Concepto Ambiental de Suelo. Bolaño

CONCEPTO AMBIENTAL DE SUELO
Y NORMATIVA REGULADORA
M.a Carmen Bolaño Piñeiro
Doctora en Derecho
I. EL CONCEPTO DE SUELO DESDE UNA PERSPECTIVA AMBIENTAL, LOS

FENÓMENOS DE DEGRADACIÓN DEL SUELO Y EL RIESGO SOBRE LA SALUD
DE LAS PERSONAS Y EL MEDIO AMBIENTE
I.1. El concepto de suelo desde una perspectiva medioambiental y su importancia
I.2. Los fenómenos de degradación ambiental del suelo
I.3. Riesgo que crea la degradación del suelo
I.3.A. Riesgo medioambiental
I.3.B. Riesgo para la salud de las personas
I.3.C. Riesgo económico
I.4. Consideración
II. NORMATIVA REGULADORA DE LOS SUELOS CONTAMINADOS

II.1. Normativa internacional de protección ambiental del suelo
II.1.A. Derecho Internacional Ambiental
II.1.B. Derecho Internacional Ambiental sobre protección del suelo
II.1.B.a. Primeras referencias a la necesidad de protección del suelo
II.1.B.b. Convenciones que regulan desde alguna perspectiva la protección ambiental
del suelo
II.2. Normativa europea de protección del suelo
II.3. Normativa estatal de suelos contaminados
II.3.A. De la Ley 10/1998, de Residuos a la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos
Contaminados
II.3.B. Novedades de la Ley 22/2011 en relación con la Ley 10/1998, y mantenimiento del
RD 9/2005
II.3.C. Normativa sectorial que regula aspectos relativos a la contaminación del suelo
II.4. Normativa autonómica de calidad del suelo
II.5. El soft law en el régimen jurídico de los suelos contaminados
II.5.A. Introducción: Qué es el soft law, características y funciones
II.5.A.a. Concepto de soft law.
II.5.A.b. Funciones que cumple el soft law
II.5.A.c. Características principales del soft law
II.5.A.d. El soft law en el Derecho de la Unión Europea
II.5.A.e. El soft law en el ordenamiento jurídico español
II.5.B. Impugnabilidad y prueba del soft law
II.5.C. El soft law en el régimen jurídico de los suelos contaminados
II.5.C.a. Introducción
14 M.a Carmen Bolaño Piñeiro
II.5.C.b. Soft law en materia de suelos contaminados elaborado por la Administración

General del Estado
II.5.C.c. Soft law en materia de suelos contaminados elaborado por la Administración
Pública Vasca
III. A MODO DE CONSIDERACIÓN FINAL
I. EL CONCEPTO DE SUELO DESDE UNA PERSPECTIVA AMBIENTAL, LOS FENÓMENOS

DE DEGRADACIÓN DEL SUELO Y EL RIESGO SOBRE LA SALUD DE LAS PERSONAS Y EL
MEDIO AMBIENTE
I.1. El concepto de suelo desde una perspectiva medioambiental y su importancia
Se encuentra numerosas definiciones del concepto de suelo formuladas desde

la perspectiva de disciplinas diversas. Se ha señalado la dificultad de formular una
definición absoluta de suelo teniendo en cuenta su diferente composición, forma-
ción y las numerosas funciones que ejerce1. Desde un punto de vista edafológico2, el
suelo se define como la capa superior de la corteza terrestre formada a lo largo de
miles de años a partir de partículas minerales, materia orgánica, agua, aire y organis-
mos vivos3. El suelo, como el aire y el agua, forma parte del sistema que sustenta la
vida4. Del suelo se ha destacado su interactividad con el resto de bienes ambientales,
pudiendo incluso llegar a “romper el equilibrio químico establecido en su seno”5.
El suelo es el elemento físico donde se desarrolla la actividad humana6, tratándose
de un recurso de valor incalculable que desempeña funciones esenciales para el
medio ambiente, la salud de las personas y para la economía. Ya en la Carta Europea
del Suelo de 30 de mayo de 1972, aprobada en el seno del Consejo de Europa, se
estableció que “el suelo es uno de los bienes más preciados de la humanidad. Per-
mite la vida de los vegetales, animales y del hombre en la superficie de la tierra”. El
1
VARGA PASTOR, Aitana de la, El nuevo régimen jurídico de los suelos contaminados. Adaptado a la Ley
22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, La Ley, Madrid, 2012, p. 14.
2
La edafología es la rama científica que estudia el suelo.
3
HAMELL, M., “El valor de la tierra”, Medio Ambiente para los Europeos, n.o 11, junio 2002, p. 9; una de-
finición similar aporta DOMÉNECH, Xabier, Química del suelo. El impacto de los contaminantes, Miraguano
Ediciones, Madrid, 1995, p. 11 definiendo el suelo como “la parte superficial de la litosfera, constituida
por una mezcla variable de partículas minerales, materia orgánica, aire y disolución acuosa”.
4
AGENCIA EUROPEA DEL MEDIO AMBIENTE, “El suelo: el recurso olvidado”, 22 de marzo de 2010, p.1.
5
DOMÉNECH, Química…, 1995, p. 117.
6
MIGUEL PERALES, Carlos de, Régimen jurídico español de los suelos contaminados, Cívitas, Cizur Menor,
2007, p. 21.
CONCEPTO AMBIENTAL DE SUELO Y NORMATIVA REGULADORA 15
suelo consiste en una delicada película de la superficie emergida de la Tierra donde

tienen lugar complejos procesos que hacen que en ella se asienten, desde los orga-
nismos elementales hasta los más complejos y derivativos que incluyen finalmente
al ser humano7.
Este bien natural cumple funciones esenciales para la supervivencia de nuestro
ecosistema8: 1) es un filtro de agua. Un suelo sano reduce el riesgo de inundación
y protege los acuíferos al neutralizar o filtrar posibles contaminantes; 2) es también
un transformador de gases. La tierra y las plantas que crecen en ella capturan el
20% de las emisiones globales de CO2; 3) el suelo es un banco de genes para una
gran variedad de organismos; 4) además, se le ha venido a atribuir el carácter de
“archivo histórico”, tanto de la vida humana como geológico, por la conservación
de numerosos registros del pasado; y 5) el suelo juega un papel crucial en el proceso
de cambio climático teniendo en cuenta su condición de depósito natural de car-
bono9. De hecho, es admitido por la comunidad científica que el suelo es el mayor
sumidero de carbono del mundo, reteniendo el doble de cantidad de este elemento
químico que los bosques10. En concreto, los suelos de la Unión Europea contienen
más de 70. 000 millones de toneladas de carbono orgánico, lo que representaría el
7% del carbono mundial. Como consecuencia de la degradación, el suelo pierde
materia orgánica, perdiendo así también su capacidad para actuar como sumidero
de carbono11.
Una vez puestas de manifiesto la importancia y las características medioambien-
tales del suelo, debe proceder a señalarse los agentes que producen daños ecológi-
cos sobre él. Los suelos se degradan por numerosas actividades humanas como la
agricultura12, la industria, el desarrollo urbanístico y el turismo. El principal proble-
ma que presenta el suelo es su difícil y lenta capacidad de renovabilidad, habiendo
señalado que se requiere miles de años para que se lleve a cabo ese proceso13. Esta
situación ha llevado a afirmar que el suelo es un bien no renovable14. Los procesos
7
MARTÍN MATEO, Ramón, Tratado de Derecho Ambiental, vol. 2, Madrid, Trivium, 1991, p. 451.
8
BARBERÁN ORTÍ, Ramón y EGEA ROMÁN, Pilar, “La política de medio ambiente”, en JORDÁN GAL-
DUF, Josep (Coord.), Economía de la UE, 6.a Edición, Cívitas, Cizur Menor, 2008, pp. 445-464 (p. 449);
MARMO, Luca, “Developments on Soil protection in the EU”, en ONIDA, Marco, Europa Law Publis-
hing, 2004, pp. 175-190 (p. 175).
9
DÍAZ-FIERROS VIQUEIRA, Francisco, La ciencia del suelo. Historia, concepto y método, Universidad de Santiago
de Compostela, Santiago de Compostela, 2011, p. 64; MARMO, “Developments…”, 2004, p. 179.
10
Véase el documento “Medio Ambiente para los europeos”, n.o 28, septiembre 2007, p. 10.
11
AGENCIA EUROPEA DE MEDIO AMBIENTE (AEMA), “Con los pies en la tierra: la degradación del
suelo y el desarrollo sostenible en Europa”, Problemas medioambientales, n.o 16, 2002, p. 7.
12
Sólo en el año 1990 se estima que se deterioraron 562 millones de hectáreas de terreno en la Comuni-
dad Europea debido a la agricultura intensiva. Ver PIÑAR MAÑAS, José Luis, “El desarrollo sostenible
como principio jurídico”, en PIÑAR MAÑAS, José Luis (Dir.), Desarrollo sostenible y protección del medioam-
biente, Cívitas, Madrid, 2002, pp. 23-48 (p. 33).
13
EUROPEAN COMMISSION, “Environment fact sheet: soil protection a new policy for the EU”, enero, 2007 p. 2.
14
MARMO, “Developments…”, 2004, p. 176; SEOÁNEZ CALVO, Mariano; CHACÓN AUGE, Alejandro
José; GUTIÉRREZ DE OJESTO, Ana y ANGULO AGUADO, Irene, Contaminación del suelo: estudios,
tratamiento y gestión, Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, 1999, p. 135; SOUCHON, Christian y DELEAGE,
Jean Paul, Módulo educativo sobre la desertización, Gobierno Vasco, Bilbao, 1996, p. 65; MARTÍN MATEO,
Ramón, Manual de Derecho Ambiental, Trivium, Madrid, 1995, pp. 289-290. Este último autor menciona
naturales para la formación del suelo son muy lentos y los suelos deteriorados por
un uso excesivo o por otros medios pueden tardar miles de años en recuperarse
totalmente. Su recuperación debe medirse en tiempos geológicos15. De todo ello se
deduce la necesidad imperiosa de proteger este preciado bien natural. Sin embargo,
de esta realidad se ha tomado conciencia desde hace pocos años y, principalmente,
debido a las repercusiones económicas que tiene la pérdida de productividad del
suelo16. Desde no hace mucho, aunque cada vez con una mayor intensidad, se ha
comenzado a dar importancia a lo que se ha venido a denominar la calidad del suelo.
Con el concepto de calidad del suelo se pretende incidir en que las funciones del
suelo son muy diversas y que todas ellas deberán atenderse por igual para lograr un
uso sostenible del suelo17. En manos del legislador y de las Administraciones Públi-
cas está la posibilidad de cambiar esta situación por medio de políticas eficientes
que, por un lado, restauren los suelos actualmente degradados y, por otro, preven-
gan la degradación futura. Los avances tecnológicos permiten la recuperación de
los suelos aunque el coste económico puede ser muy elevado18.
I.2. Los fenómenos de degradación ambiental del suelo
La degradación del suelo se define como un proceso determinado por causas

naturales o antrópicas que, en virtud de factores aislados o combinados, perjudica
sus características físicas, químicas o biológicas, con trascendencia en su capacidad
productiva19. Por tanto, los suelos se degradan tanto por causas naturales como por
actividades humanas tales como la agricultura20, la industria, el desarrollo urbanísti-
co y el turismo21. El concepto de degradación abarca un ámbito amplio de inciden-
cias negativas sobre el suelo, pudiendo reflejar desde pequeñas pérdidas de produc-
tividad hasta la total desaparición del suelo en cuanto tal. Se ha dicho que el suelo es
uno de los bienes ambientales que más tipos de degradación sufre22. Los principales
el interesante dato de que para la formación de un centímetro de suelo forestal haría falta de 200 a 400
años para formarse.
15
Agencia Europea de Medio Ambiente, “Medio…”, p. 231.
16
LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki, “El suelo ¿un bien público sin protección?”, IeZ, n.o 5, 2007, pp.
47-56 (p. 48); CALVO CHARRO, María, Escritos de Derecho Ambiental, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004,
p. 328; SEOÁNEZ CALVO, Mariano; CHACÓN AUGE, Alejandro José; GUTIÉRREZ DE OJESTO, Ana
y ANGULO AGUADO, Irene, Contaminación del suelo: estudios, tratamiento y gestión, Ediciones Mundi-
Prensa, Madrid, 1999, p. 134.
17
DÍAZ-FIERROS VIQUEIRA, La ciencia…, 2011, p. 64. Asimismo, señala el autor que por “conservación
del suelo” y, por tanto, su calidad deberá interpretarse como el mantenimiento “en un nivel apropiado
de su multifuncionalidad.
18
MARTÍN MATEO, Manual…, 1995, p. 290.
19
MARTÍN MATEO, Tratado…, 1991, vol. 2, p. 454.
20
SEOÁNEZ CALVO (Dir.) y otros, 1999, p. 135. En Europa la agricultura intensiva se ha especializado en
función de las características del suelo. Esto, señala el autor, ha provocado “problemas de contamina-
ción debidos al deceso o al incremento excesivo de materia orgánica” y la pérdida de la diversidad en la
flora y en la fauna.
21
AGENCIA EUROPEA DE MEDIO AMBIENTE, “Medio Ambiente…”, 1998, p. 231.
22
VARGA PASTOR, El nuevo…, 2012, p. 38.
factores de degradación del suelo son la erosión —tanto eólica como hídrica—, la
contaminación, la impermeabilización o el sellado, la salinización, la pérdida de
estabilidad de las laderas, la compactación, la pérdida de materia orgánica y la deser-
tificación23. Para la correcta evaluación del uso sostenible del suelo deberá tenerse
en cuenta tanto la potencialidad productiva del suelo como su vulnerabilidad, esto
es, su capacidad productiva y su capacidad de degradación24. Aunque el objetivo
principal de este trabajo se centra en la contaminación de los suelos, a continuación
se procederá a aclarar brevemente en qué consisten los principales fenómenos que
degradan la calidad ambiental del suelo25:
1) Erosión. Una de las principales causas de degradación física del suelo es la
erosión26. Las referencias a la degradación del suelo mediante la erosión no
son recientes, remontándose la erosión por el agua al siglo XIX, y la erosión
por el viento a principios del siglo XX27. El fenómeno de erosión consiste
en la pérdida de la capa vegetal en terrenos de pendiente, lo que implica
la destrucción física de la cubierta productiva de la litosfera que se traslada
fuera del sistema28. Tanto el viento como el agua pueden producir este fe-
nómeno. Además, las actividades humanas, principalmente la agricultura,
contribuyen al avance de este fenómeno en los suelos europeos. En este
sentido, la cada vez mayor mecanización de la agricultura, la no rotación de
cultivos, el pastoreo abusivo y el no drenaje del terreno son los principales
factores que contribuyen a la erosión29.
2) Salinización. La salinización es una causa de degradación química del suelo30.
La utilización de agua salina para el riego en la agricultura es potencialmente
perjudicial para los suelos. El riego reiterado con estas aguas incrementa la
concentración de sales en la solución del suelo llevando a la alcalinización,
lo que repercute directamente en su productividad. En la UE, este fenómeno
23
Ver también AEMA, “Con los pies…”, 2002, pp.8-9. Para tener una idea completa del problema de la
degradación del suelo mundial puede consultarse el mapa elaborado por el proyecto Global Assessment
of Human-induced Soil Degradation (GLASOD) en la siguiente página web: http://www.isric.org/projects/
global-assessment-human-induced-soil-degradation-glasod
24
DÍAZ-FIERROS VIQUEIRA, La ciencia…, 2011, p. 63.
25
Sobre la degradación del suelo en el Estado español ver el libro bilingüe escrito en alemán y castellano
MARZOLFF, I., RIES, J.B., DE LA RIVA, J. y Seeger, M. (Editores), Landnutzungswandel und Landdegra-
dation in Spanien. El cambio del uso del suelo y la degradación del territorio en España, Johann Wolfgag Goethe-
Universität Frankfurt am Main-Universidad de Zaragoza, Zaragoza, 2003.
26
SEOÁNEZ CALVO (Dir.) y otros, 1999, p. 134; SOUCHON y DELEAGE, Módulo…, 1996, p. 65. Otro tipo de
degradación física del suelo sería la compactación y la alteración de las reservas y disponibilidad de agua.
27
Ver DÍAZ-FIERROS VIQUEIRA, La ciencia…, 2011, p. 59. Se señala el fenómeno denominado Dust
Bolw surgido en EEUU en la década de los 30 como acontecimiento que puso en las agendas públicas
el problema de la erosión tanto por el viento como por el agua. El Dust Bolw consistió en unos años de
sequía, aproximadamente siete años, que fue precedido por un largo período de lluvias intensas. El
suelo desprotegido por el intenso uso por el ser humano supuso el levantamiento de enormes ventiscas
de arena y polvo que incluso llegaron a tapar la luz del sol.
28
MARTÍN MATEO, Tratado…, 1991, vol. 2, p. 455 y los mencionados por él.
29
AEMA, “Medio…”, 1998, p. 238.
30
SEOÁNEZ CALVO (Dir.) y otros, 1999, p. 134. Otros tipos de degradación química del suelo serían el
empobrecimiento o exceso de nutrientes y de materia orgánica, la acidificación y el exceso de produc-
tos tóxicos.
afecta principalmente a los países mediterráneos y a los países de la Europa

sudoriental31.
3) Pérdida de materia orgánica y de biodiversidad. La materia orgánica del suelo
es la suma de la materia viva y muerta del suelo que incluye residuos y mi-
croorganismos. Esta materia se trata de un recurso precioso que desempeña
funciones esenciales para el medio ambiente y para la economía, ya que in-
fluye directamente en la fertilidad del suelo32. Asimismo, la materia orgánica
mantiene la estructura del suelo, mejorando la infiltración de agua, reducien-
do la evaporación, aumentando la capacidad de retención de agua y evitan-
do la compactación. También acelera la degradación de los contaminantes y
puede unirse a sus partículas, reduciendo así el riesgo de escorrentía. La agri-
cultura intensiva es la principal causante de este fenómeno negativo para el
suelo. La pérdida de materia orgánica conlleva el riesgo de dejar al suelo sin
los mínimos necesarios para mantenerse sano y fértil33. Asimismo, la pérdida
de biodiversidad del suelo supone el empobrecimiento de la microflora y la
microfauna, llevando consigo la desertificación34.
4) Compactación. La compactación se caracteriza por producir un empaque-
tamiento muy denso de las partículas del suelo y una disminución de la po-
rosidad. Al igual que la salinización o la pérdida de materia orgánica, este
fenómeno afecta directamente a la fertilidad de los suelos. Sus causas funda-
mentales son el uso reiterado de maquinaria pesada y el pastoreo excesivo35.
5) Deslizamientos de tierra. La pérdida de estabilidad de las laderas es conse-
cuencia directa de la erosión e impermeabilización de los suelos. Los des-
prendimientos de tierra pueden originar importantes catástrofes en zonas de
pendientes pronunciadas, precipitaciones intensas y condiciones meteoroló-
gicas rigurosas. Las zonas mediterránea y alpina son las más aquejadas por
este fenómeno36.
6) Sellado. El fenómeno de sellado o de “tapado del suelo” viene a producirse
principalmente por la construcción masiva de carreteras, la extensión de las
ciudades y por la creciente demanda de tierra por muchos sectores de la eco-
nomía37. Debido a estas prácticas las funciones del suelo resultan gravemente
dañadas. La Propuesta de Directiva de protección del suelo, que posterior-
mente se analizará, ha definido el fenómeno de sellado como “la cobertura
permanente de la superficie del suelo con un material impermeable”38.
31
AEMA, “Medio…”, 1998, p. 241.
32
AEMA, “El suelo…”, 2010, p. 1.
33
AEMA, “Medio…”, 1998, Capítulo 11, p. 241.
34
SEOÁNEZ CALVO (Dir.) y otros, 1999, p. 134.
35
AEMA, “Medio…”, 1998, Capítulo 11, p. 243.
36
AEMA, “Con los pies…”, 2002, p.8.
37
Propuesta de Directiva Marco para la protección de los suelos de 22 de septiembre de 2006, p. 12
38
Art. 2 Propuesta de Directiva Marco para la protección de los suelos, de 22 de septiembre de 2006, COM
(2006).
7) Desertización. El proceso de desertificación del suelo se ha definido por la

ONU como “el proceso de conversión a condiciones de desierto de las zonas
que climatológicamente no lo son”39. En el ámbito de la Unión Europea, la
degradación del suelo producida por la desertificación afecta principalmente
a los países del sur y del Mediterráneo. Organismos internacionales como la
ONU han señalado el Estado español como el país europeo con más riesgo
de desertificación. Piénsese en algunas zonas de Almería y Murcia. Los niveles
de desertificación pueden variar, pudiendo ser localizados y no creando de-
siertos propiamente dichos, hasta la degradación casi absoluta que haría muy
difícil su recuperación.
8) Contaminación. La contaminación de los suelos o la degradación química
de los suelos se ha producido principalmente por el enorme incremento de
residuos y el uso extendido de productos químicos durante las últimas déca-
das. Se trata de una degradación cualitativa de los suelos por la presencia de
sustancias tóxicas40 y, aun no siendo tóxicas, que por su concentración han de-
venido tóxicas o nocivas. La industria, la agricultura y la ganadería intensivas
son las actuaciones que han influido con mayor intensidad en el proceso de
contaminación de los suelos europeos41. Asimismo, los vertidos inadecuados,
la manipulación incorrecta de sustancias peligrosas, el abandono de encla-
ves industriales, militares y mineros, y los accidentes han contribuido a este
fenómeno42. Por ello, no debe extrañar que los Estados miembros que han
elaborado una normativa interna de protección ambiental del suelo se hayan
centrado exclusivamente en el fenómeno de la contaminación, pasando por
alto los fenómenos que se han señalado anteriormente. Precisamente, este
es el caso de la normativa del Estado español y de la normativa vasca. Estas
normativas sólo regulan la protección del suelo desde el punto de vista de la
contaminación. Asimismo, única y exclusivamente se centran en la generada
por el ser humano, esto es, sólo regulan la contaminación antrópica. La nor-
mativa que regula el tratamiento de los suelos contaminados se centra en la
determinación del riesgo: qué nivel de contaminación es aceptable para el
medio ambiente y la salud humana, y qué medidas se han de tomar para lle-
gar a esos niveles aceptables o, al menos, para que no se superen43.
39
ONU Conference on Desertification, Nairobi, 1977. Ver MARTÍN MATEO, Tratado…, 1991, vol. 2, p. 454
40
VARGA PASTOR, El nuevo…, 2012, p. 40.
41
ESTEVE PARDO menciona expresamente la problemática de las granjas de explotación intensivas del
sector porcino, que han generado una enorme cantidad de suelos y de aguas subterráneas contamina-
das debido a los purines. Véase ESTEVE PARDO, José, Derecho del Medio Ambiente, 2.a Edición, Marcial
Pons, Madrid, 2008, p. 212.
42
AEMA, “Medio…”, 1998, p. 232.
43
ESTEVE PARDO, Derecho…, 2008, p. 214.
I.3. Riesgo que crea la degradación del suelo
Los fenómenos de degradación del suelo son causa de múltiples consecuencias

negativas. Estas consecuencias negativas generan un riesgo que puede influir en la
salud de las personas, en el medio ambiente o en otros factores o receptores44. Si
bien se van a comentar por separado estas consecuencias perjudiciales para el suelo,
debe señalarse que todas ellas están interconectadas.
I.3.A. Riesgo medioambiental
La pérdida de materia orgánica conlleva la desfertilización del suelo, la pérdida

de su estructura empeorando la infiltración del agua, aumentando la evaporación,
disminuyendo la capacidad de retención del agua y propiciando la compactación.
Asimismo, conlleva la desaceleración de la degradación de los contaminantes45. La
degradación de los suelos influye directamente en la calidad de otros recursos na-
turales como el agua y el aire, influye en la diversidad biológica y en el cambio
climático46. El cambio climático, con temperaturas en aumento y fenómenos me-
teorológicos cada vez más extremos, provoca un aumento de las emisiones de gases
de efecto invernadero procedentes de los suelos e intensifica el resto de amenazas
como la erosión, los deslizamientos de tierras, la salinización y la pérdida de materia
orgánica. En lo que se refiere a la erosión, la desaparición de las defensas costeras
perjudica a la biodiversidad47. Muchos hábitats costeros albergan especies de aves,
animales y plantas que dependen de marismas o humedales que, al ser inundados
por agua salada, desaparecen. La compactación del suelo, propiciado principalmen-
te por el peso de la maquinaria agrícola, provoca la escorrentía de las aguas de
lluvia, erosionando el terreno. Así, el flujo arrastra una buena parte de los pesticidas
y los fertilizantes hacia los ríos próximos que son así contaminados48. La desertiza-
ción, por su parte, reduce el crecimiento de la vegetación, la pérdida de calidad del
paisaje y la pérdida de biodiversidad49.
I.3.B. Riesgo para la salud de las personas
El fenómeno de degradación del suelo que puede influir en mayor medida en

la salud humana es la contaminación. La contaminación de los suelos puede afectar
directamente en la calidad ambiental del subsuelo, del agua y del aire, pudiendo
alterar la salud de las personas y amenazar la seguridad de la cadena alimentaria
44
Estrategia temática para la protección del suelo, COM (2006) 231 final, p. 3.
45
AEMA, “El suelo…”, 2010, p. 1; Estrategia temática para la protección del suelo, COM (2006) 231 final, p. 3.
46
Estrategia temática para la protección del suelo, COM (2006) 231 final, p. 3;
47
Véase el documento “El valor de la tierra”, Medio Ambiente para los europeos, 2002, p. 9.
48
LEFÈVRE, Marie-Françoise, “Los suelos bajo perfusión”, Research eu n.o especial, septiembre de 2008,
pp. 27-29 (p. 27).
49
AEMA, “Medio…”, 1998, p. 240.
mundial50. Los contaminantes pueden afectar a los cultivos de alimentos y piensos51,

contaminando así animales destinados a la producción de alimentos que circulan
en el mercado. De esta forma, la salud puede verse perjudicada tanto por una ex-
posición directa a los contaminantes del suelo —teniendo la vivienda en una zona
contaminada—, como por absorción indirecta, es decir, mediante el consumo de
alimentos o de agua contaminados. Tampoco debe olvidarse que la degradación
del litoral puede representar una grave amenaza para la vida humana, ya que las
tormentas y las inundaciones podrán poner en peligro a las poblaciones costeras y,
de esta forma, terminar con el sustento de las personas que viven en ellas52.
I.3.C. Riesgo económico
Las consecuencias negativas medioambientales y los riesgos económicos están ín-

timamente ligados. En este sentido, la mencionada pérdida de fertilidad de los suelos
conlleva como consecuencia directa la disminución de la productividad agrícola, con
el corolario inevitable de su incidencia negativa en la economía53. En la misma línea,
la compactación de la tierra impide que el oxígeno penetre en ella, privando así de
nutrientes necesarios a los microorganismos que son indispensables para el crecimien-
to de los cultivos54. Asimismo, la desaparición de terreno en las zonas costeras como
consecuencia de la erosión perjudica a las comunidades que dependen de los turistas
que cada año se acercan a sus playas. Además, la erosión de puertos y estuarios fluviales
acaba con actividades como la pesca y la piscicultura, al tiempo que la filtración de agua
salada y las inundaciones convierten los terrenos de cultivo en zonas yermas55.
I.4. Consideración
Por todas las razones expuestas, se hace necesaria una protección calidad del
suelo desde una perspectiva amplia y completa. La Propuesta de Directiva para la
protección del suelo opta por una regulación amplia, tratando de abarcar varios
—aunque no todos— los fenómenos degradantes que le afectan56. Sin embargo, la
normativa básica estatal y la normativa vasca sólo abordan el fenómeno de la conta-
minación57. En este sentido, la contaminación del suelo es el fenómeno central de
50
51
52
Véase el documento “El litoral europeo lanza una señal de socorro”, Medio ambiente para los europeos,
2004, p. 11.
53
AEMA, “El suelo…”, 2010, p. 1.
54
LEFÈVRE “Los suelos…”, 2008, p. 27.
55
“El litoral europeo lanza una señal de socorro”, Medio ambiente para los europeos, 2004, p. 11.
56
Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2006, por la que
se establece un marco para la protección del suelo y se modifica la Directiva 2004/35/CE.
57
La normativa básica estatal que regula los suelos contaminados es Ley 22/2011, de 28 de julio de Residuos y
Suelos Contaminados y RD 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades poten-
cialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados. La
este trabajo. Sin embargo, no por ello debe dejar de decirse que una normativa com-
pleta, y que regulase la protección ambiental del suelo en el sentido más amplio,
sería lo más coherente y adecuado, tanto en términos jurídicos como en términos
propiamente ambientales. Desde esta perspectiva, la aprobación de la Propuesta de
Directiva va a suponer un importante avance en la protección de la calidad del suelo
en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
II. NORMATIVA REGULADORA DE LOS SUELOS CONTAMINADOS
II.1. Normativa internacional de protección ambiental del suelo
II.1.A. Derecho Internacional Ambiental
Los inicios del Derecho Internacional Ambiental se encuentran en Tratados bi-

laterales firmados en el siglo XIX. Ya en el siglo XIX algunos científicos de la época
dieron aviso de la degradación del medio ambiente causada por la actividad del ser
humano58. Sin embargo, la protección jurídica que se dio al medio ambiente estaba
dirigida a bienes ambientales muy concretos. Además, dicha protección estaba basa-
da exclusivamente en el uso que para el ser humano tenía ese bien59. Así, los Conve-
nios celebrados para la protección de las aves útiles en la agricultura, o los Tratados
para la regulación de la caza de focas en el mar de Bering, son ejemplificativos de
esta, llámese así, primera etapa del Derecho Internacional Ambiental60. Después
de la II Guerra Mundial y, principalmente, a lo largo de los años 60 y 70 del siglo
XX, la normativa internacional medio ambiental fue proliferando61. Sin embargo,
el inicio de un Derecho Internacional Ambiental serio y determinado para evitar o
normativa autonómica vasca de desarrollo de la normativa de suelos contaminados se encuentra en la Ley

1/2005 de 4 de febrero para la prevención y corrección de la contaminación del suelo y en el Decreto del
gobierno Vasco 199/2006, de 10 de octubre, por el que se establece el sistema de acreditación de entidades
de investigación y recuperación de la calidad del suelo y se determina el contenido y alcance de las investiga-
ciones de la calidad del suelo a realizar por dichas entidades.
58
Así, por ejemplo, la acidificación de los suelos así como la degradación forestal y de la tierra fueron
identificados como problemas de futuro pero no se les prestó atención hasta que se dieron evidencias
concretas y visibles. En el caso concreto de los suelos, a día de hoy tampoco se ha hecho grandes actua-
ciones para evitar su degradación. Ver DÖÖS y SAND, “Environnmental…”, 1991, p. 7.
59
LOPERENA ROTA, Demetrio, “El servicio público ambiental”, Revista Vasca de Administración Públi-
ca, n.o 57, 2000, pp. 99-112 (p. 99). En lo que el autor denomina “prehistoria del Derecho Ambiental”,
los Servicios Públicos y el Derecho Administrativo estarían orientados a explotar el medioambiente
del modo “que se consideraba más inteligente en cada momento histórico”, en vez de explotarla para
proteger nuestra supervivencia como especie.
60
BEYERLIN, Ulrich y MARAUHN, Thilo, International Environmental Law, Hart Publishing, Oxford, 2011,
p. 3.
61
BEYERLIN y MARAUHN, International…, 2011, p. 3; SAND, Peter H., “The Evolution of International
Environmental Law”, en BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, Jutta y HEY, Ellen (Editores), The Oxford
Handbook of International Environmental Law, Oxford University Press, Oxford, 2008, pp. 29-43 (p.31);
JUSTE RUÍZ, José, Derecho Internacional del Medio Ambiente, McGraw-Hill, Madrid, 1998, p. 17.
paliar las consecuencias de lo que se ha denominado cambio climático, se ubica tra-

dicionalmente por la doctrina en la Declaración de la conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Humano. Este texto meramente declarativo y de naturaleza
recomendatoria fue elaborado durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el medio humano, reunida en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972. A pesar de su
naturaleza jurídica no obligatoria, sentó las bases de lo que hoy se conoce como De-
recho Internacional Ambiental. Ciertamente, en general el Derecho Internacional
ambiental se ha elaborado mediante instrumentos de naturaleza no obligatoria, esto
es, mediante normas internacionales de soft law. Así, se ha señalado que el objetivo
de este soft law sería ir dejando un poso en las legislaciones nacionales y, de esta for-
ma, ir armonizándolas a nivel internacional62. La Conferencia de Estocolmo, instó
a los países, principalmente a los más desarrollados, a tomar conciencia de lo que
estaba pasando en el planeta y a ver la necesidad de una actuación conjunta a nivel
internacional para evitar su avance. La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo fue el segundo documento internacional de gran relevancia. En él
se reafirmaron las declaraciones realizadas en Estocolmo y se intentó avanzar en
la realización de acuerdos internacionales en los que se protegiese “la integridad
del sistema ambiental y de desarrollo mundial”63. En el seno de esta Conferencia
celebrada en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, se elaboraron otros dos
documentos de naturaleza jurídica vinculante para los países firmantes: 1) La Con-
vención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; y 2) el Convenio
sobre la Diversidad Biológica. Siguiendo el camino abierto por estas Conferencias se
han ido celebrado cumbres de forma periódica en el seno de las Naciones Unidas.
La última convención de mayor importancia fue «Rio+20» es el nombre abreviado
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, que tuvo
lugar en Río de Janeiro del 20 al 22 de junio de 2012), veinte años después de la
histórica Cumbre de la Tierra en Río en 1992. Se ha advertido que si bien es cierto
que es patente que la alerta por la necesidad de protección del medio ambiente está
calando en el ámbito internacional, esta alerta no se ha traducido precisamente en
la previsión de instrumentos que la materialicen de forma efectiva64.
II.1.B. Derecho Internacional Ambiental sobre protección del suelo
II.1.B.a. Primeras referencias a la necesidad de protección del suelo
En lo que se refiere al objetivo de este trabajo, esto es, la protección de la calidad

ambiental del suelo, debe decirse que no se han llevado a cabo importantes avances
en el ámbito internacional. No existe ningún instrumento internacional, tampoco
de naturaleza recomendatoria, que regule específicamente un marco jurídico mí-
62
ALLI TURRILLAS, Juan-Cruz, “La intervención de la Administración en la protección del ambiente na-
tural”, en LINDE PANIAGUA, Enrique (Coord.), Parte especial del Derecho Administrativo. La intervención
de la Administración en la Sociedad, Colex, Madrid, 2007, pp.1149-1196 (p. 1159).
63
Preámbulo Declaración de Río.
64
ALLI TURRILLAS, “La intervención…”, 2007, p. 1156.
nimo de protección de la calidad ambiental del suelo. Esto no sorprende, en tanto

en cuanto tampoco existe una normativa marco europea para la protección de la
calidad ambiental del suelo. Sin embargo, sí se encuentran referencias puntuales a
la protección ambiental del suelo en diversos documentos internacionales que no
regulan específicamente la protección ambiental del suelo. Algunos Tratados han
regulado la protección ambiental del suelo en un ámbito específico o contra un
fenómeno de degradación del suelo concreto. Entre los documentos de carácter ge-
neral en los que se menciona el suelo como bien ambiental necesitado de una pro-
tección específica debe reseñarse la Declaración de Estocolmo de 1972, mencionada
en el apartado anterior. Ya en el preámbulo de dicha Declaración se da aviso de los
daños causados por los “niveles peligrosos de contaminación del agua, del aire, la
tierra y los seres vivos” que se están alcanzando en el planeta. Se menciona como un
recurso natural individualizado la tierra, al igual que el aire y el agua, subrayando
así el deber de preservarse “en beneficio de las generaciones presentes y futuras
mediante una cuidadosa planificación u ordenación”65. En referencia a los recursos
no renovables, se dice que deberán “emplearse de forma que se evite el peligro de
su futuro agotamiento y se asegure que toda la humanidad comparte los beneficios
de tal empleo”66. Como se dijo en el apartado dedicado al concepto de suelo, desde
el punto de vista científico puede considerase el suelo como un bien no renovable
por su extrema lentitud de regeneración. Por tanto, se entiende que también este
principio va dirigido al suelo como bien ambiental. Asimismo, se señala que deberá
“ponerse fin a la descarga de sustancias tóxicas o de otras materias (…) para que no se
causen daños graves o irreparables a los ecosistemas”67. Para ello, los Estados deberán
“cooperar para continuar desarrollando el derecho internacional en lo que se refiere a
la responsabilidad y a la indemnización a las víctimas de la contaminación u otros daños
ambientales”68. La Declaración contiene un apartado dedicado a la agricultura y alimen-
tación69. En este apartado insta a la colaboración internacional, entre otros objetivos,
para la restauración y conservación de los suelos70, así como a la elaboración de “un
mapa mundial de riesgos de degradación de los suelos como marco para el intercambio
de información al respecto”71. Se advierte de la afección en la productividad del suelo
mediante el uso de fertilizantes72 y se menciona la importancia de “los bosques en rela-
ción y en conjunción con la conservación de los suelos”73.
Esta declaración es meramente recomendatoria y tampoco recoge actuaciones
concretas. Se trata de un texto bastante filosófico donde se enfatiza la idea del pla-
neta Tierra como hogar del ser humano y, por tanto, su necesidad de protegerlo.
65
Principio 2 Declaración Estocolmo.
66
67
68
69
Recomendación 20 Capítulo II Declaración Estocolmo.
70
Introducción Recomendación 20 Capítulo II Declaración Estocolmo.
71
Apartados a.ii y a.iii Recomendación 20 Capítulo II Declaración Estocolmo.
72
Apartado a.iv Recomendación 21 Capítulo II Declaración Estocolmo.
73
Apartado c Recomendación 24 Capítulo II Declaración Estocolmo.
Sin embargo, se entiende muy positiva una declaración de estas características a

nivel internacional, principalmente, debido a su importante incidencia en la toma
de conciencia de los Estados de la comunidad internacional en la necesidad de pre-
servar el medio ambiente en la Tierra y, dentro de este objetivo, en la conservación
del suelo como bien ambiental específico.
II.1.B.b. Convenciones que regulan desde alguna perspectiva la protección ambiental del suelo
Como se decía, existen algunos Tratados específicos que regulan aspectos relati-
vos a la calidad del suelo. Véase:
1) La Carta Europea del Suelo.
La Carta Europea del Suelo (CES) fue aprobada en Estrasburgo el 30 de
mayo de 1972 por el Comité de Ministros del Consejo de Europa. La doctrina
ha calificado la CES como un documento de naturaleza jurídica74. La CES no
tiene el carácter de Tratado Internacional, sino que se configura como una
declaración de naturaleza recomendatoria. Se trata de una especie de “avi-
so” a las autoridades de los Estados miembros sobre la necesidad de proteger
el suelo. En este sentido, y como es frecuente en el Derecho Internacional,
la CES debe situarse en el ámbito del denominado soft law internacional. Por
tanto, va a ser difícil concretar la efectividad en la práctica de este documen-
to jurídico internacional. Al ser un acto jurídico emanado por el Consejo de
Europa, organización internacional de ámbito territorial, sólo está dirigida a
sus miembros. El Estado español es Estado miembro desde el año 197775.
La CES fue el primer documento jurídico internacional que puso de manifiesto
la importancia específica del bien ambiental “suelo” como tal. Esta Carta recoge
una docena de apartados en los que se enfatiza la necesidad de su protección: 1)
por ser “uno de los bienes más preciados de la humanidad”; 2) por permitir “la
vida de los vegetales, los animales y las personas en la superficie de la Tierra”; y
3) así como por tratarse de un “recurso limitado y fácil de destruir”76. Asimismo,
hace hincapié en las funciones que cumple el suelo para la sociedad y, por ello,
establece la necesidad de elaborar una política de ordenación del territorio
que tome en cuenta las propiedades del suelo y las necesidades presentes
y futuras77. Se establece el deber de preservar la calidad del suelo, así como de
protegerlo de la erosión y de la contaminación78. Ya en esta Carta se recoge la
necesidad de elaborar “un inventario del recurso suelo”, así como una utilización
racional “mediante la investigación científica y colaboración interdisciplinar”, de-
biendo ser impulsado por los gobiernos y las autoridades de los Estados parte79.
74
SÁNCHEZ GOYANES, Enrique, “Artículo 12. Situaciones básicas del suelo”, en SÁNCHEZ GOYANES, Enri-
que, Comentario sistemático de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, La Ley, Madrid, 2007, pp. 354-417 (p. 371).
75
Desde el 24 de noviembre de 1977.
76
Apartados 1 y 2 CES.
77
Apartado 3 CES.
78
Apartados 4-6 CES.
79
Apartados 9, 10 y 12 CES.
2) La Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional

especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas de Ramsar.
La Convención de Ramsar, celebrada en la ciudad iraní del mismo nombre
el 2 de febrero de 1971, prevé la protección de los humedales que los Estados
establezcan en el listado de humedales de importancia internacional que re-
coge en su regulación. En este sentido, con la protección de los humedales se
entiende que se protegerá también una parte del suelo, aunque esté limitada
a la superficie del humedal80. En la CAPV se han declarado cuatro humedales
de importancia internacional: 1) la ría de Mundaka-Gernika; 2) Txingudi; 3)
Salburua; y 4) las Colas del Embalse de Ullibarri81. Asimismo, debe decirse
que la normativa de suelos contaminados en el Estado español y la normativa
de la CAPV de calidad del suelo, excluyen expresamente de su protección
aquellos emplazamientos que estén “permanentemente cubiertos por una
lámina de agua superficial”82. Por esta razón, se entiende que los humedales
se excluyen de su ámbito de protección. Sin embargo, la Propuesta de Di-
rectiva para la protección de los suelos no excluye los emplazamientos con
una capa superficial de agua permanente. Excluye la protección de las “aguas
subterráneas tal como se definen en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva
1999/45/CE del Parlamento Europeo y del Consejo”83. Por tanto, las aguas
subterráneas se regirán por la Directiva 1999/45/CE.
3) La Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación.
La Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los
países afectados por sequía grave o desertificación, en particular África, se ce-
lebró el 12 de septiembre de 1994 en París. Esta Convención, tal y como indica
el nombre, se centra en uno sólo de los fenómenos de degradación del suelo.
La sequía y la erosión han llevado en algunas zonas del planeta a dejar el suelo
sin ninguna capacidad de producción. Este instrumento de ámbito general se
dirige a todos los países de las Naciones Unidas, si bien está principalmente
enfocado en el continente africano. África es sin duda la región del planeta más
perjudicada por el fenómeno de la desertificación del suelo. Por este motivo,
se prevé un anexo específico referente al continente africano84. Sin embargo,
la normativa de suelos contaminados en el Estado español y la normativa de
calidad del suelo en la Comunidad Autónoma del País Vasco, no está dirigida
a combatir la desertificación ni ningún otro fenómeno degradante del suelo
que no sea la contaminación producida por el ser humano85. La Propuesta de
Directiva para la protección del suelo no se dirige en exclusiva a la protección
de este bien ambiental contra la contaminación. Establece también la protec-
80
BEYERLIN y MARAUHN, International…, 2011, p. 206.
81
Ver en el siguiente enlace de la Convención de RAMSAR: http://ramsar.wetlands.org/Database/Sear-
chforsites/tabid/765/Default.aspx
82
Art. 2.a) RD 9/2005 y 2.1 Ley 1/2005.
83
Art. 1.2 Propuesta Directiva para la protección del suelo COM(2006) 232 Final.
84
Anexo I Convención contra la desertificación
85
Art. 2.j) RD 9/2005 y Art. 1 Ley 1/2005.
ción del suelo frente a otros fenómenos de degradación del suelo, pudiendo
ser tanto producidos por el ser humano como de forma natural. Así, menciona
los siguientes fenómenos: el sellado, la erosión, la pérdida de materia orgánica,
la compactación, la salinización y el deslizamiento de tierras86. La sequía o la
desertificación no se establecen expresamente. En el ámbito europeo, los Esta-
dos miembros más castigados por la sequía son los Estados del sur, esto es, Mal-
ta, Chipre, Grecia, Italia, Francia y España. La Comunidad Autónoma del País
Vasco no se encuentra especialmente afectada por este fenómeno teniendo en
cuenta su clima atlántico húmedo. Sin embargo, se entiende que una regula-
ción conjunta de la calidad del suelo, tomando en cuenta todos los fenómenos
de degradación, sería lo más coherente y lo más eficaz para la protección de su
calidad ambiental en términos generales, tal y como parece pretender la Pro-
puesta de Directiva de protección del suelo.
4) La Convención Alpina y su Protocolo para la protección del suelo.
La Convención Alpina, celebrada en Berchtesgaden del 9 al 11 de octubre de
1989, es un Tratado territorial multilateral firmado por los países que se en-
cuentran en el ámbito geográfico de los Alpes europeos. Asimismo, la UE es
también sujeto firmante y parte. Su objetivo es la protección medio ambiental
del macizo y de su entorno desde una perspectiva global. Así, se han previsto
diversos protocolos de actuación específica para la protección del macizo des-
de las diferentes perspectivas ambientales. Uno de estos Protocolos se dirige
a la protección del suelo del ámbito alpino87. Protección que se focaliza en la
preservación de: 1) sus funciones naturales; 2) sus funciones como archivo
histórico natural y de la humanidad; 3) agrícolas; 4) de asentamiento huma-
no y turístico; 5) otros usos comerciales; y 6) su preservación como fuente
de materias primas88. En este sentido, también se establece expresamente la
necesidad de promoción de la restauración del suelo89. Asimismo, se prevé un
artículo específico sobre la contaminación del suelo. En éste se establece el
deber de los Estados parte de analizar las condiciones ambientales del suelo y
su riesgo utilizando métodos comparativos90. Para evitar la contaminación del
suelo y para asegurar una restauración compatible ambientalmente, se debe-
rán elaborar e implementar el tratamiento y disposición de los residuos91. Al
igual que ha ocurrido con la jurisprudencia de la UE y también, en parte, con
la normativa estatal, se detecta aquí una confusión entre el concepto jurídico
de suelo contaminado y de residuo nada deseable.
86
Ver art. 5 y Capítulo II Propuesta de Directiva para la Protección del suelo COM(2006) 232 Final.
87
Protocolo para la conservación del suelo que desarrolla la Convención Alpina en el campo de la con-
servación del suelo en aplicación de sus artículos 2.2 y 2.3.
88
Art. 1.2 Protocolo conservación del suelo de la Convención Alpina.
89
Art. 1.2 in fine Protocolo conservación del suelo de la Convención Alpina.
90
91
II.2. Normativa europea de protección del suelo
En la Unión Europea no existe una normativa de protección del suelo específi-

ca92. La Propuesta de Directiva para la protección del suelo se encuentra estancada
en la primera fase de lectura93. Esta Propuesta es fruto del reconocimiento desde el
V Programa de Acción Medioambiental del suelo como bien ambiental específico.
En el marco de acción del VI Programa se elaboró la denominada Estrategia Te-
mática para la Protección del Suelo94 que derivó en la redacción de la mencionada
Propuesta95. Sin embargo, al no estar aprobada no se va a analizar en este trabajo.
92
Si bien no ha habido una política directa de la Unión, son diversos los instrumentos legislativos europeos
que abordan indirectamente la protección del suelo. Así lo señalan la AGENCIA EUROPEA DE MEDIO
AMBIENTE, “Con los pies en la tierra: la degradación del suelo y el desarrollo sostenible en Europa”, Proble-
mas medioambientales, n.o 16, 2002, p. 7; MARMO, L., “Developments on Soil protection in the EU”, en ONI-
DA, Marco, Europa Law Publishing, 2004, pp. 175-190. Ha sido desde las diferentes perspectivas que han
incidido en la regulación del suelo como ha venido caracterizándose el concepto y la protección del suelo.
A título de ejemplo véase ÁVILA ORIVE, J.L., El suelo como elemento ambiental. Perspectiva territorial y urbanística,
Universidad de Deusto, Bilbao, 1998, p. 25. El autor señala que desde el punto de vista de la Ordenación
del Territorio, en la 8.a Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio
(dentro de los hospicios del Consejo de Europa) se identificaron los siguientes componentes en el suelo: 1)
como soporte de actividades, esto es, como medio de extensión de la vida humana; 2) como espacio agrícola
y forestal; 3) como espacio natural, protegido de la actividad del ser humano. Asimismo, el autor añade a
éstas la consideración del suelo como recurso mineral o geológico, es decir, como objeto de explotación, y el
suelo como paisaje incluyendo en éste tanto su valor natural como el cultural e histórico. Posiblemente, las
normativas sectoriales de la Unión que inciden en mayor medida en el régimen de protección del suelo son
la Directiva de vertidos de residuos —Directiva 99/31/CE del Consejo de 26 de abril 1999 relativa al vertido
de residuos—. En ella no se menciona expresamente la protección del suelo pero muchas de las medidas
previenen su deterioro como, por ejemplo, con las medidas referidas a la incineración de residuos. Con
estas medidas los efectos degradantes del suelo se ven minimizados. Ver MARMO, L., “Developments…”,
2004, p. 178; la Directiva de lodos de depuradoras —Directiva 86/278/CEE del Consejo de 12 de junio de
1986 relativa a la protección del medio ambiente y, en particular, de los suelos, en la utilización de los lodos
de depuradora en agricultura—; la normativa referida al control integrado de la contaminación —Directiva
2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al
control integrados de la contaminación—; y la política agrícola comunitaria. Al ser la política agraria com-
petencia exclusiva de la UE, la normativa es muy abundante. Puede consultarse en la página web oficial de
la UE, en el apartado dedicado a la política agraria: http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/
general_framework/index_es.htm.
93
El Parlamento Europeo emitió su informe sobre la propuesta de la Directiva Marco el 14 de noviembre de
2007 por una mayoría aproximada de dos tercios —A6-0410/2007 de 24 de octubre de 2007—. A día de hoy
el Consejo, por el bloqueo de algunos Estados, no ha llegado a un acuerdo para remitirle al Parlamento Eu-
ropeo la posición común sobre la propuesta normativa. Véase el último comunicado de prensa del Consejo:
7522/10 (Presse 67), sesión n.o 3002 del Consejo de 15 de marzo de 2010, p. 6. La mayoría de los Estados
mantienen una posición favorable respecto de la aprobación de un instrumento a escala de la Unión de
protección del suelo en términos ambientales. Véase en http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.
cfm?CL=es&DosID=194683. Sin embargo, hay ciertos Estados reticentes a la aprobación de la Propuesta
redactada. Algunos Estados entienden que se trata de una norma que no respeta los principios de subsidia-
riedad y proporcionalidad de la Unión aplicables a las competencias compartidas. Estos Estados son princi-
palmente Alemania y Países Bajos que, por otro lado, poseen una normativa interna muy protectora de la ca-
lidad ambiental del suelo. Al respecto véase MARTÍN MATEO, R., Tratado de Derecho Ambiental, vol. 2, Madrid,
Trivium, 1991, p. 258. Otros Estados contrarios a dicha normativa argumentan la carga administrativa que
supondría su adopción y ejecución, y su relación coste-beneficio Ver Informe de la Comisión al Parlamento
Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Aplicación de la
Estrategia Temática para la Protección del Suelo y actividades en curso, COM(2012) 46 final, p. 7.
94
COM 2002 (179) final, de 16 de marzo de 2002.
95
Propuesta de Directiva Marco para la protección de los suelos de 22 de septiembre de 2006, COM
(2006) 232 final.
II.3. Normativa estatal de suelos contaminados
II.3.A. De la Ley 10/1998, de Residuos a la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados
La Ley 10/1998 de 23 de abril, de Residuos (LR), que transpuso la Directiva de

Residuos96, estableció por primera vez en el Estado español las bases del régimen
jurídico de los suelos contaminados en los artículos 27 y 2897. En la LR se encomen-
dó al Gobierno central a establecer las actividades potencialmente contaminantes
del suelo, así como los criterios y estándares que se debieran tener en cuenta para
declarar un suelo como contaminado. En su desarrollo se dictó el Real Decreto
9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencial-
mente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de
suelos contaminados. Este RD 9/2005 procede a la determinación de los paráme-
tros de calidad ambiental del suelo y los niveles de riesgo según los cuales deberán
declararse los suelos contaminados. Asimismo, desarrolla otros contenidos de la LR
referentes a los suelos contaminados: la definición de los conceptos básicos, los in-
formes de calidad del suelo, la recuperación de los suelos contaminados y extremos
sobre la publicidad registral de los suelos contaminados. Teniendo en cuenta que la
LR fue aprobada en 1998, ha de destacarse la tardanza del Gobierno español en la
promulgación del decreto de desarrollo. A efectos prácticos, este hecho supuso una
importante demora en el tiempo en la efectiva aplicación de la LR en los precep-
tos referidos a los suelos contaminados. Ante la inactividad del Gobierno, algunas
CCAA en el uso de sus competencias, recogidas en el artículo 149.1. 23.o CE y en
sus respectivos Estatutos de Autonomía, dictaron normas adicionales en relación
con los suelos contaminados98. En este sentido, y dado el carácter básico del RD
9/2005, dicha normativa autonómica aprobada antes de la entrada en vigor del
RD deberá adaptarse a éste. Ante este hecho, cabe plantearse si las CCAA debieran
haber esperado a la publicación por parte del Gobierno central del RD 9/2005. La
respuesta debe ser negativa99. De lo contrario, las CCAA hubieran visto su competen-
cia ambiental de desarrollo legislativo bloqueada, bloqueo este que fue censurado
tempranamente por el TC en su doctrina100.
Posteriormente, se aprobó la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos
Contaminados. De nuevo, se procede a la transposición de una Directiva europea,
en concreto de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
19 de noviembre de 2008, sobre los Residuos101. Directiva que regula de forma ex-
96
Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975 de Residuos, modificada por la Directiva
91/156/CEE, del Consejo de 18 de marzo.
97
SANTAMARÍA ARINAS, René Javier, “Residuos”, en LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki (Director),
Derecho Ambiental Parte Especial II. Productos Químicos, Transgénicos, residuos, Contaminación electromagnética,
2.a edición, LETE, Bilbao, 2010, pp. 399-546 (pp. 517-518).
98
Una de ellas el País Vasco, de la que en breve se expondrá su normativa en esta materia.
99
GUTIÉRREZ LLAMAS, Antonio, La distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.
Estudio jurisprudencial de la técnica bases más desarrollo, Bosch, Barcelona, 1994, p. 39.
100
STC 32/1981, de 28 de julio.
101
Apartado I Preámbulo y DF 2.a Ley 22/2011.
clusiva el régimen jurídico de los residuos. En este sentido, puede decirse que en lo
relativo a la regulación de los suelos contaminados, el impulso o iniciativa normativa
viene a ser del legislador interno102. La Ley 22/2011 encomienda al Gobierno nue-
vamente la publicación de una lista de actividades potencialmente contaminantes
del suelo mediante desarrollo reglamentario103. De momento está pendiente este
desarrollo reglamentario por lo que supletoriamente, y en lo que no contradiga la
Ley 22/2011, se seguirá aplicando el RD 9/2005104.
II.3.B. Novedades de la Ley 22/2011 en relación con la Ley 10/1998, y mantenimiento del RD 9/2005
La Ley 22/2011 entró en vigor el 30 de julio de 2011105, derogando expresamen-

te la LR, además de todas las disposiciones que se opongan, contradigan o resulten
incompatibles con ella106. Con la derogación de la LR se plantea qué queda de su
regulación en la Ley 22/2011. Efectivamente, lo previsto en la LR se deroga, pero
el RD 9/2005 sigue vigente. De éste sólo se derogan las previsiones incompatibles o
contrarias a la Ley 22/2011. Como el grueso de la regulación viene establecido en
el RD 9/2005, parece que toda la planificación anterior se mantiene hasta la apro-
bación de un nuevo Reglamento que derogue el actualmente vigente. A salvo, como
se dice, de los preceptos que sean incompatibles con la Ley 22/2011. En cualquier
caso, debe notarse que la Ley 22/2011 parece seguir la redacción del RD 9/2005,
completando o ampliando las previsiones en la Ley 22/2011 respecto de la LR. La
regulación establecida en la Ley 22/2011 es más completa en términos generales
que la que se preveía en la LR. Por esta razón, algunos autores han entendido que
la Ley 22/2011 cumple el papel de una suerte de habilitación legal del RD 9/2005,
aunque en realidad el que haya marcado las pautas haya sido el RD 9/2005107.
En el Preámbulo de la Ley 22/2011 se dice que el régimen jurídico anterior se
mantiene en vigor, si bien con la nueva Ley se viene a sistematizar la regulación, a
matizar algunas cuestiones y a completar algunos extremos que anteriormente no
se preveían108. En este sentido, la actual normativa evita la referencia a los infor-
mes de situación del suelo denominándolos simplemente “informes”109. Esto no
supone ninguna alteración en la práctica ya que el RD 9/2005 sigue manteniendo
las denominaciones anteriores. Mientras el RD 9/2005 no se derogue mediante la
aprobación de otro nuevo, tanto los Informes Preliminares de Situación como los
102
SANZ RUBIALES, Iñigo, “El nuevo régimen de los suelos contaminados: primeras impresiones”, en
BLASCO HEDO, Eva (Coord.), La nueva Ley de residuos y suelos contaminados, CIEMAT, Madrid, 2013, pp.
117-128 (p. 117).
103
Art. 33.1 Ley 22/2011.
104
A día 11 de febrero de 2013.
105
Disposición Final 4.a Ley 22/2011.
106
Disposición derogatoria única Ley 22/2011.
107
SANZ RUBIALES, “El nuevo…”, 2013, p. 118.
108
GONZÁLEZ GARCÍA, María Begoña. “La evolución jurisprudencial en materia de residuos”, en BLAS-
CO HEDO, Eva (Coord.), La nueva Ley de residuos y suelos contaminados, CIEMAT, Madrid, 2013, pp.
129-224 (p. 189); SANZ RUBIALES, “El nuevo…”, 2013, p. 117.
109
Art. 33.2 Ley 22/2011.
Informes de Situación del suelo seguirán con el mismo régimen. En general, las
novedades previstas en la Ley 22/2011 respecto de la LR son variaciones de peque-
ña entidad que no varían de forma sustancial el régimen jurídico anterior. Se ha
señalado la previsión de la posibilidad de llevar a cabo la descontaminación de los
suelos de forma voluntaria como la novedad de mayor entidad de la Ley 22/2011110.
Debe destacarse que mediante esta reforma se ha incluido la referencia a los
“suelos contaminados” en el título de la Ley. Como es sabido, la anterior Ley sólo
hacía referencia a los “Residuos” lo que podía crear confusión. Y es que de esa for-
ma puede parecer que el suelo contaminado no venga a ser sino un tipo de residuo.
Este debate se ha suscitado en el ámbito jurisdiccional europeo y tiene importantes
consecuencias jurídicas. Si el suelo contaminado se califica como residuo, el ré-
gimen jurídico aplicable será el de residuos. Si el suelo contaminado se entiende
como un bien jurídico diferenciado, le será aplicable su propia normativa111. En el
Estado español se ha optado por su calificación jurídica individual y diferenciada
del concepto de residuo. Por ello, llamaba la atención que en la LR no se hiciera re-
ferencia a ambos conceptos. En cualquier caso, también es criticable que residuos y
suelos contaminados se regulen en la misma normativa si son cuestiones diferentes.
La nueva Ley dedica más preceptos a los suelos contaminados que la anterior.
En concreto, se reservan seis artículos para la regulación de los suelos contamina-
dos112 frente a los dos de la LR. Algunas de las cuestiones que se incluyen ahora en
la Ley, antes se habían establecido exclusivamente por reglamento. Esto también
tiene sus implicaciones. Las normas con rango de Ley y las normas con rango de
reglamento tienen un diferente régimen jurídico que influye notablemente en las
posibilidades de impugnar dichas normas. Como es sabido, los reglamentos po-
drán recurrirse directamente a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo
por cualquier individuo. Las leyes sólo podrán ser recurridas ante el TC por deter-
minados sujetos.
II.3.C. Normativa sectorial que regula aspectos relativos a la contaminación del suelo
Desde una perspectiva sectorial, son diversas las normas que afectan o regulan
aspectos relacionados con los suelos contaminados. Deben destacarse principalmen-
te dos. Con la aprobación de la Directiva sobre responsabilidad medio ambiental113
y su transposición al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 26/2007 de 23
de octubre, de Responsabilidad Ambiental, se han regulado aspectos del régimen
jurídico de los suelos contaminados. Dicha norma regula medidas de prevención,
evitación y reparación de daños ambientales, en los que se incluyen los daños vin-
culados a los suelos contaminados. Esta Ley ha sido desarrollada de forma parcial
110
Art. 38 Ley 22/2011.
111
Véase VARGA PASTOR, Aitana de la, “La consideración del suelo contaminado como residuo a partir
de la STJCE de 7 de septiembre de 2004. Sus repercusiones en el Derecho Alemán y en el Derecho
Comunitario”, Revista Aranzadi de Derecho Administrativo, n.o 11, 2007, pp. 115-131.
112
Arts. 33-38 Ley 22/2011.
113
Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004, sobre responsabi-
lidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.
por el RD 2090/2008, de 22 de diciembre de Responsabilidad Medioambiental114.

Asimismo, la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la
Contaminación, regula desde una perspectiva preventiva la contaminación del agua,
del suelo y de la atmósfera115. La aplicación de estas normativas deberá coordinarse y
aplicarse en atención a la mayor especificidad de la norma. La colisión entre la nor-
mativa de la disciplina urbanística y la normativa de suelos contaminados ha llevado
a los Tribunales algunos litigios116.
II.4. Normativa autonómica de calidad del suelo
En la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Ley 1/2005 de 4 de febrero, para

la Prevención y Corrección de la Contaminación del Suelo regula el procedimiento
de declaración de calidad del suelo, además de otros aspectos relacionados con el
suelo y la contaminación. Si bien anteriormente, en la Ley 3/1998 de 27 de febrero,
de Protección General del Medio Ambiente del País Vasco, ya se establecía una re-
gulación somera sobre los suelos contaminados117, puede decirse que la Ley 1/2005
es la primera norma vasca que regula de forma específica el régimen jurídico de los
suelos contaminados. Tras la aprobación de la Ley 1/2005, se promulgó el Decreto
del Gobierno Vasco 199/2006, de 10 de octubre, por el que se establece el siste-
ma de acreditación de entidades de investigación y recuperación de la calidad del
suelo y se determina el contenido y alcance de las investigaciones de la calidad del
suelo a realizar por dichas entidades. El Decreto 199/2006, dictado en desarrollo
de aspectos muy concretos de la Ley 1/2005, se elabora con un objetivo principal.
114
Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo par-
cial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.
115
No hay más que leer el artículo 1 de la Ley 16/2002, donde se establece el objeto de la norma, para
percibir la incidencia que esta Ley tiene en la prevención de la contaminación del suelo: “Esta Ley tiene
por objeto evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera,
del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de
la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto”.
116
En la STSJPV de 4 de marzo de 2005, Ar. 204840, se presentaban los siguientes hechos: el propietario de
un terreno había sido requerido por el Ayuntamiento de Barakaldo para el saneamiento del emplaza-
miento en aplicación de la normativa urbanística. El propietario demandante entiende que debió reque-
rirse al causante de la contaminación y aplicarse la Ley 3/1998 —no la normativa urbanística—. El TSJ
señala —en el mismo sentido que en litigios anteriores, véase SSTSJPV 336/04 de 27 de abril de 2004;
72/04 de 19 abril de 2004; 421/03 de 27 de abril de 2004— que el Ayuntamiento está ejerciendo sus
competencias en materia urbanística, ya que en aplicación del artículo 19 de la Ley 6/1998 —impone el
deber legal de los propietarios de mantener los terrenos “en condiciones de sanidad, salubridad y ornato
público”— es el propietario el que debe ser requerido. Y si el Ayuntamiento ejerce potestades urbanísti-
cas aplica la normativa urbanística y no la normativa ambiental y, por eso, se requiere el saneamiento al
propietario ya que es a éste al que señala la normativa urbanística. Otra cosa, matiza el TSJPV, es que al
existir un terreno potencialmente contaminado en los términos de la normativa de suelos contaminados,
el Ayuntamiento se esté extralimitando requiriendo la restauración del suelo, pudiendo esta actuación
quedar fuera del ámbito del artículo 19 de la Ley 6/1998. Sin embargo, al centrarse el litigio en el reque-
rimiento al propietario, el TSJPV no entra a determinar si el Ayuntamiento está extralimitándose en sus
potestades urbanísticas. El Ayuntamiento —o el propietario del terreno— lo que debió llevar a cabo es
instar el procedimiento de declaración de calidad de suelo y, posteriormente, el órgano ambiental de la
CAPV determinaría el responsable, ahora sí en atención a los sujetos previstos en la Ley 3/1998: el causan-
te de la contaminación y, subsidiariamente, el propietario o el poseedor del terreno.
117
Título III, Capítulo V, artículos 80-84 Ley 3/1998 LGPMA.
En concreto, el Decreto 199/2006 se promulga para regular el procedimiento de

acreditación de las entidades que podrán llevar a cabo los informes de calidad am-
biental del suelo previstos en la Ley 1/2005. Se pretende, por tanto, estandarizar y
mejorar la calidad técnica de los informes que analizan la calidad del suelo. Con esta
regulación se pone a disposición de los obligados a elaborar estos informes, unas
entidades acreditadas con medios cualificados y experiencia en materia de calidad
de suelos. Asimismo, teniendo en cuenta que los informes de calidad del suelo van a
ser aportados al procedimiento administrativo de declaración de calidad del suelo,
la acreditación pública de estas entidades supone una forma de control de la Admi-
nistración sobre las entidades que llevan a cabo estos informes, y que van a tener una
clara incidencia en la declaración de calidad del suelo118.
Con la aprobación de la Ley 22/2011, la Ley 1/2005 deberá adaptarse a las nuevas
disposiciones. A día de hoy el Parlamento Vasco no ha aprobado una nueva legislación
en desarrollo de la normativa básica estatal reciente. Por tanto, debe hacerse un ejerci-
cio de contraste para determinar si la Ley 1/2005 entra en colisión con la Ley 22/2011
en algún aspecto. Si existieran contradicciones, la Ley 1/2005 no se aplicará en los as-
pectos contradictorios, dejando paso y aplicándose la Ley 22/2011.
II.5. El soft law en el régimen jurídico de los suelos contaminados
II.5.A. Introducción: Qué es el soft law, características y funciones
II.5.A.a. Concepto de soft law
En materia medioambiental es muy frecuente que la Administración elabore

documentos, principalmente de naturaleza técnica, que se clasificarían en el sistema
de fuentes del derecho dentro de lo que se ha denominado soft law. La denomina-
ción soft law se ha traducido a lengua castellana con diferentes apelativos, siendo el
más común, aunque no por ello el más correcto, el de Derecho suave. También se
ha denominado como Derecho “blando” o pre-derecho119. El soft law, en contraposi-
ción con el hard law o Derecho imperativo, supone una innovadora forma de regu-
lación normativa, de naturaleza jurídica potestativa, dictada por sujetos que, en la
118
La acreditación de entidades para la realización de informes ambientales podría paliar la elaboración de
documentos de baja calidad, tal y como denuncia EIREXAS SANTAMARÍA, Fins, “La calidad de los estudios
de Impacto Ambiental,”, en NOGUEIRA LÓPEZ, Alba, Evaluación de Impacto Ambiental. Evolución normati-
vo-jurisprudencial, cuestiones procedimentales y aplicación sectorial, Atelier, Barcelona, 2009, pp. 109-119, en rel-
ación con la materialización de la denominada Evaluación de Impacto Ambiental. Véase también ÁLVAREZ
GARCÍA, Vicente, Derecho de la regulación económica. Industria, Iustel, Madrid, 2010; RODRIGUEZ-CAMPOS
GONZÁLEZ, Sonia, Calidad industrial e intervención administrativa, Atelier, Barcelona, 2002; TARRÉS VIVES,
M., “Los sujetos privados en la gestión y auditoria medioambiental comunitaria. Su desarrollo en la UMWEL-
TAUDITGESETZ alemana”, Revista de Administración Pública, n.o 115, 1998, pp. 503-542.
119
Entre otros muchos ALARCÓN GARCÍA, Gloria, “El soft law y nuestro sistema de fuentes”, en ARRIETA
MARTÍNEZ DE PISÓN, Juan; COLLADO YURRITA, Miguel Ángel; ZORNOZA PÉREZ, Juan (Directo-
res), Tratado sobre la Ley General Tributaria, Tomo I, Aranzadi, Cizur Menor, 2010, pp. 271-298 (p. 274);
LAPORTA, El imperio…, 2007, p. 262; SENDEN, Linda, Soft Law in European Community Law, Hart Publis-
hing, Oxford, 2004, p. 120.
mayor parte de los casos, no tienen por función principal dictar normas reguladoras
y que, incluso, no están expresamente legitimados para ello120.
El soft law es un conjunto de instrumentos jurídicos heterogéneos y a veces in-
determinados121, cuyo origen se sitúa principalmente en el Derecho Internacional,
en el Derecho de las Organizaciones Internacionales y en la práctica jurídica de los
EEUU122. En los EEUU el soft law se erigió en sus inicios como un instrumento ade-
cuado para regular, a principios del siglo XX, los estándares de calidad y seguridad
en el marco del nuevo modelo de lo que se ha denominado “Estado regulador”123.
El soft law ha sido interpretado de formas diversas y no se encuentra una definición
definitiva o determinante124. Desde el punto de vista del Derecho anglosajón, el soft
law se ha definido como un “fenómeno que presenta las características del Derecho
en cuanto a su pretendido efecto de influenciar en el deseo y de restringir la libertad
de aquellos a quienes se dirige”, pero al que “algo falta en la naturaleza jurídica o
vinculante del Derecho tal y como lo conocemos en la vida cotidiana”125. El soft law
consiste en un conjunto de instrumentos jurídicos de naturaleza incierta que no son
obligatorios jurídicamente, pero que de cierta forma influyen en el sistema legisla-
tivo y tienen efectos en el terreno práctico jurídico126. Se ha dicho que se trata de
un instrumento jurídico de efectos a veces indeterminados, pero con clara vocación
reguladora, a pesar de su no reconocimiento formal127. La variedad de instrumentos
que se incluyen en el concepto de soft law hace difícil acuñar una definición única y
definitiva128. Por ello, se ha dicho del término soft law que se trataría de un concepto
poco estable y no bien definido129.
Su denominación ha producido importantes debates doctrinales. Algunos autores en-
tienden que la denominación de soft law puede no ser perfecta pero que, sin embargo, se
trata de un concepto capaz de abarcar una serie de instrumentos jurídicos indetermina-
dos que no pueden ser explicados desde la comparación con los derechos nacionales e in-
120
LAPORTA, Francisco J., El imperio de la Ley. Una visión actual, Trotta, Madrid, 2007, p. 262.
121
MAZUELOS BELLIDO, Ángeles, “Soft law: ¿mucho ruido y pocas nueces?”, REEI, n.o 8, 2004, pp. 1-40 (p. 2).
122
IBÁNEZ GARCÍA, Isaac, “Notas sobre el soft law”, Actualidad Administrativa, n.o 8, 2008, pp. 839-858
(pp. 841 y 845); CHINKIN, Christine, “Normative Development in the International Legal System”, en
SHELTON, Dinah (Ed.), Commitment and Compliance. The role of non-binding norms in the international legal
system, Oxford University Press, Oxford, 2007, pp. 21-42 (p. 22); MOSTACCI, Edmondo, La soft law nel
sistema delle fonti: uno Studio comparato, CEDAM, Italia, 2008, p. 2; ALDESTAM, Mona, “Soft Law in the
State Aid Policy Area”, en MÖRTH, Ulrika (Edit.), Soft Law in Governance and Regulation, Edward Elgar,
Cheltenham (UK), 2004, pp. 11-36 (p.16).
123
BALLBÉ, Manuel, “El futuro del Derecho Administrativo en la globalización: entre la americanización
y la europeización”, Revista de Administración Pública, 2007, pp. 215-276 (p. 230).
124
MAZUELOS BELLIDO, “Soft law…”, 2004, p. 1.
125
ALONSO GARCÍA, Ricardo, “El soft law comunitario”, Revista de Administración Pública, n.o 54, enero-
abril 2001, p. 64 y autores que cita.
126
IBÁNEZ GARCÍA, “Notas…”, 2008, p. 841; SENDEN, Soft Law…, 2004, p. 112.
127
SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, Daniel, El soft law administrativo: un estudio de los efectos jurídicos de
las normas no vinculantes de la administración, Cívitas, Madrid, 2008, p. 124.
128
ALARCÓN GARCÍA, “El soft law…”, 2010, p. 276; CHINKIN, “Normative…”, 2007, p. 25; ALDESTAM,
“Soft Law…”, 2004, p. 16; SENDEN, Soft Law…, 2004, p. 115.
129
MOSTACCI, La soft…”, 2008, p. 1.
ternacionales130. Por un lado, el término Law hace referencia a una obligación jurídica131.
Si bien el término Soft produce desconcierto. Algunos autores entienden que puede tra-
tarse, incluso, de una fuente del Derecho si el hard law así lo determina132. Otros autores,
sin embargo, le niegan ese status en todo caso133. Así, por algunos sectores doctrinales se ha
llegado a denominar al soft law como “derecho simbólico”134. También se ha dicho que de-
finir el soft law distinguiendo única y exclusivamente entre derecho vinculante y derecho
no vinculante, o entre derecho típico o atípico no se ajustaría a la realidad del alcance del
soft law135. Y que el término entraría a distinguir entre esa clase de instrumentos jurídicos
que están entre el derecho y las políticas136.
II.5.A.b. Funciones que cumple el soft law
El soft law encuentra su principal función en lo que actualmente se ha denomi-

nado la “nueva gobernanza”137. Ésta hace referencia al cambio de la metodología
en la práctica administrativa que se está llevando a cabo en las últimas décadas138.
Este cambio surge como una necesidad ante el nuevo marco político, económico y
social vigente en el que la Administración tiene cada vez un papel mayor. Este nuevo
contexto supone el surgimiento de nuevos problemas y el requerimiento de nuevas
soluciones en el ámbito administrativo139, principalmente debido a la tecnificación
de los amplísimos ámbitos en los que actualmente actúa la Administración. La “nue-
va gobernanza” gana terreno, especialmente, en ámbitos en los que la regulación
se entiende que no debe ser muy minuciosa y en los que la flexibilidad debe tener
preferencia140. Así, se procede a la emisión de normativa recomendatoria y, por tan-
to, no vinculante pero que va dibujando un camino a seguir por los sujetos a los que
va dirigida. Por tanto, el soft law no es sino el principal instrumento jurídico para
130
SENDEN, Soft Law…, 2004, p. 110.
131
132
SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, El soft law…, 2008, p. 102.
133
IBÁNEZ GARCÍA, “Notas…”, 2008, p. 858.
134
En referencia a JORDANO FRAGA, Jesús, “La Administración en el Estado Ambiental de Derecho”,
RAP, n.o 173, Madrid, 2007, pp. 101-141 (p. 140).
135
136
137
Claro ejemplo de ello es el Código de Buen Gobierno o Informe Olivencia emitido por la Comisión
Nacional del Mercado de Valores. En este Código se desarrollan una serie de recomendaciones que las
Sociedades podrán llevar a cabo. En caso de no seguir sus directrices las Sociedades deberán motivar su
negativa de no seguir las directrices.
138
SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, El soft law…, 2008, p. 69; JORDANO FRAGA, Jesús, “La Adminis-
tración en el Estado Ambiental de Derecho”, RAP, n.o 173, Madrid, 2007, pp. 101-141 (p. 125); LAPOR-
TA, El imperio…, 2007, p. 262.
139
SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, El soft law…, 2008, p. 68.
140
La materia que más suele mencionarse como ejemplo es la económica. Véase SPILIOPOULOU AK-
ERMARK, Sia, “Soft Law and International Financial Institutions-Issues of Hard and Soft Law from a
Lawyer’s perspective”, en MÖRTH, Ulrika (Edit.), Soft Law in Governance and Regulation, Edward Elgar,
Cheltenham (UK), 2004, pp. 61-80 (p. 61). También las políticas sociales estatales han estado marcadas
por su regulación mediante soft law. Véase sobre ello ALDESTAM, “Soft Law…”, 2004, p. 11.
el desarrollo de esa “nueva gobernanza”, mediante el cual sin obligar directamente

a realizar determinadas actuaciones, anima a llevarlas a cabo por ser deseables141.
La doctrina destaca cuatro funciones esenciales que caracterizan al soft law: 1)
avance del hard law o derecho imperativo. Esto es, cuando no sea idónea la utiliza-
ción de instrumentos jurídicos imperativos, el soft law puede actuar como prepara-
ción de intervenciones imperativas futuras; 2) alternativa temporal o permanente
al hard law. Cuando una intervención del hard law no sea posible, por falta de com-
petencia de las instituciones, el soft law puede ser un remedio hasta que se den las
circunstancias necesarias para un desarrollo imperativo142; 3) complemento del hard
law. Cuando la intervención imperativa completa no sea posible o no sea recomen-
dable por su excesiva rigidez, el soft law puede actuar como complemento; y 4) en
cuanto parámetros de interpretación del hard law. El soft law puede actuar como un
instrumento que aporta seguridad jurídica, a favor de una aplicación clara y cohe-
rente del derecho imperativo143. El soft law que sea contrario al hard law no tendrá
ningún tipo de efecto legal144.
II.5.A.c. Características principales del soft law
Como características del denominado soft law se han señalado principalmente

las siguientes: 1) Es frecuente que emane de agencias sin autoridad legisladora pro-
piamente dicha. Debido a la tecnificación actual del Derecho, son cada vez más los
comités de expertos, incluso de entidades privadas, los que participan en actuacio-
nes que antes eran propiamente administrativas. En el caso concreto del Derecho
medioambiental son muchas las entidades colaboradoras que actúan en el control
y verificación directo de los estándares ambientales145; 2) el soft law suele redactarse
en términos vagos e imprecisos; y 3) además no tiene carácter vinculante por tratar-
se de una suerte de implementación de las pautas de la buena gobernanza. Se carac-
teriza, por tanto, por la adhesión voluntaria a sus directrices de los sujetos a los que
se dirige. Por regla general, las agencias que dictan soft law no van a pretender una
adhesión forzosa a sus directrices146. Sin embargo, la no adhesión a sus mandatos
suele exigir una motivación o justificación explícita. Por ello, se ha dicho que el soft
law sí posee una cierta auctoritas147. Debido a la rapidez con la que se puede elaborar
y dictar soft law, en tanto que no se requiere un proceso de aprobación propiamente
dicho, se ha estimado como un instrumento idóneo para la regulación de ámbitos
concretos de materias específicas con un carácter altamente técnico. Sin embargo,
también se han puesto de relieve los problemas que plantea este innovador instru-
141
142
ALDESTAM, “Soft Law…”, 2004, p. 16; SENDEN, Soft Law…, 2004, p. 120.
143
Art. 9.3 CE. Ver ALARCÓN SOTOMAYOR, “El soft law…”, 2010, p. 278; ALONSO GARCÍA, “El soft
law…”, 2001, pp. 74-79.
144
145
JORDANO FRAGA, “La Administración…”, 2007, p. 127.
146
LAPORTA, El imperio…, 2007, p. 262; MAZUELOS BELLIDO, “Soft law…”, 2004, p. 2.
147
LAPORTA, El imperio…, 2007, p. 263.
mento jurídico. Por un lado, se plantea la legitimidad de los entes de los que en oca-
siones emana el soft law. Por otro lado, se plantea si un derecho no obligatorio puede
legitimar la actuación de la Administración148. Debido a la naturaleza voluntaria de
su adhesión, se critica la pérdida de seguridad jurídica y el quebrantamiento del
imperio de la Ley149. En referencia a las materias que estén reservadas a la Ley, el soft
law podrá intervenir únicamente en aquellos aspectos que no sean esenciales para
la regulación de una materia150. También se plantean problemas de tutela jurídica
de terceros cuando el soft law no sea impugnable ante los Juzgados y Tribunales. Es
decir, se cuestiona si un documento que produce efectos jurídicos pero que, por no
ser Derecho propiamente dicho y, por tanto, no poder impugnarse ni alegarse ante
los Juzgados y Tribunales, puede ser legítimo. En este sentido, algunos autores han
entendido que no parece que el cometido que tienen las Leyes pueda ser llevado a
cabo por un instrumento a cuya adhesión deba esperarse la conformidad del des-
tinatario151 y cuyos efectos jurídicos son indeterminados152. Y es por ello por lo que
se ha requerido por un sector de la doctrina la necesaria “juridificación” del soft law
mediante hard law, esto es, mediante derecho preceptivo y vinculante153.
II.5.A.d. El soft law en el Derecho de la Unión Europea
En las CCEE el soft law comenzó a surgir en la década de los 80154. Actualmente,
instrumentos clasificados como de soft law dentro del sistema jurídico de la Unión
Europea serían las Recomendaciones y los Dictámenes. Se entiende que éstos se ubi-
can dentro del denominado soft law por tener naturaleza jurídica no vinculante, tal y
como determina el artículo 288 del TFUE155, pero que a su vez surten determinados
efectos jurídicos y que influyen en las políticas de los Estados miembros156. El TJCE
entendió en el asunto Grimaldi, en referencia a las Recomendaciones que, aunque
efectivamente éstas no tienen efecto vinculante “no pueden ser considerados como
carentes en absoluto de efectos jurídicos”157. Esta afirmación, que coincide con la
opinión de la doctrina mayoritaria158, corrobora lo anteriormente dicho al respecto,
148
149
JORDANO FRAGA, “La Administración…”, 2007, p. 132 hace referencia al “descafeinamiento de la
legalidad ambiental”.
150
En referencia a los elementos esenciales del tributo. Ver ALARCÓN SOTOMAYOR, “El soft law…”,
2010, p. 274
151
LAPORTA, El imperio…, 2007, p. 263.
152
Para algunos autores esta es la cuestión más peliaguda que plantea el soft law. Ver MAZUELOS BELLI-
DO, “Soft law…”, 2004, p. 7.
153
154
155
Anterior art. 249 TCE.
156
JACOBSON, Kerstin, “Between Deliberation and Discipline: Soft Governance in EU Employment Poli-
cy”, en MÖRTH, Ulrika (Edit.), Soft Law in Governance and Regulation, Edward Elgar, Cheltenham (UK),
2004, pp.81-101 (p. 85).
157
STJCE de 19 de diciembre de 1989, Grimaldi, asunto 322/88, FJ 18.
158
SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, El soft law …, 2008, p. 71; IBÁNEZ GARCÍA, “Notas…”, 2008, p.
841; ALONSO GARCÍA, “El soft law…”, 2001, p. 64.
al entender que estos instrumentos jurídicos no tienen efectos vinculantes pero sí

efectos jurídicos. Se ha indicado que la posibilidad de adopción de documentos ju-
rídicos no vinculantes en el ámbito de la UE supone una apertura a la posibilidad de
adopción de diversos instrumentos que no tienen por qué ceñirse exclusivamente a
las Recomendaciones y Dictámenes159. En el Asunto Les Verts, el TJCE entendió que
todas las resoluciones adoptadas por las Instituciones de la CE tendrán, aunque no
de la misma forma, determinados efectos jurídicos160. También en el Asunto Grimal-
di se admite que el hecho de que los documentos no vinculantes como las Recomen-
daciones no sean recurribles mediante recurso de anulación, no significa ausencia
de posibilidad de impugnación en términos absolutos, pudiendo ser revisadas me-
diante vías indirectas como la cuestión prejudicial de validez161.
II.5.A.e. El soft law en el ordenamiento jurídico español
Asimismo, en el ordenamiento jurídico español el TC ha declarado la constituciona-

lidad del soft law en reiteradas ocasiones162. La doctrina ha señalado que el soft law,
principalmente, surte efectos jurídicos desde la perspectiva de la interpretación,
condicionando el margen de discrecionalidad de la Administración que lo aplica. Si
bien no sirve de parámetro para enjuiciar un acto, sí posee capacidad para influir
en la actuación y en la decisión de la Administración163. La Administración será
competente para dictar normas de soft law si ostenta la competencia para dictar, en
general, normativa en la materia concreta. Esto es, el sistema de reparto de compe-
tencias establecido en la CE y en los Estatutos de Autonomía será el régimen que
regule también la competencia para dictar soft law164. La doctrina ha señalado que
159
SENDEN, Soft Law…, 2004, pp. 107-108. Así, la autora menciona como normas soft: “The Green Paper,
Commission Guidelines, Council Resolution, Commission Notice and Commission Communications”.
160
STJCE de 23 de abril de 1986, Les Verts, asunto 284/93, FJ 24.
161
PÉREZ RIVARÉS, Juan Antonio, “Los efectos jurídicos de las directrices de la Comisión Europea en materia
de ayudas de Estado”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, n.o 21, 2011, pp. 1-22 (pp. 12-13).
162
STC 135/1992, de 5 de octubre, FFJJ 5 y 6: en referencia al establecimiento de los coeficientes de inversión
por el Banco de España, el Alto Tribunal entiende que la competencia de regulación de las bases del Crédito
y la Banca comprende además de aquello esencialmente normativo “otro tipo de actuaciones” como “actos
ejecutivos, actos administrativos singulares en cuanto resulten necesarios para la preservación de lo básico
o para garantizar, con carácter complementario, la consecución de los fines inherentes a la regulación bási-
ca”; en la STC 178/1992 de 13 de noviembre de 1992, FJ.3 en referencia también a la concreción de reglas
específicas de carácter básico por parte del Banco de España se reitera la doctrina anterior, en este caso en
relación con la facultad de Banco de España de ampliar el plazo de tres años para la adaptación de deter-
minadas Entidades de Depósito a los niveles de recursos propios de los artículos 2 y 3 de RD 1370/1985.
Entiende que esta intervención del Banco de España supondrá la emisión de un informe preceptivo que, al
margen de las cuestiones competenciales que en la sentencia se comentan, parecen tener un valor jurídico; y
STC 97/1993 de 11 de marzo, en referencia a la potestad reglamentaria del Banco de España, FJ 3 se reitera
prácticamente de forma literal la doctrina establecida en la STC 135/1992. STC 133/1997, principalmente
FJ 4, en relación con la competencia reglamentaria de la Comisión Nacional del Mercado de Valores reitera
la concepción por la cual “las bases de la ordenación del crédito pueden ser establecidas por una vía distinta
a la normativa”. El TC entiende que la política monetaria y crediticia no se crea de forma exclusiva mediante
la vía normativa siendo posible que “…el Gobierno de la Nación proceda a la concreción e incluso a la
cuantificación de medidas contenidas en la regulación básica del crédito…”.
163
SARMIENTO RAMÍREZ ESCUDERO, El soft law…, 2008, p. 71.
164
Arts. 148 y 149, CE y, en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Estatuto de Autonomía del
País Vasco y la Ley de Territorios Históricos (Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las
deberá ser condición sine qua non para que el soft law produzca efectos jurídicos su
publicación en el Diario Oficial que corresponda165. Los efectos que produce el soft
law no se limitan a la Administración o Entidad Pública concreta que lo produce.
Ese soft law podrá tener efectos también para la ciudadanía en general.
II.5.B. Impugnabilidad y prueba del soft law
En lo que se refiere a la impugnabilidad del soft law, se ha dicho que al no ser éste un
acto ni una disposición general, no será directamente impugnable ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Si debido a los efectos producidos por el soft law se recurre
un acto o una normativa general, el objeto del proceso girará en torno al acto o a la
normativa general, y no en torno al soft law. Sin embargo, el soft law al ser expresión de
la voluntad de la Administración, podrá incurrir en responsabilidad patrimonial por
un acto erróneamente dictado al amparo del soft law. Responsabilidad por la que el
particular podrá resarcirse del daño producido. La actuación que determine el daño
será un acto ilícito o una conducta material, pero el fundamento de esa actividad será
un instrumento de soft law166. Respecto a la prueba del soft law, se entiende que si éste ha
sido publicado en el BOE no será necesario probarlo. Si ha sido publicado en el Diario
Oficial autonómico o de provincia, y el juzgado donde se ventilan las actuaciones tiene
jurisdicción en la Comunidad Autónoma o Provincia en la que fue publicada, tampo-
co deberá ser probado. Si el soft law ha sido publicado en un formato electrónico que
pueda ser difundido por Internet bastará su constatación para darlo por probado167.
Fuera de estos casos, el soft law deberá ser probado conforme a las reglas de la Ley de
Enjuiciamiento Civil168. Si las partes están de acuerdo en la existencia y contenido del
soft law y éste no afecta al orden público se dará por probado. Si se tratase de soft law
de un ordenamiento jurídico extranjero deberá probarse su contenido y vigencia, para
lo que el Juez o Tribunal podrá valerse de todos los medios posibles para averiguarlo y
proceder a su aplicación.
II.5.C. El soft law en el régimen jurídico de los suelos contaminados
II.5.C.a. Introducción
La actuación de la Administración Pública en el ámbito medioambiental en general es

cada vez mayor169. Asimismo, el medio ambiente es una materia de gran contenido técnico
y muy específico170. En ámbitos materiales de estas características, si bien se requiere la
Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos).
165
IBÁNEZ GARCÍA, “Notas…”, 2008, p. 857; SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, El soft law …, 2008, p.102;
166
SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, El soft law…, 2008, p.210.
167
SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, El soft law…, 2008, p.214.
168
Art. 281 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
169
170
ESTEVE PARDO, José, “El componente técnico del Derecho del Medio Ambiente. Limitaciones y posi-
bilidades de los Entes Locales”, en ESTEVE PARDO, José (Coord.), Derecho del Medio Ambiente y Adminis-
tración Local, Cívitas, Madrid, 1996, pp. 451-463 (p. 451).
regulación mediante normas de rango legal o de rango reglamentario de determinados

aspectos que no pueden dejarse al arbitrio de la Administración, se entiende que es, a su
vez, recomendable atribuir una mayor flexibilidad a la regulación para facilitar el desarro-
llo de la normativa y su puesta en práctica. Como se verá, tanto la Administración Públi-
ca Vasca como la Administración General del Estado han dictado instrumentos jurídicos
recomendatorios y, por tanto, de soft law en el ámbito de los suelos contaminados. A la
normativa soft law a la que se hace referencia en este trabajo se le atribuirían las siguientes
características: 1) serán instrumentos de “soft law público”, porque los dictará una Admi-
nistración Pública. En concreto, en el ámbito estatal lo elaborará el Ministerio encargado
de la materia medioambiental, y en la CAPV la Consejería correspondiente, además de la
Sociedad Pública IHOBE que tiene por finalidad llevar a cabo las políticas medioambien-
tales asignadas por el Departamento de Medio Ambiente; 2) serán instrumentos “Soft law
ad extra”, es decir, con efectos hacia fuera de la Administración Pública, en contraposición
al soft law ad intra, que se dicta para ordenar actividades o hechos internos de la Admi-
nistración. Esto es, estas regulaciones tienen efecto o están dirigidas a la ciudadanía; 3)
será “soft law unilateral”, ya que es dictado únicamente por la Administración Pública, en
contraposición al soft law paccionado o acordado entre la Administración y los administra-
dos; y 4) además, se tratará de un “soft law de carácter general”, porque va a ir dirigido a la
ciudadanía en general y no a unos sujetos en particular. Si bien, claro está, sólo se van a ver
afectados aquellos particulares que estén en alguna de las situaciones que la normativa de
suelos contaminados determina.
II.5.C.b. Soft law en materia de suelos contaminados elaborado por la Administración

General del Estado
La Administración General del Estado, en concreto, el Ministerio de Medio Am-

biente ha elaborado una Guía Técnica de aplicación del RD 9/2005171. Este documen-
to de naturaleza recomendatoria va dirigido a aquellas personas que están obligadas a
cumplir con algunos de los deberes que impone la normativa básica de suelos conta-
minados. Su finalidad viene a ser principalmente de ayuda o de orientación, teniendo
en cuenta la problemática que puede surgir en su aplicación, así como la elaboración
de unos criterios homogéneos para su aplicación172. Se entiende que el Ministerio de
Medio Ambiente está legitimado para la elaboración de este tipo de instrumentos
jurídicos, en tanto en cuanto el Estado tiene la competencia de elaboración de la
normativa básica. Otra cuestión será que mediante la elaboración de estas Guías Téc-
nicas desarrolle normativa en exceso menoscabando la competencia de las CCAA. En
cualquier caso, esto no deja de ser en cierto modo irrelevante en tanto en cuanto se
171
http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/publicaciones/guia_tecnica_conta-
minantes_suelo_declaracion_suelos_tcm7-3204.pdf
172
Introducción Guía Técnica para la aplicación del RD 9/2005, p. 4, establece que su objetivo “es orien-
tar en la puesta en práctica del mismo, exponiendo los aspectos más relevantes y aclarando aquellas
cuestiones que pueden resultar, a priori, más problemáticas a la vista de los comentarios y dudas que se
han ido recogiendo durante su preparación y desde su entrada en vigor. En último término, lo que se
pretende es proponer criterios homogéneos en la aplicación del Real Decreto para los distintos agentes
involucrados y, en particular, para el desarrollo y aplicación de la norma por las comunidades autóno-
mas a partir de unos principios comunes”.
tratan de documentos recomendatorios que no obligan a los destinatarios. Por tanto,

tampoco van a obligar a las CCAA a seguir sus directrices.
II.5.C.c. Soft law en materia de suelos contaminados elaborado por la Administración

Pública Vasca
En referencia a la elaboración de informes de calidad del suelo, la Sociedad

Pública de Gestión Ambiental Ihobe, ha elaborado un manual técnico en el que
se especifican determinados extremos que no se desarrollan en la normativa impe-
rativa de suelos contaminados. Esta guía técnica lleva por rúbrica “Procedimiento
para la elaboración del informe preliminar para la situación de un suelo”173. Este
manual detalla la elaboración del Informe Preliminar de Situación que los obliga-
dos deben remitir al órgano ambiental competente en aplicación de la normativa
básica estatal. Teniendo en cuenta las funciones anteriormente descritas, este ma-
nual técnico de soft law cumple principalmente las funciones de complemento y de
interpretación del derecho imperativo, esto es, de la Ley 22/2011, del RD 9/2005 y
de la Ley 1/2005. Actúa como complemento porque establece detalles minuciosos
de la elaboración de este informe. En ocasiones, es difícil o incluso poco recomen-
dable establecer detalles muy minuciosos en una normativa imperativa. Se entiende
que ello daría una excesiva rigidez a la práctica administrativa. Asimismo, la guía
interpreta lo establecido en la normativa imperativa en relación con la elaboración
del Informe Preliminar de Situación. La función de interpretación, íntimamente
conectada con la de complementación, puede ser útil para concretar conceptos ju-
rídicos indeterminados u otras extremos que no se dejen totalmente acotados en la
normativa imperativa y que, sin embargo, puedan ser objeto de controversia o de
duda para los sujetos que están obligados a cumplir la normativa. Asimismo, Ihobe
ha publicado una Guía Técnica de Identificación de Medidas Preventivas contra
la Contaminación del Suelo174. Esta guía desarrolla y hace hincapié en las medidas
preventivas sobre la contaminación del suelo, no sólo desde la perspectiva de la
normativa de la Ley 1/2005, sino también de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de
Protección General del Medio Ambiente y la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Preven-
ción y Control Integrados de la Contaminación175.
El soft law en materia de suelos contaminados aporta seguridad jurídica a los
sujetos obligados y, a su vez, permite flexibilizar la práctica. Aporta seguridad jurí-
dica al incluir detalles en la elaboración de los informes que no se incluyen en la
normativa imperativa. Además, es una regulación flexible ya que el sujeto, en caso
de estimarlo conveniente incluso podría apartarse de esa práctica, si por los medios
que él utilice se llega al mismo objetivo que la normativa imperativa pretende.
173
h t t p : / / w w w. i h o b e . n e t / P u b l i c a c i o n e s / f i c h a . a s p x ? I d M e n u = 7 5 0 e 0 7 f 4 - 1 1 a 4 - 4 0 d a - 8 4 0 c -
0590b91bc032&Cod=dea3423b-1ec0-4013-92ad-2413454d6684&Tipo=
174
h t t p : / / w w w. i h o b e . n e t / P u b l i c a c i o n e s / f i c h a . a s p x ? I d M e n u = 7 5 0 e 0 7 f 4 - 1 1 a 4 - 4 0 d a - 8 4 0 c -
0590b91bc032&Cod=859ff665-2868-4236-bf4e-2f44fec0fa51&Tipo=
175
Guía Técnica de Identificación de Medidas Preventivas contra la Contaminación del Suelo, p. 7.
Como se apuntaba en apartados anteriores, el soft law también plantea la proble-

mática de su legitimidad: ¿Quién o qué Entidad dicta soft law o está legitimado para
ello? En el caso de las guías técnicas mencionadas, elaboradas por la Sociedad Públi-
ca Ihobe, entidad pública de derecho privado adscrita al Departamento de Medio
Ambiente y Política Territorial del País Vasco176, se entiende que entrarían dentro de
su ámbito de actuación. El Departamento de Medio Ambiente del Gobierno Vasco
tiene competencia para el desarrollo de la normativa medioambiental. En este senti-
do, Ihobe como entidad colaboradora, que apoya al Gobierno Vasco en el desarrollo
de la política ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco177, elabora este
tipo de documentos que, si bien no son obligatorios, cumplen una importante fun-
ción complementaria de la normativa imperativa.
III. A MODO DE CONSIDERACIÓN FINAL
Los datos científico-ambientales determinan y definen el suelo como un bien

ambiental específico y diferenciado, al igual que el agua o la atmósfera. Sus carac-
terísticas especiales no impiden dicha calificación. Tampoco el agua y la atmósfera
son totalmente equiparables en sus características ni en su calificación. Asimismo,
la importancia del suelo, tanto desde la perspectiva ambiental como desde la pers-
pectiva económica o social, no es inferior a la del agua o la atmósfera. Teniendo en
cuenta todo ello, se hace necesaria la aprobación de una normativa que regule la
protección ambiental del suelo, considerándolo como bien específico y atendiendo
a sus características especiales.
En el ámbito internacional no existe un documento que regule un marco especí-
fico de protección del suelo. Sin embargo, se encuentran documentos que regulan
áreas determinadas y fenómenos concretos de degradación del suelo. La normativa
interna, se ha adelantado a la regulación de la Unión Europea. Esto se estima muy
positivo, teniendo en cuenta que generalmente la normativa medioambiental más
protectora ha venido del Derecho de la Unión Europea. Sin embargo, la regulación
interna se ciñe a un único fenómeno de degradación del suelo: la contaminación.
La Propuesta de Directiva para la protección del suelo tiene un enfoque más global,
abarcando la regulación de varios fenómenos degradantes del suelo. La aprobación
de la Propuesta de Directiva supondrá un importante avance respecto de la norma-
tiva interna desde la perspectiva de dicho enfoque global de la Propuesta.
Teniendo en cuenta la tecnicidad de la materia, el soft law va a llevar a cabo
un importante papel de concreción de la normativa sobre la protección del suelo.
No es recomendable legislar mediante Ley o, incluso, Reglamento, cuestiones muy
minuciosas, por ejemplo, de la elaboración de analíticas de terreno. Sin embargo,
tampoco deberá abusarse de este instrumento, teniendo en cuenta sus característi-
176
Art. 13.2 Decreto 20/2012, de 15 de diciembre, del Lehendakari, de creación, supresión y modificación
de los Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y de determina-
ción de funciones y áreas de actuación de los mismos.
177
Ver su página web: http://www.ihobe.net/Paginas/Ficha.aspx?IdMenu=4cfec29f-97f4-4c06-bbf0-
8dde5d2fbcf1
cas y, especialmente, la falta de legitimidad de las instituciones que, en ocasiones,

emanan estos documentos.
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CONCEPTO AMBIENTAL DE SUELO

I. EL CONCEPTO DE SUELO DESDE UNA PERSPECTIVA AMBIENTAL, LOS

II. NORMATIVA REGULADORA DE LOS SUELOS CONTAMINADOS

II.5.C.b. Soft law en materia de suelos contaminados elaborado por la Administración

III. A MODO DE CONSIDERACIÓN FINAL

I. EL CONCEPTO DE SUELO DESDE UNA PERSPECTIVA AMBIENTAL, LOS FENÓMENOS

I.1. El concepto de suelo desde una perspectiva medioambiental y su importancia

Se encuentra numerosas definiciones del concepto de suelo formuladas desde

suelo consiste en una delicada película de la superficie emergida de la Tierra donde

I.2. Los fenómenos de degradación ambiental del suelo

La degradación del suelo se define como un proceso determinado por causas

afecta principalmente a los países mediterráneos y a los países de la Europa

7) Desertización. El proceso de desertificación del suelo se ha definido por la

I.3. Riesgo que crea la degradación del suelo

Los fenómenos de degradación del suelo son causa de múltiples consecuencias

I.3.A. Riesgo medioambiental

La pérdida de materia orgánica conlleva la desfertilización del suelo, la pérdida

I.3.B. Riesgo para la salud de las personas

El fenómeno de degradación del suelo que puede influir en mayor medida en

mundial50. Los contaminantes pueden afectar a los cultivos de alimentos y piensos51,

I.3.C. Riesgo económico

Las consecuencias negativas medioambientales y los riesgos económicos están ín-

II. NORMATIVA REGULADORA DE LOS SUELOS CONTAMINADOS

II.1. Normativa internacional de protección ambiental del suelo

II.1.A. Derecho Internacional Ambiental

Los inicios del Derecho Internacional Ambiental se encuentran en Tratados bi-

normativa autonómica vasca de desarrollo de la normativa de suelos contaminados se encuentra en la Ley

paliar las consecuencias de lo que se ha denominado cambio climático, se ubica tra-

II.1.B. Derecho Internacional Ambiental sobre protección del suelo

II.1.B.a. Primeras referencias a la necesidad de protección del suelo

En lo que se refiere al objetivo de este trabajo, esto es, la protección de la calidad

nimo de protección de la calidad ambiental del suelo. Esto no sorprende, en tanto

Sin embargo, se entiende muy positiva una declaración de estas características a

2) La Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional

II.2. Normativa europea de protección del suelo

En la Unión Europea no existe una normativa de protección del suelo específi-

II.3. Normativa estatal de suelos contaminados

II.3.A. De la Ley 10/1998, de Residuos a la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados

La Ley 10/1998 de 23 de abril, de Residuos (LR), que transpuso la Directiva de

La Ley 22/2011 entró en vigor el 30 de julio de 2011105, derogando expresamen-

por el RD 2090/2008, de 22 de diciembre de Responsabilidad Medioambiental114.

II.4. Normativa autonómica de calidad del suelo

En la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Ley 1/2005 de 4 de febrero, para

En concreto, el Decreto 199/2006 se promulga para regular el procedimiento de

II.5. El soft law en el régimen jurídico de los suelos contaminados

II.5.A. Introducción: Qué es el soft law, características y funciones

II.5.A.a. Concepto de soft law

En materia medioambiental es muy frecuente que la Administración elabore

II.5.A.b. Funciones que cumple el soft law

El soft law encuentra su principal función en lo que actualmente se ha denomi-

el desarrollo de esa “nueva gobernanza”, mediante el cual sin obligar directamente

II.5.A.c. Características principales del soft law

Como características del denominado soft law se han señalado principalmente

II.5.A.d. El soft law en el Derecho de la Unión Europea

al entender que estos instrumentos jurídicos no tienen efectos vinculantes pero sí

II.5.A.e. El soft law en el ordenamiento jurídico español

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