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ENTRADA Nº 299-06

Ponente: VICTOR L. BENAVIDES P.

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD, interpuesta por el licenciado José Manuel

Rodríguez, en representación de ASOCIACIÓN IBEROAMERICANA DE PANAMÁ (ASIPA), para que se declare nulo
, por ilegal, el Artículo Tercero del Acuerdo Municipal Nº 4 de 29 de enero de 2002, emitido por el consejo Municipal del
distrito de la Chorrera, publicado en la Gaceta Oficial Nº 24,498 de 25 de febrero de 2002.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.

SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Panamá, veinticinco (25) de noviembre de dos mil ocho (2008)

VISTOS:

El licenciado José Manuel Rodríguez, actuando en representación de ASOCIACIÓN IBEROAMERICANA DE

PANAMÁ (ASIPA), ha interpuesto ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, demanda contencioso
administrativa de nulidad para que se declare nula, por ilegal, el Artículo Tercero del Acuerdo Municipal N° 4 de
29 de enero de 2002, emitido por el Consejo Municipal del distrito de La Chorrera, publicado en la Gaceta Oficial
N° 24,498 de 25 de febrero de 2002.

Admitida la demanda, mediante resolución calendada el 6 de febrero de 2007 (f.60), se corrió en traslado al
Presidente del Consejo Municipal de La Chorrera, para que rindiera el informe explicativo de conducta ordenado
por el artículo 33 de la Ley 33 de 1946; y a la Procuraduría de la Administración, para que emitiese los descargos a
que hubiere lugar.

I.

EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

El acto administrativo impugnado lo constituye el Artículo Tercero del Acuerdo Municipal N° 4 de 29 de enero de 2002,
el cual señala:

"ARTÍCULO PRIMERO: Modificar como en efecto se hace el contenido de la renta del Código 1.1.2.5.44 del Acuerdo
N° 47 de 24 de octubre de 1995, clasificar los establecimientos identificados como Pensiones o Casas de Alojamiento
Ocasional, sujetos a un impuesto mensual, conforme a la siguiente tarifa por habitación, por día:

1- Establecimiento Clase A B/.12.00

2- Establecimiento Clase B B/.10.00
3- Establecimiento Clase C B/.8.00
4- Establecimiento Clase D B/.6.00
5- Establecimiento Clase E B/.4.00
6- Establecimiento Clase F B/.2.00

ARTÍCULO SEGUNDO: La nueva renta que se imputará a la N° 1.1.2.5.44 del Régimen Impositivo será conforme lo
establece la clasificación señalada en el Artículo Primero de este Acuerdo.

ARTÍCULO TERCERO: Se faculta al Tesorero Municipal para que clasifique los establecimientos comerciales
para efectos de dar cumplimiento a lo que establece el Artículo Primero de este acuerdo.

ARTÍCULO CUARTO: Este Acuerdo empezará a regir a partir de su aprobación, sanción y promulgación en la Gaceta
Oficial.

..." (el resaltado corresponde a esta Magistratura)

Lo resuelto en el Acuerdo en mención, fue debidamente publicado en la Gaceta Oficial N° 24,498 de 25 de febrero de
2002 (fs.1 a 32).

II. LOS ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA

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Quienes demandan, solicitan a esta Sala que el recurso contencioso administrativo que se instaura, se formula con el fin de
que se proceda a declarar nulo, por ilegal, el ARTÍCULO TERCERO del texto reseñado. Igualmente, se solicita la
suspensión inmediata de los efectos del acto demandado de ilegal, en vista que a la fecha no existe reglamentación creada
que guarde relación con el pago de impuestos a las Pensiones o Casas de Alojamiento Ocasional, ya que la misma se hace
sin ningún fundamento jurídico, quedando al libre arbitrio del Tesorero Municipal del distrito de La Chorrera.

III. HECHOS Y CONSIDERACIONES EN QUE SE FUNDAMENTA LA DEMANDA

La parte actora presenta como argumentos, los siguientes hechos a ser observados:

"PRIMERO: El Consejo Municipal del Distrito de La Chorrera, con fundamento en el artículo 14 y el numeral 7 del
artículo 57 de la Ley N° 106 de 1973, modificada por la Ley N° 52 de diciembre de 1984, emitió el Acuerdo Municipal
N° 4 de 29 de enero de 2002, "Por medio del cual se modifica el contenido del Código de la renta N° 1.1.2.5.44 del
Acuerdo N° 4 de octubre de 1995, se establecen gravámenes y se hacen clasificaciones respecto a las Casas de
Alojamiento Ocasional."

SEGUNDO: Que el Artículo Primero del Acuerdo Municipal N° 4 de 29 de enero de 2002, establece de manera diáfana,
sin establecer parámetros definidos para el cobro de impuestos a las Casas de Alojamiento Ocasional que, utilizando
únicamente como referencia el precio de la habitación por día, esa situación no brindan una certeza jurídica, toda vez que
se fija un criterios muy amplio y abarcador, lo cual hace caer en el subjetivismo del ente que a través de un Acuerdo
Municipal, se le está dando potestad reglamentaria para actuar como lo es el Tesorero Municipal del Distrito de Panamá y
que, además, vale la pena señalar que no se encuentra reglamentado por el funcionario en comento y, por el impuesto es
mayor que los que cobraba en su momento el Ministerio de Economía y Finanzas.

TERCERO: El cargo de injuricidad legal que se le atribuye al acto demandado de ilegal, consiste en que los artículos 14
y 17 de la Ley N° 106 de 8 de octubre de 1973, modificado por la Ley N° 52 de 1984, que rige a los Gobiernos Locales o
Municipales, establece de forma exclusiva las funciones que constituyen competencia privativa de los Consejos
Municipales de la República de Panamá, entre las cuales se encuentra la de reglamentar las funciones propias de su
competencia, es decir, que la potestad reglamentaria dentro de un Municipio la posee exclusivamente el Consejo
Municipal, a través de Acuerdos Municipales y, no puede, esta entidad delegar esa función en el Tesorero Municipal,
porque tampoco se le está permitido por Ley. Ello violenta no solo la estricta legalidad que debe regir en los actos
administrativos, sino que no puede con respecto al cobro de tributos o impuestos o la reglamentación en el cobro de los
impuestos imponerse de forma discrecional y, menos aún, por quien legalmente no posee dicha atribución.

CUARTO: Que el Tesorero Municipal no posee la facultad expresa otorgada mediante ley, de reglamentar lo relativo a la
vida jurídica de los Municipios, así como tampoco la de fijar o regular el cobro de impuestos, tasas o contribuciones
especiales, lo que evidencia con meridiana claridad que el Artículo Tercero del Acuerdo Municipal N° 4 de 29 de enero de
2002, emitido por el Consejo Municipal del Distrito de La Chorrera, constituye un acto ilegal. Así, tratándose la materia
que se intenta regular mediante este Acuerdo Municipal del régimen impositivo del contribuyentes que se encuentren en
esta situación particular, como lo son las Casas de Alojamiento Ocasional, quedan al libre arbitrio de criterios subjetivos
carentes de sustento legal, ya que dichos criterios se establecerían en base a razonamientos subjetivos creados por un
funcionario público, carente de facultad legal para ello o sin encontrar un sustento en nuestro ordenamiento jurídico legal
nacional vigente, ni siquiera, en el constitucional.

QUINTO: La facultad discrecional de reglamentar que se le atribuye al tesorero Municipal en el acto cuya ilegalidad se
solicita, constituye también un atentado contra la seguridad jurídica que deben tener todos los contribuyentes que se
dediquen a la actividad de Casas de Alojamiento Ocasional, frente al pago de impuestos, ya que no hay certeza jurídica
sobre los parámetros y criterios sobre los cuales se sustenta la cuantía de impuestos a pagar al fisco municipal. Ello ha
traído como consecuencia, que las Casas de Alojamiento Ocasional se les imponga una exagerada tributación municipal
por parte del Municipio de San Miguelito, con relación a otros negocios que también tributan en dicha institución. Si bien
debe existir una íntima relación entre el principio de legalidad tributaria y el de seguridad jurídica, sobre la certeza
jurídica que debe tener el contribuyente ante el cobro y la manera de pagarlo, la reglamentación que se le confiere realizar
al Tesorero Municipal a través del Artículo Tercero del Acuerdo Municipal N° 4 de 29 de enero de 2002, no brinda dicha
certeza jurídica a los contribuyentes que se dedican a la actividad comentada.

SEXTO: Que las autoridades de la República de Panamá y, por ende, las municipales, solamente pueden realizar lo que la
Constitución y la Ley les permiten tal como, incluso, lo reconoce la Ley N° 106 de 1973, que establece el régimen
municipal de los Municipios. En ese sentido, resulta ilegal que a través de un Acuerdo Municipal pretenda dársele
facultades reglamentarias a un Tesorero Municipal infringiendo no solamente la Ley, sino la Constitución Política, lo que
se traduce en un atentado con todo Estado de Derecho."

IV. NORMAS LEGALES INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Quien recurre considera la infracción de las siguiente normas legales:

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Ley N° 52 de 12 de diciembre de 1984

"Artículo 14. Los Consejos Municipales regularán la vida jurídica de los Municipios por medio de Acuerdos que tienen
fuerza de Ley dentro del respectivo Distrito."

A juicio del recurrente, esta norma ha sido violada directamente por omisión, toda vez que dentro de los Gobiernos
Locales o Municipales, el único organismo capaz de regular su vida jurídica lo son los Consejos Municipales.

Ley N° 106 de 8 de octubre de 1973

"Artículo 17. Los Consejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones:

1-Formular, con la participación del Alcalde y la colaboración y asesoría del Ministerio de Planificación y Política
Económica, la política de desarrollo del Distrito y los corregimientos.

2-Estudiar, evaluar y aprobar el Presupuesto de Rentas y Gastos Municipales, que comprenderán el programa de
funcionamiento y de inversiones municipales, que para cada ejercicio fiscal elabore el Alcalde con la colaboración del
Ministerio de Planificación y Política Económica. El programa de inversiones municipales será consultado con las Juntas
Comunales respectivas.

3. Crear empresas municipales o mixtas para la explotación de bienes y servicios, en especial las que tiendan al desarrollo
industrial, agrícola y pecuario; y fomentar la creación de empresas privadas, industriales y agrícolas;

4. Promover la celebración de contratos con entidades públicas o privadas, para la creación de empresas municipales o
mixtas, cuya finalidad sea la explotación de bienes o servicios;

5. Crear juntas o comisiones para la atención de problemas específicos del municipio, reglamentar sus funciones y aprobar
su presupuesto.

6.Crear o suprimir cargos municipales, y determinar sus funciones, períodos, asignaciones y viáticos, de conformidad con
lo que dispongan la Constitución y las leyes vigentes;

7. Disponer de los bienes o derechos del Municipio y adquirir los que sean necesarios para la eficiente prestación de los
servicios públicos municipales con las limitaciones que establezca la Ley.

8. Establecer impuestos, contribuciones, derechos y tasas, de conformidad con las Leyes, para atender a los gastos de la
administración, servicios e inversiones municipales.

9. Reglamentar el uso, arrendamiento, venta y adjudicación de solares y lotes y demás bienes municipales que se
encuentren dentro de las áreas y ejidos de las poblaciones, y los demás terrenos municipales.

10. Crear y mantener empresa y servicios de utilidad pública en especial, agua, luz, teléfono, gas, transporte,
alcantarillado y drenaje, prestar estos ya sea directamente o en forma de concesión y en este último caso preferentemente
mediante licitación pública o mediante acuerdos con otras entidades estatales. También podrá municipalizar los servicios
públicos para prestarlos directamente.

11. Autorizar y aprobar la celebración de contratos sobre concesiones y otros modos de prestación de servicios públicos
municipales y lo relativo a la construcción y construcción de obras públicas municipales.

12. Autorizar y aprobar la construcción de mataderos, mercados, crematorios, cementerios públicos y reglamentar sus
servicios. La construcción de los mataderos estará sujeta a la reglamentación que dicte el Órgano Ejecutivo.

13. Autorizar y aprobar la construcción de plazas, parques, paseos, y vías públicas municipales en base a los planos
reguladores;

14. Establecer y reglamentar el servicio de aseo urbano y domiciliario de sus poblaciones; y procurar los medios para el
aprovechamiento de los desechos y residuos.

15. Reglamentar lo relativo a las construcciones y servicio públicos municipales, teniendo en cuenta las disposiciones
generales sobre salubridad, desarrollo urbano y otras;

16. Ejercer las acciones constitucionales y legales a que haya lugar en nombre del Municipio y en defensa de sus
derechos.

17. Elegir de su seno a su presidente y su vicepresidente y elegir al secretario del Concejo Municipal, al Subsecretario
cuando proceda, al tesorero, al ingeniero, agrimensor o inspector de obras municipales, y al abogado consultor del
municipio.
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18. Designar a sus representantes ante los organismos municipales, nacionales o internacionales, según sea el caso;

19. Examinar las memorias e informes anuales que debe presentar el Alcalde y demás Jefes de dependencias municipales,
para adoptar las medidas más convenientes en beneficio del Distrito y los corregimientos;

20. Deslindar las tierras que forman parte de los ejidos del municipio y del corregimiento con la cooperación de la junta
comunal respectiva.

21. Dictar medidas a fin de proteger y conservar el medio ambiente.

22. Servir de Órgano de apoyo a la acción del gobierno nacional en el Distrito;

23. Todas las demás señaladas por la Constitución, las Leyes y su reglamento."

La parte actora considera la vulneración de este artículo, directamente por omisión, toda vez que entre las funciones que
por Ley se les confiere a los Consejos Municipales, no se encuentra prevista la de delegar sus funciones en el Tesorero
Municipal y, menos aún, la de delegar su facultad o potestad reglamentaria en ninguna otra autoridad dentro del
Municipio, por ser una función privativa de este organismo.

"Artículo 21, numeral1. Es prohibido a los Consejos:

1.

Delegar las funciones privativas que le asignen la Constitución y las Leyes;

2.

..."

Sostiene, el recurrente la infracción taxativa de esta disposición, en virtud que se les está prohibido a los Consejos
Municipales delegar sus funciones privativas por mandato Constitucional y legal, y, entre otras atribuciones, está la de
reglamentar mediante Acuerdos, la vida jurídica de los Municipios.

"Artículo 57. Los Tesoreros Municipales tienen las atribuciones siguientes:

1.-Efectuar las recaudaciones y hacer los pagos del Municipio, para lo cual llevarán libros de ingresos y egresos;

2.-Llevar los libros de contabilidad necesarios para el control del movimiento de tesorería y la ejecución del presupuesto;

3..-Asesorar a los Alcaldes en la elaboración de los presupuestos y suministrarles los datos o informes necesarios.

4.-Registrar las ordenes de los pagos que hayan de efectuarse y presentarlos a la firma del Alcalde así como examinar los
comprobantes;

5.-Enviar al Consejo y al Alcalde copia del listado de Caja, la relación pormenorizada de los ingresos y egresos con la
periodicidad que determine el Consejo Municipal;

6.-Presentar al Consejo, al Alcalde y a la Contraloría General de la República, al final de cada ejercicio fiscal, un informe
de movimiento de tesorería e informar, casa vez que fuere requerido sobre la situación del Tesorero Municipal;

7.- Proponer al Consejo Municipal las medidas oportunas y conducentes para el aumento de las recaudaciones;

8.-Depositar los fondos del Municipio en las instituciones bancarias oficiales con la periodicidad que determine el
Consejo Municipal;

9.-Formas los expedientes relativos a créditos adicionales al presupuestos, devoluciones de ingresos y contratos sobre
servicios municipales;

10.-Levar a cabo las subastas públicas ordenadas por el respectivo Consejo;

11.-Ejercer la dirección activa y la pasiva del Tesoro Municipal;

12.-Llevar los registros actualizados de los contribuyentes para los efectos de los impuestos, contribuciones, derechos y
tasas;

13.-Examinar y autorizar las planillas de pagos a los a los servidores públicos y empleados municipales;
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14.-Depositar en cuentas separadas las sumas asignadas a fondos especiales por Ley o por acuerdo municipales;

15.-Nombrar y destituir el personal subalterno de la Tesorería. Los cargos serán creados por los Consejos Municipales;

16.-Realizar las investigaciones necesarias en aquellos casos en que existan indicios de defraudación fiscal o malversación
para lo cual tendrán acceso a los libros y documentos de empresas privadas y contarán con las asesorías de los auditores
municipales;

17.-Mantener actualizado el Catastro Fiscal Municipal;

18.-Presentar Proyectos de acuerdo declarando moratoria o regímenes especiales para el cobro de impuestos;

19.-Firmar los cheques conjuntamente con el Alcalde; y

20.-Todos los demás que le señalen las leyes o los acuerdos municipales."

Afirma el demandante, que la disposición transcrita fue vulnerada directamente, por omisión, pues medularmente señala
que entre las funciones del Tesorero Municipal, no se encuentra la de dictar reglamentos o la de reglamentar el cobro de
impuestos a las Casas de Alojamiento Ocasional. Por ello, debe observarse en concordancia con los artículos 39 de la Ley
N° 106 de 1973 y el artículo 46 de la Ley N° 38 de 2000.

V. INFORME DE CONDUCTA

En Nota recibida en la Secretaria de la Sala Tercera el día 8 de marzo de 2007 (fs.62 a 64), el Honorable Representante
Diomedes A. Cañizales C., en su condición de Presidente del Consejo Municipal del distrito de La Chorrera, rinde
informe explicativo de conducta indicando medularmente, que en base a una consulta formulada a la Procuraduría de la
Administración, se decidió expedir el Acuerdo Municipal hoy demandado, fundamentándose jurídicamente en los
artículos 17, numeral 8; 74; y, 75, numeral 11; todos de la Ley N° 106 de 1973.

Señala a su vez, que el demandante ha interpretado erróneamente el Alcance del Acuerdo impugnado, ya que el Consejo
Municipal, en virtud de sus facultades legales y Constitucionales, modifica el régimen impositivo del Municipio de La
Chorrera, estableciendo la clasificación en el Artículo Primero y faculta al Tesorero a que implemente la materialización
del mismo, ejecutando mediante la aplicación de los negocios existentes en el distrito de La Chorrera que se dediquen al
negocio de pensiones o casas de alojamiento ocasional.

Concluye, manifestando que: "al Tesorero no se le han delegado funciones clasificatorias ni mucho menos la de creación
de impuestos, que como respetuosos del Ordenamiento Jurídico, esta es una facultad exclusiva del ente denominado
Consejo Municipal."

VI. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

Mediante la Vista Número 493 de 12 de julio de 2007 (fs.70 a 74), la Procuraduría de la Administración, solicitó a los
Magistrados que integran la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, declaren que no es ilegal el Artículo Tercero del
Acuerdo Municipal N° 4 de 29 de enero de 2002, dictado por el Consejo municipal del distrito de La Chorrera.

Dicha manifestación deviene, según su criterio, de que el Artículo impugnado se limita a desarrollar el procedimiento
administrativo municipal para la clasificación y registro del distrito de La Chorrera, como atribuciones del Tesorero
Municipal, con la finalidad de cobrar el impuesto mensual a que se refiere el Articulo Primero del propio Acuerdo
Municipal N° 4. Lo dicho encuentra asidero jurídico en el artículo 84 de la Ley N° 106 de 1973.

VII. DECISIÓN DEL TRIBUNAL

Cumplidos los trámites correspondientes, la Sala procede a resolver la presente controversia, previa las siguientes
consideraciones.

En primer término es preciso resaltar, que mediante Resolución de 16 de enero de 2007 (fs.54-57), esta Sala decretó la
suspensión provisional de los efectos de la disposición acusada de ilegal.

La Sala observa que la controversia sometida a su consideración, radica en que si le es dable al Concejo Municipal del
distrito de La Chorrera, facultar al Tesorero Municipal para clasificar los establecimientos comerciales para efectos de dar
cumplimiento a lo establecido en el Artículo Primero del Acuerdo Municipal N° 4 de 29 de enero de 2002, que a su vez
modifica el Acuerdo Municipal N° 47 de 24 de octubre de 1995, clasificando los establecimientos identificados como
Pensiones o Casas de Alojamiento Ocasional sujetos al impuesto mensual, conforme al cuadro tarifario por habitación,
por día.

Advierte la Sala que resulta necesario analizar la Ley 106 de 1973, modificada por la Ley 52 de 1984, sobre "Régimen
Municipal", en lo que respecta a las atribuciones exclusivas de los Concejos Municipales.
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En este sentido entre las funciones del Concejo Municipal, relacionadas al caso en estudio, están las contempladas en los
numerales 7 y 8 del artículo 17 de la Ley N° 106 de 1973, cuyo contenido es el siguiente:

"Artículo 17. Los Concejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones:

1.- ...

7. Disponer de los bienes o derechos del Municipio y adquirir los que sean necesarios para la eficiente prestación de los
servicios públicos municipales con las limitaciones que establezca la Ley.

8. Establecer impuestos, contribuciones, derechos y tasas, de conformidad con las Leyes, para atender a los gastos de la
administración, servicios e inversiones municipales.

9. ..."

La competencia del Concejo Municipal en materia de impuestos, contribuciones, derechos y tasas, de acuerdo a lo
regulado en el numeral 17 reproducido en el párrafo anterior, recae en el propio organismo denominado por nuestra
legislación "Concejo Municipal".

Por lo tanto, el Concejo no puede, por autorización expresa de la Ley, habilitarse para escoger al Tesorero Municipal, y
que éste enerve las atribuciones propias consignadas al Concejo Municipal del distrito de La Chorrera, por nuestra Ley,
creadora del Régimen Municipal.

La Sala advierte que esta norma sólo autoriza al Concejo Municipal para el establecimiento de impuestos, contribuciones,
derechos y tasas; y que nada dice respecto a que el Concejo está autorizado para nombrar en su reemplazo al Tesorero
Municipal y efectuar dichas funciones, por lo que le reserva exclusivamente a este Organismo Municipal, estas
atribuciones.

En su obra "La Jurisdicción Constitucional en Panamá en un Estudio de Derecho Comparado" (1er. Ed. Edit. Dike.
Colombia, 1998. Pág. 110), el letrado Edgardo Molino Mola, señala que:

"...la pirámide del ordenamiento jurídico panameño es la siguiente: 1. La Constitución, 2. Los Tratados o convenios
internacionales, 3. Las leyes formales-decretos leyes-decretos de gabinete. Decretos de gabinete sobre aranceles y tasas
aduaneras -jurisprudencia obligatoria, 4. Reglamentos constitucionales, 5. Decretos ejecutivos-decretos de gabinete
-resoluciones de gabinete-estatutos reglamentarios ordinarios-reglamentos autónomos. Acuerdos del Órganos del
Estado-acuerdos de instituciones autónomas-resueltos ministeriales-resoluciones generales, 6. Acuerdos
municipales-decretos alcaldicios-reglamentos alcaldicios, 7. Decisiones administrativas-sentencias
judiciales-contratos-actos de autoridad-órdenes-laudos arbítrales y 8. La doctrina constitucional-reglas generales de
derecho. Costumbre conforme a la moral cristiana."

Ello quiere decir, que el Acuerdo Municipal N° 4 de 29 de enero de 2002, y en específico, su Artículo Tercero,
impugnado en sede contencioso administrativa, debió ceñirse a este ordenamiento esquemático, el cual determina sobre él,
un cuerpo legal de evidente mayor jerarquía (el cual radica en la propia Ley N° 106 de 1973), al Acuerdo Municipal
dictado por el Consejo Municipal.

El criterio aquí esbozado, referente a las facultades de los Concejos Municipales para transferir las funciones otorgadas
por Ley, fue previamente objeto de análisis por parte de este Tribunal Colegiado, en Fallo de 25 de octubre de 2004, bajo
la Ponencia del Magistrado Winston Spadafora F., del cual se describe lo siguiente:

17) "...

La Sala observa que la controversia sometida a su consideración, radica en si el Consejo Municipal del Distrito de
Changuinola tenía o no facultades para transferir el Departamento de Compras de ese Municipio, hacia el Departamento
de Tesorería Municipal.

Con miras a dilucidar el punto controvertido, resulta necesario analizar la Ley 106 de 1973, modificada por la Ley 52 de
1984, sobre "Régimen Municipal", en lo que respecta a las atribuciones de los Concejos Municipales y el Alcalde.
Veamos.

Entre las funciones del Concejo Municipal, relacionadas al caso en estudio, están las contempladas en los numerales 6 y
17 del artículo 17 de la Ley 106 de 1973, cuyo texto dice así:

"Artículo 17. Los Concejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones:

1.
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...

6.Crear o suprimir cargos municipales, y determinar sus funciones, períodos, asignaciones y viáticos, de conformidad con
lo que dispongan la Constitución y las leyes vigentes;

17. Elegir de su seno a su presidente y su vicepresidente y elegir al secretario del Concejo Municipal, al Subsecretario
cuando proceda, al tesorero, al ingeniero, agrimensor o inspector de obras municipales, y al abogado consultor del
municipio.

..."

En relación al numeral 6 citado, destacamos que la palabra "transferir" no se incluyó para precisar una función del
Concejo Municipal y, las atribuciones de crear y suprimir, que sólo estipula la norma transcrita, se definen así:

Crear. Instituir nuevo empleo o dignidad. Tratándose de ciertas dignidades muy elevadas, elegir o nombrar. Establecer,
fundar una cosa, darle vida (Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 21ª Edición. 1989.
Editorial Heliasta, S.R. L. Tomo II. Pág. 406).

Suprimir. Realizar una supresión: cesación, desaparición. Derogación, abolición, eliminación de un servicio (Ibídem.
Tomo VII. Pág. 577)

Por su parte, el término "transferir" se conceptúa como "pasar o mudar de lugar. Conducir de un punto a otro; transportar".
(Cabanellas, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental. Editorial Heliasta S.R.L. Decimosexta edición 2003. Pág. 389).

Atendiendo al significado que tiene cada uno de estos términos -crear, suprimir, transferir-, esta Superioridad estima que
la función de crear y suprimir cargos municipales que de manera exclusiva se le ha otorgado a los Concejos Municipales,
no se extiende a la de transferir departamentos administrativos de la Alcaldía, como lo es el de Compras.

Conocido hasta dónde se extienden las funciones del Concejo Municipal, es oportuno resaltar que el Departamento de
Compras tiene carácter administrativo, toda vez que no desarrolla labores técnicas u operativas, de ahí que la Dirección de
Planificación del Ministerio de Planificación y Política Económica (hoy Ministerio de Economía y Finanzas) lo haya
ubicado dentro de la estructura del Despacho del Alcalde (Cfr. Fs. 8-10).

Esto trae como consecuencia, que los funcionarios del Departamento de Compras sean nominados y depuestos por el
Alcalde de Distrito. Sobre el particular, el artículo 45 (numeral 4) de la Ley 106 de 1973, establece que es atribución del
Alcalde nombrar y remover a los corregidores y demás funcionarios públicos municipales, cuya designación no
corresponda a otra autoridad.

Ahora bien, a tenor de lo dispuesto en el artículo 17 (numeral de la Ley sobre Régimen Municipal, al Concejo Municipal
sólo le es permisible elegir al Presidente, Vicepresidente, Secretario, Sub-secretario, Tesorero, Ingeniero, Agrimensor o
inspector de obras municipales y al Abogado Consultor de la Cámara Edilicia, más no al personal del Departamento de
Compras. Por tanto, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 45 ibídem, reiteramos que la designación y
remoción del personal de dicho Departamento le corresponde al Alcalde, y su transferencia hacia la Tesorería quebrantaría
las normas legales referentes a las acciones de personal que regulan la materia, pues recaería en el Tesorero efectuar las
mismas.

Expuesto lo anterior, este Tribunal estima procedente responder a la siguiente interrogante: ¿la naturaleza de las
actividades que lleva a cabo el Departamento de Compras adquisición, entrega, comprobación y pago de las órdenes de
compras, requiere el control del Departamento de Tesorería del respectivo Municipio, tal como lo disponen los artículos 2
y 3 del Acuerdo Nº 26 de 2001?

En el Auto fechado 16 de agosto de 2001, mediante el cual se suspenden los efectos del acto impugnado, se advirtió que
los Departamentos de Compras de los Municipios tienen como función primordial la de adquirir los suministros, bienes y
servicios, necesarios para el buen funcionamiento de las oficinas, de acuerdo a los planes trazados por el Alcalde.

Respecto a la Tesorería Municipal, indicamos que es la encargada de seguir en los procesos de pago, las instrucciones
dictadas por el Alcalde, quien como Jefe de la Administración Municipal tiene a su cargo la ejecución presupuestaria. En
este sentido, los numerales 1, 2, 4, 8 y 11 del artículo 57 de la Ley 106 de 1973, nos dicen:

"Artículo 57. Los Tesoreros Municipales tienen las atribuciones siguientes:

1. Efectuar las recaudaciones y hacer los pagos del Municipio, para lo cual llevarán libros de ingresos y egresos;

2. Llevar libros de contabilidad necesarios para el control del movimiento de tesorería y la ejecución del presupuesto;

3. ...
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4. Registrar las órdenes de los pagos que hayan de efectuarse y presentarlos a la firma del Alcalde así como examinar los
comprobantes;

...

8. Depositar los fondos del Municipio en las instituciones bancarias oficiales con la periodicidad que determine el
Concejo Municipal;

...

11.-Ejercer la dirección activa y la pasiva del Tesoro Municipal;

..."

Ante el análisis de las funciones que ejercen cada uno de los Departamentos arriba mencionados, se colige que la
naturaleza de las actividades que ejecuta el Departamento de Compras no exige que esté adscrito a la Tesorería Municipal.

En virtud de lo expresado, esta Superioridad concluye que el ordenamiento jurídico no le otorga facultades al Concejo
Municipal para transferirse el Departamento de Compras adscrito al Jefe de la Administración Municipal y, que las
actividades que lleva a cabo dicho Departamento no requieren del control de la Tesorería Municipal. Por ende, el acto
impugnado resulta contrario a lo dispuesto en los artículos 17 (numerales 6 y 17) y 45 de la Ley 106 de 1973 y; 35 de la
Ley 38 de 2001, por lo que así debe declararse.

Por consiguiente, la Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE ES ILEGAL el Acuerdo Nº 26 de 4 de abril de 2001 dictado por el
Concejo Municipal del Distrito de Changuinola.

..."

Como corolario de lo aquí expresado, en Fallo de 16 de julio de 2003, el Magistrado Adán A. Arjona L., expone sobre las
funciones privativas reservadas a los Concejos Municipales, no obstante, a pesar que en este proceso, se debía contar con
el visto bueno del Representante como miembro de la Cámara Edilicia, en cierta medida estas facultades no le son
conferidas por la Ley. Veamos.

"...

La pretensión del demandante consiste en que se declare la nulidad del Acuerdo No.23 de 19 de septiembre de 1991,
dictado por el Concejo Municipal de La Chorrera, el cual resuelve lo siguiente:

"ARTÍCULO PRIMERO: Adiciónese el Artículo 8-A al Acuerdo #- 11-A de 6 de marzo de 1969, el cual quedará así:

Artículo 8-A: Para la venta, arrendamiento o adjudicación de lotes, se requerirá el Visto Bueno del Representante de
Corregimiento respectivo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Este Acuerdo empezará a regir a partir de su aprobación."

Primeramente es oportuno señalar, que por medio de la Resolución de 28 de enero de 2002, la Sala decidió suspender
provisionalmente los efectos del Acuerdo No.23 de 1991, por considerar que aparentemente el acto acusado podría
producir ostensiblemente una lesión a la integridad del ordenamiento jurídico ya que el mismo resulta incompatible con
una norma de superior jerarquía.

De igual manera, se aprecia que los cargos de ilegalidad endilgados al Acuerdo No. 23 de 1991 están estrechamente
vinculados entre sí, por lo que serán analizados en conjunto. Las normas jurídicas cuya infracción se denuncian son los
artículos 17, numeral 9 y 21, numeral 1 de la Ley No. 106 de 8 de octubre de 1973, reformada por la Ley No. 52 de 12 de
diciembre de 1984, que a la letra disponen:

"Artículo 17: Los Concejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones:

...

9. Reglamentar el uso, arrendamiento, venta y adjudicación de solares o lotes y demás bienes municipales que se
encuentren dentro de las áreas y ejidos de las poblaciones, y de los demás terrenos municipales."

"Artículo 21: Es prohibido a los Concejos:

1-.Delegar las funciones privativas que le asignen la Constitución y las Leyes."

No 26342 Gaceta Oficial Digital, lunes 10 de agosto de 2009 9

Del contenido de las disposiciones legales recién transcritas, se desprende que a los Concejos Municipales les está
reservada de manera privativa, la función de reglamentar el uso, venta y adjudicación de los bienes municipales, entre los
cuales figuran los terrenos municipales. Así mismo, les está vedado a dichas entidades delegar el ejercicio de esta y
cualquier otra función, otorgadas constitucional o legalmente.

De acuerdo a la interpretación de la parte demandante, al emitir el Concejo Municipal de La Chorrera el acuerdo por el
cual impone el requerimiento de contar con el Visto Bueno del Representante de Corregimiento respectivo del lugar
donde se ubique el lote municipal, ya sea para su venta, arrendamiento o adjudicación, dicha entidad está delegando una
función que le fue otorgada por ley.

Frente a esta posición, la autoridad demandada alega que la implementación del visto bueno del Representante de
Corregimiento respectivo se enmarca dentro de la facultad de reglamentar el trámite relativo al uso de los bienes
municipales, ya que el mismo constituye un requisito, y no una delegación de funciones.

Este Tribunal Colegiado estima que en virtud que el Concejo Municipal es el ente encargado para conceder cualquier
autorización relativa a la venta o arrendamiento de bienes municipales, de existir alguna actuación que condicione esta
decisión, se estaría vulnerando el numeral 9 del artículo 17 de la Ley No. 106 de 1973.

Partiendo de este hecho, tenemos que para que el Pleno del Concejo Municipal de La Chorrera decida si se accede o no a
la petición presentada en relación a los bienes municipales, se necesita del visto bueno previo del Representante de
Corregimiento respectivo. De ahí, que en efecto, dicha decisión depende del concepto favorable de otro funcionario a
quien se le está cediendo es cierta medida facultades que no le confiere la ley, lo que conlleva un exceso de la potestad
reglamentaria de la autoridad demandada.

La Sala comparte el criterio de la Procuradora de la Administración, en el sentido que en el presente trámite debe tomarse
en cuenta la opinión del Representante del Corregimiento en que se encuentra ubicado el bien, ya que él forma parte de la
Cámara Edilicia y además cuenta con mayor información sobre la adjudicación particular de que se trate, como también la
participación de los miembros del Concejo Municipal, más no condicionar la adjudicación al visto bueno de ese solo
Representante.

En mérito de lo anteriormente señalado, prosperan los cargos de ilegalidad aducidos al numeral 9 del artículo 17 y el
artículo 21, numeral 1 de la Ley No. 106 de 1973.

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley, DECLARA ILEGAL el Acuerdo No.23 de 19 de septiembre de 1991, dictado por el Concejo Municipal de La
Chorrera.

..."

A criterio de este Tribunal, ciertamente las normas citadas por el recurrente establecen un límite a la jurisdicción y
competencia de la Organización Municipal denominada "Concejo Municipal", para el desarrollo de sus actividades; por
consiguiente, prosperan los cargos de ilegalidad aducidos a los artículos 14 de la Ley N° 52 de 1984; 17; 21, numeral 1; y,
57 de la Ley N° 106 de 1973.En consecuencia, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE ES ILEGAL el Artículo
Tercero del Acuerdo Municipal Nº 4 de 29 de enero de 2002, dictado por el Concejo Municipal del distrito de La
Chorrera.

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE EN LA GACETA OFICIAL,

VICTOR L. BENAVIDES P.

WINSTON SPADAFORA F.

ADÁN ARNULFO ARJONA L.

JANINA SMALL

Secretaria