asciende a 4 749 057 (INEE, 2016).
También existen diferencias importantes entre las entidades federativas. Por

ejemplo, Chiapas presenta los indicadores más bajos de grado promedio de
escolaridad (7.3 años), es decir, 39.9% de población de 20 a 24 años cuenta
con EMS y 13.8% de la población de 30 a 34 años con Educación Superior.
En contraparte, la Ciudad de México reporta los niveles más altos; 11.1 años
promedio por estudiante; 64.3 con EMS y 36.2% con Educación Superior.
Este dato no deja de ser importante porque evidencia la estrecha relación entre
el limitado desarrollo económico y social de las comunidades con respecto a la
falta de oportunidades y de vinculación entre la escuela y el mercado. Es como
querer preparar astronautas o producir cohetes sin tener la infraestructura tec-
nológica de la NASA.
Ahora bien, para conocer ¿En qué medida los alumnos de EB alcanzan los
aprendizajes clave pretendidos en el currículo nacional?, se retoman los da-
tos del informe: Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (PLA-
NEA), 2015 (INEE, 2017), resultando que más de 60% de los alumnos de
sexto de primaria y tercero de secundaria alcanzó el nivel 1 de logro educativo
(insuficiente) en Matemáticas, mientras que, en el dominio de Lenguaje y Co-
municación, las proporciones fueron: 49.5% de los alumnos de sexto de prima-
ria y 29.4% de los de tercero de secundaria en el mismo nivel (INEE, 2017 y
Animal Político, 6 de noviembre de 2015).
Por citar algunos ejemplos: los alumnos de sexto de primaria que obtuvieron
un logro insuficiente en Matemáticas no fueron capaces de resolver ni proble-
mas aritméticos con números naturales (incluyendo operaciones de suma, resta,
multiplicación y división) ni problemas de aplicación de perímetros o áreas,
61
pero sí solucionaron problemas que implicaban leer información en gráficas

de barras. En Lenguaje y Comunicación estos alumnos no comprendieron la
información contenida en textos expositivos y literarios, aunque sí interpreta-
ron textos que se apoyaban en gráficos con una función evidente y lograban
seleccionar información sencilla de textos descriptivos.
Entre otras habilidades y conocimientos, los alumnos de tercero de secunda-

ria con logro insuficiente en el dominio de Matemáticas, si bien pudieron so-
lucionar problemas que implicaban estrategias de conteo básicas (visuales), o
que suponían comparar o realizar cálculos con números naturales, no lograron
resolver problemas con números fraccionarios o decimales, o calcular el perí-
metro del círculo y las áreas de figuras compuestas.
En Lenguaje y Comunicación no lograron identificar el propósito, el tema, la

opinión y las evidencias en textos argumentativos, tampoco interpretaron hechos
o identificaron secuencias argumentativas, aunque sí reconocieron definiciones y
explicaciones en artículos de divulgación científica o rimas en un diálogo teatral.
Los estudiantes de las escuelas primarias y secundarias comunitarias, así como

los de las primarias indígenas son quienes presentaron mayores dificultades
para lograr los aprendizajes clave pretendidos en el currículo nacional: 67.9%
de los alumnos de sexto de primaria en escuelas comunitarias alcanzó un nivel
de logro insuficiente en Lenguaje y Comunicación y 69.2% en Matemáticas;
de los de tercero de secundaria en escuelas comunitarias 43.6% tuvo el mismo
logro en Lenguaje y Comunicación y 84.4% en Matemáticas. En cuanto a los
alumnos de sexto grado de las primarias indígenas, la proporción fue de 80% en
Lenguaje y Comunicación y 83.3% en Matemáticas.
En cuanto a los temas de inclusión y equidad, el Sistema Educativo en su con-

junto asume que debe eliminar las barreras para el acceso, la participación y el
aprendizaje de todos los estudiantes, garantizando el reconocimiento de su con-
texto social y cultural, pero en esta materia existen grandes atavismos por resolver.
La educación, como bien señaló el Modelo Educativo para la Educación Obli-

gatoria (SEP, 2017), debe ofrecer las bases para que, independientemente de
su lengua materna, origen étnico, género, condición socioeconómica, aptitudes
sobresalientes o discapacidad de cualquier tipo, los estudiantes cuenten con
62
oportunidades efectivas para desarrollar sus potencialidades. Empero, como se

ha dicho, y de la misma forma que en la provisión de otros servicios como la
infraestructura bancaria y financiera, las telecomunicaciones, etcétera, la cober-
tura educativa y la inclusión plena antes mencionada en las zonas más desfavo-
recidas del país son limitadas.
Por una parte, el gran problema de la inequidad se manifiesta en el acceso a

los diferentes niveles educativos, así como en la permanencia en dichos niveles
educativos, lo mismo que en la terminación de los estudios obligatorios. Du-
rante la segunda mitad del siglo XX, el Estado alcanzó la cobertura casi univer-
sal en primaria y secundaria, no obstante, aún existen importantes retos en la
cobertura de la Educación Media Superior y Superior. Especialmente en lo que
toca a eliminar la brecha con respecto a los estudiantes de menores ingresos y
en los grupos tradicionalmente excluidos (Sin embargo, 11 de junio de 2017).
Evidentemente, es un desafío importante asegurar la permanencia de estos

grupos en la escuela, hasta concluir la educación obligatoria. Y es que, a lo largo
de los años, los obstáculos en el acceso a las oportunidades educativas y el cons-
tante abandono escolar han dado lugar a la acumulación de un lacerante rezago
educativo, de modo que, en 2015, alrededor de 30 millones de mexicanos de 15
años o más (32.1% de este rango de edad) no habían concluido la educación
básica, afectando, en primer lugar, a las mujeres indígenas adultas (Barrera, 31
de marzo de 2016).
Al respecto, Mauricio López Velázquez, director del Instituto Nacional de la

Educación para los Adultos, refirió que estados como Chiapas, Oaxaca, Mi-
choacán, Guerrero y Veracruz concentran 50% del analfabetismo. Asimismo,
indicó que 4.7 millones de mexicanos mayores de 15 años no saben leer ni
escribir, 9 millones no concluyeron la primaria y 16 millones no concluyeron la
secundaria (Barrera, 31 de marzo de 2016).
Como no puede ser de otra forma, las desigualdades también se manifiestan en

el aprovechamiento de las niñas, niños y jóvenes, así como en la discriminación
y estigmatización que viven a diario dentro de las escuelas.
Del mismo modo que una enfermedad endémica, las personas que obtienen los
más bajos resultados educativos y los más altos en deserción o abandono escolar
63
son las personas que provienen de los estratos de menores ingresos, que cursan
en el turno vespertino, que hablan alguna lengua indígena, que residen en zo-
nas marginadas, formando parte de comunidades rurales, indígenas y de difícil
acceso. Se trata, como se puede observar, de una geopolítica de la desigualdad
y la discriminación.
Por lo demás, consideramos que, para abordar íntegramente los problemas de la

desigualdad educativa y la exclusión, se requieren políticas intersectoriales que
reconozcan la complejidad organizacional, cultural y regional que caracteriza a la
educación en nuestro país, para dar cabida a las distintas necesidades, capacidades,
ritmos y fórmulas de enseñanza-aprendizaje de cada estudiante o comunidad.
Todavía se está lejos de cumplirse con el propósito del Modelo Educativo para
la Educación Obligatoria que establecía que la consecución de aquellos fines
depende de que los principios de equidad e inclusión estructuren de manera
trasversal el Sistema Educativo y todos los elementos que lo componen, al mis-
mo tiempo que se tomen medidas focalizadas al alto impacto para romper los
principales nudos de desigualdad y apoyar a las poblaciones vulnerables.
Conclusión
Por lo demás, como han señalado grandes especialistas, el gran reto no es sólo
generar una política educativa, sino un conjunto de estrategias de política pú-
blica que logre enlazar y articular al estudiante con su comunidad, su familia,
los padres con el maestro, la escuela y todo el engranaje del Sistema Educativo
nacional. Por lo tanto, es menester repensar la inclusión en el Sistema Educati-
vo más allá de la propia reforma. La falta de industria, desarrollo, empleo digno,
son, pues, algunos de los factores exógenos que condicionan los alcances de ésta
o de cualquier reforma.
Igual que en el pasado, urge que el Estado asuma su responsabilidad histórica

y constitucional: garantizar la educación gratuita y de calidad bajo los más es-
trictos criterios de igualdad, equidad, género y derechos humanos. Esto no está
reñido con la eficacia y la competencia, pero como consecuencia lógica de un
Sistema Educativo socialmente incluyente.
64
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de 1992). Diario Oficial de la Federación. México. México: Secretaría de
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67
Análisis del estado actual de la educación en México 2018.

Christian José Jiménez Costas
José Antonio Pacheco Hernández
Resumen
En este estudio el lector apreciará cómo contribuye la educación (medida en

grados de escolaridad) a mejorar la calidad de vida de los mexicanos, en función
de su ingreso y de acceso a la salud, a través de la aplicación teórica del estudio
del capital humano. Para ello se utilizarán diversas variables educativas, con-
textualizando el Sistema Educativo Nacional con datos históricos de los años
2000 a 2018 de las 32 entidades federativas del país, así como el análisis de da-
tos estadísticos de cohorte transversal para los años de 2003, 2009 y 2015, con
el fin de conocer el impacto del desarrollo de las políticas públicas educativas.
Palabras clave: economía de la educación, capital humano, desarrollo econó-

mico y social.
Introducción
El estudio del capital humano1 –desde una perspectiva de la economía de la

educación– ha sido una de las teorías más discutidas en las últimas décadas,
dado el valor agregado que incorpora al crecimiento económico y al desarrollo
de las naciones, así como al retorno en el ingreso de las personas.
Los orígenes del estudio del capital humano se encuentran en la ciencia eco-
nómica a través de los modelos de crecimiento endógeno (Romer 1986, Lucas
1988, Barro, 2000), teorías que han demostrado que dicho capital –medido a
través de la educación– repercute en el crecimiento económico como resultado
de la acumulación de este factor y la adición que hace al stock de capital humano.
1 Término esbozado por primera vez a mediados del siglo pasado, a partir del estudio sociológico
realizado por Theodore Schultz y Gary Becker.
68
Bajo esta perspectiva teórica, el presente documento tiene como objetivo anali-
zar y comprobar, con base en modelos estadísticos, si la educación incide efec-
tivamente en las condiciones de bienestar de los mexicanos a través del ingreso
per cápita y el acceso a los servicios de salud, tomando como base las series
históricas de diversos indicadores educativos, económicos y de bienestar a nivel
nacional y local.
Para realizar las mediciones a nivel nacional se utilizaron diversos datos his-
tóricos del año 2000 al 2018 de las 32 entidades federativas del país. De igual
forma, se trabajó con estadísticos de cohorte transversal para los años de 2003,
2009 y 2015.
El documento se compone, en su primer apartado, del marco teórico sobre el

estado del arte en el estudio de la economía de la educación, haciendo énfasis
en las teorías que han analizado el capital humano y su impacto en el desarrollo
de las naciones. Lo anterior, con el fin de sustentar el objetivo y los indicadores
utilizados en el presente estudio.
Posteriormente, se describe la metodología a utilizar para la medición de las

relaciones que guarda el grado de escolaridad con el Producto Interno Bruto
(PIB) per cápita y el acceso a la salud. En particular, se describe el análisis de
correlación de Pearson, los indicadores utilizados y el porqué de su selección,
así como la serie y los periodos de cohorte.
En el tercer apartado se contextualiza el Sistema Educativo Nacional, a través

de una selección de variables que permiten describirlo, tales como el grado de
escolaridad, el analfabetismo, la cobertura y atención en preescolar, primaria,
secundaria y Media Superior, así como el abandono escolar. Lo anterior nos
permitirá adoptar una adecuada perspectiva del estado actual de la educación
en México.
Posteriormente, se muestran los resultados del análisis estadístico, destacando

las correlaciones encontradas, mismas que permitirán comprobar las hipótesis
de esta investigación, a saber:
A. A mayor acumulación de capital humano, medido en grados de escolari-

dad adicionales, mayor es el ingreso per cápita;
69
B. A mayor acumulación de capital humano, medido en grados de escola-

ridad adicionales, menor el porcentaje de personas con carencia de acceso a
la salud.
Este estudio termina con la recapitulación de nuestro análisis, lo que nos per-
mitirá discernir, a través de nuestras conclusiones, si el marco teórico pudo ser
corroborado después de la aplicación de los métodos estadísticos y los valores
de los indicadores seleccionados.
Se finaliza con una selección bibliográfica que facilite profundizar el marco

teórico abordado por el estudio del capital humano y sus efectos a nivel macro
y microeconómico.
Marco Teórico
El propósito de este apartado consiste en exponer las contribuciones al campo

del capital humano y del desarrollo, con el fin de aproximar el avance de la
relación causal entre ambos indicadores, cuyo impacto incide en lo social; por
lo cual, se consideró conveniente brindar una breve explicación sobre algunas
corrientes de estudio del capital humano como factor de generación de valor
agregado en el desarrollo.
Es de resaltar que se asume este enfoque teórico en función de las investigacio-

nes sobre el capital humano que corresponden a la ciencia económica, en parti-
cular al enfoque que se presenta a través de los modelos de crecimiento endóge-
no, permitiendo analizar el impacto que tiene la educación en el ingreso y en el
desarrollo económico y social, este último medido a través del acceso a servicios
sociales, como la salud, los cuales conforman nuestro universo de análisis.
Perspectiva económica de la relación entre capital humano y

educación
El estudio de la relación existente entre el nivel de educación y el desarrollo
tiene sus orígenes en la teoría económica, disciplina que ha estudiado la con-
tribución del capital humano en el desempeño económico, este último medido
a través de la productividad marginal que el nivel de escolaridad incorpora al
Producto Interno Bruto.
70
En los años sesenta iniciaron los estudios teóricos de la economía del creci-
miento, específicamente de los modelos de crecimiento endógeno, en los cuales
la educación ha tenido un papel relevante en la determinación del impacto del
capital humano en la economía. Schultz (1960) es el primer investigador que
aborda a la educación como capital humano, definiéndola como una inversión en
conocimiento que el hombre acumula durante el tiempo que destina a su edu-
cación y, dado que ésta se vuelve parte integral de la persona que la recibe, su in-
corporación se concreta en forma de capital, específicamente de capital humano.
Retomando los antecedentes de la visión económica del capital humano, las

investigaciones se han centrado en dos grandes líneas de investigación: la mi-
croeconómica y la macroeconómica.
Estudio microeconómico del capital humano

El enfoque microeconómico del capital humano estudia el retorno monetario
individual que tiene la inversión en educación. Desde este punto de vista, se
argumenta que a mayores niveles de educación se genera un impacto positivo
en el nivel de ingreso de las personas (Mincer, 1974). Específicamente, Mincer
muestra que si el único costo adicional de atender a la escuela es el costo de
oportunidad, medido por el tiempo que el estudiante destina a su educación, y
si el incremento proporcional en el ingreso causado por la educación adicional
es constante en el tiempo, el ingreso está linealmente relacionado con los años
de escolaridad del individuo. Este enfoque, en particular la ecuación de Mincer,
ha sido calculado para la gran mayoría de los países, encontrando que los resul-
tados del coeficiente (retorno de la educación) varían entre 0.05 y 0.15 (Psa-
charopoulos, 1994). En otras palabras, por cada año adicional de escolaridad, el
ingreso de las personas se incrementa en un rango de 5% y 15%.
Existen otros autores que incluso logran diferenciar el impacto de la educación

pública y privada en el ingreso de las personas. Por ejemplo, Glomm y Raviku-
mar (1992) sostienen que la educación privada logra mayores niveles de ingreso
per cápita que la educación pública.
Otra de las áreas de investigación en este campo de estudio ha sido el retor-

no social de la inversión en educación, aunque las investigaciones al respecto
muestran resultados opuestos; por ejemplo, algunos estudios sugieren que el
retorno social es mayor que el privado, debido principalmente a las externalida-
71
des positivas de la educación, tales como el progreso tecnológico, la reducción

de la criminalidad, las decisiones políticas más informadas o mejores relaciones
sociales y económicas, sustentadas por medio de la confianza (Krueger y Lind-
hal, 2001).
Estudio macroeconómico del capital humano

Por otra parte, desde el ámbito de la investigación macroeconómica se ha es-
tudiado la relación que existe entre el grado de escolaridad y el crecimiento
económico de las naciones. El principal argumento de esta relación (capital
humano y crecimiento económico) corresponde al razonamiento desarrollado
por Schultz (1960), investigador que define a la educación como una inversión
en el hombre, la cual es acumulada en forma de capital. En este sentido, la edu-
cación repercute en el crecimiento económico debido a la adición que ésta hace
al stock de capital humano (Schultz, 1960).
En este mismo campo de investigación, diversos autores también han compro-

bado la relación positiva que existe entre educación y crecimiento económico
(Uzawa, 1965; Nelson y Phepls, 1966; Okoh, 1980; Romer, 1986; Lucas, 1988;
Barro, 2000, Barro y Lee, 2000). En particular, estos investigadores postulan
que la educación adquirida en forma de capital humano es un factor de la pro-
ducción y que su acumulación tiene una asociación positiva con el crecimiento
económico, particularmente hacia la convergencia al estado estacionario (Lu-
cas, 1998) y que, además, es un insumo primordial para la generación de nuevas
tecnologías; por lo tanto, su stock está relacionado positivamente con la tasa de
crecimiento del Producto Interno Bruto (Nelson y Phelps, 1966; Romer, 1990).
Desde esta misma perspectiva, la visión macroeconómica de la educación ase-

gura que ésta es un prerrequisito para el desarrollo social y económico de las
naciones; más aún, se atribuye que el progreso de una nación depende del pro-
greso de su gente (Okoh, 1980).
Medidas del capital humano en México

En México, las investigaciones que se han realizado en torno al estudio de la
relación positiva que existe entre educación y crecimiento económico se han
centrado particularmente en el estudio de la correlación entre educación, pro-
ductividad y crecimiento económico (Muñoz, 1997, 2004; Bracho, 1994; Pa-
dua, 1984, 1993; Ibarrola, 1997; Cruz, 2000; Vasconcelos et al., 2000).
72
Al respecto, uno de los investigadores que más ha profundizado en el estudio

del capital humano, medido en términos de la educación y el crecimiento eco-
nómico en el país, es Carlos Muñoz Izquierdo, quien muestra que la relación
entre escolaridad e ingreso les es menos favorable a los mexicanos en compara-
ción con otros países. Esto significa que si bien el avance en la escolaridad es
un factor determinante en el ingreso de las personas, este resultado (relación
entre escolaridad e ingreso) ha sido de menor impacto en México que en otros
países, por ejemplo, en zonas urbanas México ocupa el doceavo sitio de 16 paí-
ses estudiados (Muñoz, 2001).
Como se ha podido observar en los párrafos anteriores, los principios eco-

nómicos han evolucionado drásticamente en el avance científico del estudio
del capital humano, cuyo paradigma de la economía neoclásica, en donde la
economía se basa en la incorporación de capital y trabajo como los factores de
producción más importantes, ha perdido trascendencia. Ahora, la acumulación
del conocimiento, vertido en capital humano, es considerada como la principal
fuente de valor, ventaja competitiva y productividad de las naciones (Stewart,
1997; Pulic, 2004; Ordoñez, 2005).
Metodología
Con el propósito de conocer la efectividad de las políticas ejecutadas en materia

de educación en el país, así como para someter a comprobación, el objetivo de
este estudio que, como se recordará, consiste en identificar –a partir del uso de
indicadores seleccionados– si la educación es un factor de desarrollo en México,
se utilizó el estadístico de coeficiente de correlación de Pearson, el cual hace
énfasis en la medición de la magnitud de los cambios generados entre dos va-
riables, es decir, mide la causalidad entre dos componentes. De igual forma, con
el fin de obtener una representación visual de las posibles relaciones, se utiliza-
ron gráficas de dispersión y la línea de mejor ajuste por el método de mínimos
cuadrados ordinarios, así como la R2.
Coeficiente r de Pearson
73
Como es sabido, el coeficiente de correlación r de Pearson puede obtener valores

entre -1 y 1. Coeficientes con valores (-) representan correlaciones negativas,
mientras que valores (+) reflejan relaciones positivas; así, entre más cercano es
el coeficiente r a 1 o -1, mayor correlación existe entre las variables analizadas,
mientras que, entre más próximo a 0 se presenta una correlación cercana a nula,
con la acotación de que el nivel de significación utilizado para la prueba de
hipótesis de r¹0 es del 95%.
Para este estudio exploratorio se utilizó la información estadística oficial de

diversos indicadores como el PIB per cápita, el de situación de carencia por
acceso a servicios de salud, así como el del grado promedio de escolaridad y el
de abandono escolar con el propósito de confirmar nuestra hipótesis: si mayor
educación impacta en mayor bienestar, medido en función del ingreso y la con-
dición de acceso a la salud.
En tal sentido, optamos por el indicador “abandono escolar”, dado que revela la
proporción del total de alumnos que no concluyen el nivel educativo de Secun-
daria, lo cual influye en “el número promedio de grados escolares aprobados”
por la población de 15 años y más. Ambos indicadores educativos impactan, a
su vez, en “el nivel de ingreso promedio anual por habitante” (PIB per cápita),
mismo que nos da una idea de las condiciones económicas y sociales, al tiempo
que permite contextualizar el grado de carencia por acceso a los servicios de
salud, entendida –de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Po-
lítica de Desarrollo Social (CONEVAL)– como la situación en que se encuen-
tran las personas cuando no cuentan con la adscripción o el derecho a recibir
servicios médicos por parte de alguna institución que los presta, incluyendo el
Seguro Popular, las instituciones públicas de seguridad social o los servicios
médicos privados.
Por ello se ha considerado conveniente identificar los avances o retrocesos de los

niveles de bienestar en los mexicanos, con datos históricos del año 2000 al año
2015. Se realizó con un énfasis particular en las últimas tres administraciones
federales, considerando que es precisamente a la mitad de cada administración
(durante los años 2003, 2009 y 2015) cuando los proyectos educativos, sociales
y económicos ya están en marcha, y no están determinados por factores como la
sucesión presidencial; dicha indagación se realizó a través del análisis estadístico
de cohorte transversal y longitudinal, en los tiempos específicos ya señalados.
74
De esta manera y para los efectos de nuestro estudio, el análisis de los indi-
cadores seleccionados a través de los resultados que arroje cada ejercicio de
correlación de Pearson, nos permitirá tener una clara muestra de la evolución
de los niveles de desarrollo y bienestar de los mexicanos en esos años, a fin de
comprobar las siguientes hipótesis:
A. La mayor acumulación de capital humano en México, comprendido en-

tre al año 2000 al 2015 y medido en grados de escolaridad adicionales, tiene
efectos positivos en el ingreso per cápita de los mexicanos;
B. Mayor acumulación de capital humano, comprendido entre al año 2000 al
2015 y medido en grados de escolaridad adicionales, tiene efectos negativos en
el porcentaje de personas con carencia de acceso a la salud.
Algunos datos del Sistema Educativo Nacional
Estado actual de la educación en México

A pesar de las políticas implementadas desde la década de los cincuentas y de
los cuantiosos recursos invertidos, México presenta grandes rezagos en materia
educativa cuya atención resulta prioritaria para cualquier administración. Prue-
ba de ello es que a pesar de ser uno de los países con mayor presupuesto anual
invertido en el ramo educativo, poco más del 50% de la población entre los 25 y
los 60 años de edad apenas tiene cubierto el nivel de secundaria; en contraste, en
los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE), dicho porcentaje supera el 90% de esa población en edad productiva.
Algo similar sucede en el nivel Medio Superior, pues mientras que en el país
entre el año 2000 y el 2017 avanzó 23.7 puntos porcentuales, pasando de una
terminación del 33% a una que ronda el 57%; en ese mismo periodo los países
de la OCDE alcanzaron en promedio una tasa de terminación del 84%. En el
nivel Superior las cosas no son mejores, ya que la población de la OCDE supera
el 37% en ese nivel educativo, mientras que nuestro país registra apenas al 17%
de la población en edad normativa para cubrir este nivel, lo que implica un
rezago de 20 puntos porcentuales.
Desde una perspectiva nacional, el avance en la escolaridad de los mexicanos es

una muestra clara de la desigualdad educativa que se vive en nuestro país; así,
al pormenorizar los 9.35 años promedio de escolaridad nacional encontramos
75
un espectro educativo que refleja graves extremos en donde entidades como la

Ciudad de México, con 11.1 años promedio –un nivel comparable al de Es-
paña–, se ubican en el punto más alto de la estadística, mientras que entidades
con pronunciados rezagos se sitúan en el extremo inferior, como Chiapas –con
apenas 7.5 años promedio de educación–, presentando niveles semejantes al de
Chad, Paquistán o Sierra Leona.
Así, considerando que en los últimos 22 años, el grado promedio de escolaridad

creció 0.55 años por quinquenio; a este ritmo de crecimiento llevaría 10.5 años
alcanzar el promedio actual de la OCDE.
Figura 1. Analfabetismo y escolaridad en México 1990-2017.
Fuente: elaboración propia con información del Sistema de Indicadores Educativos

(IndiSEP) (Secretaría de Educación Pública [SEP], 2018a) y Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2017).
Tomando en consideración los datos del Sistema Educativo Nacional (SEN),

registrados en la figura 2, hasta el cierre del ciclo escolar 2017-2018 son obser-
vables algunas de las muy variadas situaciones que se deben atender de manera
más que prioritaria.
76
Figura 2. Estructura del Sistema Educativo Nacional 2017-2018.
Fuente: elaboración propia con información del Sistema Interactivo de Consulta de

Estadística Educativa (SEP, 2018b).
Preescolar
En este nivel educativo, 5 de cada 10 niños de 3 años de edad va a la escuela;
esto hace que apenas el 75.7% de los niños de 3 a 5 años asistan a preescolar,
a pesar de que desde el ciclo escolar 2008-2009 todos los grados de este nivel
educativo son obligatorios.
Tal rezago en la cobertura puede entenderse por la falta de recursos y, en mayor

medida, por la ausencia de políticas focalizadas que dificultan brindar un servicio
de calidad. Esto es posible observar si se regionaliza la atención dada al sistema
en función de las zonas económicas definidas por el INEGI y que dan cuenta
del agotamiento de algunas políticas generalizadas en su momento por el SEN.
En este caso, como se observa en la figura 3, la atención a la población de 3 años

representa la mayor presión a este nivel educativo en estados como Colima,
Jalisco, Nayarit y Michoacán, donde no alcanzan el 30%, no así en entidades
como Guerrero, Oaxaca o Chiapas, que en promedio cubren al 71.3% de la
población en edad normativa para asistir a este nivel educativo.
77
Lo que sí sorprende es que en la Ciudad de México, el Estado de México y

Morelos, entidades con mayor infraestructura educativa, la atención no llega a
ser superior al 37.3%, un porcentaje apenas superior a los estados del noroeste
del país, como Sonora, Chihuahua, Sinaloa, Durango y las dos Baja California,
que alcanzan una cobertura apenas superior al 35%, pero con mayores defi-
ciencias en infraestructura educativa, lo que permite observar que la toma de
decisiones para este nivel y la población debe partir de un análisis diferenciado
de la situación, contexto y recursos del sistema.
Figura 3. Atención a población en edad de 3 años para educación preescolar.

Ciclo escolar 2017-2018.
Atención 3 años
Noroeste Noreste Oeste Centro Norte Centro Sur Este Suroeste Sureste
SON CHIH NL TAM COL JAL AGS QRO CDMX TLX HGO GRO OAX Q ROO
BCS BC COAH NAY MICH SLP ZAC EDOMEX PUEB VER CHIS TAB CAMP
SIN DGO GTO MOR YUC
Fuente: elaboración propia con información del Sistema de

Indicadores Educativos (IndiSEP) (SEP, 2018a).
Primaria
Como se observa en la tabla del SEN, más de la mitad de la población escolar
en Educación Básica, de entre los 6 y los 11 años, se encuentra matriculada
en la primaria; sin embargo, esto sólo representa el 98.4% del total de niñas y
niños del país. Así, con los datos disponibles, es posible señalar que más de 1
millón de ellos no tienen cubierto ese derecho humano fundamental.
78
En cuanto a la trayectoria se aprecian notables avances, por ejemplo, el 92% de

la población escolar en educación primaria la termina en 6 años y, de manera
particular, el 73.2% de los que asisten a escuelas indígenas, a pesar de ser uno de
los tipos educativos con mayor rezago; aunque dichos indicadores tienen que
ser revisados a la luz de las directrices educativas encaminadas a que ningún
escolar repruebe el año lectivo que se encuentre cursando.
En cuanto a recursos del sistema, basta señalar que poco menos de la mitad de
las escuelas primarias son multigrado (45.1%) y que apenas 4 de cada 10 de
ellas tienen, al menos, una computadora para uso educativo, para darnos una
idea de las necesidades que arrastra dicho nivel.
Secundaria
En este nivel se encuentran jóvenes entre 12 y 14 años, de los cuales sólo están
matriculados el 84.5% del total nacional, lo que indica que este nivel tiene ma-
yor presión para atender una cobertura plena y, con ello, coadyuvar al desarrollo
nacional a través de la incorporación a la economía de una población con mejor
preparación y mayores habilidades y capacidades cognoscitivas. Debemos su-
mar a este análisis que apenas el 88.1% termina este nivel en 3 años, mientras
que el resto contribuye a incrementar el número de estudiantes y de mexicanos
que abandonan la escuela, como se infiere por los indicadores disponibles.
Educación Media Superior

Los 5.2 millones de estudiantes matriculados representan el 79.6% de ese nivel
educativo, de los cuales sólo el 66.6% lo terminan en el tiempo programado.
Esto arroja una presión adicional al SEN, pues los 1.7 millones de jóvenes
mexicanos que no terminan a tiempo el bachillerato se suman a los 1.2 millo-
nes que no alcanzaron un lugar que, no obstante, lo deben tener garantizado
desde el ciclo escolar 2012-2013 y que para el ciclo 2021-2022, debe ser de
atención y cobertura plena para aquellos estudiantes de entre los 15 a los 17
años de edad, según el mandato constitucional del 9 de febrero de 2012.
79
Figura 4. Cobertura en Educación Media Superior. Ciclo escolar 2017-2018.
Cobertura Media Superior

(15 a 17 años)
SIN DGO GTO MOR YUC
Fuente: elaboración propia con información del Sistema de Indicadores Educativos (IndiSEP) (SEP, 2018a).
Ante ello, nuevamente el reto consiste en establecer políticas y estrategias di-

ferenciadas; aunque el promedio nacional de cobertura es cercano al 80%, cada
entidad federativa debe atender de manera particular sus necesidades de co-
bertura. Así se observa al analizar los casos de Guerrero, Oaxaca y Chiapas
que, como se recordará, presentan mejor atención a la población de 3 años en
preescolar, más no para los jóvenes de 15 a 17 años, siendo estos estados los que
más baja cobertura tienen para Media Superior, con poco más del 66%.
Esto implica que sólo el 73.2% de la población entre 15 y 17 años tenga la

Educación Básica completa, pero con deficiencias que van acumulando de nivel
en nivel y que han sido señaladas en los resultados de las pruebas nacionales e
internacionales como ENLACE, PLANEA o PISA.
Docentes
En cuanto al perfil observado de los docentes, en este rubro es donde pueden
señalarse algunas de sus más significativas fortalezas y áreas de oportunidad
relevantes.
80
En todos los niveles de Educación Básica, la mayor proporción de los docentes

están entre los 30 y 49 años de edad. Mientras que en educación Media Supe-
rior, la edad se distribuye en poco más del 40% en el rango de los 35 a los 49
años, un poco más de un tercio son profesores entre los 24 y los 34 años (34.5)
y 2 de cada 10 docentes cuentan con 50 o más años.
Figura 5. Edad de los docentes de Educación Media Superior.

Ciclo escolar 2014-2015.
Fuente: elaboración propia con información del Banco de Indicadores Educativos

(Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación [INEE], 2015).
La edad de los docentes se convertirá en una de las siguientes presiones al SEN;

si bien la amplia mayoría se encuentra dentro del rango de edad productiva, en
los próximos años estos docentes entrarán en una edad cercana a la jubilación.
Así se observa en los casos de preescolar, primaria y Media Superior, en donde
el 6.4%, 14% y 21.8%, respectivamente, tienen 50 o más años.
En cuanto a su formación profesional, en preescolar, el 76.7% de ellos tiene

licenciatura o Posgrado, porcentaje similar en el caso de secundaria, que ascien-
de a 76.8% y que se incrementa cuando se analiza el caso de docentes frente a
grupo, los cuales tienen en un 81.2% una Licenciatura o un grado superior. En
Media Superior, prácticamente el 93% de éstos están titulados o cuentan con
estudios de posgrado.
En cuanto al género, es relevante que, en Educación Básica, prácticamente más

del 75% de los docentes son mujeres, con el caso más relevante de preescolar,
81
en donde el 97% de los docentes son mujeres y en primaria, donde también

son mayoría las mujeres (63%). En Media Superior el porcentaje mujeres y
hombres es similar.
La dedicación también es un factor a considerar, pues si en preescolar ésta ron-

da en prácticamente un 100%, no así se observa en primaria, donde el 40% tra-
baja dos turnos; en secundaria sólo el 17% está de tiempo completo, mientras
que el 39% está contratado por horas y en el caso de Media Superior, el 58%
de los docentes trabajan por hora, 11% está sólo medio tiempo y sólo 2 de cada
10 se encuentra totalmente dedicados a la función frente a grupo. Los datos
anteriores sirven para darnos una idea de lo disímbola que resulta la planeación
educativa para estar frente a grupo en cada nivel y modalidad educativa del
tramo obligatorio de la educación en México.
Analfabetismo
A partir de la década de los cincuenta, el sistema educativo del país ha expe-
rimentado una auténtica revolución, debido a su enorme crecimiento, al pasar
de cerca de 3 millones de alumnos en 1950, a más de 36 millones en el ciclo
escolar 2017-2018, lo que es equiparable a la población total de Canadá; sin
embargo, el porcentaje de la población analfabeta mayor de los 10 años de edad,
no ha logrado abatirse por completo, pues éste se mantenía, en 1990, en el or-
den del 12%, iniciando el siglo XXI (año 2001) en un 9% y para finales del año
2018, aún ronda en el 4.4% del total de la población del país.
Es significativo aclarar que aun cuando el analfabetismo se ha reducido sig-

nificativamente, sigue preocupando que en pleno 2018, en entidades como
Chiapas, el porcentaje de su población analfabeta es superior al promedio que
registraba el país hace más de 25 años (13.8%), y que continúe con muy pocos
avances en los estados de Oaxaca (11%) o Guerrero (10.8%). En contraste,
estados como Aguascalientes (0.8%), Jalisco (3.1%) o la Ciudad de México
(1.1%) revertieron significativamente su porcentaje de población analfabeta a
un tercio de ella o casi abatirla en el mismo lapso.
Cobertura y abandono en secundaria

El incremento en la cobertura de la educación primaria, así como las políticas
educativas que redefinieron al nivel Medio Superior, incidieron de manera sig-
nificativa en la demanda de la educación secundaria, al grado que en los últimos
82
30 años este nivel ha experimentado una expansión importante, misma que se

ve reflejada en el incremento de este indicador al pasar, en 1990, de un 65.7% a
una cobertura cercana al 98% en el ciclo escolar 2017-2018; sin embargo, más
allá de la transformación de este nivel educativo, que incluye cambios norma-
tivos de fondo, uno de sus principales retos es abatir el abandono escolar, que
pasó de un 8.8% al inicio de los noventa, a un 4.0% al cierre del 2017.
Figura 6. Cobertura en educación secundaria. Ciclo escolar 2017-2018.
Cobertura Media Superior

(15 a 17 años)
SIN DGO GTO MOR YUC
Fuente: elaboración propia con información del Sistema de

Indicadores Educativos (IndiSEP) (SEP, 2018a).
Aunque este nivel educativo ha sido uno de los que más políticas, estrategias y
presupuestos ha merecido, es claro observar en los diversos estudios y análisis
que se le han dedicado, que entre los factores relacionados y que inciden de
manera directa en el abandono escolar se encuentran las altas condiciones de
marginación y con ello, la proliferación del trabajo infantil que de ella se deriva,
el cual no es atendido directamente por las políticas educativas. Ante ello, poco
le sirve al SEN que en secundaria estados como Aguascalientes se encuentren
prácticamente con cobertura plena, pero con un abandono superior al 5%, o
que Campeche tenga un 7.7% de abandono y cobertura del 93%. Más grave
83
aún que en Michoacán, 92 de cada 100 estén matriculados, pero 8 de ellos no

concluya su educación secundaria.
Ante este escenario no podemos dejar de señalar que las políticas educativas
emprendidas desde la federación no siempre tienen una aplicación óptima y
eficiente en las entidades.
Cobertura de la Educación Media Superior

En 1990, ante una cobertura de apenas el 34%, 6 de cada 10 jóvenes en edad de
asistir a servicios de este nivel educativo se encontraban fuera de las oportuni-
dades que ofrecía la educación. Como se pudo observar en la figura 4, para el
ciclo escolar 2017-2018, el indicador señala una cobertura del 79.6%, aunque
este avance significa que 2 de cada 10 jóvenes de entre 15 y 17 años de edad
aún no están dentro del nivel educativo que les corresponde, el reto persiste en
Chiapas, Guerrero, el Estado de México, Michoacán, Oaxaca o San Luis Poto-
sí, por citar sólo algunas de las 14 entidades por abajo del promedio nacional,
donde 3 (o más) de cada 100 jóvenes se quedan sin un lugar para continuar y
concluir sus estudios garantizados constitucionalmente.
Resulta significativo señalar, concordando con Blanco Bosco (2011), que la

Educación Media Superior es una etapa clave en la definición de oportunidades
de desarrollo para los jóvenes, debido a que los cambios que la economía –como
los cohortes de edad o la estructura del empleo, entre otros– han establecido a
este nivel educativo, como el piso mínimo necesario, en el aspecto formativo,
capaz de brindar y proporcionar las condiciones necesarias para impulsar el
desarrollo humano de los jóvenes y permitirles una mayor movilidad social.
84
Análisis estadístico para la comprobación de hipótesis
Análisis de correlaciones a nivel nacional

Análisis descriptivo
Como se muestra en los siguientes gráficos, las direcciones esperadas de acuerdo
a la literatura, confirman correlaciones positivas para el grado de escolaridad y el
PIB per cápita; y negativas entre escolaridad y carencia de servicios de salud.
Lo anterior sustenta el planteamiento de las hipótesis: a) mayor acumulación

de capital humano, medido en grados de escolaridad adicionales, tiene efectos
positivos en el ingreso per cápita, y b) mayor acumulación de capital humano,
medido en grados de escolaridad adicionales, tiene efectos negativos ante el
porcentaje de personas con carencia de acceso a la salud.
Figura 7. Grado escolaridad y PIB per cápita, nivel nacional (2000-2015).
Fuente: elaboración propia.
85
Figura 8. Grado escolaridad y carencia de salud, nivel nacional (2000-2015).
Análisis inferencial (correlaciones)

Como se puede observar en la siguiente tabla, en el año 2003, a nivel nacional,
se presentaron las mayores relaciones entre las variables de escolaridad, PIB per
cápita y carencia de salud, en comparación con los años 2009 y 2015.
Por ejemplo, el coeficiente de correlación de Pearson entre escolaridad y PIB

per cápita en 2003 fue de 0.794, mientras que en 2009 y 2015, fue de 0.293 y
0.447 respectivamente.
86
Tabla 1. Coeficientes de correlación de Pearson (2003).
Además de que 2009 es el año en que menor relación hay entre estas variables,
la correlación entre escolaridad y PIB per cápita es no significativa. En tér-
minos estadísticos podríamos concluir –con el 95% de confianza– que dicha
correlación no es distinta de cero (ausencia de relación).
87
Bajo un análisis de series de tiempo, del 2000 a 2015, contemplando las 32 en-
tidades federativas, las correlaciones son fuertes (mayores a 0.9) y significativas
en un nivel de confianza del 99%; por lo que se puede concluir que las políticas
de fomento educativo orientadas a aumentar el grado de escolaridad en México
están positivamente relacionadas con un mayor ingreso promedio de las perso-
nas y el menor porcentaje de éstas con carencia de servicios de salud.
Tabla 4. Serie nacional 2000 – 2015.
88
Lo anterior, refleja que una mayor preparación educativa en el sistema educa-

tivo formal permite a las personas acceder a mejores niveles de remuneración
en términos de ingreso (medido a través del PIB per cápita) y mayor acceso a
servicios de salud, situación que mejora el bienestar y las condiciones de vida
de los mexicanos.
De esta forma es posible comprobar, con un nivel de confianza del 99%, y a través
del análisis de cohorte transversal, las hipótesis planteadas en esta investigación:
A. Existe una de correlación positiva (.991) entre grado de escolaridad y

PIB per cápita.
B. Consta la correlación negativa (-.926) entre grado de escolaridad y por-
centaje de personas con carencia de servicios de salud.
Conclusión
Los estudios del capital humano y sus efectos en el bienestar han sido abar-
cados principalmente desde dos enfoques, a nivel macroeconómico y micro-
económico. En éste último, se han concentrado principalmente en medir la
relación entre el grado de escolaridad de los individuos y su nivel de ingreso. Si
bien, el efecto positivo del capital humano en el crecimiento económico tanto
de las naciones como de los individuos, ha sido ampliamente comprobado, el
propósito de este estudio se orientó a corroborar si los argumentos teóricos son
consistentes en la época contemporánea de nuestro país.
Así, al trasladar el enfoque teórico que da sustento a esta investigación, observa-

mos que (acorde a los planteamientos de Mincer en el plano microeconómico y
de Uzawa, Nelson, Phepls y otros más a nivel macroeconómico) efectivamente,
mayores niveles de educación medidos en grados de escolaridad, generan un
impacto positivo en el nivel de ingreso de las personas; por lo cual, en un primer
acercamiento basado en los resultados del modelo estadístico utilizado y con
los datos seleccionados, pueden corroborarse las hipótesis planteadas en esta
investigación.
Se asume tal conclusión, en función de que en los resultados se comprueban las

hipótesis planteadas: correlación positiva entre grado de escolaridad y el PIB
per cápita; y correlación negativa entre grado de escolaridad y carencia de servi-
89
cios de salud. Lo anterior implica que la mayor acumulación de capital humano

tiene los efectos esperados en un mayor nivel de ingreso per cápita y de acceso
a la salud, ambos indicadores de desarrollo. Sin embargo, también se observan
diferencias en los impactos a nivel nacional en distintos períodos ubicados a
mitad de tres sexenios presidenciales.
Esto implica que, aun cuando los resultados son consistentes con la literatura,
existen períodos en que la correlación entre escolaridad y PIB per cápita es no
significativa, particularmente en el año 2009, situación que dará pie a futuras
investigaciones.
De ahí que, en la medida que las administraciones en turno inviertan en accio-

nes de política educativa que incidan de manera focalizada en el aumento de
la acumulación del capital humano (grado de escolaridad), el impacto positivo
sobre el bienestar de los mexicanos será prometedor, así como las externalida-
des positivas del mayor nivel educativo sobre el desarrollo nacional.
No debe olvidarse que, a pesar del crecimiento en las últimas décadas del siste-
ma educativo mexicano, la calidad educativa sigue siendo un reto en sí mismo,
debido a la desigualdad, exclusión y falta de oportunidades para acceder al sis-
tema educativo y culminar estudios, poniendo en una situación desfavorable a
los sectores más vulnerables y con mayores niveles de pobreza.
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90
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Uzawa, H. (1965). Optimum Technical Change in an Aggregative Model of Eco-
nomic Growth. International Economic Review.
91
Escuela multigrado en derecho propio1. Una propuesta
para México
Fernando Mejía Botero
Resumen
Este escrito señala la importancia, relevancia y pertinencia del multigrado en

el contexto mexicano y su papel como una propuesta estructural, que implica
ser considerado como una modalidad educativa a través de la cual es posible
resolver las condiciones desfavorables de este tipo –y del resto– de escuelas.
Para ello, se presentan: I) algunas definiciones sobre lo que es una escuela mul-
tigrado y la manera de entenderla desde instancias del sistema educativo; II)
cifras que dan cuenta de la magnitud del multigrado y su importancia; y fi-
nalmente, III) se enfatizan las condiciones sociales y educativas en las que se
desenvuelven las escuelas multigrado.
Se concluye con una propuesta de política educativa para México que considera
la articulación de: experiencias mexicanas probadas, la formación docente, el
seguimiento y acompañamiento de apoyo técnico pedagógico especializado, la
descarga administrativa, la elaboración y distribución de materiales adecuados,
y las condiciones básicas de infraestructura.
Palabras clave: política educativa, educación comunitaria, igualdad de oportu-

nidades educativas.
Definiciones y sus implicaciones
Entre los países a este fenómeno se le refiere de manera distinta, por ejemplo:
clase combinada, clase compuesta, clases de grupos verticales, clases unigrado,
clases sin grado, clases de edades mezcladas, clases de grados mezclados.
1 El nombre de esta ponencia es igual al título de un artículo publicado por Mar Estrada en 2015, por
considerar que expresa lo que quería transmitir en este texto. La referencia completa es: Estrada, Mar. (2015).
Multigrado en derecho propio. Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, Vol. XLV (2), pp. 43-62. Recupe-
rado de: http://cee.edu.mx/home/wp-content/uploads/2015/06/t_2015_2_031.pdf.
92
Escuela multigrado en derecho propio
Lo multigrado tiene diferentes definiciones, van desde el aula multiedad, escuela

multigrado o aula multigrado. Respecto al multiedad, en México no es muy per-
tinente, ya que existe en muchos casos estudiantado en extraedad, que al cursar
grados con compañeros(as) menores, en estricto sentido sería multiedad, sin ser
multigrado. Respecto a la “escuela multigrado” su definición está condicionada
a que en ella haya aulas con alumnado de diferentes grados estudiando juntos
de manera habitual; es decir, la definición de escuela multigrado depende de las
aulas. Por lo anterior, y en estricto sentido, son las aulas las que son multigrado.
Respecto a las definiciones, estas son muy importantes porque, desde la pers-
pectiva de políticas, impactan de diferente manera. Por ejemplo, según la SEP
(Secretaría de Educación Pública [SEP], 2017, p. 662): “Las escuelas primarias
multigrado son atendidas por uno, dos, tres, cuatro o hasta cinco maestros, que
distribuyen en un mismo grupo a los estudiantes pertenecientes a dos o hasta
seis grados”; mientras que para el INEE (Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación [INEE], 2016): Una escuela primaria (comunitaria, general o
indígena) es de organización multigrado si cuenta con uno, dos o tres docentes,
los cuales atienden dos o más grados educativos. La diferencia en la definición
impacta en el número de escuelas multigrado, en el conteo de SEP hay más que
en el del INEE. Sin embargo, ambas adolecen de problemas conceptuales: se
refieren sólo a las primarias (a sabiendas que existen preescolares, telesecunda-
rias y seguramente también telebachilleratos con esta condición); pero la más
grave es que en ambos casos, la definición atiende a una condición: que hay
varios grados atendidos por un mismo(a) docente; y no por sus características
principales (que presentaremos más adelante).
Respecto a otras implicaciones en las definiciones, éstas tienen otros impactos;

así, el Modelo Educativo de la SEP en su estrategia de “Inclusión y equidad”,
planteó el programa de “reconcentración escolar”, el cual consistió en que el
alumnado de escuelas multigrado se trasladara a escuelas completas, lo anterior
–según la misma fuente– porque en la mitad de las escuelas está sólo el 14% de
la plantilla y para hacer más eficiente el gasto (SEP, 2016).
Desconozco si la SEP reflexionó sobre las implicaciones educativas y sociales

de esta medida, pero ella tiene implicaciones de diferente orden. México es el
12° productor agropecuario del mundo. Jose Sarukhán, coordinador de la Co-
nabio, dice que:
93
México no sólo es un país rico en diversidad biológica sino también es un centro

de domesticación de plantas, es decir, de producción de alimentos. Esto es pro-
ducto de la interacción de la población con la diversidad biológica. Sin embar-
go, quienes han producido esta gama tan amplia de cultivos, se encuentran, en
buena parte, en el quintil más pobre del país. (Saldierna, 15 de octubre de 2017).
Y aún con esta riqueza antes mencionada, el país se está quedando sin jóvenes
en el campo en la medida en que la SEP contribuye a este fenómeno al en-
viar el mensaje de la supremacía de lo urbano sobre lo rural por imposición u
oposición. Esa “contribución” disminuye la posibilidad de que el medio rural
se convierta en alternativa social y económica para sus habitantes actuales y
potenciales. Se necesita que la población rural tenga mejores condiciones, in-
cluyendo la educación, para que se genere empleo decente, con una agricultura
productiva y sostenible, que implique la investigación de semillas, almacena-
miento y procesamiento de alimentos.
Pero la concepción sobre lo multigrado no está sólo en la SEP, desde otras ins-
tancias también hay miradas cortas. Así, Eduardo Backhoff (Backhoff, 5 de oc-
tubre de 2017) dice que una de las carencias graves que explica los bajos resul-
tados en aprendizajes del alumnado es que asisten a escuelas “de organización
incompleta (un docente atiende a más de un grupo)”. Lo dicho por Backhoff
le impide ver al multigrado como una opción con características pedagógicas
importantes.
Ahora bien, y para terminar este apartado, existe una idea generalizada a lo
largo del Sistema Educativo Nacional (incluidos una parte del magisterio): el
multigrado es de “segunda” (“para pobres”) y que lo “normal” son las clases
graduadas. Lo anterior es producto de la formación inicial y continua, y de los
incentivos públicos al respecto.
Datos del multigrado
En un estudio de 2001, Little dio cifras de escuelas multigrado en varios paí-

ses, y que a continuación referencio: norte de Australia el 40% de las escuelas,
Burkina Fasso el 36% de las escuelas y 18% del alumnado, Inglaterra el 25% de
las aulas y del alumnado, India 84% de las escuelas primarias, Noruega el 35%
de las escuelas primarias, Perú el 78% de las escuelas primarias. Los anteriores
94
datos tienen dos lecturas; la primera, es que el fenómeno de multigrado está en

muchos países y sus magnitudes son importantes, y la segunda, es que no está
sólo en países de ingreso bajo o medio, sino en países con ingreso alto (Ingla-
terra, Australia o Noruega).
En México el multigrado es de gran magnitud, y está “organizado” en dos vías:

la escuela regular y la oferta educativa del Consejo Nacional de Fomento Edu-
cativo (CONAFE). En ambos está en los tres niveles de Educación Básica y
hay presencia en las modalidades generales, indígena y telesecundaria.
En la siguiente tabla se presentan las magnitudes absolutas y relativas del estu-

diantado, docentes y escuelas. Cabe aclarar que la fuente es la SEP, por lo que
incluye a las escuelas de cuatro y cinco docentes.
Tabla 1. Escuelas de Educación Básica pública.
Escuelas de Educación Básica pública

Tipo de escuela Estudiantes Docentes Escuelas
Completas 19 715 553 853 679 91 026
84.5% 81.5% 46.1%
Unitaria 837 101 58 624 58 624
3.6% 5.6% 29.7%
Bidocentes 247 636 14 360 7 180
1.1% 1.4% 3.6%
Tridocentes o más 2 534 313 120 873 40 730
10.9% 11.5% 20.6%
Total 23 334 603 1 047 536 197 560
Fuente: SEP, 2017.
A continuación, se presentan los datos de las escuelas multigrado, pero esta vez
los presentados por el INEE (2017a).
95
Tabla 2. Escuelas por tipo de servicio.
Escuelas por tipo de servicio

General Indígena Comunitaria
Total Hasta % Total Hasta % Total Unitarias %
tridoc. tridoc.
59 835 9 111 15.2 9 804 4 801 49.0 18 654 10 414 55.8

Preescolar
77 313 25 292 32.7 10 180 6 710 65.9 10 511 10 511 100.

Primaria
Fuente: INEE, 2017a.
Tabla 3. Escuelas por tipo de servicio.
Escuelas por tipo de servicio

Telesecundaria Comunitaria Migrante
Total Uni o % Total Uni o % Total Uni o %
Bidocente Bidocente Bidocente
18 624 3 698 19.9 3 212 2 418 75.3 43 32 74.4

Secundaria
Fuente: INEE, 2017a.
96
Tabla 4. Alumnado por tipo de servicio.
Alumnado por tipo de servicio

General Indígena Comunitaria
Total Multig. % Total Multig % Total Multig %
4 177 500 4.3 411 140 101 184 24.6 164 101 815 61.8
Preescolar
161 809
711
13 916 662 6.8 827 628 266 800 32.2 114 114 029 100
Primaria
409 029
380
Fuente: elaboración propia con información de INEE, 2017a.
En ambos conteos es importante destacar que la magnitud del multigrado en

México es importante, estamos hablando de un número de alumnos y escuelas
de gran tamaño. No puede ser que la SEP piense que 14% de la matrícula es
poca cosa. En particular si esta población es precisamente la de menos capital
socioeconómico del país.
Otro aspecto a mencionar es que las cifras entre la SEP y el INEE difieren,
cada definición conlleva un conteo distinto. Lo anterior no puede menospre-
ciarse, porque a la hora de las políticas públicas y la determinación de las pobla-
ciones a ser atendidas, estar dentro o fuera marca diferencias.
En la siguiente gráfica están los datos de escuelas multigrado por estado, en ella
se aprecian los estados donde la proporción es más alta. Podemos decir que, en
21 entidades, más de la tercera parte de las escuelas primarias son multigrado,
en 14 entidades están por encima de la media nacional (43.2%), en 11 entida-
des, más de la mitad de estas escuelas son multigrado, y que en Chiapas, Du-
rango y San Luís Potosí cerca de dos terceras partes de sus escuelas primarias
son multigrado. Lo anterior es relevante porque el desarrollo de las políticas
educativas debe hacer estas diferencias entre estados.
97
Figura 1. Porcentaje de escuelas primaria multigrado,

según entidad federativa, 2016-2017.
80%
69%
70%
63%
59% 60%
60% 54%
53% 52% 52%
49%51% 51%
50% 45% 44%
43% 42%44% 40%
43%
38% 38%
40% 35%
31% 31%
30% 27% 27%29% 29%
24% 24% 25%
18%
20%
12%
9%
10%
0%
CAMPECHE
COAHUILA
GUERRERO
MORELOS
NUEVO LEÓN
COLIMA
SONORA
YUCATÁN
JALISCO
VERACRUZ
NACIONAL
DURANGO
TAMAULIPAS
ZACATECAS
BAJA CALIFORNIA SUR
CHIAPAS
ESTADO MEXICO
NAYARIT
BAJA CALIFORNIA
CHIHUAHUA
TABASCO
QUINTANA ROO
GUANAJUATO
SINALOA
CIUDAD DE MÉXICO
PUEBLA
QUERÉTARO
MICHOACÁN
SAN LUIS POTOSÍ

AGUASCALIENTES
HIDALGO
OAXACA
TLAXCALA
Fuente: INEE, 2018.
Ahora bien, y ¿cómo están las escuelas multigrado? Según datos de la Eva-
luación de Condiciones Básicas para la Enseñanza y el Aprendizaje (INEE,
2014), las escuelas multigrado están en desventaja respecto a las completas en:
♦♦ Disponibilidad de electricidad, agua potable y servicios sanitarios.

♦♦ Espacios escolares suficientes y accesibles.
♦♦ Condiciones de seguridad e higiene.
♦♦ Mobiliario y equipamiento suficiente y adecuado.
♦♦ Acceso y disponibilidad de materiales curriculares y didácticos.
A continuación, presentamos una tabla con resultados en la prueba PLANEA

2015 (INEE, 2017b) en el área de Lenguaje y Comunicación.
98
Tabla 5. Resultados PLANEA 2015 en Lenguaje y Comunicación.
Nacional Tipo de escuela
General pública Indígena Comunitaria Privada

Puntaje (ee) Puntaje (ee) Puntaje (ee) Puntaje (ee) Puntaje (ee)
promedio promedio promedio promedio promedio
500 1.4 494 1.5 424 3.5 459 4.4 603 3.0
% N I y II % N I y II % N I y II % N I y II % N I y II
49.5 51.6 80.0 67.9 13.3
Fuente: INEE, 2017b.
Dos asuntos llaman la atención: no hay datos publicados de PLANEA distin-

guiendo las escuelas multigrado (los datos anteriores se agregan por modalidad,
no todas las escuelas indígenas son multigrado); pero como indicador proxy de
multigrado, las escuelas indígenas y el CONAFE tienen resultados muy por
debajo de la media nacional. Esto último hay que entenderlo como que en esas
escuelas hay bajos resultados y no, como hacen algunos, decir que es por ser
escuelas indígenas o del CONAFE que hay bajos resultados. Las explicaciones
de los resultados no son por la modalidad, si no por muchas otras condiciones
contextuales y de descuido histórico a estas poblaciones.
Condiciones generales
A continuación, se expondrán algunos de los factores que se mencionaron al

final del anterior apartado (también vale recordar las condiciones básicas de en-
señanza y aprendizaje expuestas anteriormente). Las escuelas de organización
multigrado, en su mayoría, se ubican en localidades:
♦♦ Pequeñas regiones rurales, muchas de ellas indígenas (26 millones, es

decir, 23.2% habita en localidades de menos de 2500 habitantes, –en 2010–).
♦♦ Con alto y muy alto nivel de marginación.
♦♦ En campamentos agrícolas o comunidades con población de jornaleros
migrantes.
♦♦ En albergues indígenas.
♦♦ En zonas urbanas marginales.
99
Otras condiciones en las que están las escuelas multigrado son: la inexistencia
de formación inicial. El profesorado recibe formación para clases graduadas.
♦♦ Los planes y programas de estudio no se han hecho cargo del multi-

grado.
♦♦ La escasa (y desactualizada) existencia de materiales curriculares, de
planeación y de evaluación.
♦♦ Inexistencia de materiales educativos para el alumnado. Los materiales
con que trabajan tienen un sesgo de aulas graduadas, urbanas.
♦♦ Escaza formación continua en multigrado, bien sea en la parte curricu-
lar o en la de gestión de ambientes escolares y áulicos.
Pero también hay condiciones donde intervienen otros actores, por ejemplo, lo
detectado en varios estudios2 respecto a los y las maestras:
♦♦ La irregularidad del servicio por ausentismo de docentes (por razones

administrativas, pedagógicas, por enfermedad).
♦♦ Constante rotación de maestros durante el ciclo escolar.
♦♦ El tiempo reducido de clases (tres horas efectivas al día).
♦♦ El bajo aprovechamiento de los recursos educativos.
♦♦ En las aulas multigrado se trabaja sin una metodología propia y los
maestros deben adaptar contenidos, materiales y evaluaciones diseñadas
para escuelas regulares urbanas.
♦♦ En las escuelas multigrado se necesita que la función directiva y de
apoyo tenga características específicas y adecuadas.
A continuación, se presenta un esquema que resume buena parte de las condi-

ciones de contexto, insumos y procesos que explican los resultados:
2 Ezpeleta y Weiss, 1996; SEP, 2005; IIIEPE, 2009; INEE y ECEA 2014; Red de Investigación de Educa-
ción Rural, Conacyt, 2016.
100
Figura 2. Esquema de contexto, insumos, procesos y resultados.
Es importante resaltar que al Sistema Educativo Nacional le compete con es-

pecial énfasis los insumos y los procesos, y por lo tanto, se puede decir que en
México hay experiencias de modelo educativo multigrado, pero sin reconoci-
miento ni apoyo oficial. Por lo anterior podemos afirmar que donde hay pro-
blema con las escuelas multigrado es en sus condiciones (por desatención), no
en sus características pedagógicas.
A continuación se presentan algunas de las principales características del multi-

grado, las cuales, valga resaltar, son muy propicias para el aprendizaje significativo:
♦♦ Aprendizaje contagiado (entre pares).

♦♦ Pedagogías activas.
♦♦ Estrategias de aprendizaje colaborativo (algunos).
♦♦ Estrategias pedagógicas flexibles (apropiadas para la población migrante).
♦♦ La gestión escolar y de aula es “porosa” debido a la condición de que
quien la dirige es a su vez docente frente a grupo.
♦♦ Existe intensa interacción social y facilidad de integración con el entor-
no comunitario.
101
♦♦ Facilidad del “continuo” entre el aprendizaje académico en la escuela y

el uso cotidiano del mismo en la localidad.
En seguida se presentan algunos modelos de multigrado. Para ello seguimos a

Rockwell y Rebolledo (2016). Ellas mencionan cuatro modelos:
A. Cuasi-monogrado: se trabaja cada grupo por separado, dividiendo la aten-

ción y el tiempo entre el alumnado. A veces se da una tarea y una actividad
a cada grupo y el docente se concentra en apoyar a un grado a la vez. Mucha
planeación pero el alumnado se queda sin atención por buen tiempo.
B. Programa multianual por ciclos: ingreso escalonado de alumnado cada dos
años, quienes cursan el ciclo conjuntamente, antes de recibir el siguiente
grupo.
C. Individualizado basado en materiales: se basa en materiales seriados y pro-
gramados, como fichas o guías, para que cada alumno(a) trabaje a su ritmo
con apoyos puntuales del docente. La promoción se da cuando demuestran
el aprendizaje de las materias. Las actividades con los compañeros(as) son
de tipo social, deportivo o cultural.
D. Currículum común con actividades diferenciadas: El programa se establece
con temas seriados similares con actividades diferenciadas por capacidades.
El uso del mismo tema permite el trabajo colaborativo entre alumnado de
diferentes grados. Las actividades son secuenciadas y el alumnado se ubica
de acuerdo a sus aprendizajes previos.
Como dentro de los modelos expresados por Rockwell y Rebolledo no está in-
cluido Redes de tutoría ni el Modelo de Aprendizaje Colaborativo, es preciso lle-
nar este vacío. Para el primero usamos lo expresado por Redes de tutoría (2013a,
2013b) en varios de sus libros y textos, y para el segundo a Mejía, Argándar,
Arruti, Olvera y Estrada (2016):
E. Redes de tutoría: se basa en el aprendizaje cara a cara, entre un aprendiz

que quiere aprender y un tutor que sabe lo que va a enseñar; el proceso inicia
con la emisión de un reto para el aprendiz que se adecúa a sus conocimientos
previos, pasa por su paulatina resolución, acompañado por un tutor quien
está atento a brindar el andamiaje y la retroalimentación con alta precisión;
continúa con la escritura del proceso de aprendizaje por parte del aprendiz,
prosigue con la demostración pública de lo aprendido y se renueva con el
102
cambio de rol al convertirse en tutor de ese aprendizaje. Los temas están

seriados, pero el aprendiz escoge lo que quiere aprender, es el tutor quien
adecúa su acompañamiento hasta la zona próxima de desarrollo.
F. Programa de aprendizaje multigrado: se basa en la formación docente y
directiva, haciendo énfasis en la transformación del rol docente y directivo
hacia una manera más participativa y activa para aprender. Se trata de ins-
trumentos y estrategias de escuela y aula multigrado que posibilitan que el
alumnado se haga cargo de ciertos asuntos, lo cual lo empodera, lo interpela
a trabajar colaborativamente y posibilita una convivencia sana en la escuela
y el aula.
Consideraciones finales: una propuesta para México
La siguiente es la propuesta para que la política pública en México atienda a

las escuelas multigrado. Pero antes, queremos dejar constancia de las menciones
que hubo en el Modelo Educativo de la SEP (2017):
♦♦ Reconocimiento de su existencia.
♦♦ Que organización del currículo por ciclos (como antes del 2011) es por
el enfoque de “prácticas sociales del lenguaje” que también se usa en educa-
ción indígena (recordar que el 66% de sus escuelas son multigrado).
♦♦ En el artículo 22 de los lineamientos para el ejercicio de la autonomía
de gestión escolar y curricular en las escuelas de básica reza: “Las propuestas
curriculares no se ofrecerán necesariamente a los alumnos de un mismo
grupo o grado, el CTE reorganizará a los alumnos por interés, habilidad o
necesidad, de modo que puedan convivir en un mismo espacio curricular
alumnos de grados y edades diversas…”.
Que el Sistema Educativo Nacional o las Autoridades Educativas

Locales conviertan al multigrado en una modalidad educativa.
Lo anterior significa que el SEN resuelva las condiciones desfavorables de este

tipo (y del resto) de escuelas y diseñe un modelo con las características del
multigrado. Para lograr esto, también es importante desarrollar una identidad
multigrado, que desde sus características y potencialidades construya la idea de
que ésta es una pedagogía adecuada para que el alumnado mexicano de zonas
rurales y urbano marginadas aprenda lo que tiene que aprender y lo hagan en
103
condiciones dignas. Tomar en cuenta experiencias mexicanas probadas como:
♦♦ Programa de Aprendizaje Multigrado en Puebla (Mejía et al., 2016) o

su versión Modelo de Aprendizaje Colaborativo (que se está implementan-
do en SLP).
♦♦ Redes de tutoría en varios lugares de la república (Azuma, 2015; López,
2016).
♦♦ El trabajo de la Propuesta Educativa Multigrado (PEM) 2005 y Pro-
grama Emergente para Mejorar el Logro Educativo (PEMLE) 2011.
♦♦ El trabajo investigativo de la Red de Investigación de Educación Rural.
♦♦ Yucatán: reorganización curricular, plataforma de información y parti-
cipación para docentes.
♦♦ Nuevo León y Sonora: cambios curriculares en 2009 y 2011.
♦♦ Guanajuato: experiencias y propuestas de Modelos Multigrado.
♦♦ Zacatecas: Propuesta Metodológica de Asesoría.
Lo anterior tiene varias implicaciones, mencionamos las más preponderantes:
♦♦ Formación inicial del magisterio con un tramo exclusivo y particular

para estudiar el multigrado: filosofía, características pedagógicas y didácti-
cas, rol del docente y del alumnado, forma de organización de los espacios,
tiempos, mobiliario, uso de los materiales educativos, entre otras.
♦♦ Seguimiento y acompañamiento de apoyo técnico pedagógico especia-
lizado para los y las maestras que trabajen en estas escuelas.
♦♦ Descarga administrativa a docentes multigrado y que estas labores sean
asumidas por otras instancias del sistema.
♦♦ Profesores(as) dotados de materiales adecuados al multigrado (y su ca-
pacitación), que atiendan los siguientes ámbitos:
• Gestión escolar y aula

• El currículo
• La planificación
• La evaluación en el aula
♦♦ El profesorado ha de ser formado en pedagogías activas para incentivar

el aprendizaje profundo del alumnado.
104
♦♦ El alumnado necesita materiales educativos adecuados, propios de la

modalidad multigrado y que promuevan el aprendizaje activo, autónomo y
colaborativo.
♦♦ Dotación de mobiliario que favorezca la organización en equipos de
trabajo.
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las-100-mil-planteles-en-comunidades-dispersas-concentran-14-por-cien-
to-de-estudiantes?idiom=es
106
Un modelo educativo pertinente para México
Juan José de la Mora González
Resumen
Durante la segunda mitad del siglo XX México pasó de ser un país eminen-
temente rural, a uno principalmente urbano. Asimismo, la población tuvo un
crecimiento exponencial, pasando de 32 millones de habitantes en 1959 a 120
millones en 2015, es decir, se cuadruplicaron las cifras en poco más de 50 años.
En el ámbito educativo, el primer proceso de transformación se enfocó al de-
sarrollo de infraestructura, a la unificación y control de la enseñanza y los con-
tenidos, así como a la masificación educativa. Desde esta perspectiva “era más
importante llegar, que llegar bien”. El sistema fue exitoso y logró construir las
bases del ciudadano mexicano del siglo anterior. No obstante, desde 1994, los
esfuerzos para lograr la universalidad de la educación obligatoria y la mejora
de la calidad educativa ante un entorno global con mayor competencia, han
mostrado avances muy limitados.
El objetivo de este análisis es promover la discusión sobre los factores que afec-
tan de manera directa la relación docente-estudiante –que es donde se genera
la experiencia educativa– y cómo el Sistema Educativo y su entorno tienen un
impacto en ella.
Palabras clave: modelo educativo, sistema educativo, innovación educativa.
Antecedentes
México ha enfrentado una gran cantidad de retos frente a la educación. Des-

pués de su revolución social (1910-1924), México representaba un país dividi-
do en varios grupos y con un proceso de industrialización truncado. El modelo
educativo posrevolucionario requería una educación laica, gratuita y obliga-
toria, plasmada en el Artículo Tercero de la nueva Constitución (1917). Sin
embargo, no fue sino hasta 1959 que el presidente López Mateos inició el que
probablemente sea el programa educativo más ambicioso que se ha realizado en
este país. Este hecho ocurría en un Estado con cifras educativas muy diferentes
a las actuales: sólo la mitad de la población en edad escolar asistía a la escuela; y
107
la mayoría del territorio nacional era eminentemente rural. El bajo nivel educa-
tivo fue ubicado como un problema que atentaba contra la identidad nacional
y contra el crecimiento económico.
Tabla 1. Porcentaje de población y dimensión del Sistema

Educativo Nacional 1959-2015.
Indicador 1959 1995 2005 2015

Población mexicana 32’347,698 91’158,290 103’263,388 119’938,473
Población urbana1 14’443,713 63’995,861 77’034,487 93’312,132
% población urbana 44.65% 71.3% (1990) 74.6% (2000) 77.8% (2010)
Población en edad 7,400,267 19’189,556 19’317,979 19’822,695

escolar (6-14 años) (2010)
% población en 55.5% 89.1%**** 94.3% 96.6%

edad escolar que (1990)
va a la escuela
Maestros (Primaria 143,618 780,629 909,577 982,787
y Secundaria)
Escuelas 30,714 118,281 130,057 136,889

(Primaria y
Secundaria)
Fuente: elaboración propia con información de Dirección General de Estadística, 1959;
Dirección General de Planeación y Estadística Educativa de la Secretaría de Educación
Pública, 2015; Ordorika y Rodríguez (s.f.); Olvera, 2013.1
Llama la atención la dimensión de esta transformación del Sistema Educativo

Nacional, conocida como el “Plan de once años”, porque conjuntó la voluntad
política de construir un México nuevo, con una visión integral y el presupuesto
necesario para realizarla. En 1959 México destinó el 18% de su presupuesto
federal para la educación, por un total de 2,045 millones de pesos (1 peso de
1959 equivale aproximadamente a 10,700 pesos de octubre de 2018 [Pele, 2018
y BajaEco, 2012]). Estos recursos fueron orientados a la construcción y me-
jora de escuelas de Educación Básica y Normal, y a la formación de docentes.
1 Datos estimados, ya que la información disponible en INEGI es de los años marcados
entre paréntesis.
108
Además de ofrecer programas de becas; se utilizaron medios de comunicación

como radio y televisión para extender el alcance de la educación; y se creó la
Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos (CONALITEG), enfocada a
la publicación de libros de texto gratuitos para todos los estudiantes, los cuales
unificaron la metodología educativa y facilitaron la entrega de contenidos, fo-
mentando la equidad de la enseñanza en la escuela (Casamayor, 1961).
El objetivo de este esfuerzo fue universalizar la educación primaria, considerada

en esa época como la mínima indispensable para que las personas pudieran aspirar
a “lograr el progreso individual y del país” (INEGI, 1995). El enfoque principal
de este programa era la cobertura educativa, ofrecer la educación mínima nece-
saria para que las personas logren un trabajo remunerado y leer de manera básica.
Para 1970, el número de niños entre 6 y 14 años que no asistían a la escuela

o que no habían concluido la primaria representaba más del 30% de este seg-
mento de la población. El plan de 11 años no alcanzó plenamente sus objetivos,
principalmente por la dinámica demográfica del país, un desarrollo industrial
acelerado y las crecientes aspiraciones de la población para alcanzar un mejor
futuro. Por otra parte, los conflictos que surgieron a partir de 1968, ubicaron a
la escuela como un mecanismo de importancia estratégica para la estabilidad
política; además de su potencial igualador.
Nuevamente, se hizo énfasis en la obligatoriedad de la primaria y en la elimi-

nación del analfabetismo. El presupuesto del país destinado a educación au-
mentó y los resultados de dos décadas de esfuerzo educativo se hicieron visibles
durante el censo de 1980. El porcentaje de la población mayor a quince años
que había concluido la Educación Básica y continuado sus estudios registró un
aumento muy importante; en lo referente a la población de 6 a 14 años, la cual
representaba más de la cuarta parte del total, se logró reducir el rezago educa-
tivo, aunque los esfuerzos para atender a la demanda total de servicios educa-
tivos en el país no fueron suficientes. Además, el “fracaso escolar” pasó a ser un
problema importante, porque se estima que para 1980, el 57% de los alumnos
abandonaba sus estudios antes de concluir el ciclo educativo correspondiente.
La década de los ochenta estuvo marcada por la crisis económica y sus con-
secuencias sociales. La escasez de recursos, la política y el comportamiento de
los distintos grupos sociales modificaron el panorama educativo de manera
109
importante. Se polarizó la educación: sólo el 63% de la población mayor de 15

años contaba con estudios completos de Educación Básica, Media o Superior;
pero una de cada tres personas en este segmento de la población no había ter-
minado la primaria; en el país existían más de 18 millones de mexicanos con
rezago educativo y el índice de deserción se mantuvo cercano al 50%. También
en esta década el crecimiento demográfico disminuyó, quitándole presión a la
demanda de Educación Básica en el Sistema Educativo.
El ajuste del Sistema Educativo y la Cuarta Revolución Industrial
A partir de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización Educación

de la Básica (ANMEB) en 1992, se registró un cambio fundamental en el enfo-
que de los esfuerzos educativos, que hasta esta década tuvieron como principal
objetivo la universalización de la Educación Básica. Este acuerdo redistribuyó
las funciones de la operación de los servicios educativos desde preescolar hasta
secundaria, para que fuesen administrados por los gobiernos estatales, inclu-
yendo atribuciones para la construcción, rehabilitación y equipamiento de los
centros escolares. La federación se comprometió a transferir los recursos sufi-
cientes para que los gobiernos de los estados pudieran administrar las escuelas
de Educación Básica. En 2002 se estableció la obligatoriedad de la educación
preescolar, en 2006 de la educación secundaria y en 2011 de la Educación Me-
dia Superior. Todas estas reformas, centradas en la gestión y en la cobertura,
promovieron avances muy significativos en cuanto a la mejora de la eficiencia,
la reducción de la reprobación y la deserción (Instituto de Estudios Educativos
y Sindicales de América [IEESA], 2014).
Sin embargo, a medida que México resolvía sus problemas de cobertura, el

mundo ha atravesado una serie de cambios económicos, culturales, sociales y
políticos durante los últimos 50 años, que inician con la revolución de las tecno-
logías de la información y la disminución de las fronteras nacionales y geo-po-
líticas; y que permite una mayor circulación trasnacional de bienes, servicios y
capitales (Council of Europe, 2018). Este fenómeno conocido como “globali-
zación”, tiene un impacto directo en las naciones, sus economías y, por supuesto,
en las personas. Las tecnologías se han vuelto más sofisticadas e integradas, y
están transformando la economía mundial y sus sociedades, permeando en to-
dos los ámbitos del acontecer humano, y no únicamente en máquinas y sistemas
interconectados. En la actualidad, están ocurriendo avances acelerados en na-
110
notecnología, energías renovables, cómputo cuántico y secuenciación de genes.

En esta nueva etapa, llamada la “Cuarta Revolución Industrial”, los cambios
tecnológicos y la innovación se difunden a un ritmo más acelerado que en las
épocas previas, en las que se encuentran aún varios países en el mundo.
Esta Revolución genera una presión sobre la disponibilidad de mano de obra

como porcentaje del producto interno bruto en la gran mayoría de países desa-
rrollados y las principales economías del mundo, como China. La mano de obra
tiende a ser reemplazada cada vez más rápidamente por el capital.
Los principales beneficiarios de la Cuarta Revolución Industrial son los pro-

veedores de capital intelectual o físico: inversionistas, accionistas e innovadores.
Esto genera una brecha en la riqueza de las personas que dependen de su traba-
jo para subsistir y en las que cuentan con algún capital (Schwab, 2017).
¿Por qué es importante repensar el modelo educativo? El modelo que tenemos en

la actualidad no ha sufrido una transformación profunda desde los años sesenta,
ha sido más enfocado a la creación de infraestructura y a la entrega de conteni-
dos. Aunque se ha modificado la currícula, el entorno educativo y los modelos de
entrega de contenidos, limitan en sí mismos la labor docente. El Sistema Educa-
tivo Nacional no brinda las herramientas necesarias a sus estudiantes para poder
enfrentar un mundo cambiante, en el que la riqueza deriva de la innovación.
La globalización de la educación y la economía del conocimiento requieren un

replanteamiento del modelo educativo y su manera de operar. Axel Didriks-
son (2017) hace un análisis del libro del autor Pasi Sahlberg sobre el cambio
educativo en Finlandia, uno de los sistemas educativos mejor evaluados en el
mundo y lo contrasta con “la primera y más importante reforma estructural del
–Presidente Peña Nieto–: la reforma educativa”. Existe, a nivel internacional,
una crisis educativa que ha afectado a sistemas educativos “otrora dominantes”,
como es el de Estados Unidos y los de varios países europeos; que han influido
en los modelos educativos de países como el nuestro. Estos sistemas incluyen
conceptos como el modelo charter school de Estados Unidos, la definición de
competencias, la evaluación por estándares, medios coercitivos a la labor do-
cente, bajos niveles salariales, la descalificación de la figura del maestro y esque-
mas curriculares rígidos y homogéneos.
111
La idea de controlar a las escuelas va en contra de lo propuesto en la reforma

educativa finlandesa, la Pereskoulu: “una nación educada no puede ser creada
por la fuerza”. El principal mensaje que resalta Didriksson es que el caso fin-
landés resulta diametralmente opuesto a lo que se propuso para México en la
Reforma Educativa de 2013. El modelo finés no busca controlar a los sindica-
tos, no promueve la competencia entre maestros ni estudiantes, las evaluaciones
son limitadas y orientadas a mejorar los procesos, impulsa la confianza y la
responsabilidad de los docentes, “se les dignifica”, no se impone un currículo
único, no se les exigen cuentas y no se “mercantiliza la educación”. En Finlandia
no hay escuelas ni universidades privadas, es el país de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que tiene el menor número
de horas-escuela, no hay inspecciones escolares rigurosas, ni pruebas estandari-
zadas para maestros o estudiantes. La formación académica de los docentes es
universitaria, considera fundamental la investigación y se busca alcanzar, como
mínimo, la maestría para poder ejercer la docencia.
En el caso de México, existe una crítica fuerte sobre la Reforma Educativa em-
prendida a partir de 2013. Imanol Ordorika –junto a otros autores (2016) –, la
resume de manera bastante clara:
… la mal llamada reforma educativa, considero que estamos frente a un engaño,

un mito y un fraude. El engaño radica en que se ha hecho pasar, a los ojos de
la sociedad, un conjunto de normas en distintos ámbitos legislativos cuyos pro-
pósitos son el control político y laboral de los maestros, el realineamiento y la
continuidad de la sumisión del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Edu-
cación al partido oficial y al gobierno, y el sometimiento de otras organizaciones
gremiales de oposición, como la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la
Educación […] La evidencia del engaño es la ausencia de una propuesta educa-
tiva; la falta de una reflexión sobre la realidad actual y sobre el futuro de México;
la falta de un proyecto de desarrollo nacional, de una filosofía educativa, de un
perfil de egresados del sistema educativo nacional y de los métodos pedagógicos
correspondientes para lograrlos […] El engaño se funda en un mito que, como
tal, es insostenible: la idea de que la evaluación de los profesores de educación
básica es la acción fundamental que se necesita llevar a cabo para elevar la cali-
dad educativa. (Rueda, Ordorika, Gil y Rodríguez, 2016, p. 190).
México, al igual que una gran cantidad de países en el mundo, enfrenta una dis-
cusión sobre la eficacia y eficiencia de su Sistema Educativo. A medida que la
112
tecnología continúa su avance y absorbe tareas rutinarias y mundanas, debemos

entender que las tareas humanas deben enfocarse a actividades más creativas y
complejas. La política pública, debe transformarse para que los Sistemas Edu-
cativos logren brindarles a los estudiantes estas competencias.
Un buen inicio para analizar esta transformación parte del perfil actual de egre-
so de la educación obligatoria, dado que de éste debería derivarse todo el currí-
culo previo. La Secretaría de Educación Pública (2018) plantea en la actualidad
los siguientes ámbitos y metas al término de la Educación Media Superior:
♦♦ Lenguaje y comunicación.
• Se expresa con claridad de forma oral y escrita tanto en español como
en su lengua indígena, en caso de hablarla. Identifica las ideas clave en un
texto o un discurso oral, e infiere conclusiones a partir de ellas. Se comu-
nica en inglés con fluidez y naturalidad.
♦♦ Pensamiento matemático.
• Construye e interpreta situaciones reales, hipotéticas o formales que
requieren la utilización del pensamiento matemático. Formula y resuelve
problemas, aplicando diferentes enfoques. Argumenta la solución obte-
nida de un problema con métodos numéricos, gráficos o analíticos.
♦♦ Exploración y comprensión del mundo natural y social.
• Obtiene, registra y sistematiza información, y realiza los análisis e in-
vestigaciones pertinentes. Comprende la interrelación de la ciencia, la
tecnología, la sociedad y el medio ambiente en contextos históricos y
sociales específicos. Identifica problemas, formula preguntas de carácter
científico y plantea hipótesis necesarias para responderlas.
♦♦ Pensamiento crítico y solución de problemas.
• Utiliza el pensamiento lógico y matemático, así como los métodos de
las ciencias para analizar y cuestionar críticamente fenómenos diversos.
Desarrolla argumentos, evalúa objetivos, resuelve problemas, elabora y
justifica conclusiones y desarrolla innovaciones. Asimismo, se adapta a
entornos cambiantes.
♦♦ Habilidades socioemocionales y proyecto de vida.
• Es autoconsciente y determinado, cultiva relaciones interpersonales sa-
nas, ejerce el autocontrol, tiene capacidad para afrontar la adversidad y
actuar con efectividad, y reconoce la necesidad de solicitar apoyo. Fija
metas y busca aprovechar al máximo sus recursos. Toma decisiones que le
113
generan bienestar presente, oportunidades y sabe manejar riesgos futuros.

♦♦ Colaboración y trabajo en equipo.
• Trabaja en equipo de manera constructiva y ejerce un liderazgo par-
ticipativo y responsable. Propone alternativas para actuar y solucionar
problemas. Asume una actitud constructiva.
♦♦ Convivencia y ciudadanía.
• Reconoce (que) la diversidad tiene lugar en un espacio democrático,
con inclusiones e igualdad de derechos de todas las personas. Siente amor
por México. Entiende las relaciones entre sucesos locales, nacionales e
internacionales. Valora y practica la interculturalidad. Reconoce las insti-
tuciones y la importancia del Estado de derecho.
♦♦ Apreciación y expresión artísticas.
• Valora y experimenta las artes porque le permiten comunicarse y le apor-
tan un sentido a su vida. Comprende la contribución de éstas al desarrollo
integral de las personas. Aprecia la diversidad de las expresiones culturales.
♦♦ Atención al cuerpo y la salud.
• Asume el compromiso de mantener su cuerpo sano, tanto en lo que
toca a su salud física como mental. Evita conductas y prácticas de riesgo
para favorecer un estilo de vida activo y saludable.
♦♦ Cuidado del medioambiente.
• Comprende la importancia de la sustentabilidad y asume una actitud
productiva para encontrar soluciones. Piensa globalmente y actúa local-
mente. Valora el impacto social y ambiental de las innovaciones y los
avances científicos.
♦♦ Habilidades digitales.
• Utiliza adecuadamente las tecnologías de la información y la comuni-
cación para investigar, resolver problemas, producir materiales y expresar
ideas. Aprovecha estas tecnologías para desarrollar ideas e innovaciones.
Tratando de contrastar un poco este perfil con el caso finlandés, la educación

obligatoria en ese país termina con una evaluación nacional de competencias.
Cada estudiante sigue una ruta vocacional que fue trabajada en conjunto con
empresas del mundo laboral y pueden elegir entre 100 programas educativos.
El estudiante es libre y se fomentan habilidades que estimulan el aprendizaje
para toda la vida.
114
La educación secundaria termina con una evaluación nacional que considera el

dominio del idioma materno y, a elección del estudiante, tres de los siguientes:
segunda lengua nacional, un idioma extranjero, matemáticas y alguna materia
de estudios generales (Ministry of Education and Culture & Finnish National
Agency for Education, 2017).
En el caso de los Estados Unidos, el Departamento de Educación fundó –en con-

junto con líderes de la industria de tecnología y algunos especialistas– la Alian-
za para el aprendizaje en el siglo XXI (Partnership for 21st Century learning,
2015). Esta organización divide las habilidades necesarias en: i) habilidades para
el aprendizaje y la innovación, ii) habilidades para la vida y el trabajo, iii) habilida-
des para la tecnología, los medios y la información, y iv) materias del siglo XXI.
Como podemos observar en los casos de Finlandia y Estado Unidos el perfil de

egreso debe ir en concordancia con la visión que se tiene para el desarrollo del país,
incluir los requerimientos de los sectores estratégicos y de las regiones, así como
determinar las habilidades que todos los estudiantes requerirán en el entorno glo-
balizado y altamente tecnificado al que se integrarán, considerando a la vez las
materias curriculares que contribuyan al desarrollo integral de la persona humana
como sujeto histórico, como ciudadano local y del mundo, y como sujeto y pro-
motor de cambios que modelen una sociedad más próspera y más humana. Para
ello, es necesario que conozcan y desarrollen competencias en las siguientes áreas:
♦♦ Arte
♦♦ Lengua materna
♦♦ Español
♦♦ Idiomas
♦♦ Matemáticas
♦♦ Economía
♦♦ Ciencia
♦♦ Geografía
♦♦ Historia
♦♦ Civismo
Las cuales, además de promover su conocimiento, fomentan habilidades de

comprensión en niveles más complejos, como son:
115
♦♦ Apreciación artística
♦♦ Conciencia global
♦♦ Alfabetización financiera, económica, de negocios y emprendimiento.
♦♦ Civismo
♦♦ Salud
♦♦ Medio ambiente
♦♦ Aprendizaje e innovación
• Creatividad e innovación
• Trabajo en equipo
• Innovación
♦♦ Pensamiento crítico y resolución de problemas
• Razonamiento efectivo
• Pensamiento sistémico
• Juicio y decisiones
• Resolución de problemas
♦♦ Trabajo colaborativo y comunicación
♦♦ Fluidez tecnológica, manejo de la información y medios
• Acceso y evaluación de la información
• Uso y manejo de datos
• Comprensión de los medios
• Creación de productos mediatices
• Aplicar la tecnología de manera efectiva
♦♦ Vida y carrera
• Adaptación y flexibilidad
• Autodirección
• Habilidades Inter-culturales y sociales
• Trabajo efectivo con diversidad de grupos
♦♦ Productividad y responsabilidad
• Administración de proyectos
• Enfoque a los resultados
♦♦ Liderazgo y responsabilidad
• Guiar y liderar equipos
• Ser responsable por otros
A esta visión, es importante incluir rutas específicas desde la Educación Media

Superior, para facilitar la integración laboral de los estudiantes a cada sector:
116
♦♦ Industria Automotriz y Aeronáutica

♦♦ Industria Agropecuaria
♦♦ Ciencia y tecnología
♦♦ Energía
♦♦ Infraestructura
♦♦ Telecomunicaciones
♦♦ Medio ambiente
♦♦ Pesca
♦♦ Turismo
♦♦ Minería
♦♦ Comercio Internacional
♦♦ Sector financiero
Una vez acordado un perfil de egreso más adecuado para el país, es importante
determinar las mejores maneras de lograrlo.
La reforma de la enseñanza en el Sistema Educativo Mexicano
El cambio que se está proponiendo es muy profundo y requiere repensar el

Sistema Educativo completo, pues tiene que ver más con la calidad de la edu-
cación que se ofrece en el país y menos con el alcance de los servicios en sí.
Muchas dificultades para mejorar la calidad educativa surgen de enfoques de
cambio que sólo consideran la gestión y la estructura, olvidando la parte más
sensible del proceso educativo: la interacción maestro-alumno.
Es clara la importancia que países como Finlandia han dado a la labor de los
maestros y, en el caso de México, la complejidad del cambio requerido es tan
profunda que no puede ser realizada desde oficinas de gobierno. El primer paso,
para poder alcanzar esta visión, es una reconciliación con los docentes del país.
El docente debe ser una persona respetada, con gran dominio de sus temas
educativos y un gran conocimiento de la pedagogía. En el caso finlandés, se
considera crítico que los maestros cuenten con la habilidad para usar méto-
dos de investigación en su función. Esto permite que los estudiantes puedan
realizar investigaciones reales y que formulen preguntas de investigación para
buscar información de manera independiente, elaborar datos a partir de los es-
tudios más recientes sobre el tema y sintetizar los resultados en una tesis escrita.
117
Los estudiantes aprenden de manera activa e internalizan las actitudes de los

investigadores a medida que realizan sus trabajos. El currículo para ser maestro
en Finlandia incluye lo siguiente (Niemi, 2013):
♦♦ Disciplinas académicas. Pueden ser materias que se enseñan en las

escuelas o en instituciones educativas o en ciencias de la educación. Los
estudios académicos pueden ser especialidades o créditos dependiendo del
reconocimiento buscado.
♦♦ Los maestros ante grupo tienen una especialidad en ciencias de la edu-
cación y créditos en otras disciplinas. Los maestros de secundaria tienen
una especialidad en materias académicas y créditos avanzados en estudios
pedagógicos.
♦♦ Estudios de investigación que consisten en metodologías, una tesis de
licenciatura y una tesis de maestría.
♦♦ Estudios pedagógicos obligatorios para todos los maestros, que inclu-
yen prácticas de enseñanza.
♦♦ Los estudios de Comunicación, Lengua y Tecnologías son obligatorios.
♦♦ Los estudiantes para maestros preparan planes de estudio personales.
De esta manera, desarrollan un plan propio de preparación y se les asesora
de manera personalizada para que alcancen sus objetivos.
♦♦ Hay estudios opcionales con los que los estudiantes perfilan de manera
personal su formación y capacidad.
En 2015, la educación pública en México atendía aproximadamente al 91.3%

de la matrícula (Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de San Luis
Potosí et.al., 2015) y sus resultados fundamentan la necesidad de una interven-
ción profunda:
♦♦ El sistema educativo tiene importantes niveles de deserción entre la

población de 15 a 19 años de edad, donde el 43% no asiste a la escuela (Sch-
melkes, 2012; Smilovitz, 2013; INEGI, 2014).
♦♦ México es el país de la OCDE con menor rendimiento educativo, con
una media de 417 puntos en PISA, 125 puntos por debajo de Corea (Orga-
nización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], 2013).
♦♦ México es un país de contrastes, con zonas muy desarrolladas y pobla-
ciones con grandes carencias. Existen 1.8 millones de jóvenes indígenas de
más de 60 etnias (INEGI, 2014). Sin embargo, la educación se trabaja con
118
un sólo currículum para todo el país, haciéndola poco significativa para un

alto porcentaje de la población (Schmelkes, 2012).
♦♦ Mala formación inicial docente y problemas en la actualización y desa-
rrollo profesional (Schmelkes, 2012).
♦♦ Una fallida Reforma Educativa, enfocada principalmente al control labo-
ral del magisterio y a la evaluación desmedida del sistema (Didriksson, 2017).
Hay varios conceptos relacionados con el aprendizaje que pueden tener un

impacto en el logro educativo (Cassidy, 2004) y que tienen que encaminarse
hacia la mejora educativa. Brown (1992) describe el ambiente en el aula como
un entorno sinergético, compuesto por elementos de un todo sistémico, que
frecuentemente se tratan de manera independiente, como la capacitación de
los maestros, la selección del currículum, la evaluación, entre otros. El realizar
cambios en un aspecto de este sistema genera perturbaciones en los otros, por
lo que es muy difícil estudiar un elemento de manera aislada.
Conclusión: un modelo educativo pertinente para México
Refiriéndose a la química que mantiene a las células vivas, Humberto Maturana

y Francisco Varela (1974) concluyen en su ensayo titulado “Autopoiesis: The or-
ganization of living systems, its characterization and a model”, que sólo la unidad
en el espacio de un sistema, permite distinguir al propio sistema de su entorno.
Definen a un sistema como “autopoiético” o “autopoiesis” si es “cocircunstancial”
con el establecimiento de la operación que lo distingue en su unidad.
Luhmann retoma este concepto para la sociología, rompiendo con los debates
inconclusos sobre la definición del sistema social, explicando la diferenciación
de la sociedad moderna en varias “esferas de valor”, que pueden concebirse como
sistemas sociales operacionalmente cerrados (Luhmann, 2013).
El Sistema Educativo es un sistema autopoiético porque tiende a reproducirse

y mantenerse a sí mismo (Luhmann, 1991). Para mejorar, debe incrementar sus
diferentes formas de interacción social (Bunyard, 2010), partiendo de dinámicas
que hagan más significativa la comunicación entre maestros y estudiantes, con-
siderando la aportación de todos los factores que intervienen en el Proceso de
Enseñanza - Aprendizaje - Evaluación (PEAE).
119
Para cambiar la educación en México es necesario hacer las cosas de manera

diferente. Y el primer paso, forzosamente, tiene que ser en las instituciones for-
madoras de maestros, que además de cambiar el perfil de los nuevos docentes,
pueden acompañar el cambio en las escuelas. De manera muy simple, a conti-
nuación se presenta una propuesta en bloques de cómo podrían redistribuirse las
responsabilidades educativas.
Logrando maestros con más habilidades, la operación e infraestructura en las

escuelas tendrían que ser modificadas, repensando el funcionamiento de todo
el Sistema Educativo. El maestro sería el responsable de elegir los materiales
educativos que se utilizarían en su aula, sería responsable de la evaluación y del
seguimiento del aprendizaje de sus estudiantes. El entorno en el que se desen-
vuelve tendría que ser mucho más orientado al aprendizaje y ofrecer las herra-
mientas necesarias para potenciarlo:
♦♦ Mobiliario en buen estado.

♦♦ Iluminación adecuada.
♦♦ Espacio suficiente para escribir (pizarrones).
♦♦ Espacio para materiales educativos.
♦♦ Acceso a conectividad e internet.
♦♦ Equipamiento para el maestro.
♦♦ Equipamiento para los estudiantes.
♦♦ Materiales educativos multimedia.
♦♦ Herramientas para la gestión educativa.
♦♦ Espacios para actividades artísticas.
♦♦ Espacios para realizar actividades deportivas.
La escuela sería responsable de la concentración de la demanda de los materia-

les educativos, resolver los requerimientos de accesibilidad para estudiantes con
capacidades diferentes, asegurar que el currículo de cada maestro cumpla con
los objetivos estatales y nacionales; seleccionar los programas de apoyo estatales
y federales que ofrecen los beneficios más importantes para ellos; determinar
el personal necesario para cumplir con sus funciones y el cumplimiento de los
lineamientos que deriven de la federación y el Estado. También, en este nivel,
se elaborará un plan de trabajo anual, con base en el presupuesto que le sea
otorgado por la federación, a través de las autoridades estatales.
120
La autoridad estatal estaría encargada de la supervisión escolar, para asegurar el

cumplimiento y avance de los compromisos acordados con cada escuela, revisar
los objetivos curriculares y adaptarlos de acuerdo a las necesidades propias del
Estado y su industria; asegurar la ejecución de los programas federales y estatales
de apoyo a las escuelas, concentrar los presupuestos escolares; presentar el presu-
puesto estatal y validar la fiabilidad de la nómina en las escuelas y el estado.
El gobierno federal sería responsable de determinar los objetivos curriculares

generales para el país, los cuales tendrían que ser orientados a una visión de
valores, humana, global y tecnológica. La selección de los materiales educativos
se mantendría a nivel federal, por un lado por las ventajas de realizar compras
centralizadas y por otro, para asegurar la calidad de los materiales disponibles
en las escuelas. También será importante el seguimiento de la estadística edu-
cativa y la evaluación de los avances educativos en términos cualitativos; el di-
seño de los programas de equidad y accesibilidad; el control de la nómina; de la
distribución presupuestal, con base en requerimientos y logros, y la elaboración
de lineamientos de infraestructura mínima para cada Sistema Educativo.
Figura 1. Propuesta en bloques para redistribución de responsabilidades educativas.
121
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124
Educación inclusiva: utopía, falacia y realidad (es)
Mario Martínez Silva
Camino diez pasos y el horizonte se

desplaza diez pasos más allá.
Entonces, ¿Para qué sirve la utopía?
Para eso, sirve para caminar
Eduardo Galeano
Resumen
Garantizar el acceso, permanencia y calidad de la educación a todos los niños y

jóvenes mexicanos ha sido uno de los objetivos estratégicos en materia de polí-
tica educativa en los últimos años. En este escenario, el enfoque de la educación
inclusiva cobra especial relevancia.
No obstante, los proyectos reformistas que se han diseñado e implantado desde

las administraciones centrales no han tenido el efecto esperado en la oferta
educativa mexicana, cambiando poco o nada su funcionamiento.
En este contexto, la atención a la diversidad representa un desafío, sobre todo

en esos espacios que no han tenido la capacidad de construirse como lugares de
aprendizaje “pertinente” para los niños y jóvenes.
Con base en lo expuesto, en el presente trabajo se analizan los retos y opor-

tunidades para el proceso de transformación a una escuela incluyente y que,
además, permita identificar si estamos ante un escenario de utopía o de falacia.
Palabras clave: educación para todos, democratización de la educación, derecho

a la educación.
125
Introducción
Garantizar el acceso, permanencia y calidad de la educación de todos los niños

y jóvenes mexicanos ha sido uno de los objetivos estratégicos en materia de
política educativa del Estado en los últimos años.
Sabemos que en términos cuantitativos se ha mejorado en mucho la cobertura

en la educación preescolar, primaria y secundaria y, recientemente, en la Media
Superior. Sin embargo, no se puede decir lo mismo en términos de la calidad o
logro educativo.
Los diagnósticos nacionales sobre la Educación Básica en México no son muy

alentadores en términos de logro educativo, de acuerdo con las evaluaciones que
a nivel nacional e internacional se han aplicado en los últimos años. Se sabe, por
ejemplo, que las competencias lectoras, matemáticas y científicas de los estudian-
tes al término de la educación obligatoria son pobres; que muchos de los profeso-
res no cuentan con el conocimiento profesional adecuado para educar a las nue-
vas generaciones de estudiantes y en los diversos contextos en los que trabajan.
En este escenario, el enfoque de la educación inclusiva es impulsado desde di-

ferentes frentes: desde las políticas internacionales y nacionales que demandan
un mayor compromiso de las naciones menos desarrolladas con la educación de
los ciudadanos, particularmente, de la población más vulnerable; desde las con-
quistas en materia legislativa y normativa que enuncian los derechos de los gru-
pos marginados históricamente a ser reconocidos y atendidos educativamente,
reconociendo, aceptando y atendiendo las barreras que limitan su aprendizaje
y participación plena en la comunidad; hasta las comunidades progresistas de
educadores e investigadores que aceptan el valor pedagógico de reconocer la
heterogeneidad de los grupos y la riqueza que aporta al aprendizaje individual
y colectivo, y la necesidad de educar en y para la diversidad a fin de desarrollar
sociedades más justas y tolerantes; valorando también los colectivos de padres
de familia que libran batallas eternas por abrir mayores espacios de inclusión
social y educativa para sus hijos.
Para Blanco (2014) y Marchesi (2014) el desarrollo de escuelas inclusivas que

acojan y den respuesta a la diversidad del alumnado es probablemente uno de
los principales desafíos que enfrentan los sistemas educativos en la actualidad
126
y un factor clave para avanzar hacia una educación de calidad para todas las
personas y no sólo para ciertos grupos sociales.
Un reto que muchas escuelas “eficaces” han asumido de manera natural, como
una extensión de su misión y visión institucional, porque han estado abiertas a
la diversidad mucho antes de que se institucionalizara.
La atención a la diversidad representa un desafío mayor para aquellas escuelas

(por desgracia, la mayoría) que, como consecuencia del propio Sistema Edu-
cativo Nacional, no han tenido la capacidad de construirse como un espacio
de aprendizaje “pertinente” para los niños y jóvenes que asisten a ellas. Estas
escuelas son “disfuncionales” en el sentido de que no responden a las finalida-
des educativas para las que han sido creadas, no responden a las necesidades
de aprendizaje socialmente relevantes de los estudiantes y sus familias; y han
venido operando de manera reactiva a los requerimientos del propio sistema
educativo; conscientes o no de que esa dinámica las ha llevado a una pérdida
de los fines de la Educación Básica.
La pérdida del sentido de la Educación Básica en las escuelas es consecuencia

de las demandas o exigencias externas. Como señala Blanco (2014, p. 9):
Es una realidad que las escuelas están sometidas a una serie de presiones que
conducen a la discriminación y exclusión de numerosos estudiantes de las opor-
tunidades educativas, tales como la estandarización, la competencia entre escuelas
por alcanzar mejores resultados y obtener recursos, las crecientes exigencias en
materia de conocimiento, con la consecuente sobrecarga curricular, y el predo-
minio de ciertos tipos de aprendizaje, entre otras. La superación de estas barreras
requiere promover cambios sustantivos, tanto en el ámbito de las políticas como
en la cultura, organización y prácticas de las escuelas, con el fin de garantizar el
acceso, la permanencia, la participación y el aprendizaje de todos los estudiantes.
¿Qué vemos cuando echamos una mirada al aula regular de educación primaria?
El rasgo más genérico que encontraríamos si observamos un aula de escuela
primaria o secundaria regular sería el de la uniformidad, que Echeita, Sandoval
y Simón (2016, p. 6) describen como:
… el esquema de “taya/oferta única” para todos: misma organización de aula,

misma actividad, mismo material, mismo tiempo, misma secuencia, misma for-
127
ma de presentar los contenidos y de comunicar lo aprendido, misma forma de

evaluar, misma forma de apoyar o misma forma de intentar motivar a la diver-
sidad de alumnos de su aula.
Los rasgos más específicos que podemos identificar cuando observamos el fun-
cionamiento de un aula regular común son:
♦♦ Estudiantes trabajando de manera individual en una misma tarea; sen-

tados en filas, uno detrás de otro. En algunos casos agrupados por rendi-
miento académico o por otros criterios.
♦♦ Profesores que, de manera individual, planifican y desarrollan sus clases.
♦♦ Planificación y desarrollo de actividades por asignatura o campo formativo.
♦♦ Uso de materiales de apoyo de editoriales privadas graduados, sistema-
tizados que complementan o sustituyen al texto gratuito.
♦♦ Evaluación centrada en el dominio de contenidos conceptuales o, peor
aún, en el recuerdo de información.
♦♦ Predominio de la voz del profesor: patrón de interacción social unidi-
reccional profesor-alumno.
♦♦ Énfasis en los campos formativos de matemáticas y comunicación
(español).
♦♦ Predominio de un enfoque didáctico disciplinario centrado en los con-
tenidos conceptuales y procedimentales.
♦♦ Apoyos pedagógicos a estudiantes con dificultades escolares con o sin
discapacidad en espacios externos al aula regular.
♦♦ Profesores y profesionales de apoyo en la escuela regular que se comu-
nican poco y trabajan de manera aislada.
♦♦ Poca y limitada participación de los padres en las decisiones trascen-
dentes de la escuela.
♦♦ Poca o nula conexión de la escuela y el aula con los espacios educativos
de su entorno.
♦♦ Énfasis en el desarrollo de competencias cognitivas de los estudiantes y
carácter marginal de las competencias socio afectivas.
♦♦ Barreras arquitectónicas para la movilidad de los estudiantes con alguna
discapacidad motora.
♦♦ Un currículum cerrado, rígido y obeso.
♦♦ Aceptación condicionada en el ingreso y permanencia de estudiantes en
condición de discapacidad.
128
♦♦ Clima socioemocional escolar poco favorable para el trabajo colabo-

rativo, para el apoyo moral mutuo que permita hacer frente común a los
problema y retos de la escuela. Malestar docente; docentes desmotivados,
agobiados.
La pregunta entonces es ¿Cómo una escuela de Educación Básica disfuncional

que, en términos generales, no ha tenido la capacidad para garantizar una edu-
cación de calidad para los niños y jóvenes que tradicionalmente han ingresado
a ella; puede ahora responder ante el imperativo de la educación en, y para la
diversidad, que está en el centro de la perspectiva de la educación inclusiva?,
¿cómo una escuela tradicionalmente excluyente, homogeneizadora, solitaria,
rígida en su normatividad puede ahora iniciar un proceso de transformación a
una escuela incluyente, que dé acogida y oportunidades de aprendizaje a todos
los estudiantes independientemente de su condición personal, social, cultural?,
¿estamos ante un escenario de utopía o de falacia?
Utopía, falacia y realidad de la educación inclusiva
El Diccionario de la Real Academia Española (2001) define el término “uto-

pía” como:
♦♦ “Plan, proyecto, doctrina o sistema deseables que parecen de muy difícil

realización”.
♦♦ “Representación imaginativa de una sociedad futura de características
favorecedoras del bien humano”.
Dadas las grandes desigualdades presentes en nuestra sociedad, la educación

inclusiva no deja de ser un enfoque “aspiracional”, un “deber ser” de la educa-
ción y de la escuela.
Entre los valores que subyacen al enfoque de la educación inclusiva están:
♦♦ El derecho de todos los estudiantes a recibir una educación de calidad

y de acuerdo a sus necesidades.
♦♦ La formación de personas con sentido crítico, reflexivo, participativo y
democrático.
♦♦ Construye lazos de convivencia, comprensión, respeto, armonía y paz.
129
♦♦ Participa como una verdadera comunidad de aprendizaje, donde la co-

laboración de todos sus miembros es consensuada para la construcción de
un proyecto común.
♦♦ Asume una concepción social del aprendizaje (cooperación y colaboración).
♦♦ Reconoce la diversidad y la heterogeneidad del alumnado, y de la rique-
za de la diversidad étnica, lingüística, cultural y religiosa.
♦♦ Reconoce el carácter holístico del conocimiento. Se basa en un currí-
culum abierto y flexible para que todos los alumnos tengan acceso a él de
acuerdo a sus necesidades.
♦♦ Evalúa los avances de los alumnos de manera formativa y global, conside-
rando las necesidades educativas y los ritmos de aprendizaje de sus alumnos.
Desafortunadamente, el reconocimiento y asunción de estos valores por parte

la comunidad educativa de la mayoría de las escuelas regulares no existe y, en
consecuencia, hay un predominio de “prácticas inclusivas”, que en realidad re-
sultan excluyentes, pero que no son visualizadas como tales por los colectivos
de profesores.
La utopía, como nos dice Galeano, nos sirve para caminar; nos señala un hori-
zonte hacia dónde dirigir nuestros pasos para acompañarnos, para no perder-
nos, para no claudicar. La educación inclusiva es la utopía de una escuela mejor,
en la que todos los estudiantes se sientan acogidos, valorados, respetados: y en
esa dirección se puede caminar desde donde se encuentre cada escuela; si hay
una toma de conciencia de la necesidad del cambio y un compromiso efectivo
con los valores de la educación inclusiva.
El término falacia de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española

(2001) significa:
A. “Engaño, fraude o mentira con que se intenta dañar a alguien”.
B. “Hábito de emplear falsedades en daño ajeno”.
Para muchos colegas y padres de familia el discurso de la educación inclusiva

es una falacia, en tanto que lo que se asume y legitima a nivel jurídico o en el
discurso educativo no se corresponde con muchas de las actitudes y acciones
que se suceden en el día a día de las escuelas y las aulas, donde persisten accio-
nes excluyentes:
130
♦♦ Rechazo al ingreso de estudiantes a la escuela por su condición perso-

nal, social o cultural (discapacidad, economía, religión, lengua).
♦♦ Aceptación generalizada del ingreso de estudiantes, independiente-
mente de su condición (integración física); pero ausencia de apoyos en fun-
ción de sus necesidades educativas.
♦♦ Expulsión escolar de estudiantes por problemas de conducta o dificul-
tades de aprendizaje severas.
♦♦ Ausencia de vinculación o colaboración entre los profesionales de apo-
yo a la escuela regular y los profesores de la escuela regular.
♦♦ Ingreso condicionado a la escuela regular de los estudiantes que tienen
alguna discapacidad.
♦♦ Canalización a escuelas de educación especial de estudiantes que pue-
den asistir a una escuela de educación regular.
♦♦ Persistencia en los profesores de actitudes de rechazo por temor a
trabajar con niños con alguna discapacidad o condición de vulnerabilidad
♦♦ Falta de sensibilización y profesionalización de los profesores para edu-
car en y para la diversidad.
Como ya ha sido señalado en otros espacios (Martínez y Pinto, 2018), en nues-

tro país la perspectiva de la educación inclusiva tiene muchos claro-oscuros y
un desigual desarrollo entre entidades federativas, escuelas públicas y privadas;
Educación Básica y Educación Media Superior y Superior.
El enfoque de la educación inclusiva, en muchos sentidos y contextos, no ha

logrado trascender la retórica del discurso. Esto sucede porque finalmente, el
fenómeno de la exclusión, en su aspecto más crudo y en sus diversas variantes
(exclusión social, educativa, laboral, cultural) está relacionado con la escandalo-
sa desigualdad en la distribución de los bienes económicos, sociales y culturales
que prevalece en nuestro país y que ponen de origen barreras para el aprendi-
zaje que desde la escuela resulta casi imposible paliar o eliminar.
Es difícil hablar de educación inclusiva cuando millones de niños y jóvenes no

cuentan con condiciones de salud y alimentación que garanticen un desarrollo
físico, cognitivo y psicosocial aceptable; si miles de niños se ven en la necesidad
de trabajar para su sustento y el de sus propias familias; si el sistema escolar y la
escuela son incapaces de asegurar un nivel de educación óptimo para todos los
niños y jóvenes; si persisten también esquemas de educación que perpetúan las
131
desigualdades en el aprendizaje de los niños y jóvenes de comunidades más vul-

nerables como el multigrado y la telesecundaria, con adolescentes que son “ha-
bilitados” como profesores para atender a la población escolar más vulnerable;
si no hay estímulos para asegurar el arraigo de profesores en las comunidades
más necesitadas; si hay profesores que han de desarrollar todas las asignaturas
del currículum escolar; si miles de jóvenes se quedan en el nivel de secundaria
porque no tienen las competencias académicas para continuar su escolaridad,
no cuentan con los recursos económicos para ir a la escuela o simplemente no
tienen expectativas de un futuro mejor a través de la educación.
Avanzar en la construcción de un modelo de escuela incluyente es posible, al

mismo tiempo que se demandan cambios –permítanme la expresión– “estruc-
turales” en el sistema educativo en su conjunto.
Aunque el enfoque de la educación inclusiva es relativamente reciente podría-

mos señalar que, para el caso mexicano, nos encontramos aún muy lejos de
concretarlo en un modelo de escuela que respete y atienda la diversidad perso-
nal, social, cultural y económica de los educandos. Caminar hacia esa dirección
implica que autoridades educativas, padres de familia, profesores, estudiantes y
comunidad escolar en general compartan valores fundamentales de convivencia
y respeto a la diversidad, al mismo tiempo que se trabaje de manera participa-
tiva para aterrizar el enfoque en un modelo de escuela que se convierta en una
comunidad de aprendizaje, y genere apoyos de diferente naturaleza, garanti-
zando el acceso de todos los estudiantes a una educación relevante. La aspira-
ción de construir un modelo de escuela incluyente abierta a la participación de
la comunidad y que garantice la igualdad de oportunidades para un aprendizaje
significativo de todos los estudiantes es no sólo legítimo sino fundamental,
necesario para construir una sociedad más democrática y justa.
El proceso para construir un modelo de escuela incluyente no es lineal, ni ho-

mogéneo; más bien es gradual, discontinuo y heterogéneo. Depende del punto
de partida de cada institución y las metas que se van planteando en diferentes
etapas. Para construir una escuela inclusiva es necesario visualizar las prácticas
incluyentes y excluyentes en la escuela; para ello es importante considerar tres
dimensiones que se interrelacionan y se concretan en la cultura, política y prác-
ticas inclusivas.
132
El desarrollo del enfoque de la educación inclusiva requiere alineamiento y

coherencia de las políticas educativas nacionales y locales. Las políticas y ac-
ciones del Estado para mejorar la educación pública e impulsar un modelo de
escuela incluyente deberían apuntalar componentes claves del Sistema Educa-
tivo, como el desarrollo profesional de los docentes, la autonomía escolar y las
condiciones de desarrollo curricular.
En el país persisten políticas educativas contradictorias que dan al traste con

los volares de la educación inclusiva. Tenemos un sistema educativo que, para-
dójicamente, al mismo tiempo que promueve el enfoque de la educación inclu-
siva, impulsa políticas y acciones que operan en sentido contrario:
♦♦ Currículum centralizado, cerrado, obeso (a prueba de maestros).

♦♦ Reformas educativas que no ponderan la mediación de las condiciones
de desarrollo curricular en el éxito o fracaso del modelo (infraestructura físi-
ca, tiempo escolar, recursos tecnológicos, condiciones económicas y sociales
de los niños y sus familias, etc.)
♦♦ El peso de la evaluación externa estandarizada de los estudiantes, pro-
fesores y escuela. El impacto que tiene en el acceso y permanencia laboral de
los profesores y directivos.
♦♦ Homologación entre el horario laboral y horario escolar.
♦♦ Estímulos al desempeño profesional que promueven la competencia
más que la colaboración.
♦♦ Sobrecarga administrativa de docentes y directivos.
Muchas de estas contradicciones se explican por la complejidad y tamaño del

Sistema Educativo Nacional, y la centralidad con la que continúa funcionando,
lo que ha generado una enorme burocratización de los programas y proyectos,
acotando la iniciativa, innovación y creatividad de las escuelas.
Avances legislativos del enfoque de la educación inclusiva
En el caso mexicano el enfoque de la educación inclusiva ha venido de la mano

de diversas reformas legislativas que han posicionado el derecho de todas las
personas a recibir una educación de calidad con equidad (Artículo 3° Consti-
tucional, Ley General de Educación, Ley General para la Inclusión de las Per-
sonas con Discapacidad, Ley General de la Infraestructura Física Educativa).
133
El derecho a la educación de los mexicanos en términos legislativos ha pasado

por tres grandes momentos o etapas: a) el derecho de acceso a la educación;
b) el derecho de acceso y permanencia; c) derecho de acceso, permanencia y
calidad con equidad.
El derecho de los mexicanos a una educación de calidad con equidad implica la

responsabilidad del Estado como garante de su cumplimiento.
El Artículo 3° Constitucional (Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-

canos, 1917, Art. 3) consigna algunos elementos sustantivos en esta dirección:
♦♦ El derecho de todos los mexicanos a recibir educación.

♦♦ La responsabilidad del estado a garantizar una educación de calidad y el
máximo logro en el aprendizaje de los estudiantes y a paliar las condiciones
de inequidad de origen de los grupos vulnerables.
♦♦ La obligatoriedad de la educación preescolar, primaria, secundaria y
medida superior.
♦♦ La gratuidad de la educación.
En concordancia con el Artículo 3° Constitucional, la Ley General de Edu-

cación subraya algunos aspectos fundamentales en la materia (Ley General de
Educación, 1993):
♦♦ El derecho a recibir educación de calidad en condiciones de equidad (Art.

2°), lo que significa, en teoría, igualdad de oportunidad de acceso y permanencia.
♦♦ La responsabilidad (obligatoriedad) del Estado a prestar servicios edu-
cativos de calidad y garantizar la educación preescolar, primaria, secundaria
y media superior (Art. 3°).
♦♦ La gratuidad de la educación (Art. 6°).
♦♦ El conocimiento de la pluralidad lingüística de la nación y el respeto
a los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas, y el derecho de los ha-
blantes de lenguas a recibir la educación obligatoria en su propia lengua y
español (Art. 7°, Fracción IV).
♦♦ La valoración de la diversidad y la cultura de inclusión como condicio-
nes para el enriquecimiento social y cultural (Art. 7°, Fracción VI Bis).
♦♦ Fomentar los valores y principios del cooperativismo (Art. 7°, Fracción
XIII).
134
♦♦ Condiciones que permitan el ejercicio pleno del derecho a la educación

de calidad de los grupos económica y socialmente más vulnerables (Art. 32°).
La Ley General de Educación también aborda el papel de la educación especial

en el objetivo mayor de garantizar una educación de calidad con equidad.
Uno de los rasgos distintivos es el replanteamiento que se hace del propósito

de la educación especial, poniendo énfasis en el concepto de barreras en el
aprendizaje, es decir, en los obstáculos personales, sociales, contextuales que
dificultan la enseñanza de los estudiantes y no en la condición cognitiva o física
de éstos. Este énfasis es crucial en la perspectiva incluyente al romper con el
enfoque del aprendizaje que ponía su foco en las características personales del
aprendiz. La Ley General de Educación (1993) en su Artículo 41 enuncia el
propósito de la educación especial:
La educación especial tiene como propósito identificar, prevenir y eliminar las

barreras que limitan el aprendizaje y la participación plena y efectiva en la socie-
dad de las personas con discapacidad, con dificultades severas de aprendizaje, de
conducta o de comunicación, así como de aquellas con aptitudes sobresalientes.
…Atenderá a los educandos de manera adecuada a sus propias condiciones,
estilos y ritmos de aprendizaje, en un contexto educativo incluyente, que se debe
basar en los principios de respeto, equidad, no discriminación, igualdad sustan-
tiva y perspectiva de género.
…Tratándose de personas con discapacidad, con dificultades severas de apren-
dizaje, de conducta o de comunicación, se favorecerá su atención en los planteles
de educación básica (…) Las instituciones educativas del Estado promoverán y
facilitarán la continuidad de sus estudios en los niveles de educación media supe-
rior y superior…
Así en la Ley General de Educación quedan plasmados (al menos jurídicamente)

avances sustantivos en términos de inclusión educativa de las personas en condi-
ción de discapacidad:
♦♦ Una concepción más contextual de las posibilidades de aprendizaje de los

estudiantes al incluir el término “barreras para el aprendizaje y la participación”.
♦♦ La adaptación de la escuela a las condiciones de los estudiantes.
♦♦ La atención educativa de los estudiantes con necesidades educativas
especiales, con o sin discapacidad en centros educativos regulares.
135
Aún con estos avances, la educación especial se sigue conceptualizando como

un sistema paralelo a la Educación Básica en el que: a) se proporciona educa-
ción obligatoria una población estudiantil específica que va progresivamente
incorporándose a la educación regular (personas con discapacidad, con dificul-
tades severas de aprendizaje, de conducta o de comunicación), b)se constituye
como sistema de apoyo o acompañamiento a la escuela regular para asegurar la
integración de los niños y jóvenes con discapacidad, además de los estudiantes
con capacidades y aptitudes sobresalientes.
En la Ley General de Educación la educación especial mantiene su foco prin-

cipal en la atención de los estudiantes con discapacidad o con dificultades se-
veras en el aprendizaje, limitando su papel en el desarrollo de una educación
inclusiva, donde los apoyos profesionales, tecnológicos y de infraestructura edu-
cativa sean pensados para todos los estudiantes y no sólo para un grupo de ellos.
Los servicios de apoyo a la escuela regular: algunos problemas y

retos
Partiendo del supuesto que la educación inclusiva se ha mantenido como uno

de los objetivos prioritarios de la política educativa nacional y que, en conse-
cuencia, el papel de la educación especial está orientado a poner al servicio de
la educación regular los recursos profesionales, tecnológicos, teóricos y me-
todológicos para cumplir con este propósito; en este apartado se identifican
algunos aspectos problemáticos en relación a los Servicios de Apoyo Escolar a
la Escuela Regular.
Las Unidades de Servicio Apoyo a la Escuela Regular (USAER) se confor-

maron como parte de la política de integración de los niños con discapacidad a
centros educativos regulares; principalmente en preescolar y primaria.
Las USAER están conformadas por un grupo multidisciplinario de profesio-

nales: varios profesores de educación especial, un psicólogo, una trabajadora
social y un profesor(a) de comunicación.
La zona de influencia de cada USAER la conforman varias escuelas de edu-

cación regular. En cada escuela de influencia está integrado laboralmente el
profesor de educación especial, quien tiene como principal tarea apoyar a los
136
estudiantes de la escuela con dificultades escolares asociadas o no a una disca-

pacidad; con la finalidad de orientar a los profesores, directivos y padres de fa-
milia, a fin de asegurar el éxito escolar de los estudiantes con o sin discapacidad.
El resto de los profesionales de apoyo de la USAER tienen un rol más itine-

rante: acuden una vez por semana a las escuelas de influencia para apoyar a los
estudiantes, profesores y padres de familia en los procesos de inclusión.
La confluencia de responsabilidades entre profesionales de distintos sistemas

educativos obliga a construir un diálogo entre iguales, basado en la confianza
mutua, la complementariedad y la responsabilidad compartida; obliga a traba-
jar de manera colaborativa y a “abrir” la mente, el corazón y el principal escena-
rio que es el aula a la mirada de otros.
La colaboración interinstitucional entre profesionales de diversos campos es un

reto que no ha estado exento de problemas, particularmente para los profesores
de apoyo que se encuentran integrados, medio integrados o desintegrados en
la escuela regular.
Intensificación del trabajo

Desde el momento en que la integración escolar se comenzó a dar ya no como
experiencia aislada, sino como consecuencia de una política educativa inclusiva,
el trabajo de los profesores de escuela regular, maestros de educación especial y
equipos técnicos de apoyo se intensificó progresivamente.
La intensificación del trabajo vino no sólo de las nuevas demandas de la inte-

gración educativa, sino también de la superposición de tareas y responsabilida-
des. Los equipos de apoyo a la escuela regular se vieron enfrentados a nuevas
tareas que la integración escolar les planteaba, pero al mismo tiempo mantuvie-
ron las viejas exigencias escolares.
Hubo una sobredemanda de apoyo psicopedagógico y didáctico a nivel ins-

titucional a los profesores especialistas que están en la escuela regular. En las
escuelas se pedía el apoyo sistemático a los esfuerzos de integración de niños
con discapacidad, pero al mismo tiempo se pedía que se continuara trabajando
fuera del aula con aquellos niños que tenían dificultades en el aprendizaje de la
lengua escrita o las matemáticas, indisciplina, hiperactividad, etc.
137
El conocimiento profesional de todos estos actores ante los retos de la inclusión

educativa se vio rebasado, en muchos casos, por las nuevas exigencias profesio-
nales. No obstante los esfuerzos por lograr una educación inclusiva, compren-
siva para todos, los propios profesores especialistas no estaban preparados para
cumplir con esas nuevas tareas.
Pérdida de reconocimiento social-institucional

Las dificultades inherentes a la incursión del profesor de apoyo al aula regular,
las propias limitaciones profesionales –junto con el deterioro progresivo de la
escuela regular–, llevó en muchos de los casos a asumir una complicidad mutua
de simulación en donde los compromisos profesionales se relajaron. ¿Cómo
responder a unas necesidades para las cuales no se estaba preparado?, ¿cómo
orientar la práctica de un profesor que no está interesado en mejorar su activi-
dad como enseñante?
Hace algunos años el profesor de grupo integrado o el maestro de apoyo escolar

tenían en términos generales un amplio reconocimiento profesional en la co-
munidad educativa. Se les consideraba profesionales que estaban a la vanguar-
dia pedagógica. Este status no era gratuito, sino favorecido por un movimiento
vanguardista a nivel nacional y estatal, con un sistema de educación especial en
crecimiento, con unos roles profesionales claramente definidos y unos resulta-
dos educativos muy concretos con los cuales evaluar el desempeño profesional.
El profesor de apoyo tenía en su origen unos objetivos y roles muy claros: pro-
porcionar apoyo pedagógico a los estudiantes que presentaban dificultades en
el aprendizaje para prevenir la deserción y la reprobación escolar. Esta tarea se
realizaba de manera complementaria, paralela al trabajo en el aula regular.
Hoy en día, una de las creencias de los profesores en muchas de las escuelas es
que el trabajo del profesor de apoyo y del equipo técnico es muy relajado. Este
aspecto, ligado a la incorporación a la escuela de profesionales de la educación
noveles –que están preparados para enfrentar las nuevas tareas–, ha llevado a
un descrédito en muchos casos de los equipos de apoyo de educación especial.
Pérdida de identidad profesional, culpa y desánimo

Las demandas tan variadas a las que han sido exigidos los profesores de apoyo,
aunadas a las expectativas que se tiene sobre el rol de apoyo psicopedagógico
138
y didáctico, y el empalme de funciones que no están delimitadas llevó a una

pérdida de la identidad como profesionales de apoyo escolar.
Al incorporarse al aula regular y no tener una responsabilidad directa en los

procesos y resultados educativos de los estudiantes el profesor de apoyo se en-
contró con una pérdida de identidad como profesional de la educación especial.
Desatención al desarrollo profesional

Antes de la incursión en el aula regular, los profesionales de la educación es-
pecial contaban con algunas condiciones de trabajo que los profesores de la
escuela regular no habían tenido: tiempo para planificar las tareas y elaborar
materiales didácticos durante la jornada escolar, oportunidades de asistir a al-
gún curso de capacitación, espacios para la reflexión sobre la práctica y estudio
de casos, etc.
En los últimos tiempos estos espacios han ido disminuyendo gradualmente y

poco a poco los profesores de apoyo fueron presa de la inercia de las mismas
instituciones donde trabajaban. Ahora mismo no sabemos con claridad en qué
espacios y de qué manera se orienta a los profesores noveles que ingresan a la
educación especial.
Lo que pretendemos señalar es que a nuestro entender, al igual que en la es-

cuela regular, los espacios para el desarrollo de los profesionales de la educación
especial se fueron cerrando; aquellos espacios que permitían reflexionar sobre
los problemas de la práctica.
Los cambios en la política educativa y el enfoque de la atención educativa

Los profesores de apoyo escolar han sufrido también los cambios de timón en
los sistemas estatales de educación especial que han pretendido poner su “pro-
pio sello” a su gestión; aunque este sello entre en contradicción con las políticas
internacionales y nacionales en materia de inclusión educativa; o lo que es más
lamentable, en oposición a un saber y experiencia socialmente acumulada.
Así, por ejemplo, hay entidades que en diferentes etapas dieron un giro a las
políticas y estrategias nacionales de atención educativa a los niños y jóvenes con
necesidades educativas especiales con o sin discapacidad; reviviendo un enfo-
que de atención de tipo clínico, desvinculando la evaluación de los procesos de
139
intervención en el aula; lo que ha representado un retroceso no sólo en cuanto

al enfoque mismo del servicio de apoyo a la escuela regular, sino fundamental-
mente en el ánimo y deseo de quienes habiendo sido inducidos en un modelo
de intervención educativa incluyente, han sido forzados a realizar nuevas tareas
para las cuales no hubo ni inducción ni seducción, sino imposición.
Concepciones “erróneas” sobre la integración escolar y la inclusión

educativa
Una de las dificultades más fuertes que obstaculizan el desarrollo de una pers-
pectiva de educación inclusiva refiere a las concepciones que subyacen en los
profesionales de la educación, ya sean profesores o directivos, sobre el sentido
de la educación, el aprendizaje, la enseñanza y la educación inclusiva. Adver-
timos, por ejemplo, que en entre muchos de los profesionales de la educación
hay una confusión entre lo que se ha venido llamando integración escolar y
educación inclusiva.
Como ya he señalado en otro documento (Martínez, Guajardo, Martínez y Val-

dez, 2016) los conceptos integración escolar, inclusión educativa y educación in-
clusiva suelen utilizarse en la escuela como sinónimos en unos casos, y como con-
ceptos antagónicos en otros. En realidad estos términos no son excluyentes y han
sido utilizados para expresar concepciones teóricas, evolutivas, sobre cómo se ha
conceptualizado la diversidad y los modelos de atención educativa a la diversidad.
La integración escolar alude al propósito de que todos los niños y jóvenes, cual-
quiera que sea su condición personal o social tengan acceso al mismo tipo de
experiencias que el resto de su comunidad. Se basa en los principios de norma-
lización, sectorización y enseñanza individualizada. El concepto de integración
escolar constituyó un avance en la conceptualización de las diferencias indivi-
duales. Se trata de promover que los niños y jóvenes –cualesquiera que sean sus
condiciones individuales– lleven una vida lo más normal posible, beneficiándo-
se de la participación en los ámbitos familiar, social, escolar y laboral, disminu-
yendo o eliminando los procesos de marginación y exclusión a los cuales vienen
siendo sometidos. Significa refrendar el derecho y la oportunidad que tienen
los niños y los jóvenes para asistir a la escuela regular, a la escuela del barrio, de
la comunidad y recibir los servicios de apoyo necesarios cerca del lugar donde
viven. Implica también que los niños y jóvenes lleven el mismo currículum es-
colar que el resto de sus compañeros y no un currículo diferenciado o paralelo.
140
Los conceptos de integración escolar e inclusión educativa tienen como ele-

mento común la incorporación de los estudiantes con alguna discapacidad o
alguna condición social o cultural diferente (legua materna indígena) a la es-
cuela regular. De alguna manera, ambas son estrategias para el logro de un fin:
la educación de los estudiantes en un ambiente lo más natural posible.
Sin embargo, el término inclusión educativa es más amplio que el de integra-

ción, ya que considera no sólo la atención educativa de los niños y jóvenes con
discapacidad, sino la atención educativa en contextos regulares de las personas
en condiciones de vulnerabilidad como las mujeres, los indígenas, los migran-
tes, etc.
La inclusión es una acción más profunda a la que se ha referido la integración

educativa. Blanco (2006) y Guajardo (2009) advierten no confundir la inte-
gración educativa con la inclusión; la inclusión es un paso más allá de la inte-
gración escolar, ya que incorpora excluidos al sistema educativo sin adecuarlo;
contrario a la inclusión, que adapta los sistemas de enseñanza para dar respuesta
a las necesidades de las poblaciones e individuos, por ejemplo, indígenas, mi-
grantes, personas con discapacidad o cualquier otra población en situación de
vulnerabilidad (Guajardo, 2009).
Por otra parte, el concepto educación inclusiva es mucho más amplio que el de
integración e inclusión escolar. Implica un cambio de enfoque en la educación
de todos los niños y jóvenes. La educación inclusiva es un enfoque educativo
para mejorar todos los aspectos de una escuela de modo que los niños, sus fami-
lias y el personal se puedan sentir bienvenidos, implicados y valorados (Booth,
Ainscow y Kingston, 2006).
La educación inclusiva no refiere ya sólo a la atención educativa de las personas

“diferentes” (por sus capacidades, por su cultura, lengua o condición de género)
sino a un modelo de educación para todos los estudiantes que son reconocidos
como sujetos individuales, con diversidad de historias, contextos y necesidades
educativas que deben ser cubiertas por la escuela y los demás espacios de socia-
lización. Hace referencia tanto a las personas con discapacidad como a todas
las que están en condiciones o riesgo de vulnerabilidad, de exclusión educativa
y social.
141
Creemos que el cambio de la escuela hacia una perspectiva de educación inclu-

yente pasa por transformar y cuestionar las concepciones que tienen los profe-
sores sobre el aprendizaje, la enseñanza y los fines de la educación pública.
Construir el cambio desde el contexto local
En México reformas educativas van, reformas educativas vienen. Es por demás

evidente el pobre o nulo impacto que dichas reformas han tenido en la gestión
del conocimiento a nivel de la escuela y el aula como células del Sistema Edu-
cativo Nacional.
Más allá de muchas experiencias educativas exitosas que se pueden documentar

a lo largo y ancho del país, lo cierto es que, en términos generales, las prácticas
educativas a nivel de escuela y aula no son muy diferentes a las de hace 20 o 30
años; más allá de las formas y de un discurso pedagógico más progresista.
La perspectiva de la educación inclusiva se topa con muchas barreras que están

instaladas en la manera en que en las escuelas y en las aulas se gestiona el co-
nocimiento de los estudiantes.
Es difícil hablar de educación inclusiva cuando tenemos una Educación Básica

de baja calidad; con escuelas disfuncionales que no garantizan (con razón o sin
ella) aprendizajes relevantes para todos los estudiantes.
Los proyectos reformistas que se han diseñado e implantado desde las adminis-
traciones centrales, en términos generales, han acabado como proyectos educa-
tivos fallidos; reformas que se han quedado en el papel, en las buenas intencio-
nes porque la mayoría de las escuelas y las aulas de educación básica mexicanas
han cambiado poco o nada en su funcionamiento.
No es que estos proyectos reformistas hayan carecido de “ideas maravillosas”; la

mayoría de ellas han logrado instalar, al menos en el discurso, una jerga pedagógi-
ca: aprendizaje activo, aprendizaje significativo, aprendizaje constructivo, aprendi-
zaje colaborativo, competencias para la vida, competencia matemática, competen-
cia lectora, competencia científica; aprendizajes clave, proyectos de aprendizaje,
inclusión educativa, necesidades educativas especiales (y un largo etc.).
142
Ante el reiterado fracaso de los proyectos reformistas (independientemente de

los factores que explican este fracaso) es necesario impulsar y promover desde
lo local proyectos de mejora que permitan:
♦♦ Garantizar el derecho de todos los niños de la comunidad a ingresar a

la educación, como dirían algunos, sin adjetivos.
♦♦ Construir y desarrollar de manera participativa un currículum contex-
tualizado a las necesidades personales (cognitivas, socio afectivas), sociales y
culturales de los estudiantes.
♦♦ Adoptar y aplicar los valores, políticas y prácticas educativas inclusivas.
♦♦ Identificar, analizar y eliminar las barreras que limitan el aprendizaje y
la participación de todos.
♦♦ Profesionalizarse para educar en y para la diversidad.
♦♦ Constituirse como escuela en una auténtica comunidad de aprendizaje.
La construcción de un enfoque de educación inclusiva es posible desde la es-

cuela, en singular; con la participación plena, comprometida de la comunidad
escolar. Es mucho lo que podemos hacer desde la escuela mientras que a nivel
estatal, regional o nacional se va consolidando dicho enfoque.
Coincidimos con la idea señalada por la Organización de las Naciones Unidas

para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, 2014, p. 150) en el senti-
do de que el desarrollo de políticas nacionales sobre inclusión están condenadas
al fracaso, si en la escuela no se generan las condiciones para ello y que
… son muchos los casos en que hay ejemplos de prácticas inclusivas a nivel de
escuela, mucho antes que haya, a nivel nacional, un compromiso formal con la
inclusión. En estos casos, las escuelas pueden ser verdaderos motores de desa-
rrollo inclusivo para el sistema en su conjunto.
Además, hay otras razones por las cuales es necesario promover e impulsar el
cambio desde la escuela y el aula:
♦♦ La escuela y el aula son, en el aquí y en el ahora, el único espacio esperanza-

dor de un presente y un futuro mejor para millones de niños y jóvenes mexicanos.
♦♦ Las acciones y sus efectos educativos pueden ser evaluados a corto pla-
zo por los propios implicados.
143
♦♦ El concepto de cambio o mejora es relativo, gradual. Los límites los

determinan los propios implicados.
♦♦ Los procesos de enseñanza, aprendizaje y gestión están relacionados.
Son los propios actores los que valoran qué mejoras en la gestión son nece-
sarias para mejorar los procesos de enseñanza y aprendizaje y viceversa.
♦♦ Favorece la revaloración de la identidad profesional de los profesores
que se asumen como sujetos de la educación, profesionales que reflexionan
los problemas educativos que se les presentan y los solucionan de manera
profesional.
♦♦ Se genera un clima escolar positivo, de convivencia, respeto y confianza
que impacta en la motivación y el ánimo de todos para mantener el esfuerzo
del día a día.
En coincidencia con Echeita, Muñoz, Sandoval y Simón (2015), la inclusión

tiene que ver, en primer lugar, con el proceso de aprendizaje y la mejora del rendi-
miento escolar de todo el alumnado y, por lo tanto, el foco de atención ha de estar
puesto en lo que la escuela hace o deja de hacer para asegurar que todos sus es-
tudiantes alcancen unos objetivos educativos social e individualmente relevantes.
Como punto de partida podemos pensar el cambio educativo desde la escuela

reflexionando de manera colaborativa y tomando decisiones básicas en ámbitos
cercanos que nos competen como colectivo de profesores:
♦♦ Reconociéndonos/reivindicándonos como “profesionales de la educación”.

♦♦ Haciéndonos cargo de nuestro desarrollo profesional: ¿Qué necesidades
profesionales tenemos en lo individual y como colectivo para atender la di-
versidad?
♦♦ Asumiendo una posición crítica fundamentada a las imposiciones aca-
démicas y administrativas que vienen de la autoridad educativa (escuela,
zona escolar, estatal, federal). No somos técnicos de la educación; dejemos
que otros decidan lo que compete a nuestra profesionalidad como docentes.
♦♦ Incorporando la innovación y la investigación como parte de nuestra
cultura profesional.
♦♦ Constituyéndonos como una “auténtica” comunidad de aprendizaje.
♦♦ Abriendo espacios de diálogo, de conversación “abierta” y “sincera” para
ponernos de acuerdo sobre el tipo de escuela que queremos.
♦♦ Mejorando el “clima escolar” de nuestro centro educativo.
144
♦♦ Interesándonos y comprometiéndonos por los niños y niñas más vulne-

rables: los que no pueden seguir el ritmo de tareas y aprendizaje del prome-
dio del grupo, los que tienen dificultades de aprendizaje, los que proceden
de familias disfuncionales, los que presentan alguna discapacidad; los que
proceden de familias pobres, los repetidores, etc.
♦♦ Dando mayor peso a áreas tradicionalmente “marginales” del currícu-
lum: la educación física y artística.
Un primer paso para caminar en dirección a la construcción de modelo de es-

cuela incluyente consiste en hacer un ejercicio colectivo básico de autoevaluación
respecto a qué tan incluyentes/excluyentes somos a partir de preguntas básicas:
♦♦ ¿Qué mecanismos de exclusión operan desde la escuela que no son pro-

ducto del sistema, en sentido estricto, sino de la propia dinámica escolar?
♦♦ ¿Qué hacemos con los niños con “dificultades de aprendizaje”, repeti-
dores, talentosos, con discapacidad, problemas de conducta, infractores?
♦♦ ¿Cómo operan los servicios de apoyo a la educación regular?
♦♦ ¿Estamos genuinamente comprometidos con mejorar la calidad de la
enseñanza y el aprendizaje de todos nuestros estudiantes?
♦♦ ¿Estamos abiertos a construir mayores espacios de participación para
los padres de familia, que no se limiten a temas de sostenimiento económico,
con las implicaciones que esto conlleva?
♦♦ ¿Nos vinculamos con los espacios potencialmente educativos de la co-
munidad más cercana y de la ciudad?
♦♦ ¿Aceptamos, de entrada, a cualquier estudiante que quiere ingresar en
nuestra escuela, independientemente de su condición física, cognitiva, social
y cultural?
♦♦ ¿Miramos a los niños y jóvenes como personas y como estudiantes con
necesidades diversas en el plano personal y académico?
♦♦ ¿Atendemos “las dificultades de aprendizaje” de los estudiantes que,
por la razón que sea, no logran cubrir los objetivos del currículum escolar?
♦♦ ¿Nos preocupamos por mejorar los ambientes de aprendizaje en la escuela?
♦♦ ¿Intentamos construir un clima escolar óptimo basado en el respeto, la
confianza y la corresponsabilidad en la misión de la escuela?
♦♦ ¿Tenemos interés en conocer a nuestros niños como personas y como
estudiantes (sus intereses, preocupaciones, temores, alegrías, capacidades de
aprendizaje y limitaciones?
145
♦♦ ¿Nos esforzamos por eliminar o paliar las “barreras para el aprendizaje

y la enseñanza”?
♦♦ ¿Trabajamos de manera colaborativa en las tareas sustantivas de la
escuela y compartimos la responsabilidad de su implantación?
♦♦ ¿Estamos abiertos a “mirar con sentido” la propia práctica y la de los
demás?
La inclusión, como señalan Echieita, Muñoz, Sandoval y Simón (2015), tiene

que ver, en primer lugar, con el proceso de aprendizaje y la mejora del rendi-
miento escolar de todo el alumnado y no sólo de aquellos estudiantes que se
pueden encontrar en situación de desventaja o vulnerabilidad. Bajo este seña-
lamiento cabe plantear algunas interrogantes respecto al diseño y desarrollo de
un currículum incluyente, más abierto y flexible que el tradicional: ¿En la prác-
tica, estamos implantando un currículum comprensivo, significativo, vinculado
a las necesidades de nuestros estudiantes y los requerimientos del mundo?,
¿adaptamos el currículum oficial a las condiciones y necesidades de nuestros
estudiantes a nivel de escuela y aula?, ¿qué hacemos con los niños y jóvenes
que, por el motivo que sea, no pueden acceder al currículum?, ¿adaptamos el
currículum a la escuela o somos meros reproductores del currículum diseñado
por otros?
La implantación de una perspectiva de educación incluyente implica el desa-

rrollo de valores, políticas y prácticas incluyentes a nivel de escuela y aula. Una
escuela inclusiva comparte una serie de valores y políticas incluyentes. Com-
partir estas políticas y valores es insuficiente si no se desarrollan herramientas
conceptuales y metodológicas que permitan la concreción de estos valores en
prácticas educativa incluyentes; implica un replanteo de los fines de la Educa-
ción Básica y de los contenidos, y métodos pedagógicos con los que tradicio-
nalmente se ha venido trabajando en la escuela.
146
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148
Atención educativa a la diversidad étnica, lingüística y
cultural de México: el caso de la comunidad del Nahá
Carolina Pano Fuentes
Chank’ in Joaquín Elías Paniagua
Resumen
A continuación se analiza la situación educativa de los pueblos originarios en

México, con fundamento en el marco normativo que señala la manera en que
debe caracterizarse el derecho a la educación de este colectivo y las principales
divergencias que se manifiestan en la oferta educativa, que coinciden con la
experiencia de la comunidad lacandona del Nahá, ubicada en el municipio de
Ocosingo, Chiapas, México: asignación de docentes sin el dominio de la lengua
y el ausentismo; nulo uso de la lengua originaria y conocimientos locales en
los procesos de enseñanza-aprendizaje; poca vinculación entre la comunidad
y la escuela; infraestructura y equipamiento deficiente; organización escolar
incompleta; entre otros factores.
Los elementos antes mencionados son analizados con el propósito de presentar

alternativas que hagan posible hacer efectiva una educación de calidad y equi-
tativa para este colectivo, de cara al mandato constitucional de 2013, que suma
estas cualidades a la educación pública, además de la gratuidad, obligatoriedad
y laicidad.
Palabras clave: diversidad cultural, pertinencia de la educación, democratización

de la educación.
Introducción
El rango constitucional con el que se reconoce la pluriculturalidad de México a

partir de los pueblos originarios, afirma la obligación del Estado por garantizar
el respeto a los derechos humanos de este colectivo y su pleno acceso a los de-
rechos sociales, entre ellos, el educativo, que debe necesariamente caracterizarse
por la pertinencia étnica, cultural y lingüística.
149
No obstante, la atención educativa para la población indígena –a través de sus

diversos enfoques– ha incentivado procesos que van de la asimilación que, al
basarse en un criterio de unidad nacional, negó su derecho a una educación
pertinente; hecho que ha buscado corrigiese a través de políticas educativas
basadas en posturas como el multiculturalismo y, posteriormente, la intercul-
turalidad, de las cuales surgieron en el país instituciones educativas como la
Dirección General de Educación Indígena (DGEI) y la Coordinación General
de Educación Intercultural Bilingüe (CGEIB).
Sin embargo, la inequidad sobre la oferta educativa indígena conduce a cuestio-

nar la continuidad de elementos como la baja pertinencia cultural y lingüística,
las tímidas modificaciones al currículo nacional y métodos de enseñanza, la
poca cantidad de materiales educativos en lenguas indígenas, la inadecuada
asignación de docentes, las precarias condiciones de infraestructura y organiza-
ción escolar, entre otros factores que, incluso hoy, marcan una fuerte diferencia
entre la escolarización alcanzada por la población indígena y no indígena, sien-
do la diferencia de 6.6 y 9.4 años respectivamente (Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación [INEE], 2017b).
Estas problemáticas se analizan a partir de las transformaciones en el enfoque

de la atención educativa de la población indígena mexicana, de cara al marco
normativo que las acoge y las inconsistencias que surgen entre lo estipulado y
las características del hecho educativo.
Asimismo, se presenta la experiencia educativa de la comunidad lacandona

del Nahá, ubicada en el municipio de Ocosingo, Chiapas, México; la cual se
conoció a partir del relato de sus habitantes –en especial– Joaquín Chank’ in
Paniagua, joven lacandón, quien acompañó la visita a la Comunidad que el gru-
po de docentes investigadores del Centro Regional de Formación Docente e
Investigación Educativa (CRESUR) hiciera en el mes de junio de 2018; por lo
cual, este artículo comparte su coautoría, puesto que ha sido producto del análi-
sis de la visita a la comunidad y los relatos de Chank’ in Joaquín Elías Paniagua.
150
Atención educativa a la diversidad étnica, lingüística y cultural de México
Transformaciones en el enfoque de la atención educativa de la

población indígena mexicana
Durante el siglo XIX y parte del XX, el Estado mexicano puso en marcha
una serie de acciones de alfabetización castellanizadora dirigidas a la población
indígena, determinando que para el desarrollo y unidad del país (García, 2004)
la uniformidad cultural y lingüística era la mejor vía. En consecuencia, esta
decisión negó el derecho a una educación étnica, lingüística y culturalmente
pertinente para los pueblos originarios.
En 1921, a través de la Secretaría de Educación Pública (SEP), José Vasconcelos

impulsó el desarrollo de instituciones educativas en el medio rural –que además
se caracterizaba, como aún hoy lo hace, por una alta concentración de población
indígena– conocidas como Casas del Pueblo, Misiones Culturales y Brigadas
de Mejoramiento Indígena, con la finalidad de acercar la educación impartida
por el Estado a todos los sectores de la población; sin embargo, estas acciones
no contaron con la pertinencia para producir la pretendida integración de estos
sectores.
En 1940 en México se llevó a cabo el Primer Congreso Indigenista Interamericano,

del cual se derivó la creación del Instituto Indigenista Interamericano (cuyo
antecesor fue el Departamento de Asuntos Indígenas) y, posteriormente, en
1948 surgió en México el Instituto Nacional Indigenista, mientras que el aspecto
educativo de éste permaneció bajo responsabilidad de la SEP.
La dimensión educativa de estas instituciones y acciones continuó bajo el

influjo de la uniformidad cultural y lingüística, lo que tuvo como resultado
una oferta de educación diferenciada atravesada por condiciones sociales y
educativas desventajosas, comparadas a las del resto de la población.
Este hecho fue cuestionado, en la década de 1970, por la Alianza Nacional

de Profesionistas Indígenas Bilingües, A.C. (ANPIBAC), porque pese
a los esfuerzos educativos en las regiones indígenas había “altas cifras de
monolingüismo en sus lenguas maternas, índices muy altos de analfabetismo
y de deserción, poca cobertura educativa y escasa significación de la escuela
entre las expectativas de los pueblos indígenas” (Nolasco, 1997, p. 45 citado en
Jiménez y Mendoza, 2016, p. 61).
151
La ANPIBAC articuló entonces una alternativa que puso en su justa

medida el valor lingüístico y cultural para la educación dirigida a los pueblos
originarios, que culminó en la propuesta nacional de la educación bilingüe
bicultural, expresándose como política educativa a través de la creación de la
Dirección General de Educación Indígena (DGEI), en 1978, la cual supuso el
tránsito de acciones homogeneizadoras y excluyentes a una política educativa
fundamentada en la revaloración de los grupos étnicos.
De este modo, la diversidad, la diferencia, la pluralidad cultural de cada país no

constituían la negación de la unidad sino que el bilingüismo y el biculturalismo
significaban aprender a manejar dos lenguas y desarrollarse en dos culturas.
(Coheto, 1988, p. 232 citado en García, 20004, pp. 65-66).
Sin embargo, esta acción –que además implicó transitar hacia los enfoques de la
multiculturalidad o pluriculturalidad– no necesariamente conllevó, ni ha conlle-
vado, al establecimiento de relaciones igualitarias (Ahuja et al., 2007), debido a
que esta oferta: i) permanece como dual (alterna a la oferta general); ii) resulta
minada en la calidad de su acceso, procesos, recursos y resultados educativos y,
iii) además, vulnerable a partir de las características contextuales del alumno.
Frente a estas desigualdades que se acentúan en las modalidades educativas:

indígena, comunitaria, telesecundaria y telebachillerato; el paradigma inclusivo
e intercultural que inició en la década de los noventa fundamentado no sólo en
reconocer, sino en hacer efectivos a toda la población los derechos humanos,
entre ellos el educativo; permanece como una apuesta para la transformación de
los sistemas educativos en entidades organizadas “a partir de las orientaciones
hacia el respeto y valoración de la diversidad, la flexibilidad y adaptabilidad de la
oferta educativa a las condiciones particulares de las personas” (Unesco-Orealc,
2007, p. 14 citada en Hernández y Rodríguez, 2015, p. 35).
Asimismo, esta década es decisiva para consolidar la visión de los pueblos ori-
ginarios como sujetos de derecho. A nivel internacional1 y nacional en materia
educativa se señaló: i) el derecho a recibir educación en lengua materna y ii) la
1 Marco normativo internacional del derecho a la educación de los pueblos originarios: Con-
venio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989), Declaración sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), Declaración Universal de Derechos Lingüísticos (1996)
y Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de los
Estados Americanos (OEA) (1989).
152
obligación del Estado por hacer válidos los derechos lingüísticos de los pueblos
indígenas (INEE, 2017a). Esto implicó el tránsito de la educación bilingüe bi-
cultural a la educación intercultural bilingüe (EIB), la cual “… supone el reto de
la transformación epistémica y ético-política que va de concebir a tales pueblos
originarios como sujetos de atención pública (…) a considerarlos sujetos de de-
recho, susceptibles de ejercer formas alternativas de ciudadanía.” (Ahuja et al.,
2007, p. 42). En este sentido, el enfoque intercultural en el ámbito educativo
implica dos tareas (Ahuja et al., 2007):
♦♦ Una educación con equidad y pertinencia, que beneficie los procesos de

acceso, permanencia y resultados (aprendizajes).
♦♦ Replantear la relación con los otros desde tres ámbitos: epistemológico,
ético y lingüístico.
Esta impronta se articuló con la creación de la Coordinación General de Edu-

cación Intercultural Bilingüe (CGEIB) en 2001 y la reforma en 2008 a la Di-
rección General de Educación Indígena (DGEI), principales instituciones
responsables de diseñar y poner en marcha la política educativa para la aten-
ción de la población indígena mexicana, a las cuales, de manera transversal, se
suman las acciones del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE),
la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y el
Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (INALI).
Las acciones de la DGEI y la CGEIB fluyen en dos sentidos. La CGEIB propo-

ne desarrollar de manera transversal la interculturalidad y el bilingüismo, es decir,
fomentar el respeto a la identidad de los pueblos originarios y promover el uso de
sus lenguas para superar la asimetría valorativa que ha limitado el desarrollo de
relaciones igualitarias y equitativas, en todos los niveles y modalidades educativas.
Impartir Educación Básica (preescolar, primaria y secundaria) y Media Supe-

rior (bachillerato y técnica superior) de manera universal, laica y gratuita, es una
obligación del Estado mexicano. A estos atributos se sumó en el texto del Artí-
culo Tercero Constitucional la condición de educar con calidad “de manera que
los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura
educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo
logro de aprendizaje de los alumnos” (Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 1917, Art. 3).
153
Bajo esta perspectiva, la DGEI tiene la consigna de asegurar la calidad de la

educación en las modalidades destinadas a la atención de la población indígena
como lo son el preescolar y primarias indígenas; pero también cuidar este atri-
buto en los otros servicios a los que asisten estos alumnos: telesecundaria, los
servicios educativos del CONAFE y los telebachilleratos, además de la moda-
lidad general en todos sus niveles, puesto que para el ciclo 2015-2016 se regis-
traron 22.9% de estudiantes hablantes de lengua indígena (HLI) en preescolar
general, 43.4% en primaria general, 53% en telesecundaria y 43% en escuelas
secundarias generales y técnicas (INEE, 2017a).
Esta competencia de la DGEI demanda el impulso al desarrollo de la infraes-

tructura educativa, profesionalización docente, fortalecimiento a la gestión para
la calidad de la educación indígena, cambios curriculares, sugerencia de normas
pedagógicas; contenidos y métodos, producción de materiales para la educa-
ción indígena e instrumentos para la evaluación del aprendizaje, todo ello con
base en el enfoque de la EIB y en apego a sus responsabilidades institucionales.
Marco normativo para la EIB en México
El mandato de las instituciones que atienden las necesidades específicas de

educación de los pueblos originarios de México tiene su fundamento en el
Artículo segundo, fracción dos de la Constitución Política, que además de re-
conocer la composición pluricultural del país, en el tema educativo señala la
obligación del Estado por
Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación

bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica,
la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer
un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir
y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la
herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en con-
sulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las
diversas culturas existentes en la nación. (Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 1917, Art. 2).
154
Tabla 1. Marco normativo para la EIB en México.
Documento Año Señalamiento

Ley General de 1993 Acceso para los estudiantes indígenas a la educación obliga-
Educación (LGE) toria en la lengua materna y español, además de promover el
respeto de los derechos de la pluralidad lingüística (Artículo
VII, Frac. IV).
Ley General de 2003 Agrega –a través del Artículo XI– como condición de un ver-
Derechos Lingüís- dadero derecho a la identidad de los pueblos originarios i) el
ticos de los Pueblos acceso a una educación obligatoria bilingüe e intercultural y, en
Indígenas (LGDLPI) los niveles medio y superior, el fomento de la interculturalidad y
el multilingüismo; ii) la práctica y uso de su lengua indígena, iii)
el respeto a la diversidad y los derechos lingüísticos.
Asimismo, el artículo XIII desarrolla los siguientes:
I) incluir dentro de los planes y programas políticas y acciones
de respeto y reconocimiento de las diversas lenguas indígenas
contando con la participación de los pueblos y comunidades
indígenas (Frac. I);
II) incluir en los programas de estudio de la Educación Básica
y Normal, el origen, evolución y aporte de las lenguas indígenas
nacionales, así como de sus aportaciones a la cultura nacional
(Frac. IV);
III) supervisar que en la educación pública y privada se fomente
o implemente la interculturalidad, el multilingüismo y el respe-
to a la diversidad lingüística (Frac. V);
IV) garantizar que los profesores que atiendan la educación
básica bilingüe en comunidades indígenas hablen y escriban la
lengua del lugar y conozcan la cultura del pueblo indígena de
que se trate (Frac. VI).
Constitución Polí- 1824 Señala la educación bilingüe en zonas mayoritariamente indí-
tica del Estado de genas (Artículo 59, Frac. VI)
Chiapas (CPECH)
Ley de Derechos y 1999 Afirma que este bilingüismo e interculturalidad será en todos
Cultura Indígenas del los niveles de educación obligatoria, para procurar que al egreso
Estado de Chiapas de ésta los alumnos hablen fluidamente su lengua materna y el
(LDCIECH) español; además de garantizar el conocimiento de su historia y
tradiciones (Artículos 44, 45 y 46).
155
Documento Año Señalamiento

Ley de Educa- 2004 Reconoce a la educación indígena como aquella “Destinada
ción del Estado de a satisfacer las necesidades educativas de los diversos pueblos
Chiapas (LEECH) indígenas atendiendo a sus características sociales, culturales
y lingüísticas” (LEECH, 2004), que le permitan reconocerse,
pero también interactuar en todos los espacios dentro y fue-
ra de su comunidad (Artículo 64), a través de incluir en los
contenidos educativos conocimientos y saberes comunitarios
(Artículo 65, Frac. XIII), además “el ejecutivo del estado otor-
gará los recursos e implementará programas para la producción,
traducción y difusión de materiales acordes con los propósitos,
contenidos educativos y las necesidades sociolingüísticas, que
garanticen el acceso, permanencia y egreso de los educandos”
(Artículo 66).
Fuente: elaboración propia con información de Ley General de Educación, 19993; Ley Ge-
neral de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, 2003; Constitución Política
del Estado de Chiapas, 1824; Ley de Derechos y Cultura Indígenas del Estado
de Chiapas, 1999 y Ley de Educación del Estado de Chiapas, 2004.
No obstante, a pesar de estas consideraciones, permanecen las condiciones de

vulnerabilidad educativa de los jóvenes y niños indígenas, por lo que el reto de
una educación de calidad –bajo las cualidades señaladas en el Artículo Terce-
ro– con equidad e inclusión aún enfrenta grandes obstáculos: el acceso a una
enseñanza bilingüe, la asignación de docentes con el dominio oral y escrito de
la lengua indígena, modificaciones curriculares que retomen la cosmovisión de
los pueblos originarios, el diseño de metodologías para la enseñanza de las len-
guas, materiales educativos y, en general, equipamiento, infraestructura y una
organización escolar equiparable a las condiciones de la escuela regular; que
hagan posible una atención adecuada a la niñez y juventud indígena.
Si bien el hecho educativo se enfrenta a las desigualdades que se producen

fuera de la escuela, las cuales deben ser contravenidas a través de una articulada
política social para romper las inercias inequitativas, el Sistema Educativo debe
poner fin al tratamiento desigual dentro de las escuelas, a través de políticas
educativas inclusivas. Sólo así la educación puede cumplir su función como
mecanismo igualador (es decir, que amortigüe el peso de las inequidades exter-
nas), herramienta de movilidad social y vehículo de integración (Secretaría de
Educación Pública [SEP], 2017).
156
Alcances y limitaciones de la EIB
El citado marco normativo destaca las acciones que señalan las especificida-
des de carácter obligatorio para el Estado y sus niveles de gobierno, con las
cuales debe llevarse a cabo la oferta educativa para estudiantes indígenas y
que supondrían la pertinencia de la misma, sin embargo, cabe cuestionar las
siguientes dinámicas.
El derecho a una educación en lengua materna

Un aspecto central del derecho a la educación para los estudiantes indígenas
(EI) se relaciona con el acceso en los niveles obligatorios a una educación bilin-
güe e intercultural; sin embargo, hay sesgos que resultan problemáticos en los
siguientes sentidos.
En primer lugar, la modalidad que se propone como una oferta educativa con
pertinencia lingüística y cultural es la educación indígena, sin embargo: i) su
disponibilidad se reduce a los niveles de preescolar y primaria; ii) el currículo
establece la educación intercultural bilingüe sólo para escuelas de esta moda-
lidad; iii) asimismo, los programas de estudio y guías para el maestro en las
secciones que abordan temas de interculturalidad únicamente están dirigidos a
estudiantes indígenas, cuando el tema es de índole transversal.
Esto representa un problema para aquellos EI que cursan el nivel de secundaria,

donde el español se vuelve la lengua única de instrucción. En consecuencia, los
bajos niveles de asistencia y escolaridad en la población indígena se acentúan
en este nivel. El análisis presentado en el documento Panorama Educativo de la
Población Indígena indica que: “ningún adolescente o joven HLI y no hablante
de español logró concluir la educación secundaria” (INEE y UNICEF, 2016, p.
55 citado en INEE, 2017a, p. 23). Más aún, al considerar la asistencia escolar
entre la población de 15 a 17 años, la diferencia es de nueve puntos porcentua-
les entre la población indígena y la no indígena.
La oferta de educación indígena no se basta a sí misma. Para el ciclo 2015-

2016 se registraron 22.9% de estudiantes HLI en preescolar general, 43.4% en
primaria general, 53% en telesecundaria y 43% en escuelas secundarias gene-
rales y técnicas. Además, en este mismo periodo había 5 mil 348 estudiantes
157
monolingües distribuidos en todas las modalidades de la oferta educativa que

componen el nivel de secundaria, entre ellas, la secundaria comunitaria admi-
nistrada por el CONAFE y la telesecundaria.
Por tanto, la atención focalizada de la educación indígena es cuestionable fren-

te a i) la dispersión con que los alumnos indígenas asisten a las diversas moda-
lidades educativas, por lo que ii) vale la pena analizar la efectividad de la trans-
versalidad educativa a desarrollarse y que es responsabilidad interinstitucional
de la DGEI y la CGEIB.
El currículo
Los alcances y limitaciones de dicha transversalidad son visibles en otro tema
que aqueja la pertinencia de la oferta educativa, el cual se manifiesta a nivel cu-
rricular. A partir del Plan y Programas de Estudio 2011 se planteó el apartado
“Marcos curriculares para la educación indígena”, en el cual se señaló la ense-
ñanza de lengua como asignatura obligatoria en primarias indígenas y se anexó
una propuesta horaria, sin embrago, no fueron explícitas las características de
su enseñanza en el preescolar.
Además, el Modelo 2011 planteó dentro del campo temático para el desarrollo
de asignaturas estatales, la materia de “lengua y cultura indígena” para el nivel
de secundaria, misma que se presenta como “el único espacio curricular… para
los jóvenes indígenas que cursan este nivel” (SEP, 2017, p. 74). Sin embrago, en
el modelo de educación propuesto en 2017 esta materia fue suprimida.
Dicho modelo indicaba que la enseñanza de la lengua materna podrá desarro-

llarse a través del campo de “Autonomía curricular” para los niveles de preescolar
y primaria; a pesar de que el tiempo considerado por cada ciclo escolar es de 200
horas para preescolar y 100 horas para primaria. En este sentido, cabe cuestionar
i) la suficiencia del tiempo, ii) la ausencia del planteamiento de una propuesta
metodológica para la enseñanza efectiva de las lenguas, iii) la inclusión de los ele-
mentos para el fomento de sus conocimientos, tradiciones, filosofías, escritura y
literatura, entre otros de la cosmovisión de los pueblos originarios (INEE, 2017a).
El CONAFE implementó en 2008 el modelo comunitario de educación inicial

y básica para población indígena y migrante que buscó crear una oferta con
pertinencia cultural y lingüística; sin embargo, este modelo fue reemplazado en
158
2016 por el modelo ABCD, que si bien cuenta con una estructura pedagógica
innovadora, no atiende las especificidades culturales y lingüísticas de la pobla-
ción indígena.
Sobra decir que esta ausencia está presente también en la modalidad de educa-
ción indígena, ya que los aspectos curriculares y pedagógicos de ésta:
… no cuentan con atención diferenciada ni con materiales específicos para [estu-

diantes indígenas]. Por su parte, las escuelas de preescolar y primaria de modalidad
indígena tienen déficits importantes de índole curricular, de personal docente y de
materiales educativos, entre otros, por lo que en muchos de estos servicios tampoco
es posible ofrecer una atención adecuada a la niñez indígena. (INEE, 2017a, p. 24)
La baja pertinencia curricular afecta la inclusión de contenidos comunitarios en el

contexto escolar (SEP, 2017), así como una débil relación de la escuela, el personal
que la atiende y la comunidad en la que se instala el servicio educativo; cuando, no
obstante, la consideración de estos elementos a nivel curricular es trascendental.
El currículo puede ser un medio para poner a disposición de todos los invo-
lucrados en el proceso educativo, metodologías idóneas para la enseñanza de
lenguas indígenas que no se limite a los servicios de educación indígena, sino
que tenga alcance en todas las modalidades de la educación obligatoria para el
desarrollo de un bilingüismo equilibrado (dominio oral y escrito). Finalmente,
permanece como tarea pendiente en el currículo:
Definir de manera puntual: la educación para NNA [niños, niñas y adolescentes]

indígenas, su marco normativo y pedagógico, programas para la enseñanza del
español y de lenguas indígenas y los correspondientes para garantizar pertinencia
cultural. Deberá también brindar orientaciones pedagógicas para la atención de
NNA indígenas cuando son población escolar minoritaria. Los Marcos y Pará-
metros Curriculares que establece el Plan de estudios 2011 en Educación básica
son un referente cuya experiencia y dificultades enfrentadas para lograr los propó-
sitos que se plantearon deben aprovecharse en las definiciones curriculares que se
harán para la educación de NNA indígenas. (INEE, 2017a, pp. 40-41).
Materiales educativos
Constitucionalmente se señala la obligación del Estado por distribuir mate-
riales educativos como los libros de texto. Sin dejar de reconocer el reto que
159
implicaría una distribución de libros que atienda a la pertinencia cultural y lin-

güística de las variables lingüísticas del país, la respuesta del Sistema Educativo
Nacional (SEN) en este tema también ha sido limitada.
De 1993 a 2006, la DGEI diseñó libros de texto en lengua indígena desde pri-
mero a cuarto de primaria. Sin embargo, no han habido planteamientos para
su actualización, a pesar de la reforma curricular de 2011 y 2017. En este tema
la educación indígena enfrenta así una triple marginación en el material edu-
cativo de libros de texto: su disponibilidad, su actualización acorde al currículo
vigente y su disponibilidad sólo en las lenguas con mayor número de hablantes.
Los docentes
La pertinencia y calidad de la educación indígena implica asignar docentes
con el dominio de la lengua de la comunidad que atienden; sin embargo, como
puede observarse, esta correspondencia está lejos de ser universal.
Tabla 2. Correspondencia en escuelas de preescolar y primarias indígenas entre

las lenguas maternas habladas por los docentes y las que se hablan en la
comunidad por entidad federativa (ciclo escolar 2015-2016), región sur-sureste.
En escuelas sin dato

Escuelas con Escuelas con
de la lengua materna
docentes que docentes que no
de los docentes
Estado Total de escuelas hablan al menos hablan ninguna
y la comunidad,
una lengua materna lengua materna
o no hay dato de
de la comunidad de la comunidad
la comunidad
Preescolar Primaria Preescolar Primaria Preescolar Primaria Preescolar Primaria
CHIS 1987 2822 1537 2411 428 358 22 53

OAX 1858 1757 1657 1616 164 117 33 24
TAB 135 100 131 96 4 3 ND 1
VER 1214 1042 1101 929 85 82 28 31
CAM 120 51 91 20 19 23 10 8
YUC 274 148 ND ND ND ND 274 148
QR 103 74 98 69 5 5 ND ND
GRO 868 954 837 908 17 23 14 23
Fuente: elaboración propia con información de INEE, 2017b.
160
A nivel nacional la falta de correspondencia entre las lenguas del docente y del
grupo asciende2 a: 46.5% y 52.3% en escuelas preescolares y primarias indíge-
nas; en secundarias comunitarias a 84.6%, telesecundarias 97.2%, secundarias
técnicas 98% y secundarias generales 98.6%. (INEE, 2017a); es decir, casi la
mitad de las escuelas de preescolar y primaria indígenas no cuenta con la satis-
facción de esta necesidad, cuando en estos niveles la cobertura debería ser total.
La formación de los docentes para la atención educativa de alumnos indígenas

enfrenta complicaciones en la fase inicial y continua. Además, para la asigna-
ción de los docentes está ausente –o cuando menos no ha sido funcional– un
mecanismo para la evaluación del conocimiento y pertinencia lingüística. Asi-
mismo, está presente una desarticulación interinstitucional que repercute en la
falta de transversalidad de los objetivos, propósitos y recursos para llevar a cabo
una EIB sustantiva, lo cual compromete los aprendizajes de los alumnos y, por
tanto, su desarrollo individual, comunitario y social.
[La] falta de coordinación entre la CGEIB y la DGEI, y de esta última con

la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente (CNSPD), para
definir una propuesta conjunta de formación continua (INEE, 2016a)… En lo
referente al diseño curricular para la formación inicial de docentes, mediante las
licenciaturas en educación preescolar y primaria intercultural bilingüe también
se observó la falta de coordinación entre la DGEI y la (DGESPE) (sólo se dio
entre el CGEIB y el INALI). Adicionalmente, para la formación de los LEC y
de los docentes del subsistema indígena, la evaluación también reporta que no
existe un trabajo colaborativo entre el CONAFE y la DGEI (INEE, 2016a).
(INEE, 2017a, p. 65)
Infraestructura, equipamiento, asignación de recursos y organización escolar

En este rubro, el CEMABE reportó la precariedad de las escuelas indígenas en
múltiples casos, mientras que “a escala nacional sólo 3.1% de las escuelas pri-
marias no cuenta con servicios básicos, en las primarias indígenas multigrado
esto ocurre en 9.5% de los casos.” (INEE, 2017a, p. 25).
La organización escolar de la modalidad indígena es altamente multigrado y

unidocente; esta condición la coloca en situación de vulnerabilidad presupues-
tal, ya que son “las escuelas multigrado las que reciben menores apoyos para su
2 Según datos del Censo de Escuelas Maestros y Alumnos de Educación Básica y Es-
pecial (CEMABE)
161
operación, lo cual tiene repercusiones, particularmente, en la disponibilidad de

docentes y directivos en cada escuela indígena” (INEE, 2017a, p. 25).
Esta problemática deriva de que las reglas de operación para la asignación de

recursos en varias ocasiones está sujeta al número de matrícula (que debe ser
mayor a 50 alumnos) y otros factores, lo que no contribuye a la equidad edu-
cativa, que por el contrario excluye a las modalidades comunitaria, indígena,
telesecundaria y telebachillerato. La falta de precisión en las necesidades y ru-
bros de mayor prioridad de atención hace que el monto del gasto –mucho o
poco– no tenga una efectividad representativa.
Aprendizajes
La baja pertinencia educativa en términos lingüísticos, curriculares y de meto-
dologías de enseñanza, de materiales educativos y docentes, y las condiciones
contextuales del alumno, influyen en sus aprendizajes, competencias y capaci-
dades desarrolladas.
La igualdad como política educativa en los SEN se basa en la distribución de

tres elementos: acceso, recursos y aprendizajes (SEP, 2017). El giro educativo
hacia la calidad reitera la obligación de los Estados por ofrecer, en la educación
pública, posibilidades educativas para satisfacer necesidades y contenidos de
aprendizaje básicos con la finalidad de promover la participación de todos en la
vida social y, por tanto, la construcción de sociedades democráticas.
“El desarrollo de estas capacidades es, precisamente, el aporte que corresponde

sumar a la educación pública como sistema” (Trejo, 2018). Sin embargo, el SEN
no ha logrado hacer de la escuela una institución donde las desigualdades de
origen no condicionen la preparación de los estudiantes.
Las principales desventajas son la condición de ser indígena, ingresos bajos y

educarse en zonas rurales: “… la desventaja de los hablantes de lengua indígena
frente a los no hablantes se ha incrementado de 29% en 2010 a 38% en 2015”
(El Colegio de México [COLMEX], 2018, p. 36).
162
Figura 1. Relación de la media de desempeño en PISA 2012 y el

porcentaje de la población Hablante de Lengua Indígena total.
Fuente: Elaboración propia, con información de la Organización para la Coo-

peración y el Desarrollo Económicos (OCDE) (s.f.) e INEE, 2016.
A estas características se suma una oferta educativa diferenciada de manera

negativa en acceso, recursos y aprendizajes que recaen sobre las modalidades
compensatorias y de atención a los grupos más vulnerables, entre ellos los ni-
ños, niñas y jóvenes indígenas; quienes a causa de una baja pertinencia educa-
tiva, acorde a sus necesidades y objetivos de desarrollo individuales y colectivos,
se les ha colocado en una situación de vulnerabilidad educativa, resultado de
escenarios inequitativos que limitan una igualdad sustantiva y sus posibilidades
de participación.
El caso de la comunidad lacandona del Nahá3
La comunidad del Nahá se encuentra internada en la selva a 81.1 kilómetros

de distancia de la ciudad de Ocosingo, Chiapas, México, y forma parte –junto
a Lacanjá, Chansayab y Metzabok– de las cuatro comunidades mayas del esta-
do de Chiapas que habitan y protegen la reserva de la selva lacandona, la cual
comprende un territorio de aproximadamente 1.8 millones de hectáreas y se
extiende por los municipios de Las Margaritas, Altamirano, Ocosingo, Palen-
que, Maravillas Tenejapa, Marqués de Comillas y Zamora Pico de Oro.
3 Este escrito se basa en un ordenamiento de la narración obtenida a través de en-

trevistas con miembros de la comunidad lacandona del Nahá, ubicada en Ocosingo, Chiapas,
México, realizadas el 13 de junio de 2018.
163
Nahá es una comunidad con aproximadamente 400 habitantes, en su mayoría

maya lacandones. La etnia lacandona es testimonio de una cosmovisión, len-
gua y costumbres de gran riqueza. Este pueblo fue designado por Hachakyum
como el protector de la tierra, la naturaleza y la vida. Sin embargo, el significado
del pueblo maya arraigado en su cosmovisión y su lengua cada vez es menos va-
lorado entre los propios mayas, debido a una inclinación hacia las necesidades
y demandas económicas, políticas y educativas del contexto no sólo nacional,
sino internacional.
La vida en Nahá transcurre entre actividades de ecoturismo, agricultura y ela-

boración de artesanías; productos que intercambian al exterior o para su propio
uso. La comunidad, además de los servicios de comunicación terrestre, cuenta
con energía eléctrica, servicios de telefonía e internet –aunque limitados–, una
clínica de salud con servicios básicos de primer nivel y una pequeña escuela que
atiende los niveles de preescolar y primaria.
La escuela primaria ha funcionado desde la década de los ochenta y fue resultado

de una ardua labor que, en 2009, culminó con la instalación de dos salones de ma-
terial prefabricado y una pequeña plaza cívica, reflejando el resultado de una labor
marcada por la determinación, pero que no obstante hoy muestra abandono.
En el año 2002, con el apoyo de todas las personas de la comunidad se cons-

truyó la primera escuela de preescolar en Nahá –que consistió en un cuarto de
madera–; pero en 2014 fue necesario un nuevo espacio, porque el anterior era
muy pequeño y tenía fallas, como filtraciones de agua, por eso la gente cooperó
nuevamente para la construcción de un nuevo kínder de madera al que asisten
aproximadamente 32 niños de tres a cinco años de edad, aunque todavía tiene
aspectos por mejorar.
Hasta mayo de 2018 el preescolar era atendido por una becaria del Consejo
Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) quien es originaria de un ejido
cercano a Nahá, quien tuvo que retirarse. Fue entonces cuando Adriana –una
mujer de la comunidad, quien junto a Manuel, son los únicos miembros que
cuentan con estudios de licenciatura– se ofreció como voluntaria para la aten-
ción del preescolar y, posteriormente, debido a la ausencia del profesor de pri-
maria, comenzó a atender también a este nivel.
La escuela primaria –a la que asisten alrededor de 44 niños y niñas– antes de
164
Adriana, también era atendida por un único maestro (unitaria) y divida en dos
grupos (multigrado): uno de alumnos de primero a tercero de primaria, quienes
asisten de 11:00 de la mañana a 2:00 de la tarde; y otro, de cuarto a sexto, aten-
didos de 7:00 a 11:00 de la mañana.
Adriana no sólo habla maya, enseña en maya; además comparte algunos cono-
cimientos de su comunidad a través de leyendas, mitos y saberes populares. Por
el contrario, los maestros, quienes siempre han sido externos, no enseñan a los
niños en maya, tampoco retoman su cultura para reforzar los aprendizajes; más
bien los contenidos revisados son muy apegados el currículo nacional.
… ellos [personas como el caso de Adriana] saben las historias (…), quiénes
son los lacandones, quiénes son los abuelos, (…) qué planta es ésta; pero a veces
cuando vienen maestros de fuera pues ya no conocen la cultura, por eso están
aprendiendo cosas de fuera, por eso nos van separando poco [a poco] de la
naturaleza y aprende[n] cosas de [a]fuera. Por ejemplo, ahorita muchos jóvenes
y niños que crecen, la mayoría [ya] no saben cómo se llama un árbol (…). En-
tonces ese es el problema (…) [de nuestra cultura] sí se habla (…) pero se habla
más en casa (…). (C. Paniagua, comunicación personal, 13 de junio de 2018).
La permanente asignación de docentes externos parece ignorar la posibilidad

y necesidad de designar a maestros internos de la comunidad; acción viable
porque en ésta hay varios miembros que han logrado terminar el nivel Medio
Superior, incluso Superior y quienes podrían apoyar en la escuela; aumentando
la pertinencia lingüística y cultural de la misma; además, tener a maestros de
y para la comunidad ayudaría a contravenir otra de las grandes problemáticas
que afectan el derecho de los niños y niñas lacandones a recibir una educación
de calidad: el ausentismo docente.
… si quisiéramos que hubiera una maestra o maestro de base, (…) pues a veces
es complicado porque si el maestro vive en Palenque o de Ocosingo y dice sabes
qué, tengo que salir antes porque ahora ya no hay carro, entonces cuándo es uno
de aquí ya no tiene que salir, da de lunes a viernes… (C. Paniagua, comunicación
personal, 13 de junio de 2018).
Los maestros designados a Nahá asisten dos o tres días por semana; esto afecta
a los niños porque –como relatan– han tenido experiencias en las que en la
secundaria –ubicada en una comunidad tzeltal a 20 minutos aproximadamente
165
de distancia de Nahá– son rechazados por no tener los aprendizajes necesarios

para ingresar a dicho nivel.
Continuar con los estudios de secundaria es una decisión que depende de cada
familia. La escuela más cercana de este nivel –si se transportan en bicicleta–
está ubicada a 20 minutos de Nahá, en una comunidad tzeltal.
A pesar de las dificultades hay personas que han logrado estudiar hasta el nivel
bachillerato. Pero, a excepción de dos personas, no ha habido quienes más pue-
dan entrar al nivel superior por limitaciones, en su mayoría, económicas. Esta
combinación de factores limita el tránsito a niveles superiores de estudio.
… también pues más dinero para que vayan a la ciudad, allá es muy difícil, ya
no tenemos más dinero. Es muy difícil como ganamos poco aquí en la comu-
nidad lacandona pues ya no hay dinero, trabajos en el campo sembrando milpa,
collares, ya no podemos mandar a la universidad porque es muy caro necesito
cuarto y todo eso por eso estudian la Primaria para que aprendan. (C. Paniagua,
comunicación personal, 13 de junio de 2018).
Los habitantes de Nahá se preocupan por la educación de sus hijos porque ven
en ella un medio de mejora para la comunidad, al poder satisfacer y atender
necesidades y procesos básicos a través de leer, escribir y hacer operaciones
matemáticas.
… nosotros queremos que nuestra comunidad mejore, que cuando vayan cre-
ciendo y ya no nos engañan porque, por ejemplo, sí estudia un joven y quiere
estudiar derecho nos puede proteger a la comunidad o que llega un documento.
(…) entonces por eso es importante que nuestros hijos ya prepararse y que nos
cuiden ellos, porque viene a los tiempos de cambio por eso es importante para
nosotros. (C. Paniagua, comunicación personal, 13 de junio de 2018).
Sin embargo, otro tema que aqueja la condición educativa de la comunidad es

la infraestructura. La asignación de las dos aulas prefabricadas presenta pro-
blemas como: el espacio limitado para la matrícula que asiste, las ventanas que
se han desprendido, la pintura que se ha despegado, filtraciones de agua; pero,
sobre todo, el material que provoca una concentración de calor muy alta dentro
del aula, debido al clima húmedo y caluroso de la comunidad, que junto a las
goteras no permiten –en muchas ocasiones– que los niños continúen dentro
166
del aula para concluir la jornada escolar. Asimismo, a la escuela fueron asig-
nados dos sanitarios móviles, que también han caído en desuso, por lo que los
estudiantes deben ir a su casa si necesitan hacer uso de éstos. En la medida de
lo posible, el comité de la escuela y la comunidad dan mantenimiento a las ins-
talaciones, sin embargo, la falta de recursos hace difícil que ellos puedan llevar
a cabo de manera ideal esta actividad.
Como pueden ver aquí es el [salón de] primero, segundo y tercero, ahí está la
mesa [y] el pizarrón que es muy antigua, todo este canal que ves aquí es por el
agua que [se] filtra, ya cuando llueve mucho no [se] pueden dar clases. No tie-
nen ventanas, ya se desprendieron. Si puedes ver está toda despegada la pintura;
vamos a pasar al otro salón para ver el de cuarto, quinto y sexto… los niños
tienen calor está muy bajito…. nosotros estamos pensando que sea un concreto
más alto para que quede más fresco para los niños… Los niños están sudando
tocan sus libros y ya no quieren hacer nada, ya el maestro no puede hacer nada.
(C. Paniagua, comunicación personal, 13 de junio de 2018).
El equipamiento escolar es también un tema precario. Los pizarrones y sillas

están desgastados. El espacio escolar no cuenta con aula de dirección o biblio-
teca. Sobre los recursos, cada dos meses las familias reciben una limitada des-
pensa, asimismo un subsidio económico que invierten en materiales escolares
de sus hijos, ya que los útiles que provee la escuela son insuficientes, así como
los libros repartidos entre los alumnos.
La experiencia educativa de Nahá coincide con la ya abordada discrepancia edu-

cativa entre la cobertura, los recursos y la calidad, visible a través del ausentismo
docente, la falta de pertinencia lingüística y cultural en los contenidos del currí-
culo nacional, y las condiciones adversas en infraestructura y equipamiento.
Estas deficiencias de la oferta educativa para las poblaciones vulnerables en

México fueron observadas en el documento “Directrices para mejorar la aten-
ción educativa de niñas, niños y adolescentes indígenas”, emitido en 2017 por
el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), que señaló
seis puntos de atención prioritaria (INEE, 2017a; Compromiso Social, 2017):
♦♦ Fortalecer el enfoque de inclusión, equidad y no discriminación.

♦♦ Robustecer el vínculo entre la escuela y la comunidad.
♦♦ Establecer un modelo curricular que favorezca la interculturalidad.
167
♦♦ Garantizar el desarrollo profesional de docentes y directivos.

♦♦ Garantizar centros escolares con infraestructura y equipamiento.
♦♦ Impulsar la mejora y la innovación permanente.
Estas directrices retoman las expresiones de los pueblos originarios respecto a la

educación destinada a ellos, las cuales fueron recogidas a través de la Consulta
previa, libre e informada a pueblos y comunidades indígenas sobre la evaluación
educativa –organizada por el INEE– y que coindicen con las peticiones funda-
mentales de los entrevistados en la comunidad del Nahá: i) maestros bilingües y
directores en los centros educativos, ii) regulación y supervisión escolar, iii) escuelas
con equipamiento e infraestructura apropiada y mantenimiento, iv) contextualiza-
ción de la educación, v) vinculación entre la escuela y la comunidad, vi) contravenir
la percepción de la escuela como un medio que acelera la pérdida de la identidad e
impide el ejercicio de los derechos culturales.
Estas consideraciones son un tema de urgente atención, en la medida que la

educación y la escuela son valoradas como un medio de mejora para la comu-
nidad. Sin embargo, este proceso sólo puede desarrollarse a cabalidad y cobra
pleno sentido si el tránsito por la educación pública contribuye efectivamente a
igualar las oportunidades de cada persona y cada comunidad para alcanzar un
pleno desarrollo de sus capacidades y oportunidades.
Equidad e inclusión
El nivel de inclusión o exclusión que alcanza un Sistema Educativo debe ser

considerado a través de las posibilidades de participación en la sociedad, que los
educandos alcanzan como resultado de su trayectoria escolar; la cual es produc-
to de la interacción de factores individuales con las condiciones del contexto en
el que el alumno se encuentra.
Un Sistema Educativo de calidad debe proveer a quienes transitan por él de

las competencias para integrarse activamente en la sociedad. Del logro efec-
tivo de este propósito dependen los niveles de igualdad y desigualdad que
permea a las sociedades.
En tanto, un Sistema Educativo de calidad es un Sistema equitativo en cuatro

dimensiones: acceso, permanencia, recursos y aprendizajes; por paradójico que
168
parezca, un sistema inclusivo debe apelar a un trato diferenciado –priorizando a

quienes menos tienen– para alcanzar mayor igualdad, en esta dinámica consiste
la equidad.
No obstante, como se ha podido documentar, la lógica es inversa; a pesar de que

“La equidad es un elemento central de la calidad educativa y, más aún, cuando
se refiere a la necesidad de establecer condiciones de acceso a la educación”
(Trejo, 2015, p. 143); las cuales pueden ser analizadas bajo el concepto de “con-
diciones de educabilidad”. Sin embargo,
… si consideramos la desigualdad, diversidad y dispersión de la población mexi-

cana en general y, particularmente, de la menor de 18 años de edad, así como
la magnitud del Sistema Educativo Mexicano (SEM) –que a decir de las auto-
ridades educativas nacionales es el quinto más grande del mundo (Arellano y
Bravo, agosto 14, 2016) – se trata, sin duda, de un propósito desafiante. (Escobar
y Trejo, 2017).
Consideraciones finales
La problemática de la educación indígena reside en ser una oferta que carece de

pertinencia y equidad en los recursos asignados a esta modalidad. Ambos fac-
tores comprometen los resultados benéficos de la educación para los alumnos.
En realidad, las políticas educativas para la educación indígena lejos de contra-

venir, refuerzan la asimetría valorativa; es decir, al generar sistemas de educación
compensatorios caracterizados además por condiciones de desventaja (como es
el caso de la educación indígena) , se reproduce –desde la oferta educativa y la
escuela– la estructura de una sociedad dual compuesta por lo indígena y lo no
indígena; ciñendo la primera a la segunda, negándole su desarrollo, participación
e interacción desde su cosmovisión, es decir, desde su ser, lengua, códigos cultu-
rales, entre otros factores. La escuela se vuelve así una apología de lo no indígena,
la consecuencia de esta lógica es que la educación que oferta hoy el Estado a los
pueblos originarios no puede ser pertinente; en tanto, la escuela no representa un
espacio de desarrollo desde la comunidad, sino uno construido para ella.
Con base en las aspiraciones de la normatividad revisada, de lo expresado por

los pueblos originarios consultados por el INEE, las directrices emitidas por
169
esta institución y por la experiencia compartida en la comunidad del Nahá;

podemos decir que una escuela con pertinencia debe fundamentarse en:
♦♦ Garantizar procesos de enseñanza-aprendizaje con base en un bilin-

güismo equilibrado (competencias tanto para leer como escribir).
♦♦ Señalar en el currículo nacional los espacios y tiempos pertinentes para
desarrollar este bilingüismo; además de articular los contenidos con aquellos
propios de la comunidad en la que se encuentra la escuela.
♦♦ Incluir metodologías para el desarrollo de procesos de enseñanza-apren-
dizaje en lengua materna.
♦♦ Materiales educativos suficientes, pertinentes y actualizados que no se
limiten a las lenguas de mayor uso.
♦♦ Asignación de docentes que hablen y escriban en la lengua materna de
la comunidad que atienden.
♦♦ Replantear los mecanismos de asignación de docentes para contravenir
el ausentismo y la baja coincidencia en la lengua.
♦♦ Actualizar la formación inicial y continua ofertada a los futuros profe-
sores del medio indígena.
♦♦ Aumentar la vinculación entre la escuela y la comunidad, con el propó-
sito de fortalecer su pertinencia lingüística y cultural.
♦♦ Mejorar las condiciones de infraestructura, equipamiento y organiza-
ción escolar.
Estos elementos pudieron ser identificados como los mínimos indispensables

para asegurar una oferta educativa inclusiva, equitativa y de calidad para los
pueblos originarios. Es decir, siguiendo a Trejo (2015, p. 140),
El planteamiento de Reimers y Villegas sobre la calidad inicia con la condición

de “poder contar con posibilidades educativas”. Si se cuenta con ello, el proceso
educativo se pone efectivamente en marcha, de lo contrario no se lleva a cabo
o se limita a procesos de instrucción, capacitación o escolarización; pero no de
educación con calidad, definida ésta de acuerdo a su pertinencia y sus propósitos.
170
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173
Reflexiones y rutas para la (re)profesionalización
del magisterio
Resumen
A continuación se presenta un análisis detallado sobre las principales acciones

desarrolladas para la profesionalización docente en el marco de la Reforma
Educativa de 2013; así como la distribución de cargas y beneficios que re-
presentó para los distintos actores sociales, de cara al prejuicio que definió,
ponderó y justificó la implementación de dichas decisiones: singularizar en la
figura del docente la responsabilidad de las distintas problemáticas del Sistema
Educativo Mexicano.
Con base en los límites que impuso tal Reforma a los procesos de formación inicial,
continua y actualización de las y los maestros, en el presente artículo se sugiere el di-
seño de un Sistema Nacional de Desarrollo Profesional del Magisterio, que atienda
con pertinencia las necesidades de preparación más básicas de este sector y cuya
obligatoriedad ha estado señalada desde 1993 en la Ley General de Educación.
Como antesala a esta propuesta, además se revisan los principales retos y proble-
mas de las Escuelas Normales, así como las instancias dedicadas a la formación del
magisterio: la formación de formadores, la gestión, el financiamiento, entre otros.
Palabras clave: política educativa, formación de docentes, enseñanza superior.
Introducción
La Reforma Educativa de 2013 (RE13) tiene continuidades insoslayables con

el largo ciclo de reformas educativas inaugurado en 1992 con el Acuerdo Na-
cional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), al que le
siguieron en 2002 el Compromiso Social por la Calidad Educativa (CSCE) y
en 2008 la Alianza para la Calidad Educativa (ACE); pero se distancia de esta
tradición en la medida que intentó responsabilizar a las y los docentes por los
resultados de todo el Sistema. Esta decisión terminó por ubicar en el centro de
174
Reflexiones y rutas para la (re)profesionalización del magisterio
la Reforma el tema de la evaluación del desempeño docente y su impacto en

los aprendizajes de las y los estudiantes, mismo que está sujeto a discusiones
intensas, complejas y, desde luego, inacabadas.
Lo que resultó notable en la RE13 fue la apuesta por transformar tradiciones

institucionales profundamente arraigadas en la formación inicial y el desarrollo
profesional de las y los maestros de Educación Básica –como lo fue el progra-
ma de incentivos conocido como Carrera Magisterial (CM) –, que estaban
orientadas a fortalecer la calidad en los procesos del Sistema Educativo, susti-
tuyéndolas por otras propuestas enfocadas a impactar en los resultados. En este
sentido, resultan destacables las siguientes medidas:
A. Los egresados de las Escuelas Normales dejaron de tener ventajas sobre

los universitarios para ingresar al servicio docente;
B. Se canceló el programa de CM, que beneficiaba a poco más del 50% del
magisterio y que había logrado consolidar procesos de mejora sostenidos y
apreciados por la mayoría de los maestros;
C. Se condicionó la seguridad laboral de los docentes al resultado de sus

evaluaciones.
Cada una de estas medidas enfrentó retos difíciles de superar, ya que concen-
traron los costos y dispersaron los beneficios (Corrales, 1999). Con ello, las
acciones de la Reforma produjeron resistencia en los sectores afectados, que
recibieron menos a cambio de lo que tenían previamente:
A. La formación como normalistas, que había sido tratada como “profesión

de Estado”, perdió su razón de ser y quedó en una situación de franca des-
ventaja frente a otras carreras universitarias –cualquier profesional podría
ser docente de Educación Básica a partir de la Reforma–; en tanto que un
normalista sólo puede ser docente de Educación Básica, dado lo específico
de sus planes de estudio.
B. La CM representaba una ruta de crecimiento para los docentes; podían

incrementar significativamente sus ingresos con base en la superación pro-
fesional y el desempeño, sin tener que dejar el salón de clase, en lo que
175
se conoce como “escalafón horizontal”. A cambio de esto la RE13 ofreció

incentivos económicos sólo a los docentes con mejores resultados en su eva-
luación –una evaluación que inició como un examen y luego se enriqueció
con portafolios de evidencias, por cierto, no comprobables–. El monto y
alcance de estos estímulos no era conocido por los docentes ni tenía carác-
ter permanente. Es decir, el programa que pretendía “profesionalizar a los
docentes” terminó con el programa que, efectivamente, los profesionalizaba,
sin proponer otro medianamente equivalente, y
C. Otra contradicción de la RE13 fue retirar la seguridad laboral que te-

nían los docentes –como el resto de los trabajadores al servicio del Estado–,
amparados por el apartado B del Artículo 123. Sin hacerlo formalmente, en
los hechos se convirtió al personal docente en una especie excepcional de
empleados, en la medida que perdieron su derecho a mantener una plaza de
trabajo (que no sólo considera el ingreso, sino también la función). De igual
forma, las condiciones de trabajo para los docentes que ingresaron al servi-
cio después de la Reforma, estuvo sujeta a una literal y reiterada amenaza
de perder el trabajo “como consecuencia de la evaluación”. Nuevamente, el
discurso que pretendía impulsar la RE13 a favor de la profesionalización,
se materializó justamente en lo contrario: pérdida de derechos, precariedad
laboral, anulación de la voz del magisterio en la discusión de políticas edu-
cativas y laborales, incluso en la elección de sus programas de actualización.
Todo ello en medio de una campaña de desprestigio sobre las capacidades y
actitudes de las y los maestros, lo cual contribuyó también a su “desprofesio-
nalización” y el desgobierno del Sistema Educativo Mexicano (SEM).
Como puede observarse, el perjuicio directo a las comunidades normalistas, a

los docentes en servicio y a quienes les representaban en las comisiones mixtas
para tratar asuntos educativos y laborales resultó grave, notorio y directo. En
cambio, los beneficios a profesionales universitarios que pudieron, gracias a la
Reforma, concursar por una plaza docente; a los maestros que no podían acce-
der a mayores ingresos a través de CM (una escasa minoría, sobre todo luego
de la Reforma de 2011); y a las familias, que consideraron que estas medidas
podían favorecer la educación de sus hijos, eran inciertos, débiles y difusos –por
decir lo menos–; claramente insuficientes para servir de contrapeso a favor de
la Reforma. Así, la RE13 enfiló opositores críticos, al tiempo que contaba con
aliados escasos y poco o nada comprometidos.
176
La reforma de la profesionalización docente
Entre todos los factores que intervienen en el proceso educativo, los profesores
tienen un papel clave; lo que ellos hacen o dejan de hacer tiene un impacto
(favorable o desfavorable) en el aprendizaje de los estudiantes. Por ello han de
estar preparados profesionalmente para hacerse cargo de los nuevos retos y de-
safíos de la educación; además de asumir un compromiso moral y social, como
servidores públicos.
El resultado de su intervención en nuestra sociedad implica un alto nivel de se-

riedad, responsabilidad y profesionalidad. Así como el médico –por ejemplo–,
ambos llevan a cabo un proceso complejo y multifactorial; en este sentido, lo
que debemos esperar de estos especialistas, así como del Sistema a cargo de su
profesionalización, es que al final de su trayecto formativo egresen preparados
con un nivel de excelencia para servir con vocación a la gente, procurando…
A. Que su preparación haya sido ética, rigurosa y pertinente: así como se es-
pera que los médicos egresados tengan valores humanitarios y una sólida for-
mación, también lo deberíamos esperar de los profesionales de la educación.
B. Que estén actualizados y que sus conocimientos teóricos y prácticos, así

como sus actitudes y valores se continúen desarrollando a través de cursos,
foros, seminarios e investigaciones que les permitan jugar roles de apren-
dices, de enseñantes, de tutores y de científicos sociales, manteniendo un
diálogo constante con sus pares y comunidades académicas.
C. Que sean capaces de trabajar en colaboración con otros (docentes, pro-

fesionales de apoyo, directivos, padres de familia) para pensar y resolver los
problemas laborales que se les presenten, conformando redes o comunida-
des profesionales a nivel interinstitucional.
D. Que asuman una mayor autonomía en la toma de decisiones relacionadas

con el diseño y desarrollo curricular, adaptando el currículum para tomar en
cuenta el contexto sociocultural de la comunidad, así como las historias y
necesidades personales de sus estudiantes, brindando un enfoque integral a
la educación.
177
E. Que construyan una identidad profesional que refuerce su autoestima y

el reconocimiento social de la profesión.
Esta preparación se ofrece desde hace varias décadas en nuestro país a quienes
se forman en las universidades de mayor prestigio, cumpliendo perfiles y exá-
menes de ingreso desafiantes, mediante programas académicos acreditados y en
constante revisión; con una fuerte articulación entre la formación, investigación
y vinculación, con el entorno social; bajo la responsabilidad de docentes con
alto nivel académico y probada experiencia laboral, formando estudiantes or-
gullosos de su identidad profesional. No obstante, éstas características parecen
ausentes de la profesión docente.
Comparemos entonces. De acuerdo con Elacqua, et al. (2018) los estudian-

tes mexicanos que quieren ser ingenieros son poco más del doble de los que
quieren ser docentes; a diferencia de lo que opinan jóvenes de países con alto
desempeño educativo –como Corea del Sur, Japón, Finlandia y España– donde
más estudiantes aspiran a formarse como docentes, que como ingenieros. Para
el caso de los países latinoamericanos, una explicación general de esta preferen-
cia parece estar relacionada con el aspecto salarial:
Aunque esta labor [la docencia] cuenta con ventajas que no se dan en otros
ámbitos laborales, como mayor estabilidad laboral y periodos de descanso supe-
riores al promedio de los empleados, el nivel salarial es claramente un obstáculo
para atraer a los mejores candidatos (Elacqua, et al. 2018, p. 19)
Sin embargo, para el caso de México este argumento no parece tan contunden-
te: si los maestros de Educación Básica de Brasil, Chile y Perú ganan aproxima-
damente la mitad del promedio de otros profesionales, de acuerdo a este mismo
estudio (Elacqua, et al. 2018), los maestros mexicanos ganan el 83% del salario
profesional regular y, considerando el ingreso por las horas laboradas, éste su-
pera ligeramente el salario profesional promedio (113%). De manera que, para
el caso de México, el escaso atractivo de la profesión docente no parece estar
fuertemente relacionado con los ingresos profesionales esperados.
Por otro lado, la realización de estudios de Posgrado en las profesiones con ma-
yor prestigio social, por ejemplo, medicina (cuya organización sui géneris resulta
un modelo interesante) es organizada nacionalmente por medio de exámenes
178
de selección rigurosos; determinando cuotas para cada servicio de acuerdo a la

proyección de necesidades que tendrá el país; bajo reglas de colaboración claras
entre las instituciones educativas y las instituciones de salud; formando con
profundidad y paciencia a los futuros especialistas que atenderán la salud de
las personas y el desarrollo de la medicina en las instituciones educativas y de
salud. Sin embargo, prácticamente no existe similitud entre estos procesos y la
manera como se ofrecen e imparten los posgrados para docentes y directivos
escolares del país.
La docencia, profesión de Estado
¿Estas diferencias ocurren “a pesar” o “a causa” de que la formación inicial

de docentes de Educación Básica ha sido y es una tarea exclusiva del Estado
Mexicano? Al respecto, la Ley General de Educación (LGE) señala lo siguien-
te, con base en su Artículo 12:
Corresponden de manera exclusiva a la autoridad educativa federal las atribu-

ciones siguientes: I.- Determinar para toda la República los planes y programas
de estudio para la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal
y demás para la formación de maestros de educación básica, a cuyo efecto se
considerará la opinión de las autoridades educativas locales y de los diversos
sectores sociales involucrados en la educación en los términos del artículo 48;
[subrayado propio]. (Ley General de Educación, 1993, Art. 12).
El Artículo 48 de la LGE ordena revisar los planes y programas de la Educa-

ción Normal “al menos cada cuatro años” y otorga poco margen de autonomía
curricular a las autoridades educativas locales:
Las autoridades educativas locales, previa consulta al Consejo Estatal Técnico

de Educación correspondiente, propondrán para consideración y, en su caso, au-
torización de la Secretaría, previa opinión de la Secretaría de Cultura, conteni-
dos regionales que -sin mengua del carácter nacional de los planes y programas
citados- permitan que los educandos adquieran un mejor conocimiento de la
historia, la geografía, las costumbres, las tradiciones, los ecosistemas y demás as-
pectos propios de la entidad y municipios respectivos [subrayado propio]. (Ley
General de Educación, 1993, Art. 48).
179
La educación es un campo complejo, en constante desarrollo y actualización,

donde los contextos importan e influyen; por ello, la formación de profesionales
en campos similares al educativo se realiza en universidades, donde la investi-
gación es plural y especializada, las comunidades de estudio investigan para ge-
nerar nuevos conocimientos y dialogan para determinar cuándo, cómo, en qué
medida y en cuál sentido deben actualizar los planes y programas de estudio.
Por el contrario, de acuerdo con la Ley General de Educación, en el caso de la

profesión docente, este delicado proceso se ha dejado en manos de estructu-
ras burocráticas, fuertemente jerarquizadas, donde un reducido grupo decide el
rumbo de la formación inicial de los maestros en todo el país. La desventaja de
radicar las decisiones relativas a la formación de los docentes de Educación Bá-
sica en cuerpos y espacios burocráticos –frente a las profesiones universitarias y
sus tradiciones académicas– resulta clara…
I) Porque son organizaciones burocráticas, no académicas.

II) Porque sus recursos académicos, su nivel de discusión y crítica frente
al interés de la autoridad está fuertemente limitado: mientras que el fun-
cionario hace lo que se le ordena y aparece entre sus atribuciones; el aca-
démico indaga, fundamenta, dialoga, ensaya, yerra, está abierto a cambiar,
busca objetivos y crear nuevos conocimientos.
III) Porque la temporalidad de los funcionarios burocráticos es incierta y, ge-
neralmente, limitada y menor a la que logran los académicos, quienes se con-
vierten en expertos en sus temas gracias a años de estudio y especialización.
IV) Porque el mundo de los funcionarios y los académicos no se cruza
y, en consecuencia, se impulsan políticas y programas educativos desde la
administración que no consideran la perspectiva de los académicos o los
resultados de la investigación educativa.
La conclusión es evidente. La mayor parte de los países han migrado sus sis-
temas de formación inicial docente de las Escuelas Normales a facultades y
escuelas de educación, pedagogía o desarrollo humano enmarcados en sistemas
universitarios que cuentan con autonomía académica y tradiciones de pensa-
miento crítico e investigación notablemente más poderosas.
Ante la inminente abrogación de la RE13, cabe preguntarse si en el nuevo

capítulo que está por abrirse en el ámbito de la formación inicial docente, ¿pre-
180
valecerán las tradiciones vigentes en las actuales Escuelas Normales o se dará

cada vez más relevancia a tradiciones académicas parecidas a las universitarias?
Si bien la dicotomía entre ambas tradiciones puede analizarse de manera exhaus-

tiva; para los propósitos del presente artículo, se simplifica de la siguiente manera:
1.- La tradición normalista busca un saber hacer, para enseñar de manera

uniforme y generar igualdad desde la enseñanza, priorizando la función
del docente como “enseñante”; mientras que…
2.- La tradición universitaria busca un saber indagar, un saber investigar
para construir respuestas específicas a situaciones particulares; un saber
innovar para transformar la realidad.
Como podrá verse, en uno y otro caso hay fortalezas y oportunidades de mejora,
pero ninguna de estas tradiciones o modelos parece suficientemente adecuada
para atender las necesidades de profesionalización docente –es decir, formación
inicial y continua– en un Sistema Educativo que comprende poblaciones tan
desiguales, diversas y dispersas, como las que prevalecen en la realidad mexica-
na. En este contexto, se renueva y cobra cada vez más relevancia el debate sobre
la docencia y el magisterio como una profesión en permanente construcción.
Nuevos desafíos de la profesión docente
La aparente simpleza que marca el inicio de la profesión docente –improvisan-

do, capacitando y habilitando apenas técnicamente a los primeros profesores
que construirían el Sistema Educativo Mexicano del siglo XX–, impuso sobre
el magisterio un prejuicio que ha estado presente en algunas de las decisiones
más relevantes para su transformación. De hecho, fue hasta 1984 cuando el
perfil de la carrera docente pasó de técnica superior a licenciatura y se elevó a las
Escuelas Normales al rango de Instituciones de Educación Superior (IES), con
atribuciones para realizar actividades de docencia, investigación y vinculación.
No obstante, el sistema de formación inicial del magisterio que surgió de esa

decisión estuvo marcado por: i) la debilidad institucional de escuelas a las que
se pretendió convertir –por decreto y de un momento a otro– de instituciones
similares a bachilleratos (lo que se reflejaba en su estructura, filosofía, organiza-
ción y alcances) a IES, con las mismas funciones y tradiciones que éstas (Reyes
181
y Zúñiga, 1994); ii) condiciones académicas notoriamente desventajosas frente

al resto de la IES, y iii) la carencia de recursos materiales e infraestructura para
cumplir las nuevas tareas encomendadas.
Estas limitaciones, que han representado una continuidad, fueron reconocidas

tácitamente en la RE13, como una condición de desventaja –real o supuesta–
de las Escuelas Normales y de sus egresados frente a los universitarios en los
procesos de asignación de plazas docentes. De ahí que el articulado transitorio
de la RE13 consideró desarrollar un programa emergente para el fortaleci-
miento de las Escuelas Normales y establecer en los concursos de ingreso una
relación favorable con los egresados de estas escuelas, durante los dos primeros
años de aplicación de la Reforma.
Sin embargo, la mayor contradicción en este aspecto fue mantener la formación

de maestros de Educación Básica como una profesión de Estado, al tiempo que
se abrieron las oportunidades de ingreso a la docencia a través de concursos a
cualquier profesional.
En estas condiciones, ¿qué incentivos tienen los jóvenes bachilleres para ingresar
a escuelas que los formarán para una tarea, en lugar de estudiar en universidades
que les ofrecen profesiones que los forman para múltiples tareas, entre ellas, la
de ejercer la docencia en la Educación Básica y Media Superior?, ¿quiénes y por
qué optarían por una alternativa que parece claramente menos atractiva para
quien pretende formarse como un profesional exitoso y competente?
Otra contradicción del reciente proceso de Reforma fue incorporar al Servicio

Profesional Docente (SPD) a profesores de Educación Básica y de bachille-
rato, sin desarrollar previamente una estrategia de comunicación y desarrollo
entre ambos sistemas; aunque estén bajo la misma norma, unos y otros tienen
reglas, procesos e incentivos claramente diferentes. Mientras que la formación
de los docentes de Educación Básica está centralizada, la de docentes para la
Educación Media Superior carece de regulación y, como tal, es una profesión
inexistente, lo cual es grave si consideramos que generalizar este nivel educativo
con calidad y equidad es, con mucho, el principal reto para el desarrollo del país.
De ahí que la presión social y política sobre el Sistema Educativo, la pertinen-

cia de sus orientaciones y la calidad de sus resultados, plantea el imperativo de
182
actuar con relación a temas fundamentales, como lo son las políticas para la
profesionalización de los docentes (PPD).
El desarrollo de las reformas educativas –donde la necesidad de revisar y trans-

formar el perfil profesional y la práctica de los docentes se ha consolidado como
una de las demandas más poderosas para elevar la calidad de la educación– tie-
ne en la centralización de la autoridad federal una fuerte tensión: facilita los
procesos de diseño y toma de decisión, en tanto responsabilidad exclusiva de la
Secretaría de Educación Pública (SEP); a la vez que dificulta su implementa-
ción, en la medida que ésta debe ser desarrollada por cada estado.
El ejercicio de la profesión docente en el nivel Básico y Obligatorio es una

tarea compleja, demandante, con una ética y un ethos específico; marcado por
contextos de desigualdad, dispersión y diversidad, así como por la confluencia
de distintos tiempos y tradiciones.
Ser docente en México implica conectar esos contextos, sincronizar esos tiem-
pos y vincular esas tradiciones, para que la diversidad converja y coincida en un
proyecto de educación inclusivo; implica alcanzar una comprensión mínima,
coherente y ética de un mundo, y una época compleja; dominar herramientas
didácticas para lograr aprendizajes motivantes y significativos en cada estu-
diante; conectar las tradiciones diversas con la visión de un futuro común; edu-
car desde y para los valores de una nueva ciudadanía; educar desde y para el
máximo aprovechamiento de las tecnologías; desarrollar el pensamiento crítico
y la iniciativa de los estudiantes para responder a los desafíos de una sociedad
donde el conocimiento y la tecnología se renuevan a una velocidad inusitada.
Ser docente en este contexto, no puede ni debe ser una tarea fácil –como se ha
tenido la oportunidad de afirmar reiteradamente en otros espacios–. De ahí
que, en muchos países, la Educación Normal se movió a las universidades para
beneficiarse de la fortaleza académica de estas instituciones, de su flexibilidad
curricular, su libertad de cátedra y su enfoque hacia la innovación.
Tomar esta decisión en nuestro país podría ser costoso, sin duda, pero quizás
lo sea mucho más no hacerlo cuanto antes. Cabe aclarar que en este caso no
hablamos tanto de organizaciones (la universidad tal o cual), sino de tradicio-
nes. Específicamente la tradición universitaria articulada y enriquecida con la
183
tradición que viene de un normalismo centrado en la didáctica, en la vocación

de igualdad y justicia social; en el compromiso de estar donde se requiere un
docente, de fundar escuelas y comunicarse con sencillez con las comunidades y
padres de familia, reconociendo como su principal compromiso formar, antes
que informar; dialogar, antes que imponer.
No se trata, desde luego, de regresar al modelo del maestro misionero, dispuesto

a predicar antes que a educar; pero sí de reconocer que se trata de una profesión
con una profunda vocación humana y social, al menos en el nivel Básico y Obli-
gatorio. Así lo es, no sólo en contextos de desigualdad, diversidad y dispersión,
sino en cualquier contexto, dado que la educación pública modela éticamente
a la sociedad, le propone una identidad compartida, fundamenta los valores
y la práctica cotidiana de las relaciones democráticas, civiliza y humaniza las
relaciones entre personas.
En este sentido, resulta oportuno fundamentar y proponer políticas, programas

y estructuras de la formación inicial y continua para los docentes, que integren
las tradiciones universitaria y normalista –antes mencionadas– en una Política
de Desarrollo Profesional (PDP) que sea y se reconozca más importante que la
evaluación educativa, atendiendo al menos las siguientes condiciones:
A. Que articule e integre la formación inicial, la formación continua y la

superación profesional de los docentes en servicio, como lo establece la Ley
General de Educación en su Artículo 12, fracción VI.
B. Que amplíe su mirada a los procesos de formación y desarrollo corres-

pondientes a la Educación Media Superior (EMS).
C. Que diseñe, articule y gestione un sistema que dé cabida a las diversas

instituciones públicas abocadas a la profesionalización de los docentes (en-
tendida en un sentido amplio); con responsabilidades específicas para gene-
rar procesos de docencia, investigación, vinculación y divulgación de manera
colaborativa y transparente.
D. Que genere una arquitectura institucional congruente y eficaz, capaz de

optimizar la colaboración y complementación entre las instituciones locales,
regionales y nacionales abocadas a estos procesos.
184
Esta tarea –como se explica líneas más adelante– se puede realizar a través de la
creación de un Sistema Nacional de Desarrollo Profesional del Magisterio que
atienda el mandato del Artículo 20 de la propia Ley General de Educación:
Las autoridades educativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, consti-

tuirán el sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación
profesional para maestros que tendrá las finalidades siguientes: I.- La formación,
con nivel de licenciatura, de maestros de educación inicial, básica -incluyendo la
de aquéllos para la atención de la educación indígena- especial y de educación
física; II.- La formación continua, la actualización de conocimientos y superación
docente de los maestros en servicio, citados en la fracción anterior […] La reali-
zación de programas de especialización, maestría y doctorado, adecuados a las ne-
cesidades y recursos educativos de la entidad, y IV.- El desarrollo de la investiga-
ción pedagógica y la difusión de la cultura educativa. Las autoridades educativas
locales podrán coordinarse para llevar a cabo actividades relativas a las finalidades
previstas en este artículo, cuando la calidad de los servicios o la naturaleza de las
necesidades hagan recomendables proyectos regionales. Asimismo, podrán suscri-
bir convenios de colaboración con instituciones de educación superior nacionales
o del extranjero para ampliar las opciones de formación, actualización y supera-
ción docente [subrayado propio]. (Ley General de Educación, 1993, art. 20).
Desafíos de la formación inicial docente
La responsabilidad de la formación inicial de los docentes para la educación

preescolar, primaria y secundaria en México ha recaído históricamente en las
Escuelas Normales –tanto públicas como privadas– cuyos programas, políticas
y normatividad, desde el año 2005 han sido regulados por la Secretaría de Edu-
cación Pública (SEP) a través de la Dirección General de Desarrollo Profesio-
nal para Profesionales de la Educación (DGESPE).
Como instituciones estratégicas para la formación de los futuros docentes, en

las últimas dos décadas, las Escuelas Normales han sido objeto de diversas polí-
ticas públicas para su fortalecimiento y consolidación: Programa para la Trans-
formación y el Fortalecimiento Académico de las Escuelas Normales (PT-
FAEN), Plan Estatal de Fortalecimiento de la Educación Normal (PEFEN),
Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas
(PROMIN) y, recientemente, el Plan de Apoyo a la Calidad Educativa y la
Transformación de las Escuelas Normales (PACTEN).
185
Sin embargo, la condición de las Escuelas Normales del país es claramente des-
igual. Hoy en día conforman un mosaico diverso e inequitativo en términos de
infraestructura física, condiciones laborales, planta académica, logros académi-
cos y población estudiantil. Las Escuelas Normales del país están en diferente
etapa de desarrollo; hay instituciones consolidadas y otras que están en franco
inmovilismo desde hace más de una década.
A continuación, se ofrece una caracterización de la problemática general de las
instituciones formadoras de docentes que retoma las conclusiones de trabajos
realizados, principalmente, por el Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación (INEE), así como entrevistas personales con profesores y directivos
de Escuelas Normales.
Los formadores de formadores

En medio del cambio social, el docente de las Escuelas Normales asume un
doble papel que suele entrar en tensión: el primero, más ligado a su profesión
como transmisor de saberes, prácticas y valores socialmente relevantes; y el se-
gundo, referido a su profesionalidad como promotor de cambios y factor de
ajuste entre las generaciones. De 1992 a la fecha, la atención de estos desafíos
ha estado en el centro de las reformas a la Educación Normal.
Así, en 1992, se sentaron las bases para la transformación de la Educación

Normal y se impulsó el Programa para la Transformación y el Fortalecimien-
to Académicos de las Escuelas Normales (PTFAEN, 1996) con cuatro líneas
acción: i) transformación curricular; ii) actualización del personal docente; iii)
elaboración de normas de gestión institucional, y iv) mejora de la planta física
y el equipamiento.
Como resultado del Compromiso Social por la Calidad de la Educación

(CSCE), celebrado en 2002, se emitió el Programa de Mejoramiento Insti-
tucional de las Escuelas Normales Públicas orientado a instalar procesos de
planeación estratégica por cada una de las escuelas, articulados en programas
para el fortalecimiento de la Educación Normal en cada una de las entida-
des federativas y alineando la entrega de recursos adicionales a la planeación y
avance de estos proyectos de mejora.
En el marco de la Alianza por la Calidad de la Educación, durante 2008, se

comenzó con la evaluación de 979 de los programas educativos y de la gestión
186
institucional en las Escuelas Normales, para lo cual se crearon Comités Inte-

rinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), lo que
derivó en el diseño del Programa de Mejoramiento de Profesorado (PROMEP)
–implementado para el resto de las IES desde 1998– y orientado a fortalecer
la calidad académica de las Normales a través del reconocimiento de profeso-
res “con perfil deseable” para impartir Educación Superior y la formación de
Cuerpos Académicos, donde los profesores desarrollasen líneas de generación y
divulgación de conocimientos, como ocurre en los espacios universitarios.
Como resultado, en los últimos años, la habilitación profesional de los profe-

sores de las Normales (estudios de maestría y posgrado) pasó de 14.6% en el
ciclo escolar 2000-2001, a 40.4% en el ciclo escolar 2015-2016. No obstante,
más del 50% de los formadores de formadores no tienen estudios de posgrado
(Medrano, Ángeles y Morales, 2017).
Los docentes de muchas de estas instituciones tienen condiciones laborales

inadecuadas para el cumplimento de los objetivos institucionales. De acuerdo
con Medrano, Ángeles y Morales (2017), sólo 38.4% de los docentes de Escue-
las Normales públicas en el ciclo escolar 2015-2016 tenían Tiempo Completo.
Como consecuencia de la cultura y las condiciones institucionales, los docentes
focalizan su actividad académica en la docencia; mientras que la actividad in-
vestigadora tiene un carácter marginal.
Asimismo, hay una limitada oferta de programas de desarrollo profesional orien-

tada a mejorar el conocimiento y competencia profesional para el desarrollo de
funciones sustantivas como la docencia, investigación, innovación, difusión del
conocimiento y uso de las tecnologías en la academia, la gestión y la investigación.
Por último, a pesar de la normatividad vigente, los mecanismos para el ingreso

y promoción de los docentes de Escuelas Normales son laxos y –en varias oca-
siones–, responden más a intereses gremiales y de grupos político-sindicales,
que a las necesidades institucionales y de mérito académico. La problemática
anterior se agrava para el caso de los directores de las Escuelas Normales, cuya
promoción directiva no siempre se debe a méritos académicos, con las previsi-
bles consecuencias en la gestión institucional.
187
Los planes y programas de estudio

Como ya fue señalado en párrafos previos, los planes y programas de estudio
de las Escuelas Normales son atribución exclusiva de la Secretaría de Edu-
cación Pública. El carácter centralizado del diseño curricular otorga poco
margen de autonomía a nivel estatal e institucional, lo que dificulta la con-
textualización de la formación profesional de los futuros docentes, es decir, se
cuenta con un currículum “uniforme” para la formación inicial de profesores
que habrán de trabajar en contextos geográficos, culturales, económicos y
sociales muy diversos.
Aunque en las últimas décadas el enfoque de la educación inclusiva se ha

posicionado en el discurso pedagógico, la formación profesional para educar
en y para la diversidad tiene un carácter marginal en el plan de estudios y, en
menor medida, en la concreción de dicho enfoque en las aulas de las Escuelas
Normales.
Las licenciaturas que ofertan las Escuelas Normales son generalmente de mo-
dalidad escolarizada, proponen el acercamiento paulatino a la práctica profe-
sional del primero al séptimo semestre y la práctica intensiva en un centro
escolar asignado al estudiante en el octavo semestre. Sin embargo parece que
el impacto de este proceso de vinculación con la práctica en la formación pro-
fesional de los normalistas es muy limitada, entre otras razones, porque: i) las
prácticas de gestión y de docencia que encuentran o “vivencian” en este proceso
de vinculación con la práctica educativa son muy tradicionales y ii) por la fal-
ta de personal académico que tenga el perfil profesional que se requiere para
acompañar a los estudiantes en este proceso.
Por otra parte, las Escuelas Normales están sujetas a la dispersión y saturación
de actividades (participación en fiestas cívicas, honores a la bandera; festivales,
actividades co-curriculares como danza, canto, etc.), hecho que juega en contra,
porque no permite consolidar muchos procesos ni profundizar en los conteni-
dos de la formación profesional.
Los estudiantes
A nivel nacional, la dimensión de la Educación Normal ha ido en disminución.
En los últimos tres sexenios se registra una baja de 56% de matrícula, 10.1% de
docentes y 27.7% de escuelas.
188
Tabla 1. Dimensión de la Educación Normal en México 2001-2013.
Sexenio Matrícula Docentes Escuelas

2001-2002 200931 17336 655
2006-2007 142257 15336 472
2012-2013 108555 15602 460
Fuente: elaboración propia con información de Subsecretaría de Educación Superior (SES), 2013.
Un dato significativo, consignado por el INEE es el siguiente
…[tras] el primer y el segundo concursos ordinarios para el Ingreso al Servicio en la

EB [Educación Básica]. Los resultados mostraron deficiencias en cuanto a los perfi-
les idóneos y su falta de cumplimiento tanto de Escuelas Normales como [del resto
de las] IES. (Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación [INEE], 2015).
Lo anterior, impulsó a dicha autoridad para emitir un conjunto de recomendacio-

nes (directrices) para orientar los procesos de formación inicial de los docentes des-
de la perspectiva de una mayor contribución de dichas figuras, al incremento de la
calidad de la enseñanza en las escuelas públicas de Educación Básica. El diagnósti-
co para la construcción de estas recomendaciones se resume en el párrafo siguiente:
En el marco de la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE), en 2008 se

llevó a cabo el primer Concurso Nacional para el Otorgamiento de Plazas Do-
centes (30% acreditó el examen de 80 566 aspirantes). En 2009, de un total de
81 490 aspirantes de nuevo ingreso, 22.8% obtuvo el nivel «aceptable», 72.7%
requirió participar en «procesos de nivelación académica», y 4.5% obtuvo un
resultado de «no aceptable». Además, de egresados participantes de un total de
824 instituciones públicas y privadas, en 93 de ellas ninguno logró acreditar el
examen nacional (INEE, 2015).
Otro dato que llamó la atención fueron los resultados de los exámenes aplica-
dos a los normalistas al término del séptimo semestre, justo antes de iniciar su
práctica profesional. Durante tres años analizados por el INEE, se constató que
al menos un tercio de los estudiantes tuvieron un logro académico insuficiente.
Financiamiento y gestión
Pese a algunos esfuerzos de vinculación, las Escuelas Normales a nivel nacio-
nal y estatal funcionan de manera aislada, desarticulada, independiente de sus
189
pares; lo que tiene consecuencias negativas en la optimización de los recursos

materiales, financieros y humanos. Incluso, se dan casos en los que en una ins-
titución, el personal académico y administrativo puede superar numéricamente
a la población estudiantil.
En general, las Escuelas Normales operan con un déficit presupuestal. Fuera de

los apoyos para el pago de nómina, la mayoría no cuentan con recursos para la
gestión de los servicios educativos que ofertan. Por otra parte, la distribución
de los apoyos es inequitativa. Las Escuelas Normales que tienen mayores nece-
sidades suelen ser aquellas que no logran hacer un buen ejercicio de planeación
estratégica y, en consecuencia, no consiguen los apoyos que requieren para im-
pulsar proyectos de mejora institucional.
Muchas Escuelas Normales no cuentan con personal académico y adminis-

trativo de carrera, sino comisionado de otras instancias de las Secretarías de
Educación Estatales. Aunque las Escuelas Normales diseñan planeaciones es-
tratégicas a través de las cuales obtienen recursos para el desarrollo de proyec-
tos; falta dar seguimiento a la construcción de estos planes estratégicos.
En síntesis, los principales problemas y retos de las Escuelas Normales están en:
A. La conformación y estabilidad laboral de su planta docente.
B. El conocimiento y competencia profesional de los formadores de docentes.
C. La autonomía de las autoridades estatales para la toma de decisiones.
D. La regulación de la matrícula estudiantil.
E. Las brechas entre instituciones de formación inicial docente, públicas y

privadas.
F. La diversidad y desigualdad de las Escuelas Normales a nivel estatal, en

términos de relación numérica personal-alumnado, planta laboral, infraes-
tructura física y logro académico.
190
Los desafíos de la formación continua
El conocimiento y competencias profesionales que los docentes requieren para

la enseñanza, la gestión y la investigación inician de manera “formal” en su eta-
pa de preparación para profesores de Educación Básica y se desarrolla a lo largo
de su carrera profesional.
Una idea positiva de la RE13 fue establecer la necesidad de apoyar la incorpo-

ración al servicio de los docentes noveles, al menos, durante los dos primeros
años de ingreso o cambio de actividad. Esto se conecta con la posibilidad de
trazar rutas de desarrollo diferenciadas que respondan al interés profesional
de los docentes, por ejemplo, enfocadas a especializarse en la docencia, inves-
tigación, innovación, asesoría técnico-pedagógica, tutorías o gestión escolar y
directiva. Todas ellas funciones relevantes y necesarias para el desarrollo de un
Sistema Educativo integral y robusto. En México, la formación continua de
los docentes de Educación Básica se caracteriza por (Trejo y Martínez, 2008):
A. La escasa institucionalización de los procesos de formación continua

y superación profesional, derivada de la laxitud de la norma y la partici-
pación no articulada de los diversos actores.
B. La desarticulación entre las instituciones encargadas de la formación

continua.
C. La insuficiencia de la oferta formativa.
D. El carácter endogámico de la formación continua con poca partici-

pación de las IES.
Hay dos etapas relevantes que definen las políticas educativas en materia de
formación continua durante las últimas dos décadas:
1. El Programa Nacional para la Actualización y Actualización de los

Maestros (PRONAP).
2. El Sistema Nacional de Formación Continua y Superación Profesional
(SNFC y SP).
191
El PRONAP tuvo en la creación de las Centros de Actualización de Maes-

tros (CAM), instalados en todas las entidades federativas, un espacio principal
desde el cual se diseñó y se operó la oferta formativa para todos los profesores
del país. La posterior creación del SNFC y SP abrió la participación de las IES
en el diseño y desarrollo de los programas de formación continua que estaba
monopolizado por los CAM.
En este sentido, el SNFC y SP se propuso dar respuesta a tres grandes desafíos

(Trejo y Martínez, 2008):
A. Regular y articular de manera sistémica los servicios de actualización,

capacitación y superación profesional para los maestros de Educación
Básica desde los sectores público y privado, a fin de impulsar el desa-
rrollo de los profesionales de la educación con las competencias que
demanda el siglo XXI.
B. Asegurar a todos los maestros de Educación Básica oportunidades

para emprender procesos de actualización, capacitación y superación
profesional de alta calidad para impulsar una cultura del desarrollo pro-
fesional constante y mejorar su función educativa.
C. Consolidar las condiciones institucionales para la formación con-

tinua de los docentes como un servicio educativo regular, con calidad,
equidad y pertinencia en todas las entidades federativas.
El Sistema se concibió como una estrategia articuladora de las instancias esta-

tales y nacionales de formación continua de los profesores de Educación Bá-
sica, a nivel nacional y local. Tres fueron las estrategias a través de las cuales se
concretó el SNFC y SP:
1. La participación de las IES en la oferta en la formación continua de los

maestros de Educación Básica.
2. La conformación del Catálogo Nacional de Formación Continua y sus
correspondientes Catálogos Estatales.
3. El incremento al presupuesto de formación continua de los estados a
través de reglas de operación.
192
La conformación del Catálogo Nacional de Formación Continua y sus co-

rrespondientes Catálogos Estatales constituyeron un esfuerzo importante para
mejorar la calidad de la oferta de capacitación, actualización y superación pro-
fesional de los docentes en servicio, mediante la participación de Instituciones
de Educación Superior nacionales y estatales de prestigio (Universidad Autó-
noma de México, Instituto Politécnico Nacional, Instituto Tecnológico y de
Estudios Superiores de Monterrey, Sociedad Matemática Mexicana, Acade-
mia Nacional de Ciencias, Universidad Autónoma de Nuevo León, Universi-
dad Autónoma de Sonora, por citar algunas).
Uno de los ejercicios de evaluación para medir el impacto del Catálogo Nacio-
nal de Formación Continua fue realizado por la Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económicos, a través de la Encuesta Internacional sobre
Docencia y Aprendizaje (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos [OCDE], 2010); en dicho documento se presentaron las siguien-
tes conclusiones:
A. Los cursos de formación continua no siempre fueron relevantes para

sus necesidades ni fueron ofrecidos cuando se necesitaban en sus estados.
B. Las necesidades de formación para responder a los estudiantes con ne-

cesidades de aprendizaje especiales, enseñanza en entornos multicultura-
les y la asesoría a los estudiantes, no parecen ser prioridades del Catálogo.
C. Insuficiencia de formación continua para profesores principiantes,

tutores o para docentes que desean ser directores y pocas oportunidades
para ofrecer formación colectiva en las escuelas basada en las realidades
y necesidades de éstas.
D. El tiempo promedio para el desarrollo profesional en México tiene más

del doble de días que el número promedio de TALIS (34, comparado con
el promedio TALIS de 15 días).
E. El programa más común de desarrollo profesional en el que participa-

ron los docentes mexicanos fue el de “Cursos y talleres” (94%).
193
F. México tiene el porcentaje más alto de docentes que reportó que les
hubiera gustado haber recibido más desarrollo profesional del que reci-
bieron (80%).
G. El porcentaje de docentes mexicanos no preparados, según la opinión

de los directores de escuelas para quienes este punto es un factor que obs-
taculiza el aprendizaje, es casi el doble del promedio de los demás países
participantes (el 64%, comparado con el promedio TALIS del 38%).
H. Las opciones de desarrollo profesional se encuentran dispersas entre

diversos proveedores y organizaciones.
I. La oferta de desarrollo profesional debe diversificarse y hacerse más co-

herente y relevante para las necesidades de las escuelas. El esfuerzo actual
por aumentar la importancia del Catálogo Nacional debe prolongarse, así
como ampliar y apoyar las oportunidades de desarrollo profesional basado
en las necesidades de la escuela.
La reforma de la profesionalización docente
Como hemos dado cuenta, en los últimos años se realizaron diagnósticos so-
bre la formación inicial y continua de los docentes y, a partir de ellos, se han
propuesto líneas de actuación para su transformación. En esa perspectiva, el
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (2018) plantea las si-
guientes directrices para mejorar las políticas de formación y desarrollo profe-
sional docente:
A. Redefinir conceptualmente el desarrollo profesional docente, así

como el marco para su operación institucional, a partir de un enfoque
integral, participativo y contextualizado.
B. Fortalecer la rectoría de la autoridad educativa en materia de forma-

ción y desarrollo profesional docente, así como las capacidades institu-
cionales en los ámbitos federal y local.
194
C. Garantizar el funcionamiento del Servicio de Asistencia Técnica a la

Escuela, reforzando la pertinencia, la equidad y la calidad de las activi-
dades de apoyo, acompañamiento y asesoría técnica pedagógica.
D. Afianzar la relación entre formación, acompañamiento y evaluación

de los docentes para la mejora de su práctica profesional.
E. Fortalecer la organización profesional, la vocación y la identidad de

los docentes para consolidar su función como agentes estratégicos de
cambio educativo y social
En este mismo sentido, y más allá de los problemas estructurales del desarrollo
profesional de los docentes, es posible mejorar su formación inicial y continua
a través de concretar en la práctica algunas ideas clave que provienen de la
investigación educativa y de la experiencia innovadora de instituciones forma-
doras de docentes (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura [UNESCO], 2006):
A. La práctica profesional como eje del desarrollo del conocimiento y

competencias para la docencia.
B. La contextualización como referente fundamental en la pertinencia

del currículum.
C. La investigación y la innovación educativa como política y cultura

institucional.
D. Gestión institucional incluyente y liderazgo (enfoque de abajo hacia

arriba).
E. La conformación de comunidades o redes de aprendizaje.
F. Impulso de modalidades más autónomas de aprendizaje a través de

las TIC.
G. Aprender a enseñar en y para la diversidad.
195
A la luz de las ideas desarrolladas en los apartados anteriores, es evidente la

necesidad de replantear de manera más profunda los sistemas para la formación
inicial y continua de los docentes e impulsar alternativas innovadoras, a fin de
construir políticas y programas más efectivos para su desarrollo profesional.
La Reforma Educativa y la creación del Servicio Profesional Docente vino a

complicar aún más el escenario; dado el carácter homogeneizador, centralizado y
burocrático de la formación docente asumido en el proyecto reformista. “Refor-
mar la reforma” resulta insuficiente frente al rechazo que la RE13 suscitó entre
el magisterio. Abrogarla, implica construir alternativas para los principales ejes
que planteó –independientemente del desarrollo alcanzado–, en este caso para
el Servicio Profesional Docente (SPD) y la reforma de la Educación Normal.
Asimismo, debe incluir otros aspectos no tratados por la RE13, como son:
A. El fortalecimiento de modelos educativos para la población de me-

nores recursos: comunitario, indígena, telesecundaria y telebachillerato.
B. El desarrollo de niveles poco y mal atendidos:

• La educación inicial.
• La educación para adultos: alfabetización, alfabetización digital
y educación a lo largo de la vida.
• La educación técnica profesional.
C. El desarrollo de competencias transversales para el siglo XXI: pen-

samiento lógico-matemático, habilidades digitales, inglés, emprendedu-
rismo, educación financiera, educación para una vida saludable, educa-
ción para la paz y la ciudadanía activa.
D. El bienestar y la salud de los estudiantes.
E. La participación social en la educación.
Cada uno de estos puntos debe tener una alternativa de atención congruente en
el ámbito de la profesionalización inicial y continua de las y los docentes; una
oferta formativa que propicie el desarrollo integral de un Sistema Educativo
cuyos temas son cada vez más versátiles, pero también cada vez más urgentes.
196
En síntesis
Reformar la RE13 abre una valiosa oportunidad para modelar un sistema in-
tegral de profesionalización docente que articule y armonice los procesos de
formación inicial, formación continua y superación profesional de las y los
maestros, considerando, al menos, los siguientes elementos:
A. Modelar un perfil ideal de las figuras educativas en servicio, como

referente para su formación, desarrollo y evaluación.
B. Recuperar algunos procesos exitosos que estaban institucionalizados en

el sistema, como antecedente o anclaje de las innovaciones que proponga.
C. Generar una propuesta de valor relevante para la sociedad, la educa-

ción y el magisterio.
D. Diseñar un sistema de incentivos (individuales y colectivos) para el

desarrollo y el desempeño profesional de los maestros de Educación
Básica en servicio.
E. Representar un proceso parcialmente obligatorio pero, en esencia,

aspiracional: una oportunidad de desarrollo profesional (académico, or-
ganizacional y económico) para las y los maestros.
Para lograrlo, será necesario construir un amplio consenso entre la sociedad, el

magisterio y el gobierno a favor de una mejora educativa “que depende de todos
alcanzar”. De ahí que la creación del sistema que mandata el artículo 20 de la
Ley General de Educación –al que podríamos denominar Sistema Nacional
de Desarrollo Profesional del Magisterio–, implica sumar todos los recursos
de organización, capacitación e infraestructura disponibles en las instituciones
federales y estatales para articular la formación inicial y continua de docentes,
con perspectivas y prácticas innovadoras.
Implica también diseñar una nueva arquitectura institucional que atienda la

gradualidad de los trayectos y la complementariedad de las instituciones res-
ponsables de la formación inicial y continua de las y los maestros, entendiendo
197
que es imprescindible superar tradiciones que mantienen anclados estos pro-

cesos fundamentales, para poner al Sistema Educativo a la altura del presente.
Será necesario impulsar una agenda más amplia de profesionalización docente;

incorporando nuevos ámbitos de formación como la educación inicial, la edu-
cación comunitaria y la educación desde la estructura de las familias, a lo largo de
la vida y, desde luego, la formación en los nuevos enfoques que demanda la Edu-
cación Básica y la Educación Media Superior (aprendizaje autónomo, educación
para la sostenibilidad, educación en y para la diversidad, educación socioemocio-
nal). Asimismo, debemos diversificar la profesionalización de los docentes, des-
de su etapa inicial de formación, en las variadas y complejas tareas o funciones
que demanda el Sistema Educativo (docencia, asesoría y tutoría pedagógica;
gestión escolar y directiva; investigación; innovación e intervención educativa).
El objetivo es generar un sistema distinto de formación docente inicial y con-

tinua: más abierto, flexible, pertinente, crítico e innovador, capaz de generar y
divulgar conocimiento, ubicando a la profesión docente en un nivel de exigen-
cia que corresponda a la relevancia social que requiere alcanzar en el siglo XXI.
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199
Construyendo la carrera docente en México
Gustavo López Montiel
Resumen
En el presente texto se revisan las características de los modelos de formación

docente implementados en México desde la administración de Miguel de la
Madrid hasta la Reforma Educativa de 2013, valorando los límites y alcances
de cada uno de ellos, para posteriormente esbozar una propuesta que plantea
compaginar, tanto los intereses de la autoridad educativa como los del magiste-
rio en su conjunto, así como las necesidades del Sistema Educativo.
El esquema de formación desarrollado parte del reconocimiento de que las

personas construyen capacidades e intereses diferenciados a lo largo de sus ca-
rreras, que pueden llevarles de un espacio a otro, manteniendo condiciones que
les permitan seguir aportando a los procesos de aprendizaje que no tienen que
ver únicamente con el aula, sino con actividades fuera de ella. Finalmente, se
propone plantear este esquema como una estrategia de administración de per-
sonal docente, que impacte a la educación en su conjunto.
Palabras clave: formación de docentes, administración de la educación, política

educacional.
Introducción
En los años 2013 y 2014 se emprendieron reformas en diversos espacios de

la acción pública en México como la energía, telecomunicaciones, política y
gobierno, etc. Una de las áreas de mayor controversia es la educación, donde
el escenario es complejo, debido a la multiplicidad de actores e intereses que
confluyen en ella, además de que es una de las banderas políticas más relevantes
para partidos, organizaciones, sindicatos, etc. ( Juárez y Salinas, 2014).
En ese sentido, la relación entre el gobierno y los maestros ha sido una de las
más conflictivas históricamente, no únicamente por la gran cantidad de inte-
reses que se mueven en ella, sino por las distintas políticas de administración
200
de recursos humanos que se han instrumentado, para dar sentido a la relación

formal con el magisterio (Cuenca, 2005).
A lo largo de las diversas experiencias en que esa relación se ha dado, sólo

en el caso de la Carrera Magisterial se construyeron incentivos asociados a la
formación docente, ligados a compensaciones económicas por las actividades
concluidas que fortalecieran la carrera de las y los maestros, que redundaba en
la forma en que se daba la experiencia y el logro educativo en las áreas de acción
más específicas, como el salón de clase.
La reciente Reforma Educativa modificó dicha relación, centralizando los ele-

mentos más relevantes de la relación con los maestros, generando otros incen-
tivos ligados a la administración de personal más básicos, como la asistencia a
clases y el desempeño, con base en un proceso de evaluación con diversas eta-
pas, entre otros aspectos fundamentalmente administrativos, desincentivando
los mecanismos de formación o de construcción de carrera docente (Martínez
y Guevara, 2015).
En ese sentido, los sistemas de administración de personal docente no han

estado ligados a la idea del desarrollo de una carrera para las y los maestros,
en las distintas áreas de desarrollo que pueden tomar. Si bien el trabajo más
importante de las y los maestros se da frente a grupo, no es la única condición
en que eso ocurre, pues hay otras vías en que el trabajo docente se desarrolla
cotidianamente.
Los modelos planteados hasta ahora no han atendido los temas de profesio-
nalización del magisterio ni la posibilidad de que las y los maestros puedan
desarrollar una carrera en el espacio que, de mejor manera, cumpla con sus
expectativas, habilidades e intereses profesionales. Es por ello que –con base en
la experiencia observada– se propone un esquema que pueda compaginar, tanto
los intereses de la autoridad educativa como los del magisterio en su conjunto,
tomando en cuenta sus diferencias.
El servicio civil y la administración del personal docente
Es importante ubicar la forma en que la profesionalización se ha desarrollado

en el contexto de las reformas al sector público en los años recientes. Dichas ac-
201
ciones han recibido la atención de quienes analizan la práctica gubernamental,

para ubicar tendencias y resultados de los procesos de cambio, tanto en países
en desarrollo como en aquellos con sectores públicos más consolidados y con
mayor experiencia, donde la educación es un elemento fundamental de análisis.
El servicio civil se construye y responde a una lógica que combina eficiencia y

eficacia en el trabajo, evaluación, desarrollo y construcción de insumos de legiti-
midad en la acción gubernamental a partir de la evaluación que se hace del per-
sonal. Corresponde a una forma de administración distinta a un simple sistema
de contratación, control y seguimiento de recursos humanos (Dussauge, 2002).
No es un sistema que asegura a toda costa el empleo de sus integrantes, tal y como
lo hace un sindicato, que fue el esquema en el que funcionó la Carrera Magiste-
rial, pues en su administración participaba la organización sindical. Tampoco es
un sistema basado en la discrecionalidad, sino en la objetividad del trabajo y los
resultados que se obtienen con respecto a los objetivos originalmente planeados.
Bajo un sistema de servicio civil, se conforma una integración entre objetivos

organizacionales, procedimientos y mecanismos para alcanzarlos; y desarrollo
de los recursos humanos. Esto es lo que podríamos llamar profesionalización
del personal, que se ubica como elemento determinante en el avance organiza-
cional en términos del cumplimiento de sus objetivos y los de las personas que
lo integran (Zuvanic y Iacoviello, 2010).
Un sistema civil de carrera se compone de cuatro aspectos fundamentales que

cumplen una función determinante en el desarrollo del mismo: incorporación,
formación, desarrollo, evaluación y promoción. El fracaso en uno de ellos im-
plica un problema para la generación de los productos que el sistema debe
generar. En el caso de la Carrera Magisterial, la incorporación, la evaluación
y la promoción no estaban completamente planteadas en el contexto de un
esquema de servicio civil (Mascott, 2003).
En un primer momento la organización debe tener perfectamente claros sus

objetivos, misión y visión, para que en función de ellos pueda conformar una
plantilla de profesionales que sean capaces de hacer eficientes y eficaces los pro-
cedimientos, a partir de los que dichos objetivos sean alcanzados y así generar
insumos de legitimidad.
202
El servicio civil es un modelo de administración del personal en el sector pú-

blico, pero en México se ha instrumentado de manera segmentada y con poco
éxito. En el sexenio de Miguel de la Madrid se estableció una Comisión Inter-
secretarial del Servicio Civil que se generó como un instrumento de la presi-
dencia para su creación, pero no se realizaron acciones que tuvieran permanen-
cia ni impacto en el largo plazo, por lo que pasaron dos sexenios más hasta que
se retomara el asunto, en el contexto de las necesidades para la construcción de
condiciones de bienestar.
El Programa para la Modernización de la Administración Pública (PRO-

MAP) de Ernesto Zedillo, incluyó algunos aspectos de profesionalización, pero
no fueron incorporados en acciones específicas. En el caso de la profesionali-
zación de los maestros, se buscó implementar mecanismos que fortalecieran la
instrumentación de la reforma en el sector, que en ese momento descentralizó
los servicios educativos.
Hasta ahora, los sexenios de Miguel de la Madrid y de Vicente Fox han sido
los periodos donde más se acentuó la preocupación sobre varios temas de la
administración pública federal y, de manera particular, sobre la profesionaliza-
ción de los servidores públicos. Distintas acciones fueron realizadas en ambas
oportunidades con impactos diferenciados, aunque fue en el segundo donde
los alcances fueron mayores, particularmente en lo que se refiere al diseño e
implementación de un Servicio Profesional de Carrera que incorporó a la línea
media de la administración central de la estructura federal.
Pero también cuando se acordó el fortalecimiento de un mecanismo de relación

institucional mediado por la Carrera Magisterial, que funcionó como un meca-
nismo de administración basado en méritos, fundamentalmente de formación
académica, permitiéndole al personal docente incrementar sus ingresos de ma-
nera significativa en relación con sus esfuerzos de actualización.
En el caso del servicio civil federal el modelo fue casi desmantelado en su totali-
dad durante el sexenio de Felipe Calderón; implicaba límites para la libre desig-
nación de plazas, además, se duplicó la estructura administrativa al construirse
cargos paralelos a aquellos del servicio civil. De la misma forma, los esfuerzos
por implementar servicios a nivel estatal y municipal, así como en el Congreso,
se han visto opacados y poco se ha materializado. En el sexenio de Enrique Peña
203
Nieto, el servicio sólo sirvió como un mecanismo de formalización de cargos

que no generó impacto relevante en la forma en que el gobierno funcionó.
La Carrera Magisterial
Un espacio donde se estableció un servicio civil de manera tenue es el educa-

tivo. Tenue porque en el origen no llevó ese nombre, y porque existen aspectos
propios de la situación del magisterio en México y en el Sistema Educativo
Nacional, que no lo hicieron un servicio civil en forma, pero que su estructura
se acerca mucho a una experiencia de ese tipo. El sistema de la Carrera Ma-
gisterial implementado en 1993, pero con retroactividad a 1992, en el Sistema
Educativo Nacional en México tuvo, en la práctica, un esquema cercano al
servicio civil de carrera.
La Carrera Magisterial no implicaba este mecanismo de selección, pero con la

Reforma de 2013-2014 se incorporaron elementos de selección y evaluación
para la permanencia, mismos que han sido cuestionados ampliamente. Sin em-
bargo, hay un elemento que implica el desarrollo de las personas que integran el
servicio, mismo que, en el caso de la Carrera Magisterial o el modelo posterior,
no se han construido como elementos reales que compaginen el interés de las
personas con el sistema.
La noción de desarrollo en un servicio civil permite conformar la integralidad

de las personas y generar las posibilidades de evolucionar en áreas distintas a las
que se han profesionalizado, con similar margen de éxito. De la misma forma,
genera estímulos al trabajo, así como a la búsqueda de mejores condiciones de
desempeño y de vida en general, lo que influye en el ánimo de las personas. De
esta manera, el servicio civil se conforma como un sistema de administración
de personal donde las cuatro etapas son relevantes, conformando un marco de
acción y reglas que determinan el comportamiento, y desempeño de los involu-
crados, ligándolos con los objetivos organizacionales.
La carrera docente
¿Cómo podemos construir un esquema que administre –en el contexto de la

profesionalización– al personal docente que atiende a las escuelas públicas de
Educación Básica, que pueda generar incentivos positivos, pero, además, forta-
204
lezca la carrera de las y los maestros en distintas trayectorias que den sentido a
su desarrollo, involucrando herramientas de formación, consolidación y trans-
ferencia del conocimiento acumulado a otras instancias del esquema educativo
y personas que forman parte de él? (Torres y Serrano, 2007).
En esta discusión se deben tomar en cuenta los elementos aportados por dis-
tintos actores, pero fundamentalmente las y los maestros. Nuestro diagnóstico,
es que no existen mecanismos sistematizados que nos permitan saber qué es
lo que las y los maestros quieren, cómo ven su carrera, qué buscan durante y al
final de ella, cómo plantean su relación con el subsistema o modalidad a la que
pertenecen, así como su relación con la organización sindical que representa sus
intereses, su posición con respecto a la comunidad que sirven, su relación con
sus colegas o contrapartes, etc.
Los mecanismos de administración del personal docente se organizan de ma-

nera vertical y buscan generar espacios de control basados en incentivos ne-
gativos, como las sanciones por inasistencia u otros elementos, que han sido
avalados incluso por el mismo sindicato de maestros. Esta condición ignora la
voz del personal docente, cuyas necesidades tienen diferencias, no únicamente
por la entidad o región en que viven o sirven, sino por las condiciones en que
prestan el servicio para el que se les contrató.
No es necesario decir que el esquema educativo tiene deficiencias serias, entre ellas
la misma administración del personal docente, pero una de las más apremiantes
es que no se ha generado una discusión sobre lo que la carrera docente implica.
En ese sentido, se plantea un modelo donde se privilegia la labor docente, pero

en el contexto de las mismas aspiraciones de las y los maestros, a partir de su
trabajo cotidiano. Como parte de ello, es también importante identificar las
necesidades del sistema educativo, en términos del modelo educativo impe-
rante, los perfiles de egreso de los distintos niveles escolares, así como el logro
educativo que se espera en cada uno de ellos.
De manera que podemos perfilar una propuesta de modelo de carrera docente

que evolucione la relación entre las y los maestros, la autoridad educativa, los
padres de familia y otros actores sociales, en una condición equitativa donde
los intereses de cada espacio puedan reflejarse. Un esquema flexible y acorde a
205
las condiciones sociales actuales es fundamental para renovar el compromiso

del personal docente, más allá de las pretensiones sancionatorias que se han
generado recientemente.
La actividad docente
En primer lugar, debemos reconocer que la actividad docente tiene diversas

aristas que no se refieren únicamente a las clases frente a grupo. Si bien este es
el aspecto más relevante de un docente –y todas y todos deberían pasar por él–,
no todo el personal se dedica a impartir clases frente a grupo.
En ese sentido, la actividad docente se refiere a distintas labores que apoyan y

convergen en las clases frente a grupo, donde la generación de concimiento es
fundamental. Pero, para que eso ocurra, debieron haber pasado distintas acti-
vidades que le dan sentido a dicha actividad. Por ejemplo, los mecanismos de
apoyo técnico-pedagógico entre pares para poder realizar distintas actividades
relacionadas con el currículum o bien, los aspectos administrativos que le dan
sentido al trabajo escolar.
En todos los casos, dichas actividades están relacionadas con docentes que no
necesariamente están frente a grupo, pero cuya actividad converge con aquellas
que sí lo están. Entonces, dichas acciones generan diversos mecanismos que,
integrados, apoyan el proceso de enseñanza y permiten el logro educativo de
los alumnos.
Si la actividad docente es variada y no se refiere únicamente a las actividades

frente a grupo, ¿por qué seguir asumiendo que las y los docentes deben desa-
rrollar una carrera que esté ligada a ese espacio? Lo anterior, cuando existe una
gran cantidad de docentes cuya actividad es fundamental para la consecución
de los objetivos de aprendizaje (Díaz, Martínez, Roa y Sanhueza, 2010).
Por ello este esquema reconoce las diversas actividades que las y los docentes
desarrollan de manera cotidiana, pero que, además, resultan importantes en la
forma en que asumen su carrera en el espacio educativo. Es decir, el apoyo téc-
nico pedagógico y las actividades administrativas, o de investigación, son rele-
vantes para que se desarrollen objetos de aprendizaje que generen experiencias
significativas entre los alumnos en el salón de clase.
206
En ese sentido, la actividad docente es la fuente de los diversos componentes de

la carrera docente. Es también relevante mencionar que no todas las maestras
y maestros están frente a grupo durante toda su vida, sino que van asumiendo
distintas funciones, dependiendo no únicamente de sus intereses, sino de las
necesidades del propio sistema educativo en el que participan. En ese sentido,
una maestra frente a grupo, puede dedicar algunos años de su vida a apoyar
técnicamente a sus colegas o desarrollar actividades administrativas, sin que eso
quiera decir que sus labores de docencia se han suspendido.
Trayectorias docentes
Se pueden identificar cuatro grandes trayectorias en que se agrupan las prin-

cipales actividades que determinan la carrera docente: 1) docencia; 2) apoyo
técnico pedagógico; 3) administración; e 4) innovación, investigación y trans-
ferencia de conocimiento. Las y los docentes, realizan actividades usualmente
en la primera y, dependiendo del desarrollo de su carrera, se vinculan a las otras
tres, pero entonces se establece una división entre quienes se asumen como
“docentes” frente a grupo y quienes hacen “otro” tipo de actividades, aunque en
realidad, todas y todos son maestros.
El plantear como actividad fundamental la docencia, inhibe el desarrollo de otras

trayectorias de vida en que las y los docentes pueden involucrarse dependiendo
de sus intereses, habilidades, formación, etc., aunque en general las áreas están
vinculadas a incentivos económicos, según sus características administrativas.
De la misma forma, para la autoridad educativa es más fácil desarrollar única-

mente una vertiente, porque tanto la administración como la formación, los in-
centivos, etc., se concentran en un mismo modelo, reduciendo costos y recursos
para el efecto, pero coartando la libertad de las y los maestros para decidir su
trayectoria, en un proceso de desarrollo docente que debería ser abierto, poten-
cializando las capacidades y posibilidades de aportación de cada persona en el
proceso educativo.
En el contexto de un modelo basado en trayectorias diferenciadas, se pueden

generar un conjunto de experiencias de desarrollo para el personal, que permi-
tan avanzar en la forma en que se construyen espacios de mayor profesionali-
zación docente, profundización en sus habildades, así como un mecanismo más
207
consolidado que dé certeza del proceso formativo a lo largo del tiempo, con la
posiblidad de hacer más eficiente la administración de los recursos destinados
a la consolidación docente.
En ese sentido, este modelo de administración del personal docente podría

aplicar a distintas dimensiones educativas, como la Educación Básica, la Edu-
cación Media Superior y las Normales, puesto que en ellas se desarrollan las
acciones que este modelo analiza, aunque en distintas maneras. En particular,
la Educación Media Superior y las Normales se han organizado más desde la
perspectiva de la Educación Superior, por lo que hay una parcialización hacia la
investigación, pero resulta relevante poder redesarrollar enfoques alternativos,
que permitan expresar de mejor manera las características de estos tipos de
educación como distintos a la Superior.
Bases del modelo
Para pensar en un modelo basado en trayectorias, se debe romper con la idea

de que un docente únicamente lo es cuando está frente a grupo porque –como
hemos mencionado– también hay actividades de desarrollo académico que no
se realizan frente a las y los alumnos, pero que resultan determinantes para que
su proceso educativo sea exitoso.
Pensar en trayectorias implica interiorizar la idea de libertad de desarrollo do-

cente que las personas, en el contexto del Sistema Educativo, tienen para poder
asumir de manera responsable sus objetivos profesionales, en el contexto de un
abanico de opciones sobre las cuales pueden desarrollarse. Si bien el proceso
frente a grupo es fundamental para comprender la forma en que se desarro-
llan los procesos educativos y de aprendizaje en los alumnos a lo largo del
tiempo, con el objeto de construir nuevos contenidos pedagógicos y objetos de
aprendizaje; la carrera docente no puede desarrollarse únicamente en un salón,
sino que las y los profesores deben tener otras experiencias que amplíen su
perspectiva del proceso de aprendizaje, para poder comprender su complejidad.
Si bien el diseño del proceso de aprendizaje (desde el currículum y hasta los

objetivos de aprendizaje, evaluaciones, retroalimentación, materiales, etc.) pasa
por la pedagogía y se transfiere a las y los maestros para que puedan aplicarlo
en el salón de clase, existe una desvinculación entre ambas dimensiones que
208
se debe más a una condición de control administrativo, que a una necesidad

realmente pedagógica donde los distintos actores estén involucrados para com-
prender los insumos y procesos en su conjunto.
Este modelo, entonces, parte del supuesto de que las distintas actividades del
aprendizaje no deben estar monopolizadas por grupos o ideas en torno a for-
mas específicas de hacer las cosas, sino a partir del hecho de que las personas
construyen capacidades e intereses diferenciados a lo largo de sus carreras, que
pueden llevarles de un espacio a otro, manteniendo condiciones que les per-
mitan seguir aportando a los procesos de aprendizaje que no tienen que ver
únicamente con el aula, sino con actividades fuera de ella.
Otro aspecto importante, resulta del hecho de que la vocación docente no se

expresa de la misma forma en el trayecto de vida profesional, ya que, si bien la
base tiene que ver con las clases frente a grupo, no necesariamente el contacto
con el grupo es igual todo el tiempo. Por ejemplo, las y los docentes no siem-
pre desarrollan las mismas estrategias de aprendizaje; depende de la forma en
que los grupos y las y los niños dentro de ellos se expresan, por lo que si esas
condiciones no son constantes, la práctica docente tampoco tiene que serlo en
la misma forma.
Es por ello que un modelo rígido de administración del personal docente, pen-
sado únicamente en el contexto simple de la docencia frente a grupo, deja fuera
una buena parte de las prácticas, experiencias e intereses que representan, pre-
cisamente, la riqueza del personal y su aporte a los procesos de aprendizaje en
la Educación Básica.
Otro aspecto adicional tiene que ver con los mecanismos asociados a la forma-
ción, tanto profesional como especializada, de las y los docentes en el contexto
de su experiencia. Un sólo trayecto formativo no desarrolla las habilidades que
las y los docentes requieren en el contexto de su trabajo, no únicamente frente
a grupo, sino también en el contexto de las condiciones en que desarrollan
otras actividades como la planeación, el diseño de actividades, la gestión de los
recursos, etc.
En ese sentido, la construcción de un esquema de formación docente que in-

corpore distintas habilidades, no únicamente en términos pedagógicos o didác-
209
ticos, sino de comprensión de sus grupos, o de las y los alumnos en particular,

así como estrategias de resolución de conflictos, habilidades de gestión, pla-
neación, comunicación, control de procesos, evaluación no educativa, etc., es
fundamental para que puedan aportar valor de mejor manera a su trabajo.
Al igual que distintas trayectorias de desmpeño docente son relevantes, tam-

bién lo es un esquema de formación, no únicamente de habilidades profesiona-
les, sino también especializadas para el desarrollo de sus actividades en espacios
no necesariamente docentes.
Este modelo busca abrir las posibilidades de desarrollo de las y los docentes,
más allá de lo que hasta la fecha se ha asumido como parte de la actividad
fundamental del magisterio. En buena medida, la administración de personal
docente está ligada a supuestos que los asumen de esa manera, por lo que la
Carrera Magisterial fue una oportunidad importante para construir procesos
de formación de acuerdo a los intereses de los profesores, así como de las nece-
sidades del servicio.
A partir de la discusión anterior, se plantean entonces un conjunto de cuatro

grandes vertientes de desarrollo docente, con base en las actividades más signi-
ficativas que el personal realiza, pero que, además, requieren de conocimiento
de la práctica educativa, no únicamente en el salón de clase, sino en otros es-
pacios de desarrollo que atraen el interés de las y los maestros, más allá de su
actividad básica frente a grupo.
La propuesta que se esboza parte del supuesto de que existe flexibilidad en el

desarrollo profesional docente, asimismo, se enfoca de acuerdo a los intereses
de las y los maestros, y a las necesidades del servicio, ya que el acceso a las
distintas vías estaría necesariamente ligado a un esquema de administración
del personal docente distinto al que se mantiene hasta el momento, cuyos su-
puestos parten de una concepción de la educación que no es funcional a las
necesidades actuales.
A partir de la construcción de este modelo también se podría replantear, no úni-

camente la relevancia del espacio de la carrera docente, sino revalorizar lo que
implica la figura del docente ante la comunidad, la autoridad educativa y, fun-
damentalmente, ante la o el maestro en sí, pues se abrirían opciones que hasta
210
el momento sólo son posibles por la forma en que los profesionales del servicio
asumen su carrera de manera personal, más allá de la imagen institucional.
Trayectoria docente
En este esquema se plantea una trayectoria básica, que sería el espacio funda-
mental y más concurrido de la carrera docente en general. Un maestro o maes-
tra docente es una persona profesional en la actividad educativa, cuyo desarrollo
se basa en las actividades del proceso enseñanza-aprendizaje, usualmente frente
a grupo o coordinando equipos de trabajo que están frente a grupo, pero cuya
responsabilidad básica es la atención a las y los alumnos en la escuela.
Esto va acompañado de la creación de objetos de aprendizaje que sean signifi-

cativos para las y los alumnos, apoyándoles en el desarrollo de sus habilidades y
procesos cognitivos, asumiendo capacidades de liderazgo, construyendo inno-
vación, utilizando tecnologías en sus actividades cotidianas, involucrando a las
y los alumnos con las actividades de la comunidad y estableciendo mecanismos
de vinculación entre las organizaciones de su sociedad, con respecto a la escuela.
En esta trayectoria no podemos ubicar a todos en un mismo espacio, sino que, de-
pendiendo del mismo desarrollo profesional, se construyen niveles sobre los cuales
se avanza, a partir no únicamente de los logros en el contexto de la escuela, sino
también en la forma en que ese proceso hace madurar la práctica docente, gene-
rando maestras y maestros que pueden desarrollar y apoyar a otras y otros maes-
tros para desarrollarse; fundamentalmente en el contexto de la misma escuela.
En ese sentido, las y los maestros con más experiencia marcan espacios de lide-
razgo en un esquema institucionalizado de trabajo, donde puedan colaborar y
apoyar en el desarrollo de otras personas que estén más abajo en su experiencia
o que busquen el apoyo de quienes están en un nivel mayor, debido a los incen-
tivos que se pueden generar dentro de la misma administración del avance en
la trayectoria.
Es decir, la base de esta trayectoria es la escuela y el trabajo de primera mano

con las y los alumnos, pero no repitiendo los libros de texto o los objetivos de
aprendizaje del plan de estudios, sino generando sentido a los contenidos que
comprenden dichos documentos, para generar competencias que permitan a las
y los estudiantes resolver problemas, expresarse, comprender, criticar, etc.
211
La trayectoria docente es, entonces, uno de los espacios más relevantes de de-
sarrollo de las y los maestros, tal vez el básico en muchos sentidos, pero no es
sobre el que se mantienen a lo largo de su vida. De hecho, la práctica docente se
ha entendido históricamente en el sentido planteado aquí pero, como lo hemos
mencionado, no es el único ni el espacio de desarrollo más relevante que se
tiene en el magisterio.
Trayectoria de gestión educativa

A pesar de que el nombre de esta trayectoria pueda parecer de menor valía, en
realidad no lo es. Una buena parte de las actividades que se realizan frente a
grupo, o en apoyo a quienes están frente a grupo, no se entiende sin las acti-
vidades de gestión que otros docentes realizan, poniendo en práctica diversas
habilidades, pero que no podrían realizar si no hubieran estado frente a grupo
en algún momento de su práctica profesional.
Las y los directores, supervisores, coordinadores, etc., realizan actividades de

gestión educativa, con base en su comprensión de lo que ocurre en el salón de
clase y en la escuela, estableciendo un mecanismo de intermediación entre la
autoridad educativa y las y los docentes que están en la vertiente educativa de
manera cotidiana.
Sin embargo, sus habilidades son distintas, porque además de conocer el proceso
de aprendizaje, generan las condiciones necesarias –en términos fundamental-
mente de insumos– para que dicho proceso se pueda realizar de manera efectiva.
Entre otras cosas, quienes realizan la gestión educativa, tienen compentencias

de liderazgo en un espacio mayor al de la escuela: pueden coordinar grupos de
docentes, establecer objetivos, plantear estrategias, administrar recursos, reali-
zar planeación en el contexto de su espacio de desarrollo, evaluar, coordinar ac-
tividades en espacios más amplios, generar vinculación con grupos sociales, etc.
Aunque todas esas actividades parten del supuesto de que su objetivo funda-
mental sigue siendo la actividad docente, que otras y otros maestros desarro-
llan de manera cotidiana. Igual que en la trayectoria anterior, plantear diversos
niveles en el contexto de esta trayectoria es fundamental, porque los grados de
“madurez” que se van alcanzando en estas actividades tienen que ver también
212
con la forma en que se desarrollan competencias que van haciendo más com-
pleja la práctica cotidiana de la gestión.
Trayectoria técnica-pedagógica
Además de las dos trayectorias planteadas anteriormente, podemos ver que hay
otro grupo de docentes que, también con base en su experiencia frente a grupo
en algún momento, escogen la posibilidad de apoyar a otras u otros docentes,
en el desarrollo de la actividad frente a grupo.
En buena medida, apoyan desarrollando competencias pedagógicas y didác-

ticas, en el contexto no únicamente de los esquemas formales planteados por
la autoridad educativa y la administración del personal, sino que les apoyan
también en la construcción de nuevas habilidades en el contexto de la práctica
educativa cotidiana.
La comprensión de los contenidos de los planes y programas de estudio, las es-

tratégias didácticas para aproximarse a diversas realidades en el salón de clase, la
construcción de objetos de aprendizaje, el planteamiento de espacios de innova-
ción, la generación y desarrollo de prácticas de liderazgo, la alineación con respec-
to a las intenciones educativas, estrategias desarrolladas tanto por los equipos de
gestión como por la autoridad educativa para el impacto en el salón de clase, etc.
De esta forma, plantear esta actividad de apoyo a las y los docentes es relevan-
te dentro del contexto de las vertientes de desarrollo docente que generan un
impacto determinante a la actividad educativa. Sin la construcción de grupos
de apoyo técnico, las capacidades de las y los docentes se verían limitadas por la
forma en que se desarrolla su práctica cotidiana, sus condiciones laborales y la
disponibilidad de recursos para desarrollar competencias técnicas que permitan
el mejoramiento de su práctica educativa.
Quienes se ubiquen en este contexto de apoyo técnico, también habrán pasado

en algún momento de su desarrollo profesional por el espacio del aula y la es-
cuela, ya que sin esos conocimientos, no tendrían la posiblidad de comprender
el objeto final de la práctica educativa ni los procesos a partir de los cuales las y
los alumnos interiorizan conocimientos y desarrollan competencias de acuerdo
a los planes educativos.
213
De la misma forma, en otras vertientes hay docentes técnicos que tienen dis-
tintas competencias por la manera en que han desarrollado su práctica, pero
también por las distintas vertientes de innovación que se van desarrollando, con
base en el propio proceso de fortalecimiento del proceso educativo, además, por
los lineamientos y tendencias que la misma autoridad educativa adopta, como
parte de sus procesos de avance y evolución de la actividad educativa.
Existe personal de apoyo técnico a las actividades docentes que también pue-
den entrar en esta vertiente de desarrollo, debido a las actividades que realizan,
pero también a la posibilidad de poder estructurar, a partir de ella, una carrera
que les permita ser incorporados a los procesos de construcción de la activi-
dad educativa, en un contexto de pares y no como extraños al desarrollo de la
misma. Por ejemplo, quienes desarrollan actividades de trabajo social, atención
psicológica, laboratoristas, etc., contribuyen al logro educativo, colaboran en el
desarrollo de objetos de aprendizaje, toman parte de los procesos de evaluación,
son parte de los procesos de grupo que se desarrollan en colaboración con las y
los docentes, por lo que también son fundamentales para la actividad educativa
en su conjunto, así como de logro de las y los alumnos.
Finalmente, esta trayectoria exige de procesos permanentes de actualización y

de procesamiento técnico de los objetivos, estrategias, intenciones, objetos, etc.,
que marcan el aprendizaje de las y los alumnos. Si bien los procesos son parte
de la forma en que el espacio educativo evoluciona gracias a la experiencia acu-
mulada, los avances científicos y la adopción de dichos mecanismos por parte
de la autoridad educativa, el papel de esta trayectoria de docentes es funda-
mental porque son quienes procesan dichos avances y los aterrizan a realidades
empíricas y cotidianas que el cuerpo docente enfrentan en el salón de clase de
manera recurrente.
Trayectoria de innovación y fortalecimiento docente

La última trayectoria que se propone no necesariamente existe actualmente
como parte de las actividades docentes pero, en la práctica, existen diversas
experiencias de innovación en el espacio educativo que resultan relevantes para
fortalecer, sistematizar y hacer avanzar la práctica docente que se realiza en las
otras trayectorias.
214
Por ejemplo, cuando una maestra o maestro desarrolla, con base en tecnología,
aplicaciones que pueden ser utilizadas para mejorar las competencias de las y
los alumnos en alguna materia en particular, usualmente utiliza dicha innova-
ción en su salón de clase, con los límites que eso implica. Si tiene suerte, tal vez
se pueda compartir con otras maestras y maestros en la misma escuela, impac-
tando a un grupo mayor de estudiantes.
El problema es que la innovación educativa no es necesariamente una activi-

dad que se valore, debido a la rigidez del propio sistema, misma que ya se ha
planteado anteriormente, puesto que no hay incentivos para que se realice y,
cuando se hace, no hay incentivos que la premien, más allá de lo que hacen los
responsables de gestión en el contexto de las propias escuelas.
Sin embargo, la investigación y la innovación educativas son actividades funda-

mentales del trabajo docente, porque son precisamente las y los maestros frente
a grupo quienes pueden desarrollar dichos espacios de innovación, ya que se
dan cuenta de las carencias de las metodologías actuales, pero también de las
ventajas que podrían obtenerse a partir de la introducción de dichos procesos
de innovación, a otros espacios de formación.
Entonces, la innovación es parte fundamental de las actividades docentes, por

lo que la construcción de una trayectoria en ese sentido, que permita a las y los
docentes sistematizar las experiencias propias, pero también las ajenas en el
contexto de los procesos educativos en el salón de clase, permitiría una expan-
sión y fortalecimiento de dichas experiencias a otros salones de clase, escuelas,
estados, etc., impactando determinantemente en lo que ocurre en el aula.
Quienes realizan innovación pasan no únicamente por el salón de clase, sino

también por los procesos de gestión o, incluso, de apoyo técnico a sus pares, lo que
les permite tener una perspectiva más amplia del proceso educativo, pero tam-
bién lo suficientemente real como para pensar en la planeación o los recursos que
dicha innovación implicaría en el contexto de su transferencia al salón de clase.
Conclusión
El proceso educativo tiene distintas vertientes sobre las cuales las y los docentes
en México se desarrollan. La forma en que opera el sistema de administración de
215
personal, pero también la estrategia de desarrollo docente que mantenemos, no

permiten una perspectiva amplia sobre los intereses y las distintas etapas del desa-
rrollo de las y los maestros como profesionales, pero también como personas que
buscan diversas experiencias a lo largo de su vida, para darle sentido a su trabajo.
Es por ello que, con base en los planteamientos esbozados, se propone un es-
quema de administración de personal docente, basado en un sistema de trayec-
torias que abran la posibilidad a las y los maestros de poder escoger aquella ver-
tiente sobre la cual quisieran desarrollarse a lo largo de su experiencia educativa.
En ese sentido, se plantean cuatro trayectorias sobre las cuales podrían cons-
truirse áreas de desarrollo docente, pero también la posibilidad de tomar en
cuenta a las y los maestros sobre sus intereses a lo largo de su vida, la forma en
que maduran, sus experiencias en los distintos espacios educativos, etc., dando
paso a un sistema más flexible y acorde a las necesidades del servicio, pero tam-
bién de los intereses y formación de sus sujetos más importantes.
Plantear este esquema como una estrategia de administración de personal docente

implicaría romper con la lógica que se tiene en la actualidad, así como adoptar una
perspectiva distinta sobre el maestro, su función, su valía, dignidad y capacidad de
desarrollar, por sí mismo, un esquema que realmente impacte a la educación.
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de https://publicaciones.icap.ac.cr/images/PDF-REVISTA/revista-58-59/
laura_zuvanic.pdf
217
Evaluación educativa y equidad social
José Jaime Poy Reza
Resumen
En el presente capítulo se revisa el concepto de evaluación y los límites que im-

pone la manera en que ha sido entendida en el marco de las distintas reformas
–entre ellas la de 2013–, la cual se ha circunscrito al desempeño docente, dejan-
do de lado los demás factores que inciden en el proceso enseñanza-aprendizaje.
En este sentido, el autor sostiene que el proceso evaluativo debe tener como
fundamento el contexto, que marca la diferencia y especificidad de cada co-
munidad educativa; pues sólo partiendo de este elemento la información es
equitativa y relevante para la escuela y la comunidad.
Asimismo, el autor presenta las características de la evaluación centrada en la

equidad, cuyos resultados evidencian lecciones estratégicas para orientar a los
responsables de la toma de decisiones e informar a las audiencias interesadas
a través de evidencias válidas, confiables, creíbles y útiles; todo ello con el pro-
pósito de analizar de manera crítica los resultados alcanzados por el Sistema
Educativo, determinando así la mejor vía para el proyecto de mejora continua
de la educación pública.
Palabras clave: evaluación de la educación, democratización de la educación,

calidad de la educación.
Marco introductorio
Es incontrovertido que el sistema nacional de evaluación educativa debe adap-

tarse al contexto socioeconómico de la comunidad donde se encuentra inserto,
teniendo en cuenta tanto la filosofía educativa, como el modelo pedagógico que
lo debe orientar, potenciando el hacer, el ser y el saber en un plano significativo,
lo que promueve la formación integral del educando, tal y como lo señala el
Artículo Tercero Constitucional.
218
La referida educación integral se sustenta en la idea de un desarrollo equili-

brado y armónico, de tal manera que la evaluación educativa no debe circuns-
cribirse al desempeño docente, sino que debe involucrar todos los factores que
inciden en el proceso enseñanza-aprendizaje y, en el caso de las personas, debe
complementarse con el desarrollo de habilidades y la integración de valores,
expresados a través de actitudes.
La función esencial de la educación consiste en conferir a los seres humanos

la libertad de pensamiento, juicio, sentimiento e imaginación para alcanzar su
pleno desarrollo y ser artífices de su destino (Delors et al., 1996), teniendo
presente la complejidad de sus compromisos como individuos y como parte de
la comunidad, sustentada en los cuatro pilares de la educación, en torno a los
aprendizajes fundamentales que la UNESCO formuló para la educación del
siglo XXI: aprender a conocer, adquiriendo instrumentos para la comprensión;
aprender a hacer, para poder influir sobre su entorno; aprender a vivir juntos,
para participar cooperativamente en todas las actividades humanas y aprender
a ser, que aglutina a los anteriores, aunque entre todos ellos se da una corres-
pondencia y complementariedad (Delors et al., 1996).
Partiendo de que el contexto constituye el primer elemento estructural de

cualquier institución y –primordialmente– de las educativas, y de que nos en-
contramos en un continuum cultural de escenarios cada vez más cambiantes y
complejos, el contexto marca la diferencia y especificidad de cada comunidad
educativa, la cual queda caracterizada por los diferentes escenarios y su inte-
racción social.
Función de la evaluación educativa
La función básica de la evaluación educativa consiste en proponer planes de

mejoramiento que permitan aprovechar las experiencias significativas, a partir
de los resultados de la referida evaluación del Sistema, derivada del trabajo
reflexivo y participativo de la comunidad escolar, ayudando a enriquecer, con-
textualizar, mejorar y dar respuesta a las inquietudes y requerimientos trazados
por la referida comunidad.
La evaluación educativa debe abarcar tanto lo que se refiere a los objetivos,

como a los procesos y los resultados, esto es, todos los aspectos relacionados
219
con la escuela. La evaluación como proceso dialógico y sistémico debe generar

impacto, tanto en los docentes como en los dicentes, en el equipo directivo y
en la comunidad (Federación internacional fe y alegría, s.f.). El enfoque de la
evaluación debe ser (Federación internacional fe y alegría, s.f., pp. 19 y 20):
♦♦ Multidimensional: toma en consideración los resultados, los procesos

educativos, la estructura y los recursos del centro y el contexto.
♦♦ Participativo: requiere el involucramiento de todos y todas en el análisis
de esa información.
♦♦ Democrático y transparente: es fundamental consensuar las interpreta-
ciones y las prioridades.
Una visión reduccionista de la evaluación que se limite a considerar los resulta-

dos finales –como indicadores de calidad– no contribuye, definitivamente, a la
mejora de la calidad de la educación; por otra parte, es preciso un enfoque mul-
tidimensional en las dimensiones que son básicas: contextos, recursos, procesos
y resultados (Federación internacional fe y alegría., s.f.).
Los requerimientos
Requerimos de una evaluación que ayude a aprender de manera estructurada,

relevante, emancipadora, autónoma e integral, bajo la conducción de docentes
con experiencia en Educación Básica; de no ser así, no tiene sentido practicarla.
Si no está destinada a comprender el proceso como se ha descrito y sólo con-
cluye como “idóneo” o “no idóneo”, convierte este importante proceso en una
simple y pobre calificación dicotómica.
La trascendente actividad desarrollada por los profesores de Educación Básica

y Media Superior adecuadamente valorada, a través del desempeño real en su
centro de trabajo y en su actividad cotidiana, propicia –en los hechos– una ca-
pacidad crítica del trabajo realizado y se convierte en un insumo fundamental
para la importante acción de autoevaluación.
Es evidente que no se debe ir directamente a la ponderación de resultados a

partir de un examen al docente, siendo el medio menos indicado para mostrar
el poder, ya sea del profesor ante el alumno o de la autoridad educativa ante el
220
docente; hacerlo así es el mayor síntoma de debilidad e incompetencia –y en los

hechos– pervierte y distorsiona la evaluación, la cual:
… no debe reducirse a un ejercicio de control sobre el evaluado que consiste en la

comparación, la clasificación, la jerarquización, o incluso la discriminación. Por el
contrario, la evaluación debe estar encaminada a la mejora de la práctica educa-
tiva y fundamentarse en el compromiso de todos y todas con el conocimiento y
la reflexión. Solo si la evaluación genera comprensión y participación, es posible
obtener mejoras educativas. (Federación internacional fe y alegría, s.f., p. 19).
El proceso
“La validez del conocimiento evaluativo se demuestra a través de su capacidad

para asignar valoraciones” (Bisquerra, 2009, pp. 445-426) integrales y científi-
cas; su credibilidad se pone de manifiesto por su capacidad de orientar la mejo-
ra de lo evaluado; sus resultados deben permitir la optimización de programas,
procesos e instituciones; debe estar orientada a la mejora continua de la calidad
educativa; debe, además, proporcionar información a efecto de reducir la incer-
tidumbre, dando respuesta rápida y precisa a cuestiones prácticas y preguntas
relevantes, ya que a través de ella es posible juzgar la eficacia y el mérito de
una política educativa, prever evidencias acerca de sus efectos, identificar los
aspectos exitosos del proceso, así como sus fortalezas y áreas de oportunidad,
asegurando la calidad y el progreso de los objetivos planteados, además de do-
cumentar, no sólo los éxitos, sino los fracasos y errores del proceso.
Debe quedarnos claro que la evaluación es un proceso sociopolítico, colaborati-

vo y de enseñanza-aprendizaje que debe identificar con claridad las demandas
y preocupaciones de los implicados. Metodológicamente, pueden señalarse dos
propósitos para la evaluación:
♦♦ Retroalimentar el proceso de planificación, es decir, analizar, medir y

apreciar con el fin de elaborar recomendaciones sobre el modelo educativo.
♦♦ Establecer un proceso de planificación continuo y permanente, me-
diante el cual es factible obtener información acerca del referido modelo,
considerando la realidad de la escuela dentro del contexto socioeconómico
de la zona de influencia, establecer mecanismos de participación, utilizar
estudios e investigaciones específicas y proporcionar información relevante,
confiable, oportuna y suficiente a las audiencias interesadas.
221
Es importante la consideración de indicadores de evaluación, ya que estos son

los instrumentos que permiten medir la progresión hacia las metas. Para cons-
truir indicadores se requiere:
I) Establecer las definiciones estratégicas como referentes para la medición; II)

establecer las áreas de desempeño relevantes a medir; III) formular el indicador
y describir su fórmula de cálculo; IV) validar los indicadores aplicando crite-
rios técnicos; V) recopilar los datos; establecer las metas o el valor deseado del
indicador; VI) señalar la fuente de datos o medios de verificación; establecer
supuestos y observaciones; evaluar creando referentes comparativos y juicios, así
como comunicar e informar el desempeño logrado (Armijo, 2009, p. 6).
El modelo educativo
Un modelo educativo es un patrón conceptual a través del cual se esquematizan

las partes y los elementos curriculares. Es evidente que tanto su vigencia como
su utilidad dependen del contexto social, a ello obedece que orienta los elemen-
tos determinantes de la planificación didáctica.
Un modelo educativo debe incluir, entre otros aspectos: la apertura intelectual, el

sentido de responsabilidad, el conocimiento de sí mismo y el trabajo cooperativo.
El modelo educativo en Educación Básica debe privilegiar a las personas, funda-
mentalmente al alumno, ubicándolas como protagonistas centrales del proceso
enseñanza-aprendizaje, así el educando se apropia de los contenidos de su inte-
rés, llegando a transformarlos de acuerdo a su sentir y experiencia, posibilitando
–a partir de la conducción docente– su interacción dinámica con el entorno.
Es así como a partir del diálogo pedagógico es factible encontrar el sentido

de lo que se aprende; sólo de esta manera el conocimiento adquiere signifi-
cado e importancia. En el ejercicio cabal de nuestra tarea –con fundamento
en nuestros conocimientos y experiencia– es factible propiciar el desarrollo de
aptitudes, habilidades, actitudes y competencias, teniendo siempre presente la
premisa de Galileo Galilei: “No se puede enseñar nada al ser humano, sólo se
puede ayudar a encontrar la respuesta en sí mismo”.
La mejora continua que nos permita elevar la calidad de la educación mexicana

tiene que ser producto del conocimiento, la dedicación y el compromiso del
222
educador quien, planificando, organizando, actuando y dando seguimiento a

través de la evaluación interna y externa a todos los procesos académicos y ad-
ministrativos, dará valor a cada comunidad escolar; ello implica que la gestión
administrativa debe llevarse a cabo con un enfoque de procesos, buscando el
alto desempeño a través de la planeación participativa, concebida como un pro-
ceso sistemático y democrático, que orienta las acciones de todos los integrantes
de la comunidad escolar hacia el cumplimiento de los objetivos institucionales.
La descalificación que se hizo del magisterio de educación básica potenció

nuestro compromiso colectivo –que siempre ha estado presente– a pesar de las
difíciles condiciones en que desarrollamos nuestro trabajo. Es el docente quien
se encarga de innovar el conocimiento y de transformarlo, utilizando todos los
elementos pedagógicos inmersos en el proceso: metodología, propósitos, conte-
nidos, secuencia, alcance, recursos didácticos y evaluación, induciendo aprendi-
zajes significativos a través de la vinculación de aspectos cognitivos y vivenciales.
La educación sólo debe dar resultados comparables en un mismo contexto, ello

lleva a utilizar instrumentos contextualizados de medición, sólo así la infor-
mación es equitativa y relevante para la escuela, lo que le permite identificar y
diseñar desde su realidad su proyecto de mejora (Federación internacional fe y
alegría, s.f.).
Se recomienda adoptar modelos tanto de evaluación, como la sistematización

de los procesos de mejora continua, que fomenten el trabajo cooperativo y que
lleven a la formación de equipos de dirección y docencia (Federación interna-
cional fe y alegría, s.f.).
Las experiencias de aprendizaje
Las experiencias de aprendizaje deben estar orientadas hacia la aplicación del

conocimiento aprendido de manera significativa, posibilitando la creatividad, la
profundidad del mismo y su transferencia a nuevas tareas.
Estas interacciones significativas deben impulsar el enriquecimiento intelectual,

social y cultural, ya que los procesos cognitivos están vinculados con el ámbito
que los propicia, favoreciendo el establecimiento de dinámicas que implican ac-
ciones, experiencias y vivencias basadas en la naturaleza social del conocimiento.
223
En las experiencias de aprendizaje intervienen tres componentes: lo que se

aprende, cómo se aprende y la evaluación del aprendizaje, tal como se lleva a
cabo se centra en el primer aspecto, ya que consiste en una representación sim-
bólica para comprobar la presencia del contenido, dejando fuera la evaluación de
las actividades que la hacen posible, así como la utilización de los recursos con
que se apoya el aprendizaje, el desempeño se debe evaluar en la práctica docente.
Enfatizando, la evaluación del Sistema Educativo debe incluir todas las va-
riables que intervienen en el proceso, requiere –en consecuencia– de la obser-
vación sistemática, partiendo de situaciones y necesidades del mundo real, en
que nuestros alumnos y compañeros son fuente inagotable de aprendizaje, de
estímulo permanente y de imaginación creadora.
La evaluación, en consecuencia, debe fomentar el trabajo colegiado como ele-

mento central para abordar problemas inéditos, únicos e irrepetibles, que se
generan en cada escuela y que no se agotan en un campo disciplinario ni en una
sola evaluación bianual.
Aplicando el marco normativo, los conocimientos psicopedagógicos y la ex-

periencia cotidiana, es factible reconocer, aplicar y valorar las aportaciones del
capital humano de cada comunidad educativa, lo que constituye un recurso in-
apreciable, propiciando, dentro de su contexto específico, la mejora permanente
de la calidad de la Educación Básica y Media Superior.
Es inaplazable la necesidad de contar con una evaluación permanente, contex-

tualizada, sistemática y acorde a la Educación Básica, tal y como se ha descrito;
además, las actividades evaluativas deben ser suficientemente estimulantes para
que atrapen el deseo de conocer para mejorar. Para que ello sea posible, la eva-
luación debe tener significación.
El modelo de evaluación
Desde inicios del siglo XXI la investigación evaluativa se ha perfilado como

una metodología concreta, ya que se encuentra delimitada por una terminolo-
gía propia, un conjunto de herramientas conceptuales y analíticas, y un proceso
de investigación específico; no obstante, “No existe un modelo único y univer-
224
sal para llevar a cabo las evaluaciones1” (Román, 1999). La evaluación institu-
cional consiste en un…
Proceso sistemático, diseñado intencional y técnicamente, de recogida de in-

formación rigurosa, valiosa, válida y fiable, orientado a valorar la calidad y los
logros de un programa, como base para la posterior toma de decisiones de me-
jora tanto del programa, como del personal implicado y, de modo indirecto, del
cuerpo social en el que se encuentra inmerso. (Simán, s.f.).
El objetivo fundamental consiste en evaluar los proyectos y programas educa-

tivos en condiciones de rigor y de cara a las personas que se aplica. La teoría de
la evaluación se apoya en el…
…proceso de recogida de información, orientado a la emisión de juicios de mé-

rito o de valor respecto a un sujeto, objeto o intervención. (…) La validez del
conocimiento evaluativo se demuestra a través de su capacidad para asignar
valoraciones y la credibilidad a través de su capacidad para mejorar lo evaluado.
(Bisquerra, 2009, pp. 425-426).
Sus resultados se utilizan para mejorar programas procesos e instituciones; se

caracteriza por su practicidad para la toma de decisiones orientadas a la mejora
continua de la calidad educativa, así como sus múltiples objetos de estudio en
este campo.
Los principales términos utilizados son: objetivo, indicador y criterio del obje-
tivo, como el resultado específico y mesurable que se espera lograr. El indicador
consiste en la parte cuantificable del objetivo, mientras que el entorno se refiere
al nivel deseado que se quiere alcanzar con relación al indicador para considerar
que el objetivo se ha logrado (Bisquerra, 2009).
Resulta fundamental que desde el inicio del proceso se considere la opinión

de los implicados, el proceso contempla: creación de indicadores, definición de
fuentes de información, elaboración de los instrumentos, trabajo de campo para
la validación de los mismos, aplicación de indicadores e instrumentos, análisis
1 “De acuerdo con el método que se utiliza suelen diferenciarse en cuantitativos y cualita-
tivos; de acuerdo con el tiempo, en ex-ante y ex-post; de acuerdo con el observador, en internas y
externas; y de acuerdo con el objeto, en evaluaciones de proceso efectividad e impacto.” (Román,
1999).
225
de la información recopilada, elaboración del informe y comunicación de resul-

tados a las audiencias interesadas.
No se puede dejar de lado la metaevaluación, que consiste en una investigación

sistemática, cuyo objetivo es emitir juicios acerca de la calidad o méritos de una
evaluación.
Un indicador educativo es un estadístico asociado a un aspecto de la calidad

educativa; resulta imprescindible en el proceso de evaluación institucional. Sus
cualidades técnicas son la confiabilidad, validez, comparabilidad, estabilidad
temporal y sensibilidad; y sus cualidades prácticas la utilidad, actividad, factibi-
lidad, importancia y claridad.
En el campo que nos ocupa, los modelos de autor que actualmente se utilizan
son: el método basado en objetivos, el modelo de metas y el CIPP (contexto,
insumo, proceso, producto).
♦♦ El modelo basado en objetivos se enmarca en el paradigma empírico

analítico, el énfasis se pone en los resultados obtenidos, enfatizando el im-
portante papel que como evaluador tiene el experto externo.
♦♦ En el modelo CIPP la evaluación se orienta fundamentalmente en el
perfeccionamiento de lo que se evalúa. Las letras que utiliza son la c de
contexto, la i de input (entrada o diseño), la p de proceso y la p de pro-
ducto. “Esta perspectiva asume el proyecto como un sistema de acción, cu-
yos elementos actúan entre sí y con su entorno” (Román, 1999), se requiere
identificar la población objeto de estudio, valorar sus necesidades, identificar
las oportunidades de satisfacer los problemas que subyacen en las referidas
necesidades y juzgar los objetivos propuestos. En razón con la coherencia de
las necesidades evaluadas.
…el input o diseño pretende identificar y valorar la capacidad del sistema en

su conjunto, las estrategias alternativas del programa, la planificación y los pre-
supuestos del programa antes de ponerlo en práctica. (…). El proceso se lleva
a cabo para identificar y corregir los defectos de planificación mientras se está
operando el programa. (…). El producto consiste en recopilar descripciones y
juicios acerca de los resultados y relacionarnos con los objetivos y con la infor-
mación proporcionada por el contexto, el diseño y el proceso. (Bisquerra, 2009,
pp. 436-437).
226
Recientemente se han incorporado la evaluación participativa y la de empode-

ramiento, asimismo, el modelo colaborativo que se está aplicando en algunos
países asiáticos, también llamado de creación de conocimiento, en el cual inter-
vienen agentes en el proceso enseñanza aprendizaje, apoyados de evaluadores
externos que definen y elaboran los objetivos claves de la cultura institucional
de forma democrática, participativa y con implicación de toda la comunidad
para trabajar la mejora continua, que propicie la calidad educativa; esto signi-
fica el rompimiento de mentalidades y estructuras arraigadas en modelos bu-
rocráticos.
No es el objetivo adentrarse en la descripción de cada uno de ellos; sin embargo,

resulta de la mayor importancia hacer hincapié en que, independientemente del
modelo que se adopte o incluso siguiendo un procedimiento ecléctico, el pro-
ceso consta de cuatro momentos interrelacionados y complementarios, partien-
do siempre de la evaluación del contexto, del diseño curricular –parte central
del proceso– y del producto como relación de los resultados obtenidos por los
alumnos. Saltar o ignorar estas etapas trastoca las finalidades de la evaluación.
La calidad educativa
En la década de los setenta del siglo pasado se estableció el modelo de calidad

total, entendido como un método de gestión, cuyo objetivo es la mejora de la
organización, de sus productos y de la satisfacción del cliente. La calidad abarca
todas las cualidades con que cuenta un “producto o servicio, cuando sus caracte-
rísticas tangibles e intangibles satisfacen las necesidades del usuario.” (Calidad
Educativa y Mejora Continua, s.f.).
La calidad como sistema de gestión empresarial para la adecuación de los bie-

nes, productos y servicios, surge como una necesidad de las empresas manufac-
tureras para abaratar costos, asegurándose que sus productos cumplan con los
criterios de normalización establecidos previamente. El término ha evoluciona-
do en función del desarrollo económico y entonces surgió la necesidad no sólo
de tener en cuenta las especificaciones del producto, sino las necesidades del
cliente. (Instituto Nacional de Empleo, s.f., p. 47).
En educación la calidad está basada en una serie de dimensiones que confi-

guran la filosofía, los criterios e indicadores claves del modelo educativo. Una
227
educación de calidad es aquella que, además de poseer niveles técnicos suficien-

tes, es capaz de adaptarlos a cada escenario organizativo de formación, comuni-
dad educativa y alumnado que posibilita la creación de expectativas personales,
sociales y de desarrollo profesional, generando en los alumnos la capacidad de
trasferencia de los conocimientos.
La calidad educativa es una noción compleja, se trata de un concepto multidi-

mensional; es –en esencia–, una función ideológica que incide en un proyecto
económico y social (Federación internacional fe y alegría, s.f.). Se trata de una
realidad multifacética, ya que “depende de una gran cantidad de factores y no
permite ser acotada por uno sólo” (Calidad Educativa y Mejora Continua, s.f.).
Así se refiera a la evaluación docente, ésta no debe –bajo ninguna circunstan-
cia– ser usada por las autoridades como un medio para determinar la perma-
nencia. Precisa –como antes se ha comentado–:
… que estos instrumentos educativos sean transformados en un medio que

utilicen las propias instituciones para mejorar su calidad educativa, ya que la
enseñanza en las condiciones de la practica real o en el servicio debe prepa-
rar profesionales capaces de trabajar en colectivo para enfrentar los cambios
acelerados que ocurren en el ámbito de toda la sociedad. (Calidad Educativa y
Mejora Continua, s.f.).
Los enfoques que se representan como base de la calidad de la educación deben

considerar al docente, contexto, alumno, en síntesis, a toda la comunidad edu-
cativa; supone una relación de coherencia entre cada uno de los componentes
del Sistema.
“La calidad no será nunca el resultado de la improvisación, sino que se obtendrá

como consecuencia de planificar los objetivos que se desean alcanzar. El pro-
ceso concierne a todo el personal y a todas las áreas de la institución” (Calidad
Educativa y Mejora Continua, s.f.). Es indispensable el compromiso de toda
la comunidad para la mejora continua, en que el alumno brinda un parámetro
fundamental en la evaluación de la institución.
El énfasis del cambio a mejorar debe estar centrado en el estudiante, en políti-

cas y planes para alcanzar la calidad educativa con equidad. La calidad supone
mucho más que hacer correctamente el trabajo, tiene como principio funda-
mental la mejora continua y es el resultado de la planificación, la aplicación
228
óptima del trabajo y el compromiso de toda la institución requiere de planifica-

ción estratégica, de gestión de calidad y del desarrollo de las personas.
Diferentes instituciones demandan contextos y continuum culturales diferentes,

a ello habrá que agregar las diferencias espaciales y temporales. Para ello se
deben tener en cuenta el contexto, los objetivos y las estructuras:
♦♦ El contexto y las características de la institución constituyen el primer

elemento estructural. Escenarios cada vez más cambiantes y complejos son
los elementos que marcan la especificidad de cada escuela, donde influyen
los diferentes esquemas organizativos y su interacción con la comunidad, la
capacidad de adaptación y generación de nuevas alternativas de organiza-
ción y funcionamiento, requiere de sus integrantes capacidad de adaptación
para el cambio.
♦♦ Los objetivos, finalidades y prioridades de la institución demandan que
la configuración de las ofertas formativas no pueden ser cursos idénticos, ya
que diferentes profesores participan en los procesos.
♦♦ La estructura y las funciones de sus miembros están basadas en la es-
tructura de internet, que es una nueva forma de generar información, gestio-
narla y propiciar un cambio en la cultura y en los comportamientos sociales.
Esta nueva cultura demanda de las instituciones de formación docente capa-

cidad para generar conocimientos, particularmente basados en la investigación
educativa y con capacidad de incorporarse a nuevas redes, caracterizadas por la
capacidad de aprender y aprender a desaprender a lo largo de toda la vida, con
el fin de ubicarse en forma crítica y creativa en tres dimensiones: la formativa,
para el aprendizaje del mundo laboral, la del disfrute personal, en todas las di-
mensiones del contexto sociocultural y la plena participación sociopolítica. Una
educación de calidad es aquella a partir de la cual los alumnos deben recibir las…
…oportunidades de crear, recrear, producir y aportar de manera consciente y

eficaz, los conocimientos, valores y procesos que hagan posible la construcción
de un modelo social más equitativo y justo. Así entendido, el concepto de cali-
dad refleja una concepción educativa y un proyecto de sociedad. (Zabala, 2012).
229
La inteligencia emocional
La parte fundamental de la formación emocional, cognitiva y social de los

alumnos se desarrolla en la Educación Básica y Media Superior, bajo la guía de
sus correspondientes profesores.
Educarse, educar y evaluar en el reconocimiento y manejo de las emociones es un

tema de gran relevancia pedagógica en la Educación Básica. Cada vez existen más
evidencias empíricas que señalan el papel central de las emociones en el apren-
dizaje, así como la capacidad de los alumnos para desarrollarse como seres sanos:
una emoción positiva puede estimular y promover aprendizajes significativos.
El docente, al bajar el currículo formal a la realidad del aula, aplica estrategias

para reforzar el autoconocimiento y la autoestima.
La escuela es el espacio natural donde deben establecerse relaciones interper-

sonales armónicas basadas en valores y en el respeto a los derechos humanos, a
través de un adecuado clima escolar, en el que se acepte y respete la diversidad,
estableciendo relaciones de convivencia, colaboración y respeto mutuo; esto sólo
puede ser evaluado a través de la observación sistemática, que consiste en un
registro de lo que ocurre en el aula, en consecuencia, requiere de sujetos evalua-
dores de la definición de los objetivos que se persiguen, de la unidad de obser-
vación, de las condiciones que se asumirán y conductas que se deben registrar.
La observación incluye cuatro factores psicológicos: atención, sensación, per-

cepción y reflexión. Y cuatro factores intelectuales: concreción, inducción, abs-
tracción y deducción, los cuales interactúan para la obtención del conocimien-
to, indispensables para llevar a cabo la evaluación de la práctica docente en el
centro de trabajo.
Por otra parte, el proceso enseñanza-aprendizaje en Educación Básica no sólo

depende del aspecto cognitivo del docente y del alumno, sino de cuestiones
afectivas y emocionales, el reto estriba en cómo evaluar las estrategias didácti-
cas, específicamente para estos educandos. No sólo implica el conocimiento de
la naturaleza biopsicosociológica de estos niños y adolescentes, sino su realidad
sociocultural y su conformación familiar, sus tipos de aprendizaje y sus inte-
ligencias múltiples; esto no tiene nada que ver, desde el punto estrictamente
230
didáctico, con la Educación Superior. Ante este reto resulta indispensable la

formación y experiencia como docente de este nivel educativo por parte de
quien diseña y realiza la evaluación institucional, específicamente la que se re-
fiere a la evaluación docente.
Nuestra legislación establece que todos los estudiantes deben recibir una edu-
cación de calidad que contribuya al desarrollo de las competencias necesarias
para vivir, convivir, ser productivos y seguir aprendiendo a lo largo de la vida,
en consecuencia, es posible y benéfico incluir en la evaluación de la Educación
Básica actitudes y valores, ello implica no circunscribirse al aspecto cognosciti-
vo, por lo que se requiere desarrollar un sistema de evaluación que considere el
diagnóstico en valores y actitudes de los educandos, para contribuir al fomento
de la educación integral.
Educación inclusiva
La escuela debe ser garante de igualdad de oportunidades, un espacio inclu-

yente que valore la diversidad en el marco de la justicia social. Por otra parte, es
incontrovertido que:
Una educación de calidad debe ser inclusiva y acoger a las personas cualquiera
que sea su circunstancia, con sus diferencias y talentos, tomando en conside-
ración la diversidad de características personales, psicológicas y de contextos
sociales, permitiendo a todos la expresión de sus potencialidades para vivir una
vida plena y saludable. (Federación internacional fe y alegría, s.f.).
Debe trabajarse en la educación inclusiva e intercultural, evaluar estos colecti-

vos; hasta hoy no se han hecho propuestas evaluativas en este sentido. Se de-
ben proponer estrategias para enfrentar este desafío, promoviendo la inclusión
y enfrentando los obstáculos al desarrollo, dado que el enfoque intercultural
y la inclusión requieren de innovaciones didácticas que redefinan el papel del
docente, ya que no sólo se trata de certificar determinadas competencias co-
munes.
Algunas instituciones –entre ellas el Centro Regional de Formación Docente

e Investigación Educativa, CRESUR– han realizado importantes aportaciones
en este campo. “La educación inclusiva es una construcción colectiva de am-
231
bientes de aprendizaje idóneos” (Instituto Nacional para la Evaluación de la

Educación [INEE], s.f.) dirigida a todos los educandos para que todos apren-
dan. “La educación inclusiva es en sí misma una educación de calidad” (INEE,
s.f.), acción urgente e indeclinable para ser evaluada.
Se requiere la formulación de indicadores para guiar la evaluación y la con-

creción de un plan de acción coherente y contextualizado a las necesidades
de cada escuela. Debemos avanzar en el proyecto de una escuela para todos
y con todos; “calidad y equidad van ligadas para compensar las disparidades
de origen (…) [significa] privilegiar y atender mejor a los que tienen mayores
carencias” (Federación internacional fe y alegría, s.f., p. 12), buscando com-
pensar las desigualdades. La educación inclusiva es:
… escuela de ciudadanía y precondición de democracia. Posibilidad de expre-

sión plena de la persona cualesquiera que sean sus capacidades, además de un
medio fundamental para la reinserción y participación en la construcción del
tejido social y económico de la comunidad (Federación internacional fe y ale-
gría, s.f., p. 12).
El 3 de septiembre de 2018, la Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó

por unanimidad el carácter inclusivo de la educación, ya que resulta discrimi-
natorio que el Sistema Educativo haga tal exclusión. El proyecto de resolución
es producto de la revisión del amparo que atiende la queja de 137 personas con
discapacidad, interpuesto en 2015.
En el referido proyecto se destaca que no resulta justo la existencia de dos

modelos en el Sistema Educativo, señalando que la medida más eficaz para
combatir las actitudes discriminatorias consiste en construir una sociedad in-
tegrada. En consecuencia, se declaró inconstitucional la disposición legal que
propicia la existencia de dos sistemas educativos. Al respecto, la corte ha esta-
blecido que se deben tomar ajustes razonables, como capacitar a los profesores,
adaptar las aulas a las diferentes necesidades de los alumnos, elaborando un
plan que los tome en cuenta
La sociedad del conocimiento y la formación docente
Lo programas de formación y desarrollo profesional docente deben estructu-
232
rarse a partir de un modelo que se fundamente en las experiencias recopiladas

a través de la investigación educativa desarrollada desde los docentes de Edu-
cación Básica y Media Superior, así como de formación, capacitación y actua-
lización del magisterio, ya que la pertinencia del referido modelo es clave para
su posterior desempeño, por ello resulta imperioso evaluar la calidad de estas
acciones de formación y desarrollo para determinar en qué medida las estrate-
gias actuales se ajustan a la nueva realidad.
La sociedad del conocimiento se ha conformado con base en la propuesta para

la organización del conocimiento sociocultural de la educación, en la que el…
…internet no es sólo una red de transmisión de información, sino sobre todo de

creación, generación y gestión de la información decodificada y procesada como
conocimiento. En términos de soluciones concretas, capaces de ser trasmitidas y
aplicadas a nuevas situaciones y problemas. (Instituto Nacional de Empleo, s.f.,
p. 21).
Se requiere –en consecuencia– la construcción de una nueva ciudadanía digital,

así como del desarrollo de nuevas competencias. Hoy más que nunca debemos
prestar atención al papel del docente, a su formación y desarrollo profesional.
Este escenario plantea nuevas necesidades de formación y de organización, de

tal manera que es necesario reorganizar y reestructurar el funcionamiento de
las instituciones formadoras de docentes, como un primer paso fundamental
para mejorar la calidad de la Educación Básica y Media Superior. Estas deben
ser organizaciones que generen y gestionen conocimientos. En este nuevo esce-
nario socioeconómico, tecnológico y cultural de la sociedad del conocimiento,
el referido escenario define un nuevo continuum cultural, social, tecnológico,
organizativo y curricular para la formación docente.
Dado que el conocimiento hoy en día está al alcance de todos, más que su po-
sesión importa su búsqueda. Desde esta perspectiva la educación en las escuelas
formadoras de docentes debe desarrollar competencias para buscar, investigar,
establecer analogías, crear intuiciones y desarrollar estrategias de manera activa;
no se trata de que nuestros niños y adolescentes escuchen, imiten o memoricen,
se trata de que elaboren su propio conocimiento.
233
El problema de la actualidad no es realmente el acceso a la información ni su co-

municación ni su recolección; el problema es formar ciudadanos analíticos, críticos
e intencionados, brindarles los recursos necesarios para que no estén indefensos
ante la cultura estratégica y vertiginosa que estamos viviendo. Enfrentar el actual
ambiente de incertidumbre significa considerar el aprendizaje como una acción co-
lectiva, en oposición a las visiones más tradicionales, que lo ven como un proceso de
desenvolvimiento individual. En el nuevo contexto, el profesor debe articular cono-
cimientos específicos de carácter psicopedagógico, con las disciplinas que imparte.
Se requiere generar en las escuelas formadoras de docentes una estructura cu-

rricular de carácter cefadófolo, para que esta nueva forma de estructurarse fa-
cilite la integración en redes, ya que este tipo de estructuras son las únicas que
pueden brindar una gestión más integral. Esta propuesta –además de generar
cambios en el desarrollo– estimula la modificación de creencias, prácticas y
actitudes indispensables en el proceso de mejora continua, ello implica poten-
ciar el desarrollo profesional en sus diferentes etapas, desde la construcción de
competencias y habilidades básicas hasta la formación, renovación y desen-
volvimiento de competencias especializadas, vinculadas estrechamente a sus
funciones educativas. En este aspecto el CRESUR es pionero.
Esta nueva forma de gestionar debe incorporar elementos básicos de la cultura

colaborativa y de la implicación profesional, con el fin de conseguir mayor ca-
pacidad de respuesta (rápida y acertada) de su institución formativa a las nuevas
demandas del entorno sociocultural de desarrollo del individuo para la partici-
pación, el ocio y la cultura (bienes). (Instituto Nacional de Empleo, s.f., p. 34).
Las nuevas necesidades de organización y funcionamiento de las escuelas for-

madoras de docentes –como organizaciones que generan y gestionan conoci-
mientos– se deben caracterizar por la necesidad de configurar y definir dos di-
mensiones organizativas: la dimensión estática de elementos estructurales y la
dimensión dinámica de elementos procesuales. La bidimensionalidad de estas
instituciones educativas requiere de la integración de los tres subsistemas de la
formación permanente: social, institucional y curricular.
234
El servicio profesional docente
La situación del Sistema Educativo se atribuyó de manera prácticamente ex-

clusiva a los docentes. Esta absurda simplificación condujo a una supuesta solu-
ción reduccionista y antipedagógica: centrar la tarea del Instituto Nacional para
la Evaluación de la Educación en la evaluación del docente, dejando al margen
todos los demás factores que inciden en el fenómeno educativo y sólo para dar
respuesta a la normativa planteada por la Ley del Servicio Profesional Docente.
No obstante, la evaluación educativa a nivel institucional consiste en un proceso

dinámico, continuo y sistemático para verificar los logros obtenidos en función
de los objetivos propuestos. Ésta sólo adquiere sentido en la medida en que po-
sibilita el perfeccionamiento de la educación. Partiendo de que cada individuo
es un ser único, una realidad en desarrollo cambiante, debido a sus circunstan-
cias personales y sociales, la incidencia del proceso trasciende lo estrictamente
pedagógico, para impactar en lo social, tal y como lo estamos experimentando.
La referida evaluación se orientó más como medio que como fin. Utilizando
instrumentos sin validez ni confiabilidad, se planteó como factor de someti-
miento, ligándola a la permanencia en el trabajo. Al margen de los objetivos
de la evaluación comentados, se habló de “darle dientes”, no para mejorar el
desempeño, sino para que tuviera consecuencias. Estos exámenes superficiales
–mal construidos– a los que se les dio de manera equívoca el término de eva-
luación, fueron utilizados con fines laborales, careciendo de las características
técnicas y pedagógicas que debe tener una evaluación del desempeño.
Es preciso concebir la evaluación docente más allá del utilitarismo, y centrarla

en una propuesta que lleve a pensar en las concepciones axiológicas e ideoló-
gicas en que se fundamenta la formación docente, la cual no es exclusivamente
psicopedagógica o didáctica. Si bien es evidente que se requieren saberes en
este campo que favorezcan el trabajo en torno a la práctica cotidiana, resulta in-
dispensable el análisis colegiado de cuestiones relevantes de carácter socioedu-
cativo que impulsen la búsqueda de saberes y que posibiliten una mejor manera
de enfrentar los desafíos de esta trascendente tarea, además, se requiere contar
con una sólida formación en política educativa, con una clara comprensión de
la organización institucional, de los objetivos y metas del Sistema Educativo,
así como el dominio de los contenidos a conducir, del análisis crítico de las po-
235
líticas públicas y una sólida cultura y formación general, pautada en asuntos de

interés científico y humanista, indispensable para ampliar su formación perma-
nente, concebida como un espacio de convivencia e interacción con sus pares,
sólo por señalar los más relevantes.
La convocatoria se acompañó, además, de un increíble lineamiento: el egresado

de cualquier licenciatura puede ahora ser educador, sólo hace falta aprobar el
examen. Con esta aberración conceptual pueden incluso desaparecer las insti-
tuciones formadoras de docentes, así quien quiera dedicarse a esta trascendente
tarea sólo necesita ser calificado como idóneo a través de un examen. Lo menos
que se puede decir de esta política es que está basada en la ignorancia.
De una adecuada evaluación del desempeño se deben derivar planes de capaci-

tación, mejoramiento y actualización profesional, detección de necesidades para
la formación docente y administrativa, diseño curricular en Educación Básica y
Media Superior, conocimiento tanto del docente como del dicente, la idoneidad
de los libros de texto y material didáctico utilizado, e infraestructura escolar.
La evaluación no tiene sentido en sí misma, sino como resultado del conjun-

to de relaciones entre los alumnos, la metodología, el modelo pedagógico, los
directivos, la sociedad, el docente, en esencia, de toda la comunidad, debiendo
aportar información sobre todo el proceso, es decir, tanto de los factores perso-
nales como contextuales, que en ella inciden.
Precisa, en consecuencia, no sólo evaluar los resultados, sino el modelo, los

objetivos, las condiciones, los medios, los recursos; ello supone necesariamente
una evaluación del contexto y del proceso implicado, enfatizando que es preciso
evaluar la propia evaluación, tanto en su progresión, aplicación, instrumentos,
debilidades y fortalezas, para así poder tomar decisiones pertinentes de polí-
tica educativa. Es evidente, por lo tanto, que una evaluación adecuadamente
realizada cumple un papel fundamental en la toma de decisiones relativas a la
planificación, al currículo y a la didáctica.
El directivo
La calidad educativa requiere contar con directivos capaces de asumir a caba-

lidad los crecientes y rápidos cambios de la sociedad del conocimiento en que
236
vivimos, ya que la dirección tiene una influencia significativa al incidir en todos

los procesos escolares, por ello se requiere adaptabilidad al cambio, creatividad,
comunicación eficaz y preocupación genuina por las necesidades de la comu-
nidad educativa, ello requiere lo que se ha llamado liderazgo pedagógico. Esto
significa que se encuentra indisolublemente ligado al educando; el director (o
equipo directivo) requiere de un pensamiento conceptual y estratégico, orienta-
do a los procesos, sustentado en la inteligencia emocional y comprometido con
el modelo educativo, propiciando la autoevaluación, crecimiento y desarrollo
profesional de todos, explicitando el por qué y el para qué de las acciones que
promuevan la movilidad de la comunidad.
En este proceso el papel del directivo como descentralizador de funciones y

dinamizador de la autonomía dentro de las instituciones será cada vez más
necesario e importante, ya que de su desarrollo profesional y su capacidad de
autonomía para la toma de decisiones dependerá directamente la capacitación
y profesionalización del equipo directivo.
La evaluación de la transferencia de las competencias y el impacto de la formación

(…) plantean esta fase de la evaluación como el tipo de evaluación que tiene como
finalidad saber el alcance del impacto de la formación respecto a diferentes aspec-
tos y que podríamos clasificarlos por los siguientes ámbitos o niveles: a) Individual
y personal (entorno inmediato socio-competencial); b) Grupal y organizacional
(entorno intermedio socio-laboral); y c) Ocupacional y profesional (entorno ma-
cro socio-económico) (Instituto Nacional de Empleo, s.f., p. 26).
Las competencias directivas se dan en tres campos: el personal, que involucra

el pensamiento crítico, la creatividad, la toma de decisiones, la motivación, el
liderazgo, la ética y las relaciones humanas; en el campo administrativo en lo
que se refiere a la planeación, realización y evaluación; así como el campo es-
trictamente operativo.
Diversas investigaciones sobre el logro de la calidad educativa tienen que ver

con el consenso comunitario del modelo educativo con el trabajo en equipo,
con las decisiones compartidas, con el liderazgo pedagógico y con los progra-
mas de actualización docente derivados de las necesidades detectadas por la
evaluación y la autoevaluación; de la coordinación curricular de los profesores,
del alto nivel de participación de los padres y de la comunidad, y del apoyo
efectivo a la autoridad a la que responden.
237
Programas con orientación equitativa
La Secretaría de Educación Pública (SEP) ha puesto en marcha diversos pro-

gramas que se orientan en forma específica a mejorar el acceso y la equidad,
siendo los más relevantes:
Programa escuelas de calidad

Pretende incrementar la calidad de la Educación Básica mediante subvenciones
para el mejoramiento de las escuelas urbanas. Las escuelas participantes deben
elaborar un proyecto para mejorar la calidad educativa. El 52% se empleó para
financiar equipo y sólo el 1% se destinó a la capacitación docente.
Programa para abatir el rezago en educación inicial y básica

Programa compensatorio administrado por el Consejo Nacional de Fomen-
to Educativo (CONAFE) para fomentar la equidad y dar apoyo al Sistema
Educativo en zonas marginadas, su propósito consiste en mejorar la calidad
de la Educación Básica, así como reducir la deserción y el ausentismo, y cons-
ta de cuatro componentes básicos: material didáctico, capacitación y asesoría,
incentivos e infraestructura. Desde 1991 se han aplicado una serie de progra-
mas compensatorios, cada uno con duración de 4 a 5 años, con características
y estructuras similares: PARE (1991-1996), PRODEI (1993-1997), PAREB
(1994-1999) y PIARE (1994-2000).
Programa oportunidades
Pretende mejorar la educación de los niños de familias en condición de pobre-
za extrema, integrando medidas de nutrición y salud para elevar al máximo el
rendimiento escolar, de modo que los educandos no se vean afectados por la
desnutrición o la necesidad de encontrar empleo.
Escuelas comunitarias
Operado también por CONAFE, se centra en niños de zonas rurales y de po-
blación indígena que viven en comunidades pequeñas de menos de 2 500 ha-
bitantes, sin acceso o con acceso limitado al agua potable, la energía eléctrica y
otros servicios básicos. El programa recluta a jóvenes que se hayan terminado la
educación media para que se desempeñen como profesores de escuelas comu-
nitarias durante uno o dos años. El programa cubre sus gastos de manutención
y les ofrece becas para continuar su educación. En este marco es de celebrar el
238
convenio suscrito por el CONAFE y el CRESUR para ofertar la Licenciatura

en Desarrollo Comunitario y Educación Social.
Sin embargo, no podemos dejar de reconocer la inequidad de nuestro sistema

educativo, de ahí que la evaluación educativa debe fundamentarse en su fun-
ción, requerimientos, proceso, el modelo educativo, las experiencias de apren-
dizaje y el modelo de evaluación adoptado en el marco de los hechos que nos
ha tocado vivir y que impactan el proceso, tales como la calidad educativa, la
inteligencia emocional la educación inclusiva y la sociedad del conocimiento,
poniendo el acento en la evaluación del servicio profesional docente, tal y como
se ha operado, para concluir en la propuesta de una evaluación educativa con-
textualizada a partir de la equidad social.
Como sabemos, el INEE se creó por decreto presidencial el 8 de agosto de

2002, la primera acción imprescindible, para la que nos hemos tardado de-
masiado, consiste en la construcción de un sistema nacional de indicadores
educativos. Los datos sobre cobertura, aprobación y deserción pueden ser con-
sultados en la página el Instituto Nacional de Geografía y Estadística; sin em-
bargo, la información relevante que se requiere sobre los agentes y recursos
educativos, el proceso enseñanza-aprendizaje, el contexto escolar, la calidad, el
impacto y la pertinencia de la educación con la desagregación correspondiente,
resultan indispensables para la formulación de la política educativa del Estado.
Evidentemente no basta con el sistema en comento, pero esta es una condición
necesaria, más no suficiente para llevar a cabo la evaluación educativa centrada
en la equidad.
Una evaluación centrada en la equidad es, en esencia, una serie de juicios for-
mulados sobre la pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sustentabilidad en
el escenario real de la escuela; debe evaluar la cobertura, conexión y coherencia
de las políticas, programas, modelo educativo y proceso enseñanza-aprendizaje.
“Se trata de un proceso riguroso, sistemático y objetivo en el diseño, análisis e
interpretación de la información” (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo [PNUD], 2011, p. 211), en el que se pueden utilizar como herra-
mientas los modelos evaluativos antes comentados.
239
Debe proporcionar valoraciones –como se ha insistido– de lo que funciona y de

lo que no, para reducir la inequidad, destacando los resultados obtenidos por los
grupos menos favorecidos, evidenciando –además– lecciones estratégicas para
orientar a los responsables de la toma de decisiones e informar a las audiencias
interesadas. Las evidencias obtenidas deben ser: válidas, confiables, creíbles y
útiles. La evaluación orientada en la equidad va más allá de los datos cuantita-
tivos, analiza los cambios de comportamiento, los procesos y las actitudes, pres-
tando atención preponderante tanto al proceso como al análisis del contexto.
Esta información proporciona evidencias para la construcción de un plan de

mejora continua del centro escolar e influye en las decisiones de política educa-
tiva, contribuye, además, a la gestión del conocimiento, ya que al ingresar esta
información en redes promueve el aprendizaje y propicia el empoderamiento
de las comunidades educativas menos favorecidas, facilitando el diálogo de és-
tas con la autoridad educativa, promoviendo la calidad educativa y reforzando
los propósitos de la evaluación.
La evaluación centrada en la equidad que nos interesa para nuestras escuelas

debe estar basada en cuatro criterios básicos (Román, 1999):
♦♦ Coherencia. Definida como el nivel de integración de los componentes

del proyecto.
♦♦ Pertinencia. Se entiende que un proyecto es relevante cuando resulta ser
significativo para las personas a quienes están dirigidas las acciones del cambio.
♦♦ Costo-beneficio. Consiste en valorar que el beneficio generado es ópti-
mo en comparación con cualquier otra alternativa.
♦♦ Eficiencia. Tiene por objeto el análisis de los recursos o insumos desti-
nados para obtener los resultados esperados.
Sin demeritar la enorme importancia de la evaluación educativa ésta –por sí mis-

ma– no contribuye a la mejora de la calidad, puesto que valora los insumos, pro-
cesos y resultados pero –insistimos– no los modifica, además de que su utilidad
está condicionada por las “variables intervinientes, aquellas referidas al contexto
social y cultural en el cual se desarrolla la intervención.” (Román, 1999).
La evaluación y seguimiento del proyecto de mejora continua de la calidad

educativa se debe valorar al considerar los aspectos conceptuales y metodoló-
240
gicos del proyecto, ya que la evaluación puede considerarse, al mismo tiempo,

la última y la primera etapa de la mejora continua, en consecuencia, por medio
de ella el proceso de planificación adquiere sentido de continuidad. Reiteramos
que la evaluación es un proceso por el cual se analizan de manera crítica los
resultados alcanzados y se aprecia objetivamente el resultado de las actividades
dentro del contexto y los objetivos previamente determinados.
Epílogo
Se insiste en que se debe escuchar a los especialistas, ciertamente, se debe es-

cuchar a todos los involucrados; tenemos la certeza de que los mejores maes-
tros que tiene el país se encuentran en las aulas de Educación Básica, Media
Superior y en las instituciones formadoras de docentes. Es tiempo de que los
llamados especialistas guarden silencio para escuchar a los que saben, a los que
con gran desprecio ignoraron, para construir juntos y sobre sólidos cimientos
la educación y la evaluación que se necesita. El conocimiento es un bien que
puede adquirirse a través del esfuerzo personal, pero la conducción y evaluación
para producirlo y juzgarlo debe ser el fruto de la cooperación, los conocimien-
tos, el respeto, la solidaridad y la experiencia de los docentes de Educación
Básica, Media Superior y de sus instituciones formadoras.
William James, psicólogo y filósofo estadounidense, escribió: “El pájaro no

canta porque sea feliz, es feliz porque canta” (Herrarte, 3 de octubre de 2018).
El comportamiento cambia el sentimiento, el sentimiento cambia el pensa-
miento; intención sin acción es ilusión, atrevámonos a actuar, a hacer, a parti-
cipar, iniciemos la larga caminata para mejorar nuestra educación, ésta inicia
con el primer paso: el compromiso responsable y la memoria de lo que hemos
vivido. Para concluir, cito al premio nobel de literatura José Saramago, “somos
la memoria que tenemos y la responsabilidad que asumimos, sin memoria, no
existimos, y sin responsabilidad, quizá no mereceríamos existir”.
241
Referencias
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www.monografias.com/trabajos11/artpmon/artpmon.shtml
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https://www.slideshare.net/DanielaMaraFilippini/misin-del-centro-educa-
tivo-117
243
Reseñas de los autores

Doctor en Ciencias Políticas y Sociales, maestro en Políticas Públicas Com-
paradas y maestro en Tecnologías y Comunicación Educativa. En el servicio
público, entre otras responsabilidades, ha sido Director General de Formación
Continua y Coordinador de Estrategias en la Subsecretaría de Educación Bási-
ca de la Secretaría de Educación Pública. Actualmente es miembro del Cuerpo
Académico de Tecnología Educativa y Sociedad del Conocimiento y Rector
del Centro Regional de Formación Docente e Investigación Educativa para el
sur sureste de México (CRESUR).
Gerardo Cruz Reyes

Doctor en Historia por la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM). Profesor en el Centro de Estudios
Políticos y en el Centro de Estudios Sociológicos de la Facultad de Ciencias
Sociales de la UNAM. Asimismo, ha impartido cursos y asesorías de actualiza-
ción en el análisis sociopolítico. Ha intervenido como ponente y conferencista
en distintos foros, con temáticas de interés nacional. Es autor de un libro, dife-
rentes ensayos y artículos.
Christian José Jiménez Costas

Doctorado en Ciencias Administrativas, área de concentración Economía de
la Empresa, por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monte-
rrey, Master of Arts in Economics por Georgetown University y Licenciado
en Economía por la Universidad Autónoma Metropolitana. Ex becario por el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Consejo Nacional de Ciencia y Tec-
nología (CONACYT). Con más de 20 años de experiencia como docente de
doctorado, maestría, licenciatura y diplomados. A la fecha, ha tenido un gran
desempeño como asesor, coordinador y director de reconocidas instituciones
educativas, así como en SAGARPA, SEP y en la Presidencia de la República.
Cuenta con varias publicaciones en temas de educación y economía.
José Antonio Pacheco Hernández

Administrador egresado de la UAM-I, cuya trayectoria profesional incluye
ser Consultor independiente desde el año 2004. Se desempeñó como Asesor
(LXII) y Vicecoordinador de Asesores (LXIII) en dos Legislaturas federales
en la Cámara de Diputados, con propuestas que hoy son ley vigente. Cuenta
además con más de 15 años en la Administración Pública, lo que le permite
desplegar una amplia experiencia, tanto en reformas legislativas, como en el di-
seño, implementación y seguimiento de políticas públicas en diversos ámbitos.
Posee una amplia formación extracurricular que incluyen Diplomados, Talleres
y Seminarios en instituciones como el ITESM, Banco Mundial, Colegio de
Abogados, Barra Mexicana, COMPITE, CENCADE, Next Generation Cen-
ter de INTEL o el Premio Nacional de Calidad.
Fernando Mejía Botero

Economista y maestro en Ciencias Sociales. Fue asesor de la Subsecretaría de
Educación Básica, así como Director General y Director Académico e Inves-
tigador del Centro de Estudios Educativos A.C. Fue Editor responsable de la
Revista Latinoamericana de Estudios Educativos entre 2010 y 2017. Asimis-
mo, participa como Profesor-Investigador Visitante del Cresur. Ha colaborado
en más de 50 investigaciones y evaluaciones educativas. También ha sido con-
ferencista y panelista en foros nacionales e internacionales. Ha escrito artículos
sobre educación y es coautor de dos libros. Actualmente es el Secretario Ejecu-
tivo de la Iniciativa Ciudadana Compromiso Social por la Calidad y Equidad
de la Educación, cargo que ocupa desde 2016.
Juan José de la Mora

Maestro en Educación y Tecnología por la Universidad Abierta de Cataluña.
Se ha desempeñado como Director General Adjunto de la Subsecretaría de
Educación Básica. Fue responsable del Programa Habilidades Digitales para
Todos (HDT) (2009-2012), en este sentido: elaboró los lineamientos gene-
rales para la implementación del programa HDT en los estados; impulsó el
desarrollo de la Norma para la Certificación de Habilidades Digitales de los
docentes; implementó la estrategia de conectividad en escuelas de Educación
Básica; elaboró y supervisó la estrategia de contenidos, así también diseñó los
Estándares de Habilidades Digitales para el Acuerdo 592 de la Secretaría de
Educación Pública. Actualmente brinda asesoría, apoyando a las entidades fe-
derativas en el desarrollo de estrategias integrales para el uso de TIC en la Edu-
cación Básica. Asimismo, incuba empresas para el desarrollo de la economía del
conocimiento de manera global.

Doctor en Didáctica de las Matemáticas por la Universidad Autónoma de Bar-
celona, maestro en Enseñanza Superior y licenciado en Psicología, ambos gra-
dos obtenidos en la Universidad Autónoma de Nuevo León; además, obtuvo la
Licenciatura en Educación Especial por la Escuela Normal de Especialización.
Actualmente es Docente Investigador y miembro del Cuerpo Académico de
Evaluación y Gestión Educativa del Centro Regional de Formación Docente e
Investigación Educativa (CRESUR).
Carolina Pano Fuentes

Maestra en Estudios Culturales por la Universidad Autónoma de Chiapas. Ac-
tualmente labora en el Centro Regional de Formación Docente e Investigación
Educativa (CRESUR) como Docente Investigador y es miembro del grupo de
trabajo “Educación inclusiva y familia” de esta misma institución. Es parte del
Sistema Estatal de Investigadores del Estado de Chiapas. Asimismo, cursa el
doctorado en Educación Inclusiva del CRESUR.
Chank’ in Joaquín Elías Paniagua

Joven lacandón, padre de familia y mimbro de la comunidad maya-lacandona
del Nahá. Promotor comprometido con la conservación de su cultura y desta-
cado por sus gestiones en favor de su pueblo.
Gustavo López Montiel

Maestro y Doctor en Ciencia Política por The New School for Social Research
(New York). Integrante del Sistema Nacional de Investigadores (2002-2006).
Consejero técnico en CENEVAL. Par Evaluador en la Asociación Certifica-
dora para las Ciencias Sociales en México. Investigador Visitante en la Uni-
versidad de Harvard en 2009 y 2007, el Colegio de México 1997-1999 y la
Universidad de Connecticut en 1997. Miembro de la cátedra de Política y So-
ciedad Civil en el Tecnológico de Monterrey. Autor de más de 20 capítulos de
libros y 20 artículos de investigación en temas diversos. Asimismo, participa
como Profesor-Investigador Visitante en el CRESUR.
José Jaime Poy Reza

Doctor en Pedagogía con Maestría en Ciencias de la Educación y Especializa-
ción en Ciencias Básicas, Formación y Perfeccionamiento del Profesorado. Ha
recibido diversos reconocimientos, entre ellos, el Galardón al Mérito Académico
“Doctor Horacio Sarmiento Galván” del Instituto Pedagógico de Estudios de

Posgrado. Ha sido docente desde el nivel básico hasta el posgrado; asimismo, en
la administración pública ha desempeñados diversos cargos en las distintas en-
tidades federativas; además, se desempeñó como Vicepresidente Honorario del
Consejo Mexicano de Educación Internacional para la Integración y Desarrollo
de las Naciones, UNESCO. Actualmente es Profesor Investigador del CRESUR.

Apuntes para Una Nueva Reforma Educativa (MX 2019)

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Apuntes para una nueva reforma educativa

Primera edición, 2019.

ISBN del libro electrónico: 978-607-8364-84-8.

Los contenidos de los artículos son responsabilidad del autor y no del

1. Apuntes para una nueva reforma educativa y el reto de la

2. Desafíos para la inclusión en el Sistema Educativo Mexicano

3. Análisis del estado actual de la educación en México 2018.

4. Escuela multigrado en derecho propio. Una propuesta para México

5. Un modelo educativo pertinente para México

6. Educación inclusiva: utopía, falacia y realidad (es)

7. Atención educativa a la diversidad étnica, lingüística y cultural de

8. Reflexiones y rutas para la (re)profesionalización del magisterio

9. Construyendo la carrera docente en México

10. Evaluación educativa y equidad social

La educación es un tema fundamental para impulsar el desarrollo y la equidad

El ciclo de ajustes que precedió a la Reforma Educativa Constitucional aproba-

de fondo con la manera en que los mexicanos concebimos el derecho a la edu-

Frente a esta complejidad, el presente texto integra un conjunto de análisis y

Si bien las coincidencias de fondo parecen persistir, en la medida que discur-

De la misma manera que el presidente López Obrador afirma que la corrup-

La iniciativa de Reforma presentada en diciembre de 2012 por el presidente

Por su parte, Mario Martínez Silva reconoce en la atención inclusiva a la di-

de seguridad y felicidad para sus estudiantes. Este es el enfoque de la educación

En el mismo sentido, Carolina Pano presenta un panorama del estado de la

Asimismo, agradecemos nuevamente a la Universidad Intercultural Autónoma

José Humberto Trejo Catalán

El Sistema Educativo es una organización compleja que tiene por propósito

Si bien la Reforma Educativa de 2013 se presentó como una revolución que

Palabras clave: reforma educativa, democratización de la educación, política

Si el anuncio de una nueva Reforma Educativa en el arranque de 2013 (RE13)

En este sentido, hoy en día es evidente la necesidad de modificar un conjunto

♦♦ Protestas, paros y rebeliones considerables de maestros en la tercera

♦♦ Un gasto exorbitante en programas de evaluación: solamente el presu-

Lo anterior, sólo para mencionar algunos de los problemas más notorios de la

¿Reformar o abrogar la RE13?

De manera que “reformar la reforma” es ahora el punto final, y necesario, de una

De ahí que reformar la educación, la escuela pública y el Sistema Educativo sea

Ante el fracaso de la Reforma Educativa impulsada por el gobierno de Enrique

En principio, la respuesta es que el gobierno entrante carecía prácticamente de

Naturalmente, para la mayoría de los docentes este planteamiento resultó in-

Ahora es necesario reformar nuevamente el marco jurídico y las políticas para

Por parte del ejecutivo, el secretario de educación, Esteban Moctezuma Ba-

De igual forma, existe la obligación de poner al día a la Educación Básica. Esto

La reforma de la educación y el Sistema Educativo

Una primera distinción importante para actualizar la normatividad y la política

La educación es medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la

Por su parte, el Sistema Educativo es el conjunto de instituciones públicas, so-

I.- Los educandos, educadores y los padres de familia;

atractivos y accesibles, currículos actualizados incluyentes y humanos, etc. Y pue-

El propósito de una Reforma Educativa

♦♦ Para estar al día con los cambios culturales de la sociedad.

De manera que debemos preguntarnos si entre la publicación del Plan de

Pudo ser, pero no fue. Ni en el arranque de la RE13 ni después se presentó una

iii) el concurso de oposición para el ingreso de docentes de Educación Básica,

La reforma pudo establecer una ruta de continuidad favorable a la transforma-

Por su parte, un sistema se reforma para alinear sus elementos y procesos a

Desde hace algunas décadas el papel de la información y del conocimiento

¿Qué reforma una Reforma Educativa?

Alterar alguno de estos elementos equivale a alterar la dinámica de todo el sis-