Aspectos generales y de origen al Silencio Administrativo

Los orígenes del silencio administrativo los encontramos en Francia, cuando

el 2 de noviembre de 1864 se expide un Decreto mediante el cual se regula la falta
de respuestas de los ministros a sus autoridades inferiores. Es decir, nace como una
figura aplicable únicamente a nivel de la administración, como negativo. En la
evolución del silencio administrativo se determina que la ley francesa de 1900 no
hizo más que extender el procedimiento del silencio previsto por el decreto del 2 de
noviembre de 1864 para el retardo de los ministros, a todas las autoridades
administrativas competentes para dictar decisiones previas.

Asimismo, en la propia España, en el Real decreto del 20 de setiembre de

1851 ya contenía una embrionaria regulación del silencio administrativo. También
en el año 1900, la ley 3952 reguló el silencio al instaurar el reclamo previo a las
demandas contra la Nación.

Posteriormente se expide una Ley para regular todos los actos de la

administración manteniéndolo al silencio administrativo como negativo, es decir
con el único efecto de habilitar las instancias judiciales, ya que señalaba:

En los asuntos contenciosos que no pueden plantearse ante el Consejo de

Estado, sino en forma de recurso contra una resolución administrativa, cuando
transcurra un plazo superior a cuatro meses sin que haya recaído resolución,
la parte interesada podrá considerar como desestimada su petición y recurrir
ante el Consejo de Estado. (Ley de 1900, 1900)

Esta figura surge con la finalidad de contrarrestar la inacción de la

administración, argumento que se mantiene hasta la presente fecha en las
legislaciones vigentes que regulan el silencio administrativo. La finalidad de esta
ley no era proteger al administrado sino a la administración de ahí su connotación
negativa que precisamente en la práctica implica un beneficio, un premio a la
inacción de la administración.

De acuerdo a Parada, Ramón quien analiza la evolución del silencio

administrativo y establece varias anotaciones que permiten establecer el origen de
esta figura jurídica.
 La figura del silencio administrativo negativo surge en Francia a raíz de la
emisión de dos normas básicas; la primera emitida en 1864 durante el
reinado de Napoleón III, a través de la cual se pretendía ofrecer a los
descontentos con la administración la posibilidad de expresarse en la vía
contenciosa y de esa manera fortalecer el Estado.

La segunda norma, dictada durante la III República Francesa (1900),

generaliza el sistema iniciado por la norma anterior al asimilar el silencio
administrativo a una decisión implícita de rechazo, que abre las puertas a la
vía contencioso administrativo.

Así esta ley tiene la finalidad de quitar estorbos para acceder al Concejo de
Estado y combatir la inercia administrativa. (Parada Vásquez, José Ramón,
2007)

De acuerdo a lo aportado se determina que el Silencio administrativo tuvo

su origen en Francia a través de dos etapas en la que se busca una mejor vía para
acceder a la vía contenciosa administrativo, así como buscaba un mejor
funcionamiento del Estado. La ley francesa en lo referente al silencio administrativo
buscaba conseguir un pronunciamiento de los funcionarios del Estado, y que el
simple hecho de no existir tal, se podría acudir a demandas procesales.

La Ley buscaba evitar trámites innecesarios ante funcionarios que podían

alargar los trámites, se buscaba acelerara los trámites que se efectuaban ante
instituciones estatales.

En ese orden de ideas, la institución del Silencio Administrativo en su

vertiente negativa nació en Francia como una ficción legal, permitiendo al
interesado, frente a la inactividad de la administración pública, considerar
desestimada su pretensión, encontrándose habilitado solo para recurrir al recurso
contencioso-administrativo, a fin de que su pretensión fuese satisfecha.

El silencio administrativo

Iniciamos nuestras conceptualizaciones con el jurista Dromi, el mismo que

al referirse al silencio administrativo, lo detalla como una forma de concluir
anormalmente un trámite o procedimiento administrativo, también la denomina
como la terminación irregular, y al respecto nos dice que, el silencio administrativo
comprende “la inactividad o pasividad de la Administración, que no se expide en
tiempo y forma sobre las peticiones formuladas, por lo que por vía legal y
presuntiva se equipara la omisión a la resolución tácita denegatoria (Caldera
Delgado, 1979).

En líneas siguientes el mismo autor se reafirma en lo dicho en párrafos

anteriores señalando que “El silencio de la Administración opera como una
modalidad irregular de conclusión procesal administrativa, por ello es que la
normativa prevé ciertos medios de protección jurídica frente a la tardanza, mora,
retardo o inactividad de la Administración” (Bielsa, R., 1996).

Es la respuesta al derecho a dirigir peticiones a las autoridades y recibir

respuestas motivadas, deduciendo que es un derecho de petición, es tal que el caso
que cuando un ciudadano plantea una petición a la Administración Pública, “tiene
la obligación de cumplir con la solicitud de conformidad a lo establecido en la
Constitución, ya que en caso de no resolver el funcionario dicha petición, se sobre
entenderá que es favorable al peticionario” (García de Enterría & Fernández
Rodríguez, 2000).

Otro de los aportes que se puede citar al momento de efectuar una definición
de silencia administrativo brinda el siguiente aporte.

Se denomina silencio administrativo a la falta de pronunciamiento de la

administración dentro del plazo establecido para ello, presumiéndose en
consecuencia de parte del ente administrativo una voluntad sea positiva o
negativa conforme lo establezca la legislación para cada caso. En ese sentido,
su versión negativa implica una denegatoria ficta que habilita al administrado
el acceso a la instancia superior vía recurso impugnativo. (Arboleda, 2009)

De acuerdo a este autor se establece al silencio administrativo como aquella

acción mediante la cual el ciudadano puede ejercer reclamo ante la falta de
contestación de parte de las instituciones públicas ante un requerimiento, en este
autor se establece dos tipos de silencio administrativo el positivo y el negativo, los
que serán tratados más adelante.

El silencio administrativo es el nombre que en Derecho administrativo recibe

el hecho de que una Administración pública no responda a una solicitud o a
un recurso en el plazo que tiene establecido para ello. Da lugar a un acto
administrativo presunto. El silencio administrativo opera como un
 mecanismo que permite, en caso de inactividad por falta de resolución en
procedimientos administrativos, imputar a la administración de que se trata
un acto administrativo presunto, que tendrá la condición de verdadero acto,
en caso de que las reglas del silencio lo configuren como estimatorio y que,
por el contrario, será mera ficción jurídica, si se configura como
desestimatorio. (Parada Vásquez, José Ramón, 2007)

Acotando a lo dicho por Younes Moreno acerca del silencio administrativo,

Dávila Castro nos dice que es lo siguiente:

[…] este silencio no aplica a todo lo solicitado o pedido, ya que este

tipo de derecho no se puede exigir para cualquier situación, ya que conlleva
un sin número de situaciones inherentes a este derecho como: que se solicita,
ante quién se lo hace y por qué se lo hace, como el mismo autor lo dice “no
significa de ninguna manera que cualquier ciudadano, so pretexto de este
derecho, puede elevar a la Administración Pública cualquier solicitud sin
fundamento” (Benoit, 1977).

Asimismo, tenemos lo expuesto por Rodríguez, este manifiesta que:

El silencio administrativo consiste en que la ley considera que se ha

producido una decisión ficta o presunta cuando frente a una petición, el
peticionario no ha sido notificado de una decisión expresa dentro del plazo
legalmente establecido para la configuración de dicho silencio. Esta figura
tiene por objetivo evitar que se dilate más la actuación y que el interesado
pueda, en consecuencia, acudir a los recursos administrativos o
directamente a la vía jurisdiccional (Rodríguez, 2015, págs. 428-429).

Fraga Gabino, en referencia al tema ha argumentado una percepción que se

asemeja a lo expuesto por los anteriores doctos, es así que, él se refiere al silencio
en la administración, diciendo que:

Hay casos en los cuales, aun cuando la voluntad de la

Administración no se exprese en ninguna forma, se presupone su, existencia.
En este caso nos encontramos frente al problema que tanto ha preocupado a
la doctrina sobre el silencio de la Administración.

Este silencio consiste en una abstención de la autoridad

administrativa para dictar un acto previsto por la ley, y tiene como nota
esencial la de ambigüedad, que no autoriza a pensar que dicha autoridad ha
adoptado ni una actitud afirmativa ni una negativa.

Para precisar los casos en los cuales el silencio produce efectos

jurídicos, se ha separado la hipótesis en que la autoridad está facultada para
actuar o no actuar según su discreción, de aquella en que el ejercicio de la
función constituye una obligación jurídica, y se dice que, mientras que en el
 primer caso no puede darse la figura del silencio con trascendencia jurídica
porque la abstención es el ejercicio de la facultad conferida por la ley de no
usar el poder, en el segundo el silencio sí es particularmente importante por
sus consecuencias puesto que constituye la falta de cumplimiento de una
obligación jurídica que de existir frente al derecho de un particular requiere
una solución satisfactoria (Fraga Mouret, 2012).

Naturaleza jurídica del Silencio Administrativo

El Silencio como acto Administrativo

Inicialmente fue una categoría creada con el único objeto de posibilitar el

acceso al contencioso administrativo; una figura ideada para evitar que la actitud
silente de la Administración, al escamotear el acto previo, pudiera vedar el control
judicial de su actividad. Luego se produjo un proceso extraño. Como los
particulares sólo cuestionan las decisiones que les son desfavorables, con el tiempo,
y por un fenómeno asociativo en el que mucho tuvo que ver la comodidad del
lenguaje, se comenzó a equiparar silencio con voluntad denegatoria. A partir de
aquella identificación puramente verbal, un destacado sector de la doctrina elevó el
silencio a la categoría de verdadero acto administrativo.

Cuando la Administración no resuelve expresamente un recurso dentro de

los plazos fijados para hacerlo, su demora debe interpretarse como denegación. Se
trataría de un acto negativo equivalente a una manifestación tácita de voluntad. Tal
como lo expresa Zanobini, pues este distingue la declaración tácita, es decir:

[…] el comportamiento administrativo que, sin tener el fin de

manifestar una voluntad, la presupone, del silencio, esto es, de los supuestos
en que el contenido de la voluntad no se puede establecer ni siquiera a través
de esos medios indirectos. No obstante, cuando la ley atribuye a la omisión
un determinado efecto jurídico, dice, el silencio equivale a una
manifestación tácita porque la autoridad que calla conoce el alcance
atribuido a su comportamiento (Muñoz, 1982, pág. 27).

Dentro de esta misma línea de pensamiento, también se sostiene que la

figura del silencio administrativo encuentra su explicación en la teoría de los actos
presuntos. En esos casos, el ordenamiento presumiría la existencia de un acto.
Paradigma de esta forma de hipostasiar el silencio, es el siguiente párrafo:
 Para evitar estas situaciones anómalas y lograr que los particulares
no queden en permanente indefensión, el legislador ha acudido a una
ficción: por el transcurso de un cierto plazo sin que la Administración
resuelva, se presume que a actuado. Nace así, paradójicamente, un acto
derivado no de una acción, sino de una omisión; se trata de un acto presunto
que, admitido en convivencia con el acto expreso, viene a completar la
trilogía de los actos administrativos (Bolea Foradada, 1966, pág. 311).

La tesis parece encontrar su fundamento en la naturaleza del proceso

contencioso administrativo. Si esta jurisdicción es revisora de actos, cuando ellos
faltan como consecuencia de la actitud silente de la Administración, resulta a
primera vista ineludible equiparar ese silencio a un verdadero acto, para, de esta
manera, posibilitar el acceso a ella. La simple lectura del párrafo transcrito suscita,
empero, la siguiente reflexión: cuando media silencio de la Administración no se
presume que ha actuado; se sabe fehacientemente que no lo ha hecho. Lo que ocurre
es que, aun así, el particular queda facultado para impugnar judicialmente el acto
inicial objeto del recurso (Muñoz, 1982, págs. 28-29).

El silencio administrativo como hecho o como ficción legal

Tiempo atrás surgió una fuerte corriente doctrinaria que encara el problema
desde otra perspectiva. Hay quienes piensan que, mediando silencio, resulta
absurdo cualquier intento de interpretar la voluntad de la Administración, ya que
mal puede interpretarse la voluntad administrativa, en un caso en que lo que falta,
precisamente, es esa voluntad. Entonces partiendo de este punto de vista, el silencio
administrativo es considerado como un hecho al que la ley otorga efectos jurídicos,
o como una ficción legal que tiene efectos puramente procesales; como un simple
“arbitrio técnico concebido por el legislador para posibilitar el acceso a una
jurisdicción revisora de actos cuando media inactividad de la Administración”
(González, 1949, vol. I, pág. 263).

Afirmando esto, no puede adjudicarse al silencio de la Administración

ningún efecto en el plano de los derechos de fondo eventualmente en juego. Cuando
ante la presentación de un recurso la Administración se abstiene de resolverlo, el
particular queda facultado para, si así lo desea, accionar judicialmente. Claro está
que, si prefiere esperar la resolución expresa, ello en nada podrá perjudicarlo.
Silencio Administrativo positivo

Al momento de tratar el silencio administrativo positivo se debe utilizar

distintas conceptualizaciones entre las que se citan las siguientes:

Mediante el silencio administrativo positivo, se da un efecto práctico a la

garantía o derecho de petición y oportuna respuesta, como se halla consagrado
en la Constitución del Estado. Por ello, el efecto positivo del silencio
administrativo, no es una presunción de hecho que admite prueba en
contrario, sino una presunción de derecho que da origen a un accionar
procesal autónomo. (Carnelutti, 2008)

De acuerdo a la conceptualización a través del silencio administrativo

positivo se tiene la presunción que faculta al interesado exigir de acuerdo a derecho,
en virtud que se actúa de acuerdo al derecho de petición.

Para García y Fernández (2000) al momento de establecer el silencio

administrativo positivo se establece que: “La inactividad de la Administración ante
solicitudes efectuadas por los interesados produce ciertamente una lesión al derecho
constitucional de petición” (García de Enterría & Fernández Rodríguez, 2000).

Isabel Cristina Córdova Samaniego, en su obra titulada Silencio

Administrativo-Legislación Ecuatoriana, manifiesta:

El silencio positivo o estimatorio procede cuando la Administración no se ha

pronunciado durante el plazo máximo establecido en la ley y la afectada
denuncia lo ocurrido al mismo órgano administrativo que incurrió en la falta
debiendo este entregar un recibo de la denuncia y una copia a su Superior en
un plazo de 24 horas. Si aun así no se pronuncia (dentro de un plazo de cinco
días desde la denuncia) se entenderá que lo solicitado ha sido aceptado. La
persona afectada puede pedir la certificación de dicha solicitud. (Córdova, I.,
2011)

De la definición anotada puedo decir que el silencio administrativo positivo

no es otra cosa que la producción de un acto ficto que equivale a una decisión
positiva, implica por expreso mandato del legislador, la presunción de una decisión.

Favorable al peticionario, generada como consecuencia de la morosidad o

abstención de la administración de resolver las peticiones que se le formulen
pronto y rápidamente, quedando así la voluntad de la administración
sustituida directamente por la ley.
 Por consiguiente, el silencio administrativo positivo o también llamado
estimatorio da lugar al nacimiento de un acto presunto, por cuanto se entiende
concedido lo que se ha solicitado. (Naranjo Mesa, 2003)

El silencio administrativo positivo es aquel que genera un acto presunto

constituido por la falta de atención de un petitorio de una institución público ante
un requerimiento de una persona, quien al no ser atendida considera que de acuerdo
a derecho tiene la potestad de reclamar por la celeridad en la atención.

“(…) El silencio administrativo debe ser estimado como acto administrativo,

ello debido a que consagra derechos subjetivos de un particular que se
traducen: (…) En el Derecho (en el caso del Silencio con carácter Positivo o
estimatorio de la pretensión del particular), a favor del administrado, a exigir
a la Administración, a que cumpla con la obligación emergente de la
pretensión aprobada, admitida y estimada” (Lowenrosen, F., 2012)

Para Ochoa (2010) “La operatividad del silencio positivo sí da lugar a la

generación de un acto presunto y por tanto a un verdadero acto administrativo”
(Ochoa, C., 2011)

El silencio administrativo positivo, implica aceptación tácita de la

pretensión del administrado, sin transcurrido el plazo o término legalmente
establecido la administración no ha dado respuesta.

Como no puede ser de otra manera, la pretensión del administrado debe tener
una base de derecho; es preciso hacer hincapié que sería absurdo que un
administrado solicite a la administración que le entregue el dominio de un espacio
público, y este asuma la propiedad de lo solicitado por el simple hecho de que la
administración no le ha contestado oportunamente.

Silencio Administrativo negativo

Al momento de tratar sobre el silencio administrativo negativo diversos

juristas lo han definido y delimitado estableciendo al mismo como un acto jurídico
que no da origen a ningún acto procesal sino que más bien se continúan en la misma
instancia, es decir el silencio administrativo negativo se continúa en la misma
institución.
 Isabel Cristina Córdova Samaniego, en su obra titulada Silencio
Administrativo-Legislación Ecuatoriana, manifiesta:

El silencio administrativo negativo o llamado también desestimatorio es no

pronunciarse dentro de un determinado plazo acerca de algo solicitado, por lo
cual la ley le da efecto desestimatorio a la petición. Si la administración no
resuelve una petición del administrado su abstención o silencio equivale por
mandato de la ley a una denegación o negativa. (Robalino, 2000, pág. 71)

Por consiguiente, el silencio negativo no da origen a un acto y sólo está

concebido como un mecanismo con efectos procesales que permite agotar la vía
gubernativa. Hablar de un acto negativo presunto, en el caso del silencio
administrativo con efectos negativos, es un error de técnica jurídica pues por
definición un acto es una manifestación de voluntad que produce una modificación
en el ordenamiento y con el silencio negativo no se genera ningún cambio, por el
contrario, se mantiene una situación prexistente.

Mientras que en el silencio positivo se produce un verdadero acto

administrativo en el cual se reconocen derechos, una vez producido la
administración no puede dictar un acto posterior.

El Silencio Administrativo, se produce cuando en el marco de un recurso

Administrativo incoado, la Administración Estatal no expide dentro de los
plazos establecidos. Si el particular, vencido ese plazo, interpone Pronto
Despacho, y la Administración sigue sin pronunciarse, transcurrido el plazo
legal vigente, se produce el silencio que agota la vía Administrativa y deja
expedita la vía judicial. Por principio, el Silencio Administrativo, importa
rechazo o negativa a la pretensión del administrado. (Penagogos, G., 2002)

El único propósito del silencio administrativo negativo es habilitar al

administrado a interponer una demanda en vía judicial, partiendo de una negativa
tácita a su pretensión, lo cual constituye un estímulo a la desidia de la
administración, afectando al administrado.

El administrado no necesita una negativa tácita para demandar a la

administración en vía contencioso administrativa, al amparo de lo dispuesto en el
Art. 38 de la Ley de Modernización del Estado, que dispone que para demandar a
la administración en vía judicial no se requiere agotar la instancia administrativa.
 La referida disposición legal contradice lo dispuesto en el artículo 31, literal
c) del en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que señala que, para
presentar demanda ante un Tribunal de esa instancia debe justificarse
documentadamente haber agotado la vía administrativa.

Efectos del Silencio Administrativo

Los efectos legales del Silencio Administrativo tienen como propósito

fundamental el de impedir que la administración abuse de su condición de ventaja
frente al administrado o particular, a quién no puede coartarse o impedirse el
ejercicio pleno de su derecho de acceder al servicio público requerido o, de
oponerse, en sede administrativa o judicial a la negativa a este, desconociendo o no
reconociendo el derecho cuyo reconocimiento se ha peticionado o reclamado
(Morejón Martínez, 2004, pág. 23).

Esta figura jurídica busca evitar que bajo las diversas formas de inactividad
administrativa, se pretenda eludir el control jurisdiccional, y que las peticiones de
los administrados o recurrentes, queden indefinidamente sin solución, a causa de la
arbitraria actitud omisiva de la administración representada por sus funcionarios.

Uno de los efectos del acto administrativo (Silencio Administrativo), es el

que los administrados, particulares, peticionarios o recurrentes, a través de recursos,
peticiones y/o reclamos, promueven o buscan que la administración pública ejecute
o restablezca el imperio de la ley, la mayoría de veces el objeto se concretará a la
satisfacción de un interés particular, aunque en otros casos con la intervención de
los peticionarios se beneficien un grupo de personas o individuos, y en
consecuencia el beneficiario final será el interés público o la sociedad en general .

Morejon al respecto considera que:

Este efecto es muy importante ya que al beneficiarse o satisfacer un

interés particular o individual, se impulsa la actividad administrativa, y se
llega a beneficiar a la colectividad, satisfaciendo un interés colectivo. Este
efecto tiene mayor connotación cuando es planteado mediante recursos o
acciones judiciales que buscan el restablecimiento de la ley, o
reconocimiento de derechos vulnerados tal es el caso de los recursos de
amparo, contenciosos administrativos y de casación (Villar Palasí, 1968).
 Dentro de los efectos del Silencio Administrativo, es necesario considerara
que existen tres limitaciones al mismo para que se puedan dar, teniendo las
siguientes:

 La existencia de una base de derecho para el pedido, si se carece de esta

no hay fundamento que sostenga la petición de silencio administrativo.
 En segundo lugar, es necesario que el pedido se dirija a las instituciones
u organismos competentes, en donde la mala encarnación del silencio
administrativo, daría como resultado una nulidad o abstención de
procedencia de cualquier acción legal y,
 En tercer lugar que la vía escogida sea la que se encuentra claramente
prevista en la ley, caso contraria se ahondaría en pérdida de tiempo y
recursos económicos.
 En cuarto lugar, se debe tener presente que el derecho que se pretende ser
reconocido, sea verdadero y tenga antecedentes válidos.
 En quinto lugar, la prueba de aceptación tácita. (Soto, 1996, Tomo II,
pág. 212)

El Silencio Administrativo en el Sector Público

Dentro de este capítulo las consideraciones obtenidas acerca del Silencio

Administrativo en el sector público, considero que son importantes de conocer, el
conocer que sucede y como es su funcionamiento entre instituciones, así como el
Silencio Administrativo se presenta en la contratación pública, haciéndose
merecedoras de ser desglosadas.

El silencio administrativo entre instituciones públicas

Resulta de mucha relevancia conocer que la figura del silencio

administrativo no opera entre instituciones del sector público, a excepción de
aquellos casos que una norma jurídica lo prevea expresamente (Muñoz, 1982).

En lo referente a lo dicho, en el Oficio PGE No. 08967, de fecha 28 de

agosto de 2009, el Procurador General del Estado absuelve la consulta del Instituto
de Altos Estudios Nacionales (IAEN), con carácter de vinculante para toda la
Administración Pública en donde concluye lo siguiente:

Como se puede observar, tratándose de Derecho Público, son las

propias normas las que establecen en forma expresa el efecto que se produce
para el evento en que un órgano del Estado no otorgue una autorización a
otro, debido a que las entidades del sector público y sus funcionarios están
sujetos al principio de legalidad establecido por el artículo 226 de la
Constitución de la República, que prevé además que las instituciones tienen
"el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines.

En consecuencia, entre instituciones del Estado, como es el caso del

IAEN y el CONESUP, es improcedente la aplicación del silencio
administrativo positivo que establece el artículo 28 de la Ley de
Modernización del Estado. (Corte Suprema de Justicia, 2003)

Sin perjuicio de lo anterior, como lo tengo ya manifestado, el

reconocimiento del efecto positivo del silencio administrativo es de
competencia de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo.

En materia de Contratación Pública, existió una excepción, referente

a la aceptación de los estudios de desagregación tecnológica, para el caso de
construcción de obras, puesto que así lo disponía expresamente el Art. 3 de
la Resolución INCOP No. 095-2013: "Art. 3.- Silencio Administrativo
Positivo.- En el caso de que el INCOP no emitiere pronunciamiento alguno
dentro del término indicada, se entenderá que los resultados de los estudios
de des-agregación tecnológica presentados, han sido aceptados y la entidad
requirente podrá dar inicio al proceso".

Esta norma tuvo vigencia desde el 01 de agosto de 2013 hasta el 02

de mayo de 2014, fecha en la que entra en vigencia la Resolución No. RE-
SERCOP-20I4-00008, que deroga expresamente el Art. 3 de la anterior
Resolución INCOP 095-2013 (Lopes, 1998, pág. 496 ).

Con dicha resolución se sentó un precedente jurídico de relevancia en la que

se esclarece con precisión el motivo de la no operación del silencio administrativo
entre instituciones del estado.

El silencio de los administrados

En el presente literal, resulta necesario referirse a los principios que regulan

los actos administrativos, trasladarse del análisis del silencio de la Administración
y centrar la presente tesis en los efectos que produce el silencio de los
administrados, es necesariamente ponderable.
 Remitiéndonos a lo práctico, cuando a un particular se le notifica con un
acto administrativo que lesiona sus derechos, éste tiene la carga de impugnarlos; si
guarda silencio más allá de los plazos que la ley le impone para hacerlo, pierde el
derecho de fondo que eventualmente podría tener. En dichas condiciones el acto se
considera consentido por el particular y queda en firme. La aplicación de los plazos
que condicionan el acceso a la revisión judicial está montada sobre este requisito
esencial: el silencio del administrado equiparable al consentimiento. Al respecto
Villar Palasí nos dice:

La estructura y el modo de acción de la norma en el derecho

administrativo es auténticamente peculiar. Los elementos de una misma
regla de derecho aparecen fisionados, según una misma idea y ratio
normativas, pero se presentan falsamente como reglas de derecho completas
y separadas cuando son verdaderamente sólo elementos escindidos de una
regla jurídica, que conserva al integrar sus elementos dispersos (Villar
Palasí, 1968).

Cuando media silencio de la Administración, el administrado ha cumplido

con la carga de incoar un procedimiento impugnatorio, trasladando a la
Administración la obligación de resolver el recurso. Si ésta no lo hace, incurre en
una infracción por omisión: se abstiene, de cumplir con un deber legalmente
impuesto por el ordenamiento.

Este incumplimiento lo habilita al interesado para escoger entre esperar que

la Administración cumpla con su deber, o acudir a la instancia administrativa y/o
judicial correspondiente. Al tratarse de una facultad, no de una carga, del simple
hecho de que decida esperar que la Administración resuelva, jamás puede derivar
perjuicio alguno para el administrado. Recordar que en estas situaciones, la falta es
el requisito esencial para la aplicación de los plazos perentorios, que no hay
consentimiento sino expresa voluntad impugnatoria, puede resultar evidente, pero
vale la pena insistir en ello ante algunas disposiciones legales y ciertas tendencias
doctrinarias y jurisprudenciales (Muñoz, 1982).

El acto objeto de un recurso no resuelto no queda firme

Los plazos de caducidad no se aplican en estos casos por el hecho simple y

fácilmente constatable de que los actos recurridos no ganan firmeza. El de firmeza
no es un concepto primario, sino meramente consecuencial, inicialmente elaborado
en el ámbito del derecho procesal, donde revela su auténtica funcionalidad, y sirve
para explicar la inatacabilidad de los actos administrativos cuando el interesado no
los recurre dentro de los plazos fijados para hacerlo (Dromi, 1992, Tomo I, pág.
175).

Todo indica que al impugnar el acto, que es objeto del recurso

administrativo, el particular cumple con la única carga procesal que le es impuesta.
Todo indica también que al no resolver el recurso administrativo, la Administración
comete una infracción.

Pues bien, una de las principales sanciones a ese incumplimiento consiste,

precisamente, en que los actos recurridos nunca quedan firmes. Por lo tanto, el
recurrente puede esperar la resolución expresa y/o cuestionar esos actos en
cualquier momento, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

En otras palabras, cuando no resuelve expresamente, la Administración

pierde el importante privilegio posicional de que sus actos queden firmes si no se
los impugna dentro de los breves plazos impuestos para hacerlo (Muñoz, 1982).

La evolución del efecto positivo del Silencio de la Administración

La evolucion del silencio administrativo en el tiempo, pues como el autor

menciona en su preambulo “Todo reclamo, solicitud o pedido a una autoridad
pública deberá ser resuelto en un término no mayor a quince días, contados a partir
de la fecha de su presentación, salvo que una norma legal expresamente señale otro
distinto” (Dávila Castro, 2015). Pues como observamos el término señalado por el
autor es un tiempo prudencial para que la administración de contestación a lo
solicitado por el administrado, posteriormente Meythaler continua con el desarrollo
de su artículo y corrobora lo que por logica se debería dar y es que una vez vencido
todo término, la solicitud o pedido ha sido aprobado a favor de reclamante,
originandóse lo que se llama silencio administrativo (Linares, 1946, pág. 49).

La Ley de Modernización del Estado del 31 de marzo de 1993, “ha dado

origen a una nueva forma de ver las relaciones entre el Estado y el ciudadano; en
dicha ley menciona que el individuo, y ya no el Estado, era la parte fundamental a
proteger dentro de la relación entre el individuo y el Estado” (Díez-Picazo, 1963).
Pues tal nueva normativa venia implícita, con una serie de reglas que disponían a la
burocracia la necesidad de capacitarse, reorganizarse, mejorar su eficiencia y
cambiar su percepción sobre el ciudadano común o administrado, quien había sido
tratado de mala forma por los agentes públicos. El art. 28 es el artículo fundamental
de dicha ley que Meythaler lo desmenuza acotando lo siguiente:

El Legislador decidió abandonar un sistema odioso que premiaba la

vagancia y el autoritarismo de los agentes estatales en desmedro de los
intereses de los individuos y la agilidad de las relaciones económicas,
factores importantes dentro de un sistema que buscaba dar preferencia a la
iniciativa privativa, como nuevo sustento de la economía nacional
(Meythaler, 2003).

Así mismo, menciona algunos vacíos que en dicho artículo se hacían

notorios, pues a criterio del autor estos elementos eran y el efecto que dicha ley
otorgo al país:

Por otra parte, resultaba notorio que el original texto del artículo 28
de la Ley de Modernización del Estado dejaba ver algunos vacíos relativos
a temas tales como: el efecto del acto administrativo expreso posterior al
tácito; la competencia de la autoridad después de verificado el acto tácito;
la calidad jurídica del acto tácito; la prueba del mismo; la forma de ejercer
los derechos que se derivaban de éste; etc. En todo caso, y sopesando los
efectos positivos y negativos de la reforma de 1993, nos quedaba claro a
muchos que la reforma introducida en el sistema legal ecuatoriano era uno
de los más importantes esfuerzos de racionalización de nuestro Derecho
Público, y por eso consideramos que el resultado fue muy positivo (Bonagra,
R., 2004)

Las dificultades que se presentaron en la implementación de la reforma no

impidieron a la Corte Suprema de Justicia reforzarla con la expedición de algunos
fallos que periódicamente crearon en la práctica nuevas instituciones del derecho
administrativo y que previamente hacían falta para darle sentido práctico a la
aceptación tácita. Para Reyes Códova la labor de la Corte Suprema de Justicia tiene
dos grandes etapas:

[…] la primera por complementar la reforma del artículo 28 de la

Ley de Modernización del Estado y una segunda etapa en donde más bien
encuentro cierta regresión y hasta una peligrosa alteración de la calidad
 jurídica del acto tácito, que de derecho sustantivo parecería ser que pasa a
ser considerado como un derecho procesal (Reyes Cordova, 2016).

Pues conocido era que, el trabado sistema de administración de justicia en

lo contencioso administrativo, impidió durante algún tiempo que los casos de
aceptación tácita lleguen a manos de la Corte Suprema de Justicia. Cossio expone
que uno de los primeros fallos realmente trascendentes apareció en el juicio 331-97
del Registro Oficial 287, de 31 de marzo de 1998, en el cual se hacen las siguientes
declaraciones:

En torno a la materia, conviene señalar que el derecho que se

establece por el Ministerio de la Ley como consecuencia del silencio
administrativo en el término señalado, es un derecho autónomo, que
conforme lo dicho por la doctrina y por jurisprudencias tan importantes
como los fallos del Consejo de Estado francés y de su similar colombiano,
nada tiene que ver con los hechos o circunstancias administrativas anteriores
a su origen y al que ni siquiera le afecta la contestación negativa del
organismo al que se dirigió el pedido, cuanto tal declaración es emitida
después del término que la Ley establece para dar oportuna contestación a
un petitorio (Cossio, 1944).

Estas declaraciones manifiestan que la Corte Suprema de Justicia decidió

dar un impulso decidido a la reforma, pues nada en el artículo 28 de dicha Ley
permitía concluir cuál misma era la calidad jurídica de la aceptación tácita, ni cuál
era el efecto del acto extemporáneo posterior de la autoridad y contradictorio al acto
tácito.

Para Dromi sobre el primer asunto nos dice que: “la Corte Suprema
apelando a fuentes legítimas del Derecho Administrativo, concluyó que se trataba
de un derecho sustantivo del ciudadano de naturaleza autónoma, es decir que no
dependía de nada para su existencia” (Dromi, 1985, pág. 156).

Derecho comparado.

Sin perjuicio de haberse modificado el tema de investigación a fin de hacerlo

más específico, la única forma de apreciar si nuestra legislación tributaria es
adecuada en materia de silencio administrativo positivo, se recurrió,
principalmente, al método analógico o comparativo, con el objeto de confrontar las
normas administrativas nacionales sobre el silencio administrativo positivo, con las
comparadas y solamente con Colombia que lo establece y Costa Rica que solo
contempla en su ordenamiento el silencio administrativo positivo, destacando que
esta clase de silencio genera un acto administrativo amparado por la ley que
compone derechos adquiridos y produce cosa juzgada, situación que no ocurre en
el Ecuador.

Colombia
En Colombia, mediante la Ley N° 1437 de 08/01/2011, se expidió el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
estableciéndose la cosa juzgada administrativa, la cual, en el numeral 5 de su Art.
85 expresamente establece el procedimiento para invocar el silencio administrativo
positivo, disponiendo:

Art. 85. Procedimiento para invocar el silencio administrativo

positivo. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las
disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo
positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto
con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro
del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos
legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas
y autoridades reconocerla así.
Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata
este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico (Congreso
de Colombia, 2011).

La legislación colombiana expresamente reconoce la cosa juzgada del acto

administrativo y, consecuentemente con ello, la adquisición de derechos en favor
del peticionario, como se dispone en el Art. 87 del Código Contencioso
Administrativo de Colombia, que expresa lo siguiente:

Art. 87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos

administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día
siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según
el caso.
2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o
notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.
3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para
interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se
hubiere renunciado expresamente a ellos.
 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del
desistimiento de los recursos.
5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el
artículo 85 para el silencio administrativo positivo. (Congreso de
Colombia, 2011).

El silencio administrativo positivo en Colombia genera derechos adquiridos

y produce cosa juzgada, existiendo un expreso procedimiento para que éste se
respete por parte de todas las autoridades.

El Art. 93 de la citada ley, establece las causales de revocación de un acto

administrativo, pero por causales específicas, determinándose, igualmente, un
procedimiento para ello:

Art. 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán

ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de
parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a
la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o
atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona
(Congreso de Colombia, 2011).

En ningún caso, la revocación de un acto administrativo constituye una

conducta arbitraria o un abuso de poder, prevaleciendo, generalmente el interés
público o el agravio injustificado a una persona, ya que en el caso que el acto se
oponga a la Constitución o la ley y el afectado haya interpuesto recursos, la
autoridad que generó el acto no podrá revocarlo directamente.

Costa Rica
En Costa Rica encontramos la Ley Nº 8220 denominada ‘Protección al
ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos’ de Costa Rica del 04
de marzo del 2002, y en su articulado 7 establece al silencio administrativo positivo,
y sus disposiciones:

Art. 7.- Procedimiento para aplicar el silencio positivo.- Cuando

se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o
autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento
jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán
 por aprobadas. Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el
administrado presente a la Administración una declaración jurada,
debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los
requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o
las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo
correspondiente.
Estos requisitos serán únicamente los estipulados expresamente en
las leyes, los decretos ejecutivos o los reglamentos, de conformidad con lo
establecido en el artículo 4 de la presente ley.
La Administración, dentro de los tres días hábiles siguientes a la
recepción de la declaración jurada, deberá emitir un documento donde
conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la
solicitud no fue resuelta en tiempo. Si la Administración no emite este
documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación
del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para
obtener el permiso, la licencia o la autorización correspondientes, salvo en
los casos en que por disposición constitucional no proceda el silencio
positivo.
En el cumplimiento de este procedimiento, la Administración deberá
coordinar a lo interno para informar al oficial de simplificación de trámites,
de conformidad con los artículos 8 y 11 de esta ley.
Ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del
silencio positivo que, opera de pleno derecho.
Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento
de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de
lesividad para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron
cumplidos (Asamblea Legislativa, 2002).

La legislación costarricense establece solamente el silencio administrativo

positivo en lo que dice relación con los permisos, licencias o autorizaciones, las
cuales vencido el plazo que tenían para su tramitación se tienen como aprobadas.

No es un silencio administrativo amplio como el de la República de

Colombia, otorgándose a los Notarios competencia para certificar que las
solicitudes administrativas no se resolvieron dentro del plazo correspondiente,
requisito que se exige para tener la petición por aprobada, la cual genera derechos
y cosa juzgada al peticionario.

Demanda

SILENCIO ADMINISTRATIVO DESIGNACIÓN DE LA AUTORIDAD ANTE

QUIEN SE PROPONE SEÑORES JUECES DEL TRIBUNAL DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE EN.
IDENTIFICACIÓN DEL ACTOR Y NOTIFICACIÓN

Juliana Márquez, portadora de la cédula de ciudadanía Nº 1900587745 de

nacionalidad ecuatoriana de estado civil Sotera, de 30 años de edad, de ocupación
Empleada privada domiciliada en la Parroquia Zamora, calle José Luis Tamayo,
barrio 10 de Noviembre de esta ciudad de Zamora, provincia de Zamora Chinchipe
dirección electrónica julianamarquez2000@gmail.com; comparezco con mi
Patrocinador el/la señor/a Abogado/ a XXXXXXXXXX a quien autorizo para que
con su sola firma suscriba cuanto escrito sea necesario en defensa de mis Intereses
dentro de la presente causa, señalando para mis notificaciones el casillero
judicial 125 y casillero electrónico ccccdddeer@gmail.com ante ustedes señores
Jueces/zas, respetuosamente propongo la siguiente DEMANDA
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR SILENCIO
ADMINISTRATIVO.

NÚMERO DE REGISTRO ÚNICO DE CONTRIBUYENTES

El número de mi Registro Único de Contribuyente (RUC) es 1960859722001

IDENTIFICACIÓN DEL DEMANDADO Y LUGAR DE CITACIÓN

Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Zamora número de RUC

1960859722001 domiciliada en esta ciudad de Zamora Provincia de Zamora
Chinchipe Parroquia Zamora Barrio 10 de Noviembre, calle Diego de Vaca y 24 de
Mayo frente a la catedral y parque central de Zamora; en la persona de su
Representante Legal, el señor Manuel González; al señor/a Juan Esparza
Procurador General del Estado, como representante judicial del Estado
Ecuatoriano, a los mismos que se les citará con el contenido de la presente demanda
de conformidad con el artículo 6 de la Codificación de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General del Estado y el artículo 60 del Código Orgánico General de
Procesos.

FUNDAMENTOS DE HECHO
1. El 10 de octubre de 2019, suscribimos con el GAD Municipal de Zamora el
Contrato Nº 118 para la prestación de servicios de limpieza con equipos especiales
adecuados para este tipo de trabajo;

2. Posteriormente y atendiendo a una justa reclamación de mi parte, el señor Manuel

González en su calidad de Alcalde del Gad Municipal de Zamora, en uso de sus
facultades y contando con todos los informes exigidos por las leyes y reglamentos
institucionales, mediante Oficio Nº 445 el 28 de octubre del 2019, me hizo conocer
su resolución de proceder al pago del saldo contractual que asciende a la suma de $
5.000,00 USD (CINCO MIL) dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, en
virtud de que ya hemos culminado la prestación de nuestros servicios, conforme lo
establecido en el ya indicado Contrato, resolución que es ratificada con Oficio Nº
476 del 05 de noviembre de 2019, por el mismo señor Manuel González en su
calidad de Alcalde del GAD Municipal de Zamora.

3. El Contrato lo cumplimos con la más absoluta rigurosidad y a entera satisfacción

de GAD Municipal de Zamora, a tal punto que se nos pagó las planillas respectivas
y se suscribió sin observación alguna la primera Acta de Entrega-Recepción
Provisional, tomando en cuenta la antes referida resolución de la empresa de Juliana
Márquez de reconocimiento del saldo deudor, luego de lo cual y bajo mi pedido se
designó a José Troyani para la entrega-recepción provisional;

4. José Troyani designado el08 de noviembre de 2019, hasta la presente fecha no

ha contestado ni ha hecho observación alguna a la resolución de reconocernos el
pago de lo que hasta ahora se nos adeuda.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Con lo anteriormente expuesto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28

y 38 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de
Servicios Públicos por parte de la lniciativa Privada, el artículo 64 del Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva y el artículo 326 numeral
4 literal a) del Código Orgánico General de Procesos.
ANUNCIO DE LOS MEDIOS DE PRUEBA QUE SE OFRECE PARA
ACREDITAR LOS HECHOS

Acompaño como prueba los siguientes documentos adjuntos:

1. Certificación de la solicitud que ha sido o no contestada hasta la fecha, caso

contrario que se remita copia auténtica del oficio o resolución con que se haya
despachado mi antedicha solicitud.

2. Acta de asignación para pago de saldo

3. Acta de entrega recepción provisional

PRETENSIÓN

Con los antecedentes arriba descritos, vengo ante ustedes señores jueces y solicito
que, por haber transcurrido con exceso el término señalado por la Ley, respecto de
mi solicitud constante en el mencionado Oficio Nº 476, del 05 de noviembre de
2019, en sentencia se ordene que el GAD Municipal de Zamora, se realice la
reliquidación económica considerando las condiciones con las cuales se suscribió
el contrato original y se apliquen las multas que fueren pertinentes, y proceda al
pago de lo adeudado y se cumpla con mis pedidos, en virtud del Silencio
Administrativo.

CUANTIA

La cuantía es Indeterminada de conformidad con lo que establece en el artículo 144

del Código Orgánico General de Procesos.

PROCEDIMIENTO QUE DEBE DARSE A LA CAUSA

El trámite que debe dar es el PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO de acuerdo con el artículo 326 del Código Orgánico General
de Procesos.

Firmo conjuntamente con Abogado Patrocinador.

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