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RESUMEN
EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL MARCO DEL DESPLAZAMIENTO

FORZADO INTERNO POR LA VIOLENCIA: UNIDAD TERRITORIAL
CUNDINAMARCA DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL
La hipótesis que subyace al estudio que se presenta sobre el problema del desplazamiento
en Colombia, es que, el estudio de los fenómenos jurídicos –tal como se ejercitan en la
realidad social-, pueden servir como guía para la identificación de problemas estructurales
y/o funcionales de los sistemas implantados para la atención estatal de problemas como el
del desplazamiento interno en Colombia. Para el caso concreto, se ha seleccionado como
pertinente la práctica jurídica que se deriva del ejercicio del derecho de petición, y más
específicamente, de su ejercicio en la atención que se presta a la población desplazada por
parte de la Unidad Territorial Cundinamarca de la Red de Solidaridad Social.
Desde ésta percepción, surgió como significativa la necesidad de realizar un estudio que
abordara dos aspectos bien diferenciados que explicaran tanto la secuencia como el objetivo
de la investigación. Por un lado, el tratamiento doctrinal que se contaba en ese momento
sobre el derecho de petición contrastaba notoriamente con el desarrollo que la
jurisprudencia constitucional le venía otorgando a partir de 1992. El contraste consistía en
que el derecho de petición, que encontraba un espacio en obras de Derecho Administrativo,
no había recibido una atención especial como objeto de estudio y, en las obras disponibles
que lo hacían, no se daba cuenta –al menos no de una manera sistemática- de los
desarrollos jurisprudenciales que para el momento ya eran muy significativos tanto por el
número de decisiones como por su contenido. En consecuencia, fue necesario abordar el
estudio de éste derecho desde la perspectiva de su desarrollo jurisprudencial.
A pesar de que aún constituye un campo significativo para ser abordado con mayor
profundidad, los primeros nueve apartados se concentran en su estudio. Estos apartados son
el fruto del análisis jurisprudencial que abarcó cerca de trescientas sentencias de la Corte
Constitucional (cuyo método de estudio se resume en el cuadro del anexo 36). No alcanza a
ser un estudio completo en el sentido en que no se realizan análisis argumentativos y las
líneas de decisión que se presentan podrían ser perfeccionadas. Sin embargo, el estudio
realizado puede ser significativo. Incluye el análisis completo de las Sentencias de
Unificación (SU), la identificación de sentencias “cruciales” y el análisis temático del
contenido. Debe tenerse en cuenta que, dentro de los límites del presente trabajo, fueron
seleccionadas para el análisis aquellas sentencias que, referidas al derecho de petición, su
contenido incluyera una definición sobre el contenido y alcance de la interpretación y
aplicación del derecho de petición y, de ellas, se prestó atención prioritaria a las que
realizaban una referencia de dicho derecho a situaciones de hecho referidas al
desplazamiento. Aquellas que se referían expresamente a otros campos de problemas (por
ejemplo a asuntos de carácter laboral) no fueron tenidas en cuenta, si no incluían decisiones
de fondo. En este sentido, el análisis jurisprudencial se realizó con el objetivo de identificar
la ratio decidendi de las sentencias analizadas. Esto otorga un valor especial al trabajo pues
1
lo que se presenta es, más allá de las posibles discusiones doctrinales, el resultado de
decisiones judiciales que adquieren valor jurídicamente vinculante.
En lo que se refiere a la información sobre la Unidad Territorial de Cundinamarca, varias

fueron las fuentes de información procesadas. Por un lado, están las fuentes legales que
enmarcan la acción de la Unidad; por otro lado, fue necesario realizar una primera “línea de
base” que incluyó entrevistas a funcionarios de la Unidad, entrevistas a algunos usuarios
(con ella se buscaba únicamente realizar un sondeo preliminar y no un estudio
estadísticamente significativo) y observación directa de su funcionamiento y de sus
archivos. Con base en estos documentos, se presentan en los apartados 10 y siguientes los
aspectos generales de la Unidad y un “flujograma” de la atención a la población desplazada
en el que se vinculan las dos partes de la investigación con la identificación del ejercicio del
derecho de petición correspondiente a esas etapas.
Del posible contraste entre la parte dogmática del derecho de petición y de su ejercicio
dentro de las fases o etapas propias de la actividad estatal que busca la atención a la
población desplazada, se derivan algunas recomendaciones que se presentan sintetizadas en
el apartado correspondiente a las conclusiones.
2
EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL MARCO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
INTERNO POR LA VIOLENCIA: UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA DE
LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL
MARCELA ALEXANDRA CATRO FARFÁN

ANYELA ANDREA VELASCO MALDONADO
Tesis de grado para optar al título de abogado
Dr. Hernando Gutiérrez Prieto

Director del Departamento de Sociología Política y Jurídica
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
BOGOTÁ
2002
3
CONTENIDO
Pag.
1. IMPORTANCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN...................................................... 142
1.1. UBICACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL.................................................... 164
2. QUÉ ES EL DERECHO DE PETICIÓN......................................................................... 20
2.1. SUJETO ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE PETICIÓN........................ 242
2.2. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO DE PETICIÓN................ 308
2.3. PRINCIPIO DE BUENA FE ................................................................................. 442
2.4. PROCEDENCIA E IMPROCEDENCIA .............................................................. 464
3. CLASES DE DERECHO DE PETICIÓN ..................................................................... 508
3.1. SEGÚN EL INTERÉS ........................................................................................... 508
3.2. SEGÚN SEAN VOLUNTARIAS U OBLIGATORIAS ....................................... 553
3.3. SEGÚN LA FORMA DE PRESENTACIÓN ....................................................... 564
3.4. SEGÚN EL CONTENIDO .................................................................................... 597
3.4.1. Quejas.............................................................................................................. 597
3.4.2. Reclamos. ........................................................................................................ 597
3.4.3. Manifestaciones............................................................................................... 597
3.4.4. Peticiones de información. .............................................................................. 608
3.4.5. Consultas. ........................................................................................................ 742
4. REQUISITOS DEL DERECHO DE PETICIÓN .......................................................... 753
4
4.1. PETICIONES INCOMPLETAS............................................................................ 797
5. TRÁMITE DEL DERECHO DE PETICIÓN................................................................ 819
6. DECISIÓN ADMINISTRATIVA ................................................................................. 953
6.1. SILENCIO ADMINISTRATIVO........................................................................ 1075
7. MEDIOS PARA CONOCER LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN... 1142
7.1. NOTIFICACIÓN ................................................................................................. 1164
7.2. PUBLICACIÓN................................................................................................... 1197
7.3. PUBLICIDAD ..................................................................................................... 1219
7.4. COMUNICACIÓN ............................................................................................ 12220
8. MEDIOS DE DEFENSA EN SEDE ADMINISTRATIVA ........................................ 1231
8.1. LA VÍA GUBERNATIVA .................................................................................. 1242
8.1.1. Reposición..................................................................................................... 1364
8.1.2. Apelación. ..................................................................................................... 1375
8.1.3. Queja. ............................................................................................................ 1386
8.2. REVOCATORIA DIRECTA............................................................................... 1419
9. ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ......................................................... 15250
10. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
INTERNO POR LA VIOLENCIA .................................................................................. 1619
11. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (RSS)............................................................... 1942
11.1. ENTIDADES Y MECANISMOS DE CONTROL Y VIGILANCIA ............... 2031
11.1.1. Control interno. ........................................................................................... 2031
11.1.2. Control externo............................................................................................ 2075
11.1.3. Control ciudadano. ...................................................................................... 2142
5
11.2. UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA............................................... 2164
11.2.1. Naturaleza de las funciones de la Unidad Territorial Cundinamarca. ........ 2164
11.2.2. Estructura de la Unidad Territorial Cundinamarca. .................................... 2319
12. PROCESO DE ATENCIÓN DE LA RSS Y UBICACIÓN DEL DERECHO DE
PETICIÓN ....................................................................................................................... 2397
12.1. FLUJOGRAMA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA
VIOLENCIA EN LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA ................... 24240
12.1.1. Causas del Desplazamiento......................................................................... 2486
12.1.2. Declaración. ................................................................................................ 2497
12.1.3. Valoración. .................................................................................................. 2586
12.1.4. Ayuda inmediata. ........................................................................................ 2642
12.1.5. Decisión. ..................................................................................................... 2653
12.1.6. Notificación................................................................................................. 2722
12.1.7. Vía gubernativa. .......................................................................................... 2753
12.1.8. Atención Humanitaria de Emergencia. ....................................................... 2786
12.1.8.1. Unidades de Atención y Orientación (UAO’s). ................................... 2842
12.1.9. Prórroga....................................................................................................... 2886
12.1.10. Restablecimiento. ...................................................................................... 2964
12.1.11. Proyectos productivos. ................................................................................ 299
12.1.12. Cesación y exclusión de la condición de desplazado................................ 3131
12.2. SEGUNDO DESPLAZAMIENTO.................................................................... 3153
13. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 3164
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………….........324
6
ANEXO 1…………………………………………………………………………………330
ANEXO 2…………………………………………………………………………………385
ANEXO 3…………………………………………………………………………………392
ANEXO 4…………………………………………………………………………………397
ANEXO 5…………………………………………………………………………………404
ANEXO 6…………………………………………………………………………………415
ANEXO 7…………………………………………………………………………………426
ANEXO 8…………………………………………………………………………………429
ANEXO 9…………………………………………………………………………………431
ANEXO 10………………………………………………………………………………..440
ANEXO 11………………………………………………………………………………..454
ANEXO 12………………………………………………………………………………..467
ANEXO 13………………………………………………………………………………..474
ANEXO 14………………………………………………………………………………..478
ANEXO 15………………………………………………………………………………..482
AENXO 16………………………………………………………………………………..488
ANEXO 17………………………………………………………………………………..492
ANEXO 18………………………………………………………………………………..497
ANEXO 19………………………………………………………………………………..501
ANEXO 20………………………………………………………………………………..505
ANEXO 21………………………………………………………………………………..510
ANEXO 22………………………………………………………………………………..511
7
ANEXO 23………………………………………………………………………………..513
ANEXO 24………………………………………………………………………………..515
ANEXO 25………………………………………………………………………………..516
ANEXO 26………………………………………………………………………………..518
ANEXO 27………………………………………………………………………………..520
ANEXO 28………………………………………………………………………………..521
ANEXO 29………………………………………………………………………………..522
ANEXO 30………………………………………………………………………………..523
ANEXO 31………………………………………………………………………………..525
ANEXO 32………………………………………………………………………………..527
ANEXO 33………………………………………………………………………………..528
ANEXO 34………………………………………………………………………………..529
ANEXO 35………………………………………………………………………………..530
ANEXO 36………………………………………………………………………………..532
8
0. INTRODUCCIÓN
“El problema de los desplazados internos en Colombia es una de las situaciones más
graves del mundo. Hay más de un millón de desplazados internos y día a día esta cifra
aumenta producto de la violencia política asociada al conflicto armado interno.”1
Además de la reconocida gravedad de este fenómeno, la dificultad de abordarlo de una
manera pertinente se deriva de su complejidad. Esta complejidad se determina no sólo por
la cantidad de personas que son internamente desplazadas por el conflicto armado, sino por
la multiplicidad de condiciones de los desplazados, las diferencias de los actores que
participan en su configuración, las diferencias regionales, la diversidad de los efectos que
se producen con el desplazamiento y las distintas instituciones que lo abordan en búsqueda
de soluciones a causas que son también múltiples y complejas.
Enfrentando esta problemática, la respuesta a la pregunta por el rol que puede cumplir el
Derecho en la solución de este fenómeno no admite una sola perspectiva o consideración.
Desde una posición que mire al derecho como un sistema regulativo de conductas se
prestará atención prioritaria a los cuerpos normativos desde los cuales se pretende o reducir
la influencia de las causas que lo producen, o mitigar los efectos derivados del fenómeno.
Desde una postura propia de la sociología jurídica, las preguntas pueden dirigirse desde el
1
ACNUR. El Desplazamiento Interno en Colombia. En : http://www.acnur.org/index.php?id_pag=565
[citado en 2 de diciembre de 2002].
9
modo como ese cuerpo normativo es generado a aquellas que buscan responder por la
eficiencia de las normas regulatorias o de su eficacia social: la correspondencia entre
valores implícitos o explícitos contenidos en las normas y su correspondencia o adecuación
con los valores sociales. Parece evidente que esta clase de posturas iniciales determinan
rutas bien diferenciadas de investigaciones y, por consiguiente de métodos de
aproximación al problema.
La hipótesis que subyace al estudio que ahora se presenta, es que, adicionalmente a las
perspectivas presentadas, el estudio de los fenómenos jurídicos –tal como se ejercitan en la
realidad social-, pueden servir como guía para la identificación de problemas estructurales
y/o funcionales de los sistemas implantados para la atención estatal de problemas como el
del desplazamiento interno en Colombia. Para el caso concreto, se ha seleccionado como
pertinente la práctica jurídica que se deriva del ejercicio del derecho de petición, y más
específicamente, de su ejercicio en la atención que se presta a la población desplazada por
parte de la Unidad Territorial Cundinamarca de la Red de Solidaridad Social.
La génesis del proyecto, desde el punto de vista subjetivo, se remonta al segundo semestre
del año 2000 en el que una de las autoras tuvo la oportunidad de realizar una pasantía en la
Unidad Territorial de Cundinamarca. Para ese entonces, se percibía que, debido a
limitaciones de distinto orden que se vivían en la Unidad, el manejo del derecho de petición
representaba un problema funcional. De esta percepción, surgió como significativa la
necesidad de realizar un estudio que abordara dos aspectos bien diferenciados que
explicaran tanto la secuencia como el objetivo de la investigación. Por un lado, el
10
tratamiento doctrinal que se contaba en ese momento sobre el derecho de petición
contrastaba notoriamente con el desarrollo que la jurisprudencia constitucional le venía
otorgando a partir de 1992. El contraste consistía en que el derecho de petición, que
encontraba un espacio en obras de Derecho Administrativo, no había recibido una atención
especial como objeto de estudio y, en las obras disponibles que lo hacían, no se daba cuenta
–al menos no de una manera sistemática- de los desarrollos jurisprudenciales que para el
momento ya eran muy significativos tanto por el número de decisiones como por su
contenido. En consecuencia, fue necesario abordar el estudio de éste derecho desde la
perspectiva de su desarrollo jurisprudencial.
A pesar de que aún constituye un campo significativo para ser abordado con mayor
profundidad, los primeros nueve apartados se concentran en su estudio. Estos apartados son
el fruto del análisis jurisprudencial que abarcó cerca de trescientas sentencias de la Corte
Constitucional (cuyo método de estudio se resume en el cuadro del anexo 36). No alcanza a
ser un estudio completo en el sentido en que no se realizan análisis argumentativos y las
líneas de decisión que se presentan podrían ser perfeccionadas. Sin embargo, el estudio
realizado puede ser significativo. Incluye el análisis completo de las Sentencias de
Unificación (SU), la identificación de sentencias “cruciales” y el análisis temático del
contenido. Debe tenerse en cuenta que, dentro de los límites del presente trabajo, fueron
seleccionadas para el análisis aquellas sentencias que, referidas al derecho de petición, su
contenido incluyera una definición sobre el contenido y alcance de la interpretación y
aplicación del derecho de petición y, de ellas, se prestó atención prioritaria a las que
realizaban una referencia de dicho derecho a situaciones de hecho referidas al
11
desplazamiento. Aquellas que se referían expresamente a otros campos de problemas (por
ejemplo a asuntos de carácter laboral) no fueron tenidas en cuenta, si no incluían decisiones
de fondo. En este sentido, el análisis jurisprudencial se realizó con el objetivo de identificar
la ratio decidendi de las sentencias analizadas. Esto otorga un valor especial al trabajo pues
lo que se presenta es, más allá de las posibles discusiones doctrinales, el resultado de
decisiones judiciales que adquieren valor jurídicamente vinculante.
En lo que se refiere a la información sobre la Unidad Territorial de Cundinamarca, varias
fueron las fuentes de información procesadas. Por un lado, están las fuentes legales que
enmarcan la acción de la Unidad; por otro lado, fue necesario realizar una primera “línea de
base” que incluyó entrevistas a funcionarios de la Unidad, entrevistas a algunos usuarios
(con ella se buscaba únicamente realizar un sondeo preliminar y no un estudio
estadísticamente significativo) y observación directa de su funcionamiento y de sus
archivos. Con base en estos documentos, se presentan en los apartados 10 y siguientes los
aspectos generales de la Unidad y un “flujograma” de la atención a la población desplazada
en el que se vinculan las dos partes de la investigación con la identificación del ejercicio del
derecho de petición correspondiente a esas etapas.
Del posible contraste entre la parte dogmática del derecho de petición y de su ejercicio
dentro de las fases o etapas propias de la actividad estatal que busca la atención a la
población desplazada, se derivan algunas recomendaciones que se presentan sintetizadas en
el apartado correspondiente a las conclusiones.
12
Finalmente, esperamos que a pesar de sus inherentes limitaciones, el estudio que ahora se
presenta pueda servir para que investigaciones posteriores puedan replicarse en otras
Unidades Territoriales de la Red de Solidaridad Social y que de su análisis pueda resultar la
adopción de políticas consistentes con la grave situación que viven en la actualidad tantas
personas que sufren como víctimas, los efectos del desplazamiento forzado interno por la
violencia en nuestro país.
13
1. IMPORTANCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN
El derecho de petición, como instrumento que garantiza la comunicación efectiva entre el
Estado y el administrado, constituye uno de los mecanismos de participación democrática
que otorga a la persona la posibilidad de intervenir frente a las decisiones estatales de una
manera ágil y expedita. Con su ejercicio, se hace posible un control político ciudadano que,
en el marco del Estado Social de Derecho, busca satisfacer los intereses particulares y
generales contenidos en las solicitudes que los particulares someten a consideración del
Estado, en virtud del compromiso que éste adquiere con la sociedad de actuar con
eficiencia y prontitud, más aún al tratarse de un derecho fundamental2 cuya efectividad
resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2) y el
desarrollo eficaz del Estado Social de Derecho3. Así, para la protección directa e inmediata
de éste derecho -en su calidad de derecho fundamental-, opera el procedimiento breve y
sumario de la acción de tutela, cuando quiera que resulte vulnerado o amenazado por la
acción u omisión de quien está llamado a responder.
El derecho de petición, en cuanto implica la expresión de otros derechos, puede estar
relacionado con la salud, el bienestar y la dignidad de las personas, por tanto su resolución
2
“[el der. de petición] es, además, un derecho constitucional fundamental, no tanto por encontrarse ubicado
dentro del Título II Capítulo 1 de la Carta Política... sino por estar íntimamente ligado a la esencia de las
relaciones entre la persona y el Estado en cuanto hace posible el acceso del gobernado a quien ejerce el
poder y su control sobre la actividad pública” (sentencia T-242/93, concepto reiterado en la sentencia T-
253/93).
14
permite, o bien garantizar la efectividad de uno o varios derechos fundamentales, o bien
definir una posición jurídica que le garantice al afectado contar con los mecanismos legales
para controvertir los pronunciamientos de las autoridades competentes.
El derecho de petición no es algo nuevo pero sí muy propio de la época moderna como
instrumento para equilibrar o regular las relaciones entre los soberanos y el súbdito común,
o entre el estado y el ciudadano. Históricamente éste derecho se ha planteado a través de
los años de la siguiente manera:
• En la petición de los derechos británicos, el 7 de junio de 1628.
• En la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, con ocasión de la
revolución Francesa de 1789.
• En el artículo 32 de la Convención Nacional francesa del 2 de octubre de 1789.
• En la Declaración de los Derechos Humanos-Naciones Unidas, París, 1948, artículo
19.
• En Colombia, en el año de 1781 con ocasión del movimiento de los comuneros4,
para finalmente consagrarse por primera vez hace ya 181 años en el artículo 157 de
la Constitución de Cúcuta5, inspirándose en el derecho español y su jurisprudencia
3
Cfr. Sentencias T-316/01, T-220/01, T-1744/00, T-395/98, T-117/97, T-211/96, T-130/96, T-392/94, T-
220/94, T-219/94, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-355/93, T-315/93, T-280/93 a T-289/93, T-279/93, T-
244/93, T-012/92, entre otras.
4
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, William Rene. Código Contencioso Administrativo Comentado-Jurisprudencia.
Santafé de Bogotá: Ediciones Librería del Profesional, 1999. p. 8.
5
Cfr. MADRID-MALO GARIZÁBAL, Mario. Peticiones a las autoridades. En : Su Defensor, Bogotá (jun.
1995); p. 4.
15
que a su vez tomó las bases que ya sentaba la Constitución Alemana6. Ese primer
reconocimiento constitucional disponía que “la libertad que tienen los ciudadanos
de reclamar sus derechos ante los depositarios de la autoridad pública, con la
moderación y respeto debidos, en ningún tiempo será impedida ni limitada”7.
Hoy, aunque se mantiene esta figura jurídica en su esencia, ha adquirido a través del
tiempo nuevas connotaciones que le otorgan un carácter fundamental, desarrolladas
principalmente por la doctrina constitucional, encargada de fijar el alcance y el sentido de
las normas fundamentales, obligando a los jueces -cuando no existe norma aplicable al
caso controvertido (art. 8 Ley 153 de 1887)- a interpretar la Constitución de la manera
como ha sido entendida por la Corte Constitucional, única a quien se confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Carta Política, de conformidad con su artículo 241. De tal
modo, ignorar o contrariar la doctrina constitucional no solo es apartarse de una
jurisprudencia cualquiera sino violar la misma Constitución.8
1.1. UBICACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL
En el régimen constitucional anterior se reconocía éste derecho en los siguientes términos:
6
Cfr. Sentencia T-310 de 1998.
7
MADRID-MALO GARIZÁBAL, Op. cit., p. 4.
8
Cfr. Sentencias T-663/97, T-369/97, T-175/97, C-083/95, entre otras.
16
“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades, ya sea por motivos de interés general, ya de interés
particular, y el de obtener pronta resolución” (art. 45).
Por su parte, la nueva Carta Política lo consagra básicamente en los mismos términos:
“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular, y a obtener
pronta resolución. El legislador podrá representar su ejercicio ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”
(art. 23).
Como se puede observar, el constituyente de 1991 quiso conservar esa tradición política
occidental que le permitía a los ciudadanos contar con mecanismos eficaces y efectivos
para recurrir a la administración, o para establecer disenso, pero introdujo en el caso
colombiano un nuevo elemento al permitir el ejercicio de éste derecho frente a
organizaciones privadas, pasando del campo de aplicación limitado al ámbito de lo
público, a una concepción más universal que permite una mayor participación y
compromiso de la ciudadanía con el desarrollo de las actividades propias del Estado y la
garantía de los derechos fundamentales. Adicionalmente, la Constitución elevó el derecho
de petición al rango de derecho constitucional fundamental de aplicación inmediata9 (C.P.
art. 85), dándole efectiva protección a través de la acción de tutela (C.P. art. 86), de lo cual
17
adolecía la Constitución anterior, que simplemente se limitaba al reconocimiento del
derecho sin catalogarlo como fundamental y sin establecer reales garantías para su efectiva
aplicación.
En la actualidad, no solamente se encuentra definido el derecho de petición sino que
existen una serie de normas que lo complementan y tienen como fin último amparar su
núcleo esencial, que comprende la posibilidad del particular de presentar solicitudes
respetuosas a las autoridades y obtener de ellas una pronta resolución; los siguientes
artículos ilustran al respecto:
Art. 1. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general”
(subrayado fuera de texto).
Art. 2. “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover
la prosperidad general y garantizarla efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución... ” (subrayado fuera
de texto).
9
Cfr. Sentencias T-1744/00, T-118/98, T-116/97, T-279/94, T-253/93, entre otras.
18
Art. 122. “Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los
deberes que le incumben”.
Art. 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad…”.
Art. 228. “... Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado... ”. Este artículo debe interpretarse en
relación con el artículo 6 de la Constitución relativo a las
responsabilidades de los servidores públicos por omisión en el ejercicio
de sus funciones.
Desde el preámbulo se refuerzan los anteriores preceptos al contemplar el aseguramiento de
la justicia y el logro de un orden justo como objetivos del sistema político colombiano. La
Constitución en su conjunto hace un mayor énfasis en la responsabilidad que tienen los
destinatarios del derecho de petición de responder material y oportunamente, a fin de hacer
de este derecho un instrumento realmente operable y de erradicar la indeseable costumbre,
extendida entre los funcionarios públicos, de incumplir los términos procesales, acarreando
a los administrados toda suerte de perjuicios.
19
Resulta importante destacar en éste tema lo dicho por la Corte Constitucional en los
siguientes términos:
“Si bien es cierto que después de la promulgación de la nueva
Constitución, no se ha dictado normatividad alguna que desarrolle y
regule aspectos esenciales del derecho de petición, sí existe una
regulación que fue expedida con anterioridad a su vigencia y que aún
rige la materia (Decreto 01 de 1984 Código Contencioso
Administrativo), pues la expedición de la nueva Carta, no derogó la
legislación existente. Así lo determinaron la Corte Suprema de Justicia
en su momento y, esta Corporación en reiterados fallos de
constitucionalidad”10.
Así mismo, la Corte Constitucional ha limitado la función del legislador en cuanto debe
respetar el marco que la Constitución le ha establecido, permitiéndole crear, modificar o
extinguir normas de carácter procedimental, de tal manera que no afecte su núcleo esencial.
Aquí cabe destacar lo afirmado por el Consejo de Estado al interpretar el artículo 6 de la
Constitución, que limita la acción de los particulares sólo a aquello que la ley restringe, al
paso que a los servidores públicos se les faculta para realizar únicamente lo que ella
expresamente les autoriza, de donde se deduce que el derecho de petición “por tratarse de
10
Sentencia T-570 de 1995; en el mismo sentido se expresó la sentencia T-076/95, entre otras.
20
un derecho o garantía individual, su ejercicio no puede limitarse por normas que no
tengan jerarquía de ley”11.
11
Consejo de Estado, sección cuarta, auto de abril 18 de 1986.
21
2. QUÉ ES EL DERECHO DE PETICIÓN
Habiéndose establecido el ámbito en el que se desenvuelve el derecho de petición y su
relevancia para el Estado, la sociedad y el ejercicio de la democracia, se hace ahora
necesario definirlo y analizar su núcleo esencial, sin prescindir de algunos elementos
teóricos indispensables para una mayor compresión y claridad sobre su ejercicio.
Para empezar, debe tenerse en cuenta que éste derecho protegido por la Constitución no es
solamente el que aparece contenido en la primera parte del Código Contencioso
Administrativo, pues aquel tiene un campo de acción mucho más amplio al considerarse
como el derecho que posee, disfruta y ejerce toda persona para acudir comedidamente ante
cualquier autoridad u organización privada en los casos señalados por la ley, con el fin de
solicitarles una resolución pronta y material sobre un asunto en el cual está involucrado ya
el bien común de la sociedad, ya la conveniencia o beneficio del propio solicitante. Esto
implica que el derecho de petición se refiere a toda forma de comunicación entre la persona
y el Estado y en ciertos casos entre la persona y las organizaciones privadas, en virtud del
cual se solicita un pronunciamiento; por esa razón, elevar una solicitud cuyo contenido se
prevea en una norma legal especial no despoja a ésta de su carácter de derecho de petición,
como es el caso de las peticiones relacionadas con el acceso a los documentos públicos
regulada por la Ley 57 de 1985.
22
Con el objeto de delimitar el concepto, la Corte Constitucional ha reiterado la necesidad de
no confundir “ ...el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de
acudir ante la autoridad y obtener pronta respuesta- con el contenido de lo que se pide, es
decir con la materia de la petición”12 (subrayado del texto), pues son asuntos que tienen
una protección jurídica diferente. En tanto que el primero es susceptible de amparo
constitucional a través de la acción de tutela -ya que en tal caso se afecta un derecho
fundamental-, el segundo alude al fondo de lo pedido, es decir, se refiere a derechos de
diferente naturaleza que los peticionarios, mediante el ejercicio del primero, buscan hacer
valer ante la administración, para cuyo amparo existen las vías administrativas y judiciales
contempladas en el Código Contencioso Administrativo, excluyendo la acción de tutela
salvo que se de lugar a la hipótesis del perjuicio irremediable. De lo anterior se desprende
que el juez de tutela, en defensa del derecho de petición, está limitado a ordenar a la
administración renuente a generar la respuesta, sin imponerle el sentido de la decisión13;
entenderlo de otra manera equivaldría a enervar el funcionamiento desconcentrado y
autónomo de la administración de justicia y de sus jueces al invadir órbitas ajenas, ya que
no cuenta con los elementos de juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los
derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende.
12
Sentencia T-242 de 1993, concepto reiterado en las sentencias T-944/99, T-572/95, T-390/95, T-103/95, T-
436/94, T-391/94, T-279/94, T-375/93, T-263/93, T-243/93, entre otras.
13
Cfr. Sentencias T-316/01, T-267/01, T-944/99, T-063/99,T-365/98, T-301/98, T-663/97, T-369/97, T-
304/97, T-294/97, T-165/97, T-036/97, T-357/96, T-291/96, T-241/96, T-134/96, T-572/95, T-390/95, T-
103/95, T-399/94, T-392/94, T-279/94, T-119/94, T-476/93, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-375/93, T-
355/93, T-315/93, de la T-284 a la T-289 y de la T-279 a la T-282 de 1993, T-263/93, de la T-242 a la T-244
de 1993, T-468/92, T-012/92, T-08/92, T-01/92, entre otras.
23
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado el sentido de la acción de tutela al
señalar que:
“ ... [la acción de tutela] no ha sido consagrada para provocar la
iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios
especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diferentes ámbitos
de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las
existentes, ni para otorgar a los litigante la opción de rescatar pleitos ya
perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y
específico que el propio artículo 86 de la Constitución indica que no es
otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria
para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la
Carta le reconoce”14.
2.1. SUJETO ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE PETICIÓN
El artículo 23 de la Constitución reconoce a “toda persona” la facultad de ejercer el
derecho de petición, otorgándole un carácter universal e involucrando así a todos los
habitantes del territorio nacional, ya sean personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras, con independencia de las condiciones o calidades referentes al sexo, edad,
estado civil, grado de educación, orientación política y religiosa, etcétera, en desarrollo del
14
Sentencia T-408 de 1993; en el mismo sentido se expresaron las sentencias T-385/93, de la T-289 a la T-
284 de 1993 y de la T-282 a la T-279 de 1993, T-01/92, entre otras.
24
principio constitucional de la igualdad consagrado en el artículo 1315. Por regla general
toda persona, en cuanto le asiste el derecho de “hacer peticiones” es sujeto activo en el
proceso, y las entidades, en cuanto deben atenderlas y resolverlas, son sujetos pasivos de
éste derecho fundamental. Cabe aclarar sin embargo, que a pesar de que la Constitución
exige personalidad jurídica para que las entidades puedan ejercer el derecho de petición, en
la práctica aún entidades que no la tienen lo interponen16.
Tanto la propia Constitución, como la ley, pueden limitar o condicionar a ciertas personas,
en determinadas circunstancias, el derecho a presentar peticiones. Por ejemplo el artículo
219 de la Carta Política, que prohíbe a los miembros de la Fuerza Pública -militares y
policías- formular derechos de petición ante sus autoridades “... excepto sobre asuntos que
se relacionen con el servicio y la moralidad del respectivo cuerpo y con arreglo a la
ley...”, lo cual no impide que puedan ejercer libremente el derecho en otros ámbitos y
materias, -pues todos ellos como personas son titulares de éste derecho fundamental-,
también el artículo 5 del Código Contencioso Administrativo constituye una limitante al
permitir que las autoridades exijan interponer de manera escrita el derecho de petición en
ciertos asuntos.
Tal y como lo considera la Constitución, son las autoridades públicas y excepcionalmente
las organizaciones privadas las destinatarias de las solicitudes respetuosas elevadas por los
15
“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación, por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o religiosa...”.
16
Esta idea se desarrollará más adelante frente al tema de los desplazados.
25
peticionarios y por ende, las llamadas a resolverlas oportunamente conforme lo establece
el artículo 31 del Código Contencioso Administrativo.
En el derecho colombiano son autoridades las organizaciones cuyas funciones y potestades
se ejercen a través de personas naturales que, dentro de la estructura del Estado o aun por
fuera de ella -mediante habilitación temporal o permanente dada por la Constitución o por
la ley- tienen potestad de mando o decisión, por ejercer funciones públicas o atender
servicios de la misma naturaleza, asumiendo las diversas competencias de las ramas y
órganos del Estado17. Al definir el campo de aplicación de los procedimientos reglados por
el Libro primero del Código Contencioso, el artículo primero de dicho estatuto da el
nombre genérico de autoridades no sólo a las entidades allí mencionadas sino también a las
entidades privadas cuando unas y otras ejerzan funciones administrativas, concluyéndose
así que el derecho de petición sólo procede ante autoridades con función administrativa
(sean ellas de carácter público o privado). Sin embargo, es necesario señalar que la
Constitución no limita el ámbito de acción del derecho de petición al permitir su ejercicio
ante quienes actúan como autoridad, potestad que mal podría predicarse únicamente de la
función administrativa, ya que hace parte de toda función pública, -y donde no distingue la
Constitución no debe distinguir el intérprete-, lo que significa que el derecho de petición
no procede cuando las autoridades actúen en ejercicio de las funciones asignadas por la
Constitución y la ley como propias de ellas, porque sería inadmisible considerar que una
solicitud de pruebas, por ejemplo, que es una función propia de un cargo y está asignada
por la ley a los jueces y fiscales, deba operar como derecho de petición; lo mismo podría
26
decirse de una iniciativa legislativa, que está prevista en la ley como derecho de los
ciudadanos, pues a pesar de que hacen parte de la función pública, corresponden a
funciones propias de la actividad judicial y legislativa respectivamente.
Para la Corte Constitucional, la innovación más importante que trajo la Carta Política
actual en torno a este tema es la de permitir el ejercicio del derecho de petición ante
organizaciones privadas, ordenando al legislador reglamentar la materia; para otros, la
innovación consiste en dar la posibilidad de presentar peticiones ante particulares que no
desarrollan una función pública, siempre que estén involucrados derechos fundamentales,
ya que sobre los particulares que sí la ejercen se hacía mención desde la Constitución
anterior a través de la expresión “autoridades” que ya se comentó anteriormente.
Pueden establecerse entonces, para avanzar en la discusión y aplicación del derecho de
petición, dos clases de organizaciones privadas a saber:
a. Aquellas que no actúan como autoridad
La Corte Constitucional sostenía inicialmente que el derecho de petición solo operaba una
vez estuviera reglamentado por el legislador, reglamentación que en los términos de la
Constitución se consideraba facultativa, dejando al arbitrio de éste el desplegar la conducta
allí indicada, pues el artículo 23 se interpretaba como una “autorización para hacer” y no
como una “obligación de hacer”, interpretación que hoy se mantiene, pero bajo la tesis por
17
Cfr. Sentencia T- 424 de 1995.
27
la cual la Corte afirma que el derecho de petición “es vinculante en principio solamente
para las autoridades públicas, aunque la misma norma prevé la posibilidad de extender la
figura, si así lo quiere el legislador, a las organizaciones privadas y para el único objeto
de garantizar los derechos fundamentales”18. Sin embargo esta posición ha variado.
Actualmente la Corporación no exige previa reglamentación para que procedan las
peticiones ante particulares, sino señala que “la falta de reglamentación del derecho de
petición frente a organizaciones privadas no es excusa para guardar silencio respecto a
las solicitudes presentadas”19. Aunque este pronunciamiento sigue sosteniendo el carácter
excepcional de las peticiones frente a particulares que no actúan como autoridad, implica
una nueva visión que flexibiliza las exigencias que antes condicionaban su ejercicio, pues
a la luz del artículo 86 de la Carta, la procedencia de la tutela para exigir al particular que
atienda una petición confirma la extensión del derecho al ámbito particular. Esta
aplicación se sujeta a los siguientes requisitos20:
1. Que el particular preste un servicio público, o que realice una actividad de
interés general, y
2. Que la negativa a contestar la petición vulnere derechos fundamentales.
Conforme a esta tesis, podría pensarse que el derecho de petición, al no requerir desarrollo
legal, da plenos efectos al principio de aplicación inmediata del artículo 85 de la Carta
18
Sentencia T-172 de 1993, concepto reiterado en las sentencia T-107/96, T-507/93, entre otras.
19
Sentencia T-306 de 1999; en el mismo sentido se expresaron las sentencias T-374/98, T-450/00, entre otras.
28
Fundamental, comprometiendo a los diferentes destinatarios de éste derecho sin distinción
alguna, lo que no obsta -como ya se mencionó-, para que el legislador reglamente la
materia si lo considera necesario. Interpretación ésta que resulta contraria a la que la Corte
defendía en un comienzo, en la que excluía de la aplicación de éste principio a los
particulares que no actuaban como autoridad, fundamentándose en que la misma
Constitución exigía una reglamentación previa - aún no elaborada-.
b. Aquellas que actúan como autoridad
Aunque se refiere a un particular, se le da el mismo tratamiento que a la autoridad pública.
En este sentido el artículo 123 de la Constitución deja en cabeza del legislador la
determinación del régimen aplicable a los particulares que desempeñen funciones públicas
y dispone que sea también la ley la que regule su ejercicio.
Para los efectos del presente análisis, es imprescindible tener en cuenta que los términos de
autoridades y administración se asimilarán al concepto de sujeto pasivo del derecho de
petición, independientemente de la posición que, dentro de las anteriormente expuestas,
se escoja.
20
29
2.2. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO DE PETICIÓN
La Constitución Política es principalmente dogmática y los principios que en ella se
consagran obligan tanto al legislador como al intérprete a respetarlos en todas las
circunstancias que involucren su aplicación, pues tales postulados trazan los lineamientos
que orientan el desarrollo jurídico de los derechos, por esto, al hablar del derecho de
petición, el legislador está en la obligación de garantizar su núcleo esencial constituido por
dos principios básicos que le asisten en su ejercicio: la petición respetuosa y su pronta
resolución.
Al respecto, la doctrina de la Corte Constitucional ha precisado que, el derecho de petición
“se concreta en dos momentos sucesivos, ambos dependientes de la actividad del servidor
público a quien se dirige la solicitud: el de la recepción y trámite de la misma, el cual
implica el debido acceso de la persona a la administración para que ésta considere el
asunto que se le plantea, y el de la respuesta, cuyo sentido trasciende el campo de la simple
adopción de decisiones y se proyecta la necesidad de llevarlas al conocimiento del
solicitante”21. Del texto anterior se desprenden las siguientes características del núcleo
esencial del derecho de petición:
1. La posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante
las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas.
30
Como ya lo hemos mencionado en varias oportunidades, la Constitución ofrece a los
particulares una vía expedita para dirigirse a las autoridades, ante cualquiera de las ramas
del poder público, ya sea en razón del interés propio, el interés de un tercero, o el interés
general, a fin de satisfacer sus inquietudes, siendo la presentación del derecho de petición el
presupuesto indispensable para lograrlo.
Las peticiones irrespetuosas eximen a las autoridades de la obligación de darles trámite y
por ende de resolverlas, pero debe tenerse claro que “las súplicas que en otro tiempo se
hacían a los monarcas y a sus virreyes, con el fin de obtener de ellos gracias o favores”22,
no pueden confundirse con la exigencia del artículo 23 de la Carta Política y de los artículos
5 y 31 del Código Contencioso Administrativo, referente a la presentación de solicitudes
respetuosas23, que tienen por objeto mostrar la consideración que merece toda autoridad
legítima, tanto por su dignidad de persona como por la labor que realiza, noción que se
manifiesta en el artículo 123 de la Carta al indicar que “los servidores públicos están al
servicio del Estado y la comunidad” y en el 4 de la misma al señalar como “... deber de los
nacionales y los extranjeros... respetar y obedecer las autoridades” (en éste mismo sentido
se expresa el numeral 3 del artículo 95 constitucional al referirse de los deberes de la
persona y el ciudadano). En todo caso no se violan los artículos 4 y 95 atrás aludidos
cuando al formular la petición se emplean términos severos, críticos o apremiantes dentro
21
Sentencia T-187 de 1995.
22
23
Cfr. Sentencias T-1744/00, T- 637/98, T-265/98, T-634/97, T-631/97, T-629/97, T-545/97, T-544/97, T-
506/97, T-505/97, T-388/97, T-296/97, T-165/97, T-116/97, T-074/97, T-521/96, T-357/96, T-293/96, T-
211/96, T-161/96, T-134/96, T-299/95, T-570/95, T-299/95, T-575/94, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-
355/93, T-315/93, de la T-279 a la T-282 de 1993, de la T-284 a la T-289 de 1993, T-244/93, T-181/93, T-
495/92, entre otras.
31
de la amplia libertad que reconoce el artículo 20 de la Constitución para opinar y
expresarse, siempre que no se desborde los límites de la cívica moderación24.
Debido a la informalidad y a la protección del derecho de petición, puede afirmarse que no
existen causales jurídicas que justifiquen la falta de recepción por parte de la
administración, entendida en el sentido amplio25, de una solicitud elevada conforme a los
parámetros legales, por eso entre las funciones del Ministerio Público se encuentra la de
“recibir y hacer tramitar las peticiones o recursos que las autoridades, por cualquier
motivo, no hayan querido recibir” (art. 75 num. 3 del C.C.A.); de otro lado, el mismo
artículo en su numeral 2 contempla el deber del Ministerio de “escribir la petición de que
se trate, si la persona no pudiere hacerlo por sí misma y ello fuere necesario,
comprobando en este caso que se cumplan las formalidades previstas en este Código”,
todo ello a fin de dar cabal cumplimiento y efectividad al mandato constitucional.
2. El derecho de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos
previstos en el ordenamiento jurídico.
Dada la estrecha relación que puede existir entre el derecho de petición y la democracia
participativa, se otorga la facultad de exigir de las autoridades una actuación que en el
ámbito de sus funciones garantice la efectividad de los principios, derechos y deberes y el
24
Cfr. MADRID-MALO GARIZÁBAL, Op. cit., p. 6.
25
Se entiende por administración en sentido amplio, aquella que considera al Estado como director del orden
jurídico, social y económico, en tanto que la administración en sentido restringido identifica a la rama
ejecutiva del poder público.
32
cumplimiento de las responsabilidades sociales del Estado (C.P. art. 2), por lo que es en la
resolución de la solicitud y no en su formulación donde ese derecho constitucional adquiere
toda su plenitud. Afirmar que el derecho de petición se satisface con su sola formulación
constituiría una “burla imperdonable a la buena fe del peticionario y el más irrespetuoso
trato a la dignidad de la persona”26.
Por norma general y en principio, el Código Contencioso Administrativo da a las
autoridades un término de quince días para resolver las peticiones (art. 6), que de
conformidad con los artículos 120 y 121 del Código de Procedimiento Civil serán hábiles, y
empezarán a correr a partir del día siguiente del recibo de la solicitud; la Corte
Constitucional ha considerado, en sentencia T-299/95, que ese plazo es suficiente para
acometer el estudio de lo pedido, solicitar las informaciones que se estimen pertinentes y
allegar los elementos de juicio necesarios para adoptar finalmente la correspondiente
decisión. En éste punto es importante poner de manifiesto que el legislador ha impuesto
para casos específicos -atendiendo a la naturaleza del asunto- otros plazos, como en materia
de pensiones, revisión del estrato socioeconómico asignado, acceso a documentos públicos
y consultas, fijados en 4 y 2 meses, y 10 y 30 días respectivamente, contemplados, en el
primer caso por la Corte Constitucional, en analogía con el Decreto 656 de 1994 (referente
al régimen jurídico y financiero de las Sociedades Administradoras de Fondos de
Pensiones), en el segundo por la Ley 142 de 1994 (servicios públicos) y en el tercero y
cuarto casos por el Decreto 01 de 1984 (C.C.A.).
26
Sentencia T-262 de 1993, concepto reiterado en la sentencia T-130/96, entre otras.
33
Cuando no fuere posible contestar la petición en el término legal, por la complejidad del
asunto o por motivos de otra índole, el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo
indica que se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y
señalando a la vez la fecha en que se dará respuesta, por lo tanto, manifestar al peticionario
que su solicitud se responderá “después” implica un flagrante desconocimiento del derecho
del peticionario, al igual que el supeditar su resolución a un futuro evento sin fecha
determinada. Una interpretación laxa de la disposición anterior lleva al desconocimiento de
la exigencia constitucional de pronta resolución y del carácter excepcional de dicho
aplazamiento27, ya que la norma, al no tener un alcance general -pues fue creada para casos
específicos- se debe aplicar de manera restrictiva. Aunque no hay norma que indique el
nuevo término que tiene la administración para resolver el asunto planteado, es obvio que
no puede ser arbitrario ni ilimitado en el tiempo, y que por el contrario debe sujetarse a los
parámetros de la razonabilidad, que debe consultar no sólo la importancia que el asunto
pueda revestir para el solicitante, sino los distintos trámites que debe agotar la
administración para resolver adecuadamente la solicitud puesta a su conocimiento. Para
algunos autores28, a partir de una interpretación sistemática, el nuevo plazo debería ser de
quince (15) días con base en el artículo 12 del C.C.A que hace relación a su interrupción
cuando faltan documentos o informaciones para decidir, caso en el cual, el término referido
comienza a correr nuevamente sin que en adelante la autoridad pueda prorrogarlo; para
27
Cfr. Sentencias T-265/98, T-068/98, T-634/97, T-631/97, T–629/97, T-628/97, T-545/97, T-544/97, T-
506/97, T-505/97, T-498/97, T-392/97, T-388/97, T-370/97, T-296/97, entre otras.
28
Cfr. OLIVEROS TASCÓN, Adolfo León. El Derecho de Petición: Instrumento de la Democracia. 1ª ed.
Santafé de Bogotá: 2000. p. 16.
34
otros éste término debe ser el que establece el artículo 40 del Código Contencioso para la
configuración del silencio administrativo negativo, es decir, tres (3) meses, criterio que para
la Corte Constitucional, si bien es válido, no es definitivo, pues deben analizarse otros
factores que inciden en la resolución, como pueden ser los inherentes a la entidad receptora
de la solicitud y los de orden externo propios del medio y de las condiciones materiales del
respectivo despacho, reservándose el juez de tutela determinar en cada caso si el plazo
empleado por la autoridad satisfizo el principio de pronta resolución.29
La inobservancia de los términos procesales demuestra irresponsabilidad, negligencia y
falta de compromiso por parte de la administración, conductas que la Asamblea Nacional
Constituyente quiso erradicar, previendo la imposición de sanciones a los funcionarios que
incurran en ellas (artículo 228 de la C.P.), pues generan desconfianza para con las
autoridades y eventuales perjuicios al peticionario por la incertidumbre respecto de su
derecho, pero fundamentalmente porque implica una violación flagrante a los principios de
celeridad, economía y eficacia que informan la función administrativa (C.P. art. 209 y
C.C.A. art. 3). De otro lado, tratándose de derechos fundamentales, las autoridades están
obligadas a cumplir con unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos
medios30, por ello no es válido argumentar deficiencias de personal, volumen de
expedientes, reestructuración de los sistemas de trabajo, procesos de liquidación, espera de
documentación que no le corresponde aportar al solicitante (ya porque ésta se encuentre en
29
291/96, T-241/96, T-214/96, T-213/96, T-204/96, T-161/96, T-134/96, T-570/95, T-076/95, T-426/92, entre
otras.
30
35
la entidad destinataria de la solicitud o en otras, o porque se trate de un documento o en
general de un requisito que debió acreditarse en una actuación anterior que ya se surtió, y
cuya información o concepto sea indispensable para tramitar el derecho de petición31), entre
otras razones, para justificar la desatención del deber de dar respuesta oportuna32. Otra de
las conductas que según la Corte Constitucional no sirve de sustento para resolver
extemporáneamente una solicitud es sujetar el momento de respuesta al orden cronológico
de su presentación, apoyándose en un supuesto respeto del derecho a la igualdad, y no
puede aceptarse tal consideración porque, como se ha expresado en sentencia T-304/97:
“a) so pretexto de garantizar la igualdad, no pueden las autoridades
generalizar la violación de otros derechos fundamentales de las
personas, sino que debe promover la protección de los demás bienes
jurídicos (vida, honra, libertad, etc.) para todos los habitantes del
territorio,”
“b) la protección del derecho a la igualdad no justifica la falta de respuesta
oportuna de las peticiones, es decir, la violación al derecho de
petición,”
31
Idea que se corrobora en el Decreto 2150 de 1995 artículo 13 “Prohibición de exigir copias o fotocopias de
documentos que se poseen. En todas las actuaciones públicas, queda prohibida la exigencia de copias o
fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad
legal de acceder”, artículo 14 de la misma norma según el cual “No se podrá exigir el cumplimiento de un
requisito cuando éste se debió acreditar por mandato legal o reglamentario, en un trámite o actuación
anterior que ya se surtió. En tal caso, el servidor público tendrá por cumplido, para todos los efectos legales,
el requisito que debió servir de fundamento a una actuación concluida” y 16 ibídem al señalar que “Cuando
las entidades de la administración pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia
necesaria para la solución de un procedimiento o petición ciudadana que obre en otra entidad pública,
procederán a solicitar oficialmente a la entidad el envío de dicha información”.
36
“c) amparar el derecho a la igualdad sosteniendo que otros peticionarios
tampoco han recibido respuesta, sería nivelarlo por lo bajo, ya que las
autoridades deben propender por la protección de los derechos y no por
su violación”
En resumen, a pesar de que al momento de resolver múltiples peticiones se involucra el
derecho de turno, que se deriva del principio de objetividad y del principio “primero en el
tiempo primero en el derecho”, consiste en el deber de las autoridades de respetar el orden
en el cual se presentan las peticiones, y el derecho a la igualdad, ello no es razón para que,
so pretexto de defender o garantizar uno u otro, se pueda vulnerar el principio de respuesta
oportuna. Debe tenerse en cuenta que no obstante la existencia del derecho de turno, “el
destinatario de una petición urgente tiene el grave deber de responderla en forma que
corresponda a su carácter premioso.”33
De todo lo anterior puede concluirse que el cumplimiento y rigor en los términos
procesales no se concibe como un fin en sí mismo, sino que constituye un medio a
través del cual se logra la justicia como finalidad suprema.
3. El derecho a recibir una respuesta de fondo o contestación material.
32
310/95, T-260/95, T-076/95, T-392/94, T-279/94, T-220/94, entre otras.
33
37
Siendo la pronta resolución uno de los elementos esenciales del derecho de petición y una
responsabilidad de la autoridad correspondiente -conforme al Estatuto Superior-, cabe
destacar la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual su satisfacción
no sólo implica una respuesta dentro de los términos legales, sino aun más, una contestación
de fondo, clara y precisa respecto de las inquietudes formuladas por el peticionario. De lo
anterior se desprende que la obligación de la administración se traduce en una obligación
de hacer, que es la de “resolver”, y en esa medida se hace importante esclarecer el concepto,
para lo cual resulta significativo el estudio de la Corte:
“Resolver, de acuerdo con las pertinentes acepciones que trae el
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa
“tomar determinación fija y decisiva”, “desatar una dificultad o dar
solución a una duda”, “hallar la solución de un problema”, “decidirse a
decir o hacer una cosa”.
Desde el punto de vista jurídico entre otros significados que no vienen al
caso, “resolver” representa adoptar una decisión o dilucidar un litigio o
controversia, en ambos casos con efectos vinculantes. Lo segundo
corresponde, en principio, a las autoridades judiciales, y lo primero,
normalmente, a quien cumple función administrativa” (Sentencia T-
575/94).
38
Por consiguiente, la respuesta de las autoridades a las peticiones formuladas debe
comprender un análisis de fondo que conlleve a una decisión clara y específica, que aborde
íntegramente la materia de lo pedido, dé solución real, verdadera y directa a la solicitud
planteada, o por lo menos exprese las etapas, medios, términos o procesos necesarios para
dar posteriormente una respuesta final y contundente, además de señalar, en la medida de lo
posible, los caminos jurídicos viables en caso de disconformidad del peticionario con lo
manifestado por la entidad requerida, esto con el fin de asegurarle la correspondencia entre
la petición y la respuesta y darle a conocer los mecanismos mediante los cuales puede lograr
la efectividad del contenido de su derecho.
De allí que, reducir las contestaciones a meras informaciones sobre el estado en el que se
encuentra el trámite, a la expedición de constancias sobre la recepción de la solicitud, a
determinaciones que aludan a temas diferentes de los esgrimidos por el petente, a la
circunstancia de falta de disponibilidad presupuestal, a la formulación de proyectos de
resolución que aún no han agotado el procedimiento indispensable para ser definitivos, o a
simples expresiones que las dilaten injustificadamente como las que declaran que “su
solicitud se encuentra en trámite”, que “se le resolverá después” o que “se encuentra para
firmas”, constituyen pronunciamientos vagos, evasivos, formales o tangenciales, que aun
producidos en tiempo, tienden a confundir al peticionario, frustran sus expectativas
desconociendo los derechos subjetivos perseguidos, conculcan su derecho fundamental y,
además, abren la posibilidad de configurar el silencio administrativo negativo, cuando esas
respuestas aparentes que no conceden ni niegan lo pedido, persisten por mas de tres meses,
39
figura ésta que tampoco satisface las exigencias que frente a la noción de “resolución” se
expusieron atrás.
4. Poner en conocimiento del peticionario la determinación adoptada.
Para considerar que la administración ha cumplido cabalmente con su deber de dar oportuna
resolución es indispensable -según la Corte Constitucional- que no sólo se limite a decidir
sobre una determinada petición, sino que ésta trascienda del ámbito de la autoridad para
llegar al conocimiento del peticionario, pues de nada serviría resolver el asunto en término y
reservarse su sentido, porque se sometería al petente a una permanente incertidumbre
respecto de sus propias inquietudes y de la conducta que puede observar frente a la
autoridad respectiva, además de que vulneraría su derecho a ser informado sobre el
contenido de la decisión. Dado que éste tema se ampliará en el Capítulo 7., solamente se
trazarán unos breves lineamientos para destacar su importancia frente al núcleo esencial del
derecho de petición.
Una vez analizadas las características del núcleo esencial del derecho de petición, es
necesario poner de manifiesto, con fines de prevención y corrección, y para la buena
marcha de la gestión pública, las consecuencias que se generan por la inobservancia de los
principios, términos y procedimientos que integran ese núcleo, dispuestos en el Código
Contencioso Administrativo, según se trate de peticiones en interés general o particular.34
40
Antes de continuar es necesario tener en cuenta que el funcionario público al ser una
persona que está al servicio del Estado y de la comunidad, responde por las consecuencias
de sus actos, los cuales están taxativamente consagrados en los reglamentos, la ley y la
Constitución, es por ello que en ejercicio de la función pública, desconocer los principios
fundamentales que caracterizan el derecho de petición le implica asumir responsabilidades,
básicamente reguladas en el nuevo Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) y en el
C.C.A.
Por ejemplo, en el artículo 27 del Decreto 01 de 1984 se establecen correctivos
disciplinarios por la negativa de la autoridad en recibir una solicitud que se presenta en
cumplimiento de un deber legal, correctivos que pueden consistir en la imposición de
sanciones económicas o en la destitución (art. 76 ibídem) y que se aplican o solicitan por
los agentes del Ministerio Público según el artículo 75 numeral 4 del mismo Código,
cuando además, por cualquier motivo, el funcionario, dificulta o hace ineficaz sin justa
causa el ejercicio del derecho de petición35.
34
Fines que establece el art. 16 de la Ley 734 de 2002 para las sanciones disciplinarias.
35
Estas medidas pueden imponerse en virtud del poder disciplinario preferente, conforme al artículo 3 de la
Ley 734 de 2002, que dispone: “La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del
poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o
juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia.
En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona,
podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias
del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de
un proceso.
La Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención
para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama
judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.
Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente”.
41
Por su parte, el artículo 23 de la Ley 734 de 2002 amplía el texto del artículo 6 de la
Constitución al señalar que no sólo los servidores públicos son responsables por la acción u
omisión en el ejercicio de sus funciones, sino también por incurrir en prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, conflictos de intereses y por el desconocimiento de los
principios que inspiran la función administrativa, como ocurre en el caso de la desatención
de peticiones, que comprende -entre otros aspectos- el incumplimiento de los términos
procesales consagrado en el artículo 228 del Estatuto Superior, lo que constituye causal de
mala conducta para el funcionario y da lugar a las sanciones correspondientes (arts. 7 del
C.C.A. y 55 de la Ley 190 de 1995)36.
Al respecto del Código Disciplinario Único, en sus artículos 4 y 35, numeral 8, se
desprende que la omisión y retardo en la respuesta oportuna de toda solicitud respetuosa y
en general de toda actuación que deba surtirse respecto de particulares, genera
responsabilidad disciplinaria del servidor público. Cabe destacar que según el mismo
Código, en su artículo 16, en todos los estatutos disciplinarios se garantiza el cumplimiento
de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos
que los afecten o pongan en peligro, y por eso, entre otras razones, la violación del deber de
resolución oportuna constituye falta grave37 contra la eficacia de la función pública38.
36
Estatuto Anticorrupción.
37
Código Disciplinario Único art. 50: “Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el
incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al
régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución o en la ley.
La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43
de este código.
Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta
constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima”,
42
Existen dos clases de responsabilidades: la de la Nación, las entidades territoriales o
descentralizadas, la de las entidades o personas privadas que cumplan funciones públicas y
la del funcionario público que con su culpa grave o dolo cause daño en el ejercicio de sus
funciones. Es por esta causa que el perjudicado puede demandar a aquellas o a éste, o
solidariamente a ambos.
En otro plano, el derecho penal sanciona también las conductas contra el ordenado y
eficiente desempeño de la función pública, a fin de desarraigar la mala costumbre de la
administración de actuar con morosidad y negligencia, que en el campo del derecho de
petición se concreta cuando las entidades se abstienen de recibirlos, darles trámite o
responderlos, irregularidades que ponen en tela de juicio la eficacia del aparato
administrativo, crean un sentimiento general de escepticismo y hostilidad, y ensombrecen la
imagen del Estado. Así, el artículo 414 del Código Penal, señala:
“el servidor público que omita, retarde, rehúse o deniegue un acto
propio de sus funciones, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5),
multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derecho y funciones
públicas por cinco (5) años”.
art. 44: “Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: ... 2. Suspensión
en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3.
Suspensión, para las faltas graves culposas...”.
43
Para que la conducta se adecue a la descripción típica del prevaricato por omisión, es
necesario que se realice con dolo y sin justificación alguna, pues un actuar simplemente
negligente amerita solo a una sanción disciplinaria.
Una vez comentadas, de manera general, las sanciones aplicables a los funcionarios que
inobservan las exigencias constitucionales y legales del derecho de petición, viene al caso
resaltar que según la Ley 13 de 1984, la acción disciplinaria prescribe en cinco (5) años
contados a partir del último acto constitutivo de la falta, pero para Miguel González
Rodríguez, cuando éstas faltas son cometidas por desconocimiento de las normas
reguladoras del derecho de petición, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo
establece una caducidad especial de tres años contados de la misma forma. En materia
penal, conforme al artículo 83 del Estatuto correspondiente, si la sanción es privativa de la
libertad el término de caducidad de la acción es igual a la pena fijada por la ley, sin que
pueda ser inferior a cinco (5) años ni superior a veinte (20).
2.3. PRINCIPIO DE BUENA FE
Se consagró éste principio en el Capítulo IV de la Constitución “De la Protección y
Aplicación de los Derechos” del Título II “De los Derechos, las Garantías y los Deberes”,
en los siguientes términos:
38
Cfr. ÁVILA ROLDÁN, Myriam. El deber de respuesta de las autoridades públicas. En : Su Defensor,
Bogotá (junio 1995); p. 16.
44
“Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en
todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas” (art. 83).
Esta regla, de obligatoria observancia en todo tipo de trámites y diligencias, aparece
establecida en diferentes campos del derecho; así, el artículo 769 del Código Civil la
menciona dándole igualmente el carácter de presunción, pero exceptuándola “en los casos
en que la ley establece la presunción contraria”, pues en todos los demás la mala fe debe
probarse por el que la alega, deduciéndose que la responsabilidad de desvirtuar la buena fe
de que trata el artículo constitucional está en cabeza del Estado y de sus funcionarios como
lo ha señalado la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos39.
Conforme a lo anterior, la presunción de buena fe de la administración ante el ciudadano
puede definirse como la “legítima confianza de que éste es leal con la administración y con
los ciudadanos que individualmente puedan resultar afectados por su relación con ella”40.
Aunque ésta presunción legal ha estado presente en el derecho desde muchos años atrás, en
los tiempos recientes se ha desvirtuado su sentido por el aumento desmesurado de los
trámites y documentos innecesarios exigidos a los interesados, y por los repetidos casos de
falsedad, haciendo que prevalezca en su lugar el supuesto de la mala fe. Esta circunstancia
alimentaba la desconfianza de la administración hacia los particulares, quienes a cada paso
debían probar la licitud y lealtad de su conducta. Sin embargo, con la consagración
39
Cfr. Sentencia T-299 de 1995, entre otras.
40
BÁSICA. Enciclopedia Jurídica. Madrid: edit. Cívitas, 1995, t. 1. p. 829.
45
constitucional de éste principio se empieza a recuperar su verdadero significado, al
entender que la función pública está al servicio de la colectividad y que las relaciones entre
el Estado y sus asociados no se pueden obstaculizar o complicar con engorrosos trámites y
procedimientos, ya que dificultaría la convivencia y el acercamiento entre éstos41.
2.4. PROCEDENCIA E IMPROCEDENCIA
En algún momento había que ocuparse de aquellos casos que, siendo considerados como
ejercicio del derecho de petición, generan alguna clase de duda. La Corte Constitucional se
ha encargado de disipar los interrogantes tomando una posición al respecto, como se verá
más adelante. También se indicará en este aparte una causa de inadmisión de las peticiones
no consagrada legalmente42 pero que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado.
Esa causal jurisprudencial de inadmisión es la razonabilidad de la petición, que puede
entenderse de dos formas, por un lado desde el punto de vista del contenido, cuando la
solicitud persigue algo que es imposible, en cuyo caso ni se vulneraría el derecho de
petición ni se tendría la protección judicial de la acción de tutela pues ellos no tienen la
virtud de obligar a la autoridad a ejecutar lo que física y legalmente se encuentra fuera de
su alcance, tal como se pronunció la Corte en sentencia T-474 de 1996 al resolver la tutela
relacionada con la solicitud de copias de un expediente extraviado y que se encontraba en
41
Cfr. Sentencias T-299/95 y T-586/92, entre otras.
42
Las causas legales de inadmisión del derecho de petición, serán explicadas en el Capítulo 4. referente a sus
requisitos.
46
plena reconstrucción43; de otro lado, la razonabilidad en la petición se relaciona con su
frecuencia y con la cantidad, contenido y forma de los documentos solicitados, lo que se
garantiza con el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 5 del Código
Contencioso Administrativo44.
Una de las solicitudes cuyo ejercicio podría confundirse con el derecho de petición pero
que no tiene tal naturaleza, es aquella que se presenta dentro del marco de las actuaciones
puramente judiciales como en los casos de petición de pruebas o de interposición del
recurso de apelación de decisiones judiciales en el que hay una clara manifestación del
derecho a litigar en causa propia o ajena, característico del acceso a la justicia (art. 39 del
C.C.A.); sin embargo, cuando las solicitudes -respecto de esas mismas actuaciones- se
refieran al suministro de datos acerca del desarrollo que ha tenido el asunto, entonces sí se
ejercita el derecho de petición en virtud del carácter administrativo de la atención al
público45.
De otra parte la Corte Constitucional, en principio, ha otorgado el carácter de derecho de
petición a los recursos en vía gubernativa a pesar de tener un alcance concreto, unos plazos
determinados para su interposición y una normatividad propia (arts. 49 al 61 del C.C.A.)
“pues a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición
respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la
revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia
43
Cfr. Sentencias T-116/97, T-464/96, entre otras.
44
Cfr. Sentencia T-673 de 2000, entre otras.
47
inmediata sea su pronta resolución”46, pero a partir de 1998, aunque se mantuvo ésta
posición, apareció una nueva corriente en la jurisprudencia constitucional en relación con el
recurso de apelación, sosteniendo que su interposición, tanto en materia judicial como
administrativa, no constituía expresión del derecho de petición sino del de debido proceso,
específicamente del derecho a litigar, contradiciendo ostensiblemente la anterior tesis47.
Actualmente parece haberse adoptado una posición unificadora48, según la cual la
resolución tardía del recurso de apelación genera una violación a los derechos
fundamentales de petición y debido proceso, con lo cual se espera poner fin a la discusión y
al desacuerdo jurisprudencial alrededor del tema, que poco contribuye con la creación de
una doctrina constitucional clara y orientadora.
“Si ello es así en tratándose de recursos, con mucha mayor razón debe entenderse que se
ejercita el derecho de petición cuando se pide la revocación directa de un acto

49
administrativo” lo cual también parece reafirmar el artículo 72 del Código Contencioso
Administrativo al referirse a los efectos de ésta figura; por ende se aplica todo lo atrás
expuesto respecto del núcleo esencial del derecho fundamental reconocido en el artículo 23
de la Constitución.
Cabe recordar que la revocatoria directa busca una decisión administrativa por parte del
funcionario que expide el acto administrativo a revocar o por sus inmediatos superiores, de
45
46
Sentencia T-304 de 1994, concepto reiterado en las sentencias T-291/98, T-240/98, T-021/98, T-454/97,
T-294/97, T-134/96, T-436/94, entre otras.
47
Cfr. Sentencias T-601/98, T-281/98, T-175/98, entre otras.
48
oficio o a petición de parte, siempre que no se hayan ejercitado los recursos de la vía
gubernativa y acaezca una de las tres causas o razones consagradas para que opere,
conforme al Capítulo III del Título V del Libro Primero del Decreto 01 de 1984.
Finalmente es válido comentar que la ley prevé un caso en que procede el derecho de
petición, aunque no haya tenido discusión jurisprudencial. Así, el artículo 37 del C.C.A.
dispone que frente a actuaciones administrativas iniciadas de oficio o a petición de parte en
cumplimiento de un deber legal y que no se hayan resuelto en tiempo, puede ejercerse el
derecho de petición en busca de una decisión que concluya las actuaciones en la forma que
más convenga al interesado. En relación con el texto de la norma el Código de Legis
comenta que, cuando se inician las actuaciones administrativas mediante peticiones en
interés general o particular, no aplica la figura del artículo mencionado. Esta posición se
justifica a nuestro criterio, en que sería absurdo pensar que por medio de un derecho de
petición se exija la respuesta de otro, pues se crearía una cadena de peticiones infinitas que
iría en contra de los principios que orientan la función administrativa y de aquellos que
constituyen el núcleo esencial del derecho de petición.
48
Cfr. Sentencia T-811/99, T-734/99, T-379/99, T-344/99, T- 240/99, entre otras.
49
49
3. CLASES DE DERECHO DE PETICIÓN
El presente Capítulo es de vital importancia para fines académicos, ya que permite tener
una visión global y un mayor entendimiento y manejo del tema, a partir de la exposición de
las diferentes clasificaciones que podría revestir el derecho de petición -basadas en la falta
de una definición legal de éste derecho-, dentro de las cuales se hace evidente la discusión
entre los exegéticos, para quienes las peticiones en interés general, particular, de
información y de consulta -previstas en el C.C.A- son las únicas que existen, y para los que
sostienen que paralelamente a ellas coexisten categorías adicionales. De acuerdo con lo
señalado por Jorge Becerra Pinilla (Personero delegado para el derecho de petición en
Santafé de Bogotá D.C.) en su libro “El Derecho de Petición en Colombia” se presentarán a
continuación las clasificaciones tanto defendidas por los exegéticos como las sostenidas por
sus opositores, teniendo en cuenta sus procedimientos, requerimientos y términos
específicos, si los hay.
3.1. SEGÚN EL INTERÉS
Tradicionalmente el derecho estuvo marcado por una concepción claramente individualista,
que siempre se preocupó por atender las aspiraciones particulares, pero la superación del
individualismo y el surgimiento del socialismo y del comunismo dieron lugar a un nuevo
campo de acción, el del interés general, que también ocupó al derecho.
50
El Código Contencioso Administrativo introduce esta clasificación al consagrar la
posibilidad de presentar el derecho de petición en interés general o particular, -artículos 5 al
8 y 9 al 16 respectivamente-, dándole la opción a la persona de satisfacer sus propias
necesidades e inquietudes, como también de hacer solicitudes que involucren asuntos
relacionados con la utilidad pública y el bienestar colectivo.
El interés general debe entenderse como “los bienes jurídicos imputables a la colectividad,
cuya tutela corresponde, por ello, a los poderes públicos, es decir, a las organizaciones
estatales (o las designadas por éstas), en cuanto gestores cabalmente de los intereses del
común o no pertenecientes (en su caso, no designados) a la esfera propia de los sujetos
privados”50.
Esta noción, desde el punto de vista del derecho de petición, además de ser una herramienta
de participación ciudadana con la cual se interactúa con el Estado, ya sea porque la
administración se proyecta en determinada dirección o tarea gubernamental, porque se
adoptan medidas en asuntos económicos, sociales, culturales, etc.,51 es un medio para el
control del ejercicio de la autoridad pública al impedir su funcionamiento irregular o
arbitrario a través de las quejas, reclamos y manifestaciones que pueden conllevar a fallos
50
PENAGOS, Gustavo. Derecho Administrativo. 2ª ed. Santafé de Bogotá: edit. ABC, 2000. p. 60.
51
Cfr. BECERRA PINILLA, Jorge. El Derecho de Petición en Colombia. Santafé de Bogotá: Ediciones
Jurídicas Gustavo Ibáñez, 1995. p. 36.
51
de tutela, siempre que sus decisiones afecten la supremacía del bien común52 y del interés
general.
El interés particular, por oposición al interés general, hace referencia a aquellos derechos
o bienes jurídicos imputables o propios a una persona, cuya protección, declaración o
realización también corresponde a las organizaciones o entidades estatales, o a las que éstas
designen. Hay autores -como Jairo Enrique Solano Sierra en su libro Derecho Procesal
Administrativo y Contencioso- que distinguen dentro de este tipo de interés las peticiones
primarias de las secundarias, entendiendo aquellas como las que se relacionan con los
llamados derechos con nombre propio53, que son los que incluyen una petición respecto de
una situación legal y reglamentaria de la cual surgen, ya sea que la solicitud se refiera a la
existencia o exigibilidad de derechos adquiridos o meras expectativas, como sucede en los
casos de reconocimiento o pago de determinados derechos. En tanto que, las peticiones
secundarias implican la reclamación de derechos o intereses de menor entidad como por
ejemplo, la solicitud de pasaporte, de resolución de la situación militar y en general la de
licencias o autorizaciones.
52
“El bien común -explica Maritain- envuelve la suma o la integración sociológica de todo lo que hay de
conciencia cívica, de virtudes políticas y de sentido del derecho y de la libertad, y de todo lo que hay de
actividad, de prosperidad material y de riquezas del espíritu, de sabiduría tradicional inconscientemente
vivida, de rectitud moral, de justicia, de amistad, de felicidad, de virtud y de heroísmo en la vida individual
de los miembros de la comunidad, en cuanto todo esto es comunicable, distribuido y participado”
(MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. Los Derechos Humanos en Colombia. U. Externado de Colombia.
Santafé de Bogotá: 1979. p. 90).
53
Pero autores como Jorge Becerra Pinilla le dan a los derechos con nombre propio una entidad independiente
y autónoma de las peticiones en interés general y particular.
52
Aunque el interés general tenga un carácter residual -como de su definición se deduce-,
estos dos tipos de interés, legal y constitucionalmente tienen igual relevancia frente al
derecho de petición al consagrarse un tratamiento similar, sin establecerse ninguna clase de
preferencias o prerrogativas y sin que exista una diferenciación en cuanto a la aplicación e
interpretación de los componentes que constituyen el núcleo esencial del derecho de
petición que favorezcan inequitativamente a alguno de los dos.
La jurisprudencia, en sentencia T-207 de 1997, ha manifestado frente a estas dos clases de
interés que:
“[los intereses generales] aluden a una cierta colectividad o a un grupo
de personas, en cuyo nombre actúa alguien para dirigirse al
destinatario de la petición. En lo referente al interés particular, si bien
la norma no distingue y de la Constitución no podría derivarse que el
derecho de petición en esa modalidad esté exclusivamente representado
por el interés propio y exclusivo de quien dirige la petición, es claro
que, si quien dice representar a alguien adelanta una gestión
profesional, como la que cumple el abogado, y no simplemente
voluntaria, las normas aplicables a las peticiones que el representante
eleve ante la autoridad son las propias de esa profesión, que tiene en
nuestro sistema jurídico un régimen especial, además de las
consagradas para el tipo de asunto que se tramita”.
53
No obstante haberse definido los intereses que el Código Contencioso Administrativo
señala como motivantes de un derecho de petición, la clasificación no se agota allí, pues la
claridad y suficiencia que esas definiciones pueden suponer no son tales en la práctica, ya
que aparecen otros conceptos que, desde el punto de vista de la legitimación, replantean la
clasificación; es así como surgen los intereses colectivos o difusos que podrían entenderse
como modalidades del interés general.
Estas supuestas modalidades de interés diverso han generado discusiones que giran en torno
a su significado. Por un lado la doctrina distingue los intereses colectivos de los intereses
difusos, diciendo que los primeros se refieren a aquellos que pertenecen a un grupo de
personas organizado e identificable, a una colectividad o comunidad menor de las múltiples
que componen el tejido social, mientras que los segundos se predican de un grupo
indeterminado de personas o comunidad de perfiles poco definidos. De otro lado, la
posición de la Corte Constitucional se basa en que la Carta no hace tal distinción y afirma
-por tanto- que ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término
“colectivos”. 54
La importancia que tiene ésta nueva clasificación radica en determinar quién es el
legitimado para ejercer el derecho de petición, así como también establecer ante quién se
lleva a cabo su notificación -inquietud que se responde al resolver la primera-, y en esa
medida tenemos que frente al interés general la legitimación es indeterminada, es decir,
cualquier persona puede presentarlo; en relación con el interés individual, la titularidad del
54
derecho es determinada, se encuentra en quien directamente afecta la decisión; en los
colectivos es igualmente determinada, pero respecto de un número plural de sujetos
identificados quienes conforman una colectividad; y por último en los intereses difusos es
determinable ya que en principio no se sabe quienes son los verdaderos afectados de un
grupo porque se desconoce su extensión.
3.2. SEGÚN SEAN VOLUNTARIAS U OBLIGATORIAS
Las peticiones voluntarias son las que se inician de manera espontánea por las personas en
ejercicio del derecho de petición en interés general o particular -a la que con anterioridad
nos referimos- y tienen un carácter residual, es decir, son todas aquellas que la ley no
impone como obligatorias. Las obligatorias son aquellas peticiones que deben iniciarse y
que las autoridades representadas por los funcionarios están en la obligación de recibir,
como en los casos de declaraciones tributarias, de una liquidación privada, o de
autorizaciones para el desarrollo de una determinada actividad industrial o comercial (art.
27 C.C.A).
Si el funcionario se negara a recibir la solicitud, el peticionario puede presentarla ante el
representante del Ministerio Público quien ordenará el trámite e impondrá las sanciones del
caso. Esta clase de actuaciones administrativas iniciadas en cumplimiento de un deber legal
se encuentra generalmente reglamentada en normas que regulan procedimientos especiales
y que por ende tienen una aplicación preferencial sobre las normas relativas al
54
Cfr. FEDERECI, Renato. Gli interessi della collettivitá e L'azione collettiva. En : Sentencia T-714 de 1999.
55
procedimiento ordinario que trae el Código Contencioso Administrativo, las cuales sólo
tienen aplicación en lo no regulado por aquellas55.
3.3. SEGÚN LA FORMA DE PRESENTACIÓN
Las peticiones pueden ser verbales o escritas, pero el artículo 5 del C.C.A. facultó a las
autoridades para exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito y para elaborar en
estos casos, formularios con el propósito de ser diligenciados por los interesados; además,
dio la posibilidad de presentar junto con la petición escrita una copia de la misma, que con
la anotación de su fecha de presentación, número y clase de los documentos anexos y con la
suscripción del funcionario competente, el peticionario podrá hacerla valer como original
para efectos de probar el hecho de haber presentado la petición. Respecto de las peticiones
verbales también podemos afirmar que se dio la posibilidad de solicitar su constancia.
Igualmente, la norma permitió la utilización de cualquier medio para su interposición, es
por esto que, aunque las peticiones verbales y escritas pueden presentarse personalmente -
salvo que se exija taxativamente por alguna norma56-, las primeras admiten, además, el uso
de la vía telefónica, y las segundas el empleo de medios que faciliten el envío de las
solicitudes tales como el correo certificado, el fax y la Internet.
55
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Miguel. Derecho Procesal Administrativo. 10ª ed. Bogotá: Ediciones
Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2002. p. 98-99.
56
Decreto 2150 de 1995 art. 33: “Prohibición de presentaciones personales. Prohíbese la exigencia de la
presentación personal en las actuaciones frente a la administración pública, salvo aquéllas exigidas
taxativamente en los códigos”.
56
El Decreto 2150 de 1995 en su artículo 25 previó la posibilidad de remitir por correo
certificado las peticiones y sus respectivas respuestas, y estableció que aquellas no pueden
ser inadmitidas, salvo en los casos en que los códigos exijan su presentación personal.
Igualmente dio la potestad a los peticionarios de “solicitar el envío por correo de sus
documentos o informaciones requeridos a la autoridad pública”. El inciso segundo de la
misma norma consagró, para efectos de vencimiento de términos, como fecha de
interposición de la petición o de respuesta al requerimiento, la contenida en el recibo de
envío expedido por la Administración Postal Nacional. Finalmente, se señala como
requisito de validez del envío por éste medio la indicación correcta y clara de la dirección
de su destinatario.
Con relación al fax, el Consejo de Estado en sentencia AC-3734 de 1996 ha manifestado la
necesidad de acreditar el recibo de la petición por el destinatario, y para autores como
Adolfo León Oliveros, el reporte de envío en papel, dada por el fax, en el que consta la
fecha y hora de la operación y el teléfono del emisor y receptor de la petición, constituye
prueba suficiente de tal recibo, siempre y cuando el teléfono del receptor pertenezca y esté
al servicio del funcionario o autoridad a la cual se dirige la solicitud57.
La Internet, como uno de los avances tecnológicos más notables, suple en gran parte las
necesidades que el diario vivir conlleva y el derecho, como instrumento que busca el orden
y la convivencia, debe propender por satisfacer las inquietudes y expectativas de los
miembros de la sociedad; en ese sentido debe adaptarse a esas nuevas realidades,
57
reconociéndolas y regulándolas, como lo hace el ya mencionado Decreto-Ley 2150 de
1995, que en su artículo 26 dispone:
“las entidades de la administración pública deberán habilitar sistemas
de transmisión electrónica de datos para que los usuarios envíen o
reciban información requerida en sus actuaciones frente a la
administración”
En este mismo sentido la Ley 527 de 1999, por medio de la cual se define y reglamenta el
acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y
se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones, estableció que
los mensajes de datos que contengan cualquier tipo de información tendrán efectos
jurídicos, eficacia, validez, obligatoriedad y la fuerza probatoria que se otorgan en las
disposiciones del Capítulo VIII del Título XIII, sección tercera, libro segundo del Código
de Procedimiento Civil. La Ley también consagra unas presunciones sobre la forma o
método de efectuar el acuse de recibo -cuando las partes lo han convenido o una de ellas lo
solicita- y del momento de recepción del mensaje de datos, cuando nada se ha estipulado al
respecto
Es importante, frente a la ley, determinar si una petición es verbal o escrita para efectos de
establecer la forma de su respuesta. Así, el inciso 2 del artículo 6 del Código Contencioso
57
OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 15.
58
señala que si la petición es verbal, la autoridad puede contestar de igual forma o por escrito,
pero si es escrita, la respuesta sólo admite ésta última modalidad.
3.4. SEGÚN EL CONTENIDO
Para desarrollar el tema se recurre al libro El Derecho de Petición en Colombia de Jorge
Pinilla Becerra, para quien puede haber cinco tipos de peticiones, los cuales buscan
encausar tanto la conducta como la actividad de las autoridades, permitir la participación en
las labores que desempeñan, y conocer datos, documentos u opiniones de las mismas.
3.4.1. Quejas. Su finalidad es poner en conocimiento de las autoridades las
irregularidades de quienes prestan servicios públicos, independientemente de su naturaleza
pública o privada.
3.4.2. Reclamos. Hace referencia a la suspensión o prestación deficiente de un
determinado servicio público.
3.4.3. Manifestaciones. Son aquellas apreciaciones que realiza una persona en ejercicio
del derecho a la libertad de pensamiento, expresión y opinión58, y de su potestad de
intervención en los asuntos que le interesan y que ocupan la atención de la administración.
58
Artículo 23 de la Constitución, 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 13 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
59
3.4.4. Peticiones de información. Todo ser humano, para satisfacer sus necesidades y en
la búsqueda de la superación permanente, aspira lograr su realización personal y
profesional, en la familia y en la sociedad. Por ello requiere de información que le permita
determinar el estilo de vida que más le conviene y conocer los diferentes mecanismos con
que cuenta en pro de este objetivo. También el derecho de información constituye una
herramienta fundamental del administrado para conocer -en virtud del control político
ciudadano- el desempeño de las entidades públicas y privadas que cumplen funciones
públicas o administran recursos del Estado, respecto de las actividades que desarrollan, (art.
58 de la Ley 190 de 1995).
Esa importancia del derecho a la información fue reconocida en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos59, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos60, y
por ser inherente a todo estado de derecho, por la Constitución colombiana de 1991 (art.
20) al consagrarlo como fundamental, garantizando a toda persona la libertad de “informar
y recibir información veraz e imparcial”, garantía respaldada por el artículo 209 de la
misma a través de los principios de imparcialidad y publicidad de la función administrativa;
esta consagración no significa que toda información pueda ser exigida por cualquier
persona de las autoridades y los particulares, en razón de que no se trata de un derecho
general, pues es la ley la que establece los casos en que existe la obligación a informar.
59
Artículo 19 Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; éste derecho incluye el de
no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas, sin limitación de fronteras por cualquier medio de expresión.
60
Artículo 13 Libertad de pensamiento y de expresión.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya
sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
60
Por su parte el legislador reglamentó la solicitud de información como una modalidad del
derecho de petición en los siguientes términos:
“El derecho de petición de que trata el artículo 45 [hoy 23] de la
Constitución Política incluye también el de solicitar y obtener acceso a
la información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que
se expida copia de los documentos, en los términos que contempla este
capítulo” (art. 17 del C.C.A.).
De la norma anterior se desprenden dos categorías de información:
1. Información de carácter general.
Fundamentada en el artículo 18 del C.C.A, el cual establece la obligación para las
autoridades de mantener en sus carteleras la información referente a su origen, estructura,
funciones y naturaleza; a las oficinas destinadas para la recepción y entrega de consultas,
decisiones, bienes y demás documentos; a los métodos, procedimientos, formularios y
sistemas para el trámite de los diversos asuntos, y a los organigramas y manuales de
funciones. El artículo dispone finalmente que toda persona tiene derecho a pedir y obtener
copia de los anteriores documentos, lo cual permite deducir que esta facultad es una
expresión del derecho petición, al igual que el artículo 58 de la Ley 190 de 1995 al señalar
que “todo ciudadano tiene derecho a estar informado periódicamente acerca de las
61
actividades que desarrollen las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones
públicas o administren recursos del Estado”.
2. Información de carácter particular.
Sustentada en el artículo 12 de la Ley 57 de 1985 que modificó el artículo 19 del Decreto
01 de 1984, cuyo texto consagra el derecho de consultar y obtener copia de los documentos
que se encuentran en las oficinas públicas61, salvo que tengan reserva legal o
constitucional, o aludan a la defensa o seguridad de la Nación.
De esta manera resulta apropiado para el tema analizar en primer término el concepto de
reserva o secreto; así, para la Real Academia de la Lengua se entiende por reservar “la
guarda o custodia que se hace de una cosa, o prevención de ella para que sirva a su
tiempo”, por reserva el “retener o no comunicar una cosa, o el ejercicio o conocimiento de
ella” y por secreto “la noticia que no se quiere revelar y que se pretende sustraer de la
vista y conocimiento de los demás”.
61
Conforme al artículo 14 de la Ley 57 de 1985, “son oficinas públicas las de la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General dela República, los ministerios, los departamentos administrativos, las
superintendencias y las unidades administrativas especiales; las de las gobernaciones, intendencias,
comisarías, alcaldías y secretarías de estos despachos, así como las demás dependencias administrativas que
creen las asambleas departamentales, los consejos intendenciales o comisariales y los consejos municipales o
que se funden con autorización de estas mismas corporaciones; y las de los establecimientos públicos, las
empresas industriales o comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en las cuales la
participación oficial sea superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, ya se trate de entidades
nacionales, departamentales o municipales y todas las demás respecto de las cuales la Contraloría General
de la República ejerce el control fiscal”. Para el artículo 27 de la misma ley son también oficinas públicas las
corporaciones de elección popular.
62
Para Jorge Becerra Pinilla62, existen tres clases de secretos:
a. Secretos Naturales: son los que recaen sobre asuntos que por su misma
naturaleza no se pueden revelar sin quebrantar la justicia, a menos que un
derecho superior lo exija, como por ejemplo la intimidad personal y familiar o
los defectos ocultos.
b. Secretos Prometidos: son aquellos en los que se da la palabra de no divulgarlos
después de conocida la noticia; pero cuando lo que se promete es un secreto
natural, se confunde con éste.
c. Secretos Cometidos o confiados: son aquellos cuyo pacto explícito o implícito
entre quien lo tiene y aquel a quien se le confía, antecede al secreto o noticia
misma, como sucede en el caso del secreto profesional.
El deber de informar y el correlativo derecho a ser informado se ha venido consagrando y
regulando con algunas reservas que limitan su ejercicio, a fin de garantizar la eficacia de
los derechos y deberes que promueve el Estado dentro de sus actividades y funciones con
una objetiva prevalencia del interés general. Entre los documentos que ostentan ese
carácter están los siguientes:
a. Los relacionados con las instrucciones impartidas por el gobierno, a los
ministros, diplomáticos, o con negociaciones que tengan carácter reservado (art.
78 de la Constitución)
62
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 62.
63
b. Las cartas y documentos privados (art. 38 de la C.P.)
c. Las actas de las sesiones del Consejo de Ministros (Ley 63 de 1923, art. 9)
d. Las diligencias contenidas en la investigación previa y en el sumario (arts. 323
y 330 del C.P.P.)
e. Las historias clínicas (Resolución 1995 de 1999 del Ministerio de Salud art. 1 y
parágrafo del art. 14)
f. Las declaraciones de renta y patrimonio (Régimen de Procedimiento Tributario
art 583.)
g. Las actas de las sesiones de las salas y secciones de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la
comisión de investigación y acusaciones, de la Cámara de Representantes, de
las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales y de los
tribunales en las cuales consten actuaciones y decisiones judiciales o
disciplinarias de carácter individual, de grupo o colectivos (Ley 270 de 1996 art.
57 )
h. Los informes de inspectores de la Superintendencia Bancaria (Decreto 663 de
1993 art. 337 num. 3)
i. Los documentos relacionados con la defensa o seguridad de la Nación (Ley 57
de 1985 art. 12)
j. Las investigaciones preliminares, los pliegos y autos de cargos que formulen la
Procuraduría General de la Nación y demás órganos de control dentro de los
procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, lo mismo que los respectivos
64
descargos (Ley 190 de 1995, art. 33 ). Esta norma fue declarada exequible por la
Corte Constitucional en sentencia C-038 de 1996, pero únicamente bajo el
entendido de que la reserva que en ellos se consagra se ha de levantar tan pronto
se practiquen las pruebas decretadas en la oportunidad legal y, en todo caso, una
vez expire el término señalado en la ley para la investigación
k. Las informaciones que reposen en los archivos de la registraduría referentes a la
identidad de las personas como son, sus datos biográficos, su filiación y fórmula
dactiloscópica (Ley 96 de 1985 art. 51)
La reserva legal sólo se aplica a los documentos que tienen ésta naturaleza y no a las demás
piezas del respectivo expediente o negocio (parágrafo del art. 19 de la Ley 57 de 1985)
Además, por regla general, esta reserva cesa a los treinta (30) años de su expedición, luego
de lo cual los expedientes adquieren carácter histórico, pudiendo ser consultados por
cualquier particular que los solicite, obligando de esta manera a las autoridades que los
posean a facilitar copia de los mismos. Sin embargo la reserva de un documento opera
frente a los particulares y no ante los funcionarios que lo requieren en ejercicio de sus
atribuciones (art. 20 de la Ley 57 de 1985).
Es importante mencionar que existe legislación cuyo propósito único es el de proteger la
reserva frente a las personas o funcionarios que detentan la custodia de la información
sujeta a ella. Así, el artículo 6 del Decreto–Ley 2400 de 1968 señala que:
65
“son deberes de los empleados (...) guardar la reserva que requieran
los asuntos relacionados con su trabajo en razón de su naturaleza o en
virtud de instrucciones especiales, aún después de haber cesado en el
cargo y sin perjuicio de la obligación de denunciar cualquier hecho
delictuoso (...)”
En el mismo sentido se pronuncia la segunda parte del artículo 20 de la Ley 57 de 1985 al
decir que corresponde a las autoridades asegurar la reserva de los documentos que lleguen a
conocer en ejercicio de sus funciones. El funcionario que inobserve las conductas descritas
anteriormente incurre en causal de mala conducta sancionada con la destitución (art. 29
ibídem), en falta gravísima según el artículo 50 de la ley 734 de 2002, tratándose de
investigaciones y demás actuaciones sometidas a reserva, y en los delitos de revelación de
secreto o utilización de asunto sometido a secreto o reserva, tipificados en los artículos 418
y 419 del Código Penal, respectivamente.
Una vez establecidas y explicadas las categorías de la información, es preciso hacer
mención de un tema relacionado con el derecho a la información, cual es el del habeas
data, consagrado en el artículo 15 de la Constitución que faculta a toda persona para
conocer, actualizar o rectificar informaciones recogidas sobre ellas en los archivos o bancos
de datos de las entidades públicas o privadas. Este derecho fundamental busca impedir que
terceros abusen del derecho a informar mediante su uso indiscriminado e inapropiado,
provocado por posibles manipulaciones e interpretaciones erróneas, protegiendo así la
66
intimidad de las personas63 ante la creciente utilización de ésta información por parte de la
administración pública y de las organizaciones privadas64 como la banca y los sistemas de
crédito.
Cabe señalar que el derecho de petición de información guarda estrecha relación con el
artículo 74 de la Ley Fundamental, conforme al cual “todas las personas tienen derecho a
acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”, pues es evidente
que éste es un instrumento necesario para la búsqueda de la información, pero además el
acceso a documentos, tal y como se contempla en el artículo 17 del Código Contencioso,
se ha considerado como otra modalidad del derecho de petición, al disponer:
“El derecho de petición de que trata el artículo 45 de la Constitución
Política [hoy 23] incluye también el de solicitar y obtener acceso a la
información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se
expida copia de sus documentos en los términos que contempla este
capítulo”
63
“La intimidad que la norma protege es un derecho general, absoluto, extrapatrimonial, inalienable e
imprescriptible de la persona y que ella puede hacer valer "erga omnes" vale decir, tanto frente al Estado
como a los particulares. En consecuencia, el titular de los datos personales es, en principio, el único
legitimado para permitir su divulgación. El titular del derecho de intimidad - el cual se protege en buena
medida a través del habeas data- está legitimado para reaccionar contra todas aquellas divulgaciones de
hechos propios de la vida privada o familiar, lo mismo que contra investigaciones ilegítimas de
acontecimientos propios de tal universo amurallado. Igualmente se halla facultado para tomar por sí las
decisiones concernientes a la esfera de su vida privada” (sentencia T-008/93).
64
67
En efecto, la Corte Constitucional pone de manifiesto que a pesar de que el derecho de
acceder a documentos públicos no se encuentra dentro del Título 1 Capítulo II de la
Constitución que trata de los derechos fundamentales, su íntima conexidad con los
derechos de petición y de información expresamente consagrados como tales le imprimen a
aquel un carácter igualmente fundamental65.
La Corte también ha expresado que la obtención de copias, como resultado del derecho de
acceder a documentos públicos, hace efectivo el principio de pronta resolución, elemento
constitutivo del núcleo esencial del derecho de petición, el cual comparte con aquel66, ya
que ambos derechos “son mecanismos necesarios para ejercer el control político y la
democracia participativa que se concreta en la vigilancia ciudadana sobre la gestión
pública”67; es por esta razón que extraña a la Corte la diferente consagración constitucional
de estos derechos, pues incluso en ausencia del artículo 74, el derecho de acceso a
68
documentos públicos se entendería implícito en el artículo 23 , lo que no obsta para
reconocer la autonomía y el universo propio del acceso a documentos, pues su ejercicio no
se traduce necesariamente en una petición o en la adquisición de nueva información porque
su titular puede tener como finalidad una simple consulta que le permita aclarar o constatar
la ocurrencia de una práctica o conducta de la cual se encuentra desinformado69.
65
Cfr. Sentencias T-621/96, T-605/96, T-436/94, T-473/92, entre otras.
66
Cfr. Sentencias T-693/97, T-621/96, T-299/95, T-436/94, T-524/93, T-306/93, T-473/92, T-464/92, entre
otras.
67
Sentencia T-673 de 2000, concepto reiterado en la sentencia T-129/01, entre otras.
68
69
Cfr. Sentencias T-129/01, T-621/96, T-523/93, T-306/93, T-473/92, entre otras.
68
Aquí se hace necesario tener claro el concepto de documento y más aun el de documento
público, para lo cual nos remitimos a las normas procesales. Así, del artículo 251 del
Código de Procedimiento Civil puede inferirse que los derechos de petición de información
y de acceso a documentos públicos no sólo recaen sobre impresos o escritos, pues también
puede ejercerse sobre “planos, dibujos, cuadros, fotografías, discos, grabaciones
magnetofónicas, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en
general, [de] todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo... ”. El
mismo artículo establece una definición de documento público al sostener que “es el
otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención”.
Es de señalar que el derecho de acceder a documentos no es absoluto, en la medida en que
en la legislación se establecen límites en pro del interés general. Tal es el caso de la
reserva, -tema atrás expuesto y al cual nos remitimos-, regulada en artículos como el 74 de
la Constitución ya trascrito, y 12 de la Ley 57 de 1985, de los cuales se desprende que la
reserva se aplica tanto a la consulta de los documentos in situ como a la solicitud de copias
de los mismos, los cuales constituyen expresiones del derecho de acceder a documentos
públicos. La razonabilidad de la petición configura otro de sus límites al exigir, por una
parte, usar los documentos sin alterar su contenido y respetando el contexto en el cual se
produjeron sin crear confusión o desorientación, y de otra, ejercer el derecho evitando todo
abuso respecto a la frecuencia de las solicitudes y a la cantidad, contenido y forma de los
documentos requeridos, a fin de no entorpecer la actividad de quien debe facilitarlos70; el
70
69
acceso tampoco es permitido cuando el contenido de los documentos vulnera el derecho a
la intimidad previsto en el artículo 15 constitucional.
Así, de este modo establecido el ámbito de acción del derecho de acceder a documentos
públicos, es procedente resaltar algunos aspectos relacionados con su trámite que son de
indispensable conocimiento para los efectos del análisis que nos ocupa. Así, debe tenerse
en cuenta lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 57 de 1985 que designa al propio
solicitante o a su abogado como las personas legitimadas para presentar y tramitar las
peticiones de consulta o de expedición de copias, otorgando para este último caso un
trámite preferencial a las solicitudes dirigidas por periodistas71en razón de la naturaleza de
su profesión, vinculada esencialmente a la disponibilidad de información y a la posibilidad
cierta de acceder al conocimiento, permitiendo que la sociedad pueda estar adecuada y
oportunamente informada para que pueda participar en los procesos de decisión
convocados por sus gobernantes y pueda fundamentar su desarrollo en el marco de un
sistema democrático72; ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 17 ibídem,
la expedición de copias se cobrará cuando la cantidad de las mismas lo justifique -para
Adolfo León Oliveros esa cantidad podría ser de 11 copias en adelante aunque es en
últimas el jefe de la respectiva oficina quien lo fija-, sin que en ningún caso el valor exceda
el costo de la reproducción, pero si esta cuantía es muy elevada a juicio del peticionario o si
la oficina carece de fotocopiadora, el jefe de esta autorizará la reproducción de los
71
Ley 190 de 1995 art. 77 “Los periodistas tendrán acceso garantizado al conocimiento de los documentos,
actos administrativos y demás elementos ilustrativos de las motivaciones de la conducta de las autoridades
públicas, sin restricciones diferentes a las expresamente consagradas en la ley”.
70
documentos en otro lugar, a costa del interesado. Esa misma Ley en su artículo 16
determina que la consulta sólo puede realizarse en los horarios de atención al público que la
oficina establezca y, si es necesario, frente a un empleado de la oficina respectiva.
Por otra parte, el artículo 15 de la Ley 57 de 1985, encarga al jefe de la respectiva oficina o
al funcionario delegado, autorizar la consulta o copia de documentos oficiales, y en los
casos en que se niegue tal autorización la providencia que contenga la decisión debe
motivarse indicando el carácter reservado del documento solicitado73, invocarse la
normatividad pertinente y notificarse tanto al peticionario como al Ministerio Público, pero
en los casos en que se acepte la petición, la decisión simplemente se ejecutará74. Si a pesar
de la respuesta negativa el interesado persistiere en su solicitud, el art. 21 ibídem le otorga
el - llamado por la doctrina y la jurisprudencia constitucional- “recurso de insistencia”, en
virtud del cual la oficina pública destinataria de la petición debe remitir la documentación
correspondiente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo competente, para que en el
término de los diez (10) días hábiles siguientes decida en única instancia la procedibilidad
del acceso a los mismos; éste término se interrumpirá cuando el Tribunal solicite copia de
los documentos en cuestión y hasta el momento en que los reciba oficialmente. Sin
embargo, en estos casos también proceden los recursos y las acciones previstas en el
Código Contencioso Administrativo75.
72
Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de junio 12 de 1986; COLMENARES OLAYA, Bernardo.
El derecho de petición, llave que abre silencios. En : Su Defensor, Bogotá (jun. 1995); p. 12.
73
El artículo 79 inciso 2 de la Ley 190 de 1995 se manifiesta en el mismo sentido.
74
Notificación y aceptación que opera en general frente a toda petición de información, según el texto del
artículo 23 del Código Contencioso Administrativo
75
Cfr. DIAZ MORENO, Martha Elena. El derecho de petición de informaciones. En : Su Defensor, Bogotá
(jun. 1995); p. 10.
71
La denominación de recurso de insistencia tuvo su origen en el numeral 8 del artículo 18
del Decreto Extraordinario 2288 de 1989, pero hay quienes han criticado su carácter de
recurso desde el punto de visto procesal, afirmando que se trata de un mecanismo especial
que busca proteger el derecho de petición a través de la jurisdicción Contencioso
Administrativa76. Otros comentarios se han dirigido a desestimar la única instancia de éste
recurso argumentando que no se trata de una acción contenciosa sino, en términos
generales, de lo que se conoce con el nombre de “recurso de alzada”, que para Miguel
González Rodríguez en nuestro derecho generalmente ha recibido la denominación de
“recurso de consulta” y lo define tomando la concepción de Escola, quien considera que es
aquel “que se concede a fin de que un órgano administrativo -casi siempre el órgano
superior de la administración, aun cuando en ocasiones también lo puede ser un tribunal
administrativo- lleve a cabo la revisión de los actos dictados por un órgano
descentralizado, por un órgano autárquico”; definición a la que González Rodríguez
agrega que dicha revisión se da también, en casos especiales, respecto de órganos no
descentralizados administrativamente. Debe tenerse en cuenta que para el autor, éste
recurso requiere mención legal, expresa o tácita, exigencia que no se cumple en nuestra
legislación77.
Las peticiones de acceso a documentos cuentan con un término de 10 días improrrogables
para su resolución -igual plazo se le aplica a las peticiones de información según el
76
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 62.
77
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 125, 146-148.
72
parágrafo del artículo 16 del Decreto 2150 de 1995-. Si el funcionario lo inobserva, opera
el silencio administrativo positivo, es decir, se considera la petición aceptada, obligando a
la entrega de los documentos solicitados dentro de los 3 días inmediatamente siguientes.
Estos plazos, conforme a lo preceptuado en el artículo 62 del Código de Régimen Político y
Municipal y 121 del Código de Procedimiento Civil, deben entenderse como hábiles.
Si el funcionario no cumple con la disposición anterior, regulada en el artículo 25 de la Ley
57 de 1985, será sancionado con la pérdida del empleo y si obstaculiza, retarda o deniega
injustificadamente el acceso de los ciudadanos o de los medios de comunicación a los
documentos que reposen en la dependencia a su cargo, según el artículo 79 de la Ley 190
de 1995, incurrirá en causal de mala conducta. Como estas sanciones disciplinarias no
garantizan la satisfacción de los derechos constitucionales infringidos, que son los de
petición, información y acceso a documentos, existen medios de defensa como el recurso
de insistencia que exige providencia motivada para su admisión y la acción de tutela, que
siempre procede tratándose de la violación de derechos fundamentales o de perjuicios
irremediables no consolidados.
Finalmente, puede concluirse que los derechos de petición, de información y de acceso a
documentos públicos, aunados al recurso de insistencia, constituyen un conjunto estupendo
de instrumentos que contribuyen a superar los posibles obstáculos que impiden la plena
eficacia de la función administrativa y el cabal cumplimiento de los deberes
constitucionales.
73
3.4.5. Consultas. Aunque la ley no la define, ésta modalidad de petición, según la
doctrina, debe entenderse como aquella que se eleva por particulares o funcionarios y “se
dirige a las autoridades para obtener un parecer, dictamen o consejo”78.
A pesar de la falta de concepto legal, el Código Contencioso Administrativo en el Capítulo
V del Título I lo prevé en los artículos 25 y 26. Conforme al primero, las consultas deben
contestarse en un plazo máximo de 30 días hábiles y su concepto no tendrá carácter
obligatorio para la entidad, no comprometiéndose su responsabilidad ni siendo forzosa su
ejecución. Así que en principio, por las razones aludidas, se afirma que las resoluciones en
las peticiones de consulta no son susceptibles de recursos gubernativos, ni de acciones
contenciosas, ni de la aplicación del silencio administrativo, y por lo tanto no constituyen
actos administrativos como tampoco se constituyen en el derecho de información, salvo
que en determinados casos la misma administración decida tornar imperativo el alcance de
su respuesta, que incluso puede tener excepcionalmente unos efectos generales y no
simplemente inter- partes. Este tipo de eventos son frecuentes en materia tributaria.
Por su parte el artículo 26 expresa que cada entidad -en los reglamentos internos a que se
refiere el artículo 1 de la Ley 58 de 1982- debe asignar personal para que se dedique
especialmente a atender consultas y demás peticiones del público y establecer las fechas y
horarios de las audiencias.
78
OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 27.
74
4. REQUISITOS DEL DERECHO DE PETICIÓN
Las peticiones en interés general o particular ya sean escritas o verbales79 deben cumplir
con todas las exigencias impuestas por el artículo 5 del Código Contencioso a los
solicitantes, entre otras razones para que se conozca lo pedido y se pueda obtener una
respuesta concordante para efectos de controvertirla eventualmente en vía administrativa y
si es el caso ante la jurisdicción contencioso administrativa. Estos requisitos que
explicaremos brevemente con base en los comentarios de Adolfo León Oliveros Tascón80 y
Miguel González Rodríguez81, son:
1. La designación de la autoridad a la que se dirige.
Es importante identificarla, indicando su nombre y apellido, el cargo en el que se encuentra
o despacho donde labora, esto con el fin de evitar futuras evasivas y dilación de
responsabilidades.
2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si
es el caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección.
79
Las peticiones verbales pueden constar en actas y conforme al artículo 5 del C.C.A., si el peticionario
expresa no saber leer ni escribir y pide certificación de su solicitud, la autoridad debe expedirla en forma
sucinta, y aunque el Código no mencione cuál debe ser su contenido, puede pensarse que se le aplican los
requisitos del artículo 5.
75
Si el solicitante actúa directamente será necesario su identificación tal como lo señala la
norma, pero si actúa a través de representante o apoderado se requerirá también la de éste;
la dirección también es fundamental en el derecho de petición para efectos de
notificaciones posteriores.
3. El objeto de la petición.
Es frecuente que al elaborar un derecho de petición se narren hechos irrelevantes e
imprecisos, que generen duda acerca de lo que realmente se quiere, por lo que debe
establecerse claramente lo que se pretende de la autoridad destinataria, teniendo en cuenta
que el petitum debe corresponder a un derecho cuyo reconocimiento se persigue, sin que
sea necesario especificar las normas que lo amparan, pues basta indicar las consecuencias
que la desatención de la solicitud produciría.
4. Las razones en que se apoya.
Son los mismos fundamentos o argumentos de hecho y de derecho que sustentan la
petición. Los primeros deben mencionarse de una manera clara, completa y ordenada para
que al final de su narración fluya natural y lógicamente la existencia del derecho pretendido
y se llegue más fácilmente al convencimiento de quien debe reconocerlo. Por su parte los
segundos, aunque la ley no los exige de forma obligatoria, también requieren una relación
80
Cfr. OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 27.
81
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 125, 146-148.
76
numérica o literal pertinente, con el fin de ilustrar al funcionario, siendo recomendable
construir un silogismo jurídico para demostrar que se tiene el derecho que se solicita, y
transcribir las normas citadas, ya que la mayoría de las autoridades desconocen las normas
legales.
5. La relación de documentos que se acompañan.
En los casos en que el peticionario actúe a través de apoderado, será necesario anexar a la
petición el poder que autoriza a éste para actuar en su nombre, también debe adjuntarse los
documentos sobre los cuales recae la discusión motivo de la petición como sucede en el
caso de la reclamación por la facturación de un servicio público en la que debe
acompañarse la factura en que consta el pago.
6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.
En este punto debe tenerse en cuenta, por un lado, las diferentes clases de firmas previstas
en los Códigos de Comercio y de Procedimiento Civil, y en las demás normas y leyes que
las consagren y desarrollen y por otro, que éste requisito, por su misma naturaleza, no
opera frente a las peticiones verbales, sino sólo respecto de las escritas.
Además de los requisitos señalados -que según Miguel González Rodríguez asimilan la
petición a una minidemanda-, con base en el artículo 34 del Código Contencioso, es posible
incluir en el derecho de petición la solicitud de decreto y práctica de pruebas, siendo
77
admisible los medios probatorios consagrados en el Código de Procedimiento Civil.
Adicionalmente el artículo 10 inciso 1 del mismo Estatuto permite exigir requisitos
adicionales sin los cuales se haría improcedente la petición, y a fin de garantizar que en
ningún caso surgen del capricho de la autoridad, deben fundarse en ley especial o
reglamento interno de la entidad destinataria -aprobado por la Procuraduría General de la
Nación82- y haberse fijado en lugar visible al público en las dependencias de la misma.
Según la Corte Constitucional, no es necesario indicar expresamente en la solicitud que se
actúa en ejercicio del derecho de petición, pues ni el artículo 23 de la Constitución ni el 5
del Código Contencioso imponen este tipo de fórmulas sacramentales que sacrifican el
fondo por la forma e implican una carga adicional al peticionario que no tiene el deber
jurídico de soportar; es suficiente que del escrito o en su caso, del acta de exposición
verbal, pueda deducirse que la intención del interesado es interponer una petición, para que
la autoridad inicie el trámite correspondiente y emita su decisión dentro del término legal
so pena de responsabilidad disciplinaria para el funcionario infractor. Desde otra
perspectiva, presentar un derecho de petición cuya solicitud esté prevista en norma legal
especial, no significa que se desnaturalice como petición y se pierda la protección
constitucional y legal propia de éste, ya que como lo vimos, el ejercicio de ese derecho
fundamental se encuentra implícito aunque no se invoque83.
82
Artículo 32 del C.C.A.
83
78
4.1. PETICIONES INCOMPLETAS
Conforme al artículo 11 del C.C.A., cuando al presentar una petición verbal o escrita, no se
adjunten los documentos o informaciones necesarias, el receptor deberá al momento de
recibirla, manifestarle al peticionario los que falten, a fin de que se rehaga el escrito
adjuntando la información omitida o simplemente se anexen los documentos no aportados,
pero si la persona insiste en radicar su petición, el funcionario debe recibirla pero dejando
constancia de las advertencias y observaciones hechas. Si por la misma razón no se puede
decidir, el artículo 12 ibídem faculta a la autoridad para demandar por una sola vez del
peticionario, el aporte de los datos y documentos faltantes en la misma forma verbal o
escrita en que haya actuado, siempre que esté en condiciones de proporcionarlos84 y
resulten indispensables para resolver. El requerimiento interrumpirá los términos para
decidir hasta tanto no se entreguen los adicionales solicitados, con lo cual aquellos
comenzarán nuevamente a correr, y finalmente se decidirá con base en los elementos de
juicio con los que cuente la administración.
Es importante precisar que el requerimiento anterior debe ser serio, recaer sobre un hecho
esencial y básico -nunca sobre algo superficial e intrascendente-85 y hacerse dentro del
plazo legal que tiene la autoridad para responder, pues en éste evento se le permite a la
entidad destinataria abstenerse de atender la petición hasta que el peticionario no aporte los
84
El inciso 2 del artículo 10 del C.C.A. dispone que no podrá exigirse “a los particulares constancias,
certificaciones o documentos que ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de la
respectiva entidad”.
85
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 13.
79
documentos e informaciones solicitados, sin que por este motivo pueda predicarse
violación del derecho de petición86, no obstante, si luego de transcurridos dos meses no se
proporcionan se presumirá desistimiento87, caso en el cual se archiva el expediente dándose
por terminado el procedimiento de forma anormal, sin perjuicio de una posterior y nueva
solicitud que procederá siempre que el derecho no haya prescrito, pero si lo requerido se
proporciona dentro de éste plazo, el peticionario puede renunciar expresamente al tiempo
que le falte para cumplir los dos meses a fin de que la entidad inicie inmediatamente el
trámite del derecho de petición, ya que se trata de un término a su favor que no tiene
carácter imperativo. Sin embargo, en tratándose de peticiones en interés general, pese al
desistimiento del actor, la autoridad mediante resolución motivada, puede continuar con la
actuación de oficio (arts. 13 y 8 del C.C.A.).
A contrario sensu, el Consejo de Estado en sentencia de octubre 28 de 1996 sostuvo que en
el caso de que el requerimiento sea extemporáneo, la autoridad no puede excusarse de dar
respuesta a la petición so pretexto de esperar que el peticionario cumpla con los requisitos
por ella solicitados y necesarios para complementar la petición inicialmente incompleta.
86
87
Se ha considerado que el Código Contencioso Administrativo prevé dos formas de desistimiento: uno
presunto, por vencimiento voluntario de los términos y por no pago de las citaciones y publicaciones a
terceros, consagrados en los artículos 13 y 16 respectivamente, y otro expreso que el interesado puede ejercer
en cualquier tiempo antes de proferirse la decisión definitiva, regulado por el artículo 8.
80
5. TRÁMITE DEL DERECHO DE PETICIÓN
Entendiendo por trámite cada uno de los estadios y diligencias que hay que recorrer en un
asunto hasta su conclusión88, en éste Capítulo se describirán las diligencias legales en el
derecho de petición con algunos comentarios esgrimidos por la doctrina y la jurisprudencia,
que conforman su actuación administrativa, a la cual se aplican los principios de economía,
celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción consagrados en el artículo 3
del C.C.A., que se complementan con los de igualdad y moralidad, adicionalmente
mencionados en el artículo 209 de la Constitución, fundamentos que aunados al trámite que
a continuación se desarrollará, son la clave para obtener una respuesta que garantice el
derecho de petición y en general las exigencias que su naturaleza le impone como derecho
fundamental.
En ocasiones es evidente el deseo que muchas entidades demuestran de obstruir el efectivo
acceso al derecho de petición, al imponer complicados trámites y exigir requisitos y
procedimientos adicionales e innecesarios, que lo único que provocan es el agotamiento del
petente, quien finalmente decide sacrificar o renunciar a sus derechos y expectativas. Una
de las causas de esto es la falta de coordinación entre las entidades y entre los funcionarios
de una misma entidad, que por la desorganización que esta situación produce y el gran
volumen de peticiones que se presentan, retardan su contestación diluyendo
responsabilidades entre los diferentes funcionarios que conocieron de ella, sin
81
consientizarse de la importancia que la respuesta tiene para el peticionario. Por esto se hace
indispensable que los destinatarios del derecho de petición ajusten sus actos y decisiones a
los criterios constitucionales que propenden por la eliminación de los papeleos, trámites y
obstáculos que tradicionalmente han caracterizado la actuación que se adelanta en las
oficinas públicas89.
El trámite del derecho de petición ha sido considerado un procedimiento reglado90 en
cuanto debe sujetarse no sólo a las normas generales de toda actuación administrativa
previstas en la ley, sino también a los reglamentos internos que por virtud del artículo 32
del C.C.A. deben ser elaborados por los organismos de la Rama Ejecutiva del Poder
Público, entidades descentralizadas del orden nacional, gobernaciones y alcaldías de los
distritos especiales91, organismos y entidades que como receptoras de derechos de petición
están en la obligación de resolverlos de acuerdo con su competencia y a esos
procedimientos.
Bajo ninguna circunstancia los reglamentos internos pueden comprender los aspectos
relativos a procedimientos especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al
cuidado de las entidades y organismos indicados en el párrafo anterior92, como tampoco ir
88
PLANETA. Diccionario Enciclopédico. Barcelona: edit. Planeta, 1985, t. 10. p. 4738.
89
90
91
El Código de Legis comenta que las entidades enunciadas en el artículo 32 del C.C.A. son las únicas
obligadas a reglamentar el trámite de las peticiones, sin hacerse extensiva ésta obligación a las demás
autoridades señaladas en el artículo 1º del mismo Estatuto. Sin embargo el numeral 19 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002 señala que el deber de dictar los reglamentos internos sobre derecho de petición corresponde
en general a todo servidor público.
92
Cfr. artículo 32 del C.C.A.
82
en contra de las normas generales ni de las que regulan de manera especial algunas clases
de derechos de petición93 como los de consulta e información -explicados en el Capítulo 3.-
y mucho menos pueden aplicarse sin la previa revisión y aprobación del Procurador
General de la Nación o del funcionario de la Procuraduría a quien le delegue esa
competencia, tal y como lo establece el artículo 1 del Decreto reglamentario 770 de 1984.
Este mismo Decreto, en sus artículos 2 y 3, señala que a partir del recibo del reglamento, la
Procuraduría tiene un plazo de quince (15) días para aprobarlo o para, mediante resolución
motivada, formular las objeciones que considere pertinentes94 y devolverlo a la entidad
correspondiente a fin de que se realicen las adiciones, modificaciones o supresiones del
caso, y una vez introducidas se presente nuevamente el reglamento para que un término
igual se decida su aprobación. Si no se hicieren las correcciones dentro de los quince (15)
días, se ordenará la apertura de la respectiva averiguación disciplinaria sin perjuicio de que
se ordene el cumplimiento de las observaciones realizadas.
Cualquier modificación o reforma del reglamento deberá ser sometida a la revisión y
aprobación de la Procuraduría General de la Nación. Ello estará sujeto al mismo
procedimiento previsto anteriormente (art. 6 ibídem).
Por otra parte, el Código de Régimen Político y Municipal en sus artículos 283 y 284 señala
que debe establecerse un horario de atención al público por parte de las diferentes entidades
93
94
Resolución contra la cual procede el recurso de reposición.
83
públicas, que si corresponden al orden nacional se fijará por el gobierno, si son del orden
departamental o provincial por el gobernador y si son del orden municipal por el alcalde,
pero si ellos no hicieren tales designaciones, las hará el jefe de cada oficina -por analogía
podría pensarse que frente a las entidades privadas esta designación también la hace el jefe
de la respectiva oficina-. El mismo Código exige la fijación de este horario en la puerta de
cada oficina con el fin de darle publicidad. Adicionalmente el Decreto 2150 de 1995 obliga
a las entidades de la administración pública a poner en funcionamiento horarios extendidos
de atención al público, es decir, por fuera de la jornada habitual para que los particulares
puedan adelantar los trámites que deben surtirse ante ellas (art. 2).
Ahora es importante analizar las dos formas de presentar el derecho de petición, ya que con
ellas se pone en conocimiento del funcionario la respectiva solicitud, y se da inicio a la
actuación administrativa. Es así que el derecho de petición puede presentarse directamente
o a través de abogado.
En principio las actuaciones administrativas que se adelantan por los administrados en
ejercicio del derecho de petición, no requieren abogado porque son distintas de la acción de
litigar en causa propia95, en las que sí se requiere. El constituyente de 1991 consideró que
el derecho de petición al igual que otros medios de control político como las acciones
95
Aunque las diferencias que en principio distinguían el derecho de acción del de petición ya no son tan
tajantes y absolutas (como por ejemplo que el derecho de acción correspondía a la rama jurisdiccional y el de
petición a la ejecutiva), se vislumbran algunas diferencias entre estas figuras jurídicas, como que el derecho
de acción culmina con una sentencia de la cual se predica el principio de la cosa juzgada, mientras que el de
petición culmina con un acto administrativo en firme, firmeza que esta muy lejos de equiparase a la otorgada
por el principio de la cosa juzgada, o como que el primero se ejerce mediante la presentación de una demanda
o denuncia (salvo que sea de oficio) en tanto que el segundo se ejerce a través de una solicitud.
84
populares, la acción de tutela y la acción de cumplimiento son garantía de los derechos
constitucionales de las personas cuyo ejercicio no debe implicar costo alguno, razón por la
cual no se requiere abogado. Además la jurisprudencia de la Corte Constitucional junto con
la doctrina han coincidido en reconocer la plena capacidad de los niños para ejercer tales
derechos sin necesidad de acudir con representante96.
Desde luego que si el derecho de petición se llegare a presentar a través de apoderado con
poder general o especial para que en nombre del interesado adelante una o varias
actuaciones administrativas, éste debe ser un abogado debidamente autorizado para ejercer
la profesión97.
La presentación del derecho de petición, ya sea directa o indirectamente, debe realizarse
ante la dependencia creada para tal efecto en la entidad destinataria, que tendrá como
función la recepción de documentos, solicitudes y atención de requerimientos (Decreto
2150 de 1995 artículo 32). Estas dependencias que reciban quejas y reclamos -según el
artículo 54 de la Ley 190 de 1995- deben informar periódicamente al jefe de la respectiva
entidad acerca de los servicios sobre los que se presente el mayor número de quejas y
reclamos y las principales recomendaciones sugeridas por los particulares para mejorar el
servicio de la entidad, optimizar el empleo de los recursos y hacer más participativa la
gestión pública. Cabe recordar el artículo 53 de la Ley 190 de 1995 derogado por la Ley
617 de 2000 que disponía:
96
Cfr. OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 38.
97
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 109.
85
“En toda entidad pública, deberá existir una dependencia encargada de
recibir, tramitar y resolver las quejas y reclamos que los ciudadanos
formulen, y que se relacionen con el cumplimiento de la misión de la
entidad.
La oficina de control interno, deberá vigilar que la atención se preste de
acuerdo con las normas legales vigentes y rendirá a la administración
de la entidad un informe semestral sobre el particular.
Las entidades territoriales dispondrán lo necesario para el
cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo.”
A pesar de la derogatoria, puede pensarse que la dependencia de quejas y reclamos a la que
alude la norma anterior no ha dejado de existir en virtud de los artículos 54 y 55 de la
misma Ley que la reafirman, pero limitándola al encargo de radicar (y no ya de tramitar y
decidir) las quejas y reclamos que se presenten ante ella.
Al analizar conjuntamente los artículos 54 y 55 de la citada Ley 190 puede concluirse que
frente a una eventual acción de tutela por violación del derecho de petición, el sujeto pasivo
del mismo responderá por la dependencia encargada de recepcionar las quejas y reclamos98.
98
Cfr. OLIVEROS TASCÓN, Op. cit., p. 53, 54.
86
Entregada la petición a la entidad, el funcionario a quien se dirige deberá, en primer lugar
establecer su competencia frente al asunto en cuestión, pues es esencial para determinar la
validez de todo acto administrativo y su ausencia es causal de nulidad.
Suele definirse como competencia administrativa “la atribución que por ministerio de la
ley tienen algunas personas u órganos del Estado para conocer y decidir de determinado
asunto de la administración pública” (auto 28 noviembre de 1984, C.P. Dr. Samuel
Buitrago Hurtado, expediente 11095). Dentro de ésta definición deben entenderse incluidas
todas aquellas atribuciones que constituyen un complemento natural de su respectiva
función así no se encuentren expresamente reconocidas en la ley o en la Constitución ya
que todas las situaciones no pueden ser reguladas, así por ejemplo resulta obvio que el
deber de resolver los problemas administrativos surgidos en el ámbito de sus funciones
están a cargo del titular de éstas, como tampoco es necesario que la ley exprese que las
resoluciones del inferior pueden ser revisadas por el superior, ya que esto se deduce del
principio de la jerarquía, ni esta ausencia de previsión legal es óbice para sustraerse a su
obligación de contestar cuando el peticionario se dirija a un empleado sin señalar la calidad
en que solicita su pronunciamiento, pues el funcionario debe saber cuáles son sus funciones
o por lo menos se presume que las conoce99.
El artículo 33 del Código Contencioso Administrativo prevé dos hipótesis de actuación con
relación al funcionario incompetente: de un lado, si la petición es verbal, la incompetencia
debe ser informada inmediatamente al interesado, y de otro, si es escrita, la incompetencia
87
debe comunicársele al peticionario dentro de los diez días siguientes a su recepción,
término dentro del cual también deberá remitirse al funcionario competente100 quien
contará con diez días adicionales para decidir, idea que en términos generales reitera la
sentencia T-575 de 1994 al manifestar que “ cuando el peticionario ha presentado la
solicitud ante el funcionario incompetente, la contestación de éste no puede consistir sino
en la expresión oportuna de que le es imposible resolver, procediendo, por tanto, a dar
traslado a quien le corresponda la competencia”.
A fin de garantizar el cumplimiento del principio de imparcialidad, orientador de toda
actuación administrativa se ha dispuesto que los funcionarios que les corresponda realizar
investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas deben determinar si
se encuentran o no impedidos para conocer o tramitar el asunto ya que de lo contrario
incurrirían en causal de mala conducta (art. 76 num. 9 del C.C.A.) y el acto administrativo
que resulte de la petición -si lo hay- podrá declararse nulo (art. 84 ibídem), para lo cual
deben tenerse en cuenta los artículos 150 del Código de Procedimiento Civil y 30 del
Código Contencioso Administrativo, que señalan las causales de inhabilidad e
incompetencia así como el procedimiento a seguir en estos eventos; estas causales pueden
declararse probadas de oficio por el superior jerárquico o por el procurador regional,
quienes también podrán separar del conocimiento al funcionario en virtud de una denuncia
interpuesta por el interesado –que puede presentar en cualquier tiempo- y cuando a juicio
99
100
En este punto debe tenerse en cuenta el numeral 9º del artículo del artículo 41 del Código Disciplinario
Único, según el cual es deber de los servidores públicos -y por lo tanto su inobservancia constituye falta
88
de aquellos no se garantice la imparcialidad. Este trámite suspende los términos para
resolver o para que opere el silencio administrativo.
Puede suceder que una vez remitido el expediente por el funcionario impedido o recusado
al que considera competente, se genere una colisión de competencias positiva o negativa,
bien porque éste considera de su fuero el conocimiento del asunto o porque estima lo
contrario, casos en los cuales es procedente de oficio o a petición de parte la acción de
definición de competencias administrativas prevista en el artículo 88 del C.C.A.
Dentro del trámite del derecho de petición, el funcionario competente debe dar
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 29 ibídem, conforme al cual, para evitar las
decisiones contradictorias, exige formar un expediente con todos los documentos y
peticiones relacionadas con una misma actuación o con actuaciones administrativas que
tengan el mismo efecto, así mismo señala que de oficio o a petición de parte se pueden
acumular al expediente todos aquellos documentos que se tramiten ante la misma autoridad
y tengan intima relación con él. Cuando esos documentos se tramiten por distintas
autoridades, la acumulación se hará ante quien detente la competencia a prevención (art. 18
del Código de Procedimiento Civil), quien dispondrá al (los) correspondiente(s)
funcionario(s) -en el caso de procesos ordinarios- el envío de la los antecedentes
administrativos (art. 207 num. 6 del C.C.A.)101.
disciplinaria-, emitir o enviar las peticiones respetuosas de los particulares o las solicitudes de las autoridades
a destinatario diferente al que corresponda cuando sea de otra oficina.
89
Cabe destacar que a diferencia de lo que ocurre en el proceso civil (art. 127 del C.P.C.), en
el administrativo, cualquier persona puede acceder a los expedientes en el estado en que se
encuentren, salvo que se trate de documentos reservados los cuales deben formar un
cuaderno a parte (art. 29 inc. 3 del C.C.A.).
Para proseguir con el trámite y evitar nulidades es indispensable citar a los terceros que
puedan verse interesados en el asunto de una petición para brindar una efectiva garantía a
los derechos de los administrados y en especial a los derechos de audiencia y defensa que
hacen parte del debido proceso.
Se ha entendido por tercero aquella persona que sin haber intervenido en la formulación de
la petición se puede sentir afectada -en un derecho público o privado- con la posible
decisión102, la cual le será inoponible por habérsele negado el conocimiento de la existencia
del respectivo trámite. De lo anterior se desprende que ese derecho del particular constituye
un motivo de limitación de la actividad administrativa103.
Conforme al artículo 14 y 15 del C.C.A. hay dos clases de terceros que se diferencian por la
manera como se les informa del trámite de una petición:
a. Determinados:
101
102
Cfr. ARBELÁEZ, Juan G. La actuación administrativa y el derecho de petición. Medellín: edit. Colegas,
1985. p. 28. En : REPÚBLICA DE COLOMBIA. Código Contencioso Administrativo y Legislación
Complementaria, Legis Editores. p. 26-28.
90
Son aquellos que estando plenamente identificados, de la misma petición o de los
registros aparecen además como directamente interesados en las resultas de la
decisión y a quienes se les cita por correo -si no hay otro medio más eficaz- a la
dirección que se conozca para que se hagan parte señalando claramente el nombre
del peticionario y el objeto de la petición; en caso de que ésta citación no fuere
posible, se hará la publicación de la misma forma que para los terceros
indeterminados.
Hay quienes critican –como Adolfo León Oliveros en su libro El derecho de
petición: instrumento de la democracia en Colombia- el anterior procedimiento
(establecido en el artículo 14 ibídem) por dos razones fundamentalmente: de un
lado, porque la simple citación no es un mecanismo suficiente que garantice la
comparecencia del tercero, y de otro, porque no establece las consecuencias que la
no comparecencia del tercero pueda producir, caso en el cual sería de forzosa
aplicación el emplazamiento previsto en el artículo 45 ibídem.
b. Indeterminados:
Son aquellos cuya identidad se desconoce pero que de la petición o de los registros
aparecen como posibles afectados o interesados. En este caso la información se
publicará el texto o extracto de la petición en donde se identifique su objeto, a través
de los medios que para el efecto tenga la entidad o en un periódico de amplia
circulación. Tal es el caso de la solicitud de licencias administrativas que se
103
Cfr. FRAGA, G. Derecho Administrativo. México: edit. Porrúa, 1948. p. 190. En : Ibídem, p. 26-28.
91
requieren para el desarrollo de una actividad mediante mandato legal, frente a la
cual pueden resultar terceros afectados o interesados en la decisión.
Para Miguel González Rodríguez la inserción de la solicitud o de un extracto de ella
en la “publicación que para el efecto tuviere la entidad” cuando tiene un carácter
restringido y de no de amplia circulación infringe los principios de publicidad y
contradicción que informan la actuación administrativa104.
Este mismo deber de información a terceros debe realizarse cuando de la actuación
administrativa iniciada de oficio resulten personas afectadas en forma directa (art. 28 del
C.C.A.).
El valor de las citaciones y publicaciones debe ser cubierto en su totalidad por el
peticionario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la orden de realizarlos, pero para
González Rodríguez en su libro de Derecho Procesal Administrativo, ese término debe
contarse en todo caso a partir del conocimiento que se dé al interesado, pues no se puede
cumplir con lo que se desconoce. De no hacerse el pago correspondiente se entendería que
el solicitante desiste de la petición (art. 16 del C.C.A.). Al respecto el Código Contencioso
de Legis comenta que “no parece justo que el ejercicio del derecho de petición pueda
llegar a depender de la capacidad económica del peticionario para sufragar el costo de
una publicación”.
92
Finalmente, debe tenerse en cuenta que durante la actuación administrativa y en cualquier
momento antes de decidirse la petición en forma definitiva, se pueden pedir, decretar y
allegar pruebas de oficio o a petición de parte, sin requisitos ni términos especiales (art. 34
ibídem), lo que significa que, a diferencia del proceso civil, en el administrativo no hay un
solo momento para solicitarlas y aportarlas, por lo que resultan inaplicables las exigencias
que al respecto señala la ley procesal civil, sin perjuicio de que se observen las pautas o
principios que esa misma legislación prevé para la práctica de pruebas, pues el mismo
Consejo de Estado en sentencia del 12 de abril de 1991 expresa que los actos de la
administración no pueden basarse en investigaciones informales105.
La misma Corporación106, de acuerdo con la Decreto 2527 de 1950 artículos 2 (modificado
por el artículo único del Decreto 3354 de1954), 4, 6 y 7 ha manifestado la posibilidad de
conservar mediante microfilmación, archivos o documentos oficiales o privados, con el
mismo valor probatorio de sus originales, siempre que se levante un acta al final del rollo
expresando fecha, número, cantidad de documentos microfilmados, estado en que queda la
cinta, persona que ha realizado el proceso y certificación jurada sobre destrucción del
material que ha sido microfilmado, la cual se ejecutará una vez transcurrido el término que
la prudencia y la costumbre aconsejen en cada caso de acuerdo con su naturaleza. Las
copias de archivos o documentos microfilmados de naturaleza oficial o sometidos a la
supervigilancia del Estado deberán ser autenticadas por el jefe del respectivo archivo, y las
104
105
Cfr. Ibídem, p. 79.
106
Consejo de Estado, sala de Consulta, agosto 19 de 1981.
93
de documentos privados, por la persona que las expida y para fines judiciales por el notario
público.
Cumplidos los anteriores requisitos de validez de la actuación administrativa, la autoridad
procederá a tomar la respectiva decisión con base en los elementos de juicio aportados
durante el trámite del derecho de petición.
94
6. DECISIÓN ADMINISTRATIVA
Siendo la decisión administrativa el fin perseguido por el peticionario a través de la
presentación de su petición y la fase final de la actuación administrativa, resulta relevante
analizar todos aquellos aspectos que de una u otra manera establecen el sentido de la
decisión y figuras como el silencio administrativo que constituyen una consecuencia ante la
falta de decisión, para luego entrar a determinar su validez, es por eso que en este punto se
hace absolutamente necesario recordar lo expuesto en los Capítulos anteriores,
especialmente lo referente a la pronta resolución y la respuesta de fondo como
características del núcleo esencial del derecho de petición, así como también lo relacionado
con el trámite del mismo. Todo ello sin perder de vista el control judicial que se ejerce
mediante la acción de tutela.
Según la naturaleza -pública o privada- del sujeto pasivo del derecho de petición y la clase
de solicitud que se trate, la decisión que se tome podrá revestir o no el carácter de acto
administrativo, así las cosas, se considerará acto administrativo aquel que emane de una
entidad pública siempre que la petición no sea de información o consulta o cuando se
resuelvan solicitudes de información o consulta cualquiera que sea el sujeto pasivo (estos
actos se regularan conforme a las normas del derecho privado).
Cabe resaltar que por regla general el acto administrativo es de carácter general cuando la
petición que lo origina es en interés general, y a su vez, el acto administrativo es de carácter
95
particular si la petición que lo motiva tiene este mismo carácter. El acto administrativo
general es aquel no crea derechos subjetivos ni decide una petición específica, por el
contrario el acto administrativo particular si lo hace107.
En razón a la importancia que tiene el acto administrativo se hace necesario ahondar en
algunos aspectos de éste que interesan para el derecho de petición, en esta medida
iniciaremos partiendo de la definición expuesta por el Consejo de Estado108 y transcrita por
Carlos Ariel Torres en los siguientes términos:
“Es toda declaración de voluntad de una autoridad administrativa
(sujeto), proferida en la forma determinada por la ley o el reglamento
que estatuye sobre relaciones de derecho público (contenido), en
consideración a determinados motivos, con el fin de producir un efecto
jurídico para satisfacción de un interés administrativo que tenga por
objeto crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva”109
Para ciertos autores110 el acto administrativo escrito debe contener unas exigencias mínimas
de identificación y certeza del acto resolutorio, que aunque algunas no constituyen
107
SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. El Acto Administrativo. Teoría General. 2ª ed. Santafé de Bogotá:
Legis Editores, 1998. p. 171.
108
Aunque no se desconoce que uno de los aspectos que mayor controversia suscita frente a la teoría general
del acto administrativo es su concepto, para efectos de este trabajo nos es suficiente la definición acogida por
la Corporación mencionada.
109
SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 57.
110
Entre ellos Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández (“Curso de derecho Administrativo”) y
Gustavo Humberto Rodríguez (“Procesos Contencioso Administrativos”).
96
requisitos sacramentales, su frecuente uso ha generalizado una conciencia de
obligatoriedad, dentro de estas exigencias figuran:
a. Encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto
b. Preámbulo, que suele referir los actos preparatorios (instancias, informes,
propuestas)
c. Parte motiva, cuando sea obligatoria
d. Parte resolutiva, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo
suscitado por el expediente
e. Lugar, fecha y firma del funcionario
a. Encabezamiento. En el que se indica la autoridad que emite el acto es decir, la RSS,
y el número de resolución que es un consecutivo que lleva la persona encargada del
registro como forma de control.
b. Preámbulo. Señala la Unidad Territorial o Delegación competente de la RSS y el
nombre de su coordinador, junto con el fundamento legal por virtud del cual puede
expedir el respectivo acto administrativo. También incluye la información relativa a
la fecha y lugar de declaración, fecha de envío por el Ministerio Público, de
radicación en la correspondiente Unidad Territorial de la RSS y de inicio de la
valoración.
97
c. Parte motiva. Expone la justificación del acto administrativo, es decir las razones de
hecho y de derecho que llevan a la autoridad a tomar la decisión, por ejemplo una
razón de hecho para negar la inclusión en el registro sería el relato contradictorio,
evento en el que se deberá señalar textualmente ante qué preguntas y ante qué
repuestas se infirió la contradicción, y una razón de derecho se daría cuando el
desplazamiento se motiva en causas distintas a las del conflicto armado pues el
declarante, en concordancia con el artículo 1 Ley 387 de 1997, no sería titular del
interés necesario para obtener los solicitado.
d. Parte resolutiva. Contiene la convicción a la que ha llegado la autoridad conforme a
la valoración de la declaración, expresando si se incluye o no en el SUR al
declarante y a sus familiares relacionados en la declaración. Si la decisión es
positiva se procederá a incluirlo en el registro informándolo así en la resolución,
pero si es negativa, en el acto debe indicarse la posibilidad de interponer el recurso
de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la
resolución ante el Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca quien fue el
que expidió el acto y por ende tiene la responsabilidad de resolver el recurso.
e. Lugar y fecha de expedición del acto administrativo, y firma del Coordinador de la
Unidad Territorial Cundinamarca.
De este contenido, tiene una especial relevancia el requisito de motivación, que consiste en
la justificación del acto administrativo, la causa o motor que lo genera, los fundamentos de
98
hecho y de derecho y en general en toda exteriorización de motivos descritos en el
mismo111. Pero ésta noción deja de ser una simple fórmula sacramental para convertirse en
un imperativo legal en virtud del artículo 35 inciso 1 del Código Contencioso
Administrativo, que reza:
“Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus
opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará
la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a
particulares”
La obligación de motivar no existe como regla general, sino que ella surge cuando por la
importancia del asunto se requiera para el ejercicio del control de legalidad por parte del
juez o cuando la exija la ley, como en la norma transcrita en donde la motivación sólo es
necesaria cuando afecta a particulares, también se encuentran otras normas que tienen esta
misma exigencia como en el caso que prevé el Decreto-Reglamentario 482 de 1985 art. 45
respecto de la destitución de un empleado o la aplicación de las sanciones de multa o
suspensión. Como es difícil determinar cuándo un acto debe ser motivado, la jurisprudencia
y la doctrina se han encargado de trazar pautas en este sentido mediante el señalamiento de
unos casos adicionales a los atrás mencionados, entre ellos están los siguientes: cuando por
el acto se extinga o modifique una situación jurídica ya creada, cuando el acto cree
111
Cfr. RODRÍGUEZ, Gustavo Humberto. Procesos Contencioso Administrativos: Parte General. 3ª ed.
Santafé de Bogotá: edit. Jurídica Wilches, 1994. p. 111 y 112.
99
situaciones judiciales para el administrado, cuando el acto se expide aplicando normas de
excepción o de restrictivas interpretación112.
Cabe distinguir entre el concepto de motivo y el de motivación, pues el primero hace
referencia a la causa del acto administrativo sobre la cual se ejerce el control de legalidad a
fin de establecer la concordancia entre la intención de la decisión y los motivos, en tanto
que el segundo, es la exteriorización de esos motivos.
Teniendo en cuenta lo anterior viene al caso señalar que para justificar el acto
administrativo no es suficiente la existencia de un motivo sino que éste debe ser real, serio,
adecuado, exacto y lícito, ya que si faltará alguna de esas condiciones el acto
administrativo adolecería de nulidad por falsa motivación (art. 84 del C.C.A.). Igualmente
se incurriría en nulidad pero por desviación de poder, cuando a pesar de invocarse los
motivos verdaderos, el fin del acto -por la intención del agente- es ilegítimo.
Según Sayagués Laso113, cuando la administración impone una sanción disciplinaria por
una falta cometida, la causa o motivo de la sanción es la falta en que se ha incurrido y la
finalidad del acto es asegurar el orden en la administración; en éste ejemplo según el
mismo autor pueden ocurrir tres (3) hipótesis a saber:
112
Cfr. Sentencias Consejo de Estado: sección primera de julio 4 de 1984 y sección segunda de agosto 30 de
1977.
113
SAYAGUES LASO, Enrique. Derecho Administrativo. Montevideo: edit. Gráficas Barreira, 1972, t. I. p.
120.
100
“Si la falta imputada al funcionario no existiera o no la hubiera
cometido él, el acto punitivo sería inválido por inexistencia (falsedad)
del motivo que lo justificaba; pero el fin sería siempre lícito, pues el
jerarca actuó con la intención de asegurar el correcto funcionamiento
del servicio, aunque incurriendo en error. En cambio, podría ocurrir
perfectamente que el motivo invocado fuera exacto, pues el funcionario
cometió la falta, pero que el fin perseguido por el jerarca sea ilegítimo:
venganza personal o persecución política. Esto ha sucedido mas de una
vez, cuando el jerarca aprovecha la falta para satisfacer sus pasiones,
sancionando rigurosamente al funcionario con la destitución, siendo
que en casos análogos o iguales, simplemente amonestó o suspendió a
los culpables”.
“También puede ocurrir que sea falso el motivo invocado e ilegítimo el
fin perseguido. Esta situación se daría –siempre en el ejemplo citado- si
además de ser inexistente la falta imputada, mediante intención aviesa
del jerarca”.
Conforme al ejemplo, en la primera hipótesis se configura una falsa motivación, en la
segunda, desviación de poder y en la tercera tanto falsa motivación como desviación de
poder.
101
La doctrina ha distinguido los actos reglados de los discrecionales, que hoy día no se
consideran como categorías jurídicas antitécnicas sino como “poderes más o menos
amplios de la administración”114. Como a la ley le es imposible prever todas las
situaciones que puedan surgir, existe la llamada facultad discrecional, que consiste en la
posibilidad de la autoridad para actuar o no o para adoptar una u otra decisión con miras a
la protección del interés general en caso de que actúe, lo que indica que su conducta no está
previamente determinada por la ley115, sin perjuicio de que deba observar ciertos límites
fijados por la ley, la razonabilidad, y la doctrina. Podrían considerase como límites legales
los principios que informan la práctica y valoración de las pruebas y la competencia, entre
otros; como límites de la razonabilidad, la prudencia, la justicia y la equidad116; y como
límites señalados por la doctrina, el interés público, la necesaria evaluación administrativa
de la existencia de los hechos y la necesaria calificación legal de la administración sobre
esos hechos117. Todo esto indica que los actos discrecionales son ajenos al capricho o
arbitrariedad de la autoridad, y que por el contrario deben apreciar la conveniencia y
oportunidad de la medida.
En nuestro derecho la facultad discrecional se encuentra consagrada en el artículo 36 del
C.C.A. que dispone que “en la medida en que una decisión, de carácter general o
particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y
proporcional a los hechos que le sirven de causa” . Del texto de la norma se desprende que
114
Consejo de Estado, sección primera, sentencia del 18 de julio de 1972.
115
Cfr. Sentencia C-031 de 1995.
116
117
Cfr. RODRÍGUEZ, Op. cit, p. 121.
102
tanto los motivos como los fines del acto discrecional deben ser de interés público, lo que
hace al acto susceptible del control jurisdiccional de legalidad ya sea que éste contenga o
no una motivación, la cual, en principio, no se le exige, pero que no es óbice para que el
funcionario pueda expresarlo si así lo desea, teniendo en cuenta en todo caso, que la
motivación no convierte al acto discrecional en reglado.
Luego de motivado el acto administrativo se debe señalar la convicción a la que se ha
llegado conforme a los elementos de juicio analizados, la que se expresa en la parte
resolutiva mediante la decisión adoptada y tiene que cumplir principalmente con las
exigencias propias de la respuesta de fondo, expuestas anteriormente respecto de los
Principios fundamentales del derecho de petición en el Capítulo 2. correspondiente a “¿Qué
es el derecho de petición?”
Por prescripción del artículo 35 del C.C.A al funcionario le corresponde resolver todas las
cuestiones planteadas tanto inicialmente como durante el trámite, sin perder de vista que al
momento de decidir puede encontrarse con dos eventualidades que requieren de la
integración de la ley118:
a. Cuando frente al caso puesto a su conocimiento no hay norma legal exactamente
aplicable. Supuesto que el artículo 8 de la Ley 153 de 1887 contempla y resuelve
mediante la aplicación de “las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en
118
Cfr. AZULA CAMACHO, Jaime. Manual de derecho procesal civil. 6ª ed. Santafé de Bogotá: edit. Temis,
1997, t. 2. p. 23 y 24.
103
su defecto, [mediante] la doctrina constitucional y las reglas generales de
derecho”.
b. Cuando frente al caso puesto a su conocimiento hay varias normas aplicables
incompatibles o contrarias entre sí. En cuyo evento misma la ley prevé los métodos
a seguir, preceptuando que la norma especial prevalece sobre la general y la
posterior sobre la anterior.
Diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional se ocupan en precisar que la
efectividad del derecho de petición no se entiende conculcada cuando la autoridad no
acceda a satisfacer los intereses del solicitante, pues la obligación de la autoridad radica en
dar una respuesta oportuna que llegue al fondo de lo pedido mediante una decisión seria y
fundada, lo que no significa que la autoridad esté inexorablemente abocada a resolver en
forma favorable; el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso y en
esa medida podrá ser positiva o negativa119. El artículo 35 ibídem, reafirma ésta idea al
manifestar que se podrá negar la petición, cuando el peticionario no fuere el titular del
interés necesario para obtener lo solicitado, evento en el que se notificará la decisión
respectiva a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, a fin de que puedan
hacerse parte durante la vía gubernativa, si ella es procedente.
119
229/97, T-228/97, T-165/97, T-074/97, T-042/97, T-520/96, T-464/96, T-403/96, T-357/96, T-291/96, T-
011/98, T-521/96T-134/96, T-130/96, T-129/96, T-614/95, T-570/95, T-392/95, T-103/95, T-076/95, T-
575/94, T-532/94, T-399/94, T-391/94, T-304/94, T-219/94, T-184/94, T-137/94, T-119/94, T-476/93, T-
408/93, T-387/93, T-385/93, T-355/93, T-315/93, T-289/93, T-279/93 a T-285/93, T-264/93, T-262/93, T-
244/93, T-242/93, T-181/93, T-119/93, T-010/93, T-567/92, T-495/92, T-481/92, T-464/92, T-012/92, entre
otras.
104
En consecuencia, sería improcedente interponer la acción de tutela como mecanismo de
protección al derecho de petición alegando violación del mismo por negación de la
solicitud, ya que -como lo explicamos en páginas anteriores-, lo que en sede de tutela puede
ordenar el juez a la autoridad es resolver la petición elevada, sin imponerle el sentido de la
respuesta120.
Finalmente, cuando el acto administrativo sea desfavorable, el funcionario respectivo
deberá indicar los recursos que contra el mismo proceden, así como la autoridad
competente para conocerlos y los plazos dentro de los cuales deben interponerse (art. 47 del
C.C.A.), información que debe contener el texto del acto administrativo si la petición se
formuló de manera escrita, pero si la petición fue oral podrá darse tal información de la
misma manera que en las peticiones escritas, cuando se opta por resolverlas de este modo,
o comunicarse verbalmente cuando se opte por resolverla de forma oral. Un actuar
diferente por parte de la administración significaría para el administrado liberarse de
interponer los recursos gubernativos correspondientes y acceder directamente ante la
jurisdicción contencioso administrativa, sin que ésta pueda inadmitir la demanda por falta
de agotamiento de la vía gubernativa121 o por prescripción o caducidad de la acción, puesto
que la responsabilidad es imputable al Estado mismo y no al peticionario reclamante. Pero
si a pesar de la omisión en que incurre la administración sobre la información de los
120
279/93, T-244/93, T-242/93, T-012/92, entre otras.
121
Cfr. Consejo de Estado, sección segunda, sentencia del 13 de julio de 1982.
105
recursos pertinentes, el interesado interpone en tiempo los recursos de ley, dicho acto se
entenderá por bien notificado y el recurso interpuesto ajustado a derecho.122
Como algunas dependencias han convertido en práctica reiterada el uso de formatos
preimpresos para responder las diversas peticiones presentadas ante ellas, resulta
importante para el tema conocer la opinión de la Corte Constitucional manifestada a través
de algunos de sus fallos, en los que ha sosteniendo que:
“... no puede convertirse en mecanismo usual y generalizado (...)
imprimir formatos en computador que consagran indiscriminadamente
tal fórmula (*), extensivos invariablemente a todas las solicitudes o,
cuando menos, a buen número de ellas...”123.
“... la violación inocultable del artículo 23 Superior, se presenta no solo
por omisión sino también cuando, a través de malabarismos jurídicos,
se pretende dar la apariencia de una respuesta formal cuando el fondo
del asunto permanece sin decidirse. Esta es justamente la hipótesis en
estudio, que no difiere en nada de otras muchas ya decididas por ésta
Corporación, en las cuales se encontró violado el derecho de petición
122
* Se refiere a las decisiones que resuelven las peticiones con un mismo tenor literario, generalizando
erróneamente –dada su excepcionalidad- la aplicación de la preceptiva contenida en el artículo 6º del C.C.A.
referente a la información sobre los motivos por los cuales no es posible contestarle en tiempo al interesado y
sobre el plazo dentro del cual se hará, sin analizar con detenimiento las dificultades que cada solicitud ofrece
y que impiden su resolución en el término legal.
106
cuando se acudió al fácil expediente de fotocopiar formatos ya impresos
donde se anuncia una posterior resolución -diligenciados, como en ésta
ocasión, a mano los datos personales del interesado- amparándose en
una torcida interpretación del artículo 6 del Código Contenciosos
Administrativo, cayendo en generalizaciones inconsultas contrarias a lo
dispuesto en la Constitución”124.
6.1. SILENCIO ADMINISTRATIVO
Esta figura opera en los eventos de presentación de una petición o interposición de los
recursos ordinarios de reposición o apelación señalados en la ley, cuando en uno y otro
caso la autoridad competente no resuelva dentro del término legal 125. Se trata de un hecho
jurídico al que la ley le prevé unas consecuencias que se concretan en las dos modalidades
del silencio administrativo: el negativo, que se aplica, por regla general, siempre que la ley
no diga otra cosa y en el cual se presume una decisión que deniega las pretensiones del
peticionario, y el positivo, que procede exclusivamente cuando la ley así lo estipula y en el
cual se presume una decisión favorable a lo solicitado, v. gr., el reconocimiento de
personería jurídica a sindicatos (artículo 366 del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social, subrogado por el art. 46 de la Ley 50 de 1990).
123
Sentencia T-296 de 1997, reiterada en las sentencias T-1744/00, T-545/97, T-506/97, T-392/97, T-370/97,
T-368/97, entre otras.
124
Sentencia T- 265 de 1998, reiterada en la sentencia T-310/98 entre otras.
125
107
El silencio administrativo ha sido considerado “una especie de sanción a la inercia
administrativa así como una garantía para los derechos de los administrados”126, a lo que
la jurisprudencia constitucional agrega que es una manifestación de autoritarismo en la
toma de decisiones, que no refleja los esfuerzos de la Constitución por construir una
sociedad más justa y democrática, fin que se logra, entre otros, mediante el cumplimiento
de las funciones que le corresponden a cada autoridad como destinatarias del derecho de
petición y que básicamente se sintetizan en responder y resolver de manera oportuna127.
Como ya lo hemos visto a lo largo del presente trabajo, el derecho de petición implica el
inicio de una actuación administrativa que debe concluir, como es apenas lógico, con una
decisión ya sea expresa o presunta; para la primera se hace aplicable todo lo expuesto en
éste Capítulo, mientras que para la segunda, todo lo referente al silencio administrativo.
Aunque técnicamente no es correcto hablar de decisión presunta, tácita o ficta como
consecuencia de ese silencio, ya que en estricto sentido la decisión debe cumplir con unos
requisitos mínimos tendientes a lograr la efectividad del derecho de petición, que suponen
una respuesta clara, pronta, congruente, real y verdadera, no apenas aparente, la doctrina ha
utilizado ésta expresión para efectos de distinguir entre una respuesta exteriorizada y una
que por virtud de la ley se asume a partir de la inactividad de la administración, para evitar
que los derechos de los administrados sean objeto de burla y arbitrariedades por parte de la
autoridad que omite decidir la petición, como también para entender, en el silencio
negativo, la ficción que crea la ley para permitir al peticionario el acceso a la jurisdicción
126
GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 83.
127
108
contenciosa y en el silencio positivo la radicación de los derechos pretendidos en cabeza
del interesado.
Por vía jurisprudencial128 se han precisado esencialmente dos (2) requisitos para que el
silencio administrativo produzca efectos jurídicos:
a. Que la administración deba, de acuerdo con la ley, hacer o decir algo en un término
preciso.
Lo cual implica que la petición se haya formulado ante la autoridad competente y
conforme a las exigencias legales, de manera que la administración pueda analizar
en detalle la solicitud planteada y responderla válidamente dándole la oportunidad
de pronunciarse dentro del término legal. Si el peticionario no cumple con estas
exigencias, observando una conducta negligente o reprochable, la administración
queda imposibilitada para responder, puesto que se le impide adentrarse en el fondo
del asunto sometido a su conocimiento.
b. Que el término transcurra sin que la administración actúe.
Por regla general la administración cuenta con un término de quince (15) días para
decidir las peticiones a ella dirigidas, sin embargo no debe perderse de vista que la
ley establece términos especiales para solicitudes sobre temas específicos, como se
109
expuso en el Capítulo 2. respecto de la respuesta oportuna como característica del
núcleo esencial del derecho de petición.
También debe tenerse en cuenta en este punto que la ley establece unos plazos
específicos para la configuración del silencio administrativo según se de respecto de
la petición inicial que dio origen al trámite administrativo o de los recursos
ordinarios de la vía gubernativa por ser ésta una expresión más del derecho
petición129. Así, el artículo 40 del C.C.A. consagra para el primer caso lo siguiente:
“transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una
petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta
es negativa”, y el art. 60 señala para el segundo caso que “transcurrido un plazo de
dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o
apelación, sin que se hay notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que
la decisión es negativa”.
Como el silencio administrativo, según el artículo 135 del C.C.A., agota la vía gubernativa
tanto para la petición como para los recursos, el peticionario queda habilitado para
demandar en cualquier tiempo, ante la jurisdicción contencioso administrativa la decisión
presunta resultante de aquel (art. 136 num. 3 del C.C.A.), no obstante, para Jorge Becerra
Pinilla en tratándose de peticiones particulares, el peticionario tiene la facultad de
128
Cfr. Consejo de Estado, sección cuarta, sentencia del 13 de diciembre de 1993.
129
Para Miguel González Rodríguez dentro del plazo legal para la configuración del silencio administrativo
no se contabiliza el tiempo correspondiente al período probatorio -si lo hay- ni el de los incidentes que puedan
surgir en el respectivo trámite (Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 84).
110
interponer los recursos autorizados en la vía gubernativa o de instaurar la acción
contenciosa directamente contra el acto presunto130. Ya sea que se adopte una u otra
posición, en tratándose del silencio negativo, la autoridad no queda exenta de la obligación
de responder oportunamente pues aun conserva esta competencia hasta tanto el peticionario
no presente demanda ante el juez administrativo o interponga el recurso gubernativo
correspondiente -en su caso-, siempre que en ambos eventos se admitan (arts. 40 inc. 2 y 60
inc. 3 ibídem), pensar lo contrario sería permitir que la misma negligencia de la
administración le sirviera de pretexto para continuar violando el derecho. Sin embargo la
doctrina y la jurisprudencia sostienen que el particular podrá beneficiarse de la decisión
extemporánea favorable que tome la administración aunque exista demanda admitida, pero
si la decisión es desfavorable no le será oponible y en consecuencia no estará obligado a
reformar la demanda para impugnar el acto así expedido131. Respecto del silencio positivo
se aplica el principio de automatismo conforme al cual, presentada una petición en legal
forma y agotado el plazo que tiene la administración para responder, se entiende
automáticamente otorgado lo solicitado, siempre que de haberse contestado expresamente
en tiempo fuera posible otorgarse lo obtenido por dicho silencio. Si ese presunto acto
positivo se obtiene por medios ilegales, es manifiestamente contrario a la Constitución o a
ley, atenta contra el orden público o social o no está conforme a él, o causa agravio
injustificado a una persona, puede ser objeto de revocatoria directa como así lo señalan los
artículos 41 y 73 del C.C.A., pero si el beneficiario del acto hubiere actuado de buena fe,
tendrá derecho a pedir la reparación del daño ante la jurisdicción.
130
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 37 y 38.
131
111
De acuerdo con lo manifestado, el silencio administrativo negativo es un mecanismo que
permite a la persona accionar judicialmente para así defender los derechos contenidos en su
petición, que de no ser por la presunción legal de ese silencio, se verían vulnerados al tener
que esperar indefinidamente una respuesta expresa de la administración para poder actuar
en su defensa. Pero la posibilidad de ejercer dicha acción para desvirtuar el acto presunto
creado por ley para fines procesales referentes a la materia de lo pedido, no significa que se
haya dejado de vulnerar el derecho fundamental de petición y por lo tanto que se haga
improcedente la acción de tutela para defenderlo, pues el silencio negativo es la
demostración más clara de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento
para proceder a su protección, pensar lo contrario, sería dar a tal figura un alcance que no
tiene, como sería la de propiciar por sí misma la defensa del derecho de petición, cuando su
misma naturaleza y finalidad busca abrir la controversia judicial, no con el objeto de que la
administración cumpla con su obligación de proporcionar una respuesta de fondo respecto
de lo pretendido por el peticionario, sino el de objetar la decisión presuntamente
desfavorable a esas mismas pretensiones. Se concluye de esta manera que el derecho de
petición es diferente del los derechos solicitados a través del mismo y por ende tienen
medios de protección jurídica distintos132.
132
637/98, T-601/98, T-395/98, T-365/98, T-306-98, T-301/98, T-281/98, T-011/98, T-663/97, T-454/97, T-
369/97, T-294/97, T-260/97, T-188/97, T-165/97, T-069/97, T-700/96, T-480/96, T-357/96, T-241/96, T-
214/96, T-213/96, T-148/96, T-134/96, T-130/96, T-572/95, T-570/95, T-390/95, T-273/95, T-134/95, T-
103/95, T-577/94, T-532/94, T-464/94, T-436/94, T-412/94, T-399/94, T-392/94, T-391/94, T-304/94, T-
279/94, T-220/94, T-184/94, T-119/94, T-056/94, T-524/93, T-476/93, T-408/93, T-387/93, T-385/93, T-
375/93, T-355/93, T-315/93, T-289 a T-279/93, T-264/93, T-263/93, T-262/93, 253/93, T-243/93, T-242/93,
T-119/93, T-567/92, T-495/92, T-481/92, T-464/92, T-426/92, entre otras.
112
Cuando se interpone demanda ante lo contencioso administrativo alegando silencio
administrativo, el peticionario deberá probarlo. Si se trata del silencio negativo el
interesado tendrá que afirmar que la administración no ha respondido en tiempo la petición
o el recurso correspondiente -aseveración a la cual el juez dará crédito en virtud del
principio de la buena fe- y además deberá demostrar que efectivamente éstos se formularon
conforme a los requisitos legales y que el recurso se interpuso dentro del término
respectivo, sin que se le exijan constancias o certificaciones tendientes a comprobar la
inactividad de la administración, ya que el solicitante podría verse en imposibilidad física
de acreditarla si aquella actúa con igual negligencia que con la petición o el recurso.
Respecto del silencio positivo el artículo 42 del C.C.A. dispone que el peticionario
beneficiado con aquel deberá protocolizar la constancia o copia, que conforme al artículo 5
ibídem tiene el mismo valor de la petición original, “junto con su declaración jurada de no
haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto. La escritura y sus copias
producirá todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de
todas las personas y autoridades reconocerla así”; pero estas formalidades o solemnidades
sólo proceden cuando así lo exijan las leyes que consagran el silencio positivo v. gr. el
silencio positivo dentro de la función pública o régimen de la carrera administrativa no
requieren el agotamiento de las formalidades señaladas en el artículo anterior133 como
tampoco cuando hace referencia a acceso a documentos públicos134.
133
Cfr. PARRA GUTIÉRREZ, Op. cit., p. 23, 24.
134
Cfr. DÍAZ MORENO, Op. cit., p. 10.
113
7. MEDIOS PARA CONOCER LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN
Para que pueda hablarse de respuesta oportuna, como una de las características del núcleo
esencial del derecho de petición, es indispensable que la decisión de fondo tomada por la
autoridad correspondiente sea puesta en conocimiento del peticionario mediante la
utilización de los medios que la ley prevé, de otro modo la administración no daría
cumplimiento a los principios de eficacia, economía, celeridad y sobre todo publicidad que
guían el desarrollo de la función administrativa (art. 3 del C.C.A. y 209 de la Constitución),
además de que se vulneraría el derecho fundamental al debido proceso del cual se
desprenden los de contradicción y defensa, al impedírsele al peticionario el ejercicio de los
recursos y acciones del caso.
Según la Corte Constitucional en los estados de derecho como el nuestro la administración
no puede convertirse en una instancia inexpugnable, infranqueable o inescrutable, porque la
regla general que la orienta es la publicidad de su actuar, lo cual le proscribe reservarse el
sentido de lo resuelto, todo ello a fin de cumplir cabalmente con la eficacia del derecho de
petición y responder a unas exigencias mínimas de respeto a la dignidad humana
representada en el requerimiento del interesado y en las expectativas que en torno a él
genera135. Es por eso que la misma corte concluye que:
114
“... el trámite necesario para dar contestación a la solicitud del
accionante es tan sólo la primera etapa del proceso. Se requiere
necesariamente la comunicación completa y oportuna de la situación o
de la decisión al interesado para agotar en su totalidad los elementos
que constituyen el derecho de petición”136.
Los medios para dar a conocer la respuesta del derecho de petición son simplemente parte
de un proceso administrativo que buscan dar noticia a las partes o a los interesados de lo
que ha resuelto la administración y no actuaciones que pongan fin a un procedimiento,
razón por la cual no son susceptibles de recursos, pues estos están instituidos en contra de
los actos administrativos.
Cuando tales medios no se llevan a cabo o se realizan de forma irregular, si bien hacen que
el acto administrativo no sea exigible, aplicable ni ejecutable, no permiten que se solicite
jurídicamente la declaración de que el acto no ha producido efectos legales, puesto que los
artículos 84 a 87 del C.C.A establecen taxativamente el tipo de pretensiones que pueden
formularse ante la jurisdicción, no encontrándose entre ellos este supuesto137. Así mismo la
ausencia de conocimiento solo trae como consecuencia que no rija el acto administrativo,
pero no lo hace nulo puesto que se trata de un acto correctamente dictado, sin ninguna
irregularidad que la haga procedente.
135
Cfr. Sentencias T-260/97, T-214/96, T-135/96, T- 529/95, T-417/95, T-392/95, T- 408/93, T-476/93, entre
otras.
136
137
Cfr. Consejo de Estado, sección primera, sentencia del 29 de mayo de 1980.
115
Si a pesar de la falta de formalidad o de su irregularidad, el interesado dice conocer el acto,
conviniendo en la decisión o impugnándola, se estará frente a una presunta notificación por
conducta concluyente (arts. 48 C.C.A y 330 del C.P.C.), pues el comportamiento del
interesado demuestra de manera convincente que tiene conocimiento de la decisión no
notificada138.
La acción judicial procedente, en los casos en que no se ponga en conocimiento del
interesado la decisión respectiva o se haga de manera defectuosa, será la indemnizatoria o
de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., cuando a pesar de tal
irregularidad el acto se ejecute causándole perjuicio.
Son varias las formas creadas por la ley y complementadas por la jurisprudencia y la
doctrina para enterar de la decisión al peticionario, que se compilan básicamente en cuatro
medios de conocimiento que proceden para casos específicos, los cuales a continuación
explicaremos.
7.1. NOTIFICACIÓN
Debe entenderse por notificación, adoptando la definición del Consejo de Estado139:
138
Cfr. REPÚBLICA DE COLOMBIA, Op. cit., p. 66.
139
Consejo de Estado, sección primera, auto 4/90.
116
“... [el] acto simbólico y solemne mediante el cual el Estado entera al
particular de una determinación unilateral respaldada en la supremacía
que le confiere la autoridad soberana que le distingue y le separa de los
administrados”
Esta figura se encuentra regulada en el Código Contencioso Administrativo a través de los
artículos 44, 45 y 48, pero éste último -explicado anteriormente- a pesar de referirse a la
notificación, puede considerarse aplicable a la publicación, publicidad y comunicación, los
cuales se explicarán posteriormente. Adicionalmente, las disposiciones pertinentes del
Código de Procedimiento Civil (correspondientes al Título XV), regulan el tema, en tanto
no pugnen con las normas del Código Contencioso.
De acuerdo con la primera de las normas mencionadas, la notificación solo cabe respecto
de los actos administrativos de carácter particular -aunque el C.C.A. en su artículo 43
inciso 3 da a entender que en los actos administrativos de carácter general no normativos
también procedería- y debe realizarse ante el interesado, representante o apoderado y en
opinión de Miguel González Rodríguez140, también ante terceros que no hayan intervenido
durante el trámite, siempre que la decisión los afecte de forma directa e inmediata.
El mencionado Código establece dos clases de notificaciones:
a. Personal
117
Es la principal formalidad para llevar a conocimiento de las partes y demás
interesados la decisión que pone fin a una actuación administrativa, consistente en
la lectura del acto a una persona en concreto, si la decisión es verbal, o en la entrega
de copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, cuando ésta es escrita, dejando
en ambos casos constancia de tal actuación administrativa, evitando así que se
tomen decisiones sorpresivas que vulneren los derechos de los interesados al
impedírseles la posibilidad de controvertirlas.
Para realizar la notificación personal, al particular se le enviará una citación dentro
de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, por un medio idóneo y
eficaz a la dirección que conste en la petición inicial, en el recurso, o en posteriores
comunicaciones remitidas para tal efecto, esto con el fin de que comparezca ante la
entidad destinataria; constancia de dicho envío deberá anexarse al expediente
respectivo.
No obstante lo anterior, el artículo 44 del C.C.A. también prevé que los actos de
inscripción a cargo de las entidades que llevan los registros públicos, se
considerarán notificados el día en que queden inscritos.
b. Por edicto
140
118
El artículo 45 del C.C.A. señala que de no poderse efectuar la notificación personal
dentro de los cinco (5) días siguientes al envío de la citación, se fijará por el término
diez (10) días, en un lugar visible del respectivo despacho, un edicto que contenga
la parte resolutiva de la providencia.
El Consejo de Estado ha sido enfático en sostener que éste medio de notificación es
subsidiario, en cuanto sólo es dable acudir a él cuando ha sido materialmente
imposible realizar la notificación personal, lo que supone que la administración
haya agotado todos los medios a su alcance tales como la citación del interesado, de
su representante legal o apoderado, la búsqueda de sus domicilios a través de los
diferentes medios de información (por ejemplo el directorio telefónico), entre otros.
Así las cosas, no se entendería correctamente practicada la notificación por edicto si
éste se fijara por un número inferior de días al establecido por el Código o en un
lugar no visible al público, o si la administración no adelanta todas las diligencias y
averiguaciones a fin de lograr la notificación personal.
7.2. PUBLICACIÓN
El Código Contencioso administrativo en su artículo 43 las medios de dar a conocer la
respuesta al derecho de petición según la forma que revista el acto administrativo de
carácter general.
119
Así, si el acto administrativo general es de carácter normativo (ley, decreto, etcétera) deben
ser publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades
destinen para ese propósito, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde
sea competente quien expide el acto141, o divulgado por cualquier otro medio (avisos,
volantes, etcétera), porque de lo contrario no produciría efectos y por ende no sería
obligatorio para los particulares, aunque -según el Consejo de Estado142- sí para la propia
administración, ya que ésta lo conoce debido a que lo profirió. Todo ello para evitar la
arbitrariedad y el atropello.
Pero si el acto administrativo general es no normativo, simplemente se comunica al
peticionario por cualquier medio hábil.
La Corte Constitucional precisó en sentencia de marzo 11 de 1998, Magistrado ponente
Jorge Arando Mejía, a propósito de un derecho de petición formulado por la comunidad de
Funza a su alcalde en la que éste se abstuvo de dar a conocer la decisión argumentado que
por la gran cantidad de peticionarios le era muy complicado notificarle a cada una de ellas
(pues la petición carecía de una dirección concreta a dónde dirigirla), que este hecho no era
excusa para vulnerar el derecho de petición a los interesados, por lo cual ordenó al alcalde
que publicara por los medios masivos de comunicación (prensa, radio y televisión) la
respuesta, a fin de que todos o la mayor parte de los peticionarios se enterara de ella.
141
Para Jaime Betancur Cuartas la disposición del artículo 43 del C.C.A fue modificada por la ley 57 de 1985,
al no autorizar, como lo hace el artículo mencionado, la publicación de actos administrativos de alcance
general en periódicos particulares de amplia circulación en el territorio respectivo. A igual conclusión llegó el
Consejo de Estado al considerar que ese mismo aparte de la norma fue derogado por el Decreto 2150 de 1995.
120
Por virtud del Decreto 2150 de 1995, los actos administrativos de carácter particular no
requieren publicación, lo que supone que a pesar de que la administración ordene
erróneamente su publicación y ésta no se lleve a cabo, tal omisión no incidirá en la eficacia
del acto.
7.3. PUBLICIDAD
Cuando a terceros que no hayan intervenido en una actuación administrativa les afecte en
forma directa e inmediata la decisión resultante de aquella, debe intentarse en primera
instancia -con la debida diligencia por parte de la administración- la notificación personal,
y ante la imposibilidad de hacerlo, deberá publicarse “la parte resolutiva, por una vez, en
el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un
periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las
decisiones” (art. 46 del C.C.A.).
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha manifestado que a falta de notificación
personal la única formalidad legítima procedente es la publicidad de la decisión en los
términos que señala la ley143.
142
Cfr. Consejo de Estado, sección segunda, auto del 23 de octubre de 1991.
143
Cfr. Consejo de Estado, sección cuarta, sentencia del 30 de mayo de 1974.
121
7.4. COMUNICACIÓN
Para Miguel González Rodríguez en su libro de Derecho Procesal Administrativo, esta es
una formalidad inusual que busca llevar a conocimiento de los interesados los actos
administrativos de manera verbal, originados por peticiones hechas en la misma forma (art.
6 inc. 2 del C.C.A.) y en general toda aquella providencia que no concluya una actuación
administrativa, como las que ordenan traslados, encargos, comisiones, licencias,
otorgamientos de vacaciones, etc.
Entre las pocas normas que hacen alusión a la comunicación, se encuentra el artículo 136
del C.C.A, al señalar que la acción de restablecimiento del derecho caduca a los 4 meses,
contados a partir de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según
sea el caso.
122
8. MEDIOS DE DEFENSA EN SEDE ADMINISTRATIVA
Los actos administrativos a través de los cuales se da respuesta a los derechos de petición
-como ya se indicó anteriormente- pueden ser de carácter general o particular y en esa
medida cuentan con dos diferentes mecanismos de protección en lo que en sede
administrativa se refiere: la revocatoria directa y la vía gubernativa, siendo, por regla
general, la primera, procedente contra toda clase de actos generales o particulares y la
segunda, procedente sólo frente a éstos últimos.
No obstante, estas figuras constituyen simultáneamente una garantía ciudadana y una
prerrogativa para la administración. Como garantía, en la vía gubernativa la entidad estatal
se ve obligada a revisar y corregir las posibles irregularidades con que se hubiere expedido
el acto, mediante la modificación, revocación o aclaración de la decisión, pudiéndose ver
beneficiado el administrado si eventualmente se elimina el perjuicio que comporta,
evitándose la pérdida de tiempo y dinero que implica recurrir a la vía jurisdiccional; en
tanto que en la revocatoria directa la garantía ciudadana se refleja en la posibilidad que
tiene el interesado de terciar frente a un acto administrativo a fin de conseguir su
revocación. De otra parte, la prerrogativa pública en la vía gubernativa consiste en la
oportunidad de revisar sus propios actos antes de que el particular tenga derecho de acceder
al control jurisdiccional, mientras que en la revocatoria directa se encuadra como una
forma de autocontrol ya que de manera oficiosa la misma administración puede eliminar
sus propias decisiones conforme a los límites legales.
123
8.1. LA VÍA GUBERNATIVA
Es claro que el procedimiento administrativo está conformado principalmente por la
actuación administrativa, la cual culmina con el acto administrativo -tema desarrollado en
Capítulos anteriores- y por la vía gubernativa, que debe iniciarse a instancia de parte (y
nunca de oficio por la autoridad) dentro del término legal, so pena de que se entiendan
válidas y eficaces las decisiones contenidas en los actos no impugnados, lo que significa
que la decisión queda en firme (art. 51 inciso 4 del C.C.A.).
La vía gubernativa puede definirse desde dos puntos de vista: uno sustancial y otro
procesal. Por el primero ha de entenderse como “el conjunto de actuaciones que deben
cumplirse ante la administración misma, con el fin de obtener el sometimiento de la ley. En
este sentido se habla de control gubernativo de legalidad”144. Por el segundo, la vía
gubernativa es el resultado de la actuación cumplida ante la administración como requisito
de procedibilidad, indispensable -por regla general- para poder recurrir posteriormente ante
la jurisdicción contencioso administrativa. De manera que si el administrado acciona
directamente ante la jurisdicción contenciosa sin agotar previamente la vía gubernativa, la
administración deberá inadmitir la demanda interpuesta y si por error es admitida, debe
declarase inhibida para decidir de fondo145.
144
145
Cfr. Ibídem, p. 312, 321.
124
La vía gubernativa se inicia con la interposición de recursos contra un acto definitivo
debidamente notificado o contra un acto presunto generado por el silencio administrativo
negativo. Por eso es importante en este punto entrar a definir el concepto de recurso, que
aunque íntimamente ligado con el de vía gubernativa, tiene unos matices propios que vale
la pena resaltar:
“El recurso, en sentido estricto, puede concebirse como el medio de
impugnación que tienen las partes para obtener que se rectifique, mediante
revocación o modificación, los errores cometidos por los funcionarios
judiciales al tomar cualquier decisión, ya sea que se produzcan como
consecuencia de la aplicación equivocada de la norma sustancial o
material, o bien por inobservancia de las formas procesales”146
La nota característica que distingue los recursos de la petición inicial se concreta en la
finalidad impugnatoria de aquellos sobre actos preexistentes considerados como contrarios
a derecho, en tanto que ésta persigue la satisfacción de las inquietudes planteadas por el
peticionario mediante la producción de un acto nuevo147, por eso se afirma que los recursos
administrativos constituyen una actividad de control de legalidad de los actos emanados de
la autoridad administrativa.
146
AZULA CAMACHO, Op. cit., p. 352.
147
Cfr. SÁNCHEZ TORRES, Op. cit, p. 318.
125
Siguiendo nuestro ordenamiento procesal administrativo (art. 50), en la vía gubernativa
proceden los recursos de reposición, apelación y queja, que según la doctrina son de
principio en tanto que tienen aplicación siempre que la ley o el reglamento no los
prohíban148.
Los recursos como mecanismos que activan el procedimiento gubernativo, necesitan
cumplir con unos presupuestos legales para que sean eficaces y realicen su cometido, es por
ello que nos dedicaremos a señalar la procedencia, oportunidad, requisitos y en general su
trámite, aplicando las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, salvo que la
actuación administrativa tenga un procedimiento especial previsto en normas igualmente
especiales.
Para que los recursos de reposición y apelación se interpongan debidamente, deben reunir
unos requisitos, establecidos por el artículo 52 ibídem y complementados por la doctrina
(tomaremos como referencia básica el libro Derecho Procesal Administrativo de Miguel
González Rodríguez):
a. Capacidad y legitimación del recurrente. El sujeto debe ser mayor de edad o en caso
contrario actuar a través de su representante legal, el que también se exige en
tratándose de personas jurídicas. La legitimación como elemento indispensable para
obtener una respuesta al recurso por parte de la autoridad tiene que ver con la
148
126
calidad de peticionario, opositor o tercero, que de uno u otro modo ha sufrido
perjuicio en sus intereses tutelados por el ordenamiento jurídico149.
b. Autoridad competente. Los recursos se interponen ante quien expidió el acto y son
resueltos por la misma autoridad que tomó la decisión recurrida como en el caso de
la reposición, o ante su superior jerárquico como en el caso de la apelación. Si los
competentes se negaran a recibir el escrito pertinente, podrá presentarse (aun
tratándose del recurso de queja) ante el procurador regional o personero municipal
para que se ordene su recibo, tramitación y sanciones correspondientes (art. 51 inc.
2 del C.C.A.).
Por otra parte, respecto de la resolución de recursos gubernativos cabe hablar de
delegación, siempre que el superior jerárquico no esté obligado a resolverlos,
porque de otra manera se desnaturalizaría el medio de impugnación.
c. Procedencia de los recursos. Hace referencia a los actos que son susceptibles de ser
recurridos en vía gubernativa. Entre ellos se encuentran los siguientes:
1. Los actos administrativos de carácter particular y no de carácter general
como decretos reglamentarios, ordenanzas de las asambleas
departamentales, acuerdos de los consejos municipales, etc., los cuales son
objeto de impugnación jurisdiccional directa, teniendo como único
149
127
mecanismo de defensa en sede administrativa la revocatoria directa (figura a
la que nos dedicaremos más adelante).
2. Los actos definitivos y no los de trámite, preparatorios150 o de ejecución
salvo los casos previstos en norma expresa. Conforme lo señala el artículo
50 en su inciso final, son actos definitivos los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto poniendo fin a una actuación
administrativa. Los de trámite o preparatorios los ha definido la doctrina
como los actos preliminares que impulsan la actuación administrativa y
organizan los elementos de juicio requeridos para tomar una decisión de
fondo sobre le asunto puesto en su conocimiento. Los actos de ejecución
también definidos por la doctrina, son considerados como los que se deben
realizar para cumplir un acto administrativo en firme151, su control no
corresponde a la vía gubernativa, porque están destinados a cumplir un acto
ejecutivo y ejecutorio152.
Justamente una de las excepciones que consagra la ley para que procedan
los recursos en vía gubernativa respecto de los actos de trámite, sucede
cuando estos se tornan en definitivos, es decir, cuando ponen fin a una
actuación administrativa mediante una decisión que directa o indirectamente
150
Miguel González Rodríguez en su libro de Derecho Procesal Administrativo, afirma que contra los actos
de trámite o preparatorios “proceden otros recursos de reposición y apelación distintos de los consagrados
para efectos de la denominada vía gubernativa” (GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 140).
151
128
resuelva el fondo del asunto, haciendo imposible continuarla (art. 50 inciso
final del C.C.A.). La jurisprudencia del Consejo de Estado ha aclarado que
estos actos administrativos se producen durante la etapa de la actuación
administrativa y no de la vía gubernativa, porque es allí donde podría quedar
desprotegido y sin garantías el derecho del particular, mientras que los actos
de trámite surtidos en vía gubernativa “ontológicamente no pueden llegar a
ser actos administrativos definitivos (...) justamente porque aquellos se
producen cuando ya ha terminado dicha actuación, precisamente mediante
el acto controvertido en la vía gubernativa, es decir, cuando ya ha habido
acto administrativo definitivo”153.
3. Actos que no tengan la calidad de “actos-condición”. El acto condición es
aquel que combina un acto administrativo general, impersonal y abstracto
con otro individual a fin de colocar a una persona en una situación jurídica o
estatus legal preexistente154. Dentro de éstos se encuentran los llamados
actos de nombramiento y remoción en donde concurren la voluntad del
Estado que nombra y la del ciudadano que acepta, y por su carácter de actos-
condición no son susceptibles de los recursos gubernativos en tanto que no
finalizan una actuación administrativa al no haber una decisión de la
administración que lo haga –lo que se fundamenta en lo expresado por el
152
Cfr. ARBOLEDA PERDOMO, José Joaquín. Vía Gubernativa Comentarios al Nuevo Código Contencioso
Administrativo. Bogotá: 1984. p. 70-71. En : REPÚBLICA DE COLOMBIA, Op. cit., p. 75.
153
Consejo de Estado, sección primera, sentencia del 25 de noviembre de 1999.
129
artículo 1 inc. 4 del C.C.A-. Esta imposibilidad se justifica por las siguientes
razones: en que la misma expedición y perfeccionamiento del acto agota la
vía gubernativa, y además en la necesidad de mantener estable la
administración mediante el cumplimiento inmediato de los actos que
introducen cambios en el personal para no afectar la prestación y
continuidad del servicio público de que se trate. Todo esto sin perjuicio de
que el afectado pueda acudir ante la vía jurisdiccional dentro del plazo
legalmente estipulado155.
4. Actos que no traten de procedimientos militares o de policía que requieran
por su naturaleza de aplicación inmediata, en tratándose de procedimientos
que evitan desórdenes públicos, a fin de mantener o restaurar el orden
público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad,
salubridad y circulación de personas y cosas (art. 1 inc. 3 ibídem).
d. Interposición del recurso dentro del plazo legal, personalmente y por escrito. Por
regla general, para ejercer los recursos la ley establece un plazo determinado, así,
los artículos 50 numeral 3 y 51 inciso 1 del C.C.A. consagran que éstos deben
interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal o dentro de los
cinco (5) días siguientes a ella, pero para los recursos de reposición y apelación
también se cuenta éste termino a partir de la desfijación del edicto o de la
154
AYALA CALDAS, Jorge Enrique. Elementos de Derecho Administrativo General. 1ª ed. Santafé de
Bogotá: edit. Doctrina y Ley, 1999. p. 284-285.
130
publicación según sea el caso, a menos de que se trate de un acto ficto producto del
silencio administrativo negativo, caso en el cual podrá recurrirse en cualquier
tiempo. Fuera de los plazos anteriores, el recurso se considera extemporáneo.
El interesado, su representante o apoderado, debidamente constituido, son los
autorizados, según el artículo 52 ibídem, para interponer los recursos
personalmente, teniendo en cuenta que el apoderado debe ser abogado en ejercicio.
Para el mismo efecto se establece la procedencia de la agencia oficiosa, en donde el
agente debe acreditar la misma calidad y además prestar caución que garantice que
el agenciado ratificará su actuación dentro de los tres meses siguientes, so pena de
que se ocurra la perención, se haga efectiva la caución y se archive el expediente.
e. Nombre y dirección del recurrente. Para efectos de efectos de requerimientos y
citación para notificar el acto que decida el recurso.
f. Expresión de los motivos de inconformidad. Consiste en manifestar las razones de
juridicidad o conveniencia, oportunidad o mérito, por las cuales el interesado -que
puede ser quien haya sido lesionado en su derecho o tenga un interés jurídico
afectado- no admite la decisión administrativa que recayó sobre la petición elevada
ante ésta.
155
Cfr. Consejo de Estado, sala plena, sentencia del 16 de febrero de 1980.
131
g. Pago o cumplimiento de lo que el recurrente reconoce deber y garantía del
cumplimiento de la parte de la decisión que recurre cuando la ley lo exija. La Corte
Constitucional en sentencia T-279 de 1995 se manifestó al respecto a propósito de
la Ley 1 de 1963 artículo 8 que exige el pago previo de las multas que garantizan
las normas sobre salarios y pensiones, para poder interponer cualquier recurso sobre
ellas, decidiendo la Corporación aplicar la excepción de inconstitucionalidad vía
tutela con el fin de evitar, en el caso concreto, que se siguiera obstaculizando y
vulnerando los derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso,
al supeditar la interposición de los recursos a la cancelación previa de una multa
impuesta por una resolución al recurrente. Ya la Corte Suprema de Justicia venía
sosteniendo esta posición cuando tenía el control de constitucionalidad156, al
declarar inexequible un aparte del artículo 140 del C.C.A. que imponía la
obligación de acompañar a la demanda sobre impuestos, tasas o contribuciones, el
respectivo comprobante de haberse consignado la suma correspondiente.
En apoyo a esta opinión, Miguel González Rodríguez sostiene que cuando se
interpone un recurso gubernativo, como se otorga en el efecto suspensivo, no hay
acto administrativo ejecutoriado y por tanto no hay obligación exigible, ni tampoco
operaría el mandato de “garantizar el cumplimiento de la parte de la decisión que
recurre cuando ésta sea exigible conforme a la ley” (art. 52 num. 2 ibídem), por lo
que el interesado podría impugnar toda la decisión sin necesidad de acreditar pago o
cumplimiento alguno.
156
Sentencia 86 del 25 de julio de 1991.
132
h. Relación de pruebas que se pretenden hacer valer. El propósito de la prueba es
esclarecer las circunstancias que originaron inconformidad frente a la decisión
recurrida. En principio, la etapa probatoria en los recursos de reposición y apelación
no existe, al disponerse en el artículo 56 del C.C.A que aquellos se resolverán de
plano -término que debe entenderse dentro de unos parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad-, salvo que al momento de interponer éste último se solicite la
práctica de pruebas o que el funcionario competente las decrete de oficio. Por lo
anterior podría afirmarse que aunque en el recurso de reposición no hay etapa
probatoria, algunos autores opinan lo contrario argumentando -con base en el
artículo 52 numeral 3 ibídem- que el recurrente puede allegar con el escrito
recursivo, documentos públicos o privados que tenga en su poder para que sean
tenidos como prueba, al igual que insinuar en el mismo, a la autoridad respectiva, el
decreto oficioso y práctica de específicos medios de prueba a fin de tomar la
decisión que más convenga conforme con el material probatorio. En este tema es
importante tener en cuenta que el auto que decrete la práctica de pruebas debe
señalar el día en que finalice la etapa probatoria (art. 58 inc. 2 ibídem).
Es admisible el principio de “libertad de medios probatorios”, que se traduce en que
no hay medios taxativamente señalados que limiten a la autoridad al momento de
decidir el recurso (art. 57 inc. 1 del C.C.A.)157. Las pruebas se practicarán en un
término no mayor de treinta (30) días ni menor de diez (10), éste plazo podrá
133
prorrogarse por una sola vez sin que el nuevo término sea mayor al inicial (art. 58
ibídem). Estos términos “suspenden los plazos para decidir por remisión al Código
de Procedimiento Civil (C.C.A., art. 267-aplicación supletoria), y se deducen para
que opere el silencio administrativo”158.
La autoridad debe ser muy cuidadosa al denegar las pruebas solicitadas con motivo
de la interposición del recurso de apelación, ya que puede verse vulnerado el
derecho de defensa del interesado, para lo cual ha de tenerse presente el
cumplimiento de los requisitos intrínsecos y extrínsecos de los medios utilizados, la
oportunidad en que se solicitó, su utilidad, conducencia, etc.
Frente a los gastos que genere la práctica de pruebas, estos deben suplirse por quien
la pidió, y si son varios los solicitantes o se decretó de oficio, se repartirá por partes
iguales entre todos ellos (art. 57 inc. 2 ibídem).
Si no se cumple alguna de las exigencias mencionadas para que procedan los recursos
gubernativos y estas son susceptibles de ser subsanadas por el recurrente, como en los
casos de no presentación del poder con base en el cual se interviene en nombre de otra
persona, el no señalamiento de dirección para recibir notificaciones o requerimientos, la
falta de sustentación del recurso, entre otros, el funcionario competente deberá (conforme
157
La doctrina critica -entre ellos camilo Vargas Ayala- que cualquier autoridad administrativa valore los
medios probatorios, pues no tienen la preparación suficiente para hacerlo y por tanto se hace necesario
restringirlos a los más elementales, desconociendo el principio de “libertad de medios probatorios”.
134
al art. 54 del C.C.A. que remite al art. 13 del mismo Estatuto) requerirlo por una sola vez a
fin de que cumpla con los requisitos faltantes, so pena de que se entienda desistida la
petición si dentro de los 2 meses siguientes no satisface lo requerido. Además de éste
desistimiento tácito, el recurrente puede manifestar de manera inequívoca su voluntad de
desistir de los recursos interpuestos pues no existe razón de orden público que lo impida159.
Es de tener en cuenta que el desistimiento de un recurso tiene como efecto dejar en firme la
providencia materia de él desde cuando el acto ha debido normalmente quedar
ejecutoriado; como se observa, desistir de un recurso equivale a no haberlo interpuesto, por
lo que el interesado quedaría habilitado para interponer las acciones contencioso
administrativas, a menos que se trate de un recurso obligatorio (como el de apelación), caso
en el cual tal desistimiento conllevaría a la aceptación plena de la voluntad administrativa
plasmada en el acto expedido por ésta y al renunciamiento de la vía gubernativa y
contenciosa.
Si por el contrario las exigencias son insubsanables, como sucede por ejemplo, cuando el
recursos ejercido es extemporáneo, la providencia no es susceptible de recurso gubernativo
alguno o no hay legitimación en causa para recurrir, la consecuencia será el rechazo in
límine por parte del funcionario competente, contra el cual procede el recurso de apelación
(artículo 53 ibídem).
158
SOLANO SIERRA, Jairo Enrique. Derecho procesal administrativo y contencioso. 1ª ed. Santafé de
Bogotá: edit. Doctrina y Ley, 1997. p. 99.
135
A continuación se expondrán brevemente los aspectos más relevantes de los recursos
propios de la vía gubernativa.
8.1.1. Reposición. Este es un medio de impugnación que se interpone ante el mismo
funcionario que profirió el acto definitivo -aunque por virtud de disposición legal especial,
también pueden proceder contra actos de trámite, preparatorios o de ejecución- con el fin
de que lo aclare, modifique o revoque.
Cuando el funcionario u órgano que expidió el acto no tiene superior jerárquico o cuando la
ley expresamente señala que la vía gubernativa se agota en él mismo160, el recurso de
reposición es el único que se puede ejercer.
La mayoría de la doctrina y de la jurisprudencia respaldados en el artículo 51 inciso final
del C.C.A. afirman que éste recurso es facultativo, es decir, que en los casos en que el
recurso de reposición es el único que cabe, la vía gubernativa no es necesario agotarla o se
entiende agotada, sin embargo autores como Jairo Enrique Solano Sierra sostienen lo
contrario, argumentando que si el recurso de reposición es el único medio de impugnación
previsto contra un acto, el agotamiento de la vía gubernativa se produce con su
interposición y decisión, convirtiéndose el recurso en obligatorio, ya que se ha limitado el
159
160
Ello acontece por ejemplo en la Ley 80 de 1993 art. 77 inc. 2º al disponer que “los actos administrativos
que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de
reposición”, al igual que en el art. 50 numeral 2º inc. final del C.C.A. al manifestar que “no habrá apelación
de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes
legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería
jurídica”.
136
agotamiento de la vía gubernativa a él, e interpretarlo de otra manera sería truncar la
posibilidad de llegar al proceso contencioso administrativo. No obstante el autor reconoce
la primera posición como la mayoritaria y la actualmente aplicable161.
Por remisión al artículo 348 de Código de Procedimiento Civil, la decisión que resuelve la
reposición no es susceptible de ningún recurso, es decir que no hay reposición de
reposición, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior pronunciamiento.
Tampoco procede la reposición contra la decisión que resuelve la apelación, pues con ella
se agota la vía gubernativa, sin embargo, se ocasiones se ha exceptuado éste principio
cuando se deciden o contemplan nuevos puntos que no fueron materia de controversia o
cuando se quebranta el principio de la reformatio in pejus o la prohibición de reformar en
contra del único apelante, que según el Consejo de Estado tiene aplicación en el
procedimiento gubernativo162.
8.1.2. Apelación. Es un recurso que tiene los mismos fines que el de reposición
(aclaración, modificación o revocación), se presenta ante el mismo funcionario que dictó el
acto para que lo tramite su superior jerárquico, y se puede interponer directamente, cuando
no se ejerce el de reposición, o en el mismo escrito como subsidiario de éste; será
inaceptable formular inicialmente el de reposición y una vez desatado proponer el de
apelación, pues en este caso la apelación resultaría extemporánea debido a su presentación
por fuera del término legal para ello, acarreando como consecuencia el no agotamiento de
161
Cfr. SOLANO SIERRA, Op. cit., p. 88-90.
162
137
la vía gubernativa y la consiguiente imposibilidad de acudir ante la jurisdicción
contenciosa. Sin embargo el Consejo de Estado en sentencia de marzo 15 de 1991, previó
la posibilidad de que el recurso de apelación se interponga por persona diferente de quien
interpuso el de reposición, cuando la decisión inicial le fue favorable, pero la contraparte
repuso el acto y en virtud de él, dicho acto es revocado, -situación equivalente a que el acto
inicial le hubiera sido desfavorable-, queda el afectado facultado para apelar.
Conforme al inciso final del artículo 51 del C.C.A., puede deducirse que el recurso de
apelación es el único obligatorio para entenderse agotada la vía gubernativa, por lo cual en
éste punto se hace aplicable lo manifestado en relación con el carácter facultativo del
recurso de reposición.
Frente al recurso de apelación pueden traerse a manera de ejemplo los casos mencionados
en el pie de página 159, en donde se observa que éste recurso puede ser improcedente por
disposición legal.
8.1.3. Queja. Este recurso procede cuando se rechaza el de apelación, es facultativo y se
interpone directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión dentro del
término indicado en norma especial o como se dispone por regla general, dentro de los
cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión que denegó el recurso (art. 50
num.3 y 51 inc. final del C.C.A.).
138
Miguel González Rodríguez sostiene que éste recurso gubernativo “como es natural, no
podrá quedar resuelto mediante acto ficto o presunto con efectos negativos o positivos,
sino que deberá decidirse expresamente”.
Aunque esta figura se asimila a la contemplada por el Código del Procedimiento Civil,
difiere de éste por cuanto no es indispensable solicitar reposición de la decisión que niega
el otorgamiento del recurso de apelación y en subsidio la expedición de copias de la
actuación para acudir en queja ante el superior, puesto que en la vía gubernativa la queja se
puede interponer directamente ante el respectivo superior del funcionario que dictó el acto
definitivo o resolvió el recurso de reposición, mediante escrito al que debe acompañarse
copia de la negativa de la apelación.
Una vez definidos los recursos gubernativos, es indispensable señalar que se conceden en
el efecto suspensivo (art. 55 C.C.A.), es decir que mientras ellos no se decidan, la
ejecutoria del acto administrativo recurrido se suspende y en el caso de la apelación o de la
queja, la competencia del inferior se suspende hasta tanto no se resuelvan los recursos en
control jerárquico; el funcionario que infrinja éste supuesto legal incurre en falta
disciplinaria o causal de mala conducta, lo que implica su destitución o la imposición de
una sanción económica (art.76 ibídem). No obstante, las decisiones de destitución o
revocación de un nombramiento se cumplen a pesar de la interposición del recurso
gubernativo163.
139
Cabe destacar que el Consejo de Estado en diversos pronunciamientos ha sostenido que
cuando los actos administrativos recurridos son ejecutados sin que haya sido resuelto el
respectivo recurso, causando un perjuicio al interesado, procede la acción de reparación
directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A. a fin de obtener indemnización, pero si el
acto administrativo impugnado se ejecuta y la decisión del recurso lo revoca, la acción a
seguir es la de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del mismo
Estatuto.
Finalmente, y a partir de lo expuesto se pueden establecer unos eventos con los cuales se
concreta el agotamiento de la vía gubernativa:
a. Cuando no se resuelve la petición inicial configurándose el silencio administrativo
negativo.
b. Cuando se resuelve el recurso de reposición, siendo éste el único viable o
procedente.
c. Cuando se resuelve el recurso de apelación, interpuesto directamente o como
subsidiario del de reposición.
d. Cuando interpuestos los recursos gubernativos (reposición y subsidiario de
apelación) no se deciden dentro del término establecido en la ley (art. 60 C.C.A)
configurándose el silencio administrativo negativo.
163
Cfr. GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 139-140.
140
e. Cuando se decide el recurso de reposición de manera adversa para el recurrente, e
interponiéndose el de apelación se configura el silencio administrativo negativo, por
no resolverse dentro del término prescrito en el artículo 60 ibídem.
f. Cuando siendo procedente únicamente el recurso de reposición, no se decide
configurándose el silencio administrativo negativo.
g. Cuando la administración no da la posibilidad de interponer los recursos
gubernativos.
h. Cuando la administración contra legem deniega la concesión de los recursos
interpuestos.
i. Cuando por mandato expreso de la ley el acto administrativo definitivo carece de
recursos gubernativo
8.2. REVOCATORIA DIRECTA
A diferencia de la vía gubernativa, la revocatoria directa tiene por objeto no sólo la
protección de los actos administrativos de carácter particular, sino también los de carácter
general para los que ésta figura se convierte en el único mecanismo jurídico a través del
cual pueden ser discutidos en vía administrativa.
La revocatoria directa es un recurso extraordinario irrenunciable, intransferible e
indelegable (estas dos últimas características operan salvo expresa disposición legal) propio
de los entes públicos y en particular de los funcionarios administrativos titulares de una
determinada función por virtud del cual el mismo funcionario que expidió un acto
141
administrativo o su superior jerárquico cuentan con el poder necesario para borrarlo del
mapa jurídico. De este concepto de derivan dos elementos, uno subjetivo u orgánico que se
refiere al cambio de opinión del sujeto administrativo quien decide revocar el acto y otro
objetivo o causalista que atiende los motivos que sustentan la revocatoria164, los cuales
están expresa y concretamente consagrados en la ley, razón por la cual la Corte Suprema de
Justicia en sentencia del 5 de mayo de 1981 ha caracterizado la revocatoria directa como
una especie calificada; es por eso que el artículo 69 del C.C.A determina como causales las
siguientes:
a. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. Se basa en el
desconocimiento del principio de legalidad que debe inspirar todo acto administrativo,
constituyéndose así en una razón de derecho.
Lo normal es que los actos administrativos ilegales sean debatidos ante la jurisdicción
contenciosa mediante la acción de nulidad, sin embargo la revocatoria directa constituye un
privilegio para que la administración extinga sus propios actos cuando vayan en contra del
orden jurídico establecido y en este sentido se ha afirmado que la revocación contiene
ingredientes de nulidad, sin desconocer las diferencias que entre estas figuras jurídicas
existen.
Entre las diferencias más discutidas por la doctrina en cuanto a esta causal de revocación
directa se refiere, se encuentra que: para unos autores, la ilegalidad en la anulación, surge
164
Cfr. SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 229.
142
desde el momento mismo de la expedición del acto, mientras que en la revocatoria es
sobreviniente, para otros, tanto en una como en otra, la ilegalidad debe estar presente desde
la emisión misma del acto administrativo165; en cuanto a los efectos entre nulidad y
revocación, parte de la doctrina señala que la primera tiene consecuencias jurídicas ex tunc
(o hacia el pasado) y la segunda ex nunc (o hacia el futuro)166, en tanto que otra parte opina
que ambas producen efectos retroactivos (ex tunc)167.
b. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. La
doctrina mayoritaria opina que el acto administrativo a pesar de no adolecer de vicio
jurídico, puede ser revocado por razones de inoportunidad o inconveniencia frente al
interés social por el sujeto administrativo que lo expide.
El acto que en el momento de su expedición estaba conforme al interés público puede
sobrevenirle circunstancias o hechos contrarios a los que determinaron su nacimiento
haciéndolo incompatible con las nuevas exigencias del interés público, convirtiéndose así
en innecesario y hasta perjudicial para satisfacerlas168.
Esta razón de mérito crea consecuencias jurídicas ex nunc o hacia el futuro, lo que se
traduce en la no retroactividad de los efectos del acto administrativo, permaneciendo
165
166
Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de mayo 5 de 1981.
167
168
143
indemnes las situaciones jurídicas concretas que hubieren nacido al amparo del acto
revocado y que no se encuentren afectadas por alguna causal de revocación169.
c. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Es decir, que alteren o
modifiquen situaciones jurídicas sin fundamento legal alguno, causando perjuicios, ofensas
o lesiones en su patrimonio moral o económico170.
Como puede verse, la facultad de revocar los actos administrativos no está al arbitrio de la
administración pues dicha facultad sólo procede en los casos específicamente señalados en
la ley, lo que le da a ésta figura jurídica una naturaleza excepcional. Esto y el respeto de los
límites establecidos por la ley y la doctrina garantizan que no se atente contra la seguridad
jurídica. Entre esos límites cabe señalar los siguientes:
a. No puede solicitarse la revocatoria directa del acto cuando éste ha sido recurrido en
vía gubernativa (art. 70 del C.C.A.). Este precepto busca garantizar la estabilidad de
la decisión proferida por la administración que ya ha sido objeto de impugnación;
sin embargo éste objetivo se desvirtúa al dejar al administrado, que ha guardado
silencio ante la decisión administrativa, pedir a futuro su revocación171.
b. La administración oficiosamente puede revocar en cualquier tiempo actos en firme
o incluso en vía jurisdiccional siempre que en éste último caso no se haya dictado
169
170
144
auto admisorio de la demanda (art. 71 del C.C.A.). El acto puede adquirir firmeza
como consecuencia del agotamiento de la vía gubernativa o por no haberse hecho
uso de ella, excluyendo de esta forma -para la administración- la limitante indicada
en el punto anterior. Es de resaltar que para Carlos Ariel Sánchez172 sólo los actos
de carácter particular son susceptibles de adquirir firmeza, puesto que los de
carácter general por ser reglamentarios no tienen fuerza de cosa juzgada173.
No obstante lo dispuesto por la norma, “la doctrina ha aceptado que es válido que
la administración revoque un acto administrativo subjetivo, a pesar de que ya se
haya dictado «auto admisorio de la demanda», si se accede a las pretensiones del
interesado”174.
c. La revocatoria directa debe respetar los derechos adquiridos, es decir las situaciones
jurídicas creadas por el acto administrativo, las cuales deben ser legítimas,
perfectas, consolidadas y permanentes.
Es por eso que el artículo 73 del C.C.A. establece que para revocar los actos
administrativos de carácter particular debe, por regla general, contarse con el
171
172
En su libro El Acto administrativo Teoría General.
173
“Se entiende por cosa juzgada administrativa la inalterabilidad de ciertos actos administrativos por ser
inderogables, inmodificables o insustituibles en sede administrativa” ; esta definición comprende la cosa
juzgada formal (inmutabilidad de las partes) y la cosa juzgada material (inmutabilidad del acto) (Tomado de
SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 227).
174
PARRA GUTIÉRREZ, William Rene. Manual de Procedimiento Contencioso Administrativo. 2ª ed.
Santafé de Bogotá: Ediciones Librería del Profesional. p. 114. En : PARRA GUTIÉRREZ, Código
Contencioso Administrativo Comentado-Jurisprudencia, Op. cit., p. 44.
145
consentimiento del respectivo titular, que se traduce en la renuncia a los derechos
que el acto le confiere. Para que ésta renuncia sea válida debe ser voluntaria, es
decir, que no medie vicio del consentimiento, y además realizarse expresamente y
por escrito ante la administración, de lo contrario “se trataría casi del ejercicio de
una potestad ablatoria o expropiatoria, por cuanto el administrado tenía el derecho
con justo título, era un derecho adquirido”175.
Carlos Ariel Sánchez sostiene que los requisitos para validez de la renuncia sólo se
exigen para aquellos actos que crean derechos, porque los que originan obligaciones
no son susceptibles de ser renunciados, pues “en cuanto a estos, sólo puede el
administrado pedir la revocación”176. Conforme a lo anterior podría pensarse
válidamente que cuando se trata de la revocatoria de actos que contienen derechos
para el administrado la iniciativa la tendrá la administración (ya que no será el
mismo titular de los derechos el que quiera despojarse de ellos) la cual debe contar
generalmente con el consentimiento del administrado, pero si por el contrario los
actos contienen obligaciones para éste, la iniciativa de revocación será del propio
administrado quien requerirá la aprobación del sujeto administrativo
correspondiente. Sin embargo, el mismo autor señala que “si el acto revocado creó
derechos y obligaciones para el administrado, la revocación parcial no podrá
referirse sólo a los derechos dejando vigentes las obligaciones”, pues la
175
176
Ibídem, p. 227.
146
revocatoria del acto, por parte de la administración, en este caso será total en cuanto
deberá comprender tanto a unos como a otros.
Cuando sea necesaria la manifestación de voluntad del administrado para proceder a
la revocación de un acto particular del cual es titular, éste puede otorgarla caso en el
cual el acto deja de producir efectos inmediatamente, guardar silencio abriendo la
posibilidad de que el acto decline por la conducta pasiva del sujeto al no rechazar la
revocatoria, negar a concederla extinguiendo de pleno derecho el ejercicio posterior
de la revocación177. En éste último evento y si la administración insiste en la
extinción jurídica del acto deberá demandarlo ante la jurisdicción contenciosa
utilizando la acción de lesividad.
El artículo 73 del C.C.A también consagra, en su inciso 2, que los actos
administrativos particulares pueden revocarse aun sin el consentimiento del titular
del derecho en él reconocido “cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. Este texto legal ha sido objeto de
diversas interpretaciones doctrinales; una primera posición considera que hay dos
excepciones a la intangibilidad de los actos particulares: cuando el acto
administrativo a revocar fue el resultado del silencio administrativo positivo
siempre que se den las causales del artículo 69 del C.C.A. y cuando ese mismo acto
ocurrió por medios ilegales; una segunda posición estima que la causal es una sola y
147
es cuando se obtuvo el derecho mediante el silencio administrativo positivo siempre
que: o se den las hipótesis del artículo 69 ibídem o resulte evidente que el acto se
obtuvo por medios ilegales.
El Consejo de Estado defiende la segunda posición doctrinal pues estima que se
ajusta tanto al espíritu como a la letra del mencionado inciso 2 del artículo 73,
además de hacer menos nugatorio el principio de la intangibilidad de los actos de
carácter particular.
La misma norma en su inciso tercero consagra otra excepción a dicha intangibilidad
al indicar que siempre pueden revocarse parcialmente los actos -así sean
particulares- que contengan errores aritméticos o de hecho cuando estos no incidan
en el sentido de la decisión.
Aparte de las excepciones legales atrás mencionadas, la doctrina ha señalado otras
referentes a: los actos nulos, inexistentes o que contienen decisiones con objeto
puramente pecuniario, puesto que en tales eventos no surgen derechos; los actos
administrativos que conceden un derecho a título precario178, casos en los cuales la
revocación no puede ser intempestiva o arbitraria a fin de respetar la situación del
particular, por eso mismo debe concedérsele un plazo prudencial para que cumpla la
177
178
Como cuando autoriza utilizar un bien de dominio público, prestar un servicio público o ejercer una
industria peligrosa, por un particular.
148
nueva decisión administrativa y si es procedente indemnizar los perjuicios179; los
actos administrativos de los que emanan conflictos entre el interés público y el
particular, bien porque aquel fue mal apreciado al momento de su expedición o
porque ha sufrido algún tipo de cambio, que hacen inadecuado el acto frente a las
nuevas exigencias sociales180.
Cabe agregar a lo anterior que es necesario llevar a cabo un procedimiento para
declarar la revocación de los actos administrativos particulares, así el artículo 74 del
C.C.A. le señala a la revocatoria directa un procedimiento similar al que debe
cumplirse para la expedición de un acto administrativo al remitir la regulación del
tema al artículo 28 y concordantes del mismo Estatuto. Además, en tratándose de la
revocación de actos obtenidos por la ocurrencia del silencio administrativo positivo,
debe ordenarse la cancelación de las escrituras a que se refiere el artículo 42 ibídem,
junto con el inicio de las acciones penales o disciplinarias a que haya lugar.
Concluido el tema de los límites de la revocatoria directa y en especial lo relacionado a los
actos administrativos de carácter particular, solo basta mencionar el comentario de la Corte
Suprema de Justicia respecto de los actos generales sobre la similitud entre la revocatoria
de estos y la derogación o abrogación de una ley181; esta podría ser una de las razones por
las que el Código Contencioso Administrativo no le establece un procedimiento propio a la
revocatoria directa de los actos de carácter general.
179
Cfr. SÁNCHEZ TORRES, Op. cit., p. 225-226.
180
149
Es importante tener en cuenta el contenido del acto para determinar si es susceptible de
revocación, pues en aplicación del principio de inmutabilidad, sustento de la seguridad
jurídica de los actos administrativos se pueden encontrar algunos manifiestamente
irrevocables, como en los casos de ciertos actos reglados en los que la administración
simplemente sirve como ente ejecutor de la ley siguiendo rigurosamente sus pautas182;
también ha considerado la Corte Constitucional que respecto de la titularidad del escalafón
dentro de la carrera administrativa, a pesar de tratarse de un acto que contiene derechos
particulares, a su titular no le es dable autorizar la revocación183.
Finalmente, aunque la vía gubernativa y la revocatoria directa se asemejan en que ambas
proceden por motivos de inconveniencia o ilegalidad, hay entre ellas factores que las
diferencian, siendo para nosotras el principal, el que radica en los actos administrativos
(generales o particulares) objeto de su dinámica, indicado al comienzo de este tema. Sin
embargo vale la pena señalar otras diferencias entre estas figuras jurídicas, indispensables
para su mejor comprensión.
181
Ibídem.
182
150
Cuadro 1. Diferencias entre vía gubernativa y revocatoria directa.
VÍA GUBERNATIVA REVOCATORIA DIRECTA
Procede antes de que el acto administrativo Procede normalmente respecto de actos
haya cobrado firmeza administrativos en firme
Tiene como fin aclarar, modificar o revocar Sólo tiene como fin revocar el acto
el acto administrativo administrativo
Cabe el silencio administrativo No cabe el silencio administrativo
Los motivos de inconveniencia o
ilegalidad son calificados en cuanto que la

Los motivos de inconveniencia o ilegalidad
ley habla de “manifiesta” oposición (num.
no son calificados
1 del art. 69 del C.C.A) e “injustificado”
agravio (num. 3 ibídem)
Se decide a solicitud de parte Se decide a solicitud de parte o de oficio
Las causales no son taxativas Las causales son taxativas
Puede interponerse en cualquier tiempo

Debe interponerse dentro de los cinco días
hasta antes del auto admisorio de la
siguientes a la notificación de la decisión
demanda en vía jurisdiccional
183
151
9. ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En este Capítulo se tratarán sucintamente los aspectos más relevantes del tema, con el único
fin de obtener una mayor comprensión de la presente tesis, ya que como se verá en la
segunda parte de éste trabajo, el Ministerio Público realiza una actividad importante frente
al ciudadano en tratándose principalmente del ejercicio del derecho de petición.
Al Ministerio Público se le ha encomendado proteger el ejercicio y efectividad del derecho
de petición (art. 75 del C.C.A.), además de la promoción y defensa de los derechos y
garantías constitucionales que le asisten a los administrados ante las posibles
arbitrariedades que cometan las autoridades gubernamentales en el desarrollo de sus
funciones públicas, que los amenacen o afecten; para cumplir con este cometido, también
se halla investido de un poder disciplinario frente a estas autoridades que le permite vigilar
el desempeño efectivo de las funciones a cargo de ellas. Como representante legal que es de
la sociedad colabora en materia penal denunciando y contribuyendo a la investigación de
delitos, en síntesis, vela por el cumplimiento de las disposiciones que afecten el interés
general y por los intereses de la Nación (arts. 118 y 277 de la Constitución Política)184.
184
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 117- 119.
152
Resulta acertada en el marco de nuestro tema, la noción que sobre el Ministerio Público
esboza Pina y Castillo185, conforme a la cual:
“El Ministerio Público, tiene una misión esencial que cumplir, es decir
la de velar porque la ley sea generalmente respetada, o sea que es el
defensor de la legalidad, función que es autónoma, cualquiera que sea
la organización que se dé a dicha rama. El Ministerio Público es
indivisible, pues cuando actúa uno de sus miembros representa a toda la
institución, la que sin embargo puede actuar a través de otro agente en
forma diversa”
En esta medida el Ministerio Público cumple una función de control, que conforme a la
tendencia actual y más generalizada constituye una cuarta rama del poder publico186.
“... el Ministerio Público es un órgano constitucional de control que
tiene carácter autónomo. En efecto la Corte señala de manera explícita
que, además de las tres ramas tradicionales de poder, existen otros
órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado (C.P. art. 113). Y dentro de ellas sitúa al
185
Tomada de SALGUERO CASAS, Gonzalo A. El Ministerio Público. Monografía para optar al grado de
especialista en Derecho Sustancial y Contencioso Constitucional aprobada por la Pontificia Universidad
Javeriana. Bogotá: 2000. p. 38.
186
Al rededor de su naturaleza han surgido básicamente cuatro tendencias: las que consideran al Ministerio
Público como una prolongación del ejecutivo, las que enmarcan su actividad en la rama judicial, las que lo
toman como un órgano creado por el legislativo para delegar en éste algunas de sus atribuciones, y la tesis que
153
Ministerio Público como un organismo de control (C.P. art. 117), cuyo
supremo director es el Procurador General (C.P. art. 275)”187
Este organismo estatal se encuentra conformado tal y como lo establece el artículo 118 de
la Constitución, “… por el procurador general de la nación, el defensor del pueblo, los
procuradores delegados, y los agentes del ministerio público, ante las autoridades
jurisdiccionales, por los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la
ley …”.
La Procuraduría tiene a su cargo el ejercicio de la función en los órdenes nacional, regional,
distrital y provincial a través del procurador general, los procuradores delegados y demás
funcionarios designados por la ley. El procurador general de la nación es el supremo
director del Ministerio Público (art. 275 de la Constitución) y se elige para un período de
cuatro años de terna integrada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado, en tanto que a los delegados y agentes del Ministerio
Público los elige el mismo procurador general.
La Constitución Política le establece al procurador unas funciones generales y delegables
en sus agentes y delegados entre las que se encuentran: vigilar el cumplimiento de la
Constitución, la ley, las decisiones judiciales y los actos administrativos, proteger y
asegurar los derechos humanos, defender los intereses sociales y colectivos, velar por el
propugna por hacer del Ministerio Público un órgano de control, como una cuarta rama del poder público
(SALGUERO CASAS, Op. cit., p. 43 ).
154
diligente y eficiente ejercicio de las funciones administrativas, etc.; así mismo la Carta le
encarga una serie de labores indelegables entre las que se destaca la facultad de desvincular
del cargo -con garantía del derecho de defensa- al funcionario que infrinja de manera
manifiesta la Constitución o la ley. En desarrollo del artículo 279 de la Constitución, el
Decreto 262 de 2000 regula el funcionamiento, estructura, régimen de competencias y
demás aspectos relacionados con la Procuraduría General de la Nación, de lo cual cabe
resaltar lo siguiente:
“Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las
siguientes funciones:
29. Aprobar los reglamentos que expidan los organismos de la rama
ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas del orden
nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales,
relativos a la tramitación interna de las peticiones y la manera de
atender las quejas relacionadas con los servicios a su cargo.”
“Artículo 8. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales. La
Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales tiene las
siguientes funciones:
187
Sentencia C-229 de 2000 de la Corte Constitucional.
155
2. Revisar para la aprobación del Procurador General de la Nación, los
reglamentos que expidan los organismos de la Rama Ejecutiva del
Poder Público, las entidades descentralizadas del orden nacional, las
gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales, sobre la
tramitación interna de las peticiones y la manera de atender las quejas
relacionadas con los servicios a su cargo; así mismo, solicitar el envío
de dichos reglamentos y promover las acciones disciplinarias que se
deriven del incumplimiento de los plazos que señale la ley para el
efecto.
3. Supervigilar y promover el cumplimiento de las disposiciones que
regulan el derecho de petición.”
“Artículo 26. Funciones de protección y defensa de los derechos
humanos. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes
funciones de protección y defensa de los derechos humanos:
5. Conocer y tramitar ante las autoridades colombianas competentes,
las peticiones que se formulen a la Procuraduría General para reclamar
de gobiernos extranjeros la protección de los derechos y garantías
fundamentales de las personas y en especial de los menores de
nacionalidad colombiana.”
156
Es relevante mencionar que el artículo 3 de la Ley 734 de 2002, establece el poder
disciplinario preferente por el cual el procurador general de la nación directamente o a
través de sus agentes o delegados, puede, mediante decisión motivada, de oficio o a
petición de parte, conocer de los asuntos que cualquiera de las ramas del poder público
tramite internamente.
El defensor del pueblo como integrante del Ministerio Público es un organismo que nació
con la Constitución de 1991, la cual le encomendó velar por la promoción, divulgación y el
ejercicio de los derechos humanos y para cumplir a cabalidad las funciones que de ésta
tarea se desprenden, consagradas en el artículo 282 de la misma, se le faculta para requerir
a las autoridades a fin de obtener informaciones o datos que considere necesarios para
realizar eficaz y eficientemente su actividad sin que se le pueda oponer reserva alguna salvo
excepciones legales o constitucionales (C. P. art. 284) y para hacer un control crítico
basado en la fuerza ética de su opinión denominado “control defensorial” que se ejerce a
través de la advertencia, la mediación y la denuncia pública188.
Le corresponde a la cámara de representantes elegir al defensor de terna elaborada por el
presidente de la República, para que éste preste sus servicios por un período de cuatro años
(art. 281 ibídem).
188
Cfr. ARIAS HERNÁNDEZ, Gabriel. Seguridad y protección de la comunidad desplazada. En : Su
Defensor, Bogotá (mar. 1998); p. 12.
157
La ley 24 de 1992 por la cual se establece la organización y funcionamiento de la
defensoría del pueblo y se dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de la
Constitución Política de Colombia, consagra las funciones atribuidas al defensor del pueblo
-que en su mayoría puede delegar en los defensores regionales, veedores y demás
funcionarios de su dependencia-, las cuales básicamente son derivación de la que la
Constitución le asigna en relación con los derechos humanos, entrando esta ley a
reglamentar su protección, establecimiento de políticas y asesoramiento a habitantes del
territorio colombiano y nacionales en el exterior, entre otras.
Las personerías municipales y distritales son las encargadas de ejercer el control
administrativo en el respectivo municipio y deben cumplir con las funciones consagradas
en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994189 y las demás que le asigne la ley y le delegue el
Procurador General de la Nación, ya que la Constitución política de 1991 no le determinó
una normatividad específica190.
Aunque el personero municipal es un agente del Ministerio Público, no depende
jerárquicamente de la procuraduría general de la nación, pues por una tradición proveniente
del derecho español, éste es un funcionario municipal elegido por el Consejo Municipal191,
en nuestro derecho para períodos de tres (3) años (art. 170 ibídem) y que junto con el
secretario conforman la planta mínima de personal que exige el artículo 168 ibídem. Dentro
189
Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios.
190
Cfr. BECERRA PINILLA, Op. cit., p. 122-124.
158
de las funciones del Personero Municipal previstas en el artículo 75 del C.C.A, se destacan
las siguientes:
“1. Instruir debidamente a toda persona, por manifestación propia, desee o
deba formular alguna petición.
2. Escribir la petición de que se trate, si la persona no pudiere hacerlo por sí
misma y ello fuere necesario, comprobando en éste caso que se cumplan las
formalidades previstas en este código.
3. Recibir y hacer tramitar las peticiones o recursos que las autoridades, por
cualquier motivo, no hayan querido recibir.
4. Aplicar medidas disciplinarias o solicitar su aplicación al que sea
competente, a los funcionarios que, sin causa justificada, dificulten o hagan
ineficaz el ejercicio del derecho de petición o incurran en las conductas
previstas en el artículo siguiente.
El mismo artículo extiende la función disciplinaria que ejerce el Personero frente a los
demás funcionarios del Ministerio Público.
También la Ley 136 de 1994 señala en su artículo 178 numeral 8 que al personero le
corresponde “velar por la efectividad del derecho de petición con arreglo a la ley.”
191
Cfr, RODRÍGUEZ, Libardo. Estructura del poder público en Colombia. 7ª ed. Santafé de Bogotá: edit.
Temis, 1999. p. 150-151.
159
En términos generales sus funciones como ministerio público a nivel municipal se resumen
en la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta de quienes ejercen funciones públicas.
160
10. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO INTERNO POR LA VIOLENCIA
Desde hace mucho tiempo el conflicto armado se presenta en nuestro país, dejando huellas
imborrables en sus víctimas, uno de esos grupos afectados son los desplazados que con
impotencia ven como se les viola su dignidad humana desencadenando una trasgresión
múltiple de sus derechos constitucionales fundamentales192 a la vida, a la integridad física o
psíquica, a la seguridad y libertad personales, a la igualdad y no discriminación, a la
libertad de residencia y circulación, así como a una serie de derechos económicos, sociales
y culturales.
Desafortunadamente esta realidad es vivida por centenares de miles de personas, que se
convierten, por las secuelas y consecuencias del desplazamiento, en la comunidad de mayor
vulnerabilidad ya que el impacto psico-social provocado por las circunstancias en las cuales
se produce su desplazamiento y el desarraigo y pérdida de identidad cultural junto con la
frecuente desintegración del núcleo familiar y el abandono forzado de sus bienes y fuentes
de subsistencia a la que se ven sometidos, significan un notorio detrimento de su calidad de
vida y unas nuevas condiciones que deben enfrentar traducidas básicamente en privaciones
extremas por la falta de elementos mínimos indispensables para su supervivencia y en la
192
Teniendo en cuenta que -conforme lo interpreta la Corte Constitucional- el constituyente de 1991 no señaló
taxativamente cuáles eran los derechos constitucionales fundamentales admitiendo la existencia de otros que
aunque igualmente inherentes a la persona humana no tienen reconocimiento expreso en ella, algunos autores
161
discriminación que sufren por parte de las autoridades y de la sociedad -con la que se
presenta un choque violento de culturas-, que los percibe como partícipes de la guerra,
aliados de los actores armados e invasores de su espacio, generando sentimientos de
intolerancia y falta de solidaridad.
Por lo anterior es acertado decir que “ser desplazado significa vivir en la incertidumbre la
marginación y la absoluta pobreza. Nada se posee a parte de las angustias y el recuerdo.
Por ello la situación de los desplazados es el problema de mayor justicia en nuestro
país...”193.
A nivel socio-económico el fenómeno del desplazamiento implica la debilidad del Estado y
sus asociados para contrarrestar una situación generalizada de violencia, la ruptura del
tejido social porque no sólo se quiebran las relaciones interactivas de los desplazados con
su comunidad de origen (amigos y familiares) sino que también se dificulta la creación de
nuevos vínculos sociales y comunitarios en los lugares de llegada, y el crecimiento
acelerado y no planificado de la población en los municipios receptores con su correlativo
surgimiento de barrios de invasión al margen de los servicios públicos indispensables y
fuentes de trabajo, lo que convierte a la entidad territorial en actor pasivo del
desplazamiento puesto que se afecta su economía al aumentarse la demanda de bienes y
como Mario Madrid Malo hablan del derecho fundamental a no ser desplazado (MADRID-MALO
GARIZÁBAL, Mario. El derecho a no ser desplazado. En : Su Defensor, Bogotá (abr. 1995); p. 4 , 6).
193
Cfr. ARIAS HERNÁNDEZ, Gabriel. Seguridad y protección de la comunidad desplazada. En : Su
Defensor, Bogotá (mar. 1998); p. 15.
162
servicios sin una oferta suficiente para atenderla por los escasos recursos con que cuenta,
originándoles dificultades de tipo fiscal.
La garantía, protección y defensa de los derechos humanos y por ende de los desplazados
está a cargo principalmente del Estado (art. 2 de la C.P.) a través de sus autoridades
nacionales y territoriales, quienes deben actuar concertadamente a fin de que exista
coherencia y armonía entre sus políticas, es por ello que tanto alcaldes como gobernadores
no deben ser ajenos a la problemática del desplazamiento forzado interno por la violencia
ya que han sido designados para defender a todos los asociados y nunca pueden considerar
que el territorio bajo su jurisdicción es de su patrimonio particular, ni que la investidura que
poseen es una carta abierta para definir quienes pueden vivir o no en determinada región,
no siéndoles posible así, impedir el asentamiento de los desplazados en su territorio pues
“la negativa a recibir a los desplazados puede tener graves consecuencias para los
derechos humanos”194, es más, están en la obligación de incluir en sus presupuestos los
recursos necesarios para atender a la población desplazada (inciso 2 art. 23 del Dcto. 2569
de 2000).
En ese sentido, las autoridades no deben señalar a las personas desplazadas como
perturbadoras del orden público por intentar salvar su vida, puesto que se trata de un
problema de humanidad y responsabilidad del Estado en su conjunto en favor de los grupos
discriminados y marginados (inciso 2 art. 13 de la C.P.), de ahí que si el peligro para la vida
194
Advertencia hecha en 1994 por Francis Deng, representante del Secretario General en las Naciones
Unidas, al analizar el desplazamiento interno en Colombia (tomado de la sentencia T-227 de 1997).
163
de los asociados es inminente puede optar por el desplazamiento protegido, previa
ponderación de la protección real y no teórica que esté en capacidad de brindar195.
Pero el problema del desplazamiento no sólo impone obligaciones al Estado sino que exige
la solidaridad internacional y con mayor razón de los propios colombianos en aplicación
del artículo 95 de la Constitución que establece como deberes de todas las personas “obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”, sin embargo en
muchas ocasiones las actitudes intolerantes, como es el rechazo a los desplazados por la
violencia, responden a la falta de una cultura humanística y una pedagogía constitucional
necesaria para lograr una sociedad democrática, pluralista y humanista (art. 67 ibídem).
Aunado a la falta de solidaridad, el aumento progresivo del desplazamiento interno forzado
por la violencia, lo ha convertido en un problema común y cotidiano que ha perdido su
capacidad de impacto conllevando a la insensibilización de los colombianos.
195
164
Dibujo 1. Caricatura sobre desplazados.
Fuente: Semana, Bogotá (may. 1998), número 838; p. 57.
Esta caricatura196 refleja la indiferencia y cansancio ante el fenómeno del desplazamiento,
tanto así que se compara al desplazado con un insecto molesto en la sopa diaria del resto de
colombianos, sin tener en cuenta que ante todo es una persona con derechos, con un
nombre, una historia, una vida qué contar y una tierra que trabajó hasta donde se lo
permitieron, pero que por la dura violencia que atraviesa el país se convirtió en una víctima
de ella con la única opción de desplazarse para sobrevivir. Pero él es uno de los cientos de
196
Original de Omar Figueroa, ganadora de un concurso de humor político convocado por la revista Semana.
165
miles de desplazados que viven esta situación, situación que genera sentimientos de dolor,
miedo, rabia, minusvaloración, impotencia y deseos de venganza, que van incubando un
nuevo ciclo de generaciones violentas197.
Todo esto demuestra la debilidad del Estado para contrarrestar las causas que generan el
desplazamiento y dar respuestas eficaces para reasumir su papel protagónico como
principal garante de los derechos humanos, convirtiéndose en un simple espectador de esta
barbarie, actitud que aniquila la confianza en las instituciones, diluyéndose así la
legitimidad del Estado e impidiendo que cualquier política a favor de los desplazados
constituya una “solución definitiva del problema, pues resulta evidente que tal posibilidad
se identifica claramente con la solución del conflicto interno, es decir, con la política de
paz”198.
Los brotes de esta dramática realidad se presentaron en el país desde 1923 con la Masacre
de las Bananeras y luego a mediados del siglo pasado con la denominada violencia
partidista que generó mas de dos millones (2.000.000) de migrantes forzosos199, pero sólo
desde los 80’s el desplazamiento tomó dimensiones y características alarmantes según el
estudio realizado por la Conferencia Episcopal Colombiana200. Es a partir de 1991, gracias
a la sensibilización iniciada por la Iglesia Católica y diversas Organizaciones No
Gubernamentales (ONG’s), que el gobierno se interesa por el tema y con el documento
197
Cfr. Ver Anexo 1 ENTREVISTAS con desplazados, UAO de Soacha, octubre-noviembre de 2001.
198
ZAFRA ROLDÁN, Gustavo. Los desplazados internos por la violencia: un problema fundamental por la
violencia. En : http://www. oas.org/jurídico/Spanish/zafra.html [citado en 9 de octubre de 2002].
166
“Estrategia nacional para la violencia” se compromete a dar atención humanitaria a los
desplazados. Posteriormente el Instituto Americano de Derechos Humanos realiza una
consulta sobre el fenómeno en Colombia a partir de la cual formuló unas recomendaciones
al gobierno, que la presidencia de Ernesto Samper buscó atender presentando -con ocasión
del día nacional de los derechos humanos- algunos aspectos puntuales relacionados con el
tema como la inclusión de los desplazados en el Plan de Desarrollo y en la Red de
Solidaridad Nacional201.
Como el desplazamiento pasó a ser un problema social, político, económico e incluso
cultural de inmensas magnitudes, por la gran cantidad de población afectada y por el
compromiso que demandaba no sólo de las diferentes entidades nacionales e
internacionales involucradas con el tema sino de la sociedad misma, se hizo necesario
adoptar una normatividad congruente y permanente que beneficiara a la población
desplazada y materializara la voluntad política seria y real de otorgar una protección
especial de garantía a la efectividad de los derechos humanos de los desplazados pues hasta
ese momento el Estado había venido actuando de manera coyuntural, deficiente y dispersa;
por ello el 13 de septiembre de 1995 apareció el documento del Consejo Nacional de
Política Económica y Social (Conpes202) 2804 con el cual se estableció el “Programa
199
Cfr. Proyecto de Ley número 033-95, Cámara “Por el cual se dictan medidas especiales de apoyo a los
desplazados forzosos en Colombia”.
200
Cfr. Sentencia SU-1150 de 2000.
201
Cfr. S.J. GARCÍA DURÁN, Mauricio. Los desplazados por la violencia en Colombia: Con su dolor sin
rumbo. En : Revista de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Javeriana, Santafé de
Bogotá (ene.-jun. 1999); p. 23-24.
202
Esta es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno
en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y
167
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia” que implantó
una política coherente e integral y asignó responsabilidades institucionales específicas en
relación con el tema.
El mencionado documento Conpes 2804 realiza primero una descripción del problema,
tomando como base los datos arrojados por la investigación publicada por la Conferencia
Episcopal Colombiana en 1995. Luego, determina la población objetivo de la política de
atención a los desplazados internos a partir de la definición de desplazado creada por la
Consulta Permanente para el Desplazamiento en las Américas, y define los objetivos del
Programa, en el que se prevé el desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de
población desplazada y se identifican tres etapas de acción a fin de lograr las estrategias y
actividades del mismo: la de riesgo, respecto de la cual se pueden ejecutar acciones de
prevención, la de emergencia, que es la más conocida por la población en cuanto proporciona
una ayuda temporal y directa que permite sobrellevar un poco su situación y la de
reasentamiento, que busca garantizar unas condiciones mínimas de sostenibilidad mediante el
retorno a su lugar de origen o la recuperación socio económica en un nuevo lugar de
asentimiento.
El Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
tenía como criterios de ejecución la participación de la comunidad, la descentralización, la
coordinación entre entidades estatales, ONG’s y organismos internacionales que trabajan
orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y
aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión.
168
con población desplazada en las áreas de planeación y ejecución, el reconocimiento a la
diversidad de género, étnica, cultural y social, la igualdad y la no discriminación, así como
la concurrencia, coordinación y subsidiaridad -proclamada por la Constitución en el inciso
2 de su artículo 288- entre los distintos niveles territoriales. Además el Programa estaría
adscrito a la Unidad Administrativa Especial para la Protección de los Derechos Humanos del
Ministerio del Interior, la cual contaría con el apoyo de la Consejería Presidencial para los
Derechos Humanos y tendría básicamente las siguientes responsabilidades: promover y
garantizar la coordinación interinstitucional para la atención y ejecución de programas,
subprogramas, proyectos y acciones específicas; diseñar, poner en servicio, mantener y
actualizar un registro nacional de desplazados, beneficiarios y usuarios del Programa; actuar
como secretaría técnica del Consejo Nacional para la Atención de Población Desplazada por la
Violencia, encargada de fijar la política nacional sobre esta temática; diseñar y coordinar la
ejecución de las políticas definidas por el Consejo, así como proponerle políticas, acciones y
planes generales y específicos; ejecutar, seguir y evaluar las acciones que se lleven a cabo en
desarrollo del Programa; y celebrar convenios para cofinanciar o ejecutar los proyectos
inscritos en él203.
Este Conpes también previó la creación del Consejo Nacional para la Atención de la
Población Desplazada por la Violencia encargado de fijar la política nacional del Programa
teniendo en cuenta los planes y acciones generales o específicos propuestos por la Unidad
Administrativa Especial, quien a su vez debía diseñar y coordinar la ejecución de dicha
política.
203
Cfr. Sentencia SU-1150 de 2000.
169
Finalmente el documento establece que la ejecución del Programa debe financiarse por las
entidades comprometidas del orden nacional, con cargo a sus respectivos presupuestos y el
Ministerio del Interior, el Departamento Nacional de Planeación y la Consejería
Presidencial de Derechos Humanos hacen una serie de recomendaciones al Conpes que en
últimas favorecen a la población desplazada.
Un año y medio después de la expedición del Conpes 2804 de 1995 el Gobierno Nacional
evaluó los resultados del Programa Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada, de lo cual se concluyó que:
a. Se presentó dificultad para liderar y ejecutar el Programa por:
1. La falta de compromiso de la mayoría de las instituciones, al desatender los
lineamientos trazados en el Conpes de 1995, por la no adecuación de sus
reglamentos para el efecto y por la ausencia de líneas priorizadas de crédito
para los proyectos de entidades territoriales afectadas por el desplazamiento a
cargo de las instituciones de financiación y cofinanciación.
2. La larga y compleja reestructuración del Ministerio del Interior, producto de la
falta de reglamentación y de las dificultades financieras y de personal para el
establecimiento de las nuevas estructuras previstas por el Conpes.
170
b. Las actividades de la Dirección para los Derechos Humanos del Ministerio del
Interior no se coordinaron y por la falta de procedimientos sólo pudo concentrarse
en la atención humanitaria de emergencia.
c. Las acciones a favor del reasentamiento (retorno o reubicación) fueron escasas y
puntuales, centrándose la atención en la sola asistencia de emergencia, en perjuicio
de la estabilización socio-económica del desplazado.
d. A pesar de que la Organización Internacional para las Migraciones -OIM- ofreció
asistencia técnica para poner en funcionamiento la Red de Información
e. sobre desplazados y el registro de beneficiarios del Programa, la Unidad
Administrativa aplazó indefinidamente su operatividad por priorizar la atención de
emergencia.
f. La falta de coordinación interinstitucional y la destinación no focalizada de los
recursos, originaron un mayor esfuerzo para ellas que en algunos casos elevaron los
costos de atención provocando dificultades presupuestales y financieras que
llegaron prácticamente a paralizar la puesta en marcha del Programa.
g. Por las anteriores circunstancias se complicó la ejecución de las acciones en forma
conjunta y coordinada de las organizaciones públicas y privadas interesadas en
colaborar con el Programa.
171
Las anteriores conclusiones fueron indicadores de la poca infraestructura de las instituciones
para implementar el Programa, lo que aunado al recrudecimiento de la violencia desde 1995
que aumentó considerablemente el número de desplazados en el país, hizo que el gobierno
nacional renovara su compromiso con la población desplazada expidiendo el Conpes 2924 del
28 de mayo de 1997, que realizó una serie de modificaciones, empezando por convertir el
Programa en un Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, para darle
al desplazamiento el verdadero realce que implicaba dejándolo de considerar como un
problema de poco impacto y transitorio, además, actualizó y adecuó las estructuras y
competencias institucionales, los sistemas de información y las fuentes de financiación
previstos en el Conpes 2804 de 1995.
Ese Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada tuvo como fin poner en
marcha el Programa contenido en el Conpes de 1995 y las acciones contenidas en el nuevo
Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada, documento elaborado con el
concurso de las entidades que conforman el Sistema Nacional y que recoge los protocolos
de atención, las responsabilidades y presupuestos de las entidades involucradas en la
política, teniendo en cuenta los criterios de ejecución del Programa Nacional de Atención
previstos en el Conpes anterior, dentro de los que se resalta la selección de la población
beneficiaria para los distintos programas y proyectos según su vulnerabilidad y riesgo con
el objeto de racionalizar la atención a la demanda que esta política implica.
Dentro de los objetivos del Sistema se encuentran: el de atender de manera completa las
necesidades de la población desplazada por la violencia para finalmente lograr su
172
estabilización socio-económica en su lugar de origen o en su defecto en uno nuevo donde
se asienten, atacar las causas que originan el desplazamiento y disminuir su impacto sobre
la población afectada, articular las actividades de los organismos públicos y privados para
optimizar y hacer más eficiente los recursos humanos, técnicos, administrativos y
económicos indispensables para la prevenir y atender el desplazamiento.
El Conpes que desarrolló el Sistema, luego de hacer un breve pero completo análisis sobre
las dificultades con que se encontró el documento 2804 para operar, establece la nueva
estructura institucional para atender integralmente a los desplazados, abarcando desde el
nivel presidencial hasta el local, incluyendo a las organizaciones privadas comprometidas
con el tema. Es así como se promovió la creación de Comités departamentales, municipales
y distritales (presididos por la máxima autoridad de la localidad) para prestar apoyo y asistir
a la población desplazada de su correspondiente territorio de acuerdo con el Plan Nacional
y los planes locales respectivos.
De otro lado, se modificó la composición del Consejo Nacional para la Atención de la
Población Desplazada por la Violencia, órgano que se puso en funcionamiento, pues a
pesar de que se preveía su creación en el Conpes de 1995 nunca se convocó,
correspondiéndole gestionar los recursos necesarios para ejecutar los programas y acciones
contemplados, aprobar mediante acuerdos la política nacional del Sistema -función ya
establecida en el documento 2804- y el Plan Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia diseñado por la Consejería Presidencial para los Desplazados
173
creada principalmente para dirigir el Sistema Nacional y quien debía actuar en los términos
del Decreto 1165 de 1997.
Como parte de la reestructuración para la atención a desplazados, se le asignó a la
Dirección General Unidad Administrativa Especial del Ministerio del Interior las funciones
de ejercer actividades concretas del Plan Nacional y coordinar aquellas que realicen las
entidades territoriales, también se puso en funcionamiento la Red de Información sobre
desplazamiento mencionada en el pasado Conpes con el objeto de determinar la magnitud
del problema y tomar las medidas del caso, y por último se creó un Fondo Nacional para la
Atención a la Población Desplazada con recursos coordinados por la Consejería
Presidencial para Desplazados como un instrumento alternativo para financiar y cofinanciar
la ejecución de proyectos, programas y acciones propuestos en desarrollo del Sistema,
Fondo que funcionaría como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por el
Ministerio del Interior (hoy el Fondo es administrado por la Red de Solidaridad Social
(RSS) en virtud del Decreto 1547 de 1999).
El Conpes 2924 de 1997 finalmente instituyó una Unidad de Gestión a fin de medir la
efectividad de las acciones y la consecución de las metas del Sistema y recibió unas
recomendaciones de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y el
Departamento Nacional de Planeación dentro de las que cabe destacar la de:
“Recomendar a la Consejería Presidencial para la Atención Integral a la
Población Desplazada que, en coordinación con la Consejería Presidencial
174
de Derechos Humanos y el Ministerio del Interior, promueva en el
Congreso una legislación que reconozca y proteja jurídicamente a esta
población”
Atendiendo esta recomendación, la política contenida en los Conpes se introduce en el
ámbito legislativo a través de la Ley 387 de julio 18 de 1997204, instrumento legal
reclamado por mucho tiempo por las zonas involucradas en el desplazamiento y por los
mismos desplazados para obligar al Estado a dar solución a sus necesidades y urgencias a
corto, mediano y largo plazo.
El artículo 1 de la Ley 387 adopta la noción de desplazado en términos similares al
planteado por la Consulta Permanente para el Desplazamiento Interno en las Américas:
“Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.”
175
Según la sentencia T-227 de 1997 de ésta definición se pueden derivar dos elementos
cruciales:
a. La permanencia de las personas desplazadas dentro de los límites territoriales del
país, pues de lo contrario se trataría de refugiados.
b. La coacción que hace necesario el traslado y que puede manifestarse mediante205:
1. Amenazas, que se consideran como todos aquellos actos y palabras con los
cuales se expresa una inminente realización de hechos encaminados a causar
daño a bienes jurídicos fundamentales. Las amenazas pueden ser
clasificadas como generalizadas cuando se dirigen contra una colectividad
sin determinar concretamente las eventuales víctimas, y como específicas,
cuando se anuncia que el daño se causará sobre una persona o un grupo de
personas plenamente identificadas.
También existe amenaza si en el lugar donde reside el declarante y su hogar
se presentan cualquiera de las siguientes situaciones:
204
Ver Anexo 10 LEY 387 de 1997.
205
La siguiente explicación se realizó con base en el Formato de Valoración de Declaraciones expedido por
la Presidencia de la República, la RSS y el Alto Comisionado de Naciones Unidad para Refugiados
(ACNUR).
176
Enfrentamiento armado: combate entre grupos alzados en armas o entre
estos y el ejército
Toma: ocupación violenta por parte de los actores armados de
poblaciones, instalaciones, vías o espacios públicos restringiendo por la
fuerza el derecho a la libre circulación
Ataque indiscriminado: es aquel en el que se emplean medios o métodos
de combate cuyas efectos no se pueden limitar, dirigiéndose en
consecuencia tanto a objetivos militares como a la población civil
indistintamente o los que tiene como fin afectar a ésta directamente
Masacre: homicidio de varias personas en las mismas condiciones de
tiempo, modo y lugar aprovechando su estado de indefensión
Atentado terrorista: acción violenta destinada a provocar o mantener en
estado de zozobra o terror a la población o a un sector de ella, o a causar
grande daños a personas y bienes indiscriminadamente
2. Conflicto armado interno, es una situación bélica que supera tensiones o
disturbios internos tales como motines o actos aislados o esporádicos de
violencia, que se presenta entre fuerzas armadas y guerrilla o paramilitares,
entre guerrilla y paramilitares, o entre guerrillas.
3. Disturbios y tensiones interiores, son situaciones que desestabilizan el
vínculo de la persona con su lugar de residencia, (como las detenciones
arbitrarias y las desapariciones forzadas) caracterizado por:
177
La falta de organización de sus actores como fuerzas armadas o disidentes
La falta de control territorial por parte del autor de los disturbios o
tensiones
No tener continuidad en el tiempo
4. Violencia generalizada, es el empleo ilegítimo de la fuerza en el marco del
conflicto armado interno a fin de transgredir o amenazar los derechos a la
vida, al integridad física y a la seguridad o libertad personales establecidos
en el artículo 1 de la Ley 387, constriñendo a la comunidad afectada a
desplazarse.
5. Violación masiva de los derechos humanos, se refiere a la vulneración del
conjunto de normas enunciadas y reconocidas en la Declaración de
Derechos Humanos de 1948 y demás instrumentos internacionales de
ámbito universal o regional suscritos para otorgar una fuerza vinculante a
los derechos en él contenidos, cuyo objeto y fin es “la protección de los
derechos fundamentales de los seres humanos independientemente de su
nacionalidad ...”206.
206
Corte Interamericana de los Derechos Humanos, Opinión consultiva O.C. 2/82 del 24 de diciembre de
1982, serie A, No. 2 párrafo 29. En : REPÚBLICA DE COLOMBIA. GACETA DEL CONGRESO. Proyecto
de ley número 40 de 1998 Senado. Santafé de Bogotá: 1998, num. 139, año VII. p. 10
178
6. Infracciones al Derecho Internacional Humanitario, es decir, al conjunto de
normas supraestatales que tienen por objeto humanizar los conflictos
limitando el uso de la violencia mediante el establecimiento de reglas para la
conducción de las hostilidades y para salvaguardar y proteger a las víctimas
de la guerra, reconocidas universalmente por la comunidad internacional.
7. Alteraciones drásticas del orden público, que pueden derivarse de las
situaciones enunciadas anteriormente y perturban el estado de paz y
seguridad -que debe reinar conforme al ordenamiento jurídicamente
establecido- porque las autoridades no ejercen sus atribuciones propias o los
ciudadanos no las respetan ni obedecen produciéndose conflictos.
Como se ve, la definición del desplazamiento forzado interno por la violencia difiere de
otros tipos de desplazamientos o migraciones como: las migraciones causadas por las
difíciles condiciones socio-económicas, por los desastres naturales, por persecuciones
políticas (asilados) y por diversas razones de violencia que alteran gravemente el orden
público y llevan a las personas a abandonar su país (refugiados). Sin embargo los límites
entre unos y otros se desdibujan en la práctica.
También la Ley (art. 2) establece una serie de principios -que encauzan su aplicación-
relativos a los derechos y garantías de que gozan los desplazados y otros que orientan las
correlativas responsabilidades del Estado de “formular las políticas y adoptar las medidas
179
para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y
estabilización socio-económica de los desplazados internos por la violencia” (art. 3).
El Título II legalizó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
señalándole los mismos objetivos establecidos en el Conpes 2924 de 1997 ya mencionados,
e igualmente fue constituido por las entidades públicas, privadas y comunitarias
comprometidas con la atención a desplazados. Así mismo, previó el funcionamiento del
Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada y de los Comités
municipales, distritales y departamentales en términos similares a los del Conpes
mencionado, introduciéndole al Consejo Nacional el carácter de órgano consultivo y asesor
e indicando respecto de los Comités municipales y distritales que deben ser convocados de
urgencia por sus respectivos alcaldes cuando se presentes desplazamientos que los afecten
so pena de incurrir en causal de mala conducta; además se consagran acciones de
prevención a cargo de los comités municipales dentro de las cuales se destacaron las
jurídicas, las asistenciales y las de promoción de mecanismos alternativos de solución de
conflictos.
De otra parte el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada en el que
se coordinan los esfuerzos institucionales del Estado y se les definen obligaciones
concretas, es diseñado ahora por el Gobierno Nacional y ya no por la Consejería
Presidencial para los Desplazados como se contemplaba en el documento 2924, debiendo
ser adoptado mediante decreto previa aprobación del Consejo Nacional; en desarrollo de
esta facultad otorgada por el artículo 9 de la Ley 387 de 1997, el Gobierno expidió el
180
Decreto 173 de 1998 “por el cual se adopta el Plan Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia”. Ese Plan se construye con base en la Red
Nacional de Información que intenta obtener datos confiables y permanentemente
disponibles a fin de que se adopten las medidas pertinentes en torno al desplazamiento por
las entidades competentes207. La Red deberá contar con un módulo especial para el
seguimiento de las acciones ejecutadas en desarrollo del Plan Nacional y será fortalecida
por los puntos de información local que se acuerden instalar y por un Observatorio del
Desplazamiento Interno por la Violencia que producirá informes semestrales sobre éste
fenómeno.
En desarrollo del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, la Ley
387 dispuso en torno a las políticas relacionadas con el desplazamiento y la atención a
desplazados, cuatro etapas de acción: prevención, atención humanitaria de emergencia,
retorno o reasentamiento y consolidación y estabilización socio-económica, las cuales serán
explicadas en el Capítulo 12. titulado Proceso de atención de la RSS y ubicación del
derecho de petición. Con esto se busca dar soluciones integrales a través de las diversas
fases, que comienzan con el alivio de una situación de emergencia y terminan con una
solución real y definitiva para el desplazado, que le hará cesar su condición de tal, sin dejar
de lado las medidas tendientes a evitar el desplazamiento forzado interno por la violencia.
207
Pero lo cierto es que es casi imposible tener cifras ciertas y reales de la totalidad de la población
desplazada pues no todos acceden al Registro Nacional principalmente por la falta de información y por el
temor ante posibles represalias de los actores que causaron su desplazamiento.
181
Respecto de las instituciones comprometidas con la Atención Integral a la Población
Desplazada, la Ley establece que deberán adoptar políticas orientadas a cumplir de forma
eficaz y oportuna sus labores relacionadas con la atención a desplazados -dentro del
esquema de coordinación del Sistema Nacional- y tomar ciertas medidas consagradas en el
inciso 2 del artículo 19; así mismo, en el artículo 20 se le asignó al Ministerio Público,
además de la función de proteger los Derechos Humanos de los desplazados víctimas del
conflicto armado, la de controlar el cumplimiento de las obligaciones fijadas por el Plan
Nacional a dichas instituciones.
El último Capítulo del Título II regula el Fondo Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia en forma semejante a como lo hizo el Conpes 2924
de 1997, adicionándole como objeto de éste la instalación y operación de la Red Nacional
de Información y encargándole su reglamentación al Gobierno Nacional, quien en
cumplimiento de éste mandato expidió el Decreto 501 de 1998 “por el cual se establece la
organización y funcionamiento del Fondo Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”.
Prosigue la Ley en su Título III a señalar determinadas circunstancias en las que se pueden
ver involucradas las personas desplazadas por la violencia y frente a las cuales se prevén
acciones encaminadas a su solución; estas circunstancias se refieren a la definición de la
situación militar de los desplazados, la perturbación de la posesión y a los procesos
judiciales y administrativos en los que el desplazado forzado forma parte.
182
La Ley concluye con unas disposiciones finales en su Título IV, de las cuales son para
resaltar las consagradas en los artículos 32 y 33. El primero establece los requisitos que se
deben observar respecto de toda persona que pretenda obtener los beneficios de la atención
humanitaria de emergencia en salud física y mental, alimentación, alojamiento transitorio y
utensilios de aseo personal y cocina, y demás ayudas relacionadas con el retorno o
reasentamiento y la estabilización socio-económica. Tales requisitos son:
a. Declaración de los hechos que originaron el desplazamiento por parte del afectado
ante el Ministerio Público o cualquier despacho judicial de acuerdo con el
procedimiento de recepción de cada entidad.
b. Remisión de copia de la declaración para su inscripción en el registro a la Dirección
General Unidad Administrativa Especial para los derechos Humanos del Ministerio
del Interior o a la oficina que éste designe a nivel territorial (hoy el registro está a
cargo de la RSS).
El artículo 33 es de particular importancia porque en aplicación del artículo 87 de la
Constitución introduce la acción de cumplimiento, como mecanismo de protección al darle
la posibilidad a los beneficiarios de la ley, las ONG’s y los organismos oficiales encargados
de la defensa y promoción de los Derechos Humanos, de acudir a la jurisdicción para exigir
el cumplimiento de los mandatos de la Ley 387 de 1997 y las obligaciones asignadas a cada
institución en el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada.
183
A pesar de este esfuerzo legislativo, el Consejo Nacional de Política Económica y Social
expidió un nuevo documento, el 3057 del 10 de noviembre de 1999, más acorde con las
características que en el momento presentaba el desplazamiento y en el cual se expusieron
las deficiencias en la puesta en marcha de las políticas planteadas hasta ese momento,
encontrándose que:
a. De las políticas formuladas en los Conpes, en la Ley 387 de 1997 y en el Decreto
173 de 1998 ha surgido una dispersión de competencias entre las entidades públicas
sin prever sistemas adecuados de seguimiento y de indicadores de gestión con los
que se puedan definir sus responsabilidades y contar para la rendición de cuentas.
b. Las actividades de las ONG’s y de las agencias internacionales no han podido
coordinarse con las estatales, en razón de la excesiva concentración de actividades
en éstas últimas.
c. Falta apoyo institucional en algunas entidades territoriales porque la distribución de
su oferta de ayuda es inequitativa para con ellas.
d. Por la falta de coordinación entre las diferentes fuentes de información y las
deficiencias en el registro de la población y en los mecanismos de prevención del
desplazamiento, se han producido estadísticas no oficiales que generan confusión al
no permitir percibir la dimensión real de éste fenómeno.
184
e. No se cuentan con mecanismos de alertas tempranas, ni con instancias técnicas que
comuniquen oportunamente a las instituciones competentes sobre eventuales
desplazamientos, lo que impide que se tomen medidas para prevenirlo o para
preparar y movilizar a la población en peligro.
f. Como no todas la entidades territoriales participan activamente frente al
desplazamiento por el poco interés que muestran en identificar sus causas y en
promover alternativas para su solución, se hace necesario que las políticas e
instrumentos del orden nacional, departamental y municipal se articulen teniendo en
cuenta la dinámica de ésta problemática en cada región.
g. No había coordinación entre las acciones que pretendían contrarrestar el conflicto
armado y proteger los derechos fundamentales -factores íntimamente relacionados
al desplazamiento-, con las políticas gubernamentales orientadas a dar
cumplimiento a los principios universales contenidos en los Derechos Humanos y el
Derecho Internacional Humanitario.
h. El esquema de atención tenía un enfoque asistencialista y de emergencia, sin
implantar estrategias que condujeran a la real recuperación y estabilización del
desplazado
Con la pretensión de dar soluciones eficaces a estas dificultades y para mejorar los
mecanismos e instrumentos de Atención a la Población Desplazada por la Violencia, el
185
Conpes 3057 propone un Plan de Acción para la Prevención y Atención del
Desplazamiento Forzado que pone en marcha los objetivos de democratización y desarrollo
social del Plan Colombia208 particularmente en lo relacionado con la promoción y respeto
de los Derechos Humanos, dentro del marco del Plan de Desarrollo y de los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos209.
El Plan de Acción es coordinado a nivel nacional por la Red de Solidaridad Social en
colaboración con otras entidades internacionales y nacionales del sector público y privado,
tal y como se presenta a continuación:
208
“El Plan Colombia es una estrategia del Gobierno Nacional para la paz, la prosperidad y el
fortalecimiento institucional. A través de ella se pretende generar un ambicioso plan de inversión a través de
proyectos que beneficien de manera rápida y eficaz a los colombianos menos favorecidos. Busca también
recuperar la confianza entre los colombianos mediante el rescate de las normas básicas de convivencia
social, la promoción de la democracia, la justicia, la integridad territorial, la generación de condiciones
para empleo, el respeto por los derechos humanos y la conservación del orden público entre otros” (Plan
Colombia: fondo de inversión para la paz. En : http://www.plancolombia.gov.co [citado en 25 de noviembre
de 2002].
209
Presentados en 1998 por el Secretario General de las Naciones Unidas sobre el Desplazamiento Interno,
Francis Deng, a solicitud de la Asamblea General de las Naciones Unidas y la Comisión de Derechos
Humanos, con el fin de preparar un marco jurídico adecuado para la asistencia y protección de los
desplazados forzados internos por la violencia (Sentencia SU-1150 de 2000). Dichos principios hacen
relación a la protección contra y durante el desplazamiento, la asistencia humanitaria y el regreso, el
reasentamiento y reintegración del desplazado.
186
Figura 1. Marco institucional del Plan de Acción para la Prevención y Atención del Desplazamiento.
AUDITORIA EXTERNA
UNIDAD TÉCNICA
CONJUNTA
Asesoría
Seguimiento
RED DE CONSEJO
FONDO ATENCIÓN SOLIDARIDAD NACIONAL
POBLACIÓN SOCIAL Orientaciones
DESPLAZADA Coordinación Nacional
Financiación Generales de Política
COMITÉ
DESPLAZADOS
Asesoría
ENTIDADES
EJECUTORAS
ADMÓN.
ENTIDADES SECTOR AGENCIAS DELEGADA ENTIDADES
TERRITORIALES PRIVADO INTERNACIONALES ONG’S PÚBLICAS
IGLESIA
OBSERVATORIO
Fuente: RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL. PRESEDENCIA DE LA REPÚBLICA. Atención a

población desplazada por el conflicto armado. Compendio de políticas y normas. Santafé de Bogotá:
1999. p. 74.
187
Las actividades de estas entidades deben estar encaminadas a desarrollar los componentes
del Plan referentes a la prevención, la atención humanitaria, el retorno, reubicación y
estabilización socio-económica y la protección.
La prevención está dirigida a los territorios expuestos a enfrentamientos entre los distintos
actores del conflicto armado y cuya población se encuentran en riesgo de desplazamiento,
buscando erradicar sus causas y si ello no fuere posible, mitigar su impacto fortaleciendo la
capacidad de respuesta de las zonas afectadas, disminuyéndose así la pérdidas de vidas,
desapariciones y daños a la comunidad en general. Como estrategias de prevención se
dispone el aumento de la seguridad en los municipios de alto riesgo mediante el incremento
de su pie de Fuerza Pública, el fortalecimiento de la gestión de los Comités en los
municipios expulsores y receptores, la promoción de la paz cotidiana y de la seguridad a
través de la pedagogía, la participación ciudadana y los mecanismos alternativos de
justicia, y la difusión del respeto a los Derechos Humanos, el Derecho Internacional
Humanitario y los Principios Rectores del Desplazamiento.
Por su parte el componente de atención humanitaria se focaliza en la satisfacción de las
necesidades básicas de los desplazados mediante la prestación de servicios temporales de
emergencia -que se proporcionan teniendo en cuenta factores como la edad, el género, la
discapacidad y la pertenencia a grupos étnicos-, y la puesta en marcha de programas
especiales en salud y educación de emergencia.
188
A su vez, la política de retorno, reubicación y estabilización socio-económica se centra en
promover el regreso voluntario del desplazado a su lugar de origen y en generar
condiciones de auto-subsistencia, con éste fin se definieron tres estrategias orientadas a
facilitar el acceso a tierras, dar soluciones de vivienda rural y urbana y crear condiciones de
estabilización socio-económica para el afectado.
El último componente del Plan de acción opera con posterioridad al desplazamiento,
buscando proporcionar niveles de seguridad adecuados a las comunidades desplazadas y a
sus líderes, tanto en el lugar de retorno o reubicación -según sea el caso- como en los
asentamientos temporales, con el objeto principal de evitar nuevos desplazamientos.
Adicionalmente, el Conpes prevé dos acciones complementarias al Plan de Acción para
lograr la efectividad de sus componentes, una de las cuales es el fortalecimiento del marco
institucional, que permite una mayor participación de las entidades involucradas en el
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, deja en manos de la RSS
su coordinación y ejecución, institucionaliza la conformación de la Unidad Técnica
Conjunta (UTC)210, recomienda la modificación en la composición del Consejo Nacional
para la Atención de la Población Desplazada por la Violencia, refuerza presupuestalmente
el Fondo de Atención a la Población Desplazada, pone en funcionamiento el Observatorio
210
La UTC es un acuerdo realizado entre la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
refugiados (ACNUR) y la RSS a la que pueden concurrir personas e instituciones gubernamentales, no
gubernamentales y otras agencias internacionales, con amplia experiencia en el desplazamiento forzado (art.
20 Decreto 2713 de 1999), cuyo “objetivo es brindar a poyo inmediato en asistencia humanitaria de
emergencia, desarrollo jurídico, sistema de registro, información, seguimiento y evaluación; así como
asesoría en retorno, reubicación y cooperación internacional” (Conpes 3057 de 1999).
189
del Desplazamiento por parte de la comunidad académica e implementa auditorías externas
como mecanismos de control estatal.
La otra acción complementaria hace referencia al perfeccionamiento de la Red Nacional de
Información, mediante el establecimiento de un mecanismo de estimación global del
desplazamiento, el mejoramiento del Sistema de Registro con el diseño de “un formulario
único nacional y un procedimiento único de registro que permita garantizar la
confidencialidad del nombre y el documento de identidad de las personas desplazadas”
diligenciado por el Ministerio Público y registrado por la respectiva Unidad Territorial de
la RSS, y la constitución de un sistema de alertas tempranas coordinado por la Defensoría
del Pueblo y de instrumentos que hagan seguimiento y evalúen la gestión del Sistema
Nacional de Atención.
Finalmente, el documento 3057 de 1999 señala la forma de financiación de las políticas
contenidas en el Plan de Acción y consagra algunas recomendaciones hechas por el
Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y la RSS al Consejo
Nacional de Política Económica y Social, dentro de las cuales se resalta la de:
“Solicitar a la Red de Solidaridad Social coordinar con la Presidencia
de la República, y con las entidades pertinentes la elaboración de un
proyecto de reglamentación de la Ley 387 de 1997 que delimite e
institucionalice procedimientos, términos y actores en su aplicación”.
190
Fue así como se expidió el Decreto 2569 de 2000211 “por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”, norma que
procederemos a explicar sucintamente, teniendo en cuenta que varios de sus apartes se
desarrollarán en los Capítulos correspondientes a la “Red de Solidaridad Social (RSS)” y al
“Proceso de atención de la RSS y ubicación del derecho de petición” .
El Decreto inicia señalando las funciones a cargo de la RSS212 y definiendo -básicamente
en los mismos términos de la Ley 387 de 1997- la condición de desplazado junto con la
enumeración de los requisitos necesarios para acceder a dicha condición. En relación con la
cesación de la condición de desplazado se adicionan como causales la solicitud del
interesado y la exclusión del registro, que se analizarán al final del Capítulo 12.
En cumplimiento de lo expuesto por el Conpes, creó el Registro Único de Población
Desplazada manejado por la RSS con un carácter confidencial por el tipo de información
que contiene la declaración del desplazado, indicando además el procedimiento de registro
y las causales por las cuales puede o no quedar inscrito213.
En el Título relacionado con la Red Nacional de Información para la Atención a la
Población Desplazada por la Violencia se dispuso que su coordinación estaría a cargo de la
RSS, quien también definiría los puntos de información local y los criterios con base en los
211
Ver Anexo 11 DECRETO 2569 de 2000.
212
Mencionadas en el Capítulo 11.
213
Ver numerales 12.1.2., 12.1.3., 12.1.5. y 12.1.6. del Capítulo 12. que amplían el tema.
191
cuales se alimenta la Red de información, estableciendo que dentro de sus fuentes deben
tenerse en cuenta las no estatales (como las de iglesias, ONG’s y Cruz Roja Internacional,
entre otras entidades).
También el Decreto 2569 se ocupa de los efectos de la declaración e inscripción en el
Registro, reglamentando lo concerniente a la ayuda inmediata, la atención humanitaria de
emergencia y la estabilización socio-económica como partes de la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia y de las que se hará más adelante una amplia y
detalla exposición en el Capítulo 12.
Por último, la norma regula los Comités municipales, distritales y departamentales para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia mencionando que su creación
y convocatoria le corresponde a los alcaldes y gobernadores de la entidad territorial
respectiva, y las funciones que en materia de prevención y atención deben realizar, dentro
de las que se subraya la de:
“Evaluar cada seis (6) meses las condiciones de estabilización y
consolidación socio-económicas de los desplazados que hayan
retornado a sus lugares de origen o que hayan sido reubicados. Con
base en ésta información la Red de Solidaridad Social, revisará en cada
caso la cesación de condición de desplazado, en los términos del
presente decreto” (art. 33 num. 8).
192
A fin de adoptar oportunamente las medidas necesarias para minimizar los efectos del
desplazamiento, los Comités deben convocarse dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la ocurrencia de los hechos so pena de que se inicie una investigación
disciplinaria en contra del gobernador o alcalde al que le correspondía hacer la
convocatoria, quedando en este caso, facultados los coordinadores de la RSS para
efectuarla.
En el mismo año, con ocasión de la expedición del nuevo Código Penal, Ley 599 de 2000,
se consagró por primera vez en nuestro país como delito el desplazamiento forzado en los
siguientes términos:
“El que de manera arbitraria, mediante violencia u otros actos
coactivos dirigidos contra un sector de la población, ocasione que uno o
varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia, incurrirá en
prisión de seis (6) a doce (12) años, o multa de seiscientos (600) a mil
quinientos (1.500) salario mínimos legales mensuales vigentes yen
interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6) a doce (12)
años.
No se entenderá por desplazamiento forzado, el movimiento de
población que realice la fuerza pública cuando tenga por objeto la
seguridad de la población, o en desarrollo de imperiosas razones
militares, de acuerdo con el derecho internacional” (art. 180).
193
11. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (RSS)
Colombia como Estado social de derecho busca elaborar y ejecutar una política social que
atienda las necesidades de sus miembros y haga efectivo el ejercicio de los derechos
fundamentales, sociales, económicos y culturales proclamados por la Constitución, por eso
ha focalizado su atención prioritariamente en la población más pobre y vulnerable, la cual,
por su misma situación ve disminuidos esos derechos, más aun cuando no logran acceder a
los beneficios de las políticas estatales y son un blanco sensible de las nefastas
consecuencias que produce la violencia por la que atraviesa el país.
El constituyente de 1991 consiente de ésta realidad y para mitigar el impacto negativo sobre
el desarrollo y crecimiento social, creó el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social por un
período de cinco (5) años, dependiente de la Presidencia de la República con el principal
propósito de financiar proyectos dirigidos a los colombianos en situación de miseria e
indigencia (art. 46 transitorio de la Constitución desarrollado por el Decreto 281 de 1992).
Como fruto de la reorganización de este Fondo temporal nace la Red de Solidaridad Social
a partir de la vigencia del Decreto 2099 de 1994, quien toma de aquel su organización
central y regional, que a su vez la había recibido del esquema con que funcionó el Plan
Nacional de rehabilitación (PNR)214. Pero es sólo con la expedición de la Ley 368 de 1997
214
El PNR surgió en 1982 bajo el gobierno de Belisario Betancur como una “estrategia encaminada a
cimentar las bases para instaurar unas relaciones armónicas entre el Estado y la comunidad, y para alcanzar la
paz” (PLAN NACIONAL DE REHABILITACIÓN PROGRAMA PRESIDENCIAL. Memorias del PNR
1982-1994. 1ª ed. Santafé de Bogotá: PNR, 1994. p. 14)
194
que éste establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República cambia la naturaleza de fondo transitorio
para adquirir la de entidad administrativa con carácter permanente, teniendo en cuenta que
para el mes de febrero de 1997 el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social
(posteriormente renombrado Red de Solidaridad Social) debía liquidarse según lo
establecido en el artículo 46 transitorio de la Constitución y el Decreto 2099 de 1994, pues
para esa fecha el Decreto 281 de 1992 -creador del mencionado Fondo- termina su
vigencia.
El concepto de Red de Solidaridad Social señalado por el CONPES No. 2722 de 1994
“como el conjunto de programas dirigidos al mejoramiento de la calidad de vida de los
grupos de población mas pobre y vulnerable”, fue complementado por la Corte
Constitucional en sentencia T-499 de 1995 al señalar que la noción de red implica un
enfoque novedoso de la gestión social por el que se opera a partir de las necesidades de los
grupos de población a la cual benefician los programas y proyectos específicos de corto,
mediano y largo plazo que buscan en términos generales mejorar sus niveles de vida
mediante el apoyo en temas como la educación, la salud, la seguridad social, la vivienda, la
recreación y el saneamiento básico, gestión que se hace efectiva a través de la solidaridad,
articulación y esfuerzos de todos los estamentos de la sociedad: instituciones y autoridades
estatales, sector privado, organizaciones no gubernamentales (ONG’s) y organizaciones
comunitarias.
195
Aunado a ese objetivo de desarrollo e implementación del nuevo concepto de gestión
social, la Red de Solidaridad Social tiene otros propósitos de igual importancia como la
financiación y cofinanciación de programas y proyectos de apoyo a los sectores de la
comunidad más desprotegidos, así como la coordinación de las instituciones oficiales y
privadas encargadas de la ejecución y seguimiento de tales programas y proyectos. Junto a
estos objetivos generales, existen unos específicos encaminados a la promoción del respeto
a los derechos humanos, estimular la actitud de servicio entre las diferentes entidades y
autoridades territoriales mediante la creación de mecanismos que permitan un mayor
acercamiento de la administración con la sociedad impulsando el proceso de
descentralización al darles autonomía en la propuesta y manejo de dichos mecanismos,
promover con las entidades correspondientes el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra, a los servicios públicos básicos, al desarrollo de actividades de capacitación que
eleven el nivel de ingresos y de productividad y por ende el nivel de vida de los menos
favorecidos, permitir y difundir en la planeación interinstitucional la participación
ciudadana en torno a las acciones del Estado, la gestión de su propio desarrollo para la
superación de la problemática de su región o localidad conforme a los instrumentos con que
cuenta la RSS, finalmente todos estos objetivos deben enmarcarse dentro de los principios
de transparencia, integralidad, validación, equidad y participación215.
215
Cfr. Ley 368 de 1997 art. 2; Decreto 1225 de 1997 art. 1; Decreto 2713 arts. 2 y 3; Red de Solidaridad
Social. Presidencia de la República. En : http://www.presidencia.gov.co/red/default.htm [citado en 25 de
noviembre de 2002].
196
A fin de cumplir con los objetivos mencionados, la Red de Solidaridad Social formula sus
políticas y programas teniendo en cuenta un enfoque poblacional y territorial216, que
reconozca los múltiples factores que afectan y distinguen los diferentes grupos y regiones
involucradas como lo son sus problemáticas e intereses, mediante una atención equitativa
pero diferenciada, de tal forma que se aplique el más importante de los mandamientos de la
justicia “«tratar a hombres iguales, en circunstancias iguales, de modo igual»... lo que
implica también que hombres y situaciones desiguales sean tratados desigualmente”217,
pues desconocerlo sería desaprovechar las características y capacidades que particularizan a
los individuos y regiones del país y que potencializan respuestas novedosas a situaciones
complejas, generando la formulación de estrategias ineficaces que no miden el impacto
diferencial quedándose sólo en la manifestación de buenas intenciones. La RSS pretende
trascender la estructura actual de gestión estatal que es marcadamente sectorial y
parcialmente descentralizada, impulsando una gestión que promueva la equidad social
reconociendo y valorando las diferencias, ataque la vulnerabilidad y actúe con criterios de
integralidad218.
El Congreso de la República le ha asignado a la RSS una serie de funciones generales
dirigidas a los sectores más pobres y vulnerables con base en el enfoque territorial y
poblacional: ejecutar los programas contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo,
promover los derechos constitucionales y coadyuvar a la satisfacción de sus necesidades
216
Cfr. Decreto 2713 de 1999 art. 1.
217
BODENHEIMER, Edgar. Teoría del Derecho. México D.F.: edit. McGraw-Hill, 1994. p. 54.
197
mediante la coordinación de la planeación, desarrollo, ejecución, seguimiento y evaluación
de programas que tengan esa finalidad junto con las entidades y organismos públicos
nacionales encargados de ejecutar planes de la política de inversión social focalizada,
gestionar recursos nacionales e internacionales para financiar programas y proyectos que
desarrollen su objeto, así como administrar los recursos destinados a la financiación de los
programas especiales que promueva la Presidencia de la República, trabajar en
colaboración con entidades sin ánimo de lucro que complementen su objeto, fortalecer los
procesos de participación comunitaria a partir de programas de difusión y capacitación y
coordinar la concertación interinstitucional para definir y gestionar su propio desarrollo,
adelantar programas sobre asuntos que demanden atención especial del estado y contratar
con entidades idóneas, que desarrollen la misma finalidad de la RSS respetando los
procesos de participación y decisión de la comunidad219.
Así mismo el art. 5 del Decreto 2713 de 1999 en el marco de las funciones generales
establece unas específicas tendientes a satisfacer las necesidades y dar efectivo
cumplimiento a los derechos constitucionales de los grupos más vulnerables mediante la
coordinación de programas y proyectos de protección social que busquen la consolidación
de un hábitat adecuado para esa población centrando su atención en el amparo a las
víctimas de la violencia en materia de asistencia humanitaria, accidentes personales, daños
materiales, créditos solidarios y rehabilitación integral; coordinar el Sistema Nacional de
218
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Guía de Atención Integral a
la Población Desplazada por la Violencia : enfoque poblacional y territorial de la atención. Bogotá: RSS,
2001. p. 1-6.
219
Cfr. Decreto 1225 de 1997 art. 2; Decreto 2713 de 1999 arts. 4 y 5.
198
Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia de acuerdo con las políticas
trazadas por el Gobierno Nacional ejecutando directamente o en coordinación con otras
instituciones las acciones de prevención, atención y restablecimiento; supervisar que los
programas de la política de inversión social cumplan con los procedimientos y acciones
establecidas por la RSS para su planeación y ejecución; asesorar a las entidades territoriales
en la elaboración de su plan de desarrollo frente al tema de superación de la pobreza; poner
en marcha programas y proyectos para mitigar los efectos de una eventual emergencia
social; incrementar la capacidad técnica y de gestión de departamentos y municipios y
apoyarlos subsidiariamente en cuanto a preinversión y planeación de desarrollo; desarrollar
programas concertados con el objeto de fortalecer la gestión y fiscalización en torno a los
planes de inversión social focalizada por parte de los diferentes grupos de población
organizada; financiar y cofinanciar proyectos productivos que apoyen y fomenten la
economía solidaria, el sector agroindustrial y la organización de microempresas
comunitarias, entre otras actividades de generación de ingresos y capacitación laboral, con
una perspectiva de desarrollo sostenible aun en zonas de emergencia; ejecutar y verificar
los proyectos y planes definidos por el Gobierno Nacional en el marco del Plan de
Desarrollo.
En complemento y desarrollo de estas funciones, a la RSS le corresponde ejercer otras que
se dirigen particularmente a la población desplazada por el conflicto armado, y que se
derivan fundamentalmente de las que le correspondía realizar a la Consejería Presidencial
199
para la Atención de la Población Desplazada por la Violencia220 según el Decreto 1165 de
1997. La RSS comienza a llevar a cabo estas funciones desde 1999, cuando el Decreto 489
le asigna las actuaciones y funciones que realizaba tal Consejería, entre ellas se encuentran:
a. Diseñar estrategias para prevenir situaciones de desplazamiento interno, de
acuerdo con las instrucciones impartidas por el Presidente de la República.
b. Estimular la concertación entre las distintas autoridades de los diferentes niveles
territoriales, para ejecutar medidas orientadas a evitar y combatir las causas que
generan el desplazamiento.
c. Coordinar con las autoridades competentes la asistencia legal y jurídica tendiente
a proteger y defender los derechos vulnerados y los bienes afectados, así como
investigar los hechos causantes del desplazamiento.
d. Promover la integración de la población desplazada a la vida laboral, social y
cultural del país, con el objeto de que generen formas propias de subsistencia.
e. Buscar el retorno o reubicación voluntaria de la población desplazada.
f. Trabajar en la obtención de recursos internacionales para financiar los programas
y proyectos relacionados con la atención a desplazados.
g. Estudiar e investigar en zonas determinadas del país, los factores que inciden o
pueden incidir en el desplazamiento.
h. Determinar los indicadores sociales y económicos en coordinación con el
Departamento Nacional de Población que permitan evaluar la efectividad de los
programas y acciones dirigidas a la atención de la población desplazada.
220
Esta entidad fue suprimida por el Decreto 387 de 1997.
200
i. Promocionar conforme a las instrucciones del Presidente de la República las
actividades y planes de acción diseñados para la atención a la población
desplazada.
j. Acopiar información y preparar informes que sustenten las decisiones que toma el
gobierno con relación a las estrategias y planes para la atención a la población
desplazada por la violencia.
k. Coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
por la violencia de acuerdo con las políticas trazadas por el Gobierno Nacional
ejecutando directamente o en coordinación con otras instituciones las acciones de
prevención, atención y restablecimiento.
l. Las demás que le asigne el Presidente de la República.
Debe tenerse presente que a la RSS se le han establecido otras funciones relacionadas con
le desplazamiento forzado interno por la violencia, como la inscripción de la población
desplazada por la violencia que conforme al artículo 32 numeral 2 de la Ley 387 de 1997 se
encontraba a cargo de la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del
Interior, pero que por Resolución 2045 de 2000 le fue delegada a la RSS y la coordinación
del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia de
acuerdo con las políticas trazadas por el Gobierno Nacional ejecutando directamente o en
coordinación con otras instituciones las acciones de prevención, atención y
restablecimiento según el artículo 5 numeral 4 del Decreto 2713 de 1997.
201
Es importante resaltar la función constitucional (art. 23) de resolver los derechos de
petición que ante ella se presenten –como sujeto pasivo de éste derecho-, de manera que se
apliquen los principios que orientan su resolución, los cuales se comentan de manera
amplia en el Capítulo 2. del presente trabajo. No obstante la RSS puede actuar también
como sujeto activo del mismo por la facultad que tiene de presentar peticiones ante otras
entidades.
Es a partir de las funciones que realiza la RSS, que emanan una serie de principios que
guían su actuación mediante la asignación de recursos y priorización de esfuerzos; entre
ellos se encuentra la integralidad de la acción originada tanto en la información, como en la
concertación y coordinación entre las diversas instituciones gubernamentales del nivel
nacional y regional y no gubernamentales, de tal manera que se puedan focalizar acciones
adecuadas al contexto e intereses locales y haya conciencia de la corresponsabilidad que
ello genera; la sostenibilidad de los procesos que busca gestiones encaminadas al
restablecimiento de la población afectada con criterios de equidad social y de genero,
trascendiendo las medidas meramente asistencialistas; el fortalecimiento del capital social
para que la comunidad se comprometa con sus propios procesos de desarrollo mediante la
definición de intereses colectivos concertados con instancias públicas o privadas y la
gestión de proyectos que eleven sus capacidades productivas y otorguen oportunidades con
un criterio de equidad; el reconocimiento y fortalecimiento de gobiernos locales y
regionales que promueve el proceso de descentralización al darle mayor autonomía a las
entidades territoriales en las decisiones y en la inversión en el desarrollo social de su
colectividad; finalmente la transparencia y rendición de cuentas es un principio que implica
202
prácticas de seguimiento y control social en toda acción ejecutada por la RSS mediante la
creación de espacios de divulgación pública221.
Todos estos objetivos, funciones y principios de la RSS operan principalmente a través de
un sistema de administración desconcentrada conformada por una oficina central de
coordinación general con sede en la capital del país y una Unidad Territorial por cada
departamento con sede en su respectiva capital. A las Unidades Territoriales también se les
denomina Delegaciones, aunque en realidad sólo ejercen una sola función delegada cual es
la de llevar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada (Resolución 1294
de 2000), por eso en adelante se utilizarán indistintamente los términos Unidad Territorial y
Delegación.
11.1. ENTIDADES Y MECANISMOS DE CONTROL Y VIGILANCIA
Con el fin de que la RSS cumpla cabalmente sus funciones y logre sus objetivos en pro de
su mejoramiento continuo, se han dispuesto una serie de medios de control a nivel interno
que realiza la misma entidad y a nivel externo por parte de las distintas autoridades que la
Constitución y la ley facultan para ello.
11.1.1. Control interno. El control interno ejercido por la RSS, con base en el artículo 1
de la Ley 87 de 1993 consiste en los planes, métodos, principios, normas, y mecanismos de
221
Red de Solidaridad Social. Presidencia de la República. En :
http://www.presidencia.gov.co/red/default.htm [citado en 25 de noviembre de 2002].
203
verificación y evaluación adoptados por la RSS para determinar un esquema y desarrollo
organizacional, de acuerdo con su naturaleza, características y funciones, que procure en
sus actuaciones y en la administración de su información y recursos cumplir su cometido
dentro del marco constitucional y legal aplicable222, evitando así, mediante su oportuna
detección y corrección, las desviaciones que puedan afectar el logro de sus objetivos.
Para garantizar el normal funcionamiento de la entidad y mejorar gradualmente el sistema
de control interno, la RSS mediante la Resolución 130 de 1999 ha señalado los siguientes
objetivos en consonancia con la Ley 87 de 1993: racionalizar y optimizar los recursos de la
entidad logrando una adecuada administración que permita sobrellevar la ocurrencia de
eventuales riesgos; garantizar los principios que guían la actuación de la entidad para que
las actividades y recursos se dirijan al cumplimiento de los objetivos, funciones y
propósitos de la institución; garantizar el sistema de control interno mediante la utilización
de mecanismos que permitan la correcta evaluación y seguimiento de la gestión de la
entidad a fin de detectar y corregir las irregularidades que puedan presentarse evitando de
esta manera posibles riesgos; asegurar la pertinencia y seguridad de la información que
suministre la entidad; disponer de mecanismos para el diseño y desarrollo organizacional, a
sí como de canales efectivos de comunicación para el conocimiento de las políticas
generales trazadas por la entidad; y fomentar la cultura del control en todos los
procedimientos desarrollados en la entidad.
222
Ver Capítulo 10.
204
Los anteriores objetivos deben realizarse conforme a los principios establecidos para el
sistema de control interno (artículo 6 Resolución 130 de 1999), de acuerdo con los cuales
las normas y procedimientos de dicho sistema son de aplicación obligatoria para todas las
áreas, actividades y recursos disponibles de la entidad, de forma continua y permanente sin
perjuicio de las reformas que introduzca la máxima autoridad de la RSS que dinamicen y
perfeccionen el ejercicio del control interno con el fin de disminuir su intervención de
conformidad con los principios constitucionales de eficiencia y economía que guían la
función administrativa. El sistema de control interno debe complementar la gestión
administrativa de la RSS de tal manera que contribuya a su desarrollo y producción
oportuna de resultados y decisiones.
Además, de la Ley 87 de 1993 (art 3) y la Resolución 130 de 1999 (art. 5) emanan los
elementos que caracterizan el control interno y coadyuvan al cabal cumplimiento de sus
fines, ellos son: crear un plan de funciones guiado por el esquema organizacional de la
entidad, que determine las responsabilidades, las delegaciones a que haya lugar, defina la
línea de autoridad y en general su estructura orgánica; elaborar manuales que orienten las
diferentes actividades a desarrollar, dentro de los cuales se destacan: los funcionales, los de
indicadores de gestión y resultados, los financieros y administrativos y los procedimentales,
últimos a cargo de las dependencias y áreas de la entidad bajo la asesoría de los órganos de
administración y planeación; dar a conocer de manera precisa y clara la normatividad
vigente en las diferentes dependencias de la entidad a fin de que el ejercicio de sus
funciones se ajusten a los mandatos legales; contar con una planta de personal idónea para
los cargos asignados, que cumpla con los objetivos trazados por la entidad y evalúe
205
permanentemente sus propias actividades, fomentándose de esta manera el autocontrol;
poner en marcha un plan estratégico acorde con las políticas del Gobierno Nacional a fin de
determinar las políticas, objetivos, estrategias y metas a mediano y largo plazo; contar con
una oficina de control interno conformada por un grupo interdisciplinario que evalúe el
sistema de control interno, asesore y proponga al representante legal de la RSS los
procedimientos y acciones necesarias para mejorar sus resultados; hacer una correcta
evaluación de la actividad administrativa a través de técnicas de auditoria (verificación
ocular, verbal, escrita, documental y física), selección de indicadores de desempeño e
informes de gestión y formular las recomendaciones a que haya lugar observando los
manuales procedimentales y funcionales correspondientes; establecer las funciones, deberes
y responsabilidades de las distintas áreas y dependencias de tal manera que se determine el
director de ellas quien entre otras funciones se encarga del control interno haciéndose
responsable de él ante su jefe inmediato; y recopilar información sobre las actividades
realizadas por cada dependencia y preparar informes veraces y exactos debidamente
soportados para facilitar la comunicación y colaboración armónica entre ellas.
Aunque todos los funcionarios que integran la RSS deben contribuir en la implementación
del control interno, el establecimiento y desarrollo de este sistema es responsabilidad, según
el art. 6 Ley 87 de 1993:
“... del representante legal o máximo directivo correspondiente. No
obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual que la
calidad, eficiencia y eficacia del control interno, también será de
206
responsabilidad de los jefes de cada una de las distintas dependencias
de las entidades y organismos”
Para incrementar la calidad, eficacia y eficiencia del sistema de control interno se han
creado cinco (5) modalidades de control que los diferentes funcionarios deben ejercer en el
desempeño de sus funciones y en beneficio de la entidad:
a. Control financiero: busca que los estados financieros se realicen con base en las
normas de auditoria de aceptación general de tal forma que reflejen los resultados
operacionales y la situación económica del ente
b. Control de legalidad: atiende a la aplicación de las normas legales en las diferentes
operaciones que realiza la entidad
c. Control de gestión: examina la racionalización y optimización de la administración
de los recursos públicos teniendo en cuenta los indicadores de rentabilidad y
desempeño, los beneficiarios de la entidad y los resultados de sus procesos
administrativos
d. Control de resultados: observa el cumplimiento de objetivos y metas trazados para
un período determinado
11.1.2. Control externo. Es un control realizado por organismos autónomos e
independientes de la RSS como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría
General de la República y por el Programa especial de la Presidencia de la República de
Lucha contra la Corrupción que buscan en términos generales vigilar la conducta de sus
207
funcionarios, el adecuado manejo de sus recursos y conservar la moralidad de la
administración pública.
La Procuraduría como parte del Ministerio Público y representante de la sociedad se
encarga de vigilar la conducta de los servidores públicos con miras a defender el orden
jurídico y los derechos fundamentales a través de actividades preventivas y represivas, por
ello y como supremo director del Ministerio Público (art. 275 de la C.P.) al Procurador
General de la Nación se le ha encomendado la coordinación y control preferente de la
función disciplinaria (art. 3 Ley 734 de 2002), mediante la posibilidad de solicitar la
suspensión y la revocación de actuaciones y actos administrativos y la facultad de formular
políticas generales y criterios de intervención del Ministerio Público en la actuación ante
las autoridades administrativas, judiciales, centros de conciliación y en asuntos
disciplinarios223. De esta forma el Procurador y sus delegados adelantan las
correspondientes investigaciones imponiendo las sanciones a que haya lugar conforme a
dichas políticas y criterios (art. 277 num. 6 de la C.P.).
A fin de profundizar un poco la función disciplinaria que ejerce la Procuraduría en relación
con los funcionarios de la RSS y más exactamente con los que laboran en la Unidad
Territorial Cundinamarca -objeto del presente trabajo y a la que nos referiremos
posteriormente- , se expondrá de acuerdo con el Decreto 262 de 2000, las dependencias
223
Cfr. Procuraduría General de la Nación. En : http://www.procuraduria.gov.co [citado en: 25 de noviembre
de 2002].
208
competentes para conocer de las faltas cometidas por esos servidores públicos en cuanto a
las obligaciones que la ley les impone frente al derecho de petición.
Figura 2. Organigrama del proceso disciplinario contra funcionarios de la Unidad Territorial Cundinamarca
de la RSS.
PROCURADOR GENERAL
SALA DISCIPLINARIA
PROCURADURÍA
DELEGADA EN VIGILANCIA
ADMINISTRATIVA
PROCURADURÍA PROCURADURÍA
REGIONAL DE DISTRITAL DE BOGOTÁ
CUNDINAMARCA
PROCURADURÍAS
PROVINCIALES DE
CUNDINAMARCA
FUSAGASUGÁ ZIPAQUIRÁ GIRARDOT
209
Dentro del organigrama, a las procuradurías provinciales les corresponde asumir en primera
instancia las investigaciones disciplinarias de funcionarios de la Unidad Territorial que
ejerzan sus actividades dentro de los municipios que estén bajo su respectiva jurisdicción,
por ejemplo, las faltas cometidas por los funcionario de la RSS que trabajan en la Unidad
de Atención y Orientación (UAO) de Soacha son investigadas por la Procuraduría
Provincial a la que pertenezca éste municipio. Conforme al Decreto 262 de 2000 la segunda
instancia de estos procesos le compete a la Procuraduría Regional de Cundinamarca, quien
en primera instancia conoce de los hechos disciplinarios en que incurran los servidores
públicos del orden nacional que tengan rango inferior al de secretario general224. Por su
parte la Procuraduría Distrital de Bogotá tiene en primera instancia esta misma competencia
pero sólo respecto de los funcionarios con oficina en el Distrito Capital225, además de la de
conocer las faltas cometidas por los servidores distritales; de acuerdo con esto, los
empleados de la Unidad Territorial Cundinamarca están bajo la jurisdicción de la
Procuraduría Distrital de Bogotá puesto que por las funciones desconcentradas que ejercen
son servidores públicos del orden nacional y su sede se encuentra ubicada en la ciudad de
Bogotá.
La segunda instancia tanto de la Procuraduría Regional de Cundinamarca como de la
Distrital de Bogotá, corresponde a la Procuraduría Delegada en Vigilancia Administrativa,
dependencia que al actuar en primera instancia adelanta procesos disciplinarios contra
224
También le corresponde en primera instancia los procesos disciplinarios cuya competencia sea de las
procuradurías distritales o provinciales, en las circunscripciones territoriales en donde éstas no existan. (inciso
final del art. 75 del Decreto 262 de 2000).
225
ENTREVISTAS con funcionarios, Procuraduría General de la Nación. Bogotá, 19 de noviembre de 2001.
210
servidores públicos del orden nacional con rango equivalente o superior al de secretario
general, lo que explica que eventualmente ésta Procuraduría investigue al Gerente General
y a los miembros del Consejo Directivo de la RSS. Finalmente la Sala Disciplinaria conoce
en apelación los casos resueltos en primera instancia por la Procuraduría Delegada en
Vigilancia Administrativa.
La Constitución en su artículo 278 numeral 1 consagra unas causales que conllevan a la
desvinculación del funcionario público de su cargo y que son del conocimiento exclusivo
del Procurador General de la Nación, entre ellas se encuentran:
“infringir de manera manifiesta la Constitución de la ley; derivar
evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o
de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, la investigación que
realice la Procuraduría o una entidad administrativa o jurisdiccional;
obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las
faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en ejercicio
de su cargo”.
La Contraloría General de la República es el máximo órgano de control fiscal del Estado y
se encarga de la vigilancia de la gestión fiscal de los entes públicos y privados que manejan
fondos de la administración y del control de resultados de la misma, a fin de garantizar el
211
buen uso de los recursos y bienes públicos, conforme a los principios de economía,
eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad ambiental (art 267 inc 1 y 3).
La RSS como establecimiento público del orden nacional dispone de parte del presupuesto
del Estado lo que lo constituye en sujeto pasivo del control fiscal realizado por la
Contraloría
En desarrollo de lo anterior, la Contraloría debe, frente a la RSS, sus funcionarios y demás
entidades sujetas a su vigilancia, analizar los estados financieros para verificar el
cumplimiento de sus planes, programas y proyectos, determinando la responsabilidad fiscal
y las sanciones de aquellos que por su dolo o culpa causen daño al patrimonio del Estado
procurando finalmente su resarcimiento a través de mecanismos jurídicos como la
jurisdicción coactiva (art 268 de la C.P.). Adicionalmente y con el objeto de generar una
cultura de control, promueve la transparencia en el uso de los recursos públicos en la que
participe activamente la ciudadanía.
Estas funciones las realiza a través de: auditorias micro y macro fiscales, las primeras
implican la vigilancia permanente y sistemática sobre las entidades estatales y particulares
que manejan recursos públicos y las segundas examinan tanto el comportamiento de las
finanzas públicas como el grado de cumplimiento de los objetivos macroeconómicos; la
determinación de responsabilidad fiscal a partir de una conducta dolosa o culposa atribuible
a la persona que realiza la gestión, un daño patrimonial al Estado y un nexo causal entre la
conducta y el daño; y otros controles como el prevalente cuando ejerce el control fiscal
212
sobre recursos de origen nacional administrados por los entes territoriales, el social el cual
vigila que la gestión de los recursos públicos se emplee en el cumplimiento de los fines
sociales del Estado de derecho, el preventivo que consiste en advertir a los gestores
públicos sobre potenciales o posibles desaciertos en el manejo de los bienes públicos, el
persuasivo que se basa en el estímulo a los infractores de la cosa fiscal para que resarzan
los daños causados, y el excepcional que ejerce control sobre recursos de los entes
territoriales cuya vigilancia corresponde normalmente a los órganos de control del mismo
nivel226.
El Programa anti-corrupción creado mediante el Decreto 2405 de 1998 y reemplazado por
el Decreto 127 de 2001 responde al compromiso de la Presidencia de la República de atacar
las causas de uno de los mayores flagelos de la civilización contemporánea, como lo es la
corrupción en la administración pública, lo que realiza a través de la coordinación de las
políticas gubernamentales que se implementen para disminuirla. En este sentido la RSS no
escapa a la aplicación de las normas que reglamentan esta especie de control externo.
El objetivo de éste Programa es diseñar e implementar mecanismos y acciones dirigidas a
prevenir, controlar y sancionar los comportamientos del funcionario que se desvíen de sus
labores legales y constitucionales para atender intereses privados propios o ajenos, a fin de
mejorar la calidad, eficiencia y transparencia en la prestación de servicios por las entidades
públicas, estimular la practica de los principios y valores éticos profesionales en los
226
Cfr. Contraloría General de la República. En : http://www.contraloriagen.gov.co [citado en 25 de
noviembre de 2002].
213
servidores públicos, fortalecer la participación ciudadana en el control social del Estado y la
cooperación interinstitucional en la lucha contra la corrupción227.
11.1.3. Control ciudadano. Puede dársele éste nombre a la intervención de los
particulares en la actividad de la RSS, quienes mediante reclamos, quejas o sugerencias
vigilan el correcto cumplimiento de los procedimientos y el respeto a los derechos
constitucionales de la población. El ejercicio de éste control se concreta básicamente en
derechos de petición que pueden ser presentados ante la oficina de quejas y reclamos de la
sede principal de la RSS, a quien le corresponde enviarlos a las dependencias competentes
para su trámite y resolución228, tema que se remite a los Capítulos 3. y 5. referentes a las
clases de peticiones y al trámite que debe dárseles, respectivamente
Otro mecanismo de control ciudadano son las Mesas Permanentes de Trabajo convocadas
por el gobernador o alcalde junto con el Coordinador de la Unidad Territorial
correspondiente o en su defecto por líderes o personas reconocidas por su trabajo en el tema
del desplazamiento229. Las Mesas Permanente de Trabajo son promovidas por la RSS para
fortalecer la participación de la población afectada por el desplazamiento en la búsqueda de
soluciones a la problemática que les aqueja y finalmente lograr el restablecimiento de sus
derechos, convirtiéndose en un espacio propicio para la intervención, la concertación, el
control y la veeduría en la identificación, priorización y seguimiento de los proyectos que
227
De frente al país. Programa presidencial de lucha contra la corrupción. En :
http://www.anticorrupción.gov.co [citado en 25 de noviembre de 2002].
228
Red de Solidaridad Social. Presidencia de la República. En :
http://www.presidencia.gov.co/red/default.htm [citado en 25 de noviembre de 2002].
214
buscan hacer efectiva la política del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada (SNAIPD)230.
La cobertura territorial y tareas prioritarias de estas Mesas así como su constitución y
funcionamiento varían de acuerdo con la dinámica y la tendencia del desplazamiento en
cada Unidad Territorial, y están conformadas por: organizaciones no gubernamentales
(ONG), Delegaciones de la RSS, instituciones gubernamentales que tengan experiencia en
el SNAIPD, Ministerio Público y población desplazada, ya sea de la ciudad, distrito,
departamento o región, que participa de acuerdo con la cobertura geográfica y poblacional
establecida para la Mesa.
Finalmente puede concluirse que la Red de Solidaridad Social aspira a contribuir -con
apoyo en su experiencia- al proceso de paz mediante la integración y compromiso de
personas, instituciones y autoridades en las políticas sociales que adelanta promoviendo la
solidaridad y creando un clima de convivencia pacífica. Hoy el nuevo enfoque de
poblacional y territorial de la gestión social, la evaluación y análisis constante de las
políticas adoptadas por las diferentes autoridades públicas, la rápida respuesta institucional
ante situaciones que por su gravedad requieran de acciones ágiles y oportunas, y el
permanente cambio para mejorar su desempeño conforme a la dinámica de las
circunstancias hacen de la RSS una estrategia nacional líder en la búsqueda de soluciones a
la problemática social de las diferentes regiones del país.
229
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : estrategias de
coordinación interinstitucional y participación social. p. 14.
215
11.2. UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA
El presente trabajo se centra en la Delegación Cundinamarca, en tanto que es uno de los
departamentos afectados por éste hecho al ser de los principales receptores de población
desplazada231.
Las Delegaciones realizan una labor de suma importancia desde el punto de vista del
desplazamiento forzado interno por la violencia, en la medida que facilitan el acceso a las
ayudas que brinda el Estado al haber una entidad más cercana a la población afectada que
lo representa y que conoce las necesidades que demanda la región en la cual actúa, es por
ello que la RSS ejerce sus funciones con base en el enfoque poblacional y territorial atrás
explicado.
11.2.1. Naturaleza de las funciones de la Unidad Territorial Cundinamarca. Dentro
de las funciones que ejercen las Unidades Territoriales -y por consiguiente la de
Cundinamarca-, la más importante es la de llevar el Registro Único de Población
Desplazada de su respectivo departamento232, por ser del manejo exclusivo de la RSS en
230
Cfr. Ibídem, p. 12-14.
231
Ver Anexo 21 CUADRO Procedencia de la población desplazada. La población desplazada ubicada en
Cundinamarca proviene principalmente de éste mismo departamento en un 31%, seguido por los de Tolima en
un 21%, Meta 7.6% y Caquetá 6%. Antioquia, Huila, Santander y Caldas, se encuentran en los siguientes
cuatro lugares. “Esto indica... que la gente busca sus redes sociales de apoyo y probablemente llega donde
familiares o “paisanos” de la región de procedencia” (RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, UNIDAD
TERRITORIAL CUNDINAMARCA. Informe periodo mayo 1-agosto 9 de 2002).
232
Resolución 1294 de 2000 artículo 1: “delegar en los Coordinadores de Unidades Territoriales de la Red
de Solidaridad Social la atribución de orientar, diseñar y capacitar a los miembros del Sistema Nacional de
Información y Atención Integral a la Población Desplazada en los procedimientos para obtener la
declaración de que trata el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y establecer, alimentar y
mantener actualizado el registro Único de Población Desplazada”.
216
virtud de la Resolución 2045 de 2000 y por otorgar la condición de desplazado a las
personas que lo solicitan, permitiéndoles acceder a los beneficios consagrados en la Ley
387 de 1997. Conforme a la Resolución 1294 de 2000 expedida por la RSS, ésta función la
realizan los Coordinadores de las Unidades Territoriales -quienes son la máxima autoridad
dentro de ellas- por delegación del Director General de la RSS.
Cabe en este punto hacer algunas precisiones sobre la delegación a fin de comprender las
implicaciones que tiene sobre el registro. Esta figura jurídica es una modalidad de la acción
administrativa prevista en la Constitución (art. 209 y 211) y reglamentada por la ley 489 de
1998, que en su artículo 9 la define básicamente como la facultad legal de “transferir el
ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o
complementarias”; a partir de esta definición y con base en el libro de Pedro Alfonso
Hernández233 y en los artículos 9 a 14 de la Ley 489 de 1998 pueden derivarsen algunos de
sus aspectos característicos que resultan de importancia en el desempeño de la Unidad
Territorial Cundinamarca; entre ellos se encuentran:
a. La delegación debe estar autorizada previa y expresamente por la autoridad competente
para asignar las funciones del cargo que ejerce el delegante, que por regla general es la ley,
en cuanto la Constitución prevé que todo empleo público debe tener detalladas sus
funciones en ella misma, en la ley o el reglamento (arts. 122 y 123). Sin embargo la ley no
233
Cfr. HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia. 1ª
ed. Santafé de Bogotá: Legis Editores, 1999. p. 183-251.
217
es la única facultada para autorizar la delegación pues también podrán hacerlo otras
autoridades que le hayan asignado funciones al respectivo empleo.
En la RSS no sólo la ley es la competente para autorizar la delegación, pues también lo es
su Junta Directiva (hoy Consejo Directivo por virtud del Decreto 2713 de 1999) conforme
al artículo 6 numeral 5 de la ley 368 de 1997, el cual señala dentro de las funciones de ésta
la de delegar las de su competencia “en el Gerente General, y autorizarlo para delegar
aquellas que le estén atribuidas”, por eso el Gerente General (hoy Director General por
virtud del Decreto 2713 de 1999) de la RSS puede “recibir delegación para el ejercicio de
funciones propias del Consejo Directivo y delegar aquellas funciones que le estén
atribuidas, de conformidad con los criterios establecidos en la Constitución, las leyes y en
otras disposiciones especiales sobre la materia” (artículo 8 numeral 7 del Decreto 2713 de
1999).
b. El delegante es generalmente la máxima autoridad dentro de la entidad, el titular del
empleo cuyas funciones se delegan y quien decide discrecionalmente el ejercicio y el
momento de la delegación. Conforme al artículo 9 de la Ley 489 de 1998 pueden ser
delegantes además de “... los ministerios, directores de departamentos administrativos,
superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una
estructura independiente y autonomía administrativa... ”, los representantes legales de las
entidades descentralizadas respecto de las funciones a ellos asignadas.
218
El Consejo Directivo de la RSS por ser el máximo órgano de la entidad puede delegar las
funciones a su cargo, sin embargo en virtud del art. 6 num. 5 de la Ley 368 de 1997 y el
artículo 9 parágrafo de la Ley 489 de 1998, el Director General puede delegar las funciones
a él atribuidas siempre que cuente con la previa y expresa autorización del Consejo
Directivo. Es así como en ejercicio de esa facultad legal el Director General de la RSS
delegó por medio de la Resolución 1294 de 2000 la función de inscripción en el registro en
los Coordinadores de las Unidades Territoriales.
c. El delegatario o delegado es el funcionario que recibe la delegación y según el artículo 9
de la Ley 489 de 1998 debe ser un empleado público del nivel directivo o asesor con
funciones afines o complementarias a las del cargo del delegante, a fin de preservar la
jerarquía al interior de la administración pública, pues cuando se actúa como delegatario
para efectos de la delegación se adquiere el nivel jerárquico del delegante.
Es importante resaltar que el delegatario es siempre un subordinado del delegante, puesto
que la delegación se basa esencialmente en una relación de jerarquía, por eso ni siquiera es
admisible pensar en una delegación entre iguales.
El Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca como agente asesor del Director
General de la RSS y máxima autoridad de la Unidad, es el delegatario de la función de
registro que ejerce a nivel departamental.
219
d. La delegación de funciones se presenta entre funcionarios, pero no a título personal, por
lo que el cambio del empleado delegante o delegatario (e incluso de la autoridad
competente) no altera la delegación.
Así, el cambio del Director General de la RSS como delegante o del Coordinador de la
Unidad Territorial Cundinamarca como delegatario, no modifica ni extingue la delegación.
e. El acto de delegación es el escrito mediante el cual se realiza la delegación y en el que
debe especificarse la autoridad delegante y delegataria, las funciones que se delegan de
manera clara y precisa (y no vaga, genérica o indeterminada) y las condiciones en las cuales
se otorga la delegación (circunstancias de tiempo, modo y lugar), finalmente para que surta
efectos jurídicos deberá ser notificado al delegatario.
Cabe destacar que por tratarse de un acto administrativo particular y concreto, contra él
proceden los mismos recursos en vía gubernativa que le cabrían si la decisión la hubiera
tomado el delegante (Ley 489 de1998 art. 12 inc. 1), por esta razón, las resoluciones de la
Unidad Territorial Cundinamarca, que deciden la inclusión o no en el registro sólo son
susceptibles del recurso de reposición, ya que éste es el único que procedería si el Director
General de la RSS las expidiera.
El acto de delegación de la función de registro es la Resolución 1294 del 29 de diciembre
de 2000.
220
f. Según la Ley 489 de 1998 en el artículo 11 numeral 2 -sin perjuicio de lo que otras
disposiciones puedan establecer al respecto- las funciones, atribuciones y potestades
recibidas en virtud de la delegación, no pueden ser objeto de delegación puesto que la
subdelegación se convertiría en un factor de confusión e ineficacia al constituirse en una
cadena de traspasos de autoridad que podría extender el proceso de delegación hasta el
órgano de inferior jerarquía de la organización administrativa, originando una pérdida de
control de la función por la dificultad para determinar responsabilidades
La Resolución 2045 de 2000 expedida por el Ministerio del Interior mediante la cual delegó
en la RSS la inscripción en el registro, autorizó a la RSS para que designara a nivel
departamental, distrital o municipal a los organismos, autoridades, funcionarios o
dependencias para inscribir la declaración. Esta autorización se hizo efectiva a través de la
Resolución 1294 de 2000, pues por ésta el Director General de la RSS delegó en los
Coordinadores de las Unidades Territoriales la misma función.
g. El delegante conserva la titularidad de la función, no se pierde, ni se limita, ni se
suspende por el hecho de la delegación, en este sentido Luis Morel Ocaña señala que:
“Este fenómeno podría entonces explicarse desde una perspectiva
conceptual: la de la cotitularidad. El delegante y el delegado, en virtud
de la delegación, quedarían en situación de cotitularidad de la función
administrativa considerada; por ello, de una parte, el delegante no ha
perdido su titularidad a pesar de haber nacido otra materialmente
221
idéntica en la esfera jurídica del delegatario; de otra parte, cualquiera
de los entes puede actuar dicha titularidad, pues está legitimado
expresamente para ello”234
De lo anterior se desprende que las decisiones tomadas tanto por el delegante como por el
delegatario respecto de las funciones delegadas comprometen a la entidad de la misma
manera frente a terceros.
Por eso se critica la redacción del artículo 12 inciso 2 de la Ley 489 de 1998 ya que hace
suponer la pérdida o suspensión de la competencia al manifestar que el delegante puede en
cualquier tiempo “reasumirla”, concepto que da la idea de volver a asumir lo que antes se
había tenido.
Lo anterior permite concluir que podría haber una cotitularidad respecto de la función de
llevar el Registro Único de Población Desplazada el Director General y el Coordinador de
la Delegación Cundinamarca.
Como consecuencia de dicha cotitularidad, es posible, respecto de las declaraciones
dirigidas a la Delegación Cundinamarca, que sean resueltos por el Coordinador de la
Unidad Territorial o incluso el Director General de la RSS, ya que en ambos casos se
234
MORELL OCAÑA, Luis. La delegación entre entes en el derecho público Español. Madrid: Ediciones
Instituto de Estudios de Administración Local, 1972. p. 238. En : PENAGOS, Gustavo. La Descentralización
en el Estado Unitario: Centralización, Descentralización, Participación, Regionalización, Desconcentración,
Delegación, Avocación. Santafé de Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 1997. p. 287.
222
representa a la entidad, siéndole por ello indiferente al declarante el funcionario que
responda su solicitud.
h. El delegante puede revocar los actos que por virtud de la delegación expide el delegatario
(artículos 211 de la Constitución y 12 de la Ley 489 de 1998) y dejarla en cualquier
momento sin efectos, ya que aquel nunca pierde la competencia sobre la función delegada,
estando por esto obligado el delegatario a facilitar la revisión de sus decisiones.
Es así como los actos administrativos que deciden la inclusión o no en el Registro Único de
Desplazados, expedidos por el Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca, pueden
ser revocados por la autoridad que le delegó la función con base en la cual se produjeron
dichos actos, y en esa medida las resoluciones de rechazo o aceptación de la inscripción en
el registro son susceptibles de ser revocadas por el Director General.
i. El delegatario es responsable por las decisiones que tome en el ejercicio de las funciones
delegadas, liberando al delegante de responsabilidad (artículos 211 de la Constitución y 12
inciso 2 de la Ley 489 de 1998). No obstante, autores como Pedro Alfonso Hernández235
sostienen que el delegante no se exime de toda responsabilidad pues al originarse un
vinculo jurídico y administrativo con el delegatario, éste se hace responsable de las
consecuencias de su propia decisión: la delegación, de la cual se derivan cuatro actividades
de orientación, seguimiento y control: informarse en todo momento del desarrollo de las
funciones delegadas, orientar el ejercicio de la delegación, reasumir la competencia en
223
cualquier tiempo y revisar o revocar los actos expedidos por el delegatario. El
incumplimiento de estas actividades puede generar sanciones tanto de tipo penal,
disciplinario, fiscal o patrimonial ante la entidad y el Estado, como de orden político, social
y moral ante la sociedad.
De esta manera, el Director General de la RSS no se hace responsable de los actos
expedidos por el Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca en virtud de la
delegación; esto, referido a la inscripción en el registro, implica que el Coordinador es el
único responsable de las respuestas dadas a los declarantes, sin embargo el Director debe
orientar su sentido conforme a las políticas generales adoptadas por la institución, lo cual
hace por ejemplo a través de circulares e instructivos; a su vez le corresponde controlar el
cumplimiento de las orientaciones impartidas para lo cual cuenta con herramientas tales
como la revocación cuando los actos sean contrarios a dichas disposiciones o la ejecución
directa de las función delegada puesto que el delegante no pierde la competencia sobre ella.
Para finalizar el tema de la delegación, es importante tener presente la existencia de un tipo
especial de delegación: la delegación entre entidad públicas, que según el artículo 14 de la
Ley 489 de 1998 debe acompañarse “de la celebración de convenios en los que se fijen los
derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria”, los cuales se sujetarán a
los requisitos legales exigidos para los convenios o contratos inter-administrativos. Parte de
la doctrina236 critica esta clase de delegación negando su existencia al señalar que ésta
235
HERNÁNDEZ, Op. cit., p. 247-248.
236
Entre ella puede mencionarse a Pedro Alfonso Hernández.
224
figura se presenta sólo entre funcionarios pero no entre entidades, ya que se encuentran
mecanismos mas adecuados para denominar las relaciones jurídicas entre entidades
públicas como la descentralización, la centralización y la contratación.
Además de la función de registro, la Unidad Territorial Cundinamarca -al igual que las
demás delegaciones- cumple las siguientes funciones: asesorar a las entidades territoriales y
grupos sociales que las conforman para la identificación, formulación, ejecución y
financiación de proyectos que respondan a las necesidades que aquejan a la población más
afectada dentro del territorio de su competencia, centrando sus esfuerzos en la gestión
articulada de procesos de trabajo (como la asistencia social), por parte de las autoridades
regionales y locales, y actores institucionales y comunitarios, para mejorar la calidad de
vida e incrementar la capacidad decisoria de la comunidad; definir y consolidar metas de
corto, mediano y largo plazo y proponer la distribución de los recursos necesarios para
cumplirlos; propender por el mejoramiento de las áreas de gestión, planeación y
seguimiento de los planes y programas desarrollados por la RSS y las entidades territoriales
en beneficio de la población; y optimizar la inversión de los recursos a través de procesos
de coordinación interinstitucional y acuerdos estratégicos (Resolución 482 de 2000).
Puede afirmarse que éstas funciones a diferencia de la de registro, son desconcentradas,
pues se enmarcan dentro de la figura jurídica de la desconcentración administrativa a la
cual se refieren la Constitución en su artículo 209 inciso 1 y la Ley 489 de 1998 en su
artículo 8 al definirla como:
225
“la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin
perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que
corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración, la cual
no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones”
Como se hizo para la delegación vale la pena ahora señalar las características más
relevantes de ésta figura con base en el libro de Pedro Alfonso Hernández237 y el artículo 8
de la Ley 489 de 1998:
a. Se presenta al interior de una persona jurídica, que para el caso que nos ocupa es la RSS.
De ahí que todos los funcionarios que laboran en las dependencias de la sede principal y
Unidades Territoriales de la RSS hacen parte de la misma planta de personal, por lo que el
pago de sus salarios y prestaciones afectan el presupuesto único de la entidad.
b. Se relaciona con la estructura orgánica de la entidad, pues la desconcentración distribuye
las funciones y competencias de la entidad entre sus diferentes áreas funcionales o unidades
territoriales y no entre los funcionarios, mientras que la estructura, a partir de la
desconcentración, se encarga de establecer las diferentes unidades o dependencias que
integrarán la entidad. La distinción entre desconcentración y estructura orgánica se
237
Cfr. HERNÁNDEZ, Op. cit., p. 157-180.
226
relativiza, ya que es la misma autoridad la que toma ambas decisiones, en ocasiones en
forma simultánea.
c. Existen dos tipos de desconcentración:
1. Por funciones, que consiste en la asignación de competencias entre sus diferentes
áreas funcionales al interior de la sede principal, es decir de la RSS (como por
ejemplo vicepresidencias o subdirecciones).
2. Por territorio, se presenta cuando se asignan competencias en unidades territoriales
ubicadas fuera de su sede principal. Esta lleva implícita la desconcentración por
funciones puesto que las dependencias cumplen las funciones propias de la sede
principal pero en un territorio distinto.
Por eso cuando un establecimiento público nacional, como lo es la RSS, crea
oficinas o agencias seccionales o regionales, denominadas en dicha entidad
Unidades Territoriales, se utiliza la figura de la desconcentración, pues se están
desplazando unas determinadas funciones a fin de ser desarrolladas de manera más
ágil en la respectiva región, sin que por ello la actividad deje de ser nacional238.
238
Cfr. RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. 9ª ed. Santafé de Bogotá: edit.
Temis, 1996. p. 44.
227
d. Desde el punto de vista formal la desconcentración se lleva a cabo mediante normas
organizativas de carácter general, lo que da mayor estabilidad y permanencia a ésta figura
en contraste con la delegación, que al realizarse por medio de un acto administrativo de
carácter particular y concreto es susceptible de ser revocado en cualquier momento.
En los establecimientos públicos la autoridad competente para establecer la estructura
orgánica y aprobar las modificaciones propuestas por sus Consejo Directivos, y de paso
realizar la desconcentración, es el gobierno nacional; es así como a través de la Ley 368 de
1997 -creadora de la RSS- en su artículo 6 numeral 3 faculta al Consejo Directivo para
“adoptar la estructura administrativa de la entidad y la planta de personal, necesaria para
el cumplimiento de sus funciones y los estatutos, actos que requerirán para su validez de la
aprobación por parte del Gobierno Nacional” y en su artículo 19 ordena al Presidente de la
República “organizar y poner en funcionamiento el establecimiento público creado por
ésta Ley” lo cual se cumplió mediante el Decreto 2713 de 1999239. Este Decreto autoriza al
Director General de la RSS para crear, organizar y reglamentar Unidades Territoriales (es
decir desconcentrar funciones territorialmente) a fin de garantizar una mayor agilidad en el
funcionamiento de los proyectos y programas de la entidad (art. 8 num. 12 y 20),
permitiéndole de esta forma expedir la Resolución 482 de 2000 por la cual se determina la
estructura interna a nivel de Áreas de Gestión, Grupos de Trabajo y Unidades Territoriales.
e. Las dependencias o áreas funcionales desconcentradas no poseen en principio autonomía
239
Decreto que derogó en lo pertinente a los Decretos 1225 de 1997 y 3084 del mismo año.
228
financiera, ya que la totalidad de sus ingresos provienen del presupuesto general de la
entidad por el principio presupuestal de la unidad de caja y además carecen de la facultad
de disponer autónomamente de los recursos asignados pues los gastos ya están definidos
por la entidad.
Esto aplicado a la RSS significa que la Unidad Territorial Cundinamarca -al igual que las
demás Unidades- no tiene un presupuesto propio e independiente pues los recursos de la
RSS provienen de la partida asignada por el Presupuesto Nacional y en la Delegación
Cundinamarca sólo se destinan para financiar los gastos de las dos cajas menores con que
cuenta: una administrativa y otra para desplazados, lo que le impide emplear los recursos
para otras necesidades o requerimientos restringiendo en muchos casos su capacidad de
acción240.
f. Las competencias desconcentradas tienen limitaciones funcionales y geográficas, a partir
de las cuales se establecen circunscripciones de carácter funcional y territorial dejando las
labores y decisiones importantes y estratégicas en cabeza de las autoridades de las
dependencias concentradas de la entidad. Además existen funciones que por su naturaleza
tienden a ser desconcentradas como las relaciones entre la entidad y el usuario.
Por esto, en la sede principal o Nivel Central de la RSS se encuentra la parte directiva,
administrativa, financiera y jurídica de la entidad, teniendo a su cargo el ejercicio directo de
240
Cfr. Ver Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca.
Bogotá, 12 de septiembre de 2002.
229
la determinación de políticas, asuntos y conceptos jurídicos, decisiones financieras,
programación presupuestal, planeación, contabilidad, registros de personal y la celebración
de contratos inter-administrativos y de convenios interinstitucionales, entre otras
actividades, dejando en manos de las Unidades Territoriales (como la de Cundinamarca) los
trámites administrativos y aspectos operativos relacionados con la circunscripción
territorial y funcional sobre la cual tienen competencia, dentro de los que se encuentran
responder derechos de petición y los demás señalados anteriormente como funciones de la
g. La responsabilidad en la desconcentración es de la autoridad241 de la respectiva
dependencia o área funcional desconcentrada, es decir del Coordinador de la Unidad
Territorial Cundinamarca.
h. La dependencia o área funcional desconcentrada posee una autonomía administrativa
reducida por su carácter básicamente ejecutor de las funciones desconcentradas y por la
relación de subordinación y jerarquía que tienen frente a las autoridades concentradas que
les permite a éstas controlar las actuaciones de aquellas mediante la facultad de libre
nombramiento y remoción, la revisión y revocatoria de sus actos, la aplicación del régimen
disciplinario y la instrucción directa.
241
Pedro Alfonso Hernández en su libro “La Descentralización, desconcentración y delegación en
Colombia”, sostiene que las autoridades de las dependencias y áreas funcionales, no son propiamente tales,
pues carecen de algunos elementos característicos para serlo como relación jerárquica y grado de autonomía o
dependencia, por eso son llamadas autoridades virtuales o impropias.
230
i. En vía gubernativa el único recurso que procede contra los actos cumplidos en virtud de
la desconcentración es el de reposición de conformidad con lo manifestado por el inciso 2
del parágrafo del artículo 8 de la Ley 489 de 1998.
Sin embargo para algunos autores como Pedro Alfonso Hernández esta norma es
inconstitucional porque infringe el principio del debido proceso y el de la doble instancia.
11.2.2. Estructura de la Unidad Territorial Cundinamarca. En la Unidad Territorial
Cundinamarca se encuentra una reducida planta de personal entre la cual no existe relación
jerárquica, pero que para efectos de un mejor entendimiento de su organización se
representa de la siguiente manera:
Figura 3. Estructura de la Unidad Territorial Cundinamarca.
COORDINADOR UNIDAD TERRITORIAL

CUNDINAMARCA
ASISTENTE EQUIPO PROFESIONAL ASESOR JURÍDICO

ADMINISTRATIVO
SECRETARIA
OFICIOS VARIOS CONDUCTOR
231
El Coordinador de la Unidad Territorial es la llamada autoridad impropia242 y según
Resolución adicional a la 1294 de 2000 actúa como agente asesor del Director General de
la RSS en el departamento de Cundinamarca donde tiene la representación de dicha
entidad. Al Coordinador le corresponde ejercer y responder por la función delegada y las
desconcentradas asignadas a la Delegación.
El asistente administrativo, es la persona encargada de manejar los recursos de la Unidad
Territorial como lo son las cajas menores (reglamentadas mediante Resolución del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público número 002 de 2000): una administrativa para
gastos internos como pago de arriendo de las oficinas y de los parqueaderos, servicios de
fotocopias y mantenimiento de vehículos, entre otras funciones y otra para la atención a
desplazados destinada a otorgar auxilios funerarios, apoyo para retornos y reubicaciones y
ayudas en mercados y arriendos en los municipios donde no hay ONG que preste la
atención humanitaria. También administra los recursos que en algunas ocasiones de
extrema urgencia proporciona la OEI (Organización de Estados Iberoamericanos) para
apoyar económicamente a la Unidad, como sucede cuando se presenta un desplazamiento
masivo.
El asesor jurídico de la Delegación Cundinamarca es un abogado que también se
desempeña en el mismo cargo en la Delegación Bogotá, encargado de apoyar a la oficina
jurídica de la sede principal de la RSS ayudando a conseguir las pruebas necesarias para
responder tutelas en contra de la Unidad Territorial y vigilando su proceso sin que sea parte
242
Ver pie de página 206.
232
de él porque el sujeto procesal es la RSS como entidad y no la sola Delegación
Cundinamarca; también le corresponde aconsejar y en su caso resolver aquellos derechos
de petición complejos que requieren asesoría legal dirigidos a la Unidad Territorial
Cundinamarca.
El equipo profesional está conformado por ocho (8) personas, dos (2) de las cuales se
encargan del registro de la población desplazada, las demás desempeñan simultáneamente
las siguientes tareas: atención humanitaria, atención integral a municipios, asistencia
técnica a los programas de la RSS (desplazados, adulto mayor, recicladores, discapacitados
y víctimas de la violencia) y supervisión de contratos. Todas estas funciones y en general
los esfuerzos de la Delegación están dirigidos al programa de atención a desplazados que
son casi el 90 % del total de actividades que realiza243.
La Delegación de Cundinamarca está conformada por 116 municipios, exceptuando el
distrito capital de Bogotá que por ser el mayor receptor de población desplazada motivó la
creación de una Delegación propia (por ende escapa del estudio del presente trabajo);
dichos municipios estaban divididos entre los funcionarios de la Delegación según el nivel
de demanda de atención de la respectiva población, distribución que generaba una excesiva
carga laboral para algunos de ellos, por lo cual, a partir de unos estudios realizados por la
Unidad Técnica Conjunta (UTC) se hizo necesario hacer una priorización de los municipios
con el fin de fortalecer el ejercicio de la RSS; así, tomando como base los datos
243
233
suministrados por el Sistema Único de Registro (SUR) se determinaron los seis (6)
principales receptores dentro de los que se encuentra el mayor expulsor de población
desplazada por la violencia, municipios priorizados en los que el equipo profesional enfoca
sus tareas244. En los restantes municipios las autoridades correspondientes son las
encargadas de realizarlas, guiadas por la información proporcionada por la Unidad
Territorial Cundinamarca dirigida principalmente al fortalecimiento de los Comités
Municipales encabezados por los alcaldes de los respectivos municipios, quienes pueden
solicitar la colaboración de la Delegación, en cuyo caso ésta enviará un coordinador245 para
prestar asistencia técnica, pero si en la localidad no existe dicho comité, le corresponde a la
Delegación promover su conformación.
Los Comités Municipales son instancias articuladoras del SNAIPD, de la política y de la
asignación de los recursos en su territorio, encargadas de formular, previo análisis de su
problemática, un Plan Integral Único para la atención y prevención del desplazamiento
244
Ver Anexos 22 y 23 CUADROS de municipios expulsores y receptores. El Anexo 22 hace referencia a los
municipios expulsores del departamento de Cundinamarca en donde los municipios de La Palma y Caparrí
ocupan los primeros lugares como expulsores aunque también son municipios de amplia recepción de
población desplazada. Para éste período comienzan a aparecen en el panorama de expulsores municipios
como Vianí, que confirman la situación de tensión en la zona del bajo Magdalena junto a otros como Pulí,
Quipile y Chaguaní. Cabe aclarar que estas estadísticas se hicieron con base en las declaraciones que llegaron
a la Unidad Territorial Cundinamarca, es decir población desplazada que sale de un municipio de
Cundinamarca hacia otro del mismo departamento. De otro lado el Anexo 23 muestra entre los principales
municipios receptores de población desplazada a Soacha, Girardot y Facatativá, lo cual obedece a la
tendencia de desplazamiento hacia las ciudades grandes o intermedias que ofrecen mayores alternativas para
la población desplazada. Esta tendencia se confirma cuando se observa el lugar que ocupan otros municipios
de la sabana cercanos a Bogotá, como Fusagasugá 5º, Funza 9º, Zipaquirá 10º, Madrid 11º y Mosquera 12º.
En el caso de los municipios de La Palma, Guaduas y Caparrapí, su mayor recepción obedece más a
desplazamientos de la zona rural a la urbana, lo cual genera una dinámica de “población flotante” o que se
mantiene, en la medida en que la situación de orden público le permite conservar algún vínculo con su lugar
de procedencia, razón por la cual, frente a ellos, habría una mayor posibilidad de retorno (Informe periodo
mayo 1-agosto 9 de 2002 de la Unidad Territorial Cundinamarca red de solidaridad social).
245
234
forzado para su correspondiente municipio, que elabora a partir de las necesidades e
iniciativas planteadas por las Mesas Permanentes de Trabajo con Población Desplazada246
-a las que se hizo referencia en el numeral 11.1.3. del presente Capítulo-.
Mediante un convenio entre el Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados
(ACNUR), la Unidad Técnica Conjunta (UTC) y la RSS, se buscó fortalecer los Comités
Municipales y Departamentales y comprometer a las entidades con responsabilidades frente
al desplazamiento. Uno de los departamentos favorecidos por el convenio fue
Cundinamarca, que creó cuatro Comisiones Técnicas conformadas por todas las
instituciones que tienen competencia en los temas que desarrolla cada una de ellas,
relacionadas con la atención a población desplazada, a fin de organizar la formulación de
proyectos en desarrollo de sus prioridades y del Plan Integral Único. Estas Comisiones son:
la de Fortalecimiento al Capital Social, que trata temas de vivienda, suelo, capacitación,
proyectos productivos y organizaciones de población desplazada (ej.: INURBE); la de
Política Social, que trata temas de salud, educación, atención psico-social y nutrición (ej.:
ICBF); la de Observatorio Social, que trata temas de seguridad, promoción de la atención a
la población y de los derechos humanos, prevención del desplazamiento, planes de
contingencia y análisis situacional de tendencias del desplazamiento (ej.: fuerza pública); y
la Comisión de UAO’s en la que participan las entidades que hacen parte y presencia en la
UAO (ej.: alcaldía y RSS). Aunque la creación de éstas Comisiones es una estrategia que se
246
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 2, 7.
235
viene adelantando en Facatativa y hace tres meses opera en Soacha247, la idea es que todos
los municipios cuenten con ellas248.
Antes de éste convenio, los Comités Municipales y el Departamental venían actuando sin
ninguna coordinación inter-institucional y alrededor de situaciones coyunturales, lo que
obstaculizaba el efectivo funcionamiento de los Comités y la elaboración de los Planes
Integrales Únicos tal y como lo establece la ley249.
247
En este municipio actualmente participan activamente en las comisiones aproximadamente 40 instituciones
(Informe período mayo 1-agosto 9 de 2002 presentado por la Unidad Territorial Cundinamarca).
248
Cfr. Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca.
Bogotá, 7 de noviembre de 2002.
249
Cfr. Ibídem.
236
Dibujo 2. Mapa de Cundinamarca y municipios priorizados*.
Municipios
priorizados
* El municipio de Ubalá por su ubicación geográfica está nombrado y numerado dos veces, lo que alteró el
número final de municipios que son 116 (sin contar a Bogotá), apareciendo en la lista 117.
237
1. Paratebueno 32. Lenguazaque 62. Bojacá 92. Anolaima
2. Medina 33. Guachetá 63. Madrid 93. Guayabal de
3. Ubalá 34. Fúquene 64. El Rosal Síquima
4. Gachalá 35. Ubaté 65. Subachoque 94. Alban
5. Guayabetal 36. Cucunubá 66. Pacho 95. Sasaima
6. Quetame 37. Sutatausa 67. Cármen de 96. Nocaima
7. Fómeque 38. Tausa Carupa 97. Nimaima
8. Junín 39. Nemocón 68. Susa 98. La Peña
9. Gama 40. Cogua 69. Simijacá 99. Útica
10. Ubalá 41. Zipaquirá 70. San Cayetano 100. La Palma
11. Gachetá 42. Cajicá 71. Paime 101. Yacopí
12. Manta 43. Tabio 72. Villagómez 102. Puerto Salgar
13. Tibirita 44. Chía 73. Topaipí 103. Caparrapí
14. Villapinzón 45. Tenjo 74. El Peñón 104. Guaduas
15. Machetá 46. Cota 75. Vergara 105. Quebradanegra
16. Chocontá 47. Funza 76. Supatá 106. Villeta
17. Sesquilé 48. Mosquera 77. San Francisco 107. Vianí
18. Guatavita 49. Soacha 78. La Vega 108. Bituima
19. Guasca 50. Sibaté 79. Facatativa 109. Quipile
20. La Calera 51. Pasca 80. Zipacón 110. Jerusalén
21. Choachí 52. Arbeláez 81. Tena 111. Girardot
22. Ubaque 53. San Bernardo 82. El Colegio 112. Nariño
23. Cáqueza 54. Pandi 83. Viotá 113. Guataquí
24. Fosca 55. Venecia 84. Nilo 114. Beltrán
25. Gutiérrez 56. Cabrera 85. Ricaurte 115. Pulí
26. Une 57. Fusagasuga 86. Agua de Dios 116. San Juan de
27. Chipaque 58. Tibacuy 87. Tocancipá Rioseco
28. Sopó 59. Silvana 88. Apulo 117. Chaguaní
29. Tocancipá 60. Granada 89. Anapoima
30. Gachancipá 61. San Antonio 90. La Mesa
31. Suesca del Tequendama 91. Cachipay
238
12. PROCESO DE ATENCIÓN DE LA RSS Y UBICACIÓN DEL DERECHO DE
PETICIÓN
Partiendo del hecho de que todas las personas tienen el derecho constitucional a recibir
protección en su vida, honra y bienes (art. 2 de la C.P.) por parte del Estado, resulta
evidente la necesaria y especial atención que requiere la población desplazada por la
violencia, la cual ve violados sus derechos económicos, sociales, civiles, políticos y
culturales y conculcada su dignidad como seres humanos por la precaria situación en la que
se encuentran frente al resto de la población colombiana.
Como el desplazamiento es uno de los problemas sociales mas agudos que año tras año se
ha ido incrementando en desmedro de los derechos fundamentales, el gobierno, en su
intento por darle solución íntegra, ha implementado una serie de estrategias que se
consolidan en el Sistema Nacional de Atención Integral para la Población Desplazada por
la Violencia creado por la Ley 387 de 1997 (art. 4), que también establece el proceso que lo
organiza y desarrolla y en el que se identifican varias etapas de acción con el fin de que la
atención a los desplazados no sólo sea ágil y expedita -desde que comienza la situación de
emergencia hasta que se logra su restablecimiento-, sino que también esté apoyada por los
esfuerzos conjuntos de las entidades públicas, privadas y comunitarias cuya coordinación
está en cabeza de la Red de Solidaridad Social.
239
Dentro de los programas que administra la RSS se encuentra el Programa para la Población
Desplazada por la Violencia, a través del cual se busca ofrecer atención integral y dar
soluciones permanentes a dicha población, con miras a superar el asistencialismo y el
énfasis en la sola emergencia, objetivo que sin embargo hoy no ha podido ser alcanzado
satisfactoriamente.
Para garantizar la transparencia en la definición y selección de beneficiarios y en el manejo
de los recursos, este programa contempla instrumentos de participación, control y
publicidad respecto de cada una de las fases en que se desarrolla, siendo éstas básicamente:
la prevención, la atención humanitaria y el restablecimiento, etapas que se explicarán a lo
largo del presente Capítulo. Así mismo, es indispensable proporcionar un adecuado nivel de
información a la población, que le permita conocer los reales alcances del programa y de
sus resultados para asegurar su mejoramiento progresivo en bienestar de sus beneficiarios.
Es de resaltar que la principal variable que afecta el proceso de atención a desplazados es la
económica, por ello el déficit fiscal que actualmente afronta el Estado colombiano le
impide a la RSS cumplir cabalmente con sus obligaciones, pues su principal fuente de
ingresos proviene del presupuesto nacional, sin embargo la Corte Constitucional en
sentencia SU-1150 de 2000 ha señalado que por constituir el desplazamiento uno de los
flagelos más graves que afectan a nuestra sociedad debe recibir atención prevalente e
inmediata, la cual ha de prestarse efectivamente por las instituciones aunque dentro del
límite de sus posibilidades.
240
Con base en el siguiente flujograma se hará una breve explicación por etapas de la atención
brindada por la Delegación Cundinamarca de la RSS a la población desplazada por la
violencia, con el fin de identificar dentro de ese proceso los momentos en los cuales se
presentan derechos de petición, analizando los hechos que los motivan y en general si
cumplen o no con las disposiciones anteriormente desarrolladas sobre el tema, para lo cual
remitiremos a las estadísticas anexas que reflejan dentro del período comprendido entre
junio de 2000 y julio de 2001, el comportamiento del derecho de petición de manera
general o consolidada250, y de forma discriminada de acuerdo con los diferentes temas que
son objeto de solicitud ante la Unidad Territorial Cundinamarca, indicando en cada caso
algunos aspectos de importancia para éste como: el cumplimiento de los términos legales y
de los principios de su núcleo esencial, la clase de peticionario según sea persona natural o
jurídica, la clase de petición conforme a las modalidades legales, los destinatarios, y
además en el consolidado, el número de personas jurídicas y naturales por derecho de
petición y el número de solicitudes que se presentaron teniendo en cuenta que algunos de
ellos contenían más de una solicitud. Dentro de éste esquema se presenta a la Unidad
Territorial Cundinamarca como sujeto pasivo de derechos de petición, lo que no significa
que no pueda actuar desde el extremo activo, haciendo solicitudes a funcionarios de
entidades públicas o privadas -evento en el que igualmente se aplica todo lo referente al
derecho de petición-, y así pasa por ejemplo, cuando la Unidad envía peticiones a los
alcaldes “para conminarlos a alguna acción de atención o de información o de... bueno, en
fin, cuando no han atendido por vías de las que nosotros normalmente utilizamos, en
250
Ver Anexo 12 ESTADÍSTICAS Cifras consolidadas de derechos de petición en el período junio de
2000-julio de 2001.
241
últimas se manda un derecho de petición, y lo que sigue después del derecho de petición es
la queja ante el organismo competente, la Procuraduría”251.
Se debe tener en cuenta que la explicación que se dará a continuación sólo busca resaltar
los aspectos más importantes de cada etapa y que interesan para el desarrollo del tema
objeto de la presente tesis, pues el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada es muy amplio y complejo y abordarlo completamente desbordaría el propósito
que motivo el trabajo de grado.
12.1. FLUJOGRAMA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR
LA VIOLENCIA EN LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA
251
Ver Anexo 4 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca. Bogotá, 14
de noviembre de 2002.
242
CAUSA DEL
DESPLAZAMIENTO
DESPLAZAMIENTO
FORZADO INTERNO
INDIVIDUAL MASIVO
O FAMILIAR
NO MÁS DE UN (1) AÑO DECLARACIÓN POR PARTE

CITA PARA DEL COMITÉ MUNICIPAL,
DISTRITAL, AUTORIDADES
243
DECLARAR
MUNICIPALES Y EL MIN.
1 ó 1½ MESES PÚBLICO DE LAS ZONAS
EXPULSORA Y RECEPTORA
DECLARACIÓN
INMEDIATAMENTE 1 ó 2 DÍAS
REMISIÓN DE LA
DECLARACIÓN A LA
N
LA
DE
DELEGACIÓN DE
ACI
CIÓ
LAR
DEC
VAL
ORA
CUNDINAMARCA DE
LA RSS
1 DÍA HÁBIL
COMPLETA INCOMPLETA
DEVOLUCIÓN AL
RECEPTOR DE LA
DECLARACIÓN
AYUDA INMEDIATA
244
AMPLIACIÓN DE LA
DECLARACIÓN
NUEVA REMISIÓN DE LA
DECLARACIÓN A LA
DELEGACIÓN DE
CUNDINAMARCA DE LA
RSS
15 DÍAS HÁBILES 1 ó 2 MESES
DECISIÓN MEDIANTE
ACTO
ADMINISTRATIVO
INCLUSIÓN EN EL
REGISTRO ÚNICO DE NO INCLUSIÓN EN EL
POBLACIÓN REGISTRO ÚNICO DE
DESPLAZADA POBLACIÓN
DESPLAZADA
ART. 44 C.C.A.
ART. 44 C.C.A.
NOTIFICACIÓN DEL
ACTO NOTIFICACIÓN DEL
ACTO
ART. 55 C.C.A
245
DISPONIBILIDAD NO
DE RECURSOS DISPONIBILIDAD
DE RECURSOS
AGOTAMIENT
O DE LA VÍA
GUBERNATIVA
LISTA DE ESPERA
HASTA QUE HAYA
RECURSOS
AYUDA
HUMANITARIA DE
EMERGENCIA
3 MESES
PRÓRROGA
EXCEPCIONAL
• 3 meses
PRESENTACIÓN
ESTABILIZACIÓN SOLICITUD SOLICITUD PROYECTO
SOCIO-ECONÓMICA RETORNO REUBICACIÓ PRODUCTIVO
246
EVALUACIÓN
SEMESTRAL DE LAS VALORACIÓN
CONDICIONES CUMPLE CON NO CUMPLE
CONDICIONES DE LOS CRITERIOS CON LOS
ESTABILIZACIÓN DE SEGURIDAD
ESTABLECIDOS CRITERIOS
SOCIO-ECONÓMICA POR LA RSS ESTABLECIDOS
ADECUADAS INADECUADAS
AYUDA A NO AYUDA A
PROYECTO PROYECTO
PRODUCTIVO PRODUCTIVO
SOLICITANTE SOLICITANTE
NO INSISTE INSISTE
FIRMA DE ACTA DE
RESPONSABILIDAD
ÚNICA DEL
CONTINÚA ACTO DESPLAZADO
ESTABILIZACIÓN ADMINISTRATIVO
DE CESACIÓN DE
LA CONDICIÓN
DE DESPLAZADO
AYUDA PARA EL
247
NOTIFICACIÓN RETORNO O
DEL ACTO REUBICACIÓN
• Viáticos
• Transporte
AGOTAMIENTO
VÍA
GUBERNATIVA
12.1.1. Causas del Desplazamiento. El desplazamiento forzado puede estar motivado por
diversas razones, entre las que se encuentran las catástrofes provocadas por la naturaleza, la
situación económica, los cultivos ilícitos y la violencia, siendo ésta última, la base a partir
de la cual se realizará nuestro estudio.
Es así como el desplazamiento forzado interno por la violencia encuentra su fundamento en
el temor de la población civil a perder sus vidas o su libertad, o las de sus familiares, pues
al estar involuntariamente involucrada en el conflicto armado del país, ve violados sus
derechos humanos por parte de los diferentes actores armados (guerrilla, paramilitares y
ejército). La Ley 387 de 1997 en el artículo 1 al definir quién se debe considerar como
desplazado menciona las causas de éste desplazamiento:
“Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro
del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, si integridad física,
su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto ardo interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan
alterar o alteren drásticamente el orden público”.
248
Partiendo de ésta definición y de lo dispuesto por el artículo 12 del Decreto 2569 de 2000252
puede concluirse que habrá desplazamiento masivo si por causa de los mismos hechos y en
las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar diez (10) o más hogares o cincuenta
(50) o más personas cumplen con las condiciones para considerárseles como desplazadas, a
contrario sensu se entenderá por desplazamiento individual aquel realizado por personas u
hogares en cantidad inferior a la señalada para el masivo, entendiéndose por hogar el grupo
de personas, parientes o no, que viven bajo un mismo techo, comparten los alimentos y han
sido afectadas por el desplazamiento forzado por la violencia.
12.1.2. Declaración. Dependiendo si el desplazamiento es individual o masivo el
procedimiento para la declaración será diferente, pues en el primer caso, cuando hay gran
cantidad de personas que solicitan rendir declaración para acceder a las ayudas ofrecidas
por el Estado (art. 32 inc. 1 Ley 387 de 1997), -como en el municipio de Soacha-, se ha
establecido de facto un sistema de citas para declarar, que comúnmente se otorgan al cabo
de un mes o un mes y medio, pero no es lo que sucede normalmente porque se supone que
la gente cuando solicita rendir declaración es atendida inmediatamente. La declaración es
un documento reservado253 que sólo podrá suministrarse a las entidades estatales para
incluir a los desplazados en los programas de tierras, vivienda, salud y educación que
establezcan, y contiene básicamente una exposición detallada de los hechos que motivaron
252
Reglamentario de la Ley 387 de 1997.
253
El tema de documentos reservados está expuesto ampliamente en el Capítulo 3. respecto de la petición de
información.
249
el desplazamiento, efectuada por la persona afectada o por el jefe del respectivo hogar254, su
esposa(o) o compañera(o), y en su defecto por cualquier miembro de éste preferentemente
mayor de edad y con cédula de ciudadanía255; si es un menor de edad el que realiza la
declaración, el Ministerio Público la toma pero con la presencia de un testigo, en este
evento el Ministerio está en la obligación de enviarla con carácter urgente a la Unidad
Territorial correspondiente para que sea valorada en un término menor al establecido por la
ley256. Debe recordarse que la Corte Constitucional ha reconocido la plena capacidad de los
niños para ejercer el derecho de petición sin necesidad del acompañamiento de un
representante. También es posible la toma de declaración oficiosa por parte del Ministerio
Público cuando por ejemplo una persona llama a ésta entidad o a la Unidad Territorial
Cundinamarca para informar la grave situación en que se encuentra un desplazado y que le
impide ir a rendir su declaración ante las oficinas respectivas, caso en el cual el Ministerio
envía un funcionario para tomarla257.
La declaración debe hacerse ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales o cualquier despacho judicial, conforme al
254
Se denomina jefe de hogar a la persona así reconocida por los demás integrante de la familia que viven
bajo un mismo techo (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL,
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, PERSONERÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES,
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, ACNUR. Formato Único de Declaración Manual de Diligenciamiento.,
Bogotá: 2000. p. 10).
255
Cfr. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN, PERSONERÍAS MUNICIPALES Y DISTRITALES, DEFENSORÍA DEL
PUEBLO, ACNUR, Op. cit., p. 10.
256
Cfr. Ver Anexo 5 ENTREVISTA con Neider Munevar , Profesional Unidad Territorial Cundinamarca.
257
Cfr. Ver Anexo 4 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca,
Bogotá, 14 de noviembre de 2002
250
procedimiento de recepción de cada entidad (art. 32 num. 1 de la Ley 387 de 1997), sin
embargo, en la práctica los jueces no recepcionan este tipo de declaraciones por el cúmulo
de trabajo que el ejercicio de sus principales funciones les implica. Los funcionarios de
estas entidades al momento de ser presentada la declaración deben informar al peticionario
el término legal dentro del cual se decidirá sobre ella y sus efectos en caso de ser inscrito
como desplazado y en caso de no serlo258.
La declaración puede ser presentada en cualquier parte del país ante las autoridades
mencionadas, dentro de los horarios de atención al público fijados en un lugar visible de la
entidad259; así, aunque el desplazado resida en un determinado municipio de Cundinamarca,
puede declarar en cualquier otro ya sea que pertenezca o no al departamento,
correspondiéndole a la autoridad receptora remitir la declaración a la Unidad Territorial
departamental donde reside.
Para establecer si el declarante y su hogar cumplen con las condiciones del artículo 1 de la
Ley 387 de 1997 se hace indispensable por parte de la autoridad consignar en el Formato
Único de Declaración la información suministrada por el desplazado, información que debe
258
Cabe resaltar que la Personería de Soacha está implementando una base de datos de las declaraciones que
toma para hacerles seguimiento y analizarlas a fin de determinar cuántas están siendo rechazadas, cuántas no
y por qué motivos (Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial
Cundinamarca. Bogotá, 7 de noviembre de 2002).
259
En Soacha, la Defensoría del Pueblo toma las declaraciones dentro de las instalaciones de la Unidad de
Atención y Orientación (UAO) -de la que hablaremos mas adelante-, atendiendo al público los días martes y
miércoles en jornada continua de 8 am a 5 pm, sin embargo dicho horario no aparece publicado, lo que hace
la situación mas compleja para el desplazado.
251
contener como mínimo los siguientes datos: integrantes del núcleo familiar, circunstancias
de tiempo, modo y lugar que provocaron el presunto desplazamiento, lugar de expulsión,
profesión u oficio, actividad económica a la que se dedicaba, patrimonio que tenía haciendo
énfasis en los bienes inmuebles con su respectiva ubicación, motivos por los que se
encuentra en el lugar actual de asentamiento, nombre y firma del declarante y de la
autoridad que la recibe260 (art. 6 Dcto. 2569 de 2000).
Expuesto el procedimiento para la declaración cuando el desplazamiento es individual o
familiar, se dará a conocer, igualmente, el establecido para el desplazamiento masivo. El
artículo 13 del Decreto 2569 de 2000 señala este procedimiento en los siguientes términos:
“Cuando se produzcan desplazamientos masivos, el Comité Municipal,
Distrital, las autoridades municipales y el Ministerio Público, tanto de
la zona expulsora como de la receptora de la población desplazada,
actuarán en forma unida para establecer la identificación y
cuantificación de las personas que conformaron el desplazamiento
masivo y efectuarán una declaración sobre los hechos que originaron el
desplazamiento del grupo”.
A pesar de lo dispuesto por la norma, en la práctica, la declaración en principio no es
tomada por el Comité Municipal, siendo esta función realizada por el Ministerio Público o
la Cruz Roja Internacional (CICR) que es la organización que siempre se presenta en los
260
Anexo 25 FORMATO Único de Declaración.
252
casos de desplazamiento masivo -y en algunos casos es el único que puede estar debido a la
gravedad del hecho- en virtud de un acuerdo con la RSS y del principio de neutralidad que
es el que le permite desplazarse por todo el territorio nacional a pesar de las difíciles
circunstancias de orden público, pues la inseguridad del país les impide a los funcionarios
del gobierno transitar libremente. Es así como el CICR se moviliza inicialmente al lugar
receptor del desplazamiento masivo a fin de verificarlo estando autorizados para tomar en
última instancia la declaración. La ausencia del Personero sería el único caso en que el
Comité Municipal de Atención y Prevención de Desastres podría tomar la declaración261.
Debe tenerse en cuenta que en el desplazamiento masivo no es necesario que se presente
una declaración por cada persona u hogar afectado (art. 13 parágrafo Decreto 2569 de
2000), sino que basta con una única declaración rendida a nombre del grupo por una
persona calificada para hacerla262, la que será firmada por dos representantes elegidos por
dicha comunidad o por los cabeza de hogar. En este caso al Formato Único -que será
llenado en lo pertinente- debe adjuntarse un censo de la población desplazada263.
Es de anotar que la forma de hacer y tomar la declaración son los únicos factores respecto
de los cuales al desplazamiento individual o familiar y al desplazamiento masivo se les da
261
Bogotá, 14 de octubre de 2002.
262
PUEBLO, ACNUR, Op. cit., p. 11 y 12.
263
Cfr. Ver Anexo 7 ENTREVISTA con Damaris Lozano, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
253
un tratamiento diferente, puesto que en relación con el resto del proceso de atención no
tienen diferencia alguna.
Para que la declaración valga como requisito para acceder a los beneficios de la Ley 387 de
1997 es indispensable en todo caso que sea presentada libre y espontáneamente dentro del
año siguiente a la ocurrencia de los hechos que dieron lugar al desplazamiento (art. 8 Dcto.
2569 de 2000), los cuales no pueden ser anteriores a 1995, fecha del primer Conpes en
tratar el tema del desplazamiento.
Respecto de la naturaleza de la declaración existen dos posiciones: una que sostiene que la
declaración es un simple documento contentivo del relato que una persona hace sobre los
hechos generadores de su desplazamiento ante el Ministerio Público, requisito exigido por
la ley para iniciar el proceso de valoración por parte de la RSS a fin de determinar la
veracidad de lo narrado y así establecer su estatus de desplazado. Partiendo de la definición
dada, no debe confundirse la declaración con el derecho de petición, puesto que por un
lado, no va dirigida a autoridad alguna, siendo el Ministerio Público tan sólo la entidad
obligada a recepcionarla y por el otro, en ella ninguna solicitud se involucra, ya que
únicamente afirma la ocurrencia de determinados hechos que originaron el desplazamiento.
La segunda posición sostiene que al referirse el derecho de petición a toda forma de
comunicación entre la persona y el Estado -y en ciertos casos entre la persona y las
organizaciones privadas- en virtud del cual se solicita un pronunciamiento, la declaración
constituye una verdadera petición, pues a pesar de contener una relación de hechos
254
relativos al desplazamiento y una serie de informaciones personales, lo cierto es que es el
medio a través del cual los desplazados solicitan al Estado la atención, ayuda y protección
que requieren, y así lo ha previsto la ley al exigirlo como condición necesaria para obtener
dicha asistencia, en este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia T-
021 de 1998 al señalar que:
“El ejercicio de éste [derecho de petición] se encuentra implícito,
aunque no se invoque, en toda manifestación que se haga ante una
autoridad o entidad pública, mediante la cual se pretenda
respetuosamente obtener algo de ella: una decisión, una definición, una
liquidación, un pago, una aclaración, la expedición de un acto
administrativo, una adición al mismo, o una revocación de todo o parte
de su contenido... ”.
Desde otro punto de vista, elevar un derecho de petición cuya solicitud esté recogida en
norma legal especial, no significa que se desnaturalice como petición y se pierda la
protección constitucional y legal propia de éste, ya que como lo señala la Corte, el ejercicio
de ese derecho fundamental se encuentra implícito aunque no se invoque264.
Es por esto que puede sostenerse que aunque en el Formato Único de Declaración no se
establezca expresamente la solicitud del desplazado, ésta aparece implícitamente en la
declaración, pues no otro puede ser el fin que busca el afectado al realizarla, además, la
255
declaración al igual que el derecho de petición culmina en una decisión administrativa que
crea o confiere una situación jurídica concreta de beneficio para el interesado.
Partiendo de lo anterior y recordando el principio de informalidad que orienta el derecho de
petición, es indiferente la forma como se presenta la declaración265, por lo que la existencia
del Formato Único, aunque no constituye el único instrumento válido a través del cual se
consignan los datos necesarios para que la declaración surta efectos jurídicos, sí sirve de
instrumento orientador respecto de las preguntas que en todo caso deben realizarse. Este
Formato fue creado por la RSS a fin de indicar la manera como se debe tomar la
declaración -lo cual es su responsabilidad-266, ya que a pesar de la realización de varias
capacitaciones al Ministerio Público, se seguían recepcionando declaraciones de manera
incompleta desconociendo las orientaciones dadas por la RSS al respecto267. También
podría pensarse que el Formato se creó por motivos de organización, en aplicación
fundamentalmente del principio de celeridad, orientador de la actuación administrativa (art.
3 inc. 3 del C.C.A y art. 209 inc. 1 de la C.P.), ya que la naturaleza de la declaración
permite expedir formularios en serie, pues siempre se requerirá de un mínimo de datos para
poderla valorar.
264
Cfr. sentencias T-267/01, T-021/98 y T-204/96 entre otras.
265
Ver Anexo 26 COPIA de declaración.
266
En un intento por implementar el uso y el correcto diligenciamiento del Formato Único de Declaración, la
RSS ha distribuido ejemplares y efectuado varias capacitaciones a los funcionarios encargados de tomarlas,
resultando ineficaces estos esfuerzos, pues la mayoría de las autoridades inobservan tales instrucciones y
recomendaciones, persistiendo las declaraciones incompletas que impiden hacer la valoración respectiva en
perjuicio del desplazado quien tendrá que presentarla nuevamente.
256
Por el mismo principio de informalidad, aunque la declaración no señale expresamente su
carácter de derecho de petición, éste no se pierde, pues para identificarlo como tal basta con
la intención de interponer una petición -que aparece tácitamente en la declaración- a fin de
ser resuelta, en éste caso, por la Delegación de Cundinamarca de la RSS sin que para ello
se requiera de ningún tipo de fórmula sacramental que sacrifique el fondo por la forma; de
otro lado, a pesar de que la declaración tenga una reglamentación independiente no se
desnaturaliza como derecho de petición que es y por este mismo motivo no se deja de
aplicar la normatividad general, constitucional y legal expuesta en Capítulos anteriores
relacionados con el tema de derecho de petición.
En esa medida, las declaraciones por desplazamiento masivo o individual pueden
enmarcarse dentro de los derechos de petición de interés general colectivo268 y particular
respectivamente, por lo que a la RSS como establecimiento público del orden nacional,
adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -de la cual hace
parte la Delegación Cundinamarca- le corresponde, en ejercicio de su autoridad darle
trámite y resolver oportunamente sobre las declaraciones, sin que pueda rechazar la
remisión hecha por las autoridades competentes para recepcionarlas.
Debido al recrudecimiento de la violencia y a la creencia entre la población desplazada que
en el municipio de Soacha se presta ayuda de manera casi inmediata y hay más
267
No obstante la creación del Formato Único de Declaración, aun se siguen tomando declaraciones
incompletas -aunque en menor cantidad- porque en algunas dependencias del Ministerio Público no se usa el
Formato so pretexto de no conocerlo o de no haberle sido proporcionado.
268
El interés colectivo es aquel que se predica de un grupo de personas determinadas o determinables.
257
oportunidades de trabajo269, el número de declaraciones valoradas en la Unidad Territorial
se ha incrementado en un 18.26 % en el período comprendido entre el segundo semestre de
2000 y el primero de 2001 y en un 162.52 % en el que comprende el primer semestre de
2001 y el primero de 2002, tal y como se aprecia en el anexo 24 sobre declaraciones
valoradas.
12.1.3. Valoración. La autoridad receptora de la declaración deberá enviar copia de ésta
en forma inmediata a la Unidad Territorial Cundinamarca de la RSS siempre que la
residencia del declarante esté ubicada en éste departamento. Conforme al artículo 7 del
Decreto 2569 de 2000, el incumplimiento de la remisión inmediata dará lugar a iniciar
investigación disciplinaria por parte del correspondiente órgano de control.
Si recibida la declaración por la Delegación Cundinamarca, se verifica que, según el lugar
de residencia del declarante, la Unidad Territorial no es competente para valorarla, ésta
deberá remitirla a la Delegación correspondiente conforme a las disposiciones del C.C.A.
señaladas en el Capítulo 5. de este trabajo relativo al trámite del derecho de petición. Pero
si por el contrario, es competente, después de radicada será valorada por cualquiera de los
miembros del equipo profesional270, de acuerdo con el municipio en el que reside el
269
Cfr. Ver Anexo 1 ENTREVISTAS con desplazados.
270
Todos los coordinadores valoran las declaraciones, conocen qué es una declaración, cuál es el formato de
toma de declaración y los criterios para valorar, pues es parte del trabajo que se realiza (Ver Anexo 5
ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 3 de octubre de
2001.).
258
declarante, -siempre y cuando no recaiga en el funcionario ninguna causal de
inhabilidad271-.
La valoración consiste en la lectura detallada de la declaración que permite concluir que los
hechos allí descritos se ajustan a los parámetros señalados por la Ley 387 de 1997 a fin de
reportarla al Coordinador de la Unidad Territorial, quien con base en el Formato de
Valoración272 diligenciado por el profesional que le correspondió analizar la declaración,
decidirá la inclusión o no del desplazado en el Sistema Único de Registro (SUR); para todo
ello la Delegación cuenta con (15) días, contados a partir del día siguiente a la radicación
de la declaración, de conformidad con el artículo 9 del Decreto 2569 de 2000 y 6 del
C.C.A.
Al momento de valorar el funcionario correspondiente debe identificar datos claves
como273:
a. Fecha del desplazamiento. Importante para determinar si la declaración se presento
en tiempo o extemporáneamente.
b. Lugar de donde la viene la persona. Hace referencia al municipio y al departamento
expulsor.
271
Ver Capítulo 5. del presente trabajo.
272
Ver Anexo 27 COPIA del Formato de Valoración de Declaraciones.
273
Cfr. Ver Anexo 5 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
259
c. El grupo familiar con el que salió el desplazado. Puesto que en ocasiones sólo se
desplazan algunos integrantes del núcleo familiar274.
d. Todas las causas por las cuales se desplazó.
La información contenida en la declaración se confirmará mediante el cruce de datos con
los archivos del SISBEN -para comprobar si el declarante está afiliado a algún sistema de
salud-, del Censo Electoral de la Registraduría Nacional y si es del caso, con los
documentos adjuntos aportados como pruebas de los hechos manifestados en la
declaración, sin perjuicio de que en cualquier momento antes de la decisión puedan
aportarse otros, pues como en Capítulos anteriores se expresó275, en el trámite del derecho
de petición las pruebas no están sujetas a requisitos ni a términos especiales (art. 34 del
C.C.A.).
Si frente a la declaración aparecen dudas relacionadas con los datos claves sea porque no
son claros, son insuficientes, no se encuentran o son incoherentes, se intentarán disipar
mediante una investigación telefónica a las instancias municipales o en su defecto a la
Unidad Territorial del departamento involucrado para preguntar cuál es la situación de
orden público en el municipio, qué actores armados hacen presencia allí y demás datos
relevantes -sin mencionar el nombre del declarante evitando así ponerlo en riesgo-, a fin de
274
Frecuentemente el Ministerio Público al tomar la declaración no distingue entre el grupo familiar del
desplazado y los integrante de éste que se desplazaron con el declarante, por lo que yerra al preguntarle ¿cuál
es su grupo familiar?, cuando lo se que pretende es saber con qué personas de su grupo familiar se desplazó.
275
Ver Capítulo 5. del presente trabajo sobre “Trámite del derecho de petición”.
260
corroborar la información suministrada en la declaración276; si aun así no se logran obtener
o complementar los datos claves, se resolverá la no inclusión en el registro por información
incompleta; sin embargo, hasta hace algún tiempo el manejo que le daba la RSS a éste tipo
de declaración, cuando no estaba tan incompleta era diferente, ya que se devolvía al
receptor de la misma para que éste citara nuevamente al declarante a fin de ampliar y
complementar la declaración, y así, ser nuevamente remitida a la Delegación Cundinamarca
para su valoración.
Pero este procedimiento de la ampliación de la declaración se dejó de aplicar con base en
los estudios estadísticos que indicaban que habían más ampliaciones que decisiones y a
partir de la expedición del Decreto 2569 de 2000, pues según el Coordinador de la Unidad
Territorial Cundinamarca277 se prestaba para diferentes situaciones en las cuales se incluían
a personas que no debían estarlo o para algunos manejos que no se encontraron adecuados,
y además, porque constituía una vía fácil para dilatar la respuesta en el tiempo en beneficio
del funcionario quien contaba con un plazo mayor para resolver sobre la declaración, y en
perjuicio del desplazado, ya que en ocasiones -por diversas circunstancias- no podía asistir
al Ministerio Público para ampliar la declaración generando duda para la persona sobre su
inscripción o no en el registro y por ende si podía acceder o no a los beneficios otorgados
por la Ley 387 de 1997. Por esto, el Decreto 2569 de 2000 en su artículo 6 consagró unos
requisitos mínimos que debía contener la declaración, lo que condujo a la elaboración, por
276
261
parte de la RSS, de un Formato Único de Declaración para que el Ministerio Público lo
diligenciara al tomar las declaraciones y se decidiera con base en esa información la
inclusión o no en el registro sin mencionar la posibilidad de solicitar ampliaciones (art. 9
ibídem).
A pesar de lo anterior, podría pensarse que como el Decreto 2569 de 2000 no prohíbe la
ampliación de la declaración se daría aplicación al régimen administrativo general (C.C.A.)
que en su artículo 12 prevé la posibilidad de solicitar por una sola vez al peticionario el
aporte de los datos o documentos que hayan sido omitidos, siempre que él esté en
condiciones de proporcionarlos y resulten indispensables para decidir; interrumpiendo éste
procedimiento el término que tiene la entidad para resolver, el cual sólo se reanudará una
vez se entreguen los adicionales solicitados, con base en los cuales y en los inicialmente
aportados la administración tomará finalmente una decisión. Sin embargo, debe tenerse
claro que la política actual de la RSS es la no solicitud de ampliación de la declaración.
Pero esto debe entenderse sin perjuicio de que el peticionario pueda incluir en su
declaración nuevos miembros en su núcleo familiar a través de lo que sería una ampliación
de la declaración a solicitud del mismo interesado y no de la RSS278.
277
Ver Anexo 3 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 14
de octubre de 2002.
278
Esto se daría en el caso de que al momento de la declaración el jefe de hogar se le olvide mencionar a un
integrante adulto de su grupo familiar que también se desplazó con él, porque si ese adulto se desplazó con
posterioridad deberá presentar una nueva declaración. Si el integrante no declarado es un menor de edad se
tendrá que presentar el registro civil correspondiente, con lo cual pasará a hacer parte del núcleo familiar
declarado por el peticionario una vez sea registrado, sin que se realicen mayores investigaciones sobre su
parentesco por la Unidad Territorial en virtud del principio de buena fe.
262
Una vez el funcionario verifique que los datos claves constan en la declaración de forma
completa, de su valoración puede resultar que lo declarado sea cierto, en cuyo caso se
procederá inmediatamente a realizar la inscripción en el SUR; en este mismo sentido se
decide, por el principio de buena fe en el que se basa el derecho de petición y por el
beneficio de la duda, cuando luego de estudiada la declaración hay incertidumbre sobre la
veracidad de los hechos relatados; también es posible decidir la no inclusión del desplazado
en el registro cuando se encuentren contradicciones o hechos que no concuerdan por el
suministro de datos falsos, evento en el que el declarante perderá todos los beneficio
otorgados por la Ley 387 de 1997 en aplicación del parágrafo de su artículo 32, sin
perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar, la misma decisión puede ser adoptada
por el funcionario si el desplazado declara solicitando la inscripción pasado un año desde el
momento del desplazamiento, o si existen razones objetivas y fundadas que llevan a
concluir que no se presentan las condiciones exigidas por el artículo 1 ibídem para obtener
el estatus de desplazado (art. 11 Decreto 2569 de 2000).
La Unidad Territorial deberá tener más de un elemento claro de juicio del motivo para
rechazar, transcribiendo en el acto administrativo que decide sobre la declaración, los
apartes de los cuales se derivan dichas incongruencias, salvo que se rechace por motivos de
extemporaneidad de la declaración o porque el desplazamiento se originó por causas
distintas al conflicto armado (por ejemplo situación económica o cultivos ilícitos), en los
263
que no se necesitan mayores argumentaciones puesto que hacen alusión a las condiciones
básicas para considerar a una persona como desplazada279.
Todo lo anterior es aplicable sólo a las declaraciones por desplazamientos individuales,
puesto que en los masivos no hay etapa de valoración, ya que estos desplazamientos son de
público conocimiento y son reportados por fuentes confiables como alcaldes y Ministerio
Público, por lo que la inscripción en el SUR de las familias incluidas en el censo que
acompaña la declaración, es inmediata.
Cabe señalar que si en la declaración aparecen imputaciones penales o disciplinarias hechas
por el desplazado, la Delegación debe indagar si quien la recepcionó puso en conocimiento
de las autoridades competentes tales acusaciones y proceder en consecuencia280.
12.1.4. Ayuda inmediata. El artículo 16 del Decreto 2569 de 2000 dispone que la
declaración presentada en tiempo ante el Ministerio Público, una vez recepcionada por la
Unidad Territorial Cundinamarca, da derecho al declarante que solicita ser reconocido
como desplazado, a acceder a los beneficios establecidos por al Ley 387 de 1997 de
acuerdo con la disponibilidad presupuestal para la atención humanitaria de emergencia pero
proporcionada como ayuda inmediata, hasta cuando se decida su inclusión o no en el
registro.
279
Cfr. Ibídem.
280
PUEBLO, ACNUR, Op. cit., p. 20.
264
En la Delegación, excepcionalmente se otorga esta ayuda por los escasos recursos con que
cuenta, sin embargo cuando se trata de situaciones de suma urgencia o gravedad se
atienden con recursos de caja menor durante las primeras setenta y dos (72) horas
posteriores a la declaración e incluso -en algunos eventos- al desplazamiento mismo para
mitigar las necesidades básicas de alimentación, salud, alojamiento y salubridad pública281.
Sin embargo cuando se trata de desplazamientos masivos este tipo de atención humanitaria
se brinda por el CICR en virtud de una Carta de Entendimiento celebrada entre dicha
institución y la RSS, por la cual ellos con sus propios recursos otorgan la atención
inmediata o de urgencia en los casos de desplazamientos masivos282.
12.1.5. Decisión. Cumplido el anterior trámite, el Coordinador de la Unidad Territorial
Cundinamarca procederá a tomar la decisión de incluir o no al declarante y a los miembros
de su núcleo familiar relacionados en la declaración, en el Sistema Único de Registro
(SUR), con base en los elementos de juicio aportados durante la valoración de la
declaración y dentro de los quince (15) días siguientes a su radicación -atendiendo al
principio de resolución oportuna-, término que excepcionalmente podrá ampliarse por la
complejidad del asunto o por motivos de otra índole y en el que el Coordinador estará
obligado a informar esta situación al interesado, expresando los motivos de la demora y
señalando a la vez la fecha en que se dará respuesta (artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo) teniendo en cuenta las opiniones doctrinales y la jurisprudencia señalada al
281
Ver Anexo 5 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá,
3 de octubre de 2001.
282
265
respecto en el numeral 2.2. del Capítulo 2. del presente trabajo. Si finalmente el
Coordinador no responde dentro de los plazos indicados y transcurren tres (3) meses a
partir de la radicación de la declaración sin que se haya notificado decisión que la resuelva,
se configurará el silencio administrativo negativo conforme lo establece el artículo 40 del
C.C.A.283 y dará lugar a sanciones económicas, disciplinarias e incluso penales284.
La decisión del derecho de petición en interés particular y en interés general por
desplazamiento individual (o familiar) o masivo, respectivamente, da lugar a actos
administrativos de carácter particular cuando la decisión tomada por la Unidad es de no
inclusión, en tanto que la decisión de inclusión en el Registro Único de Población
Desplazada al entenderse notificada en el momento mismo de la inscripción (conforme al
artículo 44 del C.C.A y al 10 del Decreto 2569 de 2000), da lugar a actos administrativos
tácitos, fictos o presuntos. La decisión puede crear una situación jurídica cual es la de
conferir a una persona el estatus o condición de desplazado -con todos los beneficios que
dicha situación jurídica conlleva-, o negar la concesión de ese estatus si no cumple con las
características que la ley exige (art. 1 Ley 387 de 1997). Como se puede apreciar en el
anexo 24 concerniente a las declaraciones valoradas, el porcentaje de los no inscritos ha
aumentado, disminuyéndose el de inscritos, situación motivada por el mejoramiento del
sistema de valoración que incluye el cruce de datos con las bases del SISBEN y del Censo
Electoral de la Registraduría Nacional285.
283
Ver en el Capítulo 6. el numeral 6.1. relativo al silencio administrativo.
284
Ver la ampliación del tema de sanciones en el numeral 2.2. del Capítulo 2. titulado “¿Qué es el derecho de
petición?”.
285
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL, UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA, Op. cit.
266
En aplicación del inciso 2 del artículo 6 del Código Contencioso la decisión que se tome
respecto de la declaración debe ser escrita ya que la petición que la motiva es igualmente
escrita, procediéndose de diferente forma según se acepte o se rechace la inclusión en el
Registro. Es así como en caso de aceptación, simplemente se envía una carta a la oficina del
Ministerio Público que recepcionó la declaración informando el nombre de la persona o
personas -si el desplazamiento es masivo- incluidas en el SUR286, pero en caso de rechazo
se cumple con el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 al expedirse un acto administrativo
escrito que debe contener las exigencias mínimas de identificación y certeza, que aunque
algunas no constituyen requisitos sacramentales, su frecuente uso ha generalizado una
conciencia de obligatoriedad287; dentro de estas exigencias figuran:
a. Encabezamiento. En el que se indica la autoridad que emite el acto es decir, la RSS,
y el número de resolución que es un consecutivo que lleva la persona encargada del
registro como forma de control.
b. Preámbulo. Señala la Unidad Territorial o Delegación competente de la RSS y el
nombre de su coordinador, junto con el fundamento legal por virtud del cual puede
expedir el respectivo acto administrativo. También incluye la información relativa a
la fecha y lugar de declaración, fecha de envío por el Ministerio Público, de
radicación en la correspondiente Unidad Territorial de la RSS y de inicio de la
valoración.
286
Ver Anexo 28 COPIA de la carta de inclusión en el registro de población desplazada.
287
Ver Anexo 29 COPIA de la resolución de no inclusión en el registro de población desplazada.
267
c. Parte motiva. Expone la justificación del acto administrativo, es decir las razones de
hecho y de derecho que llevan a la autoridad a tomar la decisión, por ejemplo una
razón de hecho para negar la inclusión en el registro sería el relato contradictorio,
evento en el que se deberá señalar textualmente ante qué preguntas y ante qué
repuestas se infirió la contradicción, y una razón de derecho se daría cuando el
desplazamiento se motiva en causas distintas a las del conflicto armado pues el
declarante, en concordancia con el artículo 1 Ley 387 de 1997, no sería titular del
interés necesario para obtener los solicitado.
d. Parte resolutiva. Contiene la convicción a la que ha llegado la autoridad conforme a
la valoración de la declaración, expresando la no inscripción del declarante y de sus
familiares relacionados en la declaración, en el SUR, indicándose además la
posibilidad de interponer el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación de la resolución ante el Coordinador de la Unidad
Territorial Cundinamarca quien fue el que expidió el acto y por ende tiene la
responsabilidad de resolver el recurso.
e. Lugar y fecha de expedición del acto administrativo, y firma del Coordinador de la
Si se decide incluir al peticionario, es decir inscribirlo en la base de datos, donde reposa la
información de todos aquellos otros que hayan cumplido con los requisitos exigidos por el
artículo 1 y 32 de la Ley 387 de 1997, hará parte del SUR, función que antes estaba a cargo
268
del Ministerio del Interior y a partir de la Resolución 2045 del 17 de octubre de 2000 fue
delegada en la RSS; es por esto que la Unidad Territorial Cundinamarca está facultada para
realizar las inscripciones correspondientes en el Registro Único de Población Desplazada
cuando haya lugar a ellas.
Según el inciso 2 del artículo 4 del Decreto 2569 de 2000, el registro es una herramienta
técnica de identificación de “la población afectada por el desplazamiento y [de] sus
características y tiene como finalidad mantener información actualizada de la población
atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población
desplazada por la violencia”, además conforme al inciso 1 del artículo 15 ibídem, por
contener información reservada al igual que la declaración, es confidencial, siendo su
titular el único legitimado para permitir la divulgación de los datos personales allí
incluidos288.
En la operación de registro el funcionario encargado puede encontrarse con declaraciones
que coinciden en todo menos en la fecha de recepción de la declaración, éste debe preferir
la primera en el tiempo con su correspondiente valoración y en consecuencia eliminar la
otra, pero si lo que encuentra son dos declaraciones presentadas por los diferentes jefes de
un mismo hogar, debe suspender inmediatamente la ayuda que en el momento se esté
prestando, a fin de evitar su duplicación, hasta tanto uno de los dos renuncie al registro de
su nombre como jefe de hogar de manera expresa ante la Delegación y sea posible anular
288
Ver Capítulo 3. en lo relacionado con la petición de información, donde se explica el tema de documentos
reservados.
269
uno de los dos registros, le corresponde así mismo al funcionario reportar por escrito esta
situación al nivel central de la RSS para que haga las correcciones o modificaciones
pertinentes en su base de datos. También el funcionario al momento de hacer el registro
puede notar que el declarante ya estaba registrado, en cuyo caso debe prever la posibilidad
de un segundo desplazamiento sin embargo el hecho deberá verificarse.
En éste tema de registro, según los resultados estadísticos reflejados en el anexo 13, dentro
del período objeto de estudio (junio de 2000-julio de 2001), se aprecia un total de 26
derechos de petición, dirigidos en su mayoría a la Unidad Territorial Cundinamarca a fin de
obtener información respecto de: los procedimientos a seguir para quedar inscrito en el
registro, la inclusión o no en el SUR del desplazado y las razones que motivaron su no
inclusión en caso de haber obtenido una respuesta desfavorable a su declaración. En menor
proporción se presentaron solicitudes de inclusión en el Registro Único de Población
Desplazada por la Violencia, casos en que las respuestas contenían el procedimiento a
seguir para obtener lo pretendido. En todos los casos los peticionarios fueron
principalmente personas jurídicas, lo que indica que ellos acudieron a otras entidades del
Estado antes que a la Unidad Territorial Cundinamarca posiblemente en busca de apoyo por
parte de otros entes o por desconocimiento de que la Delegación es la competente en esta
materia.
Como se puede observar de las gráficas del mencionado anexo, la mayoría de las respuestas
a los derechos de petición en materia de registro fueron favorables (88%), completas (81%)
y oportunas (73%), aunque en este punto cabe mencionar dos cosas: en primer lugar, que el
270
término legal para dar respuesta a los derechos de petición se contó a partir de su radicación
en la Unidad Territorial, independientemente del lugar donde fueron presentados por los
peticionarios. Procedimiento criticable, pues en aplicación de las disposiciones del C.C.A.,
dicho término debería empezar a correr desde el día siguiente a su interposición ante
cualquiera de las dependencias de la RSS ya que todas ellas hacen parte de una misma
autoridad, caso distinto ocurre cuando la petición es presentada ante otras instituciones
diferentes a la RSS, como las que conforman el Ministerio Público (Procuraduría,
Defensoría y Personería) o la UAO, en cuyos casos el plazo legal que tienen la Unidad
Territorial para dar respuesta a la petición sí comenzaría a contarse desde su radicación en
ella.
En segundo lugar, el calificativo de completas, respecto de las respuestas desfavorables al
peticionario, emitidas por la Delegación, no toma en cuenta la ausencia de información
sobre los recursos que procederían contra el respectivo acto administrativo, requisito
indispensable que debe contener todo acto de esta naturaleza para hacer efectivo los
derechos de contradicción y defensa, y sin el cual el desplazado solicitante queda
autorizado para acudir directamente a la vía jurisdiccional a fin de impugnar la resolución
adversa a su petición.
Estas críticas son aplicables para todos los comentarios posteriores de las estadísticas y por
ende no se volverán a mencionar a lo largo del presente trabajo, pues son fallas que la
271
Unidad Territorial Cundinamarca reitera en todos los derechos de petición de su
competencia, a excepción de la declaración del desplazado para ser incluido en el SUR289.
Vale la pena señalar que con el objeto de alimentar la base de datos del nivel central de la
RSS, la Unidad Territorial Cundinamarca mensualmente debe enviar un reporte de las
declaraciones y valoraciones, presentadas y realizadas durante ese periodo, y así mismo
cada quince días Nivel Central envía toda su información para actualizar el SUR de la
Unidad Territorial.
12.1.6. Notificación. De nada serviría resolver sobre la declaración en término y
reservarse su sentido porque se sometería al petente a una permanente incertidumbre
respecto del acceso a los beneficios que le otorga la Ley 387 de 1997 y de la conducta que
puede observar frente a la autoridad respectiva. Por eso la notificación constituye uno de
los presupuestos indispensables que hacen efectiva la respuesta oportuna -característica
esencial del derecho de petición- e implica una garantía a los derechos de información y del
debido proceso en el que se incluyen los de contradicción y defensa (inciso 4 art. 29 de la
C.P e inciso 8 artículo 3 del C.C.A.), además de dar cumplimiento a los principios de
eficacia, economía, celeridad y sobre todo publicidad -orientadores de la función
administrativa- (art. 3 del C.C.A. y 209 de la Constitución).
289
Debe recordarse la posición adoptada en el presente trabajo conforme a la cual las declaraciones que se
realizan ante el Ministerio Público para adquirir el estatus de desplazado son derechos de petición, con una
regulación especial.
272
En tratándose de desplazamientos individuales, para que la resolución de no inclusión sea
exigible, aplicable y ejecutable, es indispensable notificarla personalmente al declarante
(artículo 11 del Decreto 2569 de 2000), mientras que, como para el caso de inclusión según
el artículo 44 del C.C.A. y el artículo 10 del Decreto 2569 de 2000, la notificación personal
se entiende surtida en el momento mismo de la inscripción en el SUR, la Unidad Territorial
debe simplemente avisar por escrito al Ministerio Público tal decisión para que este
posteriormente la comunique al o los interesados incluidos en la respectiva declaración. En
ambos eventos la oficina del Ministerio Público que recepcionó la declaración debe ser
informada por escrito del sentido de la decisión; por ello el declarante podría notificarse
bien en la Unidad Territorial Cundinamarca, en la UAO de Soacha290 si en ese municipio
declaró o en la oficina del Ministerio Público receptora de la declaración en los demás
municipios.
Cuando proceda la notificación personal por no inclusión en el SUR, se enviará un oficio
citatorio al declarante por correo certificado dentro de los cinco (5) días siguientes a la
expedición del acto, indicándole que desde la fecha de recibo del mismo cuenta con cinco
(5) días para notificarse personalmente; pero si en la declaración no consta su dirección o
no existe servicio de correo en el lugar, la persona que rindió la declaración puede dirigirse
a la oficina del Ministerio Público que la tomó, a la Delegación Cundinamarca o en la UAO
de Soacha. Si pasados los cinco (5) días para realizar la notificación personal el interesado
no comparece, la decisión deberá notificarse por edicto, en el que constará la parte
resolutiva de la resolución y el que se fijará en un lugar visible de la respectiva oficina del
290
En el departamento de Cundinamarca el único municipio donde opera la UAO es en Soacha.
273
Ministerio Público, de la Unidad Territorial o de la UAO por espacio de diez (10) días291,
sin embargo, en la Unidad Territorial Cundinamarca no se fijan edictos porque allí no se
atiende al público, solamente se hace en la UAO para el caso de Soacha o en la respectiva
oficina del Ministerio Público para los demás municipios.
Cabe señalar que en la Defensoría de Soacha se está notificando uno (1) o dos (2) meses
después de los términos legales para beneficiar a las personas afectadas por el
desplazamiento al no ponerles límites de tiempo para notificarse y recurrir la decisión si
tienen argumentos para hacerlo292.
En caso de inscripción en el Registro, sencillamente se incluye a las personas en el SUR y
se le informa al Ministerio Público los nombres de quienes fueron inscritas con su
respectivo grupo familiar y la fecha de su inscripción.
Por otra parte, en tratándose de desplazamientos masivos es importante recordar que no
cabe la posibilidad de la no inclusión puesto que por la naturaleza del hecho siempre
procede la inclusión, la cual se informará de la misma manera que para los desplazamientos
individuales.
291
Ver Capítulo 7. numeral 7.1. sobre notificación.
292
274
Finalmente, cuando la notificación de rechazo a la inscripción no se lleva a cabo o se
realiza de forma irregular, la resolución que la decide no rige y por ende no le es oponible
al declarante293.
12.1.7. Vía gubernativa. Esta etapa opera únicamente cuando se rechaza la inscripción en
el Registro Único de Población Desplazada mediante un acto administrativo de carácter
particular, siempre que el declarante voluntariamente la ponga en movimiento.
Ante las decisiones tomadas por la Unidad Territorial Cundinamarca el único recurso que
procede es el de reposición por tres razones fundamentales: en primer lugar, los actos que
deciden sobre la inscripción o no en el SUR expedidos por ésta Unidad -en virtud de la
delegación a la cual ya nos referimos en el Capítulo precedente- tienen los mismos recursos
que procederían si el acto hubiera sido expedido por el Director General de la RSS; en
segundo lugar, por las funciones desconcentradas que ejerce sólo cabe este recurso
conforme lo señala el inciso 2 del parágrafo del artículo 8 de la Ley 489 de 1998, y en
último lugar, porque de acuerdo con el numeral 2 del artículo 50 del C.C.A. el recurso de
apelación no es procedente contra los actos administrativos expedidos por los
representantes legales de las entidades descentralizadas, dentro de las que se encuentra la
RSS al ser un establecimiento público del orden nacional.
El recurso de reposición en este caso, por ser el único que puede interponerse contra la
decisión de la RSS es de carácter facultativo, como así lo señala la jurisprudencia y la
293
Ver Capítulo 7. sobre los “Medios para conocer la respuesta del derecho de petición”.
275
doctrina mayoritaria, lo que le da la posibilidad al declarante de interponer el recurso o
dirigirse directamente a la vía jurisdiccional. Si opta por presentarlo, el recurrente debe
hacerlo por escrito en la diligencia de notificación personal o dentro de los cinco (5) días
siguientes a ella o a la desfijación del edicto, según sea el caso, ante la UAO de Soacha, el
Ministerio Público o la Unidad Territorial Cundinamarca -cuando es la que expide el acto
impugnado- quien tiene la consiguiente obligación de resolverlo de plano -salvo que exista
periodo probatorio294-, so pena de que pasados dos (2) meses se produzca el silencio
administrativo negativo con lo cual se agotada la vía gubernativa y se faculta al declarante
para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. En la Delegación Cundinamarca,
de acuerdo con el anexo 14, la mayoría de las reposiciones se contestan dentro de los 15
días siguientes a su presentación, lo que llevaría a pensar que acoge la doctrina de la Corte
Constitucional que afirma que éste recurso constituye un derecho de petición295.
Eventualmente el recurso se lleva al Comité Tripartito, conformado por un representante de
la Unidad Territorial, de la Defensoría del Pueblo y un tercero elegido por estos dos, que
generalmente es la Procuraduría, para que analice el escrito recursivo junto con los
documentos aportados -si los hay-, y con base en esas pruebas y las decretadas de oficio296,
asesore al Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca en la toma de la decisión
final. El Comité Tripartito es un órgano asesor que ayuda a la RSS en el proceso de revisión
de situaciones particulares -convocado por cualquiera de sus miembros- en las que los
294
Ver capitulo 8 numeral 8.1 referente a la Vía gubernativa.
295
Ver numeral 2.4 relacionado con la procedencia e improcedencia del derecho de petición.
296
Se tendrán en cuenta entre otros los siguientes elementos probatorios: la exposición de viva voz del
afectado, si éste es citado, explicando las razones de su inconformidad con la decisión adversa; los
276
afectados por una decisión adversa sobre su condición de desplazados hayan interpuesto un
recurso de reposición solicitando se reconsidere la no inclusión o exclusión del Registro
Único de Población Desplazada o la cesación de la condición de desplazado, aunque
también colabora en la valoración de declaraciones de difícil decisión.
Si el recurso no cumple con las exigencias señaladas en el numeral 8.1. del Capítulo 8. del
presente trabajo, y son subsanables, el Coordinador de la Delegación Cundinamarca deberá
requerir al declarante por una sola vez para que complete los requisitos omitidos dentro de
los dos (2) meses siguientes, so pena de que opere el desistimiento tácito; pero si por el
contrario dichas exigencias son insubsanables la consecuencia será el rechazo in límine por
parte del Coordinador.
Por último, es importante destacar, que de no mencionarse la posibilidad de interponer el
recurso de reposición en la resolución que rechaza la inclusión, se entiende agotada la vía
gubernativa y por consiguiente el declarante puede demandar directamente dicho acto ante
la jurisdicción contencioso administrativa a menos que presente la reposición en tiempo297,
con lo cual se entenderá realizada la notificación por conducta concluyente.
Siguiendo la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, que considera al recurso de
reposición como un derecho de petición298 las estadísticas del anexo 14 evidencian que las
documentos que el declarante aporte como pruebas y se hayan tomado en cuenta en el momento de la
decisión; y las declaraciones de terceros que ayuden al esclarecimiento de los hechos.
297
Ver Capítulo 8. numeral 8.1. referente al tema de la vía gubernativa.
298
Ver numeral 2.4. relacionado con la procedencia e improcedencia del derecho de petición.
277
peticiones en materia de vía gubernativa se dirigen en su gran mayoría (97%) a solicitar la
reposición del acto administrativo de no inclusión en el registro por parte de los
desplazados quienes son los únicos legitimados para interponerla, y en una mínima
proporción (3%) dichas peticiones persiguen la obtención de información acerca del trámite
dado a una determinada reposición, pero en este evento, son las personas jurídicas quienes
actúan como sujeto activo en razón de su labor de protección del derecho fundamental de
petición, tal es el caso de las Personerías Municipales.
Las respuestas a las solicitudes en mención no tienen una tendencia definida pues en
cantidades similares se aceptan, deniegan y remiten por incompetencia, sin embargo cabe
resaltar que tan sólo la mitad de ellas cumplen con todos los elementos indispensables para
considerarla como completa299.
De otro lado, los actos administrativos expedidos por la Unidad Territorial Cundinamarca,
también pueden ser controvertidos en sede administrativa mediante el mecanismo jurídico
de la revocatoria directa, que opera de oficio o a instancia de parte, y al que nos referimos
en el numeral 8.2. del Capítulo 8. alusivo a los Medios de defensa en sede administrativa300.
12.1.8. Atención Humanitaria de Emergencia. La atención humanitaria de emergencia
ha sido definida por el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y por el 20 de su Decreto
299
Ver Anexo 34 FORMATO de acto administrativo que resuelve un recurso de reposición.
300
Ver Anexo 4 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 14
de noviembre de 2002, el caso de revocatoria directa en la Unidad Territorial Cundinamarca.
278
reglamentario 2569 de 2000, como la ayuda temporal, a que tiene derecho la población
desplazada debidamente inscrita en el SUR por tres (3) meses prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más, que busca la satisfacción de las necesidades
básicas de éstas personas en alimentación, atención médica (consulta, procedimientos,
tratamiento, rehabilitación, ayuda diagnóstica y medicamentos301), atención psicológica,
alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública,
en los montos indicados por el artículo 22 del Decreto y “de manera proporcional al
tamaño y composición del grupo familiar... de acuerdo con la disponibilidad presupuestal”
garantizando siempre unos estándares mínimos de calidad; además el Decreto 173 de 1998
por el cual se adopta el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia menciona otros componentes como la seguridad, la protección y la
organización comunitaria. Dentro de la estrategia de atención humanitaria el mismo
Decreto establece que “las mujeres gestantes y lactante, los jóvenes y la población infantil
serán atendidas de manera diferencial y preferencial”.
Por lo general, el declarante se dirige a la oficina del Ministerio Público donde presentó su
declaración o a la UAO de Soacha, si en éste municipio reside, para informarse sobre la
decisión adoptada por la Unidad Territorial en relación con su inclusión o no en el SUR.
Y son estas mismas entidades, quienes por ser las autoridades más cercanas a la población
desplazada en el departamento, las que se encargan de recibir los derechos de petición en
301
Circular Conjunta RSS y Ministerio de Salud número 01 del 17 de agosto de 2001.
279
materia de atención humanitaria de emergencia, dirigidos generalmente a la Delegación
Cundinamarca (55%) de acuerdo con las estadísticas del anexo 15. De éste mismo, también
puede extraerse que las peticiones en dicha atención en el período materia de análisis,
ocuparon un segundo lugar dentro de los temas que más frecuentemente fueron objeto de
las peticiones de competencia de la Unidad Territorial Cundinamarca con un porcentaje del
22%. Sin embargo hoy esta cifra parece haber aumentado en consideración a la escasa
disponibilidad presupuestal con que cuenta la Delegación para atender la demanda de éste
tipo de ayuda, motivando la reclamación de la atención humanitaria de emergencia -que en
principio debería ser automática e inmediata- por parte de los desplazados que están a la
espera de recibirla, lo que posiblemente la ubica en el primer lugar dentro de los temas
objeto de los derechos de petición dirigidos a la Unidad Territorial.
Los sujetos activos de las peticiones en mención son principalmente personas naturales
(73%), es decir, desplazados que requieren todos o algunos de los componentes de la
atención humanitaria de emergencia -atrás expuestos-, cambio de jefe de hogar para la
entrega de la ayuda correspondiente o un mayor valor en dicha atención, e incluso
desplazados aun no inscritos en el SUR que solicitan ayuda de emergencia, caso en los que
se les indica el procedimiento pertinente para ser registrados. Las personas jurídicas con
una participación del 27%, mediante solicitudes de información, pretenden conocer la
situación en que se encuentran determinados desplazados que acuden hasta sus oficinas en
busca de protección.
280
También puede concluirse de las estadísticas contenidas en dicho anexo, que más del 50%
de los derechos de petición sobre atención humanitaria de emergencia se contestaron
cumpliendo con todos los requisitos necesarios para considerar completa la respuesta a los
derechos de petición, así mismo, del total de las solicitudes presentadas el 40% fue
favorable.
Cuando la decisión es favorable al declarante y existen en ese momento los recursos para
otorgar esta ayuda, inmediatamente se procede a remitirla a la ONG operadora contratada
por la RSS para brindarla en el municipio donde reside.
El esquema que utiliza la RSS para prestar la atención humanitaria de emergencia es la
administración delegada de recursos en las ONG’s con experiencia y conocimiento en el
tema del desplazamiento en desarrollo del inciso 1 del artículo 23 del Decreto 2569 de
2000. Es de resaltar que los recursos para esta ayuda provienen de los asignados por el
Ministerio de Hacienda a la RSS, pero es la ONG operadora quien mediante un contrato
celebrado con dicha entidad los administra. El desarrollo de éste esquema se ha
caracterizado por: prestar atención humanitaria de forma oportuna, garantizando un nivel
mínimo de calidad a los desplazados aun no atendidos por el Estado, principalmente en los
municipios receptores de ésta población; brindar la ayuda humanitaria paralelamente con
procesos organizativos, psico-sociales y pedagógicos a fin de preparar a las personas para
que asuman su nueva condición de desplazadas y puedan así participar activamente en los
demás procesos que contempla el Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia; contar con la infraestructura necesaria para atenderla teniendo en cuenta
281
las características especiales que los distinguen como el género, la edad y la etnia;
establecer alianzas estrategias con el sector privado dándole más participación; obtener
mayor integralidad entre los diferentes componentes de la atención humanitaria
(alimentación, alojamiento, etcétera) mediante la formulación de planes operativos que
guíen la ejecución de estos contratos; sistematizar la información relativa a hogares
atendidos y por atender, junto con el tipo de ayuda brindada, permitiendo hacer una labor
de seguimiento en la ejecución de éstos contratos302 y facilitando la actualización del SUR
al incluir dicha información en el reporte que mensualmente envía la Unidad Territorial al
Nivel Central y el que éste a su vez le envía quincenalmente sobre la información
consolidada de todo el país.
Cundinamarca ha contado con cinco (5) ONG´s, cuatro (4) de las cuales -Cruz Roja
Colombiana, Progresar, Manantial y Minuto de Dios- han operado exclusivamente en el
municipio de Soacha, la restante ha atendido además a desplazados de otros municipios del
departamento, pues por lo general en éstos municipios la atención humanitaria de
emergencia se presta con donaciones y con recursos de caja menor de la Unidad Territorial,
quien también se encarga en dichos municipios de la entrega de esta atención en
coordinación con la alcaldía respectiva, citando a la población desplazada a través de la
Personería -que es a donde generalmente acude la gente en busca de ayuda- en ausencia de
UAO que realice ésta labor.
302
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. Cit. : atención
humanitaria de emergencia. Bogotá: RSS, 2001. p. 4, 5.
282
También puede ocurrir que una vez inscrito el declarante en el SUR, la Unidad Territorial
no posea los recursos necesarios para brindarle la ayuda a que tiene derecho y en este caso
entrará a una lista de espera hasta que haya disponibilidad presupuestal para contratar la
ONG o suministrarla directamente, sin perjuicio de la atención humanitaria en educación
(incluyendo capacitaciones) y en salud -que son prestadas durante todo el tiempo que el
desplazado mantenga su estatus- por otras instituciones como hospitales, colegios y el
SENA, previa certificación enviada por la UAO de Soacha o la Unidad Territorial, según
sea el caso, vía fax o correo certificado a la institución donde acude el desplazado. En este
punto cabe señalar que las distintas instituciones que brindan la atención humanitaria de
emergencia deben ser informadas por los Comités Municipales sobre el procedimiento
establecido para que la población desplazada pueda acceder a la atención prestada por
ellas303.
Respecto de las cartas de certificación, vale la pena comentar que éstas sólo se envían por
la Unidad Territorial a las entidades que lo solicitan, a fin de comprobar la calidad de
desplazadas de las personas que acuden ante ellas en busca de atención. Por política de la
RSS éste documento no se otorga directamente a la población desplazada debido al mal
manejo que se le venía dando, pues era usado por personas inescrupulosas que intentaban
acceder a los beneficios otorgados por la ley, sin cumplir con las condiciones requeridas
para adquirir el estatus de desplazado. Sin embargo como para el desplazado es importante
tener una certificación que lo identifique como tal, dentro del periodo objeto de estudio, se
303
283
presentaron principalmente ante el Nivel Central de la RSS, de conformidad con el anexo
16, 12 derechos de petición por parte de dicha población, con el fin de obtenerla, lo que no
les fue posible lograr en la mayoría de los casos (67%), por la prohibición señalada.
Del mismo anexo se concluye que a pesar de que la Unidad Territorial Cundinamarca
resolvió oportunamente más de la mitad de las peticiones a ella dirigidas en el tema, el 42%
del total de las respuestas fueron completas, mientras que el 33% no lo fueron por falta de
repuesta de fondo.
12.1.8.1. Unidades de Atención y Orientación (UAO’s). Se crearon como una estrategia
para atender a la población desplazada en los principales municipios receptores,
conformadas por el Ministerio Público, la RSS, la alcaldía, la gobernación y la ONG
operadora, encargadas de otorgar de forma integral los servicios de información, registro y
remisión de las personas para que reciban atención adecuada, evitándoles recibir
instrucciones contradictorias que los hagan recorrer por múltiples lugares en busca de esa
información y ayuda, cuando no poseen los recursos para hacerlo; organizar la oferta
institucional, antes dispersa, articulando la creación y puesta en marcha de los planes y
programas a favor de los desplazados; fortalecer los Comités Municipales y Distritales;
brindar información cualitativa y cuantitativa sobre las personas desplazadas y sobre la
atención integral a las mismas dirigida a instituciones y desplazados; y ejecutar las
284
decisiones de los Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la Atención
Integral a la Población Desplazada304.
La Unidad Territorial Cundinamarca cuenta con una sola UAO, ubicada en el municipio de
Soacha por ser el mayor receptor de desplazados en el departamento y por la difícil
problemática social que lo ha caracterizado históricamente. A comienzos de éste año se
firmó un convenio entre la RSS y la alcaldía a fin de que la administración local asumiera
su responsabilidad frente al problema de desplazamiento en su municipio lo que le implicó
tomar el manejo de la UAO, que antes estaba exclusivamente a cargo de la Delegación. Fue
por ello que la planta de personal para la atención en la UAO quedó conformada por un
Gerente, un coordinador y una secretaria nombrados por la alcaldía, un profesional
asignados por la Unidad Territorial, una persona contratada por la RSS como asistente y un
grupo de estudiantes de la Universidad Mayor de Cundinamarca305.
El Gerente de la UAO tiene tres tares fundamentales: elaborar los protocolos de servicios y
definir la ruta de atención a las personas desplazadas, coordinar y promover la oferta
institucional en el municipio con el objeto de cubrir la demanda de atención y hacer
seguimiento y evaluación a los servicios prestados por las instituciones comprometidas.
Mientras el Gerente tiene la labor de impartir las directrices de funcionamiento de la UAO,
304
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : estrategias de
coordinación institucional y participación socia. Bogotá: RSS, 2001. p. 17, 20-21.
305
Bogotá, 7 de noviembre de 2002 y Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia Casas, Coordinador Unidad Territorial
Cundinamarca, Bogotá, 12 de septiembre de 2002.
285
el coordinador tiene principalmente la de atender al público, contando con la colaboración
del grupo de estudiantes de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca únicamente
los días martes. Con la secretaria se han tenido algunas dificultades porque constantemente
se hacen nombramientos sin que hasta el momento haya estabilidad en el cargo, por lo que
actualmente la asistente lo está ejerciendo. Por su parte, el profesional de la Unidad
Territorial Cundinamarca presta asistencia técnica al Gerente en sus tareas fundamentales,
antes, la misma coordinadora que laboraba en la UAO, era quien coordinaba el programa
de desplazados en el municipio de Soacha, hoy día estas funciones están cargo de dos
personas pertenecientes a la Unidad Territorial306.
Este nuevo equipo humano hace más eficaz y eficiente el servicio de la UAO al punto de
ampliar en un día más la atención al público, funcionando no sólo los días martes de 8:00
a.m. a 5:00 p.m., sino también los miércoles en el mismo horario, bajo un sistema como de
“pico y placa” según los números finales de la cédula307.
Finalmente, es bueno señalar respecto de éste tema que las acciones, programas y proyectos
en atención humanitaria deben prever respuestas distintas según sea la modalidad del
desplazamiento: individual, familiar, masivo, en zonas rurales y en ciudades intermedias o
grandes, y prestarse por las diferentes entidades responsables de brindar esta ayuda o
306
Ver Anexo 6 ENTREVISTA con Neider Munevar, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá,
7 de noviembre.
307
Ibídem.
286
interesadas en hacerlo308 conforme a los criterios de responsabilidad, libertad de
concurrencia, imparcialidad, coordinación institucional, comunicación abierta y veraz,
dignidad humana y seguimiento, que deben guiar su función asistencialista309.
Figura 4. Esquema de articulación para la atención humanitaria.
Unidad de Atención y
Orientación a la
Población Desplazada
(UAO Soacha)
Orientación
Remisión
ONG
operadora
Atención
Población
desplazada
Unidad Territorial
Cundinamarca
Fuente: creado con base en las ilustraciones contenidas en el “Guía de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia” emitido por la Red de Solidaridad Social y Presidencia de la República en
el año de 2001.
308
Como Comités Municipales, Distritales y Departamentales de Atención a Población Desplazada, alcaldes,
instancias locales de la RSS, ONG’s nacionales e internacionales y demás entidades vinculadas con el tema.
309
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : atención
humanitaria de emergencia. Bogotá: RSS, 2001. p. 21, 24 -25.
287
12.1.9. Prórroga. A diferencia de la atención humanitaria de emergencia a la cual tienen
derecho todos los desplazados de manera automática, la prórroga es excepcional, y para
poder acceder a ella debe solicitarse una vez finalizados los tres (3) meses de ayuda de
emergencia, siempre que se cumpla con una de las condiciones previstas en el artículo 21
del Decreto 2569 de 2000:
“1. Hogares en los que uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración
presenten discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada
por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y
que hay sido reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.
“2. Hogares con jefatura femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha
situación haya sido reportada en la declaración.
“3. Hogares en los que cualquiera de sus miembros debidamente reportados y
registrados, presenten enfermedad terminal, médicamente certificada por las
entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia.
“4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se
presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas
en los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo”
Esta solicitud constituye un verdadero derecho de petición que debe presentarse por escrito
-aunque la ley no lo exige- ante la UAO de Soacha, el Ministerio Público -en los demás
municipios- o directamente en la Delegación Cundinamarca aun cuando allí no existe
288
oficina de quejas y reclamos, pues ésta oficina sólo opera en el Nivel Central de la RSS310.
Desde hace aproximadamente año y medio se implementó una página web a través de la
cual se pueden presentar derechos de petición dirigidos a cualquier dependencia o Unidad
Territorial de la RSS; aunque el servicio que se presta por este medio es muy ágil, es poco
utilizado por la población desplazada en razón a su reciente implantación y a las escasas
posibilidades que tienen de acceder a él por la falta de recursos y de los conocimientos
necesarios para su uso, lo que justifica que hasta el momento en la Delegación
Cundinamarca no se hayan presentado derechos de petición vía internet.
En algunas ocasiones la solicitud que compete a Cundinamarca se presenta ante otras
Unidades Territoriales -generalmente la de Bogotá- o al Nivel Central, evento en el que
debe remitirse311, contándose el término legal para contestarla desde del día siguiente a la
radicación en la Unidad Territorial Cundinamarca y no a partir del día siguiente a la
radicación en cualquiera de esas entidades de la RSS, como debería ser.
Para ser tenida en cuenta debe dirigirse de manera respetuosa a la Unidad Territorial
Cundinamarca -lo que no impide que se empleen términos severos, críticos o apremiantes-
312
y contener313 la designación de la autoridad a quien se dirige, los nombres y apellidos
completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación
del documento de identidad y de la dirección, el objeto de la petición, las razones en que se
310
Ver Capítulo 5. titulado “Trámite del Derecho de Petición”.
311
Ibídem.
312
Ver Capítulo 2., numeral 2.1. referente a los principios fundamentales del derecho de petición.
313
Ver Capítulo 3. titulado “Requisitos del derecho de petición”.
289
apoya, la relación de documentos que se acompañan y la firma del peticionario (art. 5 del
C.C.A.)314.
De estos requisitos, el más importante es el relacionado con el petitum que debe contener
de manera clara la intención del peticionario y corresponder a un derecho cuyo
reconocimiento se persigue, sin que sea necesario que expresamente se indique que la
solicitud constituye un derecho de petición, ni que se enumeren las normas legales y
constitucionales en las que se basa al presentarlo, pues ni el artículo 23 de la Constitución
ni el 5 del Código Contencioso exigen estas fórmulas sacramentales que no sólo sacrifican
el fondo por la forma, sino que harían más complicado al peticionario interponerlo; esto es
lo que se puede concluir de la expresado por la Corte Constitucional en sentencia T-267 de
2001:
“Basta que del escrito correspondiente –o del acta de la exposición
verbal, en su caso- pueda extraerse que el deseo de la persona es el de
formular una petición, en interés general o particular, para que al
asunto se le deba dar el trámite propicio a la satisfacción del indicado
derecho fundamental, y para que principien a correr los términos
legales para la pronta resolución”
Es por esto que aunque los derechos de petición presentados ante la Unidad Territorial
Cundinamarca, en este tema -y en otros-, generalmente no cumplen con los requisitos
314
Ver Anexo 30 COPIA de un derecho de petición de prórroga.
290
establecidos por el artículo 5 del C.C.A., la Delegación les da trámite conforme a las
normas legales, sin embargo, a fin de asegurar la inclusión de todos los requisitos que le
interesan a la Delegación para dar debida respuesta y efectividad al derecho de petición,
ésta creó unos formatos de referencia que además facilitan su interposición por los
desplazados315.
Si en la petición se describe una situación que corresponde a uno de los supuestos descritos
por la norma para otorgar la prórroga pero no se anexan documentos que prueben dicha
situación, el Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca le informa que hasta tanto
no los presente no se podrá tomar una decisión al respecto, teniendo en cuenta que, con
base en el artículo 12 del C.C.A., sólo por una vez el funcionario puede hacer ésta clase de
requerimientos al peticionario siempre que esté en condiciones de proporcionarlos y
resulten indispensables para resolver. Este requerimiento interrumpe los 15 días legales
para contestar el derecho de petición, los cuales comenzarán nuevamente a correr desde
que se aporten, para finalmente decidir de manera definitiva con base en los elementos de
juicio con los que cuente la administración. En el evento en que no se aporte lo solicitado
dentro de los dos (2) meses siguientes la petición se entenderá desistida y se archivará el
expediente316.
Pero si de la petición aparece algún indicio de que el peticionario cumple con alguna de las
condiciones mencionadas en el Decreto 2569 de 2000, se le informa por escrito la
315
Ver Anexo 31 FORMATOS para la interposición de derechos de petición.
316
Ver el numeral 4.1. del Capítulo 4., relacionado con las peticiones incompletas.
291
realización de una visita domiciliaria a fin de allegar mayor información sobre sus
condiciones actuales de vida y poder así tomar una decisión definitiva sobre su solicitud.
En algunas ocasiones no se señala la fecha en la cual se hará dicha visita, lo que contradice
uno de los principios o elementos que hacen parte del núcleo esencial del derecho de
petición, cual es el de la respuesta oportuna317, en cuanto sujeta la respuesta a un actividad
de la cual no se tiene certeza sobre el momento en que se producirá, manteniéndose así al
peticionario, en éste caso al desplazado, en una prolongada incertidumbre sobre su
situación. Para la Corte Constitucional318 ello implica una flagrante violación de la norma
constitucional, más aún cuando ésta decisión es fundamento para la protección de un
derecho fundamental como lo es la vida, pues la solicitud de prórroga y en general de
atención humanitaria está íntimamente ligada con éste derecho. El que incurra en la
conducta descrita estará sujeto a la imposición de sanciones, puesto que la inobservancia de
los términos procesales demuestra negligencia por parte del funcionario.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que durante la actuación administrativa y en cualquier
momento antes de decidirse la petición en forma definitiva, se pueden pedir, decretar y
allegar pruebas de oficio o a petición de parte, sin requisitos ni términos especiales (art. 34
ibídem), lo que significa que, a diferencia del proceso civil, en el administrativo no hay un
solo momento para solicitarlas y aportarlas, por lo que resultan inaplicables las exigencias
que al respecto señala la ley procesal civil, sin perjuicio de que se observen las pautas o
principios que esa misma legislación prevé para la práctica de pruebas, pues el mismo
317
Ver el numeral 2.2. del Capítulo 2., referente a los principios fundamentales del derecho de petición.
318
Cfr. sentencias T-130/96 y T-204/96 entre otras.
292
Consejo de Estado en sentencia del 12 de abril de 1991 expresa que los actos de la
administración no pueden basarse en investigaciones informales319.
Cabe señalar que respecto de los eventos anteriores de requerimiento de información y
aviso de visita domiciliaria, la Unidad Territorial actúa en desarrollo del artículo 34 del
C.C.A. que permite pedir, decretar y allegar pruebas de oficio o a petición de parte sin que
existan reglas especiales sobre el tema. Adicionalmente dichos casos deben informarse
dentro del término legal para responder el derecho de petición, puesto que si son
extemporáneos se violaría este derecho fundamental320.
Una vez finalizado el trámite interno de la petición de prórroga de atención humanitaria se
toma la decisión mediante un acto administrativo escrito que debe contener todos los
requisitos explicados en el Capitulo 6 referente a la “Decisión Administrativa”:
encabezamiento, preámbulo, parte motiva, parte resolutiva y lugar y fecha de expedición.
Analizando las respuestas a los derechos de petición contenidas en los anexos 32 y 33
puede observarse que en los actos administrativos que deniegan la prórroga no se menciona
el recurso de reposición a que tendría derecho el peticionario inconforme con el sentido de
la decisión, lo que le permitiría acudir directamente ante la jurisdicción contencioso
administrativa sin que puedan inadmitirle la demanda por falta de agotamiento de la vía
319
320
Ver el numeral 4.1. del Capítulo 4., relacionado con las peticiones incompletas.
293
gubernativa. Por su parte el acto administrativo que aprueba la prórroga, cumple con todos
los requisitos exigidos.
Cabe destacar que las peticiones de prórroga en asistencia humanitaria dentro del período
comprendido entre junio de 2000 y julio de 2001, según el anexo 17, se respondieron
desfavorablemente a los desplazados en un 64%, en contraste con el número de peticiones
favorables que fue tan sólo del 16%, y esto porque la Unidad Territorial Cundinamarca es
muy apegada a la letra del artículo 21 del Decreto 2569 de 2000 que señala las condiciones
para conceder la prórroga y sólo en casos muy excepcionales se han favorecido, por el
criterio subjetivo que contiene el mencionado artículo, a desplazados que fuera de las
situaciones contempladas en los tres primeros numerales previstos en él, se encuentren en
circunstancias de similar gravedad. También resulta importante analizar aquellas respuestas
que aunque otorgan la prórroga no determinan el momento en el que se hará efectiva (lo
cual se presentó en un 9% de las peticiones en esta materia), sustentándose en razones
como la falta de presupuesto o de ONG operadora que brinde la atención, razones que junto
con la incongruencia, la falta de motivación y la insuficiencia de respuesta en lo pedido
hacen incompleta la respuesta al derecho de petición (evento que conforme a las
estadísticas ocurre en un 20%), vulnerando el principio de la respuesta de fondo.
En este punto debe recordarse que entre las obligaciones de la autoridad se encuentra la de
dar respuesta oportuna y de fondo a la petición, lo que no significa que siempre deba
conceder lo solicitado, pues la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso y en
esa medida podrá ser positiva o negativa.
294
A fin de dar cumplimiento al principio de respuesta oportuna y garantía al debido proceso
(en cuanto a contradicción y defensa se refiere), la decisión tomada por la Unidad
Territorial Cundinamarca debe ser puesta en conocimiento del peticionario, mediante la
notificación personal prevista en el artículo 44 del C.C.A. en tratándose de peticiones en
interés particular o por cualquier medio hábil respecto de peticiones en interés general (art.
43 del C.C.A.), so pena de que la decisión no produzca efectos y por ende se haga
inoponible al peticionario a menos que convenga en ella o utilice en tiempo los recursos
legales (art. 48 ibídem), lo que no significa que el acto administrativo sea nulo321.
Sería recomendable que copia de la respuesta de la petición de prórroga y en general de
cualquier petición fuera enviada a la oficina de quejas y reclamos del Nivel Central de la
RSS con el fin de que esta pueda realizar una labor de seguimiento a las solicitudes que
sean de competencia de la Unidad Territorial Cundinamarca, independientemente del lugar
donde éstas se hayan recepcionado (otras Delegaciones, UAO, Nivel Central, etcétera).
Las estadísticas contenidas en el anexo 17 presentan la prórroga como el tema que mas
derechos de petición produce, con una participación del 48% frente al total de peticiones
interpuestas ante la Unidad, de las cuales, el 88% se contestó en término, lo que demuestra
el esfuerzo de la Delegación por dar respuesta oportuna a éstas solicitudes. Como ésta
ayuda beneficia exclusivamente a las personas desplazadas, son ellas quienes en el 99% de
los casos actúan como sujetos activos del derecho fundamental de petición, dirigiéndolos
321
Ver Capítulo 7. sobre “Medios para conocer la respuesta al derecho de petición”.
295
generalmente, a la Delegación Cundinamarca., demostrándose así un mayor conocimiento
respecto de las entidades competentes en la atención a población desplazada.
Actualmente las peticiones de prórroga no ocupa el primer lugar dentro de los temas más
solicitados ante la Delegación Cundinamarca, por el contrario, parecen haber disminuido
considerablemente debido a la falta de recursos, que ni siquiera permite otorgar la atención
humanitaria de emergencia, circunstancia que impide solicitar prórroga de una ayuda que
nunca se ha obtenido.
12.1.10. Restablecimiento. El proceso de estabilización socio-económica, hoy llamado
restablecimiento, es aquel que se inicia con la atención humanitaria, buscando generar a la
población desplazada condiciones para satisfacer de forma permanente sus necesidades
básicas a través de sus propios medios o de programas desarrollados por el gobierno
nacional a fin de que puedan rehacer integralmente su vida (art. 25 del Decreto 2569 de
2000). En esta materia se aplica todo lo contenido en el Protocolo de Restablecimiento
elaborado por la RSS.
El restablecimiento surge como una estrategia que permite brindar atención integral, lo cual
implica que las ONG’s operadoras desde el mismo momento en que comiencen a otorgar la
ayuda de emergencia se comprometan con la población generando acciones de
restablecimiento de acuerdo con factores comunes como clima, procedencia, actividad
económica que realizaban antes del desplazamiento y demás condiciones de caracterización
a fin de formular un proyecto de vida a los desplazados que satisfaga sus intereses de
296
retorno o reubicación, permita elaborar proyectos productivos que llenen sus expectativas y
oriente sobre el tipo de capacitación que se debe proporcionar322.
Como la reincorporación social, económica y cultural de las personas y familias
desplazadas por la violencia es lo pretendido en el restablecimiento, podría concluirse que
es una de las etapas más importantes dentro del proceso de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia. Esta reincorporación de la población desplazada se lleva a
cabo en el marco del retorno voluntario o la reubicación en otras zonas rurales o urbanas
con apoyo del gobierno nacional siempre que existan las condiciones de seguridad y
contribuyan a la consolidación y estabilización socio-económica.
El retorno consiste en el regreso de las personas al lugar de donde salieron desplazadas y es
la opción preferente, puesto que allí tienen su entorno socio-cultural, económico y afectivo
que les da un sentido de pertenencia. La RSS ha establecido dos clases de retorno según se
realice dentro de los noventa (90) días siguientes al desplazamiento o posteriormente,
denominados retorno rápido y retorno integral respectivamente323. Pero si ninguno puede
llevarse a cabo, habrá la posibilidad de reubicarse en un lugar diferente al de su origen o
residencia, y como necesariamente implica adaptarse a nuevas condiciones de vida,
aceptación e integración local, debe ser lo menos traumática posible de manera que se
322
323
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : protocolo para
la gestión de programas de restablecimiento. Bogotá, RSS. 2001, p. 3-4.
297
asimile a sus características socio-económicas, étnicas, culturales y a sus condiciones
geográficas de origen.
Los procesos de retorno y reubicación se dan por una sola vez y para iniciarlos es
indispensable que el interesado interponga un derecho de petición verbal -caso en el cual se
deja constancia- o escrito ante la Unidad Territorial Cundinamarca, que deberá contener el
motivo por el cual se traslada e información relativa al lugar donde pretende retornar o
reubicarse como el nombre del barrio o vereda, el nombre, dirección y teléfono de los
familiares o redes comunitarias que lo ayudarán a su llegada y por lo menos dos
cotizaciones del costo de su traslado, el de su familia si se desplazó con ella y el de los
enseres, datos que una vez verificados y junto con la evaluación de las condiciones de
orden público existentes en la localidad -establecida en el artículo 28 del Decreto 2569 de
2000- le permiten a la Delegación determinar si esa opción es la más benéfica para el
desplazado.
La misma norma señala que los desplazamientos pueden estar acompañados por
organizaciones humanitarias nacionales e internacionales que contribuyan en la evaluación
y verificación de las condiciones de seguridad en que se efectúa el retorno o la reubicación,
y si hay lugar formulen recomendaciones en pro de los mencionados procesos. Podría
pensarse que estos acompañamientos sólo proceden en eventos masivos por la gran
cantidad de personas que se movilizan, despertando un mayor interés y preocupación por
parte de tales organizaciones.
298
Después de analizada toda la información, la Unidad Territorial Cundinamarca responderá
por escrito la aprobación de la solicitud de reubicación o retorno, o aconsejará su no
realización, dependiendo si existen o no circunstancias de orden público en la localidad. En
caso de aprobación, se le comunica a dónde debe dirigirse para reclamar los recursos para
su traslado, que incluyen viáticos y transporte de acuerdo con las cotizaciones anexas a su
petición. Pero si las condiciones no son favorables para su retorno o reubicación, se le
señala que no es pertinente dar el apoyo solicitado, respetando en todo caso la decisión del
peticionario pues según el artículo 24 de la Constitución Política “todo colombiano... tiene
derecho a circular libremente por el territorio nacional... ”, y por eso si insiste en
trasladarse deberá firmar un acta en la que conste que el desplazado conoce las condiciones
de seguridad del lugar de destino y se responsabiliza de lo que su decisión conlleve.
Ha de tenerse presente que las solicitudes de retorno y reubicación constituyen derechos de
petición, por lo que se les aplica todo lo visto en los primeros Capítulos de éste trabajo
respecto del tema, incluyendo lo mencionado en el numeral 12.1.9. sobre Prórroga.
Para que el restablecimiento sea integral es necesario que se desarrollen los siguientes
componentes: proyecto productivo, acceso a tierras, vivienda, capacitación laboral,
fortalecimiento organizativo de la población desplazada, educación y salud. Estos
componentes son los que generalmente se dan pues pueden ser más o menos de acuerdo
con la situación concreta, los intereses y necesidades del desplazado, por lo que para lograr
su restablecimiento pueden no requerir todos los apoyos anteriores o demandar otros
299
particulares conforme a sus circunstancias (como por ejemplo procesos de transición de
más larga duración o medidas de seguridad extraordinarias)324.
Los montos máximos destinados al restablecimiento son definidos por la Consejo Directivo
de la RSS a propuesta del Gerente General de la entidad y se expresarán en salarios
mínimos legales mensuales vigentes, conforme a la asignación presupuestal de las
entidades que integral el SNAIPD, a las necesidades insatisfechas fundamentales para la
estabilización y de acuerdo con los principios de igualdad y solidaridad (art. 27 del Decreto
2569 de 2000).
Cuando no se brinde el apoyo para el restablecimiento o a consideración del desplazado la
ayuda otorgada no es suficiente, frecuentemente optan por interponer un derecho de
petición solicitando la asistencia establecida por la ley para la estabilización socio-
económica. También suele suceder que la población desplazada requiera información para
acceder a los distintos componentes de la misma, en cuyo caso se presentará una petición
verbal o escrita según que en el municipio opere o no una UAO, por eso en Soacha, única
entidad territorial en Cundinamarca que cuenta con UAO, las solicitudes en este sentido se
formulan verbalmente, mientras que en el resto del departamento, la Personería -que es la
entidad a la que generalmente acuden los desplazados- recepciona estas peticiones de
información de manera escrita dirigidas a la Unidad Territorial.
324
300
En comparación con la cifra total de derechos de petición presentados ante la Delegación
Cundinamarca dentro del periodo objeto de estudio y de acuerdo con lo que señalan las
estadísticas del anexo18, tan sólo un 4% pertenecen al tema de restablecimiento, porcentaje
dentro del cual sobresalen las solicitudes que persiguen el retorno o la reubicación (79%).
Dichas peticiones fueron en su mayoría contestadas dentro del término legal y de forma
completa, sujetándose un 37% de ellas, al cumplimiento de una serie de requisitos por parte
del peticionario para lograr su retorno o reubicación, como los de allegar datos relativos al
lugar donde pretende restablecerse y al de las personas o instituciones que le colaborarán a
su llegada. Los interesados en elevar éste tipo de solicitudes, son los desplazados que
buscan obtener oportunidades de estabilización ya sea en el lugar de origen o en otro
diferente (que incluso puede ser el mismo que sirvió de receptor de su desplazamiento)
De los componentes del restablecimiento anteriormente señalados se procederá a explicar
el referente a proyectos productivos, en razón de su importancia que amerita un análisis
independiente, porque dentro de aquellos es el que más derechos de petición origina ante la
Unidad Territorial Cundinamarca, como puede observarse de la comparación entre la
primera gráfica del anexo 18 y la primera del 19, de la cual se concluye que las peticiones
de proyecto productivo superan la sumatoria de las presentadas en otras materias del
restablecimiento.
12.1.11. Proyectos productivos. Busca que la población desplazada debidamente inscrita
en el SUR se reincorpore a la dinámica económica y productiva a través de la realización
301
de actividades que le generen ingresos, permitiéndole abastecerse de bienes y servicios
básicos a largo plazo y conseguir finalmente la consolidación económica deseada.
Una vez finalizados los tres (3) meses de atención humanitaria de emergencia y los tres (3)
de prórroga, si hubo lugar a ella, los desplazados quedan nuevamente desamparados en
cuanto alimentación y vivienda, fundamentales para su subsistencia, por lo que es tan
necesaria la elaboración de proyectos productivos coordinada entre la Unidad Territorial
Cundinamarca, la ONG, los municipios que se verían involucrados y la población
desplazada beneficiaria, a fin de optar por aquel que no sólo se adecue a los intereses de la
población desplazada sino que también contribuya en parte a dar solución a la problemática
del municipio donde se ejecute y a diversificar actividades productivas de acuerdo con las
tendencias económicas del territorio, estimulando así su desarrollo.
Los proyectos productivos pueden enmarcarse dentro de tres modalidades325:
a. Proyectos productivos a pequeña escala. Se generan en las áreas urbanas o rurales
de municipios o micro-regiones, para crear o fortalecer actividades a pequeña escala
de transformación, producción, comercialización y servicios, a fin de que los
desplazados (individual, familiar o asociativamente) puedan autoabastecerse
mediante proyectos viables y duraderos con capacitaciones que refuercen sus
325
Cfr. Ibídem, p. 28-29.
302
destrezas.
b. Proyectos productivos integrales. Para su diseño y ejecución, es necesaria la
presencia de procesos de retorno o reubicación en municipios o regiones
específicas, en las que según su contexto se establecerán las actividades económicas
y las cadenas productivas más competitivas para la población desplazada que se
vincule a ellas a fin de fortalecer su capacidad de asociación y negociación frente a
otros actores y de hacerlos partícipes en la dinámica empresarial, superando de esta
manera el trato discriminatorio al que generalmente se ven sometidos. Estos
proyectos requieren el acompañamiento de una entidad u organización que preste
asistencia técnica, asesore y capacite de acuerdo con los objetivos y los resultados
pretendidos.
c. Proyectos de seguridad alimentaria. Tiene como finalidad la producción de
alimentos esenciales destinados para el autoconsumo a costos menores que el precio
ofrecido en el mercado para esos productos. Si bien no es necesario que generen
rentabilidad sí deben permitir la continuidad de la producción.
Adicional a estas modalidades, existen proyectos productivos de tipo individual o
colectivo, los primeros son aquellos que son presentados por una familia o persona, en
tanto que los segundos son propuestos por un grupo de personas o familias desplazadas.
303
Las anteriores modalidades de proyectos son complementarias a los programas especiales
de empleo que adelanta el Gobierno Nacional, puesto que ambas contribuyen al proceso de
restablecimiento. Para garantizar que esos proyectos se lleven a cabo de manera sostenible
es esencial la ejecución de una capacitación técnica y la creación de líneas especiales de
crédito en cuanto a tasas de interés, períodos de gracia y de amortización (Decreto 173 de
1998).
Actualmente la Unidad Territorial Cundinamarca está a la espera de la formulación de la
política del nuevo gobierno en materia de atención a desplazados, para así establecer las
acciones de orientación y manejo respecto de los proyectos productivos. Pero hasta el
momento sólo se han venido aprobando proyectos de carácter colectivo326, pues para los
individuales hay mayores dificultades al momento de solicitar cofinanciación y apoyo de
ONG’s, además con la experiencia vivida por el Ministerio del Interior, en la que se
entregaban los recursos de proyecto productivo directa e individualmente a los desplazados
que los solicitaban, se concluyó que no era lo más apropiado puesto que no los destinaban
al fin propuesto sino que los utilizaban para solucionar problemas inmediatos como
alimentación y alojamiento, y posteriormente esas mismas personas estaban solicitando
nuevamente apoyo para proyecto productivo quejándose de no tenerlo. Aunado a esto, los
proyectos individuales por lo general implican para su realización un presupuesto superior
a los montos máximos destinados por la RSS, lo que de hecho hace inviables tales
326
Salvo en una ocasión, en que por pérdida de un acordeón se solicitó su compra, pero en este caso no se
atendió como un proyecto productivo que requiere el acompañamiento de un operador, sino como un gasto
por caja menor autorizado por el Gerente General de la RSS, ya que se trataba de una persona que toda su
vida se había sostenido cantando con su acordeón y esa compra le permitiría seguir manteniéndose con la
304
proyectos, y en el evento de que se ajustaran al presupuesto se correría el riesgo de que al
poco tiempo el proyecto no fuera productivo y fracasara por la falta de conocimientos del
desplazado en contabilidad y administración “... para saber qué les está entrando, qué
están sacando, qué tienen que utilizar para su subsistencia y qué tienen que reinvertir en el
negocio...”327.
A pesar de que la población conoce la política de la RSS en cuanto a proyectos productivos
se refiere, ellos han continuando presentado proyectos de tipo individual sin respaldo
alguno puesto que la ley en ninguna parte les prohíbe hacerlo, eventos en los cuales la
Unidad Territorial los califica de inviables por no ajustarse a los criterios y mecanismos
establecidos sin que esto signifique el rechazo de un derecho legalmente consagrado sino la
imposibilidad de ejecutarlo bajo esos parámetros lo que se traduce en el replanteamiento de
su propuesta328. Los criterios y mecanismos que vienen aplicándose, hasta tanto el gobierno
actual no formule las directrices que orientarán el procedimiento a seguir frente a los
proyectos productivos, consisten en:
a. La aprobación de la propuesta por parte de las Mesas o los Comités de población
desplazada, según la problemática del municipio y disponibilidad de recursos. Las
Mesas Permanentes de Trabajo con población desplazada identifican, priorizan y
elaboran proyectos que apliquen la política trazada por la RSS en el SNAIPD. Entre
misma actividad, sin ningún problema (Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional Unidad
Territorial Cundinamarca, Bogotá, 6 de septiembre de 2002).
327
Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 6 de
septiembre de 2002.
305
tanto los Comités Municipales además de identificarlos y priorizarlos se encargan
de evaluarlos y de aprobar su sostenibilidad329.
b. La presentación de proyectos técnicamente viables.
c. El apoyo de instituciones públicas y privadas que hagan parte del Comité
Municipal.
d. La participación de operadores con experiencia en el área, tales como ONG’s,
consorcios, uniones temporales y municipios entre otras entidades, en el proceso de
elaboración y ejecución de los proyectos330. La ventaja de estos acompañamientos
es que se cuenta con el personal profesional suficiente para ejecutar los proyectos y
como realizan acciones para obtener financiación, presentan propuestas que ya
tienen un apoyo económico adicional al que la RSS aporta, lo que los hace de
hechos viables331.
Aunque los proyectos productivos de carácter colectivo son difíciles de elaborar debido a
que la población desplazada no quiere trabajar asociativamente por motivos de seguridad y
328
Cfr. Ver Anexo 8 ENTREVISTA con Ernesto Moreno, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
329
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Op. cit. : estrategias de
coordinación interinstitucional y participación social. Bogotá: RSS, 2001. p. 7; RED DE SOLIDARIDAD
SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : protocolo para la gestión de programas de
restablecimiento. Bogotá: RSS, 2001. p. 16-17.
330
Cfr. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Op. cit. : protocolo para
la gestión de programas de restablecimiento, Bogotá, RSS, 2001, p. 27.
306
por las particulares características de procedencia, idiosincrasia y habilidades que los
diferencian, son propuestas que tienen más posibilidades de cumplir con los anteriores
requisitos ya que generalmente se presentan como proyectos organizados, efectivos y con
la ventaja de beneficiar a una mayor cantidad de población desplazada.
La iniciativa de los proyectos productivos puede estar a cargo de la ONG o de los
desplazados. La ONG con la infraestructura y financiación requerida puede por un lado
proponer un proyecto, para que una vez aceptado por la Unidad Territorial Cundinamarca y
el Nivel Central de la RSS, la población interesada proceda a inscribirse en él y por el otro
concertar previamente con los desplazados un proyecto que atienda sus necesidades,
capacidades y expectativas. Por su parte, éstos pueden formular uno comunitario, pero
deberán conseguir una operadora que los acompañe para que puedan ser viabilizados332.
En ambos casos el proyecto presentado ante la Delegación, es revisado por su Comité
Evaluador conformado por un representante del municipio donde se planea ejecutar el
proyecto y tres profesionales de la Unidad Territorial (dos expertos en proyectos
productivos y el coordinador del respectivo municipio) a fin de determinar si es auto-
sostenible técnica, financiera y socialmente. De acuerdo con el concepto técnico emitido
por este Comité, se remitirá o no al Nivel Central para que el Pre-Comité de Proyectos lo
revise nuevamente verificando la coherencia de la propuesta y el lleno de los requisitos y
331
332
Cfr. Ibídem.
307
documentación exigidos333. Si del estudio resulta que falta algún documento o información,
se solicitará a la Delegación Cundinamarca, quien a su vez lo pedirá a la ONG operadora.
A partir del visto bueno o aval del Pre-Comité el proyecto continuará su trámite ante el
Comité de Gerencia, encargado de aprobarlo y asignarle recursos334.
Finalizado el procedimiento descrito se notificará la decisión al operador del proyecto y se
pasará a la fase de contratación. En este punto debe tenerse en cuenta que la RSS no
desembolsa directamente los recursos pues para este efecto tiene convenios con la
Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y con la Secretaría Ejecutiva del Convenio
Andrés Bello (SECAB), con cargo a los cuales una u otra celebra el contrato con la ONG,
utilizando racionalmente los recursos y teniendo la potestad de solicitar todos los
documentos legales de soporte. Para que se inicie la ejecución del proyecto, debe estar
firmado el contrato, la documentación correspondiente al día y conformado el Comité
Operativo integrado por la Unidad Territorial Cundinamarca, el operador, los
cofinanciadores335 -si los hay- y un representante de la población desplazada beneficiaria
del proyecto para que haga la veeduría336.
333
Cabe resaltar que la viabilización del proyecto por parte de la Delegación Cundinamarca prácticamente
garantiza la decisión favorable del Nivel Central de la RSS porque “nosotros cuando mandamos el proyecto,
lo mandamos con un concepto técnico en donde estamos respondiendo todas las preguntas que Nivel Central
ha diseñado para ellos puedan evaluar también” (Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional
Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá, 6 de septiembre de 2002).
334
Cfr. Ver Anexo 9 ENTREVISTA con Silvia Olano, Profesional Unidad Territorial Cundinamarca, Bogotá,
6 de septiembre de 2002.
335
Frente a los cofinanciadores responde la ONG operadora -y no la RSS-, pues es quien celebra contrato con
cada uno de ellos.
336
308
Los recursos que hasta el anterior gobierno se concedían al contratista no eran
reembolsables y se entregaban por una sola vez como capital semilla (cuyos montos
máximos están contenidos en el Acuerdo 049 de 2001) a fin de impulsar su actividad
productiva con una pequeña cantidad de dinero, motivando así la consecución de
financiación por diversas fuentes para así hacer el proyecto más sostenible, objetivo
opacado en algunas ocasiones por la falta de gestión financiera de los operadores, que se
limitaban a aportar una parte mínima en cuanto a infraestructura, prestación de bienes y
servicios y capacitación, y al momento de evaluar se concluía que eran más los recursos
aportados que los resultados obtenidos. Actualmente proyectos nuevos no se están
iniciando porque se desconoce los criterios que al respecto adopte el nuevo gobierno337.
Pero el grave problema de los proyectos productivos es que el tiempo transcurrido entre su
formulación y su contratación es muy extenso, debido a que el trámite para el acopio de
todos los documentos solicitados bien sea por la Unidad Territorial, la OEI o la SECAB a la
ONG comprometida, es complicado, además la falta de recursos hace demorar el
desembolso contribuye también retrazar su ejecución, a tal punto que al momento de
ponerlo en marcha, parte de la población inicialmente vinculada al proyecto se ha
trasladado a otros municipios por ejemplo para conseguir trabajo o por estar en altos grados
de indigencia, haciéndose prácticamente imposible su localización a pesar de los esfuerzos
por convocarlos, es entonces cuando se contempla la posibilidad de reemplazarlos por
personas con similares características interesadas en participar en el proyecto. Otra
337
Cfr. Ibídem; RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA: Op. cit. :
protocolo para la gestión de programas de restablecimiento. Bogotá: RSS, 2001. p. 26-27.
309
consecuencia del largo trámite de los proyectos productivos es el desamparo de los
desplazados durante éste período, por lo que se ven avocados a apostarle a la económica
informal, incrementando el subempleo en el país, razón por la cual la RSS en un intento por
mitigar los efectos adversos de esta situación, acordó con el Programa Mundial de
Alimentos (PMA) una estrategia de seguridad alimentaria para la población desplazada que
habiendo recibido los tres (3) meses de atención humanitaria de emergencia, haya
presentado un proyecto que aún esté en estudio o en ejecución sin que todavía sea
productivo338.
Esto conlleva a que los desplazados formulen derechos de petición con el objeto de solicitar
la aprobación o información de proyectos productivos presentados o de aquellos a los
cuales se inscribieron y de los que no han vuelto a tener noticia, así como también obtener
información acerca de las posibilidades de vinculación a nuevos proyectos. Pero aunque
pueden haber múltiples razones que motiven la presentación de derechos de petición en
materia de proyectos productivos, lo cierto es que, de conformidad con los datos contenidos
en el anexo 19, tan sólo el 7% del total de peticiones de competencia de la Unidad
Territorial Cundinamarca se formulan en este tema. Estas solicitudes son elevadas en su
gran mayoría directamente ante la Delegación Cundinamarca (60%) por los desplazados
potencialmente beneficiarios del respectivo proyecto, y aunque suelen contestarse en
término y de forma que podría considerase como completa (61%), realmente lo que hacen
es remitir a las personas interesadas a las mesas de trabajo para que allí los asesoren en la
338
Cfr. Ver Anexo 2 ENTREVISTA con Emilia, Coordinadora Profesional Unidad Territorial Cundinamarca,
310
elaboración de los mismos (5% ) o señalarles los criterios con base en los cuales la RSS ha
sujetado la aceptación de proyectos (49%). En este punto cabe resaltar que ante una
propuesta presentada por un desplazado no hay técnicamente hablando, una respuesta
positiva o negativa, sino más bien una decisión de viabilidad o de necesidad de
replanteamiento de la propuesta, pues éste es un derecho adquirido por el desplazado
debidamente registrado directamente de la ley.
Aunque las partes del contrato para la ejecución del proyecto productivo son la entidad
operadora y la OEI o la SECAB con cargo al convenio realizado con la RSS, el encargado
de supervisar su desarrollo y cumplimiento es el Comité Operativo de la Unidad Territorial
Cundinamarca, siempre que se ponga en marcha dentro de su jurisdicción y de acuerdo con
su reglamento; este seguimiento se hace por lo general cada tres meses o cada seis meses,
de acuerdo con lo que dure el proyecto. Adicionalmente, se cuenta con una veeduría de
población desplazada beneficiaria del proyecto, conformada por cinco (5) de sus miembros,
caracterizada por servir de puente de comunicación entre los contratantes y la comunidad y
por su rigurosa vigilancia que garantiza la claridad y transparencia en la inversión de los
recursos339.
En la actualidad se está abriendo paso a un nuevo tipo de acción por parte de la Cruz Roja
Colombiana en favor de las personas desplazadas, que parte de hacer un sólo contrato en el
que se incluya varios proyectos productivos individuales y colectivos pequeños, en algunos
339
311
municipios del departamento. Esta ONG por su gran infraestructura a nivel del
departamento de Cundinamarca puede realizar esta clase de actividades pues se le facilita
hacer la labor de seguimiento a través de sus diferentes sedes y trabajadores. Pero se está a
la espera de que el nuevo esquema gubernamental permita aprobar esta línea de acción340.
Finalizado el contrato, puede suceder que la ejecución del proyecto no haya terminado,
caso en el que se prorrogará el tiempo para continuar con su seguimiento, sin que ello
implique la asignación de mayores recursos. También debe tenerse en cuenta que a pesar de
que el cumplimiento del objeto de un proyecto productivo signifique para la RSS la
extinción de su responsabilidad frente al capital semilla, no es signo de restablecimiento
puesto que éste componente de la Atención Integral a la Población Desplazada es mucho
más complejo e incluye otros servicios como vivienda, salud, educación que deben ser
plenamente satisfechos para poder hablar de una real estabilización socio-económica.
Con el propósito de verificar si de las circunstancias en las que se encuentra el desplazado
puede concluirse que está totalmente restablecido, los Comités para la Atención Integral a
la Población Desplazada deben “evaluar cada seis (6) meses as condiciones de
estabilización y consolidación socio-económica de los desplazados que hayan retornado a
sus lugares de origen o hayan sido reubicados…”. (art. 33 del Decreto 2569 de 2000).
340
Cfr. Ibídem.
312
12.1.12. Cesación y exclusión de la condición de desplazado. La cesación de la
condición de desplazado puede producirse en cualquier momento cuando ocurra una de las
siguientes situaciones taxativamente señaladas en el artículo 3 del Decreto 2569 de 2000:
a. Por exclusión del Registro Único de Población Desplazada.
b. Por restablecimiento en el marco del retorno o reubicación, evaluado
periódicamente como lo señala el artículo 33.
c. Por solicitud del interesado mediante derecho de petición.
En relación con éstas dos últimas causales cabe señalar que son prácticamente inaplicables
porque de un lado las circunstancias políticas, sociales y económicas del país no permiten
que la población desplazada logre un total restablecimiento, y de otro, porque estas mismas
razones hacen que los afectados por el desplazamiento no estén dispuestos a renunciar a la
limitada atención que les presta el gobierno y por consiguiente a solicitar su propia
exclusión del SUR. De lo anterior es fácil concluir que para la población desplazada las
expectativas de abandonar éste estatus son mínimas.
En concordancia con lo anterior, los derechos de petición relativos a la renuncia de la
calidad de desplazado, y de acuerdo con el anexo 20, se puede decir que el número de
solicitudes presentadas en ésta materia no es estadísticamente significativo, por lo que se
hizo necesario agrupar éste tema con otros como la seguridad, el auxilio funerario, las
313
respuestas a oficios y la información sobre gestión de autoridades, que aunque de diferente
índole separadamente no revelan mayores datos. La participación de éste conjunto de
solicitudes constituye, en relación con el total de derechos de petición, únicamente un 6%,
de los cuales el 66% persigue la obtención de información solicitada principalmente por
personas jurídicas (43%). Por último y en relación con las respuestas, la Unidad Territorial
Cundinamarca contesta en la mayoría de los casos completa, favorable y oportunamente
las solicitudes de los peticionarios.
Conforme a lo dispuesto por el Decreto, la decisión que cesa la condición de desplazado
constituye un acto administrativo contra el cual proceden los recursos en vía gubernativa.
De otra parte el artículo 14 del mismo Decreto consagra las causales de exclusión del
Registro341 que ocasionan la pérdida inmediata de los beneficios establecidos por la ley en
favor de la población desplazada:
a. Por falsedad en la información suministrada en la declaración.
b. Por la falta de colaboración del desplazado en los planes y programas diseñados para
el beneficiario.
341
Ver Anexo 35 FORMATO de acto administrativo de exclusión.
314
c. Por cesación de la condición de desplazado.
La decisión que se tome en este sentido constituye un acto administrativo que revoca el que
incluyó al desplazado en el SUR. Contra el acto de exclusión proceden los recursos legales
con los cuales se entiende agotada la vía gubernativa.
12.2. SEGUNDO DESPLAZAMIENTO
Finalmente es importante mencionar que cuando una persona desplazada debidamente
inscrita en el SUR vuelve a ser víctima de hechos que le obligan a desplazarse, debe
presentar de nuevo declaración con lo cual se iniciará todo el proceso de atención ya
explicado en el numeral 12.1.
315
13. CONCLUSIONES
El derecho de petición a pesar de ser un derecho fundamental realmente ha sido
insuficientemente estudiado, su desarrollo ha sido básicamente jurisprudencial, ya que en
materia administrativa sólo aparece como una forma más de iniciar una actuación
administrativa o de generar un acto administrativo. Esto ha conducido a que sea un derecho
poco conocido entre las personas y que sólo se conciba como un medio para presentar
solicitudes, ignorando su verdadero alcance como derecho fundamental cuya efectividad
resulta indispensable para lograr los fines esenciales del Estado. Pero lo cierto es que su
esencia misma le permite al ciudadano no sólo contar con un mecanismo ágil e informal
para dirigirse ante las autoridades, sino comprometerlas a actuar con eficiencia y prontitud
e incluso ejercer un control político ciudadano a fin de llenar las expectativas tanto
particulares como generales contenidas en sus solicitudes.
Sin embargo a través del tiempo el derecho de petición ha venido adquiriendo mayor
importancia como instrumento de comunicación entre el Estado y la sociedad, a tal punto
que ha dejado de ser una simple solicitud sin poder vinculatorio alguno para su destinatario,
convirtiéndose en un derecho constitucional fundamental dotado de verdaderas
herramientas jurídicas de protección y eficacia que sancionan su desatención, dentro de las
cuales se destaca la acción de tutela por ser el mecanismo más expedito para impedir su
vulneración y desconocimiento.
316
La relevancia del derecho de petición radica en los elementos que integran su núcleo
esencial, ampliamente desarrollados a través de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
con base en el Carta Política de 1991, lo que ha contribuido a complementar y precisar el
contenido y alcance de ésta figura en aquellos aspectos que las normas legales podrían dejar
a la libre interpretación.
La nueva visión del derecho de petición no se agota con la simple presentación de una
solicitud, pues es a partir de su radicación que la autoridad correspondiente adquiere una
serie de obligaciones frente al peticionario dentro de las cuales sobresalen la resolución
oportuna y de fondo de lo pedido como garantía de que la solicitud se tramitará y decidirá
de manera íntegra y diligente, dentro de los parámetros temporales establecidos en la ley, a
fin de beneficiar al peticionario.
Se desvirtúa la creencia generalizada de considerar derecho de petición únicamente al
documento titulado como tal o sustentado en el artículo 23 de la Constitución o en las
demás normas del Código Contencioso Administrativo alusivas al tema, pues a lo largo del
análisis realizado en los primeros Capítulos del trabajo se hace evidente la innecesaria
utilización de fórmulas sacramentales que sacrifiquen el fondo por la forma, en aplicación
del principio de informalidad que orienta su actuación. En éste sentido se destaca la actitud
del Coordinador de la Unidad Territorial Cundinamarca, quien da el trámite
correspondiente a los derechos de petición de su competencia, aun si no contienen todos
los requisitos formales exigidos por las normas.
317
La problemática del desplazamiento forzado interno por la violencia en Colombia compete
tanto a la sociedad como a las autoridades, conforme al deber de solidaridad consagrado en
la Constitución, el cual hasta hace poco ha sido atendido a través de planes y programas
que en realidad se han quedado cortos frente al dramático crecimiento experimentado por el
desplazamiento en el país en los últimos años. Si bien estas ayudas han mitigado un poco el
impacto y la magnitud del flagelo, no se puede desconocer que es al Estado, como garante
de los derechos constitucionales y protector de las personas residentes en Colombia (art.2
de la C.P.), a quién le corresponde en últimas dar una solución definitiva, eliminando de
raíz la principal causa de desplazamiento, cual es el conflicto armado interno.
La reacción tardía por parte del Estado frente a la situación del desplazamiento forzado,
provocó que su capacidad de acción fuera insuficiente para responder a las necesidades
básicas demandadas por la población desplazada, adoptándose estrategias coyunturales en
materia de atención, hoy reemplazadas por estrategias de restablecimiento con el objeto de
que los desplazados participen activamente en la creación de sus propios proyectos de vida,
proporcionando así soluciones verdaderas y definitivas.
La mayoría de las personas desplazadas por la violencia que llegan a Soacha, lo hacen
pensando que en aquel municipio tienen grandes oportunidades de trabajo y de ayuda por
parte del gobierno, creencia generalizada y algo irreal pues las oportunidades de atención
son las mismas que obtendrían en otra Unidad Territorial con la misma afluencia de gente.
318
Con base en las entrevistas realizadas a algunas personas desplazadas, se puede afirmar que
por falta de información desconocen que las ayudas brindadas por las ONG’s, hacen parte
de las proporcionadas por el Sistema de Atención Integra a la Población Desplazada por la
Violencia coordinado por la Red de Solidaridad Social, lo que ocasiona peticiones dirigidas
a la Unidad Territorial Cundinamarca solicitando nuevamente las ayudas que otorga la Ley
387 de 1997 al considerar que el Estado no se las ha dado aún.
Es recomendable que la RSS informe oportunamente a la población desplazada el tiempo
que dura el procedimiento de aprobación y ejecución de los proyectos productivos,
haciéndole claridad que la inscripción a alguno(s) de ellos no siempre significa la puesta en
marcha del proyecto, puesto que en ocasiones las ONG’s, previa presentación de la
propuesta de generación de ingresos a la RSS, establecen los futuros beneficiarios. No
tomar en cuenta esta medida aumentaría la desconfianza de los desplazados hacia las
instituciones estatales, lo que se traduce en una cada vez mayor pérdida de legitimidad.
Frente al tema del desplazamiento forzado interno por la violencia, el derecho de petición
juega un papel fundamental por ser el mecanismo a través del cual los desplazados ponen
en conocimiento de las autoridades su condición de tales y solicitan del Estado las ayudas a
que tienen derecho de acuerdo con la ley, traducidas en un mínimo vital que les permite
solucionar temporalmente su situación y generar a futuro proyectos sostenibles de
restablecimiento.
319
A partir del estudio de la doctrina constitucional en el tema del derecho repetición, resulta
claro que la declaración presentada por una persona desplazada ante el Ministerio Público,
constituye un verdadero derecho de petición, pues de ella se desprende la intención de
presentar de manera respetuosa ante una autoridad pública una solicitud, consistente en la
inclusión en el Registro Único de Población Desplazada, -requisito indispensable para
poder acceder a los beneficios otorgados por la ley 387 de 1997-, por lo que en éste caso y
de acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional, el ejercicio del derecho de
petición se encuentra implícito, su fin es obtener una decisión y su regulación especial no es
óbice para desdibujar tal naturaleza. Además debe tenerse en cuenta que ésta corporación
sustentada en las mismas razones, afirma que los recursos y la revocatoria directa también
son reales derechos de petición.
La atención a la población desplazada es un tema relativamente nuevo, su regulación ha
sido progresiva en la medida que intenta subsanar las fallas y vacíos de normas anteriores,
por lo que más que preventiva ha sido correctiva e insuficiente para dar solución a los
necesidades que demandan en su momento los desplazados, situación agravada por el
acelerado incremento de desplazamientos y por los escasos recursos con los que cuenta
para éste fin, lo que demuestra la debilidad del Estado para afrontar la problemática y
brindar las ayudas requeridas. Esto ha motivado el replanteamiento de la política
implantada, a fin de crear mecanismos de apoyo, reducir los términos entre las etapas que
conforman el Sistema Integral de Atención a Población Desplazada y articularlo para
finalmente lograr el total restablecimiento de las víctimas del desplazamiento.
320
El Ministerio Público como autoridad encargada de recepcionar las declaraciones está en la
obligación de tomar todos los datos necesarios para que la RSS pueda posteriormente
valorarla y decidir sobre la inclusión o no del desplazado en el registro, a fin de que éste
tipo especial de derecho de petición no se rechace por la falta de información fundamental
para decidir, porque se iría en perjuicio del desplazado, quien –en éste caso- ajeno a las
razones que motivaron su no inclusión en el SUR tendría que volver a declarar, viendo
retardada injustificadamente la ayuda que hubiera podido obtener con la primera
declaración, en el supuesto de cumplir con todas las condiciones exigidas para adquirir el
estatus de desplazado. Con base en lo anterior podría pensarse que el incumplimiento de
esta obligación por parte del Ministerio Público lo hace responsable de la vulneración del
derecho fundamental de petición y de otros contenidos en él, lo que le acarrearía las
sanciones respectivas.
Resulta de suma importancia que las personas susceptibles de ser beneficiadas por el
Sistema Integral a la Población Desplazada conozcan el trámite pertinente para quedar
inscritas en el SUR y para acceder a los componentes de ayuda humanitaria de emergencia,
prórroga y restablecimiento, que integran dicho Sistema, en la medida que contribuye a
disminuir la presentación de derechos de petición de información, y fundamentalmente los
relacionados con el tema de ayuda humanitaria, la que se obtiene de manera automática y
por ende no requiere de la interposición de éste derecho. Para lograrlo es necesario que
todas las entidades involucradas en la atención a desplazados, principalmente el Ministerio
Público por ser la autoridad a la que comúnmente acuden las víctimas del desplazamiento,
321
informen los efectos de la declaración en caso de ser incluido o no en el SUR y disipen las
inquietudes que les surjan a aquellos respecto de los beneficios a que tienen derecho.
Como el término para contestar el derecho de petición, conforme al Código Contencioso
Administrativo se cuenta a partir de su presentación ante la autoridad destinataria, aquellas
peticiones de competencia de la Unidad Territorial Cundinamarca, recibidas o dirigidas a
otros funcionarios o dependencias de la Red de Solidaridad Social, debe empezar a contarse
desde su primer radicado y no desde cuando la Delegación Cundinamarca la radique.
Aunque la falta de recursos es un problema que afecta a los diferentes sectores del país,
esto no puede constituirse en una razón para que las peticiones presentadas ante la Unidad
Territorial Cundinamarca, en materia de atención a población desplazada, puedan ser
rechazadas de plano o dejen al peticionario en un estado de incertidumbre respecto del
momento en el que le será brindada dicha atención, sin proponer alternativas de solución
que demuestren el compromiso y el interés de la Unidad con la situación de desplazado.
Una actuación distinta implicaría infligir uno de los elementos que integran el núcleo
esencial del derecho de petición, cual es el de la respuesta de fondo y eventualmente
desconocer otros derechos fundamentales que dependen de la efectividad de la petición.
Respecto del procedimiento para acceder al beneficio excepcional de la prórroga, la RSS ha
establecido como política la necesaria presentación de un derecho de petición que se
concederá siempre que la situación del peticionario se adecué a cualquiera de las cuatro (4)
condiciones descritas en la norma que la regula. En éste punto cabe señalar que una de
322
dichas causales depende exclusivamente de la apreciación que el funcionario tenga de una
determinada situación, lo que le permite decidir autónomamente qué casos se asimilan a los
contemplados por la ley y cuales no, y conforme a ello aceptar o denegar la solicitud de
prórroga. El uso de éste criterio subjetivo puede llevar a inequidades, y por consiguiente dar
lugar a la interposición de acciones de tutela por violación del derecho fundamental a la
igualdad.
Por los archivos que reposan en la Unidad Territorial Cundinamarca de la Red de
Solidaridad Social, resulta acertado afirmar que los derechos de petición recibidos son en su
mayoría en interés particular de tipo primario, debido al gran número de solicitudes que
hacen referencia a la atención humanitaria de emergencia y a la prórroga como mera
expectativa que el peticionario aspira se convierta en verdadero derecho. Esto no significa
que no se presenten peticiones en interés general, en su mayoría interpuestas por las demás
entidades involucradas en el tema del desplazamiento forzado interno por la violencia, con
el objeto de obtener ayuda humanitaria para la población desplazada.
En el período comprendido entre junio de 2000 y julio de 2001, se presentó una marcada
tendencia a solicitar prórroga en atención humanitaria, pues en la mayoría de los casos una
vez finalizados los tres (3) meses de la ayuda de emergencia, los desplazados quedan
nuevamente desamparados al no poder aún lograr el mas mínimo restablecimiento, lo que
los conduce a agotar todas las posibilidades de obtener ayudas adicionales a través de la
prórroga, aunque conozcan previamente que no se encuentran dentro de las condiciones
legales para acceder a ella, razón por la cual, la mayoría de la respuestas a éstas peticiones
323
se resolvieron desfavorablemente. Sin embargo la tendencia actual de los derechos de
petición dirigidos a la Unidad Territorial Cundinamarca parece estar enfocada a solicitar
atención humanitaria de emergencia más que prórroga, actitud que se explica en la falta de
dicha atención para los desplazados ya inscritos en el SUR, por la carencia de recursos de la
RSS que le impide proporcionarla directamente o contratar una ONG operadora para que la
brinde, y así, si no se tiene la posibilidad de acceder a la ayuda básica humanitaria menos
aún se tendrá la de obtener la prórroga de la misma.
Las resoluciones a los derechos de petición presentados ante el Coordinador de la Unidad
Territorial Cundinamarca, según el tema de que se trate y el sentido de la decisión tienden
a estandarizarse, por lo que podría hablarse de formatos preimpresos que se justifican en el
alto número de peticiones que se presentan ante la Delegación con características similares,
lo que no significa que ella consagre indiscriminadamente las mismas respuestas sin
estudiar las solicitudes de cada caso, pues hacerlo conllevaría la vulneración del principio
de la respuesta de fondo, al pretender presentar como repuesta formal algo que no contiene
en realidad una decisión sobre lo pedido.
En los municipios de Cundinamarca donde no operan las UAO, los funcionarios que
laboran en las diferentes oficinas del Ministerio Público deben estar en la capacidad de
brindar cualquier información requerida sobre la atención a población desplazada y no
limitarse simplemente a sugerir la presentación de derechos de petición ante la Unidad
Territorial del departamento -como generalmente sucede-, aumentando la congestión
324
administrativa de la entidad y mostrando una falta de compromiso al asumir una actitud
indiferente frente al tema .
El derecho de petición a pesar de ser un derecho fundamental realmente ha sido poco
estudiado, su desarrollo ha sido básicamente jurisprudencial, ya que en materia
administrativa sólo aparece como una forma más de iniciar una actuación administrativa o
de generar un acto administrativo. Esto ha conducido a que sea un derecho poco conocido
entre las personas y que sólo se conciba como un medio para presentar solicitudes,
ignorando su verdadero alcance como derecho fundamental cuya efectividad resulta
indispensable para lograr los fines esenciales del Estado. Pero lo cierto es que su esencia
misma le permite al ciudadano no sólo contar con un mecanismo ágil e informal para
dirigirse ante las autoridades, sino comprometerlas a actuar con eficiencia y prontitud e
incluso ejercer un control político ciudadano a fin de llenar las expectativas tanto
particulares como generales contenidas en las solicitudes.
325
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Resolución 002 de 2000 del Ministerio de Hacienda
Resolución 1294 de 2000 del Ministerio de la RSS
Resolución 130 de 1999 de la RSS
Resolución 1995 de 1999 del Ministerio de Salud
Resolución 2045 de 2000 del Ministerio del Interior
Resolución 482 de 2000
Circular Conjunta entre el Ministerio de Salud y la RSS número 01 de 2001
CONPES
Conpes 2722 de 1994
Conpes 2804 de 1995
Conpes 2924 de 1997
Conpes 3057 de 1999
JURISPRUDENCIA
CONSEJO DE ESTADO
CORTE CONSTITUCIONAL. 1991-2001
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
331
ANEXO 1
ENTREVISTAS A DESPLAZADOS*
ENTREVISTA # 1 REALIZADA EN OCTUBRE DE 2001
¿Qué es el derecho de petición?

El derecho de petición es para pedir ayuda.
¿Sólo para pedir ayuda?

Bueno, más que todo para pedir ayuda, también se puede pasar para pedir otras cuestiones
como reubicación por ejemplo, y tiene que ser aceptado.
¿Tiene que ser aceptado?

Sí, tiene que ser aceptado
¿Por qué?
Porque nosotros somos personas desamparadas básicamente, puesto que por lo menos hay
mujeres cabeza de familia que tienen hasta 5 u 8 niños y si pasan un derecho de petición
por un caso dado de que el niño se enfermó y no lo quieren atender, porque muchos niños
no aparecen dentro del registro de población desplazada, y entonces si se presenta un
derecho de petición por esa persona desplazada, la Red de Solidaridad tiene que ampararla,
por regla decir sí al derecho de petición. Y eso no lo hacen.
Frente a los proyectos productivos ustedes dicen que los cintan y los funcionarios van y les
leen sus derechos, pero también van las ONG, y estás ¿qué les dicen?
Las ONG presentan lo que es el proyecto en sí, y hacen un resumen básico sobre lo que va
a ser el proyecto productivo. Ellos dicen cuál es el valor por cada familia que hay que
aportar, cuánto mensualmente estamos ganando nosotros y cuántos empleos van a haber;
todo eso lo proyectan ellos. Pero para qué, si eso se queda ahí, nunca se concretiza nada. Sí
se han hecho reuniones porque a mí me consta, pero por el momento se quedan en sólo
palabras, y sí, todo muy bonito lo que contaron, incluso ya se estaban organizando las
personas porque había que haber una veeduría por parte de nosotros, para verificar los
terrenos donde se iba organizar todo, la seguridad en sí de las personas desplazadas,
nosotros propusimos todo eso, pero ellos en ningún momento nos dijeron sí va a haber
seguridad para ustedes.
*
Todas las entrevistas que a continuación se presentan, se transcriben literalmente, a fin de de no perder
detalle de la situación que viven los desplazados y de su percepción sobre el funcionamiento del Sistema de
Atención Integral a la Población Desplazada y del ejercicio del derecho de petición como mecanismo jurídico
fundamental para acceder a las diferentes ayudas que tienen derecho a recibir.
332
Con el proyecto se iban a beneficiar de 100 a 120 familias, pero el proyecto se iba a hacer
más allá de Funza, pero ahí están 24 frentes de las FARC y hay grupos paramilitares, y
quién le garantiza a uno la seguridad, es que cómo van a coger a un grupo de familias y las
van a meter allá.
¿La iniciativa de dónde desarrollar el proyecto fue de la ONG?

La iniciativa de comprar los terrenos fue de ellos, pero la iniciativa del proyecto fue de
nosotros.
¿Entonces ahora el problema es dónde desarrollar el proyecto?

No, ahora lo único que hace falta es que el proyecto en sí sea aprobado. En definitiva no se
hizo nada porque los terrenos no se compraron porque la plata nunca llegó, o sea que los 60
empleos que iban a haber para las 100 familias nunca se concretaron por que no hay plata,
porque el Dr. Fernando Medellín Lozano no se sabe qué carajos está haciendo con la plata,
que él es el cabeza de todo este embrollo que hay acá en la Red.
¿Es decir que el proyecto está siendo manejado por la Red y no es ninguna ONG?
La Red de Solidaridad toma a la ONG y le embolsa la plata, la ONG es la que se encarga de
comprar todo, material, terrenos, semillas, todo, la ONG nos capacita a nosotros para la
realización de los proyectos productivos, de cualquier clase de proyecto, sea el SENA o sea
una ONG, porque el SENA también tiene parte en esto, el SENA está capacitando a las
personas y le da una mas o menos idea de qué podía hacer y cómo podía ser, pero quien
desembolsa la plata es la Red de Solidaridad.
¿En el momento en que quedó inscrito en el registro le dijeron a qué tenía derecho?
En sí, solamente me dijeron ¿usted dónde está viviendo?, me preguntaron la dirección,
inclusive me dijeron que llamando a éstos números de teléfono podía averiguar si ya había
salido beneficiado como desplazado, y yo llamaba semanalmente y a los 22 días después de
la declaración salí certificado.
¿Y en dónde le dieron la ayuda?

Cuando yo vine aquí me dijeron, la Cruz Roja Nacional le va a entregar la ayuda, me dieron
la orden, yo la presenté allá y el funcionario me dijo, véngase el siguiente martes por la
ayuda, o sea que la ayuda sí era rápida, favorablemente; la verdad es que ahora no sé qué
está pasando, la Cruz Roja entregó todo tanto en Bogotá como acá y ahora le toca
directamente a la Red y es bastante demorada, no debiendo ser así.
Yo digo que la plata de la Red se la embolsan, el mismo Estado colombiano; yo creo que
debe ser más rápida la ayuda por medio de la Red de Solidaridad que por medio de la Cruz
Roja porque éste ahí es un segundo.
¿Pero entonces finalmente sí le informaron a usted a qué tenía derecho?

Sí, eso sí se informa, el que le diga que no le informaron es porque está mintiendo.
333
Independientemente de las conferencias que han hecho aquí, ¿usted no ha ido
directamente al INURBE para preguntar planes de vivienda?
Sí, le entregan a uno como un volante para que lo llene y lo inscriban y le dicen que le dan
todas las facilidades, pero la verdad es que no se sabe para cuándo vayan a dar esas casas,
así que uno queda inscrito para qué.
¿Cuántos años tiene?

25
¿De dónde es ud.?

Yo soy de Chaparral, yo llegué primero a Chaparral con ayuda de unos vecinos.
¿Hace cuánto es ud. desplazada?

Hace me faltan unos meses para completar dos años.
¿En un primer momento para dónde se fue?

Para Soacha directamente.
¿Allá tenia amigos, parientes...?

Unos vecinos.
¿Por qué decidió ir a Bogotá?

Porque no ve que como me mataron a mi esposo y a un niño me lo desaparecieron también.
¿Pero por qué no fue a otra cuidad?

Porque yo no conozco mas sino por aquí, yo solamente conozco a los vecinos y ellos
vinieron para acá porque el acá compra yuca, café y tiene su mujer en Soacha y el me dijo
que si yo quería el me ayudaba a instalarme.
¿Es cabeza de familia, cuántos hijos tiene?

Si soy cabeza de familia y tengo 4 niños todos menores.
¿En dónde declaró?

Acá en Soacha, y me ha tocado hospitalizar a mi niña muchas veces porque el clima le ha
dado duro, yo llegué acá en junio del año pasado, a mi me sacaron el 28 de diciembre, yo
estuve en Chaparral hasta junio.
¿Y que hizo allá, declaró?

No, de allá me vine porque no tenía con que comer.
¿Y en Chaparral con quién se quedó?

Con vecinos, ellos me ayudaron y allá conocí el vecino que me trajo y me cobra 40.000 de
arriendo, y no tengo con que pagarlos y vivo mal y una doctora de acá fue a visitarme
334
cuando me estaban dando la ayuda y ella vio como vivo, a mi vivienda se le entra el agua
por abajo y por arriba y tengo una bebe de 5 años enferma y eso fue un año luego declaró.
¿En dónde declaró?

En la personería en junio.
¿Al cuánto tiempo salió beneficiada?

Como al mes y medio me dijeron que estaba registrada como desplazada.
¿Cuánto tiempo desde que llegó acá se demoró para declarar?

Como 20 días.
¿Cómo se enteró que necesitaba declarar?

Porque donde vivo viven muchos desplazados ellos me preguntaros que de donde venía y
yo les dije que de Chaparral, y ellos me trajeron acá.
¿La ayuda de los 3 meses se la proporcionaron inmediatamente?

Después de registrada me empezaron a dar la ayuda a los 2 meses.
¿Y mientras tanto que hizo?

Salir a pedir comida, y bienestar me ayudo pero me dijeron que si seguía así me quitaban
los niños. Estuve hablando con la doctora Judith Soledad y ella me dijo que pasara la
Prorroga, y una de ellas fue y me visito, porque había sido como 15 días que saque a mi
niña del hospital.
¿Cómo conoció a la doctora Judith Soledad?

Un día la Doctora vino y nos pregunto si teníamos la carta de desplazados y nosotros le
dijimos que no, entonces ella nos mando para la 45 donde tiene la oficina, ella es abogada,
yo le dije como estaba y ella fue y me mando visitar y me dijo que cuando la señora que me
visitó le dijera a la UAO en las condiciones en que vivía, viniera y pasara la prórroga que la
doctora Judith me hizo. Hace 20 días cumplí los 3 meses de ayuda.
¿Ha tenido inconveniente para que atiendan a su hija y para conseguir los medicamentos?
No he tenido ningún inconveniente.
¿Usted conoce la Ley 387 o el Decreto 2569?

No, es que no se leer.
¿Y que ha pasado con el tema de proyectos productivos?

Nada, yo estuve con un señor que también es desplazado y pasó los papeles para trabajar
en algo de papel higiénico y cremas de cachivaches, pero eso es un trabajo.
¿Aquí no les han explicado que es un proyecto?

Pues no, pero es que para que uno se va por allá tan lejos a mi me da miedo, a mi me da
miedo irme otra vez con los niños.
335
¿Está interesada en un proyecto productivo?
No porque estoy sola con los niños si yo tuviera el respaldo de alguien.
¿Ninguno de sus hijos esta en el colegio?

Si tengo una niña de 9 años.
¿Aquí le ayudaron para el cupo?
Vengo a eso.
¿Cuando ud. fue a la UAO o cuando declaró alguna persona le mencionó los derechos que
tiene como desplazada por el hecho de estar en el registro?
Yo creo que sí, no me acuerdo.
¿Cuál es su nombre?
Edilberto Cabrera.
¿Qué edad tiene?

38 años.
¿Cuántas personas conforman su núcleo familiar?

6 personas.
¿Hace cuánto está en Soacha?

1 año.
¿Por qué llegó a Saocha?

Me desplazaron de mi vereda y llegué a los Altos de Cazucá, declaré en la 34 con 5ta y me
mandaron los papeles para Saocha porque el Alto de Cazucá pertenecía a ese municipio.
Mi papá se agravó y murió hace caso dos meses por negligencia de los hospitales lo remití
a uno me formularon la droga y duré 15 días y no me la proporcionaron, luego, la Dra
Neider me mandó para la Samaritana allá no me lo atendieron y luego lo mandaron al
hospital de Meissen y allá murió por abandono.
¿Piesa reubicarse en otro lado?

Sí, porque en la cuidad poco me amaño, ahorita vengo de Gachalá, donde trabajo
deshierbando caña ganando $4.000 diarios, vine a recibir el bono del mercado y el cheque
pero no me los van a dar, no se que voy a ser porque no tengo para devolverme. Quiero
irme para otra región porque la gente es muy buena y a mí me gusta el campo y la
agricultura, no ha hecho la solicitud de reubicación pero lo está pensando.
¿Ha presentado derechos de petición?

No.
336
¿Ha presentado una solicitud de prórroga escrita?
Sí.
¿Hace cuánto?
6 meses.
¿Qué le contestaron?
Me la aprobaron y luego me hicieron visita domiciliaria para que me dieran la primera
ayuda de la prórroga y hoy (30 de nov) me daban la segunda pero no me la dieron.
¿Cuándo le dijeron que volviera?

Me dieron el teléfono para que llamara y así no perder de nuevo el viaje.
¿Se demoraron en contestarle la solicitud?

1 mes.
¿Hace cuánto recibe la ayuda?

Hace un mes y 15 días.
¿Qué argumentó para que le concedieran la prórroga?

Traje una certificación del estado de salud de mi papá, porque lo tenía hospitalizado.
¿Cómo se enteró de la prórroga?

Aquí en la UAO me dijeron y me asesoraron me elaboraron el escrito.
¿Qué le dan de prórroga?

Un cheque de $100.000 y un bono por $120.000 para el mercado por cada mes por 3
meses.
¿Qué piensa hacer pasados los 3 meses de prórroga?

No sé, pero me gustaría que me aprobaran el proyecto productivo.
¿Ya presentó un proyecto productivo?

Sí, pero no han salido con nada sólo citas y reuniones pero nada en concreto.
¿Y qué les dicen en las reuniones?

Nada que toca esperar.
¿Esperar qué?
No sé.
¿El proyecto productivo en que consistía?

Comprar marranos, queso y fruta del campo y traerlos para la ciudad. Pero primero que
proyectos productivos individuales no aprobaban que tenía que ser de 4 o 5 personas,
337
cuando se consiguen unos no iban a las reuniones y otros se retiraban de ese proyecto y se
interesaban en otros.
¿Hace cuánto tiempo que ud. es desplazado?

2 años desde el 29 de agosto. Desde que soy desplazado estoy en Gachalá donde llegué con
toda mi familia.
¿Ud. es el único que responde por su familia?

Sí, 3 niñas y mi mamá porque mi papá ya murió.
¿Y su esposa?
Hace 4 años que vive con otro hombre.
ENTREVISTA # 4 REALIZADA EN NOVIEMBRE DE 2001
Desplazado 1
¿Usted, qué hacía antes del desplazamiento?
Yo era administrador de finca, yo trabajaba con Lucho Ángel Gonzáles, ese que imita a
Diomedes Díaz, sabiendo que él colaboraba con la guerrilla y los paramilitares supieron eso
y ahí llegaron y mataron a ocho compañeros, y yo como salí a darle vuelta a la finca, me
salvé con mis hijos y mi señora, y una vez supieron que mataron a mis compañeros nos
echaron, y llegué a Sincelejo (Sucre), y ahí la niña se me enfermó con una infección que
tenía en la tetilla desde que nació, yo la llevé al hospital y no tenía plata
¿Y llegaron a dónde a Sucre?

A donde una señora que conocí en Maicao, que vendía comida; ella me hospedó por unos
días y la niña se me enfermó y yo la llevé al hospital pero no tenía plata para comprar los
medicamentos ni para nada, y una monja de allá me dijo que la lleve a tal parte que en tal
parte lo pueden atender, y sí yo fui, y eso era una serie de papeles, camine para aquí camine
para allá y a la hora del té pues la medicina no me la querían dar, a veces me tocaba dormir
en el hospital porque no tenía dónde dormir.
¿Usted tenía Sisben o algo así?

No, yo tenía era un seguro del gobierno, pero eso no cobijaba a mis hijos, porque solamente
era a mí. Entonces yo hice los papeles y todo eso. Allá en Sincelejo sí me ayudaron con una
colchoneta, con un mes de mercado y la Cruz Roja Internacional era la que me daba la
medicina para mi niña.
¿Y a usted también le tocó allá presentar declaración?

Sí, señorita, yo la tengo aquí.
¿Allá en Sincelejo?
Sí, y entonces de allá me remitieron para acá
338
¿Y por qué lo remitieron?
Porque como yo tenía una hermana aquí en Bogotá, entonces me vine a vivir aquí. Pero
resulta que cuando yo llegué aquí a Bogotá pues no la encontré y fui tan de buenas que
encontré a una señora que me arrendó una pieza y esta es la hora que a la señora le sigo
debiendo como $ 180.000.
¿Cuánto vivió en Bogotá?

Aquí ya llevo como un año señorita, desde que llegué.
¿Y en Sincelejo durante cuánto tiempo le dieron de ayuda?
Durante un mes, en el que me dieron alimentación y una colchoneta
¿Y no le dieron nada más?

No, la Cruz Roja fue solamente la que me suministró los pasajes para venirme para acá.
Pero eso fue porque usted solicitó traslado para acá.

Si claro, y ellos me pidieron que les diera un teléfono y como yo tenía el teléfono de mi
hermana, yo se lo di.
¿La alimentación también se la dio la Cruz Roja?

No, ellos solamente me dieron los pasajes.
¿Entonces quién le dio la alimentación, eso fue ayuda de quién?

Pues eso fue de la Red, de la UAO que llaman, que hay en Sincelejo, y ahí si me dijeron
que no suministraban medicinas, solamente le daban a uno una carta para que fuera al
hospital y lo atendieran. A usted le entregaban una fórmula y usted veía cómo la conseguía.
¿En qué fecha se desplazó usted de la Guajira?

El 25 de enero de éste año, y a Sincelejo llegué el 25 en la tarde y ese día la niña se me
enfermó, aunque ya venía con fiebre en el bus y yo la llevé al hospital. Ese mismo día
declaré y el 30 me entregaron la certificación.
¿Y en Soacha hace cuánto está?

Aquí en Soacha tengo como tres meses de estar viviendo. Porque yo solamente vivía era en
Bosa.
¿Cuántas personas conforman su núcleo familiar?

Somos cuatro. Una niña, un niño, mi señora y yo.
¿Y en Bogotá, no le dieron nada?

No, no me dieron nada. Me dieron solamente un mercado, y me mandaron a capacitarme
dizque para panadería y que poder desempeñar un trabajo, pero nunca salieron con nada, yo
tenía derecho a un 50%, a 70 y a un 65%, y ahora últimamente, siguió tres meses de...,
porque como yo sé de diseño de calzado y montaje de calzado, a mí el 23 de septiembre me
tocaba ir a recibir el pago.
339
Es decir que en Bogotá le dijeron que le iban a ayudar con capacitación...
Sí, señorita, y me hicieron las pruebas y todo.
¿Pero finalmente no la recibió?

Yo la capacitación sí la recibí, pero no recibí los pagos, mire que aquí están los
comprobantes.
¿Y allá en Bogotá también tuvo que hacer otra declaración?

No, solamente con la declaración que yo hice en Sincelejo ya se pudo.
¿Y cómo hizo para solicitar la reubicación? ¿hizo un derecho de petición?

Sí, yo hice el derecho de petición.
¿Cómo se enteró de que se podía presentar un derecho de petición? ¿alguien le contó,

alguien se lo elaboró... ?
Pues allá en la Red fue que me dijeron que tenía que presentar un derecho de petición para
la reubicación.
¿En Bogotá, o acá en Soacha?

En Bogotá, pues allá la pedí hace seis meses y tampoco me la resolvieron.
¿Y para dónde la pidió?

Para la misma parte, para mi pueblo
Se quiere ir nuevamente para su región...

Sí. (Muestra un papel que dice que más o menos):
Programa de Capacitación Laboral para Jóvenes Desplazados por la Violencia
¿Y esto para qué le servía?

Ese es el comprobante en donde consta que uno se inscribió para recibir la capacitación,
con esto uno comprueba que le tienen que pagar a uno, y nada, yo no he recibido el sueldo.
¿Y qué le dicen en la red?

Dicen que aquí no pueden hacer nada, que tiene que ser en Bogotá, y en Bogotá me dicen
que no que tiene que ser acá en Soacha. Y ahí estamos como un balón, de aquí para allá y
de allá para acá.
Que pena volver sobre lo mismo, pero nos interesa mucho saber quién fue la persona que
le dijo lo del derecho de petición?
Pues hay dos: una se llama Elizabeth y la otra se llama Diana Marcela.
¿Usted fue a la 34 con 5ª?

Sí señorita.
340
¿Y quién se lo elaboró?
Yo mismo, yo lo hice y luego lo mandé a que lo pasaran en computador.
¿Tuvo que leer algo para saber cómo se hacía?

No, porque como yo presté servicio, yo fui contra-guerrilla, fui reservista, y mas o menos
yo sabía las leyes que uno se debe atener, entonces yo sabía qué leyes van saliendo, y
entonces sí yo le pregunté a un abogado mire ahí está más o menos lo que yo quiero decir,
escríbalo y después lo pasa en el computador.
¿Cuántos derechos de petición ha presentado?
Ya dos con éste.
Uno en Bogotá y otro acá en Soacha...

Sí.
¿Y ambos se los denegaron?

Sí.
¿Y ambos eran para reubicación?

Sí, mire el de Bogotá lo presenté hace seis meses y me aparece subsidio para la tercera edad
y me aparecen que tres meses de arriendo y tres meses de mercado, y antes que aparezco
que con tres meses entregados por la Cruz Roja Colombiana, si yo todavía no he recibido
nada. Entonces el jueves fueron allá a la casa fue la señorita de Progresar, y yo sí le dije
hágame el favor y que me trae la copia de la firma mía en donde conste que yo recibí la
ayuda, y ella dijo no pero si usted no a parece con ninguna entrega, y entonces cuál es el
misterio aquí que dicen que yo ya aparezco aquí con seis meses entregados.
¿Pero usted presente prórroga o no alcanzó?

No, yo no he solicitado eso. Pues ahí es donde está el misterio.
¿Qué solicitó para que le dijeran que usted ya recibió seis meses de ayuda?
Por eso porque yo fui a la 34, otra vez para ver qué pasaba porque ya iban pasando los
meses y los meses y yo no he recibido mi ayuda. Mire de donde yo recibo ayuda (muestra
un papel), esta es de entidad que es de Ecuador yo no sé realmente de dónde será, y tengo
dónde dormir porque ésta gente me lo suministró y tengo dónde cocinar porque ellos me lo
suministraron.
¿Y ahora que le pidieron desalojo, qué piensa hacer?

Eso estoy viendo que ellos no me quieren ayudar, uno tiene derecho durante quince días
hábiles a que le presten una ayuda de emergencia y todo eso no, ellos no cumplen con eso.
¿Qué le dijeron ahora en la Red con la reubicación? ¿qué no hay posibilidad de ninguna
forma de reubicarlo?
Que no porque como yo no sé el teléfono de la persona con que yo trabajaba allá, pues no
que trabajaba sino que allá fue una persona que yo conocía y sí me va a dar los tres meses
341
de mercado, esos son tres meses de mercado que yo no he recibido y que me tocan ahora el
17 de octubre.
¡Ah! ¿pero sí se los van a dar?

Sí eso sí, pero eso es otra entidad que no tiene nada que ver con esto. Eso se llama Visión
Mundial, eso es de otros países.
Pero de todas maneras la ayuda es proporcionada a través de la Red...

No, no señorita.
¿Entonces usted cómo cupo de ésta entidad?

Esto fue porque yo conocí a un paisano que venía de Medellín, por allá, y como
sinceramente, yo no le he dicho mentiras que yo no tenía dónde vivir, duré como cuatro
días durmiendo en el terminal y pues él me oriento me dijo venga yo lo llevo y me dio la
dirección. Eso fue aquí en Bogotá, como en la Diagonal 98... y le entran a uno artículos del
kit de aseo, lo que es colchón, cobijas...
¿Y esa entidad cómo funciona? ¿También tiene que presentar declaración?

No, solamente le ayudan a uno por ser desplazado.
¿Y le dan alimentación y alojamiento?

Arriendo si no dan, sólo alimentos, artículos para uno dormir, cocinar...
¿Y por cuánto tiempo?

Pues por, este viene por seis meses, este si por un solo mes, después viene lo que es jabón,
colgate, papel higiénico.
Cuando estuvo en Bogotá, pidió reubicación para el lugar de origen, se la negaron, luego
¿pidió otra vez reubicación para acá?¿o cómo se reubicó usted acá en Soacha?
No lo que pasó, fue porque pues ya ese día me botaron de la Red y yo no tenía para dónde
coger, pues acá si yo conseguí una pieza.
Y ¿quién le dio para el transporte?

Pues un señor que yo conozco en el paradero que es buena gente, que ahí es donde llega a
las busetas, el maneja lo que es camiones, entonces el me trajo aquí en un carro, allá arriba.
Y su hermana no estaba, entonces vino acá a solicitar ayuda.

Claro, entonces mi hermana si está afiliada a esto porque mi hermana si es desplazada, creo
que de los lados de Aguachica (César) o una cosa así. Y ella si sabía de eso.
¿Piensa vivir acá o está todavía con la idea de devolverse?

Yo me quiero ir señorita porque en primer lugar mis hijos aguantan mucha hambre.
¿Y si tiene a dónde llegar?

Pues claro y ya uno conoce porque uno ha trabajado de eso.
342
Y ¿ya no le da miedo allá la inseguridad? porque pues allá mataron a 8 compañeros.
Pero eso está lejos porque es como decir fue aquí en Bogotá ¿cierto? en el caso del centro
de la ciudad pues por decir yo trabajaba como a 10 horas de camino, 12 horas de camino,
mejor dicho lo que se llama la Sierra casi ya que pega con la Sierra del Nevado de Santa
Marta, mejor dicho era la Sierra la que yo trabajaba.
¿Y qué le dijeron aquí? ¿por qué no le dan la reubicación?

Que porque no tengo el número de teléfono exactamente donde se comuniquen con la
persona. Yo les di la dirección exacta, el número de la casa y todo, pero que solicitan el
número telefónico.
¿Y cuánto se han demorado en darle la respuesta?

Un mes y quince días.
Y cuando usted presentó el derecho de petición ¿le dijeron en cuánto tiempo se lo

contestaban?
No, porque como yo se que eso se tiene que demorar 15 días máximo, 15 días hábiles, y en
15 días hábiles yo no tuve la respuesta.
¿Venía acá y le decían que no?

Que no que tenía que tenía que esperar, que espere tanto tiempo y a la hora que no, que
tengo que hacer unas vueltas que no sé qué.
¿Usted vino acá a presentarlo y dijo tenga el derecho de petición?

Sí, bueno listo un mes, máximo un mes, fue así, y esta es la hora en que uno no sabe nada.
¿Y ahorita piensa seguir interponiendo derechos de petición?

Claro señorita porque yo lo quiero es un bienestar para mis hijos, que mis hijos vivan
dignamente, porque dígame usted que tenga su niño, y me disculpa la palabra, a usted nmo
le gustaría que sus hijos aguanten hambre, que sus hijos aguanten frío, que no tengan donde
dormir, eso duro, que uno que haya tenido todo.
Pero si ya le han dicho 2 veces que no ¿para qué seguir insistiendo?

Usted sabe que uno así me toque, es lo que yo he aprendido.
¿No ha pensado usted en la posibilidad de interponer una tutela?

Pues es que eso no se lo aceptan a uno solo.
Desplazado 2
Tienen que haber 50 familias.
Desplazado 3
Yo también soy desplazado y estoy casi en la misma situación que él, que conocí del otro
compañero. A nosotros nos hicieron una reunión el jueves pasado del Inurbe pero hay unas
cosas que no concuerdan.
343
Vea, nos hicieron una reunión sobre los proyectos de vivienda y nos citaron ayer 8,
teníamos plazo hasta el 19 para conseguir los papeles.
¿A quiénes citaron?
A todos los que estuvimos en la reunión. Entonces que pasa, hay un caso y es que el Inurbe
está dando $ 7.150.000, sí se consigue una vivienda por $ 7.150.000 pero ¿a dónde? En el
barrio de Ciudadela Sucre, que es la parte más económica, yo hablé con el presidente de la
junta de acción comunal de un sector de allá y le pregunté si ese barrio era como dice el
Inurbe, que eso era zona de alto riesgo, que si eso estaba aprobado, que si bueno... tantas
cosas, le ponen complicación a las cosas, ellos me dijeron que no, que eso ya está aprobado
por planeación aquí de Soacha, lo único, lo único que uno va llegar, pero ya está en
proyecto según esto es el agua potable, allá tenemos un servicio de agua pero por medio de
un tanque, de un almacenamiento de agua y con la motobomba se bombea, por ahí cada
tercer día colocan el agua o cada segundo día, pero tenemos agua, hay estructuras ya, y no
nos quieren aprobar allá que es la parte más económica que se consiguen por $ 7.150.000
una vivienda. Entonces qué pienso yo, analizo las cosas diferente, pero para mí tengo que
realmente nos están manipulando, no nos quieren dar nada, nos están aburriendo, nos están
diciendo las cosas así, nos ponen tantas cosas para que nosotros nos aburramos y no
volvamos a insistir.
¿No tiene todos los servicios?

Tiene teléfono, tiene luz, tiene agua pero no de acueducto y alcantarillado, pero tiene agua.
Pero lo de acueducto y alcantarillado, el agua potable ya está en proyecto, eso ya la alcaldía
como que lo sabe, eso ya está en proyecto, eso está legalizado, ya hay escrituras. Si no lo
que ellos quieren es que nosotros compremos y nos endeudemos, que nosotros compremos
una vivienda que valga 10, 11, 12 millones de pesos.
No les aceptan ¿por qué?

No, que allá no, que para allá no. Entonces ¿qué pasa? O digamos llegué a una conclusión,
en este momento, yo por ejemplo en mi caso, no se si en el del compañero o en el del otro
compañero, no tenemos trabajo, por eso estamos pidiendo, va uno a las empresas, lo
primero que le preguntan de dónde viene, qué es usted, soy desplazado, a no, no quiero
saber nada, nada, nada de ustedes, así que si es de trabajo no ayudan. Por ser desplazados se
lo niegan a uno. Entonces, cómo se les ocurre a esta gente, el señor doctor del Inurbe, que
se llama Agustín Narváez, me parece que es, y un arquitecto, ingeniero que se llama Luis
Alberto Nava, de los que vinieron, los que nos hicieron estas propuestas. Bueno en qué
cabeza cabe que nos vamos a endeudar, cuando nosotros no tenemos un trabajo digno,
donde nosotros podamos decir bueno yo de esta quincena voy a ahorrar para pagar la cuota
que me toca pagar de la vivienda que se compró.
¿Y qué argumento les dan para decir no? ¿porque es zona de alto riesgo?
Pues la explicación de ellos es que es zona de alto riesgo, ¿pero qué pasa? Es que ni
siquiera ellos han hablado con planeación de acá de Soacha.
344
¿Ya averiguaron y no han hablado?
No han hablado, Ahora quedaron de colocar la oficina a partir de ayer para que viniéramos
e hiciéramos las gestiones que tenemos que conseguir para la vivienda y tenemos plazo
hasta el 19 de este y esta es la hora y no han llegado los del Inurbe a buscar esa oficina, no
hay oficina todavía del Inurbe. Ah, entonces dígame si no nos están engañando.
Desplazado 2
El engaño es mucho sabe porque les digo que el engaño es mucho, puesto de que ya yo
llevo 10 meses acá en Soacha. Recién llegados nos dijeron que habían unos proyectos
productivos para el mejoramiento de la familia, para brindarle trabajo, una estabilización
económica a todos los desplazados que hubiésemos acá, pero ¿que pasa? Se reunieron 100
familias o 120 familias para un proyecto productivo de pepino y todavía es la hora... y las
familias están.
¿Fue aprobado el proyecto?

El proyecto fue aprobado
Desplazado 3
Mire nosotros aprobamos el proyecto con la fundación... de marroquinería, de panadería y
nada, nada. Reuniones y reuniones, llega uno y nos salen con el mismo cuento, y
sinceramente me salí de donde tenía que no estar, verdaderamente le dije doctora hágame
un favor y me disculpa pero con el cuento no podemos seguir todas las veces. Ahorita el 11
tenemos otra reunión, otra vez de lo mismo que ya está aprobado, que ya no sé qué, pero
cuándo nos van a decir, o cuándo, por ejemplo el 27 nos dijeron que el 27 sin falta nos iban
a decir que definitivamente íbamos a hacer las capacitaciones, el 27 vinieron y como no
estuvimos todos los que habíamos asistido a la reunión pasada, entonces volvieron con el
mismo cuento de que lo que ya nos habían dicho, con el mismo cuento y nos citaron ahorita
para el 8.
¿Y usted no ha recibido ninguna capacitación?

No, nada, nada.
Desplazado 2
Yo recibí una capacitación de parte de la Cruz Roja Nacional, de vigilancia, de seguridad, y
yo fui a reclamar mi diploma y no me lo dieron, no sé que pasó.
¿No lo siguió reclamando?

Sí lo reclamé varias veces.
Desplazado 3
Ahora otra cosa, nosotros somos desplazados, yo llevó más o menos 3, 4 meses en esto, yo
soy quemado de las piernas, del estómago y en éste brazo, yo soy rechazado todavía más
por las empresas. Hay otro caso, yo soy desplazado vengo a tal y tal cosa, la carta, no, no
me han entregado nada.
345
Es que certificaciones ya no dan.
Pero en el centro las están dando, en la Red, en la 34 con 5ª, las están dando, dan unas
cartas allá, lo que les corresponde aquí tenemos que venirnos acá, acá es una mamaderita de
gallo.
¿Carta de desplazados?
Una certificación donde diga el señor y la señora fulana de tal, certifica que viene de tal
parte como desplazados, es de la población desplazada.
Desplazado 2
Supuestamente por una Resolución que leímos, ya en la Red no están dando
certificaciones.
Sí en la Procuraduría de Bogotá.
Lo que da la Procuraduría es esto (muestra documento), es una certificación de que

presentó la declaración. Esa la dan aquí mismo en Bogotá, en la Procuraduría de aquí de
Bogotá .
¿Usted dónde presentó esta declaración? ¿en la Procuraduría de Bogotá?

Sí en la Procuraduría de Bogotá.
¿Y usted inmediatamente presentó la declaración le dieron esto?

Inmediatamente me dieron la copia de la declaración, o sea que sí había declarado.
¿Y la carta de desplazado?
La carta de desplazado la reclamé en la 34.
Desplazado 3
Usted que está en una universidad, que está ejerciendo su carrera, usted para hablar en una
parte donde usted vaya a tratar con otra persona de más rango que usted ¿con qué se va a
identificar?
Con mi carné.
Ah correcto, nosotros somos desplazados, nosotros tenemos que acudir de pronto a muchas
partes porque desafortunadamente no tenemos trabajo, no tenemos con qué mantenernos
mientras tanto, mientras a nosotros nos llega la ayuda, mientras de pronto conseguimos un
trabajo, que el estudio para los niños, que una cosa, que para el pasaje, entonces nos toca
acudir a muchas partes a pedir ayuda.
¿Usted a dónde a acudido?

Yo acudí a la Cruz Roja en la Cruz Roja me rechazaron que porque ya llevaba 3 meses de
desplazamiento.
346
¿De desplazamiento de ayuda?
De desplazamiento. Porque allá en la Cruz Roja solamente le dan a uno una ayuda a partir
de 15 días máximo, entonces para qué, imagínese eso.
¿Y a dónde más ha ido?

Ahorita acudí por aquí a la Iglesia del barrio dónde yo vivo, ahí nos anotaron pero no se
todavía, no tengo todavía ninguna...
Desplazado 2
Visión Mundial también.
Desplazado 3
En Visión Mundial hay que llevar una carta, allá tiene uno que afiliarse los viernes, los
últimos viernes de cada mes.
Pero tiene que llevar la carta, no la tengo. Con qué me identifico yo, de quién soy, que
hago, mejor dicho para dónde voy, qué hago.
O sea que en Visión Mundial también le exigen que haya hecho una declaración acá y lleva
una certificación que lo recibieron como persona desplazada.
Una certificación, correcto.
Ahora imagínese en el caso de una calamidad doméstica, que día mi señora se me enfermó,
se me enfermó precisamente un sábado por la noche, me tocó traerla de urgencias. Habían
mandado la carta, y precisamente en este hospital no hay trabajadora social de noche, la
carta que mandan de acá permanece en trabajo social, con qué me identificaba que yo era
desplazado y que la carta de salud estaba ahí.
Lo que pasa es que eso lo quitaron porque al parecer se le estaba dando como un mal
manejo, bueno personas desplazadas, perfecto, pero habían personas que no eran
desplazadas y pedían certificación y hacían y deshacían. Entonces por eso lo quitaron.
Ah, no es que uno entiende eso, pero se supone que aquí hay un archivo donde deben estar
todas las personas que..., se da el certificado de que sí somos desplazados. De que sí
pertenecemos a la población desplazada, de que sí necesitamos una ayuda.
Supuestamente los datos deben estar actualizados y entre ellos se comunican y con una
llamada se sabe.
Se supone que cualquiera llega y... Es que la vida es así, la vida es tan fácil para la persona
que viene de mala intención que para la persona que trabaja con buena intención. Viene una
persona de mala intención, viene y reclama y se la dan, seguro que se le dan, le dan una
carta, le dan cualquier certificación, facilitico, y uno que no lo hace con mala intención,
porque uno lo hace es como... por decir algo la carta es como si fuera la cédula de uno, para
identificarse de que uno necesita la ayuda y que uno es desplazado y que necesita esa
ayuda. Que uno tiene un apoyo de parte de las Red, pero desafortunadamente no lo hay.
347
¿Y de dónde viene usted?
Yo vengo de Chamiza (Casanare).
¿Y hace cuánto tiempo está aquí?

Yo llegué aquí el 14 de marzo y declare como el 15 o 19, pero uno tiene que esperar 45
días. Yo declaré en la Personería de Soacha. Y me mandaron venir, yo vine el 5 de julio, y
ya había salido favorecido.
¿Y por qué vino aquí a Soacha?

Porque cuando yo llegue aquí yo tenía un amigo por allí por el lado del sur, y el me dio
hospedaje por 4 días mientras tanto, ya por medio de él nos conseguimos con otro amigo
que tenía acá en la ciudadela Sucre un lotecito y él llamó al amigo y le dijo hombre vea hay
una familia así y así, está en esta situación.
¿Su amigo también es desplazado?

No.
¿El vive acá?

Sí el vive acá, es más hace mucho tiempo que se vino.
¿Usted de Casanare vino directamente para acá?

Para acá, de Casanare yo me vine directamente para acá.
¿Para Bogotá o para Soacha?

Para Bogotá y en Bogotá dure tres días y de allá me vine para acá.
¿Por qué? ¿porque aquí tenía el amigo?

No, no, no me ha entendido, adonde yo llegué en Bogotá, el tenía un amigo, acá viviendo
en ciudadela Sucre donde tenía un lotecito. Entonces él llamó y le comentó al amigo de él
le dijo que había una familia que si él nos podía ayudar, digamos de pronto, dejándonos el
lotecito y en principio encerrarlo, así fuera en tablas, en lo que fuera, y el hombre dijo que
listo que no había ningún problema, entonces buscamos recursos por lado y lado, y por ahí
nos ayudaron por medio de la junta de acción comunal, y ahí encerramos en tejas todas
rotas pero bueno, ahí encerramos y ahí estamos encerrados en teja.
¿Cómo se enteró de la ayuda que brinda la Red?

Porque pues desafortunadamente aquí, aquí me dijeron, que dijo un amigo por allá en el
centro, en Soacha, Soacha está minado de desplazados, me dijo, sí hombre Soacha es la
parte más...
¿El amigo donde usted llegó?

No, no un amigo por allá en el centro que me encontré que día.
Desplazado 2
Por lo regular las ayudas acá en Soacha son más rápidas que en Bogota.
348
Desplazado 3
Y un amigo le dijo que aquí le daban ayuda.
Una vecina también me dijo que había venido desplazada. También ella me dijo, dijo mire
váyase para tal parte y comente a ver que le dicen.
¿Pero usted ya había declarado antes?

No, no, no yo llegué a un barrio, pero yo no sabía nada, estaba desesperado. Yo tengo a mi
cargo a siete personas, tengo mis dos sobrinos, mi hermana, mis dos hijos y mi esposa.
Estoy mejor dicho en medio de dos paredes. Entonces yo vine pues me parece que fue
como el 16 o 17 de marzo, yo dije pues voy a ver.
¿Y ha presentado derechos de petición?

No, nada, nada, no estoy en esas, inclusive ahorita estaba pensando ir allí a la alcaldía a ver
que, si al fin vino el Inurbe, si al fin van a colocar la oficina y a ver qué nos van a decir,
porque mejor dicho estamos solo en proyectos.
¿Qué ayuda el han proporcionado acá? ¿los tres meses de arriendo o algo así?
Nos han dado solamente una ayuda, se suponía que hoy tenían que darme la otra, pero no.
¿Y qué ayuda le han dado?

Nos dieron unos mercados, unos mercaditos mas o menos buenos, pero ahí hay otra cosa,
otra cosa que no, no, que en lugar de ayudarnos nos quitan porque la ONG que era la Cruz
Roja ya uno sabe como dice el dicho ya uno andando y andando y caminando y hablando
uno se entera de las cosas. Cuando la Cruz Roja tenía, daba la ayuda humanitaria de
acuerdo al núcleo familiar, le daban a uno, asimismo le daban la ayuda a uno. Le daban
mercado, lo mismo, o sea aumentaba y resulta que después lo contrario, ahorita por ejemplo
el núcleo familiar mío somos ocho, se supone que cuando la Cruz Roja tenía, el núcleo
familiar de ocho personas recibían $ 180.000 de arriendo y $ 150.000 en bonos para
mercado, y ahorita lo contrario le dan $ 96.000 de arriendo.
O sea, ¿es lo mismo ser dos personas que ser ocho personas?
No, no, no por dos personas le dan menos, pues lógico que ahí sí yo no digo que no.
Desplazado 2
Cuando yo llegué recibí la mitad, allá recibí $ 180.000 para arriendo.
¿Cuántos componen su núcleo familiar?

En mi núcleo familiar somos cuatro, pero registrado solamente estoy, porque si pasa algo
que sea a mí y no a mi familia ¿si me entiende?. Bueno y me dieron $ 180.000 y me dieron
$ 180.000 para un bono para... durante un mes, al mes siguiente también me prestaron esa
ayuda, o sea recibí al mes siguiente, antes del mes, recibí $ 370.000 para arriendo y
370.000 para comida.
349
Desplazado 3
Imagínese eso, era una buena ayuda de la Cruz Roja. Y ya ahorita, por ejemplo el núcleo
familiar mío son siete personas, me dieron $ 120.000 para arriendo y de mercado pues uno,
un....
¿Solamente le han dado un mes?

Un mes.
¿Y hace cuánto lleva inscrito?

Voy para, como para dos o tres meses
Desplazado 2
Es que se ha demorado la ayuda, es que anteriormente deban la ayuda más rápido, porque
por lo menos yo iba a reclamar el 5 y el 27 del mismo mes reclamé la dos ayudas...
Desplazado 3
Es que yo salí favorecido el 5 julio de este año, vine acá, me inscribieron y tal y ahí
empezaron los intercambios porque resulta que en esos días había entregado la Cruz Roja,
no se había hecho más a cargo de hacer las ayudas humanitarias, entonces tocó que espere a
ver si se consigue una ONG, ya de ahí para arriba fue como un mes, como un mes y diez
días, como un mes y quince días esperando, hasta que al fin resultó Progresar, pero
entonces Progresar ahorita nos está..., Progresar le echa la culpa a la Red, que la Red es la
que autoriza los montos tanto de alimentación como los de arriendo, y la Red dice que esos
montos los hace la ONG que se encarga de eso, entonces nos sabemos cuál es el mentiroso,
no sabemos, lo uno, y lo otro, imagínese $ 120.000, a dónde uno consigue uno aquí un
arriendo de $ 120.000 para ocho personas, siempre le toca a uno conseguirse una casa.
Pero usted tiene donde vivir.

Pues sí, pero de todas maneras yo tengo que pagar servicios, luz, agua, bueno, eso de todas
maneras, eso sí..., pero desafortunadamente a mí me falta eso, una parte.
O sea ¿solamente ha recibido un mes de ayuda?

Un mes. Hoy tenían que darnos el otro mes.
¿Y qué le dijeron?
Que no, que no encontramos la doctora que está en encargada en Progresar de dar la ayuda.
Entonces no sabemos ni nos han llamado.
¿Usted es el único inscrito de su núcleo familiar?

Sí señora, o sea somos ocho pero estoy como cabeza de familia.
¿Pero ellos están en la declaración?

Sí todos, todos.
350
Desplazados 1
Yo tengo por aquí, pero es que a mí me dieron lo contrario, no fui a ser certificar sino me
dieron la fue declaración completa.
Copia de la declaración.
Si no que a mí me dicen que no la cargue porque es que estoy corriendo un riesgo al
cargarla. Uno nunca sabe a quién se pueda encontrar.
Desplazado 3
Nosotros como desplazados tenemos muchos enemigos.
Desplazado 2
Hace 20 días apareció muerto un compañero desplazado allá de Soacha.
Dicen que por aquí también hay guerrilla y paramilitares.

La verdad es que a veces le da temor de hacer cualquier cosa, o sea dirigirse a un medio de
comunicación puesto de que peligra mucho la vida de uno. O sea la verdad es que como
decimos nosotros los costeños todos somos una bomba de tiempo.
¿Y usted de dónde viene?

Yo soy del sur de Bolivar. Yo te digo francamente las ayudas aquí son poquitas.
Desplazado 3
Realmente es que vea yo a mi conciencia, uno muchas veces tiene que ser extenuante,
créame es que el mismo gobierno nunca, nunca le pone la vista a la cuestión pobre, por
decir algo la persona de menos rango, de la persona, por ejemplo nosotros los campesinos,
el gobierno siempre lo pone a uno a la parte más alta, digamos empezando que si tuvo
plata, le pusieron atención porque saben que todo lo hace es la plata y nosotros como
pobres nunca tenemos un apoyo.
Desplazado 2
Si porque quién compra las tierras de nosotros hoy.
Desplazado 3
Pero si fuera una persona rica, se muere y eso le hacen homenaje, bueno no se que, le
secuestran un familiar o se lo matan la guerrilla, vea por los medios de comunicación, por
todo, que más no hacen, y muérase uno de nosotros a ver qué hacen, es que ni siquiera, ni
siquiera lo nombran, desafortunadamente si lo entierran, lo entierran por ahí los amigos
más allegados, de lo contrario tal vez yo creo, pudiera el gobierno tener una pala de las
máquinas esas grandes y botarlo por allá.
351
¿Cuando usted hizo la declaración, a usted le dijeron a qué tenía derecho, las ayudas a
que tenía derecho? ¿o usted se informó de pronto por ahí con sus amigos o cómo se sabía
que tenía derecho a unas ayudas?
Cuando uno declara no le dicen a uno a qué tiene derecho, simplemente declara, le dicen a
uno, usted ha declarado... ¿cómo es que le dicen a uno? Cuando yo llegué allá me dijeron
bueno, usted va a decir la verdad nada más que la verdad porque usted acá va a declarar
bajo juramento sin decir mentiras. Pues lógico que yo que me voy a poner a decir mentiras,
yo voy a decir lo que es. Yo declaré, entonces me dijeron el día a tal a las 9 tal de la
mañana lo esperamos para ver si usted salió favorecido o no, eso fue lo que me dijeron. Yo
declaré, yo dije lo que tenía que decir, lo que a mi me tocó pasar y el día que me citaron yo
fui y me dijeron vea usted salió favorecido váyase para la Red, acá en la Red, en la
entrevista que le hacen a uno, el día que lo registran, es cuando le dicen a uno usted tiene
derecho a tres meses de alimentación, tiene derecho a tres meses de arriendo, tiene derecho
a vivienda, tiene derecho a educación, pero de todo esas cosas cuándo, nunca; tiene derecho
a trabajo, le vamos a ayudar, pero qué.
Desplazado 2
Yo tengo cuatro menores a cargo, hice curso de escolta en el DAS y no he podido conseguir
trabajo acá en Bogotá, entonces qué hacemos nosotros, o sea los que en verdad estamos
preparados.
Desplazado 3
Ahora imagínese esas son las cosas de que uno analiza a veces de que por ejemplo el
Inurbe, que día estuvo la doctora Neider estuvo allá, estuvieron las personas que están, o
sea los que están en la Red encargadas acá con nosotros. Fueron a la reunión y a ver qué
opciones había, ¿qué pasa? la Red le dice a los... que ellos están comprometidos con
nosotros para lo del trabajo, pero cuándo, entonces la reunión sobre eso basó, que ustedes
tienen derecho a tanto para vivienda y que pueden adquirir una vivienda por tanto dinero
porque la Red les va a dar el trabajo, les va a colaborar con el trabajo, pero cuándo va ser
eso. Va uno a adquirir una vivienda y vamos a endeudarnos cuando nosotros no tenemos
con qué pagar, y cuando nosotros no tenemos, por decir algo cuándo ese día nos dicen, hoy
o mañana o pasado mañana usted se va a trabajar, simplemente vengan tal fecha a reunión,
y lo mismo, ustedes tienen derechos a esto, ustedes no sé qué, pasó la reunión, entonces los
llamamos, nunca llaman, usted venga tal fecha, otra vez una reunión, la misma historia,
ustedes tiene derecho a esto, que no sé que si sé cuándo.
Son cosas de que usted imagínese, cómo vamos a adquirir una vivienda y endeudarse uno
cuando uno no tiene trabajo.
¿Y entonces ahorita qué piensa hacer?

Pues seguir luchando.
¿Ha pensado en la posibilidad de presentar derechos de petición o algo por estilo?

Pues en esas estamos, en esas estoy yo y yo le he dicho a muchos compañeros, pero ¿qué
pasa? Que no hay una persona que nos quiera apoyare en eso y que en realidad apoye y que
352
no nos diga mentiras, porque que sacamos con yo ponerme a comentarle de pronto usted y
usted me haga promesas cuando nunca me ha cumplido, si o no, es la verdad. Qué tal yo
decir yo que usted me diga, bueno Alfonso sí, y yo doctora de pronto por casualidad
ustedes no saben de un trabajito, y usted me diga sí yo se de un trabajo, vea a partir de tal
fecha a usted lo voy ayudar y yo mejor dicho me ilusiono todo, y luego llega el momento
en que uno.., no lo voy entregar, me engañaron, me siento engañado, entonces no hay una
persona, que por ejemplo en Progresar se supone que venía una doctora que era abogada
jurídica que nos iba a ayudar con toda esa vaina de las cartas de derecho de petición, que
para que nosotros sepamos a qué tenemos derechos y qué más tenemos que hacer, una
asesoría jurídica, y esta es la hora en que..., el día que nos dieron la ayuda, o sea a nosotros
nos la dieron un miércoles, que el lunes nos hacía reunión aquí, y ya llevamos un mes y ni
siquiera una llamada, entonces eso es lo que yo digo, para qué lo engañan a uno. Porque
desafortunadamente uno es corto de espíritu, desafortunadamente uno escasamente hizo
una escuela, sabe medio leer y escribir y por eso lo engañan a uno, aquellos que pueden,
que pueden engañarlo a uno con promesas.
Desplazado 2
¿Y es que acaso con en el proyecto productivo no se sacó nada? entonces lo que hacen es
ponerles citas y citas...
Ningún desplazado, ninguna persona de la población desplazada ni en Bogotá, ni en Soacha
ni en ninguna parte ha recibido dinero para proyecto productivo, ninguna clase de persona.
Desplazado 3
Entonces ¿para qué los citan?
Para decirnos lo que yo les estaba comentando, para decirnos a qué tenemos derecho,
solamente a decirnos vean ustedes tienen derecho a $3.718.000 por proyecto productivo.
Desplazado 2
Cogen a las personas como títeres ¿sí me entiendes? O sea ellos vienen y quieren también
monopolizar todo esto, o sea nos presentan señores, a veces vienen nos presentan señores
que vienen de tal ONG y resulta de que solamente quedó ahí en palabras, sí, sólo promesas.
De pronto las entidades hay entidades internacionales que sí han dado ayuda a los
desplazados para crear fuentes de empleo ¿si me entienden? Como es la, ya te digo, por lo
menos esta que está aquí mismo ¿cómo es que se llama? aquí en Bosa, ahí si están dando
ayuda, y esas ayudas no las da el gobierno, las ayudas son internacionales.
Visión Mundial tiene planes o sea para reubicación de personas desplazadas, por lo menos
como lo es la compra de tierras porque sí nosotros los desplazados nos organizamos esa
organización de Visión Mundial nos ayuda, en lo que son las cuestiones de proyectos
productivos, pero no son promovidas por el gobierno nacional sino por entidades
internacionales.
¿Y usted cómo llegó acá?

Haber ¿cómo te diría?, yo cuando salí desplazado de mi tierra pues yo directamente no me
vine a Bogotá, sino que me dirigí a Venezuela, en Venezuela la vaina es muy dura por lo
353
que la guardia venezolana y uno sin documentos y uno sin documento y... pues sí me cogió
la guardia venezolana y lo que hizo fue deportarme hasta Puerto Santander, ahí me
cogieron los paramilitares y me investigaron, bueno gracias a Dios no he tenido ningún
antecedente por allí, me devolví nuevamente a Venezuela para ganarme una semana de
trabajo para poder movilizarme hasta acá, porque yo tenía más o menos la idea de que acá
las ayudas eran superiores para la población desplazada, pues porque yo lo perdí todo, perdí
a mi papá, perdí a mis hermanos, perdí mi, entonces todo eso me lo mató la guerrilla, y
bueno ¿qué te digo? Me dirigí a Bogotá, ya en Bogotá dure tres días en la terminal de
transporte, en la terminal de transporte un policía me dijo que hay un entidad, yo le
comenté el problema, le comenté la situación, y me dijo que había una entidad que es la
Casa del Inmigrante, que queda ahí en la 68 con 17, que ayudan a las personas que están
desprotegidas en su totalidad. Primero me vine solo, llegué ahí y ahí me atendieron por tres
días, me ayudaron con alimentación, con ropa y me dieron para un mes de arriendo, y el
mes de arriendo... y me dijo que lo más factible era acá en Soacha, por eso me vine para acá
para Soacha.
¿Allá en la Casa del Inmigrante le dijeron que acá en Soacha era mejor?
O sea un compañero que era desplazado, no tenía donde estar en ese entonces, pero ya
estaba aprobado, o sea estaba certificado que era desplazado, lo conocí en Bogotá en la casa
del Inmigrante. Y él ayudó mucho y me vine para acá.
¿Quién le ayudó con le transporte?

Pues la misma Casa del Inmigrante, o sea de Venezuela para acá, de Puerto Santander para
acá me vine, o sea yo mismo trabaje y me vine.
¿Con la familia?
Sin la familia, la familia fue secuestrada, la familia mía, mis hijos, mi esposa duraron dos
meses retenidos por la guerrilla. Después se hizo una negociación por intermedio de un
familiar que está en la subversión y bueno gracias a Dios, tocó dar una suma de dinero,
porque sí tocó darla, porque el que es secuestrado y diga que el no aporta nada a la
subversión pues es mentira.
¿Y de ahí ellos se vinieron directamente a Soacha o también a Bogotá?

No, mi familia después de que la liberaron se vinieron a la ciudad de Cartagena y de
Cartagena, ose a mi mamá siempre tiene sus ahorros y nosotros decidimos trastear para acá
para Bogotá.
¿Tiene familia en Cartagena?

Sí hay familia en Cartagena.
¿Y por qué no se fueron todos a Cartagena?

Lo que pasa es que por lo menos del sector donde yo fui desplazado que es el Carmen de
Bolívar, queda a escasa hora y media de Cartagena, entonces no es factible de que el núcleo
familiar de uno esté cerca, porque Cartagena es hermosa y todo pero es una ciudad muy
insegura.
354
¿Hace cuánto está aquí?
Ya llevo 9 meses radicado acá en Bogotá.
¿Y hace cuánto declaro?

Hace unos ocho meses.
¿O sea que aquí declaró ante la Procuraduría?

Sí.
¿Pero fue acá? No fue en Bogotá.

Fue en Bogotá, yo salí favorecido a los 22 días, salí como desplazado.
¿Y ha presentado derechos de petición o algo por el estilo?

No, no he presentado derechos de petición, porque yo soy una persona que me gusta mucho
no atenerme a las demás personas ¿si me entiende? Me gusta siempre sobresalir y
actualmente trabajo.
O sea la posibilidad de presentar derechos de petición no la hay.

No, ahora no, lo único que estoy pidiendo es una reubicación porque pienso movilizarme
ala ciudad de Barranquilla.
¿Y ya la solicitó?
Sí ya la solicité y me la aprobaron, y me mandaron a hacer cotizaciones para el trasteo.
¿Y en donde la solicitó? ¿acá en la UAO?

Sí acá en la UAO.
¿Y hace cuánto se la aprobaron?

Hace como quince días.
¿Y hace cuánto la solicitó?

Hace más de un mes. Me la demoraron bastante pero gracias a Dios ya me salió y...
¿Le acabaron de avisar que ya le había salido?

No, la semana pasado vine, y como estaba trabajando pues no tengo tanto tiempo así para
estar acá. Y bueno vine y me dijeron que estaba aprobado, me dijeron que hiciera las
cotizaciones del valor del trasteo para colaborarme acá, y bueno, ya lo tengo todo listo.
¿Tiene familia allá?

No, en Barranquilla si no tengo familiar. Me voy de aquí como vine aquí, con mi familia, si
porque yo tengo dos hijos de 13 y 14 años.
¿La solicitud de reubicación la hizo por escrito?

La hice por escrito, sí señorita, dirigida a la doctora Piedad.
355
¿Le dieron alguna ayuda en cuanto a la forma como debía realizar la solicitud?
Sí, si correcto, acá si me, o sea un funcionario de acá me asesoró y el mismo la llenó y más
o menos yo le iba diciendo lo que yo quería ¿si me entiende? Solamente me regalan para
los viáticos y para el transporte, yo pedí que me dieran un mes para arriendo, un mes de
alimentación, pero no.
Usted tuvo la ayuda delos tres meses de arriendo ¿cierto?

Sí, yo la tuve.
¿Y pidió prórroga?
No, yo no pedí prórroga puesto de que ya, le digo de tres meses y la prórroga se la regalan
acá a las personas que son minusválidas más que toda, a las mujeres cabeza de familia, a
esas son las personas que les dan la prórroga. Aunque es por lo menos, que me siento
competente para trabajar en lo que sea, no se la dan.
¿Usted de casualidad se ha leído la Ley 387 de 1997?

No, no me la he leído.
¿Pero la conoce?
Sí, más o menos la conozco, puesto de que yo estuve en una organización que se llama
Proceso, entonces sí me la he leído.
Perdón, una cosa que no le entendí fue ¿usted hizo la declaración en Bogotá?
En Bogotá.
Y la ayuda la recibió aquí en Soacha ¿por qué?

Pues porque yo estoy ubicado acá en Soacha.
¿Perdón usted cuántos años tiene?

33 años.
Desplazado 1
¿Y usted qué edad tiene?
28 años.
Desplazado 3
¿Y usted?
36 años.
Desplazado 2
Acá en la población desplazada los únicos que han tenido beneficios propios, en cuanto a lo
que se refiere a ayuda humanitaria, son las personas que han hecho todo, son las únicas
personas que han logrado que... Yo tengo un compañero que ya tienen su casa aprobada por
el Inurbe y tienen una mensualidad, el gobierno, el Estado colombiano les está pagando una
mensualidad d de $ 350.000, sino eso todo toca a la fuerza.
356
Desplazado 3
Es que mire hasta donde he medio, medio he sabido es que nosotros como desplazados, y
que ese dinero no lo ha dado aquí el gobierno colombiano, ese dinero lo dan lo gobiernos
de otros países. Pero nosotros para vivienda tenemos derecho a 20 millones de pesos, como
lo ve la ley.
¿Qué leyes conoce? Perdón.

No, yo no conozco ninguna ley, desafortunadamente yo no tengo estudio digamos para yo
adquirir de pronto un..., si no así pues más o menos la memoria me ayuda. Pero ¿en qué
estamos nosotros?, estamos prácticamente en tres caminos, o tres salidas diferentes,
tenemos derecho a 20 millones de pesos, pero como de ahí viene el Inurbe, vienes las leyes,
viene no sé qué, viene de dónde, entonces nos están quitando una tercera parte y esa tercera
parte es la repartes ellos. Ahora lo que nos viene quedando $ 7.150.000, son supuestamente
lo que le corresponde a uno, que es lo que ellos dicen, que es lo es lo que le corresponde a
uno, entonces ahora nos quieren quitar esa otra parte con mentiras, diciéndonos mentiras, o
haciéndonos hacer cosas por ejemplo que ir a adquirir una vivienda cuando no la han
conseguido con ese dinero ¿para qué? Para aburrirnos, para que no volvamos más a
seguirlos ejecutando, porque si los seguimos ejecutando entonces de pronto ya tienen que
darnos de pronto un poquito más o menos, no se sabe. Ya no se aguantaron con la tercera
parte que le quitan a uno, pero que en realidad nos corresponde, o sea ya nos quieren quitar
la otra partecita y nos ponen unos modos todos raros, ahí que no, que este para aquí, que
este para allí, que no sé qué. ¿Qué son $ 7.150.000?
¿Usted quiere vivir acá?

O sea yo quisiera irme para otro lado porque en realidad la situación de aquí está berraca,
empezando de que a uno por ejemplo, aquí uno para moverse digamos dos o tres cuadras,
bueno, uno porque está acostumbrado a caminar camina, pero cuando tiene uno que ir para
Bogotá o algo y si uno no tiene con qué moverse, ahí queda.
¿Para dónde quiere irse?

Pues yo quisiera conseguirme una finca por aquí cerquita, pero cerquita porque por acá es
cerca de Bogotá.
Una cosa, eso de que para presentar una tutela se requiere de 50 familias...
Eso fue lo que me dijeron, pero no creo, no creo,...
Desplazado 2
Es que mire para presenta r una tutela, es factible de que se reúnan entre 40 y 50 familias,
porque unitariamente no la dan, o sea un esfuerzo que uno haga personalmente, el gobierno
no se la acepta.
O sea no es que no la pueda presentar, sino que lo más seguro es que se la vayan a
rechazar.
Eso, que la rechacen ¿sí me entienden? Y si se unen...
357
Les pueden poner más atención.
Sí, correcto, porque primero que todo y ante todo están los niños pues son los que están
pasando necesidades y trabajos, porque son menospreciados dentro de la población, ellos
son menospreciados, los miran con repudio.
La hija
¿De donde es desplazado usted?
De Villar Rica (Tolima)
¿Hace cuánto fue eso?

Hace como cinco meses, como el 27 de mayo.
¿Se desplazó con su familia?

Con mi mamá, mi esposo y los niños. Mi mamá tiene a un niño pequeño.
¿Y de ahí a dónde se dirigieron?

Aquí, para arriba para Altos de Cazucá.
¿Por qué decidieron venirse para acá?

Pues porque yo siempre he escuchado que aquí le prestan ayuda, y que uno puede trabajar
en cualquier cosa, es más fácil conseguir trabajo, que por lo menos en Girardot, por allá en
un pueblo así es más difícil para uno encontrar un trabajo que acá.
Esa era la información que tenían, de que más fácil.

Que aquí era más fácil, sí para sobrevivir.
¿Y si le ha parecido más fácil?

No, la verdad es que yo quiero pedirles que me ayuden para irme para otra parte, aquí no he
podido conseguir trabajo ni nada. Claro que aquí si me han ayudado mucho acá porque yo
quedé inválida como a los dos meses que llegué acá, la doctora me ayudó y todo y me paso
la carta, y ahí me tuvieron allí, me estaban ayudando a conseguir las muletas, pero con la
droga y todo pues volvía a caminar, y yo como sufro de epilepsia hace 18 años, entonces
ella me dio una orden también y ahí me están dando la droga porque es que la cajita me
vale $ 15.000, cuando yo vine aquí convulsionaba todos los días y cada ratico, entonces ella
me vio como estaba y a los ocho días me sacaron la matriz.
La mamá
A mí también me operaron acá con la cartica de salud.
La hija
¿Y hace cuento es desplazada?
Desde el 27 de mayo
358
¿Hace cuanto está registrado como desplazada?
Ha ce como dos meses
¿Dos meses desde que presentaron la declaración?

Sí. Y la presentamos en la Defensoría del Pueblo, pero salimos certificadas acá.
¿E inmediatamente le dieron la ayuda?

Ella nos dio un mercadito de una vez.
La mamá
Cuando salimos certificadas ella ya estaba inválida, entonces ese día que salimos
certificadas ese mismo día, la mandaron para aquí para el médico.
Hija
¿Y ya está mejor?
Sí yo ya puedo caminar.
¿La droga es de por vida?

La de la epilepsia sí.
La mamá
¿La que vale $ 15.000?
Sí, porque si a ella se le acaba eso y deja de tomarla una sola vez en el día, porque ella se la
tiene que tomar tres veces al día, y si de pronto se le acaba y no alcanza a tomársela las tres
veces de una vez empieza a convulsionar.
La hija
Después de que le dieron los tres meses de ayuda humanitaria, ¿ustedes solicitaron
prórroga?
Yo la pasé el martes de la semana pasada, hace ocho días.
¿Con un derecho de petición o con una carta común y corriente?

Una carta, pero la doctora me dijo que eso era un derecho de petición, no sé.
¿Y en dónde se lo hicieron? ¿acá o con ayuda o...?

Acá.
¿Acá mismo la asesoraron para hacerlo?

La doctora Carla, ella me dijo como lo hiciera y que si yo sufría de...sí, mental, o si era
inválida o sí, así lo ayudaban a uno. Entonces yo le dije lo de la columna y que me habían
operado, porque me habían operado hace dos días, cuando vine hace ocho días, que me
habían operado y todo y le mostré y le dije, y como tengo la incapacidad acá, me la dio el
doctor allá.
359
¿Y tenía o tiene algún conocimiento de los decretos o leyes que rigen a la población
desplazada?
Pues aquí nos han dicho, pues que le ayudan a uno para vivienda, para todo eso.
¿Pero no tiene conocimiento del Decreto 2569 o de la Ley 387 o algo así?
No, no señora.
¿Y ya le dieron respuesta a la solicitud de prórroga?

A eso venimos, la doctora me llamó, la doctora Consuelo.
La pasó el martes y ¿cuándo la llamaron?

El miércoles me llamó.
La mamá
Ah, de un día para otro, fue de urgencia.
Fue que ella la vio en las condiciones en que nosotros la trajimos acá. Porque ella mejor
dicho, ella la ayudó a entrar en rastras.
La hija
Llevaba dos días de operada ese día que pidió la prórroga.
Sí, acá tengo la incapacidad y ayer me dieron la otra, la de la columna porque me van a
operar, porque a mí eso me dependió de las tres desviaciones.
Y eso lo puso en el derecho de petición, una copia me imagino.

Sí, yo pasé la fotocopia ahí con la carta, ahí en el sobrecito.
La mamá
A mí me dieron también ahí una incapacidad porque a mí me operaron también el sábado.
Pero ya le dieron hoy la respuesta y qué le dijeron.

O sea, la doctora Pilar me dijo que sí había salido, que viniera hoy que hablara con una de
las doctoras o que hablara con ella, pero ella no está. Y no se sabe si va a venir
¿Ustedes han pasado alguna propuesta de proyecto productivo?

Sí nos anotaron en Progresar, para ganadería lo anotaron a él, hace como dos meses.
¿Para proyecto productivo?

Sí.
¿Acá en Soacha?
Sí, pero no volvieron a llamar, nada y como se acabó la ayuda, entonces no sabemos nada,
se nos acabaron las tres ayudas que nos dieron.
¿Y su esposo estuvo en algún curso de capacitación o algo así que brinda la Red?
No.
360
La mamá
¿Y cómo supieron de ese proyecto productivo?
Cuando vinimos la primer vez que salimos a... que nos dijo la doctora Pilar. Ella fue la que
nos informó.
La hija
Ella es la que nos ha dicho todo.
¿Y nos les pusieron problema para inscribir a su esposo en el proyecto productivo?

Nada. Es que el no ha encontrado trabajo porque ya tiene 45 años, y ya ahora reciben es
como bachilleres de 30 para abajo, y ya una persona de 45 años, ya un hombre ya es viejo.
Ahorita nos comentaba que se quería ir, que se pensaba ir...

Es que a nosotros nos dijeron que, y yo también escuché por televisión, y me habían dicho
que una iba a la embajada para ver si nos daban la visa para irnos para España, que hay
manera de sobrevivir allá.
¿Y aquí han propuesto esa idea?

No.
¿No han dicho nada?

Yo que día hablé con la doctora Pilar a ver en qué me podían ayudar para irme para otro
lugar, menos allá de donde nos sacaron porque a qué vamos a volver allá. Yo ya me quiero
ir del país.
La mamá
Y yo también digo lo mismo, porque esa habitación en que estamos, es muy pesado vivir
allá.
La hija
¿Y no han pedido ayuda para vivienda?
Sí se ha pedido pero como lo único que nos dijeron acá era que no que ellos lo orientaban a
uno, pero la ayuda la daba el Inurbe, o sea que aquí no arreglaban nada, porque de todas
maneras el Inurbe le ayuda a todo el mundo, le está dando $ 7.120.000.
La mamá
Pero la ayuda, eso es como un trofeo, eso va uno y que no.
La hija
Entonces ustedes han ido al Inurbe a averiguar...
Yo fui al Inurbe y todo y nos inscribimos pero ahora nos toca abrir una cuenta en el banco
de todas maneras, así sea con $ 50.000 que uno la abra y va a conseguir una casita ¿cierto?,
pero entonces nosotros si conseguimos la casita y mi mamá fue y pasó los papeles y todo
eso, pero le dijeron que eso le cobraban a uno intereses ¿cierto? o sea común y corriente.
361
La mamá
Que tenía que tener uno un ahorro programado y tener fiadores con finca raíz, y aquí que
nadie lo conoce a uno ¿quién le va a servir de fiador a uno? nadie
La hija
¿Quién le va a servir de fiador a un desplazado? Nadie. Si eso a nosotros no lo han negado,
eso ya no seguimos insistiendo, y eso para qué y no tenemos los requisitos.
¿Usted sabe de qué se trata el derecho de petición?¿usted sabe para qué sirve?
No.
O sea aquí sencillamente lo pasó fue porque le dijeron que...

La doctora Pilar me dijo que pasara una prórroga.
Que eso era un derecho de petición.

Sí, como ella sabe dónde vivo y cómo vivo y todo y que como yo ya la he tratado.
La mamá
Sí es que ella ya conoce bien la situación, es que ella ya conoce bien la situación de
nosotras.
La hija
¿O sea lo que hizo usted fue firmar la solicitud de prórroga, la leyó y la firmó y ya?
No, yo la hice.
Ah ¿la hizo?
Yo la hice, la doctora me dijo vaya compre una carta y me dijo cómo la hiciera, entonces yo
la hice, ella la leyó y entonces me dijo pase una fotocopia de la incapacidad y de que usted
sufre de epilepsia y sí, las enfermedades mías, y yo la pasé, entonces el miércoles me llamó
la doctora Pilar y me dijo que viniera, que viniera a hablar con ella, sí que pasara hoy a las
9 a hablar con ella hoy, pero ella no está, como la doctora Carla que tampoco está.
Una pregunta, ¿cómo hicieron con los cupos de educación para los niños?
No, no los he puesto a estudiar, no porque uno va a cumplir 6 y el otro va a cumplir 5.
La mamá
Ellos nunca han estudiado.
La hija
Yo ya los pienso poner a grado 0 o transición, no sé.
Desplazada 2
¿Hace cuánto es desplazada?
Yo hace aproximadamente unos ocho meses.
362
¿De dónde es desplazada?
De cerquita de Venecia (Cundinamarca)
¿Y directamente se vino para acá, para Soacha?

Sí, porque acá me dijeron que habían buenas oportunidades, sí que aquí llegaba todo el
mundo y que eso habían trabajos, que mejor dicho.
¿Con quién se vino?

Yo me vine con mi familia.
¿Y cuántos son?
Nosotros somos cinco.
¿Y no han conseguido trabajo?¿su esposo de pronto?

Él por ahí un día, pero eso, le dan trabajo un día y no le dan trabajo más, se acabó el trabajo
y listo no hay nada más que hacer.
Por días.
En construcción, por ahí.
Y ¿qué piensan hacer?

Pues lo mismo, estamos trabajando muy muy al día, pues así me toque irme a mí yo sola,
¿Irse para España?

Y como él si sabe de construcción, el sí, el sabe de todo eso de construcción, acá el trabajó
por ahí y dicen que van a sacar gente probablemente y ya yo me voy con mis hijos de
rastra, váyame bien o váyame mal me voy, así usted se quede por aquí.
Y después de que llegó acá ¿declaró inmediatamente o cuándo declaró?

No, eso fue después, mucho después y declaré hace como dos meses.
¿Por qué dejó pasar tanto tiempo?

No sabíamos, no sabíamos nada.
¿Quién le informó?
Por ahí gente así, gente que lo escucha a uno hablar.
¿Personas desplazadas?
No, sabían que veníamos y en la situación en que veníamos, entonces los de la junta por ahí
me dijeron.
363
Y vinieron aquí para donde familiares, amigos, parientes...
No, amigos de allá.
¿Están viviendo en la casa de unos amigos?

No señorita, nos dan para que nos, nos toca en enero irnos y entonces no sabemos para
dónde, hasta este año ya...
¿Y le cobraron arriendo?
Sí, a nosotros nos cobraron arriendo, pues poquito pero pagábamos.
¿Ya en enero les dijeron que tenían que desocupar?

Que ya lo necesitaban porque ya viene la familia de ellos.

Hace ocho meses.
¿Y no le han dado carta de salud?

Nada.
¿Ni le han ayudado para el colegio del niño?

Nada, a eso es lo que vengo hoy porque hace ocho días vine y no me pudieron atender.
¿Y ha solicitado la carta de salud o no?

Pues aquí voy a ver qué me dicen hoy.
Entonces ¿no la había solicitado antes?

Nunca, no.
¿Ante quién presentó la declaración?

Arriba en la Defensoría.
¿Y al cuánto tiempo le dijeron si estaba inscrita, quedaba registrada o no?

Como a los dos, tres meses.
¿Y al cuánto tiempo le dieron la ayuda?

No me han dado, no he recibido nada, nada.
¿Y usted no ha pasado ninguna carta pidiendo que le pasen a lo que tienen derecho?
No, nada, yo no sé nada.
La hija
Ustedes cuando llegaron aquí a declarar o cuando les dijeron que estaban inscritos ¿no les
dijeron miren ustedes tienen derecho a esto a esto otro?
Sí, la doctora Pilar sí nos dijo.
364
A lo que tenían derecho, que eran tres meses de arriendo, tres meses de alimentación.
Eso ya nos lo dieron.
Desplazada 2
¿Y a usted no le dijeron eso?
A mi no me han dicho nada, y no mi papá lo mismo a él no le han dado nada y él lleva más
tiempo por aquí y tampoco le han dado nada.
¿Pero es que no le dieron esa información de qué tenía que hacer, dirigirse a quién... ?
La hija
Cuando uno sale inscrito, fue que nos dieron esa información, la doctora Pilar nos llamó y
nos dijo que viniéramos.
¿Y les informó de la prórroga también?

Sí ella misma, cuando se nos acabaron las ayudas entonces ella me dijo, me preguntó que si
había conseguido trabajo y yo le dije que no que yo estaba ahí con mi mamá, pues ella es la
que me cuida porque como hay veces me da el ataque así sin saber a qué horas ni nada,
entonces ella me dijo que pasara una prórroga para que me ayudaran otros tres meses.
¿Y llegó aquí a casa de amigos, parientes...?

No, ese día como ocho días yo busqué una piecita arriba, arriba como al pie de las torres.
¿Y pagan arriendo?
Sí.
¿Y tienen todos los servicios?

Agua y luz que es lo más importante.
Cuando usted declaro, que me dijo que fue en la Defensoría, ¿cómo supo que tenía que ir
allá a declarar?
Porque a nosotros también nos dijeron que fuéramos allá, una vecina nos dijo, vea que yo
he escuchado por televisión de que le ayudan a los desplazados y por qué no van allá. Y
nosotros no sabíamos que íbamos a salir acá o allá, a nosotros nos llamaron después de acá.
Sí, no la doctora Pilar el primer día que vine acá, que ya había salido certificada ella me
dijo, de una vez ella me paso una nota y me dijo vaya que yo le mando la carta allá, y de
una vez ella me la dio el mismo día, pero porque yo ya venía inválida yo ya no podía
caminar, me traían en rastra y todo y yo ya no podía andar por ningún lado.
También a mi me paso fue que el sábado hace ocho días, tenía una hemorragia, una
hemorragia y una hemorragia que no me pasaba con nada, y vine acá y me dijeron que me
tomara una citología, pero me dieron la cita para enero, entonces me dieron la dirección de
por allá una clínica de la estrada y yo fui y el mismo día el doctor me dijo quédese que
usted necesita ser operada.
365
¿Pero todo lo cubrió la Red?
Todo
La mamá
A mí también me operaron ese mismo día.
O sea, el servicio médico ha sido bueno.

Pues sí. Con esta completé siete cirugías y me dejaron un hueco abierto, ahí tengo un hueco
abierto.
La hija
¿Por qué?
Es que a mí mamá se le reventó la apéndice, a ella le dio peritonitis.
La mamá
Y ahí tengo la incapacidad que me dieron.
La hija
Entonces cada nada, por ahí cada año le sale un hematoma y toca volverla a operar.
La mamá
Entonces yo no estoy bien por dentro, internamente no estoy bien.
Cada año toca operarla.

Cada nada eso me recoge, por algún lado revienta. Ya llevo siete cirugías, y ahoritica me
operaron el sábado, estoy recién salida.
La hija
Y todos declararon como un solo grupo familiar ¿cierto?
Yo fui a declarar por juntas, pero entonces allá la psicóloga dijo que no que ella era una
familia a parte porque mi mamá tiene un niño de 10 años.
La mamá
Entonces que el niño y yo formábamos una familia, y ella y el esposo y los niños de ella
forman otra familia.
¿Entonces la señora hizo otra declaración?

Entonces yo tuve que declarar por a parte.
¿Y también hizo una prórroga por a parte?

No la he hecho.
La hija
Yo sí ya la pase, pero que como ahí decía que era para mayores de 60 años, eso me dijo la
doctora Carla, y que tuvieran trastornos mentales o así, y mi mamá tiene 45 años. Entonces
366
la doctora que me dijo que a mí me la daban por la epilepsia, yo sufría de la columna y todo
eso, pero que no tenía nada que ver, me la daban era por lo de la cabeza, porque no puedo
trabajar, por lo que convulsiono en cualquier momento y todo, y me he quemado y todo.
¿Y cuántos años tiene usted?

Yo, tengo 30
La mamá
Es decir que lo que usted está esperando es saber a partir de cuándo se la dan porque ya le
dijeron que la prórroga la tenía. ¿Pero todavía no le han dado la respuesta o sea, la carta
donde aparece respondida la solicitud?¿todavía no se sabe?
No se sabe, por eso fue que vinimos a ver.
La hija
Y ya se la dieron o le dijeron que todavía no había salido ¿qué dijeron ahorita?
Nada, nos dejó entrar el policía porque mi mamá estaba que se desmayaba afuera.
La mamá
Y con ese sol y es que esa herida como me dejaron un hueco ahí entonces por el sol...
La hija
Entonces están esperando que las llamen.
Pero tampoco me anotaron. Estaba esperando si la doctora Pilar llegaba, como la doctora
Carla me dijo que estaba ocupada.
Pero ya por teléfono le dijeron que esta aprobada que viniera hoy a recoger el documento
como tal ¿no es cierto?
Ella me dijo que sí, que sí me iba a salir, que viniera. Al menos ya me dijo que sí, ya hay
una esperanza.
Lo que ella le dijo fue que sí, que lo más seguro era que le saliera, pero todavía no sabía,
en el momento, sino que le dijo que viniera hoy para recogerla respuesta, que lo más
seguro era que sí, pero todavía confirmadísimo no está.
Sí, yo necesito un documento o algo que pruebe que sí.
Otra cosa que es bien importante es la carta de salud, es lo más importante, por eso es que
hay varia gente que pelea por eso, porque uno sin la carta no es nadie.
La mamá
Uno va a alguna parte y en todas partes le piden a uno la carta, pero casi no la dan.
367
¿Por qué presentó un derecho de petición?

Por la sencilla razón de que llevo seis meses y no me han dado nada de ayuda, y para donde
me voy a ir es para donde mis suegros, para una finca del Tolima.
¿Entonces pide reubicación o pide prórroga o qué solicita ahí?
No, pido una reubicación y un derecho de petición para ver si me dan los auxilios, los
primeros auxilios que no me los han dado.
¿No le han dado nada de los tres meses?

Nada, nada, nada.
¿Y hace cuánto declaró usted?

Desde julio, junio.
¿Y cuándo le dijeron que había quedado inscrito?

Ya hace cuatro meses, cinco meses, o sea yo salí registrado al mes.
¿Y qué le dijeron en ese momento, que entraba a una lista de espera o qué le dijeron? ¿o le
dijeron vaya a tal lado?
Me dijeron, vaya a Progresar y fui a Progresar y no aparezco allá.
No aparece como inscrito pero aquí le dijeron que había quedado inscrito.
No, ella me dijo, vaya a Progresar el 10 de octubre y fui el 10 de octubre y no salí.
¿Pero sí le dijeron aquí que usted había quedado inscrito o no?

Ella me dijo, ella me inscribió, y después pregunté y dice que quede en lista de espera.
Usted ¿desde hace cuánto es desplazado?

Yo fui desplazado el 6 de junio.
¿De dónde?
De San Martín del... de Bolívar.
¿Y a dónde se dirigió inmediatamente salió de allá?

Cuando salí de allá me fui para la alcaldía y encontré al alcalde.
¿A la alcaldía de dónde?
De San Martín del..., de ahí un cuñado que es profesor de un colegio nocturno de allá fue el
que me brindó el apoyo para los pasajes, para venirme para acá.
¿Y él le dijo que se viniera para acá, para Soacha?

No, yo llegué a Bogotá, con la esperanza de que una familia me ayudara pero no, no los
encontré. Yo declaré en la Defensoría del Pueblo.
368
De allá de Bogotá.
De Bogotá. De la Defensoría me mandaron a la Red y de la Red de la 34 con 5ª me
mandaron para acá.
¿Y entonces usted por eso se vino a vivir acá?

Sí, yo ya estoy viviendo en Soacha, y el señor donde estoy viviendo, me dijo que a penas
me llegaran las ayudas que le colaborara con el arriendo, y yo no le he pagado.
¿Y cuándo llegó aquí a Soacha?

Acá en Soacha llevo cinco meses, cuatro meses.
Y a penas llegó a Soacha ¿dónde vino? ¿aquí a la UAO?

Aquí, porque aquí me mandaron.
¿Y qué le dijeron cuando vino?¿qué le dijeron acá, váyase para Progresar? ¿lo mandaron
directamente para Progresar?
Sí, me mandaron para Progresar.
Y en Progresar le dijeron que usted no aparecía inscrito.

Aja.
¿Cuándo fue eso?¿cuándo fue usted a Progresar?¿hace cuánto fue eso más o menos?
El 10 de octubre.
¿Y qué ha hecho?
Pues pasando papeles y no me sale nada, pues entonces voy a pasar la reubicación, porque
aquí no sirve el trabajo, me mandaron que a un trabajo de largo alcance y duré cinco días
allá y después me salieron que yo no aparecía en lista y me dio rabia y me salí.
¿Pero usted no ha pasado de pronto una carta o lo que llaman derecho de petición?
Eso es lo que voy a hacer
¿Es la primera que pasa?¿o ya había pasado otra para que le dieran un certificado?
Es la primera carta que paso. (El desplazado muestra la carta)
Pero en esta carta lo que está pidiendo es que le entreguen la ayuda, aquí no está pidiendo
reubicación.
No, la reubicación la voy a hacer ahora, aquí tengo todos papeles.
Ah, también va a pasar otra carta para reubicación.

Aja.
¿Para dónde es que se piensa ir?

Para una finca que queda cerca, en Atagaima (Tolima)
369
¿Respecto a salud lo han atendido?¿no ha tenido problema?
Sí me han atendido, no hay problema.
¿Usted tiene hijos?

Sí.
¿Y ha tenido que hacer uso del servicio de educación?

Lo iba a utilizar, pero eso aquí como ni le ayudan a uno ni nada pues yo mejor me voy.
¿Por qué dice que no lo ayudan?

Según la Ley 387, dice que el desplazado tiene derecho a un subsidio de vivienda, a tres
meses de arriendo y tres meses de eso, a un plan productivo, y nada de eso nunca han dado,
nunca sale nada, eso es sólo mamadera de gallo, que venga tal día, que venga tal día y
nunca le ayudan.
¿Ha pasado algún proyecto productivo?

Yo, el proyecto de panadería.
Pero como tal, que pasar una hoja diciendo inscríbame para proyecto productivo o yo
tengo tal plan.
Yo sí estoy anotado en el de panadería.
¿Se inscribió?
Sí, hay estoy anotado, pero eso, hubo una reunión el 3 y no dijeron más nada, que la plata
estaba pero...
¿En dónde se inscribió?

Aquí.
Pero usted no pasó ningún papel sencillamente lo inscribieron ahí.

Sí.
Y para vivienda ¿qué ha hecho?

Pasé el papel de Inurbe y solicité la casa.
Y se inscribió en el Inurbe.
Aquí, y solicité la casa para Neiva.
¿Y qué le dijeron?
Esperando, no han dicho nada.
¿Y frente a educación usted ha hecho algo?

No, de educación no he solicitado nada, porque si no le ayudan a uno en los tres meses que
supuestamente son los tres primeros meses de auxilio, y no le dan nada, para buscar y que
370
le mamen gallo a uno así como le maman gallo, así, siempre. Porque la Red dice una cosa
pero y por detrás otra cosa, ella nunca cumple.
¿Usted ha leído las Ley 387?

Sí.
¿Y conoce alguna otra ley o norma a favor de desplazados o esa la única que conoce?
Es la única.
¿Sabe qué es un derecho de petición?¿tiene idea de qué se trata?

Pues supuestamente un derecho de petición es como solicitar a los señores de la Red que si
por favor le pueden ayudar a uno.
Que puede resultar o no positivo ¿o tienen por obligación que contestar que es positivo?
Pues tienen que contestarle a uno.
Retomando un poco porque me perdí, usted presentó la declaración en la Defensoría de

Bogotá ¿verdad?
Sí, de ahí me pasaron ala 34 y de la 34 acá.
Pero es que uno presenta la declaración, después de la declaración le dicen a usted si

quedó o no quedó inscrito, porque de pronto por eso no le han dado la ayuda, que tal no
haya quedado inscrito.
Sí quede inscrito, porque o sino no tuviera carta de salud, no estuviera anotado en los
planes de proyecto que estoy.
¿La carta de salud se la dieron acá?

Acá y de acá la pasan al hospital.
¿Pero alguien le dijo a usted, quedó inscrito?

Claro.
Es que usted cuando presentó la declaración me imagino que le dijeron, venga en tanto
tiempo o vaya a tal lado y allá le dicen si quedó inscrito.
Si yo no estuviera inscrito, no estuviera registrado, no tuviera nada, no tuviera ningún
derecho, pero yo estoy registrado entonces tengo derecho.
¿Quién le dijo a usted que sí quedó inscrito?

Aquí en la Red, las doctoras de aquí.
¿Usted ha presentado algún derecho de petición?

Mandé una carta de petición pidiendo a ver si me dan una ¿cómo es que llaman eso? una
ayuda de emergencia, una prórroga.
371
¿A usted ya le dieron los tres meses?
Sí.
Ahora lo que quiere es que le den otros tres meses más.

Sí, exacto.
¿Y pasó la carta pidiendo prórroga?¿hace cuánto la pasó?

No, pues éste año, este mismo año.
Pero hace qué ¿unos poquitos meses?

Sí, hace por ahí aproximadamente que, por ahí unos tres meses, y resulta que hay un
muchacho que dizque es abogado, y él hizo los papeles, y luego volví y le pregunté y me
dijo que no, que dizque había sido denegada, que si no había un inválido en la casa o que
tenía que tener unos 65 años que para poderle hacer esa ayuda. Imagínese usted, yo tengo
63 años, a uno no le dan trabajo ya, no le dan a los jóvenes ahora mucho menos de viejo,
estoy arrumado por allá arriba en Cazucá en un ranchito pagándole a un señor $ 170.000 de
arriendo, que hasta me pidió el rancho ya porque ya estoy colgado, y yo soy padre de nueve
hijos, todavía tengo a cargo.
¿Y con todos ellos se vino desplazado?

Sí, aquí estamos, nosotros vinimos de la Acacia (Caldas).
¿Hace cuánto fue desplazado?

No, pues yo declaré el 15 de enero, y de aquí, yo no sé si fue de aquí o qué, pero la Cruz
Roja me dio tres mercaditos, me dieron ¿cómo le parece a usted? me dieron cuatro
colchoneticas, una cobija y unos platicos plásticos, y ¿cómo le parece a usted? cuatro
colchoneticas y una cobijita para once.
¿Y usted no hizo el reclamo?

Yo le hice el reclamo aquí a la doctora, aquí a la señora de gafas (Neider) ¿y sabe qué me
dijo? me dijo que ese era el tope, me dijo, señor es que ese es el tope, no podemos hacer
nada porque ese es el tope, le dije yo, ah, bueno listo. Bueno y ahí estamos, ahí estamos que
no sabemos qué hacer, pasando tragedias aquí en esta ciudad, porque usted sabe que uno
que viene del campo a una ciudad de estas llega novato de todo, hasta para coger un bus.
¿Usted cuando salió desplazado llegó directamente acá o se fue para Bogotá?
No, yo llegué aquí a Bosa.
¿O sea a Bogotá?
Sí. Y ahí me ubicaron con ese señor dueño de ese ranchito allá, que es dueño del lote y que
me lo dejaba pues que para que me alojara con la familia. Bueno, y como yo traía por ahí
unas chichiguitas, por que usted sabe que uno en la finca pues no le faltan por ahí los
animalitos, por allá vendimos animalitos y le pagamos el primer mes de arriendo al señor y
por ahí mi señora se hizo amistad con las otras señoras por ahí del barrio y por ahí la llevan
372
a lavar ropita, a hacerles planchaditas y por ahí nos hemos estado bandeando con eso, y yo
briegue a conseguir trabajo, no viejito no usted ya no, no aquí no, aquí ocupamos gente de
25 hasta 30 años no más. Y entonces yo por eso hice esa cartica de petición, y a ver si de
pronto me hacán una ayudita. Pues imagínese yo con toda esa familia.
¿Hace cuánto le dieron la respuesta negativa?
Eso ya va como para unos cuatro meses.
Que le dijeron que no le daban la ayuda.

No, que no, que no que porque las prórrogas estaban era para la gente que fuera
incapacitada, que fueran inválidos, q ue bueno. Y ahí me dejaron.
¿Hoy a qué viene?

Hoy yo estoy luchando por la cartica de educación, para esta niña (muestra su hija) que la
metí a ese colegio este año y me salió lo más de bien, ella le fue muy bien y entonces como
yo soy de pocos recursos la matrícula vale mire (muestra el recibo de pago de la matrícula)
vea ¿cómo le parece lo que vale la matrícula? $ 70.000 y uno sin trabajo y de dónde va a
sacar uno eso Dios mío, y la chinita es bastante inteligente, y ahí estoy, ahí estoy pegado
para que me den carta.
Pero aquí no le dan carta. Llaman al colegio.

Ah no para mí mejor que llamen allá y listo. Pero según lo que pasa es que yo hable con la
directora allá y la directora me mando, me dijo vaya y me trae la orden para yo poderla
matricular, y si no rebúsquese la matrícula por ahí como pueda. Y yo no, pues si le dieran
trabajo a uno ya, pero eso no, eso es difícil.
Aquí lo que usted tiene que pedir es que por favor se comuniquen con la directora del
colegio, porque carta no le van a dar.
A mí que no me den carta, pero que yo llegué allá y me digan sí acá llegó una orden, es que
yo no necesito más, así me toque, como he venido haciendo, me vengo a pie y me voy a
pie, porque ni para el bus. Como yo vivo acá arriba en el Alto de Cazucá, que le llaman
Luis Carlos Galán, a mí me toca muchas veces venirme a pie e irme a pie.
Frente a salud ¿cómo les ha ido con la salud?

Pues vea, yo le voy a decir esto, yo soy muy claro, muy correcto, para salud, traje a mi
esposa de parto aquí y fui a pedir que la carta pues para que me la atendieran, que dizque
vaya señor me compra dos hojitas de papel para poderle hacer la orden, y yo pidiendo
limosna por ahí, sin una moneda de peso, por falta de esas dos hojitas no me quisieron
hacer la orden.
¿En el hospital?
En el hospital. No me quisieron hacer la orden que porque no llevaba esas dos hojitas, le
dije yo, señora pero un hospital de estos Dios mío y no tienen una hojita para hacerle una
orden a uno, no esto si es el colmo, en qué país estamos pues, dijo señor pero qué vamos a
hacer si no hay. Pues le cuento que mi señora vino, me la recibieron ahí por urgencias, allá
media hora que duré yo ahí cuando volví, volví a preguntar, que sí, que ella ya se alivió,
373
que vea que aquí le dejaron esta factura, una facturita nada menos que dizque para ir a
pagar ¿sabe de cuánto? $ 578.000, me quedé yo de una sola pieza, dije vendito sea mi Díos
estamos en ayunas ahora para ir a conseguir $ 578.000.
¿Pero es que usted no fue allá como desplazado? Porque eso se lo tienen que subsidiar,
tendría que ser gratis.
Sí, yo fui y le dije. Yo fui y le dije a la señora esta, a la del hospital, a la trabajadora social,
le dije yo, doctora pero si es que yo soy desplazado, dicen en la Red que yo tengo mi carta
aquí, porque a mí no me la han dado, dijo ¿cómo es que se llama usted?, dije fulano de tal,
y me buscó, sí aquí está, pero sabe qué, que porque no le llevé las dos hojitas que me pidió
no me hizo la orden, no me la hizo, que no que tenía que llevar las dos hojas y que tenía
que llevar las dos hojas, que yo vería cómo me las conseguía, le dije entonces ¿me mandó a
pedir limosna usted?, vine por aquí por esta calle de para arriba y me encontré un señor
parado allá abajo en aquella esquina donde hay una panadería y le dije señor usted sería tan
amable y me regalaría $ 200 para comprar dos hojitas de papel allí, me los regaló, fui y las
compré y cuando ya llegué allá estaba eso cerrado, que no que la trabajadora social salió,
quedé yo con las dos hojas ahí así (cruza los brazos), ahí, espere y espere, se llegaron las
doce, cuando volví y subí allá, y estaba mi señora allá, oiga mijo que ¿cómo le parece? que
dizque ya puede venir mañana por mí, le dije yo, sí, pero es que para sacarla a usted toca
traer que dizque $ 578.000 y entonces dice mi esposa, y ahora qué vamos a hacer mijo, le
dije yo, pues aquí tocará hablar con el que sea aquí pero yo de dónde voy a sacar la plata.
Bueno, me vine para la casa, ella quedó ahí, al otro día me vine, ya estaba la trabajadora
social ahí, hablé otra vez, resulta que ella me hizo el papelito ese, me mandaron para allí
que dizque para un edificio negro que hay y resulta que ahí me salieron con el cuento que
eso no cubría todo, que tenía que conseguirme $ 278.000.
Casi la mitad.
Sí. Le dije yo, vea señorita, aquí no me lo está preguntando usted y esta es la hora en que
son como la 10 y no he desayunado, yo los tuviera, ya de una; porque uno que no está
enseñado a pedir limosna, que uno vive es de por allá de su trabajo y llegar uno a una
ciudad de estas a pedir limosna, eso es muy horrible. Bueno y entonces me dijo, pues usted
verá señor, porque entonces no se le puede dar la orden para que la saque. Y entonces
cuando el otro, me puse yo me salí para aquí afuera, para la calle y me puse yo a pensar y
yo, pero esta gente ¿por qué hace estas vainas con uno así, hombre?, entonces ¿cuál es la
ayuda que el gobierno le hace a uno? pensaba yo. Bueno de pronto me vine para allí para la
alcaldía, y en esta alcaldía es un gallo para uno hablar ahí con la gente. Yo creo que es más
fácil entrar ala Basílica de Roma, que entrar uno ahí, ¿qué usted a dónde va? que a hablar
con el señor alcalde, no el señor alcalde no está, y ¿el secretario? que tampoco está,
entonces ¿cómo así?.
¿Usted no pensó en venir acá, por ejemplo?

No, porque es que esto aquí entre semana no lo abren sino los martes, de resto quedó usted
paila, porque aquí no hay con quién hablar. Bueno, entonces a lo último llegue yo y me fui
y le dije a la trabajadora social, vea señora, vea doctora, la paciencia se me agotó, ¿sabe
que? allá el doctor me dijo que yo podía llevarme a mi señora, yo me la voy a llevar; yo soy
374
desplazado, no tengo toda esa cantidad de plata que piden aquí para pagar eso y allí me
dijeron que no cubría sino la mitad y yo de dónde voy a sacar plata. Entonces yo me voy a
llevar la señora así se ponga bravo aquí el que se ponga. Dijo ¿cómo así? pero si yo le di la
orden a usted para que fuera y la pasara allá, le dije yo, pero esa muchacha allá me dijo que
no, que dizque eso no cubría sino la mitad. Y ahí mismo cogió el teléfono y llamó allí, ah
que el señor fulano, que tiene la señora de parto y ya le dieron salida, que yo ya mandé
orden, dijo sí, pero es que el señor no tiene una carta de desplazado, que no tiene un seguro,
que no tiene no se qué, entonces salió la señora, llegó allá a la caja, me dio un papelito para
que lo llevara a la caja, después me vine y lo presenté en la caja y entonces allá ya me
pasaron y me dijeron, bueno sí, sí, llévesela, llévesela, llévesela; salí yo con mi pobre mujer
de aquí para arriba. Ahí está en la cama, porque eso fue el primero de este mes.
¿Hace poquito?
Sí, ahí está en la cama, la tengo encamada ahí. Bueno, y eso es pase tragedias para una cosa
para otra, para otra. Nadie, nadie le ayuda a uno. Y yo he ido a una parte, que vaya que a
donde sutano, que vaya donde el doctor no se qué, y eso es uno pide por ahí para un pasaje,
pida para otro, en el bus oiga señor usted me puede hacer el favor de arrimarme hasta tal
parte. Bueno, y va uno, yo fui a la Cruz Roja Internacional para ver si me hacían una
ayudita, por ahí con ropita o así con cositas, que no, que allá estaban ayudando pero a los
que fueran recientes.
¿A usted quién le entregó la ayuda?

La Cruz Roja aquí de Cundinamarca. Es que aquí nos vamos a fregar de hambre y sin
trabajo, sin nada. Yo también pedí una visita domiciliaria, tampoco me la han hecho.
¿Para que le concedan la prórroga?

Sí, para que se den cuenta en qué situación vive uno, cómo vive, pero es que nadie lo visita
a uno, ni los de la Cruz Roja, ni esta gente, nadie, nadie se aparece por ahí. Y yo cada rato
les digo eso, digo, oiga doctora ¿por qué no me hacen ese favor? háganme una visita
domiciliaria, van y se dan cuenta de mis hijos, de mi señora, en qué situación vivimos, en
qué ranchito vivimos.
¿Usted por qué decidió venirse a Soacha? ¿por qué no se fue para otro lado?
Por la sencilla razón de que como yo le acabo de contar, uno llega a esta ciudad así (cruza
los brazos)
¿O porque usted había oído que acá era como lo mejorcito?

No, ¿sabe qué? a mí me dijeron que donde los desplazados podíamos conseguir viviendita
favorable y ligera, era en los Altos de Cazucá, que porque aquí para este lado en este plan,
era rechazado y más que digan que uno es desplazado, no a metros; entonces aquí para esta
loma, por ahí si consigue uno ranchitos. Imagínese usted un ranchito de $ 170.000 para
todo un familión como el mío, no lo arriendan si no es por ahí, y como uno pertenece aquí,
entonces me mandaron para acá.
375
¿Usted hizo la declaración aquí?
No, yo declaré en la Defensoría del Pueblo en Bogotá.
¿Usted estaba viviendo en Bogotá en esa época?

No.
Usted se vino para acá, pero se fue a declarar allá.

Declaré allá y entonces como yo di la dirección de allí, la remitieron porque eso pertenece a
Soacha, entonces váyase para allá, para Soacha.
¿Y por qué se fue hasta Bogotá? ¿por qué no declaró aquí en la Defensoría de Soacha?
Porque resulta, que cuando eso, teníamos unos compañeros, entonces los compañeros me
dijeron, vámonos para la Defensoría del Pueblo en Bogotá, y declaramos allá. Pero como
vuelvo y le digo uno es novato, nosotros no caímos en cuenta que esa jurisdicción allá,
pertenece aquí, nosotros creímos que todo esto era Bogotá, entonces ese fue el error, y a
más de uno les ha pasado eso, han declarado en la Defensoría, han declarado en la
Procuraduría de la Nación, y viven en jurisdicción de Soacha, entonces los mandan para
acá. Aquí hay gentecita que tiene más de un año y nunca le han dado una ayuda
humanitaria.
¿Y usted conoce alguna ley en favor de los desplazados? ¿ha leído alguna o le han
comentado?
Pues por ahí hay muchos tipos que tienen una cantidad de códigos y normas, que la ley no
se qué, que la ley no se cuándo.
Entonces ¿usted ha oído más de los beneficios concretos?

Sí, todo eso y he oído comentar también que los programas, que de vivienda.
¿Usted ha oído hablar del derecho de petición? ¿sabe para qué sirve? ¿sabe para qué es?
Sí, el derecho de petición, que para uno..., que hay muchos derechos de petición, hay unos
que hacen derechos de petición que dizque porque no les han dado la ayuda humanitaria,
hay otros que hacen derecho de petición que para que les salga esa vaina de subsidios, que
para vivienda, otros que para que los atiendan en tal parte.
¿Usted considera que sirve?

Pues a mí, yo no puedo decir que sirve porque a mí no me lo han concedido. Yo hice,
mandé una carta de petición de lo que le conté y ¿sabe qué? me trajeron la razón que era
denegada.
Es decir que usted considera que el fin del derecho de petición es como para ayudar al
gente y en ese sentido debía ser positivo.
Claro, lógico, porque imagínese, pongamos como la situación que estoy yo, una
comparación, y habemos miles y miles de personas en esa situación, sin trabajo, con una
familia para darles estudio, con qué les va a comprar uno un cuadernito, un lapicito, con
qué les va a dar uno una sopita para que se vayan a estudiar, entonces el gobierno sí debía
376
decir hombre pues allá en esa familia no hay ninguno inválido, pero verdaderamente están
en la pobreza absoluta, vamos a darle ese derecho de petición, mandémosle o démosle unas
remesitas para que sostengan esos hijos y miren a ver cómo vamos a hacer con ellos. Eso
no se oye nada, con necesidad, desnudos, que se le acabaron los zapatos, que se acabaron
los pantaloncitos, que la camisita, trabajo por ninguna parte, ayuda por ninguna parte. Un
muchacho de esos dice no pero si yo soy bobo, yo por qué estoy aquí sufriendo, si en tal
parte donde estaba me dijeron que porque no me iba para allá, yo me voy a ir, y se va para
la guerrilla o para los paramilitares. Entonces ¿qué es lo que está haciendo el gobierno? está
es echándole leña al fuego, puede ser una bella persona, honrada, honorable, de buena
familia, estudiada, pero si a usted la coge una crisis, sin trabajo, sin comida, sin vestuario,
usted se pone a pensar miles de cosas, dice no pero ¿yo como estoy de grande y me voy a
dejar morir de hambre? verdad que yo tengo una amiga en tal parte y esa me dijo que
hiciéramos esto y esto, yo me voy. Ahí no es cuento que digan, la hija de fulano como es de
buena gente, que tal, o que el hijo, no, según las necesidades de la persona y en la situación
que se encuentre así mismo actúa.
¿No ha pedido nada para vivienda, subsidio para vivienda o proyecto productivo?
Pues yo fui al Inurbe y averigüé el asunto de la vivienda, y del tal formulario ese ¿y sabe
qué me dijeron? que si tenía $ 1.000.000 consignados en el banco que me aceptaban el
formulario o sino que no, y le comenté yo a esa muchacha, oiga señorita ¿usted cree que si
yo tuviera $ 1.000.000 así en rama yo los iba a meter aquí al banco? ya me hubiera
comprado quién sabe cuánta comida.
¿Pero se pudo inscribir o no se inscribió ahí?

No, la muchacha ese día me hizo bajar la moral, cuando me dijo así, que dizque el
programa era que consignara $ 1.000.000 en el banco y que hacía el formulario y que
esperara a ver si salía el subsidio, qué yo no se qué.
Y proyecto productivo ¿ha pasado algún proyecto productivo o se ha inscrito para algo?
Yo aquí me hice suscribir a dos, al tal proyecto ese con su tal pepino, ahí no volvieron a
mencionar nada, nada; me hice suscribir que dizque al proyecto ese de aprender panadería,
ah, y que marroquinería, bueno que un poco de cosas y tampoco han salido con nada. Yo le
he preguntado al uno, al otro, al otro, al otro, oiga hermano, usted fulano, que, ya salió el
proyecto tal, no, yo fui allá hace ocho días y allá no dijeron nada.
¿Cuál es su nombre?
Fidel Tapiero.
¿Qué edad tiene?

42 años.
¿Cuántos conforman su núcleo familiar?

Conmigo 4, mi esposa y dos niños menores de 5 años.
377
¿De dónde viene?
Vivía en una vereda del Tolima, luego me desplacé con mi familia hasta Chaparral
quedando en la vereda mi padres allí duré 8 meses me amenazaron y tuve que desplazarme
nuevamente a Bogotá con ayuda del alcalde.
Mi problema viene desde al año 85, yo presté el servicio militar en el primer contingente el
79 y allá tuve un accidente un golpe en la vista derecha que me acarreó problemas
desprendimiento de retina, me intervinieron en el Hospital militar por dos ocasiones. Yo
duré en el ejército hasta el 82. En ese tiempo en el ejército nos leían el código de justicia
penal militar pero solamente las penas y sanciones a que un soldado se le aplica pero nunca
nos ensañaban los derechos que teníamos, por eso digo que desde ese momento me
comenzaron a violar mis derechos.
Como le iba diciendo yo asistía a mis tratamientos por problema de la vista y a la vez
prestaba el servicio común y corriente por eso me volé y fui al comando del ejército a
exponer la situación, por la estadía la guerrilla me comenzó a amenazar a su familia, volví
al comando del ejército y hablé y allí se aprovecharon del hecho de que no sabía leer y
escribir, escasamente sabía firmar (ahora tuve la oportunidad de validar hasta noveno
grado) y me hicieron firmar una hoja en blanco y me dijeron que era para el licenciamiento
y aprovecharon y me quitaron el tratamiento y aparece una hoja donde yo solicito que se
termine el tratamiento.
En el 84 o 85 me secuestró la guerrilla, me sacaron de la casa averiguaron que yo estaba

por sanidad y no me aplicaron la ley como ellos la tenían querían que yo siguiera con ellos,
después de 8 meses de estar con ellos me les volé y estuve por muchos lugares del país
caldas mas que todo y el la fundación de Chinchiná hice un curso de capacitación básica
Agropecuaria mientras estuve huyendo después volvía la finca donde mi papá en la región
de Calarma y allí algunos voceros de la guerrilla y líderes comunitarios que no estaban de
acuerdo conmigo me removieron el problema que tuve con la guerrilla y con un grupo
paramilitar que apareció por ahí llamado movimiento revolucionario independiente de ahí
me desplacé al municipio de Chaparral y tenía problemas con los paras y con la guerrilla
entonces como yo fui veedor del programa del Sisbén y gestioné con el alcalde con quien
me hice amigo pero con esa gestión me gané de enemiga la guerrilla entonces viendo esa
situación yo declaré en la personería de Chaparral en 1998, dicen que la guerrilla se dio
cuenta que yo había ido a declarar, varias veces intentaron liquidarme pero por ayuda de la
alcaldía y de la Cruz Roja logré venirme a Bogotá.
Yo venía desde Chaparral con la dirección del Comité Internacional de la Cruz Roja ella
me sostuvo mercado por 6 meses antes de la toma eso fue en el 99 después yo salí de las
ayudas y ellos me dijeron que tenía que ir a la Unidad de Atención a la 34 con 5ta (antes era
el Ministerio del Interior) allá no me aceptaron lo papeles y certificados que traía de
Chaparral sino que me exigieron declaración otra vez y como yo prácticamente hacía dos
años que ya había declarada desde el 98 y yo llegué en el 99 en un año que yo ya había
declarado a mí se me había olvidado mucha cosa y en la primera declaración en Chaparral
378
no había declarado otras cosas por mi seguridad, por temor y en la declaración que di en
Bogotá me contradije, añadí mas y eso aprovecharon y me rechazaron y hasta febrero del
2000 me registraron y para lograr la certificación fue porque fui arriesgando mi vida otra
vez a Chaparral a traer constancias del alcalde y del director de la Cruz Roja.
Yo salí en las primeras 200 familiar que recibió la ONG Progresar para dar la ayuda
humanitaria pero conozco a muchas personas que les demoran hasta 6 meses la ayuda y eso
hasta que no hacen convenios papeles y todo a eso ellos no les interesa que uno esté
aguantando hambre solo les interesa hacer su negociación.
Antes de que se viniera ¿ya le habían aprobado la declaración?

Sí, me habían dado un certificado como persona desplazada.
¿Al cuánto tiempo de declarar?

Primero nos daban la copia de la declaración, después nos llamaron a los 4 meses para
quitarnos ese papel y darnos el certificado.
Y eso ¿hace cuánto fue?

(El deslazado muestra la certificación, en la cual se señalan los siguientes apartes):
Febrero 16/00 señores RSS por medio de la presente me permito certificar el señor… con
C.C…figura en el registro de Chaparral como persona desplazada inicialmente procedente
del a región de Calarma en marzo del 97 permaneciendo en el perímetro urbano de ésta
jurisdicción hasta el mes de abril del 99 cuando salió con destino a Bogotá recibiendo
asistencia humanitaria del CICR.
Chaparral Tolima 30 de nov del 98 el alcalde municipal hace constar que le señor…
identificado con C.C…expedida en Chaparral, es persona conocida trabajadora y respetuosa
con sus superiores, expedida a solicitud del interesado para trámite laboral.
¿Esta asistencia humanitaria la recibió en chaparral?

Sï allá la CICR me proporcionó ayuda y cuando llegué también.
¿En chaparral cuánto tiempo de dieron de ayuda?

2 meses por parte de CICR de Chaparral.
¿Y en Bogotá?
6 meses por parte del CICR de Bogotá.
(Muestra otro documento que dice): Personero municipal de Chaparral hace constar que el
señor… identificado con C.C… de Chaparral desplazado de la región de Calarma y es
cabeza del siguiente grupo familiar: una esposa un hijo de un año y otro de 10 meses. Se
expide a los 19 días del mes de enero del 99.
379
Luego fui a la 34 con 5ta con el documento anterior y allá me hicieron declara otra vez y
por ello me demoraron un año la certificación de desplazado por declaración contradictoria
comparada con la otra declaración.
La RSS demora mucho tiempo para decirle a uno si sale o no certificado si reúne los
requisitos para incluirlo como persona desplazada o no. A mí en un principio me
rechazaron la condición de desplazado luego amplié y reconsideré y después tuve una
entrevista personal con el Dr. Sergio Domínguez y el Dr. Fabio Vaca.
¿Se le demora en aprobar su condición pero le respondieron en el tiempo que era el

rechazo?
Sí. A los 3 meses me dijeron que salí rechazado, pero conozco casos de compañeros
desplazados que le han demorado hasta 6 meses ahora conozco el caso de una anciana que
declaró en el 99 y hasta el momento no le han resuelto nada ella no sabe leer ni escribir no
conoce a nadie y hace muy poco se le murió el esposo quedó sola y con dos nietas, ella no
supo declarar porque no las incluyó, ella por ahí logró hacer un derecho de petición y le
respondieron que no reunía los requisitos para registrarla, entonces está por ahí y enferma.
Lo mismo pasa con las ayudas humanitarias que se demoran 6 meses o mas, se entiende
que una persona que llega desplazada del campo dejándolo todo necesita cuanto antes las
ayudas y éstas para mí deben ser permanentes desde que uno llega y empieza el proceso de
declaración hasta que le solucionen a uno la situación, por ejemplo le den el auxilio de
vivienda le solucionen el proyecto productivo le ayuden con la reubicación o retorno.
¿La ayuda se la dan después de que le han aprobado la declaración?

Sí, además nosotros pedimos mucho que nos le den las ganancias a la ONG porque estas
como intermediarios se quedan con mas de 50% de lo que les corresponde a la población
desplazada por concepto de ayudas.
¿Después de declarar en Chaparral y de ser certificado como persona desplazada cuánto

de demoraron en brindarle la ayuda?
La Cruz Roja me dio ayuda inmediata aún antes de declarar yo hablé con el Dr. Fernando
que es el director de la Cruz Roja Colombiana en Chaparral le comenté mi situación y me
ayudó me dio mercado, colchonetas y cobijas, no dinero por dos meses pero luego cuando
tuve que venirme a Bogotá de su bolsillo me dio para los pasajes de mi familia.
Llegué al barrio Britalia dónde un amigo, yo tenía su número telefónico lo llamé le comenté
y ellos me acogieron por dos meses pero al ver que no me salía trabajo me pidieron y tuve
que irme a donde otro amigo al lado de Ciudad Bolívar por 6 meses mas, durante todo ese
tiempo estuve en el proceso de la declaración y la ampliación y todo eso, luego estuve dos
meses debajo del puente Venecia de allí me recogió una familia evangélica del movimiento
misionero mundial y me trajo a Britalia de nuevo y ahí estuve hasta diciembre del año
pasado y de allí me vine a ciudadela Sucre que queda aquí en Soacha, ahí hice un ranchito
de plástico, invadí un lote y ahí estoy.
380
¿Cómo se le ocurrió venirse hasta aquí?
Por un amigo que también invadió un lote allá y me dijo que allá habían lotes.
¿Hace cuánto se le soluciono el problema de las declaraciones?

Yo fui registrado el 20 de febrero de 2000, al momento en que a uno lo registran le dan la
carta de salud que se renueva cada año.
La carta de salud dice: 20 de febrero de 2001 señores hospitales de acuerdo al convenio

entre el Ministerio de Salud y la Secretaría de Salud en desarrollo de las acciones de la
Unidad de Atención a la población desplazada por la violencia para la atención en salud de
las familias desplazadas que se encuentren inscritas en la red nacional de información me
permito remitir a u,d al señor… identificado con la C.C… y a su grupo familiar que les sea
prestado el servicio médico integral y se enumera su núcleo familiar (nombre, parentesco y
edades) firmada por el director.
Llevo 3 años desplazado y aun no me han solucionado la situación de vivienda, proyecto

productivo educación trabajo el estado no tiene un política clara en cuanto a la situación de
los desplazados.
¿Ud. tiene la ley 387?

Sí, incluso la tengo aquí.
¿Cómo supo de ella?

Yo la vi en la calle y la compré.
En las ayudas nos dan a cada persona un plato un pocillo y una cuchara plática, no nos dan
ropa el arriendo es lo que nos quieran pagar depende del núcleo familiar están dando en
Bogotá de $150.000 a $200.000 y aquí en Soacha están dando de $80.000 hasta por ahí
$120.000, pero no se ha tomado en cuenta que toca pagar arriendo mas servicios y si es una
familia de 7 u 8 personas con $120.000 no les alcanza.
¿Cuánto tiempo se demoro la ayuda después de registrado?

3 meses.
¿Mientras la ayuda llegaba que hacia?

Me tocó pedir limosna, comida en los restaurantes los niños tuvieron desnutrición crónica.
¿Por cuánto tiempo le dieron la ayuda?

Por 3 meses, 3 mercados y 3 meses de arriendo a $150.000 el mes esa ayuda me la dieron
en Bogotá después de no poder pagar servicios ni nada me decidí por un amigo a venirme e
invadí un lote sin servicios y vine aquí a la UAO a gestionar la prórroga que me fue
aprobada y ya he recibido por ella dos mercados y un cheque.
¿Que argumento para que le aceptaran la prórroga?

La discapacidad que tengo en al ojo derecho.
381
¿Después de que se complete los 3 meses de ayuda que va a hacer?
No se porque por la edad ya no me dan trabajo, no tengo la suficiente preparación, no tengo
una profesión.

Por la ley.
¿Aquí no le ayudaron para solicitar la prórroga?

Sí, yo vine para saber que era lo que tenía que hacer y acá me dijeron los requisitos yo
mismo lo redacté anexe el certificado médico que me dio el Hospital militar de Bogotá
donde aparece la discapacidad en mi ojo y por eso me la aceptaron.
¿Hace cuánto presento eso?

Hace 4 meses.
¿Se la contestaron rápido o se demoro?

Si me la contestaron rápido pero para hacerla efectiva se demoró por la toma que se hizo
por un mes, cerrando las oficinas por eso. Y ya hace como un mes y medio comenzaron
nuevamente a dar ayudas.
En cuanto a salud esa carta da salud, ud. la lleva al hospital donde lo atienden cuando ellos
quiera y además toca sacar muchas fotocopias, si lo atienden no le dan la droga y si le dan
son los mas baratos y si es costosa no se la proporcionan y no hay convenios con ninguna
parte para que nos suministren los medicamentos y a mí y a varios nos a pasado que nos
atiende el médico y luego nos dicen que para entregarnos la fórmula entonces llevemos la
facturación firmada y cuando la llevamos nos dicen que no tenemos nada y por eso no nos
dan fórmula. Por eso digo que es un negocios porque ellos cogen la factura firmada para
demostrar que sí nos atendieron y cobrarle a la secretaría distrital lo que paga el Ministerio
y secretaría de salud por nosotros los desplazados y saber que nosotros seguimos enfermos
porque sin medicamento.
¿Ud. me había comentado que había presentado varios derecho de petición a parte de la
prorroga que otros a presentado?
En cuanto al auxilio de vivienda y proyecto productivo.
¿Quién lo redacto?
Yo mismo porque ya conociendo la ley 387 se que el derecho de petición lo respalda el
artículo 23 de la constitución.
¿Y cómo supo de la existencia del derecho de petición?

Por la misma ley y por los demás.
¿El auxilio de vivienda no se lo concedieron?

No, porque ese auxilio es el que tiene cualquier colombiano por no tener vivienda que son
$7´150.000 a donde uno va a conseguir una vivienda de ese precio con los requisitos que
382
exige el Inurbe, por lo menos, tiene que tener escritura se le debe sacar certificado de
libertad y tradición, tener todos los oficios oficiales.
¿Tienen que dar alguna cuota?

Sólo se de esos requisitos pero no se de nadie a quien se le haya otorgado un subsidio aún.
¿Hace cuánto presentó esa solicitud?

El año pasado pero me dijeron que tocaba ir al Inurbe asistir a unas reuniones y pedir un
formulario y llenarlo. La Red me lo contestó en un tiempo corto porque sabían que me
remitían al Inurbe.
Ahora tenemos plazo hasta el 21 de noviembre para diligenciar el formulario y cumplir con
esos requisitos, y con todos los formularios que reciben hacen un sorteo.
Lo que yo veo que el estado puede hacer es primero acabar con el negocio de la guerra, que
se cambie el sistema de gobierno y que se saque un política clara macro para los
desplazados donde unan recursos de todo el estado, que para adjudicar las tierras por parte
del Incora no se demoren tanto y no pidan tanto papel, que el Inurbe otorgue efectivamente
los subsidios y la Red proyectos productivos, si hicieran un proyecto macro entre los 3 se
ve la solución porque le adjudican la tierra, le dan subsidio y le dan con que trabajar para
empezar uno de nuevo otra vez pero ellos por su lado cada uno tiene sus tramites, sus
impedimentos que utilizan para no dar solución a nada.
¿Ud. ya presento proyecto productivo?

Sí, presenté un proyecto productivo para un hato lechero porque yo hice un curso por parte
e la Red al Sena de Mosquera lo iniciamos el 22 de junio del año pasado supuestamente
eran 3 meses, estuvimos hasta diciembre no resultó nada como fue muy teórico pedimos
que lo aprobaran 3 meses mas lo iniciamos en marzote 2001 y terminamos el 22 de mayo
del mismo. Allá llegaron 5 ONG para que nos hicieran el acompañamiento para el proyecto
la mayoría escogimos Progresar, la Red no le ha querido dar viabilidad al los proyectos de
Progresar porque hay un problema entre ellos pero los que escogieron las ONG Prodesa,
Ada y las otras el nivel central de la Red dizque ya les aprobaron los proyectos pero
todavía no se han hacho efectivo, ese problema entre Progresar y la Red nos está
perjudicando mucho.
Lo del curso es un engaño también, yo hice un curso de capacitación básica agropecuaria el

la Fundación de Chinchiná Caldas con es particular de los cafeteros allí la cuestión si es
práctico si se ve lo que uno aprende, el Sena como es de estado la cuestión cambia,
nosotros estuvimos en el curso 54 personas desplazadas el curso lo dividieron unos fueron
agrícola y otros fuimos pecuarios el cuero fueron 7 meses donde no se tuvo una práctica de
castración de inseminación tuvimos 3, de vacuna 1, las clases fueron de lunes a viernes de
7:30 am a 4:00 pm.
383
¿Cómo se entero de la capacitación?
Por los compañeros la Red hizo un llamado a ciertas personas (preferencia) y ellos nos
comentaron, yo fui a las oficinas del Sena Central a hablar con la Dra María Paz directora
en cuanto a capacitación del desplazados y con ka Dra Dany Marcela representante de la
Red para todo lo relacionado con capacitación de desplazado y ellas me dieron la fecha de
iniciación y de de inscripción en el Sena de Mosquera para que fuera a inscribirme a
nosotros nos daban un aporte de $6.500 diarios de lunes a viernes para transporte y
almuerzo en el Sena a los estudiantes les daban un almuerzo de $600 pero a nosotros los
desplazados nos tocaba comprar el almuerzo ejecutivo que valía $2.500 las rutas de
transporte del Sena tampoco nos los dejaron utilizar a nosotros, nos sentimos
discriminados, además no teníamos salón y nos tocaba correr con las sillas de un salón a
otro eso fue así por mas de dos meses.
¿Ud. escogió el tema de la capacitación?

Era un tema único agropecuario.
El otro engaño fue que ese curso esta perfecto para las personas que no tenían idea del tema
porque es una satisfacción aprender algo pero uno que mas o menos sabía el tema y todo
ser teórico Y a los que les dieron cartones les dieron 5 diplomas por cada tema estudiado en
lugar de poner todo en uno con eso nos engañaron.
¿A ud. no se lo dieron?
No porque solamente dieron dos días para presentar evaluaciones y en esa fecha yo no pude
ir porque mi esposa se enfermó y por eso no pude presentar las evaluaciones.
¿Cuáles eran las ventajas de hacer el curso?

No aprobaban los proyectos relacionados con la capacitación sino se había capacitado.
La idea mía es regresar al campo aunque no sea al mismo lugar. Terminé el curso y no pasó
nada. Voy a Progresar y se escudan en la Red y fui y me dicen que están en estudio pero yo
se que ya los rechazaron. Lo que yo se es que en cuestión de educación en Bogotá es que la
dan por un año no más y se exoneran de pensión y matrícula pero de uniformes y utensilios
no.
¿Cuantos años tiene?

30 años. Yo llegué el 15 de enero y declaré el 18 de 2001 ya llegué a un Barrio de Soacha y
declaré ante la defensoría, vine porque me han dicho que aquí la gente es amables y muy
eficiente en ésta Unidad y de verdad que sí.

Desde el 15 de enero, como al mes que declaré salí beneficiada y me mantenía con un
trabajo que conseguí siendo celadora de un colegio de aquí, pero ya no trabajo
384
Aquí mismo me informaron a todo a lo que tenía derecho y ellos me ayudaron a gestionarla
pues yo en esos días, estaba muy enferma y ciando ellos me visitaron ellos me ayudaron no
podía ni caminar estaba tirada en una cama muy mal me llevaron a la clínica estuve
hospitalizada y tenía un posible cáncer en la matriz y por eso fue que me la concedieron
pues soy cabeza de hogar de 5 hijos, mi esposo hace 2 años se fue a vivir con otra. Cuando
yo averigüé si yo salí certificada me dijeron que en unos días me llegaba la ayuda pero que
inmediatamente la carta de salud de inmediato se la enviamos.
¿Cuánto se le demoró la ayuda?

Casi un mes después de que salí certificada.
¿Hace cuánto presentó la prórroga?

El 28 de septiembre
¿Por medio de un derecho de petición?

Sí.
¿Aquí se lo hicieron?
Sí.
¿Ud ya sabía que era un derecho de petición?

No, aquí me dijeron todo eso, me dijeron ud tiene derecho a realizar un derecho de petición,
pensamos hacérselo y si se lo aceptan pues va a tener su prórroga.
¿Ya se la aprobaron?
Sí, hoy precisamente venía por la segunda.
¿Cuánto tiempo se demoró para que le aceptaran la prórroga?

Como mes y medio, ese día me llamaron y me dijeron que viniera a medio día y yo me vine
y me dieron un documento donde me decían que sí me aprobaban la prórroga.
¿Cuánto tiempo se demoraron para darle la primera prórroga?

A los 8 días. Como en la declaración está el que es mi esposo a mí me dieron 100.000 y a él
54.000 y eso que yo tengo los niños, el niño está muy apegado a su papá y el todos los días
va a desayunar y almorzar y a veces se queda pero duerme con el niño y yo lo dejo es por
mis niños al fin y al cabo es su papá, las ayudas para mí quedaron suspendidas hasta que no
soluciones el problema con mi esposo porque yo ya demandé ante la fiscalía y ante la
comisaría porque el me maltrata, el me pega y por culpa de él casi no puedo ver por éste ojo
el estuvo en prisión por eso pero lo saltaron al poco tiempo y siguió igual y yo estoy
cansada de eso y que haga eso conmigo yo he cambiado. Por lo de mi esposo tod está por
ahora congelado la prórroga, la vivienda, el proyecto productivo.
385
¿Qué sabía y tenía antes de que le congelaran todo lo de proyecto productivo?
A mí me dijeron un proyecto que me gustó, el de tiendas, yo quería inscribirme para
capacitarme, pero ya no se puede
¿Cuantos años tiene?

30 años.
¿Quiere irse de Soacha?

No, ya no quiero.
¿Ahora que hace?

Estoy intentando conseguir trabajo.
¿Alguna vez pensó en irse?

Sí porque sabía de lugares todavía, sanos pero me enteré que ya hay desordenes por allá, es
mas yo presente la solicitud de reubicación y me la aprobaron pero ya no me quiero ir,
porque mi esposo me dice que eso papeles tienen que quedar a nombre de él y es para que
se lleve también a esa señora entonces no, yo me quedaría por fuera y sin nada.
¿Hace cuánto presentó la solicitud de reubicación?

Hace como dos meses, lo solicité por medio de derecho de petición también, y me lo
explicaron y me lo ayudaron a hacer.
¿Cuánto se demoró la respuesta del restablecimiento?

Como casi un mes.
¿Con quién vive aquí?

Sola estoy cuidando una casa, y no pago arriendo.
386
ANEXO 2
ENTREVISTA A EMILIA CASAS
COORDINADORA DE LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA
EXPLICACIÓN FLUJOGRAMA
REALIZADA EN SEPTIEMBRE DE 2002
Recomendación inicial: este no es un flujograma del desplazamiento interno forzado por la

violencia sino de atención a la población desplazada por la violencia.
En el desplazamiento masivo, la declaración es tomada por el Ministerio Público, en ningún

caso por el Comité Municipal, o por el CICR que es la organización que siempre se
presenta. Existe un acuerdo entre el CICR y la RSS en el que en caso de desplazamientos
masivos ellos hacen presencia, ya que dado su principio de neutralidad no tienen ningún
problema en movilizarse por el territorio, a pesar de que las circunstancias de orden público
sean muy difíciles, circunstancias, que hace inseguro el desplazamiento de funcionarios del
gobierno. El CICR inicialmente se moviliza, hace una verificación del desplazamiento y en
último caso toma la declaración. En ausencia del Personero, alguien en el Comité puede
tomar la declaración, pero solamente como última instancia.
Para desplazamiento individual, esta cita para declarar mes o mes y medio, es un caso
fortuito de la UAO porque en ese momento la UAO y hasta la fecha, abre una sola vez en
la semana –los martes- pero es una cosa particular de Soacha, no es lo que normalmente
sucede, primero no hay cita previa; haya en la UAO el personero da cita porque llegan 160
personas cada martes a ser atendidas, en los otros municipios no hay citas por que hay
menos demanda. No olvidemos que estamos hablando de Soacha y de la Personería
únicamente
¿En los otros municipios hay UAO’s?

No, en Cundinamarca la única Unidad de Atención y Orientación queda en Soacha
¿Y en los otros municipios dónde acuden?

A las personerías.
¿Allá hay funcionarios de la Red?

No, es que la Red no tiene nada que ver con la toma de declaraciones.
387
Por ejemplo, si van a presentar un derecho de petición, ¿ante quién se hace?
Lo entregan al personero, o alguno de los organismos de control del Estado, y ellos nos los
remiten. Con los derechos de petición no hay problema, como entidad pública que somos
recibimos derechos de petición por todas las vías, incluso los dejan en la portería del
edificio, no así con las declaraciones que nosotros valoramos.
Nosotros vimos que en algún momento a la Red se le había quitado la competencia de

registrar.
Inicialmente el registro lo llevaba el Ministerio del Interior, después pasa a ser potestad de
la Red, y desde entonces y hasta la fecha lo hemos tenido siempre. El único sistema de
registro reconocido de población desplazada es el SUR.
¿Qué significa una declaración incompleta?

Que le faltan datos para determinar si se incluye o no en el registro.
Y en ese caso ¿lo devolvemos?

Para una ampliación de la declaración.
Nosotros nunca hacemos ampliaciones de declaración. Si no hay suficientes datos lo que

decimos es: por no tener los datos suficientes para valorar consistentemente o encontrar
incoherencia en el relato, no lo incluimos. Sobre esa no inclusión hay un recurso que la ley
establece, entonces el que interpone el recurso generalmente allega información que
complementa su declaración.
Así la declaración la haya tomado mal el funcionario del Ministerio Público, ¿no se pide
ampliación de la declaración, aunque no esté consagrada?
Las ampliaciones proceden solamente cuando la persona que está registrada solicita que se
amplíe el número de personas de su núcleo familiar, por ejemplo, cuando durante el
proceso nace un hijo, o cuando al momento de rendir la declaración se le olvidó mencionar
un miembro de su grupo familiar y tiene forma de comprobarlo, pero en ningún caso
devolvemos la declaración al funcionario del Ministerio Público que la tomó para que la
mejore. Nosotros inicialmente los capacitamos y se les enviamos cartas señalándoles la
información que necesitamos para realizar la valoración. Cosa distinta es que la persona no
incluida presente el recurso de reposición al que tiene derecho y en él allegue la
información faltante.
En estabilización socio-económica se aplican los siete puntos del Protocolo de

Restablecimiento.
Las condiciones de seguridad más que adecuadas o inadecuadas, existen o no, porque
¿cómo se valora lo adecuado?. Nosotros cuando mandamos la carta donde estamos
haciendo la reubicación les decimos si existen o no las condiciones para hacerlo.
Quien presta la ayuda de urgencia es precisamente el CICR y no la RSS, soy de la opinión
que esta ayuda debería quitarse.
388
No sé si antes pasaba en la Delegación pero por lo menos desde que yo llegué no firmo
nada que venga con fechas atrasadas, yo firmo sobre el día, eso ha mejorado muchísimo; no
entendía cómo podíamos pasarnos los términos legales, eso abre las puertas a tutelas y a
todo lo que quieras, y eso no puede pasar.
¿Desde que momento comienzan a contarse los quince (15) días?

Desde el momento en que la recepcionamos aquí
¿Y no se demora mucho tiempo desde que se recibe el derecho de petición hasta que llegue
acá?
No, es muy rápido, por lo que viene vía Personería es muy rápido. Nunca hemos tenido la
dificultad que ha pasado un mes y no ha llegado.
La parte relacionada con proyectos productivos es supremamente larga, por falta de

recursos. La viabilización de los proyectos se hace en veinte (20) días, pero pueden haber
proyectos en el Nivel Central un año esperando recursos.
Para la estabilización socio-económica el mayor problema es el tiempo, hay un vacío

grandísimo entre la terminación de la atención humanitaria y el inicio de un proyecto
productivo, puede pasar un año o más, en el mejor de los casos meses, pero no por el
estudio en sí mismo, pues, nosotros viabilizamos el proyecto muy fácil. ¿Cuál es el sistema
que tenemos para viabilizar?, lo recibe uno de los coordinadores a quien se le asigne el
proyecto, lo lee, y se lo pasa a dos de sus compañeros -cualquiera-, para que también lo lea
y se convoca el Comité de Proyectos conformado por esas tres personas, y en él se define la
viabilidad del proyecto; si se viabiliza, se envía inmediatamente al Nivel Central, pero si
no y contiene una buena propuesta, nos ponemos en contacto con la familia o con
organización que lo haya formulado y le prestamos asistencia técnica para que cumpla con
la requisitos y sea viabilizado, esto se hace con cierta rapidez, el problema es la asignación
de recursos. El problema de la atención a la población desplazada en general son los
recursos.
¿La estabilización socio-económica, es decir, la solicitud de retorno, de reubicación e

incluso la presentación de proyecto productivo, no podría otorgarse antes de entregar la
ayuda humanitaria?
La entrega de ayuda humanitaria comienza a ser un proceso de restablecimiento, en ese
inicio, en esos tres meses, nosotros apoyamos la presentación de proyectos, pero tu no
puedes hablar de restablecimiento desde el punto de la presentación de proyecto
productivo. ¿Cuándo se comienza a reestablecer una familia? Cuando recibe la primera
ayuda de Estado, la que la ley establece, brindada a través de una ONG operadora que es
lo que intentamos hacer en Cundinamarca. Estamos insistiendo en que las ONG’s formulen
proyectos de atención integral. Este es un concepto, que para mí, coordinadora de
Cundinamarca, es vital ¿Qué significa atención integral?, que una ONG desde el momento
en que entregue la primera ayuda al desplazado comience a generar acciones de
restablecimiento, por ejemplo solicitando datos del SUR para conocer las condiciones de
caracterización, de dónde vienen, que actividades económicas realizaban, etcétera para
389
encontrar puntos en común de la población desplazada, reunirla, preguntarles qué les
gustaría hacer, y empezar a construir un proyecto de vida y tener los tres (3) que dura la
atención humanitaria de emergencia para establecer vínculos entre las personas
desplazadas y entre éstas y algunas instituciones, a fin de presentar proyectos productivos
atractivos para ambas. En este proceso enseñaríamos a la comunidad a organizarse y la
capacitaríamos para la formulación de proyectos, formulación que se puede hacer en
compañía de una ONG. Aquí vale mencionar que cuando el operador, presenta un proyecto
a nombre de los desplazados de hecho es viable, porque esas organizaciones tienen el
personal profesional que lo garantizan, nosotros en esos casos prácticamente no tenemos
que hacer nada. Además estas ONG’s operadoras realizan acciones para buscar
cofinanciación, y esto es importante porque no llega un proyecto que le está solicitando el
cien por ciento a la Red de Solidaridad Social.
Pero entonces casi no hay proyectos individuales, porque como necesitan de una ONG.
Nosotros casi que no estamos apoyando esos proyectos productivos. Lo que estamos
estableciendo es como un estándar de proyectos ya que nuestra prioridad es Soacha, porque
en allí tenemos el 60 % de las familias desplazadas del departamento, entonces con las dos
ONG’s con las que tenemos contrato, estamos tratando de vincular un proyecto, para que
cada una desarrolle uno urbano y uno rural, de manera que las persona que quieran algún
proyecto urbano o rural las mandamos a Progresar para comienza como a abrir el rango
para que esos proyectos entren en uno que se presente como el integral.
Yo quiero decirles que no sé si es la política de la Red, pero hemos estudiado mucho con
el equipo profesional sobre cuál es el concepto, del Sistema Nacional de Atención Integral
a la Población Desplazada, concepto de integralidad, hemos analizado hacia dónde
debemos dirigir nuestra mirada ¿hacia la ayuda humanitaria? ¿hacia dar los mercado y
arrendamiento? ¿hacia el retorno en las condiciones actuales del país? no, hacia la
estabilización socio-económica, hacia el restablecimiento con todo lo que tiene que ver,
con su reinserción en una comunidad que no los conoce, con la estigmatización de la
comunidad, y además con una gran cantidad de sentimientos negativos porque hay pobres
históricos en todos los municipios del departamento que no reciben y no acceden a
posibilidades como las que tienen los desplazados, a ellos también se le debe tener en
cuanta. Yo tengo que ir a hablar con el alcalde de Soacha para proponerle que hagamos un
solo proyecto en donde se beneficie tanto la población desplazada como la vulnerable, ese
es concepto de integralidad y ese es concepto de restablecimiento.
Y entonces cuando sea el caso, como pasó en Soacha cuando se acaba el contrato con la
ONG y la gente empieza a entrar a una lista de espera para la atención humanitaria,
pasan dos meses, y todavía no se ha concretado nada, la gente empieza a desesperarse y
presenta de pronto un proyecto productivo ¿entonces no se le aceptaría todavía?
Sí, nosotros de todas maneras los estudiamos, los viabilizamos y los mandamos, y si
tenemos dinero en caja menor nosotros apoyamos en todo eso.
390
Incluso si dicen yo ya no me espero aquí, esto es indefinido, ¿pueden presentar una
reubicación o retorno?
Claro, en cualquier momento la ley establece que el desplazado puede solicitar reubicación
o retorno. Si en el concepto de la RSS se dan las condiciones nosotros apoyamos
absolutamente todo para que la gente se devuelva, hacía ahí tendríamos que apuntar. Si la
condición del país fuera diferente nosotros solamente le apostaríamos al retorno, porque la
gente en ninguna parte está mejor que en su lugar de origen, pero las condiciones no están
dadas, entonces ¿la RSS qué hace? les dice no existen las condiciones para que usted se
devuelva, pero si usted quiere devolverse, lo puede hacer, porque los ciudadanos pueden
transitar por todo el país libremente, pero la Red no se responsabiliza por lo que pueda
suceder si usted en éste contexto se devuelve.
A eso me refería cuando pregunté si la estabilización socio-económica podía darse incluso

antes de recibir la atención humanitaria.
Depende del concepto, pero tal y como está establecido en la política, es así como te lo he
dicho atención humanitaria como un componente y restablecimiento como otro que surge
después de haberse dado los tres meses de atención, porque es esa en éste momento la
política. Lo que aquí en Cundinamarca estamos tratando de hacer cuando nos sentamos a
estudiar la política y vemos que hay vacíos, es guiarnos por la integralidad, por lo que las
acciones de restablecimiento deben iniciarse desde el momento mismo en que la RSS
comienza a activar los recursos para la atención humanitaria de emergencia, Entonces en
ese limbo que existe entre la finalización de la ayuda humanitaria y la ejecución del
proyecto productivo podemos involucrar recursos, del acuerdo operación, con el PMA
(Programa Mundial de Alimentos) es un acuerdo para entregar alimentos a familias que
están en un proceso de transición, es decir, ya han presentado un proyecto productivo que
está en estudio, o que va a anunciarse, o que está en ejecución pero todavía no es
productivo como tal.
Nosotros tenemos una organización muy horizontal, aquí no hay jerarquías. De aquí para
arriba es otra cosa, pero la organización de la Unidad es muy fácil aquí hay una quipo
profesional de (8) coordinadores y tengo un asistente administrativo llamada Miriam que
tiene que ver con la secretaria, con los conductores y con las señora de oficios varios y en
el mismo nivel el asesor jurídico.
¿Qué hace éste equipo?

Una persona está dedicada a registro, ese profesional tiene un asistente que es Marcia, el
resto del equipo se encarga de la atención humanitaria, de la atención integral a municipios,
de la asistencia de la asistencia técnica de los diferentes programas de la RSS, estos son:
desplazados, adulto mayor, recicladores, discapacitados y víctimas de la violencia. En
todos los casos nosotros prestamos la asistencia técnica, pero tenemos un problema
operativo, Cundinamarca tiene 116 municipios, lo que significa que nosotros tenemos que
prestar esa asistencia en esos municipios, para lo cual, necesitaríamos muchos
profesionales, y no, además ejercemos la supervisión de los contratos que tiene la RSS en
cualquiera de estos 116 municipios, básicamente, en grandes líneas, esto significa 68
391
actividades, esas 68 actividades son desarrolladas por cada uno de los profesionales de la
Unidad Territorial.
¿Y esos siete están distribuidos por municipios claves o...?

Sí, antes había una distribución numérica de municipios y en éste momento hay una
distribución un poco más lógica, porque 8 personas no alcanzan, cada uno tenia como 20
municipios. Lo que hicimos fue un ejercicio de priorización. ¿Cómo establecemos la
priorización? aquí es importante anotar que a pesar de que todos estos programas son de la
Red, la Unidad Territorial de Cundinamarca atiende en un 90% a desplazados.
Con base en los datos que tenemos del SUR, establecimos los siete (6) municipios que son
los mayores receptores de población desplazada, y dentro de esos el mayor expulsor, para
un total de seis (6) municipios priorizados; en los demás estamos fortaleciendo a los de
Comités Municipales de Atención Integral a la Población Desplazada para que ese Comité,
que es el organismo descentralizado que debe llevar a cabo todos los planes y programas
con relación a la población desplazada en el municipio, los ponga en marcha cuando sea
necesario.
¿En qué consiste esa asistencia técnica?

Tenemos que ver dos cosas, la asistencia técnica se presta de acuerdo a la demanda y en los
seis (6) municipios priorizados, va dirigida hacia el fortalecimiento del Comité, a la
organización en comisiones de trabajo, al acompañamiento del trabajo de esas comisiones
para que salgan unos productos concretos en cada una y que básicamente se refieren a la
construcción de un Plan Integral Único de Atención, que resume y articula todas las
posibilidades de las diferentes organizaciones que trabajan en el municipio, en programas
dedicados a la población desplazada, entonces, ¿qué es lo que hace la RSS? articula ese
proceso y busca cómo se logra lo mejor para la población desplazada a partir de la oferta
institucional, entonces, les decimos cómo debe trabajar la comisión y para qué si sirve, qué
insumos da para éste trabajo del Plan Integral Único, cuál es el papel del alcalde, de la
administración municipal, que es lo que deben las demás organización de índole
gubernamental y no gubernamental o nacional o internacional, en fin, eso es lo que hace la
RSS, además de otras tareas operativas que no le corresponden, como por ejemplo el
manejo de la UAO (la Unidad de Atención y Orientación), que es asunto de la alcaldía
municipal.
¿Pero aun no la maneja?

No, ya hay un gerente, cuando llegué lo primero que hice fue hablar con le alcalde, le dije
que el desplazamiento en Soacha se podía convertir en un problema de orden público si no
se toman las medidas a tiempo y que si eso llegara a suceder la RSS no intervendría,
porque no atiende problemas de orden público, entonces, nombró un gerente, un
coordinador y una secretaria e hizo un acuerdo con la Universidad Mayor de
Cundinamarca, para que le colaborara con la atención a población desplazada en lugar, por
lo que van 6 estudiantes los martes.
392
Pero entonces ¿en los seis (6) municipios priorizados están distribuidos esos ocho (8)
profesionales?
Sí
¿Y en los demás municipios?

De acuerdo a la demanda, entonces, primero buscamos el sentido de corresponsabilidad con
el alcalde, y estamos enviando toda la información necesaria para que reúnan el Comité,
que debe ser presidido por el es el alcalde departamental. Si requieren la presencia de la
RSS entonces un coordinador va y les colabora.
¿Esa estructura de priorización desde cuándo está?

Desde mayo. La priorización se hizo con base en una consultoría que vienen realizando la
Unidad Técnica Conjunta, la UTC que es un acuerdo que existe entre ACNUR, es decir, la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados, y la RSS.
393
ANEXO 3
REALIZADA EN OCTUBRE DE 2002
- ¿Cuáles son los siete (6) municipios priorizados?

Soacha, Girardot, Fusagasugá, Facatativa, La Palma y Caparrapí.
- ¿En el desplazamiento masivo se presenta una sola declaración?

Sí, una sola persona presenta esa declaración ante el Ministerio Público y a esa declaración
se le anexa el censo de familias desplazadas.
¿Y quién declara?
El que quiera.
Nosotros vimos en algún manual que nos proporcionaron acá un Formato Único de
Declaración y no sabemos si ese formato se diligencia para desplazamientos masivos y
para individuales.
Sí, lo que pasa es que en individual cada quien hace una declaración, mientras que en el
masivo se hace una declaración más un listado de todas las familias que salieron, pues
todas las declaraciones se supone que son iguales ya que salieron por las mismas causas y
de los mismos lugares, entonces no tiene sentido hacer más declaraciones, con una basta.
La declaración ¿la puede hacer el desplazado en cualquier oficina del Ministerio Público,
así se encuentre en Soacha por ejemplo?
Sí, puede presentarla en Bogotá, o la puede presentar donde quiera siempre que sea en el
territorio colombiano.
¿Dónde se prestar la atención?

Donde habita.
¿Y luego de realizada la declaración, ésta se remite a la Unidad Territorial

correspondiente?
El Ministerio Público la remite a la Unidad Territorial. Aquí se radica y se hace la
valoración.
394
Aquí la radica Francia, y luego ¿a quién se la remite?,¿quién hace la declaración? ¿una
sola persona o varias?
Todos los profesionales, las declaraciones se reparten entre los profesionales, se organizan
por departamentos. Actualmente estamos recibiendo aproximadamente como 300
declaraciones para valorar trimestralmente; esas se distribuyen entre los profesionales y
hacen la valoración respectiva. Lo primero que hacemos es revisar la base del SISBEN
para verificar si de alguna manera está afiliado a algún sistema de salud. Ese es un primer
control, porque si la persona dice: viví toda mi vida en el municipio de Suesca o en el
municipio de Caparrapí, y resulta que vemos que el SISBEN nos dice que en el año de
1996 aparece sisbenizado en el municipio de Soacha entonces ya sabemos que está
diciendo una mentira. También tenemos la base de datos de la Registraduría Nacional, que
nos dice por ejemplo que éste señor que dijo que toda la vida había estado en Caparrapí
inscribió su cedula y aparece inscrito en Bogotá, mesa número 6 del Barrio Kennedy en el
año 1998, entonces nos damos cuenta que es mentira, y ya esos son datos que nos permiten
la no inclusión, aunque partimos de la buena fe del declarante. Pero la ley establece que
donde hay falsedad no puede haber inclusión.
- En la entrevista anterior la delegada nos decía que nunca un Comité Municipal tomaba
una declaración...
En los masivos sí.
¿El orden para la toma de declaración en desplazamientos masivos sería entonces:

Ministerio Público, el Comité y el CICR?
El CICR hace el censo. En masivos se presenta una situación muy particular, porque hay
una amenaza directa y generalizada contra un grupo poblacional grande, entonces eso
significa pues que ahí hay una cosa que se tiene que atender de inmediato, y la atiende
quien pueda llegar, si el masivo está en un sitio, como ha ocurrido, en que no puede llegar
nadie porque están la guerrilla o los paramilitares ahí al lado, entonces sólo pueden entrar
instituciones como el Comité Internacional de la Cruz Roja, ellos son neutrales, manejan
derechos humanos y fuera de eso son una entidad internacional que presta la atención
humanitaria.
¿O sea que ellos no siempre están en los masivos, sólo en casos extremos?
Ellos siempre están. Normalmente el CICR está y hay algunos casos en que es el único que
puede estar, debido a la gravedad del hecho sólo llega el Comité Internacional de la Cruz
Roja.
Y en ese caso sería el que tomaría la declaración.

Sí él haría todo, haría el censo y todo. Pero nosotros cuando podemos llegar, que es la
mayoría de las veces, ayudamos a hacer el censo.
Pero nunca toman declaraciones.

Nosotros, nunca.
395
Una vez se hace la declaración ¿el registro quién lo hace? ¿la misma persona que valora?
¿quién es la que introduce los datos al Registro?
Una sola persona.
Es una sola persona especial ¿aquí en la delegación?

Sí, Clara Inés Bohórquez.
- Cuando no está el Ministerio Público en masivos ¿es el Comité Municipal el que toma la
declaración?
Puede tomarla.
Si no hay funcionarios...
Si no hay funcionarios del Ministerio Público, que es o el Personero, o el Procurador...
Pero en individual nunca.

En individual jamás, en individual siempre es el Ministerio Público.
- Antes hubo un momento en el que hacían ampliaciones de la declaración, ahora sabemos

que ya no se hacen, ¿por qué?
Porque se prestaba para diferentes situaciones en las cuales se incluían a personas que no
debían estar incluidas, o para algunos manejos que no se encontraron como adecuados. Por
eso se determinó que no se seguía con el caso de las ampliaciones.
¿Por resolución o fue por política de la Red?

Sí, hay una norma pero no recuerdo cuál es, no se si interna de la Red, pero hay una norma.
- Hablando un poco de la estructura de la Red, ¿la delegación cuándo nació?¿mediante

qué acto?
Yo creo que las delegaciones nacieron con la Red, desde que fue programa, antes de que
fuera institución. Cuando fue programa de la presidencia para el desarrollo de la política
social, la Red nació con una estructura nacional, es decir, la Red tenía un ente central que
funcionaba aquí en Bogotá y tenía una oficina en cada capital de departamento.
¿Pero no eran llamadas Delegaciones?

Claro, eran llamadas Delegaciones en ese entonces, cambió a Unidades Territoriales
cuando se convirtió en una entidad.
O sea que hoy no se llaman delegaciones sino Unidades Territoriales.

Unidades Territoriales, pero por costumbre también se les llama Delegaciones.
- Dentro de la Red, quién es el máximo órgano ¿el Gerente General o la Junta Directiva?
La Junta Directiva.
- Cuando se presentan recursos de reposición ¿quién los resuelve?

Clara Inés.
396
¿No el funcionario que expidió el acto?
Clara Inés los tiene en sus manos y desarrolla la parte escrita, y si necesita, porque no tiene
todos los elementos, ella pide información al funcionario que efectivamente hizo la
valoración, pide concepto al asesor jurídico, en caso de que se requiera, y en otros casos se
hace una citación aquí a la persona que ha presentado el recurso, a fin de ampliar algunos
aspectos.
¿Pero ella firma la resolución?

No, las resoluciones las firma yo, todas. La responsabilidad legal recae sobre mi cabeza.
Yo soy la representante del Director de la Red y la Resolución dice: actuando en mi calidad
de representante del Director de la Red de Solidaridad Social. Así que todo lo tengo que
firmar yo. Eso significa que después de la valoración aquí, a mí me toca ponerme a leer las
declaraciones y si veo algo raro corrijo.
- Nosotros consideramos la declaración como un derecho de petición. Usted ¿qué opina?

No, la declaración no es un derecho de petición, la declaración es eso, una declaración, en
la que una persona afirma ante el Ministerio Público que a causa del conflicto armado del
país se ha visto obligada a dejar su sitio habitual de vivienda, pero no es un derecho de
petición, de hecho es una declaración que la ley establece como un requisito para que sea
incluido en el Registro.
Sí, es una declaración donde él está diciendo cuáles son los hechos que motivaron su
desplazamiento, pero a la vez implícitamente está pidiendo una ayuda del Estado.
Realmente pudiera ser que sí, que lo que lo mueve es el interés de que le den una ayuda,
pero no a toda la gente la mueve el mismo interés, la gente la mueve por ejemplo el hecho
de que dejó su tierra y no quiere que se le pierda, entonces tienen que declarar que es una
persona desplazada, es decir, hay una disposición legal en el sentido de que para que una
persona pueda ser determinada como población desplazada debe presentar esa declaración.
La declaración en sí misma no significa una solicitud, en sí misma significa el hecho de
afirmar que tuvo que salir de su lugar de origen y esa declaración como población
desplazada, aunque sí, obviamente le da algunos derechos, no siempre es utilizada por las
personas para eso, es decir, no todas las personas que declaran solicitan atención
humanitaria. Incluso nosotros citamos y hay gente que no va a recibir atención
humanitaria. Cuando nosotros vamos a dar atención humanitaria a través del Ministerio
Público hacemos una citación de las personas, eso se publica de alguna manera para que la
gente pueda darse por enterada, se hace una convocatoria abierta y amplia para que la gente
sepa que se va a prestar atención humanitaria, pero no todo el mundo va, porque no a todas
las personas les interesa que se les de atención humanitaria. Para que les protejan sus
tierras, para que no se les pierda sus tierras, ahí está la Ley de Tierras.
- Mirando la estructura de la delegación nos surgió duda acerca de lo que hace Myriam.
Es la asistente administrativa. Es decir, maneja toda la parte de recursos, entonces ella
tienen que atender todo el manejo de cajas menores. Aquí hay dos cajas menores, una caja
menor administrativa que es muy chiquita, como por tres millones al año para todo lo que
tiene que ver con la parte administrativa, y una caja menor de desplazados que es de
397
dieciocho millones de pesos y cada vez que se agota la que tengo que solicitar, pero yo no
recibo recursos de caja menor desde le mes de junio; esa fue la última vez que recibí caja
menor.
¿A parte de esa caja menor, esta Unidad Territorial no tiene otros recursos para los
municipios?
Nosotros no tenemos presupuesto.
- ¿La prestación de la atención humanitaria puede variar por razones geográficas,

climáticas...? De pronto el kit de atención humanitaria es diferente...
Ah sí, el kit de hábitat puede ser diferente, hay para tierra caliente y para tierra fría.
También existen unos kits para bebés que contienen pañales desechables y otros para
madres gestantes, por ejemplo. Pero en sí la atención humanitaria no varía para nada.
398
ANEXO 4
REALIZADA EL 14 DE NOVIEMBRE DE 2002
- ¿En qué momento se presta la atención psico-social? ¿se tiene que solicitar? ¿quién la
presta?¿por cuánto tiempo?
Haber, la atención psico-social es un componente de la atención humanitaria que se
convirtió en un eje transversal de la atención. La RSS definió una política de atención
psico-social éste año, como experiencia de la anterior administración con la que se advirtió
que no puede hacerse o prestarse ayuda alguna a un desplazado si no está debidamente
atendido en la parte psico-social. Por eso se convirtió en un eje transversal, y a partir del
momento en que se hizo pública la política, que fue aproximadamente como en mayo del
año pasado, comenzó a exigirse dentro del término de referencia de los contratos con
ONG´s operadoras que el tema de atención psico-social estuviera como eje transversal de
la atención, desde el momento de la atención humanitaria de emergencia hasta el
restablecimiento.
¿Quién presta esa atención?

Las ONG´s tienen la obligación de contratar personas debidamente calificadas para prestar
esa atención.
¿Durante los tres primeros meses de atención?

No, porque si por ejemplo estamos hablando de una ONG que tenga hasta estabilización,
es decir un proceso de restablecimiento hasta proyecto productivo, todo el tiempo tiene que
haber acompañamiento psico-social.
¿Desde que se comienza a brindar la ayuda humanitaria o desde que se registra?

Desde que se empieza a prestar la ayuda humanitaria, que es cuando comenzamos a tener
un contacto directo a través de las ONG´s.
- ¿Las declaraciones que toma el Ministerio Público, pueden ser oficiosas?

Ha habido momentos en los cuales se ha hecho, porque por ejemplo llaman a la Red o al
Ministerio Público y dicen mire yo sé de un caso de un viejito que es desplazado, que llegó
hace tantos días, está enfermo, no se puede levantar de la cama y sería bueno que le
tomaran la declaración a ver si lo pueden meter en salud. Entonces el Personero o el
Ministerio Público manda el funcionario al sitio donde está la persona y le toma la
declaración. Es el único caso en que estando yo aquí, al frente de la delegación, se ha
hecho ese tipo de trabajo de ir a tomar la declaración a partir de lo manifestado por otra
399
persona. Este caso ocurrió con un anciano que estaba solo y con una señora que estaba muy
enferma porque la golpearon cuando salió del sitio donde se encontraba perseguida; eso fue
una cosa bien dramática lo que le sucedió, porque la señora fue golpada y llegó en muy
malas condiciones, y fueron las personas que la auxiliaron quienes llamaron a la RSS y
dijeron mire esta señora llegó anoche, llegó golpeadísima, no se puede mover, está toda
inflamada. Y así fue que se mando a la autoridad competente para que tomara la denuncia.
- Cuando se solicita educación, vivienda y salud ¿se solicita por medio de un derecho de
petición como en la prórroga, o se da de manera automática como la ayuda humanitaria?
Haber, lo que se debía dar originalmente para que la gente sepa que tiene derecho a todo
eso, es informarlo en el proceso de la orientación a la población ¿dónde se hace eso? Donde
hay UAO´s. Entonces en el ejercicio de la UAO, cuando la persona llega se le orienta sobre
cómo tiene que hacer las cosas, para educación se le dice que tiene que ir al CADE y
entonces allá la directora de núcleo le da un cupo educativo en uno de los colegios o
escuelas cercanas a su lugar de habitación o donde halla posibilidad de educarse en Soacha,
pero ¿Qué ocurre? Que donde no hay UAO la población no sabe cómo hacer eso entonces
normalmente escribe. Aquí las cartas que llegan así no mencione la Ley sobre derecho de
petición, lo asumimos como un derecho de petición y lo contestamos en esos términos.
Donde hay UAO se le orienta a la gente sobre la forma de acceder a los servicios de salud y
educación, que son servicios automáticos, se le dice cómo acudir a ellos. Para vivienda se
les informa también a través del Inurbe o a través del Banco Agrario, qué tienen que hacer.
En el Inurbe, aunque no sé ahora cómo va a funcionar con el nuevo esquema administrativo
del gobierno, se daban como ciclos de explicaciones a los desplazados, habían días
específicos en que se atendía población desplazada y se hacía un taller con los que llegaban
para explicarles cómo podían acceder a los subsidios de vivienda, igualmente se les exponía
que eso le correspondía al Inurbe o al Banco Agrario. El problema de la falta de
información existe es en los lugares donde no hay UAO´s, en ese caso la población
normalmente escribe ¿quién le dice que escriba? El Ministerio público que es a donde la
población normalmente acude.
¿Y el Ministerio Público no esté en capacidad de dar esa información?

Debería ¿no?, pero no siempre es así, entonces les dicen que escriban a la Red y nosotros
les contestamos.
Pero entonces donde si hay UAO la persona no necesita interponer un derecho de petición
¿cierto?
No, van y le dan inmediatamente la información.
- La Red celebra contratos inter-administrativos o convenios inter-institucionales? ¿con

quién?
Con las ONG´s operadoras, con entidades fiduciarias donde la Red entrega los dineros para
que a través de esas entidades fiduciarias se contraten los servicios a la población. Hay
convenios por ejemplo RSS-OEI y RSS-CECAB, que son los convenios marco. También
hay convenios inter-administrativos entre Red y gobiernos departamentales o municipales.
400
Pero esos los celebra la Red y no la Unidad territorial.
No, la Unidad Territorial no tiene autonomía administrativa nuestra dependencia
administrativa es total.
- ¿La Coordinadora actúa siempre en nombre de la Red o en nombre de la Unidad

Territorial como tal?
Yo actúo como delegada directa del director en todos los asuntos del departamento, es
decir, si ustedes han visto las Resoluciones dice, en mi calidad de delegada del Director
General de la RSS, yo actuó en ese sentido para las acciones administrativas no así para las
acciones financieras; por ejemplo, yo no contrato, no hago convenios, ejerzo sí las
supervisión de los contratos que se realizan en le departamento de Cundinamarca, o sea en
mi área de influencia, pero yo no tengo autonomía ni de contratación, ni de manejo de
dineros, el único manejo de dineros que se hace en la Unidad Territorial son las cajas
menores.
¿Usted es la representante legal de la Unidad Territorial Cundinamarca?

La representación legal en la Red no la tiene sino el Director, aquí hay un único
representante legal, el resto somos agentes.
- Hablando del Comité Tripartito ¿quién puede convocarlo?

Cualquiera de los miembros.
¿Cuáles son los miembros?

Eso depende. Por ejemplo en el caso de Cundinamarca, el Comité Tripartito se ha hecho
con RSS, Defensoría del Pueblo y otro organismo que entre los dos determinamos. Pero en
todos los casos se llama a Defensoría de Cundinamarca y se le dice que hay necesidad de
reunir el Comité, luego generalmente se cita a Procuraduría, y así se convoca el Comité.
¿Y qué funciones tiene?

Determinar aquellos casos en los cuales la inclusión es un asunto en el que no nos hemos
podido poner de acuerdo aquí, porque es una inclusión muy difícil o porque notamos que
hay alguna presión indebida para incluir a alguien o porque hay algo que no está muy claro.
Es para casos específicos.
Si un desplazado solicita la convocatoria del Comité Tripartito ¿ustedes analizan el caso o

lo convocan inmediatamente?
Claro, hay un espacio de análisis, o si no todo los no incluidos dirían yo solicito que se
convoque el Comité Tripartito. Por eso primero se analiza.
- Cuando se presentan recursos de reposición esos se presentan ¿ante la oficina del

Ministerio Público donde se declaró o aquí en la Unidad Territorial?
En la Unidad, o en la UAO, en cualquiera. La verdad es que a nosotros nos han llegado
recursos de reposición mandados por el Ministerio Público de desplazados que los dejan ahí
401
en sus oficinas, también vienen de la UAO o los traen aquí a la Unidad, nosotros igual los
recibimos y los respondemos todos.
- ¿Aquí se ha hecho alguna revocatoria directa?

Sí, sí lo hemos hecho.
¿En qué casos por ejemplo?

Con el registro, porque no se incluyó a alguna persona que luego nos damos cuenta que ya
estaba incluída. Y eso pasa por ejemplo cuando luego de valorada la declaración se decide
la no inclusión porque se encuentra una incoherencia en la narración o por cualquier otra
cosa, y en ese sentido se envía el acto administrativo para notificárselo al declarante. Luego
de registrada la no inclusión se manda a Nivel Central la información, al SUR. Pero como
hay un atraso de las Unidades Territoriales en enviar la información por múltiples razones,
principalmente por la excesiva cantidad de declaraciones que se tienen que atender,
entonces hasta que uno no los pasa, pues hay un atraso, y ¿qué pasa? que una vez
actualizado el registro y al meter los datos de la valoración que es una labor que se hace
posteriormente, vemos que la persona a la que no incluímos ya estaba inscrita en otra
Unidad Territorial, por ejemplo la del Cesar, en julio del año 2000 o 2002, pero que no
teníamos cómo saberlo porque ella no había mandado la información. Entonces
inmediatamente nos toca oficiar al Personero y le explicamos lo sucedido, que ese núcleo
familiar ya estaba incluido por la Unidad Territorial del Cesar y por lo tanto resolvemos
derogar el acto anterior.
- Cuando se amplía la declaración para incluir un nuevo miembro de la familia ¿existe

alguna diferencia si es un menor a si es un adulto?
No. Si es un familiar directo o si es su hijo se manda el registro civil.
Así sea adulto o en este caso tendrá que presentar una declaración aparte. Lo que pasa es
que en las respuestas a los derechos de petición que nosotros analizamos cuando estaba
Piedad Osorio, veíamos que ella respondía: si es menor de edad mande registro si es
mayor de edad haga una declaración aparte, y no sabemos si ahora se esté manejando
igual.
Mientras yo he estado al frente de esta Unidad Territorial no se ha presentado el caso de la
inclusión de un familiar mayor de edad, yo todo lo que he firmado es con respecto a hijos
menores de edad.
¿Ahí hay una modificación de la declaración?

No, una ampliación de la declaración. El peticionario va y dice ante el Ministerio Público:
mire cuando yo vine a presentar mi declaración no incluí dentro de mi núcleo familiar a mi
hijo menor porque vivía con una tía, porque ese día se había ido a quedar allá y yo no lo
saqué, bueno por cualquier razón, pero entonces ahora solicito que sea incluido dentro mi
núcleo familiar, porque ya está conmigo.
402
¿Y el trámite interno es igual que el de una declaración? Se mira, se analiza...
No, sólo miramos que haya documentos que sustenten que sí es hijo porque de hecho prima
la buena fe del declarante.
- ¿Aquí en la delegación hay oficina de quejas y reclamos?

En la RSS.
Pero en las delegaciones no hay.

Nosotros damos la información igual, se nos quejan igual, reclaman, pero oficialmente la
oficina de quejas y reclamos es una oficina del Nivel Central, como también allá operan las
oficinas de control interno y disciplinario.
- ¿Cuándo esta Unidad Territorial actúa como sujeto activo en relación con el derecho de
petición?
Cuando van dirigidas ante los alcaldes por ejemplo, para conminarlos a alguna acción de
atención o de información o de... bueno, en fin, cuando no han atendido por vías de las que
nosotros normalmente utilizamos, en últimas se manda un derecho de petición, y lo que
sigue después del derecho de petición es la queja ante el organismo competente, la
Procuraduría.
- En cuanto a la estabilización socio-económica ¿ustedes hacen una evaluación? ¿van

evaluando semestralmente cómo va esa estabilización para determinar en qué momento la
persona ya sale del registro o sea ya está restablecida y no se puede considerar como
desplazada?
Ese es un asunto complejo porque la RSS no es un organismo operativo, como ustedes ven
tengo muy poca gente aquí para 116 municipios, por eso la idea es que todo el proceso de
restablecimiento se maneje a través de operadores que son los que sí pueden hacer el
seguimiento a un proyecto productivo, a una fórmula de vida de un ciudadano. Los que
pueden hacer eso son las ONG´s que se contratan para proyectos productivos y pueden
hacer seguimiento.
Pero fíjate que el hecho mismo de que tengan un proyecto productivo no significa que han
logrado su restablecimiento económico, es que eso es muy complicado, eso es muy
complejo. Nosotros nos hemos preguntado muchas veces eso ¿cuándo sale esta gente de
registro? Nunca. Un ciudadano tendría que mandar una carta diciendo mire yo me desplacé
en tal fecha, presenté mi declaración y recibí la atención del gobierno nacional a través de
la Red y de tal institución, pero ya mis condiciones mejoraron por lo tanto ya no tengo que
estar inscrito, muchas gracias hasta luego. Eso hasta el momento no se ha presentado.
¿Ni una sola vez?

Pues por lo menos aquí no, y que yo sepa en ninguna parte. Eso es algo que se quedó cojo
en la Ley.
403
La Ley habla es de una evaluación semestral pero no dice quién la realiza.
Como no dice quién hace nada.
- En los municipios donde no funcionan las UAO ¿cómo se entrega la atención

humanitaria?
Nos ponemos de acuerdo con la alcaldía y citamos a la población a través de la Personería
que es normalmente a donde va la gente desplazada en busca de ayuda, y la entregamos.
¿Pero esa entrega no la hace la ONG?

Pero si no hay ONG, la entregamos nosotros, es que nosotros sólo tenemos ONG operadora
en Cundinamarca para Soacha solamente. Soacha es el único municipio con el que tenemos
contratada atención humanitaria a través de operadora, de resto lo manejo con caja menor,
entonces me toca a mí comprar los mercados, y todo lo demás, eso es complicado. Es más
tengo que enviar un documento solicitando esos recursos.
- En otra oportunidad, la delegada nos habló de la Comisión de Observatorio, estuvimos

hablando con Neider y nos dijo que habían en algunos municipios y que también se habían
programado a nivel departamental, pero no sabemos en qué municipios ni si actualmente
existe a nivel departamental.
Sí claro, a nivel departamental existe, en el Comité departamental hay Comisión de
Observatorio.
¿Y en qué municipios funciona?

Solamente en aquellos municipios donde estamos trabajando procesos de fortalecimiento
del Comité, o sea en los municipios priorizados, en los que ya hemos comenzado el
programa de fortalecimiento de su Comité. De resto los Comités no tienen Comisión de
Observatorio.
¿Pero los integrantes son básicamente los mismos?

Sí, claro.
¿A nivel municipal y a nivel departamental?

Sí, a nivel municipal en el caso de Soacha donde funciona una Comisión de Observatorio,
esas son entidades que tienen acceso a información que es lo que nosotros necesitamos para
la Comisión, información de desplazamientos, información de orden público que la tienen
los organismos de las fuerzas militares, información de desplazamientos que no han sido
registrados por el SUR y la suministran entidades como el Comité Internacional de la Cruz
Roja o el CODHES. En fin, esos organismos de defensa de derechos humanos y de derecho
internacional humanitario, son los llamados a hacer parte de esta Comisión.
- ¿En qué casos se otorga la ayuda humanitaria inmediata o de urgencia?

La única atención humanitaria de urgencia que es la inmediata, se presta a través del
Comité Internacional de la Cruz Roja. Nosotros tenemos una carta de entendimiento entre
el Comité Internacional de la Cruz Roja y la RSS, en la cual ellos prestan la atención
humanitaria de urgencia para los eventos masivos. Por eso cuando se presentan esta clase
404
de desplazamientos nosotros llamamos al CICR, le informamos el suceso y ellos entran a
prestar la atención humanitaria.
Con recursos de ellos.

Sí con recursos CICR. Entonces sí se está prestando la atención humanitaria inmediata pero
para masivos únicamente, por la carta de entendimiento del CICR.
¿Hace cuánto está esa carta?

Dos años.
- ¿La respuesta a los desplazamientos masivos cómo se notifica?

Se informa al Personero o a quien haya enviado la declaración, las personas incluidas de
acuerdo con el listado de familias que él mismo envía. En ese listado aparecen todas las
familias con su núcleo familiar.
¿Y cuando no se incluyen también se le dice al Personero y el Personero se encarga de...?

En un masivo se incluyen todos, no se hace valoración de declaraciones. Nosotros partimos
de que el Ministerio Público, o el alcalde o el que esté recibiendo la población está diciendo
mire yo les digo que este en un desplazamiento masivo porque hay 15 familias por acá que
nos acaban de llegar de tal vereda; entonces nosotros sencillamente incluimos. Y esto
porque es un hecho que tiene comprobación, es de público conocimiento o por lo menos
localmente sí se sabe que sucedió un hecho que definitivamente hizo que se presentara el
desplazamiento masivo.
405
ANEXO 5
ENTREVISTA A NEIDER MUNEVAR
PROFESIONAL DE LA UNIDAD DE ATENCIÓN Y ORIENTACIÓN DE SOACHA
REALIZADA EL 3 DE OCTUBRE DE 2001
-¿Cuál es la labor que desempeña dentro de la RSS?

Yo soy la encargada en este momento de manejar el tema de atención a población
desplazada en el municipio de Soacha, todo el programa de atención, eso incluye coordinar
la atención humanitaria, coordinar lo de restablecimiento, toda la parte de proyectos
productivos y ahora el programa de vivienda, que lo inicié esta semana. También hago
parte del Consejo y coordino el equipo de PNUD.
¿Hace cuánto trabaja en la Red?

En septiembre cumplí un año, pero en Soacha estoy desde marzo de éste año.
Antes de estar en Soacha, estuve encargada del sistema de información y de valoración, por
lo que podría contarles un poco sobre el procedimiento.
Las declaraciones llegan acá a la Unidad Territorial, del Ministerio Público (defensoría,
procuraduría o personería), quien es el encargado y competente de tomar la declaración.
Nos la manda a la RSS. Desde el día en que queda radicada la declaración, es decir desde
que llega a la Unidad Territorial o a Bogotá o a Cundinamarca corren 15 días hábiles, estos
son unos procedimientos que se están cumpliendo actualmente porque está establecido por
ley.
Las declaraciones llegan acá, la secretaria las radica y luego se las pasa a la Coordinadora
que maneja todo el sistema de información, la que maneja el registro y la que tiene que ver
con todo la parte de declaraciones. El mismo día que se radican se reparte a los
coordinadores que tienen que valorar la declaración. El coordinador debe analizarla dentro
de los 15 días hábiles teniendo en cuenta el tiempo que ya llevaba la declaración en el
trámite de radicación.
¿Cómo se establece qué coordinador es el que valora la declaración?

Nosotros tenemos una distribución acá. Cundinamarca tiene un problema serio y es que
todo el mundo está lleno de trabajo porque somos únicamente 7 coordinadores para 116
municipios. Yo solamente estoy manejando Soacha, porque es el municipio que acapara el
70% de desplazados en Cundinamarca, entonces, en este momento yo soy la única que no
está valorando declaraciones, pero el resto de coordinadores sí lo está haciendo. Digamos
que eso es un criterio ya mecánico que hay, y es que todos los coordinadores están
406
valorando declaraciones, algunos de ellos tienen conocimiento de qué es una declaración,
de cuál es el formato de toma de declaración, de cuáles son como los criterios para valorar.
Todos saben perfectamente la forma de hacer una resolución de exclusión o de inclusión,
entonces ya cada uno sabe cómo es el procedimiento acá. Es parte del trabajo que se
realiza.
El coordinador coge la declaración y empieza a identificar cosas claves como:
a. Fecha de salida del desplazamiento. Que es importante para determinar si la

declaración es o no extemporánea.
b. Lugar. De dónde viene la persona. No sirve saber la vereda de donde viene si no
indica de qué municipio ni de qué departamento.
c. El grupo familiar con el cual salió el desplazado. Porque hay que tener en cuenta
que una cosa es su grupo familiar y otra, las personas con las que salió. Puede que el
grupo familiar sea papá, mamá e hijos, pero resulta que sólo salió el papá porque la
mamá y los hijos se quedaron. Muchas veces Ministerio Público no distingue entre
lo uno y lo otro, pues lo que preguntan es ¿cuál es su grupo familiar?, y esa no es la
pregunta, lo que debe preguntarse es ¿con qué personas de su grupo familiar se
desplazó usted?, que es totalmente diferente.
d. Todas las causas por las cuales se desplazó. Porque nosotros con tanta declaración
que manejamos ya tenemos señalizado en qué zonas se encuentran las FARC y en
cuáles los paramilitares, qué frentes de uno y otro operan en determinadas zonas.
Entonces es fácil identificar que una declaración no es cierta cuando dice que los
paramilitares están en tal parte, pues se sabe que tradicionalmente no han estado ahí
y que los que hacen presencia son la guerrilla.
Si el coordinador tiene duda de alguno de esos puntos, si no es clara la declaración o no es

coherente porque la persona menciona algo en un lugar y en otro lado no lo ratifica o la
contradice con otro hecho, o cuando no se tiene la información suficiente lo que se hace es
una búsqueda telefónica, se llama a las instancias municipales, ya sea a la alcaldía o a la
personería y se pregunta cuál es la situación de orden público en el municipio, qué actores
hacen presencia ahí. Si no se puede tener comunicación directa con el municipio se llama a
la Unidad Territorial de la Red de Solidaridad Social que le corresponde. Todo esto para
corroborar un poco la información que se suministra en la declaración. También se puede
llamar al municipio para preguntar si en tal fecha hubo una masacre, o un atentado, o una
toma guerrillera, o si tal finca existe ahí, pero sin mencionar el nombre de la persona que
declara porque es ponerla en riesgo; anteriormente sí lo hacíamos, pero después del fallo de
la Corte Constitucional lo que nosotros estamos haciendo es no nombrar a la persona, no
ponerla en evidencia ni frente a tesorería, ni a Personería, ni alcaldía, ni a SISBEN, ni a
nada, simplemente es corroborar datos de orden público. Ese es el procedimiento.
Cuando efectivamente se logran corroborar los hechos, se hace la inclusión en el registro,

pero si de pronto hay alguna contradicción o los hechos no concuerdan porque hay datos
falsos, bien porque la vereda no existe o porque la escuela que nombró no existe o porque
407
el actor armado que mencionó no tiene injerencia en la región, entonces lo que se hace es
un rechazo de la declaración.
Para nosotros hacer un rechazo debemos tener más de un elemento claro de juicio del
motivo por el cual se rechaza, no se puede rechazar por una sola cosa, por ejemplo que el
actor armado no eran los paramilitares sino la guerrilla. Tenemos que tener un argumento
suficientemente claro para decir que solamente se rechaza por eso, porque realmente pueda
que sea cierto o no, por eso es que tratamos de tener un elemento más de juicio. El rechazo
se hace a través de un acto jurídico, una resolución, en la que debe decirse por qué motivo,
por qué causal se rechaza, que puede ser por información contradictoria e incoherente,
extemporaneidad de la declaración, es decir que ya ha pasado más de un año después de
haber salido, que se desplazó por una causa completamente distinta al conflicto armado por
ejemplo por la situación económica o por cultivos ilícitos, etcétera. Entonces si se dan
alguna de esas causales debe argumentarse muy bien en la resolución, la cual al expedirse
debe tener un número y una fecha específicos. En ella primero se nombra la causal de no
inclusión y enseguida debe pasarse a explicar, por ejemplo si fue por contradicción e
incoherencia en la declaración, en dónde está la contradicción, ante qué y qué pregunta se
deriva una contradicción o incoherencia.
Si es rechaza por una sola causal, ésta debe estar muy bien argumentada y ser de mucho
peso. Por ejemplo cuando es extemporánea la declaración, no se necesitan mayores
causales sino simplemente demostrar por qué es extemporánea y eso es claro. Lo que pasa
es que generalmente acá tratamos de tener más de una causal de rechazo cuando el motivo
principal es la incoherencia o contradicción.
Si luego de las llamadas telefónicas las dudas sobre la declaración subsisten o no se tienen
claras, la persona siempre tiene el beneficio de la duda y el principio de buena fe, que son
dos cosas que el funcionario debe tener en cuenta sobre cualquier duda que haya. Además
eso se ratificó un poco más con el fallo de la Corte Constitucional. Así es como hay que
partir del principio de la buena fe y del beneficio de la duda, cuando el funcionario no sabe
algo y no eres capaz de investigarlo claramente y argumentar por qué se puede rechazar a
esa persona por ese motivo sin ponerla en evidencia en el municipio.
Después de expedida la resolución, el acto se notifica personalmente.
¿Al cuánto tiempo?

A los 5 o 10 días, claro que nosotros estamos notificando después de 5 días. Allá en la
UAO si una persona fue rechazada en marzo, hoy puede estarse notificando. Pensamos que
ese tipo de normas hay que flexibilizarlas porque la idea es que la persona se pueda
notificar, ya que a veces se les envía un aviso de que ya hay una respuesta de resolución,
pero mucha gente no tiene dirección o Servientrega no llega hasta esa allá, entonces lo que
hacemos es esperar a que la gente vaya y averigüe, pues ya saben que en la UAO van a
tener una respuesta y allí se les comunica la resolución. De lo que se trata es de beneficiar a
la gente, lo que les quede más fácil y no ponerles límites de que deben venir hasta tal fecha
o si no pierden la posibilidad de presentar un recurso de reposición. Lo que estamos
408
tratando de hacer es que sin importar que haya pasado un mes, el desplazado se pueda
notificar y tenga todavía la oportunidad de hacer un recurso de reposición. Es como
flexibilizar un poco la norma.
Si pasados los 5 o 10 días sin que la persona se haya notificado, o sin que se haya
presentado ante la UAO o ante la Unidad Territorial a recoger la respuesta, lo que se hace
es publicar un edicto. Nosotros esos edictos también los publicamos en la UAO, éste dura
10 días más, si la persona aun así no ha llegado, se desfija, pero ahí es donde yo les digo
que independientemente de si ya pasó la fecha de notificación personal o por edicto,
nosotros estamos notificando y dando la posibilidad de pasar un recurso de reposición si la
persona tiene argumentos para ratificar los hechos de la declaración. No le ponemos límite
a eso.
¿Pero incluso cuando ya ha pasado más de un año?

No, en el caso del año ya saldría. Nosotros tenemos aquí un control, por lo menos yo hablo
por Soacha, en donde tengo un control en el que si no ha pasado más de un mes o dos y la
gente aparece, yo misma le hago lectura de la resolución y si la persona tiene argumentos
para contrarrestar esa información o decir que se equivocó, se le ayuda a elaborar un
recurso de reposición.
El recurso de reposición se radica acá –para todos los municipios funciona igual-, y se
tienen 2 meses legalmente establecidos para contestarlo. Generalmente lo que hacemos es
llevar ese recurso al Comité Tripartito, compuesto por Procuraduría, Defensoría y la Red de
Solidaridad Social, los cuales en un mismo espacio, en una misma mesa, analizan los casos
que han sido rechazados o casos que son difíciles muchas veces para tomar una decisión.
Esto es cuando hay rechazo. Cuando hay inclusión, sencillamente nosotros registramos a
las personas y le mandamos una copia de la carta donde decimos tal persona quedó inscrita
con su grupo familiar, en tal fecha, a la entidad que tomó la declaración, que puede ser
cualquiera de las oficinas del Ministerio Público que tomó la declaración. La gente
generalmente va a dos sitios, o va a la oficina donde rindió la declaración y pregunta qué
pasó con su declaración o va directamente a la UAO o de Bogotá o de Soacha.
¿El declarante debe ser mayor de edad?

No, porque he conocido casos, como en Bogotá, donde salen niños menores de 18 años y
Ministerio Público lo que hace es tomar la declaración pero ante un testigo. Anteriormente
creo que lo hacía ante un representante de comisaría o un representante del menor
legalmente constituido, pero como eso era tan difícil porque no siempre podía estar esa
figura, no siempre estaba disponible, hace como año y medio se permitió que cualquier
persona adulta o un tutor pueda atestiguar que el menor ha expuesto ciertos hechos.
¿Con ellos se realiza el mismo procedimiento?

No, porque la idea es, como política general del Estado en cualquier parte y en cualquier
programa, atender prioritariamente a la mujer jefe de hogar y al menor. Entonces en este
caso, cuando el niño es el que presenta la declaración, Ministerio Público está obligado a
409
enviar esa declaración de carácter urgente a la Unidad Territorial que corresponda de la
Red, para que ésta valore la declaración de urgencia. La idea es que se tome menos de los
15 días que están establecidos para decidir. Eso es parte de lo que tiene que hacer
Ministerio Público.
Una vez incluida la persona en el registro ¿qué pasa?

Lo que está establecido por ley es que la persona presenta la declaración, hay 15 días
hábiles para darle la respuesta a partir de que llega a la Unidad Territorial y luego cuando
queda incluida la persona, inmediatamente empieza a recibir una ayuda de atención
humanitaria por tres meses, finalizada la cual, si la persona cumple con determinadas
excepcionalidades mencionadas en el decreto para la prórroga entonces tiene tres meses
más de atención humanitaria.
Pero la prórroga ¿es automática o tiene que solicitarse?

No, la prórroga tiene que solicitarse.
Una vez finalizados esos 6 meses, empieza una etapa de restablecimiento económico,
donde puede empezar a vincularse a proyectos productivos a proyectos de vivienda y a
programas de capacitación. Eso es lo que está establecido en la ley.
Pero ¿esa estabilización socio-económica no se puede hacer a la par con los primeros seis
(6) meses de ayuda humanitaria?
Lo que pasa es que los recursos no llegan a tiempo, no están tal cual.
-Actualmente estamos cumpliendo con los 15 días para hacer la valoración de la

declaración, porque si no lo cumplimos podemos tener una demanda o no sé, derechos de
petición, en fin... Luego, cuando la persona es inscrita se envía a la UAO, y cuando se tiene
la ONG operadora para que atienda la ayuda humanitaria, entonces inmediatamente lo
remitimos a la ONG para que empiece a recibir los implementos y la alimentación, pero
cuando no tenemos la ONG o cuando la ONG no tiene cupos, como es lo que está pasando
en éste mes, ponemos a la persona en una lista de espera, hasta cuando hayan cupos para
brindarle la atención humanitaria o hasta cuando haya una ONG que lo pueda atender. Ese
es el mecanismo.
¿La ONG tiene que ser de Soacha o puede ser cualquiera?

Puede ser cualquiera. En Soacha hemos tenido dos ONG, una que es la Cruz Roja
Colombiana que funcionó de octubre del año pasado a junio 30 de éste año, y la otra que es
Progresar que está funcionando y ya lleva un mes y medio, está atendiendo 135 familias.
Pero para las familias que nos han llegado desde el mes de septiembre ya no hay cupo,
entonces tenemos que esperar a que se reactive la Cruz Roja, o que una sociedad contrate
con Progresar para que hayan más cupos, o terminar ese contrato y hacer un nuevo
convenio con otra ONG.
¿Siempre la ayuda se entrega a través de una ONG?

Sí.
410
¿Y para qué es la caja menor que tiene la Red?
La caja menor que tienen las Unidades Territoriales es para ayuda de urgencia, pero no de
emergencia. Aquella es la que se da dentro de las 72 horas inmediatamente siguientes al
desplazamiento, cuando la persona no ha presentado la declaración o la presentó hace poco
y está en análisis. Cuando hay un desplazamiento masivo por ejemplo, aquí en
Cundinamarca tenemos desplazamientos masivos en la zona de Puerto Salgar, Yacopí,
Caparrapí, y la gente hasta ahora presentó la declaración y está en análisis, en esas 72 horas
entra la ayuda de urgencia. La gran mayoría de esa ayuda sale de recursos de caja menor, la
atención humanitaria es una cosa tan monstruosa que no puede ser atendida con recursos de
ninguna caja menor de la Unidad Territorial, por eso siempre se contrata a una ONG con
unos recursos específicos, además porque si la ayuda se da sólo por caja menor sería una
ayuda de ventanilla, donde la gente viene recibe su cheque y no más, sin nada de procesos
psico-sociales, nada de otro tipo de procesos pedagógicos, de apoyo a proyectos
productivos que hace la misma ONG que se contrata. El enfoque de la atención humanitaria
que tiene la Red es a través de una ONG, que no solamente brinda una ayuda alimentaria y
no alimentaria a la gente, sino que además los apoya en su proceso organizativo y
emprende ciertos espacios psico-sociales y pedagógicos para la familia. Lo que se quiere es
organizar un poco más a la gente para que después puedan pasar a esos procesos de
proyecto productivo, de vivienda, y demás.
¿Generalmente de dónde provienen las personas desplazadas?

Principalmente vienen del Tolima (26.86%), del Meta, del Chocó y del interior de
Cundinamarca (de la zona de Rionegro de Cundinamarca, Caparrapí, Yacopí, Puerto Salgar
y de toda la parte de oriente de Cundinamarca). Esos son los cuatro departamentos que
están botando gente hacia Soacha. Claro que vienen de otras partes, pero estos son los
principales.
¿Se tiene que pedir retorno y reubicación en la etapa de estabilización socio-económica?

No es que se tenga, el retorno y la reubicación está estipulado en la ley como voluntario. En
Soacha la gente va a la UAO y nos cuenta que quiere reubicarse en tal parte, por ejemplo
una persona que viene del Banco (Magdalena) quiere reubicarse en Tulúa (Valle) porque
allí tiene familiares, entonces nosotros tomamos todos esos datos los formalizamos en un
derecho de petición a Piedad Osorio, en el que se señala el motivo por el cual se traslada,
porque tiene familiares o redes comunitarias, específicamente en tal barrio vive tal persona,
etcétera y analizamos el caso. En Soacha yo misma les hago el seguimiento, hago las
llamadas telefónicas, me comunico con la persona con la que él dijo que iba a vivir, o si no
menciona a ninguna persona, pregunto si existe ese barrio y esa dirección, y si no hay
problemas de orden público se reubica a la persona, de lo contrario vamos y entrevistamos
nuevamente a la persona a través de la UAO y le decimos que hicimos un seguimiento y
encontramos que en Tulúa hay problemas de orden público, están estos y estos grupos
paramilitares o guerrilleros, ubicados en tales sectores entre los cuales está el sector donde
usted se quiere ir. Pero si la persona insiste en que se quiere ir porque aquí no tiene
absolutamente ninguna red de apoyo, entonces la persona debe firmar un acta diciendo que
411
bajo su responsabilidad y con conocimiento de que la RSS a través de la Unidad Territorial
le informó que había problemas de orden público, por encima de eso él se va.
Si posteriormente vuelve a haber un nuevo desplazamiento ¿se le vuelve a brindar la

ayuda de todas maneras?
Si por ejemplo la persona en esa reubicación se le dijo que Tulúa estaba con serios
problemas de orden público y la persona firmó el acta, la Unidad Territorial le da la ayuda
de transporte y viáticos, y hacemos una carta a la Unidad Territorial del Valle, diciéndole,
que tal persona recibió acá en Cundinamarca ayuda humanitaria, pero no ha recibido ni
proyecto productivo ni vivienda, eso le corresponde al Valle. Pero si la persona que se fue,
estando allá, a los seis meses un grupo los saca otra vez, ya sufriría un segundo
desplazamiento, y tiene que volver a presentar declaración pero no como desplazada del
primer desplazamiento, sino como uno nuevo, y así volverá a recibir atención en ayuda
humanitaria y en todo.
¿Se le dan alternativas al desplazado? por ejemplo aquí hay problemas de orden público
pero usted puede ir a este sitio, o a tal otro, o ¿no se le dice nada?
No, es que eso es supremamente difícil, porque ¿qué zona del país se puede recomendar?.
A mi modo de ver, de manera muy personal, creo que la Red no podría hacer una
sugerencia de los sectores, porque no sabemos cuál es la dinámica que tiene el conflicto, la
Red en gran parte del país no conoce cual es esa dinámica, conoce lo que está en el registro,
pero no es lo único que hay en desplazamiento, no es lo único que hay en conflicto,
entonces sería muy delicado para una institución recomendar que se vaya tal persona a para
tal lugar, a no ser que haya un proceso claro; por ejemplo, Caparrapí (en Cundinamarca),
tiene un predio “La Esmeralda”, en este predio está funcionando la reubicación, tienen
tierras, tienen apoyo del municipio, y hay determinada cantidad de cupos para que la
persona se vaya; si la persona está solicitando reubicación para Tulúa pero Tulúa esta con
problemas de orden público, se le informa a la persona que en tal predio está funcionando
mejor. Eso es diferente, porque se está garantizando de algún modo que hay un proceso y
que hay unas condiciones. Pero de decirle uno a la persona, mire váyase para Boyacá que
allá no hay nada, es muy arriesgado porque ¿quién nos asegura a nosotros que en Boyacá
no hay nada?
- La resolución que resuelve sobre la inclusión en el registro o el rechazo a la misma, es un

acto jurídico. Tiene un número consecutivo, que la persona que coordina toda la parte de
registro lo coloca, entonces no pueden haber dos resoluciones con el mismo número, es
como una forma de control, que lleva el de registro. Luego viene una parte de
considerandos y otra que es la parte resolutiva. En la primera, va como toda la parte
protocolaria, que hay al principio, y es quién emite la resolución, que es la Unidad
Territorial, Piedad Osorio, delegada mediante decreto tal, etcétera. Después se habla un
poco de los hechos. Aquí se cuenta todo el proceso de la declaración, en dónde la presentó,
en qué fecha, cuándo la entidad del Ministerio Público la envía a la Unidad Territorial, en
qué fecha la radicamos y cuándo la empezamos analizar, luego se señalan las
contradicciones que llevan a suponer que la declaración resulta contraria a la verdad,
señalando claramente ante qué pregunta y qué respuesta se encontró la contradicción, si por
412
ejemplo se hizo una averiguación en el municipio de Miraflores para ver si la vereda
mencionada en la declaración existía, entonces se escribe en la resolución que esa vereda
no existe, es decir, se escriben todos los argumentos que se puedan dar en esta parte de
considerandos. Ya en la parte resolutiva se dice: tal persona quedó rechazada pero tiene
posibilidades de presentar un recurso de reposición, eso debe quedar claro en la parte
resolutiva. Siempre notifica la resolución Piedad.
¿La reposición la resuelve el Comité Tripartito?

No, la reposición se debe presentar ante la persona que hizo el rechazo, o sea ante Piedad, y
ella es quien la debe resolver finalmente, lo que pasa es que acá lo que hemos hecho en
Cundinamarca es que no solamente la analiza la Red de Solidaridad sino que la lleva a la
instancia de Comité Tripartito para que ellos con más argumentos, con más conocimiento
de la zona, puedan aconsejar el sentido de la decisión. Por ejemplo, la Defensoría tiene
presencia en muchos municipios difíciles, la Red de Solidaridad tiene presencia es en las
capitales de cada departamento, entonces la Defensoría nos puede ayudar a allegar más
información. Por eso la instancia en donde se analiza la reposición es el Comité Tripartito,
pero quien la firma finalmente, quien la resuelve, es Piedad Osorio.
¿Y cuánto tiempo dura en resolver el recurso?

Dos meses.
- La resolución se da, y la persona tiene cinco días para notificarse, si la persona no se

notifica, se fija un edicto que dura diez días y si la persona no llega entonces se desfija el
edicto, y ya la persona supuestamente, según ley, pierde el recurso de reposición. Y es a lo
que yo me refería antes, de que estamos flexibles en esa parte, que la persona puede llegar
a los dos meses y nosotros le leemos la resolución y le damos la posibilidad de que
presente su recurso, pero eso es un criterio de la Unidad Territorial Cundinamarca porque
vemos que a la gente es muy difícil notificarle pues las direcciones son manzana L, casa 11,
y allá no llega ni Servientrega ni nada, entonces, partimos de la realidad de las personas.
Consideramos que ceñirse a la norma tal como está, le quita un beneficio, les complica más
la vida, y lo que hacemos es eso, es simplemente, darles la oportunidad de presentar un
recurso cuando aparecen y luego de que se les lee la resolución.
Ustedes me preguntaban si pasaba lo mismo después de un año, ya en ese caso no, porque
ya es supremamente exagerado. Además como les decía, eso es un criterio de acá, no sé si
por ejemplo en Bogotá se está cumpliendo con los tiempos establecidos en la ley.
- ¿Cómo es el procedimiento de ampliación de la declaración?

Ampliaciones ya no volvieron a sacar, ampliaciones no deberían realizarse, deberían de
hacerse nuevas declaraciones. ¿Para qué se hace una ampliación? Supuestamente porque
falta algún dato, porque la declaración no está tan incompleta.
Antes sí se hacía, no sé exactamente hasta qué fecha ya no se sacaron ampliaciones.

Entonces habían tres posibles respuestas a la declaración: inscrito, rechazado o requiere
ampliación. Cuando requería ampliación era porque faltaba un dato y entonces había que
413
ampliar la declaración. Eso se corto, creo que a principios de este año –yo no manejo esas
fechas-. Hoy día ya no se responde que “requiere ampliación”, o se incluye o se rechaza, y
en el caso de que una persona no de la información completa, se rechaza y lo que puede
hacer es acudir al recurso de reposición.
¿Y en la resolución lo que dice es que no está la información completa?

Sí.
Pero es que no es culpa tanto del desplazado sino del funcionario que toma la declaración.
Lo que se hizo ahora precisamente, fue una sensibilización fuerte con el Ministerio Público
para que éste conozca muy bien cuales son las preguntas claves. Además hay un formato
establecido por la Red, porque antes la Defensoría lo hacía libremente de la manera como
se le ocurriera.
Pero Defensoría se queja de no tener ese formato.

Miren, la Red ha hecho sensibilizaciones en cantidad, hace poco se hizo un seminario con
personeros en Chinauta, donde se les habló, la misma Defensoría participaba de esa
elaboración del formato.
Realmente yo lo que creo es que son cosas de actitud, la política es una algo muy tenaz, una
cosa es lo que está escrito y otra lo que pasa en la realidad. Pero si aparte de esto se le suma
la actitud de un funcionario negligente que no se preocupa por la gente, que es muy
tranquilo, pues no está funcionando el programa definitivamente. Entonces yo creo que en
ese caso son actitudes de los funcionarios, y lo digo porque conozco funcionarios de la
Defensoría que han ido a al UAO preguntándome cosas que son competencia de ellos, y no
las sé.
Pero sin embargo pareciera que es responsabilidad de la Red tener los formatos
disponibles para que allí se recojan las declaraciones.
Claro, es responsabilidad de la Red indicar cómo se debe tomar la declaración, elaborar,
diseñar un formato único de declaración y suministrarlo, la Red ya lo elaboró, ya lo
suministró y ya lo ha divulgado. Pero como que la información se queda en la mitad, llega a
los altos mandos en cada uno de los órganos del Ministerio Público y no más. La verdad es
que están demostrados los esfuerzos de la Red con hechos con todas las capacitaciones que
ha hecho la Red con Defensoría. Nosotros acá, en cada municipio se ha mandado a un
coordinador a decirle al personero y a todos los que toman declaraciones, cómo es el
formato, y sin embargo no los usan.
Ahora, la Red si falló en querer tomar las declaraciones por computador, porque no habían
sacado el formato, no lo había hecho en disquete. Pero después de que el formato se ha
dado, de que se han hecho sensibilizaciones y todo, no es justificable que aun se sigan
tomando declaraciones incompletas.
414
Pero el personero de la UAO se queja de no tener el disquete, ni ningún otro tipo de
formato para hacer la declaración.
Ah..., pero en la UAO. Lo que pasa es que ahí hay unos problemas. A la mayoría de los
funcionarios se les dificulta manejar el sistema, casi que ni manejan Word. El formato no
necesariamente tienen ellos que llenarlo en el cuadrito de formato, sino cumplir los
requisitos del formato, por ejemplo puede elaborarlo en un texto de Word, pero cumpliendo
con las preguntas del formato que ellos se las deben saber de memoria. O sea que no es una
excusa el que no pueda estar el formato instalado, porque ellos en cualquier hoja pueden
perfectamente hacer la declaración; por ejemplo en los municipios donde no es compatible
el software del computador con el disquete, pueden hacer la declaración en físico.
Pero el personero de la UAO dice que no conoce el formato, que sabe que existe, pero que
nunca lo ha visto.
Eso es papel ya de la defensora, de la doctora Corina Duque que es la jefe de ellos, la
defensora para Cundinamarca y ella ha estado en las capacitaciones.
Nosotros les hemos enviado unas libretas con todos los formularios, yo les decía a ellos el
primer día, “ustedes lo pueden diligenciar en físico”, a mano.
Ahora, hay otro problema en Soacha, pero eso es un problema muy particular de Soacha,
que no tiene nada que ver con que pueda hacerse una declaración bien hecha, y es que las
declaraciones no se pueden imprimir inmediatamente porque la alcaldía no le ha puesto la
cinta a la impresora. Pero eso no tiene nada que ver con que se haga una declaración
correcta, igual lo estamos haciendo, el Defensor las está elaborando, se está sacando en
disquete y se está llevando a la Personería o a la alcaldía a imprimirlas. Ahora, si la
declaración no la quiere hacer físico lo que puede hacer es, coger el formato y hacer
pregunta por pregunta en el texto de Word, eso no tiene nada de complique, se trata es de
voluntad.
¿La declaración se escribe textual, tal y como el desplazado dice las cosas, o quien toma la
declaración redacta?
Eso si lo hace el Ministerio, yo no sabría decirles. Es que yo nunca he estado en una toma
de declaración. Lo que sé es que con el Formato Único de Declaración, el Defensor o la
persona que toma la declaración, debe guiarse con las preguntas establecidas y debe tratar
de llenar con mucha información esa pregunta y de la manera más clara. Lo que sé es que
cuando se hace una resolución y se explican los motivos por los cuales se rechaza, en esa
resolución si debe escribirse textualmente qué fue lo que contestó la persona.
- Según su experiencia, lo que ha visto ¿cuáles son los términos reales que transcurren
entre una y otra etapa en el Sistema de Atención a la Población Desplazada?
Haber, yo les cuento rápidamente el esquema. La persona llega desplazada, tan pronto llega
desplazada va a la oficina del Ministerio Público, que es Personería o Defensoría o
Procuraduría y presenta la declaración. ¿Qué es lo que pasa en Soacha?, la persona llega y
no inmediatamente presenta la declaración ¿por qué? porque en Soacha sólo están
funcionando dos oficinas del Ministerio Público: Defensoría y Personería, entonces si la
415
persona va en este momento a la Defensoría, que opera en la UAO, ya estamos dando citas
para el 20 o 22 de noviembre porque es tanta la gente que va a declarar que ya tenemos
copados todos los martes de octubre. Si va a la Personería la cita se la dan también hasta
dentro de un mes porque ya están copadas las fechas de toma de declaración, pero la
persona puede también ir a la Procuraduría de Bogotá donde atienden inmediatamente
porque tienen un equipo mucho más grande, porque hay cientos de abogados solamente
para tomar la declaración.
La persona de Soacha puede entonces ir a la Procuraduría de Bogotá a presentar su

declaración y en la declaración le preguntan el domicilio, esa es otra pregunta clave, si la
persona dice “yo vivo en Altos de Cazucá de Soacha”, entonces la Procuraduría no le va a
enviar la declaración a la Unidad Territorial de Bogotá sino que se la enviará a la Unidad
Territorial de Cundinamarca.
El tiempo que pasa desde el momento en que la persona se desplaza hasta el momento en
que presenta declaración es incierto, no se sabe; lo claro es que en Defensoría las citas se
están dando casi para dentro de un mes y en la Personería también para dentro de mes o
mes y medio. Pero como ya les dije, la gente tiene la opción de irse a Bogotá y allá si le
toman la declaración inmediatamente, si viene hoy en la mañana, en la tarde ya se la están
tomando, porque el equipo es totalmente diferente.
Luego de que la declaración se presenta ante Ministerio público, éste la remite a la RSS, a
la Unidad Territorial competente según el domicilio. Desde el momento en que llega la
declaración a la Unidad Territorial corren quince días hábiles para analizar la declaración,
después de que se analiza se dan unos resultados, o inscrito o no inscrito. Si queda inscrito,
la persona inmediatamente se acerca a la UAO para empieza a recibir atención humanitaria.
¿Inmediatamente?
La idea es que la gente llega acá a la UAO y cuando tenemos la ONG, inmediatamente la
remitimos a la ayuda humanitaria con ella. Pero en este momento que estamos con
Progresar y que no tenemos más cupos, entonces lo único que yo les puedo decir, es: lo
siento mucho pero en este momento estamos atendiendo tantas familias, tenemos cuarenta
familias en lista de espera, usted pasaría a ser una familia más, no sabemos cuándo se le
pueda atender, entonces pasa a lista de espera, pero sí se puede vincular a los otros procesos
de proyecto productivo y de vivienda.
¿El proyecto de vivienda hace parte del retorno o reubicación?

No, vivienda, según el Decreto 951 del 24 de mayo de éste año, estipula las modalidades de
vivienda: construcción en sitio propio, compra de vivienda usada, compra de vivienda
nueva, arrendamiento prolongado por dos años, eso está todo en ese Decreto.
416
ANEXO 6
ENTREVISTA A NEIDER MUNEVAR
PROFESIONAL DE LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA
REALIZADA EL 7 DE NOVIEMBRE DE 2002
- ¿Cómo es el manejo de la UAO ahora? porque sabemos que se cambiaron algunas cosas,
que ahora está como más a cargo del alcalde.
Bueno, la UAO realmente desde el principio debía haber sido manejada por la
administración municipal porque así es como está establecido en la política, la política dice
que se van a crear unas UAO’s en las grandes ciudades y municipios receptores de
población desplazada, donde la Red da la asistencia técnica, pero son las administraciones
municipales las encargadas de gerenciarlas y coordinarlas. Y lo que había venido
sucediendo en Soacha hasta ahora y desde hacía casi un año, era que la Unidad Territorial
de la Red, coordinaba, brindaba asistencia técnica, gerenciaba, hacía todas las labores,
porque el municipio no contaba con el equipo humano suficiente para que ellos pudieran
hacer las labores que les correspondían, la alcaldía sólo asignaba una profesional que
ayudaba en la atención y la orientación, pero no asumía las funciones de coordinación y
gerencia.
A partir de este año con el nuevo convenio que firmaron la Red y la alcaldía, la alcaldía
compromete tres personas como equipo de apoyo para la atención en la UAO: una gerencia
que cumpliera con lo que le corresponde, con lo que está establecido para las UAO’s, una
coordinadora, que es una profesional que atiende al público y una secretaria. Entonces con
esas tres personas ya se conforma por lo menos un grupo más consolidado por parte de la
administración municipal.
La gerente tiene tres tareas fundamentales: la primera es hacer claridad sobre los
procedimientos para la atención, para lo cual se identificó un Protocolo con unas rutas y
unos mecanismos de atención y orientación a la población, la segunda, es generar toda la
gestión institucional y coordinar toda la oferta institucional que hay en el municipio, en el
departamento y en la nación, de modo que pueda descentralizarse en la UAO y pueda
convertirse en un mecanismo de remisión o en un servicio concreto, y la tercera es realizar
todo el seguimiento y la evaluación de la demanda y de la respuesta institucional a esa
demanda. Esas son básicamente las funciones principales de ella, como las estrategias de su
plan de gerencia, pero cada estrategia debe tener un proyecto y un programa concreto y
unas actividades que permitan hacerla posible.
417
Por parte de la Red hay una coordinadora encargada de la UAO, antes la Unidad Territorial
lo que asignaba era una coordinadora para el municipio y esta coordinadora asumía todas
las responsabilidades que demandaba el programa de desplazados en el municipio de
Soacha, es decir se encargaba del trabajo en Comités, el seguimiento a proyectos y
programas específicos y la coordinación de la UAO, pero además asumía la también la
dirección al interior de la misma UAO, que le implicaba la coordinación con la alcaldía y
con los estudiantes PNUD de Red, entre otras funciones. Afortunadamente de las
evaluaciones que se hicieron resultó que no era suficiente una sola persona por parte de la
Unidad Territorial para atender al municipio y a la UAO, y dentro de la nueva estructura de
la UAO, la Unidad Territorial sólo asigna una profesional que está a cargo de brindarle
asistencia técnica a la gerente en esas tres líneas de acción que les contaba. Por parte de la
Unidad también hay una coordinadora a cargo de todo el programa de desplazados pero que
no está en la UAO. Entonces de Red, en concreto, hay una coordinadora a cargo sólo de la
UAO y otra coordinadora que apoya toda la gestión institucional y todo en general todo
trabajo que se hace alrededor del municipio de Soacha.
¿Usted cuál de las dos labores estás haciendo?

Claudia Fernanda está encargada UAO, yo estoy encargada de la coordinación del
programa en el municipio. Ella asumió esa función hace como un mes y medio. También
hay una persona contratada por la Red que es como un asistente, Luz Stella, que esta
vinculada como desde hace seis meses, y presta todas las funciones de asistencia, brinda
atención, etcétera. Bueno eso por un lado.
Otra de las modificaciones que a raíz de eso se dieron, es que, como ya se contaba con un
equipo humano diferente que puede estar de tiempo completo, sólo pensando en la UAO,
que no tiene otras funciones diferentes, se replantearon algunos mecanismos de atención y
se hizo la apertura de un día más de atención; entonces a partir, yo creo que hace como un
mes también, la UAO está funcionando los días martes y los días miércoles mediante un
sistema como de pico y placa de los terminales de los números de la cédula. Eso garantiza
una atención más digna a la población y más eficiente, lo que permite dar una mejor
orientación a las personas.
¿En el mismo horario del martes?

En el mismo horario, de 8 a 5. A parte de este equipo y gracias al Convenio que celebra
desde hace unos años la Red con PNUD y las universidades, se vincula a estudiantes, a
pasantes en ese proceso de fortalecimiento de la UAO. Entonces la Red ha venido
aportando al equipo humano de UAO alrededor de siete estudiantes semestralmente, este
semestre lamentablemente no pudo sino vincular a tres, porque no hubo la suficiente
convocatoria por parte de las universidades y tampoco hubo la suficiente respuesta por
parte de los estudiantes por la situación de orden público. Esta vinculación de estudiantes
de último semestre, conforma un equipo interdisciplinario que apoya no solamente en los
días de atención y orientación, los días martes y miércoles, sino que hace un trabajo extra
mural, hace un trabajo fuera de la UAO, va a los barrios, hace seguimiento, visitas
domiciliarias, caracterización, apoya el seguimiento a proyectos productivos. Por eso la
garantía de éste Convenio es otro de los grandes aportes que hace la RSS a la UAO.
418
Usted me decía que en el municipio habían tres funcionarios que estaban en la UAO: que
eran el gerente...
La coordinadora y la secretaria. Con la secretaria hemos tenido algunas dificultades y es
que la nombran por un mes, se va otro mes y nombran otra por otro mes, o sea no ha habido
como una continuidad y una estabilidad en cuanto a la secretaria, prácticamente esas
labores las ha cumplido la persona de la Red que está haciendo la asistencia.
¿La coordinadora qué funciones tiene? ¿atender al público?

Sí, me imagino, pero no sé cuáles son las funciones diferenciales entre la gerente y la
coordinadora, deben ser obvias, deben estar establecidas con base en que la gerente se
ocupa de la gestión institucional, la dirección de la UAO como tal, es la que imparte de
algún modo directrices de funcionamiento y de procedimiento y la coordinadora está más
en la parte de atención al público, ella coordina un equipo pequeño de estudiantes de la
Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca de trabajo social, son siete chicas que
también apoyan en la atención, pero únicamente los días martes, ese es el apoyo que ellas
brindan, atención directa al público el día martes.
- Con relación a la respuesta a la declaración, cuando se trata de desplazamiento

individua hay un acto administrativo dirigido a esa persona pero cuando es masivo ¿hay
solamente una respuesta o hay varios actos administrativos?
No, sólo uno, se expide sólo un acto administrativo dirigido a la entidad del Ministerio
Público que la tomo.
¿Y ahí va el listado de las personas...?

Ahí va el listado claro, porque es que en un masivo lo que se hace es una sola declaración,
tiene los mismos componentes de la declaración individual, pero se diferencia de ésta en
que lleva anexo un censo, en el que se identifican los jefes de hogar y cada uno de los
miembros de la familia, con relación de sus edades y parentesco con aquel. Y cuando sale
la respuesta a la declaración se devuelve mediante un acto administrativo agregando
también el censo de las personas que se incluyeron. Ahora puede suceder en el caso de un
masivo que llegan veinte familias, se incluyen las veinte en una sola declaración, pero
encontramos entre ellas a cinco familias que no son desplazadas, y en ese evento se hace
una resolución de rechazo por cada uno de esos cinco hogares, explicándole a cada familia
en particular, por qué motivo se rechazó. Pero para efectos de la inclusión, sólo hay un acto
administrativo con el censo anexado, eso es todo.
¿Tanto para notificar la inclusión como el rechazo se expide un acto administrativo?

Para la inclusión sólo se hace una carta donde se le dice al Ministerio Público: tal persona
está incluida en el SUR con estas personas, por tanto es beneficiaria de la Ley 387. Y
cuando es rechazo sí se hace mediante Resolución.
¿Y por qué cuando es favorable no hay Resolución?

Es parte de lo que está establecido en el Decreto 2569, cuando es rechazo se hace a través
Resolución, todo el proceso de notificación, edicto, toda esa parte.
419
Nosotros en alguna parte leímos que si es favorable la respuesta no había notificación
como tal.
Sí no se notifica, o sea no hay notificación personal, la respuesta se le envía a la oficina del
Ministerio Público que tomó la declaración, como lo señala el Decreto, así si no llega una
Resolución, debe entenderse que la respuesta es favorable. La resolución es sólo para
rechazo, para no inclusión.
¿Pero el Ministerio Público hace esa notificación?

No una notificación formal. Le informa a la gente: usted está incluido en el SUR,
acérquese al UAO o a la Unidad Territorial, donde no hay UAO. La gente generalmente ya
sabe, y va a la oficina del Ministerio; por ejemplo en Soacha, va a la Personería o va
directamente a la UAO. Ahora, el rechazo sí se notifica mediante Resolución y se notifica
personalmente, se hace una citación a la familia a la dirección donde ellos consignaron su
domicilio, diciéndoles que deben presentarse en la UAO ante tal persona de la RSS, para
que se le informe el resultado de su declaración, ellos van a la UAO, se les notifica y si no
están de acuerdo con la decisión pues la reponen.
¿Quién puede apelar, solamente el inscrito, el núcleo familiar, el Ministerio Público?

No, el inscrito, el declarante.
¿Solamente?
El declarante, sí. En algunos casos hacen una copia y la envían al Ministerio Público, pero
para que Ministerio Público le haga un seguimiento.
- Nosotros estamos cumpliendo con los requisitos establecidos en el 2569, ahí en el artículo
que habla de la no inscripción se establece cómo deben operar los mecanismos de
comunicación para informarle a la gente la decisión de la declaración, y ahí es donde se
establece que la no inclusión se hace mediante Resolución, que se hace una citación, una
notificación, un edicto, todo eso.
Cuando se notifica por edicto ¿en dónde se fija el edicto, aquí en la Unidad, en la UAO... ?
Pues para lo que es Soacha en particular en la UAO, nosotros fijamos el edicto en el tiempo
prescrito por la ley.
¿Aquí en la Unidad Territorial nunca se fijan?

Acá no porque la idea de las UAO’s es que si existen, como descentralizadas que son,
descongestionen la Unidad Territorial. Para los otros municipios, por ejemplo para
Girardot o para Fusa, pues si se fija un edicto acá no tendría ningún sentido, porque quién
lo mira, sería por cumplir con el acto jurídico establecido, pero no porque realmente le
llegara la información a al gente, entonces lo que hacemos es solicitarle al Personero, que
son los que generalmente toman las declaraciones, que las notifique o que publique el
edicto en su oficina. Esto es una gestión particular que hace Cundinamarca con el
Personero, no quiere decir que en todas las Unidades Territoriales lo hagan así, hay algunas
Unidades que publican los edictos ahí en la oficina.
420
- En Soacha pueden tomar la declaración el Personero y el Defensor ¿no?
Allá lo esta tomando la Personería o la Defensoría.
El Defensor está en la UAO todavía.

Sí
El Personero sí tiene oficina a parte.

Sí.
Pero si la declaración la toma el Personero, el edicto se fija en la oficina del Personero y

en la UAO.
No, en la UAO, es que Soacha es caso particular, porque Soacha cuenta con una UAO, una
oficina descentralizada para la atención a la población, entonces si no utilizamos esa
oficina para centralizar todo lo que corresponde a población desplazada, no tendría ningún
sentido, por eso no se hace en las Personerías. Se le envía sí copia al Personero, de la
Resolución.
¿En todos los casos el que recibe la declaración se le envía copia de la respuesta?
Exactamente, copia de la respuesta, sea favorable o sea de no inscripción.
¿Y él se queda con una copia de la declaración también?

¿El Personero? Claro. Ministerio Público lo que envía a la Unidad Territorial es una copia
de la declaración, él tiene que quedarse con la original. Eso está también establecido en los
procedimientos del Decreto, en el Decreto está establecido que tiene que ser así, por eso de
algún modo las oficinas del Ministerio Público deberían sacar sus propios sistemas de
información con las declaraciones que toman porque las mismas declaraciones que
nosotros recibimos son las mismas que ellos tienen. En Soacha la Personería está
implementando, de una manera muy rudimentaria un sistema como de seguimiento a las
declaraciones, que me parece una iniciativa muy interesante, y es que ellos tienen como en
una base consolidada toda la información de las declaraciones que toman y les están
haciendo análisis: cuántas de esas están siendo rechazadas, por qué motivo, aunque ellos
sólo cuentan con la información de su oficina y no de las demás del Ministerio Público,
que es algo que sí tiene la Unidad Territorial. Pero no sé si es claro lo de los
procedimientos. La inscripción se hace mediante una carta dirigida al Personero o a la
oficina del Ministerio Público que la recepcionó, no al declarante, y aquel o la UAO se
encargan de informarle al desplazado que fue inscrito en el SUR y que es beneficiario de la
Ley 387. Cuando es rechazo se hace mediante acto administrativo, mediante Resolución, se
le envía la copia de esa Resolución al Personero como para que él sepa qué pasó con esa
declaración, pero se notifica en la UAO para el caso de Soacha.
Y eso, de lo que es declaración, de lo que es valoración, de lo que es respuesta, ¿se envía

algo a Nivel Central?
Haber, el SUR tienen cuatro carpetas una que es de declaración, otra de valoración, otra de
caracterización y otra que es seguimiento y ayuda. La idea es que esas carpetas sean
alimentadas en cada Unidad Territorial. Cada entidad Territorial debe tener de algún modo
421
como una unidad de registro, en Bogotá hay un equipo grande de registro, acá pues son
Clarita y Marcia las encargadas del registro como tal, ellas antes de que salga de acá la
correspondencia de las declaraciones ya sea de inclusión o de rechazo, las digitan y
mensualmente hacen un corte y se lo envían a Nivel Nacional. En Nivel Central están
como todos los mecanismos para poder alimentar el sistema grandote, el SUR, con toda la
información de las Unidades Territoriales. Una de las tareas concretas de cada Unidad
Territorial es que mensualmente mande esa información a Nivel Central.
¿Ustedes tienen la misma información que tiene Nivel Central?

Cada quince días Nivel Central también envía toda su información para actualizar el SUR
de la Unidad Territorial.
- Para que la asistencia humanitaria sea ágil hay que tener recursos disponibles, porque uno
no puede esperar hasta que la Red haga un contrato para atender 500 familias porque
cuando sale el contrato ya hay 1.000 familias en la cola, entonces lo que ha planteado el
Gerente de la Red, es que la misma Red tenga sus propios recursos de atención humanitaria
de modo que pueda responder a las necesidades de la gente, tal y como está planteado en
la Ley 387, es decir de manera inmediata desde que queda inscrito en el Registro. Pues tan
pronto queda inscrita la gente en el registro, el mismo día casi tiene que estar recibiendo la
ayuda humanitaria. En eso es en lo que se ha comprometido un poco el Gerente, a mejorar
los procesos de contratación y a hacer gestión para la financiación de la atención
humanitaria.
¿Cuando se contrata con una ONG, la ONG es la que pone todos los recursos?
No. La Red es la que pone todos los recursos y le paga a la ONG para que la ONG brinde
la ayuda. Los recursos salen de la Red, de lo que le asigna el Ministerio de Hacienda a la
RSS, y la Red de Solidaridad los distribuye dentro de todos los componentes de la atención
a desplazados: restablecimiento, atención humanitaria, etcétera, dependiendo de las
necesidades y las solicitudes de las Unidades Territoriales. Entonces por decir algo a la
Unidad Territorial Cundinamarca, le asigna 400 cupos durante este Convenio, pero no se
los entrega a la Unidad Territorial Cundinamarca sino que abre licitación para que una
ONG pueda administrarlos y presta la ayuda.
La ONG maneja los recursos.

Claro, la ONG maneja los recursos, la Red le da $ 1.000.000.000 para atender ese
Convenio de 500 familias y dentro de esos recursos está considerado el pago a la ONG por
la administración. Eso se llama administración delegada u ONG operadora.
Pero tengo entendido que para proyectos productivos se hace un contrato y los que
administran esos recursos son la OEI y la CECAB, ajenas a la Red y ajenas a la ONG,
como en una especie de fiducia ¿eso es un procedimiento aparte no tiene nada que ver con
atención humanitaria?
Con atención humanitaria quien da directamente los recursos es la Red, se los da a la ONG,
para que la ONG administre esos recursos.
422
Eso es para atención.
Para atención humanitaria.
El contrato con la ONG lo hace la Red como entidad o como Unidad Territorial
Cundinamarca.
No, es la Red como entidad, es la Red Nivel Nacional.
- ¿La Red hace convenios con la ONG, hace convenios con Defensoría y con
Procuraduría?
Con Procuraduría, con Defensoría no.
Pero podría hacerlo eventualmente, aunque no existan ahorita.

No sé si podría. La toma de declaración la hacen porque les toca por ley, no es porque
tengan que hacer un Convenio para que cumplan con sus funciones.
Por ahí hay un Convenio que tiene la Red con Defensoría.

Convenio de Cooperación Interinstitucional para el Fortalecimiento del Sistema Único de
Registro, pero son convenios de cooperación, que es distinto. Cada institución brinda su
asistencia técnica, pero no quiere decir que den recursos, así los administren no dan
recursos. Los convenios de cooperación son distintos, yo no conozco muchos de esa línea
pero si sé que son totalmente distintos.
- La reubicación o retorno sólo se pide una vez, pues yo me reubico una vez, o sea yo no
puedo reubicarme y luego de reubicado decir que me quiero ir para otro lado, que sería
como una prórroga, eso no es lógico. Ahora, si dijera por ejemplo, yo estoy en Soacha y
pido reubicación para Girardot, entonces la persona se va para Girardot, le aportamos para
la reubicación, y estando allá dice: no es que ahora me quiero ir para Ibagué, no, no es que
me quiero ir, a usted ya se le apoyó con lo de la reubicación y solamente está planteada una
vez en la ley: Cosa diferente es si dice: es que acá en Girardot tengo problemas de
persecución o vinieron unos actores armados a amenazarme, ahí si no se configuraría en
una reubicación sino es un segundo desplazamiento. Entonces por ningún lado podría
haber prórroga de reubicación.
- ¿Cuando solicitan prórroga con datos insuficientes, existe la posibilidad de ampliación?

No, ahí lo que se le contesta es que: en consideración a su situación y en vista de que no
encontramos indicios de que esté dentro de los numerales del Decreto 2569 artículo tal,
donde se señalan las causales de la prórroga, vamos a hacer un proceso de visita
domiciliaria para verificar algunas condiciones de vulnerabilidad. Entonces se le informa al
peticionario que se le va a hacer visita domiciliaria y si de la visita domiciliaria hay
efectivamente condiciones de vulnerabilidad, entonces se le aprueba la prórroga, se le
manda una carta diciéndole que: en respuesta a su solicitud inicial, a la que le respondimos
tal cosa, se le informa que a partir de la visita domiciliaria realizada se decidió la
aprobación de la prórroga.
423
¿Cómo se le informa que se va a realizar una visita domiciliaria?
Primero sale una carta a la dirección que se suministró en el derecho de petición,
diciéndole que se le va a hacer una visita domiciliaria en el transcurso de los próximos 15
días y que esa visita la hará la doctora Claudia Fernanda Géneco, coordinadora de la UAO,
para que se ponga en contacto con ella. Si de pronto no le llegó la carta al señor porque la
dirección estaba mal o porque se perdió lo que se hace es enviar copia de ese aviso a la
UAO, para que la ella pueda planillar y sepa cuántas visitas domiciliarias se tienen que
hacer. Por eso se envía una copia a la persona y una copia a la UAO para que Claudita sepa
cuáles son las visitas que tiene que planillar semanalmente.
Si eventualmente no tiene dirección, igual hay una carta dirigida directamente a la UAO,
con la dirección de la UAO.
Exactamente. Toca buscar un mecanismo como sea.
- En el momento en que el desplazado va y hace la declaración, quien recepciona la

declaración le informa al cuánto tiempo tienen que ir, a dónde tiene que ir...
Dentro de las funciones del Ministerio Público están, primero, tomar la declaración, pero
segundo también informarle a los desplazados cuáles son los efectos de la declaración, y
los efectos de la declaración se entienden como: si queda rechazado a qué tiene derecho,
usted puede apelar, en tanto tiempo, ante tal oficina, ante tal persona, si usted llega a
quedar inscrito le informan que tiene derecho a recibir la ayuda humanitaria y se le
exponen las razones, y esto se le informa en el tiempo establecido por ley que son los 15
días. Eso es papel del Ministerio Público, porque no puede ser una computadora que sólo
tome declaraciones, no, deben darle una orientación a la gente.
- En una entrevista anterior usted nos comentaba que se trataba que esos 15 días para la
notificación personal no fueran tan estrictos si no que se le daba más tiempo para
notificarse ¿eso todavía sigue?
Ah, para la notificación, sí, en consideración un poco a la gente porque sabemos que ellos
no van a estar todos los días en la UAO.
Y la gente, va a la oficina del Ministerio Público, o a la UAO a informarse qué paso,

quedé registrado o no, y en el evento en que le digan que sí usted quedó registrado ¿a
dónde lo mandan?
Ahí mismo en la UAO se remite, se le dice: usted está registrado, tiene derecho a recibir la
ayuda humanitaria que consiste en tales cosas, y se le explica, pero en éste momento no
tenemos la ayuda, entonces lo vamos a anotar en una lista de espera; si la tuviéramos
entonces lo que haríamos es remitirlo a la ONG que le va a brindar la ayuda humanitaria.
Pero como ahora no tenemos la ayuda, entonces lo que hacemos es anotar a las personas en
una lista de espera; sin embargo se les comunica que tienen derecho a la atención integral
en salud de manera gratuita, en cualquier IPS pública o privada, ¿cuál desea usted?, ¿cuál
le queda cerca?, ¿a cuál lo envío? Y de una vez se le hace la remisión; se le informa
también que tiene derecho a recibir cupos educativos, para lo cual le remitimos una carta a
la Secretaría de Educación. Es así como se le explica absolutamente todo al desplazado,
424
todo lo que está establecido en la ley, si es capacitación se le remite de una vez al SENA.
Esa labor remitir es de la UAO.
Si la persona fue por ejemplo a la Personería, ¿en la Personería la mandan para la UAO
para que esa información se la den allá o el Personero sabe qué información dar?
La sabe de manera general pero tiene que ir a la UAO para que en la UAO se inscriba en
los diferentes servicios.
¿Y si no hay UAO en el municipio?

Ahí le toca telefónicamente a la gente o al Personero con la Unidad Territorial. Pero
realmente no se bien cómo se está haciendo en los otros municipios. La idea es que en los
municipios se generen los Comités Municipales de Atención a Población Desplazada y que
la Red pueda capacitar a la gente de cómo debe atender, es decir a través de los Comités es
donde se debe dar esa información a las instituciones para que las instituciones se las
brinden a la población.
- ¿Todavía existe el Comité Tripartito?

Sí, pero de eso sabe más Clarita, ya hace como un año yo no estoy en eso. No se si existe,
aunque sí debe ser porque hay un Convenio. Considero que debería de hacerse un Comité
Tripartito pero no se si se está haciendo, es que ya me desligué mucho de esa parte.
- En las entrevistas con desplazados oímos de un barrio llamado Ciudadela Sucre, ¿ese
barrio es de Soacha?
Es un sector de la comuna 4 de Soacha, donde hay bastante población desplazada. En la
comuna 4 está el 74% de la población desplazada de Soacha. Soacha tiene 6 comunas y un
corregimiento que es toda la parte veredal, las comunas están designadas con números,
entonces comuna 1, 2, 3 hasta la 6. La comuna 4 está dividida en 3 sectores: el sector
Ciudadela Sucre, el sector Altos de Cazuca y el sector Corintos, entonces el 74% dela
población de Soacha está distribuida en esos 3 sectores.
- ¿Usted ha escuchado hablar de la Comisión de Observatorio?

Sí. Esta Comisión existe para Soacha y para el departamento, aunque también se está
armando para Fusagasuga; o sea cada municipio y el Comité Departamental. En el marco
del fortalecimiento a los Comités Municipales lo que se quiere es que éstos puedan
funcionar de manera ágil, que se haga la coordinación interinstitucional, que se tengan
todas las instituciones que tengan competencias en el tema de atención a población
desplazada, asistan al Comité y sepan la política y realmente se generen como unos
mecanismos de articulación y de remisión y unos procedimientos de atención a la
población, eso es lo que se espera de los Comités. Lo que venía sucediendo es que los
Comités se reunían para mirar casos en particular o para definir, bueno qué hacemos con
éste masivo que nos llegó hoy pero que mañana lo tenemos que retornar, bueno qué
hacemos que el hospital que no está atendiendo; o sea el Comité se estaba reuniendo al
rededor de coyunturas y de cosas muy concretas, pero no al rededor de generar planes
integrales únicos para la atención a la población desplazada que es lo que le establece la
ley.
425
La ley establece que cada Comité debe tener unos planes donde converjan todas las
instituciones. En esos planes deben estar todas las instituciones con sus responsabilidades,
sus actividades, proyectos y programas, pero eso no se estaba haciendo; sí funcionaban los
Comités pero no alrededor de planes sino de mirar asuntos específicos no más. Entonces la
Unidad Territorial en conjunto con ACNUR, en Convenio con la Unidad Técnica
Conjunta, generaron un Convenio para fortalecimiento de esos Comités y Cundinamarca
fue una de las Unidades Territoriales priorizadas y Soacha es uno de los municipios
priorizados dentro del departamento. Entonces ¿cómo se está haciendo? Lo que se quiere
es que los Comités se reúnan alrededor de la planeación y de la articulación del Plan
Integral Único, entonces para poderlo hacer es imposible que tú, en Soacha están
participando 40 instituciones y es imposible que todas ellas quieran articular un Plan,
entonces metodológicamente se planteó el trabajo a partir de comisiones temáticas. En
Soacha hay 4 comisiones: la Comisión de Fortalecimiento al Capital Social, que es la
Comisión donde trabajan las instituciones que tienen que ver con los temas de vivienda,
suelo, capacitación, proyectos productivos y organizaciones de población desplazada,
trabaja sólo esos temas, no trabaja más, la otra es la Comisión de Política Social que es
donde participan todas las instituciones que tienen que ver con el tema de salud, educación,
atención psico-social y nutrición, la otra es la comisión de UAO’s que es donde participan
las instituciones que hacen parte y que hacen presencia en la UAO y la última es la
Comisión de Observatorio Social que es donde participan las instituciones que tienen que
ver con le tema de seguridad, promoción y prevención, promoción de la atención a la
población desplazada y promoción de derechos humanos, prevención del desplazamiento,
planes de contingencia, análisis situacional de tendencias del desplazamiento hacia el
municipio de Soacha y el tema de seguridad, todos esos temas los trabaja la Comisión de
Observatorio Social. Entonces fíjense que no es una Comisión suelta ni es un tema, es algo
coordinado, hilado, que hace parte de un conjunto, y ese conjunto es el Consejo Municipal
de Atención a Población Desplazada, sólo que para poder trabajar y poder armar el Plan
Único se dividieron unos temas, se agruparon por comisiones y se le asignó a cada
comisión unas instituciones.
Entonces yo les pregunto a ustedes ¿la defensoría en qué Comisión debería estar?
Promoción de derechos humanos
O sea la de Observatorio Social, ¿vicepresidencia?, en la de Observatorio Social, ¿fuerza

pública? En la de Observatorio Social, ¿ICBF? En la de Política Social porque es la que
trabaja el tema de nutrición y Política Social es la que trabaja el tema de nutrición,
¿hospitales e IPS? en la de Política Social porque Política Social trata el tema de salud. Y
la Red participa en todas.
¿Esas Comisiones existen en todos los municipios?

No, es una estrategia que la estamos implementando en Soacha, Soacha es la que está
liderando el proceso, es la que está dando un poco la línea de cómo deberían funcionar. Ya
estamos armando el PIU que es el Plan Integral Único, y a partir de esto se está haciendo
también en el Departamento, pero la más avanzada en todo el proceso del Comité, ha sido
426
Soacha. El Departamento también generó 4 comisiones y se está haciendo en algunos
municipios como Facatativá, en donde se está haciendo también la metodología de
Comisiones, vamos a ver, lo que pasa es que eso implica de nosotros un trabajo fuerte.
¿Y hace cuánto funcionan?

En Soacha hace 3 meses.
La idea es que cada municipio tenga su Plan Integral ¿cierto?

Exactamente, en donde estén todas las líneas, a fin de que en el Plan tú puedas ver todas las
áreas que les mencioné y que estén todas las instituciones. No es que solamente respondan
la Red y el municipio, no, todas las instituciones deberían estar en los Planes Integrales
Únicos.
427
ANEXO 7
ENTREVISTA A DAMARIS LOZANO
Empezamos a tener una discrepancia con respecto a los desplazamientos masivos, en

desplazamientos masivos se hace una declaración única, y quien la toma es el Ministerio
Público. Y esa declaración la firman o los dos representantes que fueron elegidos por
consenso de la comunidad desplazada en su momento o los cabeza de hogar y se anexa el
censo para que sea incluido todo el grupo familiar con base en la declaración.
Explicar que significa completa e incompleta, para determinar su procede o no ampliación

de la declaración definitivamente no existe, porque se establece es una relación de inclusión
o no inclusión simplemente.
Con respecto a estabilización socioeconómica ahora se llama restablecimiento con las dos
ramas de retorno y de reubicación que tiene componentes de restablecimiento.
¿Cuál es el significado de restablecimiento?

Proyectos productivos, la parte de vivienda, salud, educación, apoyo psico-social, tierras
que tiene dos figuras respecto a protección y adquisición a través de las unidades agrícolas
familiares del INCORA, no se si podría albergarlo acá.
Respecto de la valoración de las condiciones de seguridad no se puede utilizar este
concepto de adecuadas o inadecuadas sino más bien si existen condiciones de seguridad o
no.
El restablecimiento es una instancia que tiene dos momentos: en el de retorno o en el de

reubicación. La reubicación se supone que debe tener acceso a proyectos productivos, lo
mismo que en retorno, es la misma dinámica, estos mismos componentes juegan tanto para
retorno como para reubicación.
El proyecto productivo se debe presentar, de manera individual o colectiva a través de una

asesoría con una ONG o en su momento en su alcaldía, si lo quieres centrar en
Cundinamarca.
428
¿Y esos criterios de que debe estar acompañado por la ONG o el apoyo del la alcaldía,
eso es política de la Red o de la Delegación?
De la Red de Solidaridad, porque anteriormente se le estaban dando los recursos de los
proyectos productivos a los desplazados, pero no se veían procesos ni resultados, entonces
la RSS hace por lo menos como un año dio su política de plan de restablecimiento,
implantó que para que los proyectos productivos, ya fueran individuales o colectivos
tuvieran éxito, estuvieran acompañados por una ONG que tuviera conocimiento en le tema
y que pudiera manejarlo. ¿Por qué decimos en este momento alcaldías? porque hay
municipios que no tienen ONG, por ejemplo, por decir algo La Palma, entonces se podría
pensar la alcaldía que además tiene conocimiento hasta para la formulación del proyecto
acompañe el proyecto para que fuera un proyecto sostenible y viable. Si no es aceptado, si
no cumple con los criterios establecido por la Red, pues se tiene que reformular.
Cuando se dice que hay evaluación semestral para saber si el restablecimiento se logró
quien hace esa evaluación?
¿quién dijo que había esa evaluación?

Eso nos lo dijo fue Neider
La idea es la siguiente, que cuando se ejecuta un proyecto productivo, se tiene que hacer
seguimiento, y ese seguimiento se tiene que hacer cada tres meses, cada seis meses depende
de lo que dure el proyecto
¿Quién hace el seguimiento?

Según lo que se establezca en el contrato, por lo general el seguimiento a la ONG
operadora, lo tiene que hacer las Unidades Territoriales, y la ONG hace a su vez el
seguimiento a la población objeto. Si en algún momento nosotros como supervisores del
contrato queremos hacer un acercamiento con la población para hacer un proceso de
seguimiento al acuerdo podemos hacerlo eventualmente. En este momento yo le hago
seguimiento al proyecto de seguridad alimentaria del municipio de Caparrapí, entonces ¿yo
cómo lo hago? Yo le hago seguimiento a la administración municipal porque es la que la
está ejecutando a través de la revisión de los soportes físicos y financieros, que es lo que me
compete a mí, pero hago también supervisión en el terreno, voy a los predios y miró en qué
condiciones están, como hay un Comité de Veeduría ese Comité también me alimenta
cuando se están desarrollando proyectos, me ayudan a verificar si se está cumpliendo o no
con todas las actividades del proyecto.
El acto administrativo de cesación puede suceder en cualquier momento, pero en dos

instancias: cuando ya terminó su estabilización socio-económica o cuando se le descubre
falsedad en su declaración.
¿Y si el lo solicita también?
Sí, también.
429
Por ejemplo hay un proyecto productivo y dura dos años y durante ese tiempo se hace el
seguimiento, termina el contrato ¿ahí se asume que ya hay restablecimiento?
No solamente restablecimiento es proyecto productivo, el restablecimiento es un
componente de muchos servicios, por ejemplo el de asegurar una vivienda digna, y eso se
tiene que hacer a través de las entidades que tienen esa responsabilidad, o sea que todo se
tiene que articular para considerarse como restablecimiento.
Digamos que lo que tu me estás preguntando es directamente la responsabilidad que tiene la

red con respecto a capital semilla y a proyecto productivo, para nosotros ahí sí terminaría
nuestra etapa de proyecto productivo, pero todavía faltarían en principio componentes para
que se de el restablecimiento total. Una unidad básica familiar se puede levantar a pulso sin
necesidad de más ayuda de nuestra parte.
Esta estabilización socio-económica: el retorno, la reubicación e incluso la presentación

de proyecto productivo ¿podría darse antes de la ayuda humanitaria de emergencia?
No. Esa (etapa de ayuda humanitaria) es la primera etapa para que las familias pasen su
etapa de urgencia, por eso se llama de emergencia, que es de tres meses. También ellos
entran a hacer el proceso de proyectos productivos, a mirar unas mejores condiciones de
vivienda, a buscarse un empleo, etcétera.
430
ANEXO 8
ENTREVISTA A ERNESTO MORENO
Presentación de proyecto productivo: que un proyecto sea individual o colectivo nos da la

especificidad para saber cómo se valora. No necesariamente es uno de los criterios porque
se debe mirar si técnicamente se ajusta o no a los requerimientos, en ningún caso, si es un
proceso de restablecimiento existirá la posibilidad de la no ayuda.
Pero en algunos derechos de petición que mirábamos, en que la gente solicitaba ayuda
para proyecto productivo, se les contestaban que no cumplía con todos los requisitos, que
ya se habían establecido unas normas aquí en la Red para otorgar esas ayudas: que
hubiera un acompañamiento de la ONG y otros requisitos, o si no daban la ayuda.
No, es una mala orientación, porque tendría que volver a presentarlo para ajustarse a los
criterios solicitados por la Red, es decir no es la negación de un derecho adquirido, porque
lo presentó mal, porque no contempló tales y tales característica, la respuesta no puede ser:
no porque usted lo hizo mal, la respuesta es: sí pero vuélvalo a hacer ajustándose a estos
criterios, a menos que la persona haya sido beneficiaria de otro tipo de proyectos, pero esos
son casos particulares que no entrarían dentro de éste flujograma.
Aquí sobre la toma de la declaración ¿quién la puede tomar? (respecto de desplazamientos

masivos) no son estas que ustedes habían contemplado, están el Ministerio Público, el
CICR, la Red directamente, pero en caso de que no existan ninguno de estos, la ley faculta
al Comité Municipal para la Atención y Prevención de Desastres, en ausencia de la
autoridad municipal.
Finalmente hacíamos una aclaración y es que la condición de desplazado cesa cuando se

descubra falsedad en lo declarado, y puede ser en cualquier momento.
Y eso se hace por medio de una resolución…

Sí.
Incluso porque tiene la posibilidad de un proceso penal y no lo asume directamente la Red

pero la Red sí debe poner en conocimiento de las autoridades competentes el asunto para
que hagan las investigaciones a que hay lugar.
431
¿Y usted que labor desempeña en la RSS?
Yo estoy recién llegando, estoy ahora apoyando todo el proceso de las valoraciones.
Además, estoy apoyando todos los municipios, mientras se define lo que va a suceder con
la Red, cuáles serán las políticas que guíen su accionar de aquí en adelante, asignar
municipios y responsabilidades ahora carece de sentido.
432
ANEXO 9
ENTREVISTA A SILVIA OLANO
REALIZADA EL 6 DE SEPTIEMBRE DE 2002
El trámite es el siguiente: se parte de la iniciativa de una ONG o de un desplazado o grupo

de desplazados que se asocian para presentar una misma propuesta. Como a los desplazados
por razones de seguridad, interés, idiosincrasia, y habilidades, no les es fácil asociarse,
prefieren los proyectos productivos individuales, pero el proceso de contratación para éstos
es muy complicado; hacer un contrato para cada uno, con un capital semilla, que es
pequeño, no atrae cofinanciaciones de otros actores.
La Red concibe que se deben presentar proyectos colectivos, que se hagan unas mesas de
trabajo en donde se concierte con la comunidad desplazada que es lo que quieren hacer, que
haya una ONG intermedia quien sea la que celebre el contrato con la Red, para así, evitar
entregar directamente a los desplazados dinero, pues no podemos garantizar que
efectivamente lo inviertan en el proyecto. Esas ONG’s (como la Cruz Roja, Progresar,
Manantial, Cordeinsa y Fundación Diners, entre otras) pueden formula proyectos a
iniciativa propia o a iniciativa conjunta con los desplazados, a fin de ser presentados ante la
Unidad Territorial a la que se le indicará además quienes serán los beneficiarios. En la
Unidad Territorial, un equipo de evaluación de proyectos lo revisa, analizando si es viable
financiera, técnica y socialmente y si es rentable y auto-sostenible en el tiempo y elabora el
concepto técnico respectivo, si está bien el proyecto, -cumple con las anteriores
características-, entonces, se hace un concepto de viabilidad, que se remite a Nivel central,
dónde hay un equipo de profesionales que lo revisan, y si es del caso, nos solicitan hacer
ajustes o allegar documentos o información faltante que requerimos a su vez a la ONG.
Cuando la documentación para la contratación esté completa, pasa al pre-comité de
proyectos dónde es avalado y se decide si efectivamente es apto para ser desarrollado, si lo
es, pasa al comité de gerencia el cual le asigna los recursos.
¿El pre-comité está en el Nivel Central?

En el Nivel Central, exacto.
¿Se mira que la documentación que esté completa?

Que esté completa, que efectivamente el proyecto tenga coherencia. Del comité de gerencia
encargado de aprobar o asignar recursos al proyecto se pasará a una fase de contratación y
después se notifica de la aprobación del proyecto a la entidad y a la ONG, para que
entregue toda la documentación al día para contratar. Una vez firmado el contrato finaliza
la etapa de contratación e inicia la fase de ejecución. Para que se de por iniciado el
433
proyecto, debe estar el contrato firmado, y se hace un comité operativo integrado por la
Unidad Territorial, la ONG, los cofinanciadores, y un de los cinco veedores que representan
a los desplazados.
O sea la veeduría la hacen los mismos desplazados.

Los mismos desplazados que participan en el proyecto.
Nos encontramos con dificultades en tiempos, hay tiempos muy largos entre la
presentación, y la ejecución del proyecto, les estoy hablando prácticamente de año, a año y
medio, eso implica que hay gente que se retira del proyecto porque se cambio de ciudad o
ya no se interesa, o ya no quiere hacer eso, entonces, nuevamente hay que buscar
beneficiarios para completar el grupo que se había planteado inicialmente; otra dificultad es
que por lo largo de los tiempos hay ONG’s que se desmotivan y no quieren hacer ya el
acompañamiento, hasta pueden pensar en un momento determinado en retirarse, es decir,
los tiempo largos ocasionan desmotivación, y esto porque en el Nivel Central se demoran
demasiado en las evaluaciones y en los pasos del pre-comité, al comité, a la asignación de
recursos y a la contratación.
La Red tiene muy poco capital, se estaba trabajando bajo la modalidad de capital semilla
con el ánimo de que cada institución que presentara el proyecto atrajera recursos de otras
entidades ya fueran nacionales, internacionales, o privadas, ¿para qué? para que con los
pocos recursos que aportaba la RSS se reunieran mas y el proyecto fuera mucho mas
sostenible, mas viable, pero eso no se logró en la mayoría de los casos porque no hay una
real capacidad de gestión de las ONG’s, ellas se conforman con el pequeño capital aportado
por la RSS y colaboran con una parte mínima relacionada con infraestructura, prestación de
bienes y servicios, capacitación.
La Red, básicamente de acuerdo al Acuerdo 049 fijó unos montos máximos de apoyo a la
población: $4.000.000 para proyectos de carácter urbano como panaderías, cigarrerías,
mercados, tiendas, etcétera y más o menos $5.000.000 para proyectos agrícolas; en el
proyecto Pandi que beneficia a 14 familias y en proyectos rurales, el capital semilla era
mayor con el fin de incentivar los retornos, ese capital semilla no era retornable, era
destinado para comprar materia prima, insumos y maquinaria. De otro lado, la Red
adicionalmente aportaba un salario mínimo legal vigente para pagar la administración de
esos recursos a la ONG, mas o menos $450.000 para que hiciera capacitación y $309.000
por familia para lo que tenía que ver con la administración del proyecto, pues, no se pueden
aceptar proyectos donde no exista capacitación porque ésta sirve para crear las habilidades
y las destrezas que permite a la población desplazada desarrollar las labores que requiera el
proyecto, sobre todo si se trata de proyectos de carácter urbano y los beneficiarios sòlo ha
estado en un medio rural.
En este momento estamos esperando a que se oficialice la nueva política de atención a la

población desplazada, por lo que en éste instante los montos y el procedimiento que te
mencioné no son aplicables. La Red en la evaluación que hizo se concluyó que se estaba
destinando muchos recursos, para los mínimos resultados obtenidos, por ejemplo, en
434
Soacha nosotros durante este año solamente pudimos atender en proyectos productivos 200
familias, cuando tenemos registradas por lo menos 2000, entonces, no es mucho lo que se
puede cubrir porque como el trámite es tan largo, los recursos son tan pocos y la
inestabilidad misma de la gente es tan alta, -cambian de opinión fácilmente, hoy quieren
hacer panadería y mañana quieren construir aviones-, es muy difícil realizar procesos de
concertación. Efectivamente el periodo entre la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia y la ejecución del proyecto productivo es largísimo por lo que lo beneficiarios
en el momento de la fase de ejecución ya han tenido que movilizarse a otras partes, o
simplemente está en unos grados de indigencia bastante amplios.
La resolución 049 ¿de qué año es?

De 2001, en la cual la Red fija los topes máximos para capital semilla, pero como hubo
cambio de gobierno y hay congelación de recursos, no se van a seguir aprobando en éste
momento mas proyectos productivos.
¿O sea en este momento proyectos nuevos no hay?

En este momento proyectos nuevos no se están iniciando, porque no tenemos recursos y no
tenemos claridad en los criterios que se vayan a manejar con la nueva política, que ya están
diseñados o en proceso de elaboración, deben es estos días oficializarlos, hay muchas
especulaciones, si vamos a hacer programas solo de retorno, o en lugar de capital semilla se
les ven a otorgar créditos, o si se les van a dar capital semilla pero siempre y cuando estén
ya retornados en sus lugares de origen, no hay nada concreto, por eso yo no les puedo decir
cómo va a funcionar o cómo va a seguir funcionando lo de los proyectos productivos, hasta
hoy día la mecánica es la que yo les planteo. Dos opciones cuando la iniciativa es de la
ONG: la primera que por ejemplo, haga un proyecto para 50 familias desplazadas de
Facatativa llamado “x” y lo elabore con determinación de costos, de cofinanciadores ya
sean del municipio o de cualquier entidad de cooperación y demás requisitos exigidos, y
una vez ya esté asignado vincule a las 50 familias desplazadas interesadas en él. La segunda
opción consiste en que previamente esa ONG lo concierte con las entidades y con la
población desplazada que van a participar en el proyecto, a fin de que esa propuesta
conjunta tenga en cuenta sus necesidades, capacidades y expectativas.
¿De ninguna manera se están aceptando proyectos individuales?

No, no se están aceptando porque ningún proyecto individual con $4.000.000 es sostenible,
ni siquiera un carro de perros calientes, además, se supone que el país no puede apostarle a
la economía informal, al contrario, debemos apostarle a una economía formal, micro
empresarial con un carácter competitivo, y dar a 100 desplazados un carro de perros
calientes no contribuiría en ningún caso. Ahora, la contratación es muy difícil, ustedes
saben que la contratación del Estado se rige fundamentalmente por la Ley 80 y esa Ley
tiene unas exigencias bastante claras que no cumple un desplazado, si se entrega el dinero
directamente a la población para que compren el carro de perros calientes ¿cómo podríamos
verificar si esos recursos se destinaron para cada proyecto, si en comparación con los
beneficiarios, nuestra capacidad humana es menor?. Esa experiencia la tuvo el Ministerio
de Interior, cuando estregaba $3.500.000 a cada familia, para su proyecto productivo,
porque ellas se los gastaban en arriendo y alimentación básicamente y afirmaban de nuevo
435
no tener proyecto; una de las formas implementadas para controlar esto, fue a través de la
priorización de proyectos colectivos, pues, atraen mas fácilmente recursos y tienen una
sostenibilidad mayor, los individuales ¿por qué no?, porque que ONG hace todo el trámite
de contratación con la Red solo para atender a una familia y ganase $309.000, no conozco
la primera. Nosotros propusimos una contratación por cupos.
Hay un proyecto que no ha sido aprobado aún porque necesita una adición presupuestal en
él. La Cruz Roja, tomando varios municipios del departamento donde ellos tiene acción,
formuló un proyecto agrupando individuales y colectivos pequeños –de dos o tres familias-
para celebrar un solo contrato, sin embargo, como ese tipo de acciones no estaban
aprobadas por la Red, no había sido todavía aprobado, pero cuando lo fue tenía un valor
que se incrementó por el cambio de año y su consiguiente aumento de los costos, ahora
requería $60.000.000 más, en este momento están analizando distintas posibilidades de
conseguirlos. La Cruz Roja como tiene una gran infraestructura se enfrentó a ese reto, ¿por
qué?, porque ellos tienen sedes y sucursales en diferentes municipios de Cundinamarca,
entonces operativamente le es mas fácil hacerle seguimiento a cada proyecto, y como no
todas las ONG en este país tienen la infraestructura suficiente, el único proyecto en
Cundinamarca que tenemos con esas características –tomar varias iniciativas individuales y
colectivas- es el de Cruz Roja todavía no aprobado. Estamos esperando la nueva política
para saber si dentro de ese esquema se podría atraer recursos para proyectos productivos
individuales, pues ahora los cofinanciadores prefieren los colectivos, tienen mas impacto
porque se ayuda a una cantidad considerable de personas desplazadas, de hecho los
proyectos individuales se caen de su peso, por ejemplo una persona quiere poner un
restaurante de comidas rápidas, que va a beneficiar a una familia y el listado de las cosas
que solicitan para ponerlo en marcha totaliza $7.000.000 u $8.000.000, cuando la Red
escasamente puede dar máximo $4.000.000, ¿de dónde se saca el resto?, eso lo hace
inviable; mientras que, si ese señor hace su proyecto para beneficiar a 10 familias, es
diferente, las posibilidades de atraer recursos de cooperación internacional, o de la misma
empresa privada aquí en Colombia son mayores.
Otra cosa que se tiene que analizar es la naturaleza del proyecto, por ejemplo si una persona
pretende montar una panadería y beneficiar a 20 familias, es absurdo, ¿quién va a mantener
20 familias con una panadería?, y mas si compite con 4 o 5 panaderías cercanas, esas son
las cosas que la población desplazada desconoce del mercado, algunos piensan que con
comprar artículos de segunda para ajustarse al presupuesto es suficiente, pero no saben
nada de comercialización, no conocen ninguna técnica de contabilidad para saber que les
está entrando, que están sacando, que tienen que utilizar para su subsistencia, y que tienen
que reinvertir en el negocio, por eso siempre se requiere de una ONG, y una ONG te lo
hace con un grupo grande de población, porque lo contrario no les sería rentable.
¿Tampoco sería posible o viable que un grupo mas o menos grande de población
desplazada presentara un proyecto, sin apoyo de una ONG?
No, y sí la consiguen, lo difícil es encontrar el tipo de proyecto que efectivamente satisfaga
las expectativas de la población desplazada, por ejemplo, ganar $500.000 mensuales.
436
¿Hace cuento tiempo no presentan proyectos productivos de carácter individual?
Ellos los siguen presentando, de hecho aquí tengo dos que estoy contestando.
¿Pero ellos ya saben que no son viables?

Ellos lo saben, sin embargo insisten en presentarlos y como tienen el derecho de hacerlo
porque en la ley no lo prohíbe. La respuesta que nosotros les damos es que no es viable y de
acuerdo a lo que él haya escrito se justifica la respuesta, además, que se requiere de una
ONG con capacidad de contratación.
¿Nunca han aprobado en la Unidad Territorial proyectos individuales?

Sí, aprobamos uno individual.
¿Solamente uno?
Solamente uno, y ese fue un caso sui generis, porque fue la compra de un acordeón que
costó tres millones algo, ese es el único caso y ese fue el único caso porque el señor
trabajaba en un río moviéndose de aquí para allá y de allá para acá, con el acordeón y con
eso el recogía dinero para subsistir, entonces, con una autorización especial del Doctor
Fernando Medellín pudimos comprarlo, pero no en calidad de proyecto productivo que
exige contratación.
¿Quién conforma el comité evaluador aquí en la Unidad Territorial?

Hasta mediados de éste año, solamente había una persona evaluando los proyectos
productivos, pero por disposiciones de la Delegada, se conformó un equipo evaluador con
tres personas, yo como especialista en proyecto productivo, el coordinador zonal –teniendo
en cuenta que los municipios de dividen por zonas-o el director municipal, porque conocen
bien el contexto y la población de la localidad donde se pretende ejecutar el proyecto, y por
último otro coordinador con experiencia en proyecto productivo.
¿Se puede interponer un recurso de reposición en materia de proyectos productivos?

No tanto como recurso de reposición, uno le responde diciéndole cuáles son las fallas
técnicas, financieras y sociales, por la cuales no se viabilizó, y se le da la oportunidad de
volverlo a presentar reformulándolo teniendo en cuenta las correcciones anteriores, caso en
el que se volverá a revisar ¿cuál es el objetivo de eso? que la misma gente se convenza de
que no es tan fácil hacerlo como piensan pues, los desplazados por intermedio de derechos
de petición como herramienta que tienen para poder exigir de alguna manera al Estado el
cumplimiento de la Ley 387, solicitan proyecto productivo lo mas rápido posible, sin
ninguna clase de especificación, por lo que todo se hace mas complejo. No se bajo la nueva
política y la nueva mirada que esta dando la Red frente a la problemática, cuáles vayan a
ser los criterios para evaluar los proyectos, pero hasta ahora uno de los que se venían
manejando era que el valor del proyecto no podía exceder el capital semilla ($4.000.000) y
si lo hacía se debía sustentar y mencionar quienes se responsabilizaban por él.
Desafortunadamente en este país no todas las entidades saben hacer proyectos y nosotros
no tenemos la capacidad operativa, somos pocos funcionarios a cargo de muchas
437
responsabilidades, por lo que no podemos colaborarle a los desplazados en la formulación
de proyectos.
Yo creo que se ha presentado el caso en que el comité evaluador dice, sí, el proyecto es
viable y se envía a Nivel Central y éste dice que no. ¿Ustedes prestan alguna clase de
ayuda cuando ven viable un proyecto?
Eso en el caso de Cundinamarca no ha sucedido nunca, de hecho de aquí no se va ningún
proyecto si nosotros no estamos seguros de que es viable. Nosotros enviamos el proyecto
con un concepto técnico, en él, respondemos a todas las preguntas que Nivel Central a
diseñado para su evaluación, si ellos en un momento determinado tienen alguna duda,
nosotros junto con la ONG se la disipamos, pero éste proceso es lento, porque una
comunicación entre la ONG y nosotros puede tardar 8 días, mientras la localizamos, le
explicamos de que se trata, nos escribe, nos mandan la información o documentación
pertinente, para finalmente enviarla; aunque hemos tratado de disminuirlo a través del fax,
y de llamadas telefónicas, los tiempos siguen siendo largos.
Los proyectos productivos en este país no están enfocados a unos desarrollos sostenibles, a
ser parte de la economía formal del país por las mismas características de la población
desplazada, la mayoría vienen del área rural, y aquí en Bogotá, por ejemplo, que es un
municipio urbano ¿qué los ponemos a hacer?, debemos entonces realizar una conversión de
esa mano de obra, capacitando a la población en las actividades que implican los proyectos
productivos aprobados, pero no lo hacemos individualmente sino por grupos.
Como demora tanto la viabilización del proyecto, ¿cómo hacen para localizar a los
desplazados que hacen parte del proyecto?
Es difícil, si tu tienes 50 beneficiarios en un proyecto que presentado por ejemplo en abril
de año pasado fue aprobado en octubre de éste año, como estamos hablando año y medio,
es posible que algunos de esos 50 hayan cambiado su lugar de domicilio, por lo que
debemos intentar localizarlos a través de la convocatoria y realización de asambleas, de la
difusión la noticia por medios de comunicación locales, del envío de telegramas a la última
dirección conocida, entre otras, en Soacha por ejemplo, tenemos una Unidad de Atención y
Orientación, en donde se publican carteleras. Cuando en una asamblea asisten la mitad mas
uno de los beneficiarios del proyecto, pueden considerar el reemplazo de las personas
ausentes por otras con similares características que estén interesadas en participar, así se
completaría el grupo y se inicia el proyecto.
¿Cuánto tiempo transcurre entre la viabilización y la ejecución del proyecto?

Mucho, el proceso de contratación es sumamente largo.
¿También?
Sí, porque la Red no desembolsa directamente, ella tiene recursos por varios fondos y tiene
entidades como la Organización de Estados Iberomericanos (OEI) y la Secretaría Ejecutiva
del Convenio Andrés Bello (SECAB), que son las que efectivamente hacen el contrato con
la ONG; éstas instituciones –OEI o SECAB- le piden a la Red todos los documentos legales
soporte para poder contratar, y si a ellas les parece que falta por ejemplo la fotocopia del
438
Nit o el certificado de Cámara y Comercio, devuelven toda la documentación a Nivel
Central, quien se comunica con nosotros para que a su vez nos comuniquemos con la ONG
a fin de completar y tener al día todos los documentos exigidos en la fase de contratación;
el trámite es engorroso, el trámite alarga procesos, pero la Red lo ha asumido por
transparencia en el manejo de recursos.
¿Lo hacen esas dos instituciones?

Lo hacen esas instituciones, pero como les decía el proceso de contratación es lento, por
ejemplo, para dos proyectos que tengo en este momento, se demoraron 5 meses elaborando
un contrato ¿por qué? porque mientras ellos dicen que la fotocopia del Nit no es legible y se
lo comunican al Nivel Central, pasan 8 días, mientras él lo manda aquí a al Unidad y nos
informa lo sucedido, pasan otros 8, y dos mas mientras yo ubico a la ONG, ella me envía la
documentación, y nosotros la entregamos a Nivel Central, quien devolviéndolos a la OEI o
a la SECAB demora otros 8 días.
¿Una persona puede inscribirse para un proyecto productivo, aún si no ha recibido ayuda
humanitaria porque está en lista de espera, porque no sea contratado ONG?
Sí, claro.
Pero si de pronto hay un proyecto productivo.

Claro, desde que la persona esté registrada en el SUR puede en cualquier momento
presentar su proyecto productivo o adherirse a alguno que ya esté formulado y en el que se
pueda incluir.
Aquí, el funcionario, que esté encargado de una determinada zona, ¿puede tener la
iniciativa de un proyecto productivo?
Claro, y busca la ONG.
¿De todas maneras tiene que buscarla?

Sí, nosotros no podemos contratar, ni formular proyectos porque no tenemos el tiempo para
hacerlo, cada funcionario tiene a su cargo por lo menos 20 municipios, por lo que la figura
de la ONG facilita el proceso, mas aún si la llamamos y le proponemos un proyecto para
“x” beneficiarios, ubicada en “x” lugar y con “x” vocación para que ella, si está interesada
elabore el proyecto y busque financiación; esto no ocurre en la generalidad de los casos
porque la población desplazada tiene intereses diferentes, tanto así, que si tenemos 50
desplazados todos quieren hacer una cosa distinta, por lo que es necesario convocar las
mesas de trabajo para hacer concertaciones, concientizarlos de la situación, e informarlos
de las ventajas en la formulación de proyectos colectivos y de las grandes desventajas en la
formulación de proyectos individuales, desafortunadamente las personas hacen caso omiso
a esa información; tenemos un caso específico en Girardot, a donde se llevaron ONG’s, se
les presentaron propuestas, se les solicitó que presentaran iniciativas pero las personas se
dispersaron y en éste momento no tienen proyecto, a finales septiembre radicaron uno, que
ya no esta sustentado porque no hay capital semilla y todo su peso estaba allí.
439
¿En este momento cuantos proyectos hay?
Que estén en ejecución, tres.
¿En que lugares?

Los tres en Soacha.
¿Cuándo se puede decir que terminó un proyecto productivo?

Cuando termina el contrato, cuando la gente ya está organizada y puede seguir con las
labores sin necesidad de una ONG que esté supervisando y ejecutando, ellos se
responsabilizan de todo el proceso.
¿En el mismo contrato dice cuanto tiempo es?

Sí, claro.
¿Y si ese tiempo no es suficiente?

Se pueden hacer prórrogas en tiempo para hacer seguimiento, no en recursos.
Quien contrata con la ONG es la RSS o la Unidad Territorial...

La RSS, no la Unidad, sin embargo, la supervisión de la ejecución del proyecto si la hace
operativamente la Unidad Territorial. Nosotros después de celebrado el contrato hacemos
un comité operativo, en donde a la ONG se le explica lo que son las fichas de programación
y de seguimiento que deben diligenciar, cuales son los informes que deben presentar y
empezamos a programar las fechas de asambleas, -tenemos un reglamento operativo que
nos permite fijar fechas de reuniones-, de ahí en adelante estamos en contacto permanente
supervisando que efectivamente se cumpla con el contrato.
¿A parte de la supervisión que hacen los desplazados?

Sí. Los desplazados hacen una veeduría muy fuerte, hacen un proceso de veeduría y control
social de enlace entre las instituciones y la población. A parte de lo anterior, participan en
la ejecución de proyecto como beneficiarios y se capacitan como gestores y organizadores
de la comunidad.
¿El comité operativo solamente está conformado por funcionarios de la Unidad

Territorial?
Funcionarios de la Unidad Territorial y de la ONG operadora que esté ejecutando el
proyecto.
¿Si los recursos provienen de otras organizaciones, ellas también hacen parte del
contrato?
Por supuesto, no del contrato con la Red, por ejemplo, Fundación Diners es el ejecutor de
un proyecto, contrató directamente con la Red, quién hace la supervisión del contrato y de
su ejecución, especialmente para constatar que los recursos aportados se inviertan
adecuadamente, en ese proyecto el Ministerio de Desarrollo, la Alcaldía local de Soacha y
la misma ONG, aportaron recursos, todos supervisados por la RSS. El ejecutor firma un
contrato con cada una de las entidades y éstas le exigen a la ONG de acuerdo a sus propios
440
reglamentos. Reitero que la RSS lo que hace es supervisar la generalidad del proyecto, los
recursos, para que efectivamente estén en el proyecto por lo que hace seguimiento
permanente, esto no significa que celebre contrato con cada una de las anteriores
instituciones, no, celebra solamente contrato con la ONG operadora que responderá a todos
los que aportamos en el proyecto.
441
ANEXO 10
LEY NÚMERO 387 DE 1997

(Julio 18)
Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por
la violencia en la República de Colombia.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
TÍTULO I
DEL DESPLAZAMIENTO Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
ART. 1—DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a

migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos,
infracciones al derecho internacional a humanitario u otras circunstancias emanadas de las
situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.
PAR.—El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de

desplazado.
ART. 2—DE LOS PRINCIPIOS. La interpretación y aplicación de la presente ley se

orienta por los siguientes principios:
1. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello
genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda
humanitaria.
2. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos
internacionalmente.
3. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su
condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de origen
o incapacidad física.
4. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de
reunificación familiar.
5. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación.
442
6. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.
7. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.
8. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad de
movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la ley.
9. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia entre los
colombianos, la equidad y la justicia social.
ART. 3—DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. Es responsabilidad del Estado

colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia.
Para efectos del inciso anterior, se tendrán en cuenta los principios de subsidiaridad
complementariedad, descentralización y concurrencia en los cuales se asienta la
organización del Estado colombiano.
TÍTULO II
DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN

DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
CAPÍTULO I
CREACIÓN, CONSTITUCIÓN Y OBJETIVOS DEL SISTEMA NACIONAL DE

ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA
VIOLENCIA
ART. 4—DE LA CREACIÓN. Créase el sistema nacional de atención integral a la

población desplazada por la violencia para alcanzar los siguientes objetivos:
1. Atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que, en el

marco del retorno voluntario o el reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad
colombiana.
2. Neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas de violencia que provocan
el desplazamiento, mediante el fortalecimiento del desarrollo integral y sostenible de las
zonas expulsoras y receptoras, y la promoción y protección de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario.
3. Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las
situaciones de desplazamiento forzado por la violencia.
4. Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos,
administrativos y económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las
situaciones que se presenten por causa del desplazamiento forzado por la violencia.
443
PAR.—Para el logro de los anteriores objetivos, el sistema nacional de atención integral a
la población desplazada por la violencia contará con el plan nacional para la atención
integral a la población desplazada por la violencia.
ART. 5—DE LA CONSTITUCIÓN. El sistema estará constituido por el conjunto de

entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y
acciones específicas, tendientes a la atención integral de la población desplazada.
ART. 6—DEL CONSEJO NACIONAL PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA

POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA. Créase el consejo nacional para
la atención integral a la población desplazada por la violencia como órgano consultivo y
asesor, encargado de formular la política y garantizar la asignación presupuestal de los
programas que las entidades responsables del funcionamiento del sistema nacional de
atención integral a la población desplazada por la violencia, tienen a su cargo. Este consejo
nacional estará integrado por:
• Un delegado del Presidente de la República, quien lo presidirá.

• El consejero presidencial para los desplazados, o quien haga sus veces.
• El Ministro del Interior.
• El Ministro de Hacienda y Crédito Público.
• El Ministro de Defensa Nacional.
• El Ministro de Salud.
• El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.
• El Ministro de Desarrollo Económico.
• El director del Departamento Nacional de Planeación.
• El Defensor del Pueblo.
• El consejero presidencial para los derechos humanos, o quien haga sus veces.
• El consejero presidencial para la política social, o quien haga sus veces.
• El gerente de la red de solidaridad social o quien hagan sus veces.
• El alto comisionado para la paz, o quien haga sus veces.
PAR 1—Los ministros del despacho que, de acuerdo con el presente artículo, conforman el
consejo nacional, podrán delegar su asistencia en los viceministros o en los secretarios
generales de los respectivos ministerios. En el caso del Ministerio de Defensa Nacional,
éste podrá delegar en el comandante general de las Fuerzas Militares. En el caso del
director del Departamento Nacional de Planeación podrá delegar en el subdirector del
mismo departamento, y en el evento de la red de solidaridad, en el subgerente de la misma.
Cuando la naturaleza del desplazamiento así lo aconseje, podrán ser invitados al consejo
otros ministros o jefes de departamentos administrativos o directores, presidentes o gerentes
de entidades descentralizadas del orden nacional o representantes de las organizaciones de
desplazados.
444
PAR. 2—El director de la dirección general Unidad Administrativa Especial para los
Derechos Humanos del Ministerio del Interior ejercerá la secretaria técnica del Consejo
Nacional.
ART. 7—DE LOS COMITÉS MUNICIPALES, DISTRITALES Y

DEPARTAMENTALES PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN
DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA. El Gobierno Nacional promoverá la creación de
los comités municipales, distritales y departamentales para la atención integral a la
población desplazada por la violencia, encargados de prestar apoyo y brindar colaboración
al sistema nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia, que
estarán conformados por:
1. El gobernador o el alcalde, o quien haga sus veces, quien lo presidirá.

2. El comandante de brigada o su delegado.
3. El comandante de la Policía Nacional en la respectiva jurisdicción o su delegado.
4. El director del servicio seccional de salud o el jefe de la respectiva unidad de salud,
según el caso.
5. El director regional, coordinador del centro zonal o el director de agencia en los nuevos
departamentos, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
6. Un representare de la Cruz Roja Colombiana.
7. Un representante de la Defensa Civil.
8 Un representante de las iglesias.
9. Dos representantes de la población desplazada.
PAR. 1—El comité, por decisión suya, podrá convocar a representantes o delegados de
otras organizaciones o en general a organizaciones cívicas o a personas de relevancia social
en el respectivo territorio.
El Ministerio del Interior o cualquier entidad del orden nacional, miembro del consejo
nacional puede, para efectos de coordinar la ejecución de las acciones y/o prestar apoyo
técnico en cualquiera de las áreas de intervención, asistir a las sesiones de dichos comités.
PAR. 2—Cuando el desplazamiento se produzca en poblaciones, veredas o corregimientos

en donde no puedan convocarse todos los anteriores miembros, el comité podrá sesionar
con la primera autoridad política del lugar —inspector de policía— o quien haga sus veces,
el representante de los desplazados y/o el representante de las iglesias, de la fuerza pública
y de la Policía Nacional.
PAR. 3—En aquellos municipios o distritos donde se presenten situaciones de

desplazamiento provocados por la violencia, será obligación de los alcaldes convocar de
emergencia los comités municipales y distritales para la atención integral de la población
desplazada. Será causal de mala conducta omitir el cumplimiento de esta disposición.
445
ART. 8—DE LAS ACCIONES DE PREVENCIÓN DE LOS COMITÉS
MUNICIPALES. Las acciones de prevención que deberán emprender los comités
municipales, entre otras, serán:
1. Acciones jurídicas. Los miembros del comité municipal deberán orientar a las
comunidades que puedan verse afectadas por un hecho de desplazamiento, en la solución,
por vías jurídicas e institucionales, de los conflictos que puedan generar tal situación. Así
mismo, analizarán la viabilidad de las acciones jurídicas y recomendarán o decidirán la
interposición oportuna de los recursos constitucionales o legales pertinentes que permitan
minimizar o erradicar procesos embrionarios de persecución o violencia.
2. Los miembros del comité municipal tratarán de prevenir los procesos embrionarios de
desplazamiento proponiendo mecanismos alternativos de solución de conflictos.
3. Acciones asistenciales. Los miembros del comité municipal deberán evaluar las
necesidades insatisfechas de las personas o comunidades que eventualmente puedan
precipitar un proceso de desplazamiento forzado. Deberán, con base en dicha evaluación,
tomar las medidas asistenciales del caso.
CAPÍTULO II
DEL PLAN NACIONAL PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN

SECCIÓN 1ª
DEL DISEÑO Y OBJETIVO DEL PLAN NACIONAL PARA LA ATENCIÓN

INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
ART. 9—DEL DISEÑO. El Gobierno Nacional diseñará el plan nacional para la atención
integral a la población desplazada por la violencia el cual, una vez aprobado por el consejo
nacional, será adoptado mediante decreto.
Para la elaboración de dicho plan se contará con el concurso de las entidades públicas,
privadas y comunitarias que conforman el sistema nacional de atención integral a la
población desplazada por la violencia.
Las medidas y acciones que se adopten en el plan nacional deberán atender las
características y condiciones especiales de las “zonas de expulsión” y de las “zonas
recepción”.
PAR.—El Gobierno Nacional diseñará y pondrá en ejecución, en un término no mayor de

seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el plan a que se hace
referencia este artículo.
ART. 10—DE LOS OBJETIVOS. Los objetivos del plan nacional serán los siguientes,
entre otros:
446
1. Elaborar diagnósticos de las causas y agentes que generan el desplazamiento por la
violencia, de las zonas del territorio nacional donde se producen los mayores flujos de
población, de las zonas receptoras, de las personas y comunidades que son víctimas de esta
situación y de las consecuencias sociales, económicas, jurídicas y políticas que ello genere.
2. Diseñar y adoptar medidas sociales, económicas, jurídicas, políticas y de seguridad,
orientadas a la prevención y superación de las causas que generan el desplazamiento
forzado.
3. Adoptar medidas de atención humanitaria de emergencia a la población desplazada, con
el fin de asegurarle su protección y las condiciones necesarias para la subsistencia y la
adaptación a la nueva situación.
4. Crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurídica a la población
desplazada para garantizar la investigación de los hechos, la restitución de los derechos
vulnerados y la defensa de los bienes afectados.
5. Diseñar y adoptar medidas que garanticen a la población desplazada su acceso a planes,
programas y proyectos integrales de desarrollo urbano y rural, ofreciéndole los medios
necesarios para que cree sus propias formas de subsistencia, de tal manera que su
reincorporación a la vida social, laboral y cultural del país, se realice evitando procesos de
segregación o estigmatización social.
6. Adoptar las medidas necesarias que posibiliten el retorno voluntario de la población
desplazada a su zona de origen o su reubicación en nuevas zonas de asentamiento.
7. Brindar atención especial a las mujeres y niños, preferencialmente a las viudas, mujeres
cabeza de familia y huérfanos.
8. Garantizar atención especial a las comunidades negras e indígenas sometidas al
desplazamiento en correspondencia con sus usos y costumbres, y propiciando el retorno a
sus territorios.
9. Las demás acciones que el consejo nacional considere necesarias.
SECCIÓN 2ª
DE LA RED NACIONAL DE INFORMACIÓN PARA LA ATENCIÓN A LA

POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
ART. 11—FUNCIONAMIENTO. La red nacional de información para la atención a la

población desplazada será el instrumento que garantizará al sistema nacional una rápida y
eficaz información nacional y regional sobre los conflictos violentos, la identificación y el
diagnóstico de las circunstancias que obligan al desplazamiento de la población.
Además, le permitirá evaluar la magnitud del problema, tomar medidas para la atención
inmediata, elaborar planes para la consolidación y estabilización de los desplazados y
formular alternativas de solución para la atención a la población desplazada por la
violencia. Esta red deberá contar con un módulo especial para el seguimiento de las
acciones ejecutadas en desarrollo del plan nacional.
ART. 12—PUNTOS DE INFORMACIÓN LOCALES. La consejería presidencial para

los desplazados y la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos
447
Humanos, en coordinación con los gobiernos departamentales y municipales, las
personerías municipales, las oficinas regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo,
la Cruz Roja Colombiana, la Iglesia y las organizaciones de desplazados, acordarán la
instalación de puntos de red en los municipios de las zonas afectadas por el desplazamiento.
ART. 13—DEL OBSERVATORIO DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO POR LA

VIOLENCIA. El Gobierno Nacional creará un observatorio del desplazamiento interno
por la violencia, el cual producirá informes semestrales sobre la magnitud y tendencias que
presenta el desplazamiento y los resultados de las políticas estatales en favor de la
población desplazada. Dicho observatorio fortalecerá la red nacional de información y
contará con la participación de expertos y centros académicos de reconocida trayectoria.
SECCIÓN 3ª
DE LA PREVENCIÓN
ART. 14—DE LA PREVENCIÓN. Con el objeto de prevenir el desplazamiento forzado

por la violencia, el Gobierno Nacional adoptará, entre otras, las siguientes medidas:
1. Estimular la constitución de grupos de trabajo para la prevención y anticipación de los

riesgos que puedan generar el desplazamiento.
2. Promover actos ciudadanos y comunitarios de generación de la convivencia pacífica y la
acción de la fuerza pública contra los factores de perturbación.
3. Desarrollar acciones para evitar la arbitrariedad, discriminación y para mitigar los riesgos
contra la vida, la integridad de las personas y los bienes patrimoniales de la población
desplazada.
4. Diseñar y ejecutar un plan de difusión del derecho internacional humanitario.
5. Asesorar a las autoridades departamentales y municipales encargadas de los planes de
desarrollo para que se incluyan los programas de prevención y atención.
PAR.—La Dirección General de la Unidad Administrativa Especial de Derechos Humanos

del Ministerio del Interior, deberá concertar con las autoridades municipales y/o
departamentales la convocatoria de los consejos de seguridad, cuando existan razones
fundadas para presumir que se presentará un desplazamiento forzado.
SECCIÓN 4ª
DE LA ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA
ART. 15—DE LA ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Una vez se

produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas
tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer,
asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo
personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.
448
En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren
en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de
ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y
el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de
derechos humanos y el cumplimiento de las normas del derecho internacional humanitario.
Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de

equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del
orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes
patrimoniales.
El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las

investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.
PAR.—A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de

tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.
SECCIÓN 5ª
DEL RETORNO
ART. 16—DEL RETORNO. El Gobierno Nacional apoyará a la población desplazada

que quiera retornar a sus lugares de origen, de acuerdo con las previsiones contenidas en
esta ley, en materia de protección, consolidación y estabilización socioeconómica.
SECCIÓN 6ª
DE LA CONSOLIDACIÓN Y ESTABILIZACIÓN SOCIOECONÓMICA
ART. 17—DE LA CONSOLIDACIÓN Y ESTABILIZACIÓN SOCIOECONÓMICA.

El Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el
propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o
urbanas.
Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta

social del gobierno, en particular a los programas relacionados con:
1. Proyectos productivos.
2. Sistema nacional de reforma agraria y de desarrollo rural campesino.
3. Fomento de la microempresa.
4. Capacitación y organización social.
5. Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las
personas de la tercera edad.
6. Planes de empleo urbano y rural de la red de solidaridad social.
449
SECCIÓN 7ª
DE LA CESACIÓN DE LA CONDICIÓN DE DESPLAZADO FORZADO
ART. 18—DE LA CESACIÓN DE LA CONDICIÓN DE DESPLAZADO

FORZADO. La condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la
consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las
zonas de reasentamiento.
PAR.—El desplazado cooperará en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y

estabilización de su situación.
SECCIÓN 8ª
DE LAS INSTITUCIONES
ART. 19—DE LAS INSTITUCIONES. Las instituciones comprometidas en la atención

integral a la población desplazada, con su planta de personal y estructura administrativa,
deberán adoptar a nivel interno las directrices que les permitan prestar en forma eficaz y
oportuna la atención a la población desplazada, dentro del esquema de coordinación del
sistema nacional de atención integral a la población desplazada.
Las instituciones con responsabilidad en la atención integral de la población desplazada

deberán adoptar, entre otras, las siguientes medidas:
1. El Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, Incora, adoptará programas y

procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las
zonas de expulsión y de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado,
así como líneas especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada.
El Incora llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la
violencia e informará a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier
acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes, cuando tal
acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos respectivos.
En los procesos de retorno y reubicación de desplazados por la violencia, el Gobierno
Nacional dará prioridad a éstos en las zonas de reserva campesina y/o en aquellos predios
rurales que hayan sido objeto de la acción de extinción de dominio mediante sentencia
administrativa o judicial.
El Instituto Agropecuario de la Reforma Agraria establecerá un programa que permita
recibir la tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de otros predios de
similares características en otras zonas del país.
El Fondo Agropecuario de Garantías otorgará garantías del 100% a los créditos de los
proyectos productivos de los desplazados.
2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la dirección de desarrollo
social y de la oficina de mujer rural, diseñará y ejecutará programas para la atención,
consolidación y estabilización socioeconómica de la población desplazada.
450
3. El Instituto de Fomento Industrial, a través de los programas de Propyme y Finurbano
otorgara líneas especiales de crédito en cuanto a períodos de gracia, tasas de interés,
garantías y tiempos de amortización para el desarrollo de microempresas y proyectos
productivos que presenten las personas beneficiarias de la presente ley.
4. El sistema general de seguridad social en salud implementará mecanismos expeditos para
que la población afectada por el desplazamiento acceda a los servicios de asistencia médica
integral, quirúrgica, odontológica, psicológica, hospitalaria y de rehabilitación, de acuerdo
con lo establecido en la Ley 100 de 1993.
5. La red de solidaridad social dará en las mesas de solidaridad prioridad a las necesidades
de las comunidades desplazadas y atenderá a las víctimas de este fenómeno, vinculándolas
a sus programas.
6. La dirección nacional para la equidad de la mujer dará prelación en sus programas a las
mujeres desplazadas por la violencia, especialmente a las viudas y a las mujeres cabeza de
familia.
7. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dará prelación en sus programas a la
atención de los niños lactantes, a los menores de edad, especialmente los huérfanos, y a los
grupos familiares, vinculándolos al proyecto de asistencia social familiar y comunitaria en
las zonas de asentamiento de los desplazados.
8. El sistema nacional de cofinanciación dará atención preferencial a las entidades
territoriales que soliciten la cofinanciación de los diferentes proyectos para atender las
necesidades de la población afectada por el desplazamiento forzado.
9. Las entidades territoriales desarrollarán programas especiales de atención en materia
educativa a la población desplazada por la violencia y accederán a recursos del programa de
subsidios a la permanencia y asistencia a la educación básica del FIS.
10. El Ministerio de Educación Nacional y las secretarías de educación departamentales,
municipales y distritales, adoptarán programas educativos especiales para las víctimas del
desplazamiento por la violencia. Tales programas podrán ser de educación básica y media
especializada y se desarrollarán en tiempos menores y diferentes a los convencionales, para
garantizar su rápido efecto en la rehabilitación y articulación social, laboral y productiva de
las víctimas del desplazamiento interno por la violencia.
11. El SENA dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos desplazados por
la violencia, a sus programas de formación y capacitación técnica.
12. La Defensoría del Pueblo diseñará y ejecutará programas de divulgación y promoción
de las normas del derecho internacional humanitario.
En estos programas se deberán integrar las entidades gubernamentales del orden nacional,
departamental y municipal, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de
desplazados.
13. La Comisión Nacional de Televisión diseñará y ejecutará campañas de sensibilización y
concientización para prevenir el desplazamiento forzado en los canales de la televisión
nacional.
14. El Instituto Nacional de la Reforma Urbana, Inurbe, desarrollará programas especiales
de vivienda para atender las necesidades de la población desplazada por la violencia.
ART. 20—DEL MINISTERIO PÚBLICO. Corresponde al Ministerio Público y a sus

oficinas regionales y seccionales la guarda y promoción de los derechos humanos y el
451
derecho internacional humanitario de la población víctima del desplazamiento forzado, así
como el control del estricto cumplimiento de las obligaciones asignadas a cada institución
en el plan nacional para la atención integral a la población desplazada. Las autoridades
municipales deberán informar, de manera inmediata, al representante del Ministerio Público
correspondiente, sobre la ocurrencia del desplazamiento o sobre la ocurrencia de eventos
que puedan generarlo.
CAPÍTULO III
DEL FONDO NACIONAL PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN

ART. 21—(DEROGADO).* De la creación y naturaleza. Créase el fondo nacional para la

atención integral a la población desplazada por la violencia que funcionará como una
cuenta especial sin personería jurídica administrada por el Ministerio del Interior, como un
sistema separado de cuentas.
PAR.—La consejería presidencial para los desplazados coordinará la ejecución de los

recursos de este fondo.
*(Nota: Derogado por el Decreto 1547 de 1999 artículo 4º de la Presidencia de la
República).
ART. 22—DEL OBJETO. El fondo nacional para la atención integral a la población

desplazada por la violencia tiene por objeto financiar y/o cofinanciar los programas de
prevención del desplazamiento, de atención humanitaria de emergencia, de retorno, de
estabilización y consolidación socioeconómica y la instalación y operación de la red
nacional de información.
PAR.—La participación del fondo nacional en la financiación y/o cofinanciación de los

programas mencionados, no exime a las instituciones y entidades nacionales,
departamentales, distritales y municipales involucradas en la atención integral a la
población desplazada, de gestionar los recursos necesarios para la ejecución de las acciones
de su competencia.
ART. 23—DE LOS RECURSOS. Los recursos del fondo nacional para la atención
integral a la población desplazada por la violencia estarán constituidos por:
1. Los recursos que se le asignen en el presupuesto general de la Nación.
2. Las donaciones en dinero que ingresen directamente al fondo, previa la incorporación al
presupuesto general de la Nación y las donaciones en especie legalmente aceptadas.
3. Los recursos de crédito que contrate la Nación para atender el objeto y funciones del
fondo, previa incorporación al presupuesto general de la Nación.
4. Los aportes en dinero provenientes de la cooperación internacional, previa incorporación
al presupuesto general de la Nación.
5. Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados, adquiridos o que adquiera a
cualquier título de conformidad con la ley.
452
ART. 24—DE LA ADMINISTRACIÓN. La administración del fondo nacional para la
atención integral a la población desplazada por la violencia estará a cargo del director
general de la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos
Humanos del Ministerio del Interior, quien será ordenador del gasto en virtud de la
delegación que le otorgue el Ministro del Interior.
ART. 25—DE LA REGLAMENTACIÓN. El Gobierno Nacional, dentro de los tres (3)

meses siguientes a la vigencia de esta ley, reglamentará la organización y funcionamiento
del fondo, los objetivos y funciones que le corresponden, el régimen de apropiaciones y
operaciones en materia presupuestal y patrimonial necesario para su operación.
Así mismo, el Gobierno Nacional hará los ajustes y traslados presupuestales

correspondientes en el presupuesto general de la Nación para dejar en cabeza del fondo las
apropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus objetivos
TÍTULO III
MARCO DE PROTECCIÓN JURÍDICA
ART. 26—DE LA DEFINICIÓN DE LA SITUACIÓN MILITAR DE LOS

DESPLAZADOS. Las personas que teniendo la obligación legal de resolver su situación
militar y que por motivos relacionados con el desplazamiento forzado no lo hubiesen
hecho, podrán presentarse a cualquier distrito militar, dentro del año siguiente a la fecha en
la que se produjo el desplazamiento, para resolver dicha situación sin que se le considere
remiso
ART. 27—DE LA PERTURBACIÓN DE LA POSESIÓN. La perturbación de la

posesión o abandono del bien mueble o inmueble, con motivo de una situación de violencia
que obliga al desplazamiento forzado del poseedor, no interrumpirá el término de
prescripción a su favor.
El poseedor interrumpido en el ejercicio de su derecho informará del hecho del
desplazamiento a la personería municipal, Defensoría del Pueblo, procuraduría agraria, o a
cualquier entidad del Ministerio Público, a fin de que se adelanten las acciones judiciales
y/o administrativas a que haya lugar.
ART. 28—DE LOS PROCESOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS EN LOS

QUE EL DESPLAZADO FORZADO ES PARTE. En los procesos judiciales y
administrativos en los que el desplazado forzado es parte, las autoridades competentes
evaluarán conforme a las circunstancias del caso, los cambios de radicación, comisiones,
traslados y demás diligencias necesarias a fin de garantizar la celeridad y eficacia de los
procesos de que se trate, sin perjuicio de los derechos de terceros.
453
TÍTULO IV
OTRAS DISPOSICIONES
ART. 29—DE LA PROTECCIÓN A LAS PERSONAS DESPLAZADAS. La Dirección

General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del
Interior brindará protección a las personas desplazadas por la violencia, con respecto de las
cuales existan razones fundadas para temer por su seguridad, bajo los parámetros que
establezca el plan nacional de atención integral a la población desplazada.
La evaluación de la situación de seguridad de los desplazados se hará en estrecha

colaboración con el Ministerio Público, la Iglesia y las organizaciones no gubernamentales
que realicen actividades en las zonas de expulsión.
ART. 30—DEL APOYO A LAS ORGANIZACIONES DE DESPLAZADOS. El

Gobierno Nacional brindará las garantías necesarias a las organizaciones de los desplazados
y a las entidades no gubernamentales que desarrollen acciones en pro de los derechos
humanos y de los desplazados internos.
ART. 31—DE LOS INFORMES AL CONGRESO. Con el fin de evaluar el desarrollo

del plan nacional para la atención integral a la población desplazada por la violencia, el
Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, antes del 16 de marzo de cada
año, un informe sobre la ejecución del plan y los correctivos y propuestas de acción a
seguir.
ART. 32—DE LOS BENEFICIOS CONSAGRADOS EN ESTA LEY. Tendrán derecho

a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, las personas colombianas que se
encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1º de esta ley y que cumplan los
siguientes requisitos:
1.Que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales, o cualquier despacho
judicial de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad.
(Nota: El presente numeral fue modificado por el Decreto 1122 de 1999 artículo 135 del
Ministerio del Interior).
(Nota: Es de tener en cuenta que el Decreto 1122 de 1999, fue declarado inexequible, a
partir de la fecha de su promulgación, por la Corte Constitucional en Sentencia C-923 de
1999).
(Nota: El presente numeral fue modificado por el Decreto 266 de 2000 artículo 74 de la
Presidencia de la República).
2000).
2.Que además, remitan para su inscripción copia de la declaración de los hechos de que
trata el numeral anterior a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los
454
Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina que esta entidad designe a
nivel departamental, distrital o municipal.
(Nota: El presente numeral fue modificado por el Decreto 1122 de 1999 artículo 135 del
Ministerio del Interior).
1999).
(Nota: El presente numeral fue modificado por el Decreto 266 de 2000 artículo 74 de la
Presidencia de la República).
2000).
PAR.—Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de
desplazado, no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente
ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.
ART. 33—En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Nacional, los

beneficiarios de la presente ley, las organizaciones no gubernamentales y las entidades
oficiales encargadas de la defensa o promoción de los derechos humanos, podrán ejercitar
la acción de cumplimiento para exigir judicialmente la plena efectividad de los derechos
consagrados en la presente ley en favor de los desplazados.
Mientras se desarrolla legalmente el artículo 87 de la Constitución Nacional, la acción de

cumplimiento se tramitará de conformidad con las disposiciones procedimentales y de
competencia consignadas en el Decreto 2591 de 1991 sobre acción de tutela.
ART. 34—DE LA VIGENCIA DE LA LEY. Esta ley rige a partir de su promulgación.
Publíquese y ejecútese.
Dada en Ibagué a 18 de julio de 1997.
455
ANEXO 11
DECRETO NUMERO 2569 DE 2000

(Diciembre 12)
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones conferidas por

el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO
Que se hace necesario reglamentar la Ley 387 de 1997.

Que existe la necesidad de evitar la dispersión institucional para la atención de la
problemática de la población desplazada.
Que las atribuciones legales de la Red de Solidaridad Social son complementarias y afines a
las atribuidas al Ministerio del Interior, en relación con la inscripción de la población
desplazada por la violencia, y se ha delegado en la Red de Solidaridad Social la inscripción
de que trata el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 387 de 1997, mediante la Resolución
02045 del 17 de octubre de 2.000, proferida por el Ministro del Interior.
DECRETA:
TITULO I
DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL
ARTICULO 1. ATRIBUCIONES DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL. La Red

de Solidaridad Social como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Información y
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia desarrollara las siguientes
actividades:
a. Orientar, diseñar y capacitar a los miembros del Sistema, en los procedimientos para
obtener la declaración de que trata el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 387 de
1997 y establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población
Desplazada.
b. Promover entre las entidades estatales que integran el Sistema Nacional de Atención
para la Población Desplazada, el diseño y la elaboración de programas y proyectos
456
encaminados a prevenir y brindar atención integral a los afectados por el
desplazamiento.
c. Diseñar y poner en ejecución en nombre del Gobierno Nacional, el plan estratégico
para el manejo del desplazamiento interno por el conflicto armado.
d. Determinar en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, los
indicadores sociales y económicos que permitan el seguimiento y evaluación de los
resultados generales de los programas de atención a la población desplazada por la
violencia, y el desempeño particular de las actividades que emprendan las entidades
que conforman el sistema.
e. Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales y locales
de medidas humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamente atención
humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y
consolidación a la población desplazada.
f. Promover en nombre del Gobierno Nacional, la creación de Comités Municipales,
Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia y asistir a las sesiones de dichos Comités para coordinar la
ejecución de las acciones y/o prestar apoyo técnico en cualquiera de las áreas de
intervención de los mismos.
g. Propiciar la concertación entre las autoridades de nivel Nacional, Departamental,
Distrital y Municipal para la ejecución de las medidas sociales, económicas,
jurídicas, políticas y de seguridad que adopte el Gobierno Nacional para la
prevención y superación del desplazamiento.
h. Coordinar en nombre del Gobierno Nacional, la adopción de medidas para
posibilitar el retorno voluntario a la zona de origen o la reubicación de la población
desplazada.
i. Promover la coordinación entre las entidades estatales de cualquier orden y las
organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que adelanten,
financien o ejecuten programas o proyectos dirigidos a la población desplazada por
la violencia, así como promover las actividades de cogestión.
j. Promover con entidades públicas y privadas el establecimiento de una red nacional
para la atención humanitaria integral de emergencia, conformada por campamentos
móviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento transitorio y
Unidades de Atención y Orientación en las ciudades medianas y grandes.
457
TITULO II
CONDICIÓN DE DESPLAZADO
ARTICULO 2. DE LA CONDICION DE DESPLAZADO. Es desplazado toda persona

que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado
interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.
El Gobierno Nacional a través de la Dirección General para los Derechos Humanos del
Ministerio del Interior o la entidad que esta delegue, declarará que se encuentra en
condición de desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento
mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la Ley 387 de
1997, a saber:
1. Declarar esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y
2. Solicitar que se remita para su inscripción a la Dirección General para los Derechos
Humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que ésta designe a nivel
departamental, distrital o municipal copia de la declaración de los hechos de que
trata el numeral anterior.
ARTICULO 3. CESACION DE LA CONDICION DE DESPLAZADO. Cesará la
condición de desplazado y por tanto el reconocimiento que el Estado realiza sobre el que
alega ser desplazado, cuando se presente una de las siguientes situaciones:
1. Por el retorno, reasentamiento o reubicación de la persona sujeta a desplazamiento
que le hayan permitido acceder a una actividad económica en su lugar de origen o
en las zonas de reasentamiento.
2. Por exclusión del Registro Único de Población Desplazada, de acuerdo con las
causales previstas en el artículo 14 del presente decreto.
3. Por solicitud del interesado.
PARÁGRAFO. La cesación se declarará mediante acto motivado, contra el cual proceden
los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota la vía gubernativa.
458
TITULO III
DEL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA.
ARTICULO 4. DEL REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA. Crease

el Registro Único de Población Desplazada, en el cual se efectuará la inscripción de la
declaración a que se refiere el artículo 2 del presente decreto.
El Registro se constituirá en una herramienta técnica, que busca identificar a la población
afectada por el desplazamiento y sus características y tiene como finalidad mantener
información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios
que el Estado presta a la población desplazada por la violencia.
ARTICULO 5. ENTIDAD RESPONSABLE DEL MANEJO DEL REGISTRO
UNICO DE POBLACION DESPLAZADA. La Red de Solidaridad Social será la entidad
responsable del manejo del Registro Único de Población Desplazada.
ARTICULO 6. DE LA DECLARACION. La declaración de desplazado por quien alega
su condición como tal, deberá surtirse de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 32 de la
Ley 387 de 1997. En la declaración se asentarán los generales de ley y además, entre otros
datos, los siguientes:
1. Hechos y circunstancias que han determinado en el declarante su condición de
desplazado,
2. Lugar del cual se ha visto impelido a desplazarse,
3. Profesión u oficio,
4. Actividad económica que realizaba y bienes y recursos patrimoniales que poseía
antes del desplazamiento,
5. Razones para escoger el lugar actual de asentamiento.
ARTICULO 7. ENVIO DE LA DECLARACION PARA SU INSCRIPCION. La
declaración mencionada deberá ser remitida en forma inmediata por la autoridad receptora,
a la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o a la sede de
la entidad en la que se haya delegado la inscripción de que trata el numeral 2 del artículo 32
de la ley 387 de 1997, en el respectivo Departamento. El incumplimiento de este mandato
será objeto de investigación disciplinaria por el correspondiente órgano de control.
ARTICULO 8. OPORTUNIDAD DE LA DECLARACION. La declaración a que se
refieren los artículos anteriores, deberá presentarse por la persona interesada, dentro del año
siguiente a la ocurrencia de los hechos que dieron origen al desplazamiento.
ARTICULO 9. VALORACION DE LA DECLARACION. A partir del día siguiente a la
fecha del recibo en la sede de la entidad en la que se haya delegado la inscripción, esta
459
entidad dispondrá de un término máximo de 15 días hábiles, para valorar la información de
que disponga junto con la declaración, a efecto de realizar la inscripción o no en el registro
de quien alega la condición de desplazado.
ARTICULO 10. INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION
DESPLAZADA. En caso de proceder la inscripción en el Registro Único, se entenderá
surtida la notificación del acto de registro de la condición de desplazado, en la fecha en que
se hubiere inscrito, al tenor del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. De tal
decisión se dará aviso al interesado.
ARTICULO 11. DE LA NO INSCRIPCION. La entidad en la que se haya delegado la
inscripción, no efectuará la inscripción en el registro de quien solicita la condición de
desplazado, en los siguientes casos:
1. Cuando la declaración resulte contraria a la verdad.
2. Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se
deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1 de la
Ley 387 de 1997.
3. Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro
después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1 de la
Ley 387 de 1997.
En tales eventos, se expedirá un acto en el que se señalen las razones que asisten a dicha
entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto
proceden los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota la vía gubernativa.
ARTICULO 12. DESPLAZAMIENTOS MASIVOS. Se entiende por desplazamiento
masivo, el desplazamiento conjunto de diez (10) o más hogares, o de cincuenta (50) o más
personas.
Se entiende por hogar, el grupo de personas, parientes, o no, que viven bajo un mismo
techo, comparten los alimentos y han sido afectadas por el desplazamiento forzado por la
violencia.
ARTICULO 13. INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION
DESPLAZADA EN CASO DE DESPLAZAMIENTOS MASIVOS. Cuando se
produzcan desplazamientos masivos, el Comité Municipal, Distrital, las autoridades
municipales y el Ministerio Público, tanto de la zona expulsora como de la receptora de la
población desplazada, actuarán en forma unida para establecer la identificación y
cuantificación de las personas que conformaron el desplazamiento masivo y efectuarán una
declaración sobre los hechos que originaron el desplazamiento del grupo.
La declaración y la información recolectada deberán ser enviadas de manera inmediata y
por el medio más eficaz, para su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada,
a la sede de la entidad en la que se haya delegado la inscripción, del respectivo
460
departamento. El incumplimiento de este mandato será objeto de investigación disciplinaria
por el respectivo órgano de control.
PARAGRAFO. El trámite previsto en este artículo exime a las personas que conforman el
desplazamiento masivo de rendir una declaración individual para solicitar su inscripción en
el Registro Único de Población Desplazada.
ARTICULO 14. EXCLUSION DEL REGISTRO UNICO DE POBLACION
DESPLAZADA. La exclusión del Registro Único de Población Desplazada, y en
consecuencia, la pérdida de los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, a favor de la
población desplazada, procede cuando:
1. Se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado
no son ciertos, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.
2. Cuando a juicio de la entidad en la que se haya delegado la inscripción, de acuerdo
con el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, se demuestre la falta de
cooperación o la reiterada renuencia del desplazado para participar en los programas
y acciones que con ocasión del mejoramiento, restablecimiento, consolidación y
estabilización de su situación, desarrolle el Estado.
3. Cese la condición de desplazado.
PARAGRAFO. La exclusión del Registro Único de Población Desplazada, se realizará a
través de acto motivado e implica la revocatoria de la decisión tomada en el acto anterior
mediante el cual se decidió la inclusión en el Registro. Esta decisión se notificará al
afectado, y es susceptible de los recursos de Ley. La decisión de los recursos agota la vía
gubernativa.
ARTICULO 15. DE LA CONFIDENCIALIDAD DEL REGISTRO UNICO DE
POBLACION DESPLAZADA. Con el fin de proteger el derecho a la vida, a la intimidad,
a la honra y bienes de los inscritos, la información contenida en el Registro Único de
Población Desplazada es confidencial.
De manera excepcional dicha información podrá ser conocida por el INCORA, el Banco
Agrario, el INURBE, el ICBF y las entidades estatales que prestan atención en salud y
educación, para efectos de identificar a la población desplazada beneficiaria de los
programas de tierras, vivienda, salud y educación.
Estas entidades podrán acceder a la información, previa solicitud formulada ante la
Dirección General de la Red de Solidaridad Social, y la suscripción de un acta de
compromiso, en la que justifiquen el uso y destino de la información, garantizando su
confidencialidad.
461
TITULO IV
EFECTOS DE LA DECLARACION E INSCRIPCION
ARTICULO 16. AYUDA INMEDIATA. Una vez recibida en la sede de la entidad en la

que se haya delegado la inscripción la declaración enviada por la autoridad receptora de la
misma, la persona que solicita el reconocimiento de su condición de desplazado por el solo
hecho de haber efectuado la declaración dentro del término anteriormente señalado, tendrá
derecho a acceder a los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal, para la atención humanitaria de emergencia, proporcionada
como ayuda inmediata y hasta el momento en el cual se expida el acto que decida sobre la
inscripción en el registro.
ARTICULO 17. ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Realizada la
inscripción, la persona tendrá derecho a que se le otorgue atención humanitaria de
emergencia por el término establecido en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de
1997, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal y acceso a los programas de ayuda, que
con ocasión a la condición de desplazado adelante el Estado, sin perjuicio de que el
interesado tenga acceso a los programas sociales de retorno, reasentamiento o reubicación y
otros que preste el Estado.
ARTICULO 18. PROGRAMAS DE RETORNO, REASENTAMIENTO O
REUBICACION. Si el interesado efectúa la declaración y solicita la inscripción en el
registro con posterioridad a la fecha antes indicada, esto es, un (1) año después de
acaecidos los hechos que dieron origen a tal condición, la persona solicitante sólo tendrá
derecho de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, al acceso a los programas que con
ocasión a la condición de desplazado preste el Estado en materia de retorno, reasentamiento
o reubicación.
TITULO V
RED NACIONAL DE INFORMACION PARA LA ATENCION A LA POBLACION

DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA.
ARTICULO 19. DE LA RED NACIONAL DE INFORMACION PARA LA

ATENCION A LA POBLACION DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA. La Red
Nacional de Información para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia
estará coordinada por la Red de Solidaridad Social, entidad que definirá las características
técnicas del sistema de información y los puntos de información local.
Además de las fuentes de información gubernamentales, los puntos de Red deberán obtener
y consultar fuentes de información no estatales, entre otros tales como las iglesias, el
Comité Internacional de la Cruz Roja, organizaciones comunitarias, no gubernamentales,
462
internacionales e intergubernamentales con presencia en el país.
TITULO VI
DE LA ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA
ARTICULO 20. DE LA ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Se

entiende por atención humanitaria de emergencia la ayuda temporaria e inmediata
encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de
mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento,
transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública.
Se tiene derecho a la atención humanitaria de emergencia por espacio máximo de tres (3)
meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) meses más.
ARTICULO 21. PRORROGA DE LA ATENCION HUMANITARIA DE
EMERGENCIA. A juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional, se
podrá prorrogar la atención humanitaria de emergencia hasta por un término de tres (3)
meses al tenor del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y lo previsto en el inciso
segundo del artículo anterior, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal y atendiendo
criterios de vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad e igualdad.
La prórroga excepcional se aplicará exclusivamente a hogares incluidos en el Registro
Único de Población Desplazada y que cumplan las siguientes condiciones:
1. Hogares en los que uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración
presenten discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada
por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y que
haya sido reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.
2. Hogares con jefatura femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha situación
haya sido reportada en la declaración.
3. Hogares en los que cualquiera de sus miembros debidamente reportados y
registrados, presenten enfermedad terminal, médicamente certificada por las
entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia.
4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se
presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas en
los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo.
ARTICULO 22. MONTOS DE LA AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA.
En atención a los principios de solidaridad y de proporcionalidad, la Red de Solidaridad
Social destinará de los recursos que para tal fin reciba del presupuesto nacional y de manera
proporcional al tamaño y composición del grupo familiar, un monto máximo equivalente en
bienes y servicios, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, así:
463
1. Para alojamiento transitorio, asistencia alimentaria y elementos de aseo personal
hasta una suma máxima mensual equivalente a 1,5 salarios mínimos mensuales
legales vigentes, otorgada por espacio de tres meses.
2. Para utensilios de cocina y elementos de alojamiento, otorgados por una sola vez,
hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo mensual legal
vigente.
3. Para transporte, otorgado por una sola vez, hasta una suma máxima equivalente al
50% del salario mínimo mensual legal vigente.
ARTICULO 23. DE LAS REGLAS PARA EL MANEJO DE LA ATENCION
HUMANITARIA DE EMERGENCIA. El Gobierno Nacional podrá celebrar convenios
con organizaciones no gubernamentales, entidades del sector privado y organizaciones
internacionales para la prestación de la atención humanitaria de emergencia.
Las autoridades departamentales, distritales y municipales serán responsables de solicitar y
gestionar de manera urgente la ayuda humanitaria, y de incluir en sus presupuestos los
recursos para atender las obligaciones que con ocasión a tal atención se generen, de
conformidad con las normas vigentes sobre el particular.
ARTICULO 24. PROHIBICION DE LIMITACIONES. Se prohíbe cualquier tipo de
restricción al paso de ayuda humanitaria para la población desplazada. La Fuerza Pública
deberá garantizar el oportuno paso de la ayuda a sus destinatarios. Las acciones culposas o
dolosas de las autoridades relacionadas con la distribución de la ayuda de emergencia serán
objeto de investigación disciplinaria y sancionadas de conformidad con la ley.
TITULO VII
DE LA ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA
ARTICULO 25. DE LA ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA. Se entiende por la

estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia, la situación
mediante la cual la población sujeta a la condición de desplazado, accede a programas que
garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y
educación a través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen
el Gobierno Nacional, y las autoridades territoriales, en el ámbito de sus propias
competencias y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal.
ARTICULO 26. COMPONENTES DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACION
SOCIOECONOMICA. Se entiende por componentes de los programas de estabilización
socioeconómica, la vivienda y la incorporación en la dinámica económica y productiva y
además en el ámbito rural, el acceso a la tierra para fines productivos.
464
Los componentes vivienda y tierra serán suministrados a través de los sistemas que para
tales efectos desarrollen el Banco Agrario, el Inurbe y el Incora, dentro de sus planes de
atención a población desplazada, los cuales podrán, subsidiariamente, ser apoyados por la
Red de Solidaridad Social, y a los cuales accederán en procura de satisfacer los derechos
vulnerados en tal materia, preferencialmente, las personas que al momento del
desplazamiento, previa verificación de la Red de Solidaridad Social, contaban con derecho
de propiedad o posesión sobre un lote de terreno o una vivienda.
PARAGRAFO. Para efectos de la ejecución de proyectos productivos, el Estado
promoverá a través de la Red de Solidaridad Social, la participación de organizaciones
privadas nacionales e internacionales con experiencia en procesos de consolidación y
estabilización socioeconómica de población desplazada.
La coordinación de las labores que desarrollen las organizaciones que participen en la
formulación y ejecución de tales proyectos productivos, estará bajo la dirección de la Red
de Solidaridad Social, quien podrá celebrar los convenios que resulten necesarios.
ARTICULO 27. MONTOS DE LA AYUDA EN MATERIA DE ESTABILIZACION
SOCIOECONOMICA. El Consejo Directivo de la Red de Solidaridad Social a propuesta
del Director de esta entidad, definirá anualmente conforme a la asignación presupuestal de
las entidades miembros del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada, a la naturaleza de las necesidades por atender en la consolidación y
estabilización socioeconómica de dicha población y en atención a los criterios de igualdad
y solidaridad, los montos máximos expresados en salarios mínimos mensuales legales
vigentes con los que se atenderá cada grupo familiar en tal materia, y determinará los
porcentajes necesarios que se distribuirán en los siguientes conceptos: subsidio para tierra;
subsidio para vivienda; apoyo para seguridad alimentaria; incorporación a la dinámica
productiva. En estos conceptos se incluirán los costos relativos a la capacitación, asistencia
técnica integral y gestión para la comercialización.
ARTICULO 28. DEL RETORNO. El Gobierno Nacional apoyará a la población
desplazada que voluntariamente desee retornar a sus lugares de origen, desarrollando los
componentes de la consolidación y estabilización socioeconómica. Previo al proceso de
retorno deberá realizarse una evaluación sobre las condiciones de orden público existentes
en las regiones o localidades hacia las cuales se pretenda retornar, y cuyo resultado se hará
conocer a quien desea retornar. Si a pesar de una evaluación negativa sobre las condiciones
de retorno, los desplazados insisten en su interés de retornar, el Gobierno Nacional a través
de la Red de Solidaridad Social, levantará una acta en la cual se evidencien las condiciones
del lugar de destino, que los interesados en el retorno conocen de las mismas, que no
obstante subsiste la voluntad inequívoca de retornar y que asumen la responsabilidad que
tal decisión conlleve.
PARAGRAFO. Los procesos de retorno podrán ser acompañados por organizaciones
humanitarias de carácter nacional e internacional que ayuden a evaluar y verificar las
condiciones en que se producirá el retorno, y formulen recomendaciones sobre las acciones
o procesos requeridos para mejorar dichas condiciones y hacer posible el retorno.
465
TITULO VIII
DE LOS COMITES MUNICIPALES, DISTRITALES Y DEPARTAMENTALES

PARA LA ATENCION INTEGRAL A LA POBLACION DESPLAZADA POR LA
VIOLENCIA
ARTICULO 29. CREACION DE LOS COMITES. Los alcaldes municipales, distritales

y los gobernadores, crearán los Comités para la Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia, en los términos y para los fines previstos en el artículo 7 de la
Ley 387 de 1997 y el presente decreto.
ARTICULO 30. CONVOCATORIA DE LOS COMITES. Los Comités Municipales,
Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia, deberán ser convocados en los siguientes eventos:
1. Cuando exista amenaza inminente de desplazamiento.
2. Cuando exista desplazamiento dentro de la misma entidad territorial o hacia una
distinta.
3. Cuando se produzcan desplazamientos masivos, entendido como tal, el
desplazamiento conjunto de diez (10) o más familias o de cincuenta (50) o más
personas.
4. Cuando se produzca en una entidad territorial la recepción de población desplazada.
En los eventos anteriores la primera autoridad civil del lugar deberá convocar al Comité
Municipal, Distrital o Departamental de la zona en forma inmediata, en un lapso no
superior a las cuarenta y ocho (48) siguientes a la ocurrencia de los hechos que dan lugar a
la convocatoria, comunicando tal decisión a la Red de Solidaridad Social, con el fin de
adoptar las medidas a que hubiere lugar en materia de prevención, emergencia,
asentamiento temporal, protección de población vulnerada e inicio de trámites para la
inclusión en el Registro Único de Población Desplazada. El incumplimiento de esta
obligación legal será objeto de investigación disciplinaria.
Cuando no haya sido posible reunir el Comité correspondiente y hayan transcurrido más de
cuarenta y ocho (48) horas, los delegados de la Red de Solidaridad Social podrán convocar
la reunión del Comité y actuar válidamente con tres de sus miembros. Igualmente, darán
noticia ante la autoridad competente sobre los motivos por los cuales no se reunió el
Comité, a fin de que se adelanten las investigaciones disciplinarias a que hubiere lugar.
ARTICULO 31. FUNCIONES DE LOS COMITES MUNICIPALES, DISTRITALES
Y DEPARTAMENTALES PARA LA PREVENCION DEL DESPLAZAMIENTO
FORZADO Y LA ATENCION INTEGRAL A LA POBLACION DESPLAZADA
POR LA VIOLENCIA. En ejecución de las acciones jurídicas y asistenciales que les
atribuye la Ley 387/97, los Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la
466
Prevención del Desplazamiento Forzado y la Atención Integral de la Población Desplazada
por la Violencia, desarrollarán funciones en prevención del desplazamiento forzado y en
atención integral de la población desplazada.
ARTICULO 32. FUNCIONES DE LOS COMITES EN PREVENCION DEL
DESPLAZAMIENTO FORZADO. Son funciones preventivas de los Comités en materia
de desplazamiento forzado, entre otras, las siguientes:
1. Recopilar información y evaluar constantemente los hechos que constituyan o
puedan llegar a constituir situaciones generadoras de desplazamiento.
2. Estimular la constitución de grupos de trabajo para la prevención y anticipación de
los riesgos que puedan generar el desplazamiento.
3. Promover e impulsar sistemas de alerta temprana, en coordinación con instituciones
gubernamentales y no gubernamentales.
4. Adelantar las acciones jurídicas que permitan minimizar o erradicar las situaciones
de desplazamiento.
5. Velar porque se brinde la protección militar y policiva necesaria en las zonas o a las
poblaciones amenazadas de hechos violentos generadores de desplazamiento.
6. Solicitar el concurso de las autoridades nacionales, departamentales y locales
competentes, para la atención oportuna y prevención o atención a situaciones
susceptibles de generar un desplazamiento.
7. Contribuir al fortalecimiento del desarrollo integral y sostenible de las zonas
expulsoras y receptoras de población desplazada, a partir de la puesta en marcha de
los programas de desarrollo social adelantados por el Estado, o la participación en
los mismos.
ARTICULO 33. FUNCIONES DE LOS COMITES EN ATENCION INTEGRAL DE
LA POBLACION DESPLAZADA. Son funciones de los Comités en atención integral de
la población desplazada, entre otras, las siguientes:
1. Recolectar, en los desplazamientos masivos, la información de la población
desplazada e iniciar los trámites para su inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada.
2. Coordinar y adoptar medidas de ayuda humanitaria de emergencia, tendientes a
aliviar las necesidades más urgentes de la población desplazada.
3. Velar por la idónea conducta de los funcionarios públicos o de toda organización o
persona que participe en el manejo de la ayuda humanitaria.
4. Preparar el plan de contingencia en el que se incluyan las partidas presupuestales
necesarias para la prevención, atención integral y protección de la población
467
desplazada por la violencia. Dicho plan de contingencia debe ser revisado cada seis
(6) meses, salvo que las circunstancias impongan una revisión anterior.
5. Preparar los informes sobre las acciones que se han emprendido y su resultado; los
recursos disponibles y los solicitados a las autoridades locales, regionales y
nacionales; las necesidades de formación y capacitación del personal necesario para
brindar asistencia y protección a los que se encuentran en la condición de
desplazados.
6. Coordinar y llevar a cabo procesos de retorno voluntario o reubicación en
condiciones dignas y seguras.
7. Diseñar y poner en marcha programas y proyectos encaminados hacia la atención
integral de la población desplazada por la violencia, conducentes al logro de la
estabilización socioeconómica de esta población.
8. Evaluar cada seis (6) meses las condiciones de estabilización y consolidación
socioeconómicas de los desplazados que hayan retornado a sus lugares de origen o
que hayan sido reubicados. Con base en esta información la Red de Solidaridad
Social, revisará en cada caso la cesación de condición de desplazado, en los
términos del presente decreto.
9. Velar por que las autoridades, en especial las militares y policivas, brinden a la
población desplazada la protección requerida durante todas las etapas del
desplazamiento, y en los procesos de asentamiento temporal, retorno voluntario o
reubicación.
ARTICULO 34. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente Decreto rige a partir de

su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, especialmente el inciso
segundo del artículo 1 del Decreto 290 del 17 de febrero de 1999.
Publiquese, comuniquese y cumplase
Dado en Bogotá D. C., a los 12 DIC. 2000
ANDRES PASTRANA ARANGO.
El Ministro del Interior,
HUMBERTO DE LA CALLE LOMBANA
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
468
ANEXO 12
CIFRAS CONSOLIDADAS DE DERECHOS DE PETICIÓN EN EL PERÍODO
JUNIO DE 2000-JULIO DE 2001
Total derechos de petición según tema
270
300 48,3% Prórroga
250 Atención humanitaria
Proyecto Productivo
200
123 Vía gubernativa
22%
150
Registro
100 39 35 Restablecimiento
30 26 24
7% 12 6,3%
5,4% 4,6% 4,3% Carta de certificación
50 2,1%
Otros
0
Total solicitudes según tema
275
43,6%
300 Vía Gubernativa
250 Carta de certificación
Registro
200 132 Prórroga
21%
150 Otros
65 Reubicación y retorno
100 26 44 10,3% Restablecimiento
30 15 7% 24
4,1% 20
4,7% 2,4% 3,8% 3,2% Proyecto productivo
50
Atención humanitaria
0
469
Total clases de derechos de petición
347
62,1%
350
1o. Grado
300
2o. Grado
250
Colectivo
200 120
21,5%
Difuso
150 80
Información
14,3%
100 8 No se sabe
3 1
1,4%
50 0,5% 0,2%
Total solicitudes por derecho de petición

559
88,6%
600
500 Más de una solicitud por
400 derecho de petición
300 72 Una solicitud por derecho

11,4% de petición
200
100
0
470
Total peticionarios
624
89.1%
800
600 Persona natural

76 Persona jurídica
400
10.9%
200
Número de personas naturales por derecho de

petición
459
94.8%
500
400
Uno por petición
300 Varios por petición
25
200
5.2%
100
0
471
Número de personas jurídicas por petición
71
94.7%
80
60 Uno por petición

Varios por petición
40
3 No se sabe
1
1.3% 4%
20
Total respuesta oportuna a derechos de petición
418
74,8%
500
Sí
400
76 No
300 65
13,6% 11,6 No se sabe
200
100
0
472
Total tipo de respuestas a los derechos de petición
379 Incompleta respuesta

67,8% de fondo
400 Remisión por
incompetencia
350 Completa
300
250 Se prorroga tiempo
107 para responder
200 Motivos equívocos pero
19,1%
150 respuesta correcta
9 38 Completa pero no se
22 3 1
100 6,8% remite al competente
4% 0,5% 0,2% 1,6%
50 N.S.
0
Ampliación del total de las "incompleta respuesta de fondo"
47
44% Solicitudes no atendidas
50 completamente
45
Incongruente
40
29
35 27,1%
Falta de motivación
30
25
Efectividad sujeta a un
20 11 11 límite indefinido de
10,3% 9 tiempo
10,3%
15 8,4%
Motivo de falta de
10 recursos económicos
para retardar o negar lo
5 pedido
473
Total sentido de las respuestas a los derechos de petición
219
250 39,2%
Favorable
200 158
28,3% Desfavorable
150
Sujeta a una acción del
peticionario o de la
100 60 entidad
10.7% 44 Favorable pero no
37 28
7,9% efectiva inmediatamente
6.6% 5% 13
50
2,3% Incompetente
Destinatarios de derechos de petición de competencia de la

Unidad Territorial Cundinamarca
445
77,8%
500
Unidad Territorial
400
Cundinamarca
300 Nivel Central de la RSS
79
200 13,8% 48 Otros destinatarios
8,4%
100
474
"Otros" destinatarios de derechos de petición de competencia
de la Unidad Territorial Cundinamarca
13
14 27% Unidad Territorial Bogotá
Procuraduría
12
Defensoría del Pueblo
9
Presidencia
18,7%
10
Cruz Roja
7 7
Gobernación
14,6% 14,6%
8 Cundinamarca
Personería Caparrapí
Personería Soacha
6
Ministerio del Interior
3 3
6,3% 6,3% Inurbe
4
ONU
1 1 1 1 1 1
2,1% 2,1%2,1%2,1% 2,1% 2,1% Prodesarrollo
2
475
ANEXO 13
CIFRAS DE DERECHOS DE PETICIÓN DE “REGISTRO” EN EL PERÍODO
Registro frente al total de derechos de peticiones

26
4,7%
Registro
Clases de peticiones presentadas
Información
3
Individual de primer grado
11.5%
Individual de segundo
grado
General colectivo
23
88.5% General difuso
Total peticionarios
12 Personas naturales
46,15% Personas jurídicas
14
53,85%
476
Información
3
11,5% Individual de primer
grado
grado
General colectivo
23
88,5% General difuso
Respuesta oportuna
4
15,4%
3
Dentro del término legal
11,5%
Fuera del término legal
N.S.
19
73,1%
477
Tipo de respuestas a los derechos de petición
1
3,8%
1
4 25%
21 3
15,4%
80,8% 75%
Completa
Se prorroga término para responder
Solicitudes no atendidas completamente
Incongruente
Incompleta respuesta de fondo
Sentido de las respuesta a los derechos de petición
Favorable
1 1
1
3,8% 3,8% Favorable pero no
3,8%
efectiva inmediatamente

entidad
23 Incongruente
88,5%
478
Destinatarios de derechos de petición de
competencia de la Unidad Territorial Cundinamarca
2 1 Unidad Territorial
8.7% 4.3% Cundinamarca
3
Nivel Central de la RSS
13.0%
Unidad Territorial Bogotá
17 Procuraduría
73.9%
479
ANEXO 14
CIFRAS DE DERECHOS DE PETICIÓN DE “VÍA GUBERNATIVA” EN EL
PERÍODO JUNIO DE 2000-JULIO DE 2001
Vía gubernativa frente al total de derechos de

petición
30
5%
Vía gubernativa
1
3.3% Información
Individual de primer grado
Individual desegundo grado
General colectivo
29 General difuso
96.7%
Total peticionarios
1
3.2%
Personas naturales
Personas jurídicas
30
96.8%
480
Información
1
3,3% Individual de primer grado
Individual desegundo
grado
General colectivo
29
Respuesta oportuna
6
20.0%
16 Fuera del término legal

8 53.3% N.S.
26.7%
481
Tipo respuestas a los derechos de petición
7 6
23,3% 20% 1
50%
2
6,7%
1
50%
15
50%
Completa
Remisión por incompetencia
N.S.
Efectividad sujeta a un límite indefinido de tiempo
Sentido de las respuestas a los derechos de

petición
Favorable
6 Desfavorable
8
20,0% 26,7%
entidad
7 Incompetente
23,3% 7
2
6,7% 23,3%
N.S.
482
competencia de la Unidad Territorial
Cundinamarca
1
3,3%
Unidad Territorial
Cundinamarca
29
96,7%
483
ANEXO 15
CIFRAS DE DERECHOS DE PETICIÓN DE “ATENCIÓN HUMANITARIA DE
EMERGENCIA” EN EL PERÍODO JUNIO DE 2000-JULIO DE 2001
Atención humanitaria frente al total de derechos

de petición
123
22%
Atención humanitaria
2 Información
5 1,6% 21
4,1% 17,1% Individual de primer
grado
grado
General colectivo
95
484
Total peticionarios
34
21,1%
Personas naturales
Personas jurídicas
127
78,9%
Clase de peticionario por derecho de petición
33
26,8%
Personas naturales
Personas jurídicas
90
73,2%
485
Respuesta oportuna
25
20,3%
19
79 N.S.
15,4%
64,2%
486
9 3
14
7,3% 2,4%
11,4%
7
23,3%
11
30 36,7%
24,4% 8
26,7%
67 4
54,5% 13,3%
Completa
Completa pero no se remite al competente
N.S.
Incongruente
Motivo de falta de recursos económicos para retardar o negar lo pedido
487
Sentido de las respuestas a los derechos de petición
Favorable
21 Desfavorable
17,1%
11 49
39,8% Favorable pero no
6 Sujeta a una acción del

4,9% peticionario o de la
entidad
5 11 20 Incongruente
4,1% 8,9% 16,3%
Incompetente
488
1
3 0,7% 1
2,2% 1 1
1 0,7%0,7%
0,7%
0,7%
1
3 0,7%
2,2%
5
3,7%
3
2,2% 5
3,7% 74
36 54,8%
26,7%
Unidad Territorial Cundinamarca Nivel Central de la RSS

Unidad Territorial Bogotá Procuraduría
Defensoría del Pueblo Presidencia
Cruz Roja Gobernación Cundinamarca
Personería Caparrapí Personería Soacha
Ministerio del Interior Inurbe
ONU
489
ANEXO 16
CIFRAS DE DERECHOS DE PETICIÓN DE “CARTA DE CERTIFICACIÓN” EN
EL PERÍODO JUNIO DE 2000-JULIO DE 2001
Carta de cetificación frente al total de derechos de

petición
12
2,1%
Carta de certificación
Información
1
grado
grado
General colectivo
11
Total peticionarios
Personas naturales
Personas jurídicas
12
100%
490
Personas naturales
Personas jurídicas
12
100%
Respuesta oportuna
4
33,3%
8
66,7%
491
2
1 16,7% 3
8,3% 75%
4 1
33,3% 25%
5
41,7%
Completa
Incongruente
Desfavorable
1
2 8,3% Sujeta a una acción del
16,7% peticionario o de la
entidad
Incongruente
1
8,3% 8
66,7%
Incompetente
492
Destinatarios de derechos de petición de competencia de
la Unidad Territorial Cundinamarca
1 Unidad Territorial
1
8.3% 4 Cundinamarca
8.3%
33.3% Nivel Central de la RSS
Unidad Territorial Bogotá
6 Prodesarrollo
50%
493
ANEXO 17
CIFRAS DE DERECHOS DE PETICIÓN DE “PRÓRROGA” EN EL PERÍODO
Prórroga frente al total de derechos de petición
270
48%
Prórroga
2
0,7% Información
3
1,1%
Individual de primer
grado
grado
General colectivo
265 General difuso

98,1%
494
Total peticionarios
2
0,6%
Personas naturales
Personas jurídicas
341
99,4%
2
0,7%
Personas naturales
Personas jurídicas
268
99,3%
495
1
0,4%
6 36
2,2% 3
66,7%
5,5%
209 54
20% 5
77,4%
9,3%
1
1,8%
9
16,7%
Completa
N.S.
Incongruente
Falta de motivación

496
Respuesta oportuna
17
6,3%
15
5,6%
N.S.
238
88,1%
1
0,4%
Favorable
1
0,4%
6 Desfavorable
22 43
2,2%
24 8,1% 15,9%
Favorable pero no

entidad
Incongruente
Incompetente
173
64,1%
N.S.
497
2
0,7% 2
14 0,7%
5.1% 1 Unidad Territorial
0,4% Cundinamarca
2 Nivel Central de la
0,7% RSS
Unidad Territorial
Bogotá
Procuraduría
Defensoría del Pueblo
252 Cruz Roja

92,3%
498
ANEXO 18
CIFRAS DE DERECHOS DE PETICIÓN DE “RESTABLECIMIENTO” EN EL
PERÍODO JUNIO DE 2000-JULIO DE 2001
Restablecimiento frente al total de derechos de

petición (excluyendo el proyecto productivo del total
de peticiones de restablecimiento)
5
19 20,8%
24
4,3% 79,2%
Retorno y reubicación
Otros temas de restablecimiento
Total peticiones de restablecimiento
Información
4 2
16.7% 8.3%
Individual de primer
grado
grado
General colectivo
18
75.0%
General difuso
499
Total peticionarios
2
8,3%
Personas naturales
Personas jurídicas
22
91,7%
2
8,3%
Personas naturales
Personas jurídicas
22
91,7%
Respuesta en término
1
5 4,2%
20,8%
N.S.
18
75,0%
500
petición
1 2
4% 8%
8
33%
9
38%
4
17%
Favorable
Desfavorable
Sujeta a una acción del peticionario o de la entidad (sólo para retorno y

reubicación)
Incongruente
N.S.
501
1
1 4,2%
4,2%
Unidad Territorial
Cundinamarca
Presidencia
Defensoría
22
91,7%
502
ANEXO 19
CIFRAS DE DERECHOS DE PETICIÓN DE “PROYECTO PRODUCTIVO” EN
EL PERÍODO JUNIO DE 2000-JULIO DE 2001
Proyecto productivo frente al total de derechos de

petición
39
7%
Proyecto productivo
Información
1 6
2,6% 15,4% Individual de primer
grado
grado
32 General colectivo
82,1%
General difuso
503
Total peticionarios
6
10%
Personas naturales
Personas jurídicas
53
90%
5 1
12,8% 2,6%
Personas naturales
Personas jurídicas
N.S.
33
84,6%
Respuesta oportuna
5
12,8%
19 Dentro del término legal
48,7% Fuera del término legal
15 N.S.
38,5%
504
1
1
2,6%
2,6%
6
1 1
15,4%
2,6% 16,7%
2
33,3%
6 1
15,4% 16,7%
24 2
61,5% 33,3%
Completa
Completa pero no remite al competente
N.S.
Incongruente
505
Viable
6 8 Necesidad de
15.4% 20.5% replanteamiento del
2
proyecto
5.1% Sujeta a una acción
del peticionario o de
4 la entidad
10.3% Incompetente
19
48.7% N.S.

1
2,5%
5% Cundinamarca
1
2,5%
Unidad Territorial
2 Bogotá
5% Procuraduría
10
24
25% Defensoría del Pueblo
60%
Presidencia
506
ANEXO 20
CIFRAS DE “OTROS” DERECHOS DE PETICIÓN EN EL PERÍODO JUNIO DE
2000-JULIO DE 2001
"Otros" frente al total de derechos de petición
35
6.3%
Otros
1
2,9%
Información
1
grado
7 Individual desegundo
grado
20%
General colectivo
General difuso
3
23
8,6% N.S.
65,7%
507
Total peticionarios
17
38,6% Personas naturales
27 Personas jurídicas
61,4%
2
5,7%
Personas naturales
Personas jurídicas
15 18
N.S.
42,9% 51,4%
Respuesta oportuna
7
20%
7 21 N.S.
20% 60%
508
3
3
8,6% 4
8,6%
11,4%
1
2,9% 2
6 33,3%
4
17,1% 66,7%
18
51,4%
Completa
N.S.
Incongruente
509
petición
Favorable
3
6 8,6% Desfavorable
17,1%
19 Favorable pero no
2
5,7%
1 Sujeta a una acción del
2,9% 3 peticionario o de la
1 8,6% entidad
2,9% Incongruente
510
2
5,7%
2,9% Cundinamarca
9
25,7% Unidad Territorial Bogotá
23 Presidencia
65,7%
511
ANEXO 21
PROCEDENCIA DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Nº Departamento Expulsor Hogares Personas

1 Cundinamarca 873 4208
2 Tolima 581 3088
3 Meta 211 949
4 Caqueta 163 748
5 Antioquia 122 519
6 Huila 100 481
7 Santander 96 426
8 Caldas 82 393
9 Choco 68 321
10 Boyaca 46 197
11 Cesar 42 223
12 Guaviare 41 149
13 Bolivar 37 164
14 Arauca 35 131
15 Sin Información 34 131
16 Norte Santander 34 154
17 Valle del Cauca 32 123
18 Cauca 30 145
19 Putumayo 30 128
20 Nariño 22 105
21 Casanare 20 86
22 Magdalena 15 79
23 Cordova 7 24
24 Quindio 6 23
25 Atlantico 5 22
26 Vichada 5 24
27 Guainia 4 18
28 Santafé de Bogotá 4 12
29 Sucre 3 18
30 Risaralda 2 5
TOTAL 2750 13094
Fuente: Informe periodo mayo 1-agosto 9 de 2002 de la

Unidad Territorial Cundinamarca red de solidaridad
social.
512
ANEXO 22
MUNICIPIOS EXPULSORES
Municipio Municipio
Nº Expulsor Hogares Personas Nº Expulsor Hogares Personas
1 La Palma 391 1747 44 Anapoima 7 26
2 Caparrapi 379 1552 45 Pandi 7 45
3 Yacopi 200 884 46 Quebradanegra 7 87
4 Viota 97 409 47 Silvania 7 28
5 Medina 91 378 48 Ubaque 7 23
6 El Peñon 57 209 49 Villagomez 7 31
San Juan De Rio
7 Seco 49 220 50 Fosca 6 33
8 Guaduas 43 193 51 Gacheta 6 32
9 Puli 40 140 52 Tibacuy 6 35
10 Quipile 39 200 53 Chipaque 5 30
11 Gutierrez 35 178 54 Quetame 5 21
12 Paratebueno 33 124 55 Soacha 5 19
13 Topaipi 31 108 56 Une 5 12
14 Cabrera 30 135 57 Bituima 4 16
15 Fusagasuga 28 127 58 Fomeque 4 13
16 Guayabetal 20 88 59 Gama 4 21
17 Pacho 20 81 60 Girardot 4 18
18 Arbelaez 17 87 61 La Calera 4 21
19 Chaguani 17 59 62 Nocaima 4 12
20 Tocaima 17 65 63 Manta 3 10
Guayabal De
21 Siquima 16 60 64 San Cayetano 3 14
22 Junin 13 48 65 San Francisco 3 21
23 Vergara 13 70 66 Simijaca 3 9
24 Villeta 13 66 67 Ubala 3 7
25 Alban 12 64 68 Cajica 2 12
Carmen De
26 El Colegio 12 52 69 Carupa 2 7
27 Sasaima 12 45 70 La Vega 2 8
28 Anolaima 11 50 71 Macheta 2 7
29 Caqueza 11 63 72 Sibate 2 7
30 La Mesa 11 57 73 Funza 1 1
31 La Peña 11 41 74 Granada 1 5
Rafael Reyes -
32 Apulo 11 47 75 Guasca 1 8
33 Venecia 11 45 76 Guataqui 1 2
34 Viani 11 39 77 Lenguazaque 1 3
35 Agua De Dios 10 50 78 Madrid 1 2
36 Paime 10 36 79 Puerto Salgar 1 5
513
37 San Bernardo 10 35 80 Ricaurte 1 2
38 Beltran 9 37 81 Sesquile 1 7
39 Gachala 9 30 82 Subachoque 1 6
40 Utica 9 37 83 Tena 1 9
41 Jerusalen 8 23 84 Tenjo 1 5
42 Nimaima 8 44 85 Villapinzon 1 5
43 Pasca 8 42 TOTAL 1883 8065
Fuente: Informe periodo mayo 1-agosto 9 de 2002 de la Unidad Territorial Cundinamarca red de solidaridad
social
514
ANEXO 23
MUNICIPIOS RECEPTORES
Municipio Municipio
Nº Receptor Hogares Personas Nº Receptor Hogares Personas
1 Soacha 1323 6780 42 Gutierrez 4 31
2 Girardot 220 869 43 Nocaima 4 12
3 La Palma 185 732 44 Zipacon 4 17
4 Facatativa 126 590 45 Cabrera 3 7
5 Fusagasuga 106 440 46 Fomeque 3 17
6 Caparrapi 105 436 47 Fuquene 3 18
7 Guaduas 100 463 48 La Calera 3 8
8 Puerto Salgar 78 300 49 Ricaurte 3 14
9 Funza 46 211 50 San Bernardo 3 15
10 Zipaquira 40 120 51 Tabio 3 3
11 Madrid 34 181 52 Tena 3 21
12 Mosquera 30 118 53 Tibirita 3 8
San Juan De Rio
13 Seco 18 90 54 Vergara 3 19
14 Tenjo 17 66 55 Viota 3 13
15 Agua De Dios 15 61 56 Bojaca 2 7
16 Yacopi 15 47 57 Gachancipa 2 10
17 Utica 14 246 58 Granada 2 20
18 Pacho 13 62 59 Paime 2 6
19 Sibate 13 61 60 Pandi 2 10
20 Cajica 12 48 61 Quebradanegra 2 73
21 Villeta 12 60 62 Quipile 2 8
22 Cota 11 22 63 Simijaca 2 7
23 El Colegio 11 68 64 Tocaima 2 9
24 Alban 10 44 65 Ubate 2 7
25 Silvania 10 53 66 Une 2 9
26 Chia 9 51 67 Villapinzon 2 19
27 La Vega 9 42 68 Anolaima 1 4
28 San Antonio De 9 30 69 Beltran 1 5
Tequendama
29 Anapoima 8 36 70 Caqueza 1 1
30 Cachipay 7 45 71 Choachi 1 4
31 Choconta 7 31 72 Cogua 1 7
32 San Francisco 7 43 73 Jerusalen 1 5
33 Medina 6 24 74 Manta 1 7
34 Sasaima 6 40 75 Nariño 1 1
35 Tocancipa 6 24 76 Nimaima 1 7
36 Chipaque 5 24 77 Pasca 1 1
37 El Rosal 5 29 78 San Cayetano 1 1
515
38 Guayabetal 5 5 79 Sesquile 1 4
39 Junin 5 14 80 Subachoque 1 4
40 La Mesa 5 22 81 Villagomez 1 1
41 Sopo 5 26 TOTAL 2751 13094
social
516
ANEXO 24
DECLARACIONES VALORADAS POR SEMESTRES
HASTA AGOSTO 5 DE 2002
II SEM * I SEM II SEM I SEM II SEM

% %* %* %* %*
2000 2001 2001 2002 2002
INSCRITOS 346 77,06 461 86,82 723 90,60 1165 83,57 261 58,00
NO INSCRITOS 69 15,37 68 12,81 68 8,52 187 13,41 183 40,67
REQUIERE AMPLIACIÓN** 34 7,57
EXCLUIDO
(art. 14 Dcto. 2569 de 2000) 1 0,19 5 0,63 4 0,29 1 0,22
CESADO
(art. 3 Dcto. 2569 de 2000) 13 0,93
YA INSCRITO 1 0,19 2 0,25 25 1,79 5 1,11
***
TOTAL 449 18.26 531 162.52*** 798 1394 450
social.

Cálculo del porcentaje: Total del item frente al total de declaraciones valoradas en el período.
**
Debe tenerse en cuenta el comentario realizado sobre ampliación de la declaración hecho en el numeral
4.1.3. relativo al tema de valoración.

Cálculo del porcentaje: incremento del número de declaraciones valoradas entre un período y otro.
517
ANEXO 25
FORMATO ÚNICO DE DECLARACIÓN
518
519
ANEXO 26
COPIA DE DECLARACIÓN*
*
Por motivos de seguridad y a fin de mantener en reserva la identidad del desplazado que presentó ésta
declaración se omitieron algunos datos referentes a nombres, direcciones y firma, que pudieran
comprometerlo.
520
521
ANEXO 27
COPIA DEL FORMATO DE VALORACIÓN DE DECLARACIONES
522
ANEXO 28
COPIA DE LA CARTA DE INCLUSIÓN EN EL REGISTRO DE
POBLACIÓN DESPLAZADA*
*
comprometerlo.
523
ANEXO 29
COPIA DE LA RESOLUCÓN DE NO INCLUSIÓN EN EL REGISTRO DE
POBLACIÓN DESPLAZADA*
*
comprometerlo.
524
525
ANEXO 30
COPIA DE UN DERECHO DE PETICIÓN DE PRÓRROGA*
*
Por motivos de seguridad y a fin de mantener en reserva la identidad del desplazado que presentó éste
derecho de petición se omitieron algunos datos referentes al nombre, dirección y firma, que pudieran
comprometerlo.
526
ANEXO 31
FORMATOS PARA LA INTERPOSICIÓN DE DERECHOS DE PETICIÓN
527
528
ANEXO 32
COPIA DE RESPUESTA DESFAVORABLE AL DERECHO DE
PETICIÓN DE PRÓRROGA*
*
comprometerlo.
529
ANEXO 33
COPIA DE RESPUESTA FAVORABLE AL DERECHO DE PETICIÓN
DE PRÓRROGA*
*
comprometerlo.
530
ANEXO 34
FORMATO DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE RESUELVE UN RECURSO DE
REPOSICIÓN
531
ANEXO 35
FORMATO DE ACTO ADMINISTRATIVO DE EXCLUSIÓN DEL REGISTRO
532
533
ANEXO 36
MÉTODO DE SELECCIÓN JURISPRUDENCIAL*
SENTENCIAS CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE DERECHOS DE PETICIÓN
Y DESPLAZADOS
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
012T 010T 017T 022T 029.A 036T 001T 023T 017T 047C
419T 063T 019T 050T 029.A 036T 010T 070T 080T 047C
426T 100T 026T 076T 053T 037T 011T 073T 099T 074T
452T 119T 043T 076T 092C 037T 021T 1004T 1150SU 079T
464T 124T 065T 099T 092C 038T 021T 144T 1150SU 082T
473T 124T 071C 103T 105T 042T 021T 166T 1150SU 099C
481T 137T 073T 103T 105T 042T 021T 236T 1165C 110T
495T 159T 075T 121T 105T 044T 030T 240T 143T 129T
498T 172T 076T 125T 107T 058T 036C 241T 159T 135T
503T 181T 077T 125T 129T 069T 068T 287T 1635T 180T
508T 188T 078T 134T 130T 074T 079T 311T 1635T 193T
567T 217T 098T 141T 131T 074T 118T 333C 1635T 249T
241T 114T 173T 131T 096T 118T 342T 170T 256T
242T 116T 187T 134T 097T 137T 344T 178T 258T
243T 117T 187T 134T 115T 139T 346T 198T 258T
249T 119T 210T 134T 116T 144T 379T 209T 267T
253T 121T 225C 161T 126T 150T 407T 212T 276T
259T 126AT 225C 166T 161T 163T 414T 274T 300T
263T 158T 273T 167T 165T 164T 415T 358T 316T
264T 160T 274T 167T 165T 164T 415T 377T 325T
279T 180C 274T 168T 165T 164T 418T 404T 327T
290T 184T 286T 204T 168T 164T 424T 448T 327T
293T 184T 299T 204T 188T 167T 424T 448T 327T
315T 219T 299T 204T 189T 167T 449T 448T 347T
325T 220T 302T 211T 206T 172T 449T 450T 396T
335T 247T 310T 213T 207T 175T 461T 463T 463T
355T 257T 334T 214T 207T 180T 461T 474T 476T
357T 279T 338T 225T 227T 180T 472T 543T 491T
367T 279T 370T 234T 227T 206T 489T 549T 518T
375T 288T 370T 289T 228T 209T 490T 613T 539T
376T 304T 370T 291T 229T 209T 619T 614T 565T
385T 391T 390T 293T 244T 238T 641T 628T 570T
386T 392T 392T 293T 246T 240T 641T 632T 574T
393T 392T 392T 298T 260T 281T 647T 667T 591T
397T 399T 399T 303T 275T 281T 647T 673T 599T
401T 399T 414T 339C 288T 285T 660T 681T 602T
534
402T 412T 414T 339C 288T 291T 670T 685T 625T
403T 419T 417T 356T 294T 291T 682T 693T 631T
407T 434T 417T 356T 296T 301T 704T 718T
408T 436T 434T 357T 298T 301T 704T 766T
445T 443T 437T 397T 298T 306T 734T 770T
461T 452T 439T 403T 304T 309T 734T 773T
474T 461T 453T 437AT 318T 309T 793T 777T
475T 461T 454T 440T 335T 310T 804T 779T
476T 464T 467T 456T 343T 310T 811T 782T
477T 466T 487T 457T 363T 310T 811T 807T
484T 479T 499T 458T 363T 314T 821T 886T
507T 480T 529T 465AT 365T 314T 836T 905T
514T 515T 529T 470T 367T 314T 849T 940T
518T 532T 530T 480T 368T 332T 852T 947T
518T 542T 570T 501T 370T 335T 863AT 979T
519T 543T 572T 502T 388T 335T 883T
519T 553T 574T 517T 389T 361T 944T
525T 568T 574T 520T 389T 362T 982T
525T 574T 606T 521T 390T 362T 994T
526T 575T 610T 523T 390T 365T 997T
526T 575T 610T 524T 392T 365T 997T
544C 577T 614T 545T 419T 369T 997T
571T 614T 549T 454T 369T 998T
578T 615AT 643T 464T 374T
580T 615AT 646T 485T 391T
580T 654T 498T 393T
581T 667T 504T 393T
581T 700T 504T 395T
582T 505T 395T
582T 505T 410T
583T 506T 412T
583T 506T 412T
584T 506T 418T
584T 515T 424T
585T 515T 436T
585T 543T 437T
586T 544T 438T
586T 545T 438T
587T 557T 438T
587T 575T 439T
588T 609T 439T
588T 628T 439T
589T 629T 439T
589T 631T 440T
590T 631T 440T
535
590T 634T 467T
637T 468T
638T 468T
672T 469T
672T 469T
672T 471T
672T 471T
676T 471T
472T
472T
472T
473T
490T
490T
513T
528T
529T
529T
549T
551T
552T
582T
601T
601T
601T
615T
615T
615T
629T
632T
637T
637T
637T
669T
673T
682T
699T
700T
718T
718T
724T
730T
731T
733T
733T
738T
536
739T
785T
789T
797T
986T
Sentencias consecutivas en el
tema de derecho de petición
emitidas por la Corte
Sentencias consecutivas en el
tema de desplazados emitidas
por la Corte
* Luego de ubicadas por año el total de sentencias en los temas de interés, se procedió a analizar la doctrina
constitucional, tomando como base las sentencias que en número consecutivo trataban el mismo tema
(derecho de petición o desplazados), priorizando aquellas que eran reiterativas tanto en una como en otra
materia. Posterior a la lectura de estas providencias, se realizó la misma operación anterior frente a las
referidas por las primeras. Y así se procedió seguidamente hasta llegar a un estudio más o menos completo
que reflejó el pensamiento de la Corporación, lo cual permitió evidenciar tanto los cambios doctrinales frente
a un mismo tema, como los principios o máximas fundamentales que se han mantenido a lo largo del tiempo.
Y es a partir de éste estudio jurisprudencial en el que se sustentan varias ideas expuestas en el presente
trabajo.
537

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RESUMEN

EL DERECHO DE PETICIÓN EN EL MARCO DEL DESPLAZAMIENTO

En lo que se refiere a la información sobre la Unidad Territorial de Cundinamarca, varias

MARCELA ALEXANDRA CATRO FARFÁN

Tesis de grado para optar al título de abogado

Dr. Hernando Gutiérrez Prieto

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

1. IMPORTANCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN...................................................... 142

1.1. UBICACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL.................................................... 164

2. QUÉ ES EL DERECHO DE PETICIÓN......................................................................... 20

2.1. SUJETO ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE PETICIÓN........................ 242

2.2. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO DE PETICIÓN................ 308

2.3. PRINCIPIO DE BUENA FE ................................................................................. 442

2.4. PROCEDENCIA E IMPROCEDENCIA .............................................................. 464

3. CLASES DE DERECHO DE PETICIÓN ..................................................................... 508

3.1. SEGÚN EL INTERÉS ........................................................................................... 508

3.2. SEGÚN SEAN VOLUNTARIAS U OBLIGATORIAS ....................................... 553

3.3. SEGÚN LA FORMA DE PRESENTACIÓN ....................................................... 564

3.4. SEGÚN EL CONTENIDO .................................................................................... 597

3.4.1. Quejas.............................................................................................................. 597

3.4.2. Reclamos. ........................................................................................................ 597

3.4.3. Manifestaciones............................................................................................... 597

3.4.4. Peticiones de información. .............................................................................. 608

3.4.5. Consultas. ........................................................................................................ 742

4. REQUISITOS DEL DERECHO DE PETICIÓN .......................................................... 753

5. TRÁMITE DEL DERECHO DE PETICIÓN................................................................ 819

6. DECISIÓN ADMINISTRATIVA ................................................................................. 953

6.1. SILENCIO ADMINISTRATIVO........................................................................ 1075

7. MEDIOS PARA CONOCER LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN... 1142

7.1. NOTIFICACIÓN ................................................................................................. 1164

7.2. PUBLICACIÓN................................................................................................... 1197

7.3. PUBLICIDAD ..................................................................................................... 1219

7.4. COMUNICACIÓN ............................................................................................ 12220

8. MEDIOS DE DEFENSA EN SEDE ADMINISTRATIVA ........................................ 1231

8.1. LA VÍA GUBERNATIVA .................................................................................. 1242

8.1.1. Reposición..................................................................................................... 1364

8.1.2. Apelación. ..................................................................................................... 1375

8.1.3. Queja. ............................................................................................................ 1386

8.2. REVOCATORIA DIRECTA............................................................................... 1419

9. ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ......................................................... 15250

10. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

INTERNO POR LA VIOLENCIA .................................................................................. 1619

11. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL (RSS)............................................................... 1942

11.1. ENTIDADES Y MECANISMOS DE CONTROL Y VIGILANCIA ............... 2031

11.1.1. Control interno. ........................................................................................... 2031

11.1.2. Control externo............................................................................................ 2075

11.1.3. Control ciudadano. ...................................................................................... 2142

11.2.1. Naturaleza de las funciones de la Unidad Territorial Cundinamarca. ........ 2164

11.2.2. Estructura de la Unidad Territorial Cundinamarca. .................................... 2319

12. PROCESO DE ATENCIÓN DE LA RSS Y UBICACIÓN DEL DERECHO DE

PETICIÓN ....................................................................................................................... 2397

12.1. FLUJOGRAMA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA

VIOLENCIA EN LA UNIDAD TERRITORIAL CUNDINAMARCA ................... 24240

12.1.1. Causas del Desplazamiento......................................................................... 2486

12.1.2. Declaración. ................................................................................................ 2497

12.1.3. Valoración. .................................................................................................. 2586

12.1.4. Ayuda inmediata. ........................................................................................ 2642

12.1.5. Decisión. ..................................................................................................... 2653

12.1.6. Notificación................................................................................................. 2722