TEMA 1.

INTRODUCCIÓN: ESTUDIOS DE POLÍTICAS

PÚBLICAS Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS. TIPOS,
OBJETIVOS, MÉTODOS Y FASES

Introducción: la cotidianidad de las políticas públicas ...................................... 1

Las tres dimensiones de lo político y el análisis de políticas públicas .............. 3
¿Cómo definimos las políticas públicas y por qué estudiarlas? ........................ 4
Una definición simple de partida ................................................................ 4
Por qué estudiar las políticas públicas: preguntas y enfoques .................... 6
Tipos de análisis aplicado de las políticas públicas y el papel del analista
profesional ............................................................................................................ 7
Nuestro enfoque: el estudio científico del proceso de políticas públicas a través
de las fases de política pública ............................................................................. 9
Panorama del curso: contenido y enfoque de estas unidades didácticas del curso
............................................................................................................................ 12
Referencias ...................................................................................................... 13
Para seguir leyendo.......................................................................................... 13

Introducción: la cotidianidad de las políticas públicas

Las políticas públicas, la actuación gubernamental en varios niveles de gobierno,

reflejadas por ejemplo, en forma de servicios públicos, programas, legislación,
obligaciones, prohibiciones, prestaciones, inspecciones, sanciones, impuestos,
declaraciones o discursos públicos y sus consecuencias, se encuentran presentes todo
el tiempo en nuestra vida cotidiana. Asimismo, la prensa escrita o digital, la
televisión o la radio y los nuevos medios a través de Internet, nos proporcionan
información constante sobre el contenido y el proceso de discusión y elaboración de
las políticas públicas. Continuamente escuchamos información de temas que van
desde la regulación de los límites de alcohol en sangre para conducir vehículos, hasta
la regulación de la ingeniería genética, el tratamiento de epidemias peligrosas
pasando por la financiación y construcción de proyectos de infraestructura como
nuevas carreteras o el tren de alta velocidad, etc. No solo estamos constantemente
expuestos indirectamente a las decisiones de politica pública a través de los medios
de comunicación sino que casi todos los aspectos de nuestra vida cotidiana están en
cierta medida directamente afectados por ciertas actuaciones públicas de las que a
menudo no somos del todo conscientes.
Por poner un ejemplo concreto, y como ilustran Knill y Tosun (2012), si nos
fijamos en la rutina cotidiana de un estudiante universitario promedio, en el caso de
que use transporte público, su línea de autobús a la facultad y de vuelta a casa
después de las clases se rige por la política municipal de tráfico. La autoridad
municipal competente decide el número de autobuses que se emplearán o sus
horarios, las rutas de las líneas individuales y los precios de los billetes, o, en un
sistema privatizado, regulará las actividades de las empresas de autobuses
concesionarias. En la universidad, los créditos necesarios para poder graduarse, la
posibilidad de estudiar en el extranjero a través de programas de intercambio, como
el programa Erasmus, y el nivel de las tasas de matrícula serán temas fundamentales
de la política universitaria de la comunidad autónoma, el gobierno nacional y en
algunos casos la Unión Europea. Si un estudiante enferma, las políticas de sanidad
nacionales o autonómicas son las que determinan el alcance y los costes, o la

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gratuidad, así como la calidad de los servicios médicos. Después de graduarse, los
alumnos egresados que busquen trabajo se verán afectados las políticas de mercado
laboral y por las políticas sociales vigentes. En el caso de recesión económica
muchos individuos en el desempleo dependerán de las prestaciones por desempleo,
un área clave de la política económica y social nacional. Todos estos ejemplos
muestran que nadie escapa en la práctica a las consecuencias de las políticas públicas
en cualquier país en el que viva.
En consecuencia, el estudio sistemático de las políticas públicas y la actuación
gubernamental desde la ciencia política y otras disciplinas, no se refiere a fenómenos
ajenos o extraños a nuestra realidad cotidiana. Al contrario, como muchos otros
estudios en las ciencias sociales o jurídicas, complementa el conocimiento intuitivo
y cotidiano que la mayor parte de la gente tiene sobre las políticas públicas. El
estudio de las políticas públicas está justificado por la necesidad de saber más, tanto
desde un punto de vista científico como aplicado, sobre los determinantes de la
elaboración y efectos de las políticas públicas, que tienen consecuencias colectivas
importantes para nuestro bienestar y constituyen una parte importante de nuestro
entorno social y político.
Parece razonable, por tanto, promover nuestro conocimiento como ciudadanos
acerca de las políticas públicas, incluyendo la forma en que se formulan, deciden,
financian, implantan y evalúan. Asimismo, existen razones profesionales para
profundizar en el estudio científico o práctico de las políticas públicas, ya que, cada
vez más, la complejidad de la gobernanza y las organizaciones públicas y privadas
actuales y la multidimensionalidad de los problemas públicos existentes lleva al
desarrollo de una necesidad de expertos en el análisis de políticas públicas (Anderson
2011).
El estudio de las políticas públicas debe entenderse como una de las áreas básicas
que deben abordarse por un grado de ciencia política o derecho. El estudio detallado
de las políticas públicas complementa en concreto, el análisis de cómo diversos
fenómenos, tales como como las instituciones políticas existentes, el
comportamiento político, los partidos políticos, la acción de los grupos de interés o
las elecciones entre otros, afectan al proceso mediante el cual se elaboran tales
políticas. Además, debe preguntarse también cuáles son sus consecuencias en la vida
de los ciudadanos, su impacto en la sociedad en su conjunto (John 2012). Para
ilustrar estos dos propósitos del estudio de las políticas se podría poner como
ejemplo el siguiente. Un politólogo podría estar interesado en cuáles son los
determinantes que hacen que algunos países elijan para proteger la salud de los
ciudadanos la el diseño de uno u otro tipo de sistemas sanitarios. También podría
estar interesado en el impacto que uno u otro tipo de sistema sanitario puede tener
en la sociedad.
El objetivo de este primer tema que el lector tiene en sus manos es entender los
orígenes y fundamentos, así como las bases conceptuales mínimas del estudio
científico y el análisis profesional de las políticas públicas mediante la introducción
de una serie de distinciones y definiciones básicas. Asimismo, se expondrán los
enfoques más usuales y útiles para comprender mejor el proceso de elaboración de
políticas, sirviendo así de prólogo a los temas de este curso sobre análisis de políticas
públicas.

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 Las tres dimensiones de lo político y el análisis de políticas públicas

Para comenzar la introducción en un plano más abstracto y conceptual, puede

considerarse, como lo hacen habitualmente los politólogos, que lo que llamamos
politica, el ámbito de lo político en una sociedad, puede descomponerse en tres
facetas o dimensiones que es útil distinguir analíticamente, constituyendo todas ellas
el objeto de estudio de la Ciencia Política y otras disciplinas socio-jurídicas.
1) En primer lugar, nos encontramos con la dimensión formal (en inglés polity,
de la palabra politeia en griego), institucional o de ordenamiento político, referida al
marco normativo, organizativo y a las reglas del juego de la acción política, y que
constituye lo que podríamos denominar las estructuras políticas o el sistema político-
institucional. Se trata, por ejemplo, de las instituciones políticas y reglas
constitucionales vigentes en una sociedad dada.
2) En segundo lugar, tenemos la dimensión interactiva o procesual de la política
(en inglés politics), consistente en los procesos de interacción mediante los cuales se
produce la formación de la voluntad política y la adopción de decisiones colectivas
y se ejerce el poder. En estos procesos ocupan un papel fundamental las
organizaciones y los actores políticos, que tienen recursos, intereses y valores
contrapuestos y recurren individualmente u organizados en grupos a formas de
mediación del conflicto y construcción del consenso; lo que en la concepción
sistémica de la política se llamarían los inputs del sistema político. Ejemplos de
politics serían el juego político partidista o los debates entre candidatos durante los
procesos electorales.
3) En tercer lugar, tendríamos la dimensión material de la acción pública, las
políticas públicas (en inglés policy), que consiste en el contenido de las decisiones
vinculantes adoptadas por un gobierno respecto a la distribución y asignación de
bienes o valores apreciados; es decir, los productos u outputs de la acción de
gobierno, que pueden tomar diferentes formas, tipos de la acción pública e
instrumentos políticos y jurídicos como leyes, reglamentos, ordenes, presupuestos,
programas, convenios, etc. A lo largo del tiempo, los países que hoy llamamos
desarrollados han ido progresivamente incrementando la intervención del Estado y
han desplegado numerosas políticas (como la sanitaria, educativa, medioambiental
o turística) mientras en otros países esas áreas de intervención son mucho más
reducidas.
Por último, se podría argumentar que otra parte de la ciencia politica o la teoría
politica se ha ocupado de una dimensión más normativa, dedicada a aportar ciertos
criterios empíricos de cómo deberían ser estas tres dimensiones, proponiendo
criterios de buen gobierno, de gobernación democrática o de eficacia institucional.
Por ejemplo, el criterio de legitimidad democrática, de transparencia y receptividad
a las demandas ciudadanas, o de eficacia y equidad o justicia distributiva.
En todo caso, estas tres dimensiones, estructuras políticas, procesos políticos y
contenidos políticos, constituyen una distinción semántica que no se expresa bien en
ninguno de los idiomas europeos continentales, ya que, como en español, los tres
significados están englobados el concepto de política. Por esa razón suelen
designarse a veces, y de forma simplificada, con los términos ingleses Polity, Politics
y Policy.
Estas tres dimensiones forman lo que se ha llamado el triángulo politológico, y
parece útil tenerlas en cuenta para distinguir ámbitos empíricamente analizables de
la política, y distinguirlos de ámbitos no políticos. Por ejemplo, sabemos que cada
una de estas dimensiones de lo político constituye el objeto prioritario de las distintas
ciencias sociales que se ocupan de los fenómenos políticos y de cada una de las
subdisciplinas de la Ciencia Política. Utilizando esta distinción, en el Cuadro I se

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puede observar qué parte de la realidad política pretende explicar cada una de esas
disciplinas (cuál es su variable dependiente) y a que factores explicativos recurre
(cuáles son las variables independientes de sus análisis).
CUADRO I
LAS DISCIPLINAS SOCIOJURÍDICAS Y LAS TRES DIMENSIONES DE
LO POLÍTICO
Disciplina Variables Variable
Independientes dependiente
Estudios Jurídicos POLITY POLITY
Economía POLICY/POLITY POLICY
Ciencia Política POLITICS/POLITY POLITY/POLITIC
S
Estudio políticas publicas POLITY/POLITICS POLICY

La ciencia política tradicional estaba dominada, como sugiere el anterior cuadro,

por un interés por las instituciones y por el comportamiento político y los procesos
de input y de toma de decisiones en el sistema político, pero no estaba muy interesada
en la vertiente de los productos u outputs del sistema, es decir en la policy. La
investigación de la ciencia política se centraba así, en sus tres primeros decenios,
básicamente en estudios sobre el comportamiento electoral, la cultura política, la
competencia partidista, los grupos de presión, la opinión pública, la estabilidad
política o la formación y composición de los gobiernos y parlamentos. Su interés
científico consistía en encontrar evidencia sobre la interrelación entre las
características estructurales de los sistemas políticos (como la estructura social y el
sistema de partidos), o relaciones entre características culturales y estructurales, o
sobre el papel y funciones de varias instituciones políticas, como los partidos, el
parlamento y los gobiernos.
Con el tiempo, sin embargo, de un enfoque institucional tradicional que se limitaba
a describir las instituciones formales de gobierno se pasó a un enfoque decisional
que prestaba su atención a quién está implicado en tomar las decisiones importantes
y quien tiene poder para conseguir condicionar la decisión vinculante (es decir, las
preguntas politológicas clásicas de who governs? y who gets what, when and how?).
Finalmente, a partir del final de los años sesenta y principios de los setenta, la
ciencia política experimenta un cambio de orientación hacia un enfoque de políticas
públicas. Este nos hace preguntarnos no solo quién y cómo se decide, sino también
para qué sirven las instituciones, para qué y con qué grado de eficiencia y efectividad
se toman las decisiones, y cuáles son sus efectos en las vidas de los ciudadanos. El
enfoque de políticas públicas no es un sustituto sino un útil complemento a un
enfoque decisional o institucional.

¿Cómo definimos las políticas públicas y por qué estudiarlas?

Una definición simple de partida

Aunque parece simple, no hay demasiado acuerdo entre los expertos en el tema
respecto a qué debe entenderse por política pública. A veces no está clara su relación
con otros conceptos cercanos como decisión, programa, actuación pública, etc.

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Teniendo en cuenta varias de las definiciones más manejadas podemos definir una
política pública como:
“el conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o
grupo de actores políticos (típicamente gobiernos con autoridad para ello),
concernientes a la selección de fines y medios para obtener esos fines en el
contexto de una situación determinada y donde esas decisiones deberían
responder a la capacidad de esos actores para conseguir los fines dados”.
Esta definición, propuesta por Jenkins, considera las políticas públicas como un
proceso en el que hay varias decisiones interrelacionadas ya que en la mayoría de las
ocasiones los gobiernos no se enfrentan con una única decisión a un problema sino
con varias decisiones interrelacionadas. Además, esta definición, como otras
existentes, resalta el hecho de que las políticas públicas resultan de decisiones
deliberadas que llevan a cabo los gobiernos. Las decisiones de inacción —de no
hacer nada— son también objeto de los estudios de política pública. Una definición
clásica de política pública de Thomas Dye señalaba cómo política pública es “todo
aquello que un gobierno decide hacer o no hacer”. Sin embargo, esta puede ser una
definición demasiado amplia, pero nos recuerda que una política pública es siempre
una actuación que lleva a cabo un gobierno, aunque se vea afectada por decisiones
que toman otros grupos de interés. También destaca que los gobiernos pueden
decidir hacer o no hacer respecto a un problema, pero la decisión de no hacer debe
ser deliberada para que pueda considerarse una política pública y tendrá también
consecuencias específicas con respecto al problema público en cuestión.
Anderson (2011) por su parte, define la política pública como un “curso de acción
intencional llevado a cabo por un actor o conjunto de actores al tratar con un
problema o asunto problemático. La decisión se toma por varios actores, es fruto de
múltiples decisiones y destaca un vínculo entre la acción de un gobierno y la
percepción real o no de la existencia o no de un problema”. Otros autores insisten
también en que la presencia de una política pública requiere la adopción de una serie
de actividades legislativas y administrativas relacionadas (ver Subirats et al. 2008).
La elaboración de políticas públicas se concibe, por tanto, como una actividad social
o colectiva de solución de problemas (Birkland 2011: 7-11). Por otro lado, otros
autores conciben también la elaboración de políticas como un medio de ejercer el
poder por un grupo social sobre otro (Subirats et al 2008). De acuerdo con esta
perspectiva, la existencia y en particular el diseño de las políticas tienen por objeto
proteger los intereses de ciertos grupos, pudiendo perjudicar a los demás.
En conclusión, podemos quedarnos con la idea de que la política pública es un
fenómeno complejo que consiste en muchas decisiones de varios actores públicos y
que normalmente están determinadas por políticas públicas anteriores y vinculadas
aparentemente con decisiones no relacionadas con la política pública. Asimismo, las
actuaciones gubernamentales se centran en un tema específico, lo que implica que el
alcance de la actuación se limita a abordar un aspecto determinado o un problema
(por ejemplo, el control de la contaminación del aire, la protección animal, la
prevención de la piratería en Internet o la liberalización del sector de las
telecomunicaciones).
Cabe, por último, referirse al concepto de “productos de politica pública” (policy
outputs), que se refiere a las actuaciones adoptadas en la práctica en cumplimiento
de las decisiones y objetivos de una política pública. Por ejemplo, se referirá a la
cantidad de impuestos recaudados, a los kilómetros de carretera construidos, a las
prestaciones sociales pagadas, a las restricciones eliminadas a los horarios
comerciales, las multas de tráfico impuestas o los proyectos de ayuda al desarrollo
ejecutados. Estos productos u outputs se pueden enumerar o medir fácilmente.

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 Sin embargo, los productos de política pública deben distinguirse de los
“resultados de política pública” (policy outcomes), que se refieren al impacto o las
consecuencias sociales de una política. Por ejemplo, la evolución de los índices de
criminalidad producidos por la política penitenciaria, la mejora de la salud pública
producida por los programas de control de la contaminación del aire, los índices de
mortalidad infantil producidos por la atención hospitalaria, etc. Los outputs son, por
tanto, más fáciles de medir que los outcomes (resultados), ya que hay toda una serie
de factores que pueden afectar a estos últimos aparte de los productos de la política
pública y que no pueden ser controlados por los decisores.
Por qué estudiar las políticas públicas: preguntas y enfoques
Podríamos señalar cuatro motivaciones principales que justificarían el estudio
sistemático de las políticas públicas
• La comprensión y explicación científica: comprender las causas y las
consecuencias de las decisiones de política pública, un mayor conocimiento
de cómo funciona la sociedad y la democracia, y ciertas generalizaciones
sobre el comportamiento político, las instituciones y la gobernanza, así como
sobre las políticas públicas en concreto.
• La resolución de problemas técnicos o profesionales en la gestión de planes
y programas de actuación pública para aplicar esos conocimientos a la
solución de problemas sociales y producir información y conocimiento
• El asesoramiento o la promoción de modelos políticos para tratar de que
ciertos gobiernos adopten las políticas más “correctas” desde una visión
ideológica concreta para conseguir los fines políticos deseados.
• Desde la ciencia política, además, los estudios de políticas deberían servir
para enriquecer el debate o la discusión pública y mejorar la calidad de las
políticas
Esta distinción coincide en buena medida con la diferenciación que hacen Kraft y
Furlong (2011) entre tres grandes categorías de análisis de políticas: científicos,
profesionales y políticos. Todos pueden servir propósitos válidos, pero tienen
diferentes metas, objetivos y utilizan diferentes métodos.
Si comenzamos por los enfoques que podríamos llamar científicos o académicos,
el análisis científico del proceso de elaboración las políticas públicas pretende
estudiar las políticas públicas (por ejemplo en este curso) para entender mejor el
funcionamiento del gobierno y los sistemas políticos mediante la comprensión de los
problemas públicos y el proceso de elaboración de políticas. Este enfoque busca la
"verdad" a través de métodos científicos, independientemente de si el conocimiento
alcanzado es relevante o útil de alguna manera inmediata. Los estudios de políticas
desde la ciencia politica u otras ciencias sociales en este enfoque no tienen por lo
general la intención de influir en la política pública directamente, si no que pueden
estar interesados en entender por qué se ha adoptado una politica concreta y cuáles
son los obstáculos para adoptar las que los expertos consideran soluciones
necesarias. Una pregunta de investigación dentro de este enfoque podría ser: ¿por
qué diferentes países deciden adoptar distintas políticas para atender al fenómeno de
la prostitución?
Las preguntas de investigación y los debates propios del estudio de las políticas
públicas coinciden con algunos de los interrogantes teóricos y prácticos más
importantes de la ciencia de la política y de la vida política cotidiana. Aparte de las
cuestiones clásicas sobre quién participa en el proceso de elaboración de las políticas
y quién ejerce el verdadero poder de decisión, como por ejemplo el papel de los
grupos de interés o presión y los partidos en la elaboración de políticas, pueden
señalarse dos temas subyacentes al estudio académico de las políticas públicas:

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 El primero es la explicación causal de por qué los productos (outputs) y resultados
(outcomes) de la acción gubernamental varían entre diferentes países o regiones, es
decir, qué es lo que hace a los gobiernos actuar como lo hacen, y por qué las políticas
son como son o por qué cambian. Ejemplos de preguntas de investigación en este
sentido son ¿por qué son distintos el tamaño y composición del Estado de Bienestar
(o las políticas sociales) en los diferentes países?, o ¿por qué algunos países o
regiones dedican una mayor proporción de su presupuesto a determinados gastos
sociales que otros? ¿por qué determinado país tiene pleno empleo y otro una alta tasa
de desempleo? ¿por qué en determinado país se aprecia más la estabilidad de los
precios que en otro y con qué consecuencias? ¿qué condiciones políticas o
institucionales explican estas diferencias?
Otro tema o preocupación subyacente en el tratamiento académico de las políticas
públicas es el funcionamiento de la democracia, siendo la política pública un
indicador de ese proceso. Interesa, sobre todo, la relevancia para la política pública
de diferentes instrumentos y prácticas de gobierno y, especialmente, aquellos que
distinguen a las democracias de otras formas de gobierno. Por ejemplo, ¿llevan
ciertas distorsiones de las reglas de representación, o un grado competencia partidista
elevada, frente al predominio de un solo partido, a políticas públicas distintas?
¿Supone alguna diferencia el hecho de que un régimen sea democrático o autoritario,
o que sea civil o militar, respecto a la naturaleza de sus políticas económicas y
sociales, o respecto a su rendimiento económico?, o dentro de las democracias, ¿qué
consecuencias tiene el cambio de gobierno para los ciudadanos?, ¿se producen
cambios significativos en las políticas públicas derivados de la elección para el
gobierno de un partido de izquierda, de derecha o de centro? ¿qué tipo de gobierno
es más efectivo en la realización de determinadas políticas?
Además de estos intereses científicos, en la práctica, aparte del estudio académico
de las políticas públicas, en la mayoría de los países se pueden encontrar conviviendo
con él otro tipo de enfoques y actividades que suelen aparecer de manera separada
en los manuales y en los cursos de políticas públicas que se ofrecen en las
universidades o en cursos de posgrado o especialización para funcionarios o agentes
políticos. Se ha distinguido así entre el estudio académico de políticas públicas
(policy studies) y la vertiente práctica, profesional o del análisis aplicado de políticas
(policy analysis). Asimismo, dentro de estos dos tipos de enfoques hay diferencias
respecto a los objetivos del análisis.
En el siguiente apartado nos detenemos algo más en estos enfoques más
profesionales o aplicados del análisis de políticas públicas y en el papel de los
analistas.

Tipos de análisis aplicado de las políticas públicas y el papel del analista

profesional

Una de las peculiaridades del estudio de las políticas públicas es la existencia de

su vertiente práctica o aplicada y prescriptiva (ver el tema 12 para una visión general
de esta vertiente). Consiste en la recolección de información y conocimientos
aplicados y técnicas de análisis para la formulación y evaluación de políticas
públicas concretas con pretensiones de reforma o evaluación de la actividad del
gobierno. Dentro de esta faceta del estudio podemos, siguiendo a Kraft y Furlong
(2011), hablar de dos enfoques principales, los profesionales y los políticos.
Enfoque “profesional” del análisis de políticas públicas. En él las políticas
públicas también se estudian sistemáticamente por motivos profesionales, tales
como la realización de análisis para las unidades administrativas o agencias
gubernamentales o reguladoras independientes en los diferentes niveles de la

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administración, o para otras organizaciones. Muchos analistas de la política, tanto
dentro como fuera del gobierno, están interesados en producir el mejor análisis
posible y se adhieren a estrictas normas profesionales para el diagnóstico o
identificación de problemas y soluciones, el análisis económico, la modelización de
situaciones complejas, el estudio de la viabilidad politica y administrativa de ciertas
soluciones, la previsión de las tendencias futuras, y la evaluación de programas.
Podemos mencionar por ejemplo los gabinetes de presidencia, la Agencia Estatal de
Evaluación de Políticas y Calidad de los Servicios (AEVAL) y sus equivalentes
autonómicos, algunos institutos públicos de investigación vinculados a ciertos
ministerios (como economía, defensa, medioambiente), los tribunales de cuentas,
consejos económicos y sociales, fundaciones públicas o servicios de estudios de
algunas cajas de ahorros, etc. que realizan análisis profesionales de políticas.
Enfoque político: Algunos analistas profesionales de políticas pueden usar también
métodos sistemáticos y rigurosos de análisis y al mismo tiempo estar comprometidos
con ciertos valores y objetivos políticos específicos a veces coincidentes con las
agendas ideológicas de ciertos partidos o tendencias. Como es de esperar, sus análisis
tratan de hacer hincapié en los hallazgos que sugieren o ayudan a avanzar en esos
valores y objetivos. Este tipo de análisis de políticas puede describirse como político,
frente a los anteriores, el científico-académico o el profesional. El ejemplo adecuado
sería aquí el de los analistas que trabajan para los grupos de interés o las
organizaciones de activistas como los sindicatos u otras asociaciones, que disponen
de gabinetes de estudios, o las grandes fundaciones o “laboratorios de ideas”
(conocidos habitualmente por su denominación en inglés como Think Tanks)
vinculadas a partidos políticos o con tendencias ideológicas conocidas (por ejemplo,
Fundación Alternativas, FAES, FEDEA, etc.).
Aparte de esta distinción entre enfoques científicos, profesionales y políticos del
análisis de políticas aplicado, se han sugerido otras distinciones clásicas en función
del tipo de análisis. Cabe mencionar aquí la importante distinción de Dunn (2013)
entre análisis prospectivo y análisis retrospectivo de las políticas públicas (ver
Ordoñez-Matamoros 2013). El primero consiste en la producción y transformación
de la información antes de que la política pública sea ejecutada. Este análisis ex-ante
es el método utilizado por economistas, analistas de sistemas y otros investigadores.
Por su parte, el análisis retrospectivo es un método ex-post que se ocupa de la
transformación y producción de la información después de que la política pública ha
sido implantada.
Dentro de este tipo de investigación retrospectiva según Dunn (2013) podemos
encontrar tres tipos de investigadores, según sus intenciones y preocupaciones
principales:
Analistas académicamente orientados (discipline-oriented analysts). En su
mayoría politólogos y sociólogos, que se dedican a desarrollar y probar teorías
basadas en varias disciplinas que describen las causas y los efectos de las políticas
públicas. No se preocupan por identificar objetivos concretos de las políticas o
diferenciar las variables que influyen en las políticas públicas que podrían ser objeto
de manipulación y aquellas que no.
Analistas orientados a problemas (problem-oriented analysts). Formado también
mayoritariamente por científicos sociales, buscan principalmente explicar las causas
y consecuencias de las políticas públicas. Su preocupación no es tanto desarrollar y
probar teorías consideradas importantes en las disciplinas de las ciencias sociales
sino identificar variables capaces de explicar los problemas. Tratan problemas de
políticas públicas pero no brindan información sobre las variables específicas que se
pueden manipular para lograr objetivos específicos de política pública.

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 Analistas de orientación aplicada (applications-oriented analysts). Este tercer
grupo contiene profesionales de las disciplinas de sociología aplicada, psicología
aplicada, antropología aplicada así como analistas de administración pública, trabajo
social y evaluación. Este grupo también describe las causas y consecuencias de las
políticas públicas y no se interesa en probar las teorías de las ciencias sociales a
menos que estas teorías puedan proporcionar guías para la acción. Al contrario que
los anteriores, este grupo sí se centra en variables de acción específica y busca
identificar objetivos y logros específicos de las políticas.

Nuestro enfoque: el estudio científico del proceso de políticas públicas a través

de las fases de política pública

Una vez repasadas las definiciones básicas y los diferentes enfoques existentes en
el estudio de las políticas públicas cabe centrarnos brevemente en presentar la
concepción y el enfoque particular u objetivos formativos de este curso. En este
sentido, la asignatura se basa en el enfoque que hemos llamado científico-académico
de los estudios de políticas públicas y tiene como objetivo principal desarrollar en
los estudiantes una comprensión básica del proceso de elaboración de políticas y del
contenido y determinantes de éstas. El proceso de elaboración de políticas se
considera aquí como un proceso inherentemente político, no técnico, que se
desarrolla en un marco institucional dado, con determinados problemas sociales que
responden a un entorno económico, social y tecnológico complejo e implica
conflicto y lucha entre ciertos actores con intereses, valores, y deseos sobre ciertos
asuntos de la actuación pública en contradicción. Consideramos que la formación e
implantación de las políticas públicas es un proceso político en el sentido de que
implica conflictos y la disputa entre individuos y grupos, funcionarios y unidades
administrativas, con ideas, intereses, valores e información sobre la actuación
pública en conflicto.
Al describir y analizar el proceso de elaboración de políticas, este enfoque no
pretende, por tanto, identificar o prescribir cuáles son las políticas públicas más
adecuadas o cómo deben elaborarse. Este enfoque tiene como propósito simplemente
contribuir a comprender la adopción de ciertas políticas y su variación entre sectores
o países mediante la presentación de los conceptos y teorías más fiables y rigurosas
sobre las causas y consecuencias de las políticas públicas y el proceso de su
elaboración. Creemos que los estudios de política pública pueden ser a la vez teóricos
y relevantes para los aspectos más prácticos de la elaboración de políticas. Se ha
dicho que no hay nada tan práctico como una buena teoría.
Dicho esto, el Tema 12 sobre el análisis aplicado de políticas pretende que el
alumno tenga un primer acercamiento a los métodos y técnicas del análisis
profesional de políticas. El lector de ese tema podrá ver cómo operan en la práctica
los mejores analistas de políticas públicas, siempre teniendo en cuenta que, al igual
que los modelos teóricos, los modelos prescriptivos prácticos no siempre funcionan
en la realidad como sus creadores pretenden.
El método principal seguido en este curso para entender las políticas públicas y el
proceso de elaboración es presentarlo de manera simplificada como un ciclo o
proceso en varias fases que se pueden separar analíticamente aunque no siempre
aparezcan separadas en la realidad. Seguimos aquí, por tanto, a los efectos de la
docencia de las políticas públicas, el modelo simplificado de fases o etapas
relacionadas entre sí en un proceso en el cual los asuntos de política pública y
deliberaciones fluyen de una manera más o menos de forma secuencial desde los
inputs (problemas) a los outputs (políticas públicas).

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 Esta forma de estudiar las políticas públicas procede originalmente de Harold
Lasswell (1956), uno de los pioneros y promotores de lo que él llamó "las ciencias
de la política pública” (Policy sciences). Esta secuencia resultante de las etapas se
ha denominado a menudo como "ciclo de políticas (Jann y Wegrich 2006). En los
años 1970 y 1980 se popularizó en varios manuales clásicos de políticas públicas
como los de Charles O. Jones y James Anderson y recientemente se ha usado en
otros manuales clásicos como el de Howlett et al. (2009) o Birkland (2011). Cada
uno contenía interpretaciones ligeramente diferentes de los nombres, número y el
orden de las etapas, en el ciclo. En la mayoría de los casos el ciclo consiste en las
siguientes fases: (1) la definición del problema y el establecimiento de la agenda; (2)
la formulación de las soluciones de política pública; (3) la adopción de las decisiones
(4) la implantación; y (5) la evaluación (con la posible consecuencia de la
terminación de políticas o su reformulación).
Como han señalado Howlett et al (2009), este modelo tiene ventajas e
inconvenientes. La ventaja más importante es que facilita la comprensión de un
proceso multidimensional mediante la desagregación de la complejidad del proceso
en un número concreto de etapas y subetapas, cada una de las cuales puede ser
estudiada en exclusiva o en términos de su relación con cualquiera de las otras etapas
del ciclo. Esto ayuda a la construcción de teorías al permitir que los resultados de
numerosos estudios de casos y estudios comparativos de las diferentes etapas se
puedan sintetizar y acumular. La principal desventaja de este modelo es que puede
ser mal interpretado haciendo pensar a quién se acerque a él que los responsables
políticos resuelven los problemas públicos de una forma sistemática y más o menos
lineal, cosa que obviamente no es cierta en la realidad, ya que la identificación de
problemas y la formulación e implantación de soluciones a menudo son procesos ad
hoc y muy peculiares. Con frecuencia, los decisores simplemente reaccionan a las
circunstancias y lo hacen en función de sus intereses y disposiciones ideológicas
preexistentes. La idea de dividir el proceso de diseño y elaboración de las políticas
públicas en etapas exagera, por tanto, el carácter racional de la elaboración de las
políticas y presenta una imagen algo falsa de tal proceso.
En todo caso, parece útil en este curso introductorio aprovechar las ventajas del
modelo de etapas y presentar aquí las características principales de las cinco etapas
propuestas (Cameron 2011, Wu et al. 2010) que luego serán descritas en detalle en
los temas correspondientes del curso:
1. la Identificación de problemas y establecimiento de la agenda. En cada sociedad
existen literalmente cientos de cuestiones que algunos ciudadanos consideran
asuntos preocupantes al respecto de los cuales el gobierno (al nivel territorial que
sea) debería hacer algo. De todos esos asuntos solo una pequeña proporción llega a
ser objeto del desarrollo de una política pública. El foco aquí consiste en estudiar
cómo los responsables públicos identifican y definen los problemas que pueden
llegar a ser los objetivos de las políticas públicas. El saber por qué sólo algunos
problemas de entre todos los que preocupan a una sociedad dada son tomados en
consideración por los formuladores de políticas implica analizar cómo se establece
la agenda gubernamental, es decir, cómo los responsables gubernamentales deciden
cuáles son los problemas a abordar. Sin embargo, antes de todo ello debe definirse
qué se considera un problema público o un problema de política pública, por qué
alguna circunstancia o asunto se convierte en un problema público que merece la
atención o que consigue entrar en la agenda gubernamental, por qué algunos
problemas no alcanzan el estatus de llegar a ser parte de la agenda. También cabe
estudiar el papel de ciertos actores en este proceso de establecimiento de la agenda.
La demandas suelen dirigirse a los responsables políticos en el poder ejecutivo o en
los parlamentos, o son reflejadas por los medios de comunicación o el público en

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general. Pero también los funcionarios o gestores públicos desempeñan un papel
muy importante en identificar nuevos asuntos o problemas de politica pública, a
través de los programas que gestionan y las personas a las que atienden, a menudo
antes de que los asuntos se vuelvan tan problemáticos como para pasar a considerarse
problemas públicos.
2. Formulación de políticas. Consiste en el desarrollo de alternativas o el diseño
de posibles líneas de actuación del gobierno para hacer frente a problemas que han
entrado a formar parte de la agenda gubernamental. Esta fase implica la creación,
identificación o la emulación de ciertas soluciones o actuaciones públicas, a menudo
llamadas alternativas u opciones de politica pública, para resolver o mejorar los
problemas públicos. En este caso el interés de los estudios se centra en saber quién
participa en la formulación de políticas, en cómo se desarrollan alternativas para
hacer frente a un problema y con qué abanico de instrumentos cuentan los
responsables públicos para hacer funcionar estas alternativas, en cuáles son las
dificultades y los sesgos en la formulación de propuestas de actuación. Los
responsables políticos se enfrentan típicamente a ventanas de oportunidad de corta
duración para llegar a soluciones viables debido a diversas razones, por ejemplo, a
la competencia por su atención y/o la urgencia de los problemas que afrontan. Tal
presión puede conducir a decisiones erróneas desde una perspectiva a largo plazo,
tales como cuando surgen ciertas dificultades relevantes en la implantación o ciertas
consecuencias presupuestarias que no se prevén correctamente por la prisa por
aprobar un proyecto de ley antes de una fecha límite. Los gestores públicos, a través
de los departamentos en que trabajan pueden ayudar a fomentar el desarrollo de ideas
de política mucho antes de que estos asuntos lleguen a la agenda de la política, por
lo que ciertas deficiencias críticas se han podido anticipar y se han podido preparar
las correspondientes medidas correctivas.
3. Adopción de decisiones. Esta fase involucra a los actores individuales o
colectivos oficialmente autorizados para decidir adoptar un determinado curso de
acción para su implantación entre todas las alternativas propuestas para abordar un
problema público, incluyendo no el hacer nada. En los parlamentos, esto lo hacen
las mayorías, en los ejecutivos debe estudiarse quién y cómo se adopta o promulga
una opción de politica pública, qué requisitos se cumplen, cuál es el contenido de la
política adoptada. En esta fase en especial, los decisores o gestores públicos
participan de varios modos, dependiendo de su rango y el tipo de organización en la
que trabajan. Los gestores públicos de alto nivel a menudo comparten la
responsabilidad de adoptar decisiones de política pública con los líderes políticos a
los que sirven. Los gestores públicos en los niveles relativamente más bajos en la
escala administrativa también pueden desempeñar un papel importante en las
decisiones al proporcionar información útil acerca de la viabilidad administrativa,
un criterio fundamental para la adopción de decisiones.
4. Implantación (también conocida como aplicación o ejecución) de políticas
públicas. En esta fase toma forma y se pone en marcha una política pública adoptada.
La atención se dirige a aquello que se hace para llevar a efecto o poner en práctica
las políticas públicas adoptadas, a quién está involucrado, qué actividades se
realizan, si es que se realiza alguna, para hacer cumplir o aplicar una política, cómo
contribuye la implantación a configurar el contenido final de la política pública. A
menudo, se produce un mayor desarrollo, o dicho de otra forma, se toman nuevas
decisiones en el transcurso de la implantación de las políticas. . Las políticas
decididas en un nivel más político son a menudo generales y vagas, dejando ciertos
detalles cruciales para que los funcionarios públicos a nivel de ventanilla (street level
bureaucrats) los completen o desarrollen. Además, el hecho de que los gestores
públicos (y las unidad es administrativas donde trabajan) estén provistos de

11
mandatos para llevar a cabo determinadas políticas no significa que estén
garantizados los recursos necesarios para la implantación y el apoyo de las
principales actores interesados. Para ser eficaces, los gestores públicos deben
desarrollar conocimientos y perspicacia política en la creación de redes, la
promoción y la negociación de políticas públicas.
5. Evaluación de políticas. Esta etapa implica un conjunto de actividades de
análisis para valorar en qué medida una política pública puede alcanzar o está
alcanzando sus objetivos declarados y, si no es así, qué se puede hacer para
mejorarla.. Consiste, por tanto, en una serie de actividades destinadas a medir y
determinar lo que está logrando una actuación de política pública, si está alcanzando
sus metas, y si tiene otras consecuencias. En esta etapa, los estudiosos se preguntan
de forma más o menos institucionalizada qué problemas principales se han
identificado en el éxito o fracaso de la política, quién está involucrado en la
evaluación, quién se ve favorecido o perjudicado por una política pública, cuáles son
las consecuencias de la evaluación de la política, si existen demandas de cambios o
derogación de la política, se reinicia el proceso de la política debido a la evaluación,
en qué medida los resultados se deben estrictamente al programa o a otros factores,
etc. En esta fase los gestores públicos tienen ventajas sobre otros actores privados
interesados debido a su acceso directo a la información sobre el desempeño de la
política pública.
El estudio de estas cinco fases es útil para entender el proceso de políticas, sus
condicionantes externos y sus consecuencias, así como el conjunto de actores,
instituciones e ideas que interactúan en cada una de ellas y las diferentes formas y
resultados que los diferentes países y los diferentes sectores de politica pública
pueden presentar.
Asimismo, nuestro enfoque entiende que la propia naturaleza de los problemas
públicos a abordar y de los instrumentos de politica pública utilizados también
determina en parte el tipo de proceso y los actores implicados, por lo que dedicamos
asimismo dos temas a entender la naturaleza de los problemas públicos y las
herramientas o instrumentos de politica pública y sus consecuencias y otro a
comprender el papel de condicionantes externos de la politica pública como la
opinión pública.

Panorama del curso: contenido y enfoque de estas unidades didácticas del

curso

Planteado este enfoque, el curso consta de 12 temas divididos en cuatro grandes

bloques temáticos. El primero de ellos, los temas 1-4, se ocupa de presentar las
definiciones y dimensiones de las políticas públicas y su entorno institucional y
técnico. En él, junto con esta introducción, se trata de familiarizar al alumno con las
herramientas analíticas, conceptos y teorías básicas que forman el trasfondo para el
estudio de las políticas públicas. Así, el tema 2 examina la naturaleza y variedad de
los problemas sociales y los tipos de políticas y temas de la actuación pública, y el
tercero los instrumentos de la actuación pública y las posibilidades y modos de
diseñar las políticas públicas. El capítulo 4 estudia el contexto social e institucional
del proceso de elaboración de las políticas, observando a los actores centrales y las
instituciones que están involucradas en el desarrollo, formulación, ejecución y
evaluación de políticas públicas, los recursos de qué disponen y las diferentes arenas
institucionales y administrativas donde tiene lugar el proceso de políticas públicas.
El bloque temático 2. Temas 5-9, se dedica a estudiar con más detalle las
mencionadas fases del ciclo o proceso de políticas públicas presentando los
diferentes conceptos y teorías que permiten comprender mejor y explicar la variación

12
en la definición de los problemas y la formación de la agenda, el proceso de
formulación y cambio de políticas, la adopción de decisiones de política pública, la
implantación de políticas y la evaluación de programas y su impacto.
El bloque temático tercero complementa los capítulos anteriores con dos temas de
investigación muy actuales en los estudios académicos de políticas públicas con
muchas consecuencias prácticas y donde se han dado avances significativos, el tema
del éxito y fracaso de las políticas y cómo podemos estudiarlo mejor y el tema de las
relaciones entre las políticas y la opinión pública.
Por último, como ya se ha señalado, el bloque temático cuarto se centra en una
muestra detallada del análisis aplicado de las políticas públicas introduciendo un
modelo muy y utilizado de análisis en varios pasos donde se dan consejos a los
lectores interesados en emprender profesionalmente tarea s de analista de políticas.

Referencias

Anderson, James E. (2010). Public Policymaking: An Introduction [7th ed.] Cengage

Learning
Birkland, Thomas (2011) An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts
and Models of Public Policy Making, 3ed, New York: M. E. Sharpe.
Dunn, William N. (2013) Public Policy Analysis, Pearson, 5ed
Fischer, Frank; Gerald J. Miller and Mara S. Sidney eds. (2007) Handbook of Public
Policy Analysis: Theory, Politics and Methods, Boca Raton: CRC Press.
Hill, Michael (2014) The Public Policy Policy Process. 6ed, Oxford: Routledge.
Howlett, Michael; M. Ramesh y Anthony Perl (2009) Studying Public Policy. Policy
Cycles & Policy Subsystems, 3ed, Toronto: Oxford University Press.
Jann, Werner y Kai Wegrich (2007) "Theories of the Policy Cycle”, en Fischer,
Frank; Gerald J. Miller and Mara S. Sidney eds. (2007) Handbook of Public
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Knill, Christoph and Jale Tosun (2012) Public Policy. A new Introduction, Palgrave
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Kraft, Michael E. and Scott R. Furlong (2013) Public Policy. Politics, Analysis, and
Alternatives, 4ed: Thousand Oaks: Sage.
Ordoñez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Análisis y Diseño de Políticas
Públicas, Bogotá: Universidad Externado de Colombia
Subirats, Joan; Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frédéric Varone (2008). Análisis y
gestión de políticas públicas, Barcelona: Ariel.
Wu, Xun; M Ramesh; Michael Howlett y Scott Fritzen (2010) The Public Policy
Primer. Managing the Policy Process, New York: Routledge.

Para seguir leyendo

Boussaguet, Lauri, Sophie Jacquot y Pauline Ravinet eds. (2009) Diccionario de

Políticas Públicas, Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Guess, George M., Farham, Paul G. (2011). Cases in Public Policy Analysis.
Georgetown University Press, Washington DC,
Harguindéguy, Jean-Baptiste (2013) Análisis de políticas públicas, Madrid: Tecnos.

13
Hill, Michael ed. (2014) Studying Public Policy, Policy Press
Kübler, Daniel y Jacques de Maillard (2009) Analyser les politiques publiques,
Presses Universitaires de Grenoble.
Miller, K.J. and McTavish, D. (2014) Making and Managing Public Policy, London:
Routledge.
Moran, Michael, Rein, Martin, and Robert Goodin (2006). The Oxford Handbook of
Public Policy. Oxford University Press,
Pal, Leslie A. (2013) Beyond Policy Analysis: Public Issue Management in
Turbulent Times. Scarborough:Nelson College Indigenous; 5 edition.
Parsons, Wayne (2007) Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica
del análisis de políticas públicas, México DF/Buenos Aires: FLACSO-
México/Miño y Dávila.

14
 TEMA 2. LA NATURALEZA Y VARIEDAD DE LOS
PROBLEMAS PÚBLICOS Y LOS TIPOS DE POLÍTICAS
Y ASUNTOS DE LA ACTUACIÓN PÚBLICA
Los objetivos y justificaciones de la intervención gubernamental y la
actuación pública ........................................................................................ 1
Razones políticas ........................................................................................... 2
Razones éticas ............................................................................................... 2
Razones económicas y fallos del mercado .................................................... 2
Los problemas de política pública o problemas públicos: características y
tipos .............................................................................................................. 4
Características generales de los problemas públicos ..................................... 4
Según su estructuración o grado de complejidad ........................................... 5
El caso de los “problemas retorcidos” como tipo de problema complejo ...... 6
Según su grado de atención pública, de conflicto y el tipo de decisor
implicado........................................................................................................... 8
Tipos de asuntos de política pública y sus consecuencias: tipologías clásicas 9
La tipología de Lowi, los tipos de políticas y arenas de poder según sus efectos
sobre la sociedad (policy determines politics?) ................................................ 9
Wilson y los tipos de políticas según la difusión o concentración de sus costes
y beneficios ..................................................................................................... 12
Otra tipología relacionada y complementaria: políticas materiales y políticas
simbólicas ....................................................................................................... 14
El caso de las políticas de regulación social o de moralidad: un caso
especial ....................................................................................................... 14
Referencias......................................................................................................... 15

Los objetivos y justificaciones de la intervención gubernamental

y la actuación pública
Las políticas públicas se formulan o modifican cuando el público y los
responsables políticos creen que el gobierno debe intervenir para corregir o
solucionar un problema social. Pero esto no significa que el asunto se resuelva de
forma permanente. Las razones aducidas para la intervención gubernamental en las
políticas públicas han sido controvertidas en el pasado y lo siguen siendo hoy en día.
Los argumentos a favor y en contra de la intervención del gobierno en la economía
y en la vida de las personas se basan en diferentes filosofías políticas e ideologías o
en creencias específicas acerca de las necesidades sociales y las posiciones que
defienden los partidos políticos y grupos de interés. Las razones a favor o en contra
de la intervención del Estado son al menos de tres tipos: políticas, éticas y
económicas o fallos del mercado. Especialmente las últimas merecen una discusión
más larga por ser más complejas (Kraft y Furlong 2011; Bozio y Grenet 2010).

1
 Razones políticas
Los ciudadanos y los propios legisladores pueden decidir en un momento dado que
el Estado debe intervenir para resolver un problema por razones políticas. Un cambio
notable en la opinión pública o el surgimiento de un movimiento social puede
impulsar la acción pública. Un ejemplo clásico fue la decisión del Tribunal Supremo
de Estados Unidos en 1954 sobre la segregación de escuelas públicas en el caso
Brown v. Junta de Educación de Topeka y el surgimiento del movimiento de los
derechos civiles a partir de cuya presión el gobierno federal estadounidense comenzó
a actuar en materia de derechos civiles. Otro ejemplo es cómo durante los años 1960
y 1970 los gobiernos de todos los países occidentales empezaron a intervenir cada
vez más, por ejemplo, en la protección del consumidor, la seguridad del tráfico o la
protección del medio ambiente debido a la creciente preocupación pública sobre
estos temas que comenzó en esos años. Asimismo, más recientemente, al sentir un
cambio en el entorno político en relación con las preocupaciones sobre la
inmigración ilegal, otros gobiernos han promulgado legislación en temas de
inmigración más o menos restrictivas.
Razones éticas
Ciertos problemas y circunstancias pueden dictar que el Estado deba intervenir por
razones éticas. En este caso, la actuación del Estado es vista como “lo correcto”,
incluso aunque no exista presión proveniente de la mayoría del público. Una parte
de la población o los miembros de un grupo de interés organizado pueden no estar
dispuestos a presenciar el sufrimiento de la pobreza, el hambre, o abusos contra los
derechos humanos, ya sea en el propio país o en el extranjero, y exige que el Estado
haga algo al respecto. Como ejemplo de este tipo de políticas de solidaridad pueden
citarse los programas orientados a apoyar a colectivos como los discapacitados sin
ingresos suficientes o los padres de los niños gravemente enfermos. Alrededor de
muchos programas existentes hoy en día podríamos identificar este tipo de
argumentos morales, por ejemplo, los relacionados con la cooperación al desarrollo,
las políticas de lucha contra la exclusión social o los cuidados paliativos. Muchas
veces estos argumentos éticos pueden utilizarse para ocultar otro tipo de razones o
argumentos de tipo económico o estratégico, siendo difícil distinguir cuales son las
razones reales que hay detrás de la intervención pública (por ejemplo la Guerra de
Irak).
Razones económicas y fallos del mercado
La economía y los llamados fallos de mercado del sistema capitalista son una de
las justificaciones más usuales de la intervención gubernamental. Un fallo del
mercado se produce cuando el mercado privado no es eficiente para producir bienes
o asignarlos. Al menos se pueden identificar cuatro tipos de fallos del mercado: la
existencia de monopolios y oligopolios, las externalidades o efectos externos, la
insuficiencia de la información, y la incapacidad para proveer un bien público o
colectivo.
Existe un monopolio u oligopolio cuando una o varias personas o empresas
dominan el mercado y pueden controlar el precio de un producto o servicio. Los
ejemplos abundan. Por ejemplo, es raro que en muchas localidades existan más de
un operador de televisión o internet por cable. También es el caso, por ejemplo, de
una compañía de agua o de electricidad en una ciudad de tamaño mediano, donde no
tendría sentido que hubiese otras empresas ya que entonces se perderían las
economías de escala o habría que replicar infraestructuras excesivamente costosas.
Se trata de monopolios en cierto modo inevitables y por eso reciben la denominación
de "naturales" o "técnicos". En estas situaciones, las administraciones se ven

2
compelidas a aceptar este tipo de monopolio y tratan de regularlos para que
funcionen de una manera justa.
Se denominan externalidades o efectos externos a los efectos secundarios de
decisiones y acciones de los agentes que participan en el mercado que afectan a los
ciudadanos o a la sociedad. Una externalidad es negativa cuando un tercero se ve
perjudicado por una de estas decisiones y no recibe compensación por dicho
perjuicio. Los vertidos al medio ambiente que se producen por la fabricación de
objetos de cristal artesanos en la Bahía de Venecia o la producción de energía
eléctrica mediante la quema de carbón, materia prima especialmente contaminante,
son ejemplos de este tipo de externalidad negativa, ya que dañan el medio ambiente
y son potencialmente peligrosos para la salud de los ciudadanos. Mediante la
regulación el Estado debe exigir a estas empresas determinadas medidas
tecnológicas para reducir la contaminación e incluso determinados impuestos que
puedan anticipar lo que al Estado le costará atender a los problemas de salud de los
ciudadanos y a la descontaminación medioambiental. Una externalidad positiva se
produce cuando un tercero resulta beneficiado por la actividad de otros. La educación
superior es una externalidad positiva que puede ser sufragada `por una comunidad y
beneficiar a otra ya que la sociedad se beneficia de recibir una población bien
educada
Un mercado funcionara bien, en perfecta competencia cuando los compradores y
vendedores tienen toda la información necesaria para realizar transacciones o
intercambios. Cuando los ciudadanos tienen información incompleta sobre un
producto o servicio pueden verse perjudicados por ello de múltiples formas. Por
ejemplo, sus finanzas pueden verse afectadas si compran un produzco financiero
sobre el que se les ha hurtado información; o su salud puede estar en riesgo si
compran cualquier medicamento supuestamente milagroso dispensado a través de
internet. En estos casos, el Estado debe regular y supervisar esa actividad del
mercado ya que a los consumidores les puede resultar imposible averiguar si estos
productos son seguros.
Finalmente, un cuarto tipo de fallo del mercado se produce cuando los mercados
no pueden proveer bienes públicos, también llamados bienes colectivos. Un bien
público o colectivo se define por dos criterios: la capacidad de excluir a alguien de
conseguir el bien y la capacidad de consumir de manera conjunta el bien. La
exclusión dentro de la economía se produce normalmente a través de la fijación de
precios. Si un individuo puede cobrar por un bien o servicio, entonces él o ella puede
excluir a alguien de conseguirlo. Productos que se pueden consumir en forma
conjunta son aquellos en los que el consumo de una persona no impide que otra
también los consuma. Si la producción de un bien no produce beneficios nadie lo
producirá en el mercado por más necesario que sea.
Tradicionalmente, la distinción entre bienes públicos y privados ha sido utilizada
para estimar cuáles es mejor que provea el Estado y cuáles deben dejarse a la
iniciativa privada Los primeros son, como hemos dicho, aquellos que están
disponibles para todos en una sociedad y no se agotan cuando son consumidos por
una sola persona o grupo. La defensa de un país o la regulación ambiental para
mantener el aire o el agua limpios benefician a todas las personas y no se agotan con
el consumo de un individuo, por ejemplo. Los bienes privados son aquellos que una
vez consumidos por alguien ya no pueden ser disfrutados por nadie más.
Sin embargo, esta distinción no es siempre sencilla y además no siempre existe
acuerdo sobre que este sea un criterio válido para decidir quién debe ser el
responsable de la provisión de determinados servicios.

3
 Las ideas sobre qué bienes deben ser provistos por el Estado o no también varían
por países. Existe, por ejemplo controversia, en el área de la provisión de la sanidad
o, por ejemplo, en relación al transporte. Así, en la mayoría de los países europeos,
a diferencia de los Estados Unidos, el transporte se considera una responsabilidad
pública que contribuye también al desarrollo industrial o la planificación urbana.

Los problemas de política pública o problemas públicos:

características y tipos
La Real Academia de la Lengua Española define problema como el “conjunto de
hechos o circunstancias que dificultan la consecución de algún fin”, o como un
“planteamiento de una situación cuya respuesta desconocida debe obtenerse a través
de métodos científicos” Para Dery (1984). “los problemas de políticas públicas son
necesidades, valores u oportunidades de desarrollo que no están resueltas y que son
posibles de alcanzar mediante la acción pública” Dichos problemas son la razón de
ser del Estado y por tanto, su identificación es de suma importancia para los
estudiosos académicos y los analistas de políticas públicas aplicadas. Otros autores
como Padioleau definen el problema público como “el conjunto de problemas
percibidos que demanda un debate público, incluso la intervención de las autoridades
políticas legítimas”. Ordoñez-Matamoros define problema público como
“toda situación que afecta negativamente los valores materiales e inmateriales de una
colectividad, o amenaza afectar el bienestar de la misma en el futuro cercano, y sobre las que
se espera que el Estado actúe”.
En esta definición destacan varios elementos característicos muy importantes del
proceso que va desde la percepción de que “algo está mal”, seguida de la
identificación de elementos sustantivos del mismo tales como el hecho de que su
existencia afecta ciertos intereses y vulnera ciertos valores, pasando por el
reconocimiento de que “se debe hacer algo al respecto” y, por último, la creencia de
que el Estado es capaz, al menos hipotéticamente, de solucionarlo.
Características generales de los problemas públicos
Hay varias características que comparten todos los problemas públicos o
problemas de política pública (policy problems) que se pueden resumir en cinco
(Ordoñez-Matamoros, 2013)
1. Interdependencia. Los problemas en un sector de políticas afectan con
frecuencia a los problemas en otras áreas. Los problemas de política pública no son
entidades independientes sino que forman parte de un sistema más complejo. Por
ejemplo, el problema de la inmigración afecta a diferentes sectores de política
pública que van desde la seguridad ciudadana, hasta el área de salud, educación o al
ministerio responsable del empleo.
2. Subjetividad. Los problemas públicos son construidos subjetivamente por
quienes definen tales problemas, están sujetos a interpretaciones humanas. En
realidad, se basan en elementos de una situación problemática que son abstraídos de
ella mediante el análisis. En otras palabras ante una misma realidad o elemento
objetivo (por ejemplo, el incremento del número de inmigrantes ilegales) distintos
actores pueden destacar distintas aspectos. En el caso de la inmigración hay quien
dirá que se trata de un problema de seguridad, por ejemplo, el Ministerio del Interior,
mientras que otro pensará que lo que principalmente destaca de la inmigración es
que es un problema de salud pública, por ejemplo, el Ministerio de Sanidad, y
finalmente otro más, por ejemplo una ONG de inmigrantes, opine que se trata de un
problema de derechos o de dignidad humana. Si una situación o circunstancia
constituye un problema es debido a creencias y valoraciones humanas y no producto

4
de los hechos mismos. Es muy importante, por tanto, no confundir una situación
problemática con un problema, dado que este último es una creación mental que
resulta de transformar la experiencia en un juicio humano. Finalmente, es importante
entender que la definición del problema que logre imponerse determinará en buena
medida la solución al mismo (ver el Tema 5).
3. Artificialidad. Los problemas públicos son una creación del ser humano hecha
mediante la interpretación y el juicio. Es la sociedad quien decide si quiere mejorar
o cambiar una situación problemática. Cotidianamente las sociedades soportan
múltiples condiciones (i.e. el mal tiempo, las enfermedades incurables, la
contaminación, sin embargo, “no todas las condiciones son consideradas como
problemas” (Kingdon, 2003). En este sentido, un problema puede ser el producto de
un proceso de problematización. Poniendo de nuevo como ejemplo la política
ambiental, se demuestra que la contaminación empezó a ser considerada como
problema a partir de los años 70, aunque en realidad existía desde la aparición de la
gran industria. Así, pues, la existencia de un hecho objetivo no implica su
calificación automática como problema público.
4. Condición dinámica de los problemas públicos. “Tanto los problemas como las
soluciones están en constante evolución. Las soluciones a los problemas se pueden
volver obsoletas, o los problemas pueden cambiar o transformarse”. (Dunn, 2013).
Esta evolución de los problemas o soluciones se produce porque los valores sociales
cambian como también lo pueden hacer las características sociodemográficas de la
sociedad o las tecnologías disponibles para afrontar los problemas. La necesidad de
atender a las personas en situación de dependencia con el apoyo del Estado es un
asunto que ha empezado a ser considerado un problema público recientemente en el
caso de España y ello se ha debido al envejecimiento de la población y a la
incorporación masiva de las mujeres al mercado de trabajo y a que ellas ya no pueden
encargarse de estas tareas como lo habían hecho tradicionalmente.
5. Incorporan tanto elementos técnicos como políticos. Los problemas públicos
incorporan aspectos de gran complejidad y especialidad que solo pueden ser
atendidos apelando a procedimientos, herramientas o materiales que demandan un
profundo conocimiento de diversas disciplinas. En cuanto a su dimensión política,
cualquier problema de política pública y su solución afecta a la distribución de costes
y beneficios y a los equilibrios existentes en esa sociedad antes de que el problema
fuera resuelto. Puede modificar el reparto del poder y de intereses de ciertas
personas, organizaciones sociales o políticas o instituciones y es muy probable que
genere rechazos o resistencias entre quienes no ven atendida su “definición” del
problema ya que nunca la “solución” es totalmente ”satisfactoria” para todos los
involucrados. Más aún, esa solución técnica suele generar nuevos problemas.
Según su estructuración o grado de complejidad
Según su grado de complejidad o estructuración, los problemas se han clasificado
en dos categorías básicas. Se distingue así entre problemas simples o bien
estructurados y problemas complejos o débilmente estructurados (Dunn 2013).
Los criterios propuestos para establecer la complejidad o simplicidad de un
problema público son cinco: el número de decisores que participan en su solución,
el número de posibles opciones alternativas de solución, los valores en juego, el nivel
de certeza de los resultados y la calculabilidad de los mismos (Dunn, 2013). Estos
criterios ayudan al analista de políticas a identificar a qué tipo problema se enfrenta
y cuáles son sus características. Asimismo, un problema es simple o complejo
dependiendo del grado en el cual tal problema forma parte de un sistema
interdependiente de problemas.

5
 Problemas simples o bien estructurados Para Dunn (2013) los problemas
simples son todos aquellos que tienen una cantidad limitada de decisores (uno o
pocos), un número reducido de opciones alternativas, un grado de consenso alto
entre los actores críticos involucrados (llamados en inglés stakeholders), unos
resultados ciertos y, por último, unas probabilidades de éxito o fracaso
calculables. Un ejemplo de problema simple es una epidemia en Haití, pues el
número de decisores es relativamente bajo, las alternativas de solución son
escasas (pues habría que controlar la epidemia mediante campañas de
vacunación, programas de atención y prevención, campañas informativas, entre
otros), nadie pone en duda la importancia de resolver el problema ni cuestionaría
los métodos médicos.
 Problemas complejos o débilmente estructurados: son aquellos en los cuales
existen un gran número de decisores que, en general, tienen valores e intereses
en conflicto. Las opciones alternativas de solución en este tipo de problemas son
ilimitadas y, por lo general, los resultados de dichas alternativas son inciertos.
Las probabilidades de éxito en los problemas débilmente estructurados son
incalculables. Un ejemplo de problema complejo es la pobreza. Dentro de los
actores involucrados están los miembros del gobierno en áreas como la
educación, la seguridad social, la sanidad, la economía; miembros del
legislativo, la sociedad civil organizada, los empresarios, los sindicatos, incluso
agentes internacionales y no gubernamentales. No es de extrañar que entre estos
actores existan conflictos de valores. Los resultados de las soluciones que se
proponen, al ser tan complejos, son difíciles de predecir y las probabilidades de
éxito son prácticamente incalculables. El aborto ilegal es otro buen ejemplo de
problema complejo. En este caso los decisores son diversos: el parlamento, el
Ministerio de Sanidad y Asuntos sociales, el Ministerio de Educación, los
centros educativos, los centros médicos, los tribunales, las ONGs feministas o
pro-vida, etc. Adicionalmente, existen conflictos de valores en cuanto al
problema; la visión de la Iglesia es diferente a la del gobierno y no hay consenso
entre diferentes grupos sociales. Por otra parte, las alternativas de solución son
diversas y sus resultados son inciertos. (Ordoñez 2013)
Como recuerda Ordoñez-Matamoros (2013), todo problema tiene dos grandes
componentes: el político y el técnico. Si el analista de políticas se enfrenta a un
problema simple y debe recomendar soluciones, serán muy importantes sus
conocimientos y habilidades técnicas. Si el analista se enfrenta a un problema
complejo, serán más relevantes sus conocimientos y habilidades políticas. El analista
debe hacer por tanto frente a las características propias de cada tipo de problema. En
el caso de los problemas simples, el análisis se concentra en la comparación de
alternativas en donde los criterios técnicos predominan. En el caso de problemas
complejos, las alternativas requieren de un estudio relativamente más político, en el
que se deberían tener en cuenta los conflictos de intereses, los impactos socio
económicos, el carácter, ideológico, sociológico, etc.
El caso de los “problemas retorcidos” como tipo de problema complejo
Cada vez más en el mundo globalizado existen problemas de política pública
interrelacionados y complejos. La crisis bancaria reciente, o la crisis de la deuda, con
sus consecuencias económicas es un típico ejemplo del tipo de problemas públicos
que afrontan los gobiernos hoy en día. En este mundo cada vez más interconectado,
hay problemas públicos que no tienen una solución fácil. De hecho, incluso la
identificación y estructuración del problema puede resultar difícil. Por ejemplo, el
terrorismo ha demostrado ser difícil de combatir para muchos gobiernos de todo el
mundo. Algunos gobiernos han definido el terrorismo en términos de política de

6
defensa (por ejemplo, 'Guerra contra el Terrorismo "), otros en términos de política
social (por ejemplo, como medidas que aborden la pobreza y la exclusión social a
escala global) y otros en términos de justicia penal (por ejemplo, un delito que
requiere políticas de aplicación de la ley) o incluso las tres cosas a la vez. En los
estudios de políticas públicas, este tipo de problemas complejos se han denominado
a veces “problemas “retorcidos”, “endiablados” o “perversos” (en inglés wicked
problems)1

Este concepto se refiere a situaciones sociales problemáticas en las que:

(1) no hay una solución obvia;
(2) muchos individuos y organizaciones están necesariamente involucrados;
(3) hay desacuerdo entre las partes interesadas; y
(4) la solución requiere cambios de comportamiento de ciertos actores (Rittel y
Webber, 1973);
Algunos problemas públicos complejos que se han definido a veces como
retorcidos son, por ejemplo, la pobreza, la exclusión social, las desigualdades, el
cambio climático, la contaminación, el terrorismo, etc. A menudo, tratar de abordar
el problema identificado puede conducir a resultados no deseados. Este concepto de
problema retorcido surgió de la crítica a los enfoques técnico-racionales o “de
ingeniería social” para resolver problemas complejos de planificación y política
social. Por un lado, los críticos de los programas de política complejos afirmaban
que los niveles requeridos de claridad de los objetivos, información y coordinación
eran imposibles de alcanzar.
Una definición más específica y más útil de "problema retorcido", que procede del
estudio de la planificación social es la que lo define como:
“un problema que es difícil o imposible de resolver dado que presenta requisitos
incompletos, contradictorios y cambiantes que generalmente son difíciles de reconocer”.
Dada la existencia de complejas interdependencias en este tipo de problemas, los
esfuerzos para resolver un aspecto de un problema retorcido podrían revelar o crear
nuevos problemas. La formulación presentada en 1973 por Rittel y Webber de los
problemas retorcidos en la planificación de políticas sociales especificaba diez
características:
1. No existe una formulación definitiva de un problema retorcido (definir un
problema retorcido es en sí mismo un problema retorcido).
2. Los problemas retorcidos no tienen tiempo de espera.
3. Las soluciones a un problema retorcido no son del tipo verdadero o falso, sino
mejor o peor.
4. No existe ninguna prueba inmediata y definitiva de una solución a un problema
retorcido.
5. Cada solución a un problema retorcido es una "operación única". Dado que no
existen oportunidades de aprender a través del ensayo y error, cada intento
importa de modo significativo.
6. Los problemas retorcidos no tienen un conjunto de soluciones potenciales
enumerables (o exhaustivamente posibles de describir), ni tampoco existe un
conjunto bien descrito de operaciones permitidas que pueden incorporarse al
plan.
7. Cada problema retorcido es esencialmente único.

1
Aquí utilizaremos el término “retorcidos” por ser el que mejor refleja su naturaleza en
español.

7
8. Cada problema retorcido puede considerarse como un síntoma de otro problema.
9. La existencia de una discrepancia representando un problema retorcido puede
explicarse en varias formas. La elección de la explicación determina la
naturaleza de la resolución al problema.
10. El planificador no tiene derecho a equivocarse (los planificadores son
responsables de las consecuencias de las acciones que generan).

Un clásico ejemplo de problema retorcido es aquel cuya solución requiere que un

gran número de personas cambien sus códigos de conducta. Políticas como la
medioambiental, la sanitaria o la seguridad vial pueden ser potencialmente sectores
que se enfrentan a problemas retorcidos así como el cambio climático, los desastres
naturales, el sistema sanitario, la epidemia de SIDA, el tráfico internacional de
drogas, la seguridad nacional, los residuos nucleares y la injusticia social. El
atractivo del concepto de “problemas retorcidos” radica en que parece facilitar
elementos para comprender por qué tantas políticas y programas no alcanzan sus
objetivos y podrían tener efectos imprevistos. Estos desafortunados resultados
surgen por varias razones:
 Los propios problemas pueden estar cambiando constantemente;
 Las soluciones pueden estar abordando los síntomas en lugar de las causas
subyacentes;
 Las personas pueden estar en desacuerdo hasta tal extremo que las soluciones
son impracticables;
 El conocimiento necesario para la implantación efectiva puede ser débil o
contestado;
 En resumen, la “incertidumbre” acaba incrustándose en todos los aspectos de la
resolución del problema.
Según su grado de atención pública, de conflicto y el tipo de decisor
implicado
Gormley (1983), por ejemplo, sugiere que el grado y el tipo de complejidad técnica
darán paso a diferentes formas de conflicto en los diferentes problemas públicos. En
los últimos diez años, más o menos, los temas técnicos que implican una demanda
de conocimiento se han mostrado más “abiertos” al debate público, ya que ha
disminuido el dominio de poder de los expertos y los profesionales sobre la
construcción puramente científica o técnica de los temas. El carácter técnico de los
asuntos limita irremediablemente el alcance del conflicto. Usando el lenguaje de
Schattschneider, está en el interés de los “ganadores” limitar la escala del conflicto
en torno a asuntos técnicos y científicos con el argumento de que los temas son
demasiado complejos y difíciles de entender para los legos.
Sin embargo, los actores excluidos de esta esfera técnica pueden formular
estrategias para ampliar el tema e incluirlo un debate más amplio enmarcándolo en
términos que rebasen los límites de los expertos. De manera específica, los grupos
ambientalistas han estado a la vanguardia de este tipo de redefinición de los temas
científicos y técnicos. Cuanto más se sitúa un tema como de carácter
técnico/científico, más se le define como “apolítico” o “no partidista”. La estrategia
de aquellos que buscan desafiar la construcción de un asunto o problema público
como excluido de la esfera del conflicto político ha consistido habitualmente en
hacer campañas para que el tema en cuestión sea visto como algo que compete al
público en general y en formular preguntas morales y de otra índole.

8
 Baumer y Van Horn (2014) han tratado de establecer una relación entre diferentes
tipos de problemas, su exposición al público y propensión al conflicto y el proceso
político que rodea a su solución. A partir de ahí establecen algunas generalizaciones
 Los asuntos que preocupan a gran número de personas es probable que estimulen
un intenso debate público y atraigan a más participantes en el proceso político
que los asuntos que se refieren solamente a un pequeño segmento de la
población.
 Las políticas complejas y las que requieren cambios importantes en el
comportamiento público o administrativo son mucho más difíciles de implantar
que las políticas que se pueden llevar a cabo de forma rutinaria a través de las
redes organizativas ya establecidas.
 Los asuntos que implican costes ocultos suelen ser manejados por el sector
privado, mientras que los asuntos que implican la atribución de costes en disputa
requieren algún tipo de intervención gubernamental. Diferentes tipos de proceso
de elaboración de políticas dan lugar a resultados sustantivos diferentes. Por
ejemplo,
 Las decisiones adoptadas por funcionarios de nivel bajo o medio tienden a
reflejar las normas profesionales, los imperativos de la organización y
procedimientos operativos estándar. El resultado más probable es el llamado
incrementalismo, o sea, la formulación de políticas o soluciones que cambian las
cosas sólo de forma marginal.
 Las decisiones adoptadas por los políticos en un contexto de excitación pública
pueden ofrecer oportunidades para la innovación de política pública. Sin
embargo, asuntos altamente conflictivos que no llegan a alcanzar el punto de
crisis a menudo se paralizan o estancan
 Los políticos frecuentemente responden simbólicamente a los ciudadanos, o
pueden abordar los problemas de unos pocos grupos o individuos, en lugar de
adoptar una actuación de política pública amplia.
 Las decisiones adoptadas por los jueces pueden diferir significativamente de las
decisiones tomadas por otros funcionarios públicos, ya que aquellos no necesitan
encubrir o diluir un cambio en las políticas públicas. La Constitución, su
seguridad del empleo, y los valores profesionales protegen a los jueces de los
políticos, aunque no siempre de la política.

Tipos de asuntos de política pública y sus consecuencias:

tipologías clásicas
La tipología de Lowi, los tipos de políticas y arenas de poder según sus
efectos sobre la sociedad (policy determines politics?)
Un elemento importante del proceso de la política pública es la comprensión de
cómo los diversos intereses están organizados y cómo diversos intereses reaccionan
a diferentes tipos de políticas públicas. Esta es la razón de que existan varios intentos
de desarrollar tipologías de políticas públicas que han intentado predecir las
dificultades o peculiaridades presentes en ese sector a lo largo del proceso de
elaboración de las mismas.
Las tipologías de políticas más tradicionales generalmente dividían las políticas
públicas en categorías temáticas como la educación, la política de sanidad, o la
política de transporte, por ejemplo. Este sistema era útil para entender diferentes
sectores de política, pero no servía para extraer conclusiones generales acerca del
proceso político que subyace a estas políticas. El problema concreto es que, al no

9
decirnos algo más generalizable a otros sectores de política, estas tipologías simples
hacían difícil aprender de otros tipos de políticas y sus procesos subyacentes.
La era moderna de desarrollo de tipologías de política comenzó en 1964, cuando
Theodore Lowi estableció los tipos de políticas clásicas dividiendo las políticas
públicas en tres categorías: distributivas, redistributivas y reguladoras (más tarde
añadiría el tipo de política constituyente). Lowi argumentaba que el conocer qué tipo
de política tenemos entre manos como analistas o elaboradores de política, nos
permite predecir el tipo de conflictos que van a suceder en a lo largo del proceso de
elaboración e implantación. Por tanto, se trata de una herramienta que va más allá de
la descripción para adentrarse en el mundo de la predicción de las dificultades,
proporcionando información útil a los decisores públicos para la resolución de
problemas. Los tipos de política pública que plantea Lowi son:
Políticas distributivas: son las que implican la concesión de algún tipo de beneficio
para un grupo de interés concreto u otro grupo bien definido relativamente pequeño
de beneficiarios. Los ejemplos de la política distributiva incluyen las subvenciones
o subsidios agrícolas; o el gasto o transferencias a los gobiernos locales por parte del
gobierno central para financiar sus infraestructuras, tales como presas, sistemas de
control de inundaciones, aviación, carreteras y escuelas. Estos beneficios se
distribuyen por lo general en el proceso de elaboración y aprobación del proyecto de
ley de presupuestos como parte del proceso presupuestario. La política distributiva
permite una cantidad considerable de negociación y la distribución de beneficios
entre los grupos y diputados del parlamento, ya que luego los partidos pueden usar
esos beneficios conseguidos en el presupuesto como mérito en sus campañas
electorales.
Políticas reguladoras, son, en términos generales, las políticas que tienen por
objeto regular la conducta de los particulares en sus actividades en el mercado o en
la vida cotidiana. Según Ripley y Franklin, dentro de este tipo de Lowi pueden
distinguirse dos subtipos, la política reguladora competitiva y la política reguladora
protectora.
Las políticas reguladoras competitivas implican medidas diseñadas para "limitar
la provisión de bienes y servicios a uno o unos pocos proveedores reconocidos, que
se eligen entre un número mayor de potenciales proveedores”. Ripley y Franklin
citan como ejemplo la asignación de frecuencias de radio y televisión por el gobierno
central, y la concesión de canales de televisión por cable por los gobiernos locales o
regionales. Otro ejemplo son las políticas destinadas a regular los oficios o las
profesiones, tales como el derecho, la medicina, la ingeniería, los electricistas o
fontaneros o los peluqueros. El Estado asigna normalmente la capacidad de otorgar
licencias profesionales a los miembros de esa profesión, los abogados y los médicos
están autorizados y regulados por sus pares, a través de los colegios de abogados y
los colegios de médicos nacionales o regionales. Este sistema asegura la supervisión
profesional de las actividades de los profesionales, a los que se exige una
determinada formación y regulación para asegurar un servicio competente a sus
clientes. Estas políticas también crean barreras para entrar en una profesión, lo que
limita el número de profesionales que prestan un servicio, posiblemente
manteniendo precios por los servicios que son más altos de lo que podrían ser en un
mercado profesional que fuera de acceso libre. En su mayor parte, las políticas
reguladoras competitivas se hacen sin mucho escrutinio público. Gran parte de esta
política se hace en el ámbito regional, lo que contribuye más a su baja visibilidad, y
los participantes más activos en este tipo de políticas tienden a dominar a las
comisiones parlamentarias y a los grupos comerciales. En gran medida, este tipo de
políticas son relativamente arcanas y estimulan una escasa atención pública.

10
 La política reguladora protectora, por su parte, tiene por objeto proteger al público
en general de los efectos negativos de la actividad privada, como los alimentos
contaminados, la contaminación del aire, los productos de consumo no seguros, o las
transacciones comerciales fraudulentas. Aunque la mayoría de las empresas y los
empresarios sean personas responsables que no desean perjudicar y disuadir a sus
clientes, las empresas también están motivadas por el lucro y a veces se resisten a la
regulación por razones de costes, argumentando que eso reduciría los márgenes de
beneficios o haría sus productos poco competitivos en el mercado, o pondría a las
empresas en desventaja competitivas frente a sus competidores extranjeros. Debido
a esta resistencia de las empresas a la regulación y al hecho de que el Estado y sus
organismos reguladores alegan estar actuando en interés público, las políticas
reguladoras protectoras tienden a ser altamente conflictivas. Normalmente
involucran a los ministerios y los legisladores junto con las asociaciones de
empresarios o comerciantes más importantes. Las decisiones se adoptan al final por
negociación y compromiso, dado que normalmente ni el Estado ni los empresarios
pueden dominar completamente la elaboración de estas políticas. A veces, incluso
las comisiones parlamentarias desempeñan el papel de intermediarios entre los
objetivos de los organismos reguladores y los intereses de las empresas afectadas.
Políticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones públicas que tienen la
finalidad de “manipular la distribución de la riqueza, la propiedad, los derechos
individuales o civiles, o algún otro elemento valorado entre diferentes clases sociales
o grupos raciales". A partir de esta definición, ejemplos típicos son las políticas de
bienestar, los derechos civiles para minorías raciales o sociales, la ayuda financiera
a los ayuntamientos pobres o la subvención a escuelas. Las políticas redistributivas
son las más controvertidas y en ellas participan habitualmente los más altos niveles
del gobierno y los líderes de los llamados agentes sociales (sindicatos y patronales).
Su proceso de elaboración se caracteriza por un alto nivel de conflicto y existe una
gran dificultad para cambiar el contenido de estas políticas. En principio, estas
políticas son difíciles de aprobar ya que suelen implicar que los intereses de los
menos poderosos deban prevalecer sobre los intereses más poderosos, o al menos
convencer a los grupos más influyentes de que es correcto y justo aprobar la
redistribución de algunos de los recursos a los menos influyentes.
Políticas constituyentes, Lowi (1972) se refirió a este cuarto tipo añadido a sus tres
tipos iniciales para considerar aquellas políticas que tienen que ver con la
reorganización o reforma de las administraciones públicas, la organización electoral,
la creación de nuevos ministerios, etc. Estas políticas han recibido menos atención
que las otras tres áreas, porque a menudo son vistas como una categoría residual, a
pesar de que estas políticas pueden implicar amplios costes y beneficios para la
sociedad frente a otras políticas que afectan a intereses limitados. En estas políticas
el proceso característico de elaboración transcurre de arriba hacia abajo y es
dominado habitualmente por las élites políticas y los funcionarios gubernamentales.
Algunos han calificado a estas políticas como “políticas institucionales”
(Quermonne 1987) o “políticas de gobernanza” (Tolbert 2002) para referirse a
actuaciones dedicadas, por ejemplo, a reformar la financiación política, a establecer
reformas de los métodos democráticos y electorales, etc. Tolbert define estas
políticas de gobernanza como “los cambios en las reglas que afectan a la estructura
y organización de las instituciones políticas”. Las políticas constituyentes o de
gobernanza son, por tanto, aquellas que cambian las reglas del juego político en áreas
tales como las elecciones y votaciones, campañas políticas o la descentralización.
Las políticas anticorrupción serían también un buen ejemplo de políticas
constituyentes o de gobernanza.

11
 Wilson y los tipos de políticas según la difusión o concentración de sus costes
y beneficios
Una crítica repetida a la tipología de políticas de Lowi es que a veces es difícil
asignar ciertas políticas a alguna de sus categorías. Muchas políticas tienen a la vez
atributos o componentes redistributivos y regulativos, como la regulación de la
seguridad de productos de consumo que redistribuye la responsabilidad por riesgo
desde los consumidores hacia las empresas que fabrican los productos. En este caso,
no es claro, por tanto si es una política reguladora o redistributiva o las dos cosas.
James Q. Wilson respondió a las críticas de los tipos de política de Lowi mediante
el desarrollo de un sistema que evita plantear tipos de políticas que sean ambiguos.
Con la misma finalidad que Lowi, es decir, para anticipar los problemas que
pueden aparecer en el procesos de elaboración e implantación, Wilson organiza las
políticas y los procesos políticos que se derivan de ellas observando en qué medida
los costes y los beneficios de una política se concentran en un solo interés particular
o se extienden a la mayor parte de los individuos o intereses colectivos. En función
de esto establece cuatro tipos:
Política de Grupos de Interés. En ella tanto los costes como los beneficios se
encuentran concentrados en determinados grupos. Esta política pública beneficia a
un grupo pequeño de población identificable, a costa “de otro grupo también
pequeño e identificable” (por ejemplo, un arancel aduanero que beneficia a unos
grupos de empresas frente a otros a los que perjudica). Se produce un conflicto entre
grupos que puede considerarse como un juego de "suma cero" entre unos grupos y
otros. Especial importancia tienen los grupos de interés y sus lobbies o
representantes, que intentan que el parlamento u otras instituciones del Estado
adopten las decisiones más favorables a sus intereses. Existe una lucha interna de
poder entre los lobbies con los mismos intereses, "ganando" aquel que presione de
manera más eficaz.
Política de Emprendedores. En ella los costes están concentrados pero los
beneficios son difusos o generales para la población. El conjunto de la sociedad se
beneficia de una política que impone costes elevados en un segmento pequeño e
identificable de la población. En ellas, ciertos grupos y sus líderes tratarán de
persuadir a los gobiernos o legisladores para regular en interés del público, frente a
la oposición de los grupos que asumen los costes de esa política. Esto es así, por
ejemplo, en las políticas ambientales (medidas anticontaminación) en las que los
costes los soportan las industrias que contaminan, o en la política de seguridad en
los automóviles que en principio es soportada por los fabricantes. Las medidas de
seguridad e higiene en el trabajo, por ejemplo, también benefician a todos los
trabajadores y son asumidas por los empresarios. Se denomina política de
emprendedores porque procede de determinados emprendedores públicos que tratan
de despertar un interés concreto por un tema a la sociedad para que ésta se movilice.
Política Clientelar. En ella los costes son soportados por la población pero los
beneficios están concentrados en un grupo identificable. Se producen relaciones
cercanas de "clientela" entre los responsables políticos, los reguladores y los
intereses regulados. El grupo beneficiado tiene muchos incentivos para movilizarse,
mientras que los individuos que soportan el coste lo hacen de manera indiferente al
estar muy divididos y ser poco visibles los costes (los incentivos de movilizarse de
cada uno son escasos). Un ejemplo típico son los aranceles que se ponen a la
importación de algunos productos para mantener altos los precios de los productos
locales. La mayor parte del público no percibe o es indiferente a un aumento en el
precio de los productos manufacturados que paga todo el mundo mientras que las
empresas productoras concretas son muy conscientes y se benefician sobremanera

12
de los efectos de esos aranceles, por esa razón estas últimas estarán muy motivadas
y movilizadas para mantener esos aranceles y actuarán como una clientela del
ministerio de economía que en muchos casos tendrá éxito.
Política Mayoritaria. Es aquella donde los beneficios y los costes de la política
son difusos. Beneficia a un gran número de población y los costes también deben ser
soportados por un gran número de personas, distribuyéndose entre la mayoría de la
población. Grupos relativamente desorganizados de personas, o quienes actúen en
su nombre, buscan una aprobación sustantiva o simbólica de una política pública. A
menudo conduce a políticas débiles y ambiguas. Este tipo de política implica
campañas en las que se apela a la mayoría de la población. Se intenta conseguir el
apoyo de gran número de la población. Los grupos de interés no son prácticamente
relevantes en este caso. El ejemplo típico es la seguridad social o las pensiones,
donde prácticamente todo el mundo contribuye y se beneficia de la política.
Tabla 2.1. Tipología de Wilson
Beneficios
Concentrados en poca Difusos entre mucha gente
gente
Concentrados Política de grupos de La política de
en poca agente
interés: emprendedores:
Difusos entre Política clientelar Política mayoritaria:
mucha gente

Costes
Fuente: Wilson 1995
Esta tipología de Wilson nos sirve, por ejemplo, para entender mejor cuáles serían
las políticas más fáciles de defender y aprobar. En esta tipología una política que
proporciona un beneficio obvio y muy visible para un grupo conduciría a ese grupo
a presionar en favor de la promulgación de la política. Su tarea se hace aún más fácil
si los costes de la política son difíciles de atribuir a un grupo en particular, o sea, si
los costes se distribuyen difusamente en algún grupo más grande. Un ejemplo es una
deducción fiscal por parte del gobierno central que permita a las grandes empresas
constructoras reducir sus impuestos por razón de sus pérdidas. Esta política es poco
transparente, los beneficiarios son unas pocas empresas a quienes les gustaría
mantener esta compensación en secreto, y el coste final de esta política será
sufragado por todos los contribuyentes.
Por otro lado, si los costes son fácilmente atribuibles a un grupo o interés concreto,
es probable que el grupo que soporta esos costes tomara medidas para oponerse a
esa política pública. Si el coste y los beneficios se concentran en grupos
identificables, se produce un estilo de elaboración de políticas que implica conflicto
entre grupos de interés. El ejemplo de Wilson es la disputa entre los intereses
laborales y empresariales en el campo de la seguridad en el trabajo. La aplicación de
la ley de accidentes laborales puede dar lugar a feroces batallas entre los sindicatos
y las empresas, debido a que los participantes en este debate creen que los beneficios
de esta política se distribuyen solo a un número relativamente pequeño de intereses
(mano de obra) y son pagados por un número relativamente pequeño de intereses
(los empresarios).
No es difícil encontrar otros ejemplos de políticas que tratan de imponer costes a
un grupo a favor de los beneficios para otro dentro del sector empresarial en general.
La regulación de los precios farmacéuticos, por ejemplo, podría enfrentar a las
compañías aseguradoras de salud en contra de los fabricantes de medicamentos.

13
 Otra tipología relacionada y complementaria: políticas materiales y
políticas simbólicas
Otra forma de categorizar las políticas es examinar si la política es sustantiva o
material o es simbólica. Las políticas materiales son aquellas en las que se
proporciona un beneficio material (es decir, tangible y evidente) a las personas. Las
políticas simbólicas son las que simplemente apelan a los valores de las personas sin
que se pongan en marcha recursos o un esfuerzo material. Una política material, por
ejemplo, puede ser un subsidio del gobierno que proporciona dinero a las
comunidades locales para contratar a agentes de policía. Políticas simbólicas podrían
ser, por ejemplo, las campañas antidrogas como el "Di no”, u otras campañas y leyes
o reformas por ejemplo para honrar a las víctima del terrorismo mediante una placa
o un monumento, o la prohibición de quemar banderas oficiales en algunos países. .
Como señala Anderson, estas políticas apelan a nuestros valores y nuestro sentido
de idealismo, pero en realidad no ofrecen ningún beneficio particular por más que
así lo proclamen a veces. Al promulgar una política pública simbólica, varios actores
pueden presumir de “haber hecho algo” acerca de un problema, incluso cuando la
acción tomada es más simbólica que otra cosa.

El caso de las políticas de regulación social o de moralidad: un

caso especial
Las políticas o actuaciones públicas que regulan asuntos como el aborto, la
eutanasia, el control de armas, las uniones entre personas del mismo sexo, la
pornografía, la prostitución, las drogas o los juegos de azar se conocen comúnmente
como una clase especial de políticas llamadas políticas de moralidad. Su rasgo
distintivo es que están configuradas en base a algún conflicto sobre principios. Por
ejemplo, concepciones sobre cuándo termina la vida de una persona, cuándo
empieza; preguntas sobre si el juego, el consumo de drogas o la prostitución son
inherentemente malos. La regulación de estos conflictos de valores implica en cierta
medida decisiones sobre lo “bueno” y lo “malo”' y por lo tanto la “validación de un
determinado conjunto de valores básicos” (Mooney, 1999, Knill 2013; Tatalovich y
Daynes 2011).
Especialmente en el contexto de los Estados Unidos, la investigación de estas
políticas de moralidad se ha dedicado a dilucidar en qué medida tales políticas se
caracterizan por pautas de procesos decisorios típicos y en qué medida las políticas
de moralidad constituyen un tipo de política pública específico y peculiar. En
concreto, se ha argumentado que las políticas de moralidad comparten una serie de
pautas de proceso que las diferencian claramente de otros tipos de medidas como la
distribución y redistribución de la riqueza o la regulación de las actividades
económicas.
Las pautas de proceso decisorio que se han identificado que diferencian los asuntos
de moralidad de los asuntos que no lo son, consisten, en primer lugar en la presencia
de conflictos de principio, por lo general conllevando enfrentamientos de valores que
no pueden ser resueltos mediante la discusión (Mooney, 1999). Los conflictos
políticos se centran, más que en la preocupación sobre cuáles son los mejores diseños
de políticas para lograr ciertos objetivos, en la cuestión de que valores básicos
debería reconocer un sistema político. En segundo lugar, dado el predominio de los
principios más que los conflictos instrumentales, las políticas de moralidad se supone
que son técnicamente menos complejas, por lo tanto, se supone que favorecen una
mayor participación pública en el proceso político. En tercer lugar, el aumento de la

14
participación pública y la simplicidad técnica favorecen una alta relevancia política
de las políticas de la moralidad (Mooney 2001).
Por lo que respecta a los contenidos sustantivos de estas políticas, un rasgo
distintivo es que en muchos casos su regulación no se centra en tratar los
componentes específicos del problema, sino en cambiar el derecho penal general. En
segundo lugar, independientemente de la existencia de regulaciones específicas
relacionadas con el tema, la sanción y enjuiciamiento penal constituyen contenidos
esenciales de las políticas de la moralidad. La modificación de una de estas políticas
a menudo toma la ruta menos visible de cambios en la legislación penal en lugar de
una regulación sustantiva de la materia. Puede ocurrir que se incremente la
permisividad, por ejemplo mediante el no castigo de la inobservancia de las normas.
En tercer lugar, los conflictos de valores y las dificultades típicas de llegar a
compromisos en materia de valores aumentan la probabilidad de que se produzcan
normativas ambiguas y abiertas que proporcionan a las autoridades que tienen que
implantarlas un considerable grado de discrecionalidad en la fase de implantación.

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15
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Wilson, James Q. (1995) Political Organizations, Princeton: Princeton University Press.

16
 TEMA 3. LOS INSTRUMENTOS DE LA ACTUACIÓN
PÚBLICA Y EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Las diferentes perspectivas sobre los instrumentos de política pública o las herramientas
del gobierno y sus intereses ...................................................................................... 2
Varias tipologías según varios criterios ............................................................................. 3
Tipologías clásicas: grados de coerción, intervención y fines ....................................4
“Zanahorias”, “Palos” y “Sermones” .........................................................................4
El modelo “NATO” de Hood .....................................................................................5
La tipología de herramientas del gobierno de Peter John .................................................. 6
Tres grupos y seis herramientas del gobierno ............................................................6
Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de gobierno ..............8
El diseño de políticas (policy design): elementos y criterios elección de instrumentos y
consecuencias ......................................................................................................... 11
Elementos del diseño ............................................................................................... 11
Criterios de selección y combinación de instrumentos en el diseño de políticas .....13
Referencias ...................................................................................................................... 14

Cuando los responsables y decisores políticos exploran las diferentes soluciones de política
pública que pueden adoptar frente a un problema público, han de tener en cuenta no sólo qué
hacer, sino también cómo hacerlo. Así, por ejemplo, al formular una política pública para
hacer frente a la congestión del tráfico, los decisores políticos deben tener en cuenta la
posibilidad de construir más carreteras, mejorar el transporte público, restringir el uso del
automóvil, o alguna combinación de estas opciones, así como las herramientas que se
empelarán en la práctica para implantar cualquiera de estas medidas (Howlett et al. 2009).
Estos instrumentos o herramientas de política pública, también conocidos herramientas de
gobierno, son los medios o dispositivos que los gobiernos utilizan en la implantación de las
políticas públicas. Las propuestas que emanan de la etapa de establecimiento de la agenda y
la formulación de políticas que estudiaremos en los temas 5 y 6 van a especificar no sólo si
se actúa o no en un asunto o problema de política pública, sino también la forma de abordar
mejor el problema e implantar una solución. Por ejemplo, en un caso como el del deterioro
de la calidad del agua, las soluciones alternativas de política pública que se barajan podrían
centrarse en campañas de educación pública que insten a los ciudadanos a abstenerse de
actividades contaminantes, podrían implicar regulaciones que prohíban todas las actividades
que causen contaminación, podrían proponer una subvención destinada a la empresas
contaminantes alentándolos para pasarse a tecnologías más seguras, o podrían suponer alguna
combinación de estos u otros medios (Howlett et al. 2009).
El diseño de políticas implica en gran medida el intento de hacer que las posibles
herramientas de política pública se adapten a los problemas existentes. Esto puede llevarse a
cabo de una manera muy sistemática o más bien como un ejercicio de ensayo y error basado
simplemente en las experiencias y preferencias de los actores que formulan las políticas. A
pesar de que frecuentemente se representa en la literatura científica como un proceso muy
técnico, la mayoría de las veces el uso de diferentes instrumentos está lleno de tensiones o
contradicciones entre ellos, lo que significa que es muy difícil hacer una selección de
herramientas clara y que maximice las posibilidades de éxito. En este tema se tratan los
diferentes tipos de instrumentos o herramientas de política pública y sus principales puntos
fuertes y débiles, así como los elementos que constituyen el diseño de políticas públicas y los
problemas que surgen alrededor de esta fase.

1
 Las diferentes perspectivas sobre los instrumentos de política
pública o las herramientas del gobierno y sus intereses
Existen varios enfoques entre los estudiosos de las políticas públicas para entender los
instrumentos o herramientas de política pública (Linder y Peters, 1998: 45). El enfoque
instrumentalista trata de alcanzar metas específicas buscando instrumentos que sean
"óptimos" y "coherentes" para esos fines. Esta perspectiva considera a los instrumentos de
política pública simples "herramientas del gobierno" mecánicas y neutrales (O'Toole and
Bressers 2004). Sin embargo, sabemos que este enfoque no es muy adecuado si queremos
explicar cómo y por qué se aplican ciertos instrumentos en la práctica que no siempre son
óptimos. Muchas veces los instrumentos de política elegidos tienen más que ver con intereses
políticos, con ideas o ideologías.
Más recientemente, los estudios sobre los instrumentos han tratado de abandonar el
razonamiento en términos de eficiencia y optimización de la concepción instrumentalista y
se han centrado más en analizar los problemas de legitimación, transparencia, equidad,
democracia y legalidad de los instrumentos de política elegidos (Bemelmans-Videc et al
1998; Eliadis et al., 2005). Aunque esto ha supuesto un cambio de perspectiva, estos estudios
mantienen cierta ambigüedad ya que, por un lado, consideran menos relevante la eficiencia
y la eficacia pero, por otra parte, siguen persiguiendo la misma intención general: garantizar
el "buen gobierno". Obviamente, centrándose más en los valores a través de los cuales se
seleccionan los instrumentos de política, se podría suponer que esto representaría un cambio
de paradigma alejado de la perspectiva instrumentalista.
Otra perspectiva que se ha llamado perspectiva institucional se centra en los instrumentos
de política pública como si estos fueran instituciones. Según lo propuesto por Salamon
(Salamon y Lund 1989; Salamon 2002), los instrumentos de política pública son formas de
organización públicas que los gobiernos tienen disponibles para hacer su trabajo. Las
diferentes dimensiones a través de las que se pueden analizar y clasificar los instrumentos
como instituciones son el grado en que son directos, su visibilidad, su grado de coerción y su
automaticidad. En la perspectiva institucional los instrumentos de política no sólo se pueden
definir como reglas y/u organizaciones sino también como instituciones sociales. Esto
significa que están constituidos tanto por una dimensión social como por una dimensión
técnica a través de las cuales se abordan las relaciones específicas entre Estado y sociedad
(Lascoumes y Le Galès 2004; Lascoumes y Le Galès 2007). En esta perspectiva más
constructivista los instrumentos de política son portadores de significados y valores y
contribuyen por tanto a la construcción de la realidad.
En el centro del enfoque de los instrumentos de política está la idea de Salamon (2002) de
que la actuación pública se estructura a través de las herramientas y los instrumentos de
gobierno. Esto plantea importantes cuestiones analíticas sobre el diseño de la gobernanza, las
motivaciones y los intereses detrás de los instrumentos específicos de política pública y las
preguntas sobre el encuadre de los problemas y las soluciones de política pública.
Enfatizando el argumento de Salamon, según Lascoumes y Le Galès (2007, 3) la
comprensión de las políticas públicas a través de sus instrumentos permite observar
relaciones fundamentales entre gobernantes y gobernados y, por tanto, al comprender los
supuestos, las formas de conocimiento y los modos de funcionamiento de ciertos
instrumentos de política pública estamos también fijándonos en ciertas cuestiones básicas de
sociología política. Según estos autores y su concepto de “instrumentación” como proceso
de selección de instrumentos, la lógica y los efectos de los instrumentos ayudan a estructurar
estas relaciones de gobierno.
Otro enfoque que podríamos llamar la perspectiva política se centra en la coherencia de la
elección de los instrumentos de política pública en relación a las ideas y creencias de los
responsables políticos y la motivación de su selección. Como señalaban Linder y Peters
(1998: 45), la elección de los instrumentos de política no se caracteriza exclusivamente por
una racionalidad instrumental, sino que es "fundamentalmente un proceso intelectual de
constituir una realidad y después intentar trabajar en ella". Aquí la pregunta fundamental es
qué tipo de proceso político, ideológico, cognitivo, o qué tipo de intereses han influido en la
elección de determinados instrumentos. Linder y Peters son sin duda los más destacados
estudiosos de esta corriente de la literatura (Linder y Peters 1998). El aspecto más relevante

2
de su enfoque se refiere al papel primordial de las preferencias subjetivas de los decisores de
política pública, especialmente de los políticos, en la selección de los instrumentos de
política.
Obviamente, esta corriente de la literatura está relacionada con la perspectiva
institucionalista en el sentido de que no concibe los instrumentos como una opción neutral
basada sólo en la racionalidad objetiva. Aquí el cálculo hecho por los responsables políticos
se basa en los valores, la cultura y el contexto.
Tanto los diferentes enfoques de la literatura académica sobre instrumentos de política
pública se caracterizan por diferentes intereses y, por tanto, por diferentes preguntas de
investigación.
 Los enfoques "instrumentalistas" se centran en la dimensión operativa de los
instrumentos de política. Los instrumentos son herramientas de gobierno, por lo que el
análisis está naturalmente dirigido a valorar la eficacia de los instrumentos en la
consecución de algunos objetivos de política establecidos. En estos enfoques se deja de
lado, por ejemplo, la cuestión de los intereses que están detrás de la elección de los
instrumentos, las motivaciones de los decisores, la percepción social de los instrumentos,
etc. La pregunta de investigación básica en esta perspectiva es simplemente: ¿cuál es la
mejor manera de hacer lo que quieren los políticos?
 La "perspectiva institucionalista" centra su análisis en los instrumentos considerados
como instituciones, y trata de responder a una pregunta diferente: ¿cómo estructuran o
influyen los instrumentos de política en el proceso de formulación de políticas?
 Por último, la "perspectiva política" se interesa por aquellos aspectos que no son
importantes para los instrumentalistas: los intereses, las ideas, los fines de los decisores
políticos y el contexto. Aquí, la pregunta de investigación es: ¿por qué los actores eligen
ciertos instrumentos? El análisis se centra en la reconstrucción de las posibles
racionalidades diferentes que determinan la elección de instrumentos de política.

Varias tipologías según varios criterios

Muchos intentos de clasificar y examinar el desarrollo de las políticas públicas en
diferentes países y sectores han comenzado con un examen de los recursos disponibles para
la acción pública. Por ejemplo, un análisis clásico de las "tecnologías" implicadas en la
implantación de políticas propuesto por Bardach (1980) se basaba en una clasificación de
cuatro recursos diferentes: dinero, apoyo político, complejidad administrativa y liderazgo
creativo. Otro trabajo más reciente cita diez recursos diferentes disponibles para los actores
de política pública (Subirats et al., 2008):
1. La fuerza, que es la prerrogativa tradicional del Estado;
2. El derecho, como la fuerza principalmente (pero no exclusivamente) a disposición
de los actores públicos;
3. El personal o los recursos humanos;
4. El dinero o los medios financieros;
5. La Información;
6. Recursos de organización, tales como las estructuras de interacción entre los actores
de la política y los objetivos de política;
7. El consenso entre los actores político-administrativos, los beneficiarios finales y los
grupos destinatarios en relación con las modalidades de producción y contenido de
las medidas de aplicación (outputs);
8. El tiempo, dedicado a realizar y aprobar una política pública y los beneficios que se
derivan de la intervención pública sostenida en el tiempo en un área concreta;
9. Las infraestructuras, también denominadas como el “'recurso de la propiedad”, y
referidas a todos los bienes materiales o bienes a disposición de los diferentes
actores, incluyendo a los actores públicos, ya sean ellos los propietarios de estos
bienes o hayan adquirido un derecho sobre su uso (por medio de un contrato de
alquiler, por ejemplo).
10. Apoyo político, o el "recurso mayoría”.
Cómo se utilizan estos recursos ha sido el objeto de una creciente literatura académica
sobre instrumentos de política pública. Estos instrumentos se pueden definir como

3
 “el conjunto de técnicas mediante las cuales las autoridades gubernamentales (o sus apoderados,
actuando en nombre de ellas) ejercen su poder en el intento de asegurar el apoyo y provocar o evitar
el cambio social” (Vedung, 1998).
Numerosos enfoques se han desarrollado en la clasificación de dichos instrumentos. Se han
identificado un gran número y variedad de tipologías de instrumentos de política pública en
función de varios criterios.
Tipologías clásicas: grados de coerción, intervención y fines
Algunos de los enfoques clásicos para clasificar los instrumentos de política han tenido en
cuenta características relativamente simples y de fácil evaluación como, por ejemplo, el grado
en que los instrumentos involucran la acción del gobierno (o se basan en la falta de acción,
por ejemplo dejándoselo a los mecanismos de mercado), el nivel de gasto público requerido
o el grado de coerción gubernamental que implican (Doern y Wilson, 1974), el grado en que
las personas son el destinatario directo o la inmediatez de la política pública (directness)
(Lowi, 1964; 1972), o el grado en el que se centran en objetivos internos (gubernamentales)
o externos (sociales) (Bemelmans-Videc, 1998; Howlett et al. 2009).
En lugar de centrarse en la coerción y el grado de inmediatez (directness), los instrumentos
de política también se pueden clasificar según el grado en que se centran en el propio
gobierno, o en la realización de cambios fuera de él, en la sociedad. Esto pone de relieve la
distinción de Lowi entre las políticas constituyentes y otros tipos de políticas que vimos en
el Tema 2. Por ello, Howlett et al. (2009) distinguen entre “instrumentos sustantivos” que
ofrecen productos o servicios a la sociedad, y "los instrumentos procedimentales” que
“afectan a aspectos de las deliberaciones políticas” (véase también Bemelmans-Videc, 1998:
3- 4).
Los instrumentos también se pueden clasificar según sus productos deseados o previstos.
Por ejemplo, Elmore (1987) intentó clasificar diferentes estrategias de intervención del
gobierno delimitando diferentes tipos de instrumentos como: "mandatos" (que proporcionan
reglas que limitan el comportamiento), “incentivos” (que proporcionan fondos para
incentivar ciertos comportamientos), “creación de capacidad” (la provisión de fondos para
que los organismos del gobierno actúen con el fin de cambiar el comportamiento), e
instrumentos "de cambio de sistema” (que modifican cómo se organizan las unidades
administrativas para implantar las políticas). El enfoque de Schneider e Ingram (1990),
también muy celebre, se basaba asimismo en una consideración de los resultados deseados,
en especial del cambio deseado del comportamiento que pretenden diversos instrumentos
concretos, que a su vez se basa en una visión de los supuestos de comportamiento que
subyacen a cada tipo de instrumento (Salamon, 2002: 22). Schneider e Ingram establecen
cinco tipos diferentes de instrumentos: la autoridad, los incentivos, la capacidad, los
instrumentos simbólicos y de exhortación y el aprendizaje.
“Zanahorias”, “Palos” y “Sermones”
Algunos autores han utilizado lo que podría describirse como un enfoque "deductivo". El
enfoque deductivo usa teorías de otras disciplinas para especificar las dimensiones en las que
los instrumentos de política varían. Varios autores han adaptado los esquemas de otros
ámbitos como la psicología, la sociología o la economía al estudio de los instrumentos de
política. Un enfoque influyente basado en teorías preexistentes proviene del politólogo sueco
Evert Vedung, cuya tipología de instrumentos de política se basa en la teoría de las diferentes
fuentes de control social del sociólogo Amitai Etzioni. Para este autor existen tres tipos de
control social: la coacción, los activos económicos y los valores normativos. Este tipo de
controles sociales regulan el comportamiento en relación con tres disfunciones potenciales
universales: la interacción entre los actores que no comparten valores últimos y lazos
solidarios; la escasez de medios y la imperfectibilidad de la socialización.
Vedung (1998: 29) utiliza el enfoque de Etzioni como un "punto de partida" para
desarrollar tres categorías de instrumentos de política: los medios económicos, la regulación
y la información o, expresado en el lenguaje más común, “zanahorias, palos y sermones”.

 Los instrumentos económicos se refieren a medios monetarios o financieros como

incentivos (transferencias, subsidios, subvenciones, préstamos bonificados, garantías de

4
 préstamos y deducciones fiscales), créditos garantizados, inversiones, impuestos, tasas,
cánones, derechos de aduana y aranceles, así como incentivos en especie tales como la
provisión pública de bienes y servicios, la provisión privada de bienes y servicios bajo
contratos con el gobierno y bonos, etc.
 Las regulaciones pueden ser incondicionales o absolutas, condicional con excepciones
(como una válvula de seguridad para situaciones absurdas), autorizaciones (concesiones,
permisos, licencias, autorizaciones), o la obligación de notificación.
 Por último, los instrumentos de información comprenden la transmisión mediada (a
través de la televisión, la radio, el cine, los periódicos, otros impresos, folletos y carteles)
o, por el contrario, implican la transmisión interpersonal (asesoramiento personal y
directo; educación en las aulas o en diferentes sitios, talleres, conferencias;
manifestaciones, exposiciones, investigación y publicidad).
Cada categoría de Vedung supone un tipo específico de relaciones entre los gobernantes y
los gobernados. Por ejemplo, cuando se aplica una regulación, el ciudadano está obligado a
hacer lo que el gobernante le dice. Cuando se le ofrecen incentivos económicos, el gobernado
no está obligado a realizar ninguna acción, pero el gobernante puede hacer una acción más
fácil o más difícil mediante el uso de la privación de recursos materiales. Cuando se ofrece
información a los gobernados, la relación puede ser "de persuasión". Por el contrario, la
“propiedad definitoria de la regulación es que la relación se basa en la autoridad”, lo que
significa que las personas o grupos controlados están obligados a actuar en las formas
establecidas por los controladores. Los sujetos no están, sin embargo, obligados a actuar de
la misma manera cuando se les aplican incentivos económicos o información (Vedung 1998).
Del mismo modo, este autor sostiene que “en las políticas públicas, el gobierno puede
también” informar “a la ciudadanía sobre lo que es bueno o malo, correcto o incorrecto”, en
lugar de que el “informar” se limite a la transferencia de información precisa, como se podría
esperar (Vedung 1998).
El modelo “NATO” de Hood
Una de las tipologías más usadas habitualmente en la literatura científica sobre políticas
públicas para clasificar los instrumentos de política pública es la desarrollada por Christopher
Hood (1986) en los años ochenta (y actualizada hace poco por Hood y Margetts 2007). A
partir de categorías extraídas de las teorías del control utilizadas en disciplinas como la
cibernética y, en particular, a partir de la diferenciación entre recolección de información y
acción (“detectar y realizar”), Hood (1986) sugiere que los actores públicos operan
básicamente mediante el uso de la información que han adquirido por razón de su posición
como actores centrales (Nodalidad), a través de sus poderes legales coercitivos (Autoridad),
de sus recursos financieros (Tesoro) y mediante las organizaciones formales que pueden
utilizar para sus fines (Organización), de ahí el acrónimo “NATO” (véase también Howlett
et al 2009).
 Las herramientas relacionadas con la nodalidad incluyen el suministro y el
procesamiento de información, la prestación de asesoramiento, publicidad, campañas de
información pública y la creación y funcionamiento de procesos de consulta sobre una
política, otras investigaciones en los diferentes sectores de política pública, o las
comisiones u órganos formados por expertos. Estas herramientas pueden afectar el
comportamiento tanto de los individuos (por ejemplo, las campañas de información
pública podrían conducir a ciertas personas a dejar de fumar) y también alterar las
percepciones acerca de ciertas políticas sectoriales (por ejemplo, las conclusiones de una
comisión de investigación sobre el tabaquismo podrían reforzar las opiniones de que
fumar conduce a malos resultados de salud y facilitar así la prohibición de fumar en
lugares públicos).
 En contraste, las herramientas relacionadas con autoridad incluyen el uso de la
regulación llamada de "ordeno y mando" (command and control), es decir, aquella
regulación llevada a cabo por organismos públicos en la cual se prevén, claramente
especificados en la ley o en los reglamentos, las sanciones por conductas que no sean
conformes a la normativa. Lo que a menudo se describe como "autorregulación
regulada” o simplemente autorregulación que funciona bajo la amenaza de intervención
del gobierno es una forma delegada de regulación que junto con la creación de procesos

5
 de consulta llevan a algunos grupos a convertirse en “insiders” del proceso político,
mientras que otros siguen siendo “outsiders”.
 La categoría de herramientas relacionadas con la hacienda o el tesoro se refiere a una
serie de otros vínculos activos tradicionalmente asociadas estrechamente con el Estado,
que consisten en la actividad de éste para transferir o extraer legítimamente ciertos
fondos. Así, este tipo de herramientas comprenden el cobro de impuestos y de tasas o
tarifas públicas, el uso del sistema tributario para el gasto (como por ejemplo mediante
el uso de deducciones o incentivos fiscales), la concesión de subvenciones y préstamos
(si el interés pagado por estos es inferior al tipo de interés en el mercado) y la
financiación de actores no gubernamentales o cuasi-gubernamentales (como los grupos
de interés).
 Por último, las herramientas basadas en la organización implican el uso directo de
organismos estatales, no-estatales o cuasi-estatales para promover o inducir
determinados comportamientos. Por lo tanto la "organización", en el sentido de Hood,
comprende la reorganización y la configuración de actividades gubernamentales y no
gubernamentales, el uso de la familia y las organizaciones voluntarias (ya sea a través
de la conformación de las condiciones en las que estas organizaciones operan, o a través
de la abstención de actuación pública para que estas organizaciones pueden operar) y la
provisión directa de bienes y servicios a través de organismos públicos o controlados por
el Estado. Este enfoque cuestiona implícitamente otras tipologías de instrumentos de
política, como la de Lowi, que se centran en la coerción por parte del gobierno a otros
actores como una variable clave.
En cambio, de acuerdo con este enfoque, los gobiernos crean y mantienen las condiciones
en las que los mercados pueden operar. Esto es obviamente así en aquellos casos en que los
gobiernos actúan para asegurar los derechos de propiedad y los contratos y otros sistemas de
protección del mercado, pero incluso los mercados ilegales o cuasi-legales "deben su
existencia a los gobiernos que tratan de prohibir la producción y venta de estos productos o
servicios, creando con ello una escasez que puede proporcionar altas tasas de beneficios para
quienes están dispuestos a arriesgarse a un castigo y encarcelamiento por su provisión
(Howlett et al. 2009).

La tipología de herramientas del gobierno de Peter John

Influido por algunas de las tipologías clásicas mencionadas más arriba y recogiendo lo
mejor de ellas, aunque tratando de evitar sus problemas y presentándose de una manera más
sencilla que la mayoría, Peter John (2011) ha desarrollado recientemente una tipología que
propone tres grades grupos de herramientas o recurso de los que disponen los gobiernos para
manipular, en mayor o menor grado, la realidad social a fin de influir en los resultados de las
políticas públicas. En cada uno de ellos se identifican dos herramientas. En este apartado nos
centramos en esta tipología con algo más de detalle debido a su simplicidad y utilidad (ver
también una descripción similar pero más detallada de herramientas en Howlett et al 2009).
Tres grupos y seis herramientas del gobierno
 El primer grupo o par de instrumentos lo denomina John como herramientas directas o
de arriba abajo, que van directamente desde la autoridad pública estatal a los individuos
o grupos que se necesita que cambien para lograr el resultado de política pública o para
adquirir la capacidad y la tecnología para hacer las cosas. La primera herramienta directa
actúa modificando la estructura de incentivos con la que cuentan las personas y
organizaciones mediante la alteración del derecho y la reformulación del marco
regulador, algo que muchos estados occidentales tienen la capacidad de hacer
frecuentemente siempre que no se encuentren obstáculos internos en el Estado, como
por ejemplo la oposición de otro poder del Estado o un actor con capacidad de veto.

Grafico 1 Tipos de herramientas (John, 2011)

6
 Directas o de arriba a abajo
1. Derecho y regulación
2 Gasto público e impuestos
Internas del Estado
3 Administración y gestión pública
4 Instituciones
No estándar
5 Información, persuasión y deliberación
6 Redes y gobernanza

 El segundo tipo de herramientas actúa aumentando o alterando el nivel de financiación

pública dirigida a un problema público, bien relacionado con los servicios
gubernamentales directos o con pagos de transferencia o diferentes tipos y niveles de
tributación. Esta herramienta recuerda al concepto de Tesoro en la tipología de Hood. El
Estado o la autoridad pública pueden desplegar más dinero para liberar capacidad, gastar
en más personas dedicadas a las tareas en cuestión o invertir en tecnología para superar
problemas humanos. El mismo efecto se puede generar indirectamente mediante los
impuestos, que efectivamente crean una línea de gastos para un grupo de ciudadanos o
imponen costes o beneficios en función de sus actividades.
 El segundo grupo de recursos es más indirecto, refiriéndose al funcionamiento interno
de la autoridad estatal o pública que puede tener efectos derivados positivos, tal vez
complementando o contribuyendo a la eficacia de las herramientas de los grupos primero
y segundo. La tercera herramienta es, por tanto, la reorganización de las administraciones
públicas y los organismos de ejecución que pueden ser reconfigurados mediante
incentivos al rendimiento, subcontratación de servicios públicos, creación de cuasi-
mercados o la mejora de la regulación, en general lo que se conoce como Nueva Gestión
Pública. Como resultado, la autoridad pública se vuelve más eficiente en la forma en que
lleva a cabo sus actuaciones y hay una cadena de mando vertical más eficaz. De alguna
manera, por tanto, esta herramienta es parte del enfoque jerárquico que implica la
concepción simple subyacente a los grupos de herramientas primero y segundo, aunque
en la práctica las reformas del sector público pueden también implicar la
descentralización y el traspaso de responsabilidades a empresas privadas y otras
organizaciones no estatales. El cuarto recurso es similar, pero es más profundo en cuanto
que requiere un cambio más radical. Se trata de la reforma de la estructura del Estado o
autoridad pública a través del rediseño de las instituciones políticas formales e
informales. Este cambio puede ser una simple translación de una institución de un
contexto a otro, o una recalibración de una institución ya existente. Para que funcione se
necesita un poco de reflexión acerca de la finalidad de una institución, ¿en qué principios
se basa y cuáles son los mecanismos causales que pueden crear los comportamientos
deseado entre los decisores en un sistema político y en general en la sociedad?
 El tercer par de herramientas es más “blando”, y aún más indirecto, en el que no hay
tanto un enfoque de “ordeno y mando” como una dependencia de la cooperación, la
persuasión y la interacción social. Estas herramientas son más nuevas y menos familiares
para los responsables políticos, por lo que se han denominado herramientas no estándares
en esta tipología. El quinto instrumento de los seis tiene que ver con la base de
conocimientos del gobierno, a través de la comunicación y la persuasión, utilizando la
capacidad del Estado para comunicar mensajes y participar en acciones de persuasión.
Esta técnica también consiste en la creación de formas más equitativas de diálogo entre
el ciudadano y el Estado a través de la participación en la adopción de decisiones a nivel
local, y la co-producción de servicios públicos por parte de ciudadanos trabajando junto
con los profesionales. La sexta y última herramienta es similar: el uso de las herramientas
“blandas” de las redes y el sistema de gobernanza para efectuar cambios, como por
ejemplo a través de alianzas entre los sectores público y privado. Estas redes pueden
relacionarse con la cantidad de capital social existente, en parte por el uso de estos
vínculos blandos y asegurando que el Estado es receptivo y tiene afinidad con estos

7
 factores sociales. Las redes pueden crear círculos virtuosos de actividad cooperativa que
luego irradian en resultados de política pública más eficaces. Este último factor está casi
más allá de la capacidad del Estado u otros actores públicos, y sólo puede ser alentado
por otras herramientas de gobierno, tales como las finanzas públicas y las delegaciones
(Salamon y Lund, 1989).
Para concretar con ejemplos cotidianos el uso de estas herramientas de gobierno de las que
hemos estado abordando en este Tema, la Tabla 2 presenta, agrupadas en cuatro grupos,
alguna de las herramientas aplicadas en los últimos dos decenios en cinco sectores relevantes
de la política pública en las sociedades actuales.

Tabla 2 Ejemplos de categorías de instrumentos de política pública

Política económica Políticas de bienestar La política de La política Política de medio

sanidad educativa ambiente

Derecho y Licencias y regulación Establecimiento de Prohibición de Imposición de Prohibición y

regulación. de diferentes actividades pensiones conductas no requisitos de regulación de
Autoridad económicas; garantía de contributivas; saludables (p. ej. asistencia a las actividades
legal cumplimiento de imposición de Fumar, bollería aulas; imposición contaminantes;
derechos de propiedad y condiciones de industrial en de sanciones por imposición de la
contratos comportamiento para colegios); malos resultados requisitos de uso del
la percepción de regulación de los suelo y la costa
prestaciones (por productos
ejemplo bienestar a farmacéuticos y
cambio de búsqueda prestación de
de empleo) asistencia sanitaria

Gasto público e Incentivos fiscales para Transferencias no Financiación de Financiación de la Fondos para apoyar
imposición apoyar los tipos de contributivas (por servicios sanitarios educación con parques nacionales y
Recursos actividad económica ejemplo, subsidio por con fondos fondos públicos; áreas protegidas;
financieros preferidos; Financiación desempleo de larga públicos; concesión de incentivos
de las actividades de duración; garantías de subvenciones para, becas, por ejemplo, fiscales/subvenciones
formación; provisión de ingresos mínimos para por ejemplo, a alumnos sin para apoyar
infraestructura pública los pensionistas) mujeres medios para actividades sostenibles
embarazadas para apoyar su (por ejemplo, energía
mejorar la nutrición escolarización renovable)

Organización Creación de acuerdos Gestión de servicios y Gestión y reforma Gestión y reforma Creación de mercados
gestión pública tripartitos de prestaciones de de los organismos de las instituciones de permisos de
y reformas concertación social en bienestar social; de política sanitaria educativas emisión negociables
institucionales los sistemas creación de puestos de y sus relaciones con públicas; (por ejemplo, para el
corporativistas; trabajo en el sector otros organismos y organización de los CO2); Creación de
Estructuración de nuevos público con el sector parámetros agencias para
mercados (por ejemplo, privado, educativos (por promover la
en los servicios públicos privatización de la ejemplo, duración sostenibilidad
privatizados) gestión o alianzas de la
público-privadas escolarización)

Información y Suministro de Suministro de Campañas de salud Provisión de Provisión de

persuasión información de apoyo a información sobre las pública para "tablas de «rankings» de zonas
la protección del pensiones y promover el clasificación de limpias (por ejemplo,
consumidor, ayudando a oportunidades de ejercicio y la buena colegios” e playas); publicación de
hacer frente a las empleo; Configuración nutrición; informes de información sobre el
asimetrías de de una nueva narrativa suministro de inspección; desempeño ambiental
información entre alrededor del información sobre suministro de
consumidores y fenómeno del las tasas de información sobre
productores desempleo supervivencia y la comparabilidad
otros indicadores de de los grados entre
calidad de vida países
Adaptado de Dodds 2013

Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de

gobierno
Por lo que respecta a la eficacia de las herramientas mencionadas, de la breve descripción
precedente se desprende que cada aproximación a las herramientas de gobierno depende de
una interpretación específica de cuáles son las formas relevantes de la acción pública en la

8
política y en la sociedad. Eso implica no sólo una descripción de la herramienta, sino una
explicación de las acciones que se derivan de ella, el carácter de la herramienta y de las
personas u organizaciones afectadas por ella son también componentes igual de relevantes.
En un extremo está el enfoque de arriba hacia abajo reflejado en algunos tipos de leyes y en
la prestación de financiación pública. Esta perspectiva tiene la ventaja de que los objetivos
de la reforma se especifican claramente con antelación y hay un plan claro de cómo llegar al
resultado deseado. El problema es que los legisladores no pueden prever todas las situaciones
para las que una ley se ha diseñado y una normativa jurídica no puede adaptarse siempre a
circunstancias rápidamente cambiantes. Sobre todo, el propio atractivo del enfoque arriba-
abajo puede provocar su fracaso ya que al especificar con antelación los objetivos, puede
crear resistencia por parte de la población en general, que puede rechazar la aplicación de
herramientas diseñadas para un fin concreto, especialmente si sienten que no han participado
en la decisión.
Los otros tipos de actuación pueden ser más potentes al afectar el comportamiento de los
participantes en el largo plazo. Las instituciones tienen esta cualidad, por ser configuraciones
duraderas que afectan los incentivos de los actores. Pueden incorporar ciertos valores
sociales, por lo que pueden conducir a la cooperación social a largo plazo. El otro conjunto
de actuaciones tiende a funcionar de manera menos abierta y a involucrar a grupos y
ciudadanos hacia objetivos comunes. Este enfoque supera los problemas atribuidos a las
herramientas directas o de arriba abajo y tiene el potencial de crear círculos virtuosos,
basados en la confianza, la cooperación y el aprendizaje mutuo. Pero puede darse el caso de
que tales herramientas puedan terminar replicando los mismos comportamientos y prácticas
sociales que condujeron a resultados sociales negativos originalmente. Al final su propia
debilidad les debilita.
Aunque es complicado hacer una valoración clara acerca de las fortalezas y debilidades
relativas de cada una de las herramientas y perfilar cuál es la mejor combinación, John
propone separar dos cuestiones o criterios.
La primera se refiere a la facilidad de introducción de una herramienta, o el grado en que
un recurso concreto puede aplicarse por el Estado u otro agente público, lo que tiene que ver
en parte con la viabilidad de conseguir poner en práctica mecanismos y procesos técnicos,
pero por otra parte con el entorno político que restringe a los decisores, ya sea a través de los
requisitos de las normas institucionales, la presión de la opinión pública para actuar y la
debilidad de los políticos frente a los burócratas tradicionales. La segunda cuestión es la
valoración de la eficacia de las herramientas, las consideraciones técnicas como la
comprensión del impacto de la coacción, la persuasión o la creación de redes, por ejemplo,
pero también puede reflejar restricciones políticas de base y decisiones respecto a por qué
una herramienta en particular puede tener un limitado o fuerte efecto en la sociedad en
general.
La siguiente tabla refleja las valoraciones de este autor sobre la facilidad de uso o
introducción de las diferentes herramientas y la eficacia atribuida a cada una de ellas. Cada
celda tiene una entrada en una escala de tres puntos de baja, media y alta.
Tabla 1. Comparación de las herramientas de gobierno
Recurso Facilidad de empleo Eficacia
Derecho y regulación Alta Baja
Gasto público e impuestos Media Baja
Administración y gestión pública Media Media
Instituciones Baja Alta
Información, persuasión y Alta Media
deliberación
Redes y gobernanza Media Baja
John (2011)

Como se refleja en la tabla anterior, según Peter John, el derecho y la regulación pueden
introducirse con bastante facilidad, dependiendo del sistema político, en función de que tenga
una separación de poderes muy marcada o un número alto de actores con veto (como por

9
ejemplo un tribunal constitucional fuerte, una segunda cámara poderosa, etc.). En los
sistemas políticos unitarios, por ejemplo, es más fácil promulgar muy rápidamente ciertas
leyes, al contrario que en los sistemas federales o con más separación de poderes, donde el
ejecutivo central no siempre puede conseguir lo que se propone y lo tiene que negociar con
otros actores. Pero, en general, si hay voluntad política y mayorías detrás de la acción
ejecutiva no es difícil promulgar las leyes deseadas.
El problema aquí es si se pueden hacer cumplir esas leyes una vez promulgadas y, como
veremos en el Tema 8 sobre implantación, mucho depende de la aceptación pública de la
propia ley, de los recursos destinados a su aplicación, de si la ley consiste en obligar a alguna
conducta o a prohibirla, de si los grupos de interés la apoyan y de si la administración y otras
agencias públicas están detrás de la ley. Si la población no quiere cumplir esa legislación no
hay mucho que un Estado u otra autoridad pública pueda hacer en esas circunstancias. Si la
población obedece esa legislación, existen muchas posibilidades de que la regulación puede
lograr el resultado deseado si la actuación necesaria es claramente identificable y puede ser
configurada mediante la reglamentación normativa. Una tercera opción es que, incluso si una
ley es obedecida, puedan darse consecuencias negativas mediante resistencia pasiva o falta
de internalización de las normas contenidas en esa legislación.
El gasto público y los impuestos pueden ser relativamente fáciles de aplicar por los
gobiernos, pero su uso es muy dependiente del estado de las finanzas públicas y de si hay
apoyo político suficiente para afrontar ese gasto. Según John, los recursos financieros son
menos eficaces de lo que podría imaginarse, ya que es complicado dirigir el dinero hacia los
sectores adecuados y en el tiempo adecuado. El problema es que los impactos conseguidos
no suelen ser tan altos como se espera debido a la dificultad de asegurar que el dinero no ha
sido derrochado o no ha quedado absorbido en los diferentes escalones administrativos o
presupuestarios produciendo ciertos productos de política pública (policy outputs) pero que
no han llevado a los resultados deseados (policy outcomes) en la sociedad (ver sobre esta
distinción el Tema 1). También es posible que haya límites en la medida en que los incentivos
financieros conducen a cambios en la conducta de los ciudadanos. Por supuesto, el dinero es
una condición necesaria para las intervenciones más eficaces y normalmente se utiliza
combinado con otros instrumentos, pero en los casos donde el dinero es decisivo en la
intervención, los costes de su uso, sobre todo si se aplica de manera muy rápida suelen ser
sorprendentemente altos. Por tanto, el gasto funciona bien si hay una necesidad nueva o
insatisfecha hasta ahora por los decisores, y los impuestos funcionan allí donde existe un
grupo identificable que tiene un incentivo para cambiar su comportamiento como resultado
del cambio impositivo.
La conclusión general de John sobre dos pilares clásicos del Estado, el derecho y el
presupuesto es, por tanto, que aunque son formas de la actuación pública fiables,
normalmente tienden a decepcionar con respecto lo que se espera de ellas.
La reforma de la organización interna de la administración pública, especialmente en la
dirección de la Nueva Gestión Pública, es relativamente fácil de implantar dado que los
ejecutivos tienen un alto grado de control sobre sus procedimientos internos y que los
funcionarios se encuentran, al menos formalmente, bajo el mando de los políticos. Existen
algunas pruebas en la literatura científica de que la reforma o modernización de las
administraciones mejora la calidad de la gestión pública y tiene efectos favorables sobre el
desempeño y la provisión de las políticas públicas. A pesar de que es difícil demostrar el
impacto de la Nueva Gestión Pública y hay ciertos inconvenientes en las reformas generales,
varios estudios muestran efectos positivos de las medidas concretas para mejorar el
rendimiento mediante incentivos, como la remuneración ligada al rendimiento y la medición
del desempeño.

Las reformas institucionales son probablemente las herramientas de efectos más intensos,
en parte porque alteran fundamentalmente las reglas del juego. También afectan a las
condiciones bajo las cuales los ciudadanos y grupos de cooperar para proporcionar una ruta
directa para mejorar los resultados de las políticas públicas. Pero las instituciones políticas
son difíciles de reformar o de introducir, tienden a tener un impacto sólo en el largo plazo y
sus efectos pueden depender del contexto en el que se introducen. Tampoco está claro qué
instituciones son las mejores o las que deben crearse, ni está claro si es mejor concentrarlas

10
para mejorar la responsabilidad y la rendición de cuentas y su capacidad de decisión, o es
mejor fragmentarlas para permitir los contrapesos y el aprendizaje entre ellas. No obstante,
la reforma institucional es un poderoso instrumento de cambio que a menudo se subestima y
sigue sin ser bien entendido (John, 2011).
Pasando por último al par de las herramientas más “blandas”, la información, en primer
lugar, es un recurso atractivo y de bajo coste para el gobierno, siendo relativamente fácil de
introducir, aunque hay casos en los que la persuasión por sí sola podría no ser una razón de
peso para que los individuos y las organizaciones cambien su conducta. Sin embargo, a veces
nos podemos encontrar que estas herramientas tienen más potencial del que puede asumirse
a primera vista, ya que pueden usarse de forma eficaz ciertas señales de información bien
elaboradas. La influencia de los actores públicos aumenta cuando estos desarrollan ciertas
habilidades para influenciar las decisiones de los ciudadanos, empujándolos sutilmente (lo
que en inglés se conoce como nudging) hacia un curso de acción concreto. También puede
darse el caso de que, cuando los ciudadanos tienen la oportunidad de debatir asuntos públicos
y de tomar decisiones por sí mismos, pueden influir en los resultados mediante la propia
elaboración y aplicación de políticas públicas ellos mismos (co-producción de políticas).
Las redes y la gobernanza son, según John (2011), una herramienta más fácil de introducir
por los gobiernos, al menos superficialmente en forma de alianzas o asociaciones público-
privadas y redes entre organizaciones públicas y privadas (no tanto las redes básicas
fundamentales para los resultados de política pública). Aunque la literatura científica y
política hace mucho hincapié en la importancia de las redes, los estudios no apoyan tanto esa
visión. El problema es que a veces estas redes no tienen demasiado contenido. Su misma
fluidez y la falta de contenido implican que tienen dificultades para influir en la política
pública y así incentivar ciertas formas deseadas de conducta. A veces no tienen la fuerza
suficiente para cambiar los incentivos de ciertos actores poderosos. Lo que a veces sí hacen
son ciertas actuaciones de política pública simbólica sin mucho impacto en los resultados de
política públicas.
En general, por tanto, y como se aprecia en la Tabla 1, no existe ninguna herramienta de
gobierno o proceso de cambio que sea a la vez fácil de introducir y altamente eficaz. Una
primera conclusión a extraer es que un buen número de procesos sobre los que los gobiernos
tienen un mayor control directo son aquellos en los que el alcance o impacto es más limitado,
como las leyes, o regulaciones, o los presupuestos. Los tipos de impacto donde el control
gubernamental es indirecto son aquellos en los que se pueden obtener mayores beneficios de
la intervención, como con los instrumentos no estándar. Por ello, los poderes públicos
deberían trabajar más intensamente con los instrumentos que controlan menos y dejar más
de lado las herramientas bajo su control directo.
Habitualmente, son las combinaciones de herramientas, como señalamos en el último
apartado, las que deben requerir una mayor atención. Algunos factores necesitan estar
siempre presentes en un grado limitado: por ejemplo, unos niveles moderados de intervención
financiera y el control jurídico son condiciones necesarias para una implantación eficaz. Otra
complicación es que diferentes países o sectores de política pública pueden encontrarse en
diferentes puntos de partida y, por tanto, necesitan diferentes combinaciones de herramientas
y de intervención pública.

El diseño de políticas (policy design): elementos y criterios

elección de instrumentos y consecuencias

Elementos del diseño

Los estudiosos de políticas públicas llaman “diseño de políticas” (policy design) al proceso
por el cual en una o varias de las diferentes fases se configuran las políticas públicas para
alcanzar un objetivo concreto, tanto a través de análisis técnico como a través del proceso
político. Una vez que la política está diseñada, se promulga y se implanta. En este momento
las unidades administrativas traducen la voluntad de los poderes ejecutivo y legislativo en
resultados de políticas pública reales (Birkland 2011).
Aunque algunas de las consideraciones que hacemos aquí se abordarán también desde
perspectivas algo distintas, conviene detenerse algo en el tema del diseño de políticas como

11
conjunto de conocimientos sobre la mejor forma de configurar programas públicos para un
fin dado.
Por ejemplo, y como veremos, el diseño y la implantación están muy estrechamente
relacionadas, ya que las decisiones adoptadas en el diseño de una política influirán
profundamente en la forma en que una política se aplique, que a su vez influye en los
resultados de estas políticas. De hecho, los diseñadores de políticas a menudo basan sus
diseños de política en la experiencia con políticas similares que ya han sido implantadas. Otra
de las razones de que el diseño y la ejecución sean difíciles de separar del resto del proceso
de la política es que el proceso de diseño de políticas continúa durante la implantación. La
promulgación de leyes por el poder legislativo no resulta en una simple traducción de su
voluntad en actuación práctica por parte de las administraciones públicas, ni en el simple
cumplimiento efectivo por parte de las personas cuya conducta pretende cambiar esa política
pública. Las administraciones deben ver lo que ha sido aprobado por el legislativo y deben
decidir qué requiere hacer además, o qué se les permite hacer en casos concretos.
Según Birkland (2011), en algún momento (preferiblemente pronto en el proceso) durante
el diseño de políticas, los decisores deben considerar explícitamente cinco elementos de
diseño, que se enumeran en la Tabla 3.

Tabla 3 Elemento del diseño de políticas públicas

Elemento del diseño Preguntas necesarias

Fines de la política pública ¿Cuáles son los fines de la política? ¿Eliminar un problema? ¿Aliviar un
problema, pero no eliminarlo por completo? ¿Impedir que un problema
empeore?
Modelo causal ¿Cuál es el modelo causal? ¿Sabemos que, si hacemos X, resultará Y?
¿Cómo lo sabemos? Si no lo sabemos, ¿cómo podemos averiguarlo?

Herramientas de la política pública ¿Qué herramientas o instrumentos se utilizarán para poner la política en
práctica? ¿Van a ser más o menos coercitivos? ¿Van a basarse más en los
incentivos, la persuasión, o la información, o en la creación de
capacidades?
Destinatarios de la política pública ¿El comportamiento de quién se supone que debe cambiar? ¿Hay
destinatarios directos e indirectos? ¿Se basan las opciones de diseño en
nuestra construcción social de la población destinataria?
Implantación de la política pública ¿Cómo se implantará el programa? ¿Quién creará el diseño del sistema de
implantación? ¿Se seleccionará un diseño de arriba abajo o de abajo hacia
arriba? ¿Por qué?

Para el diseño de la política debemos entender los fines pretendidos y eso está muy
relacionado con la definición del problema que estudiaremos en el Tema 5. En el Tema 2
hemos hecho también hincapié en que los problemas no se limitan a "existir" objetivamente
de una manera autoevidente, sino que se construyen y definen socialmente y pueden o no
entrar en la agenda y pueden o no estar bien estructurados o tener soluciones claras y
consensuales. Por ejemplo, si miramos un problema muy actual, la obesidad infantil, que se
ha considerado como un problema tan grande como el tabaquismo para la salud pública, se
puede argumentar que se debe a la proliferación de la comida basura, de restaurantes de
comida rápida y a la televisión y los videojuegos, que incitan a una mala alimentación y al
sedentarismo de los niños. Otros actores argumentan que el problema es causado por la falta
de espacios abiertos y por un mal diseño urbano, que hace a los niños menos propensos a
caminar o jugar al aire libre y produce más probabilidades de que se vaya en coches a todas
partes. Otros creen que la obesidad infantil puede ser simplemente una cuestión de mala
educación por parte de los padres, bajo auto-control y pereza de los niños. Casi todos los
otros elementos del diseño de la política pública se derivarán de cuál sea la definición del
problema y la explicación causal que tengamos de él y uno puede plantearse diseños de
políticas que tengan por objeto regular la comida basura y el ocio con videojuegos para forzar
a los niños a ser más activos, o pensar en políticas que fomenten la actividad a través de una
mejor ordenación urbana, o a través de campañas de educación pública para persuadir o hacer
avergonzarse a los padres para intentar que los niños hagan más ejercicio. Cada una de estas

12
políticas asume diferentes teorías causales y por lo tanto va a sugerir diferentes herramientas
de política.
A veces los propios objetivos de una política son disputados o están en tensión unos con
otros (por ejemplo la tensión entre libertad personal y seguridad en la prevención contra el
terrorismo en los aeropuertos). Sin embargo, cuando el legislativo o los decisores en el
ejecutivo han especificado su definición del problema o han elegido un método de
implantación de un programa, estos conflictos entre diferentes objetivos son ya menos
probables, ya que los fines elegidos se formalizan en el diseño concreto de la política. Sin
embargo, debido a que la legislación suele ser a veces producto de un compromiso entre
grupos de interés y el gobierno, o entre partidos, en algunos casos, los instrumentos no están
bien especificados y los fines exactos están algo menos definidos hasta que la política se
concreta en la fase de diseño y su implantación.
Además de la complejidad de los fines, puede darse el caso de que hay diferentes tipos de
objetivos. Uno debe preguntarse si el fin principal de la política es la eliminación de un
problema, el mantenerse igual haciendo frente a un problema creciente, o reducir la gravedad
de un problema a un nivel más aceptable. Por ejemplo, el objetivo de las leyes de vertidos a
las aguas residuales intentan normalmente que las aguas sean "potables, aptas para nadar y
explotables” en un plazo de años determinado. Por tanto, no busca eliminar toda
contaminación, sino reducir el nivel de contaminación para hacer las aguas de un río
utilizables.
Con respecto a lo que hemos llamado la disposición de una teoría causal adecuada, si los
participantes en la elaboración de políticas pueden ponerse de acuerdo, aunque sea de forma
aproximada en unos fines de la política y el grado en que quieren acabar o reducir el problema
público, lo siguiente que deben hacer es comprender la teoría causal que subyace a la política
a seguir. Una teoría causal es una teoría sobre qué causa el problema público y qué
intervención (es decir, qué respuesta o solución de política pública) aliviaría el problema. Sin
una buena teoría causal, es poco probable que un diseño de la política sea capaz de lograr los
resultados deseados. Más bien, la evaluación del desempeño se centrará en el esfuerzo
llevado a cabo y los recursos usados, ya que los ejecutores y los investigadores encontrarán
que es difícil establecer una relación entre el esfuerzo empleado y el resultado de la política.
Si las leyes planteadas por el legislativo son vagas o si el legislador se remite a la expertise
de los funcionarios de la administración, será normalmente responsabilidad de la
administración el desarrollar la mejor teoría causal posible y decidir el mejor diseño de
políticas. Pero si el legislador especifica una solución concreta o conjunto de soluciones a un
problema, entonces la teoría causal estará ya implícita en la legislación aprobada (Birkland
2011).
Dado que los problemas sociales son muy complejas, como vimos en el Tema 2, no es de
extrañar que sea muy difícil desarrollar teorías causales sobre cómo funciona el mundo social.
Si uno plantea una mala teoría causal, no habrá ninguna política pública, por muy bien
elaborada que esté, que tenga un impacto positivo en el problema en cuestión. En estrecha
relación con la teoría causal elegida está la elección de instrumentos política pública o
herramientas de gobierno utilizables para crear un resultado deseado y que hemos estudiado
más arriba en este tema. Como veíamos en el apartado anterior, tiene diferentes grados de
dificultad en su implantación y potencialidades en su eficacia. Los estudios sobre diseño de
políticas han tratado también de establecer algunos criterios para seleccionarlas en función
de ciertos objetivos. Ese es el objeto del último apartado.
Criterios de selección y combinación de instrumentos en el diseño
de políticas
Complementando lo que veíamos antes en el modelo de John sobre facilidad y eficacia de
las diferentes herramientas de gobierno, sabemos también que los diseñadores de políticas
deben considerar una serie de criterios a la hora de seleccionar un instrumento de política.
Uno de estos criterios es la viabilidad política. Debido a que la formulación de políticas es
también un proceso político tanto como técnico, puede suceder que incluso ciertas
herramientas de política que son técnicamente superiores no pueden ser adoptadas porque
son políticamente impopulares o inviables. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un ejército
completamente voluntario y depende en gran medida de las reservas militares para aumentar
su personal, como durante las guerras en Irak y Afganistán. Un ejército de voluntarios es una

13
manera políticamente más factible para cubrir las necesidades de personal que la conscripción
obligatoria, que fue muy controvertida durante la guerra de Vietnam y sería mucho más
controvertida hoy en día, dada la oposición histórica de los estadounidenses al reclutamiento
obligatorio. Otros países con diferentes necesidades y culturas políticas, como Israel,
requieren el servicio militar obligatorio, dado que claramente la dinámica política y de
seguridad en Israel son diferentes de las de Estados Unidos.
Un segundo factor en la elección de herramientas de política son los recursos disponibles
para aplicar la política. Por ejemplo, puede haber dos formas básicas alternativas de
combatir el problema de los incendios forestales: el establecimiento de miles de puestos de
observación y de bomberos en los bosques o el empleo de un programa de educación pública
para convencer a la gente que sólo ellos pueden prevenir los incendios forestales. El lema
actual del Servicio Forestal de los Estados Unidos que se anuncia en campañas y carteles es
"sólo usted puede prevenir los incendios forestales" que intenta hacer frente al riesgo de
incendio. El Servicio Forestal de Estados Unidos, por tanto, ha decidido resaltar las
herramientas de educación y exhortación a la población sobre el peligro de los incendios, ya
que es mucho menos costoso que los esfuerzos más agresivos para detectar y prevenir los
incendios causados por descuido. Por supuesto, la campaña de educación pública puede no
ser totalmente eficaz para hacer frente al riesgo de incendios forestales, y muchos de los
incendios se siguen iniciando por descuido, pero esta campaña y otras, tales como animar a
la gente a dejar de fumar o las que les recuerdan que usen el cinturón de seguridad, fueron
un éxito en inducir un cambio de conductas entre una gran proporción de la población y ha
merecido la pena todos los dineros invertidos en ellas.
Un tercer criterio de selección de los instrumentos de política pública se basa en los
supuestos de conducta de las poblaciones destinatarias. Los destinatarios de la política son
las entidades, personas u organizaciones, cuyo comportamiento pretende modificar la política
pública. La elección de la herramienta de política depende de la conducta que se le suponga
al destinatario. La elección de una herramienta coercitiva revela algo sobre los supuestos que
se tienen sobre la conducta de los destinatarios distinto a los supuestos que se tiene a la hora
de elegir, por ejemplo, un conjunto de incentivos económicos. Este vínculo entre los fines de
política pública y la herramienta de política elegida estaría dentro de una categoría más
amplia que Salamon y Lund llaman "efectividad", que puede ser evaluada en dos niveles: la
"eficacia de la oferta" del programa en la prestación de un nivel necesario de outputs para
inducir cambios en la población destinataria, y la "eficacia de la focalización" del programa
en la alteración de las conductas de los destinatarios de la política.
Normalmente estas consideraciones dan por hecho que los instrumentos de política se
suelen utilizar de forma aislada. Sin embargo, no hay nada que sugiera que en realidad se
puedan y se suelan utilizar varias herramientas de política en combinación para tratar un
problema concreto. Por ejemplo, en la política antidroga, se han endurecido las penas por
tráfico de drogas, se ha tratado de aumentar los alijos de droga antes de entrar en el país, pero
a la vez se ha experimentado con campañas de educación pública, a veces dirigidas a los
jóvenes. La tendencia es, por tanto, a "agrupar" los instrumentos de política en “paquetes de
herramientas” que están todas dirigidas a alcanzar objetivos similares, y así se refleja en las
últimas investigaciones que tienes por objeto dilucidar cuáles son las mejores combinaciones
de instrumentos para resolver ciertos problemas de política pública (ver Howlett y Lejano
2013).

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58

15
 TEMA 5. LA DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS Y LA
FORMACIÓN DE LA AGENDA: TEORÍAS Y PRÁCTICA

La definición del problema ......................................................................................... 2

La construcción objetiva de los problemas de las políticas públicas: el papel de las
estructuras y de las condiciones sociales ...................................................................... 2
La construcción subjetiva de los problemas de las políticas públicas: el papel de
los actores políticos y los paradigmas ........................................................................... 3
Conceptos analíticos para entender el establecimiento de la agenda...................... 5
Los tipos de agenda .................................................................................................. 5
Perspectivas de análisis sobre el establecimiento de la agenda ................................ 6
Agendas, alternativas y políticas públicas: el modelo de Kingdon ........................ 11
Actores e intereses en el proceso del establecimiento de la agenda ....................... 14
Políticos electos y jueces ........................................................................................ 14
Burocracia .............................................................................................................. 15
Los medios de comunicación ................................................................................. 15
Los grupos de interés .............................................................................................. 16
Organizaciones internacionales .............................................................................. 16
REFERENCIAS ........................................................................................................ 17

Un lúcido analista de la democracia estadounidense observó hace algún tiempo que “la
definición de las alternativas es el instrumento supremo del poder” (Schattschneider 1967:
92). La agudeza de la observación no ha hecho sino acrecentarse con los años y sobre este
asunto trata este Tema 5. La definición de cuáles son las cuestiones a debatir, de los
problemas a resolver, de las alternativas y soluciones para solventarlos es crucial, pues sobre
ello gira la atención de los decisores, las élites, y el público en general.
Esta unidad, basándose estrechamente en el planteamiento de obras recientes como las de
Knill (2012) y Howlett, Ramesh, Perl (2011), aborda los momentos iniciales del proceso de
elaboración de las políticas públicas, a saber, la definición del problema y el establecimiento
de la agenda. La mayoría de los ciudadanos y las organizaciones tienen preocupaciones,
reales o percibidas, que ellos creen que merecen la atención del gobierno. Hay muchas
maneras diferentes en que puede definirse un problema público. Nuestro primer objetivo en
este capítulo es mostrar que la definición del problema público está sujeta a diferentes
interpretaciones y a su “construcción social”. Aunque hay muchos problemas públicos de
todo tipo, la atención oficial de los legisladores y ejecutivos se prestará sólo a un pequeño
número de ellos. Aquellos problemas públicos, ya sean reales o meras construcciones
sociales, que son elegidos por los decisores para su consideración ulterior constituyen la
agenda política. Nuestro segundo objetivo es dar una noción de la dinámica a través de la que
se formulan las ideas, las propuestas de política pública y las nuevas concepciones de los
problemas. Aprenderemos que la posibilidad de influir en la agenda es una importante fuente
de poder, ya que las instituciones legislativas otorgan una ventaja a los 'pioneros', es decir,
los que primero definen un problema público y proponen una solución. Varios grupos de
actores compiten entre sí con el fin de establecer la agenda de acuerdo con sus preferencias:
los políticos, los medios de comunicación, los grupos de interés y las comunidades
epistémicas de expertos sobre los distintos asuntos implicados en una política pública.
¿Cómo se seleccionan los asuntos para la atención del gobierno? ¿Por qué algunas
cuestiones se toman en consideración mientras que otras no? ¿Qué actores están
involucrados en la definición de los problemas públicos y en situarlos en la agenda? Estas
son las preguntas que guían la discusión en este capítulo sobre la primera etapa del proceso
de elaboración de políticas públicas, a saber, la definición del problema y el establecimiento
de la agenda. Es fundamental para estos dos procesos centrarse en la dinámica por la cual
surgen las nuevas ideas y opiniones sobre los problemas sociales, dando paso así a un cambio
de la política pública. Aunque la definición del problema y el esta blecimiento de la agenda

1
están estrechamente vinculados entre sí, a efectos de análisis vamos a tratar ambas cuestiones
por separado.

La definición del problema

La definición del problema puede entenderse como una historia causal que (1) identifica
un daño; (2) describe su causa; (3) asigna la culpa a sus causantes; y (4) reclama al gobierno
su responsabilidad para detenerlo (Stone, 1989: 282). La definición del p roblema es
relevante para la política pública porque prepara el escenario para el resto de los
componentes del proceso de adopción de decisiones. La manera en que se define un
problema determina en cierta medida el conjunto de posibles respuestas en materia de
políticas públicas mediante las cuales puede resolverse el problema. Por ejemplo, en el caso
del problema público del desempleo hay una gran diferencia entre definirlo como un
problema de falta de educación formal, como producto de una recesión económica o como
falta de voluntad para buscar un empleo. Dependiendo de la definición utilizada, las
soluciones pueden variar considerablemente, desde la mejora de la financiación pública del
sistema educativo hasta intervenir a escala macroeconómica para estimular el crecimiento
económico, o a la reducción de las prestaciones por desempleo con el fin de motivar a las
personas a buscar un empleo. Este ejemplo ilustra el hecho de que en la mayoría de los casos
no existe una concepción "obvia" de un problema. Diferentes actores pueden tener diferentes
percepciones de un mismo fenómeno empírico. En este sentido, por lo general el actor que
propone la primera definición del problema tiene una ventaja estratégica sobre el resto de
actores.
La definición del problema se realiza sobre dos parámetros: datos objetivos (por ejemplo,
los niveles de contaminación del medio ambiente o datos sobre el nivel de pobreza) y el
grado de reconocimiento de estos criterios objetivos. Sin duda, la definición del problema
no consiste en un entendimiento neutral de la existencia de problemas, sino más bien en su
“construcción social”.
De hecho, un “problema” podría existir sólo porque la gente piensa que existe. Los
estudios de regulación del riesgo, por ejemplo, han revelado que tiende a haber una
diferencia significativa entre cómo los expertos evalúan la existencia y la gravedad de un
riesgo (por ejemplo, la salud y los riesgos ambientales relacionados con los organismos
modificados genéticamente) y la percepción pública que existe de esos riesgos. Esta división
tiene implicaciones importantes para la elaboración de políticas públicas porque la demanda
social podría dar lugar a la iniciación de un proceso de elaboración de políticas , a pesar de
la ausencia de un problema “genuino” que necesite resolverse.

La construcción objetiva de los problemas de las políticas públicas: el papel

de las estructuras y de las condiciones sociales

La mayoría de los primeros trabajos sobre el tema del establecimiento de la agenda

comenzaron con la suposición de que las condiciones socio-económicas llevaban a la
aparición de conjuntos particulares de problemas a los que los gobiernos respondían
finalmente. Estos trabajos incluyen tanto los que postulan que los problemas que afrontan
todos los gobiernos modernos están convergiendo hacia un conjunto común, y los que
postulan que la interacción de los ciclos económicos y políticos afectará la naturaleza de las
cuestiones que entran en la agenda.
La idea de que los problemas públicos se originan en el nivel de “desarrollo” de una
sociedad y de que los conjuntos particulares de problemas son comunes a los Estados con
niveles similares de desarrollo se abordó por primera vez por los analistas de la elaboración
de políticas públicas desde una perspectiva comparada. La idea subyacente era que la
estructura de la economía de una nación determina los tipos de políticas públicas adoptadas
por el gobierno. Llevada al extremo, esta línea de análisis condujo a los estudiosos a
desarrollar la tesis de la convergencia. La tesis de la convergencia sugiere que, a medida que
los países se industrializan, tienden a converger hacia la misma combinación de políticas.
Desde este punto de vista, el establecimiento de la agenda es un proceso casi automático
que se produce como resultado de las tensiones y presiones impuestas a los gobiernos por la

2
industrialización y la modernización económica. Poco importa, por ejemplo, si los problemas
son en realidad generados por los actores sociales y se colocan en las agendas
gubernamentales, o si los Estados y los funcionarios públicos toman la iniciativa en la
elaboración de políticas. En su lugar, lo que es significativo es el hecho de que políticas
similares surgieron en diferentes países, independientemente de las diferencias en sus
estructuras sociales y políticas.
A mediados de la década de 1980 surgió una segunda explicación menos determinista del
establecimiento de la agenda, que trataba los factores políticos y económicos como un todo
integral. Este modelo de dependencia de recursos argumentaba que la industrialización crea
una necesidad de programas como la seguridad social (debido al envejecimiento de la
población y a los procesos de urbanización que suelen acompañar a la modernización
económica), y además genera los recursos económicos (debido al aumento de la
productividad) para permitir que los Estados hagan frente a esta necesidad (a través de
programas tales como los planes públicos de pensiones, el seguro de desempleo, y similares).
Más importante aún, la industrialización también crea una clase obrera con una necesidad de
seguridad social y con los recursos políticos necesarios para ejercer presión sobre el Estado
y satisfacer esas necesidades (debido al número de votantes de clase trabajadora y la
capacidad de interrumpir la producción a través de huelgas laborales). La ideología del
gobierno en el poder y las amenazas políticas que afronta son también factores importantes
que influyen en el grado en que el Estado está dispuesto a satisfacer la demanda de bienestar
social y los tipos de programas que está dispuesto a utilizar para hacerlo.

La construcción subjetiva de los problemas de las políticas públicas: el papel

de los actores políticos y los paradigmas

Las visiones del mundo o las ideologías han sido reconocidas desde hace mucho como
ayudas para que los individuos den sentido a las realidades complejas mediante la
identificación de los problemas de política general y de las motivaciones de los actores
involucrados en la política y la políticas públicas. Estos conjuntos de ideas, sin embargo,
tienden a ser muy difusos y no se traducen fácilmente en puntos de vista específicos sobre
los problemas políticos y el proceso de establecimiento de la agenda.
Las creencias basadas en principios y las historias causales, por otra parte, pueden ejercer
una influencia mucho más directa en el reconocimiento de los problemas de política pública
y en su contenido subsiguiente. En el ámbito de la política pública, esta noción de las ideas
que crean demandas o exigencias a los gobiernos fue propugnada por Paul Sabatier (1986,
1988), entre otros autores de las décadas de los años 1980 y 1990. El concepto de historias
causales, en particular, se aplicó al establecimiento de la agenda por Deborah Stone (1988,
1989). En opinión de Stone, este concepto implicaba la construcción de una “historia” sobre
qué causaba el problema de política pública en cuestión. Como ha argumentado:
Las teorías causales, si tienen éxito, hacen más que demostrar de forma
convincente la posibilidad de control humano sobre las malas condiciones. En
primer lugar, pueden desafiar o proteger un orden social existente. En segundo
lugar, mediante la identificación de los agentes causales, pueden asignar
responsabilidades a determinados actores políticos para que alguien tenga que
detener una actividad, hacerla de otra manera, compensar a sus víctimas o ,
posiblemente, afrontar el castigo. En tercer lugar, puede legitimar y habilitar a
actores particulares como “arregladores” del problema. Y en cuarto lugar, pueden
crear nuevas alianzas políticas entre personas que se muestran que están en la
misma relación de víctima respecto al agente causal” (Stone, 1989: 295).
Como argumenta Murray Edelman (1988: 12-13), en esta perspectiva las
cuestiones de política pública se plantean en gran medida por sí mismas en los
discursos sociales, a menudo en función de construcciones ideológicas preexistentes
aplicadas a las circunstancias cotidianas específicas:
“Los problemas llegan al discurso y, por lo tanto, a la existencia como refuerzos de
las ideologías, no simplemente porque estén ahí o porque sean importantes para el
bienestar. Significan quiénes son virtuosos y útiles y quiénes peligrosos e

3
 inadecuados, qué acciones serán recompensadas y cuáles penalizadas. Constituyen
las personas como sujetos con clases particulares de aspiraciones, auto-
concepciones y temores, y generan las creencias sobre la importancia relativa de los
acontecimientos y los objetos. Ellos son fundamentales para determinar quién ejerce
la autoridad y quién la acepta. Construyen áreas de inmunidad frente a la
preocupación porque esas áreas no se ven como problemas”.
Por lo tanto, la definición de un problema no sólo se ve afectada por los intereses y
creencias de diferentes coaliciones de actores, sino también por las características específicas
del problema. Una vez más, estas características se construyen socialmente. Algunos
atributos de un problema pueden resaltarse a medida que se prestan a una solución particular,
mientras que otros atributos se minimizan. Esa manera específica de presentar problemas se
conoce comúnmente como encuadramiento (framing). Implica el uso selectivo de los
conocimientos y la información acerca de un problema y de las relaciones causales que lo
rodean, con el objetivo de darle sentido y hacerlo manejable. Los encuadres (frames) se
emplean estratégicamente por los actores políticos como una manera clave mediante la que
los políticos y los legisladores que elaboran las políticas públicas estructuran un conflicto de
modo que lo puedan vencer.
Rochefort y Cobb (1995: 15-23) han avanzado una serie de categorías que influyen en
cómo puede encuadrarse un problema. Las siete categorías se refieren a la “causalidad”,
“gravedad”, “proximidad”, “crisis”, “incidencia”, “novedad” y “las poblaciones problema”.
La categoría de “causalidad” se ocupa de la cuestión de qué factores o actores han causado
originalmente un problema. En muchos casos, las cuestiones de culpabilidad y la asignación
de la culpa juegan un papel importante en este contexto (Hood 2013). Para muchos
problemas, sin embargo, las causas subyacentes no son fáciles de diagnosticar. El debate
político sobre las causas del problema puede constituir, por tanto, una zona hondamente
controvertida de definición del problema.
La “gravedad” concierne a cuán severa se percibe que sea una cuestión y sus
consecuencias. Cuanto más grave y serio pueda encuadrarse un problema, más captará la
atención de los responsables políticos y los medios de comunicación. A menudo, los
diferentes actores tienen diferentes opiniones acerca de la gravedad de un problema, en
función de sus intereses.
En una línea similar, la proximidad del problema podría desempeñar un papel importante
para movilizar el apoyo político. “Proximidad” implica que la cuestión afecta directa o
indirectamente los intereses personales de un público amplio. Si un problema puede definirse
de tal manera que una amplia gama de personas está afectada potencialmente, mayores son
las posibilidades de movilización política.
En el discurso académico, una crisis indica una fase de desorden en el desarrollo
aparentemente normal de un sistema. Una crisis económica, por ejemplo, se refiere a un
intervalo de decadencia en un período largo de crecimiento firme y desarrollo. Una crisis
personal denota un período de agitación, precedido y seguido por estabilidad mental. Una
revolución está relacionada con el abismo entre el orden dictatorial y el democrático. Las
crisis son las fases de transición, durante las que las maneras normales de operar ya no
funcionan. La mayoría de las personas experimentan esas transiciones como una amenaza
urgente, que los responsables políticos deber afrontar. Nuestra definición de crisis refleja su
naturaleza subjetiva como una amenaza interpretada: hablamos de una crisis cuando los
responsables políticos experimentan una amenaza seria para las estructuras básicas o los
valores y las normas fundamentales de un sistema, que bajo presión del tiempo y en
circunstancias muy inciertas, hace necesario que se adopten decisiones vitales.
La “incidencia” se refiere a la prevalencia real del problema, es decir, a la proporción de
individuos que padecen el problema respecto al total de la población. ¿Cuántos actores
pueden verse afectados en potencia? En este sentido, los opositores políticos deben demostrar
que el problema es de gran alcance y que causa infortunio a muchas personas, y argumentar
que el problema está empeorando. Aunque muchos de los problemas sociales son
persistentes, su percepción como prevalentes es probable que cambie. Es natural pensar aquí
en términos de umbrales; hasta un determinado valor crítico, la atención que muestra el
público a una determinada cuestión es insignificante, pero, una vez que se ha alcanzado este

4
valor, la presión del público sobre los responsables políticos se vuelve demasiado fuerte y les
obliga a actuar.
La “novedad” como sexta categoría es también un mecanismo importante para conseguir
atención. Etiquetar una cuestión como algo nuevo y sin precedentes puede dar lugar a una
amplia cobertura mediática.
La séptima y última categoría se refiere a las características de una “población problema”.
Se trata de cómo la imagen de los grupos destinatarios se manipula por las partes
contendientes. Una de ellas tratará de ganar apoyo para una política controvertida sobre la
pobreza, describiendo a la población afectada como “víctimas sin esperanza”, mientras que
los opositores a la medida la describirá quizá como gente que ya se ha beneficiado de las
posibilidades que se le han ofrecido y que no ha sido capaz de aprovechar. Estas
consideraciones sugieren que una manera útil de pensar en los problemas políticos es
iluminar cómo están constituidos lingüísticamente (véase Fischer 2003: 46).

Conceptos analíticos para entender el establecimiento de la agenda

El hecho de que un determinado problema social se perciba como un problema que debe
ser abordado por el gobierno es una condición necesaria pero no una condición suficiente
para la acción política. No todos los problemas políticos terminan en la agenda. La
elaboración de políticas públicas en general se produce en presencia de múltiples
restricciones como son la escasez de tiempo y de recursos. Como consecuencia de ello, la
cantidad de problemas públicos que exigen acción superan el espacio que hay en la agenda
política. Por tanto, la pregunta de investigación central en la etapa del establecimiento de la
agenda se refiere a las condiciones que condicionan que un problema público llegue
realmente a la agenda de las políticas públicas o no.
Los tipos de agenda
Suelen definirse dos tipos de agenda distinguiendo entre la agenda sistémica y la
institucional. La agenda sistémica se refiere a todos los problemas de la sociedad que exigen
la atención del público y que forman la esfera de la discusión pública. La mayoría de los
elementos en ella son generales y carecen aún de una definición precisa. Existen agendas
sistémicas para todos los niveles del sistema político: nacional, regional y local. Algunos
elementos pueden aparecer en múltiples agendas sistémicas, mientras que otros van a
aparecer en una sola. Algunos elementos pueden aparecer simultáneamente en muchas
agendas sistémicas, como la protección del medio ambiente, el tráfico y el consumo de drogas
y la criminalidad en las calles. Otras cuestiones, como el déficit del comercio internacional
o la construcción de un nuevo centro de convenciones en una ciudad, van a aparecer sólo en
la agenda nacional y local, respectivamente.
La agenda institucional o gubernamental contiene un conjunto de problemas que reciben
seria consideración por parte de los decisores políticos. La agenda institucional es el
programa de acción, que es más específico y concreto que la agenda sistémica.
Sorprendentemente, la mayoría de las cuestiones de la agenda institucional son muy difíciles
de reconocer por el público en general, ya que en su mayor parte requieren un conocimiento
detallado y técnico sobre la política pública ya existente. Sin duda, algunos problemas atraen
mucho la atención del público en general pero, por lo normal, el número de cuestiones
sobresalientes es bastante limitado. Al igual que ocurre con la agenda sistémica, hay una
multitud de agendas institucionales referidas a los diferentes niveles de gobierno es decir,
hay agendas institucionales nacionales, estatales y locales y dentro de estos niveles existe
una distinción adicional entre las ramas esto es, las agendas institucionales legislativas,
ejecutivas, administrativas y judiciales. Sólo si un problema público alcanza una o más
agendas institucionales, será considerado como necesitado de una solución.
Teniendo en cuenta el enfoque de Kingdon (2003), sugerimos seguir distinguiendo entre
la agenda en borrador y la agenda de decisión. La agenda en borrador, que Kingdon denomina
agenda gubernamental, es una lista de las materias que están recibiendo atención dentro del
gobierno. La adopción de una política en un primer momento requiere la elaboración de
propuestas de políticas públicas. El gobierno tiene que adoptar una decisión básica acerca de
que un cierto problema de política pública debe ser afrontado y comenzar la redacción de las

5
medidas potenciales que se relacionan con él. Esas cuestiones para las que se haya adoptado
una decisión de este tipo constituyen la agenda en borrador. La agenda de la decisión, por el
contrario, se basa en aquellas cuestiones para las que el gobierno ha acordado un proyecto de
propuesta y, por tanto, ha decidido poner la cuestión en la agenda del órgano responsable de
la adopción de decisiones (por lo general el parlamento), que tiene que tomar la decisión final
en cuanto a si debe o no adoptar la política pública. Las relaciones entre las distintas agendas
se exponen en la figura 5.1.

Figura 5.1. Los tipos de agenda de las políticas públicas.

Fuente: Anderson 2003: 86.

Perspectivas de análisis sobre el establecimiento de la agenda
Los análisis de los procesos de establecimiento de la agenda proceden de muy distintos
ángulos teóricos. Básicamente, la literatura puede agruparse en cuatro perspectivas que se
centran en diferentes aspectos del establecimiento de la agenda, como son: las pautas de los
procesos, la distribución del poder, los factores institucionales y la contingencia.
La perspectiva de proceso
Todas los análisis basados en el proceso se centran en las pautas generales que caracterizan
la dinámica del establecimiento de la agenda. Este es, por tanto, descrito y explicado desde
una perspectiva más abstracta, centrándose en los factores sistémicos que dan forma a los
procesos políticos. El análisis descriptivo de mayor influencia sobre los procesos de
establecimiento de la agenda ha sido desarrollado por Cobb et al. (1976), que distinguen entre
tres modelos genéricos: (1) el modelo de la iniciativa exterior; (2) el modelo de la
movilización; y (3) el modelo de acceso interno.
1) El modelo de la iniciativa exterior describe una situación en la que un actor individual
o un grupo de actores externos a las estructuras gubernamentales inicia una propuesta de
reforma que luego tratan de introducir en el dominio público. Esto puede llevarse a cabo a
través de diversos medios: la cobertura de los medios de comunicación, los grupos de presión
pública sobre los políticos u otras formas de acción pública que presionan a los decisores
para colocar la cuestión en la agenda institucional. En este contexto, la dinámica de la
atención pública prestada a las cuestiones es de importancia clave y por eso le dedicamos
atención a continuación.

6
 ¿Por qué algunas cuestiones sociales son objeto de políticas públicas y otras no? La
atención pública rara vez permanece concentrada agudamente sobre alguna cuestión política
durante mucho tiempo, incluso cuando se trate de un problema continuo de importancia
crucial para la sociedad. En su lugar se suceden ciclos de atención sobre las cuestiones
políticas y sociales, cuyo ritmo influye sobre las actitudes y comportamientos de la opinión
pública y de los gobiernos hacia los problemas políticos clave. Cada uno de estos problemas
adquiere prominencia repentinamente, generando la suficiente presión política para provocar
un cambio efectivo, permanece allí por un corto lapso de tiempo y luego, aunque todavía
irresueltos en gran medida, se desvanece gradualmente del centro de la atención de la opinión
pública (Downs 1972: 38).
La percepción pública no refleja cambios en las condiciones reales sino que refleja el
funcionamiento de un ciclo sistemático de intensificación del interés público y luego de
aburrimiento creciente con ciertos asuntos. Este ciclo está enraizado en la naturaleza de
ciertos problemas y en la manera en que los grandes medios de comunicación interactúan
con el público. El ciclo tiene cinco etapas que tienen una duración variable dependiendo de
la cuestión particular implicada, pero que casi siempre suceden en la secuencia siguiente:
Tabla 5.1. El ciclo de atención a las cuestiones.

Fase Contenido
La etapa previa del Esta es la situación que se da cuando existe alguna condición social altamente indeseable
problema que no ha captado mucha atención pública, incluso aunque algunos expertos o grupos de interés
puedan estar alarmados por ella. Generalmente las condiciones objetivas con respecto al
problema son mucho peores durante esta etapa que cuando el público llega a interesarse por
él.
El descubrimiento Como resultado de alguna serie trágica de sucesos o por otras razones, el público llega a ser
alarmado y el consciente y a estar alarmado por los males de un problema particular. Este descubrimiento
entusiasmo eufórico sobresaltado se acompaña invariablemente de un entusiasmo optimista sobre la capacidad de
la sociedad para solucionar este problema o para hacer algo efectivo dentro de un lapso de
tiempo relativamente corto. Lo que subyace es que todo obstáculo puede eliminarse y que cada
problema puede resolverse sin una reordenación fundamental de la misma sociedad, si se le
dedica el suficiente esfuerzo. O en otras palabras, la política de la fe en lugar de la política del
escepticismo, en la certera expresión de Oakeshott.
La comprensión del La tercera etapa consiste en un entendimiento gradual de que el coste de “solucionar” la
coste del progreso cuestión es muy elevado, tanto en términos de dinero como en grandes sacrificios para
significativo numerosos grupos sociales. El público comienza a darse cuenta de que parte del problema
puede provenir de arreglos que proporcionan beneficios significativos para muchos. El
reconocimiento paulatino de que hay un tipo de relación entre el problema y su “solución”
constituye una parte clave de la tercera etapa.

La decadencia gradual La etapa previa se transforma casi imperceptiblemente en la siguiente: una decadencia
del interés público gradual en la intensidad del interés público en el problema. Al darse cuenta de las dificultades y
intenso de los costes de la solución se producen tres reacciones: algunas personas sólo se desaniman;
algunas se siente amenazadas al pensar en el problema por lo que dejan de hacerlo; y otros se
aburren. La mayoría de la gente experimenta una combinación de estos sentimientos.
Consiguientemente el deseo del público de mantener el interés centrado en la cuestión se
desvanece. Y en este momento alguna otra cuestión suele alcanzar la etapa segunda por lo que
ejerce un influjo más novedosos y poderoso sobre la atención pública.
La etapa posterior del En la etapa final, una cuestión que ha sido reemplazada en el centro de la preocupación
problema pública se desplaza a un limbo prolongado, una esfera crepuscular de atención menor o de
interés recurrente espasmódico. En este momento la cuestión tiene una relación diferente con
la atención pública de la que prevalecía en la etapa previa del problema. Por una razón, mientras
que el interés estuvo centrado en este problema se crearon instituciones, programas y políticas
públicas para afrontarlo. Estas entidades casi siempre persisten y con frecuencia han tenido
algún impacto incluso después de que la atención pública se ha desplazado a otra parte.
Fuente: Downs 1972: 39-41.
Cualquier gran problema que una vez alcanzó la prominencia nacional puede volver a
captar esporádicamente el interés del público, o aspectos importantes de él pueden llegar a
asociarse a algún otro problema que domine subsiguientemente el centro de la escena. En
consecuencia, las cuestiones que han atravesado el ciclo casi siempre reciben un nivel medio
de atención, esfuerzo público y preocupación general superiores a aquellos que se encuentran
en la etapa previa al descubrimiento.

7
 Sin embargo, no todos los problemas sociales atraviesan este “ciclo de atención a las
cuestiones”. Aquellos que han llegado a final del ciclo de atención a las cuestiones suelen
poseer en cierto grado tres características. Primero, la mayoría de las personas de la sociedad
no sufren el problema sino, como mucho, una minoría. Aunque en términos absolutos la
cantidad de afectados sea numerosa, es menor en cifras relativas. Segundo, los sufrimientos
causados por el problema se generan por arreglos sociales que proporcionan beneficios a una
mayoría o a una minoría poderosa de la población. Tercero, la cuestión no tiene cualidades
intrínsecas estimulantes o ha dejado de tenerlas. Un problema debe ser trágico y emotivo
para mantener el interés público porque las noticias son consumidas como una forma de
entretenimiento y, como tal, compiten con otros tipos de diversión por una parte del tiempo
de cada persona. Cada día hay una lucha fiera por el espacio en el muy limitado universo de
los periódicos, o en el tiempo de emisión de las emisoras de radio o televisión. Cada cuestión
compite no sólo con todos los demás problemas sociales y eventos públicos, sino también
con una multitud de cuestiones no noticiosas que suelen ser mucho más agradables de ver.
De hecho, la cantidad de tiempo de emisión por radio o televisión, o de espacio en los
periódicos dedicada a la cobertura de los deportes, en comparación con la política
internacional, es un comentario conmovedor sobre el valor relativo que el público adjudica
al conocimiento acerca de estas dos materias (Downs1972: 41-42).
Cuando se dan todas las condiciones anteriores en un problema dado que ha captado la
atención pública, éste tiene grandes probabilidades de llegar al final del “ciclo de atención a
las cuestiones”, y, en consecuencia, se desvanecerá gradualmente del centro de la escena. La
primera condición implica que la mayoría de las personas no recordarán continuamente el
problema por haberlo padecido en primera persona. La segunda condición implica que la
solución del problema requiere una atención y un esfuerzo sostenidos, además de cambios
fundamentales en las instituciones o en los comportamientos sociales. Esto significa, a su
vez, que los intentos característicos para resolverlos amenazan a grupos importantes de la
sociedad. La tercera condición significa que la atención sostenida de los medios de
comunicación sobre este problema aburre pronto a la mayoría del público. Tan pronto como
los medios de comunicación perciben que su énfasis sobre este problema resulta amenazante
para muchas personas y aburrido para muchas más, desplazarán su atención a algún “nuevo”
problema.
Téngase en cuenta que la mayoría de los medios de comunicación se rigen por la búsqueda
de beneficios, por lo que deben apelar a las audiencias más grandes posibles. Así, como ha
señalado McLuhan, es la misma audiencia la que “gestiona las noticias”, manteniendo o
perdiendo interés en una materia dada. Mientras persista esta pauta, se asistirá a una corriente
de “crisis” sobre problemas sociales particulares. Cada uno ascenderá a la vista del público,
captará el centro de la escena por un instante, y luego se desvanecerá gradualmente,
reemplazado por cuestiones más en boga, y atravesará sus respectivas fases de “crisis”
(Downs 1972: 42-43).
2) El modelo de movilización describe un proceso de establecimiento de la agenda donde
las instituciones o líderes políticos tratan de mover temas de la agenda sistémica a la
institucional con el fin de reunir el apoyo necesario para lograr sus objetivos. En contraste
con el modelo de iniciativa exterior, el modelo de movilización tiene en cuenta que la agenda
se puede establecer desde arriba hacia abajo y que las cuestiones se colocan directamente en
la agenda institucional por los decisores. Si bien puede haber habido extensos debates sobre
los asuntos entre los decisores antes de su incorporación a la agenda, el público puede tener
poco conocimiento de la cuestión. Este proceso de movilización suele ser provocado por un
fallo del sistema o por choques exógenos, también conocidos como “acontecimientos
focalizadores" (véase Birkland 2006), seguido por la puesta en marcha de un panel de
expertos. Los decisores pueden adoptar formalmente entonces las recomendaciones de los
expertos en el proceso de decisión. De ahí que este modelo tenga en cuenta que las opiniones
de los expertos pueden hacer una importante contribución en la construcción de las agendas.
Tras el inicio de la cuestión, los decisores aclaran y explican lo que buscan del público. La
movilización de la cuestión en el dominio público es necesaria en circunstancias en las que
la implantación de una política pública requiere la aceptación voluntaria generalizada. Los
decisores buscan expandir un tema desde la agenda sistémica a la, institucional de la misma

8
manera que los proponentes tratan de alcanzar una agenda formal en el modelo de iniciativa
exterior.
3) A diferencia de los dos modelos anteriores, el modelo de acceso interno describe una
pauta de establecimiento de la agenda que busca excluir la participación del público. Bajo
este modelo, los iniciadores buscan colocar una cuestión en la agenda institucional. Si la
cuestión se expande en el dominio público, por lo general se limita selectivamente a unos
pocos grupos influyentes que se consideran importantes para la promulgación de la política
pública. Así que nos enfrentamos principalmente a una situación en la que los iniciadores
buscan una decisión “privada” dentro del gobierno, como un departamento gubernamental
o un organismo regulador.
La perspectiva de la distribución del poder
Mientras que la perspectiva de proceso descrita anteriormente proporciona un punto de
partida importante para evaluar cómo se desarrollan los procesos de establecimiento de la
agenda, no puede explicar por qué ciertas cuestiones se trasladan a la agenda, mientras que
otras no. Para explicar esto, las teorías existentes destacan como factor explicativo la
distribución de poder entre los actores involucrados.
En cuanto al establecimiento de la agenda, el debate ha afirmado que los diferentes grupos
de actores tratan de aumentar la probabilidad de que una cuestión reciba atención colectiva,
tratando de aumentar la prominencia de un problema y/o su apoyo. En una línea similar, pero
desde una perspectiva inversa, Bachrach y Baratz (1963) argumentaron que el poder político
de los decisores podría ejercerse a través de la prohibición de ciertas cuestiones en la agenda,
es decir, mediante “no-decisiones”. En otras palabras, podrían usar tácticas para disminuir la
probabilidad de inclusión de una cuestión en la agenda, ayudando así a preservar el statu quo.
Bachrach y Baratz han denominado como una de las dos caras del poder a la adopción de no-
decisiones, esto es, a “la práctica de limitar el alcance de la adopción de decisiones real a las
cuestiones ‘seguras’ mediante la manipulación de los valores dominantes en la comunidad,
los mitos y las instituciones y procedimientos políticos” (1963: 632). O en una versión
posterior más explícita (Bachrach y Baratz 1979: 7):
“Una no-decisión, tal y como la definimos, es una decisión que resulta en la
supresión o frustración de un desafío latente o manifiesto a los valores e intereses
del decisor. Para ser más claro y explícito, la adopción de no-decisiones es un medio
por el cual las demandas para cambiar la asignación de beneficios y privilegios
existente en la comunidad pueden ser sofocadas antes incluso de que sean
expresadas; o mantenidas ocultas; o eliminadas antes de que consigan acceso a la
arena relevante para la adopción de decisiones; o caso de fallar todas estas cosas,
son mutiladas o destruidas en el estadio de decisión-implantación del proceso de las
políticas públicas”.
Con el fin de clarificar la distinción entre decisiones y no-decisiones, estos autores
deslindan teóricamente los conceptos de poder, influencia, autoridad y fuerza para determinar
su repercusión en la adopción de decisiones y de no-decisiones. Para ellos existe una relación
de poder cuando “a) hay un conflicto sobre valores entre A y B; b) B accede a los deseos de
A; y c) lo hace porque teme que A le prive de un valor o valores que él, B, estima mucho más
altos que aquellos que habría logrado mediante la insumisión”. La diferencia entre el poder
y la fuerza radica sencillamente en que, en una relación de poder, una parte obtiene el
consentimiento de la otra mientras que, en una situación que implique fuerza, los objetivos
de uno deben ser alcanzados a a pesar de la insumisión de la otra. Por ello, el recurso a la
fuerza puede redundar en una pérdida de poder (Bachrach y Baratz 1963: 635-636).
Por su parte, Schattschneider (1967) hizo hincapié en que, en lugar de los actores que
participan activamente en el establecimiento de la agenda, es el dominio público más amplio
el que resulta clave para entender la política. En este sentido, Schattschneider argumentó que,
estratégicamente, el contendiente que está perdiendo una batalla sobre una cuestión tratará
por su bien de atraer más y más indecisos al conflicto, socializándolos así hasta que cambie
el equilibrio de fuerzas. Por el contrario, será ventajoso para el que está ganando contener el
alcance del conflicto para no alterar este equilibrio de poder favorable. Por lo tanto, las
batallas sobre las cuestiones se ganan o se pierden con frecuencia según el éxito de los
combatientes, ya sea en conseguir que el público se involucre o en mantenerlo al margen.

9
 En síntesis este es el planteamiento que había establecido Schattschneider desde un ángulo
político poco tiempo antes (1967: 92):
“De hecho, la definición de las alternativas es el instrumento supremo de poder;
muy raramente podrán estar de acuerdo los antagonistas en lo que son los temas,
porque la definición implica poder. Aquel que determina de qué trata la política
maneja a la nación, porque la definición de las alternativas es la elección de los
conflictos y la elección de conflictos localiza el poder”.
De otra parte, puede afirmarse que existe una situación de no-decisión cuando los valores
dominantes, las reglas del juego aceptadas, las relaciones de poder existentes entre los grupo
y los instrumentos de fuerza, solos o en combinación, previenen efectivamente que ciertas
quejas se desarrollen como cuestiones divisivas, que susciten la división de la opinión
pública, que exigen decisiones. Este fenómeno se distingue con claridad de los aspectos de
la adopción de no-decisiones —la decisión de no actuar o no decidir— porque la mera
existencia de lo que Schattschneider ha denominado la “movilización del prejuicio” es
suficiente para impedir que una cuestión latente llegue a ser un asunto a decidir (Bachrach y
Baratz 1963: 641).
La perspectiva institucional
Además de las formas en que puede movilizarse una cuestión, las primeras teorías del
establecimiento de la agenda también hicieron hincapié en el papel que juegan las estructuras
institucionales en la definición de las líneas de conflicto y en la configuración de los
equilibrios de poder: “todas las organizaciones políticas tienen un sesgo a favor de la
explotación de algunos tipos de conflictos y la supresión de otros porque la organización es
la movilización del sesgo. Algunas cuestiones se organizan en la política, mientras que otras
se organizan fuera” (Schattschneider 1967).
Uno de los enfoques teóricos más conocidos que tiene en cuenta los arreglos institucionales
es el marco de referencia del “equilibrio interrumpido”, desarrollado por Baumgartner y
Jones (2009). Este enfoque pretende explicar por qué los procesos políticos se caracterizan
generalmente por la estabilidad y el incrementalismo, es decir, por un mínimo de ajustes en
los acuerdos políticos existentes (véase Lindblom 1959, 1979), pero en ocasiones se
producen cambios fundamentales (etiquetados como “interrupciones de política pública”).
De acuerdo con este enfoque, tanto la estabilidad política como el cambio están determinados
principalmente por los escenarios y las imágenes de las políticas públicas. Los escenarios de
la política son ámbitos institucionales en los que se lleva a cabo la adopción de decisiones.
Las imágenes de política pública son los puntos de vista compartidos por las llamadas
“comunidades de política pública” (conjunto de actores públicos y privados implicados en
un sector de políticas) en relación a las características de un problema público determinado
y las formas de resolverlo. Mediante el establecimiento de la agenda cambian las imágenes
de política pública. Por regla general, esto sucede cuando los actores reciben una nueva
imagen de un nuevo escenario de política pública. Los elementos que tienen mayor potencial
para afectar a las imágenes y los escenarios de las políticas públicas son los shocks externos,
como por ejemplo el accidente nuclear de Fukushima en Japón en la primavera de 2011 o la
crisis crediticia global en 2008-09.
Figura 5.2. Los modos típicos del establecimiento de la agenda
Tipo de subsistema
Monopolista Competitivo
Statu quo Disputado
Viejas Carácter: Carácter: variaciones
estático/hegemónico controvertidas
Ideas (negación de la agenda) Sobre el statu quo
Redefinidor Innovador
Nuevas Carácter: re- Carácter: impredecible /
encuadramiento Caótico
discursivo interno

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 Los cuatro modos típicos de establecimiento de la agenda que se derivan del análisis de
Baumgartner y Jones se muestran en la Figura 5.1. En este modelo, la posibilidad de que
surjan nuevos problemas u opciones en las agendas gubernamentales depende de si los
subsistemas de política pública son monopolistas o competitivos y de si se pueden encontrar
en el subsistema nuevas ideas sobre la naturaleza de un problema de política pública y su
solución. Donde exista un monopolio bien establecido, sin nuevas ideas, es probable que
resulte la negación de la agenda y una orientación hacia el statu quo, es decir, se mantendrá
la hegemonía del subsistema existente sobre la definición y construcción de los problemas y
soluciones. Cuando ese mismo monopolio tenga algunas ideas nuevas, éstas probablemente
resultarán en algún re-encuadramiento de las cuestiones dentro del subsistema.
Cuando exista un subsistema más competitivo, pero no se hayan desarrollado nuevas ideas,
es probable que el establecimiento de la agenda contemple variaciones controvertidas sobre
el statu quo. Si las ideas siguen siendo antiguas, sin embargo, es probable que solamente se
eleven a la agenda institucional propuestas de cambios modestos en el statu quo. Sólo cuando
existen ambas situaciones, esto es, tanto un subsistema competitivo como la presencia de
nuevas ideas, es probable que se produzcan cambios innovadores más profundos (y
potencialmente paradigmáticos) en la definición y la identificación del problema en la agenda
formal de los gobiernos y que estos cambios avancen hacia su consideración en la siguiente
etapa del ciclo de las políticas públicas: su elaboración.
La perspectiva contingente
En contraste con las perspectivas que hacen hincapié en el papel explicativo de la
distribución de poder entre los actores involucrados y los arreglos institucionales, los
modelos de contingencia conciben el establecimiento de la agenda como un proceso que se
ve afectado por la casualidad, más que por el cálculo racional, y por las características de la
política. El argumento fundamental es que la elaboración de políticas públicas consiste
básicamente en un acoplamiento de los problemas y las soluciones de políticas públicas,
elementos que se considera que evolucionan de manera independiente unos de otros. Esta
perspectiva también pone de relieve los argumentos presentados anteriormente sobre la
construcción social de los problemas por parte del público, así como por los responsables
políticos. Por un lado, dentro de los sistemas políticos hay una deliberación continua sobre
los problemas de política pública y cómo definirlos; por otro lado, al mismo tiempo hay otro
debate en curso sobre el desarrollo de soluciones, el cual tiene lugar más bien de forma
autónoma a partir de la definición del problema. Incluso puede ser el caso de que se
desarrollen soluciones para problemas que aún no existan todavía o que no se perciban. Este
es el argumento básico del modelo del cubo de basura (Cohen et al.1972). Estas soluciones
necesitan problemas a los que se puedan ser aplicadas.
De acuerdo con este enfoque, los problemas públicos logran situarse en la agenda política
sólo cuando los problemas percibidos puedan acoplarse con éxito a aquellas soluciones pre-
existentes. Como sostiene Kingdon (2003), el grado en que este acoplamiento es posible se
ve afectado por corrientes de problemas y propuestas de solución independientes, así como
por la corriente política. Esta última se refiere a acontecimientos como las elecciones, los
cambios de gobierno o la aparición de nuevos movimientos sociales. Las tres corrientes
independientes de los problemas, las propuestas y la política tienen que unirse en un momento
crítico con el fin de abrir la famosa “ventana de política pública”, lo que resulta en que una
cuestión se coloque en la agenda. El proceso de acoplamiento no se considera como algo que
puede ser influido por un comportamiento estratégico sino como un fenómeno altamente
contingente.
Agendas, alternativas y políticas públicas: el modelo de Kingdon
Por su importancia intrínseca y por su influencia posterior, se describe con cierto detalle el
modelo del establecimiento de la agenda de Kingdon. Este autor entiende por agenda la lista
de materias o problemas a los que los cargos políticos, los altos funcionarios y las personas
fuera de las Administraciones Públicas pero estrechamente relacionadas con esos
funcionarios, prestan una atención reposada en un momento determinado. Por ello interesa
la composición de la agenda y cómo y por qué cambia a lo largo del tiempo. Desde luego, la

11
agenda varía de una parte a otra del sistema político-administrativo, esto es, hay agendas más
especializadas que otras. Es preciso distinguir también entre la agenda gubernamental, la lista
de materias que están consiguiendo atención, y la agenda decisoria, el listado de asuntos
dentro de la agenda gubernamental que van a ser objeto de una decisión activa. Cada una de
ellas se verá afectada por procesos diferentes. Además del aspecto más visible que son los
problemas o materias de la agenda, también es necesario considerar el conjunto de
alternativas para la acción gubernamental, dentro de todas las posibles, que se generan de
manera más opaca (Kingdon 2003: 3-4).
Distinguimos entre los participantes del interior y el exterior del sistema político-
administrativo para organizar la descripción, aunque sea una distinción en parte artificial
(Kingdon 2003: 23-74):
 El Gobierno. Con independencia de si se trata de un sistema presidencialista o
parlamentario, y a pesar de que cada modelo impone sus propias peculiaridades, la
estructura de cada gobierno suele ser capaz de establecer la agenda, y no tanto de
imponerla, frente al parlamento o las mayorías parlamentarias. Los recursos
gubernamentales son: los institucionales, los organizativos como decisor unitario que
controla a los distintos departamentos ministeriales, la capacidad de dirigir la atención
pública y su mayor posibilidad de implicación. Los asesores políticos suelen tener un
papel más importante en el desarrollo de alternativas que en el establecimiento de la
agenda. Los altos cargos de nombramiento político suelen ser “capturados” por los
organismos para los que son designados y suelen actuar elevando las cuestiones hacia
niveles superiores, pues su transitoriedad favorece la prudencia y el evitar la
confrontación.
 Los altos funcionarios. Aunque se piensa que suelen ser el origen de muchas cuestiones
de la agenda, su papel depende mucho del tipo de sistema político-administrativo en el
que se encuentren, siendo de menor relevancia en los sistemas presidencialistas y de
mayor peso en los sistemas parlamentarios. Sus posibilidades de influir en la agenda
descansan en su conocimiento técnico profesional, la dedicación a sus programas y su
interés en su expansión, y claramente en permanecer en el poder. Estos atributos pueden
conducirles a “capturar” los nombramientos políticos de sus organismos, a forjar
relaciones con grupos de interés y con parlamentarios para influir en cómo fluye la
información esencial para las propuestas de políticas públicas. En consecuencia, según
se desprende del estudio de Kingdon, en el poder ejecutivo suele predominar un modelo
de establecimiento de la agenda de arriba a abajo (top-down) , aunque el papel de los
burócratas sea más decisivo en los procesos de generación de alternativas y de
implantación.
 El Parlamento. Uno de sus recursos fundamentales es la autoridad legal, incluyendo la
posibilidad de financiación relativamente autónoma, otro es la capacidad publicitaria,
mediante la realización de audiencias públicas, discursos, etc. que ocupan un lugar
prominente en los medios de comunicación. Una característica importante es la
combinación de información de que dispone: sustantiva y política; académica y de
grupos de presión; burocrática y del electorado. Según los casos, los funcionarios
asesores del Parlamento pueden conseguir tener una posición muy influyente sobre la
elección de alternativas debido a su dedicación plena a un área sustantiva particular de
políticas públicas.
 Los grupos de interés tienen una influencia desigual según el sector de las políticas
públicas que se considere, pero son importantes pues se ocupan de proteger beneficios y
prerrogativas habituales. Representan intereses empresariales o industriales, pero
también abarcan organizaciones laborales, sindicatos o asociaciones profesionales. A
éstos hay que añadir los denominados grupos de “intereses públicos”, tales como los
grupos de consumidores o ambientalistas. Las actividades de estos grupos son variadas.
Algunas afectan a la agenda, otras a las alternativas consideradas, algunas son positivas,
promocionando nuevos cursos de acción gubernamental, y otras son negativas,
bloqueando los cambios en las políticas públicas.
 Los académicos, investigadores y consultores tienen una influencia desigual según el
contexto y las tradiciones culturales nacionales pero su papel suele circunscribirse a las
alternativas disponibles más que a las propias agendas gubernamentales.

12
 Los medios de comunicación de masas se suelen considerar como actores poderosos en
el proceso de establecimiento de las agendas gubernamentales, pues afectan a la
formación de la opinión pública. A pesar de lo ya comentado sobre el ciclo de atención
a las cuestiones apuntado por Downs, su influencia puede ser importante bajo ciertas
circunstancias. Los medios de comunicación de masas actúan como comunicadores
dentro de una comunidad de políticas públicas. También actúan como magnificadores
de movimientos que hayan surgido en otro lugar, y no tanto como originadores de
movimientos nuevos. Según el grado en que la opinión pública afecte a algunos
participantes, los medios de comunicación de masas pueden tener un efecto indirecto.
Finalmente, la importancia de los medios puede variar de un tipo de participante a otro.
Los privilegiados (insiders), aquellos que ya son decisores clave del sistema político-
administrativo o que tienen un fácil acceso a esos decisores, podrían tener una menor
necesidad de cobertura por parte de los medios que los extraños (outsiders), quienes
tienen menos acceso y de ahí que necesiten llegar a ciertos extremos para lograr la
atención de los altos funcionarios públicos.
 Los partidos políticos, en la medida en que proporcionan las personas que van a adoptar
importantes decisiones en el sistema político-administrativo, influyen sobre las agendas
de políticas públicas. También las personas en el gobierno o cercanas a él pueden
interpretar los resultados electorales como mandatos en una u otra dirección de las
políticas públicas, o por lo menos como indicaciones de las preferencias del electorado.
El contenido de los programas electorales, su liderazgo en el parlamento y en el conjunto
del país, la impronta que pueden tener sobre sus adherentes y las ideologías que
representan los partidos políticos pueden formar el núcleo de la agenda en caso de ganar
las elecciones.
 La opinión pública puede tener una influencia vaga y difusa sobre la agenda
gubernamental de políticas públicas, ni insignificante ni entre las más prominentes.
Puede tener efectos positivos o negativos. Puede imponer algunas cuestiones en la
agenda porque, de haber un vasto número de personas interesadas en algún asunto, puede
hacerlo popular para los políticos en busca de votos. Los efectos negativos, las
constricciones impuestas sobre el gobierno más que las fuerzas positivas a favor de la
acción gubernamental, son probablemente más notables y frecuentes. Una mayoría de
público puede favorecer una prioridad, pero un número menor de personas con
preferencias de mayor intensidad diferentes a las de la mayoría puede afectar más a las
prioridades gubernamentales. Y también los desarrollos pueden tener lugar en el
gobierno con independencia de la opinión pública.
El modelo de Kingdon se basa, como ya se ha apuntado, en una revisión de la aportación
previa de Cohen, March y Olsen. Como hemos visto, se producen tres grandes corrientes de
procesos (Kingdon 2003: 92):
 El reconocimiento de los problemas: varios problemas llegan a captar la atención de las
personas en y alrededor del gobierno, por lo que resulta importante comprender cómo y
por qué un conjunto de problemas adquiere visibilidad en vez de otro.
 La formación y el refinamiento de las propuestas de políticas públicas: hay una
comunidad de especialistas en una política pública —burócratas, asesores, académicos,
grupos de interés, investigadores—, que se concentra en generar propuestas que
atraviesan un proceso de selección, unas se toman en serio y otras se descartan.
 La Política (en general, con mayúscula para distinguirla de las políticas públicas) se
compone de aspectos tales como las oscilaciones del “ánimo” nacional, los caprichos de
la opinión pública, los resultados electorales, los cambios de gobierno, los cambios en
la mayoría parlamentaria, o las campañas de los grupos de interés.
Estas tres corrientes de procesos se desenvuelven y operan con una amplia autonomía unas
de otras. Las soluciones se desarrollan con independencia de que respondan o no a un
problema. La corriente política puede cambiar repentinamente aunque la comunidad de una
política pública esté preparada o los problemas que afronta un país hayan cambiado. Sin
embargo estas corrientes no son del todo independientes, están conectadas de manera
imprecisa, pero son gobernadas por fuerzas, consideraciones y estilos diferentes. La clave
para comprender el cambio en la agenda y en las políticas públicas es su emparejamiento
pues estas corrientes separadas se reúnen en momentos críticos: se reconoce un problema,

13
una solución está disponible, el clima político hace que sea un momento apropiado para el
cambio y las constricciones no impiden la acción. Se abre una “ventana” durante un corto
lapso de tiempo, una oportunidad para impulsar nuevas propuestas, cuando las condiciones
para impulsar una materia dada en la agenda de políticas públicas es apropiada. Pero la
ventana se abre un instante y luego se cierra (Kingdon 2003: 93-94).
La agenda se ve más afectada por las corrientes de problemas y las corriente de la “Política”
y las alternativas que por la de las políticas públicas. Una ventana se abre, fundamentalmente,
por un cambio en la corriente de la Política: un cambio de gobierno, una redistribución de la
mayoría parlamentaria, un cambio en el ánimo o clima político nacional. O porque un nuevo
problema capta la atención de los altos servidores públicos o de sus asesores. El cambio de
gobierno es probablemente la ventana más obvia en el sistema de políticas públicas, ya que
proporciona a algunos grupos, parlamentarios, y organismos administrativos su oportunidad
para avanzar posiciones y propuestas que no habían tenido ocasión de impulsar con el
gobierno precedente, y también deja en desventaja a otros actores. Pero una vez que la
ventana se abre, no sigue así durante mucho tiempo (Kingdon 2003: 176-178):
 Primero, los participantes pueden sentir que han abordado el problema mediante la
decisión o norma, incluso si no lo han hecho, porque al haberse emprendido alguna
acción el telón cae sobre la materia por el momento.
 Segundo, y relacionado con lo anterior, los participantes pueden fracasar en emprender
alguna acción, y si fracasan es improbable que deseen invertir más tiempo, energía,
capital político u otros recursos adicionales.
 Tercero, los acontecimientos que impulsaron la apertura de la ventana pueden dejar la
escena pues, por su propia naturaleza, una crisis es de corta duración. Por ejemplo, en el
momento en que un nuevo gobierno comienza a adoptar decisiones de cualquier clase
—nombramientos, presupuestos, propuestas legislativas...—, empieza a defraudar a
algunas personas y a satisfacer a otras.
 Cuarto, si un cambio de personal abre una ventana, el personal puede cambiar otra vez
porque las personas en los puestos clave van y vienen, y con ellas las oportunidades que
su presencia alumbra.
 Finalmente, la ventana puede cerrarse en ocasiones porque no hay alternativa disponible.

Actores e intereses en el proceso del establecimiento de la agenda

Las teorías presentadas anteriormente cartografían el estado de la cuestión de las teorías

existentes en la literatura sobre el establecimiento de la agenda y contribuye n a nuestra
comprensión sobre este proceso. Sin embargo, son más bien abstractas y carecen de
declaraciones precisas sobre el papel que los diferentes grupos de actores desempeñan en el
proceso. Por lo tanto, ahora vamos a reducir el nivel de abstracción y concentrarnos con un
poco más de detalle en los siguientes cuatro tipos de actores que pueden desempeñar un
papel crucial en los procesos de establecimiento de la agenda, a saber: los políticos electos
y los jueces; la burocracia; los medios de comunicación; y los grupos de interés. A demás,
vamos a destacar cómo las organizaciones internacionales pueden ayudar a colocar ciertos
temas de la agenda política.
Políticos electos y jueces
Los políticos electos (por ejemplo, el presidente, el primer ministro o canciller, los
ministros, los miembros del parlamento) son los constructores más evidentes de la agenda,
ya que su posición les permite no sólo adoptar decisiones sobre políticas, sino también
colocar ciertas cuestiones en la agenda. La batalla por el control del establecimiento de la
agenda legislativa se libra principalmente entre el ejecutivo y el legislativo. Sin embargo, el
establecimiento de la agenda real está relacionado con el juego político más amplio en
términos de poder e intensidad del conflicto ideológico, tanto dentro del gobierno y el
parlamento como entre ellos. Para los políticos electos, el poder de fijar la agenda podría
surgir de diversas herramientas tales como el control sobre el calendario legislativo, el
proceso de enmiendas y el tiempo total del proceso legislativo y cualesquiera actores que
intervengan controlarán en gran medida todo el proceso de adopción de decisiones dentro de
una comunidad política. En la mayoría de los casos no hay un solo actor que controle todos

14
los aspectos del establecimiento de la agenda, aunque por lo general hay una tendencia hacia
un papel dominante del ejecutivo o el legislativo en función del carácter general del sistema
político. Así, cuanto mayor sea el grado de centralización de los procesos de establecimiento
de la agenda, más alto es el nivel de poder de fijar la agenda en manos del legislativo o del
ejecutivo.
En algunas naciones, el establecimiento de la agenda podría ser el resultado de la revisión
judicial de la legislación vigente, otorgando de este modo a las instituciones judiciales la
facultad de moldeadores de la agenda. Este poder de los tribunales para establecer la agenda
no es ninguna sorpresa ya que a menudo se les pide decidir sobre cuestiones políticas
controvertidas. El centro de atención principal de la investigación sobre las instituciones
judiciales ha sido el estudio de los factores determinantes de la adopción de sus decisiones.
Por supuesto, los jueces pueden tener preferencias políticas en privado, pero no pueden actuar
como agentes independientes. En su lugar, la expresión de sus preferencias se limita
estrictamente a los casos en los cuales están autorizados a actuar de acuerdo con la
constitución. Con todo, dentro de este margen los jueces pueden instigar un debate político
sobre aquellas cuestiones que han tratado previamente los decisores sobre las políticas
públicas.
Burocracia
Es bien sabido que las burocracias tienen un impacto en la elaboración de políticas durante
las etapas de su elaboración e implantación. Con respecto a la primera, el poder de la
burocracia no sólo surge de su importante papel en la elaboración de propuestas de políticas
públicas, sino también de su influencia en la conformación de la agenda. El modelo
económico de comportamiento burocrático de Niskanen (1971) supone que el control
burocrático de la agenda democrática permite a los burócratas imponer a un parlamento más
pasivo su alternativa preferida. Su argumento se basa en dos supuestos. En primer lugar, la
burocracia tiene un monopolio virtual de información cierta sobre los costes de la oferta. En
segundo lugar, la burocracia conoce las demandas del parlamento sobre los servicios que
presta. Basándose en estos supuestos, se espera que los organismos burocráticos sean capaces
de hacer ofertas de todo o nada al parlamento (en relación tanto al presupuesto necesario para
elaborar las políticas y a los productos de la política pública).
Los medios de comunicación
La investigación sobre el papel de los medios de comunicación en el establecimiento de la
agenda comenzó en el campo de la comunicación (Lippmann 2003). Lippmann subraya la
relevancia de los medios de comunicación en la formación de la imagen sobre las cuestiones
públicas. Aquí la atención se ha centrado en la valoración de los vínculos entre la importancia
de las cuestiones que dominan la agenda de los medios de comunicación y las que dominan
la agenda sistémica. El estudio de McCombs y Shaw (1972) es ampliamente considerado
como el primer análisis empírico del establecimiento de la agenda pública. Los autores
demuestran que existe una relación entre lo que los encuestados opinan que son los asuntos
más importantes y la cobertura que éstos recibe en las fuentes de noticias primarias.
Numerosos estudios han examinado la influencia de la cobertura de los medios informativos
sobre las prioridades temáticas del público. La gran mayoría de estos análisis han encontrado
fuertes correlaciones entre la cobertura dada a las cuestiones en los medios de comunicación
y el nivel de interés del público hacia ellos. Investigaciones posteriores han estudiado la
relación entre los medios de comunicación y las agendas institucionales. Walgrave y van
Aelst (2006: 99-101; véase también Walgrave et al. 2008) argumentan que la cobertura de
los medios de comunicación se asocia con la opinión pública. Si los medios de comunicación
realmente afectan a la opinión pública o no es menos relevante que el hecho de que los actores
políticos creen que lo hace. Los actores políticos no reaccionan principalmente a la cobertura
de los medios en sí, sino a la presunta opinión pública que generan acerca de las cuestiones.
Esto implica que anticipan el impacto mediático esperado en el público y construyen su
estrategia política sobre esa premisa de maximizar sus beneficios electorales de acuerdo con
la lógica de la elección racional (Walgrave et al. 2008: 82-92). Green-Pedersen y Stubager
(2010) explican, además, que la atención mediática a una cuestión genera curiosidad en los

15
partidos políticos cuando esa cuestión es, en primer término, una en la que los partidos tienen
interés en su politización. Se profundizará en estas relaciones en el tema 11 más adelante.
Los grupos de interés
Al igual que en los medios de comunicación, la lógica que subyace al impacto de los grupos
de interés se refiere a la agudización de la conciencia sobre una cuestión y la lucha por el
apoyo del público. Al mismo tiempo, los grupos de interés participan en el proceso mediante
el encuadramiento (framing) de las cuestiones y proporcionan información a los políticos
electos. Baumgartner y Jones (2009) presentan un modelo teórico comprensivo sobre los
grupos de interés en el establecimiento de la agenda. Los autores sostienen que los grupos de
interés ayudan a destruir los monopolios de política pública por medio de “la expansión del
conflicto” (Schattschneider 1967). Dicho de otra manera, un problema social determinado
debe ser percibido como tal por aquellos que son responsables de la elaboración de las
políticas públicas. La politización de una cuestión facilita su inclusión en la agenda. Para
lograrlo, los oponentes de la imagen prevalente de la cuestión deben movilizar y aumentar el
alcance del conflicto con el fin de incluir a actores ajenos al monopolio de la política pública.
Si los esfuerzos de movilización tienen éxito, van a alterar la imagen dominante de la política
a través del establecimiento de la agenda.
En este sentido, Baumgartner et al. (2009b) distinguen entre tres formas de cabildeo
(lobbying). La primera se da a través del apoyo interior, es decir, que la información se
suministra a los involucrados en el proceso de elaboración de políticas. Esto puede suceder,
por ejemplo, mediante reuniones (in-) formales con funcionarios o ministros, los contactos
con las autoridades del gobierno local, la participación en comisiones y comités consultivos
del gobierno, las reuniones con miembros del parlamento o comités parlamentarios, y los
contactos con los responsables de los partidos políticos. La segunda estrategia es el
patrocinio exterior, donde la información se comunica a los actores al margen del proceso
de elaboración de políticas, como por ejemplo a través de conferencias de prensa. La tercera
forma se refiere a la defensa de los grupos de base, lo que implica la movilización de las
masas.
La medida en que los grupos de interés son capaces de influir en el proceso de
establecimiento de la agenda depende de varios factores. En primer lugar, de sus recursos en
términos de presupuesto, personal y conocimiento técnico. Estos afectan a si, y en qué
medida, los grupos de interés podrían ser capaces de movilizar el apoyo público para una
cuestión determinada. En segundo lugar, la influencia de los grupos de interés no es sólo un
asunto de recursos, sino también una cuestión de acceso, es decir, del grado en que
estos grupos son consultados en realidad por los políticos y la burocracia. Cuanto
más gocen los grupos de interés de un “estatus de iniciado”, esto es, cuanto más
cercanas e institucionalizadas sean las relaciones con los actores políticos y
administrativos, menos se necesita depender de las estrategias de movilización para
influir en los procesos políticos para establecer la agenda.
Organizaciones internacionales
La creciente interdependencia económica y política entre las naciones afecta a la
elaboración de las políticas públicas nacionales (véase Braun y Gilardi 2006), incluyendo el
establecimiento de la agenda. Majone (2008: 241) explica que esto ha llevado a dos
posiciones antagónicas sobre cómo la creciente internacionalización influye en el
establecimiento de la agenda. La tesis de la “democracia disminuida” argumenta que la
integración económica internacional restringe las agendas nacionales de políticas públicas.
La pertenencia a la Organización Mundial de Comercio, por ejemplo, impide eficazmente
cualquier cuestión que se relacione con la restricción del comercio internacional llegue a la
agenda de decisión (por ejemplo, mediante la adopción de cuotas de importación más altas
para los productos de determinados países). La visión complementaria es que la cooperación
internacional ofrece una oportunidad para enriquecer la agenda nacional. Estos puntos de
vista hacen hincapié en la importancia de la comunicación transnacional y el aprendizaje
orientado a las políticas públicas para la modificación de los procesos de establecimiento de
agenda. Por ejemplo, la OCDE y la UE fueron decisivas para desarrollar la idea de la política

16
pública de innovación y de colocarla en la agenda política de sus Estados miembros. En este
contexto, Majone (2008: 247) explica, además, que una parte notable de la labor de las
organizaciones internacionales como la OCDE y de las numerosas organizaciones que
pertenecen al sistema de las Naciones Unidas apunta explícitamente a influir en el
establecimiento de la agenda en los Estados miembros. La Organización Mundial de la Salud,
por ejemplo, ha sido influyente en traer cuestiones de vacunación en la agenda política de
todo el mundo. Del mismo modo, el Programme for International Student Assessment (PISA)
[Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos] de la OCDE, una evaluación
estandarizada a nivel internacional de los adolescentes de 15 años de edad en las escuelas,
llevó las cuestiones de educación a las agendas políticas, especialmente en aquellos países
con puntuaciones inesperadamente bajas. Podrían darse muchos más ejemplos aquí. En
conjunto, la evidencia empírica confirma más bien el segundo punto de vista, a saber, que la
creciente interdependencia económica y política entre las naciones ayuda a transferir
problemas nuevos o desatendidos a la agenda política.

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17
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18
 TEMA 6. EL PROCESO DE FORMULACIÓN Y
CAMBIO DE POLÍTICAS
Introducción: definición, características y límites de la formulación de políticas ...................... 1
Definición y características de esta fase .................................................................................. 1
Límites y restricciones procedimentales y sustantivos ............................................................. 2
¿De dónde vienen las políticas públicas? Los actores de la formulación y el papel especial de
los ejecutivos y las administraciones y su contexto .............................................................. 3
Los actores típicos de la formulación: el papel de los ejecutivos como actor central ............. 3
El papel de la administración, la burocracia y los políticos en la formulación ....................... 4
Condicionantes y origen de las propuestas de politica pública ............................................... 5
Otros actores y estructuras de la formulación de políticas: subsistemas de política pública ..... 7
El concepto de subsistema de politica pública y de sub-gobierno ............................................ 7
Diferentes tipos de subsistemas: entramados o redes de políticas (policy networks) y
comunidades de política pública (policy communities) ............................................................... 8
¿Cómo se desarrollan y se diferencian los procesos de formulación de políticas?: estilos de
política e itinerarios de poder................................................................................................ 8
Los estilos de politica pública (policy styles) ........................................................................... 9
Itinerarios de poder (pathways of power) de Conlan et al. ..................................................... 10
El cambio de las políticas públicas: Teorías y enfoques básicos................................................. 13
El estudio del cambio de políticas .......................................................................................... 13
El enfoque de corrientes múltiples: cambio de política pública por azar................................ 14
El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions) ................................................. 15
El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium) ........................................... 16
Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto (veto points) ............. 17
El modelo de itinerarios de poder y el cambio de políticas .................................................... 18
Referencias ..................................................................................................................................... 18

Introducción: definición, características y límites de la formulación de políticas

Definición y características de esta fase

Cuando un problema concreto de política pública ha entrado a formar parte de la agenda
institucional, los actores relevantes lo abordarán en el curso de la fase que suele denominarse
de formulación de las políticas. Como recuerda Howlett et al. (2009), esta fase consiste en
un proceso de generación de opciones o alternativas de respuesta para tratar un problema
público. La formulación de políticas implica, por ello, la identificación y evaluación de las
posibles soluciones a los problemas de política pública, o para decirlo de otra manera, la
exploración de las diversas opciones o cursos de acción alternativos disponibles, que se
identifican, precisan y formalizan en este momento. El propósito de esto es seleccionar una
de estas opciones para que entre en la siguiente fase de adopción de la decisión con
probabilidades de aprobarse por los decisores competentes para ser aplicada e intentar
resolver los asuntos o problemas públicos reconocidos en la etapa de establecimiento de la
agenda.
Esta etapa, que suele acabar con la elaboración de una propuesta legislativa o normativa, a
menudo implica también un debate acerca de la naturaleza más específica del problema
público a resolver. Sobre la base de esta definición del problema, los actores políticos
públicos y privados discuten los posibles diseños de la política pública, incluyendo las
decisiones sobre los instrumentos que se emplearán y cómo se implantarán. El centro
dominante de todo este proceso de formulación de políticas suelen ser los ejecutivos y las
administraciones, aunque su actuación se ve afectada o determinada a veces por expertos
externos, recomendaciones de política pública de las organizaciones internacionales, por las
preferencias de los grupos de interés, la ideología partidista y por los propios intereses
burocráticos.
Los decisores políticos del ejecutivo o el legislativo se suelen encontrar con varias
propuestas de politica pública ya existentes para hacer frente a un problema, o pueden tener
que esforzarse en desarrollar su propia alternativa desde cero. La formulación de políticas no

1
siempre culmina con una ley, decreto o la regla administrativa, a veces los decisores pueden
acordar no adoptar ninguna actuación explícita frente a un problema, por ejemplo, dejar que
las cosas se resuelvan por sí mismas. En todo caso, en la mayoría de ocasiones los que
formulan alternativas para resolver o paliar los problemas públicos, como podría ser la
contaminación del agua, el cuidado de la salud, las prácticas financieras abusivas de los
bancos, la regulación de las compañías telefónicas, etc. normalmente no tienen que empezar
de cero, ya que habitualmente disponen de una serie amplia de ideas y programas de política
pública que ya se han desarrollado. Algunas de ellas se han convertido en legislación y otras
no, algunas se han adoptado en países vecinos similares. Las propuestas radicalmente
innovadoras suelen ser raras (Anderson 2011). Otras propuestas pueden tener su origen en el
propio proceso de establecimiento de la agenda, ya que a veces, como hemos visto en el Tema
5, un problema público y su posible solución se colocan simultáneamente en la agenda del
gobierno (Kingdon 1984).
Jones (1984: 78) describe otras características generales del proceso de formulación de
políticas:
 la formulación no suele limitarse a un conjunto de actores. Es muy probable que existan
varios grupos formulando propuestas alternativas (o complementarias).
 La formulación puede proceder a veces sin una definición clara del problema, o sin que
los formuladores hayan tenido mucho contacto con los grupos afectados.
 La formulación y la reformulación pueden darse durante un periodo prolongado de
tiempo sin que ninguna propuesta consiga tener el apoyo suficiente para salir adelante.
 A menudo, hay varios puntos o niveles del procedimiento de formulación donde los que
pierden en el proceso de formulación pueden recurrir o apelar para defender su posición.
 El proceso de formulación nunca tiene efectos neutros. Alguien gana y alguien pierde en
él.
Por todas estas razones, la búsqueda de una solución de política pública suele ser un
proceso controvertido y sometido a una amplia serie de presiones contradictorias y opiniones
o enfoques alternativos, lo que suele frustrar los intentos por considerar las opciones de
política pública de manera sistemática y racional. Como señala Howlett et al. (2009), todas
estas características hacen que, al igual que en el caso del establecimiento de la agenda, los
matices de la formulación de políticas en casos concretos solo puedan entenderse plenamente
a través de estudios empíricos de casos. Sin embargo, la mayoría de los procesos de
formulación de políticas comparten ciertas características. Por ejemplo, en todos ellos deben
identificarse las limitaciones técnicas y políticas de la actuación del Estado, es decir, debe
valorarse qué opciones son factibles en un momento dado. Aunque esto pueda parecer obvio,
no todas las propuestas de politica pública que se hacen tienen en cuenta estas limitaciones y
en muchos casos se atribuye una capacidad de maniobra a los gobiernos que estos realmente
no poseen. Los políticos simplemente no pueden hacer todo lo que creen que desean los
votantes. Veamos algunas de esas restricciones o limitaciones.
Límites y restricciones procedimentales y sustantivos
En la fase de formulación, los decisores se encuentran con restricciones sustantivas y
restricciones procedimentales o institucionales:
Las restricciones sustantivas se refieren a los problemas inherentes de las políticas públicas
que han de ser resueltos. En algunos casos, un problema podría ser simplemente tan
extraordinario o presentarse en tantas diversas facetas que la elaboración de una política
adecuada se ve seriamente obstaculizada. Ejemplos de este tipo de problemas públicos que
hemos estudiado en el Tema 2 son los llamados problemas retorcidos como el terrorismo o
la pobreza. Así, por ejemplo, los decisores políticos que deseen eliminar la pobreza no tienen
la opción de imprimir dinero y distribuirlo a los pobres, porque la inflación compensaría
cualquier ganancia, por lo que deben tener en cuenta necesariamente el problema de una
manera más indirecta. Del mismo modo, el objetivo de promover la excelencia en las artes o
el deporte de un país no puede lograrse simplemente pidiendo a la gente que sean los mejores
artistas o deportistas en el mundo, sino que requiere medidas sofisticadas y costosas, que
además pueden tardar mucho tiempo en tener efecto (Knill y Tosun 2012). El problema del
calentamiento global, por ejemplo, no se puede eliminar por completo porque no hay ninguna
solución efectiva conocida que se pueda emplear sin causar grandes trastornos económicos y

2
 sociales, lo que deja a los decisores políticos tan solo una serie de opciones que apenas arañan
la superficie del problema global.
Las restricciones procedimentales o institucionales surgen de los respectivos sistemas
políticos y de la vida política de cada país y tienen que ver on los procedimientos
involucrados en la adopción o implantación de una opción. Las limitaciones o restricciones
institucionales son, por ejemplo, las disposiciones constitucionales, la naturaleza de la
organización del Estado y la sociedad y las pautas establecidas de ideas y creencias entre las
elites o la opinión pública del país, que pueden impedir que algunas opciones se lleguen a
considerar o puede promover otras. Por ejemplo, en Estados Unidos, los intentos de controlar
el uso de armas de fuego chocan con restricciones impuestas por el derecho constitucional a
portar armas. En otros países la organización federal también impone restricciones a lo que
el gobierno central puede hacer (Knill y Tosun 2012). Otras restricciones procedimentales
pueden surgir de la capacidad administrativa y presupuestaria del Estado. Por ejemplo, los
gobiernos que tienen una participación pública en las empresas de sectores económicos
estratégicos como la energía, el sector financiero o el transporte pueden tener más opciones
de política disponibles para ellos que los Estados donde el sector privado provee en exclusiva
estos bienes y servicios.
Otros factores institucionales, tratados en el Tema 4, como por ejemplo, el modo en que se
organizan los principales grupos sociales y sus relaciones con el Estado también afectan a lo
que puede o no puede hacerse. Por ejemplo, la naturaleza de los partidos políticos y los
sistemas electorales puede determinar la existencia de límites respecto a lo que se puede
proponer y aprobar en el país en términos de opciones aceptables para los actores en el
proceso de políticas públicas.

¿De dónde vienen las políticas públicas? Los actores de la formulación y el papel
especial de los ejecutivos y las administraciones y su contexto

Los actores típicos de la formulación: el papel de los ejecutivos como actor

central
Junto con el parlamento, los gobiernos y sus burocracias ministeriales son los actores clave
en la fase de formulación. Como vamos a ver, pueden recibir ayuda de expertos, grupos de
interés o de organizaciones internacionales, o a veces incluso de la participación ciudadana
con propuestas en los procesos de consulta o legislación. En todo caso, la mayoría de las
propuestas de política pública, las desarrollan los funcionarios de carrera o cargos designados
políticamente que ejercen su función en los diferentes departamentos y organismos
autónomos o agencias especializadas de las administraciones públicas.
Estos decisores públicos se ocupan continuamente de actuaciones y proyectos
gubernamentales en educación, sanidad, bienestar, orden público, agricultura, comercio
exterior, etc., lo que les permite estar al tanto de nuevos problemas de política y desarrollar
propuestas para lidiar con ellos. Estos planes se transmiten a los poderes ejecutivo y
legislativo para su aprobación formal y su implantación. Estos cargos del ejecutivo son,
debido a su conocimiento especializado, su experiencia y su participación continua en
sectores concretos, los que están en una mejor posición técnica para intervenir en la
formulación de políticas. La mayoría de las propuestas que proceden de ellos están diseñadas
para modificar o reforzar la legislación ya existente, por lo general para favorecer la tarea o
el interés y recursos de su departamento o unidad administrativa, ya que durante la
implantación de esa política, estos actores habrán descubierto lagunas, deficiencias u
omisiones en esa legislación que intentan resolver ahora (Knill y Tosun 2012).
En otros casos, los gobiernos pueden nombrar comisiones de expertos, externos a la
administración, de forma temporal para proponer soluciones a un problema o reformar una
política existente (por ejemplo, una comisión de expertos para reformar el sistema de
pensiones). En algunos casos, estas comisiones pueden incluir legisladores o funcionarios de
ejecutivo y otros expertos de la universidad, por ejemplo.
Por lo que respecta a los legisladores, ellos también suelen recibir sugerencias para la
actuación y le legislación, a través de sus contactos, durante el control de los ministros, con
funcionarios de la administración y sus reuniones con representantes de los grupos de interés,

3
o sobre la base de sus propios intereses y actividades, por lo que también formulan a veces
propuestas alternativas. En sistemas parlamentarios como el nuestro, sin embargo, la
capacidad de los legisladores de la mayoría parlamentaria está limitada debido a la disciplina
de grupo y su lealtad al ejecutivo y, en el caso de los grupos de la oposición, por sus recursos,
su capacidad de información y su limitado conocimiento técnico del tema.
Los grupos de interés, como veremos más adelante, también tienen un papel importante en
la formulación de políticas, siendo a veces escuchados preceptivamente en los
procedimientos legislativos y en los órganos o consejos consultivos del ejecutivo y suelen
habitualmente manejar numerosas propuestas de reforma de las políticas que benefician a sus
miembros, para cambiar los proyectos del gobierno o el parlamento. Pero antes de ver su
papel veamos la importancia principal de los actores administrativos.
El papel de la administración, la burocracia y los políticos en la formulación
Siguiendo a Page y Jenkins (2005) los cargos directivos de la administración, conocidos
en la literatura científica como burócratas, están involucrados en el proceso de formulación
de políticas de tres modos básicos (véase también Page 2006; 2012):
 Producción: en esta labor los burócratas redactan borradores, informes, declaraciones y
documentos normativos, como decretos y reglamentos o anteproyectos de ley. Este
proceso involucra habitualmente relaciones con los grupos de interés, ciudadanos y
actores críticos en la sociedad civil.
 Mantenimiento: implica su atención a diversos elementos que rigen la gestión de
determinadas políticas públicas sectoriales. Si ciertos burócratas pueden estar
involucrados en la producción de una política, otros están más involucrados en la
implantación de la política.
 Servicio: la función de servicio consiste en ofrecer conocimientos, habilidades y
asesoramiento en la elaboración de las políticas. La oferta de asesoramiento a los cargos
políticos es un claro ejemplo de la labor de servicio en la política pública.
Según otros autores, hay varias razones por las que los burócratas pueden influir e influyen
de hecho en el proceso de políticas públicas en todas las fases que estamos estudiando y
especialmente en la de formulación (ver Poocharoen 2013; Peters 2010):
 Los burócratas cuentan a menudo con conocimientos técnicos e institucionales de larga
experiencia sobre muchos asuntos públicos, y a menudo están involucrados desde una
etapa muy temprana del establecimiento de la agenda. En muchos casos es la propia
burocracia la que inicia o propone ciertas políticas públicas. Un claro ejemplo es su
participación en el proceso de adopción de decisiones al elaborar el presupuesto. A los
ministerios competentes se les pide que presenten un borrador de la propuesta de
presupuesto de cada año. Esto ocurre a menudo sin la participación directa de los
ministros o políticos.
 Los burócratas suelen permanecer en sus puestos administrativos por más tiempo que
los políticos. Por tanto, tienen la posibilidad de ver la evolución de las políticas y conocer
el historial de un problema y las soluciones aplicadas. Se suele esperar de ellos que
aporten una visión a más largo plazo de los problemas públicos.
 Por otra parte, a los burócratas se les selecciona sobre la base de su experiencia y su
labor y capacidad profesional, mientras que los políticos son elegidos por su popularidad
o sus promesas electorales o las decisiones de su partido. A la burocracia se la percibe,
por tanto, como más autorizada a hablar con fundamento acerca de los aspectos técnicos
de las políticas. Esta es una forma de poder basada en el conocimiento que los burócratas
suelen ejercer.
 Por último, los burócratas suelen tener acceso a más datos e información sobre las
políticas públicas concretas. Al ser los ejecutores de las políticas, los burócratas tienen
muchas oportunidades para recoger datos e información que son valiosos para la
formulación y la evaluación de políticas.
El nivel de influencia que los burócratas tienen en el proceso de elaboración de las políticas
también está determinado por otros factores, como los legados históricos (es decir, la forma
y el contenido que ha tenido hasta entonces la política en cuestión), las estructuras de
gobierno o el sistema político, la Constitución o las leyes más importantes. Su nivel de

4
influencia en un país concreto también puede variar con el tiempo en función de la
disposición y las preferencias en diferentes momentos. En todo caso, desde hace tiempo
sabemos que la burocracia juega un papel importante en todas las etapas del proceso de
políticas públicas.
Además, según Poocharoen (2013), los burócratas influyen significativamente en la fase
de formulación de políticas por varias razones adicionales:
 Pueden ser fuente de ideas de política pública.
 Pueden erigirse en los abogados o defensores de ciertas ideas o programas.
 Pueden tomar parte en el proceso de formulación de políticas formal e informalmente.
 Pueden ser a veces el único actor o el líder en el proceso de formulación de políticas.
Así, la burocracia puede dar forma, directa e indirectamente, al discurso sobre las políticas
públicas. Indirectamente, durante la etapa de formulación de políticas, los burócratas pueden
influir en el discurso a través de sus comunicaciones con los políticos y el público en general.
Después de que se han establecido los fines generales de la política en los órganos legislativos
o decisorios competentes, los burócratas desempeñan un papel clave para delinear y concretar
los detalles de la política a través del diseño de programas específicos y el uso de
instrumentos concretos en su aplicación a casos concretos. Es precisamente esto lo que va a
influir en gran medida el resultado de la política y la percepción que tengan de ella y del
gobierno los ciudadanos.
Por su parte, los cargos políticos dentro de la administración intentan controlar este poder
que tienen los burócratas en el proceso de formulación y tienen a su vez ciertas fuentes de
poder y de control sobre la burocracia (Peters 2010, cap. 6). Así, por ejemplo,
 Los ministros gozan de la legitimidad directa que les da su elección a través del proceso
electoral y, por ello, reclaman su condición de jefes políticos que les da legitimidad para
legislar o regular en una politica pública.
 Tienen el poder de crear o suprimir unidades administrativas u organismos autónomos y
agencias para gestionar una política pública. Por tanto, los ministros pueden transferir
autoridad y potestades a ciertas unidades y así legitimarlas para su labor o no hacerlo.
 Los ministros también tienen el poder del presupuesto. A través del proceso
presupuestario las unidades administrativas reciben los recursos financieros que les
permite sobrevivir, haciéndolas totalmente dependientes de los desembolsos del
departamento de hacienda, que puede así controlar a las otras unidades aumentando o
reduciendo sus créditos presupuestarios.
 Los políticos, por último, también pueden restringir la autonomía de los cargos
administrativos a través de normas y reglamentos, o mediante ciertas formas de rendición
de cuentas y seguimiento de su labor.
Por su parte, los parlamentarios pueden intentar también mantener un control sobre la
burocracia mediante el examen de sus políticas y su implantación en las comparecencias y
los debates parlamentarios. La Nueva Gestión Pública (NGP), el movimiento que se originó
en los países anglosajones, en la década de 1980 es un intento de reforzar los controles de las
burocracias y del poder burocrático.
Condicionantes y origen de las propuestas de politica pública
Aunque en sistemas parlamentarios como el nuestro la formulación de las políticas públicas
se lleva a cabo principalmente por el ejecutivo, en los sistemas presidenciales, por el
contrario, no existe ese monopolio del ejecutivo con respecto a la formulación de políticas y
las comisiones legislativas del parlamento desempeñan un papel vital en la propuesta de
legislación, aunque cooperen estrechamente con la burocracia ministerial, que en todo caso
también tiene un papel importante.
Habiendo reconocido la importancia de la burocracia ministerial en esta fase de
formulación, cabe hacer referencia a algunas influencias o factores externos y contextuales
que determinan a veces las elecciones y propuestas de los burócratas (estos factores también
pueden, en principio, afectar a los órganos legisladores) (Knill y Tosun 2012):
Expertise, información e ideas: la primera manera de entender cómo formulan los decisores
administrativos una propuesta de política se refiere a la importancia de su saber especializado

5
o expertise. Como se ha señalado más arriba, los administradores suelen poseer
conocimientos especiales en relación con los programas y sus efectos debido a su formación
profesional y su larga experiencia. Varios estudios empíricos han demostrado que los
burócratas optan por diseños de políticas que creen que producirán resultados deseables
(Eisner et al 2006). Además, su conocimiento se ve enriquecido con fuentes de información
adicionales a los que tienen acceso privilegiado, como son los expertos.
Las organizaciones internacionales: las propuestas de los burócratas ministeriales también
pueden verse influidas por las ideas promovidas por organizaciones internacionales. Esta
influencia puede ocurrir por varias vías. Por ejemplo, los burócratas ministeriales pueden
voluntariamente emplear la información proporcionada por las organizaciones
internacionales, por ejemplo por la OCDE, y utilizar la información sobre otros países o las
recomendaciones de reforma de las políticas contenidas en los informes de esa u otras
organizaciones (por ejemplo, en medioambiente, educación, sanidad, etc.). En otros casos, la
influencia de las organizaciones internacionales en la formulación de políticas puede ser de
carácter algo más coercitivo, como sucede cuando los gobiernos recurren a organizaciones
como el FMI o el Banco Mundial, o la propia Unión Europea (la famosa troika) en busca de
ayuda financiera. Estas organizaciones recetan entonces medidas de política pública
específicas que los gobiernos deben seguir forzosamente.
Los grupos de interés: en los sistemas parlamentarios, el objetivo principal de los grupos
de interés es influir sobre el poder ejecutivo, los ministros y la burocracia ministerial, que es
donde se elabora la mayor parte de la legislación. Asimismo, los burócratas ministeriales
tienen buenas razones para cooperar con los grupos de interés en la elaboración de la
normativa y las políticas. La primera es que los grupos de interés están en disposición de
suministrar información valiosa sobre los efectos de una política, así como la forma en que
podría ser recibida por sus miembros. En consecuencia, además de la información sobre
temas técnicos sectoriales de sus expertos, los grupos de interés pueden proporcionar
información sobre la dimensión "política" de una propuesta de legislación. Esto los convierte
en un recurso especialmente valioso para los redactores de la legislación. En segundo lugar,
los grupos de interés también median en un proceso bidireccional de transmisión de
información, ya que ellos son también los que suministran la información a sus miembros, lo
que significa que pueden encuadrar y presentar las propuestas de política pública de
determinadas formas que faciliten de manera más o menos probable la aceptación por parte
de sus bases.
Las preferencias ideológicas partidistas: otra forma en que se determina o limita la gama
de propuestas de política pública que hace la burocracia es la imposición de un filtro
ideológico en función de la pertenencia partidista de los propios burócratas ministeriales o la
de sus jefes políticos. Sin embargo, los efectos de la ideología partidista sobre la formulación
de políticas dependerá en gran medida del grado en que los cargos políticos controlan a los
burócratas, es decir, el grado de politización de los altos niveles de las administraciones. La
razón de la politización suele ser que los actores políticos desean asegurarse de que los
burócratas ministeriales que poseen una ventaja informativa no se desvían de las directrices
políticas en la elaboración de la legislación. Así, en las últimas tres décadas se ha producido
en casi todos los países una tendencia a la politización de los actores burocráticos. Sin
embargo, sigue habiendo diferencias claras entre países.
La búsqueda de intereses particulares: por último, éste ha sido otro de los factores que se
ha señalado para explicar algunas propuestas de la burocracia. Dado que los burócratas tienen
una ventaja de información sobre los cargos electos que podría permitirles ejercer
discrecionalidad sobre las decisiones políticas, existen diversos enfoques teóricos que
plantean el problema del control de las organizaciones administrativas por parte de sus jefes
políticos y que consideran que ciertas patologías burocráticas tienen mucho que ver con
problemas relacionados con el flujo de información entre los políticos y los administradores
y que estos pueden buscar su propio interés en las decisiones que adoptan (Downs 1967;
Niskanen 1971).

6
 Otros actores y estructuras de la formulación de políticas: subsistemas de política
pública

El concepto de subsistema de politica pública y de sub-gobierno

El universo de una política pública puede concebirse como una agregación que abarca
todos los posibles actores e instituciones internacionales, estatales y sociales que afectan
directa o indirectamente a una política pública específica. Los actores y las instituciones que
se encuentran en cada sector o área de actividad pública se puede decir que constituyen un
subsistema de políticas dentro del sistema político-económico más amplio (Howlett et al
2009).
Con los años, los estudiosos han desarrollado una variedad de modelos para tratar de
capturar la forma en que las ideas, los actores y las instituciones interactúan en el proceso de
políticas públicas. La concepción más antigua de un subsistema de política fue desarrollada
en Estados Unidos por los primeros críticos del pluralismo que propusieron el concepto de
sub-gobiernos (subgovernment), entendido como una agrupación de actores sociales y
estatales con pautas de interacción rutinaria, que es un elemento clave en el desarrollo de
políticas. Este concepto se basa en la observación originaria de que los grupos de interés, las
comisiones legislativas del Congreso y las agencias del gobierno de Estados Unidos
desarrollaban sistemas de apoyo mutuo en el curso de la interacción mutua constante sobre
la agenda legislativa y de regulación.
Esas relaciones a tres bandas que se producían a menudo en áreas como la agricultura, la
defensa, el transporte y la educación se denominaron “triángulos de hierro” (Iron triangles)
para aprehender la esencia de su estructura, así como su control férreo sobre muchos aspectos
del proceso de políticas. Se cita como ejemplo la adopción de decisiones sobre contratos
públicos de defensa (cuánto gastar en sistemas de armamento y cuáles comprar) que
implicaba a la comisión legislativa de Fuerzas Armadas del Congreso, al Departamento de
Defensa y a los contratistas privados de defensa que fabrican armas. Se supone que todos
tendían a favorecer un mayor gasto en defensa y trabajaban juntos a favor del suministro de
sistemas de defensa, por lo general sin mucha participación, supervisión, o críticas de
aquellos actores que no eran parte de este sub-gobierno o red. Históricamente, por tanto, los
subgovernments fueron muy influyentes en la formulación de la política pública en Estados
Unidos, especialmente en sectores a los que el público general no prestaba una gran atención,
tales como los subsidios agrícolas, la minería y la silvicultura, la compra de armas y la
construcción de carreteras y presas.
Debido a este poder, tales agrupaciones eran generalmente mal vistas por haber capturado
en algunos sectores el proceso de política pública, subvirtiendo así los principios de la
democracia y haciendo que sus intereses particulares prevalecieran sobre el interés general.
Sin embargo, en los años sesenta y setenta, nuevas investigaciones sobre el caso
estadounidense revelaron que muchos sub-gobiernos no eran tan todopoderosos, y que, de
hecho, su influencia en la formulación de políticas era muy desigual dependiendo del sector
o variaba en el tiempo. Se descubrió que la composición y el funcionamiento de los
"triángulos de hierro" a menudo no eran tan cerrada o rígida como se suponía. Por ello,
surgieron otros conceptos más flexibles que vemos en el siguiente apartado, como el “red de
asuntos” (issue network) propuesto por Hugh Heclo (1978). Este autor consideraba que las
redes incluyen un gran número de actores, que son muy flexibles y cambiantes y que se
forman relaciones informales, inestables, descentralizadas y horizontales entre los
integrantes. A partir de la interpretación de Heclo, diferentes estudios trataron de identificar
una gran variedad de subsistemas con características alternativas. Este cambio conceptual
responde, pues, a una evolución en la formulación de políticas, ya que hoy en día los sub-
gobiernos en todos los países son menos autónomos y generalmente operan con mayor
visibilidad y participación externa. En ellos, están involucrados más actores políticos, a veces
cientos, de diferentes instituciones y particulares (Kraft y Furlong 2010).

7
 Diferentes tipos de subsistemas: entramados o redes de políticas (policy
networks) y comunidades de política pública (policy communities)
En este contexto aludido, surgieron nuevos enfoques para entender las interacciones entre
actores que estructuraban y modelaban los procesos de formulación y decisión de políticas y
las diferentes configuraciones de actores públicos y privados. Muchos de estos conceptos se
desarrollaron con base en la teoría de redes (network theory). Con la expansión del Estado y
de las actividades relacionadas con la formulación de políticas, el rango de participantes en
las redes ha crecido en tamaño y complejidad. La mayor diversidad social y de los programas
de políticas públicas diseñados para llegar a objetivos y cumplir funciones específicas, así
como el incremento en el número de participantes en el proceso de las políticas públicas
hacían que la metáfora de la red fuera más adecuada para entender la moderna formulación
de políticas que otros conceptos anteriores como el de pluralismo o el corporativismo.
El concepto de red se define como un conjunto de relaciones de tipo específico entre un
conjunto de actores. Es adecuado para evitar la concepción tradicional que ve el proceso de
políticas como algo jerárquico, instrumental y formal e incluye también a los actores externos
al gobierno, permitiendo entender su influencia. Las políticas públicas se conciben como el
resultado de interrelaciones e interdependencias de poder y de recursos entre varios
integrantes de una red. Así, en esta línea se han desarrollado una gran variedad de conceptos
y modelos de interacción entre los actores de los subsistemas de política implicados en las
distintas fases del proceso de políticas públicas (Jordan 1990; Börzel 1998; Thatcher 1998),
entre los cuales los más destacados y utilizados han sido los de redes de políticas públicas
(Policy Network) y el de la comunidad de política pública (Policy Community) (Ordoñez-
Matamoros 2013).
 Las redes de o entramados de política pública (policy networks) son mecanismos de
movilización de recursos políticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar
decisiones está muy distribuida o dispersa entre distintos actores (Van Waarden 1992).
Según este enfoque, una red está conformada por un núcleo relativamente estable de
actores públicos y de organizaciones privadas, siendo una estructura híbrida de
colaboración, enlace y apoyo a la actividad gubernamental. La mayoría de las
concepciones existentes construyeron las policy networks como básicamente centradas
en los intereses, es decir, asumiendo que los participantes están involucrados en estas
redes para mejorar su propio interés. El análisis de las redes se basa en la idea de que
toda política pública está enmarcada en un contexto de relaciones y dependencias.
 En el caso de las comunidades de política pública (Policy Community), las relaciones
entre las organizaciones son más estrechas y permanentes. Los miembros y sus
relaciones son más estables, con una interdependencia más fuerte y existe un centro de
decisión que es el Estado. La comunidad se refiere a una categoría más inclusiva de los
actores involucrados en el universo del proceso de políticas públicas que comparten un
enfoque de políticas públicas común.
La metáfora de una red o una comunidad persigue centrarse en las pautas de contactos
formales e informales y de las relaciones que definen las agendas de las políticas públicas y
la toma de decisiones, en contraposición a la interacción que tiene lugar dentro y entre las
organizaciones e instituciones formales encargadas de las políticas públicas. Para distinguir
estos tipos de subsistemas de politica pública de otros, Rhodes (1995) propuso establecer
varios tipos a lo largo de continuum. En un extremo, se encuentran las issue networks,
caracterizados por ser redes de intercambio de información en las cuales cada organización
permanece relativamente autónoma; en el otro extremo, se sitúan las policy communities, en
las cuales se establecen relaciones más estrechas de tipo oligárquico o corporativista, cuyos
miembros y sus relaciones son más bien estables, con una interdependencia fuerte y con un
gran aislamiento de la red respecto del exterior.

¿Cómo se desarrollan y se diferencian los procesos de formulación de políticas?: estilos

de política e itinerarios de poder

Los estudios que han tratado sobre la formulación de políticas han intentado también
proponer modelos o teorías que permitan describir y explicar comparativamente las

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características del proceso de formulación mirando a dos o más dimensiones de este proceso
que permitan entender las diferencias entre sectores de politica o entre países. Dos de los más
útiles, uno clásico y uno más reciente se exponen aquí por su interés y utilidad.
Los estilos de politica pública (policy styles)
Richardson et al. (1982) desarrollaron comparativamente la idea de que cada país tiene
unas pautas o estilo propio persistente de formulación de políticas y adopción de decisiones
(policy style) independiente de los asuntos tratados o el sector de políticas. El modelo del
estilo de las políticas públicas plantea que, si bien las modalidades de formulación de
políticas en los países industrializados muestran un cambio hacia estructuras de tipo “redes”,
existen aún importantes diferencias en la forma en que interactúan las comunidades de
políticas públicas en los diferentes países. En su modelo, las dos dimensiones principales del
estilo de las políticas públicas son:
 La forma de resolver problemas del gobierno: anticipatoria (tendencia a anticiparse a los
problemas) frente a reactiva (tendencia a reaccionar ante eventos y circunstancias cuando
se presentan).
 La relación del gobierno con otros actores en el proceso de formulación e implantación
de las políticas: búsqueda de consenso (tendencia a adoptar decisiones mediante
acuerdos entre las partes interesadas) frente a imposición (tendencia a imponer las
decisiones a la sociedad sin discutirlas).

Tabla 6. 1. Estilos de política pública

Resolución de problemas
anticipatoria reactiva
negociación Alemania (estilo Reino Unido (estilo
y consenso racionalista consensual) negociador)
Relación con
otros actores
imposición Francia (estilo de Holanda (estilo de conflicto)
concertación)

Fuente: Adaptado de Richardson et al 1982

Por ejemplo, en el cuadrante 1, el estilo de las políticas públicas hará que el gobierno trate
de planificar y consultar a los actores del subsistema de políticas para tomar sus decisiones.
En el cuadrante 2, se puede encontrar un estilo de formulación de políticas asociado a una
política “incrementalista”, pluralista, con adopción de decisiones improvisadas y
conocimientos imperfectos aunque negociada con los actores privados del subsistema de
políticas. En el cuadrante 3, el gobierno recurre a la planificación, la racionalidad, la
predicción, etc., y se reserva el derecho de imponer sus planes y soluciones. En el cuadrante
4, el gobierno no usa la planificación ni el consenso, sino que reacciona a los problemas
cuando es necesario e impone luego sus decisiones. En el libro de Richardson et al., esos
diferentes estilos se atribuyen a varios países europeos, como puede verse en la Tabla 6.1.
Este concepto de estilo de políticas ha sido posteriormente criticado y completado por otros
autores, por ejemplo, Van Waarden (1992), que basa su tipología en el grado en que las
interacciones entre actores públicos y privados están formalizadas y hasta qué punto los
grupos de interés de la sociedad civil participan en la formulación e implantación de las
políticas. Así, por ejemplo, la combinación de alta formalización (es decir, un Estado fuerte)
y baja participación (débiles intereses sociales) daría lugar a un estilo estatista, como en
Francia. Otros estilos podrían ser el pluralista (EEUU, baja formalización y baja
participación), el corporativista social (alta formalización y alta participación, como en
Austria, Holanda, Suecia) y el clientelista o el corporativista liberal (Suiza, baja
formalización y alta participación).

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 En el caso de España, ha habido varios intentos de determinar el tipo de estilo de políticas
propio de nuestro país, usando alguna de estas tipologías, todo parece indicar que en nuestro
país estamos ante un estilo estatista y reactivo con algunos momentos de concertación con
los grupos de interés más importantes y otros de pura im posición de los gobiernos. Como
señalan Chari y Heywood (2009) analizando el proceso de elaboración de políticas públicas
en España mediante tres estudios de caso sobre las privatizaciones, la redacción de la
Constitución europea y la política educativa, argumentan cómo el desarrollo de la política
educativa, por ejemplo, ha sido dirigida por un fuerte núcleo del ejecutivo, dejando al margen
a otros actores como las asociaciones de padres o los profesores.
Itinerarios de poder (pathways of power) de Conlan et al.
En su obra reciente Conlan, Posner y Beam (2014) parten del hecho de que los procesos de
formulación de políticas que afectan a varios temas dentro de un mismo país pueden variar
mucho de una decisión o proceso legislativo a otro, incluso dentro de un mismo sector de
políticas. En un caso, el proceso puede estar dominado por expertos o técnicos, en otro caso
partir de ciertos grupos de interés; también puede ocurrir que el proceso se esté dirigido por
los líderes políticos o el mismo presidente del gobierno o pueda ser impulsado por un
sentimiento entre la población que exige algún cambio en las políticas. En algunos casos, la
formulación de una política puede durar años y en otros puede llevar solo meses. Algunos
procesos ocupan la atención mediática durante meses y otros se desarrollan en las comisiones
parlamentarias o los ministerios sin que el público sepa nada de esas políticas hasta que se
aprueban.
Esta diversidad no se entiende bien, según Conlan et al. (2014) con los modelos usados
hasta ahora de formulación de políticas que no consiguen tratar esta complejidad ni explicar
las diferencias. Unos se centran en las diferentes etapas, otros en el papel de los grupos de
interés, pero ninguno de ellos da cuenta de las posibles diferencias a la hora de entender cómo
una política se formula de manera tan distinta a otra.
Este modelo sugiere que, en lugar de describir una sola ruta o itinerario a través del cual se
formulan todas las políticas es útil proponer una tipología de cuatro itinerarios que permita
entender el proceso de políticas. Cada uno de estos itinerarios requiere diferentes recursos
políticos, apela a los diferentes actores en el sistema y provoca un tipo peculiar de estrategias
y estilos de formación de coaliciones entre actores.
En general, estos cuatro itinerarios se distinguen por dos dimensiones claves, 1) la
magnitud de la movilización política, es decir, el grado en que la política pública en cuestión
suscita la atención de un público reducido y especializado o, al contrario, es objeto de
atención y preocupación de un público masivo.
2) el método principal de movilización política utilizado, es decir, cuál es la forma
predominante de formación de coaliciones que participan en la promulgación de una política
determinada. O dicho de otro modo, se construye el apoyo para la política principalmente
mediante el uso de las organizaciones, por ejemplo de los partidos políticos y los grupos de
interés, o se consigue el apoyo principalmente a través de la construcción y manipulación
mediática de las ideas. En función de estas dos dimensiones, los cuatro tipos resultantes de
itinerarios son los siguientes:
Tabla 6. 2. Itinerarios de poder
Grado de movilización
Especializado De masas
Mediante de Expertos Simbólico
ideas
Forma de
movilización Mediante Pluralista Partidista
organización

Fuente: Conlan et al (2014)

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 El itinerario pluralista tradicional, donde las políticas se construyen en gran medida por
los procesos de ajuste mutuo entre intereses organizados contendientes, a través de la
negociación, el compromiso y el intercambio de votos. Los intereses pobremente
representados o no organizados, como por ejemplo el público en general, ejercen por lo
general menos influencia en este itinerario. Los resultados de las políticas que se desprenden
del itinerario pluralista son normalmente modestos y graduales. Los autores ponen como
ejemplo de este itinerario la desregulación de las compañías aéreas en EEUU. En España,
aunque sería necesario un estudio detallado de su desarrollo, podría poner se como ejemplo
la reciente regulación del uso de los drones. También podría mencionarse la Ley de
Dependencia, que una vez aprobada adquirió más relevancia pública, pero que había sido el
resultado de un largo proceso de debate entre expertos especializados que había comenzado
al menos una década antes y que acabó con el Libro Blanco de la Dependencia en 2005. Sin
embargo, algunas de las peculiaridades de la Ley finalmente aprobada se explican por la
presión de terminados grupos de interés como las ONG de discapacitados, los sindicatos o el
sector privado dedicado a los cuidados.
El itinerario partidista, que ha sido tradicionalmente la vía para la introducción de grandes
cambios de política pública no incrementales. En este modelo, un líder de partido fuerte llega
al poder con apoyo de una gran mayoría parlamentaria. Este líder moviliza los recursos a su
cargo para conseguir un programa legislativo coherente agrupando a los seguidores de su
partido y a la opinión pública alrededor de ese proyecto de cambio legislativo. En tales
circunstancias, una agenda o proyecto legislativo que había estado parado durante una
generación puede llevarse a cabo en pocos meses. Sin embargo, tales períodos de unidad y
mandato tienden a ser breves, ya que los apoyos en el propio partido o en otros y en el
electorado tienden a declinar rápidamente debido a fuerzas internas centrífugas o a pérdidas
electorales posteriores. Conlan et al (2014) citan el llamado Obamacare en Estados Unidos,
que fue el proyecto estrella del presidente al llegar a la presidencia. En España podríamos
mencionar la introducción de la atención sanitaria universal en 1986. En ambos casos, fue el
empeño del partido en el gobierno y, en concreto, de sus líderes el que puso sobre la mesa
esta reforma a la que se oponían los principales partidos de la oposición en los dos países. En
ambos países, había mucha expectación ciudadana. En cierto modo, la reforma laboral del
gobierno del Partido Popular llevada a cabo en 2012 que causó cierta alarma popular, también
podría ubicarse en este tipo, así como la aprobación de la Ley de matrimonio homosexual o
la reciente reforma fiscal de Montoro.
El itinerario de expertos, que se ha desarrollado en los últimos años sobre todo y que
proporciona una ruta tanto para el cambio de políticas gradual como a veces para algún
cambio más radical y menos incremental. Este itinerario está dominado por un creciente
grupo de expertos en política pública, burócratas profesionales, así como por académicos y
miembros de diferentes think tanks. Su influencia se deriva de la capacidad de persuasión de
las ideas que han sido precisadas, discutidas y perfeccionadas en las comunidades de política
pública especializadas. Especialmente cuando los expertos en políticas han adquirido una
gran reputación sirven como puntos de referencia eficaces para los medios de comunicación,
los decisores y otros que no son especialistas en el campo de la formulación de políticas. En
España, la ley de violencia de género refleja el consenso de los expertos sobre que la mejor
forma de atajar el problema era una aproximación integral al mismo. La norma fue aprobada
por un amplio consenso en el Parlamento después de muchos años de discusión entre los
expertos y varios intentos fallidos. Otros procesos o trámites de decisión que parecen
corresponder a este itinerario son el control de la piratería en internet (Ley de Propiedad
Intelectual) y la recientemente aprobada Ley de transparencia, dominadas por las ideas de los
diferentes expertos.
El itinerario simbólico, se ha convertido cada vez en más importante en los últimos años.
Al igual que el itinerario de expertos, también se basa en el poder de las ideas. Pero las ideas
simbólicas suelen ser creencias simples teñidas de valores morales cuyo poder reside en su
apelación a nociones del bien o el mal de sentido común en lugar de apelaciones técnicas a
la eficiencia o a la eficacia empíricamente demostrada. Este itinerario se suele basar en gran
medida en los llamados empresarios de política pública y en su capacidad de comunicación
a través de los medios de comunicación para reducir la brecha entre los decisores y el público
en general. En España podríamos citar la introducción, pero especialmente la supresión

11
 posterior de la asignatura de educación para la ciudadanía en la educación obligatoria. A
pesar de las recomendaciones del Consejo de Estado y otras instituciones internacionales
especializadas, su supresión como asignatura obligatoria se argumentó alegando que se
pretendía el adoctrinamiento en una serie de valores, lo que causó alarma entre algunas
familias. La restricción de la atención sanitaria a inmigrantes o la supresión del impuesto de
patrimonio en muchas CCAA responden a pautas similares, en las que se manejan ideas
simples para movilizar a un gran público ignorando las recomendaciones de los expertos.
Nos encontramos que en estos cuatro tipos hay variación sistemática en una serie de
variables como
 quién es su patrocinador principal en el trámite parlamentario,
 los diferentes niveles de relevancia pública que adquiere,
 cuáles son las pautas y tiempos de incubación y promulgación de la política,
 el nivel de consenso o división, y
 el nivel de partidismo en el proceso legislativo.
La Tabla 6.3 a continuación resume estas variables en los ejemplos del caso español
propuestos
Tabla 6.3. Itinerarios de poder y características del proceso de aprobación
Tipo de ejemplos Patrocinado niveles de tiempos de nivel de nivel de
política r principal relevancia incubació consenso partidis
pública ny mo
promulga
ción
Pluralista Ley de la Dependencia Ministerios, Relativame Largos 3 alto bajo
Regulación del uso de Comisiones nte bajo años
los drones legislativas
Partidista Reforma sanidad Presidente Alto Cortos 4-5 bajo alto
española (1986) del gobierno, meses
Reforma laboral Ministro de
Ley de matrimonio Hacienda
homosexual
Reforma Fiscal de
Montoro
De expertos Política de Violencia de Ministerios, variable Largos 3 alto bajo
género Comisiones años
Control de la piratería en legislativas
internet (Ley de
Propiedad Intelectual)
Ley de transparencia
Simbólica Educación para la Presidente Relativame Cortos 3 variable bajo
ciudadanía del gobierno, nte alto meses
Restricción de la Ministros
atención sanitaria a individuales
inmigrantes
Supresión impuesto
patrimonio
Fuente: adaptado de Conlan et al. 2014

Aunque no siempre los procesos encajan en la tipología, si uno examina ejemplos de

políticas correspondientes a estos cuatro itinerarios en un país concreto se encontrará con que
estas variables tenderán a agruparse de forma coherente en estos cuatro tipos. Por ello, Conlan
et al. consideran que su tipología de itinerarios capta con mayor éxito las diversas formas en
que nuevos asuntos llegan a la agenda y se formulan respuestas para ellos, ya que cada
itinerario se basa en diferentes recursos políticos, apela a diferentes actores y produce sus
propias estrategias, discursos y estilos de formación de coaliciones peculiares.

12
El cambio de las políticas públicas: Teorías y enfoques básicos

El estudio del cambio de políticas

El cambio de las políticas públicas (policy change) es de importancia fundamental para el
estudio de las políticas ¿En qué condiciones podemos esperar ajustes o transformaciones de
las políticas existentes? ¿Por qué algunas políticas se mantienen, a pesar de su funcionalidad
limitada, mientras que otras se reforman? ¿Siguen las políticas un recorrido secuencial de
desarrollo? ¿Por qué las políticas cambian habitualmente de forma incremental pero en
algunos casos lo hacen radicalmente? Estas son algunas de las cuestiones centrales que han
guiado la investigación sobre el cambio de política en las últimas décadas (Capano 2009;
2013; Real-Dato 2009; Howlett y Cashore 2009; John, 2012; Knill y Josun 2012).
El análisis del cambio de política pública es un tema que es común a las diferentes etapas
del ciclo de la política y, por tanto, su estudio permite combinar diferentes perspectivas
teóricas y conceptos analíticos. Los cambios en las políticas públicas pueden ser estudiados
mirando al proceso de establecimiento de la agenda o haciendo referencia a los problemas de
implantación o los resultados (negativos) de los estudios de evaluación. Además, muchas de
las teorías desarrolladas para explicar los procesos de formulación de políticas sirven también
para explicar el cambio de estas.
Actualmente existen varios marcos teóricos que analizan y tratan de explicar el cambio de
las políticas desde diferentes perspectivas de análisis y que persiguen diferentes intereses de
investigación. En algunos casos, la medición del cambio de políticas no es comparable entre
los diferentes estudios, debido a que las políticas públicas contienen muchos elementos y
dimensiones que pueden estar sujetas a cambios (p. ej. los instrumentos de políticas usados,
las ideas de políticas, los objetivos, etc.), lo que implica que no hay consenso respecto a cuál
es el objeto del cambio.
Un intento clásico, aún usado, de entender el cambio de las políticas públicas se debe a
Peter Hall (1993), basado en el cambio de políticas como aprendizaje social, que conceptúa
la formulación de políticas como un proceso que suele implicar tres variables fundamentales:
1) los objetivos básicos que guían una política en un sector concreto; 2) los instrumentos de
política utilizados para alcanzar esos objetivos; y 3) el nivel, ajuste o configuración precisa
de esos instrumentos.
Estos tres elementos forman conjuntamente lo que Hall llama un “paradigma de política
pública” (policy paradigm). Según Hall, el cambio de políticas es más probable que suceda
en el nivel o forma en que se usan o configuran los instrumentos de política (el llamado
“cambio de primer orden"), pero se hace más difícil cuando se trata del cambio de los
instrumentos de política pública ("cambio de segundo orden") y más improbable aún con el
cambio los objetivos de la política (“cambio de tercer orden"). Por tanto, los cambios de
primer orden se consideran más sencillos, ya que pueden lograrse usando los instrumentos
existentes y con referencia a los objetivos existentes. De manera similar, los cambios de
instrumentos se consideran más probables que los cambios de objetivos ya que estos últimos
implicarían un alejamiento de las ideas dominantes e institucionalmente arraigadas en la
forma de percibir y resolver problemas de política pública concretos.
Por poner un ejemplo concreto que aplica este argumento teórico de Hall sobre el cambio
de políticas, podemos referirnos al cambio en el sector de las políticas sociales o del bienestar
en los últimos años. Así, siguiendo a Del Pino y Rubio (2013), sabemos que existen un gran
variedad de programas de bienestar (por ejemplo, unos están basados en servicios y otros en
transferencias monetarias, unos son universales y otros contributivos). Los cambios y
reformas recientes en esta política han afectado a diferentes dimensiones, como la estructura
o los instrumentos de las prestaciones (forma de cálculo, nivel y duración, por ejemplo de las
pensiones o de la protección por desempleo), a los criterios de elegibilidad (los requisitos
para que los ciudadanos tengan derecho a servicios o prestaciones, haciéndolos más estrictos,
como puede observarse en las reformas de las pensiones o la protección por desempleo), etc.
Aplicando las ideas de Hall, podríamos entender los tres tipos de cambio en estas políticas
de la siguiente manera (Del Pino y Rubio 2013: 31).

13
 a) el cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistiría en una utilización más
amplia de los instrumentos de política existentes (por ejemplo, elevar el nivel de las
contribuciones o reducir las prestaciones).
b) el cambio de segundo orden implicaría modificar tales instrumentos, sin que esto
suponga un cambio en la naturaleza del régimen de bienestar o sus objetivos básicos (como
la introducción de nuevas reglas de cálculo para la pensión, o la modificación de la forma de
algunas prestaciones).
c) el cambio de tercer orden modificaría los objetivos al introducir una nueva lógica del
bienestar o nuevos objetivos del sistema (por ejemplo, haciendo que un derecho o servicio
como la sanidad deje de ser universal, o haciendo que el seguro de desempleo se conceda
solo a condición de una búsqueda activa de empleo en vez de por el solo hecho de estar
desempleado).
Veamos a continuación otros enfoques más comprehensivos, no solo para describir o medir
el cambio de las políticas, sino para tratar de explicar qué combinación de factores lo
determinan y cuáles son los mecanismos por los que sucede.
El enfoque de corrientes múltiples: cambio de política pública por azar
El enfoque llamado de corrientes múltiples presentado por Kingdon (1984) y ya
mencionado en el Tema 5, subraya la posibilidad de cambio de política pública a través del
establecimiento de la agenda. Como se recordará, según este autor, al igual que las
organizaciones no seleccionan ni conectan de forma racional los problemas y las soluciones,
el proceso de establecimiento de la agenda puede concebirse como si estuviera compuesto de
tres corrientes separadas y distintas: los problemas, las políticas o soluciones y la política o
proceso político (Zahariadis 2007). Kingdon emplea otra metáfora para describir el momento
crítico en el que estas tres corrientes se convierten en una: es como una ventana de
lanzamiento durante una misión espacial. Si se pierde la ventana, el lanzamiento tendrá que
esperar otra ocasión en la que las condiciones y alineaciones sean adecuadas. El lanzamiento
exitoso de un cambio en las políticas públicas es resultado de que se abra esa ventana en el
momento en que las corrientes interactúan: las soluciones que han estado flotando se unen y
emparejan con un problema y los empresarios de las políticas públicas aprovechan la
oportunidad de modificar la agenda de las decisiones. De acuerdo con esta perspectiva, la
apertura de la ventana y por tanto el cambio de la política pública depende de tres factores.
 El primero es la necesidad de un cambio en la percepción o definición de un problema
de política dado por parte de los decisores de politica pública, que deben pasar a prestar
atención a un problema por encima de otros. Por ejemplo, la política de pensiones
española, pensada para un contexto de pleno empleo y con una población joven y
empleada, se ve ahora desafiada por un problema de rápido envejecimiento de la
población y de alto desempleo.
 El segundo factor se refiere al desarrollo de soluciones apropiadas. Dado que varias
propuestas en liza pueden existir para el mismo problema, el hecho de que se seleccione
una suele llevar tiempo y voluntad de conseguirlo mediante diversas tácticas. La
probabilidad de que se adopte con éxito una propuesta dependerá de que sea
técnicamente viable, compatible con los valores de los decisores, tenga un coste
razonable y sea atractiva para el público. Siguiendo con el ejemplo de las pensiones,
desde hace años estaban sobre la mesa diversas opciones para reformar esta política (por
ejemplo, retrasar la edad de jubilación, reducir la cuantía de las pensiones, aumentar las
contribuciones sociales).
 El tercer factor es el proceso político, que influye en las posibilidades de que se produzca
un acoplamiento con éxito entre los problemas y las soluciones, como pueden ser los
cambios de gobierno, el clima o estado de ánimo político y la intervención de los grupos
de apoyo o de oposición. En el caso de las pensiones, la crisis permitió elegir algunas de
esta opciones de política pública mencionadas arriba, que en otro momento a los
políticos les hubiera sido muy difícil presentar ante una opinión pública muy sensible en
relación con las pensiones.

14
 Si las tres corrientes (problemas, propuestas y condiciones políticas) se acoplan en una
ventana de oportunidad, el cambio en la politica pública es muy probable que suceda e incluso
puede extenderse a otras áreas de política relacionadas.
El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions)
Sabatier (con otros autores: Sabatier y Jenkins-Smith 1993, 1999, y más recientemente
modificado por Sabatier y Weible 2007) sostiene que la idea de separar la etapa del
“establecimiento de la agenda” del proceso más amplio de la formulación de políticas no es
realista ni eficaz para explicar el cambio de las políticas públicas. Si bien Kingdon
consideraba que la corriente de soluciones y la del proceso político convergen de vez en
cuando y así brindan una ventana de oportunidad para el cambio, Sabatier sostiene que el
análisis, las ideas y la información son básicamente también parte de la corriente del proceso
político y una gran fuerza impulsora del cambio. Sabatier et al. defienden por ello la
necesidad de una teoría del proceso de políticas públicas que sea más exhaustiva y capaz de
someterse a prueba, combinando sintéticamente diferentes enfoques y marcos para poder
predecir los cambios en las políticas públicas. (ver Weible. y Nohrstedt 2013).
El cambio en los subsistemas de políticas públicas es resultado de la interacción de
“parámetros relativamente estables” y eventos externos. Esta interacción enmarca las
limitaciones y los recursos de los actores en el subsistema y las interacciones dentro del
propio subsistema de políticas. Todos aquellos que desempeñan un papel en la generación,
difusión y evaluación de las ideas de las políticas públicas conforman el subsistema de las
políticas: los elementos del triángulo de hierro, los grupos de interés, la burocracia y los
políticos electos, etc., pero también los analistas académicos, los think-tanks, los
investigadores, los periodistas y otros actores en diversos niveles de gobierno. Todo
subsistema de las políticas públicas incluye una serie de actores que participan en algún
problema de políticas, y no solamente a los decisores oficiales.
Asimismo, el subsistema de las políticas públicas está compuesto por determinado número
de “coaliciones promotoras” (advocacy coalitions), que pueden distinguirse entre sí por sus
convicciones y recursos. Sabatier considera que el proceso de las políticas, en cuanto al
establecimiento de la agenda y otras etapas, está dominado por la opinión de las élites. El
impacto de la opinión pública es, en el mejor de los casos, “modesto”. Por lo tanto, si se
quiere entender el cambio en las políticas públicas, Sabatier recomienda centrarse en la
opinión de las élites y en los factores que la hacen cambiar en períodos relativamente largos.
Las convicciones o creencias de estas coaliciones (belief systems) pueden analizarse en
función de una jerarquía de tres niveles: a) creencias básicas normativas, b) valores políticos
fundamentales, que constituyen el "pegamento" que mantiene unidas las coaliciones y c)
posiciones de politica publica o instrumentales.
El modelo predice que, cuando las convicciones centrales están en disputa, la composición
de los aliados y los oponentes permanecerá bastante estable. Dentro de las coaliciones
promotoras habrá un alto grado de acuerdo en los aspectos centrales de las políticas y un
menor grado de acuerdo en los aspectos secundarios. Es más probable que se produzcan
cambios o modificaciones en los aspectos secundarios que en los centrales o en las
convicciones más enraizadas de las políticas públicas. También predice que en un subsistema
de políticas públicas habrá una multiplicidad de coaliciones promotoras que compitan por
ejercer su influencia sobre y en el proceso de adopción de decisiones. Los “intermediarios de
políticas públicas” (policy brokers) son los actores que deben buscar acuerdos conciliatorios
razonables o factibles entre las posturas que defienden las diferentes coaliciones. Estos
intermediarios pueden ser funcionarios públicos, políticos electos, comisiones o tribunales
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).
Por tanto, aunque el sistema de creencias es el principal factor de apoyo de una coalición
promotora en una política pública determinada, las posibilidades de éxito de una coalición
promotora para conseguir el cambio de las políticas depende de una gran cantidad de factores
adicionales, de los que pueden mencionarse al menos tres:
 Por la interacción de coaliciones promotoras concurrentes en el subsistema de políticas.
Los conflictos serán mediados por los "intermediarios políticos", más preocupados por
la estabilidad del sistema que por la consecución de objetivos de política pública.

15
 Por cambios exógenos al subsistema de políticas (como las crisis externas, la presión
causada por un problema, o las cambiantes condiciones socio-económicas) que pueden
conducir a un aprendizaje de política pública.
 Por los parámetros institucionales globales, tales como las normas constitucionales, que
limitan las acciones de las coaliciones promotoras, que deben preservar el statu quo de
política pública.
El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium)
Otro de los modelos de cambio de políticas públicas más relevantes es el de Baumgartner
y Jones (Baumgartner y Jones 1993; Jones y Baumgartner 2005). Basado en metáforas
provenientes de la biología y la informática, este modelo sugiere que el cambio en las agendas
de políticas públicas puede entenderse mejor en función de un “equilibrio interrumpido”
(punctuated equilibrium), es decir, largos períodos de estabilidad intercalados con otros de
inestabilidad y grandes cambios. El marco de equilibrio interrumpido trata de explicar por
qué los procesos de política pública se caracterizan por la estabilidad y el incrementalismo,
pero en ocasiones se producen cambios radicales (ver Boushey 2013). Este marco concibe el
marco institucional dado como crucial para influir en la dinámica de la política y el grado de
cambio. De acuerdo con este marco, las instituciones son estrictamente conservadoras. Por
lo tanto, el cambio de política sólo puede suceder si ciertos desafíos y transformaciones
exógenas ayudan a los defensores del cambio de una politica a crear nuevas imágenes de los
asuntos de política pública.
Asimismo, estos autores plantean que la capacidad humana para procesar información es
limitada; por lo tanto, es necesario enfrentar los temas de manera paralela y no en serie (un
asunto a la vez). Así, los subsistemas de políticas públicas permiten al sistema político
procesar los temas en paralelo y solo en períodos de inestabilidad éstos ascienden en la
agenda para ser procesados en serie. Baumgartner y Jones consideran que el modelo de
equilibrio interrumpido explica por qué el sistema político puede, al mismo tiempo, ser
incrementalmente conservador y estar sujeto a etapas más radicales de formulación de
políticas. Durante los períodos de estabilidad hay un alto grado de acuerdo en torno a la
definición de los problemas y su ubicación en la agenda de la formulación de políticas. A
veces, los temas surgen y provocan el cambio en las políticas y, de manera no menos
relevante, en el marco institucional. Estas nuevas instituciones crean la base de un nuevo
período de estabilidad.
Baumgartner y Jones plantean que el equilibrio interrumpido está determinado por dos
fuerzas interactivas:
 La forma en la que se presentan los temas: la imagen de las políticas públicas (policy
image).
 El contexto institucional de los temas: las sedes institucionales de las políticas públicas
(policy venues).
Estos autores analizan con cierto detalle diversos asuntos de politica pública como la
energía nuclear, los problemas urbanos, el tabaquismo y la seguridad vial para comprobar su
modelo. En estos y otros temas examinados durante un largo periodo encuentran una
evolución similar: un período de equilibrio en el que surge un tema; una perturbación de la
manera en que se presenta y de las instituciones implicadas en la toma de decisiones al
respecto; la creación de nuevas instituciones; un nuevo período de equilibrio.
En ciertos momentos, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el monopolio de
las políticas se ve desafiado, se reconstruye o se destruye y, finalmente se reemplaza por otra
serie de imágenes e instituciones dominantes. En períodos de inestabilidad se abre el acceso
a la agenda. El monopolio de las políticas públicas (compuesto por el subsistema dominante
de las políticas) queda entonces expuesto a las críticas o al apoyo entusiasta. El acceso a la
agenda mediante las críticas implica un ataque a los símbolos e instituciones vigentes, y
puede contribuir al surgimiento de nuevas instituciones para reemplazar al viejo subsistema.
Baumgartner y Jones señalan cómo los períodos en los que los asuntos alcanzan un punto
máximo de atención pública pueden tener un efecto continuo en las instituciones creadas en
el período de mayor relevancia. La función de los medios de comunicación masiva en
períodos de inestabilidad es crucial. Estos autores muestran que las actividades de los medios

16
constituyen una de las principales fuentes de inestabilidad para las imágenes y las
instituciones.
La influencia de los medios en la promoción del cambio en la agenda opera “dirigiendo la
atención alternativamente hacia diferentes aspectos de los mismos temas a lo largo del tiempo
y desplazando la atención de un tema a otro” (Baumgartner y Jones, 1993: 103). Sin embargo,
al “dar bandazos” de un tema a otro, los medios sirven para reforzar y reflejar lo que ocurre
dentro de las instituciones de formulación de políticas públicas. La interacción dentro de los
subsistemas de políticas junto con el refuerzo y la función de espejo que desempeñan los
medios de comunicación de masas lo que explica los cambios en la agenda.
Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto (veto
points)
Cabe mencionar un conjunto de modelos y explicaciones, usualmente relacionados con los
enfoques llamados neoinstitucionalismo histórico o neoinstitucionalismo racional, que
entienden el cambio de las políticas públicas como una evolución que sigue unas pautas
basadas en la querencia o trayectoria institucional, llamada usualmente, también con una
metáfora biológica, “dependencia de la senda” (path dependency). Ese concepto significa
básicamente que el cambio de las políticas públicas es una evolución secuencial y que las
decisiones adoptadas en el pasado tienen un impacto decisivo en las subsiguientes decisiones.
Esta evolución puede producirse en base a dos lógicas diferentes.
 Por un lado, por secuencias auto-reforzadoras, que pueden explicar por qué se
reproducen y permanecen estables ciertas pautas de política pública como consecuencia
de rendimientos crecientes, es decir, que una vez adoptada una politica, su persistencia
proporciona cada vez mayores beneficios para los agentes interesados. Por lo tanto, con
el tiempo se hace cada vez más difícil cambiar los acuerdos de politica pública existentes
y seleccionar otras opciones que estaban también disponibles, incluso aunque se
reconozca que la politica pública actual no es eficaz (Pierson 2000).
 Por otro lado, por secuencias reactivas, que conciben el desarrollo de políticas públicas
como una serie de eventos ordenados temporalmente y conectados causalmente. Cada
evento dentro de la secuencia es en parte una reacción a los acontecimientos anteriores
y el evento final es típicamente la variable dependiente bajo investigación, con la cadena
de eventos considerada como la trayectoria que conduce al resultado final (Mahoney
2000).
Estos modelos de inercia o dependencia de la trayectoria se han considerado a la vez
altamente contingentes y bastante deterministas, ya que el azar u otros eventos menores y
marginales juegan un papel importante en la explicación de las decisiones iniciales de política
pública y por tanto el inicio de una trayectoria concreta, pero una vez iniciada esta, son esta
concepción es muy determinista al entender el subsiguiente desarrollo de la política pública
como una secuencia ya determinada y con pocas posibilidades de cambio en la politica
pública a no ser que ocurran grandes cambios externos (Capano 2009: 25). Por ejemplo, la
decisión sobre qué modelo de pensiones, si de reparto (donde los trabajadores de hoy pagan
las pensiones de los jubilados de hoy) o de capitalización (cada persona ahorra para su propia
pensión), se implanta en un país determina durante mucho tiempo las posibilidades de
reforma del mismo, puesto que cambiar de un modelo a otro supondría un coste económico
que casi ningún gobierno podría asumir.
Por su parte, otros enfoques han hecho hincapié en la idea de puntos de veto (veto points)
o jugadores con veto (veto players) para explicar el cambio o la estabilidad de las políticas
públicas. Para ello se subraya la importancia de los factores institucionales (Immergut 1990)
y ciertos actores con la posibilidad de impedir este cambio en el proceso de decisión (Tsebelis
2002). Ambas perspectivas destacan el modo en que las instituciones políticas existentes
pueden obstruir el cambio de política pública (por ejemplo, cómo ciertas instituciones pueden
vetar las decisiones de otras mediante el recursos a los tribunales o unos niveles de gobierno
bloquear las propuestas de otros a través, por ejemplo de una segunda cámara de
representación territorial). La teoría de los puntos de veto pone de manifiesto la relevancia
del proceso legislativo, que se concibe como una cadena de decisiones políticas tomadas en
una serie de arenas de política pública. La teoría de los jugadores con veto va un paso más

17
allá, al tener en cuenta las preferencias de política pública de diferentes actores políticos en
un proceso de formulación o reforma de una politica.
El modelo de itinerarios de poder y el cambio de políticas
Por último, debemos mencionar el reciente enfoque de Conlan et al. presentado más arriba
y su utilidad para entender el cambio de las políticas públicas. Estos autores sostienen que el
conjunto de actores, comportamientos y resultados que llaman “itinerarios de poder” también
puede explicar el cambio de las políticas. En su libro aplican este modelo a ocho políticas
públicas para entender mejor el complejo proceso de cambio de las políticas. Su estudio
concluye que el hecho de estar en uno u otro itinerario influye significativamente en la forma
en que se presentan los asuntos y en los resultados de la política pública.
Así, el estudio de estos casos muestra que tanto el alcance como el método de movilización
política para un problema desempeñan un papel formativo en la configuración y explicación
de las decisiones de política pública. El itinerario elegido para un asunto determina
básicamente el éxito y afecta en gran medida los tipos de actores que están facultados para
desempeñar funciones en el establecimiento de la agenda y la adopción de decisiones, así
como el tipo de asuntos que se considera legítimo plantear. Debido a que los diferentes
itinerarios de poder dan lugar a ciertos encuadres o presentaciones públicas, a diferentes
intereses y resultados, se puede esperar un cambio de politica pública cuando cambia el
itinerario principal en que se desarrolla una politica (Conlan et al 2014).

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20
 TEMA 8. LA IMPLANTACIÓN DE POLÍTICAS:
CONCEPCIONES, FACTORES Y CONDICIONES DE
LA EFICACIA

¿Quién está involucrado en la implantación de las políticas públicas? ...................2

Modelos de arriba a abajo (top-down) de la implantación de políticas públicas ....3
Modelos de abajo a arriba (bottom-up) de la implantación de políticas públicas ..5
Los modelos híbridos de la implantación de políticas ...............................................6
La implantación como diseño: opciones de instrumentos y sus combinaciones ....9
Criterios y factores determinantes de la implantación con éxito ...........................12
Criterios de éxito de la implantación ..................................................................... 12
Determinantes del éxito de la implantación ........................................................... 14
Elección de los instrumentos de política pública .................................................... 14
Precisión y claridad del diseño de las políticas ...................................................... 14
Estructuras de control ............................................................................................. 15
Diseño institucional ............................................................................................... 17
Capacidades administrativas .................................................................................. 19
Aceptación social ................................................................................................... 19
Referencias .................................................................................................................19

Después de que un problema público haya llegado a la agenda política, se hayan propuesto
varias opciones por diferentes actores para hacerle frente, y el gobierno haya establecido los
objetivos de su política pública y decidido sobre un curso de acción concreto para alcanzarlos,
la decisión debe ponerse en práctica. El esfuerzo, el conocimiento y los recursos dedicados a
convertir las decisiones en acciones constituyen la etapa que se conoce como la implantación
dentro del ciclo de las políticas públicas. Aunque la mayoría de las decisiones sobre políticas
públicas identifiquen los medios para lograr sus objetivos, las elecciones subsiguientes son
inevitablemente necesarias para alcanzar los resultados deseados. Debe proveerse
financiación, asignarse personal, y desarrollarse las normas de procedimiento para hacer
funcionar una política pública. La implantación1 de las políticas se asienta a menudo en la
labor de los funcionarios públicos para establecer y gestionar las acciones necesarias. Sin
embargo, los actores no gubernamentales que forman parte del subsistema de políticas
públicas concreto también pueden participar en las actividades de implantación.
Una política pública tiene por objeto resolver un determinado problema social que ha
llegado a la agenda institucional. Por regla general, el problema que inició el proceso de
establecimiento de la agenda y pasó por un proceso de formulación de alternativas sólo
puede ser resuelto con eficacia si la política adoptada es ejecutada y puesta en práctica
correctamente. Si se introduce una política pública determinada, pero se implanta
insuficientemente, es posible que el resultado final sea menos deseable que el estado
anterior. A pesar de la importancia de este aspecto, durante mucho tiempo ha habido la
suposición (implícita) de que una vez que se adopta una política, se implantará y luego
producirá los resultados deseados por sí misma. Esta expectativa se basa en una serie de
condiciones, que no pueden encontrarse en todos los sistemas polític os.

1
Esta nos parece la traducción más correcta de la voz inglesa implementation, —de to implement,
llevar a cabo, lograr—, en lo referido a las políticas públicas. Implantar significa en castellano “Hacer
que empiecen a regir o a ser observadas cosas como costumbres, tributos, leyes o reformas”, en
definición de María Moliner. Véanse las definiciones y sinónimos en inglés recogidos en Pressman,
Wildavsky [1973] 1984: vi y xxi.

1
 La investigación sobre implantación de políticas ha demostrado, sin embargo, que poner
en práctica las políticas públicas es cualquier cosa menos una tarea sencilla. Un factor que
puede afectar a los resultados es por ejemplo, los intereses específicos de los actores. En este
capítulo, el centro de atención está en lo que se ha llamado el proceso político “post-
decisorio”. Nos acercaremos a la implantación de las políticas públicas desde diferentes
ángulos analíticos, incluyendo una aclaración sobre qué actores implantan las políticas
públicas y una presentación de las principales perspectivas teóricas sobre las actividades de
implantación (que puede combinar los enfoques “de arriba a abajo” y “de abajo a arriba”).
Consecuentemente, se proponen varias categorías para evaluar el grado en que una política
puede ser implantada de manera efectiva e identificar los factores que podrían obstaculizar
esa implantación. Estos últimos incluyen también las consideraciones sobre el diseño de las
políticas públicas, lo que subraya la interrelación entre la adopción de decisiones y la
implantación. Con este fin, seguimos en este tema estrechamente las contribuciones recientes
de Howlett, Ramesh y Perl (2011) y Knill, Tosun (2012).

¿Quién está involucrado en la implantación de las políticas públicas?

La implantación es la etapa del proceso de elaboración de las políticas públicas en el que
una política pública se pone en práctica por las administraciones responsables. De este modo,
puede decirse que la implantación es la etapa del ciclo de la política donde hay una relación
entre los decisores y los destinatarios de la política, mediada por los actores administrativos
ejecutores. En términos más técnicos, la implantación consiste en la transformación de un
producto (una ley, un presupuesto, un reglamento, una declaración o plan, una prohibición
u obligación) en un resultado de política pública (una reducción del fracaso escolar, una
reducción del consumo de tabaco, una reducción de los accidentes de tráfico, la violencia
doméstica o una reducción de las emisiones contaminantes). El logro del resultado
intencionado de una política pública es una condición necesaria para lograr su impacto
deseado. Sin embargo, hay q ue tener en cuenta que los ejecutores o implantadores de la
política sólo pueden afectar directamente el resultado de las políticas públicas pero no el
impacto social a medio plazo de las políticas implantadas, ya que ese impacto puede verse
también afectado por factores adicionales (por ejemplo, factores internacionales, factores
culturales, factores climáticos o naturales, desastres naturales, etc.) . Por tanto, todos los
argumentos presentados en este capítulo se refieren exclusivamente el proceso d e cómo los
productos de las políticas (policy outputs) se convierten en resultados (policy outcomes),
dejando completamente de lado las consideraciones sobre los impactos de la política pública,
sus efectos finales en la sociedad o la economía (policy impact).
En la mayoría de los sistemas políticos, la implantación de políticas se lleva a cabo
principalmente por los diferentes niveles de la administración. En el nivel central, se
encuentran los distintos ministerios (educación, defensa, comercio, etc.), que forman el
núcleo del poder ejecutivo. También en el nivel central hay organismos autónomos o
agencias situados fuera de los ministerios que se encargan de la implantación de políticas
públicas. Se constituyen con plantillas integradas por funcionarios o personal contratado que
dispone de conocimientos técnicos especializados para tratar nuevos o complejos ámbitos de
política pública. Por ejemplo, en 1970 el gobierno de Estados Unidos fundó la Agencia de
Protección del Medio Ambiente, que se encarga de la implantación de la política ambiental.
Muchos países han incorporado el medio ambiente a los ministerios centrales, mientras que
otros, como Irlanda o el Reino Unido, siguieron el ejemplo estadounidense y crearon
organismos similares.
Esta tendencia internacional de delegar las competencias de implantación y, a menudo,
también la formulación de políticas a los organismos autónomos se basa en el supuesto de
que éstos mejorarán el rendimiento y la eficiencia generales de la implantación. Esto también
está relacionado con la idea de separar la política de la administración y de aisla r ciertas
decisiones de las consideraciones políticas, lo que se espera que minimizará las desviaciones
de las intenciones originales de los responsables políticos y evitará las demoras. Las agencias
reguladoras son un subgrupo de esos organismos autónomos y una de sus principales tareas
es implantar las políticas públicas en las áreas relacionadas con la regulación del mercado,
como la electricidad, las telecomunicacione s o el suministro de agua. Estos organismos

2
llevan a cabo la regulación utilizando su propio poder delegado, sus propios recursos y sus
responsabilidades.
Mientras que los ministerios, los organismos autónomos y las agencias desempeñan un
papel importante en la implantación de las políticas públicas, estas también se ponen en
práctica por entidades públicas en el ámbito local. Por ejemplo, la política de empleo y, en
cierta medida, también la política social se lleva a cabo habitualmente por las agencias
autonómicas o locales de empleo o de servicios sociales. En Alemania, por ejemplo, las
agencias de empleo no sólo apoyan a los demandantes de empleo para encontrarlo, sino que
también son responsables de tramitar las solicitudes de muchos tipos de prestaciones sociales,
incluyendo ayudas para los niños, subvenciones para la creación de empresas y de trabajo a
tiempo parcial, prestaciones por desempleo y pagos de insolvencia, formación profesional y
capacitación continua y la integración en el mercado laboral de ancianos y personas con
discapacidad.
También hay políticas públicas que requieren la actuación de múltiples organizaciones
para implantarse y que, incluso a veces están ubicadas en diferentes niveles de la
administración. En esa situación, la implantación implica esfuerzos de colaboración y
coordinación y trae las relaciones inter-organizativas o intergubernamentales a la palestra.
Los estudios empíricos recientes han señalado que una parte considerable de la legislación
requiere estructuras multiorganizativas para implantarse. En este contexto, se ha hecho
hincapié en el papel de las redes interorganizativas, ya que pueden proporcionar un medio
eficaz de coordinación. Este tipo de redes son estructuras relativamente estables a través de
las cuales los individuos y las organizaciones actúan en situaciones en las que dependen de
las contribuciones de los demás. La política contra las drogas, por ejemplo, es un área que
normalmente requiere la colaboración de diferentes ministerios y agencias para implantar se
adecuadamente debido a su carácter intersectorial, que puede implicar al ministerio de
sanidad y los organismos regionales o locales de ese ámbito, así como a otros ministerios
y/o agencias que trabajan en los campos de la seguridad, la educación, las finanzas, la
economía, el comercio, las relaciones exteriores y la justicia penal.
En función de la política específica a ser implantada, las administraciones pueden gozar
de más o menos discrecionalidad decisoria. Por ejemplo, en el caso de las prestaciones por
desempleo existen requisitos específicos definidos que determinan la elegibilidad, los
niveles de las prestaciones y la duración de su pago. Por lo tanto, la mayoría de las decisiones
administrativas sobre la implantación de dichas prestaciones consisten en la aplicación de
los requisitos establecidos en la legislación a las características del caso individual en
cuestión. Las administraciones pueden, sin embargo, tener un mayor margen de maniobra
en la interpretación de los productos de la política pública (una ley o un reglamento) si éstos
se caracterizan por mostrar contenidos o finalidades vagas o ambiguas. Un ejemplo de un
objetivo de política pública difícil de definir es el logro del desarrollo sostenible, que es un
concepto muy amplio y difuso que implica dimensiones ecológicas, sociales y económicas.
En tales casos, la administración y sus funcionarios serán los que den su forma definitiva a
la política pública al proporcionar una definición operativa de esos objetivos vagos. Como
se verá más adelante en este capítulo, los productos de política pública caracterizados por la
vaguedad, la incoherencia y la complejidad tienen mayores posibilidades de ser aplicado s
de forma incoherente.
Con todo, la implantación de las políticas públicas está lejos de ser una actividad trivial.
Involucra a múltiples actores ubicados en diferentes entidades públicas que pueden o no tener
las mismas preferencias respecto a la forma en que se debe implantar una política
determinada. Por lo tanto, cuando se mira cómo se lleva a cabo la implantación, no es
sorprendente que la mayoría de los estudios se concentre en las desviaciones de la legislación.
Sin embargo, como explicaremos posteriormente, estas desviaciones no siempre deben
percibirse como problemáticas.

Modelos de arriba a abajo (top-down) de la implantación de políticas

públicas
Hasta comienzos de la década de 1970, la implantación se consideraba carente de
problemas pese a que existía literatura centenaria en los campos de la administración pública,

3
el comportamiento organizativo y la gestión que se había ocupado de la ejecución efectiva
de las decisiones gubernamentales. Muchos investigadores de políticas públicas ignoraban o
minimizaban los escollos políticos que surgen en esta etapa del ciclo de las políticas públicas,
suponiendo que una vez que se adoptaba la decisión política, la rama administrativa del
gobierno simplemente la llevaría a cabo. Dentro de las ciencias sobre las políticas públicas,
esta visión comenzó a cambiar con la publicación del trabajo de Pressman y Wildavsky
(1973) sobre la implantación de programas. Otros estudios han confirmado que los
programas de la Gran Sociedad instituida por la administración del presidente Johnson (1963-
8) en los EEUU no estaban logrando los objetivos previstos y argumentaron que el problema
radicaba en la forma en que fueron aplicados. La investigación en otros países llegó a
conclusiones similares. El resultado de todos estos estudios fue un esfuerzo más sistemático
en la década de 1980 para entender los factores que influían en la implantación de las políticas
públicas.
En su estudio pionero sobre la implantación de políticas públicas, Pressman y Wildavsky
(1973) demostraron que durante la fase de i mplantación pueden ocurrir grandes desviaciones
y desplazamientos en los objetivos de la política en cuestión. Su estudio sobre las políticas
federales de los Estados Unidos para los residentes desempleados dentro de la ciudad de
Oakland, California, mostró que los programas de creación de empleo no se estaban llevando
a cabo en realidad en la forma anticipada por los decisores políticos. El subtítulo de su libro
resume de manera concisa la conclusión principal del análisis: “Cómo las grandes
expectativas en Washington se desvanecen en Oakland; o, por qué es asombroso que los
programas federales funcionen alguna vez”. Según los autores, las desviaciones en los
objetivos de la política pública son probables si la acción depende de una serie de actores
que están obligados a cooperar. Por lo tanto, cuanto más larga sea la cadena de implantación
y mayor el número de actores involucrados en el proceso, más difícil se vuelve la
implantación.
El enfoque de Pressman y Wildavsky corresponde a las teorías de la elección racional, ya
que conciben la implantación como una acción intencional de distintos grupos de actores
con diferentes preferencias. Dado que el éxito de la implantación depende de la cooperación
de los actores, hay una probabilidad relativamente alta de que se produzcan problemas, lo
que implica una falta de coincidencia entre los objetivos de política pública propuestos y los
resultados reales. Dicho de otra forma, la implantación puede ser analizada por medio de la
teoría de juegos, así que puede modelarse como un juego de un solo movimiento o repetido.
El razonamiento sobre la importancia de la cantidad de actores que participan en el proceso
de implantación, es decir, la longitud de la cadena, se parece al argumento subyacente en las
teorías sobre los puntos de veto y los jugadores con poder de veto. En ambos casos, durante
la adopción de decisiones y la implantación, un mayor número de act ores puede llevar a
conflictos sobre los objetivos de política, así como a retrasos y desviaciones de lo que los
políticos intentaban originalmente.
El hallazgo central de Pressman y Wildavsky sobre que los desplazamientos en los
objetivos de la política pública se observan con frecuencia durante la fase de implantación
está estrechamente relacionado con el enfoque de arriba a abajo (top-down). Más importante
aún, esta perspectiva hace una clara distinción entre las etapas de formulación e implantación
de las políticas públicas. Sólo sobre esta base es posible una comparación real entre los
objetivos de la política y su grado de implantación real. El grado de consecución de objetivos
sirve como indicador del éxito de la implantación; y la implantación efectiva se entiende
como una correspondencia entre objetivos y resultados de las políticas públicas. Si el
objetivo de la legislación nacional es, por ejemplo, establecer un cierto estándar para las
emisiones industriales a la atmósfera, la implantación efectiva se logra tan pronto como la
industria llega a cumplir los niveles de emisión previstos. Del mismo modo, la implantación
efectiva de la prohibición de fumar en los edificios públicos requier e que las autoridades de
estos edificios tomen las medidas apropiadas para asegurarse de que nadie fume en el
interior. Esto se puede lograr mediante carteles que prohíban fumar, la eliminación de los
ceniceros, el seguimiento y el anuncio de sanciones, etc.
En este contexto, Van Meter y Van Horn (1975) proponen un modelo en el que se
combinan las características de la política a implantar, las especificidades institucionales de
los organismos para la implantación y cómo éstas se interrelacionan con otras
organizaciones pertinentes, los factores contextuales (incluyendo el entorno económico,

4
social y político) y la respuesta de los ejecutores a todos estos factores. Sobre la base de este
modelo, los autores plantean la hipótesis de que la implantación tendrá más éxito cuando el
producto de la política pública sólo requiera cambios marginales en comparación con el statu
quo y cuando el consenso sobre los objetivos entre los actores públicos y privados
implicados sea elevado.
La lógica de la perspectiva de arriba a abajo también está bien ilustrada por el modelo de
cuatro pasos propuesto por Sabatier y Mazmanian (1980). El modelo aborda en primer lugar
la medida en que las acciones de implantación de los funcionarios y los grupos desti natarios
fueron consistentes con los objetivos y los procedimientos descritos en una política pública
determinada. A continuación, se centran en la medida en que los objetivos se alcanzaron con
el tiempo. En tercer lugar, se evalúan los principales factores que afectan los resultados de
la política pública. Por último, sugieren analizar si y cómo la política se reformuló a partir
de la experiencia. A pesar de que las principales características de la evaluación de las
políticas se verán en el capítulo siguiente, es evidente que la perspectiva analítica avanzada
por Sabatier y Mazmanian es “evaluativa”, sobre todo cuando se mira en el cuarto paso que
señala un proceso de retroalimentación. Esta observación es válida en términos más
generales para los distintos modelos de arriba a abajo, ya que todos comparan los resultados
de la política reales con los esperados con el fin de evaluar el grado en que son congruentes.
Si bien la perspectiva de arriba a abajo ha producido muchas ideas interesantes sobre los
procesos de implantación, también ha recibido tres grandes críticas. En primer lugar, esta
perspectiva toma los productos de la política como el punto de partida del análisis y no tiene
en cuenta las acciones emprendidas antes en el proceso, especialmente durante la
elaboración de las políticas. En segundo lugar, los modelos de arriba hacia abajo tiende n a
ver la implantación como un proceso puramente administrativo que ignora los aspectos
políticos. Sin embargo, los actores burocráticos pueden no ser “weberianos” en su naturaleza
y adoptar siempre decisiones independientes sobre la base de criterios técnicos, o incluso
basados en la persecución de sus propios intereses como burocracia, de acuerdo con el
argumento clásico presentado por Niskanen (1971) y otros teóricos de la elección pública.
En tercer lugar, los modelos de arriba hacia abajo se han criticado por no tener en cuenta los
actores locales y las condiciones particulares para la implantación de las políticas en el “nivel
de la calle” o “de ventanilla”. Estos puntos de crítica allanaron el camino para los modelos
de abajo hacia arriba de la implantación de las políticas que exponemos a continuación.

Modelos de abajo a arriba (bottom-up) de la implantación de políticas

públicas
Los modelos de abajo a arriba consideran la implantación efectiva desde una perspectiva
de proceso que abandona la distinción clara entre la formulación y la implantación de las
políticas. Los objetivos e instrumentos de la política ya no se definen como los puntos de
referencia que deben alcanzarse; en cambio, se da por hecho que van a sufrir modificaciones
durante el proceso de implantación. Los ejecutores tienen flexibilidad y autonomía para
ajustar las políticas a la luz de determinados requisitos locales y cambios en la percepción o
la constelación de problemas, así como por nuevas evidencias científicas sobre las relaciones
causales entre medios y fines. Por tanto, la implantación efectiva no se mide por la
consecución de un objetivo definido determinado centralmente, sino que se juzga por el grado
en que los resultados percibidos se corresponden con las preferencias de los actores
involucrados.
La pregunta crucial para evaluar el éxito de la implantación sería aquí, por tanto, el grado
en que una determinada política posibilita los procesos de aprendizaje, de desarrollo de
capacidades y de apoyo para hacer frente a los problemas asociados a ella de una manera
descentralizada, en consonancia con los intereses de los actores implicados.
Es importante señalar que la implantación de políticas se produce en dos niveles. En
primer lugar, está el nivel macro que comprende los actores centrales que diseñan un
producto de política pública. En segundo lugar, los actores locales a nivel micro reaccionan
a las políticas del nivel macro y desarrollan sus propios programas y los ponen en práctica.
Los problemas de implantación se derivan del hecho de que el nivel macro no puede influir
en los ejecutores del nivel micro, lo que lleva a una variación en cómo se implanta la misma

5
política nacional a nivel local. Esto se corresponde con la lógica del problema del principal-
agente ya esbozado: el agente (en este caso, los ejecutores locales) pueden ser propensos a
desviarse del principal (en este caso, los actores ubicados en el centro). Volveremos a este
punto más adelante porque los problemas de apoderamiento o delegación (agency)
representan una fuente importante de imperfecciones para la implantación.
En este sentido, Lipsky (1980) argumenta que la probabilidad de que los ejecutores locales
o burócratas de ventanilla se desvíen de los objetivos definidos de la política pública se deriva
de las presiones impuestas sobre ellos y de cómo les hacen frente. Los funcionarios
desarrollan métodos para proporcionar un servicio de una manera relativamente rutinaria.
Estos ejecutores locales están sujetos a la administración en la que trabajan y, sin embargo,
poseen una cierta libertad y autonomía discrecionales cuando aplican una política. En este
contexto, los funcionarios de ventanilla adoptan decisiones bajo presión sobre el uso de
recursos escasos. Por ello, el aumento de la supervisión sobre los ejecutores locales no
reduciría las probabilidades de una implantación imperfecta sino que aumentaría la tendencia
a proporcionar servicios rutinarios y las diferencias en el nivel local, ya que las rutinas pueden
variar de una unidad local a otra (véase Hill y Hupe 2009: 52-53). Por tanto, se sugiere que
los estudios de abajo a arriba sobre la implantación serán particularmente reveladores si se
centran en estudiar a los ejecutores de nivel micro y sus objetivos y preferencias, así como
las constricciones que afrontan.
Esta concepción desafía los supuestos simplificador es de la perspectiva de arriba a abajo
y trata de tener en cuenta la complejidad de los procesos d e implantación. De este modo, se
hace hincapié en que la formulación de objetivos claros suele contrastar con los intereses de
los políticos que tienen una preferencia por objetivos vagos y ambiguos con el fin de facilitar
una evaluación positiva más adelante y conseguir que la detección de los fallos potenciales
sea más difícil. Además, la perspectiva de abajo a arriba representa el hecho de que los
procesos de implantación raramente se caracterizan por una clara delimitación de las
competencias entre los actores políticos y administrativos que intervienen en los diferentes
niveles institucionales. Por lo tanto, la implantación no se basa tanto en los req uisitos
definidos y controlados jerárquicamente, sino que se puede entender como una negociación
entre un gran número de actores públicos y privados, así como los organismos
administrativos que participan en el proceso de implantación.
La cartografía precisa de la complejidad del proceso de implantación inherente al enfoque
de abajo a arriba también presenta problemas cuando se trata de medir el éxito. Como la
implantación efectiva no se mide sobre la base de una comparación entre los objetivos
iniciales y los resultados reales, sino en la medida en que los objetivos se han alcanzado,
teniendo en cuenta las condiciones específicas “sobre el terreno”, las evaluaciones generales
y comparativas de eficacia son difíciles. Los modelos de abajo hacia arriba también han
recibido alguna crítica. En primer lugar, la crítica normativa de que en los regímenes
democráticos los implantadores locales deberían estar sujetos al control central y no desviarse
de él para respetar la idea de representación democrática. En segundo lugar, estos modelos
tienden a exagerar el nivel de autonomía local, pues con frecuencia es la propia política
pública la que define la forma en que debe aplicarse.

Los modelos híbridos de la implantación de políticas

La implantación de algunos programas puede estar relativamente libre de problemas, como
en el caso del cierre de un casino ilegal o la apertura de una nueva escuela, ya que la
consecución de estos objetivos requiere decisiones delimitadas cuya traducción a la práctica
suele ser generalmente cuestión de rutina. No puede decirse lo mismo de los programas
diseñados para hacer frente a problemas a largo plazo, crónicos o mal definidos, o los
mencionados problemas “retorcidos”, tales como la eliminación de la ludopatía o la mejora
de los logros educativos de los alumnos. Los problemas públicos como la violencia doméstica
o las escuelas disfuncionales con malos resultados tienen sus raíces en tantas causas que
normalmente puede esperarse que los programas diseñados para afrontar las causas
individuales o múltiples no alcancen sus objetivos. El problema de exceso de velocidad en
las calles de las ciudades tiene orígenes más sencillos y, por lo tanto, puede ser menos difícil,
a pesar de que es poco probable que sea erradicado. Del mismo modo, los programas

6
diseñados para eliminar la contaminación o los fraudes fiscales o en las prestaciones sociales
deben enfrentarse a la realidad de que no hay tecnología disponible que permita el logro
completo de estos objetivos. Incluso si la tecnología está disponible, puede ser más caro de
lo que la sociedad está dispuesta a pagar. Como se discutió en temas anteriores, los problemas
“retorcidos” son particularmente difíciles de afrontar debido a su complejidad, novedad, o
naturaleza interdependiente y a que no implican una sola decisión, sino una serie de
determinaciones sobre la forma de llevar a cabo la actuación del gobierno.
El tratamiento de este tipo de problemas aumenta la discrecionalidad administrativa, ya
que cuanto más complejo y difícil es el problema, mayor es el rango de posibilidades. Los
problemas retorcidos también permiten una considerable libertad de acción para que los
miembros del subsistema de la política evadan o incumplan por completo las normas y los
planes administrativos. La naturaleza del grupo objetivo identificado por una política pública
también puede influir en la discrecionalidad administrativa que surja en su implantación
debido a que cuanto mayor y más diverso sea el grupo, más difícil será incidir en su
comportamiento de la manera deseada. Por ejemplo, mejorar las características de seguridad
de los automóviles es una medida más fácil de implantar e implica menos discrecionalidad
burocrática que conseguir que miles de conductores descuidados sigan las normas de tráfico.
El reducido número de fabricantes implicados puede ser aprovechado para conseguir los
objetivos de política deseados, por ejemplo a través de reglamentos que obliguen a la
instalación de airbags y frenos antibloqueo, mientras que el control policial de la conducción
negligente implicará muchos juicios acerca de las circunstancias individuales. En otras
palabras, la medida del cambio de comportamiento buscado en el grupo objetivo y su tamaño
relativo y homogeneidad son los determinantes clave del nivel de dificultad que se afronta
en la implantación de las políticas públicas. Una política para erradicar el sexismo, el racismo
o la intolerancia religiosa es más difícil de aplicar debido a las profundas raíces de estas
actitudes en los sistemas de creencias culturales de las sociedades. Por el contrario, el
aumento del suministro de electricidad no requiere prácticamente ningún cambio de
comportamiento por parte de los consumidores.
En vista de los problemas específicos de los dos modelos para entender la implantación,
el de abajo hacia arriba y el de arriba a abajo, se han ido incrementando los esfuerzos para
combinar las dos perspectivas y enriquecerlas con enfoques teóricos adicionales. Como regla
general, los modelos híbridos o de tercera generación tratan de integrar el “macromundo” de
los responsables políticos con el “micromundo” de los ejecutores. Una posibilidad es
integrar ambos enfoques en un solo modelo. Otros autores (véanse Sabatier 1986; Matland
1995) identificaron condiciones o dimensiones adicionales en un enfoque distintivo que
puede demostrarse muy útil. Estas condiciones incluyen la ambigüedad de los objetivos
políticos, el nivel de conflicto en torno a una decisión sobre una política pública, la
complejidad de las redes de políticas, y la capacidad del gobierno .
El modelo híbrido de implantación de las políticas públicas propuesto por Matland (1995),
es particularmente revelador, ya que analiza la ambigüedad y los niveles de conflicto de las
políticas con el objetivo de determinar si es más apropiado un enfoque de arriba a abajo o
de abajo a arriba para explicar un proceso de implantación en particular. La ambigüedad de
una política se refiere a una falta de claridad de los objetivos y/o los medios para alcanzarlos.
El conflicto en una política es la diferencia entre el resultado preferido por un organismo
que lleve a cabo la implantación y el producto que la agencia tiene que implantar. La
valoración simultánea de estas dos dimensiones como alta o baja da lugar a cuatro p rocesos
típicos-ideales de implantación: administrativos, políticos, experimentales y simbólicos.

 La implantación administrativa implica baja ambigüedad en la política y escasos

conflictos. Los resultados de las políticas están determinados por los recursos, y el
proceso se compara con una máquina, que es la autoridad central de adopción de
decisiones. Con todo, la implantación administrativa encaja con el modelo de arriba
abajo.
 La implantación política implica baja ambigüedad política y alta conflictividad. En tales
constelaciones, los actores poseen metas claramente definidas, aunque hay disenso
cuando son incompatibles o se produce un conflicto sobre los medios para alcanzarlas.
Por lo tanto, los resultados de las po líticas están determinados por el poder o la

7
 negociación, lo que indica claramente la lógica de arriba hacia abajo que subyace en
este proceso de implantación. Los dos procesos de implantación restantes se basan en el
enfoque de abajo hacia arriba.
 La implantación experimental se refiere a una situación de alta ambigüedad de las metas
o medios de la política y escasos conflictos. Siguiendo este modelo, los resultados de la
política pública dependen de los recursos y los actores presentes en el nivel de la micro-
implantación, que pueden variar de un contexto a otro. Como este proceso de
implantación hace hincapié en la importancia de las condiciones contextuales y el papel
del azar, es paralelo al modelo del cubo de basura (Cohen et al. 1972) y al enfoque de
los flujos múltiples (Kingdon 2003). De esto se deduce que los resultados de las políticas
son difíciles de predecir.
 La implantación simbólica implica una situación en la que hay una alta ambigüedad de
las finalidades o medios de la política y una elevada conflictividad. El principio central
es que existen coaliciones de actores en el ámbito local que controlan los recursos
disponibles. Sin embargo, el poder de las distintas coaliciones de actores se determina
de nuevo por las condiciones contextuales. Las preferencias de los grupos de actores se
basan probablemente en su formación profesional. Entre los grupos formados de
diferentes maneras, habrá desacuerdo sobre las propuestas para la implantación de las
políticas, dando lugar a largas batallas y demoras significativas en la consecución de
resultados.
La teoría de juegos es otro método utilizado por los analistas de modelos híbridos o de la
tercera generación para evaluar cómo influye el comportamiento discrecional en la
implantación. Los teóricos de la regulación observaron cómo diferentes grados de
discrecionalidad podrían dar lugar a muy diferentes estilos de regulación en sectores
específicos y áreas temáticas, por no hablar de los diferentes niveles de gobierno, y cómo los
reguladores podrían optar por construir sistemas de vigilancia basados en la coerción o en la
persuasión. Esta idea fue utilizada por los analistas para aplicar los principios de la teoría de
juegos a los resultados de la regulación. Se demostró que los incentivos para el cumplimiento
y el incumplimiento por parte de los regulados podrían coincidir con los de los reguladores
para utilizar la educación o la imposición como estrategias de implantación.
Un juego típico de implantación, por tanto, sería uno en el que los reguladores podrían
iniciar la implantación usando la persuasión, lo que habitualmente se haría por haber fallado
antes en el cumplimiento de los regulados. Esto llevaría a los reguladores a avanzar hacia
normas más coercitivas en la siguiente iteración, produciendo una situación peor tanto para
reguladores como regulados, que se enfrentarían, respectivamente, los altos costes de
imposición y de cumplimiento. El juego progresaría entonces a una posición intermedia en
la que la coacción se reduciría a cambio del cumplimiento por parte de los regulados, aunque
esto sería un equilibrio inestable que requiere vigilancia y aumentos temporales de coacción,
tanto por parte de los reguladores para mantener el curso del cumplimiento y evitar las
trampas.
Esta aplicación de la teoría de juegos a la implantación reglamentaria genera ideas
interesantes. Sin embargo, no tuvo en cuenta una segunda dimensión clave de la situación
de implantación destacada en los debates entre los modelos de abajo a arriba y de arriba
hacia abajo: las divisiones dentro del propio Estado que afectan a la capacidad de
implantación sobre el terreno para que esta coincida con los objetivos y expectativas de los
políticos que impulsan la promulgación de las políticas públicas.
La discrecionalidad administrativa se ve afectada por los cambios en los contextos
sociales, económicos, tecnológicos y políticos de la implantación. Los cambios en las
condiciones sociales pueden afectar a la interpretación de un problema de política que
impulse el ajuste de los programas existentes. Por ejemplo, muchos de los desafíos que
afrontan los programas de seguridad social en los países industrializados surgen del hecho
de que no fueron diseñados para hacer frente a la cada vez mayor proporción de las personas
de edad avanzada o a las continuas altas tasas de desempleo. Los cambios en las condiciones
económicas pueden tener un impacto similar. Un programa dirigido a los pobres y
desempleados, por ejemplo, es más probable que cambie después de una mejora económica
o una recesión. También puede esperarse que las nuevas tecnologías cambien las opciones
de implantación de las políticas, por ejemplo, cuando una tecnología más eficaz o más barata

8
de control de la contaminación produce ajustes en las políticas ambientales. Un nuevo
gobierno también puede desencadenar cambios en la manera en que se implantan las
políticas. Se sabe que los gobiernos conservadores, por ejemplo, hacen más severa la
provisión de programas de seguridad social establecidos por los gobiernos socialistas sin
cambiar necesariamente la propia política.
Debido a esas variaciones en los contextos de implantación, los funcionarios públicos
pueden adquirir una gran discrecionalidad en la consecución de los objetivos de la política
en entornos cambiantes. Los funcionarios públicos también tienden a ser más expertos en un
área administrativa que los generalistas que nutren el personal de los puestos políticos. Los
funcionarios públicos pueden decidir entonces cómo y a quién se aplicarán las leyes,
colocando a los políticos y a los administradores en un tipo particular de relación principal-
agente, como las que se encuentran frecuentemente en las asociaciones entre el abogado y
su cliente, el médico y el paciente, o el comprador -intermediario-vendedor, en los que el
principal depende de la buena voluntad del agente para promo ver sus intereses cuando esto
puede no ir necesariamente en el mejor interés del agente. La particular dinámica de esta
relación afecta el tenor y la calidad de sus interacciones y limita la capacidad de los
“principales” políticos para circunscribir eficazmente el comportamiento de sus antiguos
“agentes”.
Por ejemplo un problema principal-agente que se ha reconocido desde hace mucho tiempo
por los investigadores de las políticas públicas, es la tendencia de los reguladores (los agentes
en este caso) a ir, con el tiempo, identificándose crecientemente con las necesidades de los
regulados en vez de con sus antiguos directores políticos. Llevado al extremo, se cree que
esta tendencia socava la estructura de la regulación y provoca su desaparición y sustitución.
Esta teoría, llamada de la captura del regulador se basa en defectos en la relación principal-
agente que fomentan este tipo de comportamiento. Pautas de carrera donde las personas van
y vienen entre la administración y el empleo en la industria a lo largo del tiempo, por ejemplo,
permiten la posibilidad de que las personas involucradas desdibujen consciente o
inconscientemente sus intereses y ambiciones.
Los deseos de gobiernos y ciudadanos de crear mundos mejores y más seguros se han ido
a pique ante las “realidades” de la implantación, donde las acciones de los agentes difieren
de las intenciones de sus directores y distorsionan, por tanto, los resultados de las políticas
públicas. Esta visión ha llevado no sólo a una mayor apreciación de las dificultades
encontradas en la implantación de las políticas, sino que también ha estimulado los intentos
para diseñar mejores políticas de manera que ofrezcan una posibilidad razonable de éxito en
la implantación. Si bien muchas de las decisiones de los gobiernos se siguen adoptando sin
la debida atención a las dificultades de la implantación, hay un creciente reconocimiento de
la necesidad de tomar en cuenta estas preocupaciones en las etapas más tempranas de su
proceso de elaboración, como en la formulación de políticas, mediante un complejo proceso
de diseño de políticas. Por lo general, es más fácil y más eficaz para los responsables
políticos tener en cuenta los desafíos de la implantación y diseñar una respuesta adecuada
ex ante más que ex post.

La implantación como diseño: opciones de instrumentos y sus

combinaciones
La teoría del principal-agente apuntó las implicaciones del diseño de las estructuras
administrativas para la implantación efectiva y subrayó la importancia de los mecanismos
que aseguren la supervisión efectiva de los agentes administrativos por parte de sus “dueños”
políticos. Este enfoque extendió el descubrimiento de los estudios de implantación de “abajo
a arriba” sobre la necesidad de estructuras que permitan a los altos funcionarios el control
de los de ventanilla, mientras se garantiza la concesión de la autonomía suficiente a quienes
están sobre el terreno para llevar a cabo su trabajo con eficacia. Este renovado énfasis en la
importancia del diseño institucional para la implantación efectiva de las políticas encajaba
en la década de 1990 con otros esfuerzos para estudiar las características de los instrumentos
de las políticas y las razones para su elección por los gobiernos, llevado s a cabo con el
objetivo de perfeccionar el proceso de implantación mediante la mejora de la selección de
herramientas para el trabajo a realizar.

9
 El enfoque de la “elección de instrumentos” o del “diseño de políticas” para la
comprensión de la implantación de políticas comenzó a partir de la observación de que, en
gran medida, esta implica la aplicación de una o más de las técnicas básicas de gobierno,
discutidas en el Tema 3 diversamente conocidas como herramientas de política ,
instrumentos de política, o instrumentos de gobierno, para la resolución de los problemas
de las políticas públicas en forma de una combinación o mezcla de diferentes instrumentos
de política. Este enfoque sobre la implantación comienza con la premisa de que,
independientemente de si se estudia de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba, el proceso
de dar sustancia a una decisión del gobierno siempre implica elegir entre varias herramientas
disponibles que podrían cada una hacer una contribución al avance de la política (Hood,
1986).
Los análisis sistemáticos de las elecciones de instrumentos comienzan, por lo general, con
el intento de identificar un número limitado de dimensiones o una sola en la que se examina
cómo varían las categorías de instrumentos de política pública. Para este propósito, una
distinción útil puede ser según su naturaleza sustantiva o proce dimental, es decir, entre los
que afectan a la sustancia de los productos de las políticas y las dirigidas hacia la
manipulación de los procesos asociados con la provisión de esos productos. Esta distinción
se puede aplicar a las taxonomías de los instrumentos d e política pública como el esquema
de la “NAHO” visto en el Tema 3 para clasificar las herramientas que rigen en función de la
naturaleza de los recursos del “arte de gobernar”, como Christopher Hood (1986) los ha
denominado, que se basan principalmente en nodalidad, autoridad, hacienda, y organización.
Los cuatro tipos básicos de instrumentos en cada categoría generada por este sistema de
clasificación se exponen en la Tabla 8.1 a continuación. Estos son los componentes básicos
con los que se construye cualquier combinación de políticas (Howlett et al., 2009). Estos
tipos de instrumentos pueden ordenarse en dos escalas, dependiendo de cómo los
instrumentos particulares se relacionan con el grado de manipulación del mercado y de las
redes de actores que llevan consigo (véanse las tablas 8.2 y 8.3).
Después de haber desarrollado estos inventarios y continuos básicos de herramientas de
las políticas públicas, como se describe en el Tema 3, la perspectiva de la elección del
instrumento sobre la implantación y el diseño de las políticas tuvo que afrontar la cuestión
de por qué los ejecutores elijen, o deberían hacerlo, un instrumento particular de entre los
muchos disponibles: la cuestión de la justificación de la elección del instrumento. Dos
grupos diferentes de investigadores han trabajado sobre esta cuestión y las respuestas que se
han presentado han variado drásticamente. Los economistas en su mayor parte tienden a
interpretar la elección del instrumento, al menos en teoría, como un ejercicio técnico de
hacer coincidir los atributos específicos de los diferentes tipos de herramientas con las
características del trabajo a realizar. Los politólogos, por otro lado, han tendido a argumentar
que los instrumentos son más o menos sustituibles a nivel puramente técnico, y en su lugar
se han centrado en las fuerzas políticas que consideran como determinantes en la selección
del instrumento.

Tabla 8.1. Una taxonomía de los instrumentos básicos de una combinación de

política pública.
Recursos utilizados
Nodalidad Autoridad Hacienda Organización
Asesoramiento Regulación Subsidios Administración
Sustantivo Formación Auto-regulación Tasas usuarios Empresas
públicas
Principio Cobertura Licencias Préstamos Vigilancia
general que
gobierna la
utilización
Inscripción Censos Desgravación Asesoría
Registro
Provisión/retirada Tratados Financiación de Conferencias
de información un grupo de
interés/creación

10
 Procedimental Comités/comisi Comisiones de
ones asesoras investigación
Reorganizacion
es
gubernamentale
s
Fuente: Hood 1986: 124-125; Howlett 2000: 412-431.

Tabla 8.2. Un continuo de instrumentos sustantivos de política pública.

Nivel de actividad del Estado en la producción y provisión de bienes y servicios

Bajo Alto
Familia y Organizacion Mercado Inform Subsidio Impuestos Regula Empre Provisión
comunidad es voluntarias privado ación y y tasas ción sa directa
exhorta pública
ción
Voluntario Mixto Obligatorio
Fuente: Howlett 2000: 412-431.

Tabla 8.3. Un continuo de instrumentos procedimentales de política pública.

Nivel de manipulación del Estado en la pertenencia y estructura de los subsistemas de política pública
Bajo Mixto Alto
Creación y Distribución y Investigación y Creación y acceso de Reforma institucional y
funcionamiento de gestión de financiación de grupo comités asesores / reorganización
redes información de interés permanentes gubernamental
Gestión Reestructuración
Fuente: Howlett 2000: 412-431.

Como hemos visto en el Tema 3, la selección de instrumentos es una actividad compleja

influida por factores tales como la naturaleza del subsistema en cuestión y, en especial su
tendencia a permitir que los nuevos actores y las nuevas ideas penetren en las deliberaciones
sobre las políticas públicas. Si el instrumento seleccionado en realidad será capaz de resolver
un problema depende tanto de las opciones escogidas por los gobiernos y del contexto de la
implantación, incluyendo los juegos de cumplimiento y los problemas de agente-principal,
como de la manera en que las opciones de implantación existentes se relacionan con sus
objetivos articulados y con esas metas y medios ya aplicados en combinaciones complejas
de políticas y programas.
Para ser eficaces, las opciones de instrumentos deben estar relacionadas estrecha y
cuidadosamente con los objetivos de la política pública, y los nuevos objetivos y
herramientas también deben integrarse cuidadosamente con las políticas existentes si se
quiere que la implantación tenga éxito. Los antiguos y los nuevos objetivos deben ser
coherentes, en el sentido de estar relacionados lógicamente, mientras que las opciones de
instrumentos antiguas y nuevas deben ser coherentes, en el sentido de que no operen con
propósitos cruzados, véase la tabla 8.4.

Tabla 8.4 La relación entre objetivos y medios en la implantación de políticas

públicas.
Herramientas de política pública
Consistente Inconsistente
Coherente Óptima Ineficaz

11
 Objetivos de
política pública Incoherente Mal dirigida Fallida o
subóptima

Fuente: Howlett 2000: 412-431.

Criterios y factores determinantes de la implantación con éxito

En esta sección se esboza cómo puede evaluarse empíricamente la efectividad de la
implantación. Los criterios propuestos están destinados a proporcionar una mejor
comprensión de las diferentes actividades relacionadas con la implantación de políticas. A
continuación, se ofrecen algunas explicaciones de las posibles variaciones en la eficacia de
la implantación.
Criterios de éxito de la implantación
La evaluación de la implantación no sólo se ve afectada por la perspectiva de análisis
adoptada, sino también por los criterios que se aplican para medir el “éxito” o la “perfección”.
Por ejemplo, la lógica de los modelos de arriba hacia abajo sugiere distinguir entre la
transposición formal y la aplicación práctica. Si bien hay algunos puntos válidos de crítica
en relación a ese enfoque, que ya hemos descrito anteriormente, esta distinción es claramente
adecuada si queremos obtener alguna medida del éxito de la implantación.
La transposición formal se centra en la totalidad de las disposiciones específicas de una
política pública determinada y su incorporación al ordenamiento jurídico y administrativo
existente. Al hacerlo, los burócratas tienen que asegurarse de que esto se hace de una manera
completa y dentro del plazo especificado por el acto jurídico por el cual se adopta la política.
Dicho de otra manera, esta etapa consiste en dar los pasos necesarios para hacer
“implantable” una política y poderla poner en práctica. En algunos sistemas políticos, los
decisores políticos adoptan leyes detalladas y específicas, mientras que en otros promulgan
leyes generales y vagas que dejan a los burócratas una discrecionalidad considerable para
completar los detalles de la política pública.
Aunque la transposición formal carece de problemas en su mayor parte, aún puede ser una
tarea exigente algunas veces. Esto es particularmente cierto para los Estados federales,
cuando la implantación de una nueva política central requiere que las unidades
constituyentes hagan ajustes a sus respectivos contenidos de política pública. La
transposición formal también puede ser difícil cuando se relaciona con los acuerdos
internacionales, como la Convención sobre el Cambio Climático de la ONU, o el derecho
supranacional. La transposición formal es particularmente difícil en el contexto de la UE. La
UE representa una de las pocas organizaciones que promulga políticas supranacionales que
deben ser incorporadas por sus Estados miembros, y hay una literatura científica
considerable reconociendo que la transposición de las políticas de la UE por los Estados
miembros se caracteriza a veces por déficits persistentes.
La aplicación práctica consiste en poner en práctica una política pública en la realidad
concreta aplicándose a diferentes casos y ciudadanos. Dependiendo del contenido de una
política, la aplicación práctica comprende diferentes actuaciones. Puede referirse a la
prestación de servicios definidos por la legislación, como las prestaciones sociales que se
dan a los que tienen derecho a ellas. Del mismo modo, la provisión efectiva de la educación,
la sanidad, las infraestructuras o la igualdad de oportunidades para los solicitantes de empleo
son el resultado de la aplicación práctica de las correspondientes políticas públicas. Sin
embargo, esta dimensión no es el único aspecto de la aplicación práctica.
En la mayoría de los casos, la implantación de una política implica que sus destinatarios
tienen que modificar su comportamiento de una manera que se alinee completamente con
las obligaciones derivadas de esa política. Un resultado ideal de la aplicación práctica sería
que las organizaciones e individuos que son objetivo de la legislación mostrasen

12
voluntariamente el comportamiento que se ajusta a la legislación en cuestión, es decir, que
cumplieran con ella. Sin embargo, como el incumplimiento puede ocurrir, se requieren
acciones ulteriores para hacer cumplir la política.
Hay una amplia gama de medidas no coercitivas para lograr el cumplimiento. Los
gobiernos pueden, por ejemplo, hacer llamamientos al cumplimiento por los destinatarios de
la política, subrayando los beneficios respectivos. Del mismo modo, los ejecutores pueden
proporcionar información acerca de una política pública. En términos más generales, la
percepción de la legitimidad política por aquellos a los que va dirigida es crucial para el
cumplimiento. Por lo tanto, como regla general, el cumplimiento es probable que sea mayor
cuando la inobservancia es ampliamente percibida como socialmente inaceptable. En la
mayoría de los casos, sin embargo, y especialmente cuando se emplean políticas llamadas
de “ordeno y mando”, la aplicación práctica implica actividades de seguimiento e imposición.
El seguimiento versa sobre la vigilancia, el aumento de la transparencia y la recolección
de información sobre cuán efectivamente el grupo objetivo está cumpliendo con los
requisitos de una política pública determinada. Esto se puede lograr de muchas maneras
diferentes, por ejemplo, mediante la solicitud de informes de cumplimiento o la realización
de inspecciones anunciadas o no anunciadas sobre el terreno. Actividades de vigilancia
generalizadas son, por ejemplo, los controles de velocidad en las autopistas o sobre la
concentración de alcohol en la sangre de los conductores. Si estas actividades revelan un
incumplimiento, el siguiente paso es la sanción, para asegurarse de que el incumplimiento
se detiene y se adoptan las medidas correctivas. Los poderes de sanción disponibles para los
implantadores incluyen los avisos de prohibición, la suspensión de licencias de
funcionamiento, requerimientos judiciales y la realización de trabajos de reparación. Por
ejemplo, un conductor que supere los límites de velocidad o se encuentre que conduce en
estado de embriaguez puede ser castigado por medio de una multa o la pérdida temporal o
incluso permanente del carné de conducir (véase la tabla 8.5) .
Para evaluar efectivamente el éxito de la implantación, puede emplearse cualquiera de
estas dos dimensiones mencionadas, transposición formal o aplicación práctica. En cuanto a
las perspectivas de análisis centradas en la transposición formal es particularmente
prometedor para las políticas que son intersectoriales y requieren esfuerzos de colaboración
de muchas organizaciones diferentes, y podría producir ideas interesantes en los Estados
federales. En cuanto a la aplicación práctica, el estudio de esta dimensión sin duda le da una
mejor comprensión de los aspectos más sustantivos de las políticas públicas que va más allá
de lo que está escrito en la letra de la ley, aunque es más complejo de evaluar debido a los
diversos tipos de actuaciones relacionadas con ella. Por lo tanto, los estudios empíricos
generarán probablemente mejores ideas si se centran en aspectos específicos de la aplicación
práctica, es decir, ya sea sobre cómo los ejecutores proporcionan un determinado servicio o
por qué medios tratan de inducir a la población objetivo a cambiar su comportamiento.
Tabla 8.5. Criterios para medir el éxito de la implantación.
Foco Criterio
Transposición Provisiones legales y  Periodo de tiempo
formal administrativas para la  Finalización
trasposición de los
 Integración correcta en el contexto
requisitos en el sistema
normativo
administrativo y legal
existente

Aplicación Estructuras y  Provisión de servicios relacionados con

práctica procedimientos la política
organizativos y  Provisión de incentivos no-coercitivos
administrativos para el cumplimiento
 Supervisión y ejecución
Fuente: Knill, Tosun 2012: 160.

13
 Determinantes del éxito de la implantación
Ahora retornamos los elementos más importantes que explican la variación en la eficacia
de la implantación, empezando por aquellos que hacen referencia a las características de los
productos de las políticas y luego pasando a los factores institucionales y las estrategias para
aumentar su aceptación social.
Elección de los instrumentos de política pública
Un importante debate teórico se centra sobre la cuestión de si la elección de los
instrumentos de política es determinante con respecto a la implantación efectiva. Para
ilustrar este argumento, cabe mencionar el modelo de preferencias de instrumentos
presentado por Howlett et al. (2009: 173-5). El supuesto que subyace a este modelo es que
ciertos instrumentos de política están mejor equipados que otros para lograr los resultados
de las políticas planeados, en la medida en que son más fáciles de implantar. Según Howlett
et al. (2009), la idoneidad de la elección de los instrumentos de política depende de dos
dimensiones: la complejidad del entorno de política, también conocido como el “subsistema
de políticas”, y la capacidad del Estado para efectuar cambios a la luz de las restricciones
institucionales.
Los gobiernos con una alta capacidad para hacer frente a entornos complejos son capaces
de utilizar los instrumentos directivos, incluyendo medidas como una reorganización del
gobierno con el fin de crear o modificar los “subsistemas de política pública”.
La siguiente constelación se refiere a los gobiernos de gran capacidad que se enfrentan con
entornos simples; estos pueden lograr la implantación eficaz mediante el uso de instrumentos
basados en la autoridad y la legitimidad de los expertos, lo que implica la creación de
comisiones reguladoras especializadas independientes o comités consultivos, que ayudan a
cultivar ideas que favorecen el cumplimiento de la política pública.
Por el contrario, los gobiernos que poseen una escasa capacidad para hacer frente a
entornos complejos de política pública pueden tener que basarse solo en subsidios como
ayudas o regímenes de financiación específicos para inducir a los destinatarios de las políticas
a cumplir con las disposiciones.
Sin embargo, cuando los gobiernos de baja capacidad se enfrentan a entornos políticos
sencillos pueden utilizar instrumentos de información, como las campañas o la divulgación
de información, para inducir el cumplimiento (véase la tabla 8.6).

Tabla 8.6. La elección de los instrumentos a la luz de la capacidad del gobierno y

las características de los subsistemas de política pública.
Complejidad del entorno de la política pública
Alta Baja
Capacidad Alta Instrumentos directivos Instrumentos autoridad experta
del Estado
Baja Instrumentos de subsidio Instrumentos informativos

Fuente: Howlett et al. 2009: 175.

La consecuencia lógica de este modelo es que los problemas de implantación se

explicarían por los “erróneos” instrumentos de política elegidos por los responsables
políticos que están restringidos por la capacidad de los gobiernos y por las características
del entorno político. De esto se deduce que si un gobierno no puede evaluar correctamente
su capacidad o las características del subsistema de políticas es probable que experimente
problemas para lograr el cumplimiento de sus programas.
Precisión y claridad del diseño de las políticas
La segunda explicación relacionada con los problemas de implantación afecta a la
formulación de políticas deficientes. Este tipo de problemas de diseño de las políticas pueden
ser ante todo la consecuencia de unos objetivos y requisitos de la política pública que sean

14
vagos y ambiguos. Por ejemplo, en 2004 el estado norteamericano de Montana promulgó una
ley para legalizar la marihuana medicinal, que, sin embargo, se definió en forma tan vaga
que no se pudo hacer cumplir.
A menudo, sólo sobre la base de esas formulaciones imprecisas es posible la adopción de
una política. Los altos grados de conflicto distributivo y la politización favorecen un marco
de negociación que está dominado por el regateo (bargaining) en lugar de por la resolución
de problemas, es decir, los actores involucrados están preocupados principalmente por las
pérdidas y ganancias potenciales más que con el análisis a fondo de la medida en que existe
realmente una relación causal sólida entre los objetivos y los instrumentos de política pública
sugeridos. Como resultado, los conflictos distributivos pueden conducir a la formulación de
políticas mal diseñadas que se caracterizan por suposiciones inexactas acerca de la relación
causal entre los problemas políticos y los remedios adoptados políticamente. Esta relación
entre la política y el proceso de implantación ya fue reconocida por Bardach (1977), quien
afirmó que los conflictos que no se resuelven suficientemente durante la etapa de
formulación tienen un alto riesgo de reaparecer de nuevo durante el proceso de implantación,
donde pueden suscitar una deficiencia de largo alcance. La posibilidad de diseños de políticas
deficientes no sólo se ve afectada por el grado de los conflictos distributivos que caracterizan
un determinado ámbito de política pública. También varía según el número de actores que
intervienen en el proceso de adopción de decisiones. Cuanto mayor sea el número de actores
con potencial de veto y más compleja la estructura de adopción de decisiones en general,
mayor es la probabilidad de compromisos basados en fórmulas abiertas e inconsistencias en
el diseño de políticas. Un ejemplo es el del déficit persistente en la implantación de las
políticas de igualdad de género. En los Países Bajos un país típicamente gobernado por
gobiernos de coalición multipartidista las formulaciones vagas sobre la asignación de la
responsabilidad formal de incorporación de la perspectiva de género en el ámbito local han
obstaculizado gravemente la implantación de esas políticas. La formulación de que la
igualdad de género debe ser integrada “en todas partes” implicaba que muchas oficinas de
igualdad de género se cerraron porque ésta era considerada como “responsabilidad de todos”.
Estructuras de control
Como se ha visto ya, las teorías principal-agente constituyen un punto de partida
importante para la explicación del déficit de implantación. En estas teorías, se asume que los
problemas de implantación son el resultado de las diferencias entre los objetivos de política
pública y su implantación efectiva a través de los organismos administrativos responsables.
Esta diferencia se ve como una consecuencia inevitable que surge de la configuración de los
sistemas político-administrativos modernos que se caracterizan por la delegación de
competencias a autoridades administrativas subordinadas. Esta delegación es de particular
relevancia en relación con la distinción entre las tareas de formulación de políticas (por lo
general tiene lugar dentro de los ministerios centrales) y la implantación de estas políticas
(delegada con frecuencia a organismos en el nivel subnacional o local) (Howlett et al. 2009:
160-3).
La delegación implica el problema de la llamada “deriva o desviación burocrática” (la
diferencia entre los objetivos originales de la ley y su aplicación real por los funcionarios) ,
un problema inherente a la configuración de los sistemas político-administrativos, que se
agrava aún más por dos factores. Por un lado, la alta complejidad organizativa podría
aumentar el número de agentes y niveles de gobierno que están involucrados en el proceso
de implantación y por tanto aumentan la posibilidad de deriva burocrática. Se ha mostrado
que la deriva burocrática es más probable en los países con gobiernos de coalición que tienen
un alto número de partidos en la coalición, por ejemplo, Finlandia, Suiza, Bélgica y Japón.
Por el contrario, parece menos probable en España, Canadá, Nueva Zelanda, Grecia y el
Reino Unido ya que sus gobiernos se componen normalmente de un solo partido. La
presencia de derivas burocráticas durante la implantación de los gobiernos formados por
varias partidos llevó a la hipótesis de que es más probable que uno de los soci os de la
coalición que no pudo realizar sus preferencias durante la formulación de políticas podría
estar dispuesto a aceptar el cambio de las políticas si sabe que puede intentar modificar los
resultados de la misma durante la fase de implantación. Por otro lado, un alto grado de
complejidad científica o tecnológica del problema de política pública subyacente aumentará
las posibilidades de diferentes interpretaciones de los objetivos d e política de los principales

15
y los agentes. Cuanto más necesario sea el conocimiento especializado para implantar una
política pública, es más probable que el funcionario implantador posea una ventaja de
información de cara a los responsables políticos, lo que facilita las desviaciones de las
directrices originales.
Hay dos formas en que los políticos pueden controlar a la burocracia y la forma en que
ésta implanta las políticas públicas. La primera es la supervisión oficial, en la que el
Parlamento supervisa directamente el comportamiento del organismo para obtener la
información que necesita para corregir una actuación no deseada. Esto se lleva a cabo
principalmente a través de las comparecencias ante las comisiones legislativas o de
investigación. En los Estados Unidos y Reino Unido, por ejemplo, los miembros del
Congreso o parlamento están implicados con frecuencia en el “trabajo de casos” , que se
refiere al manejo de los problemas que se produjeron a los ciudadanos durante la etapa de
implantación de las políticas. Esos casos suelen implicar retrasos en la provisión o concesión
de los diferentes tipos de prestaciones sociales o una provisión satisfactoria de determinados
servicios y/o infraestructuras. Los diputados del parlamento dedican sus recursos a este
trabajo de casos, ya que, de esta manera, pueden demostrar su capacidad de respuesta a las
necesidades y problemas de su electorado, lo que se espera que aumente sus posibilidades
de reelección.
La segunda forma es el control reglamentario, en la que el ejecutivo o el legislativo diseñan
la estructura y los procesos del organismo para favorecer a algunas políticas sobre otras.
Mientras que la supervisión se produce después de que los actores burocr áticos han
implantado una política, los controles reglamentarios se establecen antes de actuar. Hay dos
formas de control reglamentario que se han denominado metafóricamente como “alarmas de
incendio” y “barajas amañadas”. “Las alarmas de incendio” se definen como un sistema en
el que el parlamento establece las normas y las prácticas informales que permiten a los
ciudadanos individuales y a los grupos de interés examinar las decisiones administrativas y
“dar la alarma” si estuvieran en desacuerdo fuertemente con decisiones específicas
(McCubbins y Schwartz, 1984: 427). Por otra parte, la legislación que delega las decisiones
sobre la política pública a un organismo puede especificar con gran detalle cómo deben
adoptarse las decisiones del mismo. McCubbins et al. (1987) sostuvieron que estas
cuestiones de la estructura del organismo y el proceso pueden diseñarse estratégicamente
por los legisladores para "amañar la baraja” a favor de los grupos a los que los legisladores
quieren favorecer. Además, los tribunales pueden desempeñar un papel importante para
garantizar que los organismos administrativos no se extralimitan en sus competencias
durante la implantación.
Hasta el momento, sólo nos hemos concentrado en formas de cont rol de las organismos
administrativos. Sin embargo, se han señalado posibilidades adicionales para reducir el
riesgo de una deriva burocrática.
 En primer lugar, los políticos pueden designar a funcionarios sobre la base de
consideraciones políticas, como su proximidad ideológica al partido o partidos a los
que pertenecen el gobierno y/o la mayoría parlamentaria.
 En segundo lugar, el potencial de la deriva burocrática podría reducirse mediante la
formación de los funcionarios de manera que se desarrolle una ética profesional del
servicio público.
 En tercer lugar, los controles financieros podrían ser utilizados como una forma de
supervisión.
 En cuarto lugar, gobierno cada vez más abierto podría ayudar a reducir los
problemas de delegación. Se sugiere el empleo de leyes de transparencia, es decir,
un tipo de ley que requiere que los organismos administrativos hagan su trabajo a la
luz pública mediante decisiones o reuniones abiertas a la sociedad.
 Por último, la mala administración podría reducirse a través de la presencia de los
defensores del pueblo.
Hay que señalar que la mayor parte de los puntos mencionados anteriormente incluyen
supuestos acerca del comportamiento de los funcionarios que se corresponden más con la
concepción pesimista de Niskanen que con la de Weber. Según Weber, los funcionarios
deben guiarse por su ética profesional y comporta rse por tanto de manera que sirva a sus
dirigentes políticos. Por el contrario, la perspectiva sostenida por Niskanen subraya los

16
intereses propios de los funcionarios y su objetivo de maximizarlos. Sin embargo, la segunda
propuesta se aproxima esencialmente al ideal weberiano de burócrata.
Diseño institucional
Aparte de casos muy excepcionales en los que las políticas hasta cierto punto son “de
implantación automática”, es decir, la propia proclamación de la en la ley tiene efectos sin
que requiera ninguna otra acción adicional para lograr los resultados deseados, la
implantación de las políticas públicas en general requiere estructuras y mecanismos
institucionales. En otras palabras, las políticas generalmente tienen consecuencias
institucionales, es decir, requisitos para el establecimiento de estructuras apropiadas y
procedimientos para su correcta implantación. Puede establecerse una distinción entre las
políticas que pueden ser implantadas por organizaciones o autoridades individuales y las
medidas cuya implantación adecuada implica la coordinación horizontal y vertical entre
varias unidades y niveles administrativos. Es obvio que en este último caso existen desafíos
mucho mayores para la implantación eficaz que en el caso de una estructura de implantación
integrada: entre dos o más organizaciones, las diferentes rutinas y lenguajes especializados,
por no hablar de maneras distintas de ver el mundo, hacen que la implantación
interorganizativa plantee retos particularmente desalentadores.
Estos retos se basan en el hecho de que la implantación de una política de esta manera
requiere cambios importantes en las estructuras institucionales existentes. Este aspecto es de
importancia empírica con respecto a la implantación en sistemas políticos federales. Por
ejemplo, Canadá tiene uno de los marcos más descentralizados para la implantación de la
política ambiental en el mundo. Las provincias tienen competencia exclusiva sobre la
mayoría de los asuntos ambientales y son relativamente libres de establecer sus propias
normas y llevar a cabo las actuaciones de implantación. Como consecuencia de las
competencias bien desarrolladas de las provincias y las dificultades para lograr la
cooperación institucional entre los diferentes niveles de gobierno, el gobierno f ederal se ha
enfrentado a problemas en la implantación de una política ambiental nacional. Por tanto, esta
implantación se lleva a cabo principalmente por las provincias, con la política federal
definiendo sólo medidas ambientales “blandas” que se pueden implantar sin esfuerzos de
coordinación.
El argumento central aquí es que es menos la elección del instrumento per se lo que afecta
al éxito de la implantación de las políticas que el alcance de las modificaciones institucionales
necesarias que se derivan de la política pública. Este punto de vista institucional se basa en
dos premisas centrales: en primer lugar, la implantación efectiva es generalmente una
cuestión de adaptación institucional eficaz; en segundo lugar, la magnitud del cambio
institucional está limitada por los mecanismos institucionales existentes. Aunque las políticas
públicas se suelen referir generalmente más a la especificación de los contenidos y los
instrumentos de política que a los diseños institucionales o procedimentales de la
administración, a menudo existe una vinculación estrecha entre el contenido de la política y
los requisitos correspondientes de implantación institucional. Por lo tanto, las decisiones
sobre instrumentos, en cierta medida siempre implican decisiones sobre el diseño
institucional correspondiente para su correcta implantación. En consecuencia, los problemas
de implantación pueden ser concebidos como problemas de cambio institucional.
El papel de las instituciones ha sido admitido desde sus comienzos por la literatura sobre
la implantación. Sin embargo, las instituciones se analizaron al inicio principalmente desde
la perspectiva del diseño institucional adecuado. Los analistas provenientes de la perspectiva
de arriba a abajo establecieron arreglos estructurales y organizativos óptimo s que permitirían
la implantación efectiva de una política determinada (véase Pressman y Wildavsky 1973).
Este razonamiento se basa en la suposición implícita de que las instituciones existentes
podrían adaptarse fácilmente a la estructura del “modelo” sugerido. Los problemas del
cambio institucional se ignoraban. La perspectiva de abajo a arriba asume una parecida
maleabilidad de los factores institucionales existentes. Aquí, los analistas están interesados
en el impacto de la variación de los diseños institucionales en las habilidades, recursos y
capacidades de los actores relevantes. Están interesados en el diseño perfecto que sirva para
dotar a las autoridades de implantación con suficientes recursos financieros, legales y
personales.

17
 Sin negar la importancia del diseño institucional adecuado, esa perspectiva es incompleta,
siempre y cuando se haga caso omiso de los problemas asociados con el proceso de ajuste
de los arreglos institucionales existentes a los acuerdos “ideales” definidos. Este último
aspecto en particular y, en menor medida, las lagunas en el conocimiento sobre el diseño
institucional adecuado, hace problemática la implantación de políticas públicas. Esto nos
lleva a la segunda suposición básica de la perspectiva institucionalista: la adaptación
institucional eficaz a las exigencias externas sólo puede esperarse dentro de ciertos límites.
Es uno de los pocos hallazgos generalmente aceptados en la literatura de investigación , de
otro modo diversa, que el cambio institucional, independientemente de si se requiere de
forma explícita o implícita, rara vez tiene efecto de una manera fácil y sin problemas. Las
instituciones existentes “importan” y lo hacen principalmente al restringir las opciones para
el cambio y la adaptación futura.
Un énfasis en la estabilidad institucional y la continuidad no es, sin embargo, sinónimo de
una comprensión totalmente estática del desarrollo institucional. Más bien las instituciones
se suelen encontrar en un proceso permanente de adaptación a su entorno. Sin embargo, el
alcance de estas adaptaciones está restringido por los efectos de estructuración de los
mecanismos institucionales existentes. El cambio institucional es, por tanto, a menudo
limitado a los aspectos que no cuestionan la “identidad” de una institución.
Este argumento abstracto es de valor explicativo limitado, siempre y cuando no tengamos
ningún criterio para juzgar qué requisitos institucionales particulares derivados de la política
pública es probable que excedan la capacidad de adaptación de las instituciones existentes y
cuando no lo son. Para hacer frente a este problema, se sugiere una distinción entre tres
niveles de presión de adaptación, cada uno de ellos relacionado con diferentes ex pectativas
con respecto a la efectividad de la implantación. Esta distinción se basa en el entendimiento
de que las estructuras y rutinas generadas institucionalmente impiden una fácil modificación
de los arreglos institucionales. Por tanto, la adaptación institucional parece ser más probable
en los casos en que las nuevas políticas implican cambios incrementales en vez de
transformaciones fundamentales de los acuerdos existentes.
El primer escenario hace referencia a las constelaciones donde hay una baja presión para
la adaptación institucional. En este caso, las implicaciones institucionales de las nuevas
políticas están completamente en línea con los acuerdos existentes, es decir, sólo se exigen
cambios marginales o ninguno. En consecuencia, se espera que la implantación sea
relativamente no problemática, ya que los requisitos de ajuste son muy limitados o están
completamente ausentes.
En el segundo escenario de alta presión de adaptación, los nuevos requisitos exceden la
capacidad de ajuste de las instituciones existentes. La consecuencia probable es una
implantación ineficaz. Estas constelaciones pueden esperarse, por ejemplo, cuando los
nuevos requisitos contradicen los elementos institucionales fuertemente arraiga dos de
arreglos de la política pública. En este sentido, Krasner (1988) distingue dos dimensiones
del anclaje institucional: la “densidad institucional”, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales se incrustan en las orientaciones normativas y en los sistemas de
creencias dominantes; y la “amplitud institucional”, que se refiere a la medida en que los
acuerdos institucionales están interrelacionados con su entorno.
El tercer escenario de presión de adaptación moderada se refiere a constelacione s en las
que las nuevas políticas requieren ajustes sustanciales de las instituciones existentes, aunque
sin desafiar las pautas básicas bien fortificadas en el sistema político, jurídico y
administrativo. Si bien en estos casos hay una probabilidad más elevada de implantación
efectiva, no puede darse por sentada. En contraste con los otros dos escenarios, una
perspectiva institucional es insuficiente para desarrollar hipótesis sobre el rendimiento
esperado de la implantación (en términos de ajuste institucional a los nuevos requisitos).
Para responder a esta pregunta tenemos que complementar nuestro análisis con una segunda
etapa de motivos que considera la constelación particular de intereses y las estructuras de
oportunidades institucionales. ¿Hasta qué punto existe suficiente apoyo público para
adaptarse a los nuevos requisitos? ¿En qué medida los actores que apoyan el cambio
regulatorio tienen suficientes competencias y recursos para realizar sus intereses? La
adaptación institucional y la implantación de aquí efectiva sólo puede esperarse si se facilitan
por contextos favorables.

18
 Capacidades administrativas
Si bien los factores discutidos hasta ahora se centran sobre todo en la voluntad de los
actores para lograr la implantación eficaz, la atención a las capacidades administrativas
implica una perspectiva diferente que tiene que ver con la capacidad más que con la voluntad
de cumplir con los requisitos dados de una política pública. En otras palabras: la variable
eficacia de la implantación puede explicarse también por las diferentes capacidades, que
afectan a las oportunidades disponibles para la implantación formal y práctica efectiva.
Como ya se ha mencionado, la implantación se lleva a cabo generalmente por un organismo
gubernamental designado que tiene la responsabilidad sobre la nueva actuación de política
pública. Teóricamente, el organismo responsable debe estar equipado con los recursos
necesarios para asegurar que la política se lleve a cabo según lo previsto, aunque en realidad
esto no siempre ocurre. Para una implantación con éxito, la entidad deberá contar con los
recursos suficientes para poder traducir los objetivos de la política en un marco operativo.
Se hace especial hincapié en la capacidad humana (experiencia administrativa y técnica), así
como en los recursos financieros, técnicos y de organización. Cuanto menos desarrolladas
estén estas capacidades, más importante será la asignación de los recursos existentes a la luz
de las prioridades políticas.
Aceptación social
Como ya se ha señalado, el objetivo principal de la implantación de las políticas públicas
es modificar el comportamiento de sus destinatarios. Si bien hay muchos factores
institucionales específicos y de la política que podrían obstaculizar este objetivo, en última
instancia, es la aceptación social de las políticas públicas lo que importa para el éxito de la
implantación. Es cierto que existen algunas medidas que son bien recibidas por los
destinatarios de la política, como el aumento en los niveles de prestaciones sociales. De la
misma manera, hay legislación que no es tan bien recibida ya sea porque impone costes en
el grupo objetivo o porque sus consecuencias no se conocen bien. En esos casos, los
ejecutores podrían acercarse a los grupos de interés para buscar su apoyo de forma activa
para la política pública de que se trate (Anderson 2010: 227). Los grupos de interés pueden
comunicar el contenido exacto de la ley a sus miembros y convencerl es de las ventajas que
trae consigo.
Sin embargo, la participación de los grupos de interés en la implantación de políticas es
una estrategia ambivalente. Por un lado, ha habido casos en los que determinadas políticas
fracasaron debido a la falta de apoyo del grupo de interés. En 2011, el gobierno alemán
introdujo la gasolina E10 (que se produce con un máximo del 10 por ciento de contenido de
etanol) como una más de un conjunto de varias medidas para sustituir los combustibles
fósiles por energías renovables. Los consumidores alemanes se han negado a adquirir esta
gasolina con el resultado de que las estaciones de servicio se han quedado con amplias
reservas de la misma, mientras que la gasolina sin etanol es escasa. Entre los diversos
argumentos presentados para explicar el amplio rechazo de la gasolina E10, una es que el
gobierno no se garantizó el apoyo del Automóvil Club Alemán, que es muy influyente en la
formación de las preferencias de sus miembros sobre las políticas públicas relacionadas con
el tráfico. Por otra parte, los grupos de interés pueden estar inclinados a exigir “correcciones”
a la política pública en la etapa de implantación, a cambio de su apoyo. A pesar de que existe
esta ambivalencia acerca de la participación de los grupos de int erés en la implantación de
políticas, hay situaciones en las que quienes adoptan las decisiones no tienen más remedio
que incluirlos. Es probable que las cuestiones políticas especialmente controvertidas que
parece poco probable que sean aceptadas por el público requieran un amplio apoyo por parte
de grupos de interés y otros actores privados, tales como los movimientos sociales.

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20
 TEMA 9. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y ANÁLISIS
DE SU IMPACTO: TIPOS, MÉTODOS Y OBJETIVOS
Introducción .................................................................................................................1
Evaluación e implantación ..........................................................................................3
Diferentes conceptos de la evaluación ........................................................................3
Evaluación positivista y post-positivista .................................................................. 3
Evaluación como aprendizaje .................................................................................. 4
Las políticas públicas basadas en las evidencias ...................................................... 6
La valoración del éxito o el fracaso de las políticas ................................................ 6
Los tipos de evaluación de las políticas .....................................................................7
La evaluación administrativa ................................................................................... 8
Evaluación judicial ................................................................................................. 10
Evaluación política ................................................................................................ 11
Evaluación científica .............................................................................................. 12
Los métodos de evaluación ........................................................................................12
Los modelos experimentales .................................................................................. 12
Evaluación cualitativa ............................................................................................ 13
Evaluación económica............................................................................................ 13
La medición del rendimiento .................................................................................. 14
Conclusión: los principales componentes de la evaluación .....................................14
Referencias..................................................................................................................16

Introducción
Una vez que la necesidad de abordar un problema público ha sido reconocida, se han
considerado varias soluciones posibles y algunas se han seleccionado y puesto en práctica, a
menudo los gobiernos evalúan cómo está funcionando esa política. Al mismo tiempo, otros
actores o partes interesadas en el programa o la política en cuestión, o el público en general
pueden realizar también actividades de evaluación del funcionamiento y los efectos de la
misma con el fin de expresar su apoyo o su oposición a la misma, o para exigir cambios en
ella. El concepto de evaluación de las políticas públicas se refiere en términos generales, por
tanto, a la etapa del proceso en la que se determina cómo está funcionando o ha funcionado
realmente una política pública. Se trata de valorar si se han logrado alcanzar los objetivos
definidos y de analizar los medios que se han empleado para ello. Como se suele definir, la
evaluación de las políticas valora la efectividad de una política pública en cuanto a sus
intenciones y resultados percibidos. Cuán profunda o exhaustiva sea la evaluación depende
de quienes la inician y/o emprenden, y lo que piensan hacer con los hallazgos.
Después de que se haya evaluado una política, el problema que trataba de abordarse y las
soluciones que implica pueden volver a conceptuarse completamente, en cuyo caso el ciclo
puede volver de nuevo al establecimiento de la agenda o alguna otra etapa del ciclo, o puede
mantenerse el statu quo. La reconceptualización puede consistir en cambios menores o en la
reformulación fundamental del problema, incluyendo la supresión de la política.
Se trata de responder a preguntas tales como: ¿Ha alcanzado la política sus objetivos?
¿Cuáles son sus efectos no deseados? ¿Está el incumplimiento de los objetivos de la política
relacionado con el diseño de la política pública o su implantación? La evaluación de políticas
afronta estas y otras preguntas acerca de los resultados y los impactos esperados e
inesperados de las políticas. Por definición, los estudios de evaluación hacen juicios sobre la
calidad de las políticas públicas, lo que implica que los resultados negativos pueden reiniciar,
en principio, el proceso de adopción de decisiones con el objetivo de mejorar los
compromisos políticos existentes.
Si bien esta definición podría dar la impresión de que los estudios de evaluación sólo se
llevan a cabo por expertos que posean los conocimientos y las técnicas necesarias para hacer
esos juicios, hay muchos actores involucrados de hecho en el proceso. El gran número de
partes interesadas potenciales en esta etapa del proceso de las políticas públicas resulta del

1
hecho de que hay un componente “político” en la evaluación de políticas, lo que significa
que las afirmaciones sobre el éxito y el fracaso de una política pública determinada son
susceptibles de ser utilizados para generar imágenes positivas o negativas de quienes están
en el poder. Por lo tanto, para comprender plenamente la elaboración de las políticas públicas,
la etapa de evaluación no puede dejarse de lado.
La evaluación de las políticas públicas trata de comparar los efectos previstos y reales de
las mismas y puede referirse a conocimientos relacionados con los resultados y/o impactos
de las políticas. En términos generales, pueden distinguirse dos tipos de evaluación:
formativa y aditiva. La evaluación formativa tiene el propósito de mejorar una determinada
medida de política pública, conocida también como un programa, proporcionando
asesoramiento a los actores que la implantan y a otras partes interesadas. Este tipo de
evaluación es útil para promover el desarrollo y la mejora internos. La evaluación aditiva se
realiza al final de la implantación de las políticas y evalúa si ha alcanzado los objetivos
previstos. Representa una evaluación externa destinada a los responsables políticos que
participan en la supervisión del programa y que pueden utilizar los resultados para adoptar
decisiones sobre su continuación. La literatura también distingue entre la evaluación de
resultados y la evaluación de impacto. La evaluación de impacto se refiere al establecimiento
de un vínculo causal entre la política pública y sus efectos, que pueden ser resultados o
impactos (¿se ha resuelto el problema realmente gracias a esta política?) . La evaluación de
resultados, por el contrario, no es más que la valoración de los efectos de una política, pero
sin vincularlos firmemente a su producto.
Dicho así, se hace evidente que la evaluación de políticas se refiere esencialmente a la
generación de información, que luego puede utilizarse para muchos propósitos diferentes,
tales como la mejora de las políticas públicas, el apoyo a las opiniones de defensores o
críticos, o la respuesta a la presión política. Es posible, e incluso dese able, que un nuevo
ciclo de la política comience si el veredicto general es que una política pública evaluada no
cumple con sus objetivos. Mientras que la evaluación es un dispositivo útil e incluso
necesario de la elaboración de las políticas públicas en los Estados modernos, rara vez es
una tarea sencilla. Algunos de los factores que pueden complicar las actividades de
evaluación incluyen:
 la identificación de los objetivos originales de la política
 el diseño de indicadores de resultado adecuados
 el aislamiento de los efectos de una política de otros factores
 el contexto político
Los tres primeros desafíos pueden resolverse mediante un diseño de investigación
cuidadosamente desarrollado, que se refiere a las decisiones sobre la estructura y la estrategia
de investigación, la cual proporciona el marco de referencia conceptual para la generación y
el análisis de los datos. Por el contrario, el cuarto factor sobre el contexto político en el que
la evaluación se lleva a cabo, no puede ser controlado totalmente. Aunque la evaluación
intenta valorar una política pública de la manera más objetiva, estas actividades de
indagación se producen en un entorno político, lo que significa que los legisladores , y los
decisores en general, podrían estar interesados en destacar aquellos hallazgos que ayuden a
dar una imagen positiva de ellos
Además de la amenaza potencial de instrumentalización, también hay limitaciones
prácticas derivadas del contexto político. Por ejemplo, los responsables políticos suelen
desear información inmediata sobre los efectos de una política, aunque la mayoría de ellas
tienen efectos a largo plazo que no se conocerán en el corto, lo que fuerza a los investigadores
a proyectar esos resultados en lugar de medirlos realmente. En consecuencia, “todas las
evaluaciones de las políticas públicas (...) son proyectos tanto en su aspecto político como en
el científico” (King et al. 2007: 480).
La temática de este capítulo consiste por tanto en abordar cómo se evalúa, los problemas
que este ejercicio lleva consigo, y el espectro de posibles resultados a los que suele conducir.
Para ello se comienza por una introducción en la que sitúa la evaluación respecto a la
implantación de las políticas públicas tratada en el tema precedente. Después se caracterizan
las variedades de la evaluación de las políticas públicas según su enfoque. A continuación,
se describen los tipos de evaluación según su orientación instrumental, los diversos métodos

2
para llevarla a cabo, para concluir con un sumario de sus componentes principales. Con este
fin seguimos estrechamente las contribuciones de Howlett, Ramesh y Perl (2011) y Knill,
Tosun (2012).

Evaluación e implantación
En la primera edición de Implementation (1984), Wildavsky dedica un capítulo al
significado de la evaluación de la implantación, escrito con Angela Browne en 1983. Ese
capítulo adicional pretendía conectar el estudio de la implantación con el interés, entonces
muy reciente, en la evaluación. Wildavsky y Browne (1984: 204) describen esta relación de
la siguiente manera:
“El evaluador recoge y analiza datos para proporcionar información sobre los resultados
del programa. El implantador consume esta información, utilizándola para comprobar las
decisiones pasadas y orientar las acciones futuras. La implantación (...) trata de aprender de
la evaluación. Los ejecutores y los evaluadores se involucran en relaciones complementarias
basadas en su mutua producción y consumo de información (es decir, aprendizaje)”.
¿Es lo mismo el análisis de la implantación que el de la evaluación? El concepto de
implantación como evolución supone una rotunda negación de cualquier identidad entre los
dos, porque si los objetivos y resultados interactúan continuamente, ¿có mo podrían ser
evaluados los resultados en términos de un conjunto fijo de objetivos?
Otras maneras de concebir la distinción entre implantación y evaluación destacan que la
evaluación examina cómo pueden apreciarse, auditarse, valorarse y controlarse las políticas
públicas y las personas que las llevan a cabo, mientras que el estudio de la implantación versa
sobre cómo se ejecuta la política y se lleva a la práctica. Browne y Wildavsky afirman: “Los
evaluadores son capaces de decirnos mucho acerca de lo sucedido qué objetivos, y de
quién, se alcanzaron y un poco acerca de por qué la conexión causal” (1984: 203). Es
decir, un análisis de implantación (a veces también denominado evaluación de implantación)
es mucho más sencillo de realizar que una evaluación en sentido estricto (llamada evaluación
de impacto).
La conceptuación utilizada en este capítulo puede resumirse como se muestra en la tabla
9.1.

TABLA 9.1. La investigación sobre implantación y evaluación de las políticas

públicas.
Objeto Acto de investigación
Análisis de Implantación (a veces Proceso/comportamiento Descripción
también denominado Evaluación de
Implantación)
Productos Explicación
Resultados Elaboración y
comprobación de
teorías
Conexiones causales Juicios analíticos

Evaluación (esta evaluación en Vínculos valores- Juicios de valor

sentido estricto también se denomina resultados
evaluación de impacto)
Fuente: Hill, Huppe 2002:12.

Diferentes conceptos de la evaluación

Evaluación positivista y post-positivista

3
 En su mayor parte, la evaluación de políticas ha sido el dominio analítico de los que ven
esa valoración como un ejercicio neutral y técnico para determinar el éxito (o el fracaso) de
los esfuerzos del gobierno para hacer frente a los problemas de política pública. Este espíritu
positivista es visible en las primeras definiciones de la evaluación de políticas como un
examen objetivo, sistemático, empírico de los efectos que las políticas y los programas
públicos en curso tienen sobre su público objetivo en términos de los fines que se intenta
lograr. Los lectores perspicaces no tendrán dificultades para detectar la premisa racionalista
que subyace a este tipo de definición. En él se especifica explícitamente que el examen de
los efectos de una política en el logro de sus objetivos debe ser objetivo, sistemático y
empírico, las señas de identidad del enfoque positivista para el análisis de las políticas
públicas. Sin embargo, el análisis objetivo está limitado por las dificultades encontradas en
el desarrollo de estándares neutrales que permitan evaluar el éxito del gobierno en hacer
frente a las demandas sociales y a los problemas construidos socialmente en un ambiente
altamente politizado.
Después de mucho trabajo en los años 1960 y 1970 para desarrollar sistemas cuantitativos
de evaluación de políticas, se hizo evidente que el desarrollo de indicadores adecuados y
aceptables para la evaluación era más discutible y problemático d e lo que se creía
anteriormente. Los observadores más sagaces señalaron también que era ingenuo creer que
la evaluación de políticas consistía siempre en intentar revelar los efectos de una política.
De hecho, a veces se emplea para disimular u ocultar ciertos hechos que un gobierno teme
que le harán aparecer con una pobre imagen. También es posible que los gobiernos diseñen
los términos de la evaluación de una manera tal que pueda inducir a conclusiones que
muestren su mejor perfil. O, si se quiere cambiar o descartar una política pública, se pueden
adaptar los términos de la evaluación en consecuencia para obtener resultados negativos.
Del mismo modo, la evaluación por quienes están fuera del gobierno no siempre está
diseñada para mejorar la política pública, sino para criticarla con el fin de obtener ventaja
política partidaria o para reforzar postulados ideológicos (Bovens y t' Hart, 1996).
Como resultado, las perspectivas más recientes tienden a considerar la evaluación de
políticas, al igual que otras etapas del proceso de la política pública, como una actividad
inherentemente política, aunque, de igual modo que las demás, con un componente técnico
significativo. En su forma extrema, llamada post-positivista, se ha argumentado que, dado
que la misma circunstancia puede ser interpretada de manera muy diferente por distintos
evaluadores, no hay una manera definitiva de determinar el modo correcto de evaluación.
Qué interpretación es la que prevalece, desde este punto de vista, está determinado en última
instancia por los conflictos y compromisos políticos entre los actores presentes.
Esto no quiere decir que la evaluación de políticas sea un proceso puramente irracional o
político, desprovisto de legítimas intenciones para evaluar el funcionamiento de una política
y sus efectos. Más bien, sirve como una advertencia de que debemos ser conscientes del
hecho que confiar únicamente en la evaluación formal para sacar conclusiones sobre el éxito
o el fracaso proporcionará conocimientos excesivamente limitados sobre los resultados de
las políticas y su valoración. Para sacar el máximo provecho de la evaluación de las políticas,
también deben tenerse en cuenta los límites de la racionalidad y las fuerzas políticas que la
conforman, sin ir tan lejos como para creer que su naturaleza subjetiva impide cualquier
evaluación significativa.
Evaluación como aprendizaje
Una forma de ver la evaluación de las políticas, que combina elementos de ambas
perspectivas, la positivista y la post-positivista, es considerarla como una etapa muy
importante en un proceso global de aprendizaje sobre la política pública (Grin y Loeber,
2007; Lehtonen 2005). Es decir, tal vez los mayores beneficios de la evaluación de una
política no son los resultados directos que genera en términos de las evaluaciones definitivas
sobre el fracaso o el éxito de políticas particulares per se, sino más bien la dinámica de
aprendizaje que puede estimular entre los responsables políticos, así como en los demás
actores involucrados de forma menos directa en las cuestiones de política pública. Todos
ellos suelen participar en la evaluación en un proceso de aprendizaje más amplio, en el que
se pueden producir mejoras en la elaboración y los resultados de las políticas públicas
mediante una valoración cuidadosa y deliberada sobre cómo las etapas anteriores del ciclo

4
de las políticas afectaron tanto a los objetivos originales adoptados por los gobiernos como a
los medios empleados para hacerles frente (Lehtonen, 2006).
El concepto de “aprendizaje” se asocia generalmente con consecuencias cognitivas
intencionales, progresivas, de la educación que resulta de la evaluación de políticas. Sin
embargo, el aprendizaje político también tiene un significado más amplio que incluye la
comprensión tanto de las consecuencias intencionadas y no intencionadas de la elaboración
de las políticas, así como las implicaciones tanto “positivas” como “negativas” de las
políticas existentes y sus alternativas sobre el statu quo y los esfuerzos para alterarlo. Desde
una perspectiva de aprendizaje, la evaluación de las políticas públicas se concibe como un
proceso iterativo de aprendizaje activo sobre la naturaleza de los problemas y el potencial
de las diversas soluciones para abordarlos. Esta perspectiva comparte algunas similitudes
con la idea de la elaboración de políticas como un proceso de “ensayo y error” de la
experimentación en las políticas, pero con la idea añadida de “rondas” sucesivas de
elaboración, si se evalúa cuidadosamente después de cada “ronda”, puede evitarse la
repetición de errores y acercarse la implantación de las políticas cada vez más hacia la
consecución de los objetivos deseados.
Al igual que otros conceptos en la ciencia política, hay diferentes interpretaciones de lo
que se entiende por “aprendizaje de políticas” (policy learning) y si su origen y motivación
están dentro o fuera de los procesos políticos existentes. Peter Hall defiende el aprendizaje
“endógeno”, que define como un
“intento deliberado para ajustar los objetivos o las técnicas de la política a la luz de las
consecuencias de las políticas públicas anteriores y la nueva información con el fin de alcanzar mejor
los objetivos últimos de la gobernación” (Hall, 1993: 278).
Hugh Heclo, por otra parte, sugiere que el aprendizaje es una actividad menos consciente,
“exógena”, se produce a menudo como respuesta gubernamental a algún tipo de cambio
externo o exógeno en un entorno de políticas. Según Heclo, esto a menudo toma la forma de
un proceso casi automático, en el que
“puede considerarse que el aprendizaje significa una alteración relativamente permanente en el
comportamiento que resulta de la experiencia; por lo general esta alteración se conceptúa como un
cambio en la respuesta dada en reacción a algún estímulo percibido” (Heclo, 1974: 306).
Las dos definiciones describen la misma relación entre el aprendizaje y el cambio de las
políticas públicas, pero difieren sustancialmente en su enfoque de la cuestión. Para Hall, el
aprendizaje es una parte del proceso normal en el que los políticos tratan de entender por qué
ciertas iniciativas pueden haber tenido éxito, mientras que otras no. Si las políticas cambian
como resultado del aprendizaje, el impulso para el cambio se origina dentro del proceso
gubernamental normal. Heclo, por otro lado, ve el aprendizaje político como una actividad
realizada por políticos en gran parte como reacción a los cambios en los “contextos”
exteriores a la política pública. Como el entorno cambia, los políticos deben adaptarse para
que sus políticas tengan éxito.
Independientemente de sus causas externas o internas, sin embargo, la mayoría de los
estudiosos coinciden en que varios tipos de aprendizaje pueden ser el resultado de diferentes
evaluaciones. Es probable que algunas lecciones puedan afectar a sugerencias prácticas sobre
aspectos específicos del ciclo de las políticas, basadas en la experiencia real de la
implantación y los grupos destinatarios de las mismas. Estas incluyen, por ejemplo, sus
percepciones de las lecciones que han aprendido acerca de cuáles son los instrumentos de
política que tienen “éxito” en qué las circunstancias y que han “fracasado” para alcanzar
tareas u objetivos previstos, o qué cuestiones han contado con el apoyo del público en el
proceso de establecimiento de la agenda y cuáles no, por lo que es probable que lo vuelvan a
hacer en el futuro. Richard Rose (1987, 1991) define un tipo relativamente específico y
limitado del aprendizaje como extracción de lecciones (lesson-drawing). Este tipo de
aprendizaje se origina dentro del proceso formal de la política pública y está dirigido
principalmente a la elección de los medios o técnicas empleadas por los políticos en sus
esfuerzos por lograr sus objetivos; en la formulación de Rose esto suele implicar el análisis
de y la deducción de las lecciones de las experiencias en otros sectores, áreas temáticas o
jurisdicciones.

5
 Otras estudios sondean objetivos más amplios de la política pública y sus ideas o
paradigmas latentes, o los “encuadres” en los que la extracción de lecciones tiene lugar. Este
es un tipo fundamental de aprendizaje, que se acompaña de cambios en el pensamiento que
subyace a una política que podría resultar en que ésta se suprima o se revise drásticamente a
la luz de las nuevas concepciones e ideas desarrolladas a través del proceso de evaluación.
De acuerdo con Hall (1993), este tipo de aprendizaje se suele conocer como aprendizaje
social. Tiende a originarse fuera del proceso formal de elaboración de las políticas públicas
y afecta a la capacidad de los políticos para cambiar la sociedad.
Las políticas públicas basadas en las evidencias
“La elaboración de políticas públicas basada en las evidencias” (evidence-based policy-
making) es una expresión que se ha utilizado mucho en los últimos años por los profesionales
de las políticas públicas que se han esforzado por mejorar la racionalidad de las
deliberaciones y por promover la mejora del aprendizaje por parte de los gobiernos.
Representa un esfuerzo por reformar o reestructurar los procesos de las políticas públicas,
dando prioridad a los criterios de adopción de decisiones basados en datos probatorios sobre
valoraciones menos formales, más “intuitivas” o derivadas de la experiencia, con el fin de
evitar o minimizar los fracasos de las políticas causados por un desajuste entre las
expectativas del gobierno y las condiciones reales sobre el terreno. El movimiento de las
políticas públicas basadas en las evidencias es, pues, el último de una serie de esfuerzos
realizados por los reformadores de los gobiernos en el último medio siglo para mejorar la
eficiencia y la efectividad de la elaboración de políticas públicas mediante la aplicación de
una racionalidad evaluadora sistemática a los problemas de las políticas (Pawson, 2006).
Exactamente qué constituye una “elaboración de políticas basada en la evidencia” y si los
esfuerzos de análisis en este sentido resultan en realidad en políticas mejores o
perfeccionadas es algo controvertido. Mediante un proceso de análisis empírico teóricamente
informado y conscientemente dirigido los gobiernos pueden aprender mejor de la
experiencia, no repetir los errores o lo ya pasado, y aplicar mejor nuevas técnicas para la
resolución de problemas antiguos y nuevos.
La valoración del éxito o el fracaso de las políticas
La evaluación de la política se hace difícil por las dificultades que surgen al valorar el éxito
o fracaso de las iniciativas públicas. Como han argumentado Bovens y t’ Hart (1996: 4), “la
ausencia de criterios fijos para el éxito y el fracaso, que se apliquen independientemente del
momento y el lugar, es un problema serio” para cualquier persona que quiera entender la
evaluación de políticas. Las políticas pueden tener éxito o fracasar de muchas maneras (ver
Tema 10). A veces, un conjunto de políticas públicas puede fallar, mientras que con más
frecuencia son algunos programas específicos dentro de un sector de políticas los que pueden
ser calificados como éxito o no. Y tanto las políticas como los programas pueden tener éxito
o fracasar, ya sea en términos sustantivos, es decir, suministrar o no los bienes o
procedimentales como ser legítimo o ilegítimo, equitativo o parcial, justo o injusto.
Como vimos en el Tema 10, el “éxito” siempre es difícil de definir. En algunos casos de
un desastre inequívoco, como un accidente de aviación o la fusión de un reactor nuclear, los
análisis pueden determinar las causas más obvias tales como los fallos técnicos, la
incompetencia administrativa, o la corrupción (Bovens y t’ Hart, 1996; Gray y t’ Hart, 1998).
La evaluación también puede descubrir las causas menos conocidas de deterioro como la
“deriva práctica”, en la que se permite que se produzcan desviaciones cada vez más grandes
de las normas esperadas hasta que, finalmente, se produce un fallo significativo del sistema.
Aunque algunas de las lecciones extraídas de estos accidentes espectaculares, como el
característico potencial de fracaso de los sistemas organizativos complejos cuando los
elementos están acoplados demasiado holgada o demasiado estrechamente (Perrow,
1984), pueden trasladarse a los estudios sobre las políticas públicas, aunque las causas
detrás de los fracasos más típicos de las políticas, como los gastos excesivos en el desarrollo
de los proyectos o las consecuencias no intencionadas de una iniciativa política, son más
difíciles de precisar.
Los fracasos pueden ocurrir en cualquier etapa del ciclo de las políticas públicas y no
tienen necesariamente su origen en el mismo estadio. Así, un gobierno abiertamente

6
ambicioso puede acordar afrontar problemas intratables (“problemas retorcidos” [wicked]
ver Tema 2) (Pressman y Wildavsky, 1973) en la fase de establecimiento de la agenda, una
decisión que puede llevar al fiasco en cualquier etapa posterior del ciclo. El fracaso también
puede surgir de una falta de coincidencia entre los objetivos y los medi os en la etapa de
formulación, o puede ser el resultado de las consecuencias de los fallos o errores de
apreciación en la fase de adopción de decisiones. Otro conjunto de escollos surge a través
de varios “fallos de implantación” en los cuales los objetivos de los decisores no logran ser
llevados a la práctica correctamente o con precisión. El fracaso de la política también puede
deberse a la falta de una supervisión efectiva por los decisores sobre quienes implantan la
política. Por último, el fallo puede provenir de los gobiernos y los responsables políticos que
no evalúan de manera efectiva los procesos políticos y de aprendizaje.
En muchas circunstancias, el funcionamiento de un sistema de políticas públicas es
demasiado peculiar, los actores demasiado numerosos y el número de resultados demasiado
pequeño para permitir posteriores análisis claros e inequívocos de los resultados de política
pública. Sin embargo, estos esfuerzos se realizan por muchos actores con diferentes grados
de formalidad y los resultados de estas investigaciones, ya sean exactos o no, realimentan el
proceso de las políticas públicas, influyendo en la orientación y el contenido de las
iteraciones ulteriores del ciclo.
El papel de los actores en esta etapa es crucial. Diferentes grupos de actores pueden realizar
distintos tipos de evaluación y pueden tener un impacto muy diferente en las deliberaciones
y actividades políticas posteriores. Como Bovens y t’ Hart (1996: 21) apuntan, en última
instancia, los “juicios sobre el éxito o el fracaso de las políticas o programas públicos son
altamente maleables. El fracaso no es inherente a los acontecimientos políticos perseguidos.
"Fracaso" es un juicio sobre los acontecimientos”. Estos juicios sobre el éxito y el fracaso de
las políticas dependen a menudo en parte de la imputación de nociones de intencionalidad a
los actores del gobierno, en el supuesto de que, parafraseando a Shakespeare había un cierto
“método en su locura” y que los actores políticos querían conseguir lo que sus acciones han
producido. La intencionalidad hace posible evaluar los resultados de la elaboración de las
políticas respecto a las expectativas. Sin embargo, incluso con esta suposición racional, la
evaluación no es una tarea sencilla. En primer lugar, como hemos visto, las intenciones del
gobierno pueden ser vagas y ambiguas, o incluso potencialmente contradictorias o
excluyentes. En segundo lugar, las etiquetas como “éxito” y “fracaso” son inherentemente
relativas y serán interpretadas de manera diferente por los distintos actores de la política
pública y los observadores. Por otra parte, estas calificaciones son también herramientas
semánticas utilizadas en los debates públicos para buscar una ventaja política. Es decir, las
evaluaciones de las políticas afectan a las consideraciones y las consecuencias relacionadas
con la valoración de la culpa y la reclamación del crédito por las actividades del gobierno en
todas las etapas del proceso de elaboración de las políticas públicas, todo lo cual puede tener
consecuencias electorales, administrativas y de otro tipo para los actores políticos (Bovens y
t’ Hart, 1996: 9; Hood, 2012).
Este tipo de juicios están ligados consustancialmente, al menos en parte, a factores como
la naturaleza de las teorías causales utilizadas para el encuadre de los problemas en las etapas
de establecimiento de la agenda y de la formulación de las políticas y a las soluciones
conceptuales desarrolladas en esta última etapa. Otros factores importantes son las
expectativas de los decisores sobre los resultados probables de su programa o de las políticas
y el lapso de tiempo permitido para que esos resultados se materialicen antes de que los
evaluadores hagan sus valoraciones (Bovens y t’ Hart, 1996: 37). Los procesos de evaluación
de las políticas, que reconocen estos sesgos incorporados, a menudo simplemente tienen
como objetivo proporcionar suficiente información para hacer afirmaciones razonablemente
inteligentes y defendibles sobre los resultados de las políticas, en lugar de ofrecer
explicaciones definitivas que hagan afirmaciones definitivas sobre su nivel absoluto de éxito
o fracaso.

Los tipos de evaluación de las políticas

Para la evaluación de las políticas es fundamental su posible impacto en la introducción
de cambios en ellas. Después de todo, el propósito implícito de la evaluación es cambiar la

7
política si se considera necesario, como resultado de la realización de una revisión. Esto hace
la actividad en esta fase “final” del ciclo básica, ya que en la mayoría de los casos nuevas
actividades y nuevas rondas en la elaboración de las políticas públicas serán el resultado de,
o seguirán al producto de los procesos evaluativos. La actividad de varios tipos distintos de
evaluadores genera distintas clases de análisis y evaluación de políticas. En un plano general,
las evaluaciones de las políticas pueden clasificarse en cuatro grandes categorías de
evaluación: administrativa, judicial, política, y científica, las cuales se diferencian en la
forma en que se llevan a cabo, los actores involucrados y sus efectos.
La evaluación administrativa
La evaluación administrativa está abundantemente tratada en la literatura académica sobre
la evaluación de las políticas. Por lo general, se lleva a cabo dentro de un gobierno, de vez
en cuando por unidades administrativas o agencias especializadas cuya única tarea consiste
en evaluar, pero más a menudo por los supervisores financieros, jurídicos y políticos
vinculados a los departamentos existentes del gobierno, las agencias ejecutivas
especializadas, los parlamentos y el poder judicial. Los consultores privados también pueden
ser contratados por las distintas ramas y organismos del gobierno para llevar a cabo
evaluaciones profesionales.
La evaluación administrativa se limita por lo general, aunque no siempre, a examinar la
prestación eficiente de los servicios públicos e intenta determinar si se está consiguiendo
“valor por el dinero” sin dejar de respetar los principios de justicia y democracia. Su objetivo
es garantizar que las políticas están logrando sus objetivos esperados al menor coste posible
y con la menor carga sobre los ciudadanos. Esta pasión por la eficiencia ha inspirado
numerosos sistemas evaluativos formales, tales como la gestión por rendimiento y el análisis
del personal, así como la realización de auditorías anuales y la creación de sistemas de
presupuestación que intentan ajustar mejor los fines y los gastos de lo que ha sido la práctica
de la presupuestación tradicional. Para ello, se necesita información precisa (“evidencias”)
sobre la ejecución del programa y su recogida de manera estandarizada para permitir la
comparación de los costes y los resultados a lo largo del tiempo y en todos los sectores de las
políticas públicas. Estos esfuerzos son bastante técnicos y cada vez más sofisticados, aunque
el aumento de la complejidad no va acompañado necesariamente de un incremento similar
en su utilidad.
Las evaluaciones administrativas de las políticas públicas poseen una variedad de formas
y son muy diferentes en sus niveles de sofisticación y formalización. Las realizadas por los
organismos gubernamentales y por “organismos no partidistas” en condiciones de libre
competencia pueden agruparse, en general, en cinco tipos diferentes: (1) la evaluación del
proceso; (2) la evaluación del esfuerzo; (3) la evaluación del rendimiento; (4) la evaluación
de la eficiencia; y (5) la evaluación de la efectividad.
1) Las evaluaciones de proceso examinan los métodos organizativos, incluidas las normas
y los procedimientos operativos, que se utilizan para ejecutar programas. El objetivo
habitualmente es comprobar si un proceso puede simplificarse y hacerse más eficiente. Con
este fin, la implantación de una política se divide en tareas discretas, como la planificación
estratégica, la gestión financiera y las relaciones con los clientes o usuarios, y luego una o
más de ellas se evalúan por la eficiencia, la efectividad y/o la responsabilidad.
2) La evaluación del esfuerzo trata de medir la cantidad de insumos del programa, es decir,
la cantidad de esfuerzo del gobierno para el cumplimiento de sus objetivos. El insumo puede
consistir en personal, espacio de oficina, comunicaciones, transporte, etc., todo lo cual se
calcula en función de los costes monetarios involucrados. El propósito de esta evaluación es
establecer los datos de referencia que pueden utilizarse para la posterior evaluación de la
eficiencia o la calidad de la prestación de servicios.
3) La evaluación de rendimiento examina los productos del programa en lugar de los
insumos. Los ejemplos de productos pueden ser camas de hospital o matrículas escolares, el
número de pacientes atendidos o los niños escolarizados. El objetivo principal de la
evaluación del rendimiento es simplemente determinar qué está produciendo la política, con
frecuencia sin tener en cuenta los objetivos establecidos. Este tipo de evaluación produce

8
datos (“medidas de rendimiento”) que se utilizan como insumos en evaluaciones más
completas e intensivas que se mencionan a continuación.
4) La evaluación de la eficiencia intenta valorar los costes y juzgar un programa según si
pudieran lograrse de manera más eficiente la misma cantidad y calidad de productos, es decir,
a un coste menor, a través de diversos tipos de racionalización de la producción. Las
evaluaciones de insumos y productos son los componentes básicos de este método de
evaluación, cuya importancia aumenta en tiempos de restricciones presupuestarias. Las
dificultades de las evaluaciones más completas de la efectividad significan que los
responsables políticos suelen tener que contentarse con las evaluaciones de eficiencia como
una “segunda mejor” alternativa. Este tipo de evaluación se lleva a cabo corrientemente por
consultores externos contratados por los gobiernos.
5) Por último, la evaluación de la efectividad o eficacia (también conocida como la
evaluación de adecuación del rendimiento o la auditoría “valor por dinero”) implica un nivel
adicional de complejidad añadido a la simple adición de los insumos o productos de los
programas; se pretende averiguar si el programa está haciendo lo que se suponía que debía
hacer. En este tipo de evaluación, el rendimiento de un determinado programa se compara
con sus objetivos previstos para determinar si el programa está cumpliendo con sus fines y/o
si las metas deberán ajustarse a la luz de los logros del programa. Las necesidades de
información son inmensas y el nivel de sofisticación necesario para llevarlo a cabo es más
elevado del disponible generalmente en el gobierno, lo que lleva a la creación de unidades
especializadas en muchas jurisdicciones, tales como auditores generales, para llevarlas a
cabo.
Estos diferentes tipos de evaluación administrativa de las políticas públicas han generado
diversos sistemas evaluativos formales o técnicas cuya aplicación en muchas jurisdicciones
ha fomentado el crecimiento de la profesión de analista de políticas públicas. En los años
1970 y 1980 incluían sistemas tales como el Sistema de Planificación y Presupuesto por
Programas (PPBS, Planning Programming Budgeting System) desarrollado por primera vez
en la Ford Motor Company y luego adoptado por el Departamento de Defensa y, finalmente,
todo el gobierno federal de Estados Unidos; el Presupuesto de Base Cero (Zero-Based
Budgeting), una variante del PPBS desarrollado en la Xerox Corporation y adoptado por el
gobierno del presidente Carter en los EE.UU. y, más tarde, en muchos otros países; y la
Gestión por Objetivos (Management by Objectives), un sistema de auto-informes de gestión
del rendimiento implantado en los EE.UU.
Estas técnicas se han empleado en diversos grados por diferentes gobiernos de todo el
mundo. Además, los diferentes países y gobiernos desarrollaron sus propios sistemas de
evaluación. Así, en Canadá, por ejemplo, se introdujo en el ámbito federal en la década de
1980 un Sistema de Gestión de Políticas y Gastos, junto con una nueva Oficina de la
Auditoría General con un mandato específico para llevar a cabo la evaluación, mientras que
el Consejo Federal del Tesoro trató de introducir un nuevo sistema de medición del
rendimiento operacional para todo el gobierno.
Más recientemente, estas técnicas incluyen esfuerzos para establecer indicadores de
resultados o puntos de referencia (benchmarks) que puedan permitir que los esfuerzos y los
resultados del sector público sean comparados entre las agencias o con sus equivalentes del
sector privado. Estos esfuerzos se han popularizado en América del Norte en los movimientos
de “reinvención” del gobierno, y se han convertido en una herramienta predominante de la
denominada “Nueva Gestión Pública”, que ha inspirado la reforma administrativa hacia unas
administraciones públicas más reducidas y estilizadas en Europa, Australasia, América
Latina y en América del Norte.
Aunque se ha puesto mucha energía en el desarrollo de estas técnicas formales y
sistemáticas o en todo el sistema de evaluación de las políticas, no han logrado superar las
limitaciones inherentes al análisis racionalista de las mismas. Los requisitos previos para su
éxito son demasiado elevados para ser cumplimentados en el mundo de los avatares de la
elaboración de las políticas públicas. Cualquier énfasis en examinar en qué medida los
objetivos de la política se logran mediante un programa debe lidiar con la realidad de que las
políticas no suelen establecer sus fines con precisión suficiente como para permitir un análisis

9
riguroso de si se están cumpliendo; además, los gobiernos a menudo no desean que sus fallos
sean publicitados y diseccionados, a diferencia de lo que consideran sus éxitos.
Por otra parte, la misma política pública puede estar dirigida a lograr una variedad de
objetivos, sin indicar su prelación. Los problemas sociales y económicos tienden a estar
estrechamente relacionados entre sí, como es el caso, por ejemplo, con el empleo y la
vivienda, y es prácticamente imposible aislar de manera independiente y evaluar los efectos
de las políticas dirigidas a cualquiera de ellos. Además, cada política tiene efectos sobre otros
problemas distintos de aquellos a los que va destinada, lo que debería tenerse en cuenta en
una evaluación integral, pero que puede hacer que la tarea evaluación poco manejable y
difícil de gestionar. Las dificultades para la recogida de información fiable y utilizable, y su
agregación en puntos de referencia generalmente aceptables, agravan estos problemas.
Las limitaciones que afronta la evaluación administrativa de las que hemos mencionado
solo algunas se incrementan con el nivel de sofisticación y amplitud esperada de esos
análisis. Por tanto, las evaluaciones de eficacia, que sería n claramente de mayor utilidad para
los responsables políticos, son la s más difíciles de realizar. Debido a estas dificultades, el
entusiasmo por la evaluación administrativa racional ha ido menguando desde la década de
1980. Aunque la reciente atención que se presta en algunas áreas como la atención sanitaria
a la noción de la elaboración de políticas basada en evidencias ha revitalizado un tanto el
campo, los límites significativos en la capacidad de recoger y aplicar datos relevantes sobre
los programas pertinentes siguen debilitando el entusiasmo por, o la implantación de, esta
forma de evaluación de las políticas públicas.
Para ampliar la evaluación administrativa e intentar, de alguna manera, valorar la cuestión
de la eficacia del programa, muchos gobiernos han experimentado con la creación de
agencias especializadas de auditoria interna y con la promoción de la participación pública
en el proceso de evaluación. La intención es tanto evaluar mejor las políticas como atajar la
oposición a estas políticas sobre la base de una “falta de consulta” con las partes interesadas
o afectadas del público. Pero la utilidad y la legitimidad de este tipo de foros públicos han
sido impugnadas por muchos motivos. Existe preocupación con el grado en el que los
participantes son realmente representativos de una gama de puntos de vista e ideas y con los
efectos de cuestiones como la financiación de la calidad y cantidad de la representación.
Evaluación judicial
Un segundo tipo de evaluación de las políticas públicas no se ocupa de los presupuestos,
las prioridades, la eficiencia, y los gastos, por sí mismos, sino de las cuestiones jurídicas
relacionadas con la forma en que se implantan los programas del gobierno. Estas
evaluaciones se llevan a cabo por el poder judicial y se ocupan de los posibles conflictos
entre las acciones gubernamentales y las disposiciones constitucionales o los estándares
establecidos de comportamiento administrativo y los derechos individuales.
El poder judicial tiene jurisdicción para revisar las acciones del gobierno, ya sea por
iniciativa propia o cuando lo pida un individuo u organización que presenta un recurso contra
un organismo gubernamental ante un tribunal de justicia. Los motivos de la revisión judicial
difieren considerablemente de un país a otro, pero por lo general se extienden hasta el examen
de la constitucionalidad de la política pública que se implanta, o si su ejecución o desarrollo
violan principios de derecho natural y/o justicia en las sociedades democráticas, o doctrinas
religiosas o ideológicas en otros. En el primer caso, los jueces suelen evaluar factores tales
como si la política se ha desarrollado y aplicado de una manera no caprichosa y no arbitraria
de acuerdo con los principios del debido proceso y el derecho administrativo aceptado.
En los países que se rigen mediante sistemas parlamentarios, como Australia, Nueva
Zelanda, Suecia, Japón, Irlanda y Gran Bretaña, los tribunales suelen concentrarse en si un
tribunal inferior, u organismo gubernamental ha actuado dentro de sus competencias o
jurisdicción. Si es así, y si también ha cumplido con los principios de la justicia natural y no
ha actuado de una manera caprichosa o arbitraria, entonces su decisión por lo general se
mantiene, con sujeción a las disposiciones jurídicas de apelación existentes. En pocas
palabras, las revisiones judiciales en estos países se centran en cuestiones o errores de
derecho. Es decir, los tribunales de estos sistemas no revisan los hechos específicos del caso,
sino tienden a restringir su evaluación a cuestiones de procedimiento. Por lo tanto, siempre

10
y cuando los organismos administrativos operen dentro de su jurisdicción y de acuerdo con
los principios fundamentales de justicia y debido proceso, es poco probable que se anulen
sus decisiones. Los tribunales de los sistemas políticos con división de poderes
constitucionalmente arraigada, por el contrario, tienen un papel constitucional muy
diferente, brindándoles más autoridad y la legitimidad necesaria para cuestionar las acciones
legislativas y ejecutivas. Como resultado, son mucho más activos y están dispuestos a entrar
a juzgar errores de hecho, así como de derecho en sus evaluaciones del comportamiento
administrativo.
Evaluación política
La evaluación política de las políticas gubernamentales es la que se lleva a cabo por casi
todo el mundo que tiene interés en la vida política. A diferencia de las evaluaciones
administrativas y judiciales, las evaluaciones políticas no son por lo general ni sistemáticas
ni técnicamente sofisticadas. De hecho, muchas son inherentemente partidistas, unilaterales
y sesgadas. Las evaluaciones políticas partidistas a menudo intentan simplemente etiquetar
una política como un éxito o un fracaso, para después exigir su continuación o su cambio. Lo
mismo puede decirse de la labor de muchos think-tanks que, al igual que los partidos
políticos, imprimen un sesgo ideológico específico a su evaluación. Esto no debe menoscabar
su importancia, sin embargo, debido a que su objetivo inicial al realizar una evaluación rara
vez se dirige a mejorar las políticas de un gobierno, sino más bien a apoyarlas o impugnarlas.
La alabanza o la crítica en esta etapa pueden dar lugar a nuevas iteraciones del ciclo ya que
los gobiernos tratan de responder a las críticas, de forma similar a lo que ocurre con gran
parte de las más razonadas evaluaciones técnicas.
Aunque la evaluación política está siempre presente, su importancia en el proceso de
elaboración de las políticas suele aumentar en ciertos periodos concretos. Uno de los más
importantes de esos momentos en las democracias es en época de elecciones, cuando los
ciudadanos tienen su oportunidad de dictar sentencia sobre el desempeño del gobierno. Los
votos en las elecciones o los referendos expresan evaluaciones informales de los votantes
sobre la eficiencia y la efectividad de los gobiernos y sus programas y políticas públicas. Sin
embargo, en la mayoría de los países democráticos, los referendos o plebiscitos sobre
determinadas políticas son relativamente raros. Si bien las elecciones se llevan a cabo con
regularidad, por su propia naturaleza implican por lo general una serie de cuestiones, por lo
que cuando los ciudadanos expresan sus preferencias y sentimientos mediante las urnas, su
evaluación se lleva a cabo generalmente como un juicio global, retrospectivo o anticipatorio,
sobre el conjunto de actividades de un gobierno en el poder en lugar de sobre la efectividad
o utilidad de políticas específicas. Sin embargo, la percepción pública de la ineficacia o de
los efectos nocivos de ciertas actuaciones destacadas del gobierno pueden afectar al
comportamiento electoral, cosa que los gobiernos saben bien y de la que toman nota si no
quieren fracasar el día de las elecciones.
Un tipo más habitual de evaluación política de las políticas públicas implica la consulta
con los miembros de los subsistemas de política pública pertinentes (redes de políticas,
comunidades de políticas, etc.). Hay muchos mecanismos para efectuar esas consultas, que
incluyen el uso de algunos de los instrumentos procedimentales que vimos en el Tema 3.
Estos incluyen la creación de foros administrativos para las comparecencias públicas y la
creación de comisiones consultivas especiales, grupos de trabajo y consultas con fines
evaluativos, y pueden ir desde pequeñas reuniones de menos de una docena de participantes
que duran varios minutos a consultas públicas millonarias que reciben miles de informes
individuales y puede tardar años en completarse. En muchos países, la evaluación política de
la acción del gobierno está integrada en el propio sistema, en la forma, por ejemplo, de los
comisiones parlamentarias de investigación. Mientras que en algunos países, como los
EE.UU., estas tienden a reunirse en forma regular, en otros, como España, Reino Unido,
Canadá o Australia, el proceso puede ser menos rutinario y realizarse de una manera mucho
más ad hoc.
Estos mecanismos políticos para la evaluación de las políticas públicas suelen permitir que
el gobierno se familiarice con las opiniones de muchos miembros del subsistema de políticas
y el público afectado sobre cuestiones específicas de política pública. Sin embargo, no es
seguro que el simple hecho de que un gobierno escuche las opiniones del público suponga

11
un impacto en su política, y mucho menos que esto conduzca a cambios en la misma. Su
eficacia suele depender de si las opiniones escuchadas son congruentes con las del gobierno
en cuestión.
Evaluación científica
La evaluación de las políticas también puede constituir una actividad científico social que
tiene como objetivo proporcionar respuestas neutrales a la cuestión de si u na política pública
determinada es efectiva o no. Esto implica que la evaluación se lleva a cabo por los
científicos sociales de acuerdo con ciertas normas básicas de la investigación. Como
consecuencia, sólo puede llevarse a cabo por expertos que estén capacitados de forma
específica y estén familiarizados con las técnicas de investigación necesarias. Si bien, en
principio, es posible fundamentar las decisiones de política pública sobre la evaluación
científica, esto suele verse obstaculizado por consideraciones prácticas.
Una evaluación científica sistemática requiere recursos que a menudo no están disponibles
para los responsables políticos. Lo más importante, requiere tiempo y es difícil de
proporcionar especialmente en situaciones en las que los resultados se van a utilizar para la
formulación de políticas públicas. El tiempo también puede ser un problema para la
evaluación científica, ya que el marco temporal de los responsables políticos está limitado
por los períodos electorales y por su deseo de presentar sus éxitos políticos respaldados por
pruebas antes de las elecciones. Sin embargo, para establecer ciertos enunciados válidos
acerca de los resultados de las políticas y/o sus impactos, se necesita un período de
observación de una determinada duración. A menos que esto se garantice, la evaluación
científica no puede producir una valoración precisa de los efectos de las políticas públicas.
En términos más generales, la evaluación científica es parte de la investigación en
evaluación (evaluation research), que representa una disciplina diferenciada de las ciencias
sociales. Este cuerpo de investigación tiene como objetivo discutir cuestiones metodológicas
relacionadas con la evaluación del éxito de la política, el establecimiento de causalidad entre
esta y sus efectos y las técnicas de análisis adecuadas. Se ha producido un vivo debate en la
investigación de evaluación sobre cómo integrar las consideraciones teóricas y mejorar la
construcción de teorías. Aunque las circunstancias prácticas que rodean a la evaluación de
políticas también forman parte del debate científico, está claro que la investigación en
evaluación no tiene una relación estricta con el proceso político que produce las políticas
públicas, lo que la distingue de los tres tipos de evaluación anteriores. Sin embargo, queremos
hacer hincapié en que ha habido casos en los que la investigación en evaluación científica ha
configurado la formulación de políticas posteriores. Los experimentos de impuesto sobre la
renta negativos que se realizaron en los años 1960 y 1970 en los Estados Unidos, por ejemplo,
configuraron las políticas de bienestar posteriores mediante la proyección de que el carácter
elástico de la oferta trabajo proporcionaría cantidades variables de garantías de bienestar.

Los métodos de evaluación

Los estudios de evaluación se centran en la efectividad de una política y en comprobar si
ésta aminora un problema social dado. Los estudios de evaluación también pueden evaluar
la eficiencia de una política: es decir, si se han utilizado los mínimos recursos para conseguir
los fines. Esta diferencia entre la efectividad y la eficiencia se refleja en los diferentes tipos
de evaluaciones: (casi-)experimental, cualitativa, económica y, dentro de estas últimas, la
medición del rendimiento. La evaluación económica y la medición del rendimiento se
emplean sobre todo en las evaluaciones administrativas y para abordar el interés por la
eficiencia, aunque esta última también puede ser útil para evaluar la efectividad. Los
métodos (casi-)experimentales y cualitativos se utilizan principalmente para el propósito de
las evaluaciones científicas y están interesados principalmente en la efectividad de una
política.
Los modelos experimentales
Los modelos experimentales están estrechamente relacionados con los métodos de las
ciencias sociales en la medida en que priorizan la exactitud y la objetividad de la información

12
generada. Los experimentos sociales valoran esencialmente la eficacia de una política
comprobando si ha conducido a cambios en los resultados y/o los impactos que ha sido
diseñada para llevar a cabo. Los experimentos sociales acometen esta cuestión básica,
proporcionando estimaciones potencialmente imparciales de los efectos de la política. Es
decir, que intentan producir una estimación de los efectos que es enteramente atribuible a la
política misma, en lugar de a otros factores. En otras palabras, los estudios experimentales
de evaluación tienen que ver con la exploración de la causalidad, es decir, una asociación
entre una causa y un efecto.
El más simple de todos los diseños experimentales es el experimento aleatorio de dos
grupos después de una prueba. Un grupo se ve afectado por una determinada política (grupo
experimental) y el otro grupo no (grupo de comparación). Los miembros de los dos grupos
se asignan al azar. Los dos grupos se miden después de que el grupo experimental se vio
afectado. La aleatorización proporciona medidas que, si el experimento está correctamente
diseñado y cumple sus requisitos de control, proporcionan una fuerte evidencia de los
resultados y/o impactos de la política, independientemente de los factores perturbadores.
Evaluación cualitativa
Los evaluadores también pueden emplear métodos cualitativos para evaluar los efectos de
una política pública. Estos son mejores para examinar el “por qué” o el “cómo” alguna
política ha producido los resultados que ha ocasionado. Las evaluaciones cualitativas hacen
hincapié en la importancia de la observación, la necesidad de mantener la complejidad del
contexto, y el valor de la interpretación humana subjetiva del proceso. Las técnicas
cualitativas, como las entrevistas semi-estructuradas o abiertas y los grupos de discusión, son
más abiertas que los métodos cuantitativos y son más valiosas para la recogida y análisis de
los datos que no se reducen fácilmente a cifras. Son particularmente útiles para la
investigación exploratoria, ya que tienden a construir desde estas experiencias hacia arriba,
buscando pautas, pero manteniendo una postura abierta hacia lo nuevo o inesperado. Para
establecer un vínculo causal entre los productos y los resultados y/o impactos de las políticas,
deben ser combinados con los métodos (casi-)experimentales.
El enfoque cualitativo comienza con la recogida de datos que se basa en diferentes técnicas
como: las narraciones; la observación directa e indirecta (discreta); las interacciones entre las
partes interesadas y el evaluador; las pruebas documentales; y otras fuentes de información.
El enfoque elabora así una comprensión del programa. En este contexto, las evaluaciones
cualitativas persiguen un enfoque holístico en la medida en que tienen en cuenta los
diferentes puntos de vista sobre la política de que se trate y sus efectos en todos las partes
interesadas. Por tanto, una evaluación no se lleva a cabo sólo desde la perspectiva del actor
de la implantación, sino también tiene en cuenta los puntos de vista de la población afectada.
Los datos se analizan posteriormente mediante estudios en profundidad, que pueden
depender de argumentos contrafácticos para contrastar los resultados reales con los
esperados. Sin duda, el análisis de datos cualitativos puede ser una tarea difícil. Por ejemplo,
los evaluadores cualitativos prestan atención a las palabras reales que la gente ha usado
durante las entrevistas, lo que puede dar lugar a una considerable complejidad y hacer que
sea difícil de resumir y presentar los resultados. Al mismo tiempo, sin embargo, proporcionan
una herramienta ideal para el aprendizaje sobre el rendimiento de una política cuando las
capacidades de recogida de datos son limitados.
Evaluación económica
Las evaluaciones económicas implican la identificación, medición, valoración y
comparación de los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o más
políticas alternativas. Los costes y las consecuencias de las intervenciones o hipótesis
alternativas se comparan para encontrar el mejor uso de los recursos escasos, centrándose así
en la eficiencia de una política. Se utiliza principalmente para las evaluaciones
administrativas. Se diferencian en función de su alcance y propósito. Pueden tener un enfoque
muy estrecho, en el que los evaluadores sólo están preocupados por las consecuencias de los
recursos para el organismo encargado de la implantación (por ejemplo, en el caso de las
prestaciones por hijo, por el ministerio de asuntos de la familia o su equivalente). En estas
evaluaciones, se puede preferir una nueva intervención que traslada los costes a otra agencia.

13
Alternativamente, las evaluaciones económicas pueden examinar costes sociales más
amplios. En estas evaluaciones, una nueva intervención que desplace los costes relativos pero
no reduzca los costes totales puede no ser deseable.
Los tres tipos principales de evaluación económica son el análisis de coste-beneficio,
análisis de coste-efectividad y el análisis coste-utilidad. Todos ellos abordan temas de
eficiencia en lo que respecta a las intervenciones sociales.
 El análisis coste-beneficio implica sopesar los costes totales previstos con relación a los
beneficios totales esperados de una o más acciones con el fin de elegir la mejor opción.
Con este propósito, los beneficios y los costes se suelen expresar en términos de dinero
y están ajustados por el valor del tiempo, por lo que todos los flujos de beneficios y
costes en el tiempo se expresan sobre una base común en términos de su valor actual.
 El análisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos o más
políticas. Es distinto del análisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la
medida del efecto. A menudo se utiliza en el ámbito de los servicios de salud, donde
puede ser inapropiado para monetizar los efectos sobre la salud. Normalmente se expresa
en términos de una relación donde el denominador es una ganancia en la salud de una
medida (por ejemplo, años de vida) y el numerador es el coste asociado con la ganancia
de la salud.
 Del mismo modo, el análisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una
acción. Debido a la fuerte superposición entre los conceptos de rentabilidad y análisis de
coste-utilidad, este último se menciona generalmente como un caso específico relativo a
la salud y la esperanza de vida.
La medición del rendimiento
En contraste con los métodos de evaluación anteriores, la medición del rendimiento puede
tener en cuenta las consideraciones de efectividad y eficiencia. La medición del rendimiento
se diferencia de las anteriores formas de evaluación en la utilización de la información
obtenida, ya que se espera que los agentes que ejecutan y los directores de los programas
vayan a ser responsables de la consecución de los objetivos previstos. Por otra parte, el
análisis se centra sobre todo en el nivel directivo. La medición del rendimiento se refiere al
uso de los recursos de la organización en relación con un objetivo predefinido, que se
caracteriza por un seguimiento y la notificación de los logros de la política en curso. Esta
definición indica claramente que la presentación de informes es una actividad fundamental
para la medición del rendimiento. Por lo general se lleva a cabo por los directivos del
programa o del organismo. En este sentido, la medición y la evaluación del programa son
complementarias en la recogida de información para reducir la incertidumbre en torno a una
medida de política pública. El propósito fundamental de la medición es, como en la
evaluación de políticas, mejorar las intervenciones: el rendimiento no es sólo un concepto,
sino también una agenda.
Originalmente, la medición del rendimiento surgió en Estados Unidos en el nivel del
gobierno local, donde fue posible evaluar los insumos y productos de los servicios de la
administración local. En el Reino Unido, fue un componente esencial de la reforma general
de la administración pública en la década de 1980 bajo el gobierno de Thatcher. Las
publicaciones del gobierno de esa época explicitaban los hipotéticos vínculos entre el
aumento de la eficiencia gestora, una disminución prevista en el gasto público y el
crecimiento económico. Durante la época del Nuevo Laborismo (1997-2010) hubo un claro
impulso al aumento de la transparencia en el rendimiento de los servicios públicos mediante
la introducción de objetivos en todas las áreas del sector público.

Conclusión: los principales componentes de la evaluación

¿Cambio o finalización? Tras la evaluación, la etapa siguiente en el ciclo de las políticas
públicas suele ser el cambio. Rara vez se mantienen las políticas en la misma forma exacta a
lo largo del tiempo, están evolucionando constantemente. Este cambio puede ser el resultado
de una evaluación, pero con mayor frecuencia es producto de las transformaciones del
entorno socioeconómico o político, el aprendizaje del personal que administra el programa,
o sencillamente de una reelaboración de las estructuras e ideas existentes. Cuando una

14
política o programa son evaluados o reconsiderados, son posibles tres resultados: su
mantenimiento, su terminación o su sustitución por otro nuevo.
La primera posibilidad ocurre raramente de manera consciente, pero sucede como resultado
de un sencillo fracaso en adoptar decisiones, aunque es posible que se reconsidere seriamente
una política y luego se mantenga de la misma manera. Tampoco es frecuente que muchos
programas públicos se supriman, porque una vez empezadas las políticas públicas adquieren
vida propia: desarrollan organizaciones, contratan personal, crean una clientela que depende
del programa para ciertos servicios. Puede que las organizaciones, programas y políticas
públicas no sean inmortales, pero son relativamente pocas las que se suprimen. En
consecuencia, la sustitución de las políticas públicas es el destino más probable de un
programa o política existentes. La “sucesión” puede adoptar diversas formas (Peters [1982]
1993: 161-162; Levine, Peters, Thompson 1990: 98-99):
 Lineal. Implica la sustitución directa de un programa, política u organización por otra, o
el simple cambio de su emplazamiento administrativo.
 Fusión. Algunas sucesiones traen consigo la refundición de varios programas
independientes en uno solo.
 División. Algunos programas se dividen en dos o más componentes individuales.
 No-lineal. Algunas sucesiones son complejas y comportan elementos de otros tipos
como, por ejemplo, en la creación de un nuevo departamento ministerial.
No hay incompatibilidad fundamental entre los tipos y métodos de evaluación descritos
anteriormente; cada uno de ellos aborda una dimensión valiosa y complementa así nuestra
comprensión de los efectos de una política determinada. En los últimos años la atención se
ha centrado cada vez más en cómo se podría integrar los resultados de las evaluaciones que
utilizan diferentes estrategias llevadas a cabo desde diferentes perspectivas y con di stintos
métodos. Independientemente de la estrategia que adopte un investigador, hay algunos
elementos que son inherentes a cada evaluación. Se pueden considerar ocho pasos esenciales
para llevar a cabo una evaluación.
El primer paso requiere la identificación de los clientes de la evaluación (por ejemplo, los
responsables políticos, la comunidad científica, los beneficiarios de la medida de la política).
En segundo lugar, tienen que formularse preguntas o criterios de evaluación claros (por
ejemplo, eficacia, pertinencia de la política para tratar el problema, sostenibilidad, efectos no
deseados equidad, entre otros).
El tercer paso es acerca de la evaluación de los recursos disponibles para llevar a cabo el
proyecto de evaluación (tiempo, personal, infraestructura de la organización, etc.) y en esta
fase debe responderse a la pregunta de si estos recursos fueron los adecuados y se utilizaron
de la forma prevista alcanzando a la población objeto de la política.
El cuarto paso consiste en el análisis detallado de los efectos previstos de la medida de
política pública.
El quinto es acerca de la selección de la estrategia de evaluación más adecuada (por
ejemplo, una metodología (casi-)experimental frente a un diseño cualitativo).
Los dos siguientes pasos, sexto y séptimo versan sobre el desarrollo de las medidas y la
recogida de los datos y su análisis. En lo que se refiere al análisis de datos pueden emplearse
otros métodos además de los descritos anteriormente, incluyendo técnicas para la descripción
de las características de la distribución de los datos. Esas técnicas descriptivas incluyen
gráficos de barras, gráficos de líneas y tablas de frecuencia de las observaciones de las
categorías individuales, lo que permite una evaluación comparativa de los datos. Por ejemplo,
se podría preparar una tabla que muestre el consumo de bebidas alcohólicas antes y después
de la aprobación de un aumento del impuesto sobre el alcohol, desglosado por grupos de edad
y/o género. De esta manera, el efecto esperado (es decir, menor consumo) se puede investigar
en cuanto a si es o no es observable en toda la población objetivo o sólo en partes de ella.
El octavo y último paso es la publicación de los resultados y la presentación de
recomendaciones para la mejora de la medida de política existente. La evaluación versa
sobre la valoración de los resultados e impactos esperados e inesperados de las políticas
públicas.

15
 Existen múltiples estrategias para el diseño de un estudio de evaluación. Lo más
importante, es que el evaluador sea claro acerca de si el interés principal es valorar la eficacia
o la eficiencia de una medida concreta. Una vez adoptada esta decisión, se puede optar entre
varios métodos de evaluación. Otra cuestión importante se refiere a la finalidad de la
evaluación. Los hallazgos dependerán de la manera en que se realice la evaluación ya que
una valoración exclusivamente objetiva de los efectos de la política es casi imposible. De
esto se deduce que los resultados de los estudios de evaluación con independencia de lo
bien diseñados que estén siempre deben considerarse en el contexto social en el que se
llevaron a cabo.
Hemos aprendido en este capítulo que la evaluación es una parte integral de la elaboración
de las políticas públicas basada en la evidencia y por lo tanto es importante para facilitar
información a los responsables políticos. La reciente popularidad de este enfoque puede verse
como un reflejo de las crecientes incertidumbres que circundan la formulación de las políticas
y la renovada complejidad de las decisiones; la evidencia científica parece ofrecer una
manera de controlar esta incertidumbre y reducir esa complejidad. Dependiendo de los
resultados del proceso de evaluación, puede iniciarse un nuevo ciclo de la política pública
con el objetivo de terminar o modificar la política evaluada. Por tanto, la evaluación es una
herramienta importante para la elaboración de las políticas públicas, ya que podría relanzar
una cuestión de nuevo a la agenda política y motivar a los actores para mejorar el diseño de
las políticas. Sin embargo, qué lecciones se extraigan en realidad de los hallazgos de la
evaluación para las futuras actuaciones de política pública constituye una decisión política.

Referencias
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16
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by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on a Foundation of Ruined
Hopes. Berkeley, University of California Press.

17
 TEMA 10. EL ÉXITO Y EL FRACASO DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Introducción: definición de políticas y definición de éxito o fracaso .................... 1
¿Qué sabemos sobre la mejora, el rendimiento y el éxito de las políticas
públicas? ........................................................................................................................................... 2
Evaluación y mejora de las políticas públicas 2
La creación de valor en el sector público 5
El rendimiento de las políticas públicas 6
Éxito y fracaso en la gobernación contemporánea ....................................................... 7
Infortunios y fracasos militares 7
Éxitos parciales y fracasos en las reformas constitucionales 8
Un análisis de los fiascos en las políticas públicas 8
Una perspectiva comparativa: éxito y fracaso en distintos sectores de política pública
11
El espinoso asunto del éxito de las políticas públicas .............................................. 13
Definiciones y dimensiones 13
La zona gris: el espectro del éxito al fracaso 16
Contexto y estrategias 17
Referencias ............................................................................................................................... 20

Uno de los servicios que quizá puede rendir la investigación política académica a la
comunidad consiste en proporcionar estándares razonables para la valoración crítica del
estado de los asuntos públicos que sustituya a la mera reproducción de consignas partidistas
tan frecuente en nuestro sistema de medios y política. Con este fin se examina a continuación
la no muy abundante literatura especializada sobre el éxito y el fracaso de las políticas
públicas. El objetivo de están unidad es tratar de proporcionar un marco de referencia con el
que acercarse y dar sentido a la naturaleza compleja del éxito en las políticas públicas, entre
todas las ambigüedades y contradicciones que acompañan la retórica política de los gobiernos
sobre que sus políticas “están funcionando bien”. Sin embargo, por más laudable que sea el
“decirle la verdad al poder” (Wildavsky 1987), y siendo conscientes de que debería
perseverarse con fuerza por ese camino, los académicos y los expertos no deben ser ingenuos
sobre la naturaleza del juego de evaluación en el que participan. Los esfuerzos para impulsar
la lógica de la razón, el cálculo, y la búsqueda desapasionada de la verdad en el mundo de la
elaboración de las políticas públicas, no pueden hacernos olvidar que la evaluación de éstas
es un acto inherentemente normativo, una materia de juicio político.
El plan de la exposición es como sigue. A modo de introducción se hace hincapié en las
tres perspectivas definitorias de las políticas públicas que van a servir de trama para ordenar
el análisis en el resto de la exposición. En segundo lugar, se realiza una revisión de los
trabajos académicos sobre el éxito y el fracaso de las políticas públicas en distintos ámbitos.
En tercer lugar se desarrolla el marco de referencia conceptual elaborado por McConnell
(2010) que ha servido para orientar todo este texto.

Introducción: definición de políticas y definición de éxito o fracaso

Las definiciones sobre qué se entiende por política pública (policy) como vimos en el
primer tema suelen ser muy generales, por ejemplo, en un texto clásico ya mencionado en el
Tema 1 (Dye 1998: 2) se define como “cualquier cosa que los gobiernos deciden hacer o no
hacer”. Los gobiernos contemporáneos hacen todo tipo de cosas desde construir carreteras y
otras infraestructuras hasta reglamentar la salubridad y el etiquetado de los alimentos,
culpabilizar a los opositores por ejercer mal la oposición o convocar elecciones. ¿Cómo
puede reducirse esa complejidad para tratar la materia del éxito y el fracaso?
Aunque no hay un acuerdo estricto sobre la naturaleza de las políticas públicas, sí
disponemos de diferentes tradiciones analíticas sobre lo que hacen los gobiernos que pueden

1
sernos de alguna utilidad para entender el éxito o el fracaso. Estas perspectivas son tres. La
primera es la que considera a la política pública como proceso. Este es el enfoque clásico del
ciclo o de los sistemas que se origina en las décadas de 1950 y 1960 y que continúa hasta la
fecha. En esencia entiende que lo que hacen los gobiernos es definir los asuntos, examinar
las opciones, consultar o no sobre las alternativas, adoptar decisiones, decidir cómo se
pondrán en práctica y qué procedimientos se emplearán para evaluar. Por ejemplo, Chari y
Heywood (2009), en un análisis del proceso de elaboración de políticas públicas en la España
democrática con tres estudios de caso sobre las privatizaciones, la redacción de la
Constitución europea, y la política educativa, arguyen que el desarrollo de la política
educativa en España ha sido dirigida por un fuerte núcleo del ejecutivo, dejando al margen a
otros actores como las asociaciones de padres o profesores. En este caso, determinadas
normas constitucionales permiten al gobierno de la nación una posición levemente
privilegiada en la elaboración de la política educativa. Sin embargo, determinar el proceso
es algo que suelen hacer los gobiernos. Deciden a quién, cuándo y cómo consultan; el rango
de alternativas que se considerarán seriamente, y el camino que se seguirá, sea la
promulgación de nueva legislación o la rectificación de la existente. En consecuencia,
cualquier examen creíble del éxito de las políticas públicas necesita tener en cuenta que los
procesos pueden tener éxito o fracasar.
La segunda tradición se centra en las mismas decisiones o en las “herramientas” específicas
(inacción, persuasión, recursos, regulación, provisión) empleadas por los gobiernos para
afrontar los problemas. Estas cuestiones se refieren a los aspectos programáticos de las
políticas públicas. Todos los gobiernos tienen programas aun cuando no los denominen así
formalmente, sobre todo si hay una decisión de no intervenir. Por ejemplo, las campañas de
prevención de enfermedades de transmisión sexual.
La tercera tradición se centra en las dimensiones propiamente políticas de una política
pública, por ejemplo, mejorando la reputación y las perspectivas electorales de un gobierno
o reforzando su agenda en un sentido amplio y la perspectiva que promueve. Los procesos y
los programas, junto con las actividades y las opciones adoptadas por un gobierno pueden
tener un impacto profundo en mejorar o destruir las posibilidades electorales de un gobierno
y en su capacidad para mantener el rumbo que ha escogido. Esta concepción de las políticas
públicas, que distingue entre dimensiones procesales, programáticas y políticas puede servir
para captar la complejidad y la diversidad de las actividades gubernamentales en las
democracias contemporáneas. A continuación se examinan las no muy numerosas
contribuciones hasta ahora de los estudios académicos sobre el éxito de las políticas públicas.

¿Qué sabemos sobre la mejora, el rendimiento y el éxito de las políticas

públicas?

La lenta decadencia de la política de partido y de las pautas clasistas de votación en

numerosos países, junto con el rápido crecimiento de Internet y la disponibilidad inmediata
de hechos, argumentos y narraciones sobre las políticas públicas en la red significa que los
ciudadanos y los medios de comunicación escudriñan y juzgan las políticas públicas en un
grado que carece de precedentes. Las afirmaciones de éxito y los alegatos de fracaso son
moneda corriente en la competición política contemporánea. Pero la escasez de referencias
explícitas sobre el éxito de las políticas públicas no significa que no haya una cierta literatura
científica de gran interés sobre la materia como se muestra a continuación.
Evaluación y mejora de las políticas públicas
En el marco de referencia tradicional del ciclo de las políticas públicas, que a veces
funciona como modelo explicativo y otras como normativo, la evaluación figura después de
la fase de implantación. La evaluación, según Dye (1998: 354), es “el aprendizaje sobre las
consecuencias de las políticas públicas”. Desde el punto de vista de la democracia liberal
sobre la distribución del poder y la rendición de cuentas, hay que determinar lo que funciona
y lo que no lo hace, de donde se siguen refinamientos, mejoras y aprendizaje sobre las
políticas públicas. Wildavsky (1987: 7) recoge muy bien el espíritu de esta tradición: “La
evaluación debería ser independiente (y por tanto externa) para evitar comportamientos
interesados. Como hay más de una perspectiva política, la evaluación debería ser múltiple

2
(…) Como no hay una sola verdad de hecho, porque la norma es corregir el error no
establecer la verdad la evaluación debe ser continua para que las interpretaciones
compartidas puedan florecer (…) Lo que queremos de la evaluación en las arenas políticas
es reconocimiento y corrección de errores, estimulados por procesos sociales enriquecidos
con reacciones variadas”.
La literatura sobre evaluación ha crecido vertiginosamente en los últimos años, sobre todo
desde los inicios de la década de 1980. La crisis financiera de mediados de 1970, con
inflación y desempleo elevados, provocada por la decisión de subir los precios del crudo por
la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en 1973, el subsiguiente giro
contra los principios keynesianos de crecimiento del sector público y el inicio de los recortes,
condujeron a aumentar las presiones para conseguir valor por el dinero empleado. Los
servicios públicos no pudieron escapar con facilidad a un intenso escrutinio, por lo que
floreció la evaluación de las políticas públicas y, si en principio, el acento se puso en la
eficiencia, más recientemente se ha desplazado a la mejora del rendimiento (performance).
Sin embargo, hay menos literatura académica de lo esperable, por ejemplo en Gran Bretaña,
Boyne (2003) encontró sólo 6 estudios con utillaje estadístico para el período 1970-2002, la
búsqueda con criterios más amplios de Hodgson, Farrell y Connolly (2007) encontró 51
estudios empíricos posteriores a 1997, fecha de la llegada de Blair al poder y comienzo de su
política de modernización del sector público.
Pero Boyne (2003) constata como, pese a las numerosas reformas administrativas en
distintos países en los últimos veinte años del siglo XX, y la creación de abundantes unidades
administrativas en el núcleo del ejecutivo británico, como consecuencia de la antedicha
política de Blair, lo cierto es que no existía una definición sobre lo que puede entenderse
como mejora del servicio público elaborada por los practicantes o los académicos. Para
construir el concepto de mejora se dedica analizar la literatura sobre efectividad organizativa.
Sus conclusiones generales de cara a aplicarla a los servicios públicos son las siguientes:
- Los modelos conceptuales de efectividad tienden a concentrarse en el éxito o el fracaso
de organizaciones individuales. Por el contrario, la mejora del servicio público se refiere
a los logros de grupos de organizaciones (por ejemplo, todos los hospitales, las
cooperativas de vivienda, las autoridades locales o las escuelas). En otras palabras, la
atención se centra en elevar los niveles de servicio de una “industria” en su conjunto en
lugar de en una agencia individual.
- La mayor parte de la investigación empírica sobre la efectividad consiste en la
comparación de los logros relativos de diferentes organizaciones en un único período.
En otras palabras, la atención se centra en la “estática comparativa” de la efectividad.
Por el contrario, la mejora es claramente un fenómeno dinámico que se refiere a cambios
temporales en la calidad del servicio en relación con una condición inicial. Esto implica
que puede ser posible que se pretenda constatar la mejora (o el deterioro) en los servicios
públicos a través de la selección de un año de referencia en que el rendimiento fue débil
(o fuerte).
- La literatura sobre la efectividad se centra en el éxito de las organizaciones, mientras
que los debates actuales se refieren a los servicios. Esta diferencia es importante porque
los servicios públicos son provistos a menudo (y cada vez más) por redes de
organizaciones. Por lo tanto, la efectividad organizativa y la del servicio son
conceptualmente distintas. La mejora del servicio puede requerir algo más que una
mayor efectividad de las distintas organizaciones, o incluso de todas las organizaciones
que están involucradas en la prestación de un servicio. La mejora puede no producirse a
menos que todo los sistemas de provisión del servicio mejoren, incluidas las
organizaciones públicas, privadas y voluntarias.
Boyne (2003: 223) concluye con una definición operativa de mejora: “la mejora del
servicio público puede definirse formal, pero provisionalmente, como una correspondencia
más estrecha entre la percepción de los estándares actuales de servicios públicos y los
deseados”. Esta es una definición de trabajo en el sentido de que ofrece una primera
aproximación sobre el tema y no la última palabra, y establece una dirección para la
investigación futura. Las principales preguntas de investigación planteadas por esta
definición incluyen las siguientes:

3
  ¿Qué criterios se utilizan por los diferentes actores para juzgar la calidad de los
servicios públicos y cómo se seleccionan?
 ¿Cuánto consenso hay sobre estos criterios y sobre su importancia relativa? Por
ejemplo, ¿cómo varían las preferencias según el nivel económico, sexo, edad, grupo
étnico y zonas geográficas?
 ¿Cómo se identifican los niveles reales y deseados de rendimiento en estos criterios
y por quién?
 ¿En qué medida la mejora es resultado de un aumento real, o de una caída en los
estándares de servicio deseados? En otras palabras, ¿puede gestionarse la
percepción de mejora mediante la reducción de las expectativas de los interesados,
al igual que al elevar el rendimiento de los proveedores de los servicios?
 ¿Cuán cerca están la percepción de mejora con las variaciones en los indicadores
“objetivos”?
Y si se acaba de constatar la escasez de contribuciones en el caso británico cabe imaginar
que la situación es similar o peor en otros países europeos, mientras que en Estados Unidos
la literatura sobre evaluación es más variada y abundante por la mayor tradición académica
y práctica en estas materias. Dentro de ella se afrontan asuntos y debates que pueden arrojar
alguna luz sobre la cuestión del éxito de las políticas públicas. Primero, aunque el término
éxito se emplea rara vez, sí hay un uso implícito de su contenido en los estudios normativos:
la evaluación es una herramienta que puede ayudar a mejorar una política pública
determinada y proporcionar un asesoramiento orientado al cliente para el gobierno. Entonces,
una “buena” política es aquella que sirve los intereses, la visión y la agenda del gobierno o
la que se adhiere y promueve determinados principios como la igualdad, la justicia o la
equidad. Por ejemplo, hay distintos puntos de referencia (benchmarks) explícitos e implícitos
de éxito:
- Mejora de la política pública, el éxito consistiría en este caso en que los servicios fueran
mejores de lo que lo eran antes.
- Lo que importa es lo que funciona, el éxito reside en las pruebas que podamos acopiar
sobre el impacto de una política.
- Economía, eficiencia y efectividad, el éxito consiste en el logro de estos criterios para la
provisión de servicios públicos.
Segundo, y relacionado con el aspecto anterior, hay una gran diversidad de opiniones
acerca de las técnicas de evaluación ¿cuál es la mejor manera de medir el éxito? Hay una
división tajante entre los partidarios de un enfoque científico y los de uno centrado en los
valores. Para el primero el éxito es algo objetivo y las técnicas típicas de este enfoque son:
- El análisis coste-beneficio.
- El enfoque de la tarjeta de puntuación equilibrada (balanced scorecard), que implica
sopesar diferentes indicadores en su contexto, en vez de buscar el logro de un solo
objetivo claro como medida de éxito.
- Supervisión y evaluación basada en resultados.
Pero incluso los partidarios de este enfoque reconocen las limitaciones del racionalismo
científico pues como señalan Bovens, ‘t Hart y Kuipers (2006: 323-324) “las realidades
políticas han sido sencillamente demasiado crueles” con ellos. Por ello se afirma que la
evaluación se construye socialmente y se articula políticamente. No obstante, los organismos
gubernamentales tienen una inversión muy importante en términos organizativos,
financieros, físicos y psicológicos en las políticas y programas vigentes por lo que están
predispuestos en contra de posibles hallazgos que constaten que éstos no funcionan, como
destaca Dye (1998: 369). En consecuencia, se requieren diferentes enfoques cuantitativos y
cualitativos para evaluar el éxito de una política.
En tercer lugar, un aspecto particularmente útil de esta literatura es que nos alerta de las
complejidades de la valoración de las políticas públicas, y tienen distinto énfasis según la
perspectiva adoptada:

- Sopesar los costes y beneficios de conjunto.

- Sopesar los impactos sobre los distintos grupos objeto de la política.
- Consideración de las consecuencias no intencionadas.

4
- Ocuparse de los efectos a corto y largo plazo.
- Costes y beneficios simbólicos indirectos, más allá del propio programa.
- Cómo afrontar la falta de datos.
- Identificación de los estándares a aplicar en la evaluación, por ejemplo comparaciones
de antes y después, objetivos identificados con anterioridad.
En cuarto lugar, estos trabajos académicos aportan una diversidad de supuestos acerca de
cómo puede lograrse el éxito. Por ejemplo, una corriente supone que éste es un asunto de
refinamiento y aprendizaje. La literatura sobre mejora supone que el éxito es un ajuste
incremental de las políticas existentes, basado en evaluaciones y las lecciones aprendidas de
ellas. Las estrategias de mejora incluyen aumento de la competencia, liderazgo efectivo,
reforma organizativa, participación de los actores interesados y mejores técnicas de gestión
de calidad (Boyne 2003, Hodgson et al. 2007). Una corriente más radical apunta a la
estrechez de miras de las evaluaciones porque pueden haber sido realizadas dentro de las
limitaciones de valor estrictas establecidas por el gobierno; comisionadas a evaluadores que
simpaticen con los objetivos gubernamentales; concebidas como valoraciones excepcionales
que no consideran el largo plazo ni una perspectiva sistemática.
La creación de valor en el sector público
El surgimiento de los debates en torno a la creación de valor en el sector público desde
mediados de la década de 1990 es una muestra de las dificultades de tratar el asunto del éxito
de las políticas públicas y de las cuestiones que deben afrontarse para explorarlo. Los debates
sobre la creación de valor en el sector público comienzan con el trabajo de Moore (1995): La
creación de valor: la gestión estratégica en el gobierno. Su obra aparece en un momento en
que en los Estados Unidos, bajo la presidencia de Clinton, se producía un movimiento
favorable a la importación de técnicas empresariales al sector público, a la disminución de
su tamaño, a la búsqueda de la mayor eficiencia y, en general, de no interferencia del Estado
(Osborne, Gaebler 1992) que daría lugar poco después a la National Review Performance,
encabezada por Gore, y a la subsiguiente Government Performance Results Act de 1993, que
impulsaría la realización sistemática de evaluaciones de los programas y políticas del
ejecutivo estadounidense.
El texto de Moore trató de promover una visión alternativa. Opinaba que los gestores
públicos, definidos en un sentido amplio que comprendería a representantes electos como
presidentes, alcaldes y gobernadores estatales, tendrían éxito si “La imagen del éxito en la
gestión pública como el logro de los objetivos de política pública particulares deja a los
gestores con poco margen para conocer lo que otros desean y demasiada libertad para
dominar el proceso con perspectivas idiosincrásicas del interés público (…) la definición
conceptual de éxito gestor es: incrementar el valor público producido por las organizaciones
del sector público tanto a corto como a largo plazo. De hecho, la idea de que los gestores
públicos deberían producir organizaciones creadoras de valor se corresponde con el criterio
de éxito empleado en el sector privado” (Moore 1995: 10).
En su triángulo estratégico, sugiere que la estrategia adoptada por el sector del organismo
público en cuestión debe cumplir tres criterios que identifican las condiciones necesarias para
la producción de valor en el sector público (Moore 1995: 71):
 Debe ser valiosa sustantivamente, la organización debe producir cosas de valor para los
supervisores, los clientes y los beneficiarios a un coste bajo en términos de dinero y
autoridad.
 Debe ser legítima y políticamente sostenible. La organización debe ser capaz de atraer
continuamente autoridad y dinero del entorno político que autoriza su existencia y ante
el que debe rendir cuentas.
 Debe ser factible operativa y administrativamente. Sus, valiosas actividades pueden
conseguirse por la propia organización con la ayuda de otros que pueden ser inducidos
a contribuir a la finalidad de la organización.
El éxito desde esta perspectiva no consiste sólo en proporcionar buenos servicios y buenos
resultados sino en observar todo lo relativo al proceso. A partir de su análisis el fenómeno
del valor público ha crecido hasta el punto de que se dice haber superado a la nueva gestión
pública como paradigma, convirtiéndose en un enfoque habitual. No obstante, este esbozo

5
simplificado de la aportación de Moore puede servir para el esclarecimiento del asunto del
éxito de las políticas públicas. Veamos algunos puntos de interés.
Primero, el valor público es un concepto resbaladizo, de hecho el propio Moore no
proporciona una definición directa y los debates subsiguientes lo confirman. Por ejemplo,
Rhodes y Wanna (2009) destacan su confusión teórica y conceptual. Segundo, se ha
subrayado su carácter ambiguo pero fundamental y aquí reside su atractivo. Es una frase
sencilla que presenta connotaciones positivas pero que significa cosas distintas para personas
diferentes. Tercero, el valor público no es un estado homogéneo ni está falto de conflictos.
En la práctica se produce una competencia entre distintos valores públicos. Por ejemplo,
piénsese en una organización gestora de ferrocarriles que debe satisfacer valores en
competencia, como puntualidad, en contraposición a dejar cierto margen para los
transbordos, o entre maximizar el número de trenes o reducirlos para generar una capacidad
de reacción en momentos de tráfico irregular. Cuarto, distintos estudios académicos destacan
los aspectos contextuales del valor público. Lo que posee valor en una jurisdicción puede no
proporcionarlo en otra. Por ejemplo, Rhodes y Wanna (2009) arguyen que el concepto es
menos relevante y útil en sistemas parlamentarios tipo Westminster porque presupone un
grado de autonomía gestora inexistente en un modelo fuertemente jerárquico con partidos
políticos disciplinados.
Quinto, muchos de estos debates sobre el valor público se centran en las estrategias para
alcanzarlo, según Moore (1995) es preciso conseguir el grado apropiado de abstracción de
los objetivos, un enfoque equilibrado sobre los riesgos implicados y asegurarse de que las
estrategias están alineadas con propósitos públicos. Sexto, existen diferentes perspectivas
para medir el valor público, por ejemplo se suele considerar al público como el último árbitro
del valor y se reconocen las dificultades de una medición objetiva y del establecimiento de
conexiones causales entre las intenciones y los resultados en las políticas públicas.
El rendimiento de las políticas públicas
La medición y evaluación de políticas, programas, servicios públicos, con independencia
de quién los gestione y de las dificultades conceptuales y empíricas para lograrlo es una
actividad que se ha incorporado a la práctica administrativa de numerosos países. La difusión
de estas prácticas arranca de la ley sobre resultados y rendimiento (performance) del Estado
que se promulgó en 1993 en los Estados Unidos, y que cambió significativamente las
percepciones de los servicios públicos de los ciudadanos, los gestores y los políticos de ese
país. La Sociedad Europea de Evaluación se fundó en 1994 y comenzó sus actividades en
1996.
En la legislación estadounidense de 1993 se establece que todos los organismos públicos
deben desarrollar una declaración de finalidades fundamentales y un plan estratégico a largo
plazo, establecer objetivos de rendimiento anual orientados a resultados, medir su logro e
informar al poder legislativo de sus resultados, lo que facilita una información fiable y útil
para la adopción de decisiones y la elaboración de las políticas públicas. Con esta
información disponible pueden utilizarse técnicas gestoras modernas como la gestión por
resultados, por objetivos, de calidad, el benchmarking… y gracias al conocimiento público
de indicadores comparados capaces de medir la eficiencia en los organismos públicos, se
podría mejorar consiguientemente su productividad.
Sin embargo, en los sistemas parlamentarios europeos no hay organizaciones comparables
a las que posee el Congreso de los Estados Unidos (Cámara de representantes y Senado): el
Congressional Research Service, encargado de asesorar en general a los congresistas, las
comisiones y al personal con confidencialidad y de manera no partidista; la Congressional
Budget Office, que hace lo mismo en materias presupuestarias; y, sobre todo, a la Government
Accountability Office (GAO), que es la encargada de revisar y controlar las actividades del
ejecutivo, de acuerdo con las prescripciones de la ley de 1993. Esta dependencia del
legislativo es la que le proporciona una autoridad y una autonomía de la que carecen sus
equivalentes en Europa que suelen depender del poder ejecutivo.
Esta agencia es la mayor de las que dependen del Congreso, fue creada en 1921 como
General Accounting Office, encargada de la auditoría independiente de los organismos del
poder ejecutivo. Cambió de nombre al actual en 2004, manteniendo las iniciales y las
competencias previas, y la encabeza el Interventor General, designado por el Presidente, con

6
el asesoramiento y el consenso del Senado, por un periodo improrrogable de 15 años. Se
encarga de supervisar, investigar, revisar y evaluar los programas, políticas, operaciones y
actividades del ejecutivo federal. En 2008, el último año fiscal para el que se dispone de
datos, su personal ascendía 3.100 personas y contaba con 507,2 millones de dólares de
presupuesto, aproximadamente unos 371 millones de euros. GAO puntúa probablemente en
el máximo en criterios clave como independencia, jurisdicción, funciones y recursos, en
comparación con organismos similares en otros regímenes parlamentarios. Por ejemplo la
jurisdicción de la GAO se distribuiría en España y dentro de la Administración General del
Estado, entre la Intervención General del Estado, el Tribunal de Cuentas y la Agencia Estatal
de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, constituida el 1 de enero
de 2007, junto a otros organismos menores. A lo que habría que añadir las duplicaciones
autonómicas en numerosas instancias. Ello da idea de la debilidad estructural del
planteamiento de evaluación y la rendición de cuentas en nuestro país.

Éxito y fracaso en la gobernación contemporánea

El comienzo del siglo XXI ha traído consigo un renovado cuestionamiento de la teoría y la

práctica del gobierno. El impacto de las decisiones gubernamentales en la vida de los
ciudadanos nunca ha sido tan grande pero, a la vez, se las considera inanes ante la magnitud
de los problemas que es necesario resolver en el escenario político definido por la
globalización. Al mismo tiempo abundan las noticias sobre los fracasos en la gobernación:
incompetencia, fraude, despilfarro, abuso, irracionalidad y otras serias deficiencias en la
organización administrativa y en la implantación de los programas públicos. Hay distintos
ejemplos en los diferentes contextos nacionales pero el aparentemente interminable torrente
de escándalos políticos y fiascos en diversos sectores de política pública, unido a la profunda
y duradera crisis económica actual, parecen indicar que el sector público ha crecido de
manera incontrolable y que es preciso contenerlo y racionalizarlo. Pero el reconocimiento de
esta situación debe fundamentarse en contribuciones empíricas que especifiquen los fallos y
los éxitos, que también los hay, de modo que puedan orillarse las estériles controversias
ideológicas.
Con este fin se describe primero una contribución académica de interés sobre dos aspectos
clave de la gobernación, la guerra, y después otra sobre la reforma constitucional de la
distribución territorial del poder, para pasar luego al análisis de los fiascos y de los éxitos y
fracasos en otros sectores de política pública desde una perspectiva comparada.
Infortunios y fracasos militares
En el estudio académico de los fracasos, han sido pioneros los estudiosos de los conflictos
militares y de los problemas de la inteligencia y de los ataques por sorpresa. Algunos
ejemplos de estos últimos pueden ilustrar su ubicuidad y su gravedad: ataque por sorpresa
alemán a Noruega (1940); ataque japonés a Pearl Harbor (1941); el lanzamiento soviético
del Sputnik (1957); la crisis de los misiles en Cuba (1962); la Guerra de los Seis Días (1967);
la ofensiva del Tet en Viet Nam (1968); el embargo árabe del petróleo y la crisis mundial de
la energía (1973); la iniciativa de paz del presidente Sadat y su visita a Jerusalén (noviembre
de 1977); la revolución religiosa liderada por Jomeini que derribó al régimen del Shah en
Irán (enero de 1979); el ataque terrorista a Nueva York y Washington (septiembre de 2001),
etc. No obstante, los fallos de inteligencia son inevitables y naturales como sucede en el
ámbito científico, sólo que en este terreno son más costosos pues se pagan normalmente en
vidas humanas.
Lamentablemente no podemos dedicar mucho espacio a esta materia por lo que el
comentario de la literatura se ceñirá a la aportación de Cohen y Gooch (1990) sobre los
fracasos en el campo de batalla en diferentes casos: la guerra antisubmarina de los Estados
Unidos (1942); las Fuerzas de Defensa israelíes en el frente de Suez y en los Altos del Golán
(1973); los británicos en Gallipoli (1915); la derrota del Octavo Ejército de los Estados
Unidos en Corea en Noviembre-Diciembre de 1950; el Ejército y la Fuerza Aérea franceses
en Mayo-Junio de 1940 durante la Segunda Guerra Mundial. Los fracasos militares tienen
una dimensión específica porque los militares están entrenados para funcionar eficiente y

7
efectivamente en un entorno marcado por el peligro y la inminente perspectiva de la muerte,
la guerra.
Cohen y Gooch (1990) reservan el término infortunio para los fallos organizativos y no
para los individuales. Sus explicaciones habituales son la incompetencia colectiva y la
mentalidad militar, y los fallos institucionales o culturales. Dentro de los fracasos bélicos
distinguen entre sencillos, complejos, agregados, de inteligencia, operacionales, para
adaptarse y para anticiparse. Su metodología para analizarlos parte de la constatación de las
enormes dificultades para la tarea pues se trata de dar orden y sentido al caos que define la
batalla, e invoca la autoridad de Von Clausewitz (militar prusiano que escribió numerosos
tratados sobre tácticas militares) para buscar no un conjunto axiomático de hipótesis que
intentan reducir el mundo a fórmulas, sino desarrollar la comprensión de la relación entre los
fenómenos, entender eventos únicos. Así, los pasos serían los siguientes: primero, determinar
cuál fue el fallo y la manera en que podría haberse disminuido su gravedad; segundo, precisar
qué tareas no se cumplimentaron o no se completaron; tercero, realizar un análisis
estratificado, examinando el comportamiento de los distintos niveles de la organización y su
contribución relativa al fracaso; cuarto, establecer una matriz analítica que especifique los
problemas clave que han conducido al infortunio militar, trazando el proceso causal que ha
llevado al fracaso.
El éxito en esta esfera es difícil de medir, no obstante, en numerosos casos. Así, el éxito en
el quehacer bélico tiene puntos de referencia obvios para los cuales es posible medir
empíricamente la preparación mediante ejercicios tácticos y a gran escala. Pero encontrar
medidas de éxito realistas para otros papeles desempeñados por las Fuerzas Armadas es
mucho más complicado. Por ejemplo, las Fuerzas Armadas estadounidenses fueron muy
eficaces al ganar las guerras iniciales con los Talibán en Afganistán y con el régimen de
Saddam Hussein en Iraq pero no lo fueron en las etapas ulteriores de estabilización
postconflicto cuando había que realizar tareas de reconstrucción nacional.
Éxitos parciales y fracasos en las reformas constitucionales
Los estudios sobre las reformas constitucionales han equiparado hasta el momento la
ratificación formal con el éxito de una reforma. El trabajo de Behnke, Petersohn, Fischer-
Hotzel, y Heinz (2011) va más allá de este estrecho enfoque mediante la adición del éxito
sustantivo como una segunda dimensión sobre la base de dos indicadores: el grado de
cumplimiento del programa de reforma y el grado en que la reforma contribuye a resolver el
problema constitucional subyacente. En el análisis de las reformas territoriales en Estados
unitarios o federales, se distinguen dos tipos de problemas de identidad de grupo y de
eficiencia. Los casos analizados son: Austria, Convención Constitucional (2003-2005);
Bélgica, Reforma del Estado (2000-2001); Canadá, Acuerdo de Charlottetown (1992);
Francia, Ley de Descentralización II (2002-2003); Alemania, Reforma del federalismo I
(2003-2006) y Reforma del federalismo II (2007-2009); Italia, Reforma del título V de la
Constitución (2001); Reino Unido, la devolución a Escocia de ciertas competencias (1998);
Suiza, Participación en los nuevos ingresos (Neuer Finanzausgleich) (1994-2008); y Reino
Unido, la devolución a Gales de ciertas competencias (1998).
El análisis comparativo del éxito formal y sustantivo demuestra que: primero, las reformas
pueden ser por lo menos un éxito parcial en términos sustantivos, aunque no lo sean
formalmente; en segundo lugar, el cumplimiento de la agenda de reforma parece ser una
condición necesaria pero no suficiente para resolver el problema constitucional en juego; en
tercer lugar los casos con problemas de grupo consiguieron una mayor puntuación en ambos
indicadores, teniendo así más éxito que los casos con problemas de eficiencia. Además, las
características de los dos casos con más éxito sugieren que las oportunidades para la
participación, el diálogo abierto y la construcción de consenso desempeñan un papel
importante en la explicación de los resultados.

Un análisis de los fiascos en las políticas públicas

Bovens y ‘t Hart (1996: 15) definen el fiasco de política pública como un evento negativo
que se percibe por un grupo significativo, social y políticamente, de personas de la
comunidad que entienden causado, al menos parcialmente, por fracasos evitables y

8
censurables de las autoridades políticas. El fracaso en general en este trabajo se refiere a
defectos de rendimiento (performance) de cualquier magnitud o seriedad, que puede estar
politizado o no, mientras que el fiasco sólo se refiere a situaciones de daños sociales,
subjetivamente significativos, que están altamente politizadas. Sin embargo, el fracaso puede
tener una dimensión política, de apariencia, imagen y simbología de una política pública, y
otra sustancial, de contenido, del programa como tal. Tras la definición de fiasco estos autores
añaden un elemento adicional sugiriendo que la culpabilización y la búsqueda de los
responsables son factores cruciales en la identificación de los fiascos. Este proceso tiene
cuatro elementos clave:
- Valoración de los eventos: un conjunto de eventos llega ser percibido como muy
indeseable.
- Identificación de los agentes: los acontecimientos negativos son vistos así como
consecuencia de acciones u omisiones por parte de las autoridades públicas
responsables.
- Explicación de los comportamientos: las acciones u omisiones clave que provocan los
eventos negativos se ven como el producto de fallos evitables.
- Evaluación de los comportamientos: hay un sentimiento ampliamente extendido de que
la culpa tiene que ser repartida entre los responsables del curso de los acontecimientos.
De otra parte, los infortunios suelen caracterizarse como contingencias negativas que
afectan a un proyecto o política pública. Para que estos contratiempos puedan considerarse
técnicamente infortunios deben ser primero una condición necesaria para el fracaso del
proyecto o de la política y, segundo, no deberían haber sido previsibles o controlables en el
momento en que se adoptaron las decisiones clave.

Tabla 1. Una tipología de infortunios en la gobernación.

Eventos Eventos imprevisibles
previsibles
Controlable 1 2
Incontrolable 3 4
Fuente: Mark Bovens, Paul ‘t Hart, (1996) Understanding Policy Fiascoes. New Brunswick: Transaction: 76.

Los infortunios de tipo 1 generalmente ocurren en sectores de política pública estable,

donde hay un buen conocimiento de los riesgos y altos niveles de control del gobierno. Aquí
es fácil construir argumentos sobre que los desastres son previsibles y evitables, y para
pretender que el gobierno es “responsable”. Esta categoría es por lo tanto, el opuesto lógico
del “infortunio”.
Los infortunios de tipo 2 puede ser de varias clases: situaciones de riesgo inherente (por
ejemplo, expediciones peligrosas, nuevos procesos, implantación compleja) o diferentes
casos de “elecciones trágicas” en los que todas las opciones disponibles tienen resultados
negativos. Aquí es posible construir argumentos sobre que a pesar del hecho de que los
riesgos eran bien conocidos, poco se podría haber hecho para evitarlo.
Los infortunios de tipo 3 implican desarrollos totalmente inesperados que puede derrumbar
incluso los mejores planes debido a complejos efectos de interacción o a cambios repentinos
e impredecibles de las circunstancias externas. Aquí es posible afirmar que, aunque los planes
eran razonables y racionales, acontecimientos o circunstancias más allá de la previsión
intervinieron para socavarlos.
Los infortunios de tipo 4 pueden implicar apuros en una política pública que vayan mucho
más allá de cualquier previsión o control. Estos incluyen los grandes desastres naturales o
posibles invasiones por sorpresa de grandes potencias extranjeras.
Para estructurar el análisis de los fiascos, Bovens y ‘t Hart (1996: 100-108) han intentado
vincular las contribuciones de las distintas disciplinas y centros de atención analíticos con
distintas filosofías de la gobernación implícitas en los marcos de referencia con los que se
analizan los problemas de las políticas públicas, como puede verse en la Tabla 2.

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 Tabla 2. La estructura del análisis de los fiascos.

Filosofías de gobierno
Optimistas Realistas Pesimistas
Centros de Resolución de problemas Gestión de Interacción Hacer frente a las
atención valores en institucional constricciones
analíticos competencia estructurales

“Causa” típica Incompetencia cognitiva, Resolución Complejida Intereses dominantes,

tratamiento de la del conflicto d fallo del sistema
información inadecuada organizativa

Fuente: Mark Bovens, Paul ‘t Hart, (1996) Understanding Policy Fiascoes. New Brunswick:
Transaction: 101.

Los optimistas, parten de la creencia de que “en principio, un organización o un gobierno

modernos son un medio poderoso para alcanzar el bien común” (Bovens y 't Hart 1996: 95).
Los gobiernos son vistos como capaces de perseguir sus objetivos de manera racional, a
través de jerarquías especializadas y la “mejora constante de la gestión y adopción de
decisiones”. Desde ese punto de vista, los funcionarios públicos se consideran esencialmente
competentes y bien intencionados. Los fracasos del gobierno en este modelo son poco
comunes, el resultado de la interferencia política o del error individual. En una perspectiva
“weberiana” en un sentido amplio del proceso de elaboración de las políticas públicas, las
quiebras de éste son la excepción y no la norma, y surgen del alejamiento de la buena práctica
administrativa bien establecida.
Esta filosofía optimista da lugar a un enfoque característico de estudio sobre la gobernación
como “la resolución de problemas” o la decisión. Desde este punto de vista los problemas
sociales son “externos”, más o menos fácilmente cognoscibles y susceptibles de una amplia
gama de soluciones, cada una de ellas tiene sus ventajas e inconvenientes, así como
probabilidades (no definidas) (Bovens y ‘t Hart 1996: 102). La tarea del gobierno es la
definición del problema, la generación de opciones, la evaluación de las mismas, la
implantación y la revisión de lo que se ha hecho. La actividad de gobierno se ve en buena
parte como racional y voluntarista. Los objetivos del gobierno están dados en su mayoría, y
las opciones se producen entre los medios para realizarlas. Las decisiones son por tanto
calculables en términos cuantitativos, y la implantación se ve como una simple cuestión de
control efectivo y buena planificación. En ese marco de referencia, el error suele explicarse
típicamente por la escasa formación, las patologías de la personalidad y del grupo,
violaciones de los procedimientos racionales o debilidades en los flujos de información.
Los realistas, sin embargo, parten de una filosofía muy diferente, “la concepción de las
políticas públicas y la gobernación como actividades esencialmente frágiles” (Bovens y ‘t
Hart 1996: 97) y, por tanto, propensas a fallos. Desde esta perspectiva, los funcionarios
públicos tienen más probabilidades de ser vistos como maximizadores de utilidad
individualistas preocupados por sus propios beneficios y privilegios o, al menos, con el
avance de la causa de su departamento en la gran competición por atención política y
recursos. Estos impulsos egoístas, sin embargo, se mantienen a raya por una serie de
procedimientos tales como los controles administrativos y las convenciones de la supervisión
democrática y del constitucionalismo liberal como la separación de poderes, la revisión
judicial y el imperio de la ley. Por otra parte, la teoría de la elección pública afirma que las
deficiencias tienden a surgir tanto en la elección de las actividades que realiza el gobierno,
como en los métodos utilizados para llevarlas a cabo. En consecuencia, estas teorías tratan
de rediseñar las instituciones para que las consecuencias sociales del interés particular se
reduzcan al mínimo mediante el uso generalizado de mercados. La visión realista tiende a
ver a la elaboración de políticas públicas como un proceso social y político complejo que
implica valores e ideologías en competencia, en el que los fines de la acción del gobierno
están eternamente abiertos a la disputa, tanto como los medios elegidos para llevarlos a cabo.
Esta perspectiva de “competencia de valores” requiere la cooperación y el diálogo constante
para hacer una política acertada. El estudio por lo tanto tiende a centrarse en “la distribución

10
y redistribución... y el uso selectivo y la manipulación de la información y otros recursos en
el proceso de elaboración de políticas públicas” (Bovens y ‘t Hart, 1996: 104). Desde este
punto de vista, los fracasos de gobierno provienen de la falta de acuerdo sobre asuntos
importantes o del dominio de la decisión por un solo punto de vista parcial, por ejemplo
mediante la corrupción, el clientelismo, el secretismo excesivo u otros quebrantamientos de
las normas de procedimiento acordadas.
Una visión realista alternativa ve al gobierno dentro de una telaraña más amplia de redes y
dependencias, como organismos, grupos de clientes, medios de comunicación y gobiernos
extranjeros. Desde esta perspectiva de “interacción institucional”, la actividad del gobierno
no consiste en decisiones, sino en una negociación constante dentro y a través de estas redes.
Así, la política pública se desarrolla de forma iterativa, a través de un complejo juego
desempeñado por protagonistas individuales y de grupo. Lo que el gobierno hace no es el
resultado de procesos complejos y más o menos impenetrables de interacción institucional.
En su forma más extrema, se producen los procesos “de cubo de basura”, en el que los
problemas, las soluciones y los actores coinciden a través de un proceso más o menos
arbitrario. En algunos sectores de política pública, sin embargo, puede haber redes bien
establecidas para el tratamiento de asuntos que hagan que las decisiones sean más
predecibles. Este enfoque estudia, por tanto, las estructuras de las organizaciones
competidoras y las estrategias que desarrollan, en vez de los intereses y valores que intentan
promover. El gobierno se concibe como organización muy compleja, tanto interna como
externamente dependiente, configurado como un auténtico “laberinto organizativo”. Su
eficacia y legitimidad, se consideran extremadamente frágiles.
Aquellos que comparten una filosofía pesimista, por el contrario, sugieren que algunos
sectores de política pública son inextricables o presentan altos niveles de riesgo. Por un lado,
los teóricos marxistas afirman que la desigualdad fundamental se basa en los fallos del Estado
capitalista, lo que lleva a la sobreproducción, el desempleo, la crisis fiscal y la inestabilidad.
Por otro lado, los pesimistas tecnológicos sugieren que ciertas características de la tecnología
avanzada no pueden ser seguras sin un costoso proceso de ensayo y error en el que los
desastres ocurrirán inevitablemente. Sin embargo, sin los avances tecnológicos, argumentan,
el crecimiento económico se detendrá. Un futuro económico estable es “propenso al riesgo”.
Estos puntos de vista, por tanto, tienden a concentrarse en la racionalidad general de los
sistemas como un todo, en el que los episodios individuales se pueden explicar. La visión
pesimista es así, mucho más determinista y ve a los episodios desastrosos como parte de un
problema más amplio o más profundo. Las consecuencias de esta debilidad estructural
pueden ser oleadas de desastres, que socavan acumulativamente la legitimidad del Estado en
su conjunto. En este modelo los resultados desastrosos de las políticas públicas suelen ser
“normales”.
Las tendencias más amplias hacia la creciente complejidad social y tecnológica, y los
“vínculos más estrechos” de los sistemas sociales, tecnológicos y políticos pueden hacer que
las fallos de un programa de política pública sean más probables. El papel cambiante de los
medios de comunicación, una opinión pública con una actitud menos deferente, y la
institucionalización de nuevos canales para la crítica del gobierno, pueden explicar por qué
el fracaso político puede acompañar a estos fallos de programa, sean reales o no.

Una perspectiva comparativa: éxito y fracaso en distintos sectores de política pública

Se ha escrito poco sobre el éxito de las políticas públicas y mucho más sobre su fracaso,
aunque las contribuciones se solapan en buena parte, pues una cosa y otra son las dos caras
de la moneda. Una primera aportación distinguía entre tres tipos de fracaso en las políticas:
por no poder implantarse; por no cumplir los propósitos para los que se formularon; o por no
poder justificarse en términos de las normas que promovieron (Kerr 1976). Otra distinción
ulterior proporciona una de las pocas definiciones explícitas de éxito: en términos de
intención, una política lo logra si alcanza sus objetivos; en términos de realidad lo hace si sus
beneficios menos sus costes se maximizan (Nagel 1980, citado en McConnell 2010: 18).
Las contribuciones de más importancia son sendos estudios comparativos sobre éxitos y
fracasos que prolongan la línea iniciada por Bovens y ‘t Hart (1996) en su examen de los
fiascos. El primero se centra en los fracasos catastróficos, en los desastres (Gray, ‘t Hart

11
1998), mientras que el segundo lo hace en los éxitos y los fracasos, estudiando seis países y
cuatro sectores de política pública: la decadencia de la industria del acero, la reforma de la
sanidad, la innovación en la banca, y la gestión de las donaciones sanguíneas y el Virus de la
Inmunodeficiencia Humana (Bovens, ‘t Hart, Peters, 2001).
Ambas aportaciones insisten en la importancia de la distinción entre la dimensión
programática y la política del éxito y del fracaso (Bovens y ‘t Hart 1996: 35-37; Bovens, ‘t
Hart, Peters, 1998: 200-201; Bovens, ‘t Hart, Peters, 2001: 20). Grosso modo, lo
programático se refiere a la dimensión tecnocrática, de ingeniería social, de la elaboración de
las políticas públicas. El fracaso sucede cuando una estrategia, un plan o una decisión de
política pública que se ha implantado no llegan a tener el efecto deseado sobre su población
objetivo, o incluso produce efectos no intencionados o no queridos. El modo de evaluación
programático se centra en la efectividad, la eficiencia y la elasticidad y la resistencia
(resilience) de las políticas específicas que se evalúan. Pero el destino de una política pública
depende de las impresiones sobre sus efectos y costes, sobre imágenes y símbolos. Un
programa dado es un fracaso político si carece de apoyo e impulso políticos para su
supervivencia como área prioritaria de la actividad del gobierno a largo plazo. La esencia del
fracaso político no implica a las consecuencias sociales de las políticas sino a la manera en
que las políticas se perciben en el tribunal de la opinión pública y en la arena política.
Estos autores reconocen que el éxito significa cosas distintas para personas diferentes en
distintos momentos porque las valoraciones deben tener en cuenta los factores temporales,
espaciales, culturales y políticos. Se reconoce también la existencia de un conflicto entre los
aspectos programáticos y propiamente políticos de la política pública, mientras se están
afrontando las condiciones necesarias, o por lo menos conducentes, a la consecución del
éxito. Se centran en particular en los estilos consensuales de elaboración de políticas públicas
y en la edificación de redes de colaboración dentro del sector público y con el sector privado.
Como se ha apuntado ya los estudios académicos sobre los distintos aspectos de fracaso de
las políticas públicas son numerosos y sus perspectivas variadas, incorporando disciplinas
como la ciencia política, la economía, la geografía, la planificación, la sociología, salud
pública… y demás. Así, dejando aparte la literatura sobre casos específicos como la
tributación por capitación (poll tax) del Reino Unido, el huracán Katrina, los ataques
terroristas del 11 de Septiembre de 2001 o del 11 de Marzo de 2004 en Madrid, las
explosiones de los transbordadores espaciales, Bhopal, Chernobyl, Fukushima… las
contribuciones académicas incluyen trabajos sobre errores humanos; patologías
organizativas; patologías de liderazgo y de grupo; crisis y desastres; escándalos y fiascos de
política pública; riesgo; sobrecarga y fallo de sistemas políticos; plagas, pandemias y virus;
fallos empresariales; crisis económicas; Estados fallidos; calamidades y catástrofes globales.
No es posible hacer justicia a la diversidad de ideas y marcos analíticos de referencia pero
estos trabajos nos proporcionan perspectiva sobre la naturaleza de los fallos y el fracaso y
cómo lo entendemos pero también su relación con el éxito. Primero, ha habido muchos
intentos de definición del fracaso pero no hay acuerdo sobre en qué consiste, pero sí hay
acuerdo en que se producen fallos reales, objetivos, y que también tienen una dimensión
subjetiva, aunque sin llegar al enfoque constructivista pleno que sostendría que el fracaso
está puramente en los ojos del observador. Segundo, desde la perspectiva del poder y los
intereses, el fracaso para un grupo o actor no lo es necesariamente para otro. Por ejemplo, en
las crisis es muy importante la cuestión de a quién se le adjudica el fracaso, el liderazgo
establecido o los opositores. Tercero, hay grados de fracaso. Esto se reconoce en los estudios
que establecen diferencias entre emergencias, desastres y catástrofes. Cuarto, también hay un
reconocimiento de diferentes tipos de fallos, por ejemplo de proceso, en la planificación o de
liderazgo en las crisis. Quinto, por último, en la literatura sobre crisis y desastres se ha
subrayado que estos pueden ofrecer oportunidades para el cambio y la reforma de las políticas
públicas establecidas.
Para concluir este apartado y situar en perspectiva el siguiente, conviene destacar cinco
grandes conclusiones:
- El éxito, sea explícito o implícito, significa cosas diferentes para distintas personas.
- Hay diferentes puntos de vista sobre qué aspectos de una política pública pueden tener
éxito.

12
- El éxito no es una cuestión de todo o nada, más bien entre ambos extremos hay una
amplia zona gris con resultados contradictorios entre sí.
- Hay muchas perspectivas, generalmente implícitas, sobre cómo puede lograrse el éxito.
No es lo mismo una óptica racional que un enfoque de estrategia política o la mera
preservación del interés egoísta.
- Por último, cabe plantear distintas preguntas abiertas a la reflexión ¿Cómo puede tener
éxito una política pública si muchos la aborrecen? ¿Son las condiciones para el éxito las
mismas en todos los sectores de política pública? ¿Cuán estable es el éxito una vez que
se alcanza?
Por todo ello, se necesita un marco de referencia coherente que permita acomodar la
pluralidad de perspectivas.

El espinoso asunto del éxito de las políticas públicas

Como se desprende de lo anterior el asunto del éxito de las políticas públicas es

particularmente espinoso y peliagudo como indica la escasez de contribuciones. Por ello la
aportación de McConnell (2010a y 2010b; Marsh, McConnell 2010a y b) debe ser bienvenida
pues nos ofrece el primer tratamiento sistemático de la cuestión.
Definiciones y dimensiones
Los proponentes de una política pública están bien dispuestos a proclamar que tiene éxito,
mientras que sus oponentes tienen más probabilidades de calificarla como fracaso. La
realidad es que los resultados de las políticas públicas suelen estar entre estos extremos. La
dificultad añadida es que las políticas tienen múltiples dimensiones, y a menudo tienen éxito
en algunos aspectos pero no en otros, de acuerdo a los hechos y también a su interpretación.
La definición propuesta por McConnell (2010a: 39, 2010b: 351) es realista y pragmática pues
incorpora a la vez aspectos interpretativos y de consecución de objetivos sin exagerar
ninguno de ellos: “Una política pública tiene éxito si alcanza los objetivos establecidos por
su proponentes y no atrae críticas significativas y/o el apoyo es prácticamente universal”. Sin
embargo, sólo aquellos que apoyaron los objetivos originales es probable que perciban, con
satisfacción, un resultado con éxito. Es probable que los oponentes perciban un fracaso, con
independencia de los resultados, porque no apoyaron los fines primitivos.
Esta definición presenta varias ventajas:
- Reconoce que algunos actores verán la política pública como un éxito mientras que otros
la percibirán como fracaso.
- La definición puede acomodar la cuestión de ¿éxito para quién? Porque las políticas
pueden beneficiar a algunos intereses y/o acuerdo con sus valores, pero no hacerlo así
con otros.
- La definición puede incorporar los usos de éxito de “sentido común”, en términos de
establecer objetivos y alcanzarlos.
- La definición no es normativa. Puede incorporar aspectos de una política que tienen éxito
(un gobierno logra sus objetivos beneficiando a actores, intereses o grupos) sin ninguna
suposición de que tales resultados son deseables.
- La definición puede afrontar la realidad de la elaboración de políticas públicas: objetivos
múltiples que pueden oscilar desde presentar a un partido como capaz de gobernar en
una coyuntura difícil en la próxima elección hasta asegurarse de que una política pública
determinada tiene “legitimidad”.
La Tabla 3 recoge las tres dimensiones del éxito en las política públicas consideradas por
McConnell. Como puede advertirse, su contribución, además de la reelaboración de la
literatura, consiste en añadir la dimensión de proceso a las de programa y política ya
desarrolladas por Bovens, ‘t Hart y Peters. A continuación se examinan separadamente las
tres formas de éxito, aunque en realidad se superponen.

Tabla 3. Las tres dimensiones principales del éxito de las políticas públicas

Dimensiones Indicadores

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 Proceso Preservación de instrumentos y objetivos
Conferir legitimidad
Construcción de una coalición sostenible
Simbolización de innovación e influencia
Programa Consecución de objetivos
Producción de los resultados deseados
Creación de un beneficio para una población objetivo
Satisfacción de los criterios del sector de política pública considerado
Política Mejora de las perspectivas electorales y/o
de la reputación de los gobiernos y de los líderes
Control de la agenda de las políticas públicas y
facilitación de la dinámica de la gobernación
Sostenimiento de los valores y de la dirección del gobierno en un sentido amplio
Fuente: Allan McConnell (2010), Understanding Policy Success. Houndmills: Palgrave: 46.

El proceso de formación de una política pública es un elemento vital, aunque con

frecuencia descuidado, para la consideración del éxito o del fracaso de una política (Marsh,
McConnell 2010a, 2010b). Aunque en sentido amplio el proceso comprende tanto la
elaboración como la implantación de la política, este segundo aspecto se tratará en la
dimensión programática. Los procesos son importantes tanto en términos prácticos como
simbólicos.
Desde la perspectiva del proponente, un proceso legislativo durante el que se escudriñe una
ley pero cuyo resultado sea el mantenimiento de sus valores en sentido amplio y de los
detallados instrumentos diseñados de política pública, es probable que se considere un éxito.
Desde luego, las enmiendas de la oposición pueden hacer más funcional la propuesta y al
hacer pequeñas concesiones se puede lograr mayor apoyo en su votación. Típicamente los
dirigentes políticos quieren ver convertidas en leyes sus propuestas de política pública, y el
lograr este objetivo es un éxito en la medida en que les corresponda. Sin embargo, aunque a
corto plazo pueda ser un éxito en términos de proceso puede ser un fracaso político a largo
plazo. Así sucedió, por ejemplo, con la controvertida legislación laboral propuesta por el
primer ministro australiano John Howard y aprobada en noviembre de 2005, pero que, al
parecer se encuentra entre las causas de su derrota electoral en 2007 (McConnell 2010a: 41).
Una política pública que se promulgue siguiendo los procedimientos constitucionales
conferirá un alto grado de legitimidad sobre sus resultados, incluso aunque se cuestionen.
Como destaca Edelman (1977) los procesos de elaboración de políticas públicas que cooptan
a los participantes en debates y discusiones son efectivamente rituales que legitiman los
arreglos de poder existentes. La legitimidad del proceso puede establecer las condiciones
para el éxito político. Toda política pública presentará cierta demanda de legitimidad
adherida a ella, incluso si sólo se basa en la autoridad moral del líder, aunque la legitimidad
depende de una interpretación subjetiva de entre una variedad de actores políticos y no es un
fenómeno de todo o nada. Sin embargo, el reconocimiento por las partes interesadas y los
ciudadanos de que una política producida por procesos constitucionales es un éxito para el
gobierno porque puede hacer lo que en ella está establecido, no quiere decir que no surjan
cuestiones significativas sobre su derecho a hacerlo.
Un proceso con éxito desde la perspectiva de los dirigentes políticos que impulsan una
política determinada y de quienes la apoyan puede ser, y ser presentada, como la construcción
de alianzas sostenibles. Desde luego, algunas veces, la sostenibilidad es un lujo del que no
se puede disponer en circunstancias como un gobierno en minoría o en asuntos divisivos para
el partido. La obtención de una aprobación formal es un objetivo clave. Al margen de dichas
circunstancias, parece razonable sugerir que el éxito en términos de programa es más factible
si el proceso tiene éxito en implicar y reflejar los intereses de una coalición poderosa. Una
coalición sostenible de apoyo es más susceptible de poseer la autoridad para asegurar una
implantación con éxito, y/o de disponer del suficiente poder y autoridad para asegurar que
los pequeños fallos sean menos susceptibles de ser utilizados para dañar el éxito de la política
en su conjunto.

14
 Por último, la innovación y la influencia también pueden ser indicadores con
independencia de los productos o resultados eventuales. La fórmula puede consistir en tratar
de una nueva manera los antiguos problemas o la transferencia de la política pública a otra
jurisdicción. Naturalmente, se suele disputar el valor de la política pública transferida, aunque
no hay ninguna garantía de éxitos ulteriores tras la “exportación”. Un ejemplo claro es la
utilización de la transferencia, “esto mismo se hace en tales y cuales países de Europa”, para
legitimar las propuestas propias de política pública.
En las democracias parlamentarias occidentales el éxito en términos de programa es
sinónimo de política pública con éxito dada la insistencia contemporánea en las pruebas
demostrables para justificar la elaboración y la mejora de las políticas públicas. La valoración
del éxito debe fundamentarse en resultados y pruebas más que en ideologías políticas. Para
los gobiernos deseosos de mostrar que están gobernando en defensa del interés nacional y
público, el igualar éxito con prueba puede crear la apariencia de neutralidad y la evitación
del partidismo.
La consecución de objetivos es una medida clásica de éxito. En términos de programa,
condensa los objetivos burocráticos de la implantación, así como los objetivos específicos
del programa. En ello coinciden también buena parte de las tradiciones de análisis de políticas
públicas. Los países europeos continentales con administraciones públicas de tradición
legalista también se centran en la necesidad de que las políticas se implanten de acuerdo con
los objetivos establecidos cuando se aprobaron. En consecuencia, la consecución de objetivos
puede incluir también la implantación de los programas según lo planificado.
La naturaleza del éxito programático puede comprender también el impacto subsiguiente
sobre la sociedad, esto es, los resultados. Los objetivos y los resultados pueden superponerse
pero no necesariamente. En ocasiones el resultado se centra estrechamente en un grupo
objetivo mientras que en otros casos éste es más amplio o incluso abarcar a toda la sociedad.
Un aspecto ulterior del éxito de programa es el beneficio que lleva a un grupo, actor, o
interés objetivo particular, basado en asuntos como la clase, el territorio, el sexo, la religión
y la etnia. Pero que un programa tenga éxito para algunos intereses no significa que todo el
mundo esté de acuerdo. El conflicto es una característica inescapable de los éxitos de
programa. La confrontación de discursos es un aspecto natural de la política pública en las
sociedades plurales.
Las políticas públicas abarcan un amplio rango de sectores, incluyendo por ejemplo, la
energía, la industria, la agricultura, el medio ambiente, los servicios de inteligencia, la
defensa, la política exterior, la seguridad interior, la sanidad, los servicios sociales, la
educación y muchos más. La mayoría de los sectores tienen valores que están ampliamente
compartidos por su comunidad de actores, por ejemplo, el secreto (inteligencia), la eficiencia
(presupuestación), el cuidado del paciente (sanidad). Estos valores están consagrados en
normas o puntos de referencia y son indicadores de éxito en ese sector. Otros criterios de
éxito pueden cruzar transversalmente los distintos sectores. La eficiencia es particularmente
importante. La cuestión de la contención de costes y la gestión de los recortes está en la
agenda de todas las administraciones públicas desde la crisis económica mundial de 1973 y
ha cobrado mayor importancia, si cabe, con la prolongada crisis desatada en 2008.
Pero los gobiernos no sólo supervisan procesos de elaboración de políticas públicas o
adoptan decisiones sobre programas, también hacen política. El éxito político se define en
relación al gobierno, su capacidad de gobernar, los valores que trata de promover… En otras
palabras, el éxito en el proceso y/o en el programa puede traer éxitos políticos al gobierno,
dependiendo de las circunstancias, de tres maneras principales que pueden superponerse. La
primera es el refuerzo de las perspectivas electorales o la reputación del gobierno o sus
líderes. No hace falta suscribir plenamente la teoría de la elección racional para reconocer
que los partidos que están en el poder quieren mantenerse en él. Los gobiernos quieren seguir
gobernando. Una política pública que ayude a mantener o a incrementar las posibilidades en
las urnas puede considerarse con éxito. Ello es especialmente cierto en las circunstancias de
una crisis, cuando las amenazas son inminentes, la incertidumbre elevada y es preciso adoptar
decisiones con rapidez.
Una segunda manera es el control de la agenda y la distensión de la gobernación. Los
gobiernos afrontan una difícil tarea, una corriente interminable de problemas algunos
crónicos y de larga duración, otros episodios a corto plazo, presiones de incontables grupos

15
con quienes suelen estar en completo desacuerdo, tiene recursos limitados a su disposición y
son escudriñados por un conjunto de actores hostiles, que van desde los oponentes políticos
hasta los medios de comunicación. En consecuencia, un aspecto de la gobernación consiste
en producir programas que pueden dejar mucho que desear en términos de tratar problemas
de política pública, pero que ayuden a mantener su capacidad de gobernar. Así un programa
puede considerarse con éxito si:
- implica una definición estrecha del problema para hacerlo manejable. Por ejemplo,
definir un disturbio callejero como un asunto de mala conducta individual más que como
producto de factores socioeconómicos o culturales más profundos.
- Da la apariencia de tratar un problema. Por ejemplo, la creación de una política pública
simbólica o placebo como la creación de un nuevo programa sin financiación adicional,
que lo único que hace es extraer de la agenda política una cuestión dañina.
- Ayudar a “comprar” o contrarrestar a los críticos o a ganar apoyo de actores o intereses
clave mediante concesiones o promesas de reforma futura.
La tercera manera es con el sostenimiento de los valores y la dirección del gobierno. Todos
los gobiernos tienen una visión porque si no, no resultan elegidos. Por ello impulsan políticas
públicas que se alineen con esa visión, aunque la retórica de la política de adversarios
utilizada en la oposición debe ceder a la continuidad con el gobierno precedente cuando se
llega al poder. En consecuencia, las políticas pueden tener éxito si promueven los valores
apoyados por el gobierno y le ayudan a mantener su trayectoria, pero también si, una vez en
el poder, le ayudan a forjar nuevos valores y a abrir nuevos caminos.
En conclusión, si las políticas públicas son, en sentido amplio, lo que el gobierno decide
hacer, o no, entonces los gobiernos abren procesos definen asuntos como problemas,
examinan opciones, consultan…, desarrollan programas empleando una amplia
variedad y distintas combinaciones de instrumentos de política pública y hacen política
realizan actividades que refuercen sus perspectivas electorales, mantengan su capacidad
de gobernar y la dirección de sus políticas. El éxito puede darse en cada una de estas esferas
cuando el gobierno logra lo que ha establecido que quiere alcanzar. Aunque el carácter
contencioso del éxito significa que no todo el mundo estará de acuerdo, dependiendo de si se
apoyan los objetivos y los medios empleados para lograrlo.
La zona gris: el espectro del éxito al fracaso
Como las políticas públicas tienen múltiples objetivos políticos, de proceso, y de programa,
y todos ellos pueden, o no, ser alcanzados en mayor o menor grado, el éxito o el fracaso total
de una política son infrecuentes, por lo que más bien los caos reales se sitúan en la amplia
zona gris entre esos extremos. Aunque los trabajos académicos sobre el fracaso son más
abundantes que los que versan sobre el éxito, tampoco hay acuerdo generalizado sobre lo que
constituye el fracaso. Aquí se seguirá, como en todo el análisis, la propuesta de McConnell
(2010: 56) que refleja su definición de éxito: “Una política fracasa en el grado en que no
logra los objetivos que sus proponentes querían alcanzar. Quienes apoyaban las finalidades
originales es probable que perciban, con pesar, un resultado de fracaso de política pública.
Los oponentes percibirán también el fracaso pero con satisfacción porque no apoyaban los
objetivos originales”. El espectro de situaciones comprende el éxito, el éxito duradero, el
éxito conflictivo, el éxito precario y el fracaso.
El éxito es una categoría típico-ideal del espectro porque supone el logro pleno e
inequívoco de todos los objetivos de proceso, programa y políticos de una política pública.
Pragmáticamente, la categoría incluiría casos en los que hay fallos muy pequeños: retrasos
temporales insignificantes, fallos decisorios aislados y remediados con rapidez, déficit
marginal en algunos objetivos, y además, niveles de controversia bien inexistentes o muy
escasos y claramente contenibles. Una categoría de “éxito en una política pública” es
necesaria como punto de comparación con el que valorar la vasta mayoría de políticas que
están por debajo de las expectativas del gobierno en distintos grados y atraen un desacuerdo
sustancial, e incluso controversia. En síntesis, el éxito en una política pública significa que
el gobierno hace precisamente los que ha establecido, apoyado en la legitimidad
constitucional y sin suscitar ninguna oposición significativa.
El éxito duradero puede predicarse de políticas públicas que han quedado por debajo de las
expectativas en escaso grado. Estas políticas tienden a ser resistentes y flexibles, en relación

16
a las otras categorías situadas al otro extremo del espectro, porque carecen de contestación y
presentan niveles escasos o manejables de controversia. Se pueden producir déficits menores
en el logro de los objetivos, retrasos temporales, la gestión presupuestaria, fallos de decisión
o comunicación, críticas menores que perturban la dirección y la agenda del gobierno, que
es capaz de capear el temporal. Por ejemplo, las políticas que prohíben fumar en bares y
restaurantes aprobadas en distintos países como Irlanda, Escocia, Austria, Italia, Australia y
España. Se reduce la insalubridad ambiental para clientes y trabajadores, aunque su
implantación no está exenta de críticas.
En la categoría del éxito conflictivo, la política recibe una intensa contestación, abriéndose
un conflicto entre partidarios y oponentes como consecuencia del espacio político abierto por
el alejamiento sustancial de los objetivos originales y/o porque la cuestión es intrínsecamente
controvertida. Se producen déficits considerables en el logro de objetivos, hay retrasos
temporales sustanciales, notables incumplimientos presupuestarios, serie de fallos de
decisión o pocos pero de gran significación, fallos de comunicación graves, críticas
sustanciales que fuerzan al gobierno a esforzarse para mantener su rumbo y agenda, quizá
con algunas modificaciones. No hay una clara línea divisoria entre el éxito duradero y el
conflictivo (ni con la categoría siguiente de éxito precario). Deben verse más bien como
grandes franjas dentro de un continuum. El éxito conflictivo es todavía “éxito” en el sentido
de que las normas e instrumentos de la política sobreviven intactos (la política no se termina
y no hay un replanteamiento de las normas porque sus proponentes continúan apoyándolas).
Un ejemplo podría ser la Política Agrícola Común de la Unión Europea (UE), considerada
alternativamente por partidarios y detractores como “buque insignia” o “Titanic”, según se
consideren los éxitos resultantes de asegurar suministros agrarios estables y el mantenimiento
de la renta de los agricultores, o su excesivo peso en el presupuesto de la UE, los despilfarros
en cultivos realizados sólo para cobrar la subvención, o la producción de excedentes.
Las políticas de éxito precario están al borde del fracaso pues hay graves desviaciones de
los objetivos originales, aun cuando puede haber algunos éxitos menores en algún aspecto,
pero se producen conflictos sobresalientes y enconados sobre el futuro de la política. Incluso
sus proponentes pueden dudar de su viabilidad temporal. Se producen fallos generalizados:
escaso o ningún progreso hacia los fines, retrasos hasta el punto de detenerse la implantación,
falta de recursos con los que las tereas fundamentales no pueden llevarse a cabo, fallos de
decisión o de comunicación frecuentes o significativos que afectan a la reputación de la
política. Las críticas son intensas y omnipresentes, con el gobierno desarbolado y tratando de
mantener su agenda y dirección que resulta en grandes concesiones o replanteamientos.
Las políticas públicas fracasadas como se ha apuntado no logran sus objetivos ni reciben
apoyo de sus proponentes. De manera similar a como sucede al otro extremo del espectro,
hay pocas políticas con escaso progreso hacia sus fines. Las patologías superan a los muy
escasos éxitos y tanto partidarios como oponentes coinciden en la percepción del fracaso.
Las políticas fracasadas no hacen lo que estaba establecido y se demuestran incapaces de
capear el temporal. Por último, hay que destacar que al explorar en detalle estas dimensiones
del éxito, la ubicación de las políticas en las categorías particulares es un arte, no una ciencia
exacta. No hay nada de qué avergonzarse en ello. La interpretación y el juicio son una parte
legítima del análisis político, y como recuerda Wildavsky (1987), el análisis de las políticas
públicas requiere imaginación.
Contexto y estrategias
Los dirigentes políticos quieren tener éxito en el logro de sus objetivos. Y tampoco hace
falta ser un teórico de la elección racional para reconocer que la estrategia y el cálculo pueden
ser impulsos importantes del comportamiento político. En consecuencia, los políticos deben
sopesar las contrapartidas entre las tres esferas (proceso, programa, político) para conseguir
éxitos en las políticas públicas que impulsen. ¿Qué estrategias son más arriesgadas o más
factibles que otras y bajo qué circunstancias? Para calibrar la respuesta es preciso partir del
contexto en el que la estrategia va a operar porque una que parezca viable y con éxito
probable en unas circunstancias puede ser un riesgo casi seguro de fallo en otras. Las
variables determinantes del contexto se recogen en la Tabla 4.

Tabla 4. Las variables que proporcionan el contexto a las estrategias.

17
 Grado de politización del asunto
Grado de urgencia
Grado en que las cuestiones electorales y de reputación están en juego
Fuerza de las presiones favorables al consenso para la elaboración de la política
pública
Fuerza de la probable oposición al gobierno
Fuente: Allan McConnell, Understanding Policy Success. (Houndmills: Palgrave, 2010: 140).

Estas variables toman en consideración la naturaleza del asunto en sí, la oportunidad

temporal y el contexto político más amplio. Este sucinto marco de referencia conceptual
puede ayudar a explicar, al menos parcialmente, las estrategias de elaboración de políticas
públicas en condiciones de incertidumbre. Antes de comentar las variables conviene resaltar
algunos matices. Primero, la estrategias con éxito pueden inclinarse hacia tres tipos de
factores: búsqueda del consenso, esto es, construcción de alianzas estableciendo algún tipo
de acuerdo; ejercicio de un liderazgo ejecutivo decisivo, o búsqueda de soluciones
innovadoras y de ampliación de horizontes. Segundo, la interacción y grados de sinergia y
conflicto entre las variables son cruciales. Tercero, la predicción política no es una ciencia
exacta: los riesgos son juicios sobre la probabilidad y consecuencias de resultados
particulares. Cuarto, las variables del contexto no tienen en cuenta las personalidades y estilos
de los líderes y decisores individuales, o cuestiones ajenas a la personalidad como la
experiencia general del decisor en las políticas públicas o la especialización en una concreta.
La intención de la exposición de estas reservas es dotar de realismo a nuestra capacidad de
explicar el curso de las estrategias para conseguir el éxito.
Algunos asuntos están más politizados que otros. Algunos pertenecen a la “política
menuda” en la que los debates suelen estar restringidos a las administraciones y a pequeños
grupos de expertos, por ejemplo, la matriculación de vehículos de motor, las patentes, las
normas de salud alimentaria… Otros son políticamente sobresalientes y son capaces de
dividir a los partidos políticos y a los grupos de interés en competencia, por ejemplo, la
investigación sobre embriones humanos, el matrimonio entre personas del mismo sexo, las
grandes reformas constitucionales… Así, en igualdad de circunstancias, cuanto mayor sea el
grado de politización que caracteriza a una política pública particular, será mayor el riesgo
de que soluciones basadas en la ampliación de horizontes o en el liderazgo ejecutivo pueden
salir mal y conducir a un fracaso de proceso, programa o político. De modo que la estrategia
de construcción de alianzas y la búsqueda del consenso es la más viable cuando aumenta el
nivel de politización.
Cuando hay presiones para decidir, como en las situaciones de crisis, cuando la urgencia
para afrontar un problema es mayor, lo más probable es que una estrategia de construcción
de alianzas (como la deliberación con las partes interesadas o el empleo de datos para
argumentar una postura) retrasarán la adopción de decisiones y pueden conducir a fracasos
de proceso, programaticos o políticos. Y a la inversa, el éxito parece más probable si se
emplean las soluciones innovadoras o un poder ejecutivo fuerte. La crisis, con amenazas
intensas y mucha incertidumbre, favorece la centralización.
Sin embargo, cuanta más importancia tengan los asuntos electorales y de reputación y más
estén en la cuerda floja los gobiernos, mayor es el riesgo de que las soluciones de mero
ejercicio del poder ejecutivo y de ampliación de horizontes conduzcan al fracaso en las tres
esferas de la política pública. En estas circunstancias, las alianzas serán probablemente
insostenibles, los programas estarán mal concebidos y es probable que se perciba al gobierno
como dictatorial y sin contacto con la realidad. En consecuencia, cuando aumenta la
importancia de los factores electorales y de reputación, una estrategia de búsqueda del
consenso mediante negociaciones y trabajo conjunto, puede ser prudente y factible no en
términos sustantivos, sino porque puede ayudar a disminuir las críticas y crear la apariencia,
por lo menos, de búsqueda del interés público en vez de uno particular.
Una cuestión importante es el grado de presión para que el gobierno genere un acuerdo
amplio para una política pública entre un grupo de partes interesadas. Según los casos las
expectativas suelen ser bajas pero con frecuencia hay expectativas sustanciales de llegar a un
acuerdo y hay riesgo de inacción, por ejemplo, reformas constitucionales, negociaciones de

18
paz… Cuanto mayores sean las presiones para el consenso, es mayor el riesgo de que las
soluciones tipo ejercicio del poder ejecutivo o un “arreglo rápido” susciten un fracaso de
proceso, programa o político. En consecuencia, las opciones más factibles son del tipo de
búsqueda de alianzas: negociación, deliberación, empleo de un lenguaje ambiguo y
estrategias basadas en datos. Por ejemplo, cualquier resolución sostenible de una guerra civil
es probable que surja de una negociación más que de la imposición unilateral del poder
ejecutivo.
La oposición puede provenir de coaliciones débiles o fuertes, o de la convergencia de
intereses opositores. La oposición puede tener un elevado potencial de ruptura, o incluso de
veto, del proceso de elaboración de una política pública de cualquier tipo. La implicación, en
términos de riesgo, es que cuanto mayor sea la fuerza de la probable oposición al gobierno,
sus soluciones de política pública y su dirección, entonces es mayor el riesgo de que
soluciones tipo “ejercicio del poder ejecutivo” o un “arreglo rápido” susciten un fracaso de
proceso, programa o político. La probabilidad de éxito se incrementará si se ensayan
estrategias de búsqueda del consenso, deliberativas o basadas en datos que quizá redunden
en concesiones menores, pero que en cualquier caso, contribuirá a refinar la implantación y
difuminar las críticas al gobierno.
Es muy importante destacar que los cálculos de riesgo por los decisores, hechos consciente
o inconscientemente, implican razonamientos políticos, no sólo programas o procesos. El
cálculo del riesgo político, en particular de las consecuencias electorales, es parte de la
esencia de la elaboración de políticas públicas en las democracias occidentales. Los decisores
sopesan las políticas públicas, midiendo riesgos y beneficios, con un énfasis particular en la
imagen sobre lo sustantivo. Y es importante recordar también que la valoración del riesgo se
realiza mediante juicios más que basándose sobre hechos. El medio más frecuente de cálculo
de riesgos empleado por los decisores suele ser el “olfato” o el “instinto”.
En principio todas las estrategias son factibles para conseguir el éxito si el contexto es
propicio. Pero las estrategias de menor riesgo son las encaminadas a construir una coalición
mediante la búsqueda del consenso:
- Éxito de proceso: permiten al gobierno entablar negociaciones y discusiones, mientras
que mantiene sus objetivos originales mediante su poder de encuadrar los hechos de
maneras particulares y de emplear un lenguaje optimista pero ambiguo para integrar
intereses dispares.
- Éxito de programa: permite una implantación en línea con los objetivos porque buena
parte de los problemas potenciales se han tratado ya en la fase de deliberaciones y
consultas.
- Éxito político: proporciona un poder sustancial al gobierno para establecer la agenda y
la interpretación autorizada de los resultados y procedimientos de las consultas le puede
permitir mantener su capacidad de gobernar desplazando las cuestiones escandalosas
fuera de la agenda.
Las estrategias de riesgo medio suelen concentrarse en el ejercicio del poder ejecutivo si
la cuestión presenta una o más de las siguientes características: no está politizada en exceso,
hay moderadas repercusiones electorales o de reputación en juego, algunas presiones para el
consenso o la probabilidad de una oposición moderada.
Las estrategias de riesgo elevado mediante el empleo del poder ejecutivo sin mayores
aditamentos suelen resultar en fracaso, a no ser que el asunto sea muy urgente y no esté muy
politizado, no tenga implicaciones electorales o reputación elevadas, escasas presiones para
el consenso y conflicto poco probable. Una estrategia de ejercicio del poder ejecutivo plantea
riesgos elevados en términos de:
- Fracaso de proceso: enajenándose a los oponentes, e incluso generando disidentes en las
propias filas, no consiguiendo producir una coalición suficiente y desbaratando el
proceso de elaboración de la política.
- Fracaso de programa: implantación infructuosa porque las normas y regulaciones no han
recibido un escrutinio previo suficiente para “solucionar” los problemas logísticos.
- Fracaso político: desestabilización de la capacidad de gobernar del gobierno al crear un
programa preñado de tantos problemas de implantación que va a continuar en la agenda,
con frecuencia a expensas de otras cuestiones.

19
 Por último, como señala McConnell (2010a: 153) estos comentarios finales sobre las
estrategias para la elaboración de políticas públicas y su contexto son sólo un paso más allá
de donde nos encontrábamos antes de su publicación y, aunque distan de la precisión de las
ciencias “duras”, son juicios informados, coherentes con el “arte” del análisis de las políticas
públicas, en expresión de Wildavsky.

Referencias

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Wildavsky, Aaron (1987) Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis.
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20
 TEMA 11. LAS POLÍTICAS Y LA OPINIÓN PÚBLICA
Introducción ................................................................................................................. 1
Perspectivas analíticas ................................................................................................. 2
Visiones de “grandes efectos” del impacto de la opinión pública ............................. 3
Visiones de “pequeños efectos” del impacto de la opinión pública ........................... 3
Visiones “contingentes” del impacto de la opinión pública ...................................... 4
El modelo macro de funcionamiento de la politeia .................................................... 5
El modelo termostático ................................................................................................ 6
Complacer o eludir: elites, políticas y opinión ........................................................... 9
Análisis de un caso: el intento de reforma de la sanidad del presidente Clinton durante
su primer mandato ....................................................................................................... 10
El caso del Estado de bienestar en perspectiva comparativa.................................... 11
La nueva interdependencia: Internet y medios híbridos, opiniones y ¿políticas? 13
Referencias ................................................................................................................. 15

Introducción

La receptividad de las instituciones políticas a las preferencias de los ciudadanos es

fundamental para la práctica y la teoría democráticas. Se suele asociar el desarrollo de las
encuestas de opinión a la democracia. Tras la tercera ola democratizadora, el potencial para
que el público contribuya directamente a través de las encuestas a la elaboración de las
políticas públicas con la expresión de sus opiniones ha aumentado notablemente. Pero, al
mismo tiempo, el hecho de que los gobernantes puedan conocer con detalle las opiniones del
público a través de las encuestas, aumenta el margen para persuadir o manipular tales
opiniones. De este modo, lo que puede parecer un movimiento en las cifras de las encuestas
en la dirección de la política pública prevaleciente, puede significar tanto la receptividad del
sistema político-administrativo como un cambio inducido de la opinión del público
producido por eficaces técnicas persuasivas de mercadotecnia política. De otra parte, el
impacto de la implantación las propias políticas públicas tiene consecuencias sobre las
actitudes del público sobre ellas. En consecuencia, pese a que las fuentes del cambio de la
opinión pueden ser exógenas o endógenas a las preferencias del público, estamos limitados
en nuestra capacidad de determinar la causa antecedente del movimiento en las encuestas.
Por todo ello es preciso analizar empíricamente la relación entre las políticas públicas y la
opinión pública, aunque se trate de algo extremadamente difícil de hacer dados los datos
disponibles.
La mayoría de los científicos sociales que estudia la opinión y las políticas públicas en los
países democráticos estaría de acuerdo en que la opinión influye sobre las políticas, en el
sentido de que cuanto más sobresaliente sea una cuestión para el público, más fuerte será la
relación entre las políticas y la opinión, y en que esa relación se ve amenazada por el poder
de las organizaciones de interés, los movimientos sociales, los partidos políticos y las elites
económicas. Sin embargo, habría mucho menos consenso en las respuestas a las preguntas
siguientes: ¿Cuánto impacto tiene la opinión pública sobre las políticas públicas? ¿Hasta qué
punto los grupos de interés, las organizaciones de los movimientos sociales, los partidos
políticos, y las elites influyen sobre las políticas públicas incluso cuando éstas se oponen a la
opinión pública? ¿Ha cambiado la receptividad de los gobiernos a la opinión pública? ¿Son
generalizables nuestros hallazgos sobre el impacto de la opinión sobre las políticas públicas?
(Burstein 2003: 29).
En términos generales, de los análisis empíricos realizados hasta la fecha se desprende que
la opinión pública influye sobre las políticas públicas la mayor parte del tiempo, con
frecuencia de manera intensa. La receptividad del sistema político parece incrementarse con
lo sobresaliente de la materia y también en función del sector de política pública de que se

1
trate, pero las valoraciones acerca de que varía a lo largo del tiempo, o de que lo hace según
los diferentes asuntos de política pública, descansan sobre pruebas escasas.
Aunque partimos de que, como ha señalado V. O. Key (1961: 8), “Hablar con precisión de
la opinión pública es una tarea tan inverosímil como tratar de resolver el misterio del Espíritu
Santo”. El objetivo de este tema consiste en analizar la relación entre la opinión pública y las
políticas públicas en las democracias occidentales en general. Se trata de clarificar en
términos conceptuales la receptividad de los sistemas democráticos en perspectiva
comparativa. El punto de partida es que la democracia supone que las opiniones de los
ciudadanos desempeñen algún papel en la configuración de los resultados de las políticas
públicas. Aunque hay abundantes contribuciones sobre esta materia, puede afirmarse que no
existe un acuerdo respecto a qué o sobre qué piensa el público, cómo llega a tener esas
opiniones, o si esas opiniones influyen o deben influir en las políticas públicas.
En la actualidad, la política en general no puede entenderse sin la consideración de los
medios de comunicación y su papel en la mediación entre las elites gobernantes y opositoras
y la masa de la población. La política mediatizada significa que la comunicación a través de
los medios se ha convertido en algo fundamental para la política y la vida pública en las
democracias contemporáneas. La fragmentación y la especialización de la audiencia tienen
consecuencias políticas. Las características tradicionales de la política persisten. Sin
embargo, muchos sistemas de gobierno han llegado a un punto donde la gobernación no
podría ocurrir en sus formas actuales sin los variados usos de los medios de comunicación,
al igual que un conjunto de procesos relacionados, como la formación de opinión y las
campañas electorales.
Importa destacar que estas relaciones entre medios y política generan lo que se ha
denominado sistemas de medios y política, en los que destacan tres grandes modelos: el
modelo liberal (Estados Unidos, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda); el modelo
corporativo democrático (Alemania y los países escandinavos); el modelo mediterráneo o
pluralista polarizado (España, Francia, Italia,). Las relaciones entre los medios y la política
son diferentes en cada uno de los tres grandes tipos de sistemas, lo que tiene importantes
repercusiones sobre la formación de la opinión pública como se verá posteriormente.
El panorama se ha hecho aún más complejo con la aparición de Internet y las redes sociales
que han alterado profundamente la comunicación política y, en consecuencia, los modos de
acción y participación de los ciudadanos en la esfera pública, así como la circulación de los
mensajes en su seno, generando la hibridación de los viejos medios impresos con los nuevos
medios digitales. Las repercusiones de estos cambios recientes no han hecho sino comenzar
pero se advierten importantes transformaciones en el ámbito político-administrativo, con la
proliferación del denominado gobierno electrónico y la ciberpolítica, con importantes
implicaciones sobre el funcionamiento de la democracia (Cotarelo y Olmeda 2014). El
entorno mediático, caracterizado por grandes posibilidades de elección entre diferentes
canales radio, televisión digital, por satélite o por cable; medios impresos; medios
digitales, parece traer consigo un aumento de la desigualdad en la implicación política de
los ciudadanos y una mayor polarización en las elecciones (Prior 2007, 2013). Para examinar
estas cuestiones, en este Tema partimos del repaso de varias perspectivas analíticas que sirve
para ordenar el estado de la cuestión. Luego se pasa revista a distintas contribuciones,
incluyendo dos estudios de caso, para terminar con una reflexión sobre la irrupción de los
medios digitales y su posible influencia en el vínculo entre las políticas y la opinión pública.

Perspectivas analíticas

De la literatura existente sobre el vínculo entre las políticas públicas y la opinión surgen
tres imágenes distintas (en este apartado seguimos estrechamente a Manza y Cook 2002).
Estos autores perciben que la opinión pública ejerce efectos significativos y duraderos; los
que distinguen sólo efectos pequeños, insignificantes o decrecientes; y aquellos que resaltan
una variación histórica e institucional de la receptividad. Los defensores de la primera
perspectiva han producido tanto estudios cuantitativos de múltiples temáticas como
investigaciones de casos de elaboración de las políticas más detalladas dentro de un único
sector de actividad o dominio de política pública (policy domain). Algunos de estos estudios

2
han encontrado una alta asociación entre la opinión de la mayoría (o de los cambios a lo largo
del tiempo en la opinión pública) y la adopción de nuevas políticas públicas.
Por el contrario, quienes insisten en que el impacto de la opinión pública es “pequeño”
expresan su escepticismo sobre la capacidad de la opinión pública para influir en los
productos de política pública. Para algunos, el concepto mismo de una “opinión pública”
coherente o consistente capaz de movilizar a los legisladores parece poco probable. Otros
arguyen que mientras que una “opinión pública” puede ser construida mediante las
encuestas, la mayoría de los ciudadanos tiene sólo opiniones vagas sobre las políticas
públicas. Es decir, que las opiniones individuales se pueden agregar mediante las encuestas
para configurar lo que llamamos opinión pública. Por tanto, pueden ser objeto de persuasión
o manipulación por parte de las élites del gobierno, de los medios de comunicación, o de las
empresas o son susceptibles de ser ignoradas por los políticos. Los políticos responsables de
la elaboración de las políticas también pueden utilizar las encuestas no como dispositivos
para captar la opinión popular, sino más bien como un medio para manufacturar la
legislación o la retórica política que influirá en la opinión pública.
Por último, varios analistas han propuesto una imagen de “contingencia” en relación a la
receptividad: la opinión pública varía en la forma en que impacta sobre los resultados de las
políticas a lo largo del tiempo y el espacio, en los sectores de políticas concretas. Diferentes
sectores tienen distintos niveles de receptividad, según los argumentos de la contingencia,
debido a la naturaleza de la opinión pública en el sector de política o a los factores
institucionales o políticos que intervienen en el vínculo entre opinión y política pública. En
este sentido, por ejemplo, es fácil entender que el peso de la opinión pública será en principio
más reducido en relación con la política de agricultura que en la de sanidad.
Visiones de “grandes efectos” del impacto de la opinión pública
Quienes sostienen que existe un alto grado de receptividad de las políticas respecto a la
opinión publica en las democracias contemporáneas se apoyan en tres tipos distintos de
pruebas y argumentos. La primera corriente proviene de estudios históricos cuantitativos
sobre los efectos de la opinión pública mayoritaria bien nacional o en un distrito, o de
cambios en la opinión, sobre los productos de las políticas. La mayoría de estas
investigaciones se basan en análisis de series temporales utilizando medidas de la opinión
pública y de elaboración de políticas por los poderes legislativos o ejecutivos o judiciales,
en algunos casos. El segundo conjunto de argumentos proviene de análisis más intensivos
de la formulación de políticas en uno o varios sectores de políticas. Finalmente, un último
conjunto de argumentos, más frecuentemente utilizado en los tratamientos periodísticos de
la política democrática, destaca la importancia de las encuestas y otras fuentes de
información para influir en el comportamiento de los políticos y lo producido por el sistema
político.
Visiones de “pequeños efectos” del impacto de la opinión pública
Algunos analistas se muestran escépticos acerca de estos argumentos empíricos y teóricos
sobre por qué y cómo la opinión pública importa. Algunos descartan la posibilidad de puntos
de vista coherentes del público o arguyen que la opinión pública se manipula tan fácilmente
por las élites que no puede constituir un factor causal independiente. En cualquier caso, creen
que hay pocas razones para pensar que existe una relación directa entre lo que el público
piensa y lo que los políticos hacen.
Dos tipos diferentes de supuestos subyacen generalmente a estos argumentos de que la
formulación de políticas no es receptiva a la opinión pública. El primero destaca la autonomía
de los políticos electos y de los burócratas respecto a la masa del público. Las teorías de la
receptividad suelen invocar alguna versión de un modelo del votante mediano por ejemplo,
en un eje unidimensional izquierda-derecha, los votantes se distribuyen de manera que el
mayor número se concentra alrededor de la mediana estadística de esa distribución, por lo
que los partidos que buscan su apoyo tenderán a adoptar propuestas centristas, pues es en la
convergencia hacia el centro donde pueden encontrarse más votos.
Por tanto, según esas teorías, los responsables de las políticas tendrían en cuenta la opinión
de los ciudadanos por temor a ser penalizados en las urnas si no lo hacen. Sin embargo,
aquellos que sostienen que los responsables de las políticas públicas no atienden a las

3
preferencias de los ciudadanos tratan de argumentarlo utilizando diversas explicaciones. Por
un lado, las desviaciones pueden reflejar la mayor influencia de los activistas y los actores
poderosos, los grupos de interés, los partidos y los intereses organizados, o las disposiciones
políticas de los mismos políticos, cualquiera de los cuales puede conducir a la falta de
respuesta. Los políticos pueden preferir complacer a los activistas que proporcionan una
importante fuente de dinero y de mano de obra voluntaria en lugar de los votantes en
general, a los que pueden subestimar. Los políticos poseen preferencias sobre las políticas (a
menudo muy arraigadas) que pueden entrar en conflicto con la opinión pública, provocando
con ello una falta de receptividad (Jacobs y Shapiro 2000: 19). La investigación sobre el
“escaqueo estratégico” sugiere que los políticos votarán por sus preferencias siempre que no
teman una reacción electoral negativa. Los políticos también tienen incentivos para no
alejarse de las posiciones políticas anunciadas previamente en respuesta a los cambios en la
opinión pública, por miedo a aparecer incoherentes o poco fiables, incluso a costa de la falta
de receptividad.
El segundo supuesto, a veces relacionado con el primero, es que las preferencias políticas
de la mayoría de los ciudadanos son no-actitudes (en la famosa formulación de Converse
[1964]) o son débiles o lo suficiente contradictorias como para permitir su manipulación por
las elites. Desde este punto de vista, “las encuestas de opinión pública presentan sólo una
idea aproximada de lo que la gente piensa generalmente porque los resultados son muy
susceptibles a una serie de factores, especialmente el orden de las preguntas y la manera en
que están redactadas. La falta de cualquier contexto social cuando se hace la pregunta por
teléfono también hace sospechosas muchas respuestas (...) Las encuestas incluso pueden
utilizarse para crear la impresión de que el público favorece una u otra política pública cuando
en realidad no existe una opinión pública solidificada sobre el asunto” (Domhoff 2006: 109-
110). Muchos analistas también han hecho hincapié en que el flujo de información de
encuestas y sondeos es estrictamente unidireccional (de la masa del público a las elites
políticas). Las encuestas y sondeos pueden ayudar a configurar las propuestas de política
pública o a encuadrar (frame) la retórica política para maximizar el “encaje” con la opinión
pública. Y la opinión pública que se detecta puede ser el resultado, en lugar de la causa, de
las políticas públicas impulsadas por los políticos.
Visiones “contingentes” del impacto de la opinión pública
Si las perspectivas sobre efectos “grandes” y “pequeños” representan los dos grandes
extremos en los debates sobre el vínculo entre la opinión y las políticas, se ha propuesto una
variedad de valoraciones contingentes entre ellos. En un pasaje frecuentemente citado, V.
O. Key (1961: 97) afirmaba que:
“Las ansiedades de los estudiosos sobre su incapacidad para medir los efectos de
la opinión descansan en el supuesto implícito de que la opinión pública es, o debería
ser de alguna manera, la instrucción positiva para la acción gubernamental. Nuestros
análisis sugieren que las relaciones entre el gobierno y la opinión pública deben ser
imaginadas de distintas maneras (...) La opinión de la masa puede establecer límites
generales, susceptibles ellos mismos de cambiar con el tiempo, dentro de los cuales
el gobierno puede actuar. En algunos casos la opinión puede ser permisiva, pero no
directiva de una acción específica. En otros la opinión puede ser, si no directiva,
prácticamente determinante de actos concretos”.
El enfoque de Key implica un tercer punto de vista “contingente”, sobre la vinculación
entre la opinión y las políticas públicas. La imagen de la receptividad de las políticas
implícita en los enfoques de contingencia no cree que las perspectivas sobre efectos grandes
o pequeños proporcionen un punto de partida útil para la comprensión del impacto de la
opinión pública. Más bien, los enfoques de la contingencia investigan la variación
institucional e histórica comparativa sobre el vínculo entre la opinión y las políticas. En
resumen, las opiniones del público pueden importar o no en función de factores únicos para
cada asunto o controversia política.
La evidencia principal de un modelo de contingencia proviene de los análisis comparativos
sobre cómo y cuándo la opinión cambia la política pública en diferentes sectores de política
o a lo largo del tiempo. Hay razones institucionales bien establecidas sobre por qué puede
variar la receptividad. La elaboración de políticas públicas se produce a través de la

4
legislación, la acción administrativa o las decisiones judiciales a nivel nacional, estatal y
local. La sede institucional donde se hacen las políticas importa (por ejemplo, Baumgartner
y Jones 1993). Los órganos legislativos están sujetos a elecciones periódicas, que
potencialmente aumentan los riesgos de una ausencia de receptividad. Los jueces suelen
tener puestos permanentes y por lo tanto no deben temer la pérdida del cargo pero en algunos
sitios son funcionarios electos en ciertos niveles por lo que su posición puede ser más
inestable. La exposición de los burócratas a la opinión pública depende del tipo de política
pública de la cual son responsables o de la estructura del organismo administrativo en el que
trabajan. Y el alto coste presupuestario de la receptividad puede reducir el impacto de la
opinión pública para algunas cuestiones.
Un ejemplo interesante para España sobre cómo las instituciones pueden afectar a la
opinión pública, es la forma de organización territorial que tenga el Estado. En un sistema
multinivel no es infrecuente que un nivel de gobierno no esté de acuerdo con las decisiones
de otro y trate de movilizar a la opinión pública. Igualmente, también es sabido que las
políticas influyen en la opinión pública acerca de la propia política pública. Así, por ejemplo,
los sistemas sanitarios públicos, estatales y universales logran más apoyo popular y menos
polarización en las opiniones (Jordan 2010).
. La relevancia de una cuestión para el público y la coherencia y la intensidad de las
actitudes de los ciudadanos hacia él varían ampliamente. La relevancia de un tema en
particular para el público puede importar tanto por la posibilidad de desplazamientos a lo
largo del tiempo en la opinión pública como por la probabilidad de que los políticos atiendan
esa opinión (Page y Shapiro 1992: 37-66), y por la probabilidad de que los políticos escuchen
al público. Algunos temas son más oscuros que otros para el público, con importantes
consecuencias. Por ejemplo, Page y Shapiro (1992: 373) sostienen que la manipulación por
las elites de la opinión pública es mucho más común en la política exterior que en la interna.
La mayor visibilidad de los asuntos más destacados significa que los costes para los políticos
de desviarse de las preferencias “medianas” (más frecuentes) son más altos. La distribución
de las actitudes también puede importar cuando las actitudes están polarizadas y hay poco
espacio para el compromiso, como en el asunto del aborto, la receptividad es más
problemática que cuando las actitudes se distribuyen de manera más uniforme.
Otro mecanismo para diferenciar la receptividad entre diferentes sectores de política
pública es la estructura de cada sector. Algunos ámbitos políticos están llenos de poderosos
grupos de interés o tienen políticas establecidas desde hace tiempo que son más difíciles (o
costosas) de alterar. En tales casos, la receptividad es probable que sea baja. En otros sectores,
especialmente en aquellos con controversias nuevas o carentes de organizaciones de interés
bien estructuradas, es probable que la receptividad sea mayor. En los sectores de política
pública en que los movimientos sociales generen presión sobre los directivos públicos para
la reforma de las políticas aumenta la probabilidad de receptividad. Las cuestiones que atraen
a un numeroso “público atento” pueden incrementar la receptividad.

El modelo macro de funcionamiento de la politeia

En política suceden cosas importantes porque la opinión pública en un momento es

diferente de la que era antes. Pero aunque el movimiento es constante, su ritmo es muy
diferente. La dinámica de la respuesta a una crisis puede comenzar en cuestión de minutos.
Por ejemplo, la opinión en los Estados Unidos era diferente a la hora de la cena el 11 de
septiembre de 2001 de lo que había sido en el desayuno, o en España tras los atentados del
11 de marzo de 2004. Las variaciones de la opinión pública en relación con los éxitos y
fracasos acumulados por un gobierno son, sin embargo, menores, tardan semanas y meses.
Y la dinámica de las preferencias cambiantes es tan glacial que su evidencia tarda varios
años en dejar una huella visible. Esta sección describe estrechamente el planteamiento de
Erikson et al. (2002).
El concepto de estado de ánimo sobre las políticas públicas introducido por Stimson
(2004: 80) trata de medir la posición de los electores en el continuo ideológico
progresista/conservador. El estado de ánimo representa la demanda de cambio ideológico,
como un grado relativo de progresismo o conservadurismo en las políticas públicas. En su

5
análisis empírico de las leyes de Congreso de EEUU, Stimson intenta ver cómo el estado de
ánimo se relaciona con un cambio en estas leyes en las que se concretan las políticas públicas.
El su análisis de las leyes promulgadas a lo largo del periodo 1952-2008, revela una pauta
aproximada por la cual los cambios en la opinión pública (estado de ánimo) generalmente
son seguidos por un cambio en las leyes. Una notable excepción es el período de la
administración de George W. Bush, cuando las leyes dieron un giro decididamente
conservador mayor del que se anticipaba por el cambio del estado de ánimo. El resultado fue
una acumulación de demanda liberal (en el sentido norteamericano, o sea, progresista) que,
sin duda, contribuyó poderosamente a la elección de Barack Obama en 2008.
¿Por qué encontramos este buen resultado en términos estadísticos? La clave es el
progresismo/conservadurismo del público en el momento de la elección. Cuanto más
progresista sea el electorado, es más probable que elija progresistas (demócratas) en lugar de
conservadores (republicanos). Esta parte de la explicación es sencilla. Pero hay dos factores
adicionales. Por un lado, los políticos electos quieren mantenerse en el poder. En segundo
lugar, un segmento importante del electorado está prestando suficiente atención a la
legislación del Congreso, de tal manera que sus acciones tienen repercusión electoral. Si
cualquiera de los vínculos se rompe, la representación de las políticas públicas podría
desintegrarse. Si los políticos fueran indiferentes a la reelección, o si les importara, pero
supieran que los votantes no estaban prestando atención a las actividades legislativas, podrían
adoptar políticas públicas sin preocuparse de desafiar a la opinión pública en esas
condiciones. En cualquiera de los casos, el único recurso del electorado es elegir uno de los
partidos que compiten en las urnas.
El análisis estadístico de Erikson et al. (2002) también para el caso de Estados Unidos
muestra que las políticas responden a la opinión pública, en parte a través de las decisiones
colectivas del electorado para elegir a demócratas y republicanos a la presidencia y el
Congreso. Pero incluso cuando la variable composición partidista del gobierno se controla
manteniéndose constante, el estado de ánimo sigue siendo importante. Estadísticamente,
tanto el efecto indirecto a través de las elecciones y el efecto directo de los políticos que
responden al estado de ánimo ayudan a explicar el progresismo o el conservadurismo netos
del indicador desarrollado para las leyes estudiadas.
No todo es color de rosa. La respuesta de política pública puede tardar años y compite con
otras influencias en la atención legislativa, además de la opinión pública. Por otra parte,
cuando la política pública responde a la opinión, tenemos que plantear qué opinión ejerce la
mayor influencia. Una preocupación habitual en estos días es la igualdad política y el grado
en que los políticos escuchan a un solo sector de la opinión pública.
Muchos votantes tienen una comprensión escasa de la política. Sin embargo, esto no debe
llevarnos a creer que los distintos tipos de cambios en la opinión pública a nivel macro
carecen de racionalidad o significado. En mayor grado de lo que podríamos imaginar, hay
una inteligencia en la opinión pública a nivel macro que a menudo parece ausente entre los
ciudadanos individuales en el nivel micro.

El modelo termostático

Como se ha señalado ya, la conexión entre las preferencias del público y la política pública
es uno de los componentes más básicos de la democracia representativa. Es importante
destacar que, cada vínculo entre la opinión y la política pública es necesariamente recíproco:
por un lado, las autoridades deben reaccionar a las preferencias sobre las políticas de los
ciudadanos; por otra parte, el público necesita tener preferencias informadas, basadas en parte
en lo que los políticos están haciendo. Para decirlo de otra manera: si queremos que los
políticos hagan la política pública que deseamos, nuestras preferencias deben estar
informadas por la propia política. Este es el tema que guía la aportación de Soroka y Wlezien
(2010), que seguimos estrechamente en este apartado, sobre los “grados de democracia”, los
cuales se conciben en función de la medida en que tanto la “representación de la política
pública” y la “receptividad del público” son axiomáticos. En otras palabras, la teoría
termostática parte de estos dos supuestos fundamentales: las decisiones sobre las políticas
públicas de los representantes electos deben reflejar en un sentido amplio las preferencias
agregadas del público; el público, por su parte, debe saber lo que quiere que hagan sus

6
representantes, debe tener preferencias sobre las políticas públicas, basadas en su
conocimiento real sobre ellas, para que esas preferencias sean coherentes y racionales.
En ese trabajo, estos autores desarrollan y comprueban empíricamente un modelo de
democracia en el que las relaciones entre opinión y política pública son primordiales.
Siguiendo a Wlezien (1995, 1996), postulan un marco de referencia conceptual muy sencillo
pero muy eficaz que conecta la opinión y la política pública, que denominan modelo
“termostático”. El modelo tiene como referente los sistemas de control de la temperatura en
nuestros hogares, donde el público es el termostato y los responsables políticos la unidad de
calefacción o aire acondicionado. Si el modelo funciona, vamos a observar tres cosas.
 En primer lugar, la diferencia entre la temperatura de la política pública actual y la
temperatura preferida hará que el público envíe una señal para cambiarla, por ejemplo,
para subirla.
 En segundo lugar, en respuesta a una señal de este tipo, las autoridades incrementarán la
política.
 En tercer lugar, como la temperatura de la política se aproxima a la temperatura
preferida, la señal para el cambio será menor.
Estos autores señalan cómo así es cómo debería funcionar una democracia operativa. ¿Es
lo que realmente observamos en el mundo? Es decir, ¿responden los políticos a las señales
sobre las preferencias del público? ¿El público ajusta sus señales en respuesta a lo que hacen
los políticos?
Que éstas son preguntas importantes debería estar claro. Nos hablan de la capacidad de los
ciudadanos, la calidad de la gobernación y, como se verá, de las relaciones entre los dos. Se
refieren no sólo a la calidad, sino también a los principios y posibles méritos de la democracia
representativa. Aunque puede que sean cuestiones académicas, son cuestiones con amplias
repercusiones en la vida práctica.
En primer lugar, a su juicio, las expectativas sobre la receptividad del público y la
representación de la política varían en función de la prominencia de la cuestión y las
instituciones políticas, y esto es aplicable a todo el mundo democrático. Así, su alcance
teórico es bastante amplio. Su enfoque empírico es necesariamente más estrecho. La
“política pública” se captura utilizando datos presupuestarios; las preferencias del público
se miden utilizando encuestas de opinión. El análisis empírico se limita a los tres países para
los cuales había disponibles series temporales fiables y extensas de opinión y de gasto: los
Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá. Estos tres países proporcionan un diseño de
investigación de “sistemas más similares” bastante robusto. Se obtienen ventajas adicionales
observando múltiples sectores de política pública en los tres países, para un total de
diecinueve sectores de actividad concretos, entre los que las características institucionales
varían. El alcance comparativo es, sin embargo, limitado, ya que no se puede explorar la
gama completa de las instituciones políticas con los datos en la mano.
La imagen que surge de su análisis es una en la que el gobierno democrático representativo
funciona sorprendentemente bien en algunos casos. Hay fuertes indicios de que el público
realmente ajusta su preferencia por “más” o “menos” política pública de una manera
termostática, al cambiar la misma política. También hay evidencia de que los políticos
responden a los cambios en las preferencias del público a lo largo del tiempo. El modelo
termostático funciona. La magnitud y la naturaleza de la receptividad del público y la
representación de la política pública varía a través de los sectores de política pública y países,
y esta variación es sistemática. Como muestran en su texto, los diversos grados de
receptividad y de representación pueden explicarse, al menos en parte, por factores tales
como la relevancia de los diversos sectores de política pública, así como por el diseño de las
instituciones del Estado, es decir, por la división vertical y horizontal de poderes. Que esto
es así significa que podemos empezar a hacer algunas predicciones generalizables entre
diferentes sectores de política pública y contextos políticos. Esto significa que podemos
comenzar a capturar, empíricamente hablando, los “grados” de democracia según Soroka y
Wlezien.
Gráfico 11.1. La eficiencia del sistema en función de la receptividad del público y la
representación de la política pública en sectores sociales combinados en Estados
Unidos (US), Reino Unido (UK) y Canadá.

7
 Fuente: Soroka, Wlezien 2010: 180.
A través de sus efectos sobre la receptividad pública, las diferencias en el federalismo
entre el Reino Unido y los Estados Unidos importan más que las diferencias en el
parlamentarismo frente al presidencialismo. Es decir, el impacto de la división vertical de
poderes en la receptividad del público es algo mayor que el impacto (contrario, en este caso
en particular) de la división horizontal de poderes en la representación de la política pública.
Los Estados Unidos muestran como resultado una eficiencia del sistema algo más débil. Y
las cosas son aún peores para Canadá: mientras que los Estados Unidos se beneficia de l
presidencialismo y Reino Unido se beneficia al menos de un sistema unitario, Canadá no se
beneficia de ninguna de ellas. Su estudio de caso ilustra por tanto el efecto neto de las
hipótesis institucionales de Soroka y Wlezien. También deja particularmente claro que la
formulación dinámica de políticas públicas representativas depende en gran medida de las
preferencias de un público reactivo.
Según estos autores, la democracia funciona. Para ser exactos, la democracia
representativa funciona. No es perfecta, seguro, y ciertamente funciona mejor bajo algunas
condiciones que en otras. Algunas de estas condiciones son exactamente como deberíamos
esperar. La relevancia pública de los diferentes asuntos de política importa claramente.
Esperar que la democracia representativa represente preferencias que no existen en sectores
sobre los que la gente no se preocupa no es razonable. La forma en que los problemas se
convierten en más o menos relevantes son, pues, de una importancia fundamental. Los
políticos pueden tratar de influir y gestionar la relevancia de un asunto; los medios de
comunicación, los grupos de interés y los partidarios de la política seguramente también.
Pero la gente decide en última instancia. Algunos sectores simplemente no atraen mucha
atención, son poco interesantes u oscuros o simplemente muy reducidos. Esos sectores
muestran, en el mejor de los casos, una representación de alguna tendencia “global” en las
preferencias, pero a menudo poca representación.
La representación también depende de las condiciones institucionales y éstas, sobre todo,
no se encuentran por lo general bajo el control de la ciudadanía, sino en manos de los propios
políticos. Es decir, los políticos pueden, en cierta medida elegir las estructuras institucionales
de los sectores de política pública, como su calidad federal. El examen de Soroka y Wlezien
indica que los políticos pueden tener incentivos reales para hacerlo, por ejemplo, ya sea para
difuminar la responsabilidad o bien para hacerla más clara. Esta es una posibilidad
importante. Las preocupaciones sobre la capacidad de los ciudadanos pueden estar bien
fundadas, y el público desempeña sin duda un papel central en la producción de los “grados”
de democracia. Pero también es imprescindible que los políticos desempeñen el papel que
se espera de ellos. Los fallos pueden provenir por tanto de ambos polos.

8
 Complacer o eludir: elites, políticas y opinión

Las encuestas de opinión que llenan los periódicos, las oficinas de los altos funcionarios
gubernamentales y las campañas electorales han alimentado el supuesto casi incuestionable
entre los observadores de la política democrática de que los políticos electos “complacen” a
la opinión pública o se “doblegan” ante ella. A los políticos, se les acusa de confeccionar las
políticas del gobierno a medida de las encuestas y otros indicadores de la opinión pública.
Sin embargo, la presunción de que los políticos siguen servilmente la opinión pública
cuando diseñan la política está equivocada o, más precisamente, es menos correcta hoy en
día quizá de lo que era hace dos o tres décadas. Por ejemplo, Felipe González decidió
permanecer en la OTAN una vez en el poder o unirse a la coalición que se opuso a la invasión
de Kuwait por Iraq en 1990-1991 pese a que la opinión española no era favorable en un
primer momento en ambos casos. En estas cuestiones (y en otras), los gobiernos adoptan las
decisiones y presentan propuestas que desafiaban lo que la mayoría de los ciudadanos
preferían. Esta idea inicial de que los políticos pueden no ser tan receptivos a la opinión
pública cuando se adoptan decisiones sobre las políticas como se supone frecuentemente se
corrobora aquí con evidencia más sistemática, siguiendo estrechamente la contribución de
Jacobs y Shapiro (2000, 2002).
Los términos “complacer” o “doblegarse” se asocian más habitualmente con la idea de que
las encuestas y la opinión pública impulsan las opciones sustantivas de política; esta
receptividad sustantiva, se sugiere, está en decadencia (aunque de ninguna manera ha
desaparecido). Una segunda forma de receptividad implica el uso de encuestas y grupos de
discusión para tratar de persuadir o, si se prefiere, manipular a la opinión pública; esta
receptividad instrumental está ampliamente presente en la actualidad. Los políticos y los
activistas gastan una fortuna en grupos de discusión y en sondeos de opinión para determinar
las más seductoras palabras, símbolos, y argumentos sobre sus políticas preferidas; el
objetivo es mover a los ciudadanos a “sostener opiniones que no mantendrían si fueran
conocedores de la mejor información y análisis disponibles” (Zaller 1992: 313).
Los políticos y los activistas responden a la opinión pública con el fin de diseñar sus formas
de presentar las políticas ya decididas. Esta estrategia de “discurso cuidadosamente
confeccionado” se utiliza para simular receptividad las palabras y las presentaciones de
los activistas políticos se elaboran para cambiar las percepciones, los sobreentendidos y las
evaluaciones del público de las propuestas específicas de políticas públicas y crear la
apariencia de receptividad al perseguir sus objetivos políticos deseados. Aunque los valores
de los ciudadanos y las preferencias fundamentales (como el apoyo fuerte y sostenido a los
servicios sociales o la protección del medio ambiente) es improbable que cambien, los
políticos trabajan para alterar las percepciones del público sobre propuestas concretas. Los
políticos utilizan a continuación las encuestas y los grupos de discusión no para acercar sus
posiciones al público (como se supone habitualmente) sino para todo lo contrario: con el fin
de encontrar el medio más eficaz de acercar la opinión pública a sus propias políticas
preferidas. Los políticos electos siguen una motivación sencilla al optar por el discurso
cuidadosamente confeccionado: reducen los posibles costes electorales para sí mismos y sus
partidarios por no seguir las preferencias de los votantes medianos al tiempo que aumentan
los costes electorales de los políticos rivales. Quieren lo mejor de ambos mundos: promulgar
sus políticas preferidas y maximizar la probabilidad de que ellos y sus aliados serán
reelegidos y sus oponentes derrotados.
En resumen, la imagen generalizada de los políticos “haciendo el juego” a la opinión
pública cuando se adoptan decisiones sobre las políticas está equivocada. En su lugar, los
propios objetivos de política pública de los políticos (y de sus partidarios) están impulsando
cada vez más sus grandes decisiones y su investigación de la opinión pública, que se utiliza
para identificar el lenguaje, los símbolos y los argumentos para “ganar” el apoyo público
para sus objetivos. La receptividad a la opinión pública y el intento de manipularla no se
excluyen mutuamente; los políticos tratan de manipular a la opinión pública mediante el
seguimiento de las ideas del público para seleccionar las actuaciones y las palabras que
suenan bien entre el público.
La investigación sobre las instituciones gubernamentales y la dinámica política ha
mostrado cambios sistémicos que explican la variación en la receptividad sustantiva y, en

9
particular, su disminución desde la década de 1970. Como regla general, los políticos que
disfrutan de largas carreras en cargos electos son expertos en sopesar los costes y beneficios
políticos de sus declaraciones y acciones. Sus percepciones de los costes y beneficios de su
comportamiento afectan a su motivación y voluntad para perseguir dos objetivos distintos.
El primer objetivo es electoral y sugiere agrada r a tantos votantes dentro de sus
circunscripciones como sea posible. El segundo objetivo es poner en práctica las políticas
que ellos y sus partidarios más desean. Obviamente, el político hábil prefiere emprender
actuaciones que permitan avanzar en las dos finalidades, electorales y de políticas públicas.
Pero la realidad política suele presentarles opciones desagradables. Los fines electorales son
una preocupación constante de los políticos electos, aunque la intensidad de la preocupación
aumenta a medida que se acerca el día de las elecciones. Pero la presión sobre los políticos
para perseguir los objetivos de política pública favorecidos por los partidarios ha variado
con el tiempo ya que las condiciones políticas e institucionales han cambiado.
Análisis de un caso: el intento de reforma de la sanidad del presidente Clinton durante
su primer mandato
Los cambios desde la década de 1970 en la organización y el equilibrio de poder dentro
de los partidos políticos en los Estados Unidos han incrementado intensamente el poder de
los activistas del partido, así como el núcleo de votantes partidistas que apoyan de manera
rutinaria a cada partido. Como resultado, en Estados Unidos el control sobre la selección de
los candidatos y las plataformas de las campañas electorales se desplazó de las
organizaciones del partido y un pequeño grupo de líderes del partidos a los comités
electorales, tras la introducción de las primarias directas después de la década de 1960. En
lugar de ganar la designación del partido luchando por el apoyo del pequeño grupo de líderes
del partido, los candidatos trataron de asegurar el apoyo de los activistas del partido desde
1970, ya que proporcionaban la mayor parte de las contribuciones dinerarias, los voluntarios
y los votos necesarios para ganar la designación del partido y después las elecciones
generales.
El ascenso político de los activistas como electores cruciales para la designación de cada
partido ha tenido enormes consecuencias políticas desde la década de 1970. Los activistas
sostienen posiciones sobre las políticas públicas que son ideológicamente más extremas que
las del público en general o incluso que las de algunos de sus correligionarios menos activos.
La consecuencia es que la designación de cada partido requiere cimentar el apoyo de sus
activistas, que a su vez presionan a los candidatos y cargos públicos para que apoyen
posiciones ideológicamente extremas que difieren tanto de las del partido contrario como de
la opinión centrista. La “opinión centrista” se refiere aquí al ciudadano o votante mediano en
la distribución de la opinión pública y no a una ideología fija, “izquierda” o “derecha”. De
hecho, la reacción esperada de los activistas del partido también ha influido en quiénes son
reclutados como candidatos para competir electoralmente: cada partido tiende a seleccionar
candidatos cuyas propias actitudes personales y puntos de vista ideológicos sobre lo que
constituye “una buena política pública” reflejan en buena parte los de los activistas.
La presión de los activistas del partido ha llevado a los partidos nacionales Demócrata y
Republicano a polarizarse cada vez más desde la década de 1970, como es evidente en dos
tendencias. En primer lugar, hay una mayor unidad dentro de cada partido político ya que la
proporción de los moderados en ambos partidos, pero sobre todo en el Partido Republicano,
ha disminuido drásticamente desde 1970 hasta la década de 2010. En segundo lugar, ha
habido una tendencia creciente al aumento de la distancia ideológica entre los dos partidos.
Desde la década de 1970, el aumento de la polarización ideológica, la proliferación de
grupos de interés, la creciente importancia de los gastos de campaña, y otros factores han
elevado el beneficio percibido por los políticos de conseguir objetivos de política pública
que ellos y sus partidarios favorecen en lugar de responder a la opinión pública centrista. La
respuesta a la opinión pública centrista a expensas de los objetivos de la política implica
comprometer sus propias convicciones filosóficas y posiblemente enajenarse a los activistas
ideológicamente extremos del partido y a otros partidarios que trabajan como voluntarios y
contribuyen con dinero para sus campañas electorales primarias y generales. En los Estados
Unidos contemporáneos, el diseño de una política pública que refleje lo que la mayoría de
los estadounidenses prefieren se ha vuelto cada vez más costoso para los políticos y, por

10
tanto, es algo que el político ambicioso evitará. Para obtener lo mejor de ambos mundos, los
políticos persiguen sus diferentes objetivos de políticas y sus partidarios prefieren con todo
tratar de reducir los riesgos electorales, mediante el intento de manipular a la opinión pública.
El análisis de Jacobs y Shapiro (2000) sobre las operaciones de la Casa Blanca de Clinton
para la reforma de la atención médica sugiere que se utilizaron encuestas y grupos de
discusión como parte de una estrategia de discurso cuidadosamente diseñado o, como los
asesores de la Casa Blanca afirmaron “confeccionar la estrategia de comunicación y el
mensaje” con el fin de atraer más eficazmente al público. Los asesores de la Casa Blanca
reconocieron ingenuamente que el propósito de la investigación de la opinión pública era
mover a los estadounidenses a apoyar lo que “te importa (...) y en lo que crees”. Las
encuestas y los grupos de discusión se orientaron a determinar, como dijo un funcionario,
“donde [está] la gente en relación a donde usted quisiera que estén, basado en sus fuertes
creencias”. “No sondeamos sobre la política pública”, explicaron asesores bien situados,
para descubrir “la política que la gente realmente quería”; más bien, “encuestamos sobre la
presentación de la política”.
En particular, los asesores de la Casa Blanca utilizaron más consistentemente las encuestas
y los grupos de discusión para identificar el lenguaje, los símbolos y los “argumentos que
sonarán bien a la gente”. La precisión de las “palabras que usa la gente” en la vida cotidiana
informó al personal de la Casa Blanca sobre como “hablar, describir y vender” el paquete de
reformas de una manera que apelara efectivamente a la opinión pública. El personal de la
Casa Blanca utilizó la investigación de la opinión pública, entonces, para identificar las
actitudes y la información existentes del público que apoyaban distintos aspectos del plan
de Clinton (por ejemplo, la cobertura universal), así como las opiniones desfavorables (por
ejemplo, las propuestas para controlar los costes y ampliar la burocracia gubernamental) ,
confeccionando cuidadosamente las formas de presentarlo. La Casa Blanca decidió centrar
su mensaje en tres aspectos: la elección de un sistema de aseguramiento para todos, el énfasis
en los beneficios personales de la reforma y la palabra “alianza” para describir públicamente
las nuevas entidades que iban a adquirir un seguro de salud para los consumidores ( los
diseñadores de la política de sanidad se refirieron a ellas como “cooperativas de compra de
seguro de salud”).
Las preferencias de Bill Clinton sobre la política pública, su filosofía sobre el gobierno y
los juicios políticos sobre los objetivos de las políticas de sus partidarios llevaron a la
formulación de su plan de reforma de la sanidad. Sólo después de que él y sus asesores
adoptaran sus decisiones se centraron en la opinión pública y entonces el objetivo estratégico
consistía en ganarse a la opinión pública para sus posiciones políticas y con ello, estimular
la cooperación de los distintos responsables políticos.
El caso del Estado de bienestar en perspectiva comparativa1
¿Cómo varían exactamente las preferencias políticas entre los distintos tipos de sistemas
o regímenes de bienestar? De acuerdo con los estudios internacionales anteriores sobre
preferencias de política social, el apoyo al Estado del bienestar es muy variable y sigue una
pauta. Los ciudadanos de las democracias europeas exhiben altos niveles de apoyo
(especialmente los habitantes de los países del modelo socialdemócrata de los pa íses
nórdicos y los de modelo conservador o demócrata cristiano, es decir, de Alemania o Países
Bajos). Les siguen muy de lejos los de las democracias liberales europeas (países
anglosajones), mientras los estadounidenses exhiben el nivel más bajo de preferencia por
una provisión de políticas de bienestar.
Según el análisis de Brooks y Manza (2007), las preferencias de política social difieren
sustancialmente entre los países incluidos en el mismo tipo de régimen pero además varían
también dentro del mismo régimen. Estos resultados iniciales están de acuerdo con sus
expectativas teóricas más amplias sobre la influencia causal de la opinión pública en los
Estados de bienestar. Sin embargo, por sí solas, no son suficientes para proporcionar
evidencia de una relación causal. ¿Qué más pruebas tenemos que inferir sobre que las

1
En esta sección se sigue estrechamente el estudio de Brooks y Manza (2007) sobre las preferencias
de las masas como fuente de la política de bienestar social.

11
diferencias del Estado de bienestar son moldeadas por las preferencias políticas de l público?
O dicho de otra forma ¿Qué otras pruebas tenemos de que en realidad no son otros factores
(como el tipo de instituciones políticas o por ejemplo el predominio en un país de un tipo u
otros de población) los que determinan el tipo o sistema de bienestar?
Los análisis de Brooks y Manza (2007) parecen apoyar la idea de que las preferencias de
los ciudadanos sobre cómo quieren que sea su Estado de Bienestar o sus políticas sociales
pueden ayudar a explicar algo sobre la notable variabilidad en la producción general de las
políticas de los Estados de bienestar contemporáneos. Las preferencias políticas de las
poblaciones nacionales influyen fuertemente en el gasto agregado del Estado del bienestar.
Por ejemplo, se predice que un aumento de una unidad estándar en las preferencias por la
provisión de Estado de bienestar elevará el nivel de esfuerzo general del Estado de bienestar
en más de 2,5 puntos porcentuales. Esta influencia es mayor de la que se atribuye
tradicionalmente a la presencia en el gobierno de partidos de izquierdas.
Los resultados de Brooks y Manza también demuestran que la opinión pública está
constantemente entre los factores más importantes para explicar las pautas transnacionales
en la producción global de los Estados de bienestar. Sus análisis revelan que las preferencias
políticas representan el 35 por ciento de las diferencias entre las democracias sociales y
liberales, y más del 60 por ciento de las diferencias de gasto entre las democracias cristiana s
y las liberales.
Los resultados comentados en esta sección ayudan a resolver la aparente paradoja de las
grandes diferencias basadas en el régimen que han incomodado a los estudios
contemporáneos sobre el Estado de bienestar. Brooks y Manza han descubierto que gran parte
de la influencia de las preferencias de política en los Estados de bienestar es directa, que se
produce independientemente de la composición partidista de los gobiernos nacionales. Esta
evidencia de la receptividad política directa está muy en consonancia con las conclusiones
de la investigación sobre Estados Unidos, donde otros estudiosos también han mostrado vías
de influencia directa. Al tener en cuenta estos resultados en perspectiva comparada, sin
embargo, se está en condiciones de expandir más allá el debate centrado en los Estados
Unidos. Las reivindicaciones sobre unos niveles estadounidenses singularmente elevados de
receptividad se ponen adecuadamente en perspectiva por los resultados que se han comentado
aquí.
La investigación sobre el vínculo entre la opinión y las políticas públicas para el estudio
de los Estados de bienestar, los resultados de Brooks y Manza (2007) también ponen de
relieve la importancia política del desarrollo de la información acerca de la opinión pública
en las democracias. En principio, dicha información es cada vez más accesible a los
responsables políticos e incluso a los ciudadanos comunes. Por ejemplo, es prácticamente
impensable en Escandinavia que los políticos ignoren el desarrollo tras la posguerra de las
prestaciones públicas generales y los universalmente altos niveles de apoyo público que han
disfrutado. Además, el dominio electoral de las coaliciones de izquierdas en Escandinavia ha
enviado señales fuertes a otros partidos respecto a las expectativas del público en relación
con el Estado de bienestar. Esto ilustra las formas en que la competencia entre los partidos
políticos y la información relativa a las preferencias sobre las políticas apuntalan el
funcionamiento de los vínculos directos entre la opinión pública y los productos de las
políticas.
El mensaje central de esta sección es que con el fin de comprender las diferencias en los
Estados de bienestar, incluyendo las diferencias basadas en el régimen, debemos entender el
papel de las preferencias del público sobre las políticas en la conformación de la política
social, y la tendencia de los responsables de las políticas a responder a esas preferencias. Es
evidente que los Estados de bienestar poseen fundamentos ideológicos distintivos. Los “tres
mundos” del capitalismo de bienestar, en la famosa caracterización de Esping-Andersen
(1990), se distinguen no sólo por las dimensiones económicas, demográficas y político-
partidistas, sino también por la configuración de las preferencias políticas del público que
proporcionan legitimidad a determinados tipos de prestaciones sociales públicas o privadas.

12
 La nueva interdependencia: Internet y medios híbridos, opiniones y ¿políticas?

Se ha aludido ya al principio de este tema a la mediatización de la política contemporánea.

¿Cuáles son las repercusiones del nuevo entorno mediático sobre el vínculo entre las políticas
públicas y la opinión? En esta sección apuntamos brevemente algunos elementos para la
mejor comprensión de la situación actual. En primer término, se describen los parámetros
generales antes de la irrupción de Internet en el ámbito de la política y los medios de
comunicación después para pasar a comentar la transformación de los medios y su nueva
configuración híbrida.
La política, la cobertura de los medios de comunicación y la opinión pública están
interconectadas. El gráfico 11.3 resume las conexiones causales más importantes que se
describen con brevedad a continuación.

Gráfico 11.2. Política, medios de comunicación y opinión pública.

Fuente: Jacobs, Shapiro 2000: 64.

1) El primer conjunto de relaciones implica los efectos de las condiciones políticas e

institucionales sobre la estrategia de presentaciones orquestadas y el comportamiento de
los políticos, su opción por unas u otras políticas públicas. Estas condiciones incluyen la
polarización ideológica, la proliferación de grupos de interés, la individualización
institucional, los mandatos de los cargos públicos, las relaciones entre el ejecutivo y el
legislativo han elevado los beneficios que los políticos asocian con la persecución de
objetivos de política pública que ellos y sus partidarios favorecen en oposición a
responder a la opinión pública nacional. Tratan de rebajar los riesgos electorales de
desdeñar la opinión centrista para proseguir sus objetivos de política pública mediante
la manipulación de la opinión pública.
2) La segunda relación implica el impacto del comportamiento y la estrategia de los
reportajes de los medios de comunicación sobre las noticias políticas. La prensa, y la
radio y la televisión en menor proporción, influyen sobre el contenido de las propuestas
y contrapropuestas de los políticos gubernamentales y opositores mediante la expansión
del alcance y volumen de su cobertura para capturar el conflicto entre los distintos
actores. El resultado es que los medios se centran en algunos de los asuntos elaborados
por los políticos, en el conflicto y en las estrategias.
3) La tercera relación se representa por la vía de la estrategia y las opciones de política
pública de los políticos hacia la opinión pública a través de la cobertura de los medios

13
 de comunicación de esos desarrollos. Aunque los valores y preferencias fundamentales
no se alteran, la cobertura de los medios ha primado que el público reconsidere su
evaluación de si las propuestas específicas de política pública representan cambios
deseables en el statu quo. La interrelación entre los medios y las actitudes del público es
muy complicada y no podemos entrar aquí en detalle. Baste señalar que la influencia se
ejerce mediante el desarrollo de tres grandes funciones:
a. Establecimiento de la agenda (Agenda-setting): define las cuestiones
significativas de cada día. La cobertura de noticias proporcionada a varias
cuestiones políticas dictará el grado de importancia que el público da a esos
asuntos, la cobertura afecta al nivel de preocupación pública pero no a la
inversa.
b. Imprimación (Priming): afecta a la relación entre las pautas de cobertura de
noticias y los criterios con los cuales el público evalúa a los políticos. Se trata
de una extensión de la función anterior y se refiere al impacto de la cobertura
de noticias sobre el peso asignado a cuestiones específicas al realizar juicios
políticos.
c. Encuadramiento interpretativo (Framing): seleccionar y subrayar algunas
facetas de los eventos o asuntos, estableciendo conexiones entre ellos de
manera que se promueva una interpretación, una evaluación y/o una solución
particulares
i. Aspecto psicológico: cambios en el juicio engendrados por las
alteraciones de la definición de problemas de juicio o elección.
ii. Aspecto sociológico: empleo de fórmulas, símbolos y estereotipos en
la presentación de las noticias en los medios.
iii. Encuadramiento episódico: describe los asuntos públicos en términos
de ejemplos concretos o eventos específicos —una persona sin hogar,
un desempleado, una víctima de la discriminación racial, un atentado
contra un avión, un intento de asesinato—.
iv. Encuadramiento temático: coloca a los asuntos públicos en algún
contexto general o abstracto. Reportajes de fondo sobre las
reducciones de los gastos públicos en bienestar social, cambios en la
naturaleza de las oportunidades de empleo, las reivindicaciones
sociales o políticas de grupos terroristas, cambios en la política de
acción afirmativa a favor de las mujeres o sobre los antecedentes de
un proceso de justicia criminal.
Los medios de comunicación también influyen en las percepciones e interpretaciones
colectivas que el público hace de la misma “opinión pública”, en especial, mediante la
utilización de sondeos que patrocinan y por la información de las restantes encuestas que
publican. Los medios influyen sobre qué se pregunta en esos sondeos patrocinados, de
modo que es posible que algunas cuestiones importantes o pertinentes queden fuera de
ellos. A veces, por ejemplo, se emplean preguntas dicotómicas que restringen la
respuesta del encuestado sobre una propuesta controvertida de política pública a un mero
“a favor o en contra”, lo que oscurece la complejidad del asunto y dificulta la reflexión
del público. El uso de los sondeos por los medios configura inconscientemente la manera
en que se entiende la opinión pública por los ciudadanos y los políticos.
4) El cuarto conjunto de relaciones anidadas implica los efectos de realimentación sobre el
comportamiento y la estrategia de los políticos. El más importante es el bucle que emana
de las actuaciones de política pública y las demandas de los grupos de interés y su
cobertura mediática, mediante la opinión pública y su vuelta a los políticos. Este bucle
es lo que Jacobs y Shapiro (2000: 66) denominan receptividad simulada, en el que una
opinión pública manipulada con éxito influye sobre las decisiones finales de política
pública de los políticos.
Pero el entorno de los medios de comunicación y la propia política han sufrido una
transformación fundamental con la aparición de Internet y la configuración de las redes
sociales. En efecto, en la actualidad la televisión digital multicanal llega a la mayoría de los
hogares de los países democráticos occidentales. Los canales de noticias de televisión siguen
creciendo en número y ahora existe una panoplia de diferentes formas de noticiarios en el

14
espacio radioeléctrico, desde los boletines breves al contenido de noticias superficiales en los
canales de entretenimiento (infotainment), desde la cobertura relativamente detallada y
“seria”, a los canales informativos las veinticuatro horas.
No hay escasez de noticias políticas en las democracias contemporáneas, pero las
audiencias se fragmentan cada vez más a través de los canales, los horarios y los entornos de
cuasi-programación en diferido gracias a las grabadoras digitales de video, las multi-
plataformas y las aplicaciones de vídeo para teléfonos celulares. Como parte de un proceso
evolutivo de adaptación y renovación, los medios convencionales (radio y televisión, prensa
impresa en menor medida) se han transformado y están cada vez más preocupados por ofrecer
al público modos personalizables de consumo e interacción, adaptados a los gustos
individuales. Las consecuencias de estos cambios, trascendentales para la configuración de
la opinión pública y su relación con las políticas y la adopción de decisiones en el sistema
político-administrativo, no han hecho sino comenzar.

Referencias

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15
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16
 TEMA 12. UNA PERSPECTIVA APLICADA PARA EL
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Introducción: la naturaleza y objetivos del análisis aplicado de políticas ..................... 1
El modelo de 8 pasos de Bardach ................................................................................. 3
Paso primero: la definición del problema ..................................................................... 4
Paso segundo: la obtención de evidencias ..................................................................... 6
Paso tercero: la construcción de alternativas ............................................................... 11
Paso cuarto: la selección de criterios........................................................................... 13
Paso quinto: la proyección de resultados .................................................................... 16
Paso sexto: la confrontación de contrapartidas ........................................................... 19
Paso séptimo: ¡decida! ................................................................................................ 20
Paso octavo: cuente su historia ................................................................................... 20
Para seguir leyendo ..................................................................................................... 22

Introducción: la naturaleza y objetivos del análisis aplicado

de políticas
Como se mencionó en el TEMA 1, el término análisis de políticas abarca muchas
actividades diferentes. Puede significar el examen de los componentes del proceso de
elaboración de políticas, tales como la formulación de políticas y la implantación, o el estudio
del contenido concreto de determinados asuntos de política pública, tales como la atención
sanitaria, la reducción de los accidentes de tráfico, o la regulación del uso del tabaco en
lugares públicos. Desde un punto de vista aplicado, el análisis de políticas implica por lo
general la recolección e interpretación de datos e información que ayude a entender las causas
y efectos de los problemas públicos y las posibles consecuencias del uso de una opción de
política u otra para hacer frente a ellos.
Dado que los problemas públicos sólo se pueden entender mediante recurso a las
perspectivas de varias disciplinas, el análisis aplicado de políticas se ha de basar
necesariamente en las ideas y métodos de la economía, la ciencia política, la sociología, la
psicología, el trabajo social, la ingeniería, la filosofía y otros campos científicos y técnicos
(Anderson 2011; Weimer y Vining 2011). Muy a menudo, el análisis de políticas se centra
en la evaluación de las opciones de política pública. De acuerdo con un estudioso del tema,
el análisis de políticas es "la investigación sistemática de las opciones de políticas alternativas
y la recolección e integración de la evidencia a favor y en contra de cada opción" (Jacob
Ukeles, citado en Patton y Sawicki 1993, 22).
El análisis de políticas, por tanto, no está destinado a determinar las decisiones de política
pública, sino más bien a informar y mejorar el proceso de deliberación pública y el debate
acerca de esas decisiones. El análisis puede proporcionar información útil y comparaciones
para responder a los tipos de preguntas que la gente hace sobre lo que podría hacerse sobre
el problema. En última instancia, sin embargo, el público y sus funcionarios electos deben
decidir qué curso de acción tomar. (Kraft y Furlong, 2011)
Podría decirse, por tanto, como recuerdan Kraft y Furlong, que el análisis de políticas es
en parte ciencia y en parte juicio político. Hacer un análisis a menudo significa llevar el
conocimiento científico al proceso político, o "decir la verdad al poder" (Wildavsky 1979) 1.
Para decirlo con otras palabras, el análisis de políticas implica tanto un estudio descriptivo o
empírico, que trata de determinar los hechos de una situación dada, como una evaluación
normativa o basada en el valor atribuido a las diferentes opciones. El análisis de políticas

1
Aaron B. Wildavsky (1979) Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis.
Transaction Publishers.

1
nunca puede ser reducido a una simple fórmula o receta para solucionar los problemas
públicos, pero puede aportar información muy valiosa tanto a los políticos como al público
en general. En aquellos casos en que la participación del público en las decisiones es
importante, el análisis también puede mejorar, por tanto, el proceso democrático.
Entonces, ¿en qué consiste exactamente el análisis aplicado de políticas? Una de sus
funciones principales es satisfacer la necesidad de información relevante y de evaluaciones
imparciales reflexivas en el proceso de formulación de políticas. La información puede no
estar ampliamente disponible, o los ciudadanos y los responsables políticos pueden no ser
capaces de comprenderlas suficientemente. Esto es así especialmente cuando las decisiones
deben adoptarse rápidamente debido a los plazos inminentes o cuando las cuestiones son
políticamente controvertidas.
Cuatro objetivos básicos pueden perseguirse mediante el análisis sistemático de políticas,
informado por la ciencia política y otras disciplinas. Estos objetivos prácticos que subyacen
a los fines de formación de la presente asignatura y que podríamos cifrar y condensar también
en cuatro tareas principales:
1) Describir cuáles han sido y cuáles son, o al menos cómo se han definido y entendido,
los problemas de política pública y cómo se han tratado de solucionar aquí y en otros sitios.
Para este fin la ciencia política y los estudios de políticas públicas proporcionan descripciones
y evaluaciones históricas o contemporáneas de las ideas y modelos de actividad de diferentes
gobiernos o autoridades nacionales o regionales en un sector concreto de actuación pública,
así como el análisis de la definición pública, o de los propios decisores y expertos, de los
problemas en ese sector. Eso permite en última instancia enriquecer el debate o la discusión
pública sobre los contenidos o valores subyacentes a las políticas públicas relativas a ese
sector.
2) Proponer las mejores vías para solucionar más eficazmente los problemas en la gestión
y organización de la política pública. Para ello las vertientes más aplicadas de la ciencia
política y de la administración han tratado de estudiar y transmitir las técnicas profesionales
de validez universal de adopción de decisiones y resolución de problemas de política pública
y la gestión de sectores concretos de actuación. Estos estudios han pretendido predecir la
eficacia relativa de diferentes métodos de decisión o resolución de problemas o su impacto
para mejorar así la calidad de la política pública. Además, han proporcionado criterios de
evaluación de la eficacia o la eficiencia y modelos o “buenas prácticas” de gestión o
administración de programas o servicios públicos.
3) Establecer cuáles son los obstáculos o factores de todo tipo que explican que las cosas
se hayan hecho de un modo determinado y que no se hayan podido solucionar algunos de
los problemas existentes. En este sentido, la ciencia política puede proporcionar
explicaciones científico-sociales contextualizadas del marco institucional o de actores y del
contenido de las decisiones o actuaciones en el marco de las políticas sectoriales. Ello
conduce a una mejor comprensión del funcionamiento del sistema político en concreto y los
condicionantes socioeconómicos o institucionales de la capacidad de las autoridades para
resolver ciertos problemas que afectan a la juventud.
4) Proponer las soluciones y los medios políticos y organizativos más viables y eficientes
en función de las circunstancias existentes y el alcance y gravedad de los problemas
públicos. Para ello el estudio politológico de las políticas públicas intenta generar un cuerpo
de conocimientos que pueda traducirse, en manos de los propios funcionarios públicos o
consultores de los decisores políticos, en asesoramiento político sobre los fines a perseguir
en las diferentes políticas públicas y sobre los medios o instrumentos y modalidades
discursivas, organizativas u operativas más adecuados en cada sistema político, en función
de la gravedad del problema de política pública. Este conocimiento y asesoramiento debería
poder proporcionar predicciones útiles y realistas sobre la viabilidad y oportunidad política
de ciertas decisiones de la política pública.
En esencia, el análisis de políticas consiste en analizar lo existente y en mirar hacia el futuro
para anticipar las consecuencias de las decisiones y pensar seriamente y críticamente sobre
ellas. Es una alternativa a la improvisación o la adopción rápida de decisiones sobre la base
de la ideología, la experiencia personal, o una evaluación limitada o sesgada de lo que debe
hacerse. Sin embargo, hay que recordar que, a pesar de que este tipo de análisis de políticas
es una actividad intelectual, se lleva a cabo dentro de un contexto político concreto (Dunn
2011). La forma en que el análisis se lleva a cabo y sus efectos en la adopción de decisiones

2
reflejan necesariamente la realidad política del contexto. El papel de la pugna y el conflicto
políticos es evidente en asuntos o ámbitos de política pública como la garantía del derecho
de la mujer a interrumpir su embarazo, el control de la inmigración ilegal o la inclusión de la
religión en los programas de la escuela pública.
En todo caso, después de varios capítulos anteriores que han abordado sobre todo el estudio
más académico o teórico del proceso de políticas públicas, en esta unidad se describe un
modelo aplicado para el análisis de las políticas públicas (policy analysis), siguiendo la
contribución muy célebre e influyente de Eugene Bardach, profesor de la materia en la
Escuela de Política Pública de la Universidad de California, Berkeley, desde 1973. A
continuación se explica su aportación, que consideramos como la más completa y útil para
los estudiantes de ciencia política y disciplinas afines 2 . Además, se tratan con cierto
detenimiento aspectos de interés dentro de este ámbito como son la realización de
compendios de buenas prácticas en la evaluación de políticas públicas. El objetivo es
proporcionar una guía práctica introductoria de utilidad para la realización de estos análisis
aplicados desde una perspectiva profesional.

El modelo de 8 pasos de Bardach

El análisis de políticas públicas es una actividad social y política ya que concierne a la vida
y el bienestar de un gran número de ciudadanos. El proceso y los resultados implican
generalmente a otros profesionales y partes interesadas: se suelen realizar en equipo, el
consumidor inmediato del análisis aplicado de políticas es un “cliente” de alguna clase, como
un superior jerárquico, si estamos en la administración, o un partido u organización de la
sociedad civil, y la audiencia final incluirá diversos subgrupos de oponentes y partidarios
políticamente alineados con el trabajo del analista.
Según Bardach, el análisis de políticas públicas es más un arte que una ciencia, se basa
tanto en la intuición como en el método. El enfoque de Bardach (2009) se denomina el
modelo de los ocho pasos, a semejanza de una de las principales enseñanzas de Buda, y se
compone de las siguientes partes:
- La definición del problema.
- La obtención de evidencias.
- La construcción de alternativas.
- La selección de criterios.
- La proyección de resultados.
- La confrontación de contrapartidas.
- ¡Decida!
- Cuente su historia.
Estos peldaños no se recorren necesariamente en ese orden ni todos son significativos en
todos los problemas. Sin embargo, se suele empezar con la definición del problema y se suele
acabar con la narración de la historia al final. La construcción de alternativas y la selección
de criterios para valorarlas deben formularse al principio del proceso. La obtención de datos
es un paso recurrente a lo largo del mismo y se aplica en particular a la fase de definición del
problema y en la fase de proyección de los resultados de las alternativas que se consideren.
La utilidad de este enfoque estructurado radica en que recuerda tareas y opciones importantes
que podrían olvidarse de otro modo. Su principal inconveniente es que, tomado en sí mismo,
puede ser un tanto mecanicista.
El proceso de resolución de problemas es un procedimiento iterativo, de ensayo y error,
que repite generalmente estos pasos, en ocasiones más de una vez. El espíritu con el que
deben afrontarse estos peldaños es tentativo, al avanzar en el proceso irá cambiando la
definición del problema, el menú de alternativas, el conjunto de criterios evaluativos, y las
evidencias que se relacionan con el problema.
A continuación se ofrecen algunas directrices prácticas, aunque la mayoría son
conceptuales. Muchos de los conceptos empleados parecerán obvios pero hay excepciones.
Se emplean a veces términos técnicos. Algunos vocablos del lenguaje ordinario se emplearán
de manera que se le quiten ciertas connotaciones y se le añadan otras. Los conceptos están

2
Esta obra está traducida al español como Bardach, Eugene (1999), Los ocho pasos para el análisis
de políticas públicas. Un manual para la práctica. México: CIDE/Porrúa.

3
inmersos en situaciones particulares de las cuales depende su significado. En la vida real los
problemas de política pública aparecen como un confuso maremágnum de detalles:
personalidades, grupos de interés, demandas retóricas, cifras presupuestarias, normas legales,
etc. Pero los conceptos que se emplean en el capítulo se formulan en abstracto. Es preciso
aprender a “ver” los conceptos analíticos en las manifestaciones concretas de la vida
cotidiana.
¿Qué apariencia tendrá el producto final? El típico informe escrito con un análisis de
políticas públicas seguiría a grandes rasgos el esquema siguiente:
- En un estilo narrativo coherente se describe algún problema que necesita migarse o
resolverse.
- Se exponen unas vías o cursos de acción alternativas que pueden emprenderse.
- A cada curso de acción se le asignan unos resultados proyectados que se considera
que preocuparán a su cliente o audiencia, sugiriendo los fundamentos probatorios
en los que se basan las proyecciones.
- Si ninguna alternativa domina sobre todas las demás en todos los criterios
evaluativos de interés, se indican la naturaleza y magnitud de las contrapartidas
implícitas en las diferentes opciones de política pública.
- En función de las expectativas del cliente, el analista puede presentar su propia
recomendación sobre qué alternativa debería elegirse.
El análisis de políticas públicas se origina en la política y concluye en ella. La vida política
tiene dos caras: la canalización del conflicto y la construcción de la comunidad. El análisis
sirve a ambas facetas. Canaliza el conflicto porque muestra que algunos argumentos son
superiores y merecen salir triunfantes. Ayuda también a construir comunidad en el sentido
de que establece un ámbito campo común de encuentro. Este campo común se define por las
normas y convenciones del discurso racional, donde los oponentes pueden emplear
procedimientos analíticos para resolver desacuerdos o donde pueden descubrir qué conflictos
de valor aparentemente irreducibles pueden reformularse en desacuerdos técnicos
terriblemente áridos sobre cómo la Política Pública A tiene mayor probabilidad que la
Política Pública B de resolver el Problema P.

Paso primero: la definición del problema

El trabajo analítico suele avanzar en una cierta dirección desde la definición del problema
al comienzo hasta la adopción de una decisión y su explicación al final. Pero es un proceso
que se caracteriza por la reconsideración, la revisión y los cambios de idea, es decir, por
acciones que implican volver sobre los propios pasos en el camino avanzado para volver a
empezar de nuevo. En algunos casos, el cliente o la situación política estrechan y concentran
la tarea analítica hasta tal punto que no se necesita detenerse en algunas de las etapas.
La definición del problema es un asunto crucial pues proporciona tanto la razón para hacer
todo el trabajo necesario para terminar el proyecto como el sentido y la dirección en las que
se han de recoger las evidencias. En las últimas fases del análisis, la definición del problema
servirá para estructurar cómo el analista cuenta su historia.
Piense en términos de déficit y exceso
A veces puede ayudar el pensar en términos de déficit o exceso. Por ejemplo:
- Hay demasiados mendigos sin hogar en esta ciudad (provincia, comunidad
autónoma, España).
- La demanda de agua para uso agrícola está creciendo más deprisa que nuestra
capacidad de suministrarla a un coste aceptable desde el punto de vista financiero y
ambiental.
- La población escolar entre 5 y 16 años está creciendo a una velocidad superior a
nuestra capacidad de construir edificios para escuelas e institutos.
Puede tratarse de problemas que potencialmente pueden aparecer en el futuro (el
crecimiento económico es demasiado lento o demasiado rápido). Sin embargo, esta manera
de plantear un problema sustantivo no sirve cuando el problema es ya una decisión bien

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estructurada en la que hay que optar por una opción (por ejemplo, hay que arrojar los residuos
en esta bahía o en el fondo del océano).

Haga una definición evaluativa

La idea de problema suele significar que la gente piensa que algo va mal en el mundo, pero
el concepto de mal es muy debatible dentro de una democracia pluralista. No todo el mundo
estará de acuerdo con los hechos que definen un problema porque otra persona puede emplear
otro marco evaluativo de referencia ante los mismos. Tampoco hay maneras obvias o
aceptadas de resolver diferencias filosóficas de este tipo. Puede ser útil plantear la situación
como producto de los fallos del mercado y otras limitaciones derivadas de la utilización de
la eficiencia como criterio valorativo, es decir como referencia del modelo competitivo
idealizado, del mismo modo que los objetivos distributivos o como los fallos del Estado, esto
es, las limitaciones de la intervención pública (Weimer y Vining 2011, parte II).
Centrándonos en los fallos del mercado, éstos se producen cuando las propiedades técnicas
de un bien o servicio tienen efectos tales como alguno de los siguientes:
- Dificultad para obtener ingresos de todos los potenciales beneficiarios. Por ejemplo,
la gran cantidad de personas que se benefician indirectamente de los avances
científicos.
- Dificultad de recaudar de los beneficiarios del consumo el verdadero coste de
utilizar un bien o servicio. Por ejemplo, el aire fresco que los dueños de los vehículos
usan y contaminan con la emisión de gases contaminantes.
- Dificultad para los consumidores y a veces para los propios suministradores de
conocer las verdaderas cualidades de un bien o servicio que están adquiriendo. Por
ejemplo, muchos de los servicios médicos típicos relacionados con la salud. .
- Hacer que el coste marginal de producción por unidad sea inferior que el coste
medio dentro del rango relevante de la demanda, como en un artículo de una revista
distribuido por Internet en comparación con el coste de imprimirlo en papel.
En la mayoría de las situaciones en las que no pueden identificarse fallos del mercado, los
problemas particulares de la gente no pueden mejorarse por muy bien intencionadas que sean
las intervenciones estatales para tratar de solucionarlos. Además de los fallos del mercado
hay situaciones en las que sí pueden aparecer problemas públicos, como en los siguientes
casos:
- Rupturas de sistemas que suceden al margen de los mercados como son las
relaciones familiares.
- Bajos niveles de vida que aparecen porque los mercados funcionan bien y no
recompensan a los individuos que carecen de cualificaciones o talentos
comercializables en el mercado.
- La existencia de discriminaciones contra distintos sectores sociales por raza, sexo u
otra característica.
- El fallo del Estado en todas aquellas áreas en las que se supone que debe actuar
efectivamente. Por ejemplo, en la vigilancia del cumplimiento de la ley y el
mantenimiento del orden público.
El empleo de la retórica del asunto
Generalmente la materia prima con la que se valora y se hace la definición inicial del
problema proviene del cliente y se deriva del lenguaje ordinario del debate en su entorno
político, lo que puede denominarse genéricamente “retórica del asunto”. Dicha retórica puede
estar estrechamente ligada y limitada a un problema técnico o encontrarse ligada a una
controversia de amplio interés social. En cualquier caso debe irse más allá de esa retórica
para definir un problema que sea analíticamente manejable y que tenga sentido a la luz de
los medios políticos e institucionales disponibles para mitigarlo. Hay que emplear con
cuidado la materia prima de la retórica de la cuestión porque puede traer aparejadas
valoraciones previas relacionadas con un determinado partido o ideología que no deben
tomarse al pie de la letra. Por ejemplo, las posturas genéricas de desconfianza hacia “los
mercados” desde posturas típicamente “progresistas” pero lejanas a veces de una
comprensión realista de cómo funcionan, o defensas irreflexivas de “los mercados” que
enmudecen cuando determinados intereses empresariales persiguen una legislación

5
proteccionista. En consecuencia, no se trata tanto de hacerse eco de esa retórica como de
emplearla para elaborar una definición provisional del problema que se espera sea
analíticamente útil.
Cuantifique si es posible
La definición debería incluir, siempre que sea posible, una faceta cuantitativa para
determinar de alguna manera la magnitud del problema o al menos proporcionar estimaciones
del mismo.
Diagnostique las condiciones que provocan el problema
Algunas de las condiciones que originan un problema no son percibidas como tales por
parte de los ciudadanos. En ocasiones es útil diagnosticar alguna de estas condiciones como
problema a mitigar o solucionar, por ejemplo, “una de las causas que provocan la
contaminación del aire es que las autoridades regionales no han querido obligar a los dueños
de los vehículos a mantener sus motores y tubos de escape en perfecto estado”. Otra
posibilidad es encontrar una oportunidad para una mejora creativa en una política pública
concreta que no haya sido objeto de algún tipo de reivindicación o queja, aunque carecemos
de teorías académicas o técnicas para responder a esta cuestión.
Evite los inconvenientes comunes en la definición del problema
La definición no debe conllevar una solución implícita introducida por un descuido
semántico. Las soluciones proyectadas deben evaluarse empíricamente y no legitimarse
meramente por la propia definición del problema. Ésta debe ser una descripción escueta que
deje abierta la búsqueda de soluciones.
Asimismo, las relaciones causales implícitas en el diagnóstico de las definiciones de un
problema no deben aceptarse con demasiada facilidad, deben ser reales y no meramente
supuestas. Debe evaluarse la relación causal que va desde la situación a los malos efectos
alegados como causa, y convencerse uno mismo de que la relación causal es real.
Vuelva a repetir
La definición del problema es un paso crucial pero, como es difícil de hacer correctamente,
resulta necesario hacerla una y otra vez. En el curso del trabajo analítico la comprensión
empírica y conceptual evolucionará. Si esta labor se realiza en un contexto organizativo se
estará negociando implícitamente una definición del problema mutuamente aceptable con los
colegas y los superiores jerárquicos.

Paso segundo: la obtención de evidencias

Todo el tiempo que se hace análisis de políticas públicas se invierte en dos actividades:
pensar, algunas veces en voz alta y en otras con otros, y buscar con rapidez datos que puedan
convertirse en evidencia. Pensar es lo más importante pero la búsqueda de los datos consume
mucho más tiempo: lectura de documentos, búsqueda en bibliotecas, estudio a fondo de
investigaciones y estadísticas, entrevistas a personas, viajes para hacer las entrevistas, esperas
para las citas… El objetivo debe ser economizar lo más posible en la recogida de datos. Se
trata de recoger sólo aquellos datos que puedan convertirse en “información” que, a su vez,
pueda transformarse en “evidencia” que esté relacionada con el problema. Algunas
definiciones pueden servir para aclarar el sentido de los términos:
- Datos: son hechos o, para algunos, representaciones de hechos sobre el mundo. Los
datos incluyen toda suerte de estadísticas así como otro tipo de información que va
mucho más allá, por ejemplo, hechos relativos a la capacidad de un gestor de
cualquier nivel jerárquico para tratar constructivamente con la prensa.
- Información: consiste en datos que tienen significado, en el sentido de que pueden
ayudarnos a clasificar el mundo en categorías lógicas o empíricas. Por ejemplo, la
prevalencia del consumo de cigarrillos en cinco países diferentes constituye un

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 conjunto de datos pero si los ordenamos comparativamente de menor a mayor son
ya información.
- Evidencia: es aquella información que afecta a las creencias existentes de personas
relevantes, empezando por usted mismo, sobre las características significativas del
problema que se está estudiando y sobre cómo puede solucionarse o mitigarse. La
prevalencia de diferencias en el consumo de cigarrillos puede convertirse en
evidencia relacionándola con diferentes niveles de preocupación sobre la salud de
las personas en los distintos países.
La evidencia es necesaria para lograr tres propósitos principales, todos ellos relevantes para
el objetivo de producir proyecciones realistas de posibles resultados de políticas públicas. El
primero es evaluar la naturaleza y extensión del problema(s) que se tratan de definir. El
segundo es valorar las características particulares de la situación de la política pública
concreta que se está examinando. Por ejemplo, se puede necesitar conocer las cargas de
trabajo de un organismo X, las cifras presupuestarias recientes, los cambios demográficos en
un área en la que presta servicios X, la ideología política del presidente de X, la competencia
técnica de los mandos intermedios de X, o las actitudes de otro organismo que coopera
nominalmente con la suya. El tercero es evaluar las políticas públicas que se han creído que
han funcionado efectivamente en situaciones aparentemente similares a la suyas, por lo
menos para algunas personas, en otras jurisdicciones o en otros momentos, como se verá con
mayor detenimiento más adelante. Dado que cada uno de estos propósitos es relevante en
distintas fases del proceso de análisis, este paso de recogida de datos se realizará más de una
vez pero con un centro de atención diferente cada vez.
Piense antes de recoger
El principal error y el más frecuente que cometen principiantes y veteranos es invertir
mucho tiempo en recoger datos que tienen escaso potencial o carecen de él para convertirse
en evidencia de utilidad. Se suele hacer esto porque la recogida de datos parece y se percibe
como si fuese productiva mientras que pensar es difícil y frustrante.
Como la mayoría de las evidencias son costosas de producir, se debe sopesar
cuidadosamente su coste probable con su valor potencial. La decisión puede plantearse en un
árbol de decisión pero en general depende de los factores siguientes:
- la probabilidad de sustituir una decisión mejor por cualquier decisión que hubiese
adoptado sin ella (que podría haber sido una decisión aceptable por sí misma).
- la probabilidad de que la decisión sustituida producirá directa o indirectamente un
mejor resultado de política pública que el que hubiera sido producido por la decisión
original.
- la magnitud de la diferencia en valor entre el resultado mejorado y el original.
También hay que tener en cuenta que en muchos casos no resulta preciso recoger ninguna
evidencia sino reflexionar y elaborar una estimación bien fundamentada.
Revise la literatura disponible
Apenas existen problemas sobre cuyas causas y soluciones no esté investigando alguna
disciplina académica o asociación profesional. Es fácil encontrar revistas y publicaciones
profesionales que difunden los resultados de investigaciones, teorías, estudios de caso,
experiencias prácticas. Gracias a Internet buena parte de estos materiales llega hasta su propio
ordenador. La fiabilidad del trabajo desinteresado es mayor que el de las organizaciones que
abogan por alguna causa en especial.
Investigue “las mejores prácticas”
Con toda probabilidad el problema que se estudia no es único y los gestores públicos que
elaboran políticas de otras jurisdicciones han tratado cuestiones similares. Hay que ver si se

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puede localizar algunas de estas soluciones y extrapolarlas a lo que se está estudiando, aun
cuando este proceso sea complicado. Sobre ello se ahondará más adelante.
Emplee analogías
Algunas veces merece la pena recoger datos que superficialmente no parezcan relevantes
para el problema que se estudia pero que en un plano más profundo muestren similitudes
instructivas.
Vuelva a empezar, gane credibilidad y favorezca el consenso
El proceso de recogida de evidencias tiene un propósito político a la par que analítico. En
ocasiones implica entrar en contacto con críticos potenciales para evitar que puedan quejarse
más tarde de que no se han tenido en cuenta sus opiniones. Y a la inversa, dándose a conocer
a simpatizantes potenciales, se puede crear luego una red de defensores. Por ello es preciso
tomar contacto con todo tipo de individuos en especial con quienes quepa esperar no estar de
acuerdo.
La recogida de evidencia en la práctica
Lo primero es empezar por lo que se sabe tras recibir el encargo de realizar el análisis. La
estrategia de investigación se compone básicamente de los elementos siguientes:
- Localización de las fuentes relevantes. Con el tiempo, descenderá el nivel de
incertidumbre sobre lo que merece la pena conocer y sobre cómo hacerlo.
- Consecución y mantenimiento del acceso a las fuentes. La capacidad de lograr
entrevistarse con personas muy ocupadas u hostiles y de conseguir datos que no
estén claramente en el domino público mejorarán. También se utilizará el acceso a
ciertas fuentes no haciendo públicas las evidencias hasta que el momento sea
propicio.
- Acumulación de un historial de información para conseguir influencia. Con el
tiempo mejorará la capacidad para interpretar datos y para extraer información de
fuentes reticentes, aumentando el conocimiento de base.
- Protección de la credibilidad política. El mismo proceso de investigación en sí
mismo crea un ambiente que facilitará o dificultará la adopción e implantación de
sus recomendaciones finales.

La gestión de cada uno de estos aspectos puede entrar en conflicto con alguno de los otros.
Por ello, al final de este apartado se examinarán las dificultades de afrontar simultáneamente
estos imperativos estratégicos.

La localización de las fuentes relevantes

A diferencia de la investigación académica en ciencias sociales, la mayoría de la
investigación sobre las políticas públicas es derivada más que original. Esto es, se produce
con ideas y datos ya desarrollados por otros. Sólo en algunas ocasiones el investigador sobre
políticas genera datos nuevos o inventa una nueva idea partiendo de cero. En su lugar, su
papel consiste en descubrir, recopilar, interpretar, criticar y sintetizar ideas y datos
desarrollados por otros. Ciertamente, en las ciencias sociales se procede así con frecuencia
pero se suele poner mayor énfasis en la originalidad. En cierto sentido, el investigador de
políticas públicas se convierte en un experto en otros expertos.
En este ámbito las fuentes de información, datos e ideas encajan en dos tipos generales:
documentos y personas. Por documentos debe entenderse cualquier cosa que tenga que
leerse: sitios Web, artículos de revista, libros, periódicos, informes gubernamentales,
archivos, memorandos, ponencias, boletines, etc. Por personas se entienden individuos o
grupos que deben ser consultados cara a cara. Cualquier investigación en esta esfera implica
una combinación de ambos tipos de fuentes, sin privilegiar a ninguno sobre el otro y teniendo
en cuenta que se producen cuatro conexiones en red: personas que nos conducen a otras
personas; personas que nos llevan a documentos; documentos que nos conducen a otros
documentos y documentos que nos llevan a personas.
La información de segunda mano debe ser empleada con cautela y comprobada
constantemente en búsqueda de sesgos o errores. Pero a priori no es inferior a la obtenida de

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primera mano que puede tener también sus propios sesgos y errores de hecho. Una y otra se
complementan.

La consecución y mantenimiento del acceso a las fuentes

Conseguir acceso a las fuentes puede ser un problema. Si se quiere entrevistar al director
general X de la Comunidad Autónoma Y, lo primero que hay que hacer es convencer a la
persona que lleve su agenda de la seriedad de su entrevista. Aparte de contribuir a que la
entrevista se produzca en un ambiente de cortesía, suelen obtenerse buenos resultados de la
conversación si previamente se ha apelado al interés político, propio o del organismo al que
pertenece, en los resultados del estudio. Un buen procedimiento puede ser escribir primero
una carta explicando el propósito del estudio y solicitando la entrevista, y después realizar
una llamada telefónica. Como los distintos informantes entrevistados pertenecen al mismo
sector de política pública es muy probable que se conozcan y comenten el estudio entre ellos.
Por ello puede ser de gran importancia desarrollar una reputación como investigador
competente, bien informado y activo, lo que probablemente produzca algo de simpatía
intelectual o política.
El trabajo de campo no evoluciona rápidamente o con fluidez. En su mayor parte, se es un
rehén de los horarios de otras personas. Puede haber retrasos de días o semanas hasta la
concertación de una cita o que ésta se desconvoque en el último momento para convocarse
semanas después. Para evitar estos tiempos de espera conviene organizar varias tandas
simultáneas de entrevistas, de manera que un retraso en una de las tandas no detenga la labor
de recogida de datos. El acceso continuado a un individuo u organismo a lo largo de una serie
encuentros sucesivos presenta problemas diferentes al de la concertación de una sola cita.
Aquí la motivación política es crucial pues, si se percibe que el resultado va a ser adverso a
individuos u organizaciones, las puertas se cerrarán con casi total seguridad. La afinidad
política puede ayudar pero tampoco mucho.
El acceso repetido depende del establecimiento de una relación personal. El investigador
es un antropólogo que debe pasar varios meses viviendo en una cultura organizativa,
observando sus rituales y prácticas. Aún a riesgo de parecer obvio, debe resaltarse que el
investigador debe vestir apropiadamente, con el mismo grado de formalidad que el
interlocutor. Debe ser amable sin excesivas familiaridades o sin ser presuntuoso. Si se graban
las entrevistas, normalmente algo imprescindible para guardar un registro de la información,
se debe montar el equipo con el mínimo alboroto, explicando que la grabación es para su
propio uso, pactando las condiciones de confidencialidad y ofreciendo siempre la posibilidad
de interrumpir la grabación si el informante así lo desea.
La realización de una entrevista para la investigación sobre políticas públicas
La investigación sobre políticas públicas, cuando se finaliza, se convierte en un recurso
político. Cualesquiera que sean sus méritos o faltas como pieza de análisis racional, suponen
un avance en los estudios realizados hasta la fecha. Puede ser una justificación para que
ciertas partes ataquen a otras o una herramienta para defenderse de los ataques, es decir un
arma de persuasión en una guerra de propaganda. Aunque el tono y el formato de la
investigación sobre políticas públicas que se publica son típicamente neutrales y
desinteresados, todos reconocen que la investigación se suele emplear para propósitos
políticos bien por el autor o por otros. De aquí que los informantes sean sumamente
susceptibles a las implicaciones políticas de cualquier cosa que puedan contar. Cómo trate el
informante a su entrevistador depende en gran parte en cómo cree que el resultado del trabajo
afectará a sus intereses políticos. Con esto en mente, a continuación se desarrolla una
estrategia básica para realizar entrevistas para el análisis.
El proceso de la entrevista es una interacción entre el informante y el investigador. En este
proceso la principal fuente de energía debería ser el investigador/analista. Sus tareas son,
primero, animar al informante a hablar y a seguir haciéndolo y, una vez conseguido el
impulso apropiado, guiar, redirigir, frenar o repreguntar. Además de la motivación política,

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los informantes hablarán porque tienen una historia que contar. Muchos directivos públicos
—políticos, gestores, altos funcionarios— sienten, y con razón, que buena parte de su trabajo
más valioso se hace entre bambalinas, pasa inadvertido y es poco valorado. Estarán
sorprendentemente deseosos de utilizar al entrevistador como vía de comunicación con el
mundo exterior. Algunos también desean que se conozca mejor su “versión de la historia” de
lo que creen que se conoce.
En buena parte de la investigación en ciencias sociales se supone que el entrevistador es,
en lo posible, un instrumento neutral para la recogida de datos emitidos por el entrevistado.
Sin embargo, esto es en general un modelo inapropiado para las entrevistas de la
investigación sobre políticas públicas. Aquí el informante supone que el objetivo del
entrevistador es cualquier cosa menos neutral, ya que su propósito es llegar a elaborar
recomendaciones. Por tanto no debe temerse plantear al informante cuestiones provocativas
o conflictivas, ni responder uno mismo a las cuestiones planteadas al entrevistado. Si se hace
con la finura apropiada puede suponer un estímulo positivo para el desarrollo de la entrevista.
Se trata de plantear las preguntas conflictivas sin que el analista parezca estrecho de miras u
hostil, y dejando una puerta abierta para que el informante pueda evadirse por ella si así lo
desea. La cuestión es ayudar al entrevistado a pasar de un asunto a otro sin perder impulso o
ser inoportuno.
En ocasiones, nos encontramos con un informante que adopta una postura
irrevocablemente defensiva, para quien la respuesta “sin comentarios” es la precaución
primaria y la evasión calculada es la posición alternativa. Hay que diagnosticar este problema
al comienzo de la entrevista para poder reformular los objetivos de la entrevista en vista de
la actitud del entrevistado. Es preciso concentrarse en conseguir información sobre
cuestiones específicas que el informante, y probablemente nadie más, pueda contestar. Otra
posibilidad es convencerle de que se es consciente de su postura defensiva, que ya se conoce
bastante del asunto en cuestión y que esa postura no le ayudará, que otras fuentes ya han
ofrecido información y que se tiene acceso a otras más que estarán deseosas de ayudar. Que
la información de estas fuentes puede ser incluso más perjudicial para sus intereses que la
que él podría facilitar, que probablemente no tiene nada que perder y mucho que ganar al dar
unas respuestas honradas. Resulta obvio señalar que esta táctica tiene sus riesgos.
La protección de la credibilidad
Como cualquier investigación en ciencias sociales, el análisis de políticas públicas es
susceptible de críticas sobre fundamentos intelectuales, y resulta todavía más vulnerable
desde una perspectiva política. Por ello resulta imprescindible proteger la credibilidad del
investigador tanto en términos políticos como intelectuales. A diferencia de otras
investigaciones cuyo propósito es la ilustración intelectual, el objetivo del análisis es mejorar
la comprensión de un problema de política pública y de los posibles medios para afrontarlo,
hasta el punto en que sea posible aconsejar un curso de acción responsable. Se afrontan
fenómenos amplios y complejos, conformándose con aproximaciones muy groseras de la
“verdad”, en contraste con la investigación más académica que busca típicamente
interpretaciones más refinadas de problemas estrechamente definidos.
Por ello resulta preciso contactar con todas las partes interesadas en el problema que
pudieran cuestionar el informe, so pretexto de no haber sido tenidas en cuenta. Es una buena
idea citar a algunas de estas fuentes en el informe final. Asimismo es importante recabar las
opiniones de otros expertos con autoridad política o intelectual a quienes se puedan atribuir
perspectivas, opiniones, estimaciones… en especial cuando se sienta inseguro en algún
extremo. La cita de publicaciones o de palabras textuales de una entrevista es una manera de
hacer esas atribuciones de autoridad. Además conviene contar con otros expertos que avalen
el trabajo una vez hecho público. Las fuentes citadas en el informe con un punto de vista
sobre esto o lo otro son los objetivos naturales de los periodistas o los decisores cuando les
pregunten sobre lo expresado en el informe y así lo defenderán cuando se les pregunte.
Además es imprescindible prestar una atención especial a los oponentes potenciales e
identificar qué proposiciones es probable que ataquen. Estos puntos deben ser reforzados con
antelación con citas de expertos, así como mencionar cortésmente la existencia de
contraargumentos sin darles ni mucho espacio ni prominencia. La cita de los oponentes es
siempre utilizable posteriormente en caso de que se aduzca que sus perspectivas fueron
ignoradas, al tiempo que la presentación equilibrada de los dos lados de una cuestión es una

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forma sutilmente persuasiva dirigida al lector. Por último, las estadísticas pueden ser de
utilidad para respaldar la credibilidad. Empleadas de esta manera desempeñan un papel
documental más que informativo, al documentar la validez de las generalizaciones que los
oponentes políticos podrían cuestionar, aunque la verdad resulte evidente con fuentes más
impresionistas.
Los dilemas estratégicos
A modo de conclusión, cabe situar a los informantes al principio o al final del calendario
del proyecto de investigación y conviene aproximarse relativamente pronto a:
- Personas que sea probable que faciliten la búsqueda de fuentes con información
abundante.
- Personas poderosas que facilitarán el acceso a fuentes ulteriores.
- Personas expertas que proporcionarán la información pertinente para obtener
cobertura política frente a una exposición prematura del trabajo y cuya información
pueda proporcionar cierta influencia frente a informantes a la defensiva.
- Expertos amistosos que puedan reforzar la credibilidad política en caso de
exposición prematura.
- Oponentes potenciales con los que conviene tomar contacto para obtener cobertura
en caso de una exposición política prematura.
Así, conviene aproximarse relativamente tarde a:
- Informantes hostiles o a la defensiva con los que es deseable acumular influencia
previa para contrarrestar la táctica.
- Informantes muy ocupados de quienes se podría perder el acceso de forma
irrecuperable una vez se hayan visto o sobre quienes no se dispone de información
suficiente para entrevistarlos antes.
- Oponentes potenciales especialmente poderosos que pueden tratar de impedir el
acceso a otros.
- Gestores con problemas potenciales que carecen de deseos de airearlos a no ser que
sea en su propio interés.
No hay manera de reconciliar las obvias contradicciones entre estas dos listas por lo que
resultará preciso descender a los detalles particulares y sopesar los riesgos inherentes a
cualquier opción dada. No hay manera de evitar las contrapartidas por lo que se deben
afrontarlas conscientemente más que inadvertidamente.

Paso tercero: la construcción de alternativas

Por alternativas debe entenderse “opciones de política pública”, o “vías de acción
alternativas”, o “estrategias de intervención alternativas para mitigar o resolver el problema”.
Evite un inconveniente lingüístico
La especificación de alternativas no significa necesariamente que las opciones sean
mutuamente excluyentes. Los analistas emplean el término de manera ambigua. En la etapa
final del análisis no es deseable estar evaluando dos o tres alternativas pero al principio es
mejor errar del lado de la exhaustividad. Al comienzo es recomendable hacer una lista de
todas las posibilidades que se podrían considerar en el curso del análisis. Luego se descartan
algunas de las más evidentes, se combinan otras y se reorganizan otras de manera que haya
una sola alternativa básica con una o más alternativas subsidiarias.
Una manera de comenzar puede ser dar cuenta de las alternativas que actores políticos
clave estén proponiendo activamente. Luego puede intentarse inventar alternativas que sean
superiores a las existentes. Un punto de partida es utilizar las estrategias genéricas que
emplean los gobiernos de entre el conjunto de herramientas genéricas que se emplean en la
actualidad para corregir los fallos del mercado y del Estado: liberar, facilitar y simular el
funcionamiento de mercados; emplear subsidios e impuestos para alterar los incentivos;
establecimiento de normas y regulaciones; suministro de bienes mediante mecanismos

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distintos del mercado; provisión de seguros y amortiguadores financieros (Weimer, Vining
2011: 209-262).
Siempre debe incluirse en la primera aproximación al problema la alternativa “Dejemos
que las tendencias actuales continúen sin perturbación”. Es necesario hacer esto porque el
mundo está lleno de cambios que ocurren naturalmente, algunos de los cuales pueden
contribuir a mitigar el problema sobre el que se está trabajando. Para comprobar este extremo
puede ser útil inspeccionar las fuentes de cambio más frecuentes en el entorno de las políticas
públicas:
- Cambios políticos que siguen a elecciones, así como los inducidos por la perspectiva
de tener que participar en unas elecciones.
- Cambios en el desempleo y la inflación que acompañen al ciclo económico.
- La cambiante rigidez u holgura de los presupuestos de un organismo originada por
las políticas fiscal y de gasto.
- Cambios demográficos como las pautas de migración de la población o el tamaño
de los distintos grupos de edad.
- Las cambiantes tecnologías.
Normalmente, esta opción se abandonará en el análisis final. Si la definición del problema
funciona bien se terminará con un problema importante a la vista que en la mayoría de los
casos puede mitigarse hasta cierto punto mediante una acción intencional.
Modele el sistema en el que se sitúa el problema
Un buen modelo causal puede ser bastante útil para sugerir posibles “puntos de
intervención”, como ocurre cuando el problema se sitúa en un sistema complejo de fuerzas
interactivas, incentivos y constricciones. El ser exhaustivo en el planteamiento es deseable
porque disminuye el riesgo de perder importantes conexiones causales, pero puede diluir el
centro de atención analítico y la creatividad para diseñar las estrategias de intervención.
Muchos modelos pueden concebirse mejor como elaboraciones de una metáfora
fundamental, algunos de los cuales se mencionan a continuación.
- Modelos de mercado. El modelo de un mercado donde suministradores desagregados
intercambian bienes y servicios con demandantes desagregados puede aplicarse a bienes y
servicios sin precios asignados. La idea principal detrás de este modelo es el equilibrio
mediante el intercambio que puede aplicarse a muchos fenómenos, por ejemplo, el flujo de
pacientes en un sistema hospitalario puede analizarse en términos de oferta (médicos, camas,
quirófanos) y demanda (pacientes para los distintos tratamientos). Una estrategia de
intervención estándar para mejorar mercados que no funcionen bien consiste en elevar o bajar
los precios afrontados por los suministradores y los demandantes.
- Modelos de producción. Desafortunadamente no hay mucha literatura académica sobre
la lógica operativa de los tipos comunes de sistemas de producción que se encuentran en la
política pública, por ejemplo regulaciones de mando y control, la provisión de información
y otras. La principal preocupación para comprender los sistemas de producción radica en la
identificación de los parámetros cuyos valores, cuando salen de un cierto rango, provocan
que los sistemas sean más vulnerables a la ruptura, el fraude y el abuso, las desventajas
económicas o la distorsión de los propósitos previstos. Una manera de examinar estos
sistemas es mediante la optimización. Los modelos de investigación operativa (colas, gestión
de inventarios o cadenas de Markov) pueden ser de utilidad.
- Modelos evolutivos. Describen un proceso de cambio frecuente a lo largo del tiempo. Se
compone de tres subprocesos: las variaciones entre competidores, la selección y la retención.
Por ejemplo, en un organismo que impulsa la salubridad en los puestos de trabajo, las quejas
recaen desproporcionadamente sobre problemas visibles y molestos pero que no eran tan
nocivos como otros menos visibles. El modelo sugiere distintos puntos de intervención
plausibles. El organismo puede educar a los trabajadores para detectar y quejarse de los
problemas más serios, consiguiendo desplazar a los problemas más serios, cambiando así el
abanico de competidores. Puede comenzar a escudriñar las quejas por su probabilidad de
estar asociadas a esos problemas más serios, cambiando así el “mecanismo de selección”. O

12
puede persuadir a los trabajadores y a sus representantes sindicales para reducir su propensión
a quejarse sobre los problemas menos graves, cambiando así el “mecanismo de retención”.
Conceptúe y simplifique la lista de alternativas
La lista final de alternativas, la que se incluirá en el informe final para el cliente y otras
audiencias, será bastante diferente de la inicial porque se han eliminado las que no parecían
suficientemente buenas y porque se ha trabajado para conceptuarlas y simplificarlas. La clave
para la conceptuación consiste en tratar de resumir el sentido estratégico de una alternativa
en una sola frase, clara y sin jerga, lo que suele resultar difícil pero generalmente merece la
pena. Se trata de distinguir entre la alternativa básica y sus variantes. El elemento
fundamental es una estrategia de intervención que hace que las personas o las instituciones
modifiquen su comportamiento de alguna manera. Normalmente se requiere que esa
alternativa se implante por una organización o un conjunto de ellas (públicas, privadas o sin
afán de lucro) y debe haber una fuente de financiación. Aquí radican las variaciones posibles.
Diseñe alternativas de política pública
Se supone que se está trabajando en un problema de opción de una política pública, pero
puede ser necesario diseñar una alternativa especial para añadir al menú de posibilidades.
Quizá el problema es nuevo o único o, probablemente, otros ya lo han afrontado y se puede
aprender tanto de los éxitos como de los fracasos. Puede acudirse a repertorios de “buenas
prácticas” elaborados en otras jurisdicciones o por asociaciones profesionales. Siempre es
preciso considerar si los problemas son similares en naturaleza y escala. Si son o no
extrapolables se tratará más adelante.
Es útil comprobar las reacciones de las partes interesadas y quizá de una audiencia más
diversa, incluyendo oponentes, frente al diseño que se propone con dos finalidades. Mejorar
el diseño de acuerdo con los criterios del cliente, incluyendo su viabilidad política; y
responder de manera que se aumente el apoyo político a la medida y disminuya la oposición.
Un término medio puede ser útil presentando un diseño ni muy tentativo ni muy elaborado,
como base para una discusión ulterior.
Hay dos tipos de asuntos principales en el diseño: uno, gestión de un “caso”, individuos o
entidades, que recibe algún tipo de “tratamiento”, sea un subsidio, la imposición de
obligaciones… El segundo tipo implica operar con una colectividad de algún tipo más que
sobre casos individuales, por ejemplo, el flujo de tráfico, la eliminación de la corrupción en
las administraciones públicas… Este suele afrontarse mediante un programa, un
procedimiento general y un listado de cuestiones que deben afrontarse.

Paso cuarto: la selección de criterios

Puede servir de ayuda pensar que cada política pública es una narración con dos tramas
interconectadas pero separables, la analítica y la evaluativa. La primera se refiere a hechos y
proyecciones desinteresadas de consecuencias. La segunda son juicios de valor. Idealmente
todas las personas analíticamente sofisticadas y de mente abierta pueden estar más o menos
de acuerdo sobre la trama analítica y sobre la naturaleza de sus incertidumbres residuales
pero esto no es así en la trama valorativa. Aquí la subjetividad y la filosofía social de cada
cual desempeñan un papel determinante. Este cuarto paso se corresponde primaria, aunque
no exclusivamente, con la trama valorativa. Ello es así porque los posibles “criterios” son
estándares evaluativos empleados para juzgar la bondad de los resultados proyectados
asociados con las alternativas de la política pública que se trate.
El criterio valorativo principal, por supuesto, es si el resultado proyectado resolverá el
problema en un grado aceptable. Pero esto es sólo el comienzo. Cada curso de acción afectará
al mundo real de muchas maneras previstas e imprevistas, y cada uno de estos efectos
requiere nuestro juicio acerca de si se considera deseable o no. Cuanto más rica sea la
variedad de los efectos significativos, más numeroso será el conjunto de criterios evaluativos
que necesitaremos para afrontarlo. Debe subrayarse, no obstante, que los criterios valorativos
no se emplean directamente para juzgar las alternativas sino que se aplican a los resultados
proyectados. La formulación completa sería la siguiente: “La Alternativa A conducirá

13
probablemente al Resultado RA, que juzgamos el mejor de los resultados posibles. Pensamos,
por tanto, que la Alternativa A es la mejor”.
Criterios evaluativos empleados con frecuencia
A continuación se comentan brevemente los criterios valorativos más utilizados en el
ámbito de las políticas públicas.
- Eficiencia. Típicamente el criterio de la eficiencia es la consideración evaluativa
más importante en los estudios de coste-efectividad (CE) y de coste-beneficio (CB).
Se emplea eficiencia en un sentido próximo al utilizado en economía, para
maximizar el agregado del bienestar de los individuos tal y como sería interpretado
por ellos. En jerga económica sería la “maximización de la suma de las utilidades
individuales” o “maximizar los beneficios netos”. Otra formulación equivalente
podría ser la “maximización del interés público”. Nótese que pese a que eficiencia
tiene un tono aséptico, tecnocrático y elitista, se insiste aquí en que las “utilidades”
deben valorarse de acuerdo con la construcción que los ciudadanos individuales
elaboren sobre su propio bienestar, lo cual es ampliamente democrático. De otra
parte, los análisis CE y CB suenan parecidos y son frecuentes compañeros de viaje
pero no son lo mismo y sus usos pueden ser bastante diferentes. Ambos interpretan
los problemas de políticas públicas como algún tipo de relación de producción entre
recursos y objetivo (-s) y examinan esa relación con lentes economizadoras. Sin
embargo, CE se conforma con evaluar sólo la naturaleza y cantidad de los productos
deseados, mientras que CB va un paso más allá y trata de valorar esos productos de
alguna forma, típicamente en términos monetarios o en raras ocasiones de utilidad
real. Como es menos ambicioso, CE es más frecuente que CB, pues muchos asuntos
de políticas públicas pueden simplificarse y estilizarse como problemas de CE
aunque aparentemente no lo parezcan.
- Igualdad, equidad, ecuanimidad, justicia. Hay desde luego muchas ideas diferentes
e incluso opuestas sobre lo que estos términos significan o deberían significar. El
analista debe pensar intensamente sobre estos conceptos y sus contrapartidas pues
en ocasiones, por ejemplo, pueden enfrentarse la ecuanimidad para los individuos
en oposición a la justicia para los grupos sociales como puede ser el caso en las
políticas de acción afirmativa para ciertos grupos sociales.
- Libertad, comunidad y otras ideas. Aquí puede encontrarse una nueva lista de ideas
de posible relevancia como criterios evaluativos para estimular el pensamiento y
que dista mucho de ser completa: mercado libre, libertad económica, capitalismo,
libertad frente al control del Estado, igualdad ante la ley, igualdad de oportunidades,
igualdad de resultados, libertad de expresión, libertad religiosa, privacidad,
seguridad alimentaria, vecindad, comunidad, sentimiento de pertenencia, orden,
seguridad militar, ausencia de miedo, estructura familiar tradicional, estructura
familiar igualitaria…
- Valores de proceso. La democracia valora el proceso y el procedimiento, —esto es
tener una opinión que cuente en asuntos de políticas públicas que te afecten,
racionalidad, apertura, accesibilidad, transparencia, ecuanimidad, no
arbitrariedad—, así como los contenidos. Estas consideraciones se aplican
probablemente al mismo diseño del proceso decisorio para el que se elabora el
trabajo de análisis. En consecuencia debe reiterarse la necesidad de consultar amplia
y equitativamente. Además de añadir legitimidad para el trabajo se aprende mucho
de personas con diferentes perspectivas ideológicas o sociales. Esto no implica
mantener el proceso de consulta abierto continuamente ni que todas las opiniones
tengan igual crédito y que en algún momento hay que adoptar la decisión. Piense
que ser más accesible o dar una mayor participación no implica necesariamente más
democracia o más racionalidad. Las mayores oportunidades de participación pueden
explotarse con más facilidad por quienes tienen más tiempo para hacerlo, por

14
 quienes tiene intereses especiales que proteger o por ideólogos fanáticos. La gente
corriente y sus preocupaciones pueden llegar a ser perdedores relativos.
Sopesando criterios evaluadores en conflicto
Los conflictos de valores pueden enfocarse con dos enfoques generales. Uno es que los
procesos políticos y gubernamentales existentes determinen los valores que deben
prevalecer. Este enfoque dará primacía al empleador o cliente del analista. Una segunda
posibilidad es que el analista modifique esa valoración anterior y sea quien sugiera una
concepción política o filosófica global poco presente en la política habitual. El analista puede,
dependiendo de las circunstancias, sugerir los criterios existentes a la luz de nuevos hechos
o argumentos. El analista toma la iniciativa para abrir un diálogo sobre el asunto pero luego
puede ceder el protagonismo al proceso político.
Criterios prácticos empleados con frecuencia
No todos los criterios que entran en juego en un análisis son parte de la trama evaluadora.
Algunos son puramente prácticos y corresponden a la trama analítica. Tienen que ver con las
posibilidades que afronta una alternativa entre las fases de adopción de una política y su
implantación. A continuación se comentan brevemente.
- Legalidad. Una política viable no puede violar las normas constitucionales o
estatutarias o los derechos establecidos. Recuérdese, no obstante, que los derechos
legales están cambiando continuamente y suelen ser ambiguos por lo que no siempre
sobrevivirán ante los tribunales. Es necesario el consejo legal en esos casos para
diseñar la política de manera que aumenten sus probabilidades de supervivencia.
Nótese que los derechos “naturales” o “humanos” son conceptualmente muy
diferentes de los derechos legales pese a su similitud semántica, piénsese por
ejemplo en las posturas conflictivas sobre el aborto derivadas de los valores del
derecho a la vida o desde el derecho de una mujer al control de su propio cuerpo.
Muchos de estos “derechos” son controvertidos porque mientras que algunas
personas quieren verlos reconocidos legalmente otras se oponen.
- Aceptabilidad política. Una política pública factible debe ser políticamente
aceptable o, por lo menos, no inaceptable. La inaceptabilidad es una combinación
de dos condiciones: demasiada oposición, que puede ser amplia o intensa o ambas;
o apoyo demasiado escaso, insuficientemente amplio o intenso o ambos. No
conviene tener una visión estática de la inaceptabilidad pues esas condiciones
pueden cambiarse, construyendo coaliciones o emprendiendo campañas. Puede
resultar de utilidad para valorar las limitaciones y posibilidades estratégicas en el
plano político, el empleo de lentes conceptuales metafóricas, entendidas como
modelos del proceso político, como las siguientes: un juego complejo en el que
minorías bien organizadas y situadas disfrutan de ventajas especiales; un teatro en
el que los políticos electos tratan de crear una buena apariencia ante ellos mismos,
sus oponentes, los críticos y la audiencia; un mercado de eslóganes, símbolos, ideas
con una mezcla de comerciantes honrados y dependientes poco fiables y
compradores inocentes y sofisticados; una escuela en la que los políticos electos
aprenden cómo hacer un buen trabajo de diseño de políticas públicas y en ocasiones
comparten con sus condiscípulos sus resultados y sus métodos.
- Vigor e improbabilidad. Muchas veces hay ideas de política pública que suenan
magníficamente en teoría y fracasan en las condiciones reales de su implantación.
Este proceso tiene vida propia. Es el caso de que sea puesta en páctica mediante
sistemas administrativos inflexibles, siendo distorsionado por los intereses
burocráticos. Las políticas que aparecen en la práctica pueden divergir,
sustancialmente incluso, de tal y como fueron diseñadas y adoptadas. Una política
pública, por tanto, debe poseer el vigor suficiente como para conseguir que, aunque
el proceso de implantación no funcione con fluidez, los resultados sean
satisfactorios. De manera similar al apartado anterior, puede ser de utilidad el
empleo de modelos burocráticos como lentes conceptuales para la estimación del
vigor y la improbabilidad de las políticas públicas diseñadas: la generación
automática de rutinas pre-programadas o procedimientos operativos normalizados;
una persona en un ambiente determinado impulsada por necesidades de

15
 supervivencia, intereses de mejora personal, y, en ciertas condiciones, de auto-
realización; una arena política en la que individuos y facciones compiten por influir
sobre la misión de la organización y el acceso a sus sistemas decisorios; una tribu
con sus propios rituales y un abanico de salvaguardas para protegerse de los
“extraños”; una sociedad de individuos cooperando para conseguir un conjunto de
objetivos más o menos común; una estructura de papeles e interrelaciones que se
intentan complementar mutuamente en una división del trabajo racional; o un
instrumento empleado por la “sociedad” para sus propios objetivos.
Hasta aquí hemos considerado criterios sustantivos pero también podemos pensar en
criterios puramente formales, por ejemplo, valores que deseemos maximizar, aquellos que
deban satisfacerse mínimamente y otros con menor prioridad. Puede ayudar el centrarnos
inicialmente en un criterio primario, un objetivo principal a maximizar o minimizar, que sería
el inverso de la definición del problema que hemos establecido. Por último debe evitarse
confundir las alternativas y los criterios. Las alternativas son cursos de acción, mientras que
los criterios son normas mentales para evaluar los resultados de la acción. Como en muchas
otras confusiones del análisis de políticas públicas la fuente del error es probable que sea
semántico. Por ejemplo no debe asumirse que una intención se realizará en la práctica en
virtud de que así figure en la definición como también suele suceder con las reorganizaciones
porque estas propuestas suelen parecen plenas de intencionalidad que pueden terminar en
resultados opuestos.

Paso quinto: la proyección de resultados

Para cada una de las alternativas de la lista confeccionada, ahora hay que proyectar todos
los resultados, o impactos, que el analista u otras partes interesadas consideren que es
necesario tener en cuenta. Este es el paso más arduo de los ocho. Es difícil hacerlo bien
incluso cuando uno es un analista veterano pero lo importante es hacerlo. Hay tres grandes
dificultades prácticas o psicológicas a afrontar. Primero, una política pública se refiere al
futuro, no sobre el pasado o el presente, pero nadie puede estar seguro de cómo se desplegará,
incluso si se afronta con la mejor de las intenciones y el diseño más meditado de política
pública. Segundo, la proyección de los resultados es otra manera de decir “Sea realista”. Con
todo, el realismo suele ser incómodo. La mayoría prefiere el optimismo. Las políticas
públicas afectan las vidas y fortunas de las gentes. Ello impone una carga moral más pesada
de lo que muchos quisieran reconocer. Comprensiblemente nos gustaría creer que nuestra
alternativa de política pública preferida o recomendada logrará lo que esperamos y lo hará
con menores costes de los que realistamente podemos temer. Tercero, lo que se denomina a
veces “el principio 51-49”. Esto es, como si en medio del fragor del conflicto político,
imaginamos por pura autodefensa, que una confianza del 51 por cien en nuestra proyección
mereciese el 100 por cien de confianza, de manera que confundimos a los demás igual que
nos engañamos a nosotros mismos.
Extienda la lógica de la proyección
Los esfuerzos sistemáticos para proyectar los resultados son esenciales porque en una
democracia moderna los decisores sobre las políticas públicas no pueden actuar basándose
en corazonadas o en el examen de las entrañas de algún ave. Se trata de combinar modelos y
evidencias para producir proyecciones de los resultados de las políticas públicas de las
distintas alternativas que se están considerando. La lógica a emplear es la del sentido común
con algunas adiciones.
La primera adición es la de la metáfora. Como se ha visto, las metáforas pueden
proporcionar perspectivas cualitativas sobre importantes relaciones causales. Las relaciones
especialmente importantes son las que pueden facilitar puntos de intervención útiles en
sistemas complejos o que presentan inconvenientes potenciales en los procesos de adopción
o implantación de las políticas públicas.
El análisis de políticas públicas emplea las ciencias sociales en la medida en que puede.
Buena parte de las ciencias sociales intentan responder a la pregunta ¿es realista el modelo
X de esta porción del mundo? Los estudios científico-sociales de este tipo pueden ser útiles
para diagnosticar la existencia de problemas, esquematizar tendencias y decidir si algo

16
constituye una “buena” práctica. Sin embargo, se debe ser cuidadoso para evitar la aplicación
de la norma científico-social de adecuación sobre el realismo de un modelo porque es
bastante conservador. En el análisis de políticas públicas la norma, más imprecisa pero más
apropiada, debería ser si la confianza en un modelo puede conducir a mejores resultados y
evitar los peores que una conjetura menos disciplinada.
El análisis de políticas públicas utiliza, como se ha visto ya, múltiples modelos. La mayoría
de la ciencia social, a imitación de las ciencias naturales, busca “el mejor” modelo, o en el
caso de algunos prácticos, el modelo “verdadero”. Pero como todos los modelos son
abstracciones de la realidad, incluso los mejores nunca están completos. Aunque esas
abstracciones pueden avanzar el progreso de la ciencia, en el mundo de las políticas públicas,
donde las opciones tienen consecuencias reales para personas reales, ninguna faceta de un
problema, o su alternativa posible, puede adoptarse exenta de análisis. Cualesquiera modelos
que se puedan emplear para iluminar algún aspecto del problema o de los resultados deben
emplearse, incluso si ello supone una multiplicación poco parsimoniosa y ad hoc de
subanálisis.
Finalmente, incluso cuando se hayan adoptado modelos adecuadamente realistas en
número y variedad suficientes, todavía necesitan emplearse en conjunción con la evidencia
sobre las condiciones iniciales o los hechos tales como existen. Aunque hay que tener en
cuenta que las proyecciones de muchos modelos no son particularmente receptivos a las
condiciones iniciales, algunos sí lo son. Estos son los modelos que pesan sobre las
proyecciones de aceptabilidad política y del vigor de una posible alternativa a las tensiones
características del proceso de implantación.
Magnitud de las estimaciones
La proyección de resultados suele requerir pensar no sólo sobre la dirección general de
éstos sino también sobre su magnitud. En muchos casos la estimación de una cantidad será
suficiente, en otros casos se deberá proporcionar un rango. Hay que tener en cuenta que la
carga de la justificación recae siempre sobre el analista. Típicamente, el curso de acción
recomendado es “suficientemente probable” para producir resultados lo suficientemente
buenos para justificar los costes y riesgos conocidos. Este enfoque se denomina análisis de
“umbral” o “punto de equilibrio”. Es una lente conceptual sorprendentemente poderosa
porque es simple, intuitiva y de sentido común. Construye un marco de referencia para la
decisión basándose en lo conocido, o en un supuesto razonable, para manejar las
incertidumbres residuales comparándolas con elementos en este marco.
Confronte el problema del optimismo
Para resguardarse del problema del optimismo excesivo, puede ser de utilidad la escritura
de escenarios realistas. Se trata de determinar qué escenarios podrían provocar que la
propuesta fracase en producir el resultado deseado, esto es, en resolver o mitigar
suficientemente el problema de política pública. Algunos ejemplos pueden ser los siguientes:
- En un programa regulador de sanidad, puede carecerse del conocimiento científico
o técnico necesario para producir normas racionales y legalmente defendibles. El
resultado en un plazo de cinco años sería que la política simbólica, la corrupción, la
captura de la industria o un celo regulador excesivo pueden haber llenado el vacío.
- El tiempo pasa, y los recursos presupuestarios y el apoyo político disponibles
desaparecen bajo el impacto del cambio electoral y los desplazamientos en la
economía. Un programa de identificación de terroristas que nació en esas
condiciones favorables se unifica con otro programa, pasa a depender de otra unidad
burocrática o desaparece eventualmente.
- Un programa regional con éxito diseñado para proporcionar asistencia técnica a
municipios rurales extremadamente pobres al que se añaden municipios urbanos no
tan pobres, con el resultado de que los recursos escasos desaparecen o se malgastan.
Hay que tener en cuenta también los efectos colaterales indeseables. Algunos ejemplos
comunes de estos efectos indeseados pero previsibles en los programas públicos son:
- Se aumenta el riesgo moral. La política pública tiene el efecto de aislar a la gente de
las consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, al aumentar los beneficios por

17
 desempleo tiene el efecto colateral de reducir los incentivos para buscar un nuevo
trabajo.
- La regulación razonable se convierte en exceso de regulación si los costes no son
perceptibles por quienes los soportan. Una consecuencia adversa del
establecimiento de normas muy exigentes de salud o de seguridad y de implantarlas
demasiado uniformemente es que pueden incrementarse los costes del sector
privado más allá del nivel óptimo. Otra consecuencia puede ser que se provoque un
desplazamiento de la actividad regulada a otra que es menos segura o menos
saludable.
- Los buscadores de rentas, esto es, la existencia de unos interesados a la búsqueda
de nichos beneficiosos protegidos de la competencia abierta, pueden distorsionar el
programa para servir a sus propios intereses. No es inevitable que los
suministradores de bienes y servicios al Estado, funcionarios públicos incluidos,
encuentren maneras de captar “rentas” como suele suceder, por ejemplo con muchos
contratistas de defensa. La búsqueda de rentas ocurre de formas menos obvias
cuando algunas empresas reguladas presionan con éxito para obtener regulaciones
que impongan costes superiores a sus competidoras que a ellas mismas.
El analista siempre debe plantear una pregunta ética “Si se fuera a seguir mi consejo ¿cuáles
serían los costes de haber estado equivocado y quién debería soportarlos?”, teniendo en
cuenta, además, que el propio analista no va a formar parte del grupo que soporte estos costes.
El problema de las características incipientes
La política pública interviene en sistemas de cierta complejidad, sistemas poblados por
actores que se adaptan a las intervenciones de maneras sorprendentes y cuyos ajustes
conducen a otros a crear ulteriores adaptaciones. Esta dinámica puede hacer surgir
comportamientos inopinados que es difícil prever cuando se realizan las propias
proyecciones. En muchos casos es imposible porque el sistema es muy complejo y mal
comprendido como ocurre típicamente con la macroeconomía, con puntos de vista
conflictivos sobre los efectos positivos o negativos de los recortes de impuestos. Aunque los
casos habituales no son tan extremos, pueden conseguirse algunos progresos siguiendo la
heurística de ponerse en el lugar del otro según el problema que se considere.
La construcción de la matriz de resultados
La actividad de proyectar resultados conduce a un punto en el que es preciso valorar varios
escenarios complejos e inciertos para entre dos y cinco alternativas, combinadas con sus
variantes principales. Una manera conveniente de conseguir una perspectiva general de toda
esta información es desplegarla en una matriz de resultados. La matriz típica recoge las
políticas públicas alternativas en las filas y los criterios evaluadores en las columnas. Cada
celda contiene el resultado proyectado de la alternativa de la fila evaluada en referencia al
criterio de la columna. Un ejemplo simplificado de un caso real se recoge en la Tabla 4, sobre
cómo limitar las emisiones de CO2 en los EEUU y se incluyen como criterios valorativos las
consideraciones de eficiencia, de implantación y de coherencia internacional debido a la
existencia de un régimen internacional sobre la materia dadas sus repercusiones globales.

Esta matriz puede resultar útil para consumo interno del analista y su equipo de trabajo
pues su función principal es ayudar a ver la panorámica conjunta y lo que se necesita aprender
todavía, la versión final puede ser interesante para el paso final de contar la historia. Conviene
evitar el error de no incluir el valor de referencia en las columnas de los criterios y en qué
dimensiones se efectúa la medida. En caso de no disponer de medidas cuantitativas pueden

18
emplearse descriptores verbales como “muy bueno” o “muy elevado” o simbólicos como +
ó -, pero la opción cuantitativa siempre es preferible.

Figura 1. Comparación resumida de políticas públicas seleccionadas para recortar

las emisiones de CO2, elaborada por la Congressional Budget Office, 2008.

Política Consideraciones Consideraciones Consideraciones de

pública de eficiencia de implantación coherencia internacional
Impuesto Un impuesto evitaría Un impuesto no requeriría Podría establecerse el impuesto en
fluctuaciones significativas supervisar las emisiones y sería EEUU en coherencia con los
sobre
anuales en los costes. relativamente fácil de implantar. impuestos equivalentes en otros
emisiones Rango de eficiencia: 1 países.
Tope de Tendría muchas de las ventajas Requeriría una nueva La válvula de seguridad y el banco
de un impuesto, la válvula de infraestructura administrativa de emisiones tendrían que formar
emisiones con
seguridad evitaría la elevación de para seguir las posesiones y parte de programa internacional de
válvula de precios y mantendría las transferencias de permisos de topes o comercio de emisiones.
seguridad y reducciones de los costes de emisión.
banco de emisión. El banco prevendría la
bajada excesiva de precios.
emisiones o
Rango de eficiencia: 2
precio mínimo
Tope de Permitiría evitar las fluctuaciones La determinación de cuándo Introduciría incertidumbre por la falta
excesivas al alza o la baja. activar el interruptor o modificar de vinculación del tope de emisiones
emisiones con
las restricciones de préstamos de EEUU en relación a los de otros
banco e Rango de eficiencia: 3 requeriría juicios sobre precios países.
interruptor o actuales y futuros de los
gestor de permisos de emisión que
agravarían las fluctuaciones de
préstamos de
precio en caso de estar
emisiones equivocados.
Tope de Los precios de los permisos de Requeriría una nueva Crearía un incentivo global para la
emisión podrían ser volátiles. infraestructura administrativa reducción de emisiones. Pero las
emisiones
Requeriría demasiadas para seguir las posesiones y incoherencias en la supervisión y
inflexible reducciones de emisión, en transferencias de permisos de aplicación entre países debilitaría el
relación a sus beneficios. emisión. sistema de comercio internacional de
Rango de eficiencia: 4 emisiones.
Fuente: Congressional Budget Office, Policy Options for Reducing CO2 Emissions (Washington,
DC: Congress of the United States, febrero 2008), Tabla resumen: xi-xii.

Paso sexto: la confrontación de contrapartidas

En algunas ocasiones una de las alternativas de política pública en consideración se espera
que produzca un mejor resultado que las demás respecto a cada uno de los criterios
evaluativos. En ese caso, denominado “dominio” no hay contrapartidas entre las alternativas.
Normalmente uno no es tan afortunado y se deben clarificar las contrapartidas de los
resultados asociados con las diferentes opciones de política pública en beneficio de su cliente
o su audiencia. La contrapartida más frecuente es entre dinero y un bien o un servicio recibido
en cierta proporción por la ciudadanía, por ejemplo ampliar el horario de apertura de una
biblioteca pública de las 20.00 a 22.00, con un coste de 200.000 € anuales. Otra contrapartida
común, en especial en políticas reguladoras, implica sopesar costes sobrellevados
privadamente (una compañía obligada a instalar un equipo contra la contaminación

19
ambiental) frente a beneficios sociales (mejora de la salud de la población afectada y
protección de los bosques).
Como nos enseña la economía, las contrapartidas aparecen en los márgenes. Su análisis
establece algo similar a “Si gastamos una cantidad extra X de euros para proporcionar una
unidad extra del Servicio S, podemos conseguir Z unidades extra del resultado previsto”.
Nótese la reiteración del término extra.
Establezca la proporcionalidad
Suponga que la Alternativa A1 puntúa muy bien en el Criterio C1, moderadamente bien en
el C2, y pobremente en el C3. Y suponga que A2, puntúa a la inversa. Podemos elegir entre
las dos alternativas sólo si podemos sopesar la importancia de los criterios y si podemos
expresar sus pesos relativos en unidades que sean mensurables por un estándar común. El
empleo del dinero como métrica es una muy buena idea, aunque tiene sus límites. Muchas
veces no puede establecerse cuáles son las contrapartidas en términos significativos, y se
plantea lo que se denomina “problema de los atributos múltiples”, que es insoluble en un
sentido lógico profundo pero sobre el que se puede utilizar alguna heurística para recortarlo
hasta su núcleo irreducible.
Céntrese en los resultados
Un error frecuente al confrontar las contrapartidas es atribuirlas a las alternativas cuando
se refieren a los resultados proyectados. El objeto de todo su esfuerzo analítico no debería
ser meramente presentar al cliente una lista de opciones bien elaboradas. Debe asegurar que
por lo menos una de ellas, y más de una si es posible, sería una elección excelente para
resolver o mitigar el problema.
Resulta preciso, como mínimo, concentrar, estrechar y profundizar en el análisis de la
alternativa más promisoria por lo que se debe pensar muy seriamente: sobre la contienda
política para conseguir que esta alternativa se legitime y se adopte, el diseño de las
instituciones que tienen el poder y los recursos para implantar la política pública o el
programa a largo plazo.

Paso séptimo: ¡decida!

Este paso aparece para comprobar si se ha hecho bien el trabajo hasta este punto. El analista
debe colocarse en el papel de decisor. Si adoptar la decisión es difícil o problemático, la razón
puede radicar en que no se han clarificado suficientemente las contrapartidas, en que no se
ha pensado sobre la probabilidad de que surjan problemas de implantación serios, o que la
estimación de coste crucial es todavía demasiado confusa e incierta,… A menos que el
analista pueda convencerse a sí mismo de la plausibilidad de una vía de acción,
probablemente no será capaz de convencer a su cliente. Por último, debe valorarse la
resistencia burocrática para mantener el statu quo o la falta de un emprendedor político en el
entorno de la política pública relevante que tenga iniciativa para impulsar la alternativa
escogida.

Paso octavo: cuente su historia

Después de muchas iteraciones de algunos o todos los pasos recomendados aquí,
principalmente redefinición del problema, re-conceptuación de las alternativas,
reconsideración de los criterios, revaloración de sus proyecciones, reevaluación de las
contrapartidas, se está en condiciones de contar la historia a alguna audiencia. Esta puede ser
el cliente o un conjunto de partes interesadas, hostiles o amistosas. Puede ser una sola
actuación o el primer esfuerzo de una campaña a largo plazo para recabar apoyos. La mejor
verificación de realidad consiste en tratar de explicar lo realizado a una persona lega en la
materia en un lapso de tiempo breve. Es necesario ser capaz de explicar la historia básica en
términos suficientemente sencillos y con los pies en la tierra.
Además del cliente se debe tener en cuenta el entorno político más amplio, por lo que se
debe responder a cuestiones como las siguientes: ¿Quién “utilizará” el análisis y para qué
propósito (-s)? ¿Seleccionará alguien los resultados para abogar por alguna causa? ¿Se

20
consideraría esta utilización como algo deseable? ¿Deseable si lo utilizan unos e indeseable
si lo hacen otros? ¿Se quieren “segregar” los elementos del análisis por el tipo de audiencia
que se quiere, o no, alcanzar? ¿Se está utilizando un lenguaje que puede alejar a algunas
audiencias? Si hace una recomendación clara es necesario estar seguros de que se plantean y
rechazan las posibles objeciones que podrían ocurrírsele a diferentes audiencias. Asimismo
es recomendable comparar la siguiente mejor vía de acción de manera que pueda mostrar por
qué es mejor la que se ha elegido.
El proceso de contar su historia se puede hacer por escrito o en forma oral. En todo caso
hay que comunicarlo de manera sencilla y clara. En igualdad de condiciones, la norma es que
cuánto más breve siempre es mejor. En las presentaciones escritas los títulos de los apartados
y los gráficos pueden hacer que la lectura y la comprensión sean más fáciles. La utilización
de diapositivas de cualquier aplicación informática en una presentación puede ser de alguna
utilidad sin olvidar que son un elemento auxiliar y su lectura no es el objetivo de la
presentación. Las presentaciones orales requieren práctica, autodisciplina y algún
conocimiento de algunos principios básicos. Es recomendable hablar despacio y con claridad,
con un tono de voz calmado y audible en toda la habitación, y hacer contacto visual con los
miembros de su audiencia.
El flujo narrativo escrito u oral debe tener en cuenta la audiencia a la que se dirige. Deben
quedar claros desde el principio los motivos del análisis. Una vez descrita la definición del
problema puede ser útil examinar cada una de las alternativas, cuál es el resultado probable
de su implantación y valorar su probabilidad a la luz de algún modelo causal y la evidencia
asociada. Después de esta exposición convendría discutir las contrapartidas entre los distintos
resultados. Nótese que en ocasiones puede ser necesario añadir una discusión explícita de los
criterios, que debería aparecer justo antes o después de la presentación de las alternativas.
Errores a evitar
- No seguir demasiado estrechamente el método de los ocho pasos, su propósito es
ayudar a pensar en un problema complicado pero no es necesario emplearlo al contar
la historia.
- No interrumpir la argumentación con reservas, matizaciones y dudas sobre algún
elemento en particular.
- No mostrar todo el trabajo previo, desplegando todo lo que ha aprendido al efectuar
el análisis pues buena parte será irrelevante una vez que éste ha terminado.
- No proporcionar listas de cada alternativa y cada criterio, sino concentrarse en lo
fundamental.
- No inventar una historia de intriga. Al revés, se recomienda comenzar con la
conclusión del análisis, ya que esa es la parte más interesante de la exposición.
Presentar todos los razonamientos y las evidencias que sirvan para que la audiencia
llegue a la misma conclusión. Seguir la estrategia opuesta a un novelista.
- Evitar la pomposidad y los circunloquios de los estilos burocráticos, políticos y de
los malos académicos, así como las familiaridades y el estilo coloquial. Se
recomienda leer en inglés George Orwell, Politics and the English language (1946)
(https://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/orwell46.htm). En español resultan muy
útiles Lázaro Carreter (2009) y De Miguel (2013)3.
Estructure su informe
A menos que el informe sea muy breve, es recomendable comenzar con un resumen
ejecutivo. Si tiene entre 15 y 20 páginas conviene incluir un índice. Si hay muchas tablas y
figuras puede ser conveniente incluir una lista aparte. La información técnica de detalle o los
cálculos deben ir en un apéndice y no en el texto. Éste debe contener, sin embargo suficiente
información y razonamientos técnicos como para persuadir al lector de que su argumentación
es, por lo menos, creíble. Se recomienda emplear títulos y subtítulos para orientar al lector y

3
Lázaro Carreter, Fernando (2009) El dardo en la palabra. Barcelona: Debolsillo. De Miguel,
Amando (2013) Hablando pronto y mal. Barcelona: Planeta.

21
romper los cuerpos de texto largos y cerciorarse de que el formato que se emplea es
compatible y corrobora la jerarquía lógica del argumento.
Cada tabla o figura debe tener un número y un título inteligible. Se debe describir el punto
principal que puede extraerse de la tabla. Cada fila y columna deben tener un encabezamiento
y el conjunto debe interpretarse sin dificultad. Normalmente una tabla demuestra una relación
causal o es descriptiva, por lo que sólo debe mostrar un punto o dos como máximo y debe
explicarse por sí misma. Es mejor descomponer una tabla grande y compleja en varias
sencillas que no necesiten apenas explicación. Siempre se debe especificar la fuente de donde
provienen los datos de la tabla. A veces es preciso incluir notas al pie para especificar los
encabezamientos de filas o columnas que se han abreviado necesariamente o para hacer algún
tipo de aclaración. Por último, debe incluirse una lista de referencias y fuentes al final de la
presentación. Los libros y artículos deben citarse en formato académico, en orden alfabético
por autor. En el capítulo siguiente se tratan todas estas últimas cuestiones con mayor detalle.

Para seguir leyendo

 Weimer, David L., Aidan R. Vining (2011) Policy Analysis: Concepts and Practice.
Boston: Longman. (5ª ed.),
Es el libro más completo sobre el análisis de políticas públicas pues trata
con detalle tanto las cuestiones conceptuales como las puramente prácticas
o técnicas de medida y evaluación.
 Dunn, William N. (2013) Public Policy Analysis, Pearson, 5ed
Es otro de los libros clásicos más usado en la formación de analistas de
politica pública. Atiende también a las cuestiones metodológicas y
conceptuales. Una perspectiva de gran interés para comprender los
condicionantes del éxito de las políticas públicas.
 Patton, Carl, David Sawicki, and Jennifer Clark (2012) Basic Methods of Policy
Analysis and Planning. New York: Pearson, 3ª edición,
El tercero de los tres clásicos más usados del análisis de políticas con un
planteamiento también en varios pasos y una muy buena descripción de
métodos cualitativos y cuantitativos aplicados sobre análisis y
planificación para el analista de políticas
 Ordoñez-Matamoros, Gonzalo ed. (2013) Manual de Análisis y Diseño de Políticas
Públicas, Bogotá: Universidad Externado de Colombia
Reciente aportación en lengua española muy útil para entender el rol del
analista de políticas. También hace un buen repaso de todas las teorías del
proceso de políticas públicas y las fases y técnicas del análisis.
 Dente, Bruno y Joan Subirats (2014) Decisiones públicas. Análisis y estudio de los
procesos de decisión en políticas públicas, Barcelona: Ariel.
Libro reciente de dos clásicos europeos del análisis de políticas con
ejemplos italianos y españoles en torno a la adopción de decisiones y las
múltiples vertientes del análisis de políticas
 Hogwood, Brian W. Lewis A. Gunn (1984). Policy Analysis for the Real World. ,
Oxford: Oxford University Press.
Es el clásico británico del análisis de políticas, aún útil a pesar de tener
tres décadas. Muy interesante su parte sobre la identificación y definición
de los problemas y las soluciones.

En cuanto a los métodos de evaluación de políticas, en el siguiente vínculo se pueden

encontrar evaluaciones de políticas y servicios públicos realizadas por AEVAL (Agencia

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Española de Evaluación de las Políticas y Calidad de los Servicios) que pueden ser útiles
para conocer la práctica real de la evaluación

http://www.aeval.es/es/productos_y_servicios/informes/informes_evaluacion_politicas/

Algunos ejemplos de evaluación:

E38/2013. Diagnóstico de situación y rediseño del Sistema de Información
Administrativa
E36/2013. Evaluación del Plan de Medidas para la Mejora de los Servicios de Sanidad
Exterior
E31/2011. Evaluación de las trabas administrativas para la creación de empresas
E29/2010. Evaluación de los Programas de Vacaciones para Personas Mayores y
Termalismo Social
E27/2010. Evaluación del Programa de Ayudas para Actuaciones de
Reindustrialización (REINDUS)
E26/2010. Evaluación de la Estrategia de Cuidados Paliativos del Sistema Nacional de
Salud
E24/2010. Evaluación del Plan Español de Energías Renovables 2005-2010
E23/2009. Evaluación de los Programas de Formación de la Cooperación Española al
Desarrollo
E22/2009. Evaluación de las medidas de racionalización y mejora de la gestión de la
Incapacidad Temporal
E18/2009. Evaluación del Plan Nacional de Transición a la Televisión Digital
Terrestre (TDT)
E16/2009. Evaluación del Plan Estratégico de Seguridad Vial 2005-2008

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