Principio de confianza legítima aplicado por los Tribunales de

Justicia Chilenos.

Introducción.

La continuidad laboral de los funcionarios del Estado en calidad “a contrata” desde

el punto de vista año a año había sido entregado al capricho de la autoridad de turno desde
siempre y sin mayores cuestionamientos. Es por ello que la protección a la confianza
legítima se erige como un tema relevante desde un punto de vista jurídico – administrativo
pues irrumpe en el contexto de la judicatura provocando un cambio de dirección en las
decisiones jurisdiccionales, la relevancia viene dada por el Derecho Humano al trabajo y a
la seguridad laboral tan exigida a los actores privados para con sus trabajadores, pero
irrespetada por los Órganos del Estado.

Presentaremos la construcción nacional del principio de la protección a la confianza

legítima desde su génesis en sede administrativa, sus efectos hasta llegar a los Tribunales
Superiores de Justicia quienes la han recogido y aplicada en sus sentencias desde el año
2016 en adelante.

Finalmente, nos prestamos el objetivo de esbozar si actualmente se trata de un

criterio afianzado en la judicatura o se trata, como se dice en la cultura popular un veranito
de San Juan que no vislumbra un desarrollo jurisprudencial prologado en el tiempo.

PRIMERA PARTE.

1. ¿Qué es el principio de Confianza Legítima?

El Contralor General de la República de Chile, Jorge Bermúdez,

parafraseando a Eduardo Soto Kloss, nos señala que “el principio de
protección de la confianza legítima (Vertrauenschutz) supone el amparo que
debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración Pública, la que ha
venido actuando de una determinada manera, en cuanto ésta lo seguirá
 haciendo de esa misma manera en lo sucesivo y bajo circunstancias (políticas,
sociales, económicas) similares”.1

En nuestra legislación, señalada protección no existe como texto legal

expreso y hasta el año 2016 la misma no la encontrábamos más allá de alguna
columna de opinión o investigación doctrinaria, así las cosas, su aplicación
era por cierto nula tanto en sede administrativa como judicial.

Por cierto, en Chile a través de la Contraloría General de la República,

específicamente su dictamen número 22.766 del año 2016, recoge dicho
principio y lo define como “la periodicidad de un acto administrativo de un
Órgano del Estado en el tiempo genera en los funcionarios públicos la
confianza legítima de que dicha práctica administrativa se reiterará en el
tiempo”2. La CGR establece como criterios relevantes la regularidad de la
relación entre el empleador y el trabajador, así como también el número de
renovaciones las cuales fija en un mínimo de dos continuas anuales.

Así, se erige el Principio de Confianza legítima como una limitación a la

potestad administrativa de invalidación. Opinión diferente sostiene el
profesor Raúl Letelier W.3

2. ¿Dónde nace el Principio de Confianza Legítima en Chile?

Tal y como lo habíamos adelantado, su origen en nuestro país proviene de

un ente de la administración del Estado, este es, Contraloría General de la
República (CGR), a través del dictamen 22766 del año 2016. La dictación de
éstas instrucciones cambio un paradigma legal que se había mantenido en la

1
Bermúdez Soto, J. “El principio de confianza legítima en la actuación de la administración como
límite a la potestad invalidatoria”. Revista de Derecho (Valdivia). 2005. Vol XVIII - N°2. Pags. 83 –
105. Visto en Scielo
2
Cfr. Dictamen 22766/2016 Contraloría General de la República de Chile.
3
Letelier Wartenberg, Raúl. “Contra la confianza legítima como límite a la invalidación de actos
administrativos”. Rev. Chil. Derecho Vol 41 No 2 Santiago, ago. 2014. Visto en Scielo
 administración pública desde siempre, generando importantes
consecuencias jurídicas.

El sustento relevante de aplicación viene dado por las relaciones laborales

entre el Estado y sus funcionarios “a contrata”4, siendo un punto relevante
la escasa estabilidad ofrecida por la administración, peor aún si
consideramos que el 80% de los funcionarios públicos están contratados bajo
esta modalidad.

Hasta marzo del año 2016 la actuación de la administración era clara en

aquellos casos del cese de funciones de un funcionario, esto era por el solo
ministerio de la ley y a través de un acto administrativo desvinculaban a los
funcionarios sin mayor expresión de causa que la letra de la ley o bajo la
fórmula de “no ser necesarios sus servicios”, ello en los casos en que se
hubiere cumplido la anualidad como la ley lo señala, caso diferente eran las
desvinculaciones anticipadas sobre las cuales la jurisprudencia de los
Tribunales Superiores de Justicia era más o menos uniforme exigiendo la
fundamentación del acto so pena de su nulidad, no obstante ello, la
protección al funcionario declarando el acto nulo solo alcanzaba para la
anualidad pendiente.

La no renovación carecía de fundamentación y de una relación sucinta de los

antecedentes de hecho y derecho que lo llevaron a dicha determinación y no
existía herramienta jurídica alguna que lograse revertir dicha situación. El
criterio cambia radicalmente con el dictamen 22766 fechado 22 de marzo de
2016 pues obliga a los órganos del Estado a fundamentar racional y
adecuadamente los motivos de sus actuaciones, dejando sin efecto toda

4
El Estatuto Administrativo Chileno, ley n° 18.834, reconoce en su artículo 2 los cargos a contrata y
seguidamente en su artículo 3, letra c, establece que tiene un carácter de transitorio, finalmente, en su
artículo 10, señala que duraran como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año o bajo la fórmula “hasta
que sean necesarios sus servicios”
 jurisprudencia en contrario de ese órgano del Estado, es decir, la no
renovación no podía responder solo al plazo anual o la clausula laboral.

A partir de allí se construye toda una red de dictámenes que erigen el

principio de la confianza legítima como un pilar fundamental para los
funcionarios públicos, exigiendo, no solo para materias laborales, que la
Administración funde sus actos administrativos de una forma racional y justa.

3. Sus efectos en sede administrativa.

En este punto debemos dejar en claro que los dictámenes de la CGR no

revisten el carácter de vinculantes como lo sería una sentencia de los
Tribunales de Justicia, siendo ellos un imperativo solo para las actuaciones
de los órganos del Estado.

El dictamen 22766 del año 2016 y más específicamente el n° 6400 del año
20185 establece una serie de efectos que el principio tiene sobre las
actuaciones del Estado, siendo algunos de ellos.

1. Los actos administrativos que desvinculen a un funcionario

público deberán cumplir “el deber de explicitar
adecuadamente los motivos del cambio en su actuación,
mediante la dictación de un acto administrativo fundado”, so
pena de dejar sin efecto dicho acto retrotrayendo a la
situación inicial, es decir, reincorporando al funcionario.
2. Las remuneraciones no pagadas al funcionario cesado en sus
funciones por un acto declarado nulo por ilegalidad, deberán
ser íntegramente pagadas por la Administración, ello pues el
estar alejado de sus funciones no le es imputable.

Hasta este punto es dable concluir que los efectos en la Administración del
Estado son absolutos, es decir, los Órganos Públicos están obligados a

5
Cfr dictamen 6400/2018 Contraloría General de la República
 cumplir señalado dictamen so pena de declarar nulo sus actos
administrativos, además de las responsabilidades administrativas de la
cuales pudiere ser objeto el funcionario que no cumpliere con dichas
instrucciones.

Procesalmente los actos son reclamables dentro de un plazo de 10 días

hábiles ante la CGR, no obstante, el plazo establecido en la ley 18.880 sobre
Procedimientos Administrativos. Si el acto no es reclamado dentro de plazo
y al estar exento del trámite de toma de razón por parte de la CGR, se
entiende que el funcionario lo acepta y este queda firme.

En razón de lo expuesto podríamos pensar que el tema se encuentra

resuelto, las obligaciones están señaladas y el procedimiento de reclamo
administrativo es claro, pero, y recogiendo los señalado más arriba, los
dictámenes de la CGR no son vinculantes y solo traen aparejada una sanción
administrativa para el servicio que no lo cumpliere, dicho además que la CGR
no tiene facultad de imperio, en consecuencia, ¿podemos recurrir los
Tribunales de Justicia?, la respuesta es sí y la duda relevante, ¿recogerá la
jurisprudencia el principio de confianza legítima?, realizará el Poder Judicial
una nueva interpretación de la norma administrativa que señala que el
funcionario a contrata podrá ser desvinculado:

 Por el solo ministerio de la ley el 31 de diciembre de cada

año.
 O bajo la expresión “no ser necesario sus servicios” que ha
sido utilizada sin distinción ni opinión en contrario desde
siempre.

SEGUNDA PARTE:

1. Confianza legítima en sede judicial.

 Como podrán suponer en esta parte, la confianza legítima como tal no era
conocida ni mucho menos reconocida por nuestros Tribunales de Justicia
antes del año 2016. Producida todo éste fenómeno jurídico alrededor del
dictamen de CGR muchos funcionarios decidieron, con el objeto de entregar
mayor fuerza a sus pretensiones y bajo el alero de la facultad de imperio de
los Tribunales de Justicia, recurrir a los mismos, bajo la figura del Recurso de
Protección (conocido usualmente como Recurso de Amparo en el Derecho
comparado).

A partir del año 2016 se han ventilado numerosas causas amparado bajo el
principio de marras y para los efectos del presente trabajo, tomaremos 3 de
ellas y trataremos de dilucidar:

o Si efectivamente se recoge el principio de confianza re

interpretando las normas administrativas.
o Si existe una tendencia jurisprudencial real por parte de los
Tribunales de Justicia.

Para ello utilizaremos sentencias de la Corte Suprema y Cortes de

Apelaciones de Chile.

2. Sentencias revisadas
 Previo al año 2016
i. Causa Rol 995-2014 Ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco
Recurso acogido. Señala que la sola expresión “no ser necesarios sus
servicios” no es fundamento suficiente y por tanto el acto administrativo no
cumple con el requisito de motivación ordenado por la ley 19.880. La sola
mención de la cláusula contractual cuya contrata es terminada antes del
plazo estipulado configura una infracción a la garantía Constitucional de
igualad ante le ley toda vez que no se fundamentan los motivos de afectar a
dicho funcionario y no a otros en iguales condiciones.
Confirmado por la C.S. con dos votos en contra
 ii. Causa Rol 561-2014 Ilustrísima Corte de Apelaciones de Puerto Montt.
Recurso Rechazado: En su considerando Quinto, parte resolutiva
señala:- “Que, conforme lo expuesto precedentemente, y habiendo
terminado las contratas de cada una de las recurrente, por la respectiva
llegada del plazo convenido (31 de diciembre)6, según se estableció en las
resoluciones N°609 y 639 ya citadas, y no tratándose en este caso de un
término anticipado de las mismas, es de parecer de estos sentenciadores que
el recurrido ha actuado dentro de sus facultades al optar por la no
renovación de las contratas, sin que para ello sea necesario entregar
mayores fundamentos a las recurrentes, no pudiendo por tanto calificarse
su actuar como ilegal o arbitrario.”
Confirmado por la C.S.
Tomadas desde aquí, debemos diferenciar, la primera estamos ante un caso de
término anticipado de la relación y la segunda es un término por expiración del plazo.

Desde el año 2003, el deber de fundamentación introdujo criterios disímiles entre la

judicatura entregando soluciones diferentes para casos similares. Los criterios a la época
eran dos: 1.- La falta de fundamentación en las contratas terminadas anticipadamente dan
lugar a la invalidación del acto por no cumplir con lo establecido en la ley 19.880, esto,
fundar los actos, lo que traía como consecuencia la reincorporación del funcionario a sus
labores por la anualidad pendiente, posteriormente eran desvinculados en virtud del plazo
fijado; 2.- Ante los casos de cumplimiento del plazo, esto es 31 de diciembre de cada año,
era fundamento suficiente para no renovación, ello, toda vez que es la ley que señala que
dichas contrataciones terminaran por su solo ministerio llegada la fecha, por tanto, no tenía
cabida la reincorporación.

Así las cosas, ambas sentencias recogen los criterios imperantes de la época, a saber:

o Las desvinculaciones anticipadas deben ser fundadas.

6
Agregado por el autor
 o Las no renovaciones anuales son una facultad privativa de la autoridad
y por tanto no es necesario entregar mayores fundamentos, no
importando cuantas veces haya sido renovada su contratación en el
tiempo.

Es en el segundo punto aquí tratado donde la CGR introdujo un cambio relevante,

el cual ha sido objeto de sentencias por parte de nuestros Tribunales Superiores de
Justicia

 Posteriores al año 2016

i. Causa Rol 43.400-2017 Excelentísima Corte Suprema de Chile
ii. Causa Rol 38.681-2017 Excelentísima Corte Suprema de Chile
iii. Causa Rol 35.287-2017 Excelentísima Corte Suprema de Chile
o Se confirma la sentencia de la C.A. rechazando el recurso de
protección deducido.
iv. Causa Rol 43.400-2017 Excelentísima Corte Suprema de Chile
v. Causa Rol 2106-2016 Ilustrísima Corte de Apelaciones de la Serena

Todas y cada una de las sentencias listadas tiene una misma causa de pedir, la
anulación del acto administrativo que determino no renovar una contrata por el
cumplimiento del plazo convenido. Una de ellas opta por rechazar el recurso, cuestión a las
que nos referiremos más adelante.

Respecto a las sentencias anteriormente señaladas recogeremos la doctrina que da

valor y sobre las cuales se erigen los fallos: “Renovación sucesiva de la contrata de un
funcionario público genera la confianza legítima en que dicha renovación continuará
verificándose en el tiempo. El acto administrativo que pone término a la contrata debe estar
correctamente fundamentado”

TERCERA PARTE

1. Comentarios.
  La introducción del ya tan señalado principio, desde una perspectiva de
seguridad laboral viene a entregar un pilar fundamental para aquellos funcionarios que
componen cerca del 80% del total nacional, evitando así la incertidumbre provocada cada
fin de año o cada cambio de Gobierno, no obstante, existen opiniones disímiles respecto a
ello, en la voz del profesor Alejandro Cárcamo la jurisprudencia y doctrina nacional
encuentra la solución en otras instituciones propias del derecho administrativo chileno, así,
la obligación de fundamentar las decisiones y la irretroactividad del acto administrativo se
encuentra recogida en la ley 19.880 y no encuentra su fundamento necesariamente en la
confianza legítima la cual es débil en su construcción pues una correcta decisión puede
producir un cambio intempestivo de criterio sobre una mismo caso, ejemplos, muchos.7

Para hacernos cargo de lo planteado por el profesor Cárcamo y entiendo que las
instituciones señaladas y la crítica realizada es del todo plausible, nos avocaremos al
impacto real que dicho principio ha creado. Es cierto, desde el año 2003 existe la obligación
de fundamentar y la irretroactividad, sobre esa base, ¿Qué ha llevado a los tribunales de
Justicia a cambiar su criterio?8 En mi opinión ello responde a la agrupación de dichos
principios en uno que los mantiene unidos a todos, la formalización de la estructura a través
de la doctrina administrativa de la CGR ha llevado a los Tribunales a inclinar la balanza y
cambiar su drásticamente su criterio resolutivo. Una prueba latente de nuestro modelo
positivista que requiere, aun cuando se construya a partir de la interpretación, nombrar las
y agrupar principios para entregar seriedad a sus decisiones.

 La mayor parte de los recursos apelados ante la CS se resuelven en favor de los

funcionarios públicos, entregando la ya tan nombrada seguridad laboral y además
seguridad jurídica respecto a las actuaciones del órgano del Estado, argumentando,
cuestión con la que estamos en total acuerdo, que la confianza legítima no limita en ningún

7
Cfr Cárcamo Righetti, Alejandro. Análisis dogmático del principio de protección de la confianza
legítima en la administración del Estado. Santiago, 13 marzo 2017. Visto en Diario Constitucional
8
Es importante señalar que Jorge Bermúdez Soto es el gran doctrinario nacional sobre el principio
de protección a la confianza legítima desde hace ya más de una década y el cambio de criterio de
la CGR tiende directa relación con su nombramiento como Contralor General de la República el
año 2015.
sentido las potestades entregadas a los jefes de servicio sino más bien revisten de seriedad
los actos administrativos evitando así las arbitrariedades. Los profesores Letelier y Cárcamo
señalan que el principio de marras no es un límite a la invalidación de los actos de la
administración y que la confianza legítima se erige sobre una débil estructura legal pues no
existe normativamente en nuestro país y que tenemos otras instituciones que cumplen el
mismo rol, respectivamente.
 Lamentablemente no podemos hablar de “un criterio” normativo uniforme de los
Tribunales Superiores de Justicia, ello, reflejado como lo señalamos anteriormente, por los
fallos en contra y que han confirmado la decisión de los Jefes Superiores del Servicio
basados en las facultades que la ley les entrega, además del texto expreso del Estatuto
Administrativo. Empero no es el criterio dominante y aquello responde caprichosamente a
la composición de la sala de la CS y más detalladamente a la figura de los Abogados
integrantes, pues 3 de los 5 Ministros abogan por la aplicación de este principio, pero ante
su ausencia, siendo subrogados, el criterio minoritario se impone.
2. Conclusión.

La estructura jurídica nacida a partir de la recepción de la protección de la confianza

legítima ha creado un estatuto que ha favorecido el empleo público como nunca antes se
había hecho. Que el principio no se encuentre textualmente recogido por nuestro
ordenamiento jurídico nacional no es óbice para la interpretación que la CGR y los
Tribunales Superiores de Justicia han otorgado a las obligaciones recogidas en los diversos
cuerpos normativos aplicados y que componen el principio de confianza legítima nacional,
entregando seguridad jurídica y más importante aún, en nuestra opinión, mayor seguridad
laboral a las personas que forman el cuerpo de funcionarios del Estado evitando así las
arbitrariedades que por décadas respondieron al capricho de la autoridad de turno, siendo
sí, “una garantía o un mecanismo de defensa de los derechos de los
ciudadanos frente a las potestades unilaterales con que cuenta el Estado”9

9
Jara Schawaiger, Ana. Tesis. “Efectos del principio de confianza legítima, aplicado al ejercicio de la
potestad invalidaría de la administración pública”. Universidad de Concepción. Concepción, Chile.
2016. Visto en Repositorio Digital UDeC
 Finalmente, no podemos señalar que se trata de un criterio uniforme, sino que más
bien responde al caprichoso azar que es la composición de la sala que resolverá el conflicto
sometido a su conocimiento, no obstante, el principio ha logrado permear y transformar su
aplicación en la norma general.

BIBLIOGRAFÍA

 Bermúdez Soto, J. “Derecho Administrativo General”. Segunda edición actualizada.

Editorial Thomson Reuters. Santiago, Chile 2011
 Bermúdez Soto, J. “El principio de confianza legítima en la actuación de la administración
como límite a la potestad invalidatoria”. Revista de Derecho (Valdivia). 2005. Vol XVIII -
N°2. Pags. 83 – 105. Visto en Scielo
 Cárcamo Righetti, Alejandro. Análisis dogmático del principio de protección de la confianza
legítima en la administración del Estado. Santiago, 13 marzo 2017. Visto en Diario
Constitucional
 Deck, Joaquín. Contraloría y los estándares de confianza legítima y mera expectativa.
Santiago 07 de octubre de 2016. Visto en http://www.fn.cl/noticias/contraloria-y-los-
estandares-de-confianza-legitima/www.fn.cl
 Jara Schawaiger, Ana. Tesis. “Efectos del principio de confianza legítima, aplicado al
ejercicio de la potestad invalidaría de la administración pública”. Universidad de
Concepción. Concepción, Chile. 2016. Visto en Repositorio Digital UDeC
 Letelier Wartenberg, Raúl. “Contra la confianza legítima como límite a la invalidación de
actos administrativos”. Rev. Chil. Derecho Vol 41 No 2 Santiago, ago. 2014. Visto en Scielo

Sentencias:

 Causa Rol 43.400-2017 Excelentísima Corte Suprema de Chile

 Causa Rol 38.681-2017 Excelentísima Corte Suprema de Chile
 Causa Rol 35.287-2017 Excelentísima Corte Suprema de Chile
 Causa Rol 995-2014 Ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco
 Causa Rol 561-2014 Ilustrísima Corte de Apelaciones de Puerto Montt.