Lectura Semana 1

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Presupuesto público y desarrollo

en Costa Rica: lecciones aprendidas
y retos desde el panorama
internacional
Rolando Bolaños-Garita*
Resumen para los destinos específicos actuales, le permi-

ten enrumbar la maquinaria programática al
Este ensayo es resultado del proyecto cumplimiento del desarrollo nacional.
matriculado ante la Comisión de Investiga-
ción y Extensión, Escuela de Ciencias de la Palabras clave: finanzas públicas; destinos
Administración, en la Universidad Estatal a específicos; plan nacional de desarrollo; plu-
Distancia en Costa Rica (uned), según códi- rianualidad; gestión por resultados.
go P2018-015, cuyo principal derrotero fue
escudriñar la realidad del esquema adminis- PUBLIC BUDGET AND DEVELOPMENT IN
trativo-presupuestario costarricense, conforme COSTA RICA: LESSONS LEARNED AND
sus factores consustanciales y condicionantes CHALLENGES FROM AN INTERNATIONAL
más próximos en el panorama internacional. LANDSCAPE
A partir de un abordaje cualitativo, de des-
cripciones e inferencias surgidas a la luz del Abstract
primero, se logra determinar que Costa Rica
cuenta con un arsenal de elementos históricos, This essay results from the project registered
legales, jurisprudenciales y metodológicos que, before the Research and Extension Com-
a pesar de las cargas presupuestarias impuestas mission, School of Administration Sciences,
*
Doctor en Ciencias de la Administración, uned-Costa Rica. Tutor e Investigador de la Escuela de Ciencias
de la Administración, Universidad Estatal a Distancia (uned), San José (Costa Rica). [rbolanos@uned.ac.cr];
[https://orcid.org/0000-0002-7864-3458].
Recibido: 03/06/2020 / Modificado: 06/08/2020 / Aceptado: 15/09/2020
Para citar este artículo
Bolaños-Garita, R. (2021). Presupuesto público y desarrollo en Costa Rica: lecciones aprendidas y retos desde el pa-
norama internacional. opera, 28, 217-238.
doi: https://doi.org/10.18601/16578651.n28.10
OPERA, ISSN: 1657-8651, E-ISSN: 2346-2159, N° 28, enero –junio de 2021, pp. 217-238
Rolando Bolaños-Garita
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at State Distance University in Costa Rica muladas en otras latitudes. Pero también apare-
(uned), according to code P2018-015, who- cen otras dables de implantar internamente, a
se main course was to scrutinize the reality fin de potenciar la mejor gestión presupuestaria
of Costa Rican administrative-budgetary conducente al desarrollo nacional.
scheme, in accordance with its consubstan- El presupuesto público, desde las sesiones
tial and closest conditioning factors on the de trabajo de la Asamblea Nacional Constitu-
international scene. Therefore, according to yente de 1949, se vislumbraba como un medio
a qualitative approach, and the descriptions para que el Estado lograra la atención efectiva
and inferences uncovered by that approach, de la serie de necesidades poblacionales que
it is possible to determine that Costa Rica has surgieran, a fin de obtener un mejoramiento
an arsenal of historical, legal, jurisprudential en la calidad de vida de ciudadanos y habitan-
and methodological elements that, despite tes del país. A partir de ese momento, y hasta
the budgetary burdens imposed on current la fecha, existe una constelación de normas
specific destinations, can make it possible to de rango legal, e incluso jurisprudencia de la
route programmatic machinery for national Sala Constitucional del Poder Judicial, que
development goals. determinan la funcionalidad del presupuesto
público en pos del desarrollo nacional, lo que
Key words: Public finances; specific destina- le permite al Gobierno disponer de instru-
tions; national development plan; multi-years; mentos administrativos para su total opera-
management by results. cionalidad, iniciando desde la estructura ad-
ministrativa pertinente, hasta los procesos que
faculten, evidencien y monitoreen el vínculo
INTRODUCCIÓN Plan-Presupuesto.
Por el contrario, no solo sigue sin tener-
El esquema presupuestario costarricense se se claridad al respecto, sino que ahora debe
encuentra cimentado en la Constitución Po- agregársele la existencia de tendencias inter-
lítica, en la normativa legal y técnica vigente, nacionales promovidas por instancias como el
e incluso en la jurisprudencia emanada a la Banco Interamericano de Desarrollo (bid) con
fecha, sea de naturaleza judicial (Poder Judi- su Gestión por Resultados para el Desarrollo
cial) o administrativa (Procuraduría General (GpRD), enfilada a justificar y potenciar la
de la República), reforzándose el vínculo planificación administrativa y el presupuesto
plan-presupuesto. público.
No obstante, también se vislumbran en el De esta manera, el día 30 de abril de
panorama internacional tendencias y opciones 2018, los ministerios de Planificación Nacio-
que algunos buscan insertar en el esquema nal y Política Económica (mideplan), y de
criollo sin aquilatamiento previo, conforme Hacienda, patrocinaron una actividad cuyo
sus bondades e imposibilidades que, por cierto, objetivo fue: “Dar a conocer el proceso de
resultan consustanciales, al ser propuestas for- implementación de la Gestión para Resultados
Presupuesto público y desarrollo en Costa Rica
219
en el Desarrollo en Costa Rica, así como, la MARCO DE ACCIÓN DEL PRESUPUESTO

presentación de guías para orientar el proce- PÚBLICO
so de planificación estratégica institucional y
fortalecer el proceso de las estructuras progra- Marco ideológico del Estado costarricense
máticas del presupuesto”. No obstante, no hay
registros de las valoraciones llevadas a cabo pa- El mejor uso de los recursos incluidos en pre-
ra determinar que esa metodología es posible supuestos institucionales tiene, finalmente,
en el entorno administrativo-presupuestario una sola razón de ser: “la atención de dere-
nacional. chos de los habitantes y la concreción efectiva
Tales lagunas deben solventarse, a fin de las necesidades poblacionales”. Pero esto
de asesorar efectivamente a los responsables es posible de llevar a cabo, primeramente,
hacendarios del país sobre el entorno admi- teniendo claridad de los preceptos constitu-
nistrativo-presupuestario nacional, así como la cionales de primer orden como, por ejemplo,
conveniencia de implantar estrategias externas el artículo 50 de la Constitución Política y,
propuestas por entidades financieras, y la po- en segundo lugar, la otra gama de preceptos
sibilidad de reconocer otras que, a pesar de no contenidos en las leyes orgánicas y leyes es-
haberse tomado en cuenta en un primer mo- peciales que explicitan las actividades de los
mento, podrían abonar al mejor desempeño entes públicos. Tales preceptos constituyen
presupuestario para el desarrollo. un modelo-país (Meoño, 2008) que otras
fuerzas y sectores nacionales viven implo-
rando a los cuadros políticos en ejercicio o a
METODOLOGÍA aquellos próximos a competir en la contienda
electoral que nuestro sistema político tiene
El objetivo general de la investigación fue cada cuatro años.
contrastar el esquema nacional de gestión Pero lo anterior no cobra sentido si las ins-
presupuestaria pública con las opciones de tancias gubernativas en general no reconocen
transformación establecidas por instancias fo- el esquema de gestión presupuestaria vigente,
ráneas como el bid y la Comisión Económica sus fortalezas y, también, aquellos puntos que
para América Latina y el Caribe (cepal), a fin deben ser sujetos de mejora. En esa línea, la
de evidenciar la posible implementación de existencia de tendencias foráneas que pueden
esta en el esquema nacional. implementarse a nivel nacional debe tomarse
Conforme lo anterior, la investigación con cuidado, debiendo aquilatarlas para des-
se llevó a cabo con un enfoque cualitativo, cubrir cuáles de sus características son posibles
enfatizando en la técnica del análisis de con- de impactar de manera positiva en el entorno
tenido –por medio del estudio documental–, nacional y, sobre todo, que logren comulgar
buscando identificar, analizar y sintetizar toda con la realidad jurídico-administrativa, que es
aquella información que resultara pertinente la que puntualmente determina el rumbo que
para lograr los objetivos propuestos. tomará el presupuesto nacional, iniciando a
220
nivel constitucional, hasta el cumplimiento de algunos, verbigracia, la Ley de Planificación

todas aquellas que se verán en lo subsiguiente. Nacional 5525.
Volviendo entonces al entorno nacional, La tabla 1 permite vislumbrar tanto la li-
el artículo 50 constitucional dispone: “EI gazón entre el artículo 50 constitucional antes
Estado procurará el mayor bienestar a todos aludido y el artículo 1 de aquella última nor-
los habitantes del país, organizando y estimu- ma, como la descomposición del primero en
lando el más adecuado reparto de la riqueza”. el segundo, aclarando que será la planificación
Dicho precepto tiene como derrotero el bien nacional, en sentido general, la herramienta
común1 que, si bien puede considerarse propio administrativa para lograr la mejora en las
de la ideología socialcristiana, en la actualidad condiciones socioeconómicas del país.
trasciende la misma y es rescatado por investi- La Ley de Planificación Nacional 5525,
gadores como von Haldenwang (2005), quien desde su promulgación en 1974, sentó las bases
lo ubica como piedra angular de los bienes para la planificación administrativa pública, de
públicos, del Estado de derecho y la seguridad forma tal que las instituciones pertenecientes a
nacional, al igual que de la prestación de bienes la Administración Central y que conforman el
y servicios básicos (educación, salud y acceso Poder Ejecutivo, estuvieran siempre sometidas
al agua potable). a las directrices que emita el presidente en ma-
Al referirse al ligamen de ese artículo con teria de planificación nacional, con fundamen-
el desarrollo nacional, debemos dirigirnos, to en el Plan Nacional de Desarrollo (pnd). En
inexorablemente, a la norma de menor rango el caso de las instituciones autónomas, estas se
que permite la intervención estatal en los cam- encuentran sujetas a las directrices de carácter
pos social, económico, educativo, agroalimen- general dictadas por dicho Poder, igualmente
tario, de infraestructura nacional, por citar solo en materia de planificación nacional, así re-
conocido incluso por la Sala Constitucional
mediante diversas resoluciones (por ejemplo,
1 Aclara González que “el bien común se concreta la 03089-19982). Lo anterior no podría ser de
históricamente como la realización de instituciones,
organizaciones, acciones y obras materiales; todos estos
medios no tendrían valor si no contribuyeran al desa- 2 Indicó la Sala en lo que nos interesa que: “todos los
rrollo humano de todos los hombres” (1989, p. 59). órganos que forman el aparato estatal como Estado Cons-
Actualmente, una obra contemporánea y globalizadora titucional de Derecho, deben someterse a los criterios de
al respecto es la del Premio Nobel de Economía, Jean ‘planificación nacional’ y en particular a las directrices
Tirole (2017), que abarca elementos variopintos sobre de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo –Go-
lo que puede concebirse como el bien común. bierno– (arts. 140.3,8 CP), para cumplir, entre otros,
Contrariamente, Poulantzas (1976, p. 20) concibe con los mandatos constitucionales de procurar el mayor
a esta “repartición” como desigualdad social, que resulta bienestar para todos los habitantes del país organizando
ser un efecto de la determinación (diferenciación, sepa- y estimulando la producción y el más adecuado reparto
ración, etc.) entre clases sociales, a lo que tendríamos que de la riqueza (art. 50 CP) […]. El Poder Ejecutivo -Go-
oponernos, apegándonos más bien a la visión socialcris- bierno-, como organización jurídica y política, es el que
tiana y socialdemócrata costarricense de mecanismo para se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad
reducir y erradicar las diferencias sociales. en todos sus aspectos político, jurídico, económico y
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TABLA 1. COMPARATIVO ENTRE ARTÍCULOS QUE PROPENDEN EL INTERVENCIONISMO ESTATAL
Artículo 50 de la Constitución Política Artículo 1 de la Ley de Planificación Nacional

EI Estado procurará el mayor bienestar a Se establece un Sistema Nacional de Planificación que tendrá los siguientes
todos los habitantes del país, organizando objetivos:
y estimulando el más adecuado reparto a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país.
de la riqueza. b) Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que
presta el Estado.
c) Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución
de los problemas económicos y sociales.
Fuente: elaboración propia.
otra forma, ya que, en su defecto, se podría entre otras cosas, por impulsar el arraigo de
incurrir en un accionar de las mismas disperso la Planificación en los países americanos, y
y desarticulado, y en un desapego evidente e en todos aquellos campos que se determinen
injustificado de las metas trazadas para un de- imprescindibles para el mejoramiento de la
sarrollo nacional palpable y sostenido. calidad de vida de los habitantes, así como en
Vale aclarar que la Ley 5525 y su ante- la racionalización administrativa a través de la
cesora, la anterior Ley de Planificación 3087, eficiencia y eficacia de los procesos que reali-
fueron emitidas en periodos de gobierno del zaban las instituciones públicas.
Partido Liberación Nacional, históricamente Por su parte, la norma 5525 fue pro-
ligado a la socialdemocracia. Así es como en el pulsada, dictaminada y aprobada en tiempos
año 1963, durante la administración del expre- de José Figueres Ferrer; incluso, el proyecto de
sidente Francisco Orlich Bolmarich, se emite la esta se envía a la Asamblea Legislativa por
Ley 3087, y se incluyen entre los compromisos el mismo Figueres y por su ministro de la
de Costa Rica para recibir los beneficios de la Presidencia, por lo cual se denota un interés
Administración para el Desarrollo, específi-
camente, en cumplimiento de los acuerdos es la Encíclica Populorum Progressio (1967) del entonces
de la Carta de Punta del Este formulada en pontífice Pablo vi. Esta –basada a su vez en otros do-
Uruguay3. Dicha tendencia se distinguía, cumentos pontificios como Mater et Magistra (1961)
y Gaudium et Spes (1965)–, incluye un apartado sobre
programas y planificación, indicando entre otros aspectos
que: “Toca a los poderes públicos escoger y ver el modo
social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Go- de imponer los objetivos que proponerse, las metas que
bierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es hay que fijar, los medios para llegar a ella, estimulando al
también la directiva política de fijar los objetivos y metas mismo tiempo todas las fuerzas agrupadas en esta acción
de la acción coordinada en los demás entes públicos, común” (Santa Sede, 1967, p. 8). No obstante, aquella
proponiendo los medios y métodos para conseguir esos Encíclica concuerda, según Santa Ana (1991, p. 33), con
objetivos” (Considerando Tercero) (Sala Constitucional el informe de la Conferencia Mundial de Iglesia y Socie-
del Poder Judicial, 1998). dad, organizada por el Consejo Mundial de Iglesias en
3 Otro detalle que refuerza la sintonía de la comunidad Ginebra en 1966, y con la Primera Década del Desarrollo
internacional hacia la planificación durante la década de de las Naciones Unidas. De esta manera, se demuestra la
los sesenta, ahora desde la Doctrina Social de la Iglesia, tendencia mundial y laica al respecto.
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manifiesto del líder de la socialdemocracia El ligamen Plan-Presupuesto

criolla por mejorar las condiciones norma-
tivas en materia de planificación nacional y, La Ley de Administración Financiera de la
correlativamente, en una mayor capacidad de República y Presupuestos Públicos 8131, es-
maniobra para la adecuada distribución del tablece en su artículo 4 que:
ingreso nacional. No en vano indicaba en el
año 1955 el expresidente al escribir su obra, Todo presupuesto público deberá responder a los planes
operativos institucionales anuales, de mediano y largo
Cartas a un ciudadano: plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a
los principios presupuestarios generalmente aceptados;
… c) Los que estudian la realidad económica nacional además, deberá contener el financiamiento asegurado
como punto de partida, formulan planes de desarrollo para el año fiscal correspondiente, conforme a los criterios
para aumentar la producción, y a la vez procuran mejo- definidos en la presente Ley. El Plan Nacional de Desa-
rar la distribución con criterio de justicia social, tanto rrollo constituirá el marco global que orientará los planes
en forma directa de sueldos y jornales crecientes, como operativos institucionales, según el nivel de autonomía
en escuelas y colegios públicos, centros de salud, seguro que corresponda de conformidad con las disposiciones
social, vivienda, etc. legales y constitucionales pertinentes. (Asamblea Legis-
lativa de la República de Costa Rica, 2001)
En esta última categoría está el Movimiento de Libera-
ción Nacional de Costa Rica. Guardadas las diferencias
que van de país a país, nosotros estamos entre los mo- Según lo indicado por el Ministerio de Planifi-
vimientos que se llaman económico-sociales, porque
combinan las dos preocupaciones: el incremento de la
cación Nacional y Política Económica (mide-
riqueza y su justa distribución. (1997, p. 95) plan), el procedimiento seguido para contar
con un documento de planificación macro
Entonces, estamos en presencia de un –denominado: Plan Nacional de Desarrollo y
esquema estatal híbrido, en el cual confluyen de Inversión Pública del Bicentenario (pndIP)–
y conviven dos ideologías sociales claramente fue esquemáticamente el siguiente (figura 1):
identificables, lo cual no le resta méritos a Esa línea procedimental, que debía dar
dicha relación simbiótica. Por el contrario, se como resultado las intervenciones estratégicas, se
demuestra que la radicalización de los esque- distingue en el siguiente detalle programático:
mas político-gubernativos no necesariamente Sus componentes se definieron por mide-
resulta en condición sine qua non para el me- plan (2018b, pp. 15-17) como sigue:
joramiento de las condiciones sociales. – Acciones estratégicas: son aquellas
A pesar de que el panorama presupues- orientadas a resolver problemas públicos, que
tario, según lo anterior, pareciese tener una han sido consideradas por la Presidencia de
claridad diáfana, en la práctica, tanto legislativa la República de importancia prioritaria por
como ejecutiva, esto no resulta ni tan claro ni su impacto en el ámbito nacional y regional,
tan sencillo. Así, tenemos que han sido reitera- mediante las cuales se generan como mínimo
das las ocasiones en que se han dado diferendos productos (bienes o servicios).
sobre la disposición de los recursos públicos, – Objetivo: debe redactarse evidenciando
como se indicará a continuación. el cambio esperado por la ejecución de la inter-
11
223
Figura 1. Formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022

FIGURA 1. FORMULACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2019-2022
12
Fuente:
Fuente: mideplan (2018a, p. 43). MIDEPLAN (2018a, p. 43).
Figura 2. Intervenciones estratégicas y sus componentes
FIGURA 2. INTERVENCIONES ESTRATÉGICAS Y SUS COMPONENTES
Esa línea procedimental, que debía dar como resultado las intervenciones
estratégicas, se distingue en el siguiente detalle programático:
Fuente: mideplan (2018a).
Fuente: MIDEPLAN (2018a).

vención, identificando la dimensión regional – Línea base: responde al valor inicial
cuando corresponda. del indicador y debe expresarse en la misma
– Indicadores: son para la medición de unidad de medida. En el caso del pnd-pnip
Sus componentes se definieron por MIDEPLAN (2018b, pp.15-17) como sigue:
los objetivos de las intervenciones estratégi- 2019-2022, la línea base será 2017 o la si-
cas, tienen que ser de efecto o de producto, tuación prevaleciente del indicador según el
de acuerdo•conAcciones estratégicas:
las definiciones son de
de la cadena aquellas orientadas
último a resolver
año disponible en elproblemas
momento de la
resultados. Nopúblicos,
corresponde
que incluir indicadores
han sido consideradas por la Presidencia de la República de
de actividadesimportancia
o insumos4.prioritaria por su impacto en el ámbito nacional y regional,
que en términos prácticos más bien amplía el rango de
mediante las cuales se generan comoacción
mínimo productos
de lo que en defi(bienes o servicios).
nitiva puede ser un servicio pú-
4 Eso difiere de la posición que sostiene Armijo (2011), blico, sea tangible o intangible.
• Objetivo: debe redactarse evidenciando el cambio esperado por la

ejecución de la intervención, identificando la dimensión regional cuando
corresponda.
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formulación del pnd-PNIP. En caso de que no “deben ser recursos aprobados para ejecutar la
exista se señalará como no disponible (ND). intervención durante el período”, lo cual no
– Meta: es el valor del indicador asocia- resulta posible, toda vez que los recursos deben
do al objetivo de las intervenciones estraté- primero ser sujetos de análisis por la Comi-
gicas que estarán en ejecución en el periodo sión Permanente de Asuntos Hacendarios de
2019-2022 y se establecerán anualmente. la Asamblea Legislativa, para posteriormente
No se incluirán metas que no dispongan de ser discutidos, aprobados o desaprobados por
financiamiento. Se incluirán como máximo el plenario de dicha Cámara Legislativa; esto,
dos indicadores con sus respectivas metas por para cada ejercicio económico, que según el
intervención estratégica. principio de anualidad6 establecido en el ar-
– La estimación presupuestaria: debe pre- tículo 176 de la Constitución Política y 5 inciso
cisar el monto y la fuente de financiamiento d) de la Ley 8131, abarca del 1 de enero al 31
interna o externa. El Ministerio de Hacienda de diciembre de cada año.
aportará a las Áreas Estratégicas la información
de los techos presupuestarios, específicamente
6 Según el artículo 5, también resultan obligatorios
a los y las rectores y a las instituciones descen-
los siguientes principios: “Principio de universalidad e
tralizadas cuando corresponda. integridad. El presupuesto deberá contener, de manera
– Responsables: se refiere al jerarca o explícita, todos los ingresos y gastos originados en la ac-
quien ocupe el puesto o cargo de las direccio- tividad financiera, que deberán incluirse por su importe
nes, departamentos o unidades de las institu- íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la
disminución de ingresos por liquidar. Principio de gestión
ciones ejecutoras de las intervenciones estra- financiera. La administración de los recursos financieros
tégicas para el alcance de sus metas. del sector público se orientará a los intereses generales de
Hasta aquí, se denota un afán por vincular la sociedad, atendiendo los principios de economía, efica-
lo que debe ser un efectivo ligamen del Plan cia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley. Principio
de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá reflejar
con el Presupuesto, por ejemplo, el Plan Na- el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes
cional de Desarrollo y las leyes de Presupuesto de financiamiento. Principio de programación. Los pre-
Ordinario y Extraordinario5 de la República de supuestos deberán expresar con claridad los objetivos, las
todo el periodo. No obstante, dentro de la re- metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como
los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que
dacción del penúltimo componente resalta que
puedan reflejar el costo. Principio de especialidad cuanti-
tativa y cualitativa. Las asignaciones presupuestarias del
presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aproba-
5 La diferencia entre lo ordinario y lo extraordinario la dos, constituirán el límite máximo de autorizaciones para
aclara Hernández (2000, p. 438), quien a su vez se apoya gastar. No podrán adquirirse compromisos para los cuales
en la Sala Constitucional en su Sentencia 6859-96, para no existan saldos presupuestarios disponibles. Tampoco
afirmar que lo ordinario comprende en general todas podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad
aquellas rentas establecidas por el Estado, y lo extraor- distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad
dinario proviene en general de empréstitos. Esto último con los preceptos legales y reglamentarios. Principio de
lo podemos actualizar, indicando que proviene de todo publicidad. En aras de la transparencia, el presupuesto
aquel título de deuda que esté a nombre del Gobierno debe ser asequible al conocimiento público, por los me-
de la República. dios electrónicos y físicos disponibles”.
225
Una vez logrado el detalle programático, considerarse como un tipo de unidad ejecutora
corresponde al Ministerio de Hacienda estable- de los bienes o servicios públicos dispuestos
cer los lineamientos que den como resultado el para la atención de ciudadanos y habitantes del
respectivo detalle presupuestario, mismo que país, los que a su vez deben sintonizarse con
arranca una vez que: las necesidades poblacionales que en términos
a) El presidente de la República y el mi- generales correspondan (salud, educación,
nistro de Hacienda, a propuesta de la Auto- ambiente, seguridad pública, infraestructura
ridad Presupuestaria, aprueban, vía decreto nacional, sostenimiento agroalimentario, entre
ejecutivo, las Directrices Generales de Política otras.). Esto se logra mediante la proyección
Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y anual de recursos presupuestarios incluidos en
Endeudamiento para entidades públicas, minis- las diferentes partidas presupuestarias (tabla 2).
terios y órganos desconcentrados, según corres-
ponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad TABLA 2. PARTIDAS PRESUPUESTARIAS DEL
SECTOR PÚBLICO COSTARRICENSE
Presupuestaria.
b) El presidente de la República y el Clasificación
Partida presupuestaria
numérica
ministro de Hacienda, a propuesta de la Au- 0 Remuneraciones
toridad Presupuestaria, aprueban, vía decreto 1 Servicios
ejecutivo, los Procedimientos de las directrices 2 Materiales y suministros
generales de política presupuestaria, salarial, em- 3 Intereses y comisiones
pleo, inversión y endeudamiento para entidades 4 Activos financieros
5 Bienes duraderos
públicas, ministerios y órganos desconcentrados,
6 Transferencias corrientes
según corresponda, cubiertos por el ámbito de la
7 Transferencias de capital
autoridad presupuestaria. 8 Amortización
c) La Dirección General de Presupuesto 9 Cuentas especiales
Nacional, en sintonía con los dos anteriores, Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda (2008).
emite los Lineamientos sobre Formulación,

Ejecución y Evaluación del Presupuesto de la Hasta aquí queda claro para que para generar
República. el pdnip 2019-2022 no se tomó en cuenta la
No obstante, previo a formular su proyec- GpRD, a pesar de que desde 2018 autorida-
to presupuestario, cada institución partícipe des gubernativas anunciaron su adherencia a
del pnd debe, a su vez, establecer su propio esta, misma que debía servir como insumo
procedimiento planificador para contar con para la carta de navegación del Gobierno de
su Plan Anual Operativo (pao). la República.
Esto debe llegar hasta el nivel de los Pro- Por otro lado, Armijo (2011, p. 11) enun-
gramas Presupuestarios7 comprendidos dentro cia las características centrales de una gestión
de los entes ministeriales, los cuales pueden
consultarse a Martner, en su obra clásica Planificación y
7 Para mayor ahondamiento sobre el tema, puede presupuesto por programas (1989).
226
orientada a resultados dentro de un marco El compromiso presupuestario

planificador: de los destinos específicos
– Identificación de objetivos, indicado-
res y metas que permitan evaluar los resulta- En la Memoria Legislativa 2017-2018 se seña-
dos, generalmente a través del desarrollo de lan dos vías para la asignación de recursos por
procesos de planificación estratégica como medio del Presupuesto de la República (Porras
herramienta para alinear las prioridades a los y Soto, 2018, pp. 9-11).
recursos y establecer la base para el control y
evaluación de las metas. a) Compromisos constitucionales
– Identificación de niveles concretos de
responsables del logro de las metas. Son aquellos prescritos desde la Carta Magna,
– Establecimiento de sistemas de control y que, como tal, no resultan variables, salvo una
de gestión internos donde quedan definidas las modificación a la misma. Estos se enmarcan
responsabilidades por el cumplimiento de las de la siguiente manera:
metas en toda la organización, así como tam- – Artículo 78, que establece la obligato-
bién los procesos de retroalimentación para la riedad de destinar un 8 % del producto interno
toma de decisiones. bruto (pib) a la educación estatal.
– Vinculación del presupuesto institucio- – Artículo 85, que establece la obligato-
nal a cumplimiento de objetivos. riedad de dotar de recursos a las universidades
– Determinación de incentivos, flexibili- públicas, conforme los términos inflacionarios
dad y autonomía en la gestión de acuerdo con respectivos.
compromisos de desempeño. – Artículo 96, que establece la obligatorie-
Al valorar estas, se denota que existe todo dad de contribuir en un 0,19 % del PIB para
un trabajo dispuesto desde el ápice guberna- sufragar los gastos de los partidos políticos.
tivo y continúa hasta los niveles ejecutores – Artículo 177-Transitorio, que establece
inferiores, en una especie de círculo adminis- la obligatoriedad de destinar un porcentaje
trativo que se alimenta de datos –que deberán no menor al 6 % de los ingresos ordinarios al
luego ser traducidos en información– para Poder Judicial.
la asignación de responsabilidades que eviten la
superposición de acciones públicas, el estable- b) Compromisos legales
cimiento conciso de los bienes y servicios por
brindar, la vigilancia de las organizaciones por Son los relacionados con compromisos pre-
entes superiores en el cumplimiento de metas supuestales establecidos por leyes por debajo
(cualitativas y numéricas), maximización de de la Constitución Política, mismos que se
los recursos disponibles, el contraste con lo enmarcan de la siguiente forma:
establecido en periodos anteriores, la toma
de decisiones correctivas y la evaluación de En relación con los destinos legales, destacan los recursos
correspondientes al Fodesaf provenientes del impuesto
resultados.
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sobre las ventas, al Conavi y a las municipalidades rela- rio base establecido por la Ley 7337 y los de actividades
cionados con el impuesto a los combustibles, a las univer- agropecuarias con planillas mensuales hasta el equivalente
sidades estatales, juntas de educación y administrativas, de dos salarios base establecidos en la ley citada.
Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, pani
y Banca para el Desarrollo provenientes del impuesto
sobre la renta, entre otros. (Porras y Soto, 2018, p. 11) Con el tiempo, a la Ley 5662 se le han adicio-
nado una serie de compromisos de carácter
La cita anterior aglutina en términos generales social que deben cumplirse por medio de los re-
los compromisos legales del Poder Ejecutivo, cursos con los que disponga el Fondo (tabla 3).
pero adolece de mayor especificidad al respec- A este Fondo se le han cargado otros com-
to, sobre todo, para identificar posibles opcio- promisos que, aunque transitorios y de una
nes al respecto. De tal manera que procedemos aparente razonabilidad social, han venido a
con un detalle más extensivo, toda vez que limitar su alcance dada su atomización a costa
fueron derogadas una serie de asignaciones de cada nuevo compromiso.
presupuestarias, conforme la Ley de Fortaleci- – El impuesto a los combustibles
miento de las finanzas públicas 9635. La carga tributaria será distribuida según
– Fondo de Desarrollo y Asignaciones se observa en la tabla 4.
Familiares (fodesaf) dispuesto en la Ley 5662. – El impuesto sobre la renta
La captación de recursos del Fondo se es- La carga tributaria será distribuida según
tablece en el artículo 15 de la citada ley, mismo se observa en la tabla 5.
que dispone: Sobre las bondades o conveniencias del
establecimiento de este tipo de tributos, Ca-
El Fodesaf se financiará de la siguiente manera: macho y Lankaster, apoyadas en Bird y Jun,
a) El Ministerio de Hacienda incluirá cada año, en el
señalan: “cuando el vínculo entre el pago del
presupuesto ordinario anual de la República, una asigna- impuesto al cual se le asignó un destino espe-
ción equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el cífico y el uso de los recursos es más fuerte o
Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión cercano. En otras palabras, cuando el contri-
de diferentes infracciones, proveniente de la recaudación
del impuesto sobre las ventas, y girará el monto resultante
buyente es el beneficiario” (2014, p. 8).
a la Desaf, para atender los programas y subsidios que se En este caso, tendríamos que referirnos a
financian con recursos del Fodesaf. impuestos directos, en los cuales el aporte del
contribuyente debería ser medible en el tiempo,
b) Los patronos públicos y privados deberán pagar al
Fondo un cinco por ciento (5 %) sobre el total de sueldos
con capacidad –al menos proyectada– del aporte
y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores. que este le brinda al desarrollo social; de lo
Se exceptúan de este recargo al Poder Ejecutivo, al Poder contrario, se incurre en una difuminación que
Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de colectiviza e invisibiliza no solo el aporte, sino
Elecciones (tse), a las instituciones de asistencia médico-
social, las juntas de educación, las juntas administrativas
también la evasión y la elusión tributaria.
y las instituciones de enseñanza superior del Estado, las Por otro lado, las autoras rematan ar-
municipalidades, así como a los patronos cuyo monto guyendo que: “La proliferación de los im-
mensual de planillas no exceda el equivalente de un sala- puestos con destino específico e, incluso, las
228
TABLA 3. LEY 8783 DE 14 DE OCTUBRE DE 2009 Y SUS REFORMAS
Porcentaje
Destino
establecido
Al Ministerio de Salud, en sus programas de nutrición, por medio de la Oficina de Cooperación Inter- 2,62
nacional de la Salud (ocis)
Al Instituto Mixto de Ayuda Social (imas) 4
Al Patronato Nacional de la Infancia (pani) 2,59
Para el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas Avancemos 6
Para la atención de personas adultas mayores y personas con discapacidad internadas en estableci- 0,25
mientos destinados a ese efecto
Al Ministerio de Educación Pública (mep), para que desarrolle y ejecute el programa nacional de los co- 5,18
medores escolares distribuidos en todo el país
Al Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu) 2
Para coadyuvar a los responsables de pacientes en fase terminal 0,26
A los trabajadores de bajos ingresos que tengan hijos o hijas con discapacidad 0,25
Para cubrir el costo de los subsidios para atender obras de infraestructura para las zonas indígenas del país 0,23
A la atención de menores de edad residentes de la Ciudad de los Niños 0,13
Para la creación de un Programa de Prestaciones Alimentarias a cargo del Estado, cuyas personas bene- 0,25
ficiarias serán jóvenes de albergues operados por el Sistema Nacional de Protección Especial
Financiamiento, construcción y equipamiento de la Torre de la Esperanza del Hospital de Niños 0,78
Programa Avancemos, régimen no contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social (ccss), imas Sin especificar
(Mujeres Jefas de Hogar), juntas de educación institucional i y ii (Alimentos comedores), juntas admi-
nistrativas instituciones del ii ciclo y educación diversificada académica (Alimentos comedores), juntas
administrativas instituciones del iii ciclo y educación diversificada (Alimentos comedores escolares),
juntas de educación y administrativas, instituciones y servicios de educación especial (Alimentos come-
dores), juntas de educación y administrativas, escuelas y colegios nocturnos, Cindeas e ipec (Alimentos
comedores), juntas de educación y administrativas (mantenimiento, remodelación y equipamiento de
comedores escolares)
Para el financiamiento del régimen no contributivo de pensiones 10,35
Para el funcionamiento de la Dirección General de Asignaciones Familiares 0,50
Para cubrir el pago de los gastos administrativos a favor de la ccss, por concepto del servicio de recau- 0,50
dación y administración del Fondo
Para el funcionamiento del Instituto Costarricense de la Recreación y el Deporte 055
Para financiar los Programas de Asociación Olimpiadas Especiales 0,20
Al Fondo de Subsidios para la Vivienda 18,07
Para el Fondo Nacional de Becas (fonabe) 0,43
A la Red de Cuido y Desarrollo Infantil (redcudi) 4
Al Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (conapam) 2
Al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (conapdis) 0,1
229
TABLA 4. LEY 8114 DE 7 DE JULIO DE 2001 Y SUS REFORMAS
Porcentaje
Destino
establecido
A favor del Consejo Nacional de Vialidad (conavi) 29
Al pago de servicios ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (fonafifo) 3,5
Al pago de beneficios ambientales agropecuarios, a favor del Ministerio de Agricultura y Ganadería
0,1
para el financiamiento de los sistemas de producción agropecuaria orgánica
Para garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óp-
tima de la red vial costarricense, a favor de la Universidad de Costa Rica, mediante su Laboratorio 1
Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (lanamme)
A las municipalidades del país 25
Para la Cruz Roja Costarricense, un monto inicial y escalonado ¢1.000.000.000,00
TABLA 5. LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE 19 DE MAYO DE 1988
Porcentaje
Destino
establecido
A favor del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad 2
Al Patronato Nacional de la Infancia (pani) 7
obligaciones de gasto con destino específico Constitucional que, en ocasiones, respaldó

(las que son creadas sin nuevos impuestos o esa obligatoriedad, lo cual ejercía presión para
ingresos) responden en muchos casos a la de- lograr dichas soluciones, lo que se traduciría en
ficiencia –real o percibida– en la asignación de la imposibilidad material de satisfacer todas las
los recursos públicos” (Camacho y Lankaster, necesidades públicas, aun las más apremiantes,
2014, p. 9). al no poder estirar los recursos presupuestarios
Por ende, tendríamos que, la colectivi- fuera de sus límites. Esto último es relativo,
zación de una misma fuente de ingresos para ya que es conocido el apalancamiento gu-
destinos presupuestarios específicos podría dis- bernamental por la vía de la deuda (interna o
torsionar o pervertir el objetivo por el cual se externa), llegando así a uno de los elementos
instaura el aporte impositivo que, volviendo causales del déficit fiscal.
al artículo 50 constitucional, se refiere a una Pero la anterior posición de la Sala cam-
adecuada distribución de la riqueza bajo el bia, al punto de que la Dirección General de
principio de que paguen aquellos que más po- Presupuesto Nacional explicó que
sibilidades tienen, y no, en que aporten todos
por igual, sin parar mientes en sus verdaderas … los destinos concebidos para sustentar programas so-
ciales, según lo determinó la Sala, serán financiados por
posibilidades. el Poder Ejecutivo solo en la medida que los ingresos lo
Toda aquella armazón jurídica que faculta permitan, como una forma de mantener y profundizar
el que el Poder Ejecutivo deba hallar soluciones el Estado Social de Derecho y a la vez que condicionan
para gastos presupuestarios con apariencia de tales derechos a la disponibilidad de recursos con el fin
de lograr en una forma progresiva su plena efectividad.
perpetuos, fue motivo de análisis por la Sala (2017, p. 1)
230
Tales argumentos liberan en parte la pre- para una adecuada evaluación de los mismos”
sión presupuestaria, al tiempo que permiten (p. 12).
la concentración de esfuerzos y recursos en lo Posteriormente, los autores se refieren
apremiante. a ciertos aspectos importantes –por no decir
beneficiosos– de la plurianualidad, como el
hecho de considerarla la consecuencia natural
PERSPECTIVAS INTERNACIONALISTAS SOBRE de una adecuada gobernabilidad fiscal; el esta-
LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS blecimiento de un proceso presupuestario de
arriba hacia abajo; el desmontaje de sistemas
Dos conceptos que continúan impactando en rígidos de manejo de caja; marcaje de priori-
la gestión presupuestaria pública son: 1) pre- dades gubernativas con menores traumatismos
supuestos plurianuales y 2) gestión por resul- y presiones, etc.
tados. El primero, propuesto bajo la égida de la Hasta aquí, resulta trascendental aclarar
cepal (Martirene, 2007; Bonnefoy y Martner, que lo visto para otras latitudes latinoameri-
2008), y el segundo emana del bid (García y canas no busca desligarse del binomio Plan-
García, 2010; Kaufmann et al., 2015). Entre Presupuesto, por cuanto el marco de gestión
ambos, encontramos más similitudes que di- temporal, así como el enrumbamiento de la
vergencias, al enfatizar en la necesidad de un gestión estatal como todo un sistema de ad-
ligamen Plan-Presupuesto, pero conforme al ministración pública, que establece metas y
instrumental teórico, conceptual y, sobre todo, prioriza acciones para su cumplimiento, solo
metodológico, de cada uno. es posible a través del engranaje dedicado a la
planificación, y de los resultados de su labor
Los presupuestos plurianuales prospectiva. Esto permite vislumbrar cierta
ventaja para los sistemas gubernativos que ya
Según Bonnefoy y Martner, “el marco plu- contemplen en su esqueleto una integración
rianual es un instrumento de planificación de aquel binomio. En esa línea, Costa Rica
financiera en el cual las decisiones presu- lo tuvo hasta antes de 1984 cuando estuvo
puestarias anuales son tomadas en términos en vigencia el artículo 7 de la Ley 5525 que
de limitaciones globales o sectoriales de los establecía: “Artículo 7º. Habrá un departa-
gastos a lo largo de períodos que van de tres mento encargado de preparar los proyectos de
a cinco años” (2008, p. 12), teniendo como presupuesto bajo la forma de presupuesto por
razones para ello: “asegurar [la] sostenibili- programas. Este departamento y su jefe ten-
dad intertemporal al otorgar previsibilidad a drán las atribuciones, potestades y funciones
la evolución del saldo público y de la deuda; que determina el artículo 177 de la Constitu-
establecer políticas anti cíclicas al indepen- ción Política”.
dizar el gasto público de los vaivenes de los Posteriormente, esa instancia pasa a la
ingresos; asegurar una cierta estabilidad de estructura del Ministerio de Hacienda, lo que
los programas públicos; generar condiciones le permite a este último limitar, dadas las ca-
231
pacidades fiscales del momento, el direcciona- Este último autor también presenta y de-
miento de recursos a determinados programas sarrolla una gama de funciones que resultan de
ubicados dentro del universo ministerial. un marco de presupuesto plurianual:
La entonces existencia de dicha particula- – Función preventiva, a fin de identificar
ridad normativa echa por tierra –por defecto– diferentes problemas, por ejemplo, referente a
lo apuntado por Fallas y Quiroz (2007, p. 13), los ingresos tributarios, sobre los programas o
al indicar que unas razones para proceder con proyectos establecidos, etc.
el entonces proyecto de la Ley 8131 fueron, – Función asignativa, que permite contar
según la detección que llevaron a cabo orga- con un horizonte más extenso que el presu-
nismos financieros internacionales, al igual que puesto anual para asignar recursos a nuevos
autoridades y técnicos presupuestales del país: proyectos o fortalecer los ya vigentes.
1) la desvinculación entre la programación y la – Función limitativa, que permite anali-
presupuestación, 2) la ausencia de presupues- zar, e incluso denegar, nuevos gastos cuando
tación por programas. busca tomar medidas de reforma tributaria o
De manera gráfica, Martinere (2007, p. de ingresos, cuando vulneran las previsiones
15), apalancado a su vez en lo prescrito por el contenidas en el presupuesto.
Fondo Monetario Internacional (fmi), tradu- – Función correctiva, la cual analiza los
ce lo que procedimentalmente debería ser un desvíos producidos y perfecciona las capaci-
marco plurianual, y la consiguiente proyección dades para realizar proyecciones (Martinere,
para la asignación de recursos (figura 3). 2007, pp. 27-28).
28
FIGURA 3. MARCO PLURIANUAL DEL GASTO PÚBLICO
Fuente: Martinere (2007).
Fuente: Martinere (2007).

232
En la práctica, el aspecto programático- cias legales, procedimentales o administrativas

operativo y programático-presupuestario real respecto.
sultan indivisibles, dado que no habría forma, Más recientemente, Arroyo (2016) inclu-
finalmente, de empatar lo establecido (en el ye a otras naciones con experiencia sobre la plu-
Plan) con lo efectivamente financiado (me- rianualidad, como Bélgica, Francia, Marrue-
diante Presupuesto), y que busca cumplir con cos, Israel, Japón y Colombia, al tiempo que
el fin público por el cual están dispuestos los resalta sus aportes para lograr la sostenibilidad
respectivos programas y proyectos. del país, tales como: corrección de comporta-
En este caso, el papel de las Oficinas Ge- mientos fiscales, incremento de la flexibilidad
nerales de Presupuesto es preponderante en la en la asignación de recursos, incremento de la
formulación del documento presupuestario, capacidad de control global y particular del
para la coordinación técnica que deben realizar gasto, mejora en el seguimiento y cumplimien-
otras dependencias especializadas en cuanto a to de programas y proyectos mayores a un año,
planificación, programación macroeconómica, una mejor orientación hacia resultados y un
inversiones u otras. mayor incentivo al planteamiento estratégico
Martinere, finalmente, referencia los de cada institución. Así, la autora se refiere al
países que incurrieron en la técnica plurianual proyecto de ley presentado por la Contraloría
como Brasil, Canadá, Estados Unidos de Amé- General de la República, y que busca modificar
rica, Reino Unido, Suecia, Uruguay, Alemania el artículo 176 de la Constitución Política, tal
y Australia, pero sin ahondar en sus experien- como se muestra en la tabla 6.
TABLA 6. ARTÍCULO 176 CONSTITUCIONAL Y SU PROYECTO DE REFORMA.
Artículo 176 de la Constitución Política

Artículo 176 de la Constitución Política
(propuesta de modificación)
El presupuesto ordinario de la República compren- La gestión pública se conducirá de forma sostenible,
de todos los ingresos probables y todos los gastos transparente y responsable, la cual se basará en un
autorizados de la administración pública, durante marco de presupuestación plurianual, en procura de
todo el año económico. En ningún caso el monto la continuidad de los servicios que presta.
de los gastos presupuestos podrá exceder el de los El presupuesto ordinario de la República compren-
ingresos probables. de todos los ingresos probables y todos los gastos
Las Municipalidades y las instituciones autóno- autorizados de la Administración Pública, durante
mas observarán las reglas anteriores para dictar sus todo el año económico. En ningún caso, el monto
presupuestos. de los gastos presupuestos podrá exceder el de los
El presupuesto de la República se emitirá para el ingresos probables.
término de un año, del primero de enero al treinta y La Administración Pública, en sentido amplio, obser-
uno de diciembre. vará las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.
El presupuesto de la República se emitirá para el
término de un año, del primero de enero al treinta y
uno de diciembre.
Fuente: elaboración propia con base en la actual Constitución Política (Asamblea Nacional Constituyente de 1949, 1949) y el Expediente Legislativo
19.584 (Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2015).
233
La Gestión por Resultados resultados consignados en los objetivos del programa

para el Desarrollo (GpRD) de gobierno.
La noción de resultado en la GpRD está asociada al cam-

Sobre la GpRD, esta noción se presenta con bio social producido por la acción del Estado y no sola-
fuerza en el documento del Centro Latinoa- mente a las actividades o los productos que contribuyen
mericano de Administración para el Desarrollo: a ese cambio, con frecuencia tomados como parámetros
La transformación del Estado para el desarrollo para evaluar la acción gubernamental. (2010, p. 6)
en Iberoamérica (2013), mismo que incluye un En la figura 4 se observan los componentes de
apartado específicamente sobre los esfuerzos lo que debe ser el ciclo de una gestión pública,
gubernativos que deben estar direccionados requeridos para la materialización de resulta-
hacia la materialización del desarrollo. No obs- dos; sus áreas medulares son cuatro:
tante, el verdadero valor de ello inicia al concre- – Planificación.
tar las estrategias y los mecanismos para dicha – Presupuesto y financiamiento.
materialización. Por ejemplo, en el punto 11 de – Diseño y ejecución de programas y
las conclusiones (p. 139) indica que la GpRD proyectos.
estará centrada en tres conceptos: Continuidad, – Monitoreo y evaluación.
Integralidad y Corresponsabilidad (cic). – Planificación orientada a resultados.
Aprovechamos para llamar la atención Los autores aclaran que planificación es
principalmente sobre el segundo, por cuanto el instrumento que el Gobierno emplea para
la integralidad debe darse en las funciones y establecer una carta de navegación, debiendo
herramientas centrales de la GpRD que son: responder a las preguntas ¿dónde estamos?, ¿a
presupuesto, planificación, gestión de la pro- dónde queremos ir? y ¿cómo podemos llegar?
ducción de bienes y servicios, gestión financie- También, es indispensable, dentro de este mar-
ra, y monitoreo y evaluación. co conceptual, “establecer las responsabilidades
Ahora bien, en García y García se indica que los actores públicos y privados tendrán en
que: el qué hacer y en el cómo hacerlo, de manera tal
que se distribuyan y se asignen correctamente
La Gestión para Resultados nace en los países desarro- las tareas y los recursos, y se pueda exigir la
llados para enfrentar las crisis fiscales y financieras y
mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. En cambio,
correspondiente rendición de cuentas” (García
en los países en desarrollo el objetivo es acelerar el paso y García, 2010, p. 25). Resulta llamativo que
para alcanzar un nivel de desarrollo mayor, por lo que aclaren que la mayoría de países de América
se habla de Gestión para Resultados en el Desarrollo Latina y el Caribe carecen de normativa que
(GpRD). (2010, p. 5)
respalde las actividades planificadoras.
– Presupuesto por resultados (presupuesto
Y más adelante aclara: basado en resultados)
Terminológicamente no acarrea ninguna
Por tanto, el objetivo último de la GpRD es habilitar a diferencia que el componente presupuestario
las organizaciones públicas para que logren, mediante
la gestión del proceso de creación de valor público, los
se denomine “basado en” o “por”, si finalmente
234
Figura 4. Ciclo de gestión pública para resultados
FIGURA 4. CICLO DE GESTIÓN PÚBLICA PARA RESULTADOS
Fuente: García y García (2010).
Fuente: García y García (2010).

siempre estará orientado al logro de resultados. plazo alineado con los objetivos y las estrategias
Así, para poder implementar este según Kauf- del plan nacional” (2010, p. 64).
mann, Sanginés y García señalan (2015, p. viii) Y es que, según estos, la gestión de pro-
• Planificación orientada a resultados
que es necesario contar o poner en marcha: gramas y de proyectos es el núcleo de creación
1. El presupuesto de gastos estructurado de valor público, al ser el medio por el cual el
Los autores aclaran que planificación es el Estado
por programas. instrumento que los
produce el Gobierno emplea que per-
bienes y servicios
para
2. La establecerdeuna
proyección los carta de navegación,
ingresos y gastos debiendo
miten responder
alcanzar a las preguntas
los obtenidos plasmados en el
¿dónde
a mediano plazo. estamos?, ¿a dónde queremos ir? y plan
¿cómo podemos llegar?
de gobierno, que paraTambién, esefectos, en
todos los
3. Los sistemas de seguimiento y evalua- Costa Rica, es el Plan Nacional
indispensable, dentro de este marco conceptual, “establecer las responsabilidades de Desarrollo.
ción delque
desempeño delpúblicos
los actores y privados tendrán en el –
gasto público. Monitoreo
qué hacer y eny el
evaluación (M&E)
cómo hacerlo,
4. Los incentivos para mejorar la efectivi- En cuanto a esta
de manera tal que se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y losárea/componente los
dad de larecursos,
gestión.y se pueda exigir la correspondienteautores indican: “En el marco de
rendición de cuentas” (García y
la GpRD, el
5. La difusión de la información sobre el sistema de monitoreo es un instrumento para
presupuesto y el gasto. gestionar el sector público mediante un con-
– Diseño y ejecución de programas y junto de indicadores que permiten verificar el
proyectos cumplimiento de los objetivos y de sus expre-
Siguiendo nuevamente a García y García, siones cuantitativas: las metas” (García y Gar-
estos aclaran que “Desde la perspectiva de la cía, 2010, p. 74); y en el otro extremo acotan:
GpRD, es importante que los ministerios que “Por otro lado, el sistema de monitoreo debe
tienen a cargo la gestión de programas y pro- dar cuenta del desempeño de las instituciones,
yectos posean un plan sectorial de mediano los programas o los proyectos” (p. 74).
235
Llegados a este este punto, que aparen- Otro detalle medular acerca de los indica-
temente pareciera lo final, como lo es M&E, dores lo brindan Bonnefoy y Armijo (2005),
resulta indispensable referirnos a una de sus quienes aclaran que estos estarán en razón de
condiciones, la cual será determinante para el la evaluación que se pretenda llevar a cabo,
establecimiento de la GpRD, ya que todo su misma que puede descomponerse en varios
marco conceptual conforma una espiral que niveles. Los mismos autores reconocen que el
circunda desde la planificación hasta este últi- contar con medidas que den cuenta tanto del
mo punto (M&E). uso de los recursos como de los logros obteni-
De tal forma que, previo a cualquier dos se convierte en un insumo para el proceso
intento por siquiera formular una estrategia presupuestario en sus etapas de formulación,
de implementación de la GpRD, es indefec- ejecución y evaluación.
tible apuntar la falencia señalada por Máttar En otro orden de ideas, la GpRD también
y Cuervo con el uso de indicadores en lo que puede (y debe) aquilatarse no solo para el caso
a la región latinoamericana se refiere, por costarricense, sino para el latinoamericano
cuanto: “Los sistemas de seguimiento de en general, por cuanto siguiendo a Milanesi
metas nacionales de las oficinas del Ejecuti- (2018, pp. 182-191), el efecto transformador
vo aún son débiles: se brindan definiciones de esta doctrina-práctica tendría posibilidades
de los indicadores que a menudo son insu- de desarrollarse más en algunos contextos ins-
ficientes y no se indica cómo contribuye a titucionales y políticos que en otros, especial-
ellos el accionar de las agencias ejecutoras” mente, por los factores teóricos incidentales a
(2017, p. 24). Y es que el propio mideplan los que pasa revista el autor, y que no necesa-
se había referido previamente al respecto en riamente podrán cumplirse por cualquiera que
un informe que indicaba lapidariamente que: esté interesado al respecto:
“Por el momento no se comprueba todavía la a) Path dependence y otras dimensiones
existencia de […] una vinculación unívoca institucionales macro.
entre los programas presupuestales institu- b) Marcos institucionales y reglas for-
cionales y los programas inscritos en el pnd” males.
(2016, p. 23). c) Capacidades y recursos.
De esta manera, se tiene una noción al d) Cultura organizacional.
menos general de la importancia de construir e) Razones simbólicas e instrumentales.
adecuados indicadores de gestión pública, los f) Motivaciones e incentivos de los actores.
cuales, para el caso de la GpRD, resultan vita- g) Liderazgo.
les para lograr el alineamiento simbiótico del h) Actores externos y permeabilidad de
Plan-Presupuesto y, por tanto, para solventar las organizaciones.
las necesidades poblacionales y aprovechar las i) Difusión de políticas.
oportunidades para el desarrollo por medio j) Características estructurales de las
de los fondos provenientes de la Hacienda agencias.
Pública. k) Demandas y presión externa.
236
CONCLUSIONES ser propuesto desde instancias internacionales

que no conocen una realidad particular como
Se ha presentado un esbozo de los anteceden- la costarricense; máxime, debiendo sopesar
tes y de la realidad jurídico-administrativa antes lo apuntado por Hernández al prescribir
del presupuesto público costarricense, tra- acertadamente que:
tando de ejemplificar algunos elementos que
condicionan al engranaje administrativo- En el caso latinoamericano, los Estados han surgido a
partir de procesos históricos muy diferentes entre sí.
presupuestario y su misión de cumplimiento Tales diferencias no pueden ser ignoradas y en gran
de metas para el desarrollo nacional. Este medida explican la adopción y adecuación de distintos
engranaje, asimismo, aglutina obligaciones “estilos de desarrollo”, ritmos dispares en sus procesos de
establecidas por diferentes normas que, por desarrollo democrático, progresos desiguales en el plano
institucional y avances diferenciados en la lucha contra
correlato, implican un costo de oportunidad la pobreza y la desigualdad. (2015, p. 330)
social, relegando algunas pautas socio-estatales
para cumplir otras, a través de la asignación de
recursos presupuestarios. REFERENCIAS
Tal y como fue presentado, todo el sistema
presupuestario actual deviene de un modelo Armijo, M. (2011). Planificación estratégica e indicadores
estatal híbrido (socialcristianismo-socialde- de desempeño en el sector público. Serie Manuales
mocracia), que brinda especial importancia al 69. ilpes/cepal.
ligamen Plan-Presupuesto, aun cuando la carga Arroyo, J. (2016). Propuesta para implementar el presu-
sobre las finanzas públicas condiciona el verda- puesto plurianual en Costa Rica como medida pa-
dero cumplimiento de dicha ligazón, pensada ra gestionar adecuadamente las finanzas públicas.
para ser expresión numérica del Estado social Revista Nacional de Administración, 7(1), 7-31.
de derecho, expresión de recursos del macro Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica
plan gubernativo, componente de la condición (1974). Ley de Planificación Nacional 5525.
de la economía doméstica, entre otras. http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Nor-
A pesar de que las autoridades guberna- mativa/Normas/nrm_resultado_simple.aspx?pa
tivas pretenden acoplarse a tendencias y diná- ram1=NER&param2=1&param3=fecha&par
micas internacionales como la plurianualidad am4=DESC&param5=5525
presupuestaria, o la gestión por resultados, la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica
verdad es que el caso costarricense ya visibiliza (1974). Ley de Desarrollo Social y Asignaciones
lo anterior, en tanto existe un marco inter- Familiares 5662. http://www.pgrweb.go.cr/scij/
temporal como lo es el pnd, sobre el cual de- Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_com-
ben ajustarse todos los programas, proyectos y pleto.aspx?param1=nrtc&nValor1=1&nValor2
gastos públicos; razón esta para considerar in- =2687&nValor3=96417&strTipM=TC
necesaria la reforma al actual artículo 176 cons- Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica
titucional indicada más arriba; aun cuando un (1978). Ley General de la Administración Pública
símil pudiese funcionar en otras latitudes, o 6227. http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/
237
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NRM&nValor1=1&nValor2=13231&nValor3 arquetipo gubernativo para el desarrollo. Acta
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