I Carlos Matus - q u e dirigió los servicios de asesoría del Ins-

tituto Latinoamericano de Planificación Económica y Sncial

(1LPES)- es un caso ejemplar de intelectual no conformista,
lleno de inquietud en sus ideas. Así lo afirma en su prólogo
a esta obra el Dr. Raúl Prebisch, quien reconoce que su opo-
sición contradictoria le sirvió muchas veces de estímulo y
acicate en el proceso continuo de pensamiento y acción que
es el quehacer latinoamericano, el cual lejos de cristalizar
en actitudes o conceptos rigidos, debe ir ajustándose a la
realidad viva de los problemas y a la búsqueda racional y
apasionada de sus soluciones.
E l presente libro sobre Estrategia y Plan es fruto de la for-
I
mación del autor como economista y de su dilatada expe-
riencia en el campo de la planificación. Refleja con imagina-
ción y hondura los grandes problqmas de esta: su relación
con el sistema económico; su ev~lución,v+ocidad y direc-
ción; las necesarias vinculaciones entre el polltico, los t6c-
nicos y la burocracia; su formolización ins~itucional;sus S[-
puestos básicos. Asimismo en cuanto a las estrategias de
desarrollo y sus m6todos. la compatiljil$dad entre cambio in-
telectual y cambio material, la previsión de la conducta de
los grupos sociales, la participación, los proyectos sociales
básicos y su evaluación, las reformas de estructura, etc.
Aunque el tratamiento de estos temas se desenvuelve en un
plano teórico, trasmina en 61 con frecuencia la fuerza de
una experiencia vivida, de un conocimiento +ráctico que se
incorpora eficazment& al juego dialectico de los conceptos.
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 LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 71
Capítulo ZZ
mos al problema de la teoría del conocimiento, o gnoseología,
Los supuestos Msicos de la concepción interna de que se preocupa tanto del proceso de conocer como del resultado
la pianificaciión del conocimiento. Y también al problema epistemológico, es
decir, según lo define el Vocabulario de Lalande, .el estudio
crítico de los principios, de las hipótesis y de los resultados de las
diversas ciencias, destinado a determinar su origen lógico (no
En América Latina, a partir de la elaboración de la técnica de psicológico), su valor y alcance objetiv~.Tampoco podemos
proyecciones, la planificación se ha preocupado más de su obje- abordar en este lugar el estudio de los sucesivos pasos que con-
to que de sí misma, aislando artificialmente ambos planos. De ducen a elaborar una teoría, su adecuación a la realidad, y
ahí que parezca conveniente analizar tanto los supuestos sobre menos aún examinar los factores sociales que condicionan el
los que estuvo asentada la planificación durante los últimos conocimiento. En última instancia, todas estas intemogantes
años, como las limitaciones en su estructura metodológica inter- podrían sintetizarse poniendo signo de pregunta a la proposi-
na, factores que se fueron advirtiendo como resultado de su falta ción: ))todo lo que es racional es real; y todo lo que es real es racio-
de adaptación a los cambios en el proceso de desarrollo. No se nal* (Hegd, prefacio* a la Filosofi del dmcho), que sólo
trata de un análisis completo y definitivo de los elementos bá- b e una respuesta afirmativa y satisfactoria dentro de un sis-
sicos conforme a los cuales se estructuró la idea de planificación tema de idealismo absoluto, pero que es apenas un punto de par-
ni de una apreciación total de los aspectos internos que la difi- tida para toda reflexión que no admita dogmáticamente esos
cultaron. Más bien se aspira a identificar los supuestos más re- supuestos.
levantes sobre los cuales se han basado conceptualmente los pla- A los efectos de este trabajo parece suficiente por tanto dis-
\
nes de desarrollo y de qué manera esta forma de abordar el asun- tinguir el plano de la realidad conceptual, cuya interacción sí
to pudo provocar reacciones que trabaron su ulterior ejecución. interesa sobremanera con particular referencia al tema de la .
De esta manera se procura comprender los supuestos con- planificación.
ceptuales con los cuales trabajaron los planificadores; vale de- Véase a continuación el paralelismo entre ambos planos:
cir, se ha querido explorar aunque de manera rudimentaria, l o . La realidad tiene su estructura y otras las ideas que tra-
una epistemología de la planificación; dicha tarea, como es tan de expresarla; la planificación admite, como punto de par-
lógico, requerirá tiempo para ser llevada a feliz término. tida, que hay entre ambos planos una correspondencia no me-
Para ello se hace indispensable identificar tales supuestos y cánica, sino antes bien dinámica y creadora. En el plano material,
señalar su correspondencia con el sistema socioeconómico en la realidad está conformada por »hechosu v Wstructuras realesa,
que la planificación opera. que constituyen los elementos del proceso social, mientras que
Un análisis cuidadoso de los supuestos mismos de la idea de en el plano de las ideas se elabora una forma de representación de
planificación (que en rigor pretende ser un método para actuar esos elementos, de donde surgen wtegorías de análisis« y
racionalmente sobre la realidad), nos llevaría, de modo casi in- Bestructuras analítica*, que a su v a son piezas de un modelo
sensible, a una cuestión mucho más general y abstracta, y cuyo representativo de la realidad. De este modo, la planificación
estudio entendemos estaría fuera de lugar aquí; nos referi- debe suponer que existe una correspondencia esencial entre las
12 MA TUS/ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 73

categorías de análisis y los problemas fundamentales del mo- rior a los 20 o 25 años; las especificaciones más precisas sobre
mento histórico al cual se aplican, así como entre las estructu- las acciones y proyectos básicos necesarios para cumplir una
ras analíticas empleadas y las estructuras reales. Se insiste sobre etapa de ese proceso requiere períodos intermedios más redu-
la corr<-spondencia esencial porque muchas veces las estructu- cidos y variables según sea la naturaleza del agregado sectorial;
ras reales no se evidencian en la superficie más fácilmente visi- por último, las decisiones operativas deben referirse a períodos
ble, y, como es sabido, un ))retrato((de la realidad no siempre es anuales y hasta menores.
su más fiel representación. La planificación se asienta sobre la b) Periodos funcionales para el análisis del comportamim-
posibilidad de un modelo que guarde correspondencia o analo- to de los agregados sociales en cada fecha significativa, compren-
gía esencial con lo que ocurre en el plano material. didos en el proceso desde el punto de partida al de llegada. De esta
2". La realidad constituye una totalidad que el análisis pue- manera, si se llama »trayectoria(( al recorrido entre ambos pun-
de descomponer en partes, aislando elementos. En el plano mate- tos, puede decirse que el análisis del comportamiento es necesa-
rial no existen compartimentos, todo es un continuo integral rio tanto en los puntos extremos como en algunos puntos críticos
que constituye la o las dimensiones de la realidad; en el plano de que están Wdentroa de la trayectoria.
v
las ideas, en cambio, sólo es posible una totalidad analítica, La segmentación de la realidad continua en un tiempo con-
donde las fronteras del problema a estudiar se definen de modo vencional -aunque no arbitrariamente determinado- supone
convencional, según el sentido y los propósitos del estudio. El que captará momentos críticos de esa realidad especialmente
tér niino »problema(( ya expresa una elaboración intelectual significativos a los fines del análisis. Es decir, aunque el modelo
que ))aisla((una parte, pues en la realidad lo económico, lo social, abstracto reconstituye la realidad ))dejando en blanco(( los
lo político, lo técnico, el pasado, el presente, el futuro, etc., períodos de tiempo entre dos »fechas(( consecutivas que deter-
constituyen un todo indisoluble, sin fronteras visibles. La de- minan la trayectoria, ello no desfigura ni falsea la cowespon-
marcación de la totalidad analítica afecta esencialmente el dencia que debe haber entre el modelo y la realidad, porque
contenido del modelo que pretende representar la dimensión esos vacíos resultan bien representados por los puntos extre-
real; y la totalidad analítica es precisamente una demarcación mos de cada. período. Se supone, además, que la trayectoria,
óptima que contiene una dimensión social delimitada con la am- como dimensión temporal, posee una extensión que le permite
plitud necesaria para ser comprensible. captar lo esencial de la nueva ordenación consciente que persi-
3". La realidad constituye una totalidad que el análisis pue- gue el plan. La extensión de la trayectoria y su división en perio-
de descomponer en momentos, algunos de los cuales son más o das poseen de esta manera una dimensión y una segmentación
menos significativos para la planificación; el tiempo para ésta eficientes cuando no afectan la cowespondencia entre modelo y
no es homogéneo sino cargado de significaciones. Estos cor- realidad.
tes analíticos en el tiempo pueden abordarse por lo menos en dos 4*. La realidad, y sobre todo la histórico-social, tiene un des-
planos: envolvimiento en el tiempo que la planificación pretende abar-
a) Periodos funcionales a los propósitos del plan. Así, por car; por un lado, formulando »modelos de comportamiento* quc
ejemplo, las orientaciones sobre la dirección del proceso de des- tratan de penetrar esa realidad con sus contradicciones, des-
arrollo sólo pueden apreciarse dentro de una perspectiva supe- equilibrios y desajustes; y por el otro, con un ))modelo normaii-
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MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 15

Cuadro q futuro constituye la característica más controvertida del orden

LOS SUPUESTOS D E LA PLANIFICACION consciente que la planificación se propone imponer.
5". E1 contrapunto dialéctico entre la realidad y las ideas
que aspiran entenderla, explicarla y modificarla (en este caso
Plano intelectual o de Supuestos especial la planificación), pone de relieve contradicciones que
Plano material las ideas implícitamente
aceptados el plan pretende racionalizar. En el plano material se produce
una dinámica de transformación de intensidad variable en el
1 . Estructuras reales y Categorías de análisis y estruc- Correspondencia
hechos turas analíticas
tiempo; su paralelo en el plano intelectual es la política de cam-
bios, la ))política construida((. La planificación, es por lo tanto,
2. Diménsiones de la rea- Totalidad analítica que escoge Totalidad
el método de formulación de una ))política construidacr. La di-
lidad una parte
námica de transformación material conforma un proceso que,
3. Continuidad histórica Cortes analíticos en el tiempo Correspondencia para el planificador, contiene muchas ))irracionalidades«, aun-
que éstas guarden una coherencia interna y sean funcionales con
4. Comportamiento Modelo de comportamiento . Equilibrio
el modelo criticado. La racionalidad del plan también tiene una
histórico
coherencia interna, pero ésta es una coherencia ))ideal((.Por de-
5. Dinámica de transfor- Política de cambios Racionalidad
finición, no existe sinonimia entre el wmportamiento histórico
mación
y el modelo del plan, sino que entre ambos surge una oposición
6. Resultados sociales en Metas de canibio en períodos Cuantificación para resolver la cual se supone que puede y debe prevalecer la
una dimensión continua convencionales operan te
racionalidad del plan. El supuesto de racionalidad es así otro
elemento de la planificación.
6". El tiempo dentro del cual transcurre la realidad es con-
tinuo; pero la planificación que aspira a actuar sobre ella tiene
vo(( que procura imponer a esa misma realidad una uracionali-
otro discontinuo o convencional, y para operar debe hacerlo
dad formal((. En el plano material se registra un comportamien-
cuantificando los siempre necesarios ajustes, que pueden ser
to histórico conformado por hechos trascendentes, circunda-
tanto de ritmo como de direccibn. La cantidad es un resultado
dos a su vez por otros secundarios y particulares, a la par que se
que se mide convencionalmente, mientras que el plan debe an-
gesta permanentemente un futuro incierto. El vínculo entre
ticipar la cantidad de cambios necesarios y posibles. Es decir,
ambas representaciones del plano material no es siempre rigu-
la planificación supone no sólo que las irracionalidades pueden
roso y a menudo quedan fundamentalmente disociadas. Así,
y deben eliminarse, sino también que ello puede hacerse en can-
los modelos de comportamiento que subyacen en un diagnóstico
tidad o proporciones precisas y en plazos determinados. Así,
muestran el desequilibrio, la inestabilidad social, la existencia
por ejemplo, al lento crecimiento en el plano material se opone
de desajustes y saltos en el proceso de evolución económica y
una tasa de x por ciento en un plan de desarrollo, pero un x por
tensiones periódicas entre los grupos sociales. El desequilibrio
ciento que altere el rumbo o dirección del proceso. Si lo necesa-
es el rasgo predominante de la evolución real; por lo tanto el su-
rio coincide con lo viable en una dem.arcación temporal, la cuan-
puesto de rguilibrio que fundamenta el modelo normativo del
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M A T U S / ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 77

tificación es operatiw, pues define un rango cuantitativo dentro Todo modelo teórico, puede ser, a su vez un modelo ideal o una
cual la norma es alcanzable. interpretación (véase M. Bunge, La investigación cienttica).
Este breve análisis ha permitido señalar cinco supuestos Por consiguiente, toda política construida sobre modelos in-
básicos de la planificación: correspondencia, totalidad analíti- adecuados tendrá las limitaciones de éstos, de allí que la plani-
ca, equilibrio, racionalidad, y cuantificación operatiw. Quizás ficación sólo es adecuada cuando hay correspondencia satis-
un análisis más profundo amplíe esta lista, pero por ahora ella factoria,entre la realidad y los métodos.
es suficiente y coherente con el carácter exploratorio de este Ahora bien, ¿qué ha sucedido en la práctica de la planifica-
documento. ción? En prima lugar, la planificación parece haber establecido 3
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una separación artificial entre categorías económicas, socia-

les y políticas, lo cual a su vez definió una totalidad analítica
de nlo .económico« amputada y, en consecuencia, au tolimitante.
Internarse en el inexplorado campo de los supucstos sobre los En segundo lugar, dentro de las categorías económicas, éstas se
cuales descansa una técnica constituye una incitación polé&f- limitaron en su gran mayoría a las propias de la etapa de la susti-
ra, tanto por la trascendencia del tema como por la diversidad de tución de importaciones y de la preocupación por la velocidad
enfoques y apreciaciones posibles. En realidad se trata de un asun- Ckl desarrollo.
to escasamente analizado y que sólo desde hace poco parece in- Ya se explicó en el capítulo precedente que el aislamiento
quietar a los planificadores cuando persiguen una' interpreta- de »lo económi- y wlo politi- impide penetrar en la esencia
ción más precisa de los factores que influyen sobre las orienta- del problema de la planificación. También allí se demostró que
ciones del proceso de planificación. la gran mayoría de las categorías de análisis que emplea un
\
En muchos casos hácese difícil establecer una relación di- plan provienen de su fase de aplicación a la política de sustitu-
recta entre dichos supuestos y los obstáculos advertidos en la ción de importaciones, etapa durante la cual esas categorias
prirtica de la planificación; tampoco es siempre fácil distinguir guardaron una correspondencia satisfactoria con los temas esen-
si su origen está en la validez de los mismos -sujetos a matices de ciales del desarrollo. No es necesario, en consecuencia, ahon-
interpretación- o en su práctica inadecuada. dar más aquí sobre ese asunto.
Estos factores, que simplifican y empobrecen la realidad, dis-
a) El supuesto de adecuación o correspondencia
torsionan la correspondencia y se advierte una asincronía entre
[,as categorias de análisis empleadas por la planificación aspi- los métodos aplicados y la realidad abordada, al tiempo que men-
ran a expresar en toda su riqueza las plurales dimensiones de gua su capacidad para abordar los problemas que plantea la
la realidad social contemporánea. La planificación supone una interrogante sobre la dirección del proceso de desarrollo.
elaboración o abstracción intelectual previa que permita repre-
sentar la realidad social que se ofrece entre el observador críti- b) El supuesto de totalidad analíticar
co y la realidad material. El modelo construido sobre la reali-
dad. rs sólo un punto de partida para concebir las alteraciones Las relaciones entre el todo y las partes pueden interpretarse
necesarias en la dirección y velocidad del proceso de desarrollo. con un sentido ))organicista(( o ))atomista((; para la primera po-
78 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 79

sición la interrelación de factores es tan inextricable que »todo ciones -ivas que permitían armonizar el plan, teniendo en
influye sobre todo((; para la segunda, como el todo no es otra cosa cuenta las relaciones intersectoriales. La consideracih de
que la suma mecánica de las partes, el análisis de porciones de la los factores espaciales permitía nuevos cortes en ia actividad
realidad es posible sin riesgo de deformaciones. La concepción económico-social- susceptibles de introducirse dentro del 'es-
atomista de la sociedad amenaza con desfigurar la realidad, cuya quema de formulación.
comprensión sólo es posible como »totalidad(( que concede sig- Este enfoque lógico entrañaba como práctica admitir: 1) la
nificado al conjunto. Como la noción de estructura social no pue- existencia de un conocimiento acumulado y de una capacidad
de ser directamente aprehendida de la realidad concreta, es de análisis para interpretar el funcionamiento del sistema eco-
decir, no se vincula a la realidad empírica, sino a los modelos nómico-social y proyectarlo en toda su amplitud y compleji-
construidos sobre ésta, la concepción de la Wotalidada o del dad; 2) que el análisis global distinguiría entre lo importante y
»sistema(( resulta imprescindible para comprender e ~identifi- lo secundario de dicho sistema, lo que implicaba a su v a una
car las estructuras sociales, cuyas partes sólo adquieren sig- formulación estratégica capaz de destacar rigurosamente las
nificado en el marco de conjunto. La idea de la ~interdependen- partes que predominan e inducen al conjunto; 3) que en función
cia o totalidad(( económica obliga también a adoptar la totali- de los cortes sectoriales es posible integrar esos elementos en
dad para captar no sólo los efectos directos sino también los in- un todo armónico, lo que presuponía un análisis de compati-
directos. De ahí el natural distanciamiento entre el planifica- bilidad dentro del conjunto.
dor y el ))hombre práctico«; para éste, que concibe una Yotali- Si la comprensión de un problema exige abarcar el conjunto,
dad operativa«, todo puede solucioiiarse con proyectos que la ))totalidad analítica« de la situación, la acción, en cambio,
resuelvan cada parte por separado, sin haber integrado pre- es siempre un acto selectivo que apunta a las partes estratégi-
viamente el significado de cada parte dentro del conjunto del sis- cas del todo y descansa sobre el supuesto de ))totalidad opera-
tema. Por su lado el especialista en proyectos entiende que tiva((. El carácter parcial de la acción no se opone, en consecuen-
la »totalidad operativaa no es un complemento de la Yotalidad cia, al principio de totalidad como método. La distinción, en gran
analíticas, sino su sustituto integral. Las objeciones a estos medida artificial, entre el plan, por un lado, y la política econó-
criterios son muchas: el especialista de proyectos puede errar mica para implementarlo, por otro, contribuyó en muchos casos
fácilmente tanto en la selección del área de acción como en la pre- a oscurecer estos conceptos casi evidentes.
visión de sus efectos indirectos y, por consiguiente, en la inser- Así, algunos planes revelan que la aplicación del principio
ción de su proyecto dentro del conjunto social. En suma, la cate- de totalidad se fue desvirtuando. En efecto, más que referirse a
goría de totalidad es uno de los requisitos lógicos de la planifi- la totalidad sustantiva, se pretendió aplicar un concepto de tota-
cación. lidad formal, expresado en el abarcamiento extensivo de los sec-
Partiendo de la planificación nacional, se distinguió la plani- tores económicos y sociales. A la luz de tal experiencia aparece
ficación global como un marco estratégico previo y al cual de- como necesaria la superación de esa totalidad formal refirién-
bían referirse las etapas siguientes del proceso. La planifica- i
dola a su concepción original de una »totalidad analítica(( que
ción sectorial y su expresión en términos de proyectos y del ins- pueda revelar las partes estratégicas y fundamentar sólidamente
trumental de política económica daban origen a aproxima- el campo de la »totalidad operativa((.
80 MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 81

En la confección del diagnóstico que sirve de base a la elabo- de conceptos, parece urgente contribuir a formular correcta-
ración de un plan, donde se procura señalar las principales po- mente el problema y definir sus términos con alguna precisión;
tencialidades y obstáculos al desarrollo, es indispensable un de esta manera se eliminarán confusiones conceptuales y su apa- ,

análisis amplio que permita situar el desarrollo dentro de una rente oposición, para centrar el debate allí donde realmente ixis-
perspectiva de la mayor universalidad posibl-e. Por lo tanto, una ten disc~epanciasde fondo.
vez identificados dichos obstáculos, el análisis y la elaboración Parece indispensable ante todo definir con algún rigor los
concreta de los planes podrian abordar con mayor profundidad términos ))equilibrio(( y ))desequilibrio((. Por de pronto conviene
los sectores y actividades que se consideren ~estratégicos~ para distinguir entre equilibrio contable y equilibrio del sistema. El
modificar la situación existente. Esto implica, a su v a , la posi- análisis de compatibilidad inherente a cualquier concepto de
bilidad de planificar más a fondo las áreas claves, siempre dentro planificación, no se contrapone al concepto de desequilibrio
de un marco de conjunto y a partir de una estrategia global de del sistema ni está en contradicción con la tesis que preconiza
desarrollo. provocar y aprovechar los desequilibrios económicos como for-
La breve historia de la planificación en América Latina ma de dinamizar y orientar el crecimiento. El análisis de compa-
muestra también que no siempre se realizó su ejercicio dentro de - tibilidad es, en rigor, el estudio de las consecuencias de los des-
una visión global. Hubo experiencias en materia de planificación equilibrio~y de sus soluciones, cuya expresión formal es el ))equi-
sectorial y de proyectos prioritarios o estratégicos realizadas librio contable«, aunque no necesariamente el equilibrio eco-
sin un marco de orientación previo, sin respetar siquiera el mar- nómico del sistema. La capacidad subutilizada, las variaciones
co de la ,totalidad analítica(( en la esfera de lo económico; y en la de existencias, las importaciones, las variaciones de precios, etc.,
actualidad se obser-va una tendencia peligrosa a retornar a ese permiten el equilibrio contable de las magnitudes económicas,
\
tipo de aproximaciones, acaso como producto de la frustración pero no el equilibrio económico de esas mismas magnitudes con-
acumulada en la formulación de planes. Hay una diferencia, sin tables. Esto demuestra que la lógica de la planificación no exige
embargo, entre la primera época de los programas sectoriales el equilibrio. Queda, sin embargo, un segundo asunto que acla-
aislados y la formulación de grandes proyectos, con respecto a la rar: si la lógica del desarrollo exige el equilibrio y si éste es posi-
de las tendencias recientes a la parcialidad inorgánica. Antes, ble. Ello nos conduce directamente al uequilibrio del sistema«.
esos proyectos y programas se formularon como parte de una No es oportuno referirse aquí a las tesis sociológicas que recha-
política de industrialización elemental e inevitable; ahora ello zan la continuidad o suavidad en la evolución y postulan el creci-
tiende a hacerse como réplica a la falta de definición de la política miento a saltos en el contexto de inarmonias y tensiones. Los fe-
de desarrollo. nómenos sociales no se producen a lo largo de una función conti-
nua, y el desarrollo económico, como fenómeno social, sigue esas
c) El supuesto de equilibrio discontinuidades, saltos y desequilibrios. i Puede la planifica-
ción colocarse por encima del comportamiento social preten-
El tema del equilibrio en el desarrollo constituye un buen ejemplo diendo eliminar las nineficiencias« de esas discontinuidades,
de un asunto teórico que divide a los economistas. Como gran par- saltos y desequilibrios, o, por el contrario, sólo tienen sentido
te de las discusiones surgen de incomprensiones y de imprecisión como instrumento inserto en la sociedad y, por lo tanto, de alcan-
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 LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 83
82 MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN 4 '

ces más modestos? Si la respuesta a la primera interrogantes es Esta discusión puede replantearse m términos más generales
negativa, la planificación debe operar en la sociedad »tal como preguntando si la planificación puede tener un trasfondo sim-
es(( y no en una falsa abstracción de ella. Las discontinuidades en plemente normativo, en el sentido de negarse a aceptar una rea-
los ritmos de crecimiento, los desajustes entre oferta y demanda, lidad, argumentando que es condenable. Las leyes -la, 'por
la falta de armonía en la estructura productiva, etc., no sólo son ejemplo, prohiben y condenan el hurto justamente porque existe
elementos de un proceso dinámico en permanente reajuste, sino y es condenable. Pero el método de planificación parte de la norma,
que forman parte de las motivaciones de los grupos sociales que no es la norma, y su comparación con esa ley sería a todas luces
conforman el sistema e impulsan a superar situaciones estacio- falsa porque su temática comienza sólo con la definicihn de las
narias. políticas y programas para terminar con ese vicio social. M
A los efectos de este análisis conviene distinguir dos aspectos como ningún Ministro de Justicia programaría la eliminación
del concepto de desequilibrio económico. Uno, de orden tempo- de las colonias penales ateniéndose al argum- de que-no &be
ral, se refiere a la diacronía del sistema y proviene de la ausencia haber reclusos porque no deben cometerse delitos. tampoco el
de reacciones instantáneas para eliminar los desajustes, lo que Ministro de Planificación puede olvidar que ciertos tipos de
determina una trayectoria discontinua y fluctuante en la evolu- desequilibrio continuarán existiendo en el futuro ). que consti-
ción del sistema o la permanencia decreciente de ciertos des- tuyen un data importante para la planificación, ya que ésta no
ajustes a la par que se acrecientan otros nuevos. El otro aspecto, de puede pretender un éxito total en el control del promo social a
orden atemporal y que puede referirse a la sincronía del sistema, fin de eliminarlos.
se revela por la comparación entre el funcionamiento de una es- La función elemental del plan es superar la imprevisión, pero
tructura real y un pqrón llamado normal. Ambos aspectos están si éste es sólo un modelo normativo que contempla la forma de al-
dinámicamente ligados. A veces, por ejemplo, la forma de sacar canzar los objetivos perseguidos, tal enfoque unilateral, a la par
a una economía del estancamiento puede exigir la realización de que elimina las imprevisiones derivadas de la ausencia de orien-
proyectos desproporcionados al tamaño del mercado o al estado taciones centrales, abre camino a las otras que se originan por los
de desarrollo de un país, rompiendo con ello la armonía medio- desequilibrios y desajustes que muestra la realidad en relación
cre de esa estructura económica y creando un desajuste del siste- con la previsión única consideracta. Por ello, el plan debe consi-
ma que desate tensiones económicas, las que motivarían su supe- derar a la realidad como un Wponentdc, cuyas reacciones y con-
ración en un tiempo variable. En este caso, la dinamización del ducta no son siempre previsibles ni controlables, no como un medio
sistema se basaría en la ruptura de las relaciones lógicas entre sometido. Por estas razones, resulta al menos dudoso que en la
sectores mediante el crecimiento exagerado de una rama de práctica de la planificación, una vez evidenciados por el diagnós-
actividad líder que necesariamente tendría un efecto de induc- tico los desequilibrios y tensiones, se recurra en'algunos casos
ción sobre el resto, creando las motivaciones reales para su creci- a las técnicas de planificación pretendiendo provocar una evo-
miento. El papel de la planificación, en estas circunstancias, lución económico-social caracterizada por la suwi&zd en la tra-
sería reconocer que esos desajustes son inherentes a la evolución L yectoria de la economía y por la armonía con que habrían de com-
social y considerarlos en la planificación como parte de la instru- portarse todos sus elementos y agentes. Es decir, ya no sólo se trata
mentación de un plan de desarrollo. de programar *otra historia*, sino que la posibilidad de hacerlo
 LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 85
84 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

%n iumoníaa y en ajuste perfecto del sistema económico, donde terminadas esas variables, se podría estudiar su posible altera-
cada problema tiene una rsolución oportuna*. En otras palabras, ción compatible con el grado de control del proceso y con los cam-
se supone una perfecta iocapacidad de p r ~ s i ó n *y una adecuada bios necesarios para lograr el conjunto de metas propuesto. Si el
wpacidad de rcccptividada del sistema para actuar m d sentido resultado fuera negativo, significaría: 1) que el grado de ))con-
que la previsión indica. En una economía totalmente estatizada trol del proceso* es insuficiente y requiere una revisión de la par-
ello sería quizás menor irreal, pero existiendo el sector privado, ticipación directa del Estado y de su instrumental de política eco-
dificilmente las soluciona saán oportunas exactas en términos nómica; o 2) que las metas no son hacederas en ese momento.
de la *previsión oficial*, aunque lo sean en función de las previ- porque la correlación de fuerzas sociales no permite el cambio
siones de la empresa. Los excesos de capacidad instalada, la falta propuesto en la orientación y fortalecimiento del Estado y tam-
de armonía m el d m i m t o de los sectores, creando desajustes poco se avizora coyuntura alguna que pueda alterar el com-
entre oferta y demanda, etc. resultan hechos que la planificación portamiento de los agentes económicos o los grupos sociales.
quiere pero no puede evitar ante la complejidad del promo social. En este último caso, las metas normativas deberían ser revisa-
En a t e sentido, la modelística de la planificación usada q das hasta que el margen de alteración del comportamiento con-
América Latina rdleja la superposición de una *estructura dicionado por la estructura política permita alcanzarlas. Así,
idear por sobre la realidad. En el fondo, esa modelistica sigue el tanto las metas como los requisitos intermedios de acción que sur-
procedimiento de definir metas y calcular los requisitos para girían de la iteración del modelo, serían coherentes con el pro-
su cumplimiento, sin que dichos requisitos, en su gran mayoría, ceso real de comportamiento de la sociedad. Podría llamarse a los
se infieran del comportamiento del sistema. Es d d r , se trabaja resultados de ese modelo metas y requisitos )concitados«, por-
con un esquema que define objetivos, metas intermedias e instru- que surgen de un estimulo consciente aplicado a los factores
mentos de política económica, y r supone que gracias a estos determinzntes del comportamiento. En este caso, la historia y el
últimos M rpolítica construida. piede sustituir el comporta- futuro mantendrían una continuidad básica porque ambos, sien-
miente histórico. Pero cuando se trata de planificar, la proyec- do diferentes, se explicarían partiendo de una misma realidad.
ción tiene que surgir del comportamiento real aunque necesaria- Tal es la limitación que la planificación tiene en el sistema de
mente difiera de éste, pues N propósito no es contrastar u10 que . mercado, e ignorarla no significa superar el problema de fondo.
debaia s m con *lo que e#, sino alterar u10 que esa. Así, pues, el En cambio, si el modelo que sirve de base a la planificación cons-
supuesto de equilibrio se refleja m la modelistica de la planifica- tituye una derivación coherente de las metas perseguidas y sólo
ción porque allí, lejos de explicar el comportamiento real 4el se toma de la realidad el ))punto de partida(( del plan, las metas
sistema, d o se define un conjunto de normas coherentes entre sí únicamente podrán revisarse por un cotejo con los ))órdenes de
donde naturalmente se corrigen ineficiencias y desequilibrios. magnitud* que parecen posibles según el juicio técnico del analis-
Todo conjunto normativo coherente está, por definición, depu- ta y .los requisitos intermedios serán el res~ltadosimple y exclusi-
rado de ineficiencias. vo de las exigencias de las primeras. La armonía y el equilibrio
Sin embargo, se podría construir un modelo que, partiendo de I
serán inherentes a este modelo. No puede en este caso verificarse
la representación del comportamiento del sistema, registrara si los requisitos intermedios así calculados responden o no n las
las variables esenciales que lo condicionan en su evolución; de- posibilidades materiales de que se desvíe el comportarnicnio
t
86 M A T U S I ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 87

del sistema; sólo será posible comparar sus resultados con los ))desequilibrios superablesn, como forma de lograr reacciones
))órdenes de magnitud6 que parecen razonables. del sistema social en función de los objetivos perseguidos. Por
En una economía socialista el modelo normativo de planifi- otro lado, la planificación también podría concebirse como ins- .
cación es perfectamente coherente con el sistema, una vez san- trumento para eliminar los desequilibrios que se generan espon-
cionado en el plano político, porque su comportamiento es esen- táneamente, por cuanto éstos necesariamente representan un
cialmente controlado. En la economía de mercado, en cambio, costo- para la sociedad y constituyen soluciones formalmente ine-
el modelo normativo es útil pero insuficiente sin un modelo de ficientes. Sin embargo, por sobre esa discusión, la pretensión de
comportamiento, porque el control consciente y coherente del eliminar desequilibrios, además de no ser viable, significaría la
proceso social es limitado y a su vez limitante de la planificación. eliminación de las motivaciones esenciales del proceso real de
No es ésta una cuestión de preferencias subjetivas, sino una reali- desarrollo. El desequilibrio es un proceso de realimentación con-
dad innegable que cualquier criterio científico debe conside- tinua donde la dinámica del desarrollo surge de las mismas res-
rar. puestas del sistema. En esta tesis, desequilibrio y dinámica son
Por lo demás ciertas simplificaciones permiten suponer el parte de la misma cadena vital de retroalimentación que provoca
a
equilibrio, pero no superar los desequilibrios. Si algún equili- oscilaciones a lo largo del proceso de desarrollo.
brio es posible, éste debe surgir del interior de la sociedad, no de ¿Cuál puede ser entonces el papel de la planificación?
una norma desvinculada de su comportamiento. 1 " La planificación puede, ciertamente, contribuir a superar los
Quienes sostienen la tesis del desequilibrio afirman que, al desequilibrios, pero nunca lograr un equilibrio dado en un corte
margen de ciertos rasgos distintivos o particulares que difercn- arbitrario en el tiempo; mientras se superan unos aparecerán
cian los diversos estadios de evolución de las economías latino- otros, pues ellos constituyen las ))coyunturas dinámicas(( mayo-
",
americanas, todas ellas revelan, como característica sobresa- res o menores que mueven el proceso y que debe disciplinar la pla-
liente, profundos desequilibrios, inadecuacioncs o tensiones en nificación, a la vez que son un ))problema((cuya superación puede
los principales campos*de la actividad ecunór%iicay .&eial. El acelerarse y orientarse.
mantenimiento de tales tensiones o desequilibrios, si bien pueden 2" La planificación puede y debe definir las formas de conducir
tener un costo económico o social, constituyen la verdadera ex- las fuerzas generadoras de los desequilibrios, y en algunos casos
presión del desarrollo, y las acciones y reacciones de los diversos crear desequilibrios para aproximar permanentemente la evo-
grupos sociales determinan respuestas a esas tensiones. En con- lución del proceso hacia la imagen perseguida. 1.0s desequili-
secuencia, las motivaciones más ciertas para que los diversos gru- brios no sólo constituyen un costo, sino también el combustible
pos d a l e s acometan ciertas tareas se encuentran en los incenti- del proceso.
vos *internos(( que brindan esas mismas tensiones, y sólo en forma 3 O La planificación también puede prever oportunamente las
más limitada en los inceiitivos ))externosN produdto de diseños consecuencias de los desequilibrios que aparezcan difíciles de
instrumentales de política económica ofieíal., B&de~-d'o de : estas superar y que por ello, en vez de ser dinamizadores, constituyan
hipótesis básicas, pueden concebirse dos criterios antagónicos ot>stáculos potenciales al desenvolvimiento. En efecto, no todos
sobre el sentido de la planificación. Por un lado, la planificación los desequilibrios son dinamizadores ni siempre el curso del pro-
en cuanto instrumento para aceptar, utilizar e incluso programar ( n o ;\punta hacia su superari6n; el papel de la planificaciói~
88 MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAh , LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICKION 89

es justamente lograr que no sólo sean un costo sino principalmen- La planificación como método y como sistema institucional
te coyunturas dinámicas. ha descansado sobre una concepción técnica de racionalidad for-
mal, pero muchos factores hacen que el proceso de planifica-,
d) El supuesto de racionalidad y la d'iscontinuidad histórica
ción no logre siempre compatibilizar esa racionalidad &n los
El plan parece establecer una línea divisoria entre la incoheren- distintos tipos de orientaciones de la conducta vigente en el siste-
cia del pretérito y la racionalidad del futuro planificado; no siem- ma económico. Surge así una brecha entre los propósitos per-
pre se ha sabido reconocer que el futuro también es en parte his- seguidos y el curso efectivo de los acontecimientos que ocurren
toria, como lo son el pasado y el presente. en el sistema económico-social.
El instrumental conceptual y metodológico de los planifica- La inconsistericia metodológica entre el diagnóstico y el plan
dores procura alcanzar la máxima racionalidad formal en las de- aparece aquí con claridad. Mientras en el primero se busca ex-
cisiones que conforman dichos planes. Así, la utilización de ins- plicar el presente por un encadenamiento de situaciones a partir
trumentos analíticos se concibe como un esfuerzo por dar validez del pasado, el futuro no se explica, ))se regula((. Sin embargo, el
científica a un conjunto de decisiones coherentes y compatibles futuro es en parte una importante consecuencia de la evolución
*
entre si destinadas a alterar el curso espontáneo del proceso. pasada; y más aún, no toda »política construidacc tiene sentido.
Como es natural, la adopción de todo este instrumental destinado Así habría que distinguir entre los factores que obstaculizan
a garantizar la racionalidad formal de los planes, no asegura que »el desarrollo del modelo en curso(( y aquellos otros que son tra-
ella pueda modificar la realidad. bas para un ))cambio de ese modelo«; los primeros constituyen
La planificación ha sido planteada o aplicada, por consiguien- problemas endógenos al sistema y los otros son exógenos. La pla-
te, más que como un procedimiento cuyos objetivos son inducir nificación pudo haberse empleado como instrumento para disci-
\
cambios coherentes que modificarían los acontecimientos si plinar la acción tendiente a superar los problemas endógenos
funcionase en forma ))espontánea(( el sistema económico-social, (pero no se hizo así, y tal vez por buenas razones); se constituyó,
como un instrumento capaz de modificar esas tendencias. Las en cambio, en instrumento para identificar los problemas exóge-
razones y medios por los cuales ))el plan(( podría ))crear otra his- nos y buscar solución a ellos, pretendiendo cambiar el modelo.
toria(( diferente de la pretérita nunca fueron explicados riguro- Pero las estructuras de poder no están interesadas, por defini-
sa y satisfactoriamente y esto por la sencilla razón que el plan fue ción, en solucionar lo que aquí se llama problemas exógenos y
concebido como método para ))pensar otra historia(( posible. Sin en ello reside la contradicción de los planes como herramientas
embargo, forzoso es reconocer que los acontecimientos econó- de cambio. Esto explica la paradoja que muchas oficinas de plani-
micos escapan al control consciente y voluntario de los sujetos ficación latinoamericanas parezcan grupos intelectuales de
humanos afectados por ellos y que la planificación no modifica oposición al régimen en vez de a la ejecución de un programa de
radic.alnirnte esd situación aunque aclara el j uicio sobre su pro- gobierno.
1)in impotencia, y así logra. lenta y proyresivnmente, algún do- Este punto lo trata con gran lucidez Antonio Barros de Castro
riii~iiomayor del proicso social. Renunciar a la planificación (-4 cuando dice que los problemas exógenos ))sólo ganan existencia
rrniinciar ;il control (lrl homl>re sobre su propio futuro. pero real en la medida que son formulados y socialmente reconoci-
;iplicnrla no puede confundirse con el logro de ese control. , dos como tales. Son pues, en buena medida, un producto de la toma
 LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 91
90 MATUS/ ESTRATEGIA Y PLAN

de conciencia, crítica y condenación de aspectos parciales o un lado, el comportamiento del sistema es la resultante de todos
globales del sistema económico-social. Adquiere importancia los grupos sociales, y no sólo de los que promueven los cambios;
máxima el sujeto que los formula (grupo, clase social), su inser- del otro, parte importante del comportamiento del sistema
ción en el sistema, fuerza, potencialidad, etc. Las probabilidades proviene a su vez de dos fuentes más: 1 ) de la inserción de la's es-
que sean solucionados -por cambios en las características de tructuras que se desea modificar en el sistema centro-perife-
mayor o menor trascendencia del sistema- son determinadas, ria, de donde recibe fuertes influencias; y 2) de los resultados
no tanto por la eficacia de quienes los formulan y las fuerzas de inciertos y no conscientes de todas las fuerzas en juego, que pue-
quienes se interesan por su solución, como por la disposición y den no responder a los objetivos de ningún grupo considerado
capacidad del sistema para resistir la introducción de cambios. aisladamente (entre estos últimos deben incluirse buena parte
Este último factor es de la máxima importancia; mientras du- de los factores contingentes).
rante ciertas etapas, cuando está en curso la solución de impor- Adviértase, en consecuencia, que la seguridad de imponer
tantes problemas endógenos y es elevado el ritmo de expansión ciertas modificaciones al curso del proceso social, más aún den-
económica, es mínima la receptividad al planteamiento de pro- tro de plazos determinados, es algo que escapa a una técnica y a
*
blemas exógenos; en otras se llega a verdaderas encrucijadas una política. Sin embargo, la práctica de la formulación de planes
históricas, cuando se dividen las propias fuerzas de sustentación ,
señala que el supuesto ))racionalidad(( ha predominado sobre
del statu quo y aumentan enormemente las posibilidades de cam- la ~iabilidad((en el plano intelectual. Alguno podría pensar
bio(('. En este último caso no es que los problemas exógenos se que acaso éste es un supuesto irreal pero necesario para la plani-
conviertan en endógenos dentro del mismo contexto, sino que ficación, pues de otra manera no podría definir orientaciones efi-
emerge una nueva situación con nuevos problemas endógenos. caces. La planificación comprende una estrategia y una táctica,
\
Nótese que aquí se distinguen dos tipos de factores que in- además de una tarea de formación de conciencia y otra de ac-
fluyen en la modificación del curso del proceso: por una parte, ción material. Ni en la formulación de una estrategia, ni en el di-
disposición y capacidad del sistema para resistir la introduc- seño táctico puede prevalecer la racionalidad formal, pues el
ción de cambios; por la otra, eficacia y fuerza de los grupos socia- mundo restringido de ))lo técnico(( no constituye un agente social
les que formulan los cambios. válido que pueda imponerse en el plano material. Tampoco en el
Lo más interesante de esta observación reside en que más allá plano de la formación de conciencia puede preponderar el crite-
del peso y la habilidad táctica de los grupos sociales que promue- rio puro de la racionalidad formal, pues la conciencia se forma en
ven los cambios, el sistema como tal se hace más o menos impenetra- grupos sociales cuyas prioridades, criterios de eficacia, aspira-
ble a modificaciones en determinadas fases de su trayectoria. El cignes y v+iores están condicionados por la forma dg su inserción
sistema, podría argüirse, no es algo impersonal; detrás de él hay en el proceso, de esta manera su ))receptividad(t está ))orientada((.
grupos sociales con intereses, conflictos y solidaridades bien (Pretender formar conciencia sólo sobre la base de la racionali-
definidas. Eso es cierto, pero la realidad es más compleja. De dad formal o de un idealismo subjetivo es algo así como ))arar
en el mar((). Lo que puede ser objeto de formación de conciencia y
1 servir de base para la formulación de una estrategia o un plan es
Antonio Barros de Castro, 7 ensayos sobre a economia brasileira, Editorial
Forense, I 969,vol. 1. la racionalidad formal aplicada a las aspiraciones (más o menos
1
02 MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 93

r:icionalizadas) de un grupo social que puede ser el sustento de la cedimientos, sin ser indiferente, por ende, a los intereses de am-
política oficial o constituir la base de una estrategia de oposi- bos; ni siempre indicaban los planes, las medidas concretas ni
cián. los instrumentos mediante los cuales se podría orientar el com- ,

Estas argumentaciones no sólo se refieren a la planificación portamiento de los distintos sectores en función de los obje'tivos
como herramienta de cambio, sino al plan como agente de racio- del plan.
nalidad técnica. En efecto, en algunos casos los planes contienen, También es posible analizar el supuesto de racionalidad desde
en mayor o menor grado, el análisis e interpretación de los cam- otro punto de vista: el grado de eficacia y representatividad de la
bios que el sistema necesita y que se pretende lograr durante el planificación. En otras palabras, cabe indagar si la racionali-
período comprendido en la programación; incluyen asimismo dad formal que se busca imponer es una racionalidad ))adecua-
la especificación de las acciones que se supone necesarias para da((.
provocarlos. Allí, las reformas estructurales fueron concebidas Acerca de la posibilidad de una formulación rigurosa de los
en función de una secuencia técnica, pero sin referencia adecuada planes cabe preguntarse, en primer término, si los planificadores
a las posibilidades de su incorporación y Funcionamiento dentro están siempre en condiciones de percibir y precisar los cambios
del proceso económico-social real, mientras que en otros casos que la sociedad requiere. En efecto, diferentes grupos pueden
-quizás más numerosos- no se propusieron reformas estruc- tener distintas aspiraciones de cambio y diversa capacidad de
turales porque no se las consideraba viables desde el punto de vis- expresarlos con coherencia. Más aún, puede diferir el grado de
ta político. En ambos casos los planes tropezaron con serios conciencia que tiene cada grupo respecto a cuáles son ))sus« as-
obstáculos para su ejecución. De ellos podría inferirse que tales piraciones de cambio. Por otra parte, la falta de medios de comu-
obstáculos trasciend\en la oposición a las reformas de estruc- nicación adecuados puede dificultar el acceso al conocimiento
turas y se refieren también a la planificación misma como expre- de las aspiraciones de algunos grupos.
sión de la racionalidad formal, en la medida en que ésta pretende En segundo lugar, habría que interrogarse sobre si es posible
cambiar los canales rutinarios de decisión, establecer nuevos ponderar correctamente la viabilidad política de los cambios
procedimientos que alteren la ))estructura de poder* dentro del deseados por los diferentes grupos y sus consecuencias a largo
Estado y definir políticas sin el consenso de los grupos socia- plazo, habida cuenta que la sociedad evoluciona de acuerdo con la
les predominantes. correlación de fuerzas que se estructura entre dichos grupos,
Quizás hubo inadvertencia al presuponer que el Estado era un correlación que va modificándose a través del tiempo como con-
ente neutral o un »árbitro(( imparcial que aguardaba y haría secuencia de los cambios que se operan. Sobre el desarrollo in-
suya la racionalidad ))objetiva(( contenida en los planes, que fluye, además, la acción desencadenante de factores cuyo com-
avalaria la »otra historia pensada(( y dispondría de la voluntad, portamiento por ahora no es bien conocido.
itistrumentos y fuerza suficientes para enfrentar las presiones En tercer término parece pertinente inquirir si en todos los
que se ejercieran para hacerlo actuar en términos distintos a la casos los planificadores pueden identificar las consecuencias
rac-ionalidad sugerida por los planificadores. Acaso tampoco se de las diversas alternativa3 de políticas capaces de inducir los
;\tendió bastante al hecho que el Estado representa a ciertos cambios cuantitativos deseados; aun admitiendo su viabilidad
qrupos de poder y responde a los ))agentes((de una rutinii (ir pro- política y ateniéndose sólo a la consideración de la validez de la
 i
MA TUS/ ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 95

relación estimulo-reacción entre las acciones propuestas y los de la cual los planificadores se asimilaban a los políticos que
resultados esperados, debe tenerse en cuenta que la evolución buscab'an un cambio del modelo. <Eran planes oficiales con con-
de la sociedad, en cada momento es un resultado complejo de la tenido de oposición o se buscaba sólo la formación de concien-
interacción de numerosos factores de naturaleza diversa. La cia a través de la planificación? ,

definición de las medidas políticas constituye fonosamen- En síntesis, puede decirse que la intención de predominio de
te una simplificación que prescinde de ciertos factores que po- la racionalidad formal que influyó en algunas tendencias de los
drían importar por sus efectos, así los indirectos de la acción
planificadores que confiaban en la capacidad de convenci-
combinada de las medidas propuestas podrían escapar a la ac-
miento de su argumentación técnica, además de haber sido ine-
tual capacidad de análisis de los planificadores.
ficiente en la práctica, representa una visión restringida del
Esta discusión sobre el supuesto de racionalidad permite
comportamiento y las formas de decisión de los grupos sociales.
hacer otras consideraciones conexas. Así, por ejemplo, si la ra-
Sin embargo, tal confianza en la argumentación técnica hizo más
cionalidad formal del plan no puede imponerse, ,
entonces la rea-
insistente la tarea de persuasión y formación de conciencia,
lidad diluye la coherencia técnica que muestra su formulación.
En efecto, los planificadores podrían concebir un conjunto de hasta el punto que muchos planes -incluso a corto plazo- fue-
proposiciones que constituyan un todo coherente; pero en la ron formulados mucho más con ese propósito que con el de definir
medida que las distintas acciones afectan a diferentes grupos una guía operativa de acción pública. Justamente por eso, la
de poder, las presiones que se originarán alrededor de ellos defi- tarea de formación de conciencia no se vio complementada con
nirán sii grado de viabilidad, determinando que algunas se pon- la formulación y promoción de acciones viables que, al realizarse,
gan en práctica en seguida, otras se pospongan y las demás sean pudieran desencadenar situaciones que alteraran la capacidad
,
descartadas. El resdtado perdería así la coherencia y la racio- del sistema para rechazar los cambios. En otras palabras, al
nalidad con que se concibió el cuerpo original de proposiciones. proceso intelectual de formación de conciencia no siguió ge-
Esto obligaría a considerar desde el comienzo el problema de la neralmente un proceso de acciones materiales que crease pers-
viabilidad política para adecuar a ella la coherencia técnica. pectivas o coyunturas de cambio.
Dudas análogas surgen con respecto a la viabilidad del funciona-
miento de los mecanismos sociales, económicos y administrati- e) El supuesto de cuanttficación operatiua
vos en los sentidos precisos que supone el plan, porque los plani-
ficadores suelen asignar a determinados factores de la sociedad Otra idea que estuvo presente en la concepción de los planes ge-
cierto comportamiento vinculado directamente al logro de los nerales de desarrollo se refiere al cálculo como previsión, es
resultados económicos y sociales previstos, y atribuyen a los me- decir, a la posibilidad de anticipar cuantitativamente los fenóme-
canismos administrativos la ejecución de multiples medidas. nos económicos y sociales. Se supuso, en general, que la medición
Es significativo destacar que en algunos casos el supuesto de las variables que influyen sobre el crecimiento del ingreso
t);iio el cual ha operado la planificación latinoamericana es el de nacional haría posible, como complemento de otros análisis
1:t preeminencia de la racionalidad del técnico, pero en otros cualitativos, diseñar los medios necesarios para manejar el
subyacía como guía ))otra racionalidad material((, por virtud f
i
sistema económico a través de ciertos mecanismos (impuestos,
créditos, incentivos, permisos de inversión, acción directa del
96 MA TUS / ESTRATEGIA Y PLAN LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION 97

~sta'do,etc.), y lograr así los cambios esperados y en las magni- los planes. En este aspecto, habría que dedicar mayores esfuer-
tudes deseadas. Dos razones explican el sentido del »cálculos. zos para medir (jerarquizándolos) fenómenos de especial gra-
Por un lado, la precisión de la compatibilidad exige la cantidad; vitación en el desencadenamiento de los cambios necesarios y ,

por el otro, existe un punto crítico cuando la cantidad se conuierte en el diseño de un instrumental de política económica idóneo
en calidad, o dicho con otras palabras, cuando el déficit o exceso para el logro de las medidas propuestas en los planes. Al mismo
de cantidad altera la calidad del resultado. tiempo, debe intensificarse el análisis cuantitativo de las inter-
Este acercamiento a la planificación -correcto en esencia- relaciones entre las variables económicas y las sociales. Cabe
derivó en algunos casos hacia un tipo de análisis meramente cuan- reconocer en este aspecto los avances logrados a través de los tra-
titativo, donde se insistió más en la consideración de los hechos bajos o investigaciones realizados por econometristas, socio-
estadísticamente mensurables que sobre cienos fenómenos metristas y especialistas en ciencia política, para lograr un co-
reales y concretos que ocurrían en el sistema económico-social. nocimiento más preciso de las magnitudes determinantes de los
De acuerdo a este criterio, el éxito o el frácaso de un programa se procesos económicos y sociales; sin embargo, sus resultados
suele evaluar en términos muy simples -si se alcanza o no la todavía no parecen satisfactorios.
tasa A, B, O C-, sin interpretar de modo suficiente los aconteci- El problema fundamental que plantea el supuesto de cuanti-
mientos que ocurren en el proceso económico o el logro de otros fiwión operativa es el de su carácter y objeto. Podría concebir-
objetivos cualitativamente fundamentales. Desde luego cabe se la cuantificación como el medio para definir con precisión
reconocer que en numerosas experiencias la cuantificación y los grados de la evolución y cambio de ciertos elementos para que
la pro'yección de determinadas variables macroeconómicas se constituyan un todo armónico entre sí y con los objetivos perse-
realizó con el proesito de orientar y encuadrar las realizaciones guidos conuirtiéndolos en metas. Si éste es el caso, la cuantifica-
sustantivas; en estos casos, esas proyecciones -como hipótesis ción de los planes tendría carácter normatiuo y habría que es-
de trabajo- no constituían metas en sí mismas, y no se consi- tudiar la forma y el sentido de los esfuerzos necesarios para al-
deró que la evaluación de los planes debía hacerse principalmen- canzar precisamente las magnitudes de las metas normativas,
te comparando las cifras proyectadas con las reales. cuya viabilidad se desconoce.
La planificación por supuesto requiere cuantificar, pero se tra- La cuantificación normativa resulta así claramente insufi-
ta de pasar de una cuantificación extensiva a una cuantificación ciente, pues no constituye en si una previsión; y, como toda norma,
selectiva que se concentre en las variables estratégicas y decisivas su validez sólo puede comprobarse a posteriori. La cuantificación
para los planes. Al mismo tiempo, para que la cuantificación sea operativa, en cambio, pretende ser una síntesis dialéctica entre
operativa, debe surgir de una aproximación desde el comporta- la norma y el comportamiento, que tiene la norma como meta y el
miento hacia la norma. Si permanece en la esfera del comporta- comportamiento como una restricción modificable dentro de
miento, es una ))cuantificación histórica.; si se aísla en lo pura- limites determinados por la actitud y la gravitación de los diver-
mente normativo, es una cuantificación intrascendente. La cuan- sos grupos sociales. Esta cuantificación surge del comporta-
tificación no sólo es útil, sino que constituye la esencia del proce- miento histórico y se proyecta hacia el futuro. va sea alterando
so de ))cálculo« sobre la que se basa la planificación, pero ella es sus condiciones institucionales (cambios de estructura) o modi-
de todos modos adjetiva en función de los cambios que propician lii~.in(lo 1.1s magnitudes de las ))variables subor<linadns(~q u r lo
 LOS CONCEPTOS BASICOS DE LA PLANIFICACION
MATUSI ESTRATEGIA Y PLAN
ese aniilisis de viabilidad, la planificación no podría superar
explican (medidas de política económica instrumental). Ambas
modificaciones requieren a su vez una comprobación previa de [ su concepción meramente normativa.
viabilidad para determinar los límites de las alteraciones Po- #1 El supuesto de equilibrio plantea muy claramente la distin-
I
.
ción entre )coyuntura dinámica(( y ))política construida((; su
sibles de las variables determinantes del comportamiento con
1 análisis, por medio de una explicación y representación de los
res~ectoa las alteraciones necesarias para cumplir la norma.
1

d-justes y desequilibrios que se producen en la realidad, po-

P a r m natural que el papel de la cantidad en los métodos de
Dlanificación
r
suria
., del sentido mismo de los planes, sentido que dría dar a la planificación una base de acción que ahora carece
dada su concepción simplemente normativa. Esto, por su par-
debe
-- reconstruirse analizando todos los supuestos que contiene
este capítulo; y ello permitirá, en el que sigue, un examen más I
te, plantea nuevas y complejas exigencias, por ejemplo, en cuan-
preciso de la cuantificación a propósito del concepto de estrategia.
\ to al uso de modelos que puedan representar la dinámica del pm-
'
1
/1
ceso rocial; y todo ello se relaciona a su vez con el supuesto de ra-
cionalidad. Y a no podría concebirse un plan construido exclusi-
vamente a base de los criterios de eficacia económica, porque ello
sería contradictorio con lo que ese modelo de análisis -que in-
La crítica no es siempre, necesariamente, negativa; también
cluiría la conducta y la gravitación de los grupos sociales- se-
puede ser constructiva, pues puede contribuir a facilitar la rede-
ñalaría como viable; la relación dialéctica entre la norma y el
finición y el ajuste conceptuales. En este sentido se aplicará en
comportamiento histórico seria en tal caso una consecuencia
lo que sigue.
natural del modelo para definir las metas.
Lo que se ha dicho de los supuestos de la planificación permi-
De ahí que el supuesto de cuantificación operativa aparezca
te precisar algunos, rasgos y características que la planificación
como un complemento natural de la crítica a los otros supuestos,
debería asumir para volver a confrontarlos con la realidad y de-
pues se plantea el problema de complementar la cuantificación
ducir nuevas enseñanzas. Así, del supuesto de corresponden- t normativa con la cuantificación mucho más compleja del
cia surge la necesidad de incorporar nuevas categorías de análi-
sis, en especial las representativas del campo de lo social y lo polí-
1 comportamiento. Junto a ello surge la necesidad de considerar
los aspectos cualitativos del desarrollo, para que este supuesto
tico. Dentro de la misma esfera económica, la creciente impor- l

tancia que adquieren ahora los problemas relacionados con la guarde relación con la preocupación creciente por la dirección
del proceso de crecimiento, única forma de insertar el proceso
dirección del proceso de desarrollo obliga también a diseñar y
en la historia humana.
utilizar otras categorías de análisis que puedan ser representa-
.a

, El próximo capítulo, que aborda el concepto de estrategia,

tivas de los asDectos cualitativos de un patrón de desarrollo. To-
a

do esto está ligado al supuesto siguiente, el de iotalidad analiti- toma estas conclusiones críticas como punto de partida de su
ca, que requiere ampliar la esfera de análisis a una dhensión elaboracih y progresivamente insinúa un mttodo más amplio
que permita aprehender el todo social para abarcar integralmen- de abordar la planificación. Aunque estuviese adecuadamente
te 10 económico, lo político y lo social, y por esa vía, complemen- formulado, este método no puede asegurar la superación de los
tar los criterios. de eficacia económica con los de eficacia politi- obstáculos que la planificación ha encontrado hasta ahora en
ca, que en el fondo apuntan hacia un análisis de viabilidad. Sin $1 América Latina; por lo demás, ningún método podría ofrecer
1O 0 M A T I I S I ESTRATEGIA Y P1.AN Capítulo III
esas garantías, pues ello depende, como ya se vio en el capítulo La concepcidn de Entratcgias en Desarrollo
1, de las condiciones cambiantes del medio en que se desenvuel-

ve la planificación. Sin embargo, si este nuevo enfoque ayuda a

superar las limitaciones que afectan la correspondencia entre
modelo y realidad, e incorpora las limitaciones que existen en el
control y la conducción del proceso social, quizás podría servir Para precisar el sentido de »estrategia« conviene antes explicar
más eficazmente para disciplinar el proceso de desarrollo apro- otros dos conceptos: )procedimiento normativo(( y ))procedi-
vechando mejor las cambiantes condiciones propicias a la plani- miento estratégico«.
ficación. El procedimiento normatiuo define un curso del proceso
4
de desarrollo que comprende las acciones necesarias para cumplir
determinados objetivos fijados a priori, pero sin utilizar hasta
sus últimas consecuencias el conocimiento de los factores
que explican y determinan la conducta; las acciones propuestas
no surgen de las funciones reales de comportamiento, sino que
se h e p o n e a éstas una norma de conducta coherente con los
objetivos. Entre la situación inicial y el objetivo hay una trayec-
toria eficaz que debe sustituir al comportamiento real; esa tra-
yectoria eficaz es simplemente un requisito de la norma-obje-
tivo. El modelo no surge dialécticamente de la realidad, sino
que se deduce de la norma-objetivo. Modelo y realidad están en
planos diferentes, sin posibilidad cierta de contacto, separán-
dolos la misma diferencia que existe entre comportamiento
real y regla ideal, entre necesidad y posibilidad.
El procedimiento estratégico, en cambio, supone una res-
puesta del sistema ante alteraciones deliberadas, respuesta
que puede orientarse hacia el cumplimiento de objetivos cons-
cientemente elegidos. La norma es aquí el punto hacia el cual se
pretende encauzar el comportamiento del sistema. La trayec-
toria del proceso para alcanzar la norma no deriva de ésta, sino
de ajustes posibles y sucesivos en el comportamiento del sistema.
El procedimiento estratégico, lejos de superponerse a la reali-
dad, emerge de ella, es la misma realidad y a la vez se distingue
de ésta porque busca un medio de modificarla basándose en un
conocimiento preciso de su funcionamiento.