ANALISIS

ANTECEDENTES

Con fecha 3 de marzo de 2005, los demandantes interponen acción de

inconstitucionalidad, contra la Ley N.° 28175, por considerar que vulnera los
artículos 26º, 28º y 40º de la Constitución. Sustentan su pretensión en los
siguientes argumentos:

a) Que el artículo 15° de la Ley Marco del Empleo Público omite incluir el
derecho de los servidores públicos a la carrera administrativa que la
Constitución Política del Estado garantiza en su artículo 40°. Estiman que
por efecto de ello se eliminan una serie de principios laborales que la
Constitución ampara y que son recogidos en el Decreto Legislativo N.° 276,
tales como el de estabilidad, de garantía del nivel establecido, de retribución
justa y equitativa y su regulación por un sistema único y homologado.

b) Que se vulnera el derecho de sindicación garantizado en la Constitución,

toda vez que la Ley N.° 28175 no hace ninguna referencia a éste,
propiciándose de este modo una discriminación para los trabajadores
públicos, ya que este derecho sí es reconocido para los trabajadores de la
actividad privada. Añaden que esta situación puede abrir paso a la disolución
de los sindicatos de las entidades del Sector Publico.

c) Que la Ley N.° 28175 viola el derecho a la huelga porque el artículo 15° de
dicha ley también lo omite. Consideran que no basta que el artículo en
mención enuncie que la enumeración de derechos que hace se efectúa sin
exclusión de otros que la Constitución y las leyes otorgan, ya que, conforme
al principio de legalidad, consagrado en el numeral 1 del artículo IV del
Título Preliminar de la referida ley, su reconocimiento debe ser expreso.

d) Que el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175
vulnera el derecho a la negociación colectiva, por establecer que todo acto
relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe
encontrarse debidamente autorizado y presupuestado. Manifiestan que esta
disposición en la práctica hace imposible la realización de las convenciones
colectivas en el sector público vulnerando de este modo la libertad sindical,
puesto que la normatividad presupuestal no contempla la participación de
los trabajadores sindicalizados y, por tanto, no está prevista la solución de
pliegos de reclamos.

e) Que el inciso d) del artículo 16 de la ley impugnada introduce la figura del

contrato de trabajo, propia de los trabajadores privados, para los empleados
 públicos, vulnerándose con ello el derecho a la carrera administrativa, ya
que el acceso a ella se hace por concurso y al trabajador se le otorga un
nombramiento, y no un contrato de trabajo.

f) Que el numeral 8, relativo a los principios de derecho laboral, del artículo

IV del Título Preliminar del la Ley N.° 28175, al establecer que en la
colisión entre principios laborales que protegen intereses individuales y los
que protegen intereses generales se debe procurar soluciones de consenso y
equilibrio, viola el principio de interpretación favorable al trabajador en caso
de duda insalvable sobre el sentido de una norma.

g) Que el inciso c) del artículo 22.° de la Ley N.° 28175, al consagrar el mutuo
disenso como causal de terminación del empleo público, vulnera el principio
constitucional del carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la
Constitución y la ley, consagrado en el numeral 2 del artículo 26° de la
Constitución.

El Apoderado del Congreso de la República contesta la demanda solicitando

que se la declare infundada, alegando que no contraviene la Constitución por el
fondo ni por la forma. Sustentado su pretensión en los siguientes argumentos:

a) Que la Ley Marco del Empleo Público no estipula normas relativas a los derechos
particulares de los servidores públicos, funcionarios públicos o empleados de
confianza, sino que establece una regulación general referida al personal del empleo
público que presta servicios al Estado y enuncia normas específicas para la regulación
de los derechos y deberes de los servidores públicos comprendidos en la carrera
administrativa y los que corresponden a los funcionarios públicos y empleados de
confianza.

b) Que los demandantes incurren en un error al considerar que el artículo 15° de la Ley
N.° 28175 viola el artículo 40° de la Constitución relativa a la carrera administrativa,
porque dicha ley se refiere a los derechos del empleado público con carácter general
y no a los derechos de los servidores públicos en particular, que son los comprendidos
en la carrera administrativa conforme al precepto constitucional anteriormente
referido de la Constitución.

c) Que el hecho de que la Ley Marco del Empleo Público no declare los derechos de
sindicación y huelga no quiere decir que los desconozca, ya que están reconocidos
por la Constitución, los Convenios Internacionales de Protección de los Derechos
Humanos y la Ley N.° 27556, que crea el Registro de Organizaciones Sindicales de
Servidores Públicos. Añade que la Ley del Empleo Público no viola ningún principio
de legalidad ni la Constitución porque se deja claro que el carácter enunciativo de los
derechos comprendidos en el artículo 15.° no desconoce los derechos que la propia
Constitución y otras leyes reconocen a los empleados. Del mismo modo, precisa que
en la expresión “leyes” también se incluye a los tratados, como el Convenio 151 de la
OIT.
d) Que la previsión presupuestal consagrada en el numeral 10 del artículo IV del Título
Preliminar de la Ley N.° 28175, no viola la libertad sindical ni el derecho a la
sindicación, puesto que este deriva del principio constitucional de legalidad
presupuestaria y porque con ella lo único que se pretende es que los gastos relativos
al empleo público deben estar autorizados y presupuestados.

e) Que el inciso d) del artículo 16° de la ley impugnada, referido al contrato de trabajo
para los empleados públicos, solo es de aplicación a los empleados públicos sujetos a
modalidad de empleo temporal y a los cargos de confianza.

f) Que el numeral 8 del artículo IV del Título Preliminar de la ley cuestionada,

manifiesta que dicha norma no se refiere al principio in dubio pro operario, sino al
tema de los límites de los derechos fundamentales. Añade que gran parte de la
Administración Pública está dedicada a la prestación de los servicios públicos que
requieren continuidad, estabilidad y forman parte de los intereses generales que deben
sobreponerse o primar sobre intereses individuales o colectivos.

g) Que la incorporación del mutuo disenso como causal de extinción del empleo público
a que se refiere el artículo 22.° de la Ley impugnada no es aplicable a los servidores
públicos sujetos al régimen de carrera administrativa, sino a los funcionarios sujetos
a contrato temporal o a los empleados de confianza.

h) Que la Ley N.° 28175 no está vigente porque no se han aprobado hasta la fecha los
proyectos de ley remitidos por el Poder Ejecutivo que la desarrollan y otorgarían
contenido al nuevo régimen de carrera que se propone.

FUNDAMENTOS
1. La materia regulada por la ley se refiere al empleo público, elemento fundamental
para el adecuado funcionamiento del Estado. Respecto al empleo público en el Perú,
el Informe Final de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación
del Personal de la Administración Pública Central (creada por Decreto Supremo N.°
004-2001-TR) presentado el 15 de julio de 2001, constató que existe un verdadero
caos en la Administración Pública, reflejado en la existencia de múltiples organismos
y sistemas de pagos al personal; una dispersión de conceptos remunerados y no
remunerados; y una gran variedad de montos. Del mismo modo, de la revisión de los
cuadros estadísticos del mismo informe, este Tribunal comprueba la inequidad
existente en las remuneraciones de los servidores del Estado en sus diversas
jerarquías y de instituciones públicas frente a otras.

2. Asimismo, la subsistencia de diferentes regímenes legales de contratación del

empleado público ha generado la cantidad de 60,000 trabajadores públicos
administrativos que se desempeñan en la modalidad de servicios no personales, con
contratos que vencen cada dos o tres meses, sin seguridad social, ni CTS, ni
vacaciones, situación que no puede ser tolerable en un Estado Democrático y Social
de Derecho. (Véase Verdades y Mitos, La Reforma del Empleo Público, Encarte de
Derecho, El Peruano, 10 de mayo de 2005).

En tal sentido, la síntesis del Acuerdo Nacional de fecha 19 de abril de 2004, expresa
en su punto 17 como una de las medidas de corto plazo a implementarse hasta el año
 2006, que se debe establecer un sistema adecuado de la carrera pública y realizar un
censo integral de todos los funcionarios que reciben pago por parte del Estado.
Asimismo, en el Compromiso Político, Social y Económico de Corto Plazo del
Acuerdo Nacional del 19 de abril de 2004, se dispone en el numeral 114 plantear un
nuevo sistema de remuneraciones en el sector público.

Por las consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional reconoce que le

corresponde al Congreso de la República la tarea de revertir la situación descrita con
carácter prioritario y urgente, a fin de iniciar la uniformidad, equidad y modernización del
empleo público, sin lo cual no puede haber un adecuado funcionamiento de la
Administración Pública. Establecidas estas premisas, procederemos a evaluar la
constitucionalidad de las normas cuestionadas.

a) Consideraciones sobre la vigencia y la denominación de la ley impugnada

a.1) El artículo 109.° de la Constitución y la vigencia de la Ley N.° 28175

a.2) La ley y su denominación en el marco de la Constitución y la Ley N.° 26889

Ley de Bases

- Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneración del Sector Público, Decreto

Legislativo N.° 276 (24/03/84).

- Ley de Bases de la Descentralización, Ley N.° 27783 (20/07/02).

Ley Marco

- Ley Marco del Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto Legislativo N.° 757 (13/11/91).

- Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, Decreto Legislativo N.º 771 (31/12/93).

- Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos
Ley N.º 27332 (29/07/00).

- Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N.º 28056 (08/08/03).

- Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley N.º 28298 (22/07/04).

Ley General

- Ley General de Comunidades Campesinas, Ley N.° 24656 (14/04/87).

- Ley General de Arbitraje, Ley N.° 26572 (05/01/96).

- Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la

Superintendencia de Banca y Seguros, Ley N.º 26702 (09/12/96).

- Ley General de Sociedades, Ley N.º 26887 (09/12/97).

- Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley N.º 27181 (08/10/99).

- Ley General de Residuos Sólidos, Ley N.º 27314 (21/07/2000).

- Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, Decreto Legislativo N.º
910 (17/03/01).

- Ley General de Educación, Ley N.° 28044 (29/07/03).

Por tanto, la Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público, ha sido denominada dentro de la
competencia que le corresponde al Congreso de la República para ello.

b) La función pública conforme a la Constitución

b.1.) Titulares de la función pública

b.2.) Finalidad esencial de la función pública al servicio de la Nación conforme a la

Constitución y confianza de los ciudadanos

c) Régimen constitucional del trabajo

c.1.) Algunas consideraciones liminares sobre la noción trabajo

c.2.) Estado y trabajo

c.3.) Los principios laborales constitucionales

c.3.1. Indubio pro operario

CONCLUSION

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú resolvió en:
1. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el
numeral 10 del Artículo IV del Título Preliminar, artículo 15°, e inciso c) del artículo
22 de la Ley N.° 28175.

2. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el

numeral 8 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175, debiéndose
interpretar dicho precepto conforme al fundamento 57 de la presente sentencia, en el
sentido que tratándose de relaciones de empleo público, individuales o colectivas,
donde se encuentren en juego derechos constitucionales, la solución a la colisión de
principios deberá efectuarse conforme al artículo 23.° de la Constitución, que
establece que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos
constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.

3. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el

inciso d) del artículo 16° de la Ley N.° 28175, debiéndose interpretar dicho precepto
conforme al fundamento 55 de la presente sentencia en el sentido que el inciso
cuestionado, sólo será constitucional en la medida que el contrato de trabajo y las
fuentes normativas del empleo público, previsto en él, se apliquen a los empleados de
confianza a que se refiere la ley, mientras que, para el caso de los servidores públicos
sujetos a la carrera administrativa, sólo estarán sujetos a las fuentes normativas del
empleo público, no siéndoles de aplicación la disposición referida al contrato de
trabajo.

4. EXHORTAR al Congreso de la República para que con el carácter de prioritario y

urgente apruebe, en la presente legislatura, las leyes complementarias a la Ley Marco
del Empleo Público a fin de iniciar
la uniformidad, equidad y modernización del
empleo público, elemento fundamental para un adecuado funcionamiento de la
Administración Pública.

5. DECLARAR que, de acuerdo a lo dispuesto por la Cuarta Disposición Final y

Transitoria de la Constitución y a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional, los derechos laborales de los trabajadores, como los de sindicación,
negociación colectiva y huelga previstos en el artículo 28° de dicho texto, deberán
interpretarse de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el artículo 8° del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos, Sociales o Culturales o “Protocolo de San Salvador”; el
Convenio 87 de la OIT relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho
de Sindicación; el artículo 6° del Convenio N.° 98 de la OIT, relativo a la aplicación
de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva; y el Convenio
N.° 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración
pública, entre otros tratados de derechos humanos.