Alcaldias y Municipios, Un Analisis Comparativo

ESTUDIO: “ALCALDIAS Y MUNICIPIOS, UN ANALISIS COMPARATIVO”.
Fecha de elaboración: Agosto 2018
Elaboró: Lic. Paul Rodrigo Guzmán Correa
Revisó: Mtro. Julio de la Rosa
Colaboró: César Josué Amaro López
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES PARLAMENTARIAS

ÍNDICE
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………..…......3
I. MARCO HISTÓRICO. DEL DISTRITO FEDERAL A LA CDMX…… ...5
II. LA ALCALDÍA …………………………………………………………..........9
III. EL MUNICIPIO………………………………………………………………21
IV. ANÁLISIS COMPARATIVO………………………………………………..28
CONCLUSIÓN…………………………………………………………………………35
BIBLIOGRAFIA………………………………………………………………………….39

INTRODUCCIÓN
La capital del país entra a un nuevo proceso en su desarrollo histórico, político y
social al transitar de Distrito Federal a Ciudad de México. La evidencia histórica nos
demuestra que uno de los objetivos de esta reforma política (aunque no se expresa en
ningún documento oficial) es que las alcaldías se establezcan, en la ciudad,como una figura
similar a la de los municipios ya que éstos hacen posible la autonomía de sus Estados al
descentralizar ciertas funciones de gobierno. Desde que desapareció el municipio en el
Distrito Federal, en 1928, se ha buscado restaurar esa forma de gobierno en las
demarcaciones territoriales de la capital del país.Por ejemplo, en 1977 los dirigentes del
Partido Comunista de México propusieron el restablecimiento del régimen municipal en la
capital, mientras que la dirigencia del Partido Mexicano de los Trabajadores propuso que el
Distrito Federal se convirtiera en un Estado y que las delegaciones se convirtieran en
municipios. En 1986, los partidos opositores al PRI (PSUM,PAN y PET) buscaron la
transformación del DF en un estado con gobernador y ayuntamientos elegidos
popularmente, esta situación se repitió durante el sexenio del presidente Carlos Salinas de
Gortari en 1989 y, en todos estos casos, las propuestas fueron rechazadas por el PRI y se
mantuvo un gobierno capitalino tutelado por el ejecutivo federal. En 1997 se hizo un
intento más por parte del PRD, el PAN y el PT de establecer órganos de gobierno parecidos
a los Ayuntamientos.Sin embargo, nuevamente el PRI se opuso a esta propuesta,aunque al
menosse consiguió que los titulares de las delegaciones fueran electos por votación a partir
del año 20001; por último, en la historia más reciente, una encuesta realizada, en el 2010, a
los diputados locales de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal apuntó que el 74% de
los entrevistados consideró que las delegaciones debían constituirse como municipios.2
1
Becerra Chávez, Pablo Javier, “De la posrevolución a nuestros días, 1928-2003”, Las elecciones en la ciudad
de México, 1376-2005, Coord. Gustavo Ernesto Emmerich, México: Instituto Electoral del Distrito Federal-
Universidad Autónoma Metropolitana, 2005, pp. 318-339.
2
Fuente: Refroma, “Avizora ALDF reelección”, disponible en www.reforma.com (fecha de consulta: 16 de
enero de 2014), citado en “Reforma política del Distrito Federal”, Mirada Legislativa, Núm. 38, febrero de
2014, México: Dirección General de Análisis Legislativo, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la
República, LXII Legislatura, pp. 7 y 8.

Si el objetivo, como hemos señalado, es equiparar el estatus de la CDMX al de las otras
entidades del país, las cuales también gozan de una autonomía plena de gobierno y
administración, pero que además transfieren o conceden cierto grado de autonomía a sus
estructuras de gobiernos más básicas como lo son los municipios, es objetivo de esta
investigación comprobar si en la Ciudad de México ocurre lo mismo bajo su nuevo marco
jurídico. El elemento que llama la atención es que, a pesar de la insistencia histórica por
reestablecer el municipio, en esta ocasión para la capital del país no se eligió esta figura
como forma de gobierno, sino que se crearon las alcaldías.Otro de los objetivos de esta
investigación es describir cuáles son las similitudes (si es que las hay) y diferencias entre
ambas formas de gobierno y encontrar las causas de por qué se decidió optar por una y no
por otra para el gobierno de las demarcaciones territoriales de la capital.
A lo largo de este trabajosostenemos que el gobierno central de la Ciudad de México no le

transfiere o no le concede a sus Alcaldías una autonomía plena y equiparable a la que los
demás estados del país le conceden a sus municipios. Para afirmar tal hipótesis se ha
diseñado una estructura de investigación que nos permita verificar esta postura y que queda
de la siguiente manera: primero se analiza, de manera breve, el marco histórico de la capital
y cómo ésta fue transitando del Distrito Federal hacia lo que ahora es la Ciudad de México;
posteriormente, el análisis se divide en dos bloques en los que primero se analizan las
Alcaldías (su marco jurídico, su concejo, el cabildo de la Ciudad de México y sus funciones
y autonomía) y posteriormente se hace un análisis del municipio (su personalidad jurídica,
sus ingresos y su autonomía como elemento esencial de su figura). Por último, se hace un
análisis comparativo y un balance entre las similitudes y diferencias entre ambas figuras de
gobierno que nos permita confirmar o no la hipótesis de que las Alcaldías son una figura
que se encuentran tutelada por el gobierno central y que por lo tanto no gozan de la misma
autonomía que los municipios, de tal forma que ambas figuras no son equiparables.

I. MARCO HISTÓRICO. DEL DISTRITO FEDERAL A LA CDMX
Históricamente la naturaleza jurídica de la ahora CDMX ha sido distinta al resto de

las entidades federativas del país, recordemos que desde que nace el México independiente,
en 1824, se decidió la creación del Distrito Federal en el cual se establecieron los tres
poderes de gobierno de la nación (legislativo, ejecutivo y judicial), teniendo como
consecuencias principales dos situaciones: primero, el Distrito Federal,al ser cede de los
tres poderes de gobierno, cedió algunas de sus facultadesy estas pasaron a ser tuteladas por
los poderes federales (principalmente por el poder ejecutivo)3 y, por ende, había una
ausencia de autonomía en su gobierno interno; y segundo, sus habitantes carecían de una
representación política democrática y de elección directa.
Durante el primer tercio del siglo pasado se realizaron reformas que suprimieron las
municipalidades en el Distrito Federal, “lo que implicó un retroceso en la descentralización
política de la ciudad”4 pues en lugar de los municipios, y “en un ánimo de consolidación
central del federalismo”5, se crea un departamento administrativo el cual era encabezado
por el Presidente de la República, quien delegaba esta función en un regente. Esta forma de
administrar el Distrito Federal tenía dificultades para dar respuestas ágiles a las demandas
ciudadanas, de tal forma que para 1987 se crea la Asamblea de Representantes cuyos
miembros podían ser electos por la ciudadanía.6
3
En el Distrito Federal el tema de seguridad, por ejemplo, era facultad y recaía en el ejecutivo de la nación
para la protección de los 3 poderes de gobierno nacional asentados en el territorio. En el tema
presupuestario, los recursos económicos que percibía el Distrito Federal los proponía el ejecutivo federal y
lo aprobaba la Cámara de Diputados y, por último, desde 1928 y hasta 1996 el Presidente de la República
delegaba a un regente el Departamento administrativo del Distrito Federal.
4
Mi constitución CDMX: Razones y Avances. Consultado en línea en
http://www.cdmx.gob.mx/storage/app/media/RazonesAvances.pdf el 16 de agosto de 2018.
5
Iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversasdisposiciones constitucionales en materia de
reforma políticadel distrito federal. Consultado en línea en
http://www.senado.gob.mx/comisiones/puntos_constitucionales/docs/RefPol_CDMX/RPCM_iniciativa3.pdf
el 16 de agosto de 2018.
6
Op. Cit.
5

En 1992 “el jefe del DDF, Manuel Camacho Solís, convocó en abril […] a discutir la
reforma del DF” la cual “planteaba la posibilidad de introducir un mayor grado de
participación de la ciudadanía en elecciones locales”.7 El 5 de octubre de 1993 aparece
publicada la reforma del Distrito Federal en el Diario Oficial de la Federación y la
Asamblea de Representantes pasa a ser la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la cual
“asumió facultades fundamentales en materia de ingresos, presupuestación y fiscalización
de los recursos públicos”.8
En 1996 se asentaron las bases para la expedición del Estatuto de Gobierno por elCongreso
de la Unión, mediante el cual se regularía la organización y el funcionamiento de las
autoridades locales. Además, “se introdujo la elección directa del jefe de Gobierno con lo
cual terminó con la tradición del nombramiento presidencial”.9 De tal forma que para 1997
fue posible que en la capital del país la ciudadanía comenzara a elegir, aunque de manera
acotada, a sus autoridades, además cabe señalar que esto fue posible bajo el contexto de una
apropiación de los habitantes en las decisiones públicas y el rumbo de la capital.10
Como se puede observar, el marco jurídico del Distrito Federal sufrió algunas
modificaciones a lo largo de su historia, aunque en lo que respecta a las facultades que
cedió para que fueran tuteladas por el gobierno federal(en materia de seguridad y
hacendaria, principalmente) permaneció casi intacto, de tal forma que nunca pudo resolver
la difícil tarea de articular la coexistencia entre los poderes locales y federales sin que
7
Universidad Autónoma Metropolitana, 2005, pp. 328 y 329.
8
Iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversasdisposiciones constitucionales en materia de
reforma políticadel distrito federal. Consultado en línea en
http://www.senado.gob.mx/comisiones/puntos_constitucionales/docs/RefPol_CDMX/RPCM_iniciativa3.pdf
el 16 de agosto de 2018.
9
Becerra Chávez, Pablo Javier, “De la posrevolución a nuestros días, 1928-2003”, op. cit., p. 333.
10
Sucesos como el movimiento estudiantil de 1968, la solidaridad ante los sucesos del terremoto de 1985 y
las elecciones de 1988 detonaron dicho empoderamiento.
6

hubiera intromisiones en la autonomía de la capital y tampoco había un reconocimiento
pleno de los derechos políticos de sus habitantes.
Para el 2010 “se aprobó la conformación de un Grupo de Trabajo Interparlamentario con la

participación de senadores y diputados (federales y locales)”, sumado a que ya existían
grupos temáticos para discutir la reforma política del Distrito Federal encargados de
analizar “1) rediseño constitucional; 2) coexistencia de los poderes federales y locales; 3)
atribuciones del gobierno local; 4) bases electorales y de participación ciudadana; 5) visión
y operación metropolitanas”.11 Como resultado de estos grupos de trabajo y enconjunto con
el entonces Jefe de Gobierno, Marcelo Ebrard, en el 2010 se presentó una propuesta de
reforma al artículo 112 constitucional para buscar modificar el estatus jurídico de la
capital,12 sin embargo, no fue sino hasta el 2013, bajo el denominado Pacto por México,13 e
impulsada por el Jefe de Gobierno, Miguel Ángel Mancera, quese asentó al Senado de la
República una nueva iniciativa de reforma para modificar el estatus jurídico de la capital,
siendo aprobada el 15 de diciembre de 2015, y publicada el 29 de enero de 2016. Teniendo
lugar la primera Asamblea Constituyente el 15 de septiembre de 2016, se plantearon como
objetivos principales de la primera Constitución de la CDMX otorgarle y definir claramente
la autonomía de la ciudad para su gobierno interno, tratar de resolver el problema histórico
de la coexistencia entre los poderes federales y locales y, por último, que sean reconocidos
en una Constitución local los derechos de los habitantes de la CDMX.14
De acuerdo con lo anterior, y en lo que respecta a la autonomía de gobierno interno y a la

coexistencia de poderes locales y federales, uno de los temas centraleses el de las alcaldías
11
“Reforma política del Distrito Federal”, Mirada Legislativa, Núm. 38, febrero de 2014, México: Dirección
General de Análisis Legislativo, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, LXII Legislatura, p. 7.
12
https://www.eleconomista.com.mx/politica/Ebrard-presenta-reforma-politica-para-el-DF-20100809-
0048.html consultado el 22 de agosto de 2018.
13
RabellGarcia, Enrique, “La reforma política de la Ciudad de México”, Revista General de Derecho
Constitucional, Núm. 36, enero-junio 2017, México, p. 260.
14
7

el cual nos ocupa hoy en éste trabajo pues es evidente que el proceso por el que ha pasado
la CDMX para conseguir su autonomía y su propia constitución ha sido completamente
distinto a lo que ocurrió en las demás entidades federativas del país. Bajo esa lógica, la
CDMX en su constitución ha adoptado la figura de Alcaldías y no la de Municipios, de tal
forma que la aparición de esta figura nos obliga a reflexionar en torno a las diferencias y
similitudes que existen entre las alcaldías y los municipios.

II. LA ALCALDÍA
El sustento legal que le da carácter de validez a la figura de las alcaldías en la

CDMX es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 122.
Dicho sustento se da de manera limitada ya que sólo le dedica la fracción VI de este
artículo. Esta fracción señala que “el gobierno de las demarcaciones territoriales de la
Ciudad de México estará a cargo de las Alcaldías. Sujeto a las previsiones de ingresos de la
hacienda pública de la Ciudad de México, la Legislatura aprobará el presupuesto de las
Alcaldías, las cuales lo ejercerán de manera autónoma en los supuestos y términos que
establezca la Constitución Política local”. En la siguiente figura se desglosa de manera
breve lo que el artículo 122 constitucional en su fracción VI prevé para los municipios.
LAS ALCALDÍAS EN
LA CDMX
(Art. 122 Const.)
SU FORMA SU FUNCIONES Y
DE PERSONALIDAD SERVICIOS PÚBLICOS SU HACIENDA
GOBIERNO JURIDICA A SU CARGO
Alcaldía: -No se -No se prevén -Las Alcaldías estarán sujetas a las

*Alcalde encuentra competencias previsiones de ingresos de la
expresa en la expresas y hacienda pública de la Ciudad de
*Concejales Constitución exclusivas en la México, la Legislatura aprobará el
Politica de los Constitución presupuesto de las Alcaldías, las
Estados Unidos Política de los cuales lo ejercerán de manera
-Los integrantes de los
Mexicanos y se Estados Unidos autónoma en los supuestos y
concejos se integraran
delega a la Mexicanos, se términos que establezca la
por los principios de
Constitución delegan a la Constitución Política local.
mayoría relativa y de
local. Constitución
representación
proporcional, en la local.
-Estarán facultados para supervisar
proporción de sesenta
y evaluar las acciones de gobierno,
por ciento por el primer
y controlar el ejercicio del gasto
principio y cuarenta por
público en la respectiva
ciento por el segundo.
demarcación territorial.
-Ningún partido político

-Las demarcaciones territoriales no
o coalición electoral
podrán, en ningún caso, contraer
podrá contar con más
directa o indirectamente
del sesenta por ciento FIGURA 1. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA obligaciones o empréstitos.
de los concejales.

Como se puede observar, lo que el artículo 122 constitucional prevé para las alcaldías es
limitado y delega casi todas sus competencias a la constitución local, por lo tanto, es en los
artículos 52, 53, 54, 55 y 56 de la Constitución Política de la CDMX en donde se
concentran todas las atribucionesde las alcaldías. Estos artículos abordan principalmente los
temas de las demarcaciones territoriales, la integración, organización y facultades de las
alcaldías, de las personas titulares de las alcaldías, de los concejos de las alcaldías, del
cabildo de la Ciudad de México, de los recursos públicos de las alcaldías y de la
participación ciudadana de las alcaldías. En la siguiente figura se desglosa de manera breve
lo que disponen dichos artículos y posteriormente pasamos a un análisis más profundo
sobre las alcaldías en la CDMX.
10

LAS ALCALDÍAS EN LA CDMX
(CONSTITUCIÓN POLITICA DE LA CDMX)
ARTÍCULO
ARTÍCULO 56.
ARTÍCULO 52. ARTÍCULO 55. DE LOS
ARTÍCULO DE LA
DEMARCACIO 54. DEL RECURSOS
53. PARTICIPACÓN
NES CABILDO DE PÚBLICOS DE
ALCALDÍAS CIUDADANA EN
TERRITORIALES LA CDMX LAS
LAS ALCALDÍAS
AÑCALDÍAS
-En las
sesiones de
-Integración de - -El congreso los concejos
Las Integraci aprobará su de las
demarcaciones gobierno
on del presupuestos alcaldías
territoriales cabildo -La Hacienda existirá una
serán -personalidad pública de la silla
autónomas en jurídica y CDMX transferirá ciudadana
su gobierno autonomía con - directamente a que será
interior, el cual respecto a su Funcione las alcaldías los ocupada por
estará a cargo s del recursoso
administración las o los
de un órgano cabildo financieros
y el ejercicio de ciudadanos
político su presupuesto -Los presupuestos que asi lo
administrativo de las alcaldias se
soliciten.
denominado conforman por:
alcaldía. - Finalidades, fondos federales,
ingresos
competencias y generados por las
atribuciones de alcaldías y los
la alcaldía recursos
aprobados por el
congreso local
FIGURA 2. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA
1. LOS CONCEJOS DE LAS ALCALDÍAS
De acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política de la CDMX en su

apartado C señala que los concejos “son los órganos colegiados electos en cada
11

demarcación territorial, que tienen como funciones la supervisión y evaluación de las
acciones de gobierno, el control del ejercicio del gasto público y la aprobación del Proyecto
de Presupuesto de Egresos correspondiente a las demarcaciones territoriales”, sin embargo,
“en ningún caso ejercerán funciones de gobierno y de administración pública”.
Aparentemente la creación de las alcaldías acompañadas por un concejo tiene como

objetivo nutrir la cultura democrática de la ciudad ya que considera a la ciudadanía como el
vínculo existente entre las personas y la comunidad a la que pertenecen15, de esta forma las
alcaldías se asumen como el orden de gobierno más próximo a la población y por tal
motivo deben estar sometidas a un concejo que sea plural y democrático para que funcione
como un sistema de contrapesoal poder político del alcalde y que de esta forma pueda
llevar efectivamente sus funciones de vigilancia.
Los concejos serán elegidos, según lo estipulado por el Articulo 122, en su fracción VI,
inciso a, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por al artículo 53,
en sus puntos 3 y 4, de la Constitución Política de la Ciudad de México, bajo los principios
de mayoría relativa y de representación proporcional, en la proporción del sesenta por
ciento por el primer principio y de cuarenta por ciento por el segundo. Esta forma de elegir
al concejo ha propiciado críticas y ha abierto el debate sobre si es la mejor forma de
elección,además, la prensa ha denominado a esta situación como un sistema de “carro
completo”.16
Si señalábamos que una de las finalidades de la creación de las alcaldías con concejos era
“aparentemente” un gobierno plural y de contrapesos, lo que el “carro completo” en las
15
16
https://aristeguinoticias.com/3105/mexico/5-claves-del-carro-completo-en-las-alcaldias-de-cdmx/
consultado el 16 de agosto de 2018.
http://www.jornada.com.mx/2017/05/28/capital/032n1cap consultado el 16 de agosto de 2018.
http://www.cronica.com.mx/notas/2017/1026342.html consultado el 16 de agosto de 2018.
http://www.elfinanciero.com.mx/nacional/carro-completo-de-la-aldf-para-anular-alcaldias-abiertas-activista
consultado el 16 de agosto de 2018.
12

alcaldías significa es que el alcalde, que será elegido por el principio de mayoría relativa
junto con el sesenta por ciento de su planilla de concejales, carecerá precisamente de
pluralidad y los contrapesos serán nulos o, al menos, limitados. La consecuencia de que
prevalezca este sistema de “carro completo” en las alcaldías supone que las principales
funciones del concejo, las cuales son las de supervisar y evaluar al alcalde, no se lleven a
cabo a cabalidad o que estén al servicio del gobierno en turno.
2. EL CABILDO DE LA CDMX
El marco jurídico de la Ciudad de México establece, en el artículo 54 de la

constitución local, un “concejo de alcaldes y alcaldesas” que “se denominará Cabildo”. Esta
figura jurídica funcionará como un órgano de planeación, coordinación, consulta, acuerdo y
decisión del Gobierno de la Ciudad de México. Dentro de las funciones más importantes
que tendrá el cabildo de la ciudad se encuentran las siguientes: establecer acuerdos
generales sobre los asuntos de la administración pública de la Ciudad y de las
demarcaciones territoriales que se sometan a su consideración; opinar sobre las iniciativas
de ley y de cualquier otra norma que promueva el jefe de gobierno y que tengan un impacto
en el ámbito específico de las demarcaciones territoriales; acordar políticas, programas y
acciones para el desarrollo de infraestructura, servicios y otras actividades de interés para la
ciudad; acordar inversiones respecto a las obras y acciones que realice el Gobierno de la
Ciudad de México en las demarcaciones territoriales; establecer la política hídrica y;
establecer esquemas de coordinación entre alcaldías, así como entre éstas y la
administración pública. En suma, el cabildo supone un sistema de contrapesos (similar o a
una mayor escala de lo que pretende ser el concejo en las alcaldías) para la vigilancia y la
evaluación del jefe de gobierno de la ciudad.
13

3. LAS FUNCIONES Y LA AUTONOMÍA DE LAS ALCALDÍAS
El artículo 52 de la Constitución política de la CDMX señala que las demarcaciones

territoriales estarán a cargo del órgano político administrativo denominado alcaldía, el cual
será autónomo en su gobierno interior. Los aspectos más relevantes de este artículo son los
puntos5 y 6, los cuales tienen que ver con la modificación en el número, denominación y
límites de las demarcaciones territoriales, las cuales podrán ser modificadas si se considera
necesario siempre y cuando se presente una propuesta al Congreso de la Ciudad de México.
Están facultados para presentar dicha propuesta la alcaldía o las alcaldías que sean las
interesadas en someterse a un análisis para su modificación, el jefe de gobierno, un tercio
de las y los diputados que integren el congreso de la ciudad y también se aceptaran las
iniciativas ciudadanas. De tal forma que en estos puntos consideramos que las alcaldías de
la CDMX no gozan de una autonomía plena en cuanto a su extensión territorial puesto que
si (contra su voluntad) el jefe de gobierno, una parte del congreso local o incluso la
ciudadanía considera que la extensión territorial o el número de alcaldías en la ciudad debe
cambiar, esta propuesta se someterá a discusión y, en ese caso y ya vulnerada su autonomía,
es en plena discusión sobre la propuesta en donde la alcaldía o las alcaldías vulneradas
podrán defender su autonomía a preservar su extensión territorial. El único caso en donde
podría existir una autonomía plena respecto a este asunto es en el caso en donde las propias
alcaldías envíen su propuesta de modificación y argumenten de manera eficiente su postura
y sin la intervención de otra figura de gobierno.
El artículo 53 de la Constitución Política de la CDMX define a las alcaldías como “órganos

político administrativos que se integran por un alcalde o alcaldesa y un concejo, electos por
votación universal, libre, secreta y directa para un periodo de tres años”. Sin embargo, un
aspecto importante que llama nuestra atención y que debemos señalares que para esta forma
de gobierno, según lo establecido en este artículo 53,no se mencionan funciones concretas y
exclusivas de gobierno y administración, solamente se hace mención de las que son sus
14

finalidades y sus competencias,17 situación que no es lo mismo y que resulta en una
amplitud de competencias que no llegan a aterrizar en funciones concretas. De tal forma
que, para el caso de las finalidades, se utilizan términos como promover, facilitar,
garantizar, impulsar, propiciar, etc., y que no implican necesariamente funciones concretas
por parte de las alcaldías. A continuación se citan algunas fracciones del apartado A, punto
2, del artículo 53 a modo de ejemplo.
Son finalidades de las alcaldías:
“III. Promover la convivencia, la economía, la seguridad y el desarrollo de la comunidad

que habita en la demarcación”.
“IV. Facilitar la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones y en el control
de asuntos públicos”
XI. Garantizar la equidad, eficacia y transparencia de los programas y acciones de
gobierno”.
A diferencia de las fracciones anteriores, la fracción XX del punto 2, en el apartado A del

artículo 53 de la Constitución Política de la CDMX, parece ser la única que denota una
función concreta de las alcaldías, dicha fracción indica que una de las finalidades de las
alcaldías es “establecer instrumentos de cooperación local con las alcaldías y los
municipios de las entidades federativas. Además, coordinarán con el Gobierno de la Ciudad
de México y Gobierno Federal, la formulación de mecanismos de cooperación internacional
y regional con entidades gubernamentales equivalentes de otras naciones y organismos
17
Entendemos por función, según lo que señala el Diccionario de la Real Academia Española, como: “Tarea
que corresponde realizar a una institución o entidad, o a sus órganos o personas”, mientras que finalidad se
define como: “Fin con que o por qué se hace algo”, por último, se define competencia como: “Pericia,
aptitud o idoneidad para hacer algo o intervenir en un asunto determinado”.De tal forma que, por ejemplo,
funciones concretas serían brindar servicio de agua potable, hacerse cargo del alumbrado o tener el control
de la fuerza pública en la demacración. En el caso de la Ciudad de México esas funciones están a cargo del
gobierno central y no de las alcaldías, por lo tanto, cuando nos referimos a las finalidades y competencias,
entendemos que son más bien facilitadoras (en cada una de sus demarcaciones) de las funciones de
administración del gobierno central y no ejecutoras de acciones concretas.
15

internacionales”. Por cómo se escribe en el texto constitucional, entendemos que podría ser
una función concreta porque cabe suponer que existiría un ejercicio de deliberación dentro
del concejo junto con el alcalde en el cual se deberán establecer los mecanismos para la
creación de esos instrumentos de cooperación, sin embargo, esta fracción se contrapone
con lo estipulado en el apartado B, punto 3, inciso C, fracción II del mismo artículo, el cual
señala que la persona titular de la alcaldía contará con una atribución subordinada al
Gobierno de la Ciudad de México “para participar en la instancia de coordinación
metropolitana, de manera particular aquellas demarcaciones territoriales que colindan con
los municipios conurbados de la Zona Metropolitana del Valle de México”. Se contraponen
ambos puntos por dos razones; primero, no es facultad de las alcaldías (como órgano
conjunto de gobierno) establecer dichos instrumentos para celebrar convenios, sino tal y
como lo estipula el punto 3 del apartado B de este artículo, son atribuciones de los titulares
de las alcaldías, es decir, esúnicamente el alcalde, y no el alcalde junto con el concejo, el
que establecerá dichos instrumentos de cooperación; segundo, en realidad no es facultad
exclusiva del titular de la alcaldía establecer esos instrumentos de cooperación, pues como
se menciona en el punto 3 del artículo 53, en la fracción II del inciso C, del apartado B, esa
instrumentaciónde cooperación con otros municipios y alcaldías se reduce a una
participación subordinada del alcalde frente al Gobierno de la Ciudad de Méxicopara
celebrar convenios con otros municipios del país, en ese caso y en el de convenios entre
alcaldías, éstos se llevaran a cabo bajo la tutela y la supervisión del Gobierno de la Ciudad
de México y, en el caso de convenios internacionales, existirá una tutela del Gobierno
Federal. Con esto podemos afirmar que si el alcalde desempeñará un rol de subordinación
frente al gobierno local y frente al gobierno federal, en cuanto a la cooperación y
celebración de convenios con otros municipios, alcaldías y similares internacionales, la
autonomía de las alcaldías, en este punto, se encuentra bastante limitada.
Las competencias de las alcaldías se señalan en el apartado A, punto 12 de este mismo

artículo 53 y son las siguientes: gobierno y régimen interior; obra pública y desarrollo
urbano; servicios públicos; movilidad; vía pública; espacio público; seguridad ciudadana;
16

desarrollo económico y social; educación, cultura y deporte; protección al medio ambiente;
asuntos jurídicos; rendición de cuentas y participación social; reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general; alcaldía digital y las demás que
señalen las leyes. Como se puede observar, las competencias de las alcaldías son muy
amplias y generales de tal forma que seguimos sin poder visualizar funciones concretas y
exclusivas que tengan bajo su cargo las alcaldías y que se encuentren expresas en el orden
jurídico local. En todo caso, para encontrar funciones más o menos concretas tenemos que
remitirnos al apartado B del artículo 53 de la Constitución Política de la Ciudad de México,
pues es en el punto 3 de este apartado en donde se establecen atribuciones concretas que,
sin embargo, no son atribuciones de la alcaldía como órgano conjunto de gobierno sino que,
por el contrario, son atribuciones únicamentede los titulares, es decir, de los alcaldes.
Anotamos las funciones que consideramos más importantes ya que tienen que ver
directamente con acciones de gobierno que impactan en los ejes fundamentales de cualquier
gobierno, como lo son la sanción de impuestos, la autonomía hacendaria, obras y servicios
públicos, seguridad pública y acuerdos de vecindad con otras alcaldías y municipios. Estas
atribuciones se clasifican de 3 maneras y:
a) Atribuciones exclusivas de los alcaldes: velar por el cumplimiento de las leyes,

reglamentos, derechos, acuerdos, circulares y demás disposiciones jurídicas y
administrativas, e imponer las sanciones que correspondan, excepto las de carácter
fiscal; presentar iniciativas ante el Congreso de la Ciudad de México; formular el
proyecto de presupuesto de la demarcación territorial y someterlo a la aprobación
del concejo; administrar con autonomía los recursos materiales y los bienes
inmuebles de la Ciudad de México asignados a la alcaldía, sujetándose a los
mecanismos de rendición de cuentas establecidos en la constitución local y; prestar
servicios públicos como alumbrado, limpia y recolección de basura, poda de
árboles, regulación de mercados y pavimentación.
b) Atribuciones en forma coordinada con el gobierno de la Ciudad de México u otras
autoridades: elaborar los proyectos de presupuesto de egresos de la demarcación y
17

de calendario de ministraciones y someterlos a la aprobación del concejo; construir,
rehabilitar y mantener puentes, pasos peatonales y reductores de velocidad en
vialidades primarias y secundarias de su demarcación; construir, rehabilitar,
mantener y, en su caso, administrar y mantener en buen estado los mercados
públicos; ejecutar dentro de su demarcación territorial los programas de obras
públicas para el abastecimiento de agua potable y el servicio de drenaje y
alcantarillado; intervenir en coordinación con la autoridad competente, en el
otorgamiento de certificaciones de uso de suelo; participar en la creación y
administración de sus reservas territoriales y; administrar los juzgados cívicos y de
registro civil.
c) Atribuciones en forma subordinada con el Gobierno de la Ciudad de México:
participar en la elaboración, planeación y ejecución de los programas del Gobierno
de la Ciudad de México, que tengan impacto en la demarcación territorial; participar
en la instancia de coordinación metropolitana, de manera particular aquellas
demarcaciones territoriales que colindan con los municipios conurbados de la Zona
Metropolitana del Valle de México; ejecutar políticas de seguridad ciudadana en la
demarcación territorial; disponer de la fuerza pública básica en tareas de vigilancia,
pero el Gobierno de la Ciudad de México siempre atenderá las solicitudes de la
alcaldía en temas de seguridad; proponer y opinar previamente ante la Jefatura de
Gobierno de la Ciudad de México, respecto de la designación, desempeño y/o
remoción de los mandos policiales que correspondan a la demarcación territorial y;
supervisar los mandos de la policía preventiva dentro de su demarcación territorial.
En la anterior clasificación de atribuciones hemos subrayado los elementos que a nuestro

parecer trastocan la autonomía de las alcaldías ya que, por ejemplo, en el apartado de
atribuciones exclusivas se menciona que las alcaldías podrán aplicar sanciones excepto las
de carácter fiscal y esto se suma el hecho de que la autonomía en su hacienda recae
simplemente en la administración de los recursos materiales y los bienes inmuebles que les
designe el gobierno central y no en el presupuesto monetario que les asigne el gobierno
18

local. En otras palabras, las alcaldías no disponen de una recaudación de impuestos propia y
por lo tanto su administración hacendaria sigue siendo dependiente y centralizada ya que se
ve limitada a elaborar un proyecto de egresos pero el que tendrá la última palabra en la
asignación de recursos será el Gobierno de la Ciudad de México. Por otro lado, en lo que
respecta a los servicios públicoséstos los proporcionarán las alcaldías de manera coordinada
con el gobierno central; la administración de sus reservas naturales y la administración de
los juzgados cívicos y del registro civil también se llevarán a cabo de manera coordinada
con el gobierno central. Por último, en los que probablemente sean los temas de gobierno
interno más determinantes, como el de asociación con otras alcaldías y otros municipios,
las alcaldías simplemente asumen un rol secundario y subordinado altutelaje del gobierno
central ya que será el jefe de gobierno el que tendrá el control de las fuerzas policiales, el
que designará los mandos de la policía y el que decidirá cuáles son los convenios de
asociación que le convienen a las alcaldías.
A modo de conclusión, en este punto podemos decir que la mera existencia de atribuciones
compartidas y subordinadas sugiere el hecho de que las alcaldías en la Ciudad de México
carecen de autonomía o, en todo caso, su autonomía se encuentra bastante limitada. Vale la
pena, entonces, preguntarse para qué sirve el hecho de que el artículo 53 de la Constitución
de la CDMX dote de personalidad jurídica-y de autonomía-(tanto hacendaria como política)
a las alcaldías si en el fondo aún se mantendrá un gobierno centralista que tutelará los temas
más importantes de gobierno interno en las demarcaciones territoriales. Se supone que la
finalidad de la creación de las alcaldías es establecer una figura similar a la de los
municipios18 ya que éstos hacen posible la autonomía de sus estados al descentralizar
ciertas funciones de gobierno, entonces, al pretender ser una figura similar, las alcaldías
dotarán de autonomía a la Ciudad de México. Parece ser que el objetivo de la autonomía de
18
Recordemos que históricamente han existido propuestas para que las demarcaciones territoriales de la
capital del país volvieran a ser municipios. Ninguna propuesta fue aprobada pero se optó por una figura
similar que cumpliera más o menos las mismas funciones, es decir, las alcaldías. Véase: Becerra Chávez,
Pablo Javier, “De la posrevolución a nuestros días, 1928-2003”, op. cit., pp. 318-339.
19

la Ciudad de México se logra (ya abordaremos más sobre este tema en las conclusiones),
sin embargo, no alcanza a transmitir esa autonomía a cada una de las alcaldías, por lo tanto,
vale la pena preguntarnos también si los municipios sufren el mismo problema de carencia
de autonomía y de un amplio tutelaje por parte de los gobiernos centrales. Pasemos, pues, a
analizar el municipio mexicano.
20

III. EL MUNICIPIO
Existen diferentes corrientes que explican desde su postura el origen del

municipio,19 una de ellas y la que consideramos más útil para esta investigación dado que lo
que se plantea es un análisis del estatus jurídico de la figura del municipio y de la relación
que tiene con las funciones que le asigna el Estado, es la corriente positivista la cual
“considera al municipio como una creación del Estado, siendo el Estado un orden jurídico
con órganos especializados y legítimos para emisión de las leyes y aplicación de las
mismas, origen de su constitución y organización […] como consecuencia de este
planteamiento, el municipio no existe sino a partir de una ley que le da vida” 20. Es decir, si
bien es cierto que los elementos que conforman al municipio como el territorio, la
población (vecindad) y gobierno,21 existen de carácter natural y antes de la aparición del
Estado, en la actualidad no es posible la existencia de un municipio sin un sustento legal
que valide su figura y que lo dote de características y funciones propias y exclusivas.
El municipio es la asociación de vecindad:

a) Constituida por vínculos locales fincados en el domicilio.
b) Asentada en un territorio jurídicamente delimitado.
c) Con derecho a un gobierno propio, representativo y popular.
19
Torres Estrada, Pedro, “Los orígenes del municipio, de su autonomía y garantía institucional”, La
autonomía municipal y su garantía constitucional directa deprotección. Estudio comparado de los supuestos
español y mexicano, México: Universidad Nacional Autónoma de México, 2005.
20
Op. cit. Pp. 10-11.
21
Población: “Es el conjunto de individuos que viven dentro del territorio del Municipio, establecidos en
asentamientos humanos de diversa magnitud y que conforman una comunidad viva con su compleja y
propia red de relaciones sociales, económicas y culturales”. Territorio: “Es el espacio físico determinado
jurídicamente por los límites geográficos y constituye la base material del Municipio. Es la porción del
territorio de un estado que, de acuerdo a su división política, es ámbito natural para el desarrollo de la vida
Comunitaria”. Gobierno: “El Municipio emana democráticamente de la propia comunidad. El gobierno
municipal se concreta en el ayuntamiento, su órgano principal y máximo que ejerce el poder municipal […]”.
El municipio mexicano, México: Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, LVIII
Legislatura, p. 48. Consultado en línea en
http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/bitstream/handle/123456789/1729/Municipio_Mexicano.pdf?sequen
ce=1&isAllowed=y el 16 de agosto de 2018.
21

d) Reconocida por el Estado como base de su organización política y administrativa,22 y el
ayuntamiento “es el órgano colegiado, deliberante que asume la representación del
municipio y está integrado por el presidente municipal, el o los síndicos y los regidores”,23
es decir, el municipio es la figura jurídica y el ayuntamiento es el organismo administrativo
que efectúa las funciones de gobierno del municipio. Los ayuntamientos en México se
integran, según lo dispuesto por el artículo 115 constitucional, bajo el principio de
representación proporcional (con excepción al cargo de presidente municipal, el cual es
electo por el principio de mayoría relativa) con el objetivo de que los regidores y síndicos
actúen como un efectivo contrapeso para el presidente municipal y de esta forma exista un
mecanismo eficiente de control y participación ciudadana.
En el caso mexicano el sustento legal que le da un carácter de validez al municipio es la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 115 el cual señala
que “los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y
de su organización política y administrativa, el municipio libre […]”. En la siguiente figura
se desglosa de manera breve lo que el artículo 115 constitucional prevé para los municipios.
22
Ochoa Campos, Moisés, El municipio, su evolución institucional, México, Banobras, Instituto de Asesoría y
Capacitación Financiera Municipal, 1981, p. 12 citado en González Minchaca, Damaris, “El municipio en
México”, en Revista República Jurídica Administrativa. Revista Estudiantil de Derecho Hispanoamericano,
Año 2, Número 3, Enero-Junio 2011, México, p. 26.
23
González Minchaca, Damaris, “El municipio en México”, en Revista República Jurídica Administrativa.
Revista Estudiantil de Derecho Hispanoamericano, Año 2, Número 3, Enero-Junio 2011, México, p. 26.
22

EL MUNICIPIO
(Art. 115 Const.)
SU FORMA SU FUNCIONES Y
DE PERSONALIDAD SERVICIOS PÚBLICOS A SU HACIENDA
GOBIERNO JURIDICA SU CARGO
-Ayuntamiento: -Los municipios A) Agua potable,

estarán investidos drenaje,
*Presidente alcantarillado,
municipal de personalidad
jurídica y manejarán tratamiento y -Los municipios administrarán
*Regidores y su patrimonio disposición de sus libremente su hacienda, la cual se
sindicos conforme a la ley. aguas residuales; formará de los rendimientos de los
-Eleccion B) Alumbrado público. bienes que les pertenezcan, así como
-Los ayuntamientos de las contribuciones y otros ingresos
consecutiva por un tendrán facultades C) Limpia, recolección,
mandato no superior que las legislaturas establezcan a su
para aprobar los traslado, tratamiento favor:
a 3 años bandos de policía y y disposición final de
gobierno, los residuos; a) Percibirán las contribuciones,
reglamentos, incluyendo tasas adicionales, que
-La eleccion de los D) Mercados y establezcan los Estados sobre la
circulares y centrales de abasto.
ayuntamientos disposiciones propiedad inmobiliaria, de su
estaran sometidoss administrativas de E) Panteones. fraccionamiento, división,
al principio de la consolidación, traslación y mejora
observancia general F) Rastro.
representacion así como las que tengan por base el
dentro de sus
proporcional (a respectivas G) Calles, parques y cambio de valor de los inmuebles.
exepción del cargo a jurisdicciones jardines y su
presidente equipamiento; Los municipios podrán celebrar
municipal). convenios con el Estado para que
H) Seguridad pública, éste se haga cargo de algunas de las
en los términos del funciones relacionadas con la
-Las legislaturas artículo 21 de la administración de esas
locales pueden Constitución federal, contribuciones.
suspender policía preventiva
municipal y tránsito. b) Las participaciones federales, que
ayuntamientos a serán cubiertas por la Federación a
causa de faltas los Municipios con arreglo a las
graves -Las que disponga bases, montos y plazos que
cada legislatura local anualmente se determinen por las
Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la
prestación de servicios públicos a su
cargo.
FIGURA 3. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA
1. PERSONALIDAD JURÍDICA E INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS
La fracción II del artículo 115 constitucional dota de personalidad jurídica a los

municipios lo cual significa no solo que puedan aprobar leyes en materia municipal,
23

reglamentos, circulares o disposiciones administrativas, sino que jurídicamente el
municipio está diseñado para establecer medios de impugnación y órganos para dirimir
controversias entre su administración y los particulares y para celebrar actos o convenios
con otros municipios y con el estado. En el caso de convenios entre municipios éstos
pueden celebrarse entre dos o más del mismo estado o, incluso, entre municipios de
distintos estados (previa aprobación de las legislaturas locales).
Según lo dispuesto por el artículo 115 constitucional en su fracción IV, los municipios
contaran principalmente con 3 fuentes de ingreso: 1) contribuciones sobre su propiedad
inmobiliaria, 2) aportaciones federales, y 3) ingresos derivados de la prestación de servicios
públicos a su cargo o recaudación de impuestos. Por otra parte, esta fracción también señala
que los municipios tienen la facultad de proponer a sus legislaturas locales las cuotas y
tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones
sobre la propiedad inmobiliaria y que los municipios tendrán la facultad de presentar su
propuesta de ingresos ante el congreso local, el cual la revisará, aprobará y fiscalizará. Por
último pero no menos importante, esta fracción establece que los recursos que integran la
hacienda municipal serán ejercidos en forma directa y únicamente por los ayuntamientos o,
en todo caso, por quienes ellos autoricen, conforme a la ley.
2. LA AUTONOMÍA COMO ELEMENTO ESENCIAL DEL MUNICIPIO
Etimológicamente autonomía se compone de autós: propios y nómos: ley, es decir,

se podría definir como la posibilidad de darse leyes propias, 24 sin embargo, Pedro Torres
Estrada nos ofrece una definición más amplia sobre el concepto al señalar que “la
autonomía es el atributo de toda agrupación social, la que por la misma naturaleza de su
creación nace con ella, como una forma de identidad y de independencia antes las demás
24
Torres Estrada, Pedro, op. cit., p. 27.
24

comunidades”.25 Ahora bien, una cosa es la autonomía de cualquier grupo social o
institución y otra cosa es la autonomía municipal la cual “significa potestad de los
municipios para darse sus propias cartas municipales, elegir sus autoridades, organizar su
gobierno, dictar sus propias normas, administrar sus bienes y conducir sus actividades
financieras”.26 En ese sentido los estudios especializados sobre el municipio coinciden en
señalar que para que se considere una autonomía plena del municipio se deben reconocer 3
aspectos: autonomía política, autonomía administrativa y autonomía financiera, en donde:
a) Autonomía política. Es, la capacidad jurídica del municipio para otorgarse

democráticamente sus propias autoridades, cuya gestión política no deberá ser
inferida por otros niveles de gobierno.
b) Autonomía administrativa. Que entendemos como la capacidad del municipio para
gestionar y resolver los asuntos propios de la comunidad en cuanto a servicios
públicos, poder de policía, y organización interna, sin la intervención de otras
autoridades, contando el municipio, además, con facultades normativas para regular
estos renglones de la convivencia social.
c) Autonomía financiera. Que es la capacidad del municipio para contar con recursos
suficientes derivados de renglones tributarios exclusivos, así como el libre manejo
de su patrimonio y la libre disposición de su hacienda.27
La autonomía local (en sus tres aspectos anteriores) debe ser una garantía institucional y,
por lo tanto, debe ser reconocida plenamente por la Constitución, debe ser así porque “la
garantía institucional conlleva la prohibición a otros poderes de cometer excesos, inspirada
en los principios de proporcionalidad y de interdicción de las arbitrariedades en las
25
Op. cit., P. 26
26
Quintana Roldán, Carlos F., Derecho municipal, México, Porrúa, 1994, pp. 185, 189, 190, 191 y 193. Citado
en Aragón Salcido, María Inés, “Autonomía política: la función legislativa del ayuntamiento en México”,
Federalismo y regionalismo, Coord. José María Serna de la Garza, México: UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2016, p. 596.
27
Quintana Rolda, Carlos F., op. cit., nota 2, pp. 194 y 195, en Aragón Salcido, María Inés, op. cit., pp. 603 y
604.
25

relaciones entre administraciones públicas”.28 Es por esta razón que en el caso mexicano, el
artículo 115 constitucional dota al municipio de personalidad jurídica para que pueda acudir
a órganos institucionales especializados y pueda defenderse legalmente, en el caso de que
hubiese algún conflicto entre el municipio y otros órganos o niveles de gobierno pues “la
autonomía sólo será plena si los municipios pueden acceder de manera sencilla y efectiva
mediante sus autoridades legitimadas, ante los tribunales del Estado en defensa de su
autonomía si les es vulnerada. Sin esta facultad, el concepto de autonomía quedaría
incompleto”.29
Si bien es cierto que en nuestro texto constitucional se encuentra ausente el concepto de

autonomía eso no implica que nos encontremos ante un caso de una nula garantía
institucional de la autonomía municipal. Podríamos decir simplemente que el concepto de
autonomía fue sustituido por el de municipio libre. Basta con revisar a profundidad el
artículo 115 para darnos cuenta de que la autonomía tanto política, como administrativa, la
financiera y la personalidad jurídica del municipio están garantizadas plenamente por el
marco jurídico mexicano.
Por último cabe hacer dos pequeñas aclaraciones: primero, los municipios no son
soberanos,30 solamente son libres y autónomos puesto que “sólo los Estados son soberanos,
porque tienen legitimidad para ello, mientras que los entes intermedios entre el Estado y los
ciudadanos son autónomos”;31 en segundo lugar, “ser autónomo supone la ausencia de
tutelas” y en el dado caso de que existiese algún tipo de tutelas se tendría que “analizar el
28
29
Op. cit., p. 29.
30
El Sistema de Información Legislativa define el concepto de soberanía como: “al ejercicio de la autoridad
en un cierto territorio […] la Soberanía significa independencia, es decir, un poder con competencia total.
Este principio señala que la Constitución es el fundamento o la base principal del ordenamiento jurídico, por
lo que no puede existir norma que esté por encima de esta […] Entre las principales características que
describen a la Soberanía es que es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible. Es absoluta
porque define a un poder originario que no depende de otros ni está limitada por las leyes, es perpetua
porque su razón trasciende a las personas que ejercen el poder y a diferencia de lo privado es
imprescriptible e inalienable.” Consultado en línea en
http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=229 el 14 de agosto de 2018.
31
26

tipo de tutelas que sobre él se ejercen por otros entes de gobierno sobre sus actos, normas y
medidas, pues el grado de tutela influirá sobre el grado de autonomía”. 32 En ese sentido,
sólo la nación es soberana ya que no hay nada por encima de su marco jurídico y de su
legitimidad, pues es el poder originario del que se derivan todos los entes federales que la
componen, de tal forma que las entidades federativas y los municipios del país, al estar
tutelados en cierta medida por el Estado, no son soberanos. Podemos concluir, en este
punto, que los municipios mexicanos tienen una autonomía amplia pero limitada puesto que
se encuentran tutelados en cierto grado por sus estados y en casos excepcionales la tutela
recae en el poder federal, sin embargo, consideramos que esa autonomía es más amplia que
de la que gozan las alcaldías en al CDMX, por lo tanto, la finalidad de hacer similares a las
figuras de las alcaldías con la de los municipios fracasa (profundizaremos sobre estas dos
situaciones en las conclusiones finales).
32
Op. cit., p. 27.
27

IV. ANÁLISIS COMPARATIVO
Hasta este punto hemos desarrollado un análisis separado de lo que son las alcaldías
y los municipios, su marco legal y sus funciones. Corresponde, entonces, hacer el balance
entre las diferencias de ambas formas de gobierno, además, este análisis nos permitirá
observar que no hay similitudes entre una figura y otra. La necesidad de equipararlas surge
porque el objetivo de la reforma política de la Ciudad de México es dotar de autonomía a la
capital del país y la única forma de lograr ese objetivo es descentralizando la
administración local del gobierno federal, sin embargo, no se puede pretender una
autonomía del gobierno federal si esa autonomía no se transfiere también a una autonomía
local (que es precisamente lo que ocurre con la existencia de los municipios en los estados).
Vale entonces preguntarse¿Por quése eligió a la figura de las alcaldías y no la de
municipios como estructura básica de la Ciudad?
1. DIFERENCIAS
La forma en cómo fueron pensadas las alcaldías en la CDMX para la integración de sus
miembros podría parecer ser la única similitud que se encontraría entre las alcaldías y los
municipios, sin embargo se trata, en todo caso, más de una similitud de forma que de fondo.
A continuación ponemos un cuadro comparativo entre cómo se integran los municipios y
las alcaldías para evidenciar la similitud de forma y comenzar a exponer las diferencias que
realmente existen entre al momento de integrar su gobierno.
Figura Ayuntamiento Alcaldía
Representación política Se integra por un presidente Se integra por un alcalde y por
municipal, el o los síndicos y un concejo.
los regidores.
Objetivo Una eficiente administración Una eficiente administración
pública con pesos y pública con pesos y
28

contrapesos electa contrapesos electa
democráticamente. democráticamente.
Funciones -Presidente municipal: -Alcalde: representante
representante político y político, administrativo y
administrativo del jurídico de la alcaldía. Solo en
ayuntamiento. él recaen funciones de
gobierno.
-Síndico o síndicos:
encargados de la vigilancia de -Concejo: sus únicas funciones
los aspectos financieros del son las de supervisión y
ayuntamiento y de evaluación de las acciones de
representarlo jurídicamente en gobierno. En ningún caso
los litigios en los que este fuere ejercerán funciones de
parte. gobierno y de administración
pública.
-Regidores: tienen a su cargo
diversas comisiones de la
administración pública
municipal, tales como obras
públicas, desarrollo urbano,
vigilancia entre otras.
Como podemos observar, se podría pensar que existe una similitud entre cómo se conciben
las alcaldías y los municipios para una administración publica eficiente ya que el alcalde y
el presidente municipal (que son una figura similar) cuentan (aunque solamente en teoría
para el caso de las alcaldías) con un grupo de personas que servirán de contrapeso al
ejercicio de su gobierno, sin embargo, en lo sustancial que tiene que ver, primero, en cómo
serán electas las personas que desempeñaran el papel de contrapeso en la administración
local y, segundo, en las funciones que tendrán a su cargo estas personas, encontramos una
diferencia bastante marcada. En el caso del municipio consideramos que existe un balance
29

equilibrado de pesos y contrapesos ya que el ayuntamiento (a excepción del presidente
municipal) se elige bajo el principio de representación proporcional, lo que conlleva a una
apertura democrática y plural de ideas que tendrán voz y voto dentro del ayuntamiento. En
el caso de la alcaldía, por el contrario, ya hemos analizado la situación del “carro completo”
en donde el alcalde que gana las elecciones de su demarcación se lleva también el sesenta
por ciento de la integración del concejo, de tal forma que la pluralidad democrática se ve
limitada dentro de la integración de las alcaldías, además, si a lo anterior se suma el hecho
de que los concejos tienen voz pero no voto en las decisiones de gobierno ya que sus
funciones sólo se limitan a vigilar la administración del alcalde, estamos hablando entonces
de un sistema de pesos y contrapesos defectuoso y a modo del alcalde en turno. En
conclusión, estamos hablando de que esta similitud entre alcaldías y municipios es ambigua
ya que se pretende equiparar a ambas figuras pero en realidad en sus funciones y en sus
objetivos son totalmente contrarias.
De aquí en adelante nos encontramos con diferencias más evidentes, principalmente en los
tres rubros siguientes:
a) Personalidad jurídica: El artículo 53 de la ConstituciónPolítica de la CDMX especifica

que “las alcaldías […] estarán dotadas de personalidad jurídica y autonomía con respecto a
su administración y al ejercicio de su presupuesto”, sin embargo, como señalamos en el
apartado del municipio, la autonomía debe ser una garantía institucional porque de esta
forma existe un límite de competencias entre administraciones publicas y, en dado caso de
que alguien viole la autonomía de cualquier ente de gobierno, el afectado tendrá
personalidad jurídica para acudir a órganos institucionales especializados para defenderse
legalmente. En ese sentido, por ejemplo, por más que el artículo 53 de la Constitución
Política de la CDMX dote de personalidad jurídica a las alcaldías, la misma constitución
local señala en su artículo 52 que las demarcaciones territoriales pueden ser modificadas si
se considera necesario y pueden llevar a cabo la propuesta de modificación no sólo las
alcaldías sino también el jefe de gobierno, un tercio de las y los diputados que integren el
30

congreso de la ciudad y la ciudadanía mediante una iniciativa correspondiente. En ese caso
es solamente en pleno debate en el congreso local en donde las alcaldías pueden defender
su autonomía y no se especifica en ningún momento si las alcaldías cuentan con
instrumentos jurídicos o instancias a las que puedan apelar en el caso de que no estén
conformes con el resultado de la iniciativa. Parece entonces que sirve de poco y nada su
personalidad jurídica si en el fondo no hay una garantía institucional por la cual puedan
defenderse.
A diferencia de lo que ocurre con las alcaldías, la fracción II del artículo 115 constitucional
dota de personalidad jurídica a los municipios y significa no sólo que pueden aprobar leyes
en materia municipal, reglamentos, circulares o disposiciones administrativas, sino que
jurídicamente el municipio está diseñado para establecer medios de impugnación y órganos
para dirimir controversias entre su administración y los particulares y para celebrar actos o
convenios con otros municipios y con el estado (previa aprobación del congreso local). En
el caso de las alcaldías, estas limitan su personalidad jurídica a proponer, aprobar y vigilar
los reglamentos, circulares o disposiciones administrativas que disponga para sus territorios
el gobierno central. En conclusión, en los aspectos antes señalados, podemos decir que la
personalidad jurídica del municipio es amplia en comparación con la personalidad jurídica
de las alcaldías, la cual se ve bastante limitada frente a otros niveles de gobierno.
b) Hacienda y presupuesto:-Según el artículo 122de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, en su fracción VI, las alcaldías estarán sujetas a las previsiones
de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México y la legislatura local aprobará su
presupuesto, además, la Constitución Política de la CDMX en el artículo 55, punto 2, suma
al presupuesto de las alcaldías las aportaciones y fondos federales y los ingresos generados
por el pago de los actos que realicen las alcaldías en el ejercicio de sus atribuciones (aunque
es la tesorería central quien recibe estos recursos), sin embargo, las alcaldías no pueden
imponer sanciones-de carácter fiscal, de tal forma que la autonomía de su hacienda se
limita únicamente a administrar los recursos materiales y los bienes inmuebles que la
31

Ciudad de México les asigne a sus demarcaciones territoriales y a supervisar y a evaluar las
acciones de gobierno y controlar el ejercicio del gasto público.
El municipio, por el contrario, y según lo dispuesto por el artículo 115 constitucional en su

fracción IV, contaran principalmente con 3 fuentes de ingreso: 1) contribuciones sobre su
propiedad inmobiliaria, 2) aportaciones federales, y 3) ingresos derivados de la prestación
de servicios públicos a su cargo y recaudación de impuestos, además, los municipios tienen
la facultad de proponer a sus legislaturas locales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos,
derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria. Por último, esta fracción establece que los recursos que integran la hacienda
municipal serán ejercidos en forma directa y únicamente por los ayuntamientos o, en todo
caso, por quienes ellos autoricen, conforme a la ley. Podemos concluir que, en este punto
también, la autonomía de las alcaldías es más limitada que la de los municipios, incluso
podemos observar que la asignación de recursos se encuentra bastante centralizada para el
caso de las alcaldías mientras que los municipios tienen una libertad de generar sus propios
ingresos y las aportaciones que reciben de los gobiernos tanto federales como locales, se
dan de manera descentralizada.
c) Seguridad pública: para el municipio se dispone en el artículo 115, fracción VII, de la

ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, que la policía preventiva estará al
mando del presidente municipal aunque acatará las órdenes del Gobernador del Estado en
casos que éste juzgue sean de fuerza mayor y, en casos excepcionales, el ejecutivo federal
tendrá el mando de la fuerza pública ya sea por residencia temporal o transitoria. A
diferencia de las alcaldías, para las cuales se estipula en el artículo 53, apartado B, inciso c,
que solo ejecutaran las políticas de seguridad que disponga el gobierno central, es decir,
podrán disponer de la fuerza pública básica pero siempre y cuando se haya solicitado al
Gobierno de la Ciudad, además, sólo podrá proponer y opinar previamente ante la Jefatura
de Gobierno de la Ciudad de México, respecto de la designación, desempeño y/o remoción
32

de los mandos policiales que correspondan a la demarcación territorial y supervisar los
mandos de la policía preventiva dentro de su demarcación territorial. Nuevamente, en este
punto, nos encontramos con una autonomía limitada por parte de las alcaldías y un ejercicio
centralizado del gobierno local frente a las facultades que tiene en la misma materia el
municipio.
2. BALANCE
CUADRO COMPARATIVO
Figura Municipio Alcaldía

Marco jurídico -Art. 115 Constitucional y -Art. 122 Constitucional en su
Constituciones Locales. apartado A, de la fracción VI
hasta la fracción XI y la
Constitución política de la
CDMX.
Concepción jurídica -Los estados tendrán como base -El gobierno de las demarcaciones
de su división territorial y de su territoriales de la Ciudad de
organización política y México estará a cargo de las
administrativa, el municipio Alcaldías.
libre.
¿Cómo se gobiernan? -Ayuntamiento: Presidente -Alcaldías: Alcalde y Concejo
municipal, regidores y síndicos
Contrapesos (Control y -Eficiente (principio de -Deficiente (sistema mixto –
participación ciudadana) representación proporcional para mayoría relativa y representación
la integración del ayuntamiento) proporcional- para la integración
de los concejos. El partido que
gana la alcaldía se lleva “carro
completo”, es decir, alcaldía +
concejo.
Personalidad jurídica Amplia Limitada
¿Tiene funciones concretas de Sí. Las que se establecen en el No. Las funciones concretas y
gobierno y administración? artículo 115 constitucional y las exclusivas no recaen en la alcaldía
que se amplían en las sino en el titular de ésta.
33

Constituciones locales.
¿Autonomía de su hacienda?/ Si/Descentralizada No/Centralizada
¿Centralizada o
descentralizada?
¿Autonomía en su seguridad Si/Descentralizada No/Centralizada
pública?/ ¿Centralizada o
descentralizada?
34

CONCLUSIÓN
Al final del apartado correspondiente a las Alcaldías, dejamos entrever nuestra

postura acerca de que consideramos que la Ciudad de México logró, mediante la nueva
reforma política, una efectiva autonomía frente a otros gobiernos estatales y frente al
gobierno federal (situación de la que carecía como Distrito Federal) y que, sin embargo, no
logró transmitir al interior de los gobiernos locales de sus demarcaciones territoriales esa
autonomía. Afirmamos que la capital del país ahora gozará de una efectiva autonomía
porque, a diferencia del Distrito Federal, la Ciudad de México podrá participar en las
reformas constitucionales que requiera el país; el presidente de la república ya no nombrará
al jefe de la policía ni al procurador de justicia sino que ahora éstas serán competencias del
Jefe de Gobierno; en cuanto a las finanzas, ahora la CDMX tendrá acceso a los fondos
federales para estados y municipios y será autónoma en materia presupuestal y de
endeudamiento; por último, en materia de derechos, se transita de un Estatuto de Gobierno
a una Constitución Política que garantizará los derechos de los ciudadanos de la capital. En
suma, estamos hablando de una consolidación de la autonomía de la capital del país y que
queda bastante cimentada en el marco jurídico mexicano.
Por otro lado, sostenemos que la Ciudad de México no logra transmitir o ceder parte de esa
autonomía a sus demarcaciones territoriales porque, desde nuestra perspectiva, si
equiparamos su estatus al de las otras entidades del país, las cuales también gozan de una
autonomía plena de gobierno y administración, pero que además sí transfieren o conceden
cierto grado de autonomía a sus estructuras de gobiernos más básicas como lo son los
municipios, el análisis nos indica que en ese punto la reforma política y la creación de la
figura de las alcaldías fracasó. Se fracasa en esa materia porque la autonomía de los
municipios, aunque limitada, es más amplia que la de las alcaldías. Afirmamos lo anterior
porque en lo que respecta a la representación política, el municipio tiene más pluralidad, es
un contrapeso efectivo a la figura del presidente municipal y tiene funciones concretas de
gobierno y administración, mientras que las alcaldías en ese punto son más limitadas (como
35

se señala en el punto uno del análisis comparativo de esta investigación); la personalidad
jurídica del municipio es más amplia y establece mecanismos de defensa jurídica y de
apelación en caso de que se vean afectados sus intereses, a diferencia de lo que ocurre con
las alcaldías (como se señala en el inciso A del análisis comparativo de esta investigación);
en lo que respecta a su hacienda pública, el municipio tiene la facultad de cobrar impuestos
y de administrar libremente esos y otros recursos que le sean asignados por sus estados, a
diferencia de lo que ocurre en las alcaldías, las cuales son dependientes de la hacienda
pública central (como se señala en el inciso B del análisis comparativo); por último, en
cuanto a la seguridad pública, los municipios gozan de total libertad de los mandos
policiales, mientras que esto no sucede en las alcaldías (como se demuestra en el inciso C
del análisis comparativo).El balance comparativo confirma, entonces, que la autonomía de
las alcaldías es más limitada que la de los municipios y, por lo tanto, ambas figuras no son
equiparables porque existen bastantes diferencias entre una y otra.
La única pregunta que nos queda por responder en esta investigación es la siguiente ¿por
qué se eligió la figura de las alcaldías como forma de gobierno interno en la CDMX y no la
de municipios? Todo parece indicar que se debe a la histórica “tesis de incompatibilidad”
entre poderes federales y locales en un mismo ámbito geográfico, lo cual supuestamente
implicaría un “riesgo de colisión entre ellos”.33 Suponemos, entonces, que con las
facultades con las que cuenta actualmente el municipio mexicano esta tesis de
incompatibilidad es el argumento central para no establecer esta forma de gobierno en la
capital, por el contrario, si se utiliza una figura similar aunque más limitada en cuanto a sus
funciones y autonomía, como lo son las alcaldías, es posible dotar de autonomía a la
Ciudad de México pero sin que exista ese “riesgo de colisión” entre el gobierno federal y el
gobierno local.
33
Universidad Autónoma Metropolitana, 2005, p. 319.
36

Algunos análisis34, sin embargo, señalan que esta tesis de incompatibilidad tiene que ver
más que nada con el régimen presidencialista mexicano del siglo XX, el cual pretendía
centralizar todo el poder en la figura del presidente, y con el establecimiento y
consolidación del partido hegemónico que servía como instrumento de ese sistema
presidencialista. El caso más grave, en cuanto a gobiernos locales, de ese sistema
hegemónico fue el de la supresión del ayuntamiento en el Distrito Federal, sin embargo,
“sobre la base de consolidación del sistema de partido hegemónico, el régimen político
mexicano consolidaría la noción de que […] todo otro poder en la República debía su
existencia al poder presidencial” de tal forma que “el autoritarismo mexicano condujo a un
fortalecimiento del poder presidencial tal que todos los titulares del poder Ejecutivo
desatarían verdaderas ‘danzas de los gobernadores’, nombrándolos y destituyéndolos a su
antojo”35, es decir, a lo largo del siglo XX ni los estados de la republica gozaban de una
soberanía plena y mucho menos los municipios gozaban de una autonomía total.
El resquebrajamiento del viejo sistema de partido hegemónico y el deterioro del

presidencialismo mexicano permitió avanzar en materia de autonomía para los gobiernos
locales y permitió aprobar algunas reformas en el Distrito Federal, mismas que ya
reseñamos en el marco histórico de esta investigación, y aunque todo parece indicar que el
gobierno federal ha decidido por fin descentralizar el poder político y la administración
local en la capital del país, curiosamente esa tradición centralista del poder parece que aun
quedó arraigada en los actorespolíticos locales de la capital, parece que ahora son estos
actores políticos, junto con sus partidos políticos, los queno quieren descentralizar el poder
de la Ciudad de México y transferirlo a las alcaldías.
34
Véase, por ejemplo, Emmerich, Gustavo Ernesto, “Del municipio libre a la supresión de los ayuntamientos
en el Distrito Federal, 1910-1928”, Las elecciones en la ciudad de México, 1376-2005, Coord. Gustavo
Ernesto Emmerich, México: Instituto Electoral del Distrito Federal-Universidad Autónoma Metropolitana,
2005.
35
Becerra Chávez, Pablo Javier, op. cit., p. 294.
37

No queda duda de que el tema de las alcaldías es una materia inacabada y que será un tema
pendiente para los sucesivos Congresos locales de la Ciudad de Méxicoque tendrán que
poner a discusión si modifican esta figura o si amplían sus facultades para que exista una
efectiva descentralización y una mayor autonomía para estas figuras de gobierno local,
sobre todo si, y concluimos con esta reflexión, se retoma la argumentación en favor del
municipio en la Ciudad de México que expuso Heriberto Jara en 1917:
“No sé por qué va a haber incompatibilidad entre los poderes federales y el municipio; entonces
admitiríamos que no es posible la existencia del pacto federal de la República. Si fuésemos a admitir
que los poderes federales se lesionan por alguna disposición municipal, entonces admitiríamos
también que las disposiciones municipales no pueden existir en donde residen los poderes de un
estado, porque existe la misma relación”.36
36
Córdova, Arnaldo, “El régimen constitucional del Distrito Federal” en Varios autores, La democratización
del Distrito Federal, México, Instituto de Estudios de la Revolución Democrática, 1992, p. 16. citado en
Becerra Chávez, Pablo Javier, op. cit., p. 294,
38

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41

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ESTUDIO: “ALCALDIAS Y MUNICIPIOS, UN ANALISIS COMPARATIVO”.

Fecha de elaboración: Agosto 2018

Elaboró: Lic. Paul Rodrigo Guzmán Correa

Revisó: Mtro. Julio de la Rosa

Colaboró: César Josué Amaro López

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I. MARCO HISTÓRICO. DEL DISTRITO FEDERAL A LA CDMX…… ...5

II. LA ALCALDÍA …………………………………………………………..........9

IV. ANÁLISIS COMPARATIVO………………………………………………..28

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A lo largo de este trabajosostenemos que el gobierno central de la Ciudad de México no le

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Históricamente la naturaleza jurídica de la ahora CDMX ha sido distinta al resto de

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Para el 2010 “se aprobó la conformación de un Grupo de Trabajo Interparlamentario con la

De acuerdo con lo anterior, y en lo que respecta a la autonomía de gobierno interno y a la

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El sustento legal que le da carácter de validez a la figura de las alcaldías en la

Alcaldía: -No se -No se prevén -Las Alcaldías estarán sujetas a las

-Ningún partido político

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FIGURA 2. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

1. LOS CONCEJOS DE LAS ALCALDÍAS

De acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política de la CDMX en su

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Aparentemente la creación de las alcaldías acompañadas por un concejo tiene como

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El marco jurídico de la Ciudad de México establece, en el artículo 54 de la

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El artículo 52 de la Constitución política de la CDMX señala que las demarcaciones

El artículo 53 de la Constitución Política de la CDMX define a las alcaldías como “órganos

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Son finalidades de las alcaldías:

“III. Promover la convivencia, la economía, la seguridad y el desarrollo de la comunidad

A diferencia de las fracciones anteriores, la fracción XX del punto 2, en el apartado A del

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Las competencias de las alcaldías se señalan en el apartado A, punto 12 de este mismo

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a) Atribuciones exclusivas de los alcaldes: velar por el cumplimiento de las leyes,

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En la anterior clasificación de atribuciones hemos subrayado los elementos que a nuestro

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Existen diferentes corrientes que explican desde su postura el origen del

El municipio es la asociación de vecindad:

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En el caso mexicano el sustento legal que le da un carácter de validez al municipio es la

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-Ayuntamiento: -Los municipios A) Agua potable,

FIGURA 3. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

1. PERSONALIDAD JURÍDICA E INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS

La fracción II del artículo 115 constitucional dota de personalidad jurídica a los

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2. LA AUTONOMÍA COMO ELEMENTO ESENCIAL DEL MUNICIPIO