PONTIFICIA UNIVERSIDAD

CATÓLICA DEL PERÚ

Facultad de Ciencias Sociales

«Todas las agencias fuertes se parecen, pero cada agencia

“débil” lo es a su manera»: más allá de la dualidad fuerte-
débil en escenarios de autonomía y capacidad estatal

Tesis para obtener el título profesional de Licenciada en Ciencia

Política y Gobierno que presenta:

Skarlet Kristel Olivera De La Cruz

Asesor:
Eduardo Hernando Dargent Bocanegra

Lima, 2021
 Agradecimientos

A lo largo de este proceso creativo y divertido llamado tesis, varias

personas me brindaron su apoyo. Ya sea con comentarios y sugerencias para
mejorar el texto, tiempo para conversar o ánimos, me gustaría agradecer por
todo el soporte y la amabilidad recibida.
Un agradecimiento muy especial va para Eduardo Dargent, quien además
de ser mi asesor y acompañarme en el desarrollo del tema desde mucho antes
que se convirtiera en la tesis, siempre encontró la forma de transmitirme
confianza y serenidad cuando sentía que algunas cosas perdían rumbo. El tema
de la tesis inició como un pasatiempo de verano después de haber llevado el
curso Teoría del Estado y Eduardo siempre mostró gran entusiasmo en seguir y
profundizar la investigación. Muchas gracias por contribuir con tantas buenas
ideas y por despertar mayor interés para investigar temas de capacidad estatal
con cada comentario y sugerencia. Sea con la tesis, con el trabajo o con la vida
académica y personal en general, el acompañamiento y la orientación de
Eduardo han sido, son y seguirán siendo muy importantes. Eso es algo que
aprecio y valoro mucho.
Otro agradecimiento muy especial va para Tomáš Došek, quien me regaló
muchas horas de su tiempo con comentarios y sugerencias siempre rigurosas y
detalladas. Tomáš leyó varios manuscritos con el tema de la tesis, desde un
ensayo con conceptos poco definidos hasta otras versiones más cercanas al
documento final. En cada reunión y conversa, la paciencia y el buen humor de
Tomáš se acompañaron con la idea de ver el vaso no tan lleno y con
descomponer cada variable para intentar ahondar en la mayoría de detalles.
Muchas gracias por “comprar” el argumento de la investigación desde la primera
vez que nos reunimos y por siempre mostrar consideración e interés para brindar
apoyo.
De manera profundamente notable, me gustaría agradecer a todas las
personas que aceptaron ser entrevistadas (virtualmente y presencialmente antes
del confinamiento por el coronavirus) para brindar la evidencia empírica que
sostiene a la argumentación. Sin ellas, definitivamente el desarrollo de esta tesis
no hubiera sido posible. Gracias a todas y todos los burócratas, decisores de
políticas y miembros de la Fuerza Aérea del Perú y La Marina por la disposición,
el tiempo ofrecido y la inquietud de saber si me estaban ayudando. Muchas
gracias también a todas y todos los funcionarios de la Agencia Espacial del Perú
por recibirme varias veces en sus instalaciones, siempre siendo muy amables y
mostrándose interesadas e interesados en ayudar.
Los comentarios y precisiones hechas por el jurado de tesis en las
exposiciones de Seminario de Tesis 1 y Seminario de Tesis 2 merecen
reconocimiento y agradecimiento. Muchas gracias a Martín Tanaka, Stéphanie
Rousseau y José Manuel Magallanes por todas las sugerencias y felicitaciones
dadas en ambos cursos de seminario. Todo ha sido sumamente valioso para
enriquecer y pulir a la investigación.
Me gustaría agradecer también a la Oficina de Becas de la universidad
por el soporte financiero brindado desde la segunda mitad de la carrera, que me
permitió conocer, explorar y aprender sobre la simpática y apasionante disciplina
de Ciencia Política. Gracias a todas y todos los trabajadores de la oficina por
responder siempre de forma amable a cada duda o inquietud y por la iniciativa
de invitar a talleres y asesorías.
Finalmente, de forma muy especial, quiero agradecer a mi familia y
amigas y amigos. Gracias a toda la gente de la Promoción 27 por las risas,
experiencias y momentos compartidos desde nuestro primer ciclo en facultad. A
Ale, Antu, Ari, Belén, Brayan, Celia, Charito, Claudia, Frank, Lau, Leda, Marce,
Mayte, Nao, Nats, Nuria, Oscar, Pao, Piero y Silene, muchas gracias por su
tiempo, consejos y por mostrar gracia al escucharme hablar emocionada y
apasionadamente sobre capacidad estatal y agencias espaciales. A mi familia,
especialmente a mis padres, tías, hermano y Katza-san, muchas gracias por
compartir mi alegría cuando sentía que las cosas (conceptos y variables)
andaban bien encaminadas y por motivarme en momentos de frustración. Por
último, gracias a Andrea (“Anyeya”) por motivarme involuntariamente a explorar
temas vinculados a lo militar y llegar hasta la agencia espacial. Así empezó todo.
Por eso y por la calidez que siento en nuestra comunicación muchas veces sin
palabras, esta tesis va para ella.
 i

Resumen

En un contexto marcado por desigualdad, débilidades estructurales y poca

presencia estatal, esta tesis busca conceptualizar una nueva tipología sobre
agencias estatales y sobre las trayectorias y movimientos que estas pueden
tener en el tiempo. Basándome en los conceptos de autonomía y capacidad
estatal, y en la propuesta de Bersch, Praca & Taylor (2017), sostengo que existen
escenarios que rompen con la dualidad fuerte-débil en agencias estatales. Ello
da pase a una discusión donde agencias que no son totalmente fuertes ni
totalmente débiles pueden ser halladas con mayor frecuencia en países de
ingreso medio como Perú. Identifico cuatro tipos de agencias de acuerdo a sus
niveles (altos o bajos) de autonomía y capacidad estatal. A las “Agencias
Fuertes” y “Agencias Débiles” se suman las “Agencias Ejecutoras” (baja
autonomía y alta capacidad) y las “Agencias Emancipadas” (alta autonomía y
baja capacidad). Para ilustrar aquello, a través de un diseño de investigación
mixto, presento los casos de la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo
Aeroespacial (CONIDA) y del Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN), dos
instituciones científicas dedicadas a la investigación que han sobrevivido con el
tiempo. El argumento no solo se centra en explicar qué tipo de agencias son y
qué tipo de movimientos realizaron, sino también en responder a cuáles fueron
las razones detrás de dichos movimientos. Determinantes internos y externos
concentran buena parte de la explicación, que se acompaña de la voluntad que
tienen los políticos para destrabar e impulsar políticas públicas. Finalmente, esta
tesis deja lecciones no solo a nivel teórico, también a nivel práctico para las
interesadas e interesados en reformas de política.

Palabras clave: autonomía, capacidad estatal, agencias estatales,

determinantes internos, determinantes externos
 ii

Abstract

In a context marked by inequality, structural weaknesses and minimal state

presence, this thesis seeks to conceptualize a new typology about state agencies
and their trajectories and movements over time. Based on the concepts of
autonomy and state capacity, and the proposal of Bersch, Praca & Taylor (2017),
I argue that there are scenarios that break with the strong-weak duality in the
state agencies. This leads to a discussion where agencies that are neither totally
strong nor totally weak can be found more frequently in middle income countries
like Peru. I identify four types of agencies according to their levels (high or low)
of autonomy and state capacity. "Executing Agencies" (low autonomy and high
capacity) and "Emancipated Agencies" (high autonomy and low capacity) are
added to the "Strong Agencies" and "Weak Agencies". To illustrate that, through
a mixed research design, I present the cases of the Comisión Nacional de
Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA) and the Instituto Nacional de
Energía Nuclear (IPEN), two scientific institutions dedicated to research, which
have survived over time. The argument not only focuses on explaining what type
of agencies they are and what type of movements they had, but also on
answering what were the reasons behind said movements. Internal and external
determinants are a large part of the explanation, and they are accompanied by
the will that politicians have to expedite and promote public policies. Finally, this
thesis provides lessons not only at a theoretical level, but also at a practical level
for those interested in policy reforms.

Keywords: autonomy, state capacity, state agencies, internal determinants,

external determinants
 iii

Índice

1. Introducción……………………………………………………………………………..1
2. Autonomía y capacidad estatal: tipología, variaciones y movimientos…………...8
2.1. Conceptualizando autonomía y capacidad estatal….……………………………..8
2.1.1. Agencias Fuertes ..............................................................................................12
2.1.2. Agencias Débiles...............................................................................................12
2.1.3. Agencias Ejecutoras .........................................................................................13
2.1.4. Agencias Emancipadas.....................................................................................13
2.2. ¿Qué factores explican los cambios en los niveles de autonomía y capacidad
estatal?..............................................................................................................14
3. Divergencias entre los niveles de autonomía y capacidad estatal………………19
3.1. La CONIDA y el IPEN…………………………………………………………….....19
3.2. Medición e indicadores……………………………………………………………...22
3.3. El caso de la Agencia Espacial del Perú (CONIDA): de “Agencia Emancipada” a
“Agencia Ejecutora”……..……………………………………………………………27
3.3.1. Autonomía .........................................................................................................27
3.3.2. Capacidad estatal..............................................................................................30
3.4. El Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN): de “Agencia Ejecutora” a
“Agencia Emancipada”……..………………………………………………………..33
3.4.1. Autonomía .........................................................................................................33
3.4.2. Capacidad estatal..............................................................................................37
4. La Agencia Espacial del Perú (CONIDA): de los determinantes internos a la
voluntad política………...…………………………………………………………….42
4.1. Un ajuste burocrático como muestra de agencia………………………………….42
4.2. ¿El tema ambiental como una presión externa?................................................45
4.3. ¿Voluntad política?............................................................................................47
5. El Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN): determinantes internos y
protecciones externas……..………………………………………………………...51
5.1. Las “Renuncias voluntarias” en las Reformas Neoliberales….…………………51
5.2. El fin y el legado de las gestiones militares……………………………………….54
5.3. La protección del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA)….…..57
6. Conclusiones…………………………………………………………………………..61
7. Bibliografía……………………………………………………………………………..67
8. Anexos………………………………………………………………………………….71
 iv

Índice de Cuadros
Pp.
Cuadro Nº1: Tipología…………………………………………………………………… 10
Cuadro Nº2: Indicadores para medir autonomía……………………………………… 20
Cuadro Nº3: Indicadores para medir capacidad estatal……………………………… 20
 v

Índice de Gráficos

Pp.
Gráfico Nº1: Índice de Autonomía……………………………………………………… 26
Gráfico Nº2: Índice de Capacidad estatal……………………………………………… 28
Gráfico Nº3: Movimiento de la Agencia Espacial del Perú (CONIDA)……………… 29
Gráfico Nº4: Índice de Autonomía……………………………………………………… 33
Gráfico Nº5: Índice de Capacidad estatal……………………………………………… 35
Gráfico Nº6: Movimiento del Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN)……….. 36
Gráfico Nº7: Línea de tiempo de la Agencia Espacial del Perú (CONIDA)…………45
Gráfico Nº8: Línea de tiempo del Instituto Peruano de Energía Nuclear…………... 54
 1

1. Introducción

Hace casi cincuenta años, en medio de las reformas emprendidas durante

el gobierno del general Velasco, numerosas instituciones fueron creadas con el
objetivo de dotar al Estado de soberanía y poder, tanto en términos de tamaño
como de reivindicación por lo nacional. En este despliegue nacionalista, se
establecieron dos instituciones con temática similar y realidades contrapuestas:
la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA) –
hoy también conocida como la Agencia Espacial del Perú – y el Instituto Peruano
de Energía Nuclear (IPEN).
A pesar de la antigüedad (la CONIDA creada en 1974 y el IPEN creado
en 1975), ambas instituciones no han visto mucha luz en la arena pública y sus
nombres no son los primeros en manifestarse al pensar en agencias estatales.
Tienen a su cargo dos de las principales herramientas tecnológicas y de
investigación en el país1 y, sin embargo, pasan desapercibidas. En el imaginario
popular, no serían agencias exitosas pero tampoco serían fracasadas.
Instituciones como la CONIDA y el IPEN no suelen llamar mucho la atención. Lo
usual es poner atención sobre casos que funcionan bien y son fuertes y sobre
los que funcionan mal y son débiles. El énfasis recae, entonces, en casos de
agencias fuertes, con niveles altos de autonomía y capacidad estatal. Muchos
análisis se esmeran en explicar cómo una agencia se volvió fuerte y qué pueden
hacer las demás para conseguirlo. Se han planteado múltiples formas de
entender la profesionalización de una agencia y múltiples razones para explicar
los mejores resultados.
De hecho, dentro de la literatura sobre autonomía y capacidad estatal, la
mayoría de análisis han propuesto que ambos conceptos van de la mano y que
la autonomía puede ser un componente de la capacidad (Dargent, 2014) y
viceversa (Fukuyama, 2004; Soifer, 2008). La autonomía, entendida como el

1
La CONIDA maneja el PerúSat-1: único satélite peruano con objetivos nacionales que opera
en el espacio. En tanto, el IPEN tiene a su cargo al reactor nuclear Racso, considerado el más
potente de América Latina para producir investigación (RPP, 2013).
 2

grado de libertad de una institución y la ausencia de presiones e influencia en

ella (Dargent, 2014a), generalmente se asocia al concepto de capacidad estatal,
que suele estar definido como efectividad en el cumplimiento de la ley
(Fukuyama 2004; Soifer, 2008). Se considera que una institución debe tener un
buen grado de libertad y no estar sometida a presiones para garantizar la
efectividad. En los escenarios donde autonomía y capacidad van de la mano, las
agencias estatales pueden ser fuertes o débiles.
Sin embargo, en esta investigación busco demostrar que seguir la
dicotomía fuerte-débil puede conducir a errores, dejando muchos temas de
interés fuera del análisis. El poder de las agencias tiene matices, dimensiones y
variaciones, que además cambian a través del tiempo. Estudios como el de
Bersch, Praca & Taylor (2017) presentan evidencia que rompe con la
representación de capacidad y autonomía como dimensiones que siempre van
de la mano. Esta excepción en la literatura me permite resaltar casos dispares
en los que una de las categorías puede ser considerada de nivel alto y la otra de
nivel bajo, resultando en agencias estatales que no son totalmente fuertes pero
tampoco totalmente débiles. Siendo así, propongo una tipología identificando
cuatro tipos de agencias de acuerdo a sus niveles (altos o bajos) de autonomía
y capacidad estatal: “Agencias Fuertes” (alta autonomía y alta capacidad),
“Agencias Débiles” (baja autonomía y baja capacidad), “Agencias Ejecutoras”
(baja autonomía y alta capacidad) y “Agencias Emancipadas” (alta autonomía y
baja capacidad).
Además de hacer explícita dicha diferenciación a través de la tipología, el
aporte de la tesis también radica en ilustrar la posibilidad de tener movimientos
y variaciones entre todos los escenarios de la tipología, incluyendo los que salen
de la dualidad fuerte-débil. Manejando una perspectiva de sostenibilidad
temporal, las instituciones pueden perder fuerza y/o autonomía a través del
tiempo sin que aquello implique que se vuelvan débiles (Geddes, 1994). Explorar
las trayectorias de las agencias será muy útil para evidenciar que los
movimientos pueden ser más frecuentes de lo pensado y para conocer las
causas detrás de estos movimientos.
 3

Por ello, la CONIDA y el IPEN van a ilustrar a este tipo de agencias, unas
que poseen niveles de autonomía y capacidad dispares. Desde hace varias
décadas y en años recientes, ambas entidades han tenido diferentes grados de
profesionalización, desempeño e independencia. Incluso, la CONIDA y el IPEN
no solo van a ilustrar que es posible tener alta capacidad con baja autonomía y
viceversa, sino que también es perfectamente factible realizar cambios entre los
niveles de autonomía y capacidad a través del tiempo. Aquello abre una ventana
a preguntarse sobre las razones que pueden estar detrás de dichos cambios.
Teniendo en cuenta que la literatura sobre autonomía y capacidad suele
teorizar los conceptos como categorías que van de la mano, planteo el análisis
de casos donde ambos conceptos difieren de forma inversa. El propósito es
doble: por un lado, conceptualizar las categorías de capacidad y autonomía en
base a la construcción de una tipología. Por otro lado, precisar las posibles
causas detrás de los movimientos y cambios en los niveles de autonomía y
capacidad a través del tiempo: cambios de alta capacidad - baja autonomía a
baja capacidad - alta autonomía, y cambios de baja capacidad - alta autonomía
a alta capacidad - baja autonomía. La intención es dar respuesta a preguntas
como ¿bajo qué condiciones una agencia estatal puede tener niveles dispares
de autonomía y capacidad? ¿Qué factores explican estos cambios y
movimientos a lo largo del tiempo?
La CONIDA y el IPEN ejemplifican precisamente casos con diferentes
niveles de capacidad y autonomía que cambian con el tiempo. La diferencia
radica en el tipo de movimiento: mientras la CONIDA pasa de alta capacidad-
baja autonomía a baja capacidad-alta autonomía (durante el periodo 2010-2019),
el IPEN lo hace de baja capacidad-alta autonomía a alta capacidad-baja
autonomía (durante el periodo 2001-2010)2. Para explicar estos cambios,
propongo dos tipos de explicaciones: determinantes externos (cambios
producidos por factores externos a la esfera nacional) y determinantes internos
(cambios producidos por factores al interior del Estado o de la agencia). La

2
Ambos periodos fueron seleccionados en base a información de entrevistas exploratorias. Los
movimientos y cambios en los niveles de capacidad y autonomía que interesan para el estudio
se encuentran en dichos periodos.
 4

evidencia demuestra la importancia de la sumatoria de varios factores para

explicar los cambios. No existe una sola explicación.
Asimismo, tres elementos justifican la razón de ser de la investigación. En
primer lugar, la investigación entiende que los niveles de autonomía y capacidad
pueden variar de forma inversa y que existe más que una dualidad para
categorizar diferentes tipos de agencias. Entender los cambios a través del
tiempo contribuye a tener una mejor comprensión sobre los determinantes del
poder estatal y sobre el impacto diferenciado de los mismos en las categorías de
autonomía y capacidad estatal. Mientras que algunas agencias salen adelante a
pesar de no tener muchos recursos, otras se quedan en el camino aún teniendo
los medios para subsistir. Por esta razón, este tipo de estudio contribuye a una
mejor comprensión sobre las variaciones en el cumplimiento de las políticas
públicas y sobre por qué existen o cómo se forman los casos que no pertenecen
a la dualidad fuerte-débil.
En segundo lugar, se trata de un análisis de agencias estatales como
parte del Estado y no del Estado en un sentido unitario o compacto, sin
disparidades al interior. Como mencionan Oszlak y O'Donnell (1981), al realizar
investigaciones a partir de las partes y no de la unidad en sí, es posible tener un
mayor acercamiento hacia las variaciones que se producen al interior de los
Estados. La idea es analizar y comprender cómo se mueven las estructuras a
nivel más micro y no tan macro. Al presentar un análisis multinivel, abro una
discusión sobre variables y variaciones que no son percibidas y reconocidas
cuando se estudia al Estado de forma unitaria. La forma en que funcionan las
agencias tiene un impacto en el nivel de fortaleza institucional y también es
interesante ver cómo las políticas diseñadas de forma general van teniendo
efectos diversos entre todo el conjunto de instituciones. Como se sabe, las
organizaciones estatales son clave para el fortalecimiento y la calidad
institucional en un país.
Y en tercer lugar, el tema posee gran relevancia práctica, pues ayuda a
tener una mejor comprensión sobre los retos de profesionalizar el Estado. Dotar
de autonomía o priorizar el desempeño no basta para llegar a la fortaleza estatal.
Muchas entidades pueden tener un gran nivel de autonomía pero ser muy
 5

débiles en términos de manejo de funciones y/o recursos 3. La pérdida de

autonomía o el incumplimiento de funciones tampoco suponen que una agencia
se haya vuelto débil. Ciertas agencias suelen ganar mayor efectividad al
depender de fondos o inversiones externas. Y al ser dependientes de algo,
pierden autonomía. Es justo en ello donde recae uno de los sentidos de la
investigación: las reformas deberán tomar en cuenta la no similitud entre
agencias, que tienden a ser más “únicas” cuando escapan de la dualidad fuerte-
débil. Parafraseando el inicio de una de las novelas más emblemáticas de Tolstói
(2000), “todas las agencias fuertes se parecen, pero cada agencia “débil” lo es a
su manera”.
La CONIDA y el IPEN fueron elegidas por estar posicionadas en
escenarios poco explorados que salen de la dicotomía de fuerte y débil. Dicho
esto, los casos pueden ser considerados “anómalos” (Gerring & Cojucaru, 2015)
pero solo en términos de lo que generosamente ya se ha estudiado en la
literatura. Además, tienen gran relevancia teórica para comprender las
variaciones entre las categorías de autonomía y capacidad. En relación al tipo
de agencia, tanto la CONIDA como el IPEN son novedosas debido a los escasos
estudios sobre agencias públicas científicas desde una perspectiva política en
Perú.
La tesis sigue un diseño de investigación mixto, combinando metodología
cualitativa y cuantitativa en dos etapas: por un lado, recurro al método
comparado para la documentación y medición de los niveles de capacidad y
autonomía. No solo comparo las trayectorias de ambos casos, sino también cada
caso de forma implícita en el tiempo. Al tener casos atípicos a una dinámica ya
establecida, el método comparado permite generar validez tanto interna como
externa (Slater & Ziblatt). Por otro lado, debido a la necesidad de hacer un
seguimiento a las trayectorias de los casos para presentar las razones detrás de
los movimientos de capacidad y autonomía, hago uso del process tracing o
seguimiento de procesos (Collier, 2011).

3
Véase el caso de SENCICO y cómo se mantiene sin desaparecer con el paso de los años.
 6

Para la documentación y medición de los niveles de autonomía y

capacidad predomina la metodología cualitativa proveniente de entrevistas.
También uso algunas herramientas cuantitativas, como la construcción de
índices aditivos para el procesamiento de información obtenida siguiendo el
trámite de “Acceso a la información pública” en ambas entidades4. Como señala
Imai (2018, p.23), “in quantitative social science research, scholars analyze data
to understand and solve problems about society and human behavior”. La
medición se desarrolla a partir de siete indicadores5 teniendo como base la
propuesta de Bersh, Praca y Taylor (2017): cinco para la medición de capacidad
estatal y dos para la medición de autonomía. Sin embargo, antes de proceder
con la medición, propongo un marco general de indicadores que pueden orientar
la medición de autonomía y capacidad independientemente del tipo de
instituciones.
En relación al seguimiento de las trayectorias de los casos para encontrar
los factores explicativos, empleo información proveniente de entrevistas
semiestructuradas y en profundidad. En esta sección, el diseño
predominantemente cualitativo prioriza la profundidad, la riqueza interpretativa,
los detalles y aporta un punto de vista flexible sobre los casos estudiados
(Sampieri et al., 2014). La finalidad de las entrevistas6 fue obtener un mayor
acercamiento a ideas y supuestos de las personas entrevistadas, cómo piensan
y cómo ellas mismas operacionalizan los conceptos de capacidad y autonomía.
El texto está estructurado de la siguiente forma: en la primera sección
organizo literatura sobre los conceptos de autonomía y capacidad estatal y
conceptualizo un marco teórico propio adaptando y complementando la
propuesta de Bersh, Praca & Taylor (2017). Presento una tipología con cuatro
escenarios: alta capacidad - alta autonomía, baja capacidad - baja autonomía,
baja capacidad - alta autonomía y alta capacidad - baja autonomía. En una
segunda sección me centro en el desarrollo de los casos ilustrando la utilidad de
la teoría presentada anteriormente. Para ello, realizo una medición de los niveles

4
Véase el Anexo 4 y el Anexo 5.
5
Véase la descripción de los indicadores de la CONIDA en el Anexo 2 y del IPEN en el Anexo 3.
6
Véase el Anexo 1 sobre la lista completa de las personas entrevistadas (anónimas y no anónimas).
 7

de autonomía y capacidad estatal en el tiempo (tanto para la CONIDA como para

el IPEN). El objetivo también es evidenciar los movimientos de ambas entidades
de un escenario a otro.
Haciendo uso del marco teórico sobre determinantes internos y externos,
en la cuarta sección presento las razones detrás de los movimientos y cambios
en los niveles de capacidad y autonomía en el caso de la CONIDA. Del mismo
modo, en la quinta sección desarrollo los factores explicativos de los cambios en
los niveles de autonomía y capacidad para el caso del IPEN. Finalmente, detallo
las conclusiones, tanto a nivel teórico como práctico. A partir de los casos y de
la evidencia principalmente cualitativa, me tomo la libertad de plantear algunas
lecciones para reformadores de políticas.
 8

2. Autonomía y capacidad estatal: tipología, variaciones y movimientos

Las diferencias, variaciones y cambios en autonomía y capacidad estatal

involucran una serie de teorías, factores y enfoques. Por lo general, estas
explicaciones suelen referirse a cambios entre lo fuerte y lo débil, sin ahondar en
otro tipo de escenarios. En ese sentido, antes de iniciar la revisión de factores
explicativos sobre cambios en los niveles de autonomía y capacidad, planteo una
tipología que conceptualiza cuatro tipos de escenarios en los que se combinan
distintos niveles de ambas categorías. La tipología entiende que, tanto la
autonomía como la capacidad estatal, son conceptos complejos en sí mismos y
que no se contienen el uno al otro. Los casos estudiados (la Comisión Nacional
de Investigación y Desarrollo Aeroespacial y el Instituto Peruano de Energía
Nuclear) ilustran la utilidad de la tipología y ayudan a entender las razones detrás
de los cambios entre los diferentes escenarios. Por ello, la presente sección tiene
dos objetivos: En primer lugar, presentar la tipología: principales concepciones
sobre capacidad estatal y lo que la investigación entenderá por capacidad y
autonomía. En segundo lugar, señalar los principales enfoques para comprender
las razones detrás de los movimientos en los niveles de autonomía y capacidad.

2.1. Conceptualizando autonomía y capacidad estatal

Desde las teorías de poder y soberanía (Lukes, 2004; Strange, 2001), la

idea de fortaleza estatal ha estado presente en una serie de investigaciones y
propuestas académicas. Esta concepción de fortaleza estatal se ha motivado por
la combinación de dos conceptos: capacidad y autonomía. Diversos autores han
presentado una visión de capacidad estatal que incluye a la autonomía. La
autonomía como un requisito para tener capacidad.
Dargent (2012), conceptualiza a la capacidad estatal como una
combinación entre efectividad y autonomía. Por un lado, refiere que para tener
alta capacidad estatal la implementación de decisiones y políticas debe ser
efectiva, lo que también se conoce como enforcement. El enforcement, que se
vincula a la implementación de políticas públicas, “is about the state's role
 9

ensuring that firms meet their obligations, right are respected, and institutions are
strong” (Amengual 2016, p.16). Se trata de hacer que las leyes se cumplan y el
desempeño de la institución suele ser uno de los principales indicadores para
medir el nivel de capacidad (Williams, 2021). Por otro lado, debe haber ausencia
de influencia en las decisiones tomadas por autoridades y tecnócratas (Dargent,
2014a) y distancia de otros actores, lo que conduce a un considerable grado de
autonomía. Esta forma de entender a la autonomía se centra en las relaciones
de instituciones con la sociedad y/o actores económicos (Migdal et al., 1994;
Geddes, 1994) y lo que aquello implica para los niveles de capacidad.
Otros autores como Completa (2017) plantean el concepto de “capacidad
autónoma del Estado”, que se entiende como “la habilidad real y potencial que
deben poseer los estados y sus agencias específicas para articular intereses
sectoriales, decidir un rumbo y tomar decisiones de manera autónoma,
superando de manera exitosa las restricciones que plantea el entorno
institucional, con el fin de alcanzar los objetivos organizacionales y de promover
el bienestar general” (Completa, 2017, p. 132). Este concepto tiene dos
componentes: capacidad burocrática y autonomía política. Para ello, se entiende
que el aparato burocrático es una suma de capacidades individuales que tiene
impacto en la implementación de políticas y en el performance del Estado en
general (Williams, 2021). Cuando se piensa en instituciones o entidades
estatales fuertes, generalmente se asume que tienen niveles altos tanto en
capacidad burocrática como en autonomía política.
La literatura suele considerar a la autonomía y capacidad como dos
elementos que van de la mano y dependen uno de otro. Si disminuye el nivel de
autonomía, automáticamente también disminuye el nivel de capacidad y
viceversa. No obstante, es posible desarrollar la visión de autonomía
independientemente de la capacidad estatal. Como evidencian los casos de esta
investigación, no siempre un aumento de capacidad conduce a un aumento de
autonomía y viceversa. El concepto de capacidad estatal puede ser explicado a
través de diversos enfoques como el de “fuerza” del Estado y el de poder
infraestructural.
 10

En primer lugar, Fukuyama (2004) plantea el concepto de “fuerza”,

entendido como la capacidad de los Estados para programar y elaborar políticas
y aplicar las leyes con rigor y transparencia. El énfasis recae en la efectividad de
las políticas y en el cumplimiento de la ley. Sin embargo, explicar la capacidad
únicamente en términos de “fuerza” puede resultar incompleto teniendo en
cuenta que la efectividad tiende a variar territorialmente y en el tiempo. La teoría
de las “zonas marrones” de O’Donnell (1993) es un buen ejemplo para ilustrar
aquello: bajo una mirada subnacional, el autor plantea tres categorías – zonas
verdes, azules y marrones – para explicar el nivel de fuerza y de llegada del
Estado a todo el territorio.
En ese sentido, y en segundo lugar, la visión de poder infraestructural es
la capacidad institucional que tiene un Estado central de penetrar en sus
territorios e implantar sus decisiones (Mann, 1984; Soifer, 2008). La efectividad
y el cumplimiento de la ley deben alcanzar a todo el territorio. O en otro orden:
este enfoque no se conforma solo con que el Estado se extienda y esté presente
en todo el territorio, sino que también evalúa cómo está presente en el territorio.
Explorar los conceptos de autonomía y capacidad por separado funciona
como palestra para explicar por qué existen casos donde la relación directa o
positiva entre capacidad y autonomía no se da. Y en cambio, ocurren dinámicas
donde los niveles de capacidad y autonomía se encuentran en posiciones
divergentes y varían a través del tiempo.
Por todo ello, la capacidad estatal estará definida en términos de
efectividad extendida territorialmente, dejando a un lado la categoría de
autonomía. Considerando la teoría de Centeno (2009), la categoría de capacidad
estatal tendrá dos dimensiones: recursos y resultados. La autonomía se
entenderá como el grado de libertad que puede tener una agencia estatal, que
no se somete a influencias directas o indirectas. Una agencia puede tener
personal profesional, puede aplicar las leyes con rigor y transparencia, pero
puede carecer de autonomía al recibir órdenes de otros sectores estatales o del
sector privado (Bersch, Praca & Taylor, 2017). Siendo así, el concepto de
autonomía también tendrá dos dimensiones: condicionamiento e iniciativa.
 11

Por consiguiente, la tesis adapta y complementa la propuesta de Bersch

Praca & Taylor (2017), quienes utilizan los conceptos de capacidad burocrática
y autonomía para ubicar islas de excelencia en agencias estatales brasileras. Se
trata de agencias fluctuantes, que resultan ser más frecuentes que la dualidad
fuerte-débil al separar las categorías de autonomía y capacidad. A partir de ello,
propongo una tipología con cuatro escenarios no solo para ubicar a los entes
estatales respecto a las dimensiones de capacidad y autonomía estatal, sino
también para explicar posibles movimientos y trayectorias diversas de un
cuadrante a otro: a) alta capacidad - baja autonomía, b) alta capacidad - alta
autonomía, c) baja capacidad - baja autonomía, y d) baja capacidad - alta
autonomía. Se aprecia en un cuadro a continuación:

Cuadro Nº1: Tipología

Fuente: Elaboración propia.

Como mencioné en líneas anteriores, las discusiones típicas sobre

autonomía y capacidad estatal generalmente derivan en casos de agencias
profesionales (fuertes) y agencias fallidas (débiles). Esta visión dicotómica, en
blanco y negro, y que privilegia estudios que evalúan únicamente trayectorias de
fortalecimiento, hace pensar que las instituciones pueden ser muy capaces o
 12

estar capturadas. Por esta razón, la tipología anterior amplia los debates sobre
agencias estatales. No solo existen agencias muy profesionales o fallidas, sino
también otras que se ubican en un espectro intermedio donde los niveles de
capacidad y autonomía se mueven de forma divergente. Explico cada escenario
y tipo de agencia brevemente a continuación.

2.1.1. Agencias Fuertes

Desde la perspectiva tradicional, algunas entidades, que poseen alta

capacidad y alta autonomía, pueden denominarse “Agencias fuertes”, “Islas de
eficiencia”, “Islas de excelencia”, etc. (Bersch, Praca & Taylor, 2017). Las
agencias fuertes son aquellas capaces de cumplir su objetivo institucional e
influenciar al interior del aparato estatal. Un caso típico en Perú es el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF) durante los primeros años de la década de 1990.
El MEF pudo centrar gran capacidad de decisión y rediseñar el Estado de
acuerdo a sus preferencias (Dargent, 2008). Otra institución similar es el
Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) en Japón durante la
década de 1990. Además de tener una gran función en la política industrial, el
MITI dispuso de un excelente grado de autonomía que le permitió intervenir en
redes externas, abordar problemas de acción colectiva y adentrarse en el capital
japonés (Evans, 1994).

2.1.2. Agencias Débiles

Siguiendo la misma perspectiva tradicional, otras agencias marcadas por

bajos niveles de capacidad y autonomía reciben la etiqueta de “débiles”,
“frágiles” o “fallidas”. Las entidades débiles o fallidas representan la ineficacia y
la antítesis de lo que los políticos y académicos conciben como fuerte y/o exitoso
(Duffield, 2008). El problema con las agencias débiles no es solo que no hay
resultados o que la burocracia es muy ineficiente, sino que los mismos entes
estatales están controlados por ambiciones políticas y/o por el sector privado.
Esta falta de autonomía, unida a los bajos niveles de capacidad, tiene
 13

consecuencias en el desempeño de las agencias para el desarrollo de la

sociedad. Algunos casos que ilustran este cuadrante son agencias de los
sectores de Turismo, Deporte y Cultura en Brasil (Bersch, Praca & Taylor, 2017).

2.1.3. Agencias Ejecutoras

Desde una perspectiva que entiende que los niveles de capacidad y

autonomía son variables, existe el escenario de instituciones con alta capacidad
y baja autonomía. Muchas veces, las entidades suelen ser eficaces al cumplir
los objetivos que se le encargan sin tener una cuota alta de autonomía y entablan
una relación de dependencia y salvaguardia al órgano institucional mayor.
Ejecutan órdenes con eficiencia estando en el radar en de otras instituciones. Se
trata de agencias que reciben influencia externa o condicionamiento (ya sea de
otras entidades, del sector privado o de la sociedad) y siguen siendo funcionales
en dos sentidos: a pesar de la influencia y gracias a la influencia. Casos como la
Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) en Argentina muestran que es
posible profesionalizar la gestión manteniendo fuerte fragmentación y
descoordinación entre la burocracia (Bertranou, 2013). Además, investigaciones
como las de Fukuyama (2013) explican que determinadas entidades suelen
tener una burocracia más funcional cuando está controlada o tiene algún tipo de
barrera.

2.1.4. Agencias Emancipadas

Por último, la cuarta combinación entre capacidad y autonomía refiere a

instituciones que poseen un bajo grado de capacidad, pero un gran nivel de
autonomía, dotado de independencia y libertad para decidir e influenciar. Las
agencias son emancipadas en el sentido en que no dependen de otras
instituciones o actores y tampoco están en el punto de mira. Este tipo de casos
dan cuenta de la posibilidad de que un gran nivel de libertad en la toma de
decisiones no siempre sea acompañado de un buen desempeño o eficiencia al
cumplir los objetivos institucionales. No se trata de carecer de profesionalización
 14

burocrática, sino de la existencia de dificultades que impiden demostrar-

desarrollar autoridad y poder. Un ejemplo para este cuadrante (antes de las
reformas de la década de 1990) es el caso de la Dirección General de
Epidemiología del Ministerio de Salud en Perú (Dargent, 2014). Poseía
autonomía y profesionales altamente calificados pero sus recursos eran
escasos. En palabras de Francis Fukuyama (2013, p.13), en ciertas ocasiones
es preferible restringir a la burocracia para obtener mejores resultados:

“This is also why development agencies have been advising poor

countries to limit bureaucratic discretion in recent years. On the other
hand, if the same agency were full of professionals with graduate
degrees from internationally recognized schools, one would not just feel
safer granting them considerable autonomy, but would actually want to
reduce rule-boundedness in hopes of encouraging innovative behavior”

Todo ello es relevante porque pone en evidencia los desafíos existentes

para modernizar y consolidar al Estado. Al tener casos que escapan a la visión
de fuerte o débil, los políticos y burócratas se enfrentan a escenarios donde una
agencia no necesariamente pasa de ser débil a ser fuerte (o viceversa). El
tránsito puede darse entre o hacia los otros escenarios antes presentados en
algún momento del tiempo. Esto último, el tiempo, cobra especial sentido para la
investigación, puesto que los cambios en los escenarios de capacidad y
autonomía son producidos a través de movimientos en el tiempo. Por ello, en la
siguiente sección abordaré posibles explicaciones para entender los
movimientos entre los diferentes escenarios de capacidad y autonomía.

2.2. ¿Qué factores explican los cambios en los niveles de autonomía y

capacidad estatal?

Dado que la literatura ha entendido a la capacidad y a la autonomía como

conceptos que van de la mano, las explicaciones referidas a los cambios también
se ciernen a una visión dicotómica. Únicamente se consideran factores para
explicar la conversión de agencias débiles a fuertes, no el movimiento contrario.
Por esta razón me concentraré en la explicación de los movimientos en los
 15

cuadrantes menos explorados de la literatura. Sin embargo, antes de ello, es

preciso conocer a los factores que sí han sido estudiados por la literatura de
fortalecimiento estatal. Las explicaciones se organizan en dos tipos:
determinantes externos (cambios externos a la esfera nacional) y determinantes
internos (cambios al interior del Estado o de la agencia).
Por un lado, es posible encontrar explicaciones a casos de fortalecimiento
estatal dentro de las teorías de factores externos (Baraybar & Dargent, 2020;
Dargent, 2014b). Los determinantes internacionales pueden ser una fuente de
capacidad para las agencias estatales. Dos mecanismos vinculan las causas
externas con el aumento de capacidad en las agencias estatales: la capacidad
por desafíos externos y la capacidad por vínculos externos (Dargent, 2014b).
Los desafíos externos explican la permanencia de capacidad en agencias
ligadas al comercio exterior, las cooperaciones judiciales y las relaciones
exteriores. En tanto, los vínculos externos pueden explicar la conversión de
agencias débiles a fuertes en las áreas de salud y educación.
En la misma línea, Schrank (2009) señala que las presiones externas
pueden ser un motor de fortalecimiento al conseguir que el gobierno
profesionalice la burocracia y mejore muchos aparatos estatales. Partiendo del
caso del Ministerio de Trabajo en República Dominicana, la necesidad de acceso
al mercado de EEUU y a los acuerdos comerciales demandó la adopción de
regulación laboral para proteger a los trabajadores. Se implementaron reformas
que promovieron pasos hacia leyes de protección laboral debido a las relaciones
comerciales con Estadodos Unidos.
Finalmente, para Alcañiz (2016a), la cooperación internacional permite a
los burócratas y a las agencias sumar recursos, atraer fondos de donantes
internacionales y actualizarse profesionalmente. Se trata de un fortalecimiento
que prioriza la capacidad burocrática y privilegia los recursos como elemento
transformador. La autora prueba la teoría con agencias estatales ambientales,
haciendo énfasis en la importancia de la colaboración entre burócratas y en el
efecto de los recursos monetarios (Alcañiz, 2016a).
Por otro lado, los determinantes internos, materializados en coaliciones o
reformas internas, también explican el tránsito de una agencia débil a fuerte.
 16

Nuevamente, desde una perspectiva burocrática, Alcañiz (2016b) explica el

fortalecimiento estatal en el área de Energía, Ciencia y Tecnología Nuclear. A
diferencia de las agencias estatales ambientales, este estudio usa la variable de
bucrócratas como predictora para el nivel de cooperación internacional. Cuando
el Estado deja de invertir en recursos humanos, los burocrátas sienten la
necesidad de actualizarse y especializarse. La iniciativa de los burócratas
permite el aumento del nivel de cooperación internacional entre agencias inter-
gubernamentales (Alcañiz, 2016b).
Asimismo, la transformación de la Atomic Energy Commission (AEC) en
la Nuclear Regulatory Commission (NRC) en Estados Unidos evidencia la
importancia de la determinación del gobierno central para producir reformas.
Este caso destaca la importancia de la estructura organizacional: si bien la
decisión de reforma está en el gobierno federal, el tipo de decisión depende de
la estructura de la agencia y de su marco organizativo (Whitford, 2002). Es la
estrutura de la agencia la que delimita el tipo de resultados y la forma de
implementación de las políticas.
Además de ello, Coslovsky y Nigam (2014, 2015) ilustran un cambio en el
nivel de capacidad estatal en el Ministerio Público de Brasil haciendo énfasis en
la importancia de múltiples factores para explicar el cambio. Dejando a un lado
las explicaciones clásicas que se vinculan a la teoría del top-down (Pressman &
Wildavsky, 1973; Bardach, 1977), los autores proponen explicaciones
relacionadas a la teoría del bottom-up (Elmore, 1979; Lipsky, 2007) a partir de
dos factores: movimientos sociales y “burócratas de la calle”. En el caso del
Ministerio Público, estos factores se concretizan en la estructura de oportunidad
política y en el activismo de los fiscales. Los servidores públicos, por medio de
su activismo, aprovechan las ventanas de oportunidad política que se les
presentan para fortalecerse (Coslovsky y Nigam, 2014, 2015).
Por último, un enfoque que suele tener controversias como factor de
cambio en los niveles de capacidad estatal (Dargent y Urteaga, 2016; Geddes,
1994) es la voluntad política. Geddes (1994) sostiene que las agencias estatales
pueden ganar capacidad y construir burocracias profesionales debido al interés
de los políticos o al pluralismo político. Sin embargo, en ciertos casos, las
 17

agencias terminan debilitándose cuando los políticos pierden interés y caen

(Dargent y Urteaga, 2016). Si bien es válido, en este último argumento los
autores siguen manteniendo a la autonomía como parte de la capacidad. ¿Qué
implica debilitarse? ¿Quedarse sin capacidad, sin autonomía o sin ambas
categorías? En escenarios donde ambos conceptos no van de la mano (o incluso
en los que sí van), también sucede que los políticos siguen su curso y los
cambios producidos (ya sean reformas, creación de agencias, etc.) permanecen.
La CONIDA y el IPEN por ejemplo, en diferentes momentos del tiempo pierden
cierto nivel de relevancia pero tampoco quedan como insignificantes. En síntesis,
existen distintas formas de lo que se considera debilidad.
Retomando la postura de Geddes (1994), la voluntad política puede
ayudar a conocer qué más está en juego cuando un político o un partido sale del
poder y las agencias mantienen los cambios producidos. ¿Qué les permite
valerse por sí mismas y cómo afecta su trayectoria? La combinación del interés
de los políticos con otros factores como presiones externas o movimientos de
burócratas puede ser una de las razones a por qué los cambios se mantienen.
Aquello posibilita que, efectivamente, los políticos realicen acciones por pura
intencionalidad e iniciativa propia (Geddes, 1994).
Por ello, la voluntad política puede ser un arma de doble filo y conducir a
resultados divergentes. También depende del tipo de voluntad: si se presenta un
político o partido con intenciones de tomar control y entrometerse en los asuntos
de la institución, claramente esta se volverá dependiente, aún manteniendo alto
nivel de capacidad. La capacidad aumentará y el nivel de autonomía disminuirá.
En cambio, si se presenta un tipo de voluntad con intenciones de no
entrometerse, la institución no solo podría aumentar su nivel de capacidad, sino
también mantener el de autonomía.
Estas diferentes perspectivas de cambio en los niveles de capacidad y
autonomía no solo muestran el tránsito de una agencia débil a fuerte. Pueden
ser válidas para explicar otros movimientos donde la capacidad y la autonomía
difieren de forma inversa. En ese sentido, el aporte de la investigación se
fundamenta en (además de la tipología) la explicación de estos movimientos y
variaciones menos referenciadas por la literatura.
 18

Con el fin de poner a prueba la teoría y documentar los movimientos antes

mencionados, presento y analizo dos casos que ilustran la variación y los
movimientos entre los niveles de capacidad y autonomía. Más adelante, en línea
con los factores explicativos de los movimientos de capacidad y autonomía,
presentaré las causas de los cambios producidos en ambos casos a lo largo del
tiempo.
Para ello, el estudio sigue una metodología cualitativa y cuantitativa en
una estrategia de investigación de dos etapas: descriptiva y explicativa. En la
etapa descriptiva, planteo profundizar en los grados de capacidad y autonomía
de las agencias haciendo uso de metodología predominantemente cualitativa
que se complementa con indicadores de medición basados en la propuesta de
Bersch, Praca & Taylor (2017)7. En la etapa explicativa sobre las razones detrás
de los movimientos en capacidad y autonomía, hago uso de entrevistas
semiestructuradas y en profundidad para dar respuesta a la pregunta de
investigación.

7
Algunos de los indicadores propuestos por Bersch, Praca & Taylor para medir capacidad
burocrática e identificar a las “islas de excelencia” en el escenario brasilero muestran distancia
del tipo de recursos y conocimientos propios del tipo de instituciones que son materia de
investigación en este estudio. Por esta razón, la medición, tanto de autonomía como de
capacidad, resulta compleja y pasa a ser complemento de la sólida evidencia cualitativa.
 19

3. Divergencias entre los niveles de autonomía y capacidad estatal

En la sección anterior teoricé los conceptos de capacidad y autonomía y

presenté evidencia de las relaciones inversas entre ambos. En la presente
sección ilustraré lo anterior a través de los casos de la Agencia Espacial del Perú
(CONIDA: Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial) y el
Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN). Los casos no solo evidencian las
relaciones inversas entre capacidad y autonomía, también explican los
movimientos de un cuadrante a otro. La Agencia Espacial del Perú ilustra el
tránsito de “Agencia Emancipada” a “Agencia Ejecutora”. En contraste, el
Instituto Peruano de Energía Nuclear ilustra el tránsito de “Agencia Ejecutora” a
“Agencia Emancipada”. En lo que sigue, presentaré ambos casos documentando
los cambios y movimientos entre los cuadrantes de la tipología.

3.1. La CONIDA y el IPEN

En primer lugar, la Agencia Espacial del Perú (CONIDA) es la encargada

de manejar las tecnologías aeroespaciales a fin de lograr el desarrollo nacional.
Perteneciente al Ministerio de Defensa, tiene como misión “Promover, investigar,
desarrollar y difundir ciencia y tecnología espacial, generando productos y
servicios que contribuyan al desarrollo socioeconómico y seguridad de la nación,
que impulse el posicionamiento espacial en la región” (CONIDA, 2020). Su
creación se remonta a 1974, cuando estaba adscrita al Ministerio de
Aeronáutica, encargado del espacio aéreo.
En los últimos años, la adquisición del PerúSat-1 (primer y único satélite
peruano en órbita hasta el momento) ha marcado un antes y un después para la
agencia espacial. La adquisición y posterior lanzamiento del PerúSat-1 ha
implicado que la agencia espacial pueda desempeñarse en funciones que nunca
antes había tenido, como trabajar con información proporcionada por imágenes
satelitales (Entrevista a José Pasapera, 2020). Aquellas nuevas funciones
también han hecho crecer a la agencia a nivel institucional, pues se crearon más
 20

direcciones técnicas dentro de su organigrama. El escenario antes del Perúsat-

1 era muy distinto al actual, tanto en términos productivos como presupuestales.
El uso y la producción de imágenes satelitales tiene impacto para la
agencia y para la sociedad: dichas imágenes son utilizadas por el Estado
peruano en la lucha contra el narcotráfico, la minería ilegal, la deforestación y la
prevención de desastres naturales. Además, las imágenes vienen siendo
utilizadas para el tema de corrupción en edificación de grandes obras por
empresas constructoras (Entrevista a José Pasapera, 2020). Esta nueva función
de imágenes satelitales ha producido un cambio en el pensamiento dentro de la
agencia. En palabras de Carlos Caballero, ex Jefe Institucional de CONIDA,

“el objetivo general de la gestión es convertir a CONIDA en una institución

de "clase mundial" debido a que somos la única que opera un satélite en
Perú, la tecnología más avanzada del país que exige contar con una
organización muy flexible, enfocada en resultados” (Entrevista a Carlos
Caballero, 2020)

En segundo lugar, el Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN) es el

encargado de investigar, producir y regular la tecnología nuclear en el país. Tiene
como misión “normar, promover, supervisar y desarrollar las actividades
aplicativas de la energía nuclear de tal forma que contribuyan eficazmente al
desarrollo nacional” (IPEN, 2020). La tecnología nuclear tiene diversas
aplicaciones en distintos campos como agricultura, minería, salud, medio
ambiente, energía, etc. Para ello, se realizan actividades de promoción e
investigación aplicada a través de proyectos de interés socioeconómico,
incentivando la participación del sector privado (IPEN, 2020).
El IPEN se crea en 1975 pero tiene antecedentes que datan desde la
Segunda Guerra Mundial. Posterior a la Segunda Guerra Mundial, surgió interés
en el mundo por el uranio, elemento utilizado para crear bombas atómicas. En
Perú, se creó la Junta de Control de Sustancias Radioactivas para la exploración
del elemento químico. Pocos años después se le cambió el nombre a Junta de
Control de Enegía Atómica, no solo destinada a buscar material radiactivo, sino
también a investigar sobre las aplicaciones pacíficas de la energía nuclear
(Entrevista a Alberto Montano, 2020). La Junta de Control de Enegía Atómica
 21

cambia su nombre a Instituto Peruano de Energía Nuclear en 1975 con el fin de

promover el uso seguro de las radiaciones ionizantes en el país (Entrevista a
Gabi Alfaro, 2020).
La entidad cuenta con cuatro centros de operación: el Centro Nuclear
Óscar Miró Quezada de la Guerra, la sede central que está en el distrito de San
Borja, la Oficina Técnica de la Autoridad Nacional y la Oficina de Cooperación
Técnica. De todos ellos, el Centro Nuclear es el más importante. Se empezó a
construir en el gobierno de Morales Bermúdez y se inauguró en el primer
gobierno de Alan García, en 1989. El Centro contiene al Reactor nuclear “Racso”
de Potencia 10 MW, considerado el más potente de América Latina8. El objetivo
del reactor es la investigación; sin embargo, el IPEN lo utiliza para convertir
elementos radioactivos en compuestos útiles (radioisótopos) para ser aplicados
en campos como la medicina y la agricultura. Además de ello, el IPEN cuenta
con una Planta de Producción de Radioisótopos para trabajos de investigación
y desarrollo.
Si bien el reactor es relevante para la institución hasta la actualidad, los
cambios que supuso en el proceso de construcción e instalación también fueron
importantes. El proyecto del reactor implicó un aumento masivo de funcionarios
que con el pasar de los años, ha ido disminuyendo. En palabras de Gabi Alfaro,
Secretaria General del IPEN y responsable del Acceso a la información,

“Ha habido una época en la que se construyó el Centro Nuclear, como es

una instalación de gran envergadura […] en esa época habían unos 800
– 900 trabajadores. Ahora somos cerca de 300. Entonces, ha disminuido
porque ahora ya no estamos construyendo la instalación, ahora lo que
hacemos es promover y aplicar la teconología” (Entrevista a Gabi Alfaro,
2020)

Ambas entidades (CONIDA e IPEN) tienen varios elementos en común:

en primer lugar, son agencias científicas. Esto implica que, a diferencia de otras
entidades de otros sectores, su objetivo principal es la investigación. Muchos de

8
RPP, 23 de diciembre de 2013. https://rpp.pe/tecnologia/mas-tecnologia/el-centro-nuclear-
oscar-miro-quesada-cumplio-25-anos-noticia-
657175#:~:text=El%20centro%2C%20dedicado%20principalmente%20a,su%20tipo%20en%20
Am%C3%A9rica%20Latina.
 22

sus trabajadores o servidores públicos deben tener una formación científica

especializada para cumplir con sus funciones. En segundo lugar, ambas
entidades poseen grandes proyectos que marcan un antes y un después en su
historia. El IPEN está a cargo desde 1990 del reactor térmico más potente de
América Latina y la CONIDA (recientemente) maneja el CNOIS, que es el centro
gestionador de las imágenes satelitales producidas por el PerúSat-1. Y en tercer
lugar, ambas entidades tienen una historia de vínculos con las Fuerzas Armadas.
Este último punto tiene una diferencia: la CONIDA tiene trabajadores y directivos
militares de la Fuerza Aérea del Perú hasta la actualidad. En el caso del IPEN,
la influencia de militares del Ejército y de La Marina se mantuvo hasta la década
de 1990.

3.2. Medición e indicadores

Para la medición de autonomía y capacidad estatal que complementa la

evidencia empírica, utilizo indicadores sustentados en las propuestas de Bersch,
Praca & Taylor (2017) y Centeno (2009). En principio, la presentación de la
evidencia empírica y de los indicadores parte del conocimiento de las
trayectorias de ambas entidades y de sus semejanzas/diferencias. No obstante,
antes de explicitar la forma de medición para cada entidad, propongo un marco
general de indicadores sujetados en las dimensiones de autonomía y capacidad
estatal. Mi propósito aquí es contribuir con indicadores enmarcados en una
propuesta más general que oriente la medición de los niveles de autonomía y
capacidad en distintas instituciones, haciendo a un lado el tipo de funciones o de
objetivos institucionales. Los presento en los cuadros a continuación.
 23

Cuadro Nº2: Indicadores para medir autonomía

Autonomía
Dimensiones Condicionamiento Iniciativa
Orientación Relación de la burocracia con Grado de evaluación y/o
de los el poder político, económico, control que la entidad posee
indicadores social, militar, etc. sobre otras instituciones u
organismos
Fuente: Elaboración propia. En base a Bersch, Praca & Taylor (2017).

Cuadro Nº3: Indicadores para medir capacidad estatal

Capacidad estatal
Dimensiones Recursos Resultados
Orientación Salario de Grado de Nivel de Impacto en el
de los funcionarios especialización producción ámbito
indicadores determinado
Fuente: Elaboración propia. En base a Bersch, Praca & Taylor (2017).

Partiendo de este marco general de indicadores, en la medición de los

niveles de autonomía y capacidad para la CONIDA y el IPEN empleo información
cualitativa proveniente de entrevistas e información cuantitativa en base a siete
indicadores. Cinco para capacidad y dos para autonomía9. Si bien los
indicadores se orientan en las dimensiones de cada concepto
(Condicionamiento/Iniciativa – Recursos/Resultados), el tipo de funciones de
cada entidad y la disponibilidad de información producen cierta variación con la
propuesta sugerida. El tiempo de las unidades de análisis también varía
dependiendo de la trayectoria de la entidad. En el caso de la CONIDA, el periodo

9
Tanto en la medición de capacidad estatal como en la medición de autonomía, los indicadores
empleados no son iguales para ambos casos. Aquello responde al tipo de funciones y
lineamientos generales de cada entidad. También se debe a la disponibilidad de la información
proporcionada: en el caso del IPEN por ejemplo, la entidad no almacena registros burocráticos
previos al 2010.
 24

de tiempo a analizar cuantitativamente es desde 2010 hasta 2019. En el caso

del IPEN, el intervalo de tiempo seleccionado es desde 2001 hasta 2010.
En primer lugar, en relación a los indicadores para la medición de
autonomía, para el caso de la CONIDA, los indicadores utilizados son 1)
“Número de proyectos de investigación que han recibido financiamiento de
entidades externas” y 2) “Porcentaje del total de funcionarios que pertenecen o
están alineados con las Fuerzas Armadas”. Ambos indicadores pasan a
complementar la información cualitativa proveniente de entrevistas
semiestructuradas y en profundidad.
El primer indicador se justifica en que recibir financiamiento de un ente
externo influye no solo en el resultado final del proyecto, sino también en el tipo
de decisiones que toman los/las que están a cargo del proyecto. En muchas
ocasiones, los proyectos de investigación son modificados para cumplir con lo
pedido por quienes otorgan los recursos. En el caso del segundo indicador, como
mencioné anteriormente, después del proceso de reestructuración, CONIDA
pasó de tener un directorio civil a tener la figura de Jefe Institucional (cargo
ejercido por un militar de la Fuerza Aérea del Perú). En ese sentido, a pesar de
tener objetivos civiles, las decisiones de CONIDA tienen influencia militar. Este
hecho, que podría ser el más destacable por el cargo de Jefe Institucional,
también se replica en otras esferas de jerarquía.
Por otro lado, los indicadores utilizados para la medición de autonomía del
IPEN son los siguientes: 1) “Cantidad del total de funcionarios que pertenecen o
están alineados con las Fuerzas Armadas”10 y 2) “Nivel de fiscalización a
instituciones públicas y privadas en el cumplimiento de los protocolos para el uso

10
En la medición de autonomía, ambos casos tienen en común el indicador referido al poder
militar. Se consideró medir la autonomía en relación al poder militar y no frente a otro tipo de
poderes como el social, privado, etc., debido a que la historia militar es uno de los aspectos más
fuertes que ambas agencias tienen en común. De acuerdo con la evidencia cualitativa recopilada,
si bien el IPEN posee funciones que involucran relaciones con el sector privado (Entrevista a
Gabi Alfaro, 2020; Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020; Entrevistada o entrevistado Nº5, 2020),
aquello no se orienta dentro de las actividades con mayor alcance en el periodo de tiempo
estudiado (Entrevista a Carlos Cayoso, 2020; Entrevista a Jesús Cusi, 2020, Entrevista a Pablo
Mendoza, 2020; Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020). Sin embargo, no deja de ser importante
reconocer que la medición de autonomía puede ir en relación a múltiples poderes y actores.
Depende mucho del caso a tratar para completar el esquema.
 25

de energía nuclear”. Este último responde a la potestad que tiene el IPEN para
asegurar el buen uso de la energía nuclear. La ausencia de presiones debe estar
garantizada para evitar cualquier tipo de riesgo. Debido a la falta de
disponibilidad de información en el caso del IPEN, ambos indicadores son
resultantes de la conversión de información cualitativa en información numérica.
Los dos indicadores están medidos en escala ordinal con valores en cuatro
niveles: 1) “Muy bajo”, 2) “Bajo”, 3), “Alto” y 4) “Muy alto”.
En ambos casos, el indicador referido al poder militar, puesto que se basa
más en información de las mismas entidades que en la propuesta de Bersch,
Praca & Taylor (2017), merece una justificación adicional. Como señala Pion-
Berlin (1995, p.124), “si bien son parte del Estado, los militares actúan con
frecuencia como si estuvieran por encima y más allá de la autoridad
constitucional del gobierno”. Existe una larga tradición, al menos en América
Latina, a no considerar una democracia consolidada a menos que sus Fuerzas
Armadas estén bajo el control de autoridades civiles (Diamint, 2015). Entonces,
teniendo en cuenta que las agencias son de naturaleza civil y no pertenecen a
alguna institución militar, resulta apropiado considerar a las Fuerzas Armadas
como un poder que puede restar autonomía.
En segundo lugar, para la medición de capacidad estatal, en el caso de la
CONIDA tengo como referencia lo señalado por Centeno (2009), respecto a que
la capacidad estatal puede medirse según dos enfoques: “por recursos” o inputs
y “por resultados” u outputs. Para el enfoque de “por recursos”, los indicadores
son 3) “Salario promedio de funcionarios” y 4) “Porcentaje de funcionarios
especializados y con experiencia internacional”. Aquello se condice con lo
señalado por Bersh, Praca y Taylor (2017): un aumento salarial a los funcionarios
públicos los motiva a esforzarse más en las tareas que realizan, aumentando el
nivel de efectividad que la institución puede llegar a tener. Además, la
especialización resulta relevante, puesto que una burocracia debe ser (entre
otras cosas) profesional y reclutada con meritocracia (Weber, 1978).
Para el enfoque de “por resultados”, los indicadores son 5) “Número de
convenios suscritos con universidades por año”, 6) “Número de convenios
suscritos con agencias espaciales internacionales por año” y 7) “Producción de
 26

imágenes satelitales en temas de deforestación, narcotráfico, gestión de riesgos

de desastres, contaminación ambiental y agricultura”. Se consideraron los
convenios con universidades peruanas públicas, peruanas privadas, extranjeras
públicas y extranjeras privadas. En relación a los convenios con otras agencias
espaciales, el énfasis recae en las conexiones y profesionalización que la
agencia puede ir adquiriendo con otras agencias espaciales del mundo. Por ello
tuve en cuenta el aumento progresivo que han tenido los convenios al pasar los
años. Asimismo, el aumento en la producción de imágenes satelitales evidencia
el esfuerzo realizado por funcionarios del CNOIS y la agilidad en las técnicas de
descarga y procesamiento de escenas.
En el caso del IPEN, debido a la disponilidad de información
proporcionada por la misma entidad11, todos los indicadores corresponden al
enfoque de “por resultados”: 3) “Número de radioisótopos producidos por año”,
4) “Número de convenios de investigación suscritos con Fondecyt”, 5) “Número
de convenios suscritos con instituciones públicas por año”, 6) “Número de
convenios suscritos con universidades por año” y 7) “Número de convenios
suscritos con organismos internacionales”.
El indicador Nº3 hace referencia a la producción de Tecnecio 99m, Yodo-
131 e Iridio-192, utilizados en medicina y en industria. Todos están medidos en
milicuries (mCi). Si bien el reactor entró en funciones antes de la década de 1990,
considero el periodo de 2000-2009 para analizar el efecto de las reformas
neoliberales12. Finalmente, el objetivo de conocer el número de convenios
suscritos plantea una conexión entre la calidad de producción científica con el
apoyo recibido por parte de profesionales o docentes universitarios, organismos
internacionales e instituciones en general. Mientras más convenios existan, hay
mayores probabilidades de elevar la calidad de las investigaciones. Los

11
La entidad no cuenta con información disponible sobre indicadores similares a los de la
CONIDA para la medición de capacidad por “recursos” (número de funcionarios y servidores
públicos, salarios desde antes de 2013 y funcionarios con especialización) o para la medición de
capacidad burocrática en general.
12
A diferencia de la producción de imágenes satelitales en la CONIDA, el IPEN vende los
radioisótopos a otras instituciones o entidades. Dada la importancia que tiene la producción de
radioisótopos para el IPEN, se esperaría que un aumento en la producción refleje un mejor
desempeño en la agencia (puesto que también hay ingresos por la producción de radioisótopos).
 27

convenios implican capacidad de profesionalización, de establecer conexiones y

mejorar el desempeño.

3.3. El caso de la Agencia Espacial del Perú (CONIDA): de “Agencia

Emancipada” a “Agencia Ejecutora”

Con ayuda de información obtenida de entrevistas y del trámite “Acceso a

la información pública”, en la presente sección evidencio el pase de la Agencia
Espacial del Perú de un escenario con “baja capacidad y alta autonomía” a otro
con “alta capacidad y baja autonomía”. Primero presento el movimiento
correspondiente a la autonomía y en segundo lugar, el correspondiente a la
capacidad estatal.

3.3.1. Autonomía

Respecto a la autonomía presupuestal, a partir del 2003, CONIDA fue

convertida en una unidad ejecutora del Ministerio de Defensa. Antes de ello tenía
una categoría de pliego presupuestal, la cual le permitía ver los temas de
presupuesto directamente con el Ministerio de Economía (Entrevista a Erika
Callirgos, 2020). Al ser unidad ejecutora, inicia trámites con el Ministerio de
Defensa y después este se encarga de ver el presupuesto con el Ministerio de
Economía. De esta forma, deja de tener autonomía presupuestal. Como lo
explican algunas entrevistadas y entrevistados,

“[…] el directorio aprobaba el presupuesto, aprobaba el plan operativo,

como todos los años. […] Y hay un dato importante, que antes CONIDA
dependía, o sea, nuestra parte presupuestal se conversaba
directamente a la Dirección de presupuesto público de Economía y
Finanzas. No pasaba por Defensa. Entonces, se hacían muchas
gestiones directas, el directorio aprobaba el presupuesto de forma
interna y eso se presentaba a Economía y finanzas” (Entrevistada o
entrevistado N°1, 2020)

Esta pérdida de autonomía presupuestal tuvo impacto en el área de

proyectos de investigación de CONIDA. Se formó una barrera de impedimento a
 28

los funcionarios para negociar directamente con el Ministerio de Economía y no

depender de las prioridades del sector Defensa. De acuerdo con Carlos
Caballero, ex Jefe Institucional de la agencia, la CONIDA siempre toma la
iniciativa, pero existen instancias superiores de decisión de las cuales se
depende para cumplir con este objetivo.
Del mismo modo, respecto a la dimensión de condicionamiento en la
autonomía, una de las consecuencias del proceso de reestructuración fue el
ingreso de militares de la Fuerza Aérea del Perú a cargos importantes dentro de
la entidad. Aquello se debió a falta de presupuesto para pagar civiles e implicó
que los militares pudieran priorizar algunos temas. La agencia pasó a
desmantelar a algunas de sus áreas para cubrir con personal capacitado a la
nueva área de imágenes satelitales y de esta forma, la CONIDA no solo perdió
autonomía como entidad en conjunto, sino también algunas de sus áreas
perdieron autonomía frente a otras.

“El estilo militar es diferente, vienen, traen otras directivas, traen otras
inquietudes más delineadas. Poco a poco el personal ha tenido que
acomodarse. Vino uno y después comenzaron a venir poco a poco y ya.
También han traído sus secretarios, sus mayordomos, su personal de
confianza” (Entrevistada o entrevistado N°1, 2020)
“En el caso de nosotros, mi área ha sido afectada porque en un momento
CNOIS se llevó a algunas personas de mi área, las cuales nunca fueron
repuestas, hasta la fecha. Y hasta la fecha seguimos con esa debilidad
de esas personas que están faltando. La idea era cambiar personas y se
reponía, pero no. En esa parte sí nos ha afectado” (Entrevistada o
entrevistado N°2, 2020)

Como mencioné anteriormente, después del proceso de reestructuración,

CONIDA pasó de tener un directorio civil a tener la figura de Jefe Institucional. A
partir de información proporcionada por CONIDA, los resultados muestran una
tendencia creciente en el número de militares, sobre todo a partir del año 2014
(año en el que CONIDA ya se preparaba para hacerse cargo del PerúSat-1).
Así pues, durante los primeros años del siglo XXI, CONIDA tuvo
importantes pérdidas respecto a su autonomía: los niveles de autonomía
presupuestal y autonomía política disminuyeron con consecuencias importantes
para la entidad. Para ilustrar lo anterior de forma conjunta, se presenta un gráfico
 29

descriptivo con un índice de autonomía. Dicho índice responde a la suma de

“Porcentaje del total de funcionarios que pertenecen o están alineados con las
Fuerzas Armadas” (A) y “Número de proyectos de investigación que han recibido
financiamiento de entidades externas” (B). Ambos son los indicadores anteriores
que miden la dimensión de autonomía.
Como los indicadores no se encuentran en la misma unidad de medida
(uno está en porcentaje y el otro en cantidad), procedí a equiparar ambos a
porcentaje y tuve en cuenta que los indicadores estaban medidos de forma
contraintuitiva. Siendo así, apliqué la siguiente fórmula: Índice de Autonomía = 1
– (A (0.5) + B (0.5)). La fórmula responde a lo trabajado por Bersch, Praca &
Taylor (2017), quienes sostienen que los indicadores usados en la medición de
autonomía tienen igual valor. Presento el gráfico a continuación. Como se puede
apreciar, la disminución del nivel de autonomía en la CONIDA es constante con
el paso de los años.

Gráfico Nº1: Índice de Autonomía

Fuente: Elaboración propia.

 30

En la siguiente subsección presentaré evidencia de cómo la agencia logró

aumentar su nivel de capacidad manteniendo el mismo bajo nivel de autonomía
resultante del proceso de reestructuración.

3.3.2. Capacidad estatal

En esta sección construyo dos índices aditivos teniendo en cuenta la

teoría de Centeno (2009) sobre inputs y outputs. El objetivo es agrupar a los
indicadores de la dimensión de capacidad estatal para reducirlos en dos índices:
uno correspondiente a los recursos (inputs) y otro correspondiente a los
resultados (outputs).
El primer índice (recursos) agrupa a los indicadores “Salario promedio de
funcionarios” (C) y “Porcentaje de funcionarios especializados y con experiencia
internacional” (D). En tanto, el segundo índice (resultados) abarca a los
indicadores “Número de convenios suscritos con universidades por año” (E),
“Número de convenios suscritos con agencias espaciales internacionales por
año” (F) y “Producción de imágenes satelitales en temas de deforestación,
narcotráfico, gestión de riesgos de desastres, contaminación ambiental y
agricultura” (G).
Al igual que en el índice de autonomía, los indicadores no se encuentran
en la misma medida. Por tanto, equiparé todos a porcentaje siguiendo el mismo
método que con el índice de autonomía. Luego de tener a todos los indicadores
con la misma unidad de medida, los índices fueron construidos teniendo en
cuenta que los indicadores agrupados en cada categoría (recursos y resultados)
poseen el mismo valor. De este modo, para el índice de recursos, que abarca
dos indicadores, usé la siguiente fórmula: Índice de Recursos = C (0.5) + D (0.5).
En el caso del índice de resultados, el cual contiene tres indicadores, la fórmula
usada fue la siguiente: Índice de Resultados = E (0.33) + F (0.33) + G (0.33).
El índice de Recursos comtempla a los salarios y a la especialización
internacional. De 2010 a 2019, los salarios para los funcionarios de la CONIDA
percibieron un aumento de s/. 1315.53 a s/.2882.74. En el gráfico se aprecia un
considerable aumento de “recursos” entre los años 2014-2016. Fue en aquel
 31

periodo que la CONIDA se preparó para recibir nuevas funciones y nuevo

equipamiento tecnológico. En tanto, el índice de Resultados está contemplando
a los convenios suscritos con universidades, agencias espaciales y a la
producción de imágenes satelitales.
Como sostiene la teoría de Centeno (2009), la capacidad estatal está
formada por recursos y resultados. Al tener índices de recursos y resultados
ya construidos, pasé a construir el índice de capacidad estatal. Este índice es
equiparable al de la dimensión de autonomía y cumple la función de plasmar de
manera conjunta el aumento del nivel de capacidad de la CONIDA con el pasar
de los años. Una vez más, en base a lo señalado por Bersch, Praca & Taylor
(2017), el índice de capacidad estatal fue construido teniendo en cuenta que las
categorías de recursos y resultados en conjunto (agrupando a los indicadores
correspondientes) poseen el mismo valor. Por ello, usé la siguiente fórmula:
Índice de capacidad estatal = Recursos (0.5) + Resultados (0.5). El gráfico se
aprecia a continuación y el aumento continuo del nivel de capacidad estatal
durante los diez años estudiados se hace evidente.

Gráfico Nº2: Índice de Capacidad estatal

Fuente: Elaboración propia.

 32

Después de tener formados los índices de autonomía y capacidad, pasé

a graficar la trayectoria de la CONIDA en un plano cartesiano durante los diez
años estudiados (de 2010 a 2019). Como se aprecia en el gráfico, para el 2010,
la CONIDA se ubica como “Agencia Emancipada”. Los cambios en los niveles
de autonomía y capacidad provocan que la entidad empiece a realizar una
trayectoria donde pasa a ser “Agencia Débil” en el 2018. Es decir, antes de
convertirse en “Agencia Ejecutora”, la CONIDA primero pasa por ser “Agencia
Débil”. Después de ello, en 2019, concluye la trayectoria como “Agencia
Ejecutora”. El movimiento de la CONIDA ilustra lo mencionado anteriormente:
los cambios en los niveles de autonomía y capacidad pueden conducir a
movimientos no solo entre uno o dos cuadrantes, sino entre todos.

Gráfico Nº3: Movimiento de la Agencia Espacial del Perú (CONIDA)

Fuente: Elaboración propia.

En suma, en esta sección presenté evidencia del movimiento realizado

por la CONIDA tanto en términos de autonomía como de capacidad: pasó de ser
una “Agencia Emancipada” a ser una “Agencia Ejecutora” pero no directamente.
Su nivel de autonomía se redujo paulatinamente y, en contraste, el de capacidad
 33

estatal aumentó. Justamente, el último gráfico presentado se concentró en

ilustrar la trayectoria y los momentos de cambio a lo largo de ella. Se entiende
que la situación previa al año 2010 guarda similitud con el punto de partida en la
trayectoria. En la siguiente sección presentaré información similar para
evidenciar el movimiento del IPEN.

3.4. El Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN): de “Agencia

Ejecutora” a “Agencia Emancipada”

Nuevamente, con ayuda de información obtenida de entrevistas y del

trámite “Acceso a la información pública”, en la presente sección me encargo de
evidenciar el pase del Instituto Peruano de Energía Nuclear de un escenario con
“alta capacidad y baja autonomía” a otro con “baja capacidad y alta autonomía”.
En primer lugar, presento el movimiento correspondiente a la autonomía (pasar
de un cuadrante con baja autonomía a otro con alta autonomía). En segundo
lugar, presento el movimiento correspondiente a la capacidad estatal13.

3.4.1. Autonomía

En relación a la autonomía presupuestal, el IPEN siempre ha sido pliego

presupuestal (desde su creación con la ley orgánica). Lo cual implica que tiene
autonomía técnica y administrativa y no requiere sustentar su presupuesto al
sector. Lo sustenta directamente con el Ministerio de Economía y Finanzas. Es
posible que el IPEN informe al Ministerio de Energía y Minas para que tenga
participación pero no es obligatorio ni depende de las prioridades de Energía y
Minas (Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020). Siendo así, la percepción es que
el IPEN siempre ha gozado de gran autonomía presupuestal. No obstante, a
pesar de ser pliego presupuestal, durante la década de 1990, la entidad no era
tan autonóma. Como sostiene una de las personas entrevistadas,

13
A diferencia de la medición de la Agencia espacial, la medición de autonomía del IPEN utiliza
la información cualitativa de entrevistas en variables ordinales y no indicadores numéricos
adicionales. Aquello se debe a la falta de información proporcionada por la entidad.
 34

“El IPEN es un organismo público ejecutor y pliego presupuestal, con

autonomia técnica y administrativa, la cual mantiene respecto al sector
Energía y Minas así como respecto al sector privado. Durante los años
noventa, se habría tenido un mayor control por parte del gobierno central”
(Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020)

Aquello recibe una explicación en el control ejercido por miembros de las

Fuerzas Armadas, especialmente de la Marina, quienes estuvieron a cargo de la
entidad antes del nuevo milenio. La influencia recibida ocasiona que, a pesar de
ser pliego, se actúe como una agencia controlada cuyas prioridades no son
atendidas. En palabras de una de las personas entrevistadas,

“Cuando uno ve desviaciones a ese programa, uno va dándose cuenta de

que esas desviaciones no necesariamente han obedecido a las
prioridades que daba la entidad, han sido prioridades que son externas a
la entidad. Puede ser pliego, pero si era relación se da en ese sentido, no
importa que seas pliego, en la práctica es como si fueras una ejecutora”
(Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020)

Los militares que se vincularon al IPEN, al igual que con la CONIDA,

también ocuparon cargos directivos. Como el funcionamiento de las Fuerzas
Armadas suele ser bastante vertical, lo mismo ocurrió al interior del IPEN. La
forma de gestionar la entidad y el desarrollo de determinados proyectos se daban
en función a las prioridades del Ministerio de Energía y Minas. La entidad estuvo
muy alineada con dicho sector hasta el reestablecimiento del orden democrático
en el país. Y desde ahí, la independencia se ha mantenido. Actualmente, el IPEN
no recibe influencia de militares ni estos ocupan cargos directivos. Como señala
una de las personas entrevistadas,

“En sus inicios si hubieron muchos marinos, en la historia del IPEN han
habido por lo menos dos presidentes de la Marina, han habido del Ejército,
de la Fuerza Aérea creo que no pero de la Marina y del Ejército si estoy
segura que han habido. Si no como presidentes, también como
funcionarios. Actualmente no, si hay un militar es uno que está encargado
de la parte de defensa y seguridad física pero que trabaja como civil, no
como militar” (Entrevista a Gabi Alfaro, 2020)
 35

Desde el nuevo milenio, el IPEN dejó de recibir influencia militar y continuó

siendo pliego presupuestal. Por tanto, su nivel de autonomía se incrementó. La
información proporcionada en las entrevistas respecto a la presencia de militares
en años posteriores al reestablecimiento democrático fue transformada en el
indicador “Cantidad del total de funcionarios que pertenecen o están alineados
con las Fuerzas Armadas”. Siendo una variable ordinal, cuyos valores son (1)
“Muy bajo”, (2) “Bajo”, (3) “Alto” y (4) “Muy alto”, la cantidad de presencia militar
se midió en intervalos de porcentaje. De esta forma, el valor “Muy bajo”
representa de 0% a 25% de militares en el total de funcionarios y/o servidores
públicos. El valor “Bajo” representa de 26% a 50%, el valor “Alto” de 51% a 75%
y el valor “Muy alto” de 76% a 100%.
De forma adicional a ello, en el año 2003, la entidad recibió la función de
controlar el uso de las radiaciones ionizantes (Ley Nº 28028). Esto implica que
la Dirección de Autoridad Nacional del IPEN tiene una misión fiscalizadora sobre
otras entidades del Estado. De acuerdo a lo mencionado en algunas entrevistas,
la Ley Nº 28028 permite que el IPEN adquiera dos brazos de trabajo: por un lado
promueve y por otro lado, controla. La agencia tiene la postestad de otorgar
licencias, autorizar, fiscalizar y sancionar el uso de la radiación ionizante
(Entrevista a Alberto Montano, 2020).
Sin embargo, algunos funcionarios consideran que esta función
fiscalizadora pone en una situación incómoda al país en relación a los tratados
internacionales (Entrevista a Alberto Montano, 2020). Según el derecho
internacional, el Estado peruano tiene el compromiso de separar funciones
reguladoras, algo que no sucede en el caso del IPEN. Existen instituciones como
OSIPTEL, SUNASS, OSITRAN, etc., que possen exclusivamente la función de
fiscalizar y regular entre otros organismos públicos y privados. La condición para
ello es, efectivamente, no estar subordinadas políticamente. En ese sentido,
retomando la particularidad del IPEN, la institución posee funciones reguladoras
siendo – al mismo tiempo – unidad ejecutora del Ministerio de Energía y Minas,
algo que podría resultar incompatible. Todo ello coloca al IPEN en un escenario
de alto nivel de autonomía, no solo presupuestal, sino también política y en
relación al sector privado. En palabras de algunas personas entrevistadas,
 36

“El IPEN es una entidad pública, nosotros dependemos del Ministerio de

Energía y Minas que es parte del Ejecutivo. En lo que es la parte
fiscalizadora y de control se actúa de forma autónoma, independiente. Y
hay muchísimas entidades a las que se les fiscaliza” (Entrevista a Gabi
Alfaro, 2020)
“¿Quién es el encargado de controlar las radiaciones en base a la ley? Es
la OTAN (Oficina Técnica de la Autoridad Nacional), que es una dirección
del IPEN. Y eso, desde el punto de vista internacional, no es
recomendable porque el sector privado dice “no pues, estamos en
desventaja”. Porque en el IPEN, la Autoridad reguladora autoriza
rapidísimo a sus propias dependencias, a sus propios laboratorios
privados. Pero cuando se trata de laboratorios privados, demora. Y eso
no es justo. O sea, es juez y parte. […] Digamos que nadie es
independiente 100% pero aquí la dependencia es menor” (Entrevista a
Alberto Montano, 2020)

Al igual que con la información referida a las Fuerzas Armadas, la

información sobre el rol fiscalizador del IPEN se transformó en el indicador “Nivel
de fiscalización a instituciones públicas y privadas en el cumplimiento de los
protocolos para el uso de energía nuclear”. Como el indicador anterior, la variable
sobre el nivel de fiscalización es ordinal y está medida con los mismos valores e
intervalos de porcentaje.
En ese sentido, en los primeros años del siglo XXI, el IPEN consiguió
aumentar su nivel de autonomía de forma progresiva. Para explicarlo
articuladamente, presento un gráfico descriptivo con un índice de autonomía. El
índice responde a la suma de los indicadores formulados anteriormente:
“Cantidad del total de funcionarios que pertenecen o están alineados con las
Fuerzas Armadas” (A) y “Nivel de fiscalización a instituciones públicas y privadas
en el cumplimiento de los protocolos para el uso de energía nuclear” (B).
Teniendo en cuenta que el indicador sobre la cantidad de funcionarios
pertenecientes a las Fuerzas Armadas estaba medido de forma contraintuitiva,
la fórmula aplicada fue la siguiente: Índice de Autonomía = ((1 - A (0.5)) + B
(0.5)). Al igual que con la medición de autonomía de la CONIDA, la fórmula se
sustenta en lo propuesto por Bersch, Praca & Taylor (2017), quienes sostienen
que los indicadores usados tienen igual valor. El gráfico se presenta a
continuación y como se puede observar, el aumento en el nivel de autonomía del
IPEN es constante y tiene un ascenso drástico entre 2001 y 2002.
 37

Gráfico N°4: Índice de Autonomía

Fuente: Elaboración propia.

En suma, después de la década de 1990 y a principios del siglo XXI, el

IPEN ganó niveles de autonomía en varios sentidos: dejó de recibir influencia
militar, permaneció siendo pliego presupuestal y recibió una función fiscalizadora
sobre otras entidades. En lo que sigue, presentaré evidencia cuantitativa de la
disminución de los niveles de capacidad estatal durante el mismo periodo (2001-
2010).

3.4.2. Capacidad estatal

Antes de presentar la información de los indicadores para el análisis de

los niveles de capacidad estatal, debo señalar un aspecto relevante dentro de la
historia del IPEN. Como todo proyecto de gran envergadura, el reactor nuclear
marca un antes y un después y posiciona al IPEN como una entidad en
crecimiento. No obstante, las reformas neoliberales producidas en la década de
1990 tienen un impacto muy fuerte para la entidad en crecimiento. Las reformas
ocasionan que se reduzca el número de personal y esto, a su vez, suspende o
pospone muchas actividades planteadas en el programa inicial hasta mejores
 38

circunstancias (Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020). Por ello, la candidad de

trabajadores (recursos humanos) en la actualidad es muy inferior a la que se
tenía hace unos años.
La sección formula un índice aditivo de acuerdo al tipo de indicadores
definidos con la información proporcionada por el IPEN14. El índice (convenios)
agrupa a los indicadores “Número de convenios de investigación suscritos con
Fondecyt” (C), “Número de convenios suscritos con instituciones públicas por
año” (D), “Número de convenios suscritos con universidades por año” (E) y
“Número de convenios suscritos con organismos internacionales” (F). Al no
compartir la misma lógica administrativa que los indicadores de convenios, el
indicador “Número de Radioisótopos producidos por año” (G) se utiliza de forma
individual como componente del índice de capacidad estatal.
Como los indicadores no se encuentran en la misma medida, procedí con
convertir a todos en porcentaje utilizando el mismo método que con la medición
de autonomía y con la medición del caso de la CONIDA. El resultado fue la
siguiente fórmula: Índice de Convenios = C (0.25) + D (0.25) + E (0.25) + F (0.25).
Este índice contempla a los convenios suscritos con Fondecyt, universidades,
instituciones públicas y organismos internacionales.
Por otro lado, en relación al indicador “Número de radioisótopos
producidos por año”, a diferencia de la producción de imágenes satelitales en la
CONIDA, el IPEN vende los radioisótopos a otras instituciones o entidades.
Entonces, dada la importancia que tiene la producción de radioisótopos para el
IPEN, se esperaría que un aumento en la producción refleje un mejor
desempeño en la agencia (puesto que también hay ingresos por la producción
de radioisótopos).
Después de tener construido el Índice de Convenios, pasé a construir el
índice de capacidad estatal. El índice es equiparable al de la dimensión de

14
En el caso del IPEN, a diferencia de la CONIDA, la medición de capacidad estatal no está en
función a los “recursos” y “resultados” propuestos por Centeno. Debido a la falta de información
disponible, los indicadores corresponden únicamente al enfoque de “resultados”. Sin embargo,
no se debe perder de vista el tema de los recursos humanos, que son fundamentales para
explicar la disminución de capacidad referida a los resultados y que resalta con bastante fuerza
en las entrevistas realizadas.
 39

autonomía y cumple la función de plasmar de forma detallada los cambios en el

nivel de capacidad estatal del IPEN durante los años estudiados. La fórmula fue
del mismo tipo que los índices anteriores: Índice de capacidad estatal = Índice
de Convenios (0.5) + Radioisótopos producidos (0.5). El gráfico se aprecia a
continuación y se hace evidente que, con varios aumentos y caídas drásticas, el
nivel de capacidad del IPEN, finalmente, realiza un recorrido en el que termina
con una cifra bastante baja.

Gráfico N°5: Índice de Capacidad

Fuente: Elaboración propia

Ya listos los índices de autonomía y capacidad, procedí a graficar la

trayectoria del IPEN en un plano cartesiano durante los diez años estudiados (de
2001 a 2010). Como se observa en el gráfico, para el 2001, el IPEN se ubica
como “Agencia Ejecutora”. Los cambios en los niveles de autonomía y capacidad
movilizan a la entidad a realizar un recorrido en el que pasa de “Agencia
Ejecutora” a “Agencia Emancipada” hasta el 2010. No obstante, antes de finalizar
el recorrido convertida en “Agencia Emancipada”, la entidad se moviliza por los
cuatro cuadrantes de la tipología. Pasa de “Agencia Ejecutora a “Agencia Débil”,
 40

luego a “Agencia Emancipada”, posteriormente a “Agencia Fuerte” y finaliza

como “Agencia Emancipada” nuevamente. En tal sentido, el movimiento
realizado por el IPEN es bastante particular e interesante, puesto que en un corto
intervalo de diez años atravieza todos los cuadrantes de la tipología.

Gráfico Nº6: Movimiento del Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN)

Fuente: Elaboración propia.

A partir de todo ello, hago evidente el movimiento realizado por el IPEN

tanto en términos de autonomía como de capacidad: de ser una “Agencia
Ejecutora” a ser una “Agencia Emancipada”. La entidad pasa por años donde su
nivel de capacidad estatal se ve reducido y en contraparte, el nivel de autonomía
aumenta. Al igual que con el caso de la CONIDA, el último gráfico ilustra los
momentos de cambio a lo largo de la trayectoria estudiada.
Al tener ya documentados los niveles de capacidad y autonomía y los
cambios con el paso del tiempo, las siguientes secciones se preguntan por las
razones detrás de dichos cambios. En otras palabras, ¿qué factores explican los
movimentos de un cuadrante a otro en los casos de la Agencia Espacial del perú
(CONIDA) y del Instituto Peruano de Energía Nuclear? El objetivo es dar
 41

respuesta a la interrogante utilizando información cualitativa proveniente de

entrevistas semiestructuradas y en profundidad. En lo que sigue, desarrollaré los
factores explicativos de la Agencia Espacial del Perú (CONIDA). En la sección
previa a las conclusiones presentaré los factores explicativos para el caso del
Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN).
 42

4. La Agencia Espacial del Perú (CONIDA): de los determinantes internos

a la voluntad política

La CONIDA ilustra el tránsito de “Agencia Emancipada” a “Agencia

Ejecutora”. Pasa de tener un nivel de capacidad bajo a tener uno alto y pasa de
tener un nivel de autonomía alto a tener uno bajo. En ese sentido, teniendo como
referencia a las explicaciones del marco teórico (determinantes internos y
externos) y documentación empírica, en esta sección presento tres factores para
explicar los movimientos de la CONIDA. Además, desarrollo un pequeño
apartado con información que contradice la explicación de los determinantes
externos planteados en la hipótesis. Por ello, la estructura del capítulo será la
que sigue: primero, el desarrollo del factor alineado a la explicación de
determinantes internos. Segundo, la presentación de información que contradice
la explicación de los determinantes externos. Por útlimo, el desarrollo de factores
no alineados a las explicaciones típicas en capacidad estatal.

4.1. Un ajuste burocrático como muestra de agencia

Autonomía y capacidad estatal se miden a través del tiempo, pues suelen

tener variaciones y no siempre son sostenibles. Siendo así, para un aumento de
capacidad, Alcañiz (2016) sostiene que la necesidad de actualización profesional
que tienen los burócratas puede explicar los avances en cooperación
internacional entre agencias. De forma contraria, O’Brien & Li (1999) ponen
sobre la mesa el tema de las restricciones institucionales. Es posible tener
recursos y voluntad para hacer algo; no obstante, sin las facultades legales y con
mala coordinación, la agencia queda atrapada.
El movimiento de “Agencia Emancipada” a “Agencia Ejecutora” puede ser
explicado por una variable de elección racional a través de una mirada endógena
y una mirada exógena. Por un lado, los vínculos con la sociedad y los recursos
administrativos derivados (mirada exógena) pueden fortalecer a la agencia y
hacer que la ley se cumpla (Amengual, 2016). Los actores externos pueden
influir en el cumplimiento de la ley, lo que resulta en que un nivel bajo de
 43

autonomía puede coexistir con un nivel alto de capacidad. Por otro lado, el diseño
institucional (mirada endógena) puede facilitar incentivos para que algunas
políticas sean adecuadamente implementadas y otras no (O’Brien & Li, 1999).
De este modo, cuando una agencia tiene alta autonomía, las reglas que regulan
los criterios de selección y evaluación del desempeño de los burócratas influyen
en la implementación de la política y las funciones no se cumplen en su totalidad.
Desde una mirada exógena, durante 2002, la CONIDA pasó por un
proceso de reestructuración debido a unos cuestionamientos sobre gestiones
anteriores. Las palabras de una de sus funcionarias son muy ilustrativas al
respecto.

“En el 2002 […] CONIDA tenía un proyecto que se llamaba CONIDA-

Sat. Era un proyecto de investigación y la meta era un satélite, pero era
desarrollarlo todo acá. Habían cuestionamientos porque ya habían
pasado como tres o cuatro años y como que no veían resultados.
Entonces dijeron ‘algo estamos haciendo mal, estamos queriendo hacer
algo que a lo mejor no tenemos ni las capacidades para hacer’ Entonces
decidieron reestructurar CONIDA para ver qué es lo que realmente
podíamos hacer y no seguir vendiendo algo que no se iba a dar”
(Entrevista a Erika Callirgos, 2020)

Es necesario recalcar que, según todas las personas entrevistadas, la

CONIDA consigue aumentar su nivel de capacidad, básicamente, gracias al
PerúSat-1. Es la adquisición y el manejo del satélite lo que provoca un gran
cambio y marca un antes y un después para todo el equipo de trabajo. Como
señalan algunos entrevistados,

“Con el satélite, pum, se produjo un salto. Por supuesto, el satélite ha

marcado un antes y un después para CONIDA. Y no solamente para
CONIDA, en el tema espacial, a todo el Perú” (Entrevista a Miguel Vidal,
2020)
“Bueno, sin duda hay un antes y un después de CONIDA con el proceso
de adquisición […] Ya después de concretarse la construcción en la base
de Punta Lobos, obviamente, CONIDA pasa a tener una jerarquía que
no tuvo antes de contar con PerúSat-1” (Entrevista a Pedro Cateriano,
2020)
 44

En ese sentido, desde una mirada endógena, el aumento de capacidad

(vinculado estrechamente con el proyecto satelital) surge por iniciativa de los
propios funcionarios. Aquello demuestra que el proceso de reestructuración
resultó fundamental para generar autoconocimiento de fortalezas y debilidades
y hacer mejor uso de los recursos. Si bien el cambio producido en el diseño
institucional redujo la autonomía presupuestal de la CONIDA 15, también abrió la
puerta a la búsqueda de mejora y al manejo eficiente de los recursos. Como
señalan algunas de las personas entrevistadas,

“Una escena costaba 10 mil dólares y a veces no la sabías ni aprovechar.

Entonces, nosotros quisimos crear algo que te permita llegar a todos de
forma rápida y a bajo costo” (Entrevista a José Pasapera, 2020)
“En el año 2005 hicimos un workshop e invitamos a 33 organismos del
Estado. Todos respaldaron el proyecto y en todos los lugares la gente
consideraba que era un proyecto muy importante. […] nosotros
seguimos impulsando el proyecto, seguimos yendo a diferentes lugares
porque estábamos convencidos de que era un buen proyecto. […] Sin
embargo, nos hemos demorado 8 años en hacer el proyecto, nadie creía.
¿Un satélite para el Perú? Nos decían: nosotros no somos Estados
Unidos, no somos Europa. Hemos tenido que ir convenciendo de uno a
uno, haciendo trabajo de hormiga. Y poco a poco han ido cambiando”
(Entrevista a Miguel Vidal, 2020)

El proyecto espacial, además de nacer por iniciativa de los mismos

funcionarios, también produjo un aumento de funciones después de su
implementación. Aquel impacto burocrático potenció las habilidades de los
mismos trabajadores y tuvo como resultado un aumento en los niveles de
capacidad estatal (tanto en la dimensión de “por recursos” como en la dimensión
de “por resultados”). A continuación presento algunos extractos ilustrativos de
las entrevistas.

“el ambiente de trabajo ha ido cambiando: antes las personas trabajaban

en "islas", "desconectadas" entre las diferentes direcciones, sin
enfocarse en los procesos ni en los resultados globales que debían
entregar a la agencia. Ahora […] han comprendido que formar parte de
la CONIDA las obliga a trabajar en equipos, compartiendo

15
Véase la información empírica en la sección de autonomía en la medición. El proceso de
reforma hizo que la CONIDA pase de ser pliego presupuestal a ser unidad Ejecutora.
 45

responsabilidades en el marco de procesos transversales, considerando

que se debe generar resultados evidentes, medibles, que tengan un alto
impacto en los usuarios” (Entrevista a Carlos Caballero, 2020)
“Con el satélite hay más personal. Nos tuvimos que adaptar a una
tecnología nueva, como si fuese nuestro ícono. Al menos en la parte
administrativa nos trajo algo más concreto. Por eso, por ejemplo, esta
área de imagen no existía y se tuvo que hacer la difusión del satélite que
era todo un monstruo. Antes no se potenciaba la oficina de imagen. […]
Y yo particularmente, que llegué a CONIDA cuando no era nada, a mí
me gustaba, yo me sentí realmente orgullosa de trabajar acá porque
antes no podíamos ofrecer mucho, estábamos desarrollando para el
Perú. Y cuando había reuniones de las agencias espaciales Perú estaba
presente. Y nosotros decíamos “ah, qué bien, mi trabajo sirve para algo,
soy parte de ese algo, aunque sea pequeñito” (Entrevistada o
entrevistado N°1)

Así pues, el proceso de reestructuración (determinante interno) incentivó

y despertó la agencia de los funcionarios. Si bien la CONIDA pasó de ser pliego
presupuestal a ser una entidad ejecutora y redujo sus niveles de autonomía, la
reforma también trajo consigo un aumento en los niveles de capacidad estatal.
4.2. ¿El tema ambiental como una presión externa?

Los cambios en los niveles de autonomía y capacidad también pueden

ser explicados por una teoría que hace énfasis en las presiones externas. De
acuerdo con Dargent (2014), las élites pueden provocar un aumento de
capacidad con el costo de su posición en escenarios internacionales. Esto ocurre
mediante desafíos externos – presiones geopolíticas, presiones económicas y
nuevas demandas planteadas por la comunidad internacional – que terminan
profesionalizando a las instituciones. Al final, se consigue que las élites políticas
o burocráticas (1) terminen creando nuevas agencias o (2) reforzando las
agencias existentes (Dargent, 2014).
De acuerdo al análisis documentario, el Tratado de Libre Comercio (TLC)
entre Perú y Estados es una posible variable explicativa para los movimientos
en autonomía y capacidad. Entre los numerosos acuerdos que involucraba el
TLC, cada país debía
 46

“[...] establecer sus propios niveles de protección ambiental interna y sus

prioridades de desarrollo ambiental, y de adoptar o modificar por
consiguiente sus leyes y políticas ambientales, cada parte se asegurará
de que sus leyes y políticas establezcan y estimulen altos niveles de
protección ambiental y se esforzará por seguir mejorando sus
respectivos niveles de protección ambiental” (Artículo 18.1 del TLC
citado en Fairlie et al., 2006, p.92)

En relación a la diversidad biológica, el TLC fue una de las razones para

que Perú se preocupe por temas como la deforestación y la minería ilegal,
causantes del daño al ecosistema del territorio y de la Amazonía principalmente.
Se establecía lo siguiente:

“Las partes reconocen la importancia de la conservación y uso sostenible

de la diversidad biológica y su rol en el logro del desarrollo sostenible.
En consecuencia, se mantienen comprometidas a promover y fomentar
la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica y todos sus
componentes. [...] reconocen la importancia de respetar y preservar los
conocimientos tradicionales y prácticas de sus comunidades indígenas.
[...] reconocen la importancia de la participación y consulta pública […]
en temas relacionados con la conservación y uso sostenible de la
diversidad biológica […]” (Artículo 18.8, literales 1, 2, 3 y 4, citado en
Fairlie et al., 2006, p.96)

Cuando la CONIDA pasó a formar parte del programa del Estado peruano
para resolver problemas como el narcotráfico, la minería ilegal, la deforestación
y la prevención de desastres naturales a través del uso de imágenes satelitales,
una posible explicación recaía en la firma del TLC. Se planteó en una de las
hipótesis que, al tener preocupación sobre temas ambientales, la
implementación del TLC fue una presión externa para que el Estado refuerce la
capacidad de la agencia espacial.
Sin embargo, de acuerdo a lo que recopilé en las entrevistas, si bien varios
funcionarios y decisores de políticas refieren que el tema ambiental fue un factor
importante para la implementación del satélite, no fue el único ni el más
determinante. En otras palabras, el TLC entre Perú y Estados Unidos no causó
que el Estado central implemente un programa satelital. Por tanto, si bien el tema
ambiental llega a tener un poco de influencia, las presiones externas no llegan a
ser confirmadas. Aquello se evidencia en los comentarios a continuación.
 47

“No [el TLC no fue un factor de apoyo al proyecto] […] Digamos que el
tema del ambiente ha ayudado en las fases finales, ahí sí,
definitivamente que sí” (Entrevista a Miguel Vidal, 2020)
“También [el tema ambiental influyó en la decisión], por esa razón el
proyecto se trabajó con la PCM porque en todo momento el satélite fue
pensado para un uso polifuncional, no solamente para el sector defensa.
[…] El tema del medio ambiente, la protección y defensa del medio
ambiente influyó y fue una política de gobierno. No hay que olvidar que
durante la gestión del expresidente Humala se realizó la COP aquí. Y
no, nosotros no nos hemos sentido presionados ni por el TLC ni por
nada” (Entrevista a Pedro Cateriano, 2020)

En suma, la información cualitativa proveniente de entrevistas me permite

rechazar uno de los factores propuestos inicialmente: los determinantes
externos.

4.3. ¿Voluntad política?

El proceso de implementación del PerúSat-1 (mecanismo directo que

invirtó los niveles de capacidad estatal) enfrentó frecuentes obstáculos. Hasta el
año 2013, a pesar de haber recibido el visto bueno del Ministerio de Defensa y
del Ministerio de Economía, el proyecto seguía estancado por falta de
presupuesto y porque no era una prioridad para ambos sectores. Esto cambió
en el gobierno del ex Presidente Humala. De acuerdo a información proveniente
de entrevistas, una combinación de voluntad política con temas de decisión
estratégica y búsqueda de un legado personal fue determinante para llegar a la
conclusión del proyecto. Las palabras de algunas personas entrevistadas son
ilustrativas al respecto.

“Yo creo que fue una decisión política. Un día llamó Humala y dijo ‘quiero
que me expliquen del proyecto’. Y le explicaron y él dijo ‘quiero que se
lance’. Creo que los temas de desastres y el ambiental podrían haber
influenciado un poco” (Entrevista al director de Geomática, 2020)
“Fue una política de gobierno de Ollanta Humala. Y él dijo ‘’sacamos el
proyecto’. Nuestro Jefe Institucional de aquel entonces sabía que iba a
asumir problemas pero llevó el proyecto en el hombro. Pero también fue
 48

gracias a que se tuvo el apoyo del gobierno” (Entrevista a Alfredo Robles,

2020)

La información se confirma con lo dicho por funcionarios de la cúpula del

gobierno de aquel entonces. Como señala Boone (2012), hay factores como el
interés, la voluntad, las prioridades y las decisiones que llegan a impulsar
resultados. En este caso, dicho factor fue uno de los responsables del aumento
en los niveles de capacidad estatal para la CONIDA. Como sostienen los
siguientes entrevistados,

“Cuando se hizo la evaluación de todos los proyectos, obviamente, la

adquisición del satélite era de necesidad para nosotros. Eso lo determino
no solamente CONIDA, el Ministerio de Defensa, sino el gobierno en su
conjunto porque fue un proyecto multisectorial donde también participó
la PCM. Fue una decisión del gobierno en realidad” (Entrevista a Pedro
Cateriano, 2020)
“Cuando, en coordinación con los ministros, se dice que hay presupuesto
para adquirir un proyecto, entonces se actualiza el proyecto de inversión
pública para conseguir lo que en ese momento se consideraba la mejor
tecnología del mundo. […] Cuando se aprueba el proyecto, 2013, 2014,
no recuerdo bien, yo estaba como Viceministro de Recursos y ahí es que
se da el equipo técnico que hace el proceso de selección” (Entrevista a
Jakke Valakivi, 2020)

En relación a la decisión estratégica, los entrevistados señalan que pasar

de un satélite métrico a uno submétrico volvió más atractiva a la posible compra.
¿La razón? La tecnología submétrica es utilizada solamente por grandes
potencias como Estados Unidos y ningún país en América Latina posee dicha
tecnología. Este tipo de tecnología permite tomar imágenes con mayor precisión
y posiciona a los responsables como actores importantes dentro del campo
espacial, al mismo tiempo que da mayores probabilidades de establecer
convenios con otras entidades. Los decisores tuvieron en cuenta que el satélite
no solo iba a servir para un solo sector. La inversión realizada, al final, iba a
beneficiar a todos los sectores. Respecto a otras motivaciones, la adquisión del
satélite también implicaba poder conocer estrategias de otros países y
prepararse para una posible guerra. Como señalan los entrevistados a
continuación:
 49

“Llega la época del Presidente Humala y ahí hay un cambio que yo creo
que lo hace interesante. Lo que se desarrolló en un principio era tener
un satélite métrico y como la tecnología espacial cambia y se desarrolla
rápidamente, la tecnología submétrica se vuelve accesible para países
que antes no podían adquirirla porque solo era para temas militares. […]
Eso fue lo que motivó a que se reactivara la necesidad de contar con un
satélite en la observación de la tierra. […] Al final, también, fue una
decisión estratégica porque al tener un satélite submétrico hay mayores
posibilidades de hacer intercambios con otras agencias, porque se está
de igual a igual” (Entrevista a Edgardo Barrueto, 2020)
“[…] El satélite es una capacidad estratégica para el país. […] al ser
propio y de gestión autónoma por nuestro país, también podía ser
utilizado para temas de seguridad nacional. En la región sudamericana
también existen países con sistemas satelitales y seguramente nos han
hecho resonancia magnética. Desgraciadamente es así. Y es
principalmente por el tema de recursos naturales y de energía. Debemos
entonces conocer también nuestro territorio para nuestro desarrollo y
seguridad, así que debemos siempre estar preparados, también es un
tema de supervivencia” (Entrevista a Carlos Rodríguez, 2020)

El tema del legado personal fue importante. Los entrevistados sugieren

que la decisión tomada por Humala pudo haberse influenciado en la idea de ser
el Presidente que condujo al Perú a la era espacial. Dicho factor se adentra en
un campo muy subjetivo por el que muchas personas quieren convertirse en
políticos: ser recordados, dejar un legado, sentir que trascienden, etc. Cierta
mística se esconde detrás y queda evidencia de que Humala hizo lo que todo
político debe hacer: tomar decisiones. Como señalan dos ex Jefes Institucionales
a continuación,

“También el presidente Humala quería hacer la diferencia. Este proyecto

ya había sido declarado de interés nacional pero no se articulaba y
decidía su implementación” (Entrevista a Carlos Rodríguez, 2020)
“Entonces, yo creo que en la mente de Humala jugó eso, en decir ‘yo voy
a ser el Presidente recordado por haber puesto al Perú en el espacio’. Y
al final fue muy atacado y cuestionado, pero es posible que, con el
tiempo, cuando las cosas se calmen, efectivamente va a quedar en la
historia como el presidente que puso al Perú en el espacio. Al final, a
pesar de poder tener todos los estudios y lo técnico listo, siempre tiene
que haber un político que se coma el pleito para tomar decisiones”
(Entrevista a Carlos Caballero, 2020)
 50

En síntesis, la evidencia presentada me permite demostrar que los

movimientos de la CONIDA (de “Agencia Emancipada” a “Agencia Ejecutora”)
tuvieron un origen en determinantes internos, voluntad política, estrategia y
personalismo político. Solo la variable de determinantes externos planteada a
partir de la documentación sobre el TLC fue descartada. El caso es una
oportunidad para llegar a la comprensión de factores que muchas veces escapan
del marco teórico sobre autonomía y capacidad estatal. Y la metodología del
process tracing permite encontrar los sucesos más importantes, los cuales se
ilustran a continuación.

Gráfico Nº7: Línea de tiempo de la Agencia Espacial del Perú (CONIDA)16

Fuente: Elaboración propia.

16
Datos obtenidos de entrevistas y de información disponible en http://www.conida.gob.pe/
 51

5. El Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN): determinantes internos

y protecciones externas

El IPEN ilustra el tránsito de “Agencia Ejecutora” a “Agencia Emancipada”.

Pasa de tener un nivel de autonomía bajo a tener uno alto y pasa de tener un
nivel de capacidad alto a tener uno bajo. Teniendo como referencia información
empírica y factores presentados en el marco teórico (determinantes internos y
externos), en esta sección explico tres factores como razones detrás de los
movimientos del IPEN (del cuadrante “Agencia Ejecutora” al cuadrante “Agencia
Emancipada”).
En ese sentido, la estructura del capítulo es la siguiente: primero, el
desarrollo de un factor que se vincula al efecto de las reformas neoliberales.
Segundo, el desarrollo de otro factor que sigue la línea de la tercera ola de
democratización y la restauración de la democracia en Perú a partir del nuevo
milenio. Y tercero, la explicación de un factor que se fundamenta en tratados
internacionales y específicamente, en el rol del Organismo Internacional de
Energía Atómica (OIEA). Los dos primeros factores siguen la línea de las
explicaciones sobre determinantes internos. El tercer factor se sostiene en la
teoría de los determinantes externos, teniendo más un rol de “protección” externa
que de presión externa.

5.1. Las “Renuncias voluntarias” en las Reformas Neoliberales

De acuerdo con Knight (2020), considerando que resulta difícil abordar los
resultados de los proyectos neoliberales, las cadenas de causalidad para
explicar resultados pueden verse a corto y largo plazo. En Perú, durante la
década de 1990, se adoptaron numerosas reformas para conducir al país hacia
el mundo neoliberal. Si bien las reformas neoliberales del gobierno de Fujimori
permitieron salir de la crisis económica de la década de 1980, dejaron mucha
desigualdad en términos de gasto público y acceso a servicios (Arce, 2005).
El movimiento del IPEN, de “Agencia Ejecutora” a “Agencia Emancipada”,
puede ser explicado por una variable de corte neoliberal. Entre las reformas del
 52

gobierno de Fujimori, sobresalió una llamada “renuncias voluntarias”, que

consistía en un intento de disminuir la cantidad de funcionarios para disminuir el
tamaño del Estado (considerado enorme e ineficiente). Estas renuncias fueron
acompañadas por procesos de reestructuración para “modernizar” el Estado.
Sin embargo, en algunos casos como el IPEN, las reformas no
modernizaron la institución, sino que desmantelaron centros de trabajo,
redujeron personal y eliminaron direcciones técnicas. De acuerdo a la evidencia
empírica, las llamadas “renuncias voluntarias” fueron una primera crisis para el
IPEN: reducción de capital humano para una entidad que vivía un momento de
apogeo con la adquisición del que hasta la actualidad es considerado el reactor
nuclear más moderno de América Latina. Las palabras de algunos funcionarios
son muy claras al respecto.

“Si hay reducción de presupuesto, reducción de personal, el país entra

en un problema financiero y todo el Estado reduce su presupuesto. El
IPEN está entre ellos. Entonces, hubieron también en esa época
renuncias de personal que obviamente afectó algunos procesos, algunas
oficinas, algunas áreas. Y eso fue una política del gobierno de entonces
y tuvo un impacto en la institución” (Entrevistada o entrevistado Nº5,
2020)

A partir de lo dicho por funcionarios del IPEN puedo afirmar que las
reformas neoliberales, plasmadas en las “renuncias voluntarias”, fueron un punto
de quiebre en la institución. Estas renuncias, al disminuir los recursos y
direcciones de la institución, disminuyeron el nivel de capacidad. Siendo así, las
reformas neoliberales pueden ser variables independientes de los cambios
políticos (Knight, 2020). Este factor también pone en evidencia la importancia de
los determinantes internos para explicar variaciones de capacidad y autonomía
al interior de las agencias. Como señalan los funcionarios, los ajustes y reformas
fueron decisión del gobierno central, no de la misma institución. En lugar de
impulsar el aumento de capacidades que suponía el proyecto nuclear, las
reformas disminuyeron capacidades que hasta el momento no se han podido
recuperar. Las personas entrevistadas lo explican mejor a continuación.
 53

“Se da una revolución de personal y eso va a afectar bastante el

programa que se tenía. El uso del reactor depende mucho del personal
que puede trabajar en él. […] Y esa capacidad no la ha podido recuperar
en todo este tiempo, no se tiene tanto personal, no se tiene capacidades
sobre todo. Formar un científico, un investigador en ciencia y tecnología
nuclear es bastante difícil, se va adquiriendo experiencia, entrenamiento
en otros países. Muchos del personal se retiran, eso va a afectar a la
entidad, y no se va a poder reponer. Eso ha sido bastante pernicioso con
la entidad” (Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020)

En paralelo al proceso de “renuncias voluntarias”, las reformas

neoliberales también implicaron procesos de reestructuración y reorganización
al interior de las instituciones del Estado. Como ya mencioné, pocos años antes
del inicio de las reformas, la inauguración del Centro Nuclear Racso en 1989
supuso un momento de auge en el IPEN. El Centro Nuclear aumentó el tamaño
de la institución, tanto en recursos humanos como en funciones. Los procesos
de reestructuración y reorganización redujeron no solo el número de personal,
sino también de dependencias y órganos desconcentrados en la entidad.
Aquello, que se puede entender como una disminución de recursos, afectó en el
tipo de resultados que el IPEN iría produciendo con el pase de los años.
Nuevamente, las palabras de funcionarios que vivieron el efecto de las reformas
son bastante explicativas.

“Diría que [afectó] muchísimo, eso afectó muchísimo. Y eso viene

nuevamente indicando la poca prioridad que le ha dado el Estado, los
diferentes gobiernos, a esta inversión. Ya no hablemos de planes de
desarrollo, hablemos de que existe una inversión que está tanto en
infraestructura física como en capital humano y que ha costado
muchísimo esfuerzo desarrollarla. Muchos de estos profesionales han
sido entrenados en el extranjero, muchos de ellos han sido entrenados
con apoyo internacional y claro, no se debería haber perdido” (Entrevista
a José Pereyra, 2020)

Además, el efecto de las reformas también se plasma en los incentivos

para los funcionarios. Muchos de ellos, al ver reducidos sus ingresos y no tener
oportunidades para profesionalizarse, deciden irse al sector privado y ya no
regresan. Posterior a las “renuncias voluntarias”, el IPEN adopta la modalidad
CAS (Contrato Administrativo de Servicios) para contratar a sus trabajadores
 54

(Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020). Sin embargo, al no tener estabilidad ni

oportunidades, se produce la llamada “fuga de talentos”. Lo mismo se puede
apreciar en las personas que fueron reincorporadas después de las “renuncias
voluntarias” y no tuvieron estabilidad laboral. Como se explica a continuación,

“Hay capital humano que ha migrado, ha salido a otros países, o que

finalmente se han recolocado en posiciones muy diferentes a lo que es
la especialidad para lo cual fueron formados. Entonces ahí tenemos una
debilidad muy grande como país y dentro del IPEN” (Entrevista a José
Pereyra, 2020)

En síntesis, las reformas neoliberales son la primera variable que explica

la disminución del nivel de capacidad del IPEN. En términos de recursos (tanto
materiales como humanos), las reformas produjeron un déficit y disminución de
capacidades que siguen sin recuperarse. Asimismo, las “renuncias voluntarias”
no solo redujeron el personal, también sirvieron como antecedente de tener
pocos incentivos para quedarse a trabajar en la institución. Todo ello condujo a
tener dificultades para alcanzar objetivos y a un declive en el tipo de resultados.

5.2. El fin y el legado de las gestiones militares

Otro factor importante para explicar el movimiento del IPEN (de “Agencia
Ejecutora” a “Agencia Emancipada”) es el fin del periodo militar y la restauración
del orden democrático en el país. Con el advenimiento de la llamada tercera ola
de democratización en América Latina (Huntington, 1991), el gobierno de las
Fuerzas Armadas llegó a su fin en Perú. La presencia militar en el IPEN recaía
en que, desde su creación, la institución ha sido considerado una instalación
estratégica por el tipo de tecnología que se maneja (Entrevista a Carlos Cayoso,
2020). Si bien la institución tiene personal militar hasta finales de la década de
1990 (Entrevista a Gabi Alfaro, 2020), es durante el gobierno militar (Velasco y
Morales Bermúdez) que la presencia y el poderío es mayor.

“Producto de lo que refiere el personal más antiguo, en el sentido de que

anteriormente por ejemplo, los directivos eran vinculados a la Marina.
Entonces, la forma en que funcionan las entidades armadas es bastante
 55

vertical. Y lo mismo ocurría con el IPEN. El IPEN estaba bastante

alineado al Ministerio de Energía y Minas y eso va cambiando más o
menos cuando ya se reestablece el orden democrático en el nuevo
milenio. Entonces, los gobiernos democráticos que han sucedido han
mantenido la independencia del IPEN. Actualmente es una entidad
eminentemente técnica” (Entrevistada o entrevistado Nº4, 2020)

Una de las características más resaltantes de las administraciones

militares es su estructura jerárquica, que imposibilita una comunicación
horizontal. Tratándose de una institución técnica y científica, el protocolo
impuesto por las administraciones militares disminuía el margen de
independencia que podían tener los funcionarios al interior de la entidad.
Posteriormente, la influencia de los militares del Ejército y La Marina al interior
del IPEN dejó un recuerdo de capacidad y buen desempeño entre los
trabajadores. Aquello se debe, según las personas entrevistadas, al tipo de
militares que llegaron al IPEN. No se trató de generales u oficiales de comandos
técnicos, sino de personas especializadas que conocían muy bien el rubro
nuclear y estaban interesadas en su desarrollo. Además del trabajo arduo para
conseguir resultados, resalta la concepción de “los militares siempre tienen más
poder que el civil” (Entrevista a Alberto Montano, 2020) para sustentar que el
desarrollo nuclear de la década de 1980 se debió a los militares.
Las instituciones militares como el Ejército y La Marina poseen una cultura
de pensamiento y comportamiento detrás de su rol normado en la Constitución.
Como plantearon algunas personas entrevistadas, los militares (especialmente
los de La Marina) intentaron plasmar su cultura institucional en el IPEN. Aspectos
como el compromiso, la organización y la dirección (Entrevista a José Pereyra,
2020) son centrales para comprender por qué las gestiones militares son
recordadas como las más exitosas y eficientes en la historia del IPEN. Asimismo,
los militares contaron con una gran ventaja: negociar directamente con el
presidente de la República, ya sea por vínculos personales o por intereses
comunes (Entrevista a Alberto Montano, 2020). Las siguientes palabras lo
explican mejor:
 56

“Los militares que vinieron al IPEN fueron militares preparados, fue gente
calificada. No fue un militar que era jefe del comando conjunto tal y lo
pasan ahí. Eran militares que habían culminado su maestría en
Inglaterra, su maestría en España y querían seguir trabajando porque La
Marina en un tiempo tenía su plan nuclear propio” (Entrevista a César
Pizarro, 2020)

Por otro lado, muy en relación a los cambios políticos (Knight, 2020),
también es relevante mencionar que el contexto del gobierno militar fue propicio
para aprobar y desarrollar proyectos. En contraste con un gobierno democrático,
un gobierno militar (entendiendo a la parte Ejecutiva) tiene mayor autonomía
para dictar leyes y producir cambios rápidos. El impacto que la autonomía del
gobierno central militar tuvo sobre el IPEN fue importante.

“Hay otra ventaja entre comillas de los regímenes de facto, de las

dictaduras: como no hay Congreso, no hay cámaras, no hay nada, los
gobiernos gobernaban en base a decretos de ley. Entonces, el
presidente se reunía con su Consejo de Ministros, proponía un decreto
de ley y todos estaban de acuerdo porque lo proponía el presidente de
la República. […] Entonces, es una ventaja. Por supuesto que vivir en
un régimen dictatorial no es una ventaja, la democracia es un sistema
mucho mejor. Pero digo, para el desarrollo de algunas actividades como
la nuclear, creo que esa coyuntura fue favorable, más favorable”
(Entrevista a Alberto Montano, 2020)

Por último, al ser parte de una decisión tomada por el gobierno central, la
disminución de funcionarios militares al interior del IPEN respondió a una
cuestión de determinantes internos. La tercera ola de democratización influyó
para la salida de los militares del gobierno central; no obstante, quedó en las
manos de los gobiernos civiles posteriores la decisión sobre el tipo de
funcionarios que liderarían instituciones como el IPEN. El fin del periodo
autoritario de la década de 1990 también puso fin a la salida de los militares en
el IPEN, cuya gestión inició en la década de 1980.
La información empírica permite reconocer diversas perspectivas sobre el
fin de las gestiones militares, sin embargo, todas tienen un factor común:
decisiones políticas basadas en el contexto. Las explicaciones sobre el fin de las
gestiones militares también vienen acompañadas de un leve desacuerdo. Si bien
 57

sigue pareciendo extraño que una institución científica sea dirigida por un militar,
cumplir el rol de instalación estratégica justifica el periodo de administraciones
por parte del Ejército y de La Marina (Entrevistada o entrevistado Nº4 y Entrevista
a Carlos Cayoso, 2020). Las siguientes palabras lo aclaran bien.

“No hay una razón específica, yo creo que fue una oportunidad en el
contexto social que se vivía. Obviamente el proyecto de la junta de
control de la energía atómica comienza en la gestión del general Velasco
Alvarado, del ejército. Entonces, hasta 1990 los jefes eran del Ejército y
de La Marina. De allí pasa a los civiles pero no es que haya un acuerdo,
sino que en el momento en que se retiró el comandante Gamarra ya no
designaron a otro marino, designaron al Doctor Seminario y de ahí ya
vinieron civiles. Yo creo que fueron decisiones que se tomaron en el
sector de acuerdo a la política del gobierno” (Entrevistada o entrevistado
Nº6, 2020)

Así pues, el fin de las gestiones militares es otro de los factores que
explican la reducción en el nivel de capacidad estatal. Considerar que las
administraciones lideradas por militares fueron eficaces y eficientes con el uso
de recursos conlleva a diferenciar entre lo actual y lo anterior. Asimismo, el
estimar (y casi añorar) que puede haber un retorno de liderazgos militares es un
indicador bastante evidente sobre el punto de quiebre que se produce con la
salida de los militares. No obstante, el fin de las gestiones militares no solo
explica una reducción de los niveles de capacidad, también explica un aumento
en los niveles de autonomía. Si bien la estructura jerárquica mantuvo buenos
resultados durante un tiempo determinado, el pasar a un plano más horizontal le
garantizó independencia y libertad comunicativa al personal civil.

5.3. La protección del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA)

El tercer factor para explicar la disminución del nivel de capacidad estatal

y el aumento de los niveles de autonomía en el IPEN corresponde a una variable
de tipo externa. De acuerdo con Schrank (2009), Dargent (2014b) y Baraybar &
Dargent (2020), los determinantes internacionales pueden ser factores
explicativos de un aumento de capacidad en agencias estatales. Estos
 58

determinantes pueden tomar forma de presiones externas, desafíos externos y

vínculos externos (Dargent, 2014b). En el caso específico del IPEN, más que
presiones o desafíos para fortalecer a la entidad, hay presencia de barreras o
vínculos externos que la protegen del propio Estado. Son estos vínculos los que
en un determinado momento impiden que la entidad sea eliminada del aparato
estatal.
Como sostienen las personas entrevistadas, en el mismo contexto de las
reformas neoliberales (primer factor) y como parte del programa de reducción
del tamaño del Estado, el gobierno de Fujimori impulsó medidas para desactivar
al IPEN. Ante ello, los trabajadores que aún quedaban en la institución hicieron
prevalecer tratados internacionales firmados con el Organismo Internacional de
Energía Atómica (OIEA). Dicho organismo asegura el uso de la energía nuclear
con fines pacíficos y controla los niveles de combustible utilizados en el reactor
nuclear. Si bien la OIEA no cumplió el rol de aumentar los niveles de capacidad
del IPEN en dicho momento, fue una fuente de protección a la autonomía
institucional gracias a los tratados internacionales. En palabras de algunos
funcionarios,

“Entonces nosotros tuvimos que recurrir al Organismo Internacional de

Energía Atómica (OIEA), que es el ente rector a nivel mundial de todos
los centros nucleares, de todas las instituciones que tienen reactores
nucleares. Entonces, ya cuando tomó conocimiento el OIEA, fue que
pararon las hostilizaciones y dejaron de seguir despidiendo y dejaron de
pensar en desactivar al Instituto Peruano de Energía Nuclear” (Entrevista
a Jesús Cusi, 2020)
“La reestructuración del 1992 dijo ‘señores, ya el uranio no sirve para
nada, nadie está interesado en el uranio’. Entonces, desaparecieron
varias dependencias, el personal fue incorporado en un programa de
incentivos para renuncias […] Si no hubiera sido de repente por los
tratados interacionales y por los compromisos del Perú, quizás hasta el
IPEN hubiera desaparecido. Lo que pasa es que hay demasiados
compromisos internacionales en el Perú y hay obligaciones técnicas que
cumplir que solamente las puede hacer el IPEN” (Entrevista a Alberto
Montano, 2020)

Por otro lado, teniendo en cuenta que la OIEA no fue una fuente de
capacidad durante el contexto de las reformas neoliberales, el organismo sigue
 59

cumpliendo una función protectora de la autonomía de la institución. A través de

los tratados internacionales, la OIEA proporciona estabilidad al IPEN y le
asegura continuidad en sus funciones (incluso si no tiene un buen desempeño).
El hecho de tener la seguridad de que la entidad no será eliminada ni en el corto
o mediano plazo proporciona incentivos para no mejorar el desempeño. Después
de todo, aunque no se cumplan las metas ni funciones, el IPEN seguirá
existiendo.
Inclusive, ya en la actualidad, cerrar al IPEN sería mucho más costoso
que mantenerlo operativo. Existen múltiples factores como 1) el combustible con
el que opera el reactor nuclear, 2) el pago por derechos laborales y 3) la firma
con tratados internacionales, que colocan al IPEN como una institución casi
intocable a ser partícipe de futuras reformas (Entrevista a José Pereyra y
Entrevista a Jesús Cusi, 2020).

“En el caso del IPEN costaría más cerrar a que siga funcionando. […]
Cerrar al IPEN le iba a costar más al Estado que dejar que funcione. Hay
lo que se llama decommission en los reactores nucleares y ese
decommission demora años, hay que seguir pagando y se paga
bastante. Entonces, supongo que lo pensaron bien y no lo hicieron”
(Entrevista a Pablo Mendoza, 2020)

En suma, para este caso, la evidencia presentada me permite demostrar

que los movimientos del IPEN (de “Agencia Ejecutora” a “Agencia Emancipada”)
tuvieron origen tanto en determinantes internos como en determinantes
externos: reformas neoliberales, fin del periodo militar y protección por parte del
Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). Las reformas neoliberales
disminuyeron el nivel de capacidad estatal de la institución, mientras que el fin
del gobierno militar supuso un aumento de autonomía. Esto último se
complementa con la condición de pliego presupuestal y la potestad de regular la
energía nuclear.
En contraste con el caso anterior, el IPEN muestra evidencia de factores
externos para explicar su tránsito en la variación de los niveles de capacidad y
autonomía. En este caso, los factores externos no son presiones que
“fortalecen”, sino que “defienden”: cumplen el rol de ser vínculos protectores ante
 60

cualquier amenaza de eliminación. Se trata de una especie de combinación entre

desafíos y vínculos externos (Dargent, 2014b). Al igual que con el caso de la
agencia espacial, se presenta una línea de tiempo con los sucesos y puntos de
quiebre más importantes en la historia de la entidad.

Gráfico Nº8: Línea de tiempo del Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN)17

Fuente: Elaboración propia.

17
Datos obtenidos de entrevistas y de información disponible en
https://www.ipen.gob.pe/index.php
 61

6. Conclusiones

Los casos de la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo

Aeroespacial (CONIDA) y del Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN) han
permitido comprender qué razones están detrás de los cambios en los niveles
de autonomía y capacidad estatal. Para ello ha sido vital conocer que las
concepciones de autonomía y capacidad no siempre van de la mano, sino que
pueden ser entendidas como categorías independientes entre sí.
En ese sentido, uno de los principales aportes de la investigación radica
en la tipología propuesta. Entendiendo que las categorías de capacidad y
autonomía no necesariamente van juntas, fue posible hacer referencia a cuatro
escenarios: “Agencias Fuertes” (alta capacidad y alta autonomía), “Agencias
Débiles” (baja capacidad y baja autonomía), “Agencias Emancipadas” (baja
capacidad y alta autonomía) y “Agencias Ejecutoras” (alta capacidad y baja
autonomía). La CONIDA ilustró el tránsito de “Agencia Emancipada a “Agencia
Ejecutora Emancipada”, mientras que el IPEN ilustró el tránsito inverso: de
“Agencia Ejecutora” a “Agencia Emancipada”.
Encontré que las razones detrás del tránsito de cada agencia estuvieron
en línea con la literatura revisada y fueron de dos tipos: determinantes internos
y determinantes externos. En el caso de la CONIDA, los cambios en sus niveles
de autonomía y capacidad fueron explicados a partir de un ajuste burócratico a
nivel interno y de una variable que no muchas veces se tiene en cuenta para
explicar los niveles de capacidad estatal: la voluntad de los políticos. La
concepción de voluntad política y personalismo es un factor que va más allá de
la capacidad estatal y que aporta mayor dinamismo y versatilidad al caso en
cuestión. Asimismo, si bien en un inicio propuse un factor a nivel de presiones
externas, la evidencia empírica no llegó a confirmarlo. Al contrario, la información
proveniente de funcionarios de la CONIDA y de decisores de políticas rechazó a
este último factor.
En el caso del IPEN, el tránsito de “Agencia Ejecutora” a “Agencia
Emancipada” pudo ser explicado a partir de reformas neoliberales, fin de
gestiones militares y protección en organismos internacionales. Los dos primeros
 62

factores se condicen con la perspectiva de determinantes internos. En contraste

con el caso de la CONIDA, el IPEN si presenta evidencia de influencia a nivel
externo. No obstante, no se trata de presiones o desafíos externos, sino de un
tipo de vínculo que recae en la protección de la autonomía institucional. Los
tratados internacionales firmados con el Organismo Internacional de Energía
Atómica (OIEA) protegen al IPEN de una posible desactivación institucional.
En ambos casos y de forma particular, el factor vinculado al poder militar
explica aumentos-reducciones en los niveles de autonomía y capacidad de forma
simultánea. En el caso de la CONIDA es el ajuste burocrático el que permite la
llegada de los militares de la Fuerza Aérea a la institución, restando autonomía
pero al mismo tiempo dotando de mayor capacidad. La trayectoria del IPEN deja
en evidencia al mismo factor pero de forma opuesta: es la salida de los militares
de La Marina y Ejército lo que produce una caída en los niveles de capacidad
mientras que los niveles de autonomía suben. Claramente, la tesis deja abierta
la posibilidad de hallar más razones por las cuales se dan los cambios. Los
factores explicativos no se agotan con la división de internos y externos, sino que
pueden haber otros más.
Así pues, la investigación deja lecciones en diferentes niveles. En primer
lugar, los casos estudiados (CONIDA e IPEN) se mueven en un contexto con
debilidades estructurales. Tanto la CONIDA como el IPEN son casos que pueden
ser frecuentes en países en desarrollo, en ambientes donde las entidades o el
Estado no son fuertes aún teniendo recursos o gran nivel de autonomía. Por ello,
para entender la complejidad de los cambios y el dinámismo de cada caso, mi
propósito fue realizar una comparación no solo entre ambos casos, sino también
de cada caso en sí mismo a través del tiempo. Aquello me permitió evaluar los
cambios en el tiempo y encontrar puntos de quiebre que pasarían inadvertidos
si no se tuviera en cuenta al contexto peruano. En ese sentido, además de
ilustrar su sobrevivencia como agencias desarrollistas, la CONIDA y el IPEN
también proporcionaron evidencia sobre cómo han sobrevivido y cómo ello es
resultado más de una sumatoria de factores que de un único determinante.
En segundo lugar, la tipología con los cuatro escenarios propuestos será
de mucha utilidad para el análisis de casos con variaciones en autonomía y
 63

capacidad que distan de ser anómalos-atípicos. Al romper con la dicotomía de

“Agencia Fuerte” y “Agencia Débil”, la tipología abre la posibilidad a considerar
instituciones que no son fuertes pero tampoco son débiles. Aquí, la referencia de
no ser “fuerte” ni “débil” no implica encontrarse en una situación intermedia
(donde autonomía y capacidad mantienen los mismos niveles pero a un grado
medio), sino que plantea categorías donde los niveles de autonomía y capacidad
son dispares. Más que ser casos anómalos o atípicos, instituciones de este tipo
son frecuentes en países que no se consideran pobres pero que aún no alcanzan
altos índices de desarrollo. Los casos también contribuyen a entender que los
Estados en países de ingresos medios pueden esconder diversos tipos de
agencias si se sigue únicamente la dicotomía de fuerte y débil.
En tercer lugar, el estudio de casos de agencias científicas como la
CONIDA y el IPEN en un país con escasa preocupación de invertir en
investigación y tecnología, plantea interrogantes sobre la existencia de otros
casos exitosos en el mismo territorio. ¿Qué condiciones explican el crecimiento
sostenido de una institución pionera en ciencia y tecnología en un país que no
apuesta por la investigación? El caso del CONCYTEC puede ser bastante
iluminador. Se trata de una entidad que, gracias a vínculos con diversos sectores
de la sociedad y apoyo de los últimos gobiernos, ha logrado afianzarse como
agencia modelo para el resto de institutos tecnológicos desorientados y
olvidados. Estudiar este tipo de casos puede contribuir a reforzar el esquema
teórico de factores que explican las caídas y subidas en los niveles de autonomía
y capacidad.
Mirando al aparato estatal peruano en general, con todos sus matices y
singularidades, considero que es válido preguntarse en qué áreas o sectores es
probable encontrar este tipo de agencias. Si una de las conclusiones es que
agencias de tipo ejecutoras o emancipadas pueden ser más abundantes de lo
que se esperaría, ¿cómo estarían clasificadas las instituciones del Estado
peruano en este esquema? Debido a la disparidad y divergencia al interior de lo
nacional, no deja de ser complejo evaluar grados de autonomía y capacidad a
niveles sectoriales. No obstante, también depende del tipo de dimensiones que
se planteen medir. Por ello, de forma muy tentativa, y tomando como referencia
 64

la valiosa contribución que Bersh, Praca & Taylor (2017) dejan en su búsqueda
por ubicar “islas de excelencia” en Brazil, me aventuro a apuntar ciertas áreas
en las que sería más probable encontrar instituciones con niveles de autonomía
y capacidad dispares.
Existen sectores como agricultura, energía y minas, empleo, comercio
exterior, etc., que necesitan mantener un buen nivel de eficiencia porque son
parte del eje de productividad que mueve al país. Sin embargo, al mismo tiempo,
hay presencia de actores y grupos sociales que cuestionan y desafían lo
planteado por dichas instituciones18. Que lo logren o no es un tema aparte. El
sentido es que se trata de un cuestionamiento real, latente y constante. Siendo
así, varias instituciones pertenecientes a los sectores antes mencionados
podrían ubicarse como “Agencias Ejecutoras”.
Por otro lado, otros sectores como ambiente, cultura, poblaciones
vulnerables, etc., suelen pasar desapercibidos por el escrutinio público la mayor
parte del tiempo. Son este tipo de instituciones, que funcionan como
complemento o soporte de otros sectores, las que no reciben una vigilancia
constante y cuyo nivel de operatividad se suele ajustar más a políticas
multisectoriales-intersectoriales. De un modo general, podrían ubicarse como
“Agencias Emancipadas”.
Yendo a las categorías donde los niveles de autonomía y capacidad no
son dispares, existen sectores como salud, educación, transporte, etc., que se
ven generalmente cuestionados, no suelen tener demasiada iniciativa y tampoco
son conocidos por su eficiencia en la arena pública. Una aproximación los podría
ubicar como “Agencias Débiles” pero aquí un paréntesis: siempre es importante
recordar que tanto capacidad como autonomía tienen una dimensión de
sostenibilidad en el tiempo y que es necesario ubicar un patrón para poder
ofrecer conclusiones más precisas. Lo mismo pasaría con instituciones de
sectores como economía y relaciones exteriores, que comúnmente son

18
Como ejemplos pueden verse los casos de “Tía María” y “Las Bambas” dentro del campo de
conflictos socioambientales.
 65

catalogadas como “Fuertes”. Los matices se mantienen y pueden existir más

áreas grises en terrenos que parecen “blanco y negro”.
Finalmente, los factores explicativos (internos y externos que no excluyen
la existencia de otro tipo de determinantes) ilustran un panorama donde las
reformas pueden tener efectos no previstos o adversos a lo que originalmente
se plantea. La tesis no se queda en el campo teórico, sino que pasa al campo
práctico y permite ofrecer ciertas orientaciones en el área de políticas públicas y
gestión pública. Tomándome ciertas libertades, paso a señalar brevemente
algunos puntos clave dentro de un mapa de solución para reformadores de
políticas.
Las caídas en autonomía y capacidad no nesariamente pueden revertirse
con reformas que sugieren ajustes burocráticos o disminución de capital
humano: recuperar capacidad puede implicar la pérdida de autonomía y
recuperar autonomía puede implicar la pérdida de capacidad. De este modo, no
se trata únicamente de un tema de presupuesto o de aumentar-quitar autonomía.
A veces hay que decidir entre someterse a un condicionamiento para cumplir
con los objetivos institucionales o seguir manteniendo una iniciativa que sin los
medios adecuados puede resultar muy corta. Medidas que tienen por objetivo
incrementar recursos y dotar de alianzas estratégicas pueden terminar por
debilitar a la institución y restringir el marco de maniobra para los decisores.
Como señalaba una de las personas entrevistadas para la investigación, ni tener
la mejor infraestructura asegura un gran desempeño:

“Podemos tener los mejores equipos, la mejor enfraestructura como la

que tenemos aquí en el Instituto Peruano de Energía Nuclear. ¡Tenemos
el reactor más moderno que hay en Latinoamérica! Pero comenzamos a
ver los recursos humanos que disponemos para explotar todo eso y nos
quedamos muy cortos. Muy pero muy cortos. Hay instituciones que se
han desarrollado más en el tiempo justamente porque han tomado como
prioridad los recursos humanos, más que la instrumentación, más que la
infraestructura. Un ejemplo es el IGP […] o la misma CONIDA, yo antes
ni la conocía pero compartí experiencias cuando fuimos a la Antártida
hace dos años, y la verdad es que están más avanzados de lo que yo
pensé. Ese tipo de cosas sientan la diferencia” (Entrevista a Pablo
Mendoza, 2020)
 66

La divergencia y relatividad en el poder apuntan a escenarios donde casos

como los presentados pueden ser muy frecuentes en el aparato estatal. Es
común percibir que una institución funciona bien pero le falta “algo” o que
funciona “relativamente” bien. Del mismo modo, son muy pocas las entidades
consideradas completamente inservibles o fallecidas. Las agencias estatales
pueden adoptar diversas formas, configuraciones y estructuras, no
necesariamente alineándose en parecido, sino tomando un sentido único que
probablemente cambie con el tiempo. Retomando el parafraseo a la cita de
Tolstói (2000) en la introducción, “todas las agencias fuertes se parecen, pero
cada agencia “débil” lo es a su manera”.
 67

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 71

8. Anexos

Anexo 1: Entrevistas

Alfaro, Gabi. (2020). Secretaria General y responsable del Acceso a la

Información en el IPEN. Entrevista semiestructurada.

Aranzaes, Mario. (2020). Director de la Oficina de Imagen Institucional en la

CONIDA. Entrevista semiestructurada.

Barrueto, Edgardo. (2020). Asesor en la CONIDA. Entrevista semiestructurada.

Caballero, Carlos. (2020). Ex Jefe Institucional de CONIDA. Entrevista en

profundidad.

Callirgos, Erika. (2020). Directora de la Oficina de Planificación y Presupuesto

en la CONIDA. Entrevista en profundidad.

Cateriano, Pedro. (2020). Ex Ministro de Defensa. Entrevista semiestructurada.

Cayoso, Carlos. (2020). Director de Producción en el IPEN. Entrevista

semiestructurada.

Cusi, Jesús. (2020). Trabajador de la Oficina de Imagen Institucional. Entrevista

semiestructurada.

Delgado, Alex. (2020). Director Técnico de Estudios Espaciales y Director de la

Oficina de Racionalización en la CONIDA. Entrevista semiestructurada.

Estrada, Walter. (2020). Ex Director de Investigación en el IPEN. Entrevista

semiestructurada.

Guevara, Edgar. (2020). Director Técnico del Centro Nacional de Operaciones

de Imágenes Satélitales (CNOIS) en la CONIDA. Entrevista en
profundidad.

Henríquez, Gustavo. (2020). Secretario General de la CONIDA. Entrevista

semiestructurada.

Mendoza, Pablo. (2020). Jefe del Laboratorio de Técnicas Analíticas de la

Dirección de Investigación y Desarrollo. Entrevista en profundidad.

Montano, Alberto. (2020). Asesor legal en el IPEN. Entrevista en profundidad.

Pasapera, José. (2020). Director Técnico de Ciencias y Aplicaciones Espaciales

y Director de Geomática en la CONIDA. Entrevista semiestructurada.
 72

Pereyra, José. (2020). Ex Director Ejecutivo del Centro Nuclear RACSO.

Entrevista semiestructurada.

Pizarro, César. (2020). Subdirector de Gestión del Conocimiento en el IPEN.

Entrevista en profundidad.

Robles, Alfredo. (2020). Director de Gestión de la Calidad en la CONIDA.

Entrevista semiestructurada.

Rodríguez, Carlos. (2020). Ex Jefe Institucional de la CONIDA. Entrevista en

profundidad.

Tuesta, Javier. (2020). Jefe Institucional de CONIDA. Entrevista

semiestructurada.

Valakivi, Jakke. (2020). Ex Ministro de Defensa. Entrevista semiestructurada.

Vidal, Miguel. (2020). Director Técnico de Desarrollo de Tecnología Espacial en

la CONIDA. Entrevista en profundidad.

Entrevistada o entrevistado Nº1. (2020). Entrevista anónima en profundidad.

Entrevistada o entrevistado Nº2. (2020). Entrevista anónima semiestructurada.

Entrevistada o entrevistado Nº3. (2020). Entrevista anónima en profundidad.

Entrevistada o entrevistado Nº4. (2020). Entrevista anónima en profundidad.

Entrevistada o entrevistado Nº5. (2020). Entrevista anónima en profundidad.

Entrevistada o entrevistado Nº6. (2020). Entrevista anónima en profundidad.

 73

Anexo 2: Definiciones y características de indicadores sobre la CONIDA

Categoría 1: Autonomía estatal

I1. Porcentaje del total de funcionarios I2. Número de proyectos de investigación

Nombre del
que pertenecen o están alineados con las que han recibido financiamiento de
Indicador
Fuerzas Armadas entidades externas

Miembros de la agencia espacial que hayan Cantidad de proyectos propuestos que hayan
sido parte y/o trabajen para las Fuerzas recibido financiamiento de otras entidades, sean
Armadas (la formación militar influye en las privadas, públicas, nacionales o internacionales.
Definición
prioridades y en muchos de los objetivos que
persiguen).

Escala de
Razón Razón
medición

Valores Cantidad (no hay un rango delimitado) Cantidad (no hay un rango delimitado)

Fuente Información proporcionada por la CONIDA Información proporcionada por la CONIDA

 74

Categoría 2: Capacidad estatal

I7. Producción de
I6. Número de
imágenes satelitales en
I4. Porcentaje de convenios
I5. Número de temas de
Nombre I3. Salario funcionarios suscritos con
convenios suscritos deforestación,
del promedio de especializados y agencias
con universidades narcotráfico, gestión de
Indicador funcionarios con experiencia espaciales
por año riesgos de desastres,
internacional internacionales
contaminación
por año
ambiental y agricultura
Si se considera Si el nivel de Cantidad de Cantidad de Cantidad de imágenes
que los salarios formación y universidades que convenios que la satelitales que
de los especialización de mantienen relaciones de agencia espacial contribuyen al desarrollo
funcionarios son profesionales de las cooperación para mantiene con otras del país y son de utilidad
competitivos actividades supera el investigación y estudio agencias espaciales para problemas
Definición respecto a cómo grado de postgrado de fenómenos en el mundo. Dichos ambientales, económicos
eran hace unos afín. Además, si han espaciales. Los convenios permiten y sociales.
años. El indicador tenido la experiencia científicos que participan mantener relaciones
incluye a los previa de haber estarían contribuyendo de cooperación y de
trabajadores de la trabajado en otras con recursos ayuda mutua con
agencia por año. agencias espaciales. académicos. otras agencias.
Escala de
Razón Razón Razón Razón Razón
medición
Cantidad (no hay
Cantidad (no hay un Cantidad (no hay un Cantidad (no hay un Cantidad (no hay un
Valores un rango
rango delimitado) rango delimitado) rango delimitado) rango delimitado)
delimitado)
Entrevistas / Información Información Información Información
Fuente Portal de proporcionada por la proporcionada por la proporcionada por proporcionada por la
Transparencia CONIDA CONIDA la CONIDA CONIDA
 75

Anexo 3: Definiciones y características de indicadores sobre el IPEN

Categoría 1: Autonomía estatal

I2. Nivel de fiscalización a

I1. Cantidad del total de funcionarios
Nombre del instituciones públicas y privadas en
que pertenecen o están alineados con
Indicador el cumplimiento de los protocolos
las Fuerzas Armadas
para el uso de energía nuclear

Miembros del Instituto Peruano de Grado en que el IPEN, mediante el rol de

Energía Nuclear que hayan sido parte y/o la Oficina Técnica de la Autoridad
trabajen para las Fuerzas Armadas (la Nacional (OTAN) fiscaliza y regula a
Definición formación militar influye en las prioridades instituciones públicas y privadas en el
y en muchos de los objetivos que cumplimiento de protocolos y medidas de
persiguen). seguridad para el uso de energía nuclear.

Escala de medición Ordinal Ordinal

Muy bajo (1), Bajo (2), Alto (3), Muy alto Muy bajo (1), Bajo (2), Alto (3), Muy alto
Valores
(4) (4)

Fuente Entrevistas Entrevistas

 76

Categoría 2: Capacidad estatal

I4. Número de I5. Número de I6. Número de

I3. Número de I7. Número de
Nombre convenios de convenios convenios
Radioisótopos convenios suscritos
del investigación suscritos con suscritos con
producidos por con organismos
Indicador suscritos con instituciones universidades por
año internacionales
Fondecyt públicas por año año
Cantidad de Cantidad de convenios Cantidad de Cantidad de Cantidad de
radioisótopos (como que el IPEN mantiene convenios que el universidades que convenios que el
Tecnecio 99m, con el Fondecyt IPEN mantiene con mantienen relaciones IPEN mantiene con
Yodo-131 e Iridio- únicamente con otras instituciones de cooperación para otros organismos
192) producios para propósitos de públicas. Dichos investigación y internacionales como
el desarrollo de país. investigación. Mediante convenios permiten estudio de fenómenos el Organismo
La contribución se proyectos ganadores de mantener relaciones espaciales. Los Internacional de
Definición
realiza los fondos concursables de cooperación y de científicos que Energía Atómica
principalmente en el que el Fondecyt ofrece, ayuda mutua con participan estarían (OIEA). Dichos
campo médico pero se reciben subvenciones otras agencias. contribuyendo con convenios permiten
también en las áreas que complementan el recursos académicos. mantener relaciones
de agricultura y financiamiento de de cooperación y de
minería. proyectos de ayuda mutua.
investigación.
Escala de
Razón Razón Razón Razón Razón
medición
Cantidad (no hay un Cantidad (no hay un Cantidad (no hay un Cantidad (no hay un Cantidad (no hay un
Valores
rango delimitado) rango delimitado) rango delimitado) rango delimitado) rango delimitado)
Información Información Información Información Información
Fuente proporcionada por proporcionada por el proporcionada por el proporcionada por el proporcionada por el
el IPEN IPEN IPEN IPEN IPEN
 77

Anexo 4: Información proporcionada por la CONIDA siguiendo el trámite

de “Acceso a la Información Pública”
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
 97

Anexo 5: Información proporcionada por el IPEN siguiendo el trámite de

“Acceso a la Información Pública”
98
99
100
101
102
103
104
105
106
107
108
109