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DOCUMENTO
DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

¿Se cumplió la Ley de Financiamiento

ÁREA DE DESARROLLO SOCIAL
Programa de Educación
Junio 2014 Análisis

135

Educativo?
Pablo Bezem | Florencia Mezzadra | Axel Rivas

E
ntre 2007 y 2012, el Programa de se tenga registro histórico. RESUMEN
Educación de CIPPEC monitoreó La comparación internacional en términos EJECUTIVO
el cumplimiento de la Ley de de inversión educativa conlleva los mayores
Financiamiento Educativo. Aunque la normativa cuestionamientos sobre el cumplimiento de
es compleja y tiene diversos capítulos que la meta de inversión. Al respecto, el indicador
merecen atención, su meta más conocida era calculado con la vieja serie del PBI no es válido
destinar en 2010 el 6% del Producto Bruto Interno para la comparación. Si bien el nuevo cálculo hace
(PBI) a la educación, ciencia y tecnología. descender al país en el ranking internacional de
El último informe de monitoreo presenta inversión educativa como porcentaje del PBI, la
una mirada global con respecto a esta meta y inversión frente al PBI que tuvo lugar en este
destaca su concreción en 2010. Sin embargo, un periodo ubica a la Argentina como el séptimo
cambio reciente en la base del PBI calculado por país que más avanzó entre 108 países relevados
el gobierno nacional indica que, en realidad, no por la UNESCO.
se llegó al 6% de inversión educativa en relación Los cambios en las estadísticas reflejan el
con el producto. profundo deterioro institucional del INDEC,
A pesar de esto, es incorrecto afirmar que organismo a cargo de la medición del PBI. A su
la ley no se cumplió sobre la base de una vez, las manipulaciones de los distintos índices
serie de PBI que no existía al momento de su que produce el organismo obturan la posibilidad
implementación: cuando se sancionó la ley de planeamiento estatal y monitoreo ciudadano,
con la vieja serie del producto, la inversión en tal como se observa en este documento.
educación, ciencia y tecnología equivalía al 4,6% La Ley de Financiamiento Educativo y la Ley de
del PBI de 2005 y se aspiraba a alcanzar el 6% en Educación Nacional, que establece que hay que
2010, lo que representa un aumento del 31%. En destinar el 6% solo a educación, siguen vigentes
cambio, con la nueva serie de PBI se partió de un y deben ser cumplidas. Esto representa una gran
indicador del 3,8% que en 2010 ascendió al 5%, oportunidad para avanzar en políticas que se
lo que también representa un aumento del 31%. consensuaron como prioritarias y demandarán
Esta evolución, junto con la de otros indicadores un aumento de recursos. Avanzar en este
de inversión complementarios, manifiesta un sentido implicará también nuevas definiciones
crecimiento del financiamiento educativo muy de política y la apertura de marcos legales más
Centro de Implementación
destacado que concluyó con el mayor nivel de sólidos, que aprendan de los logros, falencias, de Políticas Públicas para
inversión por alumno en términos reales del que cumplimientos e incumplimientos de la ley. la Equidad y el Crecimiento
D C2 Introducción serie actualizó su base y reconoció una mayor in-
flación en los últimos años, muchos analistas la
cuestionan y argumentan que tiene inconsisten-
cias técnicas (Cohan y Levy Yetati, 2014).

Entre 2007 y 2012, el Programa de Educación de

CIPPEC monitoreó el cumplimiento de la Ley
de Financiamiento Educativo (Ley 26.075, san- Efectos del cambio sobre el
cionada en 2005)1. Si bien la ley es compleja y
cumplimiento de la Ley de
tiene diversos capítulos que merecen atención,
su meta más conocida es destinar en 2010 el 6% Financiamiento Educativo
del Producto Bruto Interno (PBI) a la educa-
ción, ciencia y tecnología.
El último informe de monitoreo (Bezem,
Mezzadra y Rivas, 2012) presenta una mirada La Ley de Financiamiento Educativo (LFE) esta-
global con respecto a esta meta y destaca su bleció que para 2010 se debía alcanzar una inver-
concreción en 2010. Sin embargo, un cambio sión consolidada en educación, ciencia y tecno-
reciente en la base del PBI calculado por el logía equivalente al 6% del PBI. Esta ley fue
Estado nacional indica que, en realidad, no se sancionada a fines de 2005 y fijó ese año como
alcanzó el 6%. Este documento aclara los cam- referencia para calcular la pauta de aumento de
bios y analiza su impacto en materia de finan- la inversión. Así, se partía de una inversión en
ciamiento educativo. educación, ciencia y tecnología con relación al
Medición PBI (desde ahora INDICADOR LFE) de 4,1% en
PBI 2005 y se buscaba llegar al 6% en 2010.
Tanto el punto de partida como la meta global
del INDICADOR LFE se fijaron con el PBI base
de 1993. Esto determinó la pauta anual de cre-
Cambio en la medición del PBI cimiento de la inversión y una planificación
educativa acorde. Con este marco de referencia,
cada año se alcanzó a cumplir la meta que fijó
Meta LFE la LFE. Sin embargo, con la nueva serie de PBI
con base de 2004 cambian los parámetros para
El gobierno nacional recalculó la base del PBI y
calcular los indicadores del financiamiento
lanzó una nueva serie para el período 2004-2013.
educativo: el crecimiento real de la economía es
Históricamente, la base del PBI se recalcula
menor y el incremento del PBI nominal, mayor.
cada diez años, para reflejar los cambios en la es-
Este último se usa como referencia para calcu-
tructura productiva de la economía (por ejem-
lar la meta de la LFE, que como resulta más baja
plo, se incorporan componentes de la economía
no alcanza a cumplir la meta de inversión edu-
informal o nuevos servicios en la economía) e
cativa. Esto puede verse en el gráfico 1, donde
incluir los cambios metodológicos vigentes a ni-
la línea azul muestra la evolución del indicador
vel internacional.
con la vieja serie del PBI y la línea roja muestra
En el caso de la Argentina, hasta mayo de
la evolución del indicador con la nueva serie.
2014 se utilizó la base de 1993. La nueva serie,
Cuando se evalúa el cumplimiento de la
con base en 2004, muestra que el crecimiento
meta de la LFE, resulta crucial considerar el
real de la economía fue menor y que el PBI no-
punto de partida. Con la serie del PBI base de
minal fue mayor (cuadro 1)2 . Aunque la nueva
1993, se partía de un INDICADOR LFE de 4,6%
Cuadro 1. Producto Bruto Interno sobre las bases de 1993 y 2004 (en millones de pesos
corrientes. Años 2005 a 2012
Año

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Serie de PBI base 1993

531.939 654.439 812.456 1.032.758 1.145.458 1.442.655 1.842.022 2.164.246
(millones de pesos corrientes)
Serie de PBI base 2004
647.257 808.593 1.027.339 1.283.906 1.411.526 1.810.282 2.303.246 2.744.829
(millones de pesos corrientes)
Diferencia PBI
22% 24% 26% 24% 23% 25% 25% 27%
base 1993 y base 2004

Fuente: CIPPEC, sobre la base de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

1 Los informes están disponibles en el sitio del proyecto de Moni-

toreo de la Ley de Financiamiento Educativo de CIPPEC: http://
www.cippec.org/mlfe/. En una primera etapa, fue apoyado por la
Embajada Británica (2007-2009) y luego, el informe de 2010 fue
realizado gracias al apoyo de la Fundación Lúminis.
2 Entre 2004 y 2012, el crecimiento real de la economía mantuvo
un promedio anual de 6,4%, sobre la base de la serie de 1993 y
de 5,5%, sobre la serie de 2004.
 y la meta del 6% implicaba un aumento de 31%.
Con la serie del PBI base de 2004, el punto de par-
Preguntas claves en relación
con el financiamiento educativo
D C3
tida también es más bajo, con un INDICADOR
LFE de 3,8%. Por lo tanto, con esta serie se alcan- en la Argentina
zó un INDICADOR LFE de 5%, pero que implica
un crecimiento de 31%, exactamente igual al pre-
visto cuando se sancionó la ley.
El cambio en la serie del PBI abre, al menos, tres
Gráfico 1. interrogantes relativos al financiamiento educa-
Cumplimiento de la Ley de Financiamien- tivo:
to Educativo: inversión en educación,
ciencia y tecnología como porcentaje del 1. ¿Se cumplieron la meta global de la Ley de Fi-
PBI (comparación PBI con base 1993 y nanciamiento Educativo y la Ley de Educación
2004) Nacional?

Las metas de la LFE se fijaron sobre la base de

la vieja serie del PBI, con un INDICADOR LFE
de 4,6% como punto de partida y una planifica-
ción de la inversión y de las políticas educativas
plasmadas en los acuerdos bilaterales entre la
Nación y las provincias, según la pauta de in-
versión que estipuló la ley. Por lo tanto, es inco-
rrecto afirmar que no se cumplió la ley sobre la
base de una serie de PBI que no existía al mo-
Cumplimiento
mento de su implementación.

2. ¿Hubo avances significativos en términos de

Fuente: CIPPEC, sobre la base de la CGECSE, Mi-
nisterio de Educación y Ministerio de Economía y la inversión educativa desde que se sancionó la
Finanzas Públicas. Ley de Financiamiento Educativo?

En 2011 entró en vigencia la Ley de Educa- El análisis del nivel de inversión educativa en re-
ción Nacional (26.206) que establece que la lación con el PBI es uno de los principales indica-
inversión consolidada en educación solamen- dores utilizados para responder esta pregunta y
te (excluyendo ciencia y tecnología) debe ser evaluar el financiamiento sectorial. Sin embargo, Inversión
equivalente a 6% del PBI. Con esta referencia y este indicador muestra solo algunos aspectos del
financiamiento, pero deja de lado otros de gran
educativa
si se utiliza la serie de PBI base 1993, también en
2011 y 2012 (último año disponible) se superó la relevancia. Para captar las complejidades de la
meta. Sin embargo, si se toma la nueva serie de inversión educativa, es preciso incorporar al aná-
PBI, no se alcanza el objetivo (gráfico 2). lisis otros indicadores complementarios, como el
gasto educativo en relación con el gasto total o la
Gráfico 2. inversión por alumno en términos absolutos y en
Cumplimiento Ley de Educación Nacio- relación con el producto por habitante.
nal: inversión en educación (solamente) En los últimos diez años, el gran crecimiento
como porcentaje del PBI (comparación económico (aun si se considera la serie del PBI
PBI con base 1993 y 2004) base de 2004) y de la presión impositiva posibi-
litó un incremento sustancial del gasto público,
incluida la inversión educativa 3 .
Durante el período de implementación de
la LFE, los principales indicadores de inversión
muestran una evolución positiva. En primer
lugar, la inversión en educación, ciencia y tec-
nología en relación con el producto aumentó
fuertemente: pasó de 3,8% a 5%, lo que equivale
a un crecimiento del 31%.
En segundo lugar, el esfuerzo financiero por
la educación (inversión educativa sobre gasto
Fuente: CIPPEC, sobre la base de la CGECSE, Mi-
nisterio de Educación y Ministerio de Economía y
total), que indica la prioridad que el Estado le da
Finanzas Públicas. a la inversión educativa, aumentó de modo con-
siderable por parte de las provincias: pasó del
29,3% al 33,5%, pero se mantuvo relativamente

3 Entre 2004 y 2012, el crecimiento promedio de la economía

fue del 6% y la presión impositiva aumentó del 22% al 29%
(Fuente: INDEC y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas,
sobre la base de la nueva serie de PBI).
D C4 estable por parte de la Nación.
En tercer lugar, la inversión por alumno, un
de un nivel bajo para llevar a un valor ligera-
mente superior al promedio mundial (UNESCO,
indicador vital para establecer los fondos que 2014). En 2004, invertía en educación el equiva-
teóricamente le llegan a cada alumno, mantuvo lente al 3,2% de su PBI, lo que la ubicaba en el
un aumento notable. Entre 2005 y 2012, la in- ranking 95 en el mundo (entre 126 países releva-
versión por alumno del sector estatal aumentó dos). (Cuadro 2). En 2011, se alcanzó el 5,2% y el
un 70% en términos reales y duplicó la que se país mejoró su posición al ubicarse en el puesto
mantenía a mediados de los noventa (gráfico 48 (pero si se toma como referencia el indica-
3). Esto representa el mayor aumento del que se dor que utiliza el PBI base de 1993, el país pasó
tiene registro. del puesto 81 al 20). Es decir que, en el período
Por último, comprobamos que hubo un fuer- 2004-2011, la Argentina aumentó un 64% su in-
te aumento en la inversión por alumno en rela- versión en educación en relación con el PBI, lo
ción con el PBI por habitante: se pasó del 12% cual indica un enorme avance que posiciona al
en 2005 al 18% en 2012. país como el séptimo que más aumentó la in-
versión educativa en el período (cuadro 2).
Gráfico 3.
Inversión por Evolución de la inversión educativa por
alumno del sector estatal (1996-2012) Cuadro 2. Aumento porcentual de la in-
alumno versión en educación como porcentaje del
PBI. Selección de los 40 países con mayor
aumento (2004-2011)4

Inversión en
educación/PBI
País Crecimiento
2004 2011 porcentual
2004-2011

Comparación 1 Gambia 1,0 3,9 279%

internacional Fuente: CIPPEC, sobre la base de la CGECSE, Mi-

nisterio de Educación y Ministerio de Economía 2
Santo
Tomé***
3,5 9,5 173%
y Finanzas Públicas, INDEC, CENDA y Dirección
Provincial de Estadísticas de la provincia de Santa 3 Congo*** 2,3 6,2 172%
Fe. Nota: Datos de la inflación de 1996 a 2006
del INDEC, de 2006 a 2010 del CENDA y de 2011 a 4 Uruguay 2,5 4,5 80%
2012 de la Dirección de Estadísticas de la Provin-
cia de Santa Fe. 5 Nigeria* 2,4 4,2 75%
6 Bulgaria*** 2,4 4,1 71%
7 Argentina 1
3,2 5,2 64%
3. ¿Cómo se ubica la Argentina en relación con 8 Burundi 3,7 6,0 60%
el resto del mundo?
9 Jamaica 3,9 6,3 60%
La comparación internacional en términos de 10 Cambodia*** 1,7 2,6 51%
inversión educativa conlleva los mayores cues- 11 Bermuda*** 1,8 2,6 49%
tionamientos sobre el cumplimiento de la meta
12 Nepal*** 3,2 4,7 49%
del INDICADOR LFE. Al respecto, el indicador
calculado con la serie del PBI con base de 1993 no 13 Kyrgyzstan 4,6 6,8 47%
resulta válido para la comparación. 14 Mauritania 2,5 3,7 47%
El umbral del 6% del PBI destinado a la in-
15 Senegal*** 3,9 5,6 45%
versión educativa es un número recurrente en
la literatura educativa, que fue calculado por 16 Brasil*** 4,0 5,8 45%
la UNESCO como la inversión media necesaria 17 Malta*** 4,8 6,9 44%
para alcanzar los objetivos de Educación Para 18 Tayikistán 2,8 3,9 42%
Todos en 2015. Resulta claro que cada país debe-
19 Chad 1,6 2,3 42%
rá definir su propio umbral según su punto de
partida, las características de su sistema educa- 20 Paraguay 3,4 4,8 40%
tivo y los objetivos de política educativo que se 21 Guinea 2,2 3,1 39%
proponga.
22 Aruba 4,4 6,0 37%
En 2011, se mantenía una inversión prome-
dio de casi 5% y una cuarta parte de los países 23 Benín*** 3,9 5,3 37%
relevados habían superado el umbral del 6%. En
4 En base a 108 países para los cuales hay estadísticas disponi-
este período, la Argentina aumentó sustancial- bles en los años de referencia publicadas por el Instituto de
mente su inversión educativa, dado que partió Estadística de la UNESCO al momento de la escritura de este
documento.
24 Tailandia
25 Tanzania***
4,2
4,7
5,8
6,2
36%
33%
democrático, que debe rendir cuentas y plani-
ficar en consecuencia. Por eso, los cambios en D C5
las estadísticas reflejan el profundo deterioro
26 Irlanda 4,7 6,2 32% institucional del INDEC, organismo a cargo de
27 Swazilandia 6,4 8,3 29% la medición del PBI. A su vez, las manipulaciones
de los distintos índices que produce el organismo
28 Maldivas 5,3 6,8 28%
obturan la posibilidad de planeamiento estatal
29 Mónaco 1,2 1,6 28% y monitoreo ciudadano, tal como se observa en
30 Malawi* 4,2 5,4 27% este documento.
31 Mongolia 4,3 5,5 27% A pesar de todo, la Ley de Financiamiento
Educativo marcó un hito no solo por el gran au-
32 Armenia 2,5 3,1 26%
mento de la inversión educativa sino también
33 Moldavia 6,8 8,6 26% por los avances en términos de planeamiento.
34 Cuba*** 10,3 12,8 25% Surgió como fruto de un amplio consenso polí- Estadísticas
tico, marcó un horizonte en la política educativa
35 Togo 3,6 4,5 25%
porque fijó conjuntamente metas financieras y confiables
36 Belice*** 5,3 6,6 25% educativas (aunque muchas efectivamente no se
37 El Salvador* 2,8 3,4 24% hayan cumplido), y propició la creación de valio-
sas instituciones como la Subsecretaría de Pla-
38 Corea 4,4 5,2 20%
neamiento Educativo y los convenios bilaterales.
Reino En el futuro, la Ley de Financiamiento Edu-
39 5,2 6,2 20%
Unido***
cativo y la Ley de Educación Nacional, que esta-
40 España*** 4,2 5,0 17% blece que hay que destinar el 6% solo a educa-
CIPPEC, sobre un total de 108 países medidos por
ción (sin ciencia y tecnología), siguen vigentes y Inversión
la UNESCO. deben ser cumplidas. Esto representa una gran futura
oportunidad para avanzar en políticas que se
1 : CIPPEC, a partir de la serie de PBI base 2004.
*Años 2003, ** Año 2005, ***Año 2010.
consensuaron como prioritarias y demandarán
un aumento de recursos, como la extensión de
la jornada escolar, el aumento de la cobertura en
nivel inicial y una mejora de salarios para hacer
más atractiva la profesión docente. Avanzar en
Conclusiones este sentido implicará nuevas definiciones de
política y la apertura de marcos legales más só-
lidos, que aprendan de los logros, falencias, cum-
plimientos e incumplimientos de la ley5.
El cambio en la medición de la base del PBI llega En este escenario, será vital renovar el mar-
con una gran demora, dado que los datos corres- co legal y político del financiamiento educativo.
ponden a 2004. Además, especialistas en la temá- Una planificación a largo plazo del uso estratégi-
tica dudan de la consistencia de esta nueva medi- co de los recursos debería sumarse a una renova-
ción (Cohan y Levy Yetati, 2014). No está claro si da agenda de política educativa, con el horizonte
ese parámetro es realmente el PBI o si una nueva del recambio de gobierno en diciembre de 2015.
estimación alteraría nuevamente los cálculos so- Para ello, será necesario contar con estudios ri-
bre el cumplimiento de la Ley de Financiamiento gurosos de opciones y costos de política, y con
Educativo. un debate amplio con nuevos consensos para
La necesidad de contar con estadísticas avanzar en la justicia educativa.
confiables es un aspecto central de un Estado

5 Para profundizar el análisis, consulte el Informe Final de Moni-

toreo de la Ley de Financiamiento Educativo de CIPPEC:http://
www.cippec.org/documents/10179/52927/Bezem,%20
Mezzadra+y+Rivas+-+Informe+Final+Monitoreo.pdf/fb546915-
04d2-4853-b61d-02fd0772af96
D C6 Bibliografía

Bezem, P., Mezzadra, F. y Rivas, A. (2012). Informe final de Monitoreo de la Ley de Financiamiento
Educativo. Informe de Monitoreo y Evaluación. Buenos Aires: CIPPEC.

Cohan, L. y Levy Yeyati, L. (21 de mayo de 2014). Revisionismo: los nuevos números oficiales de la
Argentina. Disponible en: http://focoeconomico.org/2014/05/21/revisionismo-economico-y-arqueo-
logia-estadistica-los-nuevos-numeros-oficiales-de-la-argentina.

UNESCO. (2014). Education For All - Global Monitoring Report Teaching and Learning: Achieving
Quality For All. Paris: UNESCO.
Acerca de los autores D C7

Pablo Bezem: coordinador de proyectos del Programa de Educación de La opinión de los

autores no refleja
CIPPEC. Licenciado en Economía (Universidad de Buenos Aires). Candidato
necesariamente la
a magíster en Relaciones Económicas Internacionales (Universidad de Bue- posición de todos los
nos Aires). Estudios de posgrado en Planificación y Formulación de Políticas miembros de CIPPEC
Educativas (IIPE-UNESCO). en el tema analizado.

Florencia Mezzadra: directora del Programa de Educación de CIPPEC. Li-

cenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Torcuato Di Tella). Ma-
gíster en Política Educativa (Universidad de Harvard).

Axel Rivas: investigador principal del Programa de Educación de CIPPEC.

Licenciado en Ciencias de la Comunicación (Universidad de Buenos Aires).
Magíster en Ciencias Sociales y Educación (Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales). Doctor en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Ai-
res).

Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden descar-

gar en www.cippec.org

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Para citar este documento: Bezem, P., Mezzadra, F. y Rivas, A. (junio de 2014).
¿Se cumplió la Ley de Financiamiento Educativo?. Documento de Políticas
Públicas / Análisis Nº135. Buenos Aires: CIPPEC.

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cipales diagnósticos y tomas de posición pública sobre un problema o una
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aquellos temas que ya forman parte de la agenda pública o bien lograr que
problemas hasta el momento dejados de lado sean visibilizados y considera-
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Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate pú-

blico en la Argentina con el objetivo de mejorar el diseño, la implementación
y el impacto de las políticas públicas, promover el diálogo democrático y
fortalecer las instituciones.

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y el Crecimiento) es una organización independiente, apartidaria y sin fines
de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore
la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y
promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la
Argentina. Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que
surjan en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico y Estado y
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