T-296-18 Conciliacion Judicial y Prejudicial

Sentencia T-296/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS

JUDICIALES-Caso en que se improbó acuerdo celebrado dentro del
trámite de conciliación extrajudicial previsto como requisito de
procedibilidad de demanda de reparación directa

JUDICIALES-Procedencia excepcional

JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR AUTOS

MEDIANTE LOS CUALES SE EFECTUA CONTROL DE
VALIDEZ DE ACUERDOS DE CONCILIACION-Procedencia
excepcional
Es posible concluir que, en principio, la tutela es improcedente para

controvertir los autos mediante los cuales los jueces efectúan el
control de validez de acuerdos de conciliación. En efecto, bien sea
que se trate de un auto que apruebe o impruebe un acuerdo
conciliatorio, se debe agotar el recurso de reposición, que es el único
mecanismo procedente contra esa providencia. Además, en relación
con los autos que imprueban el acuerdo conciliatorio, la tutela es
improcedente porque se trata de una providencia que se profiere para
agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, con el fin de
acceder a un proceso judicial, de manera que sería preciso dar inicio
al proceso correspondiente para que sea el juez competente quien
resuelva de fondo el asunto sometido a su conocimiento en el marco
del trámite previsto por el ordenamiento para el efecto. No obstante lo
anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del
Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que
permita la protección de los derechos que se consideran vulnerados,
la tutela es procedente si se acredita (i) que el mecanismo no es
idóneo ni eficaz, o (ii) que “siendo apto para conseguir la protección,
en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su
idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados
constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia
excepcional de la tutela.”
CONCILIACION PREJUDICIAL-Naturaleza y marco normativo
DERECHO A LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Derecho a

la verdad, a la justicia y a la reparación
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA

JUSTICIA Y A LA REPARACION INTEGRAL EN EL MARCO
2
DEL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS

HUMANOS-Contenido y alcance
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Contenido y

alcance
CRIMENES DE LESA HUMANIDAD-Responsabilidad agravada

del Estado
RESPONSABILIDAD AGRAVADA DEL ESTADO-

Jurisprudencia del Consejo de Estado
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES

DE DERECHOS HUMANOS AL ACCESO A LA
ADMNISTRACION DE JUSTICIA, A LA VERDAD, JUSTICIA
Y REPARACION-Reglas especiales establecidas por el Consejo de
Estado para garantizar los derechos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar

su existencia
COSA JUZGADA EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO-Configuración
COSA JUZGADA EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO-Jurisprudencia del Consejo de Estado
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL

PRECEDENTE JUDICIAL-Definición
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen

razones que justifiquen su decisión
PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA DE

ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Jurisprudencia
constitucional
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO

CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
FALTA DE MOTIVACION COMO CAUSAL DE

PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
3

JUDICIALES-Procedencia por violación directa de la constitución,
por cuanto desconocieron derecho a la reparación de víctimas de
graves violaciones de derechos humanos
Las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto por

violación directa de la Constitución en la medida en que desconocieron
abiertamente los derechos a la reparación de las víctimas y el derecho de
acceso a la administración de justicia. Lo anterior porque la indemnización
reconocida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos versó sobre
la responsabilidad probada en un trámite en el que estas víctimas no
participaron, por lo que al deducir que la redacción de la indemnización
reconocida en la sentencia internacional incluye a las víctimas, quienes por
no haber participado de ese proceso nunca serán reparadas, la juez
desconoció los derechos de acceso a la administración de justicia y a la
reparación de los accionantes.
Referencia: Expediente T-6.630.845
Acción de tutela presentada por Jhonatan Andrés

Riátiga Rueda y otros contra el Juzgado 62
Administrativo de Bogotá.
Procedencia: Sección Segunda -Subsección A-

del Consejo de Estado.
Asunto: Tutela contra providencias judiciales.

Derecho a la reparación de las víctimas de
graves violaciones a derechos humanos.
Conciliación prejudicial en procesos de
reparación directa.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil dieciocho (2018)

4
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el

Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, y las Magistradas Cristina Pardo
Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado por la

Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado el 27 de noviembre
de 2017, que confirmó la decisión adoptada por la Sección Cuarta
-Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de octubre
de 2017, en el proceso de tutela promovido por Jhonatan Andrés Riátiga
Rueda y otros siete accionantes1 contra el Juzgado 62 Administrativo de
Bogotá.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33

del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Tres de la Corte
Constitucional2 escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.
De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de

Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
I. ANTECEDENTES
El 18 de septiembre de 2017, Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros siete

accionantes, mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra
los autos del 8 de junio y del 9 de agosto de 2017, proferidos por el Juzgado
62 Administrativo de Bogotá. Las decisiones controvertidas fueron proferidas
dentro del trámite de conciliación extrajudicial previsto como requisito de
procedibilidad de la demanda de reparación directa.
Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros pretenden que sean amparados sus
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la
reparación integral y al debido proceso; que consideran vulnerados por las
providencias mencionadas, mediante las cuales el juez se negó a aprobar el
acuerdo conciliatorio celebrado entre ellos y la Nación – Ministerio de
Defensa – Ejército Nacional.
A. Hechos y pretensiones
1. Afirma el apoderado que el 6 de octubre de 1987, miembros de las

autodefensas, con la participación del Ejército Nacional, asesinaron a 19
comerciantes, descuartizaron sus cuerpos y los lanzaron a las aguas del caño
“El Ermitaño” en Cimitarra, Puerto Boyacá.
1 Se trata de los señores Mariela, Pablo Antonio, Leonor, Timoleón, Inés y María Graciela Riátiga Carvajal, y
Ana Mercedes Riátiga de Rico.
2 Integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado y Alejandro Linares Cantillo.
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2. El 6 de marzo de 1996, la Comisión Colombiana de Juristas presentó

denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por la
desaparición forzada de los 19 comerciantes por parte del Ejército y
paramilitares.
3. El 5 de julio de 2004, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en

adelante Corte IDH) profirió sentencia de fondo contra el Estado colombiano
y estableció su responsabilidad por connivencia entre las Autodefensas y el
Ejército Nacional.
4. Señala que actúa en representación de los familiares de Arturo Riátiga

Carvajal, uno de los 19 comerciantes asesinados. Específicamente, se trata de
los siete hermanos de la víctima y su hijo Jhonatan Andrés Riátiga Rueda,
cuya filiación fue declarada mediante providencia judicial en el año 2015.
Los accionantes no hicieron parte del trámite que dio origen a la sentencia
dictada por la Corte IDH, en la que sólo se reconoció como víctima por la
desaparición del señor Arturo Riátiga Carvajal a la señora Luz Marina (o
María) Arias Ortega, quien se identificó como su compañera permanente.
5. El 22 de agosto de 2016, los accionantes solicitaron la conciliación

extrajudicial, previa al medio de control de reparación directa.
6. En audiencia del 24 de octubre de 2016, los convocantes y la Nación

-Ministerio de Defensa - Ejército Nacional llegaron a un acuerdo ante la
Procuraduría 138 para Asuntos Administrativos, en el que pactaron la
reparación por el daño causado como víctimas de la desaparición forzada de
Arturo Riátiga Carvajal.
7. Mediante auto del 8 de junio de 2017, el Juzgado 62 Administrativo de

Bogotá improbó la conciliación extrajudicial, con fundamento en que en la
sentencia de fondo de la Corte IDH en el caso “19 Comerciantes vs.
Colombia”, se declaró la responsabilidad del Estado y se reconoció la
indemnización a los familiares del señor Riátiga Carvajal.
Específicamente, la autoridad judicial accionada verificó la concurrencia de

los requisitos para aprobar la celebración de un acuerdo conciliatorio, así:
(i) La jurisdicción contencioso administrativa, y en particular ese juzgado,

era competente para examinar la validez del acuerdo. En efecto, se trata de la
conciliación extrajudicial celebrada como requisito previo para ejercer el
medio de control de reparación directa, el monto de las pretensiones es
inferior a 500 SMLMV, y la parte convocada es la Nación – Ministerio de
Defensa – Ejército Nacional, quien tiene su domicilio principal en la ciudad de
Bogotá.
(ii) Las partes estaban debidamente representadas y sus apoderados estaban

facultados para conciliar. Particularmente, los convocantes acreditaron el
6
parentesco con la víctima directa y otorgaron los respectivos poderes mediante

los cuales facultaban al abogado para actuar en el trámite de conciliación
prejudicial. Por su parte, el Director de Asuntos Legales del Ministerio de
Defensa Nacional, quien acreditó estar facultado para constituir apoderados
judiciales en nombre de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército
Nacional, confirió poder a la abogada para conciliar total o parcialmente en
representación de la entidad.
(iii) No operó la caducidad de la acción, pues los convocantes pretenden la

indemnización de los perjuicios sufridos por la desaparición forzada del señor
Arturo Riátiga Carvajal. En ese sentido, la juez indicó que: a) el acuerdo se
celebró dentro del trámite de conciliación previo al ejercicio del medio de
control de reparación directa, el cual, según el numeral 2º del artículo 164 del
CPACA, cuando se trate de desaparición forzada debe intentarse dentro de los
dos años contados a partir de la fecha que aparezca la víctima o de la
ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal; y b) la muerte
violenta de la víctima directa es un acto de lesa humanidad, que hace parte de
una acción sistemática que ciertos agentes del Estado han practicado en
complicidad con grupos armados ilegales contra miembros de la población
civil.
(iv) No existe prohibición legal para transigir sobre este tipo de derechos
económicos, pues son disponibles de las partes.
(v) Lo reconocido patrimonialmente está respaldado en la actuación, pues

se demostró que la víctima correspondía a uno de los “19 comerciantes”
víctimas de desaparición forzada y los convocantes son sus parientes.
Además, señaló que en sentencia del 19 de octubre de 2007, la Sección

Tercera del Consejo de Estado ha establecido que cuando existan condenas de
la Corte IDH en contra del Estado y se tramiten procesos ante la jurisdicción
contenciosa por los mismos hechos, el juez nacional deberá acatar la decisión
adoptada por el juez internacional, por haber operado el fenómeno de cosa
juzgada. En ese orden de ideas, estableció que para declarar la cosa juzgada el
juez nacional debe constatar que exista identidad de objeto, de causa y de
partes.
Por consiguiente, procedió a verificar si en este caso operaba la cosa juzgada

respecto de la sentencia de fondo proferida por la Corte IDH en el caso “19
Comerciantes vs. Colombia”. En particular, el juez evidenció que en esta
oportunidad había identidad de objeto y de causa, porque tanto en sede
internacional como en el marco de la conciliación prejudicial, se pretendía la
indemnización con ocasión de la desaparición forzada del comerciante Arturo
Riátiga Carvajal. Sin embargo, señaló que no había identidad de partes, pues
ninguno de los convocantes actuó como víctima en el proceso adelantado ante
la Corte IDH y el fallo internacional sólo reconoció como víctima a la señora
Luz Marina (o María) Arias Ortega, quien se identificó como compañera
permanente del señor Riátiga Carvajal.
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Así pues, toda vez que los convocantes no hicieron parte del trámite
internacional, el juez consideró necesario “emitir una decisión de fondo frente
a ellos”. Por lo tanto, la juez indicó que la desaparición y muerte violenta del
señor Riátiga Carvajal se ocasionó como consecuencia del actuar omisivo del
Ejército. En ese orden de ideas, consideró que el daño antijurídico ocasionado
a la víctima directa y a sus familiares era atribuible fáctica y jurídicamente a la
convocada a título de falla en el servicio.
No obstante, señaló que en la providencia internacional citada se dijo que

“(…) en el evento que no existieren familiares en alguna o algunas de las
categorías definidas en los literales anteriores, lo que le hubiere
correspondido a los familiares ubicados en esa o esas categorías, acrecerá
proporcionalmente a la parte que les corresponda a las restantes.” En ese
sentido, indicó que no correspondía ordenar indemnizaciones adicionales por
concepto de daño material e inmaterial a los familiares de las víctimas directas
por la desaparición del señor Riátiga Carvajal, pues habría detrimento del
patrimonio público, debido a que la Corte IDH había reconocido una
indemnización a favor de la compañera permanente, quien hizo parte del
proceso.
En efecto, indicó que, a pesar de que no se podía afirmar que hubiera cosa
juzgada, porque los convocantes no habían sido reconocidos como víctimas en
el proceso internacional, “en virtud del principio de complementariedad
aplicable a la jurisdicción interamericana” no era posible reconocer la
indemnización a favor de las demás víctimas. Lo anterior, porque la decisión
de la Corte IDH se pronunció sobre la totalidad de perjuicios causados por la
desaparición del señor Riátiga Carvajal, de manera que el acuerdo
conciliatorio suponía una doble indemnización por los daños causados, lesiva
para el patrimonio público.
8. Los accionantes presentaron recurso de reposición contra la providencia

mencionada. El recurso se sustentó en cuatro argumentos que se resumen a
continuación.
Primero, indicaron que las víctimas tenían derecho a ser indemnizadas con
ocasión de la desaparición forzada del señor Riátiga Carvajal. En
consecuencia, el auto recurrido resultaba lesivo para el patrimonio público,
pues al abstenerse de avalar el acuerdo conciliatorio, los convocantes
demandarían al Estado en ejercicio del medio de control de reparación directa
y en ese trámite se triplicarían los estándares de reparación por tratarse de una
grave violación a los derechos humanos.
Segundo, señalaron que, indirectamente, la decisión recurrida imponía a las

víctimas la carga de acudir al Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
a pesar de que se trata de una jurisdicción subsidiaria. En ese orden de ideas,
afirmaron que sancionar a los ciudadanos con la improbación del acuerdo
conciliatorio por no haber acudido ante la Corte IDH violaba la Constitución.
8
Así pues, sostuvieron que celebraron el acuerdo conciliatorio en ejercicio de

sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al juez
natural. En ese sentido, consideraron que la providencia recurrida violaba los
derechos mencionados al impedirles hacer uso de medios alternativos de
solución de conflictos por no haber acudido a la Corte IDH.
Tercero, alegaron que en el auto impugnado la juez no tuvo en cuenta que los
convocantes son víctimas de graves violaciones de derechos humanos y, por
consiguiente, interpretó de manera restrictiva las normas, al punto de
desconocer el derecho a la reparación de las víctimas.
Cuarto, la juez interpretó de manera incorrecta la orden contenida en el

parágrafo 230 de la sentencia internacional, según la cual “en el evento que no
existieren familiares en alguna o algunas de las categorías definidas en los
numerales anteriores, lo que hubiere correspondido a los familiares ubicados
en esa o esas categorías, acrecerá proporcionalmente a la parte que les
corresponda las restantes”. En particular, estiman que la orden proferida por
la Corte IDH no se refiere a la no comparecencia al proceso, sino a la
existencia misma de otros familiares. Por lo tanto, la existencia de otras
víctimas debió llevar a la juez a aprobar el acuerdo para garantizar el deber del
Estado de repararlas integralmente.
9. Mediante auto del 9 de agosto de 2017, el mismo juzgado confirmó la

decisión por considerar que en caso de reconocerse la indemnización al
convocante, se configuraría una doble indemnización. En efecto, señaló que la
sentencia dictada por la Corte IDH ordenó “en su totalidad”, la
indemnización de los perjuicios causados por la desaparición forzada de
Arturo Riátiga Carvajal.
Así, estableció que en la providencia se había hecho “la distribución para

cada uno de los familiares de las víctimas directas por concepto de lucro
cesante y del daño inmaterial, dejando claro que ante la no presencia de
algunos de los familiares allí enlistados o categorizados, se acrecería a la
parte que corresponde a los restantes, es decir, que al no hacer parte en el
fallo dictado por dicha jurisdicción los aquí convocantes (hijo y hermanos de
la víctima directa), la parte que a ellos correspondería acrecentó a la
compañera permanente del señor Riátiga Carvajal”.
10. El apoderado de los accionantes afirma que las decisiones adoptadas por el
Juzgado 62 Administrativo de Bogotá, vulneran los derechos fundamentales
de sus representados al debido proceso, de acceso a la administración de
justicia y a la reparación integral.
Específicamente, explica que en este caso se cumplen los requisitos generales

de procedencia de la tutela contra las providencias judiciales controvertidas.
9
Además, sostiene que los autos acusados incurren en los siguientes

presupuestos específicos de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales:
(i) Defecto fáctico: por cuanto el único motivo para improbar el acuerdo
fue considerar que se configuraba una doble indemnización, pese a que los
convocantes jamás fueron indemnizados por el fallecimiento del señor Riátiga
Carvajal porque no hicieron parte del litigio internacional. A juicio de la parte
actora el hecho de que la Corte IDH hubiera reconocido reparaciones a los
familiares de forma equitativa, debió llevar al juzgado a aplicar el principio de
igualdad y no a dar un trato discriminatorio que comporta la denegación de
justicia. En ese orden de ideas, estima que la autoridad judicial accionada
desconoció la sentencia de la Corte IDH.
(ii) Desconocimiento del precedente: debido a que, a pesar de que el

juzgado accionado copió diferentes apartes de una sentencia del 21 de
septiembre de 2016, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado 3,
desconoció las reglas fijadas en dicha providencia. En efecto, el apoderado
afirma que en esa oportunidad el Consejo de Estado encontró que existía cosa
juzgada respecto de la sentencia de la Corte IDH en el caso “Palacio de
Justicia vs. Colombia” y aun así accedió a la pretensión de acrecentar la
reparación de los demandantes, conforme a la decisión internacional.
En ese sentido, asevera que en el caso “Palacio de Justicia vs. Colombia”, la

Corte Interamericana revisó las indemnizaciones que hasta ese momento se
habían presentado en el trámite interno mediante reparación directa y
determinó que las personas que no habían sido reparadas debían ser
indemnizadas en equidad, “es decir, el mismo caso que hoy convoca esta
tutela pero a la inversa”. Por consiguiente, considera que, en aplicación del
control de convencionalidad, el juzgado accionado debió aprobar el acuerdo
conciliatorio, pues los presupuestos del Sistema Interamericano propenden
por la inclusión de todas las víctimas en la reparación.
(iii) Decisión sin motivación: porque el auto que decidió el recurso de

reposición no resolvió ninguna de las objeciones propuestas en el escrito de
impugnación y se limitó a resumir el contenido de la providencia recurrida.
(iv) Violación de la Constitución: debido a que los autos cuestionados

desconocen el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, el
derecho a la igualdad y el derecho a la reparación de las víctimas. Lo anterior,
por cuanto se negó a los accionantes la posibilidad de acceder a la reparación
originada en un daño antijurídico demostrado, pese a que existe una sentencia
internacional que establece la responsabilidad del Estado.
Así pues, indica que las providencias impiden que el Estado colombiano
compense a las víctimas por el daño antijurídico padecido y nunca reparado
3 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 21 de septiembre de 2016. C.P. Guillermo Sánchez
Luque. Radicado No. 25000-23-26-000-2008-00306-01.
10
individualmente en su favor. Además, afirma que con las providencias

controvertidas las víctimas están obligadas a acudir a un proceso judicial en el
que deberán soportar la tardanza producida por la congestión judicial, que se
podía evitar a través de la aprobación de la conciliación.
11. En consecuencia, el apoderado solicita al juez de tutela: a) aplicar el

control de convencionalidad y, en consecuencia, dar prevalencia a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo Adicional
sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San
Salvador) sobre cualquier disposición interna; b) amparar los derechos
fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a
la reparación integral, a la vida digna, y a la igualdad; c) dejar sin efectos el
auto mediante el cual se improbó la conciliación y el auto que no repuso la
anterior decisión; y d) ordenar al Juzgado 62 Administrativo Oral del Circuito
de Bogotá, que expida un auto que apruebe la conciliación.
B. Actuación procesal de primera instancia
Mediante auto del 18 de septiembre de 20174, la Sección Cuarta, Subsección

A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inadmitió la tutela debido a
que el abogado no allegó poder especial que lo facultara para actuar en
representación de los accionantes.
En consecuencia, mediante memorial radicado el 20 de septiembre de 20175,

el abogado aportó el poder conferido por Johanatan Andrés Riátiga Rueda
para actuar en su representación en el trámite de la tutela, y manifestó que en
razón a que los demás demandantes residen en zonas rurales apartadas, era
imposible presentar los poderes en el término otorgado. En ese orden de ideas,
solicitó al juez de tutela asumir el conocimiento de la acción, pues “(…) en
cualquier caso, dado que la violación alegada parte de un presupuesto
procesal y material común a los demandantes, en el evento de prosperar la
acción de tutela la decisión sería extendible a todos los convocantes; pues
ineluctablemente la aprobación del acuerdo conciliatorio recaería en cada
uno de ellos”6.
Posteriormente, mediante auto del 21 de septiembre de 2017 7, la Sección

Cuarta -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió
la tutela en relación con el señor Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y la rechazó
en cuanto a los siete accionantes restantes, quienes no confirieron poder al
abogado. De otra parte, vinculó en calidad de autoridad accionada al Juzgado
62 Administrativo de Bogotá, y como tercero interesado a la Nación –
Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, quien fungió como parte
convocada en la conciliación celebrada.
Respuesta del Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá

4 Folio 66, Cuaderno 1.
5 Folios 71-72, Cuaderno1.
6 Folio 71, Cuaderno1.
7 Folios 74-76, Cuaderno1.
11
Mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca el 29 de septiembre de 20178, la Juez 62 Administrativa del
Circuito de Bogotá indicó que las providencias judiciales objeto de tutela
obedecieron al alcance del fallo de la Corte IDH, proferido el 5 de julio de
2004 en el caso “19 Comerciantes vs Colombia”. En particular, señaló que en
la parte resolutiva de dicha sentencia se ordenó una indemnización por la
desaparición del señor Riátiga Carvajal, motivo por el cual la jurisdicción
contencioso administrativa no podía ordenar “indemnizaciones adicionales
por concepto de daño material e inmaterial a los familiares de la víctima
directa Arturo Riátiga Carvajal, pues estas ya habían sido reconocidas por el
Tribunal internacional.”
Así pues, la juez adujo que la decisión no era irrazonable, puesto que se
fundamentó en que la ausencia de los familiares en el trámite seguido ante la
Corte IDH acreció la indemnización de la compañera permanente, quien fue
la única que compareció al proceso. Por consiguiente, los accionantes
perdieron el derecho a la indemnización reconocida en la sentencia dictada
por el Tribunal internacional, pues no fue parte en ese litigio.
En consecuencia, el juzgado concluyó que los perjuicios causados a los

demandantes fueron efectivamente reconocidos por la Corte IDH por lo que,
en aplicación del principio de complementariedad en el derecho internacional,
no era posible aprobar el acuerdo conciliatorio porque éste reconocía una
segunda indemnización por los mismos hechos y así afectaba el patrimonio
público, en los términos de la Ley 640 de 2001.
Por último, indicó que no se configuraba la violación de los derechos de

acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la reparación integral y
a la vida digna, por cuanto la decisión de improbar el acuerdo conciliatorio no
impedía demandar al Estado. En efecto, de no prosperar la conciliación, los
convocantes pueden acceder a la administración de justicia a través del medio
de control correspondiente.
A pesar de haber sido vinculado al trámite como tercero con interés, el

Ejército Nacional guardó silencio.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
En sentencia del 4 de octubre de 20179, la Sección Cuarta, Subsección A del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca “denegó por improcedente” la
tutela, por considerar que no se cumplía con el presupuesto de subsidiaridad.
Específicamente, indicó que el actor podía acudir a otro mecanismo judicial
para debatir su pretensión de reparación por la desaparición de su padre.
8 Folios 91-93 Cuaderno 1.

9 Folios 99-105, Cuaderno 1.
12
Así pues, el Tribunal estableció que a pesar de que el accionante presentó

recurso de reposición contra el auto objeto de controversia, aún puede acudir
al proceso de reparación directa, debido a que la conciliación es sólo un
requisito de procedibilidad que habilita al interesado a demandar a través de
los medios de control ordinarios dispuestos para cada caso. En consecuencia,
concluyó que la tutela era improcedente.
Impugnación
Mediante memorial radicado el 11 de octubre de 201710, la parte demandante

impugnó la decisión de primera instancia. El apoderado indicó que el actor no
cuenta con recursos adecuados ni efectivos para obtener la reparación por la
desaparición de su padre en un plazo razonable. En efecto, señaló que la
familia lleva 30 años sin ser reparada, y no tendría sentido instar al actor a
iniciar un proceso que tardará por lo menos 15 años, a pesar de que las partes
tenían la voluntad de conciliar.
Además, afirmó que el demandante identificó la falta de motivación de las

providencias como causal de procedencia de la tutela contra aquéllas, defecto
que nunca sería estudiado en un proceso judicial distinto de la tutela, como es
la reparación directa.
Por último, sostuvo que en caso de que el demandante acudiera al proceso de

reparación directa, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de
Estado, la condena sería mucho mayor a la indemnización pactada entre las
víctimas y el Ejército Nacional en el acuerdo conciliatorio, motivo por el cual
la sentencia de primera instancia en tutela acarrea el detrimento patrimonial
del Estado.
Sentencia de segunda instancia
En sentencia del 27 de noviembre de 2017 11, la Sección Segunda, Subsección

A del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo, por considerar que
no concurrían los requisitos generales de procedencia de la tutela contra las
providencias judiciales recurridas, porque una vez improbado el acuerdo
conciliatorio el actor debía ejercer el medio de control de reparación directa.
En este sentido, determinó que la Corte Constitucional ha establecido que no

procede la acción de tutela para estudiar un acuerdo conciliatorio, ni las
providencias que aprueban o no las conciliaciones realizadas ante la
Procuraduría General de la Nación (Sentencia T-1114 de 2008 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
10 Folios 108-113, ibídem.

11 Folios 124-130, Cuaderno 1.
13
Además, indicó que el accionante no acreditó estar ante la inminencia de sufrir

un perjuicio irremediable, que demostrara la necesidad de que el juez
constitucional estudiara los autos objeto de controversia.
Actuaciones en sede de revisión
La Magistrada sustanciadora profirió el auto del 24 de abril de 201812, en el

que dispuso una serie de órdenes con el fin de garantizar el derecho de
defensa de las autoridades que podrían tener interés en las resultas del
proceso, solicitó algunos documentos, y formuló preguntas para contar con
mayores elementos de juicio para tomar una decisión.
En primer lugar, vinculó a la Procuraduría General 138 Judicial II para

Asuntos Administrativos, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado y al Ministerio de Relaciones Exteriores.
En segundo lugar, ofició: (i) a la Procuraduría General 138 Judicial II para

Asuntos Administrativos, para que remitiera los documentos aportados en el
trámite conciliatorio extrajudicial llevado a cabo ante dicha dependencia, que
culminó con el acuerdo celebrado entre Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y
otros y la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, y (ii) al
juzgado accionado para que remitiera las providencias judiciales contra las
cuales se presenta la tutela y el recurso de reposición incoado contra el auto
que improbó el acuerdo.
En tercer lugar, ofició al abogado de la parte actora para que allegara los
poderes que demostraran que estuviese facultado para actuar en nombre de los
señores Mariela Riátiga Carvajal, Pablo Antonio Riátiga Carvajal, Leonor
Riátiga Carvajal, Timoleón Riátiga Carvajal, Inés Riátiga Carvajal, Ana
Mercedes Riátiga de Rico y María Graciela Riátiga Carvajal.
En cumplimiento de la providencia mencionada, se recibieron los siguientes

documentos:
1. Memorial radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7

de mayo de 201813, suscrito por el apoderado de la Oficina Jurídica de la
Procuraduría General de la Nación, en el que la entidad informó a esta
Corporación que:
12 Folios 17-21, Cuaderno revisión.

14
a) La entidad no estaba legitimada en la causa por pasiva, pues

simplemente actuó como conciliadora en el trámite que dio origen a la
presunta vulneración de los derechos de los accionantes y, como tal, no estaba
facultada para pronunciarse de fondo sobre lo acordado entre las partes. Por
esa razón solicitó que se negara cualquier pretensión formulada contra la
Procuraduría General de la Nación.
b) De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado 14 es deber

del juez que aprueba una conciliación prejudicial “verificar la existencia de
situaciones que ya hayan reconocido el pago de perjuicios”. En ese orden de
ideas, consideró que en este caso el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá
advirtió que existía una sentencia dictada por la Corte IDH en la que se
ordenó el pago a la compañera permanente del occiso y los convocantes no
habían realizado alguna petición en ese proceso, por lo cual, de realizarse el
pago se otorgaría una doble indemnización que generaría el detrimento
patrimonial del Estado.
c) Al memorial se anexa copia del expediente contentivo de la

conciliación, que está conformado por: (i) la solicitud de conciliación, (ii) los
poderes conferidos por los ocho convocantes al abogado, (iii) los registros
civiles que demuestran el parentesco de los siete hermanos con la víctima, (iv)
un concepto de la Fiscalía General de la Nación en el que se dice que el señor
Riátiga Rueda fue reconocido como hijo del señor Riátiga Carvajal por el
Juzgado 1º de Familia de Bucaramanga mediante sentencia del 25 de
noviembre de 2015, y por lo tanto es víctima del delito de desaparición
forzada cometido sobre la persona de su padre, (v) el oficio del 14 de
septiembre de 2016, mediante el cual se convoca a audiencia de conciliación,
y (vi) el acta de la audiencia de conciliación celebrada el 24 de octubre de
2016 en la que se llegó a un acuerdo conciliatorio15.
2. Mediante memorial recibido por la Secretaría General de la Corte

Constitucional el 4 de mayo de 201816, la Directora Encargada de la Dirección
de Derechos Humanos y DIH del Ministerio de Relaciones Exteriores
manifestó que:
a) Los accionantes de la presente tutela, familiares de la víctima directa

Arturo Riátiga Carvajal, no hicieron parte del trámite adelantado ante el
Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos y en ese sentido
no fueron reconocidos como familiares, ni fueron beneficiarios de la sentencia
proferida por la Corte IDH en el caso “19 Comerciantes vs. Colombia”.
14 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2014, C.P. Ramiro
Pazos Guerrero. Expediente 32988.
15 En la que se pactan los perjuicios: (i) morales: para los hermanos 100 SMLMV para cada uno y para el
hijo 200 SMLMV; y (ii) materiales: para el hijo por la suma de $149.0299.657 de pesos.
15
b) El hecho de que los demandantes no hayan hecho parte de los trámites

adelantados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la
Corte IDH, “(…) no imposibilita el ejercicio de su Derecho a la Reparación
Integral a nivel interno, incluyendo el reconocimiento y pago de
indemnizaciones, máxime cuando, a pesar de que próximamente se cumplirán
treinta años de la ocurrencia de los hechos, los familiares, según los
accionantes, no han sido indemnizados por las violaciones a los Derechos
Humanos de las cuales fue objeto el Sr. Carlos Arturo Riátiga Carvajal
(…)”17.
c) La Cancillería ejerce una función de coordinación y articulación del

cumplimiento de decisiones internacionales proferidas por órganos de
protección de derechos humanos, dentro de las cuales se encuentra la
sentencia de la Corte IDH en el caso “19 comerciantes vs. Colombia”. No
obstante, como quiera que las pretensiones de esta tutela no derivan de un
mandato proveniente de algún organismo internacional, éstas desbordan el
ámbito de competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por ese motivo, solicitó desvincular al Ministerio de Relaciones Exteriores del

trámite de esta tutela.
d) El Ministerio de Relaciones Exteriores continúa coordinando acciones

para adelantar el cumplimiento de la sentencia de fondo del 5 de julio de
2004, proferida por la Corte IDH en el caso “19 comerciantes vs. Colombia”.
Algunas órdenes se encuentran cumplidas y otras en trámite de cumplimiento.
Particularmente, la orden de pago por concepto de indemnizaciones se

cumplió en su totalidad. Por consiguiente, mediante nota diplomática S-
17 Folio 80R Cuaderno revisión.

16
GSORO-18-007336 del 23 de febrero de 2018, se solicitó a la Corte IDH

declarar mediante resolución el cumplimiento total de la medida.
3. Mediante escrito recibido el 7 de mayo de 201818, el abogado de la parte

actora allegó los poderes que lo facultan para actuar en nombre de los
señores Mariela, Pablo Antonio, Leonor, Timoleón, Inés y María Graciela
Riátiga Carvajal, y Ana Mercedes Riátiga de Rico.
4. Mediante escrito recibido el 9 de mayo de 201819, la Jefe de la Oficina

Asesora Jurídica de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado describió sus
funciones y concluyó que los hechos en los que se funda la tutela de la
referencia no tienen relación con las competencias asignadas a tal entidad. En
consecuencia, solicitó a la Corte desvincularla del trámite.
5. Mediante correo electrónico recibido el 10 de mayo de 201820, el Ministerio

del Interior remitió una comunicación en la que la Comisión Colombiana de
Juristas informa el teléfono de contacto de la señora Rosmira Arias Ortega,
quien fue reconocida como única víctima de la desaparición del señor Arturo
Riátiga Carvajal en el caso “19 comerciantes vs. Colombia”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241

-numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos de tutela proferidos en el proceso de la referencia.
Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos
2. Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros siete accionantes, mediante

apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra los autos (i) del 8 de
junio de 2017, mediante el cual el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá
improbó la conciliación extrajudicial celebrada entre los accionantes y la
Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional; y (ii) del 9 de agosto de
2017, por el cual el mismo juzgado confirmó la decisión.
Los demandantes pretenden que sean amparados sus derechos fundamentales

de acceso a la administración de justicia, a la reparación integral y al debido
proceso; que consideran vulnerados por las providencias mencionadas, debido
a que a través de éstas el juez se negó a aprobar el acuerdo conciliatorio
17
celebrado dentro del trámite de conciliación extrajudicial previsto como

requisito de procedibilidad de la demanda de reparación directa que pretenden
instaurar contra el Estado colombiano. En particular, afirman que les fue
negada la posibilidad de acceder a una reparación originada en un daño
antijurídico demostrado, pese a que existe una sentencia internacional que
establece la responsabilidad del Estado.
En este caso el juez que conoció del acuerdo conciliatorio concluyó que
respecto de la sentencia de fondo proferida por la Corte IDH en el caso “19
Comerciantes vs. Colombia” no había cosa juzgada, porque los convocantes
no fueron reconocidos como víctimas en el proceso internacional. Sin
embargo, improbó el acuerdo conciliatorio por considerar que éste suponía
una doble indemnización por los daños causados con ocasión de la
desaparición del señor Riátiga Carvajal.
En ese orden de ideas, la autoridad judicial accionada advirtió que la sentencia

dictada por la Corte IDH ordenó “en su totalidad”, la indemnización de los
perjuicios causados por la desaparición forzada de Arturo Riátiga Carvajal.
Por consiguiente, consideró que la jurisdicción contencioso administrativa no
podía ordenar indemnizaciones adicionales por concepto de daño material e
inmaterial a los familiares de la víctima directa, pues éstas ya habían sido
reconocidas por el Tribunal internacional a favor de su compañera
permanente.
Los demandantes consideran que las providencias controvertidas incurren en

cuatro causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, a
saber: defecto fáctico, desconocimiento del precedente, decisión sin
motivación y violación de la Constitución. Así pues, solicitan que se “aplique
el control de convencionalidad”, se dé prevalencia a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y al Protocolo Adicional sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales sobre cualquier disposición interna. En
consecuencia, piden que se deje sin efectos el auto mediante el cual se
improbó la conciliación y el auto que no repuso la anterior decisión y se
ordene al Juzgado 62 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que expida
un auto que apruebe la conciliación.
3. La situación fáctica exige a la Sala determinar si ¿concurren los requisitos

generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para
controvertir los autos mediante los cuales el Juzgado 62 Administrativo Oral
del Circuito de Bogotá improbó la conciliación celebrada entre los accionantes
y la Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, y confirmó tal
decisión?
En caso de ser procedente, será preciso analizar el fondo del asunto, el cual
plantea este problema jurídico: ¿incurren en defecto fáctico, desconocimiento
del precedente, decisión sin motivación y violación de la Constitución, los
autos mediante los cuales el juez que realizó el control de validez, improbó el
acuerdo conciliatorio celebrado entre los accionantes y el Ejército Nacional,
18
en razón a que otra persona, distinta a los accionantes, fue reconocida como
víctima en una providencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos?
4. Para resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar el análisis de

los siguientes temas: primero, la procedencia excepcional de la tutela contra
providencias judiciales; segundo, el examen de los requisitos generales de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso concreto,
incluida la subsidiariedad cuando se trata de autos que deciden sobre acuerdos
de conciliación; tercero, la naturaleza y el marco normativo de la conciliación
prejudicial; cuarto, el derecho a la reparación de las víctimas; quinto, la
jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la responsabilidad agravada del
Estado cuando sus agentes cometen crímenes de lesa humanidad; sexto, el
fenómeno de cosa juzgada en materia de responsabilidad del Estado y
respecto de condenas proferidas por tribunales internacionales; séptimo, con
fundamento en lo anterior se resolverán los problemas jurídicos planteados en
este asunto.
Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.
5. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, consagra el principio de

subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y
determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
El artículo 86 Superior establece que la tutela procede contra toda “acción o

la omisión de cualquier autoridad pública”. Las autoridades judiciales son
autoridades públicas que en el ejercicio de sus funciones tienen la obligación
de ajustarse a la Constitución y a la ley, y garantizar la efectividad de los
principios, deberes y derechos reconocidos en la Constitución.
Bajo el presupuesto mencionado, la Corte Constitucional ha admitido la

procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales que quebranten
los derechos fundamentales de las partes y se aparten de los mandatos
constitucionales. No obstante, se ha precisado que la procedencia de la acción
de tutela en estos casos debe ser excepcional, con el fin de que no se
desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia
judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que caracteriza a la
tutela.21
Así pues, la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene como finalidad
efectuar un juicio de validez constitucional de una providencia judicial que
incurre en graves falencias, las cuales tornan la decisión incompatible con la
Carta Política.22
21 Ver sentencia T-283 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

22 Al respecto, ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas.
19
6. La Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590 de 200523, señaló que el

desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos de presupuestos
para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: los
requisitos generales de procedencia y los requisitos específicos de
procedibilidad.
Requisitos generales de procedencia.
7. Según lo expuso la sentencia C-590 de 200524, los requisitos generales de

procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional, esto es,
que el caso involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de
las partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad que
caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan agotado todos los medios de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de
inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se
trate de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo en la
sentencia que se impugna; (v) que la parte actora identifique de manera
razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos
vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Requisitos específicos de procedibilidad.
8. Los requisitos específicos aluden a la concurrencia de defectos en el fallo

atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los
preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes:
Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la

sentencia impugnada carece en forma absoluta de competencia.
Defecto procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó

completamente al margen del procedimiento establecido.25
Defecto fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o
cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.
23 M.P. Jaime Córdoba Triviño

24 Ibídem.
25 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos
casos en los cuales el acto que adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, - bien
por la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea
abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se
produce en ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez
constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial cuestionada no entra dentro de la
órbita de competencia del funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto
orgánico.
20
Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas

inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los
fundamentos y la decisión.26
Error inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño

por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.27
Decisión sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores

judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones.
Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha

fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial,
desconoce la regla jurisprudencial establecida.28
Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario

adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la
Carta Política.
Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra

providencias judiciales en el caso que se analiza.
9. La Sala observa que en el presente caso se reúnen todos los requisitos

generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación, veamos:
10. En primer lugar, se verifica que se cumple con el presupuesto de

legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución Política establece
la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí
misma o por quien actúe a su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la
26 Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa): “… opera cuando
la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido
derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente
inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su
aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible por la propia
Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la
circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador
27 Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez): “Es posible
distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial -
presupuesto de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera
directa la Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del incumplimiento por
parte de distintos órganos estatales de la orden constitucional de colaborar armónicamente con la
administración de justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos constitucionales. Se
trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los
medios a su alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en
realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos constitucionales, al inducirlo en error. En tales
casos - vía de hecho por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible al
funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la actuación
inconstitucional de otros órganos estatales.”
28 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
21
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando

quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados.
La legitimidad para el ejercicio de esta acción es regulada por el artículo 10 29

del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que puede ser presentada: (i)
directamente por el afectado, (ii) a través de su representante legal, (iii) por
medio de apoderado judicial, o (iv) por medio de agente oficioso.30
La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por

activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en
que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial
que se discute en el proceso de tutela. En ese sentido, esta exigencia supone
que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho
fundamental propio del demandante y no de otra persona.31
Así pues, está legitimado por activa quien promueva una acción de tutela,
siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a
nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado
judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de
sus derechos constitucionales fundamentales.32
En este caso, el abogado sostuvo que actuaba en representación de los señores

Jhonatan Andrés Riátiga Rueda, Mariela, Pablo Antonio, Leonor, Timoleón,
Inés y María Graciela Riátiga Carvajal, y Ana Mercedes Riátiga de Rico. Sin
embargo, no allegó poder especial que lo facultara para actuar en
representación de los accionantes. En consecuencia, la tutela fue inadmitida.
Posteriormente, con la corrección de la demanda el abogado aportó el poder

conferido por Johanatan Andrés Riátiga Rueda, para actuar en su
representación en el trámite de la tutela, y manifestó que en razón a que los
demás demandantes residían en zonas rurales apartadas, era imposible
presentar los poderes en el término otorgado.
En consecuencia, mediante auto del 24 de abril de 2018, la Magistrada

sustanciadora ofició al abogado de la parte actora para que allegara los
poderes que demostraran su facultad para actuar en nombre de los señores
Mariela, Pablo Antonio, Leonor, Timoleón, Inés, y María Graciela Riátiga
Carvajal, y Ana Mercedes Riátiga de Rico. En cumplimiento de la orden
referida, el abogado de la parte actora allegó los poderes que lo facultan para
actuar en nombre del resto de los accionantes.
29 ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y
lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará
por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
30 Sentencia T-531 de 2002; M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
31 Sentencia T-086 de 2010; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Caljub.
32 Sentencia T-435 de 2016; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
22
De este modo, la Sala constata que los ocho accionantes están legitimados
para actuar en defensa de sus derechos fundamentales, a través del abogado,
quien allegó los poderes que lo facultan para actuar en su representación.
11. En segundo lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia

constitucional. En el presente caso están involucrados los derechos
fundamentales de los demandantes de acceso a la administración de justicia, a
la reparación integral y al debido proceso.
Esto ocurre porque los autos que se censuran imprueban el acuerdo

conciliatorio celebrado entre los ocho accionantes y el Ejército Nacional. Los
primeros, son víctimas de la desaparición forzada del comerciante Arturo
Riátiga Carvajal, y el segundo fue declarado responsable por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos por este hecho.
En ese orden de ideas, las providencias judiciales controvertidas tienen como

efecto que se agote la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad, y el hijo y los hermanos de la víctima directa de las
actuaciones del Estado colombiano, deban acudir al medio de control de
reparación directa para que, en el marco de ese proceso, se declare la
responsabilidad del Ejército Nacional y se reconozcan las indemnizaciones a
las que haya lugar. Así, en este caso están de por medio los derechos a la
reparación de las víctimas y de acceso a la administración de justicia, pues las
providencias judiciales cuestionadas excluyen la validez del acuerdo y llevan a
que las víctimas agoten un proceso prolongado para obtener la reparación del
daño ocurrido hace treinta años.
12. En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito consistente en haber

agotado todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición. A
pesar de que los jueces de tutela determinaron que en este caso la acción era
improcedente porque los demandantes podían ejercer el medio de control de
reparación directa para obtener sus pretensiones, a juicio de la Sala tal
razonamiento no puede ser admitido, pues deja de lado que en este caso
particular el mecanismo mencionado no es eficaz para obtener el amparo de
los derechos invocados.
13. La Corte Constitucional ha analizado la procedencia de la tutela para

controvertir los autos que se pronuncian sobre la validez de acuerdos de
conciliación. Por ejemplo, en sentencia T-1114 de 200833, esta Corporación
estudió la solicitud de tutela presentada por la Procuradora Cuarta Judicial
Administrativa, contra el auto mediante el cual un tribunal de arbitramento se
pronunció sobre la validez del acuerdo conciliatorio celebrado sobre un
contrato de concesión suscrito por el Instituto Nacional de Concesiones y una
sociedad de derecho privado.
En aquella ocasión la Corte concluyó que la tutela era improcedente, por

cuanto la Procuraduría General de la Nación estaba facultada para interponer
33 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
23
el recurso de reposición contra la providencia judicial cuestionada y omitió

hacerlo. En ese sentido, indicó que el ordenamiento jurídico establece que
contra el auto que aprueba el acuerdo conciliatorio procede el recurso de
reposición, de manera que “[s]olamente después de haber hecho uso de este
recurso [la accionante] podía pensar en acudir al mecanismo de la tutela,
que, como es conocido, constituye una acción subsidiaria.”
Así pues, dado que la accionante contaba con un recurso judicial a su alcance
y no demostró que estuviera ante la inminencia de sufrir un perjuicio
irremediable, este Tribunal confirmó los fallos de instancia que declararon la
improcedencia de la acción.
14. Asimismo, la Corte se refirió a la procedencia de la tutela contra este tipo

de autos en la sentencia T-832 de 201334. En dicha oportunidad, el accionante
solicitó la protección de sus derechos al debido proceso, la igualdad y al
mínimo vital, presuntamente vulnerados por un auto mediante el cual un juez
administrativo improbó la conciliación prejudicial celebrada entre el actor y el
Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones –FONCEP-.
El demandante había acudido a la conciliación extrajudicial como requisito

para ejercer el medio de control de reparación directa en contra del FONCEP,
debido a que, a pesar de que la Corte Constitucional había aclarado que
quienes fueran beneficiarios de pensiones convencionales tenían derecho a la
indexación de la primera mesada, el fondo se negaba a reconocer esa
prestación a favor del accionante. El demandante y el FONCEP llegaron a un
acuerdo, en virtud del cual la entidad reconoció la indexación de la primera
mesada pensional al convocante.
No obstante, el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad de Bogotá, improbó el

acuerdo conciliatorio por considerar que mediante providencias judiciales
proferidas en dos procesos ordinarios laborales, se había negado el derecho a
la indexación al convocante. En consecuencia, sostuvo que no era viable
realizar acuerdos sobre asuntos decididos por sentencias que habían hecho
tránsito a cosa juzgada. El auto fue recurrido y el juzgado confirmó la
decisión.
El accionante alegaba que: (i) la providencia judicial censurada desconocía la

sentencia C-891A de 2006, y (ii) debido a que en el acuerdo el FONCEP había
reconocido un derecho laboral, el juez contencioso había perdido la
competencia para hacer el control de validez del acuerdo, pues éste debía ser
avalado por un juez laboral del circuito o por la Procuraduría.
En aquella ocasión, la Corte estudió, entre otros problemas jurídicos, si la

acción de tutela era procedente para controvertir el auto que improbó la
conciliación celebrada entre el actor y la entidad demandada. Sobre el
particular, indicó que el actor no había agotado los mecanismos ordinarios a
su alcance porque el proceso de reparación directa debía seguir su curso.
34 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
24
En ese sentido, consideró que no concurría el requisito de subsidiariedad, por

cuanto contra la decisión censurada “(…) el accionante [podía] continuar con
el proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa para lograr que se
[vieran] satisfechas sus pretensiones reparatorias del daño antijurídico que
[alegaba] le fue causado (…)”
15. De los lineamientos fijados por la jurisprudencia constitucional, es posible

concluir que, en principio, la tutela es improcedente para controvertir los autos
mediante los cuales los jueces efectúan el control de validez de acuerdos de
conciliación. En efecto, bien sea que se trate de un auto que apruebe o
impruebe un acuerdo conciliatorio, se debe agotar el recurso de reposición,
que es el único mecanismo procedente contra esa providencia.
Además, en relación con los autos que imprueban el acuerdo conciliatorio, la

tutela es improcedente porque se trata de una providencia que se profiere para
agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación, con el fin de acceder a
un proceso judicial, de manera que sería preciso dar inicio al proceso
correspondiente para que sea el juez competente quien resuelva de fondo el
asunto sometido a su conocimiento en el marco del trámite previsto por el
ordenamiento para el efecto.
16. No obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86

Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo
ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran
vulnerados, la tutela es procedente si se acredita (i) que el mecanismo no es
idóneo ni eficaz, o (ii) que “siendo apto para conseguir la protección, en
razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para
garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la
Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.”35
Con respecto al primer supuesto, la aptitud del medio de defensa ordinario

debe ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las
características procesales del mecanismo y al derecho fundamental
involucrado. Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de la acción
de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental
invocado.36
En este orden de ideas, para determinar si la acción principal es idónea, “se

deben tener en cuenta tanto el objeto de la acción prevalente prima facie,
como su resultado previsible, en relación con la protección de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados, dentro del contexto del caso
particular.”37 (Negrillas en el texto original)
35 Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

36 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
37 Sentencia T-822 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
25
17. Por consiguiente, a pesar de que los jueces de tutela consideraron que la
tutela era improcedente para controvertir el auto que improbó el acuerdo
conciliatorio, porque los convocantes podían acudir al medio de control de
reparación directa para obtener sus pretensiones, la Sala advierte que en este
caso particular esa interpretación resulta desproporcionada, por las siguientes
razones:
17.1. No se puede dejar de lado que existe certeza sobre la responsabilidad

del Estado con ocasión de la desaparición del señor Riátiga Carvajal y la
calidad de víctimas indirectas de los accionantes, quienes probaron su
parentesco. Además, el representante del Ejército Nacional reconoció la
responsabilidad de la entidad y el derecho de los convocantes a ser
indemnizados con ocasión del crimen de lesa humanidad cometido, pues no le
quedaba otra opción que respetar la cosa juzgada material de la sentencia de la
Corte IDH que condenó al Estado colombiano por la desaparición forzada de
los 19 comerciantes, ante la connivencia de la Autodefensas con el Ejército
Nacional.
17.2. Así pues, es claro que los ocho accionantes son víctimas indirectas de la
desaparición forzosa del señor Riátiga Carvajal, y como tal tienen derecho a
ser reparados por el hecho dañoso ocurrido hace treinta años. Entonces, ante la
certeza de los hechos y de la calidad de víctimas de los accionantes, resulta
excesivo exigirles que, además de haber presentado recurso de reposición
contra el auto que improbó el acuerdo, agoten el proceso ordinario ante la
jurisdicción contencioso administrativa para obtener sus pretensiones, pues la
responsabilidad del Estado ya estaba acreditada. Entonces, si dicha
responsabilidad no es objeto de debate porque así lo decidió el sistema
interamericano de protección de los derechos humanos y fue aceptada por el
Estado colombiano, no habría materia jurídica objeto de debate en una
subsiguiente acción de reparación directa.
17.3. De otra parte, no es razonable negar la procedencia de la tutela contra

los autos que improbaron la validez del acuerdo conciliatorio desde el punto
de vista de los intereses patrimoniales del Estado. En efecto, tal exigencia
daría lugar a que existiera otro proceso judicial en contra de la Nación, que no
solo comportaría el desgaste de la administración de justicia, pues se
sometería a conocimiento de los jueces un caso en el que es clara la
responsabilidad del Estado, que ya fue declarada en instancias internacionales
y aceptada por la entidad al celebrar el acuerdo conciliatorio, sino también
implicaría aumentar el monto de la condena, lo que conllevaría una mayor
erogación de recursos públicos.
17.4. Por último, tal y como lo señaló la parte actora en el escrito de

reposición presentado contra el auto que improbó el acuerdo, tratándose de
crímenes de lesa humanidad, la jurisprudencia de la Sección Tercera del
Consejo de Estado ha reconocido indemnizaciones por valor superior al que
pactaron las partes en el acuerdo conciliatorio y ha establecido que no opera la
caducidad. Por consiguiente, exigir a los demandantes que acudan al medio de
26
control de reparación directa para obtener la reparación por el crimen de lesa

humanidad cometido, también es irrazonable porque supone una lesión a los
intereses patrimoniales del Estado, debido a que en el marco de ese proceso
habría lugar a reconocer indemnizaciones por un valor mucho mayor al
pactado en el acuerdo improbado, y no operaría la caducidad (como se
explicará más adelante).
Por las anteriores razones, en este caso específico la tutela es procedente para
controvertir los autos contra los cuales se presenta.
18. En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un término

razonable, debido a que los autos mediante los cuales el Juzgado 62
Administrativo de Bogotá improbó el acuerdo y confirmó tal decisión fueron
proferidos el 8 de junio y del 9 de agosto de 2017, respectivamente, y la tutela
se presentó el 18 de septiembre de 2017. Es decir, menos de dos meses
después de haberse proferido el último de los autos cuestionados.
19. En quinto lugar, los demandantes identificaron de manera razonable

los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como las
irregularidades que –estiman- hacen procedente la acción de tutela. Los
hechos están claramente detallados en la demanda y debidamente soportados
en las pruebas documentales aportadas. Adicionalmente, explicaron con
claridad los defectos que atribuyeron a las sentencias que se cuestionan.
Así pues, los demandantes indicaron que las decisiones judiciales proferidas
en el trámite de conciliación prejudicial, vulneraron sus derechos al debido
proceso, de acceso a la administración de justicia y a la reparación, y tales
objeciones fueron alegadas en el proceso judicial cuando fue posible, esto es,
al presentar el recurso de reposición contra el auto que improbó la
conciliación.
20. En sexto lugar, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela.

Los demandantes acusan los autos: (i) del 8 de junio de 2017, mediante el cual
el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá improbó la conciliación extrajudicial
celebrada entre los accionantes y la Nación – Ministerio de Defensa - Ejército
Nacional; y (ii) del 9 de agosto de 2017, por el cual el mismo juzgado
confirmó la decisión.
21. Así las cosas, como la Sala encuentra acreditados los requisitos generales
de procedencia de la tutela contra sentencias, procede ahora a estudiar los
asuntos de fondo que plantea el caso sub iúdice.
En primer lugar, la Sala pasará a analizar la naturaleza y el marco normativo

de la conciliación prejudicial, en particular, de este presupuesto de
procedibilidad en materia contencioso administrativa.
Naturaleza y marco normativo de la conciliación prejudicial.

27
22. El artículo 116 de la Constitución Política dispone que los particulares

pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en
la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
De la norma en cita se deriva la posibilidad de acudir a mecanismos alternos
de resolución de conflictos, en virtud de los cuales la ley faculta a los
ciudadanos para impartir justicia, en condición de árbitros o conciliadores.
Del mismo modo, el artículo 13 de la Ley Estatutaria de la Administración de

Justicia, señala que ejercen función jurisdiccional los particulares cuando
actúan como conciliadores o árbitros habilitados por las partes, en asuntos
susceptibles de transacción.
La Corte Constitucional ha establecido que esta facultad se caracteriza por ser

ocasional o transitoria y originarse en la voluntad de las partes, quienes
habilitan al particular para resolver la controversia38.
En ese sentido, los mecanismos alternativos de solución de conflictos

permiten la participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan y,
en ese sentido, generan espacios de intervención de la comunidad en el
desarrollo de la función jurisdiccional39. De ahí que, la justicia que proviene
de la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, no
es sustitutiva sino complementaria de la justicia estatal formal.
Ahora bien, la Corte ha advertido que la intervención de los particulares en la

resolución pacífica y negociada de los conflictos jurídicos, no puede desplazar
de manera definitiva a la justicia estatal formal ni constituirse en un obstáculo
que impida el acceso a ella40.
En ese orden de ideas, por expresa autorización del artículo 116

constitucional, el acceso a la administración de justicia no sólo comporta la
posibilidad de que cualquier persona solicite la protección de sus derechos
ante los jueces competentes, sino también de resolver sus disputas a través de
mecanismos como la conciliación41. En efecto, la conciliación es
manifestación del derecho fundamental de acceso de la administración de
justicia, el cual comporta la posibilidad de que las personas cuenten con
procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de derechos y
obligaciones, que las controversias planteadas sean resueltas dentro de un
término prudencial y que exista un conjunto amplio y suficiente de
mecanismos para el arreglo de controversias, como son la conciliación y el
arbitraje.
38 Sentencias C-226 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-893 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
39 Sentencia C-893 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
40 Sentencia C-1195 de 2001, M.M.P.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
41 Sentencia C-163 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
28
23. En cumplimiento del mandato contenido en el artículo 116 Superior, el

Congreso expidió la Ley 446 de 1998, en la que se define la conciliación
como “un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más
personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda
de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte42, la conciliación es un acto

voluntario de las partes, privado y bilateral, mediante el cual éstas acuerdan
espontáneamente la designación de un conciliador que las invita a que
expongan sus puntos de vista y diriman su controversia.
24. Los artículos 35 a 40 de la Ley 640 de 2001, prevén la obligación de

agotar la conciliación antes de iniciar procesos judiciales en las distintas
jurisdicciones, incluida la contencioso administrativa. En particular, imponen
un plazo de tres meses dentro del cual las partes deben acudir a una audiencia
de conciliación, antes de llevar la controversia ante la jurisdicción. Sin
embargo, cabe aclarar que la ley impone intentar la conciliación, no celebrar
un acuerdo, pues es discrecional para las partes solucionar o no el conflicto
por esta vía.
25. En materia contencioso administrativa, el Legislador estableció unas

condiciones particulares para garantizar el derecho de acceso a la justicia.
25.1. Primero, la conciliación administrativa sólo puede adelantarse ante los

agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso
administrativa. Ello implica mayor intervención del conciliador con el fin de
proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos
fundamentales.
25.2. Segundo, todo acuerdo conciliatorio en cuya celebración participe una

entidad pública debe contar con las pruebas necesarias para demostrar que no
es lesivo para los intereses patrimoniales del Estado, ni vulnera una norma
constitucional o legal. Por lo tanto, el conciliador puede solicitar pruebas
adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo
conciliatorio43 y, si tales pruebas no son aportadas, decidir que no se logró el
acuerdo44.
42 Ibídem.
43 El artículo 25 de la Ley 640 de 2001 establece: “Pruebas en la conciliación extrajudicial. Durante la
celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los
interesados podrán aportar las pruebas que estimen pertinentes. Con todo, el conciliador podrá solicitar que
se alleguen nuevas pruebas o se complementen las presentadas por las partes con el fin de establecer los
presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio. Las pruebas tendrán
que aportarse dentro de los veinte (20) días calendario siguientes a su solicitud. Este trámite no dará lugar a
la ampliación del término de suspensión de la caducidad de la acción previsto en la ley. Si agotada la
oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha
aportado las solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo”.
44 El artículo 25, inciso final, de la Ley 640 de 2001 dice: “Si agotada la oportunidad para aportar las
pruebas según lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se
entenderá que no se logró el acuerdo.”.
29
25.3. Tercero, la conciliación administrativa impone a los representantes de

las entidades públicas las obligaciones de concurrir a la audiencia de
conciliación, discutir las propuestas de solución que se hagan y proponer
fórmulas de solución45. El incumplimiento de estos deberes da lugar a
sanciones disciplinarias.
25.4. Cuarto, la conciliación en materia contencioso administrativa debe ser

aprobada judicialmente con el fin de proteger la legalidad y los intereses
patrimoniales del Estado46. Así pues, para que el acuerdo sea vinculante para
las partes y haga tránsito a cosa juzgada, el juez administrativo debe
homologarlo y, a contrario sensu, el auto mediante el cual se imprueba el
acuerdo de conciliación no hace tránsito a cosa juzgada47.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha establecido que el juez administrativo

debe velar porque la conciliación respete la ley y no resulte lesiva para el
patrimonio público. Por lo tanto, hasta que no se lleve a cabo la aprobación
judicial, la conciliación no produce ningún efecto y, en consecuencia, las
partes podrían desistir del acuerdo48.
Por ejemplo, mediante auto del 1º de julio de 199949, la Sección Tercera del
Consejo de Estado se pronunció sobre la validez de la conciliación prejudicial
celebrada entre la Fábrica de Licores del Tolima (entidad descentralizada del
orden departamental) y una empresa privada con el fin de resolver los
conflictos derivados de la declaratoria de caducidad del contrato. Sin embargo,
las partes acordaron, entre otras cosas, prorrogar el contrato.
En aquella oportunidad, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso

administrativa confirmó el auto de primera instancia, mediante el cual el
Tribunal Administrativo del Tolima improbó el acuerdo. En particular, ambas
autoridades judiciales consideraron que el acuerdo era lesivo para los intereses
patrimoniales del Estado y se había celebrado de manera ilegal, debido a que
la Junta Directiva de la licorera manifestó que no había aprobado la decisión
45 El artículo 74 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 64 de la Ley 23 de 1991, estipula:
“Artículo 64. La inasistencia injustificada de las partes o sus apoderados a la audiencia de conciliación o la
negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se sancionará con multa hasta de
diez (10) salarios mínimos mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura que será
impuesta, en la prejudicial, por el agente del Ministerio Público, y en la judicial, por el Juez, Sala, Sección o
Subsección respectiva”.
Por su parte, el artículo 14 del Decreto 2511 de 1998 dispone: “De las sanciones. La inasistencia
injustificada de los interesados o de sus apoderados a la audiencia de conciliación que se adelanta ante el
procurador judicial o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se
sancionará con multa hasta de diez (10) salarios mínimos mensuales legales a favor del Consejo Superior de
la Judicatura, que será impuesta por el agente del ministerio mediante acto administrativo motivado
susceptible de recurso de reposición, el cual deberá interponerse de acuerdo con los artículos 50, 51 y 52 del
Código Contencioso Administrativo”.
46 Ley 446 de 1998, artículo 73 y Ley 640 de 2001, artículo 24.
47 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 7 de diciembre de 2000, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
Expediente 19052.
48 Consejo de Estado. Sección Tercera, (i) Auto del 30 de marzo de 2006, C.P. Alier Hernández Enríquez.
Expediente 31385; y (ii) Auto del 21 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Expediente 37243.
49 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 1º de julio de 1999. C.P. Ricardo Hoyos Duque.
Expediente: 15721.
30
de prorrogar el contrato y se había prorrogado un contrato sin observar las

normas que rigen los procesos contractuales.
La Sección Tercera señaló que al acudir a los mecanismos de solución

alternativa de conflictos, las entidades de derecho público efectúan un acto de
disposición de los dineros del Estado, motivo por el cual la ley fijó exigencias
mayores que las establecidas en el tráfico jurídico entre particulares. Por esa
razón, la conciliación en materia contencioso administrativa se sujeta a la
homologación previa por parte del juez, a quien corresponde proteger el
patrimonio público.
25.5. Quinto, para que el juez apruebe el acuerdo conciliatorio, es necesario

que se cumplan los siguientes requisitos50:
(i) Que la acción no haya caducado (artículo 61 de la Ley 23 de 1991,

modificado por el artículo 81 Ley 446 de 1998).
(ii) Que el acuerdo verse sobre derechos económicos disponibles por las
partes (artículos 59 de la Ley 23 de 1991, 70 de la Ley 446 de 1998 y 2º del
Decreto 1818 de 1998).
El artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, indica que son conciliables los
conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda
conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las
acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del anterior Código
Contencioso Administrativo, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, la de reparación directa, y de asuntos contractuales. Además,
señala que no son susceptibles de conciliación los asuntos: a) que versan sobre
conflictos de carácter tributario; b) que deben tramitarse mediante el proceso
ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993; y c) en los cuales se
discute la validez de un acto administrativo general.
(iii) Que las partes estén debidamente representadas, tengan capacidad para
conciliar y acrediten su legitimación para actuar.
(iv) Que el acuerdo cuente con las pruebas necesarias, no sea violatorio de la
ley, ni resulte lesivo para el patrimonio público (artículo 65 de la Ley 23 de
1991 y artículo 73 de la Ley 446 de 1998).
26. En síntesis, la conciliación es un mecanismo alternativo y voluntario de

solución de conflictos mediante el cual un número determinado de individuos,
trabados entre sí por causa de una controversia, deciden solucionarla a través
de un acuerdo conciliatorio. En materia contencioso administrativa la
conciliación es un requisito de procedibilidad que se caracteriza porque los
agentes del Ministerio Público son los únicos competentes para servir de
50 Consejo de Estado, Sección Tercera (i) Auto del 6 de febrero de 2012, C.P. Stella Conto Díaz Del
Castillo. No. Radicado: 13001-23-31-000-2006-00343-01(38896); y (ii) Auto del 27 de junio de 2012, C.P.
Carlos Alberto Zambrano Barrera. No. Radicado 73001-23-31-000-2009-00525-01(40634).
31
conciliadores y, en caso de llegar a un acuerdo, lo pactado sólo es fuente de

obligaciones y hace tránsito a cosa juzgada si el acuerdo es aprobado por el
juez competente.
Ahora bien, el examen de validez hecho por el juez al acuerdo obtenido a

través de este mecanismo de solución de conflictos, debe circunscribirse a los
requisitos legales previstos por el Legislador para que éste sea viable. Por
consiguiente, el juez no puede oponerse a lo pactado por motivos distintos a
los previstos en la ley, pues, de hacerlo, transgrediría el derecho de acceso a la
administración de justicia de las partes y el patrimonio del Estado.
A continuación, la Sala pasa a analizar la naturaleza y el contenido del

derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas.
El derecho a la reparación de las víctimas.
27. La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado los derechos de las víctimas

y, con fundamento en los artículos 1º, 2º, 15, 21, 93, 229 y 250 de la
Constitución Política51 y el derecho internacional de los derechos humanos,
ha establecido que las víctimas son titulares de los derechos a la verdad, a la
justicia, y a la reparación.
En el ámbito internacional, la Convención Americana de Derechos

Humanos52 establece una serie de garantías de las cuales la jurisprudencia de
la Corte Interamericana ha derivado los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación integral. En particular, el artículo 1º prevé la obligación
de los Estados Partes de respetar los derechos y libertades y a garantizar su
libre y pleno ejercicio.
Además, de conformidad el artículo 2º del mismo instrumento, los Estados

deben establecer en sus legislaciones internas recursos para hacer efectivos los
derechos y libertades reconocidos en esa normativa. De otra parte, los artículos
8º y 25 prevén los derechos a contar con garantías judiciales y a la tutela
judicial efectiva.
Por último, según el artículo 63.1, cuando la Corte IDH decida que se violó un
derecho o libertad protegidos por la Convención, dispondrá que se garantice al
lesionado el goce de su derecho o libertad conculcados. Particularmente, en
caso de ser posible, ordenará se reparen las consecuencias de la medida o
51 Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-228 de 2002, M.M.P.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett, y C-370 de 2006, M.M.P.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
52 De conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política, este instrumento, que consagra derechos
humanos y que ha ratificado por Colombia mediante la Ley 16 de 1972, forma parte del bloque de
constitucionalidad. En la sentencia C-252 de 2001, la Corte Constitucional señaló que los derechos
fundamentales no son sólo los que se encuentran en la Constitución, sino también los consagrados en
instrumentos internacionales que vinculan al Estado colombiano, que conforman el bloque de
constitucionalidad y que por tanto, son parte inescindible de la Constitución en sentido material.
32
situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una

justa indemnización a la parte lesionada.
De las prerrogativas en cita, la jurisprudencia de la Corte IDH, ha derivado los

derechos a que se esclarezca la verdad de lo sucedido, se determinen las
responsabilidades por esos hechos y se repare a los perjudicados.
28. Así pues, a pesar de que la Carta Política de 1991 no consagró de forma
expresa el derecho de las víctimas de conductas punibles a obtener reparación
por el daño sufrido, la Corte Constitucional reconoció los derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación a partir de distintas cláusulas
constitucionales y del bloque de constitucionalidad, como derechos
innominados, intrínsecos al ser humano.53
Ahora bien, el artículo 90 de la Constitución Política, prevé el principio

general de responsabilidad patrimonial de la administración pública, del cual
se deriva la responsabilidad del Estado por daños antijurídicos. De manera
que, de la cláusula general de responsabilidad del Estado se deriva la
obligación de reparar a las víctimas de las conductas punibles cometidas por
agentes del Estado.
29. Posteriormente, mediante el Acto Legislativo 02 de 2002 se reformó la

Constitución para introducir el sistema penal acusatorio, y se hizo referencia
expresa al derecho de las víctimas a la reparación integral. De conformidad
con el artículo 250 de la Constitución, corresponde a la Fiscalía General de la
Nación “[s]olicitar ante el juez de conocimiento las medidas judiciales
necesarias para la asistencia a las víctimas, lo mismo que disponer el
restablecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados con el
delito”.
Contenido del derecho a la reparación integral
30. En la sentencia C-228 de 200254, la Corte Constitucional señaló que, en

desarrollo del artículo 2º de la Carta, al adelantar procesos judiciales
relacionados con la comisión de hechos punibles, las autoridades deben
propender por la protección de bienes jurídicos de importancia para la vida en
sociedad. En ese sentido, la garantía de los intereses de los ciudadanos no se
refiere exclusivamente a la reparación material de los daños ocasionados por
el delito, sino también a la protección integral de los derechos de las víctimas.
Así pues, este Tribunal aclaró que, a pesar de que el reconocimiento de una
indemnización por los perjuicios derivados del delito es una de las medidas
posibles para lograr el restablecimiento de los derechos y bienes jurídicos
violentados, esta alternativa no protege plenamente el valor intrínseco de cada
ser humano. Por consiguiente, el derecho a acceder a la administración de
53 Ver sentencia C-344 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

54 M.M.P.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.
33
justicia, comprende diversos remedios judiciales que resulten adecuados, no

sólo para obtener una indemnización, sino también para conocer la verdad
sobre lo ocurrido, conseguir la sanción de los responsables y recibir la
reparación material de los daños sufridos.
31. En la sentencia C-715 de 201255 se reunieron los parámetros que, según la

jurisprudencia de la Corte, deben ser observados para garantizar los derechos a
la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas. Para resolver el caso
que se analiza resultan relevantes los siguientes lineamientos que dan alcance
al derecho a la reparación de las víctimas:
-
El derecho a la reparación de las víctimas es integral, de manera que el
Estado tiene el deber de adoptar distintas medidas con el fin de lograr la
dignificación y restauración plena del goce efectivo de sus derechos
fundamentales.
-
Esta prerrogativa supone la restitución de los derechos y bienes jurídicos y
materiales de los cuales ha sido despojada la víctima. Son medidas de
reparación la indemnización de los perjuicios, la rehabilitación por el daño
causado, actos simbólicos destinados a la reivindicación de la memoria y de la
dignidad de las víctimas, medidas de no repetición para garantizar que las
organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y
las estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las
vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de derechos se repitan.
-
En particular, el derecho a la reparación integral comprende la adopción
de medidas individuales que garanticen la restitución, la indemnización, la
rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición. En su dimensión
colectiva, esta garantía envuelve medidas de satisfacción encaminadas a
restaurar e indemnizar los derechos de las colectividades o comunidades
directamente afectadas por las violaciones ocurridas.
-
La obligación de reparar incluye, en principio y de manera preferente, la
restitución plena (restitutio in integrum), que hace referencia al
restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho que generó el
daño.56
-
De no ser posible tal restablecimiento pleno, es procedente la
compensación a través de la indemnización pecuniaria por el daño causado.
-
La reparación integral comprende el reconocimiento público del crimen
cometido y el reproche de tal actuación. En efecto, la víctima tiene derecho a
que los actos criminales sean reconocidos y a que su dignidad sea restaurada a
partir del reproche público de dichos actos.
55 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Reiterada en la SU-254 de 2013 (ibídem).

56 En la sentencia C-916 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte señaló que las limitaciones
al derecho a la reparación no pueden impedir que se reciba una indemnización justa y plena, para que el
perjudicado quede, si ello fuere posible, indemne.
34
En ese orden de ideas, las víctimas tienen derecho a la reparación integral, el

cual tiene estrecha relación con los derechos a la dignidad humana y a la tutela
judicial efectiva. Además, el derecho a la reparación se debe analizar en un
sentido amplio, pues aunque la indemnización por el daño causado es un
elemento principal de esta prerrogativa, ésta no se agota en el pago de una
suma de dinero.
32. En ese sentido, en el caso que se analiza es evidente que la etapa de

conciliación prejudicial y el medio de control de reparación directa,
constituyen mecanismos que posibilitan a las víctimas a acceder a la justicia
para obtener la reparación del daño sufrido con ocasión de crímenes
cometidos con la anuencia de agentes estatales.
Ahora bien, analizada la naturaleza y alcance del derecho fundamental a la

reparación de las víctimas, y en consideración a que el presente asunto plantea
el debate respecto de la reparación del daño generado como consecuencia de
la desaparición forzada de un ciudadano como consecuencia de actuaciones
del Ejército Nacional, es pertinente traer a colación la interpretación que el
Consejo de Estado ha dado a la responsabilidad del Estado cuando participa en
la comisión de crímenes de lesa humanidad. Pasa la Corte a analizar cómo se
ha analizado la responsabilidad del Estado en esos casos.
Responsabilidad agravada del Estado cuando sus agentes cometen

crímenes de lesa humanidad.
33. El artículo 90 de la Constitución Política, prevé el principio general de

responsabilidad patrimonial de la administración pública bajo la siguiente
fórmula:
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que

le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las
autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente
suyo, aquél deberá repetir contra éste.”
Asimismo, la Constitución consagra otros principios y derechos

constitucionales que apoyan la cláusula de responsabilidad patrimonial del
Estado, como son la primacía de los derechos inalienables de la persona 57, la
búsqueda de la efectividad del principio de solidaridad 58 (artículo 1º), el
principio de igualdad frente a las cargas públicas (artículo 13), y la obligación
de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los daños causados por
el actuar del ente público59 (artículos 2º, 58 y 90 de la Constitución60).
57 Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

58 Sentencia C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
59 Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
60 Sentencia C-832 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil y sentencia C-778 de 2003. M.P. Jaime Araújo
Rentería.
35
En concordancia con la cláusula de responsabilidad del Estado, el Legislador

estableció el medio de control de reparación directa que, de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, constituye un mecanismo judicial para
obtener la reparación integral de los daños causados por la acción u omisión
del Estado. El medio de control en mención desarrolla la cláusula general de
responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 90 de la Carta Política, el
Preámbulo, en lo que respecta al valor de justicia, y los artículo 1º, 2º y 6º de
la Constitución “en la medida que la víctima de un daño antijurídico se
encuentra habilitada para demandar del Estado su reparación, cuando se
configure la responsabilidad del mismo, es decir, al establecerse la conducta
dañina de una agente del Estado, el daño y la relación causal entre éste y
aquél.”61
34. Al conocer de demandas de reparación directa, la jurisprudencia del

Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que en los casos de
responsabilidad del Estado por graves violaciones a los derechos humanos, el
juicio de responsabilidad se enmarca en la denominada responsabilidad
subjetiva, materializada en el título de falla del servicio.
Además, esa Corporación ha señalado que, a pesar de que existen diferencias

entre el sistema de responsabilidad internacional del Estado en derechos
humanos y el sistema de responsabilidad contencioso administrativo interno,
hay intersecciones axiológicas, debido a que la jurisdicción contencioso
administrativa se erige, ante todo, en juez de derechos humanos para proteger
a todas las personas de los daños antijurídicos imputables al Estado. En ese
sentido, indicó:
“(…) pese a que los sistemas internacionales de protección de los

derechos humanos son subsidiarios respecto de los nacionales, el juez
contencioso administrativo, en aras de amparar in extenso a una víctima
de un conflicto armado, debe incorporar en su interpretación y aplicar
directamente estándares desarrollados por organismos internacionales
de protección de derechos humanos, con el fin de analizar la conducta
del Estado y sus agentes a la luz de las obligaciones internacionales y
nacionales.”
En ejercicio de ese deber de protección a las víctimas, la Sección Tercera ha

rechazado de forma contunde la comisión de crímenes de lesa humanidad por
la fuerza pública, bajo el entendido de que “(…) nada resulta más perverso
que el empleo de la fuerza pública y de los medios e instrumentos puestos a su
servicio con fines ajenos a la protección de los derechos de los asociados,
aún más cuando su objetivo constituye el desconocimiento y la supresión de
las garantías fundamentales, específicamente el derecho a la vida.”62
35. Cuando se trata de casos en los que está comprometida la violación de
61 Sentencia C-644 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

62 Consejo de Estado. Sección Tercera – Sala Plena. Sentencia del 25 de septiembre de 2013. C.P. Enrique
Gil Botero. No. Radicación: 05001-23-31-000-2001-00799-01(36460).
36
derechos humanos o del derecho internacional humanitario por afectación de

miembros de la población civil inmersa en el conflicto armado (tales como
desaparecidos forzosamente, desplazados forzadamente, muertos, torturados,
lesionados, o sometidos a tratos crueles e inhumanos), por violación de los
derechos fundamentales de los niños, por violación de los derechos de los
combatientes, por violación de los derechos de un miembro de una comunidad
de especial protección, o de sujetos de especial protección por su discapacidad
o identidad social, la aplicación de las reglas normativas procesales debe
hacerse conforme a los estándares convencionales de protección.
Lo anterior implica que el juez está obligado a garantizar el acceso a la justicia

en todo su contenido, es decir, como garantía convencional y constitucional
“(…) para lo que el juez contencioso administrativo obra como juez de
convencionalidad, sin que sea ajeno al respeto de la protección de los
derechos humanos, dado que se estaría vulnerando la Convención Americana
de Derechos Humanos, debiendo garantizarse el acceso a la justicia en todo
su contenido como derecho humano reconocido constitucional y
supraconstitucionalmente (para lo que el juez contencioso administrativo
puede ejercer el debido control de convencionalidad)”63.
36. En ese orden de ideas, tratándose de hechos en los que se discuta la

violación de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario se
debe emplear como principio básico la llamada prueba racional o de la “sana
crítica”, que tiene su fundamento en las reglas de la lógica y de la experiencia.
Así pues, la libertad del juzgador no se apoya exclusivamente en la íntima
convicción, debido a que está obligado a fundamentar cuidadosamente los
criterios en que se apoya para pronunciarse sobre los hechos que se someten a
su conocimiento. En ese sentido, no se puede perder de vista que al analizar la
responsabilidad extracontractual del Estado lo relevante es la víctima y no la
actividad del Estado, ya que prima la tutela de la dignidad humana, el respeto
de los derechos constitucionalmente reconocidos, y de los derechos humanos.
Por consiguiente, el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa ha

determinado que “(…) tomando como punto de partida los hechos expuestos
en la demanda debidamente acreditados y habiendo motivado suficientemente
la razón por la cual el litigio que ocupa el conocimiento de la Sala se
enmarca dentro del concepto de grave violación de Derechos Humanos y
como acto de lesa humanidad, surge para el juez administrativo, como juez de
convencionalidad la competencia para pronunciarse, oficiosamente, sobre el
contexto amplio que involucra esta situación, lo que implica la declaratoria
de responsabilidad del Estado respecto de aquellos daños antijurídicos que le
sean atribuibles, siempre que guarden relación o vínculo con este contexto.”64
63 Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 7 de septiembre de 2015. C.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa. No. Radicación: 85001-23-31-000-2010-00178-01(47671).
37
37. En ese sentido, en sentencia del 27 de abril de 2016 65, esa Corporación
estableció que cuando se acrediten violaciones graves a derechos humanos que
impliquen la infracción flagrante y sistemática de normas ius cogens, (delitos
de lesa humanidad y crímenes de guerra), los jueces colombianos pueden y
deben llevar a cabo un análisis de convencionalidad sobre la conducta del
Estado. Así pues, en este tipo de casos los jueces tienen la posibilidad de
declarar -al igual que lo ha hecho la Corte Interamericana de Derechos
Humanos-, la configuración de “la responsabilidad internacional agravada”.
En tal virtud, para que en un caso de violación de derechos humanos sea

procedente declarar la responsabilidad agravada del Estado, deben concurrir
dos elementos: (i) las acciones u omisiones que hayan generado el daño deben
constituir violaciones graves o flagrantes de normas imperativas de derecho
internacional de ius cogens, específicamente, delitos de lesa humanidad y/o
crímenes de guerra; y (ii) tales violaciones deben ser imputables, según las
normas del derecho interno e internacional, al Estado colombiano.
Las consecuencias de dicha declaratoria de responsabilidad agravada del

Estado, permite al juez administrativo adoptar medidas de reparación integral
del daño antijurídico, incluidas las medidas de no repetición, con el fin de
garantizar que tales conductas constitutivas de vulneraciones graves a
derechos humanos o al derecho internacional humanitario no se vuelvan a
producir.
38. En consideración a la gravedad de las conductas relacionadas con la

comisión de crímenes de lesa humanidad, y a la necesidad de garantizar los
derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas, el
Consejo de Estado ha desarrollado una serie de reglas que modifican la
aplicación de normas procesales, la valoración probatoria y los remedios que
usualmente son reconocidos en los procesos de reparación directa.
38.1. Primera, se ha establecido que en casos de falla en el servicio por la

comisión de crímenes de lesa humanidad, la valoración de la prueba es
distinta, pues el juez contencioso debe considerar el acervo probatorio, dentro
del contexto histórico, político, social y económico que se supone enmarcó los
hechos alegados.66
Así pues, en los casos que involucran delitos de lesa humanidad, se da mayor
valor a la prueba indirecta, particularmente cuando es evidente que la víctima
se encuentra en clara dificultad probatoria, como ocurre con las ejecuciones
65 Consejo de Estado. Sección Tercera - Subsección A. Sentencia del 27 de abril de 2016, C.P. Hernán
Andrade Rincón. No. Radicación: 25000-23-26-000-2011-00479-01(50231). Reiterada en Consejo de
Estado, Sección Tercera – Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2016. C.P. Hernán Andrade
Rincón. No. Radicación: 73001-23-31-000-2005-02702-01(35029).
66 Consejo de Estado. Sección Tercera - Subsección B. Sentencia del 5 de abril de 2013. C.P. Stella Conto
Díaz Del Castillo. No. Radicación: 19001-23-31-000-1999-00217-01(24984). En la sentencia del 5 de abril de
2013, el Consejo de Estado declaró la responsabilidad del Estado con ocasión de la muerte de un joven
recolector de café, cuyo fallecimiento fue reportado por el Ejército Nacional como la muerte de un guerrillero
en combate. En ese caso, con fundamento en pruebas indirectas, la Sala encontró que se trataba de una
ejecución extrajudicial, atribuible a miembros de la Fuerza Pública a título de falla del servicio.
38
extrajudiciales o la desaparición forzada. Lo anterior ocurre porque “(…)

resulta desproporcionado exigir prueba directa de prácticas que usualmente
se acompañan del sigilo, el engaño, en no pocos casos de la alteración dolosa
de la escena del crimen y consignación de hechos falsos, en los informes a
cargo de las autoridades.” 67
38.2. Segunda, se ha establecido que no es necesario el mismo grado de

individualización de los actores ni la determinación de las circunstancias de
modo en las que ocurrieron. En efecto, dado que la acción de reparación
directa se dirige principalmente a declarar la responsabilidad al margen de la
comisión de un hecho punible por parte del agente, no es necesaria la
identificación del autor de la conducta, sino que basta la acreditación de la
participación estatal.
38.3. Tercera, cuando se prueba la responsabilidad del Estado por la comisión

de un delito que configure la violación del derecho internacional humanitario,
la declaración de responsabilidad debe estar acompañada de condenas de
orden inmaterial y simbólico, tendientes a garantizar la reparación integral
del daño.
En ese sentido, además de que hay lugar a reconocer una indemnización

correspondiente a los daños materiales y perjuicios inmateriales, el juez
también puede dictar órdenes que garanticen la reparación integral de las
víctimas. Se trata de medidas: (i) de rehabilitación, tendientes a la
readaptación, integración social y superación individual (tales como
tratamientos siquiátricos, sicológicos y terapéuticos); (ii) de satisfacción; y
(iii) de no repetición (como es la celebración de actos simbólicos a través de
los cuales se ofrezcan disculpas públicas).
38.4. Cuarta regla, cuando los miembros del Ejército Nacional incurren en
grave violación de derechos humanos prevalidos de su condición de
funcionarios públicos, el Consejo de Estado reconoce la necesidad de efectuar
la tasación de perjuicios por encima de los estándares fijados por esa
Corporación.
En particular, mediante sentencia de unificación del 25 de septiembre de

201368, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado fijó como
tope indemnizatorio de los perjuicios morales en escenarios en los que el daño
antijurídico imputable al Estado tiene su origen en la grave violación a
derechos humanos, el consagrado en el artículo 97 de la Ley 599 de 2000 69,
equivalente a 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
67 Ibídem.
68 Consejo de Estado. Sección Tercera – Sala Plena. Sentencia del 25 de septiembre de 2013. C.P. Enrique
Gil Botero. No. Radicación: 05001-23-31-000-2001-00799-01(36460).
69 Por la cual se expide el Código Penal.
39
38.5. Quinta regla, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 70,

la Sección Tercera reconoció una nueva categoría de daño: el daño a bienes o
derechos convencional y constitucionalmente amparados. Se trata de un daño
inmaterial que proviene de la vulneración o afectación a derechos contenidos
en fuentes normativas diversas: sus causas emanan de la vulneración a bienes
o derechos constitucionales y convencionales.
Esta categoría especial de daño es autónoma, pues no se condiciona a la

configuración de otras tradicionalmente reconocidas, como son los perjuicios
materiales, el daño a la salud o el daño moral. Esto ocurre porque su
concreción se realiza mediante presupuestos de configuración propios, que se
comprueban o acreditan en cada situación fáctica particular.
La reparación del daño a bienes o derechos convencional y

constitucionalmente amparados tiene como finalidad restablecer plenamente a
la víctima en el ejercicio de sus derechos y, en particular: (i) restaurar
plenamente los bienes o derechos constitucionales y convencionales, de
manera individual y colectiva; (ii) lograr que desaparezcan las causas
originarias de la lesividad y que la víctima pueda volver a disfrutar de sus
derechos, en lo posible en similares condiciones en las que estuvo antes de que
ocurriera el daño; (iii) propender para que en el futuro la vulneración a bienes
o derechos constitucionales y convencionales no tenga lugar; y (iv) buscar la
realización efectiva de la igualdad sustancial.
Ahora bien, éste es un daño que se repara principalmente a través de medidas

no pecuniarias, pues se privilegian las medidas reparatorias no
indemnizatorias. Sin embargo, en casos excepcionales en los que el juez
considere que este tipo de medidas no sean suficientes, pertinentes, oportunas
o posibles, podrá otorgarse una indemnización pecuniaria exclusivamente a la
víctima directa, que puede ascender hasta a 100 salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Por ejemplo, en sentencia del 27 de abril de 2016 71, la Subsección A de la

Sección Tercera del Consejo de Estado estudió la demanda de reparación
directa presentada por una mujer y sus dos hijas contra la Nación –
Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con ocasión de la desaparición
forzada y asesinato del señor Juan de la Cruz Mora Gil, compañero
permanente y padre de las demandantes. En particular, indicaron que el
señor Mora Gil, quien se desempeñaba como transportador, fue detenido en
un retén de la Policía Nacional, cuando agentes en servicio activo, valiéndose de
tal condición, lo desaparecieron y asesinaron.
En aquella ocasión se demostró que miembros activos de la Policía

Nacional hacían parte de una banda criminal que realizaba hurtos a
70 Consejo de Estado. Sección Tercera – Sala Plena. Sentencia del 28 de agosto de 2014. C.P. Ramiro de
Jesús Pazos Guerrero. No. Radicación: 05001-23-25-000-1999-01063-01(32988).
71 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 27 de abril de 2016. C.P. Hernán
Andrade Rincón. No. Radicación: 25000-23-26-000-2011-00479-01(50231).
40
camiones en los municipios de Mosquera y de Funza, a través de la

instalación de retenes en horas de la madrugada, en los que obligaban a las
víctimas a descender de los automotores y posteriormente los asesinaban.
Así pues, se declaró la responsabiliad del Estado bajo el título de falla del
servicio, ante la omisión de vigilancia y control de la institución sobre sus
agentes.
Particularmente, la Sección Tercera indicó que la ejecución extrajudicial

del señor Mora Gil comportaba la afectación de distintos bienes jurídicos y
que los hechos configuraban una vulneración grave y flagrante de derechos
humanos. Además, se declaró la responsabilidad agravada del Estado
colombiano, por lo que se decretaron medidas de reparación integral y se
reconoció una indemnización a favor de la sucesión del señor Mora Gil, por
concepto de daño a bienes o derechos convencional y constitucionalmente
amparados.
Así pues, comoquiera que en ese caso se vulneraron de forma grave los
derechos a la vida, integridad personal, y libertad personal del señor Juan de la
Cruz Mora, por cuanto sufrió la desaparición forzada y posterior ejecución
extrajudicial, la Sala concluyó que sus hijas y compañera permanente estaban
legitimadas para obtener una indemnización por los perjuicios no
patrimoniales derivados de la afectación a bienes constitucionales que sufrió
su padre y compañero permanente, como consecuencia de la falla del servicio
imputable a la demandada. Específicamente, se decretó una indemnización a
favor de la sucesión de la víctima directa por 100 SMLMV.
38.6.Sexta regla, a pesar de que el Legislador previó reglas especiales de

caducidad únicamente para el hecho punible de desaparición forzada (inciso 2º
del artículo 136.8 del CCA -adicionado por el artículo 7º de la Ley 589 de
200072, reiterada en el artículo 164 del CPACA 73), de los artículos 8.1 y 25 de
la Convención Americana de Derechos Humanos (incorporada al
ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 16 de 1972), el principio
de derecho internacional del ius cogens, y los compromisos internacionales
72 El Artículo 7º de la Ley 589 de 2000, estipula: “El numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo tendrá un inciso segundo del siguiente tenor:
Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición
forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del
fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el
momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición.”
73 El artículo 164 del CPACA señala: “OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda
deberá ser presentada: (…)
2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad (…)
i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2)
años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de
cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que
pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de
desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la
ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal
pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la
desaparición (…)”
41
del Estado colombiano74, “(…) las hipótesis de daño antijurídico acaecidos

con ocasión de actos de lesa humanidad no tienen caducidad de ninguna
clase y su tratamiento procesal no puede hacerse con sujeción a las reglas
limitativas de la caducidad propias del ordenamiento jurídico interno de los
países en cuanto entrañan situaciones de interés para la humanidad, en
relación con los cuales los argumentos de seguridad jurídica deben ceder en
aras de una adecuada ponderación a favor de esos interés superiores que los
delitos en mención involucran.” (Negrillas fuera del texto original)75.
De ahí que, el Consejo de Estado haya señalado que cuando se demanda la

responsabilidad del Estado por daños antijurídicos derivados de actos de lesa
humanidad, el principio de integración normativa debe ser aplicado
sistemáticamente con el principio de derecho internacional público del ius
cogens para concluir que en estos eventos la caducidad de la acción de
reparación directa de manera única y excepcional no operaría, o se producirían
efectos similares a la imprescriptibilidad que se afirma de la acción penal.
38.7. Séptima regla, la jurisprudencia ha conocido varios casos relacionados

con crímenes perpetrados por paramilitares con la colaboración de miembros
de la Fuerza Pública, y ha identificado la existencia de una falla sistemática y
estructural relacionada con la comisión de graves violaciones a los
derechos humanos y/o al derecho internacional humanitario por parte de
la Fuerza Pública del Estado colombiano. En efecto, la Sección Tercera del
Consejo de Estado ha debido condenar en diversas ocasiones a la Nación -
Ministerio de Defensa - Ejército Nacional por tales vínculos criminales, bajo
el título jurídico de imputación de falla del servicio por las violaciones a
deberes funcionales de origen convencional, constitucional y legal, y ha
declarado la responsabilidad agravada del Estado colombiano76.
39. En síntesis, el Consejo de Estado ha establecido diversas reglas especiales

para garantizar los derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos al acceso a la administración de justicia y a la verdad, justicia y
reparación. Lo anterior ocurre porque se parte del supuesto de que cuando se
demanda la responsabilidad patrimonial del Estado por actos de lesa
humanidad, la gravedad de la conducta justifica que el juez no incurra en
excesivo rigorismo, para garantizar efectiva y materialmente principios y
mandatos normativos de derecho internacional público de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario a los que está sujeto el
Estado colombiano.
74 Obligaciones convencionales consagradas en los artículos 1.1, 2 y 25 de la Convención Americana de

Derechos Humanos, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y en sus Protocolos Adicionales.
76 Sobre el particular, se puede consultar la sentencia proferida por la Sección Tercera – Subsección A, el 14
de septiembre de 2016, en la cual se declaró la responsabilidad agravada del Estado colombiano, con ocasión
de la desaparición forzada del periodista Jaime Garzón, con anuencia de la Policía Nacional y los
paramilitares. No. Radicación: 25000-23-26-000-2001-01825-02(34349)B. C.P. Hernán Andrade Rincón.
42
Como se anunció previamente, a continuación se hará referencia al fenómeno

de cosa juzgada en materia de responsabilidad del Estado, específicamente
cuando se trata de condenas proferidas por tribunales internacionales.
El fenómeno de cosa juzgada en materia de responsabilidad del Estado
40. La cosa juzgada es una institución proveniente del derecho romano que
proclamaba “res iudicata pro veritate habetur” (la cosa juzgada se tiene por
verdad). Sin embargo, ha tenido importantes modulaciones a lo largo del
tiempo y en las diferentes ramas del derecho.
El elemento distintivo de la cosa juzgada es que cuando el juez competente

decide un asunto éste no puede ser juzgado nuevamente, pues las sentencias
judiciales resuelven definitivamente la cuestión controvertida entre las partes,
de forma que ésta ya no puede volver a suscitarse entre ellas porque es
absolutamente nula cualquier decisión posterior que le sea contraria.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, de manera

uniforme, que la institución de la cosa juzgada es indispensable para la
seguridad y coherencia del ordenamiento jurídico, responde a las necesidades
de pacificación y de que los conflictos se resuelvan de manera definitiva,
posibilita el mantenimiento de un orden justo y dota de certeza a las relaciones
sociales77.
41. Para establecer si ha operado la cosa juzgada, es necesario verificar que en

dos procesos distintos, uno posterior al otro, concurren las mismas partes, los
mismos hechos y las mismas pretensiones78.
La identidad de objeto, implica que la demanda verse sobre la misma

pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se
presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido o declarado.
La identidad de causa petendi implica que la demanda posterior y la decisión

que hizo tránsito a cosa juzgada tengan los mismos fundamentos o hechos
como sustento. Cuando, además de compartir los mismos hechos, la demanda
presente nuevos elementos, se permite el análisis de los nuevos supuestos,
caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa
juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.
La identidad de partes, implica que a ambos procesos concurran las mismas

partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión
que constituye cosa juzgada, por cuanto la fuerza obligatoria de un fallo
judicial se limita a las personas que han intervenido en el proceso en el cual
fue proferido.
77 Sentencias C-387 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-007 de 2016 M.P. Alejandro Linares
Cantillo y C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
78 Ver la sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
43
42. En materia de responsabilidad del Estado, la Sección Tercera del Consejo

de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la cosa juzgada, al
estudiar casos en los que, una víctima por un hecho dañoso atribuible al
Estado presenta demanda de reparación directa, y otro ya ha sido indemnizado
en un proceso distinto, en el que ha sido reconocido como víctima con ocasión
de los mismos hechos y pretensiones.
Por ejemplo, en la sentencia del 23 de febrero de 2016, la Subsección B de la

Sección Tercera del Consejo de Estado, estudió la demanda de reparación
directa presentada por una mujer y su hijo, con ocasión de la muerte del señor
Fredy Alesande Úsuga como consecuencia de un disparo que recibió en la
cabeza por parte de un agente de la Policía Nacional, cuando intentaba huir de
un taller en el que estaba desmantelando un vehículo hurtado.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Descongestión de

Antioquia, Risaralda, Caldas y Chocó, profirió sentencia en la que absolvió a
la Nación. La apoderada de la compañera y el hijo del señor Úsuga apeló la
decisión, y en el trámite de la segunda instancia allegó una sentencia anterior,
en la que la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció respecto del
mismo caso objeto de estudio, pero en la que los demandantes eran los padres
y hermanos de la víctima.
Por lo tanto, al resolver el caso la Sala estudió si había operado el fenómeno

de cosa juzgada. Explicó que, en casos anteriores, esa misma sala había
considerado que, cuando “existe identidad de objeto y de causa entre el
proceso terminado con la sentencia invocada o considerada como precedente
y aquél que debe ser fallado, lo decidido en aquella constituye cosa juzgada
material en relación con este último, independientemente de que no exista
identidad de partes”.
Sin embargo, en el caso en estudio la Sala se apartó de la invocación y

aplicación de la cosa juzgada que había utilizado previamente, por considerar
que estaba equivocado, y viró su criterio por considerar que: “i) va en
contravía de la regulación legal de este fenómeno; ii) distorsiona el contenido
de la distinción entre cosa juzgada material y formal usualmente aceptada;
iii) no atiende la lógica de las excepciones a pesar de que, tal como lo
dispone el ordenamiento procesal, dicha figura es una de ellas y iii) confunde
la cosa juzgada con el concepto de precedente judicial”.
En criterio de la Sala, con fundamento en el artículo 175 del anterior Código

Contencioso Administrativo, en los casos de reparación directa no son dos
(como lo había considerado previamente) sino tres, las condiciones necesarias
para que opere el fenómeno de cosa juzgada: (i) identidad de objeto; (ii)
identidad de causa, e (iii) identidad de partes. Por lo tanto, la Sala concluyó
que:
“(…) las decisiones de reparación directa adoptadas sobre hechos

similares a los que se debaten en nuevos procesos judiciales –esto es, con
44
identidad de causa y de objeto- deben ser tenidos en cuenta al momento

de decidir estos últimos, bien sea para efectos de reiterar el precedente, o
para indicar las razones por las cuales este último no resulta válido,
correcto o suficiente para resolver el nuevo litigio, pero, en ausencia de
identidad de partes, de ningún modo podrían predicarse de ellas los
efectos de cosa juzgada que relevarían al juez de la obligación de
analizar nuevamente el asunto”.
43. Recientemente, en la sentencia del 30 de marzo de 2017 79, la Subsección

B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, estudió la demanda de
reparación directa presentada por la hija y la compañera permanente del señor
Abelardo Castrillón Pabón, quien fue asesinado en la plaza central y frente a
los moradores del sector, por las Autodefensas Unidas de Colombia, tras
sindicarlo de ser auxiliador de la guerrilla.
En aquella ocasión la parte actora allegó una providencia judicial, mediante la

cual un juez administrativo condenó a la Nación - Ministerio de Defensa
-Ejército Nacional y a la Policía Nacional, en el trámite de reparación directa
incoado por la madre de tres hombres que fueron asesinados junto con el señor
Castrillón Pabón.
La Sala se pronunció sobre la eventual cosa juzgada y concluyó que las

decisiones de reparación directa adoptadas sobre hechos similares a los que se
debaten en nuevos procesos judiciales, esto es, con identidad de causa y de
objeto, deben ser tenidas en cuenta al momento de decidirlos “(…) bien sea
para efectos de reiterar el precedente, o para indicar las razones por las
cuales este último no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el
nuevo litigio”. Ahora bien, al igual que el caso anterior, en ausencia de
identidad de partes, de ningún modo podrían predicarse los efectos de cosa
juzgada que relevarían al juez de la obligación de analizar nuevamente el
asunto.
En consecuencia, se estudió la responsabilidad del Estado en ese caso y se

concluyó que la entidad demandada era responsable por el daño antijurídico
consistente en la muerte de Abelardo Castrillon Pabón, toda vez que el peligro
al que estaban expuestos los habitantes del municipio de Suratá, en especial
aquellos residentes de los corregimientos de Mohán y Turbay, donde
ocurrieron los hechos, fue puesto en conocimiento de las autoridades. Del
mismo modo, se dijo que la notoriedad y el público conocimiento del peligro
que afrontaba esa población hacían imperativa la intervención estatal.
En esa providencia se tuvo en cuenta que distintos jueces administrativos

habían llegado a las mismas conclusiones al conocer de demandas de
reparación directa interpuestas por los familiares de las víctimas directas de
los mismos hechos.
79 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2017. C.P. Danilo
Rojas Berancourth. No Radicación: 68001-23-31-000-2005-00975-01(43367).
45
44. Por último, en la sentencia del 21 de septiembre de 201680, que según los
accionantes de esta tutela fue desconocida por los autos objeto de
controversia, el Consejo de Estado estudió la demanda de reparación directa
presentada por los familiares de la señora Gloria Anzola de Lanao que fue
desaparecida por miembros del Ejército y la Policía Nacional en la retoma del
Palacio de Justicia de Bogotá, en noviembre de 1985, en contra de la Nación
(Presidente de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Departamento
Administrativo de la Presidencia y Ministerio del Interior y de Justicia), con el
fin de que se le endilgara responsabilidad por la desaparición forzada de la
señora Anzola de Lanao. Además, solicitaron el pago de indemnizaciones por
la ocurrencia de perjuicios morales, materiales, daño a la vida en relación,
extrapatrimoniales y sociales.
Mediante sentencia del 31 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones, con fundamento en
que tanto el Ejército como la Policía tuvieron un manejo irregular de los
rehenes que salieron del Palacio hacia la Casa del Florero, quienes fueron
interrogados y sometidos a tratos inhumanos. Como el fallo del Tribunal
Administrativo no fue apelado, se surtió el grado de consulta ante el Consejo
de Estado.
De forma paralela, mediante sentencia de 14 de noviembre de 2014, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos declaró responsable al Estado
colombiano por la desaparición forzada de la señora Gloria Anzola de Lanao y
otras personas, en el marco de la retoma del Palacio de Justicia. Esto, porque
en la operación militar varias personas fueron separadas del resto de rehenes,
conducidas a instalaciones militares y, en algunos casos, torturadas y
desaparecidas. Además, bajo la dirección de autoridades militares se había
alterado la escena de los hechos y se cometieron irregularidades en el
levantamiento de los cadáveres.
Posteriormente, mediante sentencia de 21 de septiembre de 2016, el Consejo

de Estado resolvió el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia del
Tribunal. El análisis se centró en determinar si en el caso operaba el fenómeno
de cosa juzgada internacional, teniendo en cuenta que existía una sentencia de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos que se había pronunciado
sobre la responsabilidad del Estado colombiano con ocasión de los mismos
hechos.
Al estudiar el caso, esa Corporación consideró que: (i) existía identidad de

objeto, porque las pretensiones eran las mismas (que se declarara
responsabilidad de la Nación, y se indemnizaran los perjuicios sufridos); (ii)
existía identidad de causa, debido a que las pretensiones de los demandantes
en ambos procesos se fundaban en los hechos idénticos, y (iii) había identidad
jurídica de las partes, pues según el Consejo de Estado, se probó el “límite
subjetivo tanto en activa como en pasiva, porque los demandantes de este
80 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 21 de septiembre de 2016. C.P.
Guillermo Sánchez Luque. No Radicación: 25000-23-26-000-2008-00306-01(51743).
46
proceso fueron reconocidos e indemnizados como víctimas por la Corte

Interamericana y porque la parte demandada es la misma persona jurídica en
ambos procesos: la Nación Colombiana”.
Por lo tanto, dicha Corporación concluyó que “[c]omo se configuran los tres
presupuestos para hablar de cosa juzgada, debe acatarse la resolución
judicial que le puso término al litigio. El juez interno debe, pues, respetar y
hacer cumplir la fuerza obligatoria de la sentencia internacional y de sus
efectos jurídicos”. Por consiguiente, con fundamento en el artículo 164 del
Código Contencioso Administrativo81, declaró de oficio la excepción de cosa
juzgada y modificó la sentencia recurrida. Además, revocó todas las órdenes
de primera instancia, pues el fallo internacional ya había ordenado las
reparaciones a las que había lugar, por lo que ordenó estarse a lo dispuesto en
la sentencia del 14 de noviembre de 2014 de la Corte IDH. Además, mantuvo
el reconocimiento por concepto de lucro cesante, que solamente había sido
reconocido por el juez de primera instancia y no por la Corte Interamericana,
el cual era indispensable mantener para garantizar la reparación integral de los
daños causados.
45. En suma, para establecer si ha operado la cosa juzgada, es necesario

verificar que en dos procesos distintos, uno posterior al otro, hay identidad de
objeto, partes y causa petendi. Ahora bien, en materia de responsabilidad del
Estado, la cosa juzgada también se predica respecto de las sentencias mediante
las cuales la Corte Interamericana de Derechos humanos declaran la
responsabilidad del Estado colombiano, de manera que, en caso de verificar
los tres elementos antes señalados, corresponde al juez administrativo declarar
la cosa juzgada respecto de la sentencia internacional.
De otra parte, cuando no se verifica la concurrencia del presupuesto de

identidad de partes, la primera sentencia debe ser tenida en cuenta como
referente interpretativo o como precedente por el juez del segundo proceso,
pero esa situación no lo releva de la obligación de analizar nuevamente el
asunto.
46. Con fundamento en las consideraciones expuestas, entra la Sala a estudiar

si en este caso se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de
acceso a la administración de justicia y a la reparación de las víctimas, con
ocasión de las providencias dictadas por el Juzgado 62 Administrativo de
Bogotá.
En particular, la Sala definirá si incurren en alguna causal específica de

procedencia de la tutela contra providencias judiciales los autos mediante los
cuales el juez que realizó el control de validez, improbó el acuerdo
conciliatorio celebrado entre los accionantes y el Ejército Nacional, en razón a
que otra persona fue reconocida como víctima en una providencia proferida
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
81 Que autorizaba al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo que se encontrara probado, a pesar de no
haber sido propuesto, como lo es la cosa juzgada.
47
Análisis de los defectos alegados
47. En el caso objeto de análisis los accionantes afirman que los autos
controvertidos incurrieron en cuatro causales específicas de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales: (i) desconocimiento del precedente, (ii)
violación directa de la Constitución, (iii) decisión sin motivación, y (iv)
defecto fáctico.
Sin embargo, la Sala advierte que aunque nominalmente los demandantes

proponen el defecto fáctico como causal específica de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales, la argumentación que presentan para demostrar
su concurrencia encuadra en la causal específica de procedencia de la tutela
denominada violación directa de la Constitución. En efecto, los accionantes
indican que los autos censurados incurren en un “defecto fáctico” por cuanto,
pese a que los convocantes jamás fueron indemnizados por el fallecimiento
del señor Riátiga Carvajal porque no hicieron parte del litigio internacional, el
hecho de que la Corte IDH hubiese reconocido reparaciones a los familiares
de forma equitativa, debió llevar al juzgado a aplicar el principio de
igualdad y no a dar un trato discriminatorio que comporta la denegación
de justicia.
En ese orden de ideas, se evidencia que lo que los demandantes identifican

como un defecto fáctico, corresponde a la causal denominada violación
directa de la Constitución, pues se reprocha que la interpretación que el
juzgado hizo de la orden contenida en la sentencia de fondo en el caso “19
comerciantes vs. Colombia”, contravino la igualdad y el derecho de acceso a
la administración de justicia, reglas consagradas directamente en la
Constitución.
Por lo tanto, y en atención a que el juez de tutela tiene amplias facultades para
fallar más allá de los planteamientos de las partes si con ello se protegen
derechos fundamentales, a continuación se analizará si los autos
controvertidos incurren en las causales específicas de procedibilidad de
desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución, y
decisión sin motivación.
Los autos objeto de análisis en esta tutela no desconocieron el precedente

del Consejo de Estado.82
Desconocimiento del precedente
48. El precedente es conocido como la sentencia o el conjunto de ellas,

anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los
problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las
82 Esta consideración reitera las reglas sobre el desconocimiento del precedente contenidas en la sentencia
SU-172 de 2015; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
48
autoridades judiciales al momento de emitir un fallo 83. Lo anterior atiende a

razones de diversa índole, que en todo caso se complementan.
La primera razón se basa en la necesidad de proteger el derecho a la igualdad

de las personas que acuden a la administración de justicia y de salvaguardar
los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Esto debido al
evidente desconocimiento de esos derechos y principios, que implicaría no
tener en cuenta las sentencias anteriores a un caso que resulta equiparable al
analizado.
El segundo argumento se basa en el reconocimiento del carácter vinculante del

precedente, en especial si es fijado por órganos cuya función es unificar
jurisprudencia. Como lo ha explicado esta Corte tal reconocimiento se funda
en una postura teórica que señala que “el Derecho no es una aplicación
mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como
lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX (…), sino una
práctica argumentativa racional”84. Con lo cual, en últimas, se le otorga al
precedente la categoría de fuente directa del derecho aplicable al caso
concreto.
49. Esta Corporación fijó los parámetros que permiten determinar si en un

caso es aplicable o no un precedente. Así la sentencia T-292 de 2006 85,
estableció que deben verificarse los siguientes criterios: i) que en la ratio
decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial
aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico
semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean
equiparables a los resueltos anteriormente.
De no comprobarse la presencia de estos tres elementos esenciales, no es
posible establecer que un conjunto de sentencias o una sentencia anterior
constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo cual al juez no le es
exigible dar aplicación al mismo.
50. De otro modo, cuando los funcionarios judiciales encuentran cumplidos

los tres criterios mencionados, tienen la posibilidad de apartarse de la
jurisprudencia en vigor, siempre y cuando i) hagan referencia al precedente
que no van a aplicar y ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente
y proporcionada, que dé cuenta del por qué se apartan de la regla
83 Cfr., sobre la definición de precedente, las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero.
84 C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
85 Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de
2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
49
jurisprudencial previa86. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la

autonomía e independencia de que gozan los jueces.
En esa medida, sólo cuando un juez se aísla de un precedente establecido y

plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga
argumentativa antes descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales, referente al desconocimiento
del precedente judicial. Debido a que, con ese actuar, vulnera los derechos
fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas que acudieron
a la administración de justicia.
51. Esta Corte ha diferenciado dos clases de precedentes, el horizontal y el

vertical, para lo cual tomó como parámetro diferenciador la autoridad que
profiere el fallo que se tiene como referente. En esa medida, el precedente
horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias
decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el
vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias
superiores en cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el precedente emana de los
altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de
Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que
busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad,
confianza legítima y debido proceso. Adicionalmente, se considera
indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema87.
En la práctica jurídica actual, las instancias de unificación de jurisprudencia

son ineludibles, debido a que el Derecho es dado a los operadores jurídicos a
través del lenguaje, herramienta que no tiene contenidos semánticos únicos.
Por tanto, el Derecho es altamente susceptible de traer consigo ambigüedades
o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados88. Eso
genera la necesidad de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance
de éste en cada caso concreto y, en segundo lugar, haya órganos que permitan
disciplinar esa práctica jurídica en pro de la igualdad.
86 Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio
y C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La
Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del precedente jurisprudencial
emitido por las altas cortes. Resulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les
reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso
esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por
las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii)
demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los
derechos, principios y valores constitucionales. Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este
Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de
derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede
con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el
principio del stare decisis.”
87 Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa: “En este sentido, la vinculación de los jueces a
los precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento
como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta, acoger la
interpretación autorizada del Tribunal constituye una exigencia inevitable.”
88 Según lo establecen algunas corrientes doctrinales del derecho.
50
52. El carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la

jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y
de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, está ampliamente
reconocido hoy en día. Así, en sentencia C-816 de 201189, esta Corte explicó
que “la fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes
surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de
cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en
sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,
únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una
orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
En síntesis, los órganos judiciales de cierre cumplen el papel fundamental de

unificar la jurisprudencia, con base en los fundamentos constitucionales
invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y necesidad de coherencia
del orden jurídico.
Análisis del defecto alegado
53. En este caso, los demandantes afirman que los autos controvertidos
incurren en la causal específica de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales de desconocimiento del precedente, porque a pesar de haber
transcrito apartes de la sentencia del 21 de septiembre de 2016, proferida por
la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 90, no decidieron
este caso de la misma manera, ni tampoco expresaron las razones que los
llevasen a apartarse de ese precedente, conforme a la exigencia de carga
argumentativa anteriormente descrita.
En particular, indican que en el caso “Palacio de Justicia vs. Colombia”, la

Corte Interamericana revisó las indemnizaciones que hasta ese momento se
habían presentado en el trámite interno mediante reparación directa y
determinó que las personas que no habían sido reparadas debían ser
indemnizadas en equidad, “es decir, el mismo caso que hoy convoca esta
tutela pero a la inversa”. Por consiguiente, consideran que, en aplicación del
control de convencionalidad, el juzgado accionado debió aprobar el acuerdo
conciliatorio, pues los presupuestos del Sistema Interamericano propenden por
la inclusión de todas las víctimas en la reparación.
54. Según los accionantes, el juez administrativo debió declarar que el asunto
objeto de litigio había sido resuelto por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y aprobar el acuerdo, tal y como lo hizo el Consejo de Estado en la
sentencia del 21 de septiembre de 2016. No obstante, la Sala advierte que tal
89 M. P. Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la jurisprudencia de los órganos
judiciales de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia constitucional-.
90 Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección C. Sentencia del 21 de septiembre de 2016. C.P.
Guillermo Sánchez Luque. No. Radicación: 25000-23-26-000-2008-00306-01(51743).
51
providencia, que los accionantes identifican como precedente, no resolvía los

mismos problemas jurídicos ni analizaba los mismos hechos que fueron objeto
de estudio por la juez administrativa al improbar el acuerdo.
En efecto, en la sentencia que los demandantes invocan como desconocida, a

la cual se hizo alusión en el fundamento jurídico 44 de esta decisión, la
Sección Tercera del Consejo de Estado declaró que había operado el
fenómeno de cosa juzgada porque los cinco familiares de la víctima de
graves violaciones a derechos humanos acudieron al proceso internacional
y, en el tiempo que tardó en surtirse el grado jurisdiccional de consulta, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó una sentencia en la que se
pronunció sobre los mismos hechos y pretensiones. Por esa razón, el órgano
de cierre de la jurisdicción contenciosa advirtió que se presentaban los tres
elementos de la cosa juzgada (identidad de partes, causa y objeto) y procedió a
declararla.
En contraste, de los hechos de esta tutela se evidencia que no es posible

predicar la existencia de cosa juzgada respecto de la sentencia de fondo de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “19 comerciantes vs.
Colombia”.
De conformidad con los fundamentos jurídicos 40 a 46 de esta sentencia, para

que opere el fenómeno de cosa juzgada es preciso que exista identidad de
causa, partes y objeto, lo cual no ocurre en este caso. Tal y como lo reconoció
el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá en los autos que se controvierten en
esta oportunidad, no es posible establecer que la decisión de la Corte IDH
haya decidido el asunto que se sometió a conciliación.
Lo anterior ocurre porque, a pesar que existe identidad de objeto y de causa,

las partes no son las mismas, debido a que los convocantes nunca fueron
reconocidos como víctimas por la desaparición forzada del señor Arturo
Riátiga Carvajal en el trámite seguido ante la Corte IDH. Así pues, el hecho de
que se haya declarado responsable al Estado colombiano en ese proceso
permite dar por probada la ocurrencia de los hechos, pero la indemnización
reconocida a las víctimas no beneficia a los hermanos y el hijo de la víctima
directa, por lo que para ver satisfecho su derecho a la reparación, necesitan
acudir a otras instancias con el fin de que se lleve a cabo su reconocimiento,
como en efecto lo hicieron al agotar la conciliación prejudicial.
En consecuencia, la Sala advierte que los autos cuestionados no incurren en el

defecto por desconocimiento del precedente, debido a que la decisión
supuestamente ignorada no constituye precedente aplicable para este caso, en
el que es evidente que no operó el fenómeno de cosa juzgada, pues el hecho de
que existiera una sentencia proferida por un órgano internacional en la que se
declarara la responsabilidad del Estado por la desaparición forzada de su
familiar, no era suficiente, por sí misma, para avalar el acuerdo conciliatorio.
52
Por lo tanto, este defecto no se configura. A continuación, la Sala pasa a

estudiar el defecto por violación directa de la Constitución.
Las decisiones adoptadas por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá

violan la Constitución.
Violación directa de la Constitución
55. Con fundamento en el artículo 4º Superior, esta Corporación ha

establecido que la Constitución Política de 1991, tiene carácter vinculante y
fuerza normativa. Estos lineamientos guían nuestro actual modelo de
ordenamiento jurídico e implican que los preceptos y mandatos
constitucionales son de aplicación directa.
La fuerza normativa de la Constitución es, entonces, lo que da fundamento a

la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales
por violación directa a los mandatos constitucionales, en tanto es factible que
una decisión judicial desconozca o aplique indebida e irrazonablemente tales
postulados.
56. Así, el defecto por violación directa de la Constitución “(…) es una causal
de tutela contra providencia judicial que se origina en la obligación que les
asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del
mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales’”91.
En particular, esta causal se configura cuando un juez toma una decisión que
va en contra de la Constitución porque deja de aplicar una disposición ius
fundamental a un caso concreto; o aplica la ley al margen de los dictados de la
Constitución92.
Asimismo, la Corte ha precisado que procede la tutela contra providencias

judiciales por violación directa de la Constitución, cuando: (i) en la solución
del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad
con el precedente constitucional93; (ii) se trata de la violación evidente a un
derecho fundamental de aplicación inmediata; (iii) los jueces, con sus fallos,
vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de
interpretación conforme con la Constitución94; y (iv) el juez encuentra una
norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones
91 SU-918 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
92Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver sentencias T-310 de 2009, M. P.
Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
93 Caso en el cual también se incurriría en la causal por desconocimiento del precedente. Al respecto ver,
entre muchas otras, las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-
104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero.
94 Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver, las sentencia T-199 de 2005, M.
P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, M. P.
Juan Carlos Henao Pérez.
53
constitucionales con preferencia a las legales (excepción de

inconstitucionalidad)95.
57. En el caso que se analiza la autoridad judicial accionada verificó la

concurrencia de los requisitos para aprobar el acuerdo y comprobó que: (i) la
jurisdicción contencioso administrativa era competente para conocer el asunto
por tratarse de una conciliación celebrada como requisito previo para ejercer
el medio de control de reparación directa; (ii) las partes estaban debidamente
representadas y sus apoderados estaban facultados para conciliar; (iii) no había
operado la caducidad de la acción pues los convocantes pretendían la
indemnización de los perjuicios sufridos con ocasión de una desaparición
forzada, crimen respecto del cual el artículo 164 del CPACA prevé una regla
de caducidad especial (la acción debe intentarse dentro de los dos años
contados a partir de la fecha en la que aparezca la víctima o de la ejecutoria
del fallo definitivo) y que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, por
ser de lesa humanidad, no opera la regla de caducidad; (iv) la materia objeto
de conciliación versaba sobre derechos económicos disponibles; y (v) lo
pactado estaba debidamente respaldado en la actuación.
No obstante, la juez advirtió que lo acordado resultaba lesivo para la Nación

porque del texto de las órdenes contenidas en la sentencia mediante la cual la
Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró la responsabilidad del
Estado colombiano con ocasión de la desaparición forzada del señor Arturo
Riátiga Carvajal, era evidente que la indemnización reconocida abarcaba a
padres y hermanos, y ante la falta de concurrencia de los convocantes al
proceso internacional, lo que les correspondía de la indemnización acreció al
monto reconocido a favor de la compañera permanente de la víctima directa.
En ese orden de ideas, la juez improbó el acuerdo por considerar que, en caso
de que los convocantes fueran indemnizados con ocasión del hecho
victimizante, se produciría una doble indemnización porque la decisión de la
Corte IDH se pronunció sobre la totalidad de perjuicios causados por la
desaparición del señor Riátiga Carvajal.
Los accionantes manifiestan que los autos mediante los cuales se improbó el
acuerdo y se confirmó dicha decisión, desconocen el debido proceso, el
acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación de las
víctimas. Lo anterior, por cuanto les fue negada la posibilidad de acceder a la
reparación originada en un daño antijurídico demostrado, pese a que existe
una sentencia internacional que establece la responsabilidad del Estado.
Así pues, indican que las providencias impiden que el Estado colombiano
compense a las víctimas por el daño antijurídico padecido y nunca reparado
individualmente en su favor.
95 Ver entre otras, las sentencias T-522 de 2001, Manuel José Cepeda Espinosa y T-685 de 2005, M. P. Clara
Inés Vargas Hernández.
54
Además, a juicio de la parte actora el hecho de que la Corte IDH hubiera

reconocido reparaciones a los familiares de forma equitativa, debió llevar al
juzgado a aplicar el principio de igualdad y no a dar un trato discriminatorio
que comporta la denegación de justicia.
58. La Sala advierte que en este caso los autos censurados violan directamente
la Constitución. Como ya se dijo, los accionantes no hicieron parte del
proceso internacional y, en consecuencia, no podía concluirse que había
operado la cosa juzgada respecto de la sentencia de la Corte IDH, pues no hay
identidad de partes. Por esa razón, correspondía al juez administrativo evaluar
el asunto particular y, en caso de concluir que los convocantes son víctimas
ante la responsabilidad agravada del Estado por la comisión de un delito de
lesa humanidad, debía garantizar el derecho a la reparación integral.
En este caso, no se puede dejar de lado que la existencia de una sentencia

internacional en la que se encontró probada la responsabilidad del Estado por
actuar en connivencia con las autodefensas e incurrir en la conducta de
desaparición forzada, debe generar un pronunciamiento de fondo del juez
administrativo tendiente a garantizar los derechos de las víctimas de este
crimen. Se trata de un delito de lesa humanidad, que de conformidad con la
jurisprudencia del Consejo de Estado, comporta la responsabilidad agravada
del Estado, y dada la gravedad de la conducta merece una consideración
especial por el juez administrativo quien tiene a su cargo la obligación de
hacer efectivos los derechos humanos y garantizar que ante este tipo de
actuaciones por parte de agentes de la Fuerza Pública, el Estado responda por
lo ocurrido. En ese sentido, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso
administrativa ha fijado distintas reglas especiales que permiten hacer
efectivos los derechos de las víctimas cuando se trata de graves violaciones de
derechos humanos, tales como la posibilidad de reclamar la indemnización en
cualquier momento, el reconocimiento de una indemnización mayor por daño
moral, la reparación integral, y la posibilidad de fallar con fundamento en
pruebas indirectas, entre otros.
Lo anterior, demuestra que como juez de derechos humanos, el funcionario

judicial tiene la obligación de garantizar el restablecimiento de los derechos de
las víctimas. De ahí que, la Sala concluya que la interpretación de la orden
proferida por la Corte IDH efectuada por el Juzgado 62 Administrativo de
Bogotá al improbar el acuerdo conciliatorio violó la Constitución. En efecto,
la indemnización reconocida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos versó sobre la responsabilidad probada en un trámite en el que estas
víctimas no participaron, por lo que al deducir que la redacción de la
indemnización reconocida en la sentencia internacional incluye a las víctimas,
quienes por no haber participado de ese proceso nunca serán reparadas, la juez
desconoció los derechos de acceso a la administración de justicia y a la
reparación de los accionantes.
55
59. Se debe recordar que en este caso la competencia del juez que hace el
control de validez del acuerdo no es absoluta. Su función está restringida a
verificar si lo pactado es manifiestamente ilegal, inconstitucional o dañino
para los intereses del Estado. Ahora bien, esa función no exime al juez de la
obligación de garantizar los derechos fundamentales de las víctimas, de
manera que, ante las distintas interpretaciones posibles de las órdenes
contenidas en la sentencia internacional, la juez debió optar por aquella que
garantizara su reparación.
En ese orden de ideas, es necesario resaltar que la valoración de la juez en el

presente caso debió tener en cuenta el artículo 90 Superior, de conformidad
con el cual el derecho de daños y la reparación a cargo del Estado centra su
análisis en la víctima supérstite y evidentemente abandona el marco de
protección de quien ya falleció. Esto ocurre, no solo porque quien falleció ya
no es sujeto de derechos, sino también porque quienes deben soportar las
consecuencias de la antijuridicidad son las víctimas. Luego, es contrario al
artículo 90 de la Carta entender que con el hecho de indemnizar a una víctima
indirecta, se cumple la obligación constitucional de indemnizar el daño por el
fallecimiento de una persona, pues tal interpretación impide que se repare a la
totalidad de las víctimas del hecho generador del daño.
En consecuencia, en el presente caso la autoridad judicial accionada

desconoció el artículo 90 Superior porque consideró que el reconocimiento de
la indemnización a la compañera permanente con ocasión de la desaparición
forzada del señor Arturo Riátiga Carvajal era suficiente para cumplir con el
deber jurídico de reparar a cargo del Estado. La anterior interpretación ignora
que el daño antijurídico sufrido por los demandantes no ha sido reparado y el
Estado debe cumplir la obligación constitucional de repararlos.
60. De otra parte, cabe resaltar que la argumentación de la juez incurre en un

contrasentido, pues a pesar de afirmar que no se presentaba el fenómeno de
cosa juzgada porque los accionantes no habían hecho parte del proceso, otorgó
tales efectos a la sentencia internacional con respeto a la posible
indemnización de aquellos.
Por consiguiente, los autos controvertidos incurren en la causal específica de

procedencia de la tutela contra providencias judiciales de violación de la
Constitución, pues al decidir sobre la legalidad del acuerdo conciliatorio
celebrado por las partes, e interpretar las órdenes contenidas en la sentencia de
fondo proferida por la Corte IDH en el caso “19 Comerciantes vs. Colombia”,
transgredieron el derecho de acceso a la administración de justicia y la
reparación integral de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos
por parte de la Fuerza Pública. En efecto, la juez desconoció que el Estado
colombiano tiene una responsabilidad agravada cuando comete crímenes de
lesa humanidad como ocurrió en este caso, por lo cual las víctimas tienen
derecho a ser reparadas con ocasión del daño sufrido.
56
Las decisiones adoptadas por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá no

carecen de motivación.
Decisión sin motivación
61. La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la causal

específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales por
falta de motivación, conlleva el incumplimiento de los servidores judiciales
de la obligación a su cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones96. En efecto, el deber de justificar las decisiones
judiciales garantiza la transparencia de las providencias y previene la
arbitrariedad del juez.
En la sentencia T-233 de 200797, esta Corporación precisó que “(…) la

motivación suficiente de una decisión judicial es un asunto que corresponde
analizar en cada caso concreto. Ciertamente, las divergencias respecto de lo
que para dos intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada
no encuentra respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del
principio de autonomía del funcionario judicial, la regla básica de
interpretación obliga a considerar que sólo en aquellos casos en que la
argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en
últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en la decisión judicial
para revocar el fallo infundado. En esos términos, la Corte reconoce que la
competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos
en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un
mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad.”
Por otra parte, la jurisprudencia ha establecido que no corresponde al juez de

tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada,
sino señalar si la providencia atacada presenta o no un grave déficit de
motivación que la deslegitima como tal.98
62. Los accionantes afirman que el auto que negó el recurso de reposición
presentado contra la providencia que negó la homologación del acuerdo
conciliatorio, no resolvió ninguna de las objeciones propuestas en el escrito de
impugnación y se limitó a resumir el contenido de la providencia recurrida. En
ese sentido, alegan que esa providencia judicial carece de motivación y por
esa razón vulnera su derecho al debido proceso.
No obstante, la Sala advierte que de los argumentos presentados por los

accionantes y el razonamiento que sirve de fundamento al auto acusado, no es
posible concluir que se configure este defecto, en la medida en que la decisión
de improbar el acuerdo conciliatorio se sustentó en la valoración que la juez
96 Sentencia C-590 de 2005 antes citada.

97 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
98 Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
57
tuvo sobre el alcance de las órdenes dictadas por la Corte IDH en la sentencia
de fondo en el caso “19 comerciantes vs. Colombia”. En ese sentido, la
providencia judicial cuestionada tuvo un sustento jurídico y fáctico, y por
consiguiente el hecho de que no se haya estudiado, uno a uno los argumentos
esgrimidos por los convocantes en el recurso de reposición, no es suficiente
para concluir que se configuran las hipótesis específicas fijadas por la
jurisprudencia constitucional para que se verifique el defecto en mención.
En efecto, a pesar de que el auto fue brevemente motivado, el fundamento de

la decisión radicó en las facultades que tiene el juez administrativo cuando
efectúa el control de validez de los acuerdos conciliatorios con el fin de
proteger el patrimonio público. Particularmente, la funcionaria judicial reiteró
que, a su juicio, la lectura de la sentencia internacional evidenciaba que en
caso de indemnizar a otras víctimas con ocasión de la desaparición forzada del
señor Riátiga Carvajal, se generaría una doble indemnización a cargo del
patrimonio público.
Por lo tanto, el auto que confirmó la decisión consistente en improbar el

acuerdo, no carece por completo de motivación, ni presenta una
argumentación abiertamente insuficiente o un déficit de motivación que la
deslegitime como tal.
63. Sin embargo, tal y como se demostró en los fundamentos jurídicos 57 a

60, en este caso las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en el
defecto por violación directa de la Constitución en la medida en que
desconocieron abiertamente los derechos a la reparación de las víctimas y el
derecho de acceso a la administración de justicia.
Del análisis del caso planteado, es preciso concluir que la tutela es procedente
contra la decisión del 27 de noviembre de 2017, dictada por la Sección
Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado, que confirmó la sentencia
proferida por la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el 4 de octubre de 2017, que negó por improcedente el amparo.
Por las anteriores razones, la Sala concederá la tutela solicitada por los
señores Jhonatan Andrés Riátiga Rueda, Mariela, Pablo Antonio, Leonor,
Timoleón, Inés y María Graciela Riátiga Carvajal, y Ana Mercedes Riátiga de
Rico, y revocará la sentencia de segunda instancia, proferida por la Sección
Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. Por lo tanto, se dejará sin efecto el auto del 9 de agosto de
2017, dictado por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá y ordenará a esa
autoridad que profiera una nueva decisión en la que garantice los derechos de
acceso a la administración de justicia y a la reparación integral de las víctimas.
Específicamente, el Juzgado deberá decidir sobre la legalidad del acuerdo

conciliatorio celebrado por las partes, e interpretar las órdenes contenidas en la
sentencia de fondo proferida por la Corte IDH en el caso “19 Comerciantes
vs. Colombia” de forma tal que garantice el derecho de acceso a la
58
administración de justicia y la reparación integral de las víctimas de graves

violaciones de derechos humanos por parte de la Fuerza Pública. Para el
efecto, deberá tener en cuenta que el Estado colombiano tiene una
responsabilidad agravada cuando comete crímenes de lesa humanidad como
ocurrió en este caso, de conformidad con lo declarado por la Corte IDH, por lo
cual las víctimas tienen derecho a ser reparadas con ocasión del daño sufrido.
Conclusiones y decisión a adoptar

64. Del análisis del caso planteado, se derivan las siguientes conclusiones:
-
La conciliación es un mecanismo alternativo y voluntario de solución de
conflictos mediante el cual un número determinado de individuos, trabados
entre sí por causa de una controversia, deciden solucionarla a través de un
acuerdo libre y voluntario.
-
En materia contencioso administrativa la conciliación es un requisito de
procedibilidad que se caracteriza porque los agentes del Ministerio Público
son los únicos competentes para servir de conciliadores en la jurisdicción
contencioso administrativa y, en caso de llegar a un acuerdo, lo pactado sólo
es fuente de obligaciones y hace tránsito a cosa juzgada si el acuerdo es
aprobado por un juez.
-
El examen de validez hecho por el juez al acuerdo obtenido a través de
este mecanismo de solución de conflictos, debe circunscribirse a los requisitos
legales previstos por el Legislador para que éste sea viable. Por consiguiente,
el juez no puede oponerse a lo pactado por motivos distintos a los previstos en
la ley, pues, de hacerlo, transgrediría el derecho de acceso a la administración
de justicia de las partes.

-
Las víctimas tienen derecho a la reparación integral, el cual tiene estrecha
relación con los derechos a la dignidad humana y a la tutela judicial efectiva.
Además, el derecho a la reparación se debe analizar en un sentido amplio
pues, aunque la indemnización por el daño causado es un elemento principal
de esta prerrogativa, ésta no se agota en el pago de una suma de dinero.
-
En el caso que se analiza es evidente que la etapa de conciliación
prejudicial y el medio de control de reparación directa, constituyen
mecanismos que posibilitan que las víctimas accedan a la justicia para obtener
la reparación del daño sufrido con ocasión de crímenes cometidos con la
anuencia de agentes estatales.
-
El Consejo de Estado ha establecido diversas reglas especiales para
garantizar los derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos al acceso a la administración de justicia y a la verdad, justicia y
reparación. Lo anterior ocurre porque se parte del supuesto de que cuando se
demanda la responsabilidad patrimonial del Estado por actos de lesa
humanidad, la gravedad de la conducta justifica que el juez no incurra en
59
excesivo rigorismo, para garantizar efectivamente principios y mandatos

normativos de derecho internacional público de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario a los que está sujeto el Estado colombiano.
-
Para establecer si ha operado la cosa juzgada, es necesario verificar que,
en dos procesos distintos, uno posterior al otro, hay identidad de objeto, partes
y causa petendi. En materia de responsabilidad del Estado, la cosa juzgada
también se predica respecto de las sentencias mediante las cuales la Corte
Interamericana de Derechos Humanos declara la responsabilidad del Estado
colombiano, de manera que, en caso de verificar los tres elementos antes
señalados, corresponde al juez administrativo declarar la cosa juzgada
respecto de la sentencia internacional. Cuando no se verifica la concurrencia
del presupuesto de identidad de partes, la primera sentencia debe ser tenida en
cuenta por el juez del segundo proceso, pero esa situación no lo releva de la
obligación de analizar nuevamente el asunto.

-
Los autos cuestionados no incurren en el defecto por desconocimiento
del precedente, debido a que la decisión supuestamente ignorada no
constituye precedente aplicable para este caso, en el que es evidente que no
operó el fenómeno de cosa juzgada, pues el hecho de que existiera una
sentencia proferida por un órgano internacional en la que se declarara la
responsabilidad del Estado por la desaparición forzada de su familiar, no era
suficiente, por sí misma, para avalar el acuerdo conciliatorio. Por lo tanto, este
defecto no se configura.
-
El auto que confirmó la decisión consistente en improbar el acuerdo, no
carece por completo de motivación, ni presenta una argumentación
abiertamente insuficiente o un déficit de motivación que la deslegitime como
tal, pues la decisión se fundamentó en las facultades que tiene el juez
administrativo cuando efectúa el control de validez de los acuerdos
conciliatorios con el fin de proteger el patrimonio público.
-
Las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto por
violación directa de la Constitución en la medida en que desconocieron
abiertamente los derechos a la reparación de las víctimas y el derecho de
acceso a la administración de justicia. Lo anterior porque la indemnización
reconocida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos versó sobre la
responsabilidad probada en un trámite en el que estas víctimas no
participaron, por lo que al deducir que la redacción de la indemnización
reconocida en la sentencia internacional incluye a las víctimas, quienes por no
haber participado de ese proceso nunca serán reparadas, la juez desconoció
los derechos de acceso a la administración de justicia y a la reparación de los
accionantes.
-
Del análisis del caso se concluyó que la tutela es procedente para (i)
dejar sin efecto el auto mediante el cual la autoridad judicial accionada
confirmó la decisión de improbar el acuerdo, y (ii) ordenar que profiera una
60
nueva decisión en la que garantice los derechos de acceso a la administración

de justicia y a la reparación integral de las víctimas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las decisiones adoptadas el 4 de octubre de 2017,

por la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, y el 27 de noviembre de 2017, por la Sección Segunda
-Subsección A- del Consejo de Estado. En su lugar, CONCEDER el amparo
impetrado.
SEGUNDO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido por

el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá, el 9 de agosto de 2017, y
ORDENAR a esta autoridad que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes
a la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga
en cuenta los criterios trazados en esta sentencia.
TERCERO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de que trata el

artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
61
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA T-296/18
Referencia: Expediente T-6.630.845
Acción de tutela formulada por Jhonathan

Andrés Riátiga Rueda y otros contra el
Juzgado 62 Administrativo de Bogotá.
Magistrada Ponente:
Gloria Stella Ortiz Delgado
Con el respeto acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación,

hago expresas las razones que me llevaron a salvar el voto en esta
oportunidad.
En sentencia T-296 de 2018, se analizó la acción de tutela instaurada por siete

(7) personas que, en calidad de hermanos e hijo del señor Arturo Riátiga
Carvajal, alegaron que las providencias proferidas por el Juzgado 62
Administrativo de Bogotá, en el trámite de conciliación extrajudicial previsto
como requisito de procedibilidad de la demanda de reparación directa,
vulneraron sus derechos fundamentales acceso a la administración de justicia,
a la reparación integral y al debido proceso.
El 24 de octubre de 2016, los accionantes celebraron con la Nación –

Ministerio de Defensa – Ejército Nacional audiencia de conciliación
extrajudicial, previa al medio de control de reparación directa, en la que se
acordó la reparación por el daño causado como víctimas de la desaparición
forzada del señor Arturo Riátiga Carvajal.
El 8 de junio de 2017, el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá improbó la

conciliación extrajudicial, por considerar que la sentencia proferida por la
Corte IDH en el caso “19 Comerciantes vs. Colombia”, en la que se reconoció
al Estado Colombiano como responsable de desaparición del señor Riátiga
Carvajal, no hacia tránsito a cosa juzgada en esta oportunidad, debido a que
los convocantes no habían sido reconocidos como víctimas en el proceso
internacional y, en este sentido, no existía identidad de partes. Además, la
Corte IDH se pronunció sobre la totalidad de perjuicios causados por la
desaparición del señor Riátiga Carvajal, de manera que el acuerdo
conciliatorio suponía una doble indemnización por los daños causados, lesiva
para el patrimonio público.
Mediante auto del 9 de agosto de 2017, el mismo juzgado confirmó la decisión

tras desatar el recurso de reposición.
62
La Sala Sexta de Revisión, al abordar el requisito relacionado con el

agotamiento de todos los mecanismos judiciales de defensa a su
disposición, consideró que el mismo se encontraba acreditado y, en
consecuencia, la tutela resultaba procedente para controvertir las decisiones
acusadas.
Indicó que si bien, en principio, la tutela es improcedente para controvertir los

autos proferidos en el trámite de control de validez del acuerdo de conciliación
celebrado entre los accionantes y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejercito
Nacional, debido a que la acción de reparación directa aún no ha sido
activada, advirtió la presencia de circunstancias que hacen desproporcionado
someter a los actores a ese proceso, a saber: (i) Existe certeza sobre la
responsabilidad del Estado con ocasión de la desaparición del señor Riátiga
Carvajal y la calidad de víctimas indirectas de los accionantes; (ii) no hay
materia jurídica objeto de debate en una subsiguiente acción de reparación
directa, pues la responsabilidad ya estaba acreditada; y (iii) remitir a los
accionantes al medio de control de reparación directa comportaría el desgaste
de la administración de justicia y, además, implicaría aumentar el monto de la
condena, lo que conllevaría a una mayor erogación de recursos públicos.
Expuesto lo anterior, explicare las razones que me llevaron a apartarme de la

decisión adoptada por la mayoría de la Sala Sexta de Revisión en esta
oportunidad, la cual se encuentra relacionada con la improcedencia de la
presente acción de tutela.
El agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa judicial constituye un

requisito ineludible para la procedencia de la acción de tutela contra
providencia judicial, pues este mecanismo no puede ser considerado una
instancia adicional en el trámite procesal, ni un medio de defensa que
reemplace aquellos diseñados por el legislador.
En sentencia SU-026 de 2012 la Corte Constitucional señaló que “la acción

de tutela no es, en principio, el instrumento judicial adecuado para solicitar
la protección de los derechos que eventualmente sean lesionados en el trámite
de un proceso judicial, pues el ordenamiento jurídico ha diseñado para este
efecto la estructura de órganos de la rama judicial, estableciendo un modelo
jerárquico cuyo movimiento se activa a partir de la utilización de una serie de
mecanismos judiciales que buscan garantizar la corrección de las
providencias judiciales”, una interpretación contraria vulneraría los principios
de autonomía e independencia judicial –pilares de un estado constitucional y
democrático de derecho.
En esta línea, la sentencia T-103 de 2014 sostuvo que “constituye ‘un deber

del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema
jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de
asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se
correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades
63
judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones

inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento
de las funciones de esta última’. En consecuencia, no resulta procedente la
acción de tutela contra providencias judiciales cuando el actor no ha
utilizado o agotado todos los medios ordinarios o extraordinarios de defensa
judiciales que el ordenamiento jurídico le ha otorgado para la protección de
sus derechos fundamentales”.
Para fundamentar la anterior regla, la jurisprudencia ha expuesto las siguientes

razones:

i) La intervención del juez constitucional como recurso alternativo o como
último recurso judicial para obtener una decisión favorable, desconoce la
división de competencias, el principio de especialidad de la jurisdicción, la
seguridad jurídica y puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter
legal al juez que está encargado del proceso, negando de esta manera, la
garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede
ser procesada por su juez natural.
ii) El respeto por la importancia del proceso judicial. Tratándose de

instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por
excelencia son las etapas, recursos y procedimientos que conforman el
proceso previsto en la materia, pues el ordenamiento jurídico le ha dotado de
todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las
irregularidades procesales que puedan afectarle.
No obstante lo anterior, el Tribunal Constitucional ha aceptado de forma

excepcional la procedencia de la acción contra providencia judicial, pese no
haberse agotado todos los medios de defensa judicial y extraordinarios al
alcance cuando: (i) los mismos carezcan de idoneidad o eficacia y/o (ii) se
pretenda evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto al primer escenario, se ha señalado que la idoneidad debe evaluar y
determinar si el mecanismo judicial al alcance del afectado puede otorgar una
protección completa y eficaz. Para ello, el juez de tutela analizara en cada caso
concreto: (i) las características del procedimiento; (ii) las circunstancias del
peticionario y (iii) el derecho fundamental involucrado.

En el caso sub examine, estimo que no se superó el requisito general de
procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, relacionado con
el agotamiento de todos los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios,
toda vez que los accionantes no acudieron al medio de defensa judicial
previsto en nuestro ordenamiento jurídico para acceder a la indemnización por
el presunto daño antijurídico que tuvieron que soportar, como la acción de
reparación directa y, además, no se acreditó la falta de idoneidad y eficacia del
mismo.
64
En esta oportunidad, advierto que los accionantes son ciudadanos colombianos

que en procura de obtener la indemnización por el fallecimiento del señor
Arturo Riátiga Carvajal solicitaron la conciliación extrajudicial, como
requisito de procedibilidad de la acción de reparación directa, que pretendían
instaurar contra el Estado; sujetos que no presentan ninguna característica y/o
particularidad que demuestre que el medio de control previsto en el artículo
140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo no puede otorgar una protección completa y eficaz de sus
derechos y/o que la tutela procedería como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, pues no se evidencia que esté ante una situación
grave, urgente e inminente que amerite la intervención del juez constitucional.
El argumento expuesto por la Sala Sexta de Revisión, en el que indicó que

“someter a las accionantes al proceso de reparación directa es irrazonable
porque supone una lesión a los intereses patrimoniales del Estado”, denota un
desconocimiento del ordenamiento jurídico, específicamente, del artículo 6°
del Decreto 2591 de 1991 que dispone que la idoneidad y la eficacia de los
medios de defensa judiciales deben analizarse en atención a las circunstancias
del solicitante, a saber:
“cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que

aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en
cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante”.
Así las cosas, desplazar al juez ordinario porque el trámite de la acción de

reparación directa podría lesionar los intereses patrimoniales del Estado,
desconoce el carácter subsidiario de la acción de tutela.
De otro lado, no encuentro admisible que el juez de tutela sustituya a la

autoridad competente en la materia, con fundamento en que se encuentra
probada la responsabilidad del Estado y el parentesco de los accionantes con
la víctima, pues dicho reconocimiento no deriva automáticamente el derecho a
la reparación integral. En este sentido, afirmar que “no habría materia
jurídica objeto de debate en una subsiguiente acción de reparación directa”,
desconoce el contenido de “la cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado” y las competencias asignadas a las autoridades
jurisdiccionales, quienes tienen el deber de proteger los derechos de todas las
personas, incluidos los de carácter fundamental.
Al respecto, resaltó que para que opere la cláusula general de responsabilidad

patrimonial del Estado –Art. 90 Superior– se hace necesario la configuración
de tres (3) elementos esenciales, a saber: (i) la existencia de un daño
antijurídico; (ii) que la acción u omisión sea imputable a las entidades
públicas y; (iii) que se presente una relación de causalidad entre el daño
antijurídico y el órgano del estado. Superada esta etapa, el juez natural
procederá a tasar los perjuicios y determinar la cuantía.
65
Sobre esta figura, en sentencia C-644 de 2011, la Corte Constitucional señaló

lo siguiente:
“la responsabilidad patrimonial del Estado la responsabilidad patrimonial

del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento en el
principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos,
desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado
en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe
interpretarse en concordancia con los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo
ordenamiento superior que, por un lado, le impone a las autoridades de la
República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su
vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la
igualdad de los particulares ante las cargas públicas (art. 13) y de
garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).
Esta protección constitucional al patrimonio de los particulares se

configura, entonces, cuando concurren tres presupuestos fácticos a saber:
un daño antijurídico o lesión, una acción u omisión imputable al Estado y
una relación de causalidad.”
En concordancia con la cláusula de responsabilidad del Estado, el Legislador

previó el medio de control de reparación directa para que la persona
interesada demande “directamente la reparación del daño antijurídico
producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”99, imponiendo
como requisito de procedibilidad para su formulación, la conciliación
extrajudicial.
Dejó expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión

prohijada en la Sentencia T-296 de 2018, con el respeto que merecen las
decisiones mayoritarias de la Sala.
Fecha ut supra,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado
99 Artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

T-296-18 Conciliacion Judicial y Prejudicial

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Sentencia T-296/18

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS

ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR AUTOS

Es posible concluir que, en principio, la tutela es improcedente para

CONCILIACION PREJUDICIAL-Naturaleza y marco normativo

DERECHO A LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Derecho a

DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA

DEL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS

REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Contenido y

CRIMENES DE LESA HUMANIDAD-Responsabilidad agravada

RESPONSABILIDAD AGRAVADA DEL ESTADO-

DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar

COSA JUZGADA EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL

COSA JUZGADA EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD DEL

CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR

PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen

PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias

FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA DE

VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO

FALTA DE MOTIVACION COMO CAUSAL DE

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS

Las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en el defecto por

Referencia: Expediente T-6.630.845

Acción de tutela presentada por Jhonatan Andrés

Procedencia: Sección Segunda -Subsección A-

Asunto: Tutela contra providencias judiciales.

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil dieciocho (2018)

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el

En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado por la

Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33

De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de

El 18 de septiembre de 2017, Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros siete

1. Afirma el apoderado que el 6 de octubre de 1987, miembros de las

2. El 6 de marzo de 1996, la Comisión Colombiana de Juristas presentó

3. El 5 de julio de 2004, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en

4. Señala que actúa en representación de los familiares de Arturo Riátiga

5. El 22 de agosto de 2016, los accionantes solicitaron la conciliación

6. En audiencia del 24 de octubre de 2016, los convocantes y la Nación

7. Mediante auto del 8 de junio de 2017, el Juzgado 62 Administrativo de

Específicamente, la autoridad judicial accionada verificó la concurrencia de

(i) La jurisdicción contencioso administrativa, y en particular ese juzgado,

(ii) Las partes estaban debidamente representadas y sus apoderados estaban

parentesco con la víctima directa y otorgaron los respectivos poderes mediante

(iii) No operó la caducidad de la acción, pues los convocantes pretenden la

(v) Lo reconocido patrimonialmente está respaldado en la actuación, pues

Además, señaló que en sentencia del 19 de octubre de 2007, la Sección

Por consiguiente, procedió a verificar si en este caso operaba la cosa juzgada

No obstante, señaló que en la providencia internacional citada se dijo que

8. Los accionantes presentaron recurso de reposición contra la providencia

Segundo, señalaron que, indirectamente, la decisión recurrida imponía a las

Así pues, sostuvieron que celebraron el acuerdo conciliatorio en ejercicio de

Cuarto, la juez interpretó de manera incorrecta la orden contenida en el

9. Mediante auto del 9 de agosto de 2017, el mismo juzgado confirmó la

Así, estableció que en la providencia se había hecho “la distribución para

Específicamente, explica que en este caso se cumplen los requisitos generales

Además, sostiene que los autos acusados incurren en los siguientes

(ii) Desconocimiento del precedente: debido a que, a pesar de que el