EL “CONCEPTO” DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

INTRODUCCIÓN

El término “Administración Pública” se identifica de modo tradicional con

el Estado. De igual manera, en los diccionarios de términos jurídicos se
menciona a la Administración Pública como “el Poder Ejecutivo en acción
con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad
en las actividades y servicios públicos”. 

En la legislación peruana el concepto de Administración Pública ha ido

variando con el transcurrir de los años, siendo pertinente hacer una
evaluación de los textos de las normas que han regulado el tema
administrativo a efectos de poder apreciar el mencionado concepto. 

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA DOCTRINA

En la doctrina se puede citar a MULARZ quien acuña una definición de

“Administración Pública”, entendida esta como "… aquella organización
que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y
satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en
acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes,
servicios y regulaciones.

Este concepto de administración publica nos muestra lo diverso que es

esta "organización", en el sentido de que incluye en su seno diferentes
espacios y especialistas que se ocupan específicamente de una tarea, y
que su interdependencia hace muy difícil establecer que se debe
reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es
tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y
también a la sociedad como destino final de los "output" que ella
produce”. 

En esa misma línea BONNIN señala que “…la administración pública es

la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de la persona,
de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado,
y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden
público” 
Para MUÑOZ AMATO la Administración Pública es “… un conjunto de
ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de
conducta humana que determinan como se distribuye y ejerce la
autoridad política y como se atiende los intereses públicos” . 

Finalmente, en la doctrina se precisa que “La Administración Pública es

el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo,
y se refiere a las actividades de gestión, que el titular de la misma
desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma
inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y
lograr con ello el bien general; dicha atribución tiende a la realización de
un servicio público, y se somete al marco jurídico especializado que
norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisión y realización del
contenido de actos administrativos emitidos ex profeso” .

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

En la actualidad, en materia de Derecho Administrativo, la doctrina

considera que cuando la Administración Pública ejerce función
administrativa, lo debe hacer a través de las formas jurídicas que le
están permitidas. Estas formas son: reglamentos, actos administrativos,
contratos administrativos, actos de la administración y por último los
hechos administrativos. Estas manifestaciones de la administración
pública pueden ser efectuadas tanto por (i) organismos, (ii) órganos y
(iii) personas-órgano , las mismas que pueden ser estatales o privadas. 

Si bien estas explicaciones técnicas pueden parecer del todo claras, en

la práctica y sobre todo en la legislación positiva, podemos observar una
gran confusión conceptual, tal vez producto del “efecto pendular” de la
legislación y de la decisión política que toman los gobiernos en
determinadas épocas.

Si se hace un recuento de la legislación peruana para verificar el

concepto de “Administración Pública” podemos mencionar a los
siguientes dispositivos: 

• El Decreto Supremo Nº 006-67-SC.

• La Ley Nº 25035.
• El Decreto Legislativo Nº 757.
• El Decreto Ley Nº 26111 (D.S. Nº 02-94-JUS).
• La Ley Nº 27444.

EL DECRETO SUPREMO Nº 006-67-SC, conocido como el Reglamento de

Normas de Procedimientos Administrativos, consideraba como
administración Pública únicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia,
Consejo de Ministros y Ministerios); a las entidades del subsector
público independiente incluidas las empresas estatales y, por último, a
los gobiernos locales representados por los municipios.

Como vemos, el concepto de Administración Pública es restrictivo y sólo

se menciona al sector estatal, excluyéndose al sector privado que
también ejercía función administrativa a través de sus organismos,
órganos y persona órgano. Pero la decisión política, la margen de que
ejercieran o no función administrativa fue excluirlos. 

LA LEY Nº 25035, conocida también como la Ley de Simplificación

Administrativa, amplía considerablemente el concepto de Administración
Pública. “Comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las
reparticiones de éste último, las entidades, instituciones u órganos a los
que la Constitución les confiere autonomía, las instituciones públicas
descentralizadas, las empresas de Derecho Público, los Gobiernos
Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados
Autónomos y, en general , las entidades de Derecho Público del Estado
en cuanto ejerzan funciones administrativas. Como vemos, esta norma
excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo un insuficiente
manejo del concepto de Administración Pública” .

EL DECRETO LEGISLATIVO Nº 757, Ley Marco para el Crecimiento de la

Inversión Privada, reconoce como entidades de la Administración Pública
a los ministerios, instituciones y organismos públicos y a otras
instituciones de la administración pública de cualquier naturaleza, sean
dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales.
Como apreciamos, nuevamente se excluyó al sector no estatal que
también ejerce función administrativa. 

EL DECRETO LEY Nº 26211 elevó a la categoría de Ley al Reglamento de

Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, el Poder
ejecutivo lo retiró de su esfera de dominio, es decir que ya no podía
modificarlo por vía reglamentaria. Ello equivale a decir que sólo podía
modificarlo a través de la emisión de una norma con rango de Ley.
Posteriormente, se dictó el Decreto Supremo Nº 02-94-JUS, el cual
aprobó el Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos. 

Aquí se plasmó un concepto de Administración Pública mucho más

amplio y acorde con la doctrina en materia administrativa. La
Administración Pública comprende aquí además de las entidades del
sector estatal a otras instituciones públicas o privadas que presten
servicios públicos, incluidas las universidades. Se incluye pues al Sector
no estatal, situación que era impensable años a tras.

LA LEY Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General es la

norma que actualmente regula los procedimientos administrativos en el
país y en palabras de ELOY ESPINOZA-SALDAÑA, ésta tiene una
vocación didáctica y pedagógica. Por ello señala que “… en ocasiones
esta norma tiene una redacción bastante más próxima a la de un
manual de Derecho Administrativo, ya que su innegable preocupación
por proporcionar a la Administración y a los administrados múltiples
elementos e insumos destinados a facilitar una cabal interpretación de
sus preceptos le ha hecho recoger una explicación detallada sobre una
serie de temas, además de consignar una larga lista de conceptos que
en la mayoría de las normas existentes en el Derecho Comparado no
están recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y
presupuestos” . 

Al revisar el texto del Artículo I del Título Preliminar de la Ley del

Procedimiento Administrativo General observamos que para los fines de
la presente norma se entenderá por “entidad” o “entidades” de la
Administración Pública al Poder Ejecutivo, incluyendo a los Ministerios y
Organismos Públicos Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder
Judicial; a los Gobiernos Regionales y Locales; a los Organismos a los
que la Constitución Política del Perú y las leyes les confieren autonomía;
también a las demás entidades y organismos, proyectos y programas
del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas
comunes de derecho público, salvo mandato expreso de Ley que las
refiera a otro régimen; y finalmente las personas jurídicas bajo el
régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado, conforme a la normativa de la materia. 

Como se aprecia, aquí se mantiene la tendencia de considerar dentro del

concepto de Administración Pública no solo a las entidades estatales
sino también en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se
presten servicios públicos o se ejerce una función administrativa.
Observemos entonces que en la práctica “…no sólo existe Administración
Pública en el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e incluso en
entes privados que desempeñan funciones administrativas por
habilitación del Estado. Del latín "ad-ministrare", que significa servir, o
de "ad manus trahere" que alude a la idea de manejar o gestionar”.

Es pertinente citar a MORÓN URBINA, quien manifiesta sobre este tema

que “No se trata de un concepto unitario de lo que se conceptúa como
Administración Pública aplicable a todos los ámbitos normativos e
incluso para todo el ámbito del Derecho Público. Este catálogo no es
opuesto ni deroga los contenidos del término Administración Pública
establecidos para fines presupuestarios, de la contratación pública, o
para fines de régimen laboral público. Se trata, exclusivamente, de un
concepto para identificar a cuales entidades le serán aplicables las
normas de esta Ley ”.

CONCLUSIÓN

A manera de conclusión apreciamos que el concepto de Administración

Pública ha dejado de ser restrictivo y exclusivo del sector estatal, toda
vez que existe un mejor manejo del mismo a nivel normativo, se refleja
una mejora en la legislación acorde con la doctrina, lo cual redundará en
un mayor beneficio para el administrado. 

LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN EL PERÚ

Para que el Estado pueda cumplir eficazmente sus fines esenciales de lograr el
bienestar de la colectividad, es precisa e indispensable la acción dinámica y
permanente de un conjunto de entidades con múltiples acciones, adecuadas y
técnicamente coordinadas entre sí. Este complejo, se denomina en términos
generales “Administración Pública”, identificada dentro del sistema constitucional
con el Poder Ejecutivo, que comprende al gobierno nacional y a la administración. 

La Administración Pública es el conjunto de organismos, órganos y personas-

órgano, estatales o no estatales, que ejercen la Función Administrativa del Poder
para lo cual tiene la necesidad de valerse de diversos instrumentos o medios para
el cumplimiento de sus objetivos. 

Es el ordenamiento y el manejo que se da a las entidades que conforman el

Estado para que funcionen bien; por ejemplo, ordenando las tareas, distribuyendo
el trabajo a distintos empleados o fijando las responsabilidades de cada persona 

- Función Administrativa 
La Función Administrativa se manifiesta a través de varias formas jurídicas: 
• Reglamento. 
• Acto Administrativo 
• Acto de Administración (Interna). 
• Hecho Administrativo 
• Contrato de la Administración Pública 

- Instrumentos de la Administración Pública: 

• Regulación normativa 
• Participación directa en las actividades económicas o sociales 
• Ejecución de su presupuesto por medios propios 
• Colaboración de terceros (contratos de diversa naturaleza de la administración
pública) 

El Estado debe ponerse al servicio de todos los peruanos. El Gobierno peruano

promulgó cuatro decretos legislativos que buscan alcanzar el máximo desarrollo y
desempeño de la función pública. En ese sentido, las normas aprueban la
creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, un Cuerpo de Gerentes
Públicos, la capacitación y rendimiento para el sector público, y un régimen
especial facultativo para gobiernos regionales y locales que deseen implementar
procesos de modernización institucional integral. 

¿COMO SE HA IDO DESARROLLANDO LA ADMINISTRACION

PUBLICA EN EL PERU? 
“La inacción de la administración pública” 
El numeral 20º del artículo 2º de la Constitución Política reconoce como
fundamental el derecho de petición; definido expresamente como el derecho de
toda persona para formular peticiones individual o colectivamente por escrito ante
una autoridad competente, la misma que esta obligada a dar al interesado una
respuesta por escrito dentro del plazo legal bajo responsabilidad. Sin embargo, no
son pocos los casos en los cuales el ciudadano pone en ejercicio este derecho y
se encuentra con la lentitud y hasta la inacción de la administración pública para
atender tales peticiones. 

Por Ejemplo: 
Se puede mencionar a la demora en reconocer por parte de la SUNAT, los
reintegros tributarios establecidos como beneficios para la región de la Selva, o la
demora en que INDECOPI incurre para reconocer los créditos en los casos de
insolvencia, lentitud que muchas veces permite que los deudores insolventes
desaparezcan los patrimonios que servirían para reconocer tales créditos
convirtiendo en incobrables tales derechos. Otro caso de indiferencia se presenta
en la Oficina de Normalización Previsional (ONP) donde para reconocer un
derecho de pensión, el solicitante se somete a una larga espera.  

Existen casos verdaderamente onerosos para los administrados, por ejemplo uno
muy común se da en la administración tributaria quien para cobrar una deuda
fiscal tiene la facultad de tomar medidas cautelares de embargo preventivo
mientras se resuelva una reclamación o apelación sobre esa misma deuda.
Resulta claro el perjuicio irreparable para el contribuyente cuando dicha
reclamación o apelación se resuelva a su favor después de prolongados meses y
hasta años habiendo visto inmovilizado su patrimonio injustamente todo ese
tiempo.  

La administración pública en el Perú es llevada a cabo por las entidades que

conforman el poder ejecutivo y que ejercen funciones administrativas y por otros
órganos, de carácter autónomo, que también pertenecen al Estado Peruano. 

Entre esas otras entidades se encuentran, principalmente, los órganos que

constituyen el Sistema electoral del país: 

▪ Jurado Nacional de Elecciones - JNE 

▪ Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE 
▪ Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC 
También se encuentra los organismos creados por la Constitución y que, según
esta deben mantener una independencia respecto de los poderes del estado: 

▪ Banco Central de Reserva del Perú 

▪ Contraloría General de la República 
▪ Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de
Pensiones 
Se encuentran también los organismos reguladores de la inversión privada en los
servicios públicos: 

▪ Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la

Propiedad Intelectual - INDECOPI 
▪ Organismo Supervisor de la Inversión en Energía - OSINERG 
▪ Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL 
▪ Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso
Público – OSITRAN 

Finalmente también se encuentran varios Organismos Públicos Descentralizados,

adscritos a algún ministerio, pero separados de estos por cuanto están destinados
a realizar una actividad en concreto. Entre estos tenemos: 

▪ Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado -

CONSUCODE. 
▪ Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores - CONASEV 
▪ Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT 
También se considera dentro de lo que es la Administración Pública a
los gobiernos regionales y municipales, tanto provinciales como distritales 

COMENTARIO 

Como sabemos, con la finalidad de mantener el bienestar de la ciudadanía, a

través de los recursos públicos brindados por el Estado, es necesaria la existencia
de órganos, instituciones, etc., encargados de la gestión y el control de los
mismos. Todo esto conforma la Administración Pública .Ésta a través de sus
diversos elementos debe por lo tanto garantizar un manejo eficiente de estos
recursos, orientando así el desarrollo de sus actividades al logro del objetivo
principal, satisfacer los intereses públicos de nuestro país. Sin embargo en la
actualidad diversos especialistas han señalado, que pareciera que las diferentes
instancias de la administración pública utilizaran como arma contra el
administrado, la demora y la inercia frente a las urgencias empresariales o
privadas. La prolongación en los procesos administrativos sin que se produzcan
los necesarios pasos o etapas hacia una resolución final lesiona indudablemente
el derecho del administrado, ante lo cual no existe muchas veces una solución
efectiva.
Por lo tanto es necesario que el estado peruano concentre sus esfuerzos y
otorgue los medios y recursos necesarios para así mejorar el servicio y la
eficiencia en cada uno de los procesos brindados por la administración pública,
evitando así la disconformidad de los ciudadanos en la búsqueda de soluciones a
sus intereses y necesidades públicas. 

CONCLUSIONES: 

• La administración pública debe mantener siempre la igualdad en la búsqueda de

la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía. 

• La Administración Pública tiene como finalidad "el bien común" o "bienestar

general" de todo el pueblo peruano, elemento no sólo doctrinario sino
Constitucional.