Sentencias Electorales A Debate

Sentencias
electorales a debate
Felipe Alfredo Fuentes Barrera
Pedro Salazar Ugarte
Coordinación general
María Marván Laborde Jorge Mier y de la Barrera

Hugo Alejandro Concha Cantú María Teresa Garmendia Magaña
Arturo Espinosa Silis José Francisco Castellanos Madrazo
Coordinación académica Coordinación editorial
Sentencias electorales a debate

México, 2020
342.7104 M6
S765e Sentencias electorales a debate / Felipe Alfredo Fuentes Barrera y Pedro
Salazar Ugarte, coordinación general ; Arturo Colín Aguado [y otros 30].
-- 1.ª edición. -- Ciudad de México, México : Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación : Universidad Nacional Autónoma de México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020.
1 recurso en línea (375 páginas) : cuadros, figuras, gráficas.
Incluye referencias bibliográficas.

ISBN 978-607-708-506-5 tepjf
ISBN 978-607-30-3207-0 unam
1. Justicia electoral – México. 2. Tribunal Electoral del Poder Judicial de

la Federación -- Sentencias – México. 3. Elección de ayuntamientos – Sistema
de representación proporcional – México. 4. Sistemas electorales – Paridad de
género -- México. 5. Candidaturas independientes – México. 6. Financiamiento
de partidos políticos – Fiscalización -- México. 7. Derechos de los pueblos
y comunidades indígenas -- México. 8. Derechos políticos -- Libertad de
pensamiento y de expresión -- México. 9. Autoridad administrativa electoral
– Consejeros electorales -- México. 10. Elecciones municipales – Elección de
ayuntamientos -- México. I. Colín Aguado, Arturo, autor. II. Fuentes Barrera,
Felipe, coordinación general. III. Salazar Ugarte, Pedro, coordinación general.
IV. México. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
1.a edición, 2020.
D. R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Carlota Armero 5000, CTM Culhuacán,
04480, Coyoacán, Ciudad de México.
Teléfonos 55-5728-2300 y 55-5728-2400.
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ISBN 978-607-708-506-5 tepjf
Universidad Nacional Autónoma de México,

Instituto de Investigaciones Jurídicas.
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n,
Ciudad de la Investigación en Humanidades,
Ciudad Universitaria, 04510, Coyoacán, Ciudad de México.
www.juridicas.unam.mx
pubiij@unam.mx
ISBN 978-607-30-3207-0 unam
Edición: Dirección General de Documentación, tepjf.
Las opiniones expresadas en la presente obra son responsabilidad exclusiva de sus autores.
Directorios
Coordinación académica
María Marván Laborde
Hugo Alejandro Concha Cantú
Arturo Espinosa Silis
Coordinación editorial
Jorge Mier y de la Barrera
María Teresa Garmendia Magaña
José Francisco Castellanos Madrazo
Instituto de Investigaciones Jurídicas Sala Superior

Universidad Nacional Tribunal Electoral del Poder Judicial
Autónoma de México de la Federación
Dr. Pedro Salazar Ugarte Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera
Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas Presidente
Dra. Issa Luna Pla Magistrado Indalfer Infante Gonzales

Secretaria Académica Magistrado Felipe de la Mata Pizaña
Lic. Raúl Márquez Romero Magistrada Janine M. Otálora Malassis
Secretario Técnico Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón
Mtra. Wendy Vanesa Rocha Cacho Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso
Jefa del Departamento de Publicaciones Magistrado José Luis Vargas Valdez
Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
y Pedro Salazar Ugarte
Representación proporcional
Sentencia SUP-REC-1386/2018
Caso representación proporcional
e integración paritaria en regidurías. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Arturo Colín Aguado
Los límites de la paridad. Una exploración
a partir de la sentencia SUP-REC-1386/2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Camilo Emiliano Saavedra Herrera
Contradicción de tesis 382/2017

Los límites de sobre- y subrepresentación proporcional
en el ámbito municipal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Miguel Antonio Núñez Valadez
Límites de sobre- y subrepresentación en la integración
de ayuntamientos. Contradicción de tesis 382/2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Rafael Cruz Vargas
Índice
Candidaturas independientes
Sentencia SUP-JDC-186/2018 y acumulado

Caso Bronco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
El Bronco, candidato por virtud de una sentencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Sentencia SUP-JDC-222/2018 y acumulados

Caso el límite al financiamiento privado
de los candidatos independientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Jesús René Quiñones Ceballos
Los retos del financiamiento
para los candidatos independientes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Fernanda Caso Prado
y Sebastián Garrido de Sierra
Fiscalización
Sentencia SUP-RAP-209/2018 y acumulado

Caso fideicomiso “Por los demás”,
Movimiento Regeneración Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Priscila Cruces Aguilar
Fideicomiso “Por los demás”, pero primero Morena. . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Fabiola Navarro Luna
Sentencia SUP-REP-714/2018
Caso multas a Margarita Zavala por irregularidades
en la obtención de apoyo ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
Pedro Antonio Padilla Martínez
El principio de igualdad como parámetro
para la individualización de sanciones.
Caso multas a Margarita Zavala por irregularidades
en la obtención de apoyo ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Iván Castillo Estrada
6
Paridad de género
Sentencia SUP-JDC-35/2018 y acumulados

Caso paridad de género y reelección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Raúl Ávila Ortiz
Paridad y reelección: un falso dilema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Karolina M. Gilas
Sentencia SUP-JDC-369/2017
Caso paridad de género en órganos partidistas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Ernesto Santana Bracamontes
y Alfonso González Godoy
Selección de dirigentes, paridad de género
y decisiones judiciales en México: un estudio de caso . . . . . . . . . . . . . . . 204
Flavia Freidenberg
Pueblos y comunidades indígenas
Sentencia SUP-RAP-726/2017 y acumulados

Acciones afirmativas para tutelar el derecho al voto
activo de las comunidades originarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Josué Ambriz Nolasco
La primera cuota indígena en México.
Reflexiones para implementar acciones afirmativas . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
María del Carmen Alanis Figueroa
y Marisol Vázquez Piñón
Sentencia SUP-REC-588/2018
Caso representantes indígenas
ante ayuntamientos de Sinaloa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
El control de regularidad constitucional de omisiones
legislativas para garantizar la participación política
de los pueblos y comunidades indígenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
José Pablo Abreu Sacramento
y Fernando Ojesto Martínez Manzur
7
Índice
Libertad de expresión y redes sociales
Sentencia SUP-REP-594/2018 y acumulados

Caso ¿y si los niños fueran candidatos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
Anabel Gordillo Argüello
SUP-REP-594/2018. Caso Mexicanos Primero.
¿Restringir o ampliar la libertad de expresión
y el debate público?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
Arturo Espinosa Silis
Sentencia SUP-REP-155/2018
Caso la calumnia electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
Rodrigo Quezada Goncen
Los límites de la libertad de expresión
de periodistas y medios de comunicación
en los procesos electorales. Deconstrucción jurisprudencial
del modelo de comunicación política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
Hugo Alejandro Concha Cantú
Elección de autoridades municipales
Sentencia ST-JDC-9/2019 y acumulados

Caso elecciones de las autoridades auxiliares
de los ayuntamientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
Juan Carlos Silva Adaya
El parámetro de control de la regularidad constitucional
de las elecciones de autoridades auxiliares
de los ayuntamientos. Un aspecto por definir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
Joel Reyes Martínez
Sentencia ST-JDC-13/2019
Caso requisitos para el cargo
de consejero municipal en Colima. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
Alejandro Avante Juárez
Edad y antigüedad del título profesional como requisitos
para el cargo de consejero electoral municipal: el caso Colima . . . . . . . . 350
Rafael Elizondo Gasperín
8
Este obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
www.juridicas.unam.mx Libro completo en:
http://biblio.juridicas.unam.mx/bjv https://tinyurl.com/yxpt2e64
Presentación
El I Conversatorio de Sentencias Relevantes en Materia Electoral, ce-

lebrado del 19 al 21 de noviembre de 2019 en el Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, fue
resultado de distintos acuerdos institucionales entre Pedro Salazar
Ugarte, director de dicho instituto, y la Presidencia, a mi cargo, del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), los cua-
les tuvieron como finalidad entablar un diálogo franco, directo y abier-
to entre la judicatura y la academia.
Ese ejercicio condujo a la selección de 14 sentencias emblemáti-
cas dictadas por la actual integración de la Sala Superior del tepjf du-
rante el periodo de noviembre de 2016 a noviembre de 2019, a fin de
que, en el marco de un tribunal abierto, especialistas en derecho cons-
titucional, derecho electoral y teoría política las valoraran y criticaran
abiertamente.
En el Tribunal estamos convencidos de que, en esta época posmo-
derna, el diálogo entre los tribunales constitucionales y la academia
debe ser un puente constante y flexible que permita construir un len-
guaje común para contribuir públicamente a comprender la realidad
que atraviesa el país, las expectativas sociales del quehacer de la justi-
cia y los anhelos de cambio en las condiciones de vida de la ciudadanía.
Los tribunales constitucionales no pueden permanecer cerrados ni
su visión debe ser endógena; por el contrario, es necesario estable-
cer un vínculo con expertos y especialistas jurídicos desde el ámbito
DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Instituto de Investigaciones Jurídicas, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Presentación
teórico para que de forma conjunta se defina de mejor manera cómo

debemos acercarnos a los temas prácticos que implican los casos que
someten a nuestra resolución, siempre guiados por las mejores bases
analíticas.
El conversatorio abordó siete temas eje de la justicia electoral y per-
mitió un diálogo destinado a escucharnos mutuamente, establecer ar-
gumentos, refutar ideas y proponer soluciones a futuro en asuntos
similares; en suma, a hablar acerca de la interpretación de la Constitu-
ción mexicana, sus virtudes y deficiencias.
El intercambio incluyó a académicos, funcionarios de la Sala Supe-
rior y magistrados de la Sala Regional Toluca del tepjf, con el pro-
pósito de que al estar todas y todos reunidos, obligados a pensar y a
dialogar acerca de sentencias relevantes, se diera pie a conocer las se-
mejanzas, disidencias, ideas, enmiendas y diagnósticos necesarios pa-
ra alcanzar una mejor impartición de justicia en el ámbito electoral.
Las memorias que hoy presentamos a la sociedad son fruto de ese
proceso deliberativo y las ponemos al alcance de toda persona que de-
see acercarse a la obra y conocerla.
De esa manera cumplimos nuestra obligación de difundir la cultu-
ra jurídica como una contribución a la libre circulación de las ideas y
el debate, y con ello fortalecemos nuestra democracia.

Magistrado presidente del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación
10

Prólogo
El complejo desarrollo del derecho electoral mexicano, aunado al cre-

ciente número de impugnaciones que tanto actores políticos como
ciudadanos presentan ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación (tepjf), ha originado que el estudio de las sentencias sea
indispensable para entender no solo el desarrollo normativo, sino la
evolución de la democracia político-electoral en México.
Tomó décadas crear el andamiaje institucional de la democracia
electoral. De 1977 a la fecha se han expedido en el país cinco ordena-
mientos diferentes y cada uno ha derogado al anterior: la Ley Federal
de Procesos y Organización Electoral (lfpoe) en 1977; el Código
Federal Electoral (cfe) en 1986; el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (Cofipe) en 1990; posteriormente, el Cofipe
de 2007, que conservó el mismo nombre, pero fue un ordenamiento
completamente nuevo; por último, en 2018 se aprobó la Ley General
de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe). Todas estas le-
gislaciones, en conjunto, han sufrido más de una decena de reformas
de diferente importancia y diversos alcances.
La autoridad administrativa se creó en 1990 con el nombre de Ins-
tituto Federal Electoral (ife); en 1996 adquirió autonomía consti-
tucional, y en 2014 se transformó en el Instituto Nacional Electoral
(ine). La autoridad jurisdiccional ha tenido tres transformaciones: en
1986 se creó el Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel) —con
carácter administrativo—; en 1990 se transformó en el Tribunal Federal

Prólogo
Electoral (Trife), y en 1996 fue sustituido por el tepjf. Por su parte, la

Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (fepade)
se creó en 1994, primero adscrita a la Procuraduría General de la Re-
pública, y, después, a la Fiscalía General de la República, ahora como
Fiscalía Especializada en Delitos Electorales (fede).
Contar con un tribunal especializado en materia electoral ha sido
una de las decisiones institucionales más importantes en el largo pro-
ceso de transición a la democracia. Junto con el ine, la fede y, desde
luego, el propio marco normativo, el tepjf comparte la gran respon-
sabilidad de ser garantes de la democracia y actores fundamentales
de su consolidación. Tan importante es contar con reglas claras para la
construcción de un sistema electoral democrático como también lo es te-
ner una institución jurisdiccional que interprete las normas en su apli-
cación concreta a casos específicos.
Por ello, se puede aseverar que es necesario que la academia man-
tenga una actitud crítica frente al trabajo jurisdiccional de los tribu-
nales electorales. El estudio permanente, en una discusión abierta y
respetuosa entre los jueces y los estudiosos del derecho, de la ciencia
política y de los derechos humanos, fortalece la democracia y se con-
vierte en un instrumento poderoso de rendición de cuentas, que exige
a los tribunales excelencia en el desarrollo de su trabajo.
La labor jurisdiccional del juez es piedra fundamental en la cons-
trucción de un sistema democrático robusto, porque tiene en sus ma-
nos la enorme responsabilidad de aplicar la ley. En México han sido
especialmente relevantes las decisiones de la Sala Superior del tepjf
por dos razones: en primera, porque en materia electoral cuenta con
facultades equivalentes a las de un tribunal constitucional y, en segun-
da, porque muchas de las reformas legales han seguido decisiones ju-
risdiccionales previas.
Al tener facultades propias de un tribunal constitucional, no solo ha
resuelto cuestiones concretas de la organización de los procesos elec-
torales, sino también ha adquirido la responsabilidad de ser garante de
los derechos políticos de los ciudadanos. Esta función cobró especial
relevancia después de la reforma constitucional de 2011 en materia de
derechos humanos, la cual obligó a todas las autoridades a interpretar
la ley de manera más favorable respecto a los derechos fundamentales.
12

La Sala Superior y las salas regionales han colaborado en hacer más

extensa la normatividad electoral. En muchas ocasiones sus decisio-
nes jurisdiccionales han obligado al ine a expedir reglamentos y linea-
mientos para regular algunos aspectos de los que no hacía referencia
la legislación, como todo lo relacionado con la protección del interés
superior del menor respecto a la propaganda política. En otros casos,
sus resoluciones han servido como base para instaurar reformas legales y
constitucionales; por ejemplo, el procedimiento especial sancionador
o el orden con que los partidos deben registrar sus candidaturas para
cumplir de manera efectiva con la paridad claramente tienen un ori-
gen jurisprudencial.
Cuando se afirma que el tepjf es sumamente poderoso, se hace re-
ferencia a las dos características mencionadas. A estas también hay
que sumar que la Sala Superior tiene la responsabilidad última de cali-
ficar la elección del presidente de la república, que sus decisiones son
definitivas e inatacables y que no son revisables por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (scjn).
No es una exageración afirmar que el Tribunal tiene en sus manos
la responsabilidad de garantizar la funcionalidad y legitimidad del sis-
tema electoral y, en última instancia, consolidar la democracia electo-
ral en México. Por eso es tan importante la constante revisión de su
trabajo, en especial, porque existen decisiones que, por su argumen-
tación y sus consecuencias, verdaderamente han favorecido el forta-
lecimiento de la democracia mexicana o, en su caso, han ampliado la
interpretación de los derechos fundamentales de la ciudadanía.
Existen otros casos —desafortunados pero muy importantes— en
que las decisiones han sido altamente cuestionables. Hay evidencia de
cambios repentinos en importantes criterios jurisprudenciales que no
necesariamente se han argumentado con la solidez que debería acom-
pañarlos, lo que genera inconsistencia y contradicciones de tesis. En
otras ocasiones, por medio de interpretaciones laxas de la ley, los jue-
ces electorales han creado nuevas faltas administrativas que no están
explícitamente codificadas y que, sin embargo, han merecido sancio-
nes importantes. Todo esto es preocupante porque, sin lugar a dudas,
tiene un efecto negativo en la certeza y estabilidad de las leyes, lo que
a la postre impacta en la legitimidad del sistema político-electoral.
13

Prólogo
Este trabajo presenta el producto de dicho diálogo entre la autori-

dad jurisdiccional y la academia en una encomiable apertura a la crí-
tica. Por iniciativa del magistrado presidente, Felipe Alfredo Fuentes
Barrera, el tepjf y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México (iij-unam) organizaron, de
manera conjunta, el I Conversatorio de Sentencias Relevantes en Ma-
teria Electoral. Son 14 sentencias que el Tribunal seleccionó y cada una
es presentada por el magistrado ponente o por alguien de su Ponencia,
así como con el comentario crítico de un académico. Lo relevante de
este ejercicio de autocrítica se evidencia en que algunas de las senten-
cias incluidas fueron duramente cuestionadas en su momento.
Las 14 sentencias estudiadas fueron elegidas con base en siete te-
mas cuya relevancia es evidente, entre estos: la interpretación de las
reglas de aplicación a las diversas fórmulas de la representación pro-
porcional, tan heterogéneas entre las entidades mexicanas; las candi-
daturas independientes, que han significado verdaderos retos en su
implementación; la diversidad de juicios presentados en materia de
paridad, que requieren un estudio específico; en el ámbito de fiscali-
zación está la libertad de expresión, especialmente en redes sociales,
que ha sido indispensable para generar criterios sólidos, aunque no
siempre haya sido el caso; los pueblos y comunidades indígenas, que
también han obligado a generar criterios cuya consistencia es especial-
mente relevante, y, por último, pero no por ello menos importante, se
analizan dos sentencias relacionadas con la elección de las autorida-
des municipales.
Estos siete temas, aunque relevantes, no necesariamente son los
únicos, ya que la materia electoral en México es inagotable. Por ello, se
espera que este Conversatorio, recopilado en el presente libro, sea el
primer esfuerzo de muchos en los que confluya el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación con la academia para abocarse al estu-
dio crítico de las sentencias. Se tiene la profunda convicción de que es-
to favorecerá a la consolidación de la democracia mexicana.

y Pedro Salazar Ugarte
14

Caso representación proporcional

e integración paritaria en regidurías
Arturo Colín Aguado*
1) Hechos
La sentencia SUP-REC-1386/2018 se enmarca en el proceso electoral

del estado de Guerrero 2017-2018, mediante el cual se renovaron los
cargos municipales y las diputaciones del Congreso local. En particu-
lar, la controversia surgió de la asignación de regidurías de representa-
ción proporcional en el municipio de Coyuca de Benítez.
Recordemos que la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (cpeum) establece que las leyes de los estados deben in-
corporar el principio de representación proporcional en las elecciones
de ayuntamientos (cpeum, artículo 115, fracción VIII). Este sistema
electoral busca que las fuerzas políticas estén representadas en el ór-
gano de gobierno en proporción con la votación que reciben, con lo
cual también se consigue una mayor pluralidad. En la legislación elec-
toral de Guerrero se establece que las regidurías se designarán por el
principio de representación proporcional, y el modelo dispuesto con-
templa como etapas:
* Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Ponencia del magistrado Reyes Rodríguez

Mondragón.

Caso representación proporcional e integración paritaria en regidurías
1) Asignación directa por obtener una votación mínima (porcentaje

de asignación).
2) Cociente natural.
3) Resto mayor.
También es relevante destacar que la legislación electoral prevé di-

versas reglas para garantizar el mandato de paridad de género en la
postulación a cargos municipales, por ejemplo, la paridad horizontal
y la postulación alternada de fórmulas de género distinto en las listas
de regidurías.
Una vez celebrada la jornada electoral, la autoridad administrati-
va declaró la validez de los resultados, determinó las candidaturas que
obtuvieron la mayoría de votos y distribuyó las regidurías de represen-
tación proporcional conforme a lo siguiente.
Cuadro 1
No. Propietaria Suplente Tipo de asignación

Presidencia municipal
1. H H Mayoría relativa (Morena-pes)
Sindicatura
2. M M Mayoría relativa (Morena-pes)
Regidurías de representación proporcional
pri
1. H H Asignación directa
2. M M Resto mayor
Morena
2. M M Resto mayor
mc
pes
prd
1. H (recurrente) H Asignación directa
pan
16

El ayuntamiento quedó integrado por siete hombres (70 %) y tres

mujeres (30 %). La mujer postulada en el segundo lugar de la lista de
representación proporcional del Partido de la Revolución Democrá-
tica (prd) impugnó la decisión, pues estimó que la regiduría del par-
tido le debió ser asignada a ella, ya que de esa manera se lograba una
distribución más paritaria entre mujeres y hombres dentro del ayun-
tamiento.
Después de una cadena impugnativa extensa,1 el Tribunal Electo-
ral del Estado de Guerrero (teeg) determinó que la autoridad electoral
debió modificar el orden de las listas de representación proporcio-
nal para atender la subrepresentación de las mujeres, de manera que
—con respaldo en el principio de paridad de género— la ciudadana
contaba con un mayor derecho para la asignación de la regiduría del
prd. El Tribunal local precisó que no podía hacer una revisión integral
de la composición del órgano porque no se habían controvertido las de-
más designaciones, de manera que el ayuntamiento quedó integrado
por seis hombres (60 %) y cuatro mujeres (40 %). Como se observa, se
integró una regla de ajuste de la lista de regidurías de representación
proporcional.
2) Planteamiento
En ese sentido, la litis se centró en determinar si era correcta la sen-

tencia de la Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (tepjf) al considerar que, aunque no
hubiera una norma que previera la modificación del orden de las lis-
tas, las reglas debían interpretarse armónicamente con el principio de
paridad de género, por lo que la medida se sustentaba en un deber
constitucional y convencional. Es decir, el análisis del caso condujo a
1 El prd también controvirtió la decisión. El teeg confirmó la determinación de la autoridad

administrativa (sentencia TEE/JEC/112/2018 y TEE/JIN/045/2018 acumulados) y desestimó
el planteamiento de la candidata, ya que el principio de paridad de género se había satisfecho
en el registro de candidaturas y con la votación se definieron las personas que ocuparían los
cargos. La ciudadana se inconformó y la Sala Regional Ciudad de México determinó que el
Tribunal local no atendió el planteamiento respecto a si el mandato de paridad de género de-
bía atenderse en la asignación de regidurías y realizar ajustes para alcanzar una integración
paritaria (sentencia SCM-JDC-1012/2018 y acumulados).
17

resolver si con el ajuste no se contravenían los principios de legalidad

y seguridad, además de una incidencia justificada en la autodetermina-
ción del partido y la voluntad del electorado.
3) Resolución de la Sala Superior
La Sala Superior debía resolver si el mandato de paridad de género

consagrado en el artículo 41 constitucional debe trascender o no a
la integración de los órganos de gobierno. En caso de una respuesta
en sentido afirmativo, era preciso definir qué deben hacer las distin-
tas autoridades electorales y, en específico, si es válido que se adopten
medidas —como una regla de ajuste en el orden de las listas de repre-
sentación proporcional— en cualquier momento, incluso una vez ce-
lebrada la jornada electoral.
Así, en primer lugar, la Sala Superior definió el alcance del manda-
to de paridad de género a partir de una lectura conjunta con el princi-
pio de igualdad y no discriminación en razón de género y el derecho
de las mujeres al acceso al poder público en condiciones de igualdad
frente a los hombres, apoyándose en lo dispuesto en diversos tratados e
instrumentos internacionales, así como en otros estándares aplicables.
Concluyó que el principio de paridad de género exige un acceso
efectivo de las mujeres en todos los ámbitos de toma de decisiones,
por lo cual debe traducirse en la integración del órgano representati-
vo, de manera que al menos la mitad de los cargos sean designados a
mujeres, compartiendo la premisa normativa de las decisiones del Tri-
bunal local y de la Sala Regional Ciudad de México.
Sin embargo, precisó que para dar eficacia a esta dimensión es in-
dispensable la implementación de reglas o medidas, ya sea por parte
de los órganos legislativos o de las autoridades administrativas elec-
torales. Esta obligación obedecería a dos razones centrales. Primero,
que el mandato constitucional en cuestión está configurado como una
directriz, pues establece un objetivo a alcanzar (integración paritaria),
pero deja libertad en cuanto a las acciones a tomar para su consecu-
ción, siempre que sean idóneas.
El segundo motivo, que es el aspecto central de la sentencia de la Sa-
la Superior, consiste en que las medidas deben implementarse siguiendo
18

criterios, los cuales son necesarios para armonizar dicho mandato jun-
to con otros principios que también están reconocidos en la cpeum
(certeza y seguridad jurídica, autodeterminación de los partidos y el
derecho a ser electo).
La Sala Superior identificó las siguientes condiciones a considerar
para la implementación de medidas con el fin de asegurar la misma
proporción de mujeres y hombres en los órganos de gobierno.
1) Adopción oportuna. Deben establecerse antes del inicio del proce-

so electoral o durante la etapa de preparación y antes de la celebra-
ción de la jornada. Ello, para que los participantes y la ciudadanía
en general conozcan de antemano las reglas a las que está condi-
cionado el acceso al poder público. En cumplimiento al principio
de seguridad jurídica, la Sala Superior señaló que después de la jor-
nada electoral no es válido alterar el régimen de asignación de re-
gidurías de representación proporcional, ni siquiera mediante la
adición de una regla de ajuste para que más mujeres integren el
órgano.
2) Justificación suficiente de la medida. Toda vez que impacta en
otros derechos fundamentales y principios constitucionales, por
lo que se debe razonar cuáles son las circunstancias de hecho que
justifican su adopción, además de valorar por qué el marco norma-
tivo vigente podría ser insuficiente para dar pleno cumplimiento al
mandato de paridad de género.
3) Características de la medida. Esta debe ser aplicable a todos los
partidos que participan y debe atender a un criterio objetivo y ra-
zonable, ya que abona a la idea de que la paridad de género tiene
un enfoque colectivo y busca revertir la situación de discrimina-
ción estructural que han enfrentado las mujeres históricamente.
El tepjf consideró que no estaba justificado que en el caso concre-

to se hubiese ajustado la lista de regidurías de representación propor-
cional del prd, porque la regla se integró posteriormente a la jornada
electoral y no se atendieron los criterios señalados, por lo que la medi-
da inobservó los principios de seguridad jurídica y certeza.
Por último, si bien la Sala Superior restableció la distribución rea-
lizada por la autoridad electoral, advirtió el incumplimiento de la
19

obligación de adoptar los mecanismos suficientes para garantizar que

la paridad de género trascendiera a la conformación de los órganos de
gobierno a nivel municipal. En consecuencia, determinó que el Insti-
tuto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero
(iepcg) debía:
1) Estudiar la efectividad de las medidas adoptadas para cumplir la

paridad de género.
2) Antes del inicio del siguiente proceso electoral, adoptar los linea-
mientos y medidas generales adecuados para garantizar una con-
formación paritaria de los órganos de elección popular.
El criterio adoptado por el tepjf nos permite esbozar algunas ideas

generales en torno a la manera como se relaciona el mandato de pari-
dad de género con otros principios constitucionales y con el sistema
electoral de representación proporcional. De esta manera, se estable-
cen condiciones mínimas de certeza, se asegura un trato igualitario y
se genera la conciencia de que todos los partidos deben contribuir por
igual a la garantía de la paridad de género.
20

Los límites de la paridad.

Una exploración a partir
de la sentencia SUP-REC-1386/2018
Camilo Emiliano Saavedra Herrera*
1) Introducción
El municipio de Coyuca de Benítez se ubica en la Costa Grande de

Guerrero, a poco más de 30 kilómetros al noreste del célebre puerto
de Acapulco. Su historia, como la de muchos otros municipios de la enti-
dad, ha estado marcada por oleadas de movilización social y represión
estatal producto de las persistentes condiciones de pobreza, desigual-
dad e inestabilidad política que lamentablemente han caracterizado a
esa entidad (Illades 2014). Uno de los episodios más dramáticos de esa
historia ocurrió el 28 de junio de 1995 en la localidad de Aguas Blan-
cas, donde alrededor de 400 elementos de la policía judicial del estado
atacaron a un contingente de la Organización Campesina de la Sierra
Sur que se dirigía al municipio vecino de Atoyac de Álvarez para pro-
testar por la detención de uno de los integrantes de la organización y a
exigir la entrega de materiales de construcción que tiempo antes había
prometido el gobierno del estado.
El ataque dejó un saldo devastador: 17 personas asesinadas y 21
heridas. Ello, a su vez, produjo consecuencias que trascendieron las
fronteras del municipio: el gobernador del estado, Rubén Figueroa Al-
cocer, tuvo que separarse del cargo en 1996. Meses después, la Suprema
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de

México (unam).

Los límites de la paridad
Corte de Justicia de la Nación (scjn) lo encontró responsable de viola-

ciones graves a las garantías individuales de las personas asesinadas y
heridas, en una investigación que inició a instancias del presidente de
la república, Ernesto Zedillo. Ese mismo año, el día del primer aniver-
sario de la masacre, una nueva guerrilla, el Ejército Popular Revolucio-
nario (epr), hizo pública su creación a través del Manifiesto de Aguas
Blancas (Illades 2017; Lofredo 2007).
Desgraciadamente, el ciclo protesta-represión no ha concluido dos
décadas después (Illades 2014). La desaparición forzada de 43 estu-
diantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa, ocurrida en Iguala
en septiembre de 2014, es la muestra más trágica de su persistencia y
de la continuidad de las condiciones estructurales en las que encuen-
tra sus raíces. Por fortuna, aun en esas condiciones, tal y como ha ocu-
rrido en muchos otros lugares de México, el sufragio se ha configurado
como un instrumento de cambio político alternativo a la protesta y las
armas. Ello ha quedado de manifiesto en las alternancias por las que
han pasado los gobiernos de la entidad y el municipio —dos, en el caso
del primero, y tres, respecto al segundo— y, especialmente, en la trans-
formación de la participación política de las mujeres.
Esa transformación ha sido evidente en las experiencias de perso-
nas con trayectorias emblemáticas (Lamas 2016), pero también en las
de otras mujeres que han roto con roles tradicionales y logrado cargos de
elección popular. Aunque hasta ahora ninguna mujer ha encabezado la
gubernatura de Guerrero ni el ayuntamiento de Coyuca de Benítez, el
número de diputadas, alcaldesas, regidoras y síndicas ha crecido sos-
tenidamente en el último lustro. En 2010, por ejemplo, solo 4.9 % de
las presidencias municipales y 37.9 % de las regidurías del estado eran
ocupadas por mujeres; seis años después, en cambio, esas cifras llega-
ron a 26.9 % y 46.3 %, respectivamente.
Para que este cambio ocurriera fueron esenciales las políticas de
discriminación positiva materializadas, primero, en cuotas de géne-
ro y, después, en el principio constitucional de paridad. Esas medidas
no fueron producto de concesiones sino de conquistas incubadas du-
rante décadas. Y justo como el cambio no ha sido pacífico, muchas
de sus dinámicas han encontrado un reflejo en los tribunales (Ala-
nis 2017; Palma y Cerva 2014). Ejemplos sobran. El más emblemáti-
co es quizá la sentencia en el juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano 12624/2011, donde la Sala Superior
22

del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) obli-

gó a los partidos políticos a aplicar la cuota de género —que enton-
ces era de 40 %— a las candidaturas de representación proporcional
y mayoría relativa que postularon en el proceso electoral 2011-2012
(Ortiz y Scherer 2014).
Diversas voces han sugerido que la configuración constitucional del
principio de paridad tuvo como catalizador a esa sentencia (Orope-
za, Gilas y Silva 2016). Independientemente de si esto fue así o no, lo
cierto es que la introducción de ese principio ha producido resultados
positivos como, por ejemplo, la conformación de la primera legisla-
tura paritaria del Congreso de la Unión en 2018. Con todo, la paridad
propició nuevos conflictos jurídicos, muchos de los cuales derivaron
en litigios mediante los que los tribunales han tenido que responder
preguntas fundamentales sobre sus alcances frente a otras disposicio-
nes del régimen electoral.
El objetivo de este trabajo es dar cuenta de esas tensiones asociadas
a la instrumentación del principio constitucional de paridad a partir del
análisis del contenido e implicaciones de una sentencia que tuvo como
origen un conflicto que suscitó en 2018 la asignación de regidurías de
representación proporcional en el municipio de Coyuca de Benítez. En
esta sentencia relativa al recurso de reconsideración 1386/2018, la Sala
Superior revocó una decisión previa de la Sala Regional Ciudad de Mé-
xico del tepjf, que había confirmado la resolución del Tribunal Electo-
ral del Estado de Guerrero (teeg) que ajustó el orden de prelación de la
lista de representación proporcional del Partido de la Revolución De-
mocrática (prd) para asignar la única regiduría que ese partido obtuvo
en el cabildo del municipio a la candidata que se encontraba en el se-
gundo lugar y no al candidato que encabezaba la lista.
La importancia de esta decisión radica no solo en el impacto que
produjo en la integración del ayuntamiento y las aspiraciones de la
persona que contendió por la regiduría, sino en que configuró un cri-
terio que establece los alcances del principio de paridad de género
frente al principio de certeza jurídica. Al analizar esta cuestión, la Sala
Superior se pronunció además sobre el momento idóneo para que las
autoridades administrativas y jurisdiccionales especializadas en la ma-
teria electoral instrumenten medidas y emitan resoluciones orientadas
a materializar el principio de paridad.
El resto del texto se estructura como sigue: para destacar la impor-
tancia del caso en análisis, la primera sección ofrece una discusión
23

general acerca de las medidas de discriminación positiva que se han

introducido al régimen electoral mexicano, así como sobre sus conse-
cuencias en la integración de autoridades legislativas y municipales; la
segunda sección ofrece algunos datos en torno a la litigiosidad que se
ha presentado en México a raíz de la configuración constitucional del
principio de paridad; la tercera analiza la trayectoria judicial que de-
rivó en la emisión de la sentencia referente al SUP-REC-1386/2018; la
cuarta examina los razonamientos vertidos en ella, y la quinta señala las
implicaciones principales de las interpretaciones sostenidas por la Sa-
la Superior en esa resolución y plantea algunas reflexiones sobre di-
chas implicaciones.
a) Paridad y sistema electoral
El reconocimiento del derecho al sufragio de las mujeres mexicanas se

suele atribuir a la reforma de octubre de 1953 en los artículos 34 y 115
de la Constitución federal. Y, en efecto, fue esa reforma la que forma-
lizó su participación en las elecciones federales y locales, y también la
que permitió que por primera vez votaran en los comicios intermedios
de 1955 (Peschard 2004). En el ámbito municipal, sin embargo, el re-
conocimiento ocurrió ocho años antes como resultado de una reforma
previa al artículo 115 de la propia Constitución que determinó que las
mujeres podrían contender por los cargos correspondientes a ese ni-
vel en las mismas condiciones que los hombres (Tuñón 2002). De he-
cho, tiempo antes de la promulgación de esta segunda reforma, varias
mujeres habían ya ocupado cargos en diversos ayuntamientos. Por
ejemplo, en 1923, el mismo año en que Elvia Carrillo Puerto ocupó
una curul en el Congreso de Yucatán, Rosa Torres asumió como regi-
dora en el ayuntamiento de Mérida; 15 años después, en 1938, Aurora
Meza se convirtió en presidenta municipal de Chilpancingo, Guerre-
ro, y así, en la primera alcaldesa en la historia del país (Castro 2009).
Aunque México fue parte de lo que la literatura especializada ha de-
nominado tercera ola de extensión del sufragio femenino (Towns 2019),
el derecho al voto no transformó por sí misma la desigualdad política
entre mujeres y hombres. Debido a ello, y en sintonía con lo ocurri-
do en otros países (Hughes y Paxton 2019; Hughes, Paxton y Krook
2017; Krook 2010; Paxton y Hughes 2015), a inicios de la década de 1990
24

comenzaron a incorporarse medidas de discriminación positiva para

atemperar los efectos perniciosos de la desigualdad. En un primer mo-
mento, las medidas se materializaron en recomendaciones para los par-
tidos políticos; después, se introdujeron cuotas de género formales para
la postulación de candidaturas; finalmente, en 2014, se estableció a nivel
constitucional el principio de paridad (Caminotti y Freidenberg 2016).
Las cuotas, primero, y después la paridad, han sido catalizadores de
una transformación significativa de la representación descriptiva
de las mujeres, y también han dado pie a ciertos cambios en la re-
presentación sustantiva (Freidenberg 2017). Las dimensiones de esa
transformación han sido particularmente evidentes en los órganos le-
gislativos federales y locales, y también, aunque en menor medida, en
las autoridades municipales. Aunque en los años recientes el número
de presidentas municipales se ha incrementado de manera sostenida
(Cárdenas 2019), el ritmo del cambio ha sido menos intenso que el que
se observa en las diputaciones.
Gráfica 1. Porcentaje de mujeres en cargos de elección

popular, 2012-2016
50
40
30
Porcentaje
20
10
2012 2013 2014 2015 2016
Diputaciones federales Diputaciones locales
Presidencias municipales Sindicaturas Regidurías
Fuente: Elaboración propia con información del Censo Nacional de Gobiernos

Municipales y Delegacionales correspondiente a los años 2011-2017 y de las bases de
datos La participación y representación política de las mujeres en México, integradas en
el marco del proyecto “Mujeres Políticas: la participación y la representación política
de las mujeres en México (1990-2016)”, coordinado por Flavia Freidenberg y auspiciado
por la Unidad Técnica de Igualdad de Género y No Discriminación (utignd) del Instituto
Nacional Electoral (ine).
25

Esto queda más claro si se observa la gráfica 1, que compara la

trayectoria del porcentaje de diputadas federales, diputadas locales,
presidentas municipales, regidoras y síndicas durante el periodo 2012-
-2016, es decir, en los bienios previo y posterior a la introducción del
principio de paridad. Ahí se observa un cambio a partir de 2014, más
evidente en el caso de las diputaciones pero también notorio en las
regidurías y sindicaturas. En cambio, los datos relativos a las presiden-
cias municipales indican que los resultados continúan siendo pobres:
en 2016, el año más reciente en que se aplicó el Censo Nacional de
Gobiernos Municipales y Delegacionales (Inegi 2017), que es la fuen-
te de la información respecto a este nivel de gobierno, únicamente
14 % de los ayuntamientos eran encabezados por mujeres.
A primera vista, estos datos parecen indicar que existe una relación
entre el nivel de gobierno y el impacto de la paridad. Sin embargo,
cuando se toman en cuenta las cifras relativas a las regidurías y sindi-
caturas, resulta claro que las diferencias no solo están asociadas a la
paridad, sino a la fórmula electoral que se emplea para elegir cada tipo
de cargo. Y, en efecto, mientras que en 2012 el porcentaje de mujeres que
ocupaban las sindicaturas era de 32.8 y el de las regidurías, de 20.9 %,
en 2016 esas cifras se habían incrementado a 40.5 y 39.5 %, respecti-
vamente. Estos datos revelan, por tanto, el impacto que ha producido
la adopción de reglas proporcionales en la elección de esas figuras que
integran los cabildos municipales (Pérez 2008).
Conviene entonces recordar que una de las contribuciones teóri-
cas más sólidas en materia de sistemas electorales está relacionada con
los efectos que producen en los sistemas de partidos (Shugart 2005).
Desde el trabajo precursor de Duverger (1957), los sistemas mayorita-
rios se han asociado al bipartidismo, mientras que los proporcionales
o de doble ronda, al multipartidismo. Una de las premisas fundamen-
tales detrás de esta cuestión es que los sistemas electorales tienden a
reducir el número de partidos electorales en un número de partidos
legislativos. Esta reducción —el efecto mecánico— es menor donde
existen reglas que permiten que los votos se traduzcan con mayor pro-
porcionalidad en cargos públicos. En sintonía con esos planteamien-
tos, la creciente literatura sobre género y política ha encontrado que
los sistemas con alguna modalidad de representación proporcional fa-
vorecen la elección de mujeres (Hughes y Paxton 2019; Krook 2018;
Norris 1985). Esta relación no ocurre en el vacío, sino bajo la influen-
26

cia de otros factores como la magnitud del distrito, el grado de par-

ticipación, la estructura de la boleta y las reglas para la selección de
candidatos al interior de los partidos (Krook 2018).
Gráfica 2. Cuotas de género en los regímenes

electorales de las entidades federativas, 1990-2016
30
20
Entidades
10
1995 2000 2005 2010 2015
Algún tipo de cuota de género Cuotas de género relacionadas con regidurías o sindicaturas
Fuente: Elaboración propia con información de las bases de datos La participación y

representación política de las mujeres en México, integradas en el marco del proyecto
“Mujeres Políticas: la participación y la representación política de las mujeres en México
(1990-2016)”, coordinado por Flavia Freidenberg y auspiciado por la utignd del ine.
Una de las tres vías principales mediante las que se han introdu-
cido las cuotas de género es, precisamente, la regla de selección de
candidatos (Krook 2010). La lógica detrás de ello es que al incremen-
tar el número de mujeres nominadas aumentará también la cantidad
de mujeres elegidas. Ello ayuda a comprender por qué las variacio-
nes que se observan en las sindicaturas y regidurías —y también en las
diputaciones federales y locales— están asociadas no solo a las cuo-
tas y la paridad, sino a su convergencia con las reglas de representa-
ción proporcional. La gráfica 2 ayuda a explicar lo anterior mostrando
la trayectoria del número de entidades que han introducido cuotas de
género en la elección de regidurías y sindicaturas. Ahí se aprecia una
tendencia creciente a partir de 2000, un estancamiento desde 2008 y
un incremento significativo que fue impulsado, muy seguramente, por
la reforma de 2014.
27

Ciertamente, la configuración constitucional del principio de pari-

dad en 2014 propició cambios importantes a los regímenes electorales
federal y locales. Al mismo tiempo, sin embargo, por tratarse de una
disposición con un grado amplio de indeterminación, esos cambios no
se materializaron de la misma manera en todas las entidades. Ello, a
su vez, en el altamente contencioso y ampliamente regulado contex-
to que caracteriza a las elecciones en México, abrió la puerta a nuevos
conflictos que estuvieron relacionados con la constitucionalidad de los
ordenamientos en los que quedaron plasmadas las normas que desa-
rrollaron ese principio, así como con la forma en que esas normas fue-
ron aplicadas por las autoridades electorales.
Como se verá con detalle en la siguiente sección, al poco tiempo de
la aprobación de la reforma electoral de 2014, la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación (scjn) y el tepjf comenzaron a recibir litigios en los
que se plantearon preguntas importantes respecto de los alcances de
la paridad frente a otras disposiciones electorales. Entre ellas destacan
el principio de certeza, piedra angular del régimen electoral mexica-
no desde la década de 1990, y la representación proporcional, un factor
decisivo de la pluralidad que ha caracterizado a los congresos y cabildos
en los 20 años más recientes. Esos órganos jurisdiccionales, por tanto,
han tenido la responsabilidad de resolver, caso por caso, los conflictos
que suscitó la colisión entre normas y principios y, por tanto, de ir de-
finiendo los alcances de la paridad.
b) Las dimensiones de los nuevos dilemas
Los tribunales, particularmente, los que cuentan con atribuciones en

materia de control de constitucionalidad, tienen la función de resolver
conflictos jurídicos concretos, pero también de interpretar el derecho
vigente a la luz de los principios constitucionales (Shapiro 1981; Sto-
ne 2002). Y justamente esta labor interpretativa les permite desem-
peñar un papel activo en la confección de las normas de aplicación
general. En el caso de México, por las características de su federalismo
y el diseño de su sistema de justicia, la resolución de conflictos electo-
rales es una tarea que comparten los tribunales electorales de las en-
tidades federativas y los órganos del tepjf. La tarea de interpretación
constitucional y confección de criterios jurisprudenciales también se
desarrolla en forma compartida por la scjn, en lo referente al control
28

abstracto que ejerce mediante la acción de inconstitucionalidad, y por

el tepjf, cuya Sala Superior es la máxima instancia interpretativa en
materia electoral en todo aquello que no esté vinculado a la acción de
inconstitucionalidad.
Cuadro 1. Acciones de inconstitucionalidad

en que se analizó la paridad de género.
Distribución por sentencia, entidad y resolución
Entidad de Temática
Total
Sentencias las normas
expedientes General Diputaciones Ayuntamientos
impugnadas
35/2014, 74/2014,
Chiapas 4 X X
76/2014 y 83/2014
39/2014, 44/2014,
Morelos 4 X X X
54/2014 y 84/2014
45/2015, 46/2015
Tamaulipas 3 X X
y 47/2015
50/2015, 55/2015,
Veracruz 4 X X
56/2015 y 58/2015
69/2015, 71/2015
Tlaxcala 3 X X
y 73/2015
77/2015 y
Puebla 2 X
78/2015
103/2015 Tlaxcala 1 X X
126/2015 y
Quintana Roo 2 X X
127/2015
129/2015,
130/2015,
131/2015,
Quintana Roo 6 X X
132/2015,
133/2015 y
137/2015
76/2016,
79/2016, 80/2016 Coahuila 4 X
y 81/2016
97/2016 y 98/2016 Nayarit 2 X X
83/2017,
88/2017,
89/2017,
Nuevo León 7 X X
91/2017,
92/2017,
96/2017 y 98/2017
29

Continuación.
Entidad de Temática
Total
Sentencias las normas
expedientes General Diputaciones Ayuntamientos
impugnadas
38/2017, 39/2017
Jalisco 3 X X X
y 60/2017
63/2017, 65/2017,
66/2017, 67/2017,
68/2017, Ciudad de
10 X X
70/2017, 71/2017, México
72/2017, 74/2017
y 75/2017
78/2017 y 79/2017 Chiapas 2 X X
142/2017 Quintana Roo 1 X X X
Total 58 2 15 15
Fuente: Elaboración propia con información del Sistema de Precedentes en

Controversias Constitucionales y en Acciones de Inconstitucionalidad de la scjn.
La reforma electoral de 2014 ha sido una de las principales fuentes

de litigios relacionados con la constitucionalidad y aplicación de nor-
mas nacionales y locales en materia electoral. Tan solo entre 2014 y
2015, la scjn recibió 129 acciones de inconstitucionalidad vinculadas
a normas derivadas de esa reforma, las cuales equivalen a 51.6 % del
total de asuntos de este tipo promovidos en esos años. En 10 de esas
129 acciones se impugnaron normas generales o de aplicación nacio-
nal, y en las restantes 119, de aplicación local. Como cabría esperar por
la crónica resistencia de los actores políticos a aplicar las medidas que
han buscado eliminar la desigualdad entre géneros, la paridad no que-
dó al margen de este proceso de judicialización.
El cuadro 1 muestra las acciones de inconstitucionalidad que, de
acuerdo con el Sistema de Precedentes en Controversias Constitu-
cionales y en Acciones de Inconstitucionalidad de la scjn, establecie-
ron criterios sobre paridad. Ahí se observa, en primer lugar, que la
scjn ha expedido 16 sentencias, las cuales estuvieron relacionadas con
58 expedientes mediante los que se impugnaron normas de 12 enti-
dades distintas. En 15 de esas 16 sentencias los criterios estuvieron
vinculados con la forma en que se aplicó la paridad a la elección de
las autoridades que forman parte de los ayuntamientos: presidencias
municipales, sindicaturas y regidurías. Independientemente del senti-
do de las interpretaciones que emitió la Corte —las cuales, por cierto,
han variado en los pocos años que han transcurrido desde la reforma
30

de 2014—, esta información indica que la materialización del princi-

pio de paridad en normas específicas ha ocurrido de manera hetero-
génea y ha propiciado un grado importante de litigiosidad a través del
control abstracto de constitucionalidad.
Gráfica 3. Cuotas de género en los regímenes

electorales de las entidades federativas, 1990-2016
800
600
Sentencias
400
200
0
2014 2015 2016 2017 2018 2019
Superior CDMX Guadalajara Monterrey

Toluca Xalapa Especializada
Fuente: Elaboración propia con información del sistema de Consulta de Sentencias

del tepjf. La gráfica muestra el número que arrojó la búsqueda de la frase paridad de
género en dicho sistema.
La dinámica en el tepjf, como cabría esperar, ha sido significati-

vamente más intensa. La búsqueda de la frase paridad de género en
el Sistema de Consulta de Sentencias de su página de internet arrojó
2,502 resultados para el periodo 2014-2019. La gráfica 3, que muestra
cómo se distribuyen esas sentencias por año y órgano, indica, primera-
mente, que el litigio se incrementó significativamente en 2015 y 2018,
los años del periodo en los que se efectuaron elecciones federales y
en los que estas coincidieron con un número considerable de proce-
sos locales. Y en segundo lugar, que la Sala Superior ha sido el órgano
que ha concentrado la mayor parte de esta labor (27.9 %). De hecho,
las 698 sentencias que ese órgano expidió sobre este tema entre 2015
y 2019 equivalen a 2.8 % del total de sentencias de la Sala Superior en
ese mismo periodo.
31

Cuadro 2. Jurisprudencias y tesis expedidas por la Sala Superior

del tepjf sobre paridad de género. Distribución por tema y año
Jurisprudencias Tesis
Total
2015 2018 2019 Subtotal 2013 2014 2015 2016 2018 2019 Subtotal
Postulación
Generales 1 - - 1 - - 1 1 1 - 3 4
Ayuntamientos 1 1 - 2 - - - 1 - - 1 3
Coaliciones - - 1 1 - - - - - - - 1
Autoadscripción - - - - - - - - - 2 2 2
Subtotal 2 1 1 4 1 2 1 2 6 10
Asignación
General 1 - - 1 - - - 1 - - 1 2
Diputaciones - - - - - 1 - - - - 1 1
Ayuntamientos - - - - 1 - - - - - 1 1
Subtotal 1 - - 1 1 1 - 1 - - 3 4
Otros
Vida interna - 1 - 1 - - 1 1 - - 2 3
Interés 1 - - 1 - - - - - - -
1
legítimo
Interpretación - 1 - 1 - - - - - - - 1
Subtotal 1 2 - 3 - - 1 1 - - 2 5
Total 4 3 1 8 1 1 2 4 1 2 11 19
Fuente: Elaboración propia con información del IUS Electoral del tepjf.
La pronunciada actividad jurisdiccional de la Sala Superior en ma-

teria de paridad ha venido acompañada de una importante labor in-
terpretativa. En el periodo 2013-2019, este órgano ha expedido ocho
jurisprudencias y 11 tesis aisladas en materia de paridad. De esos 19
criterios, 10 han estado relacionados con aspectos vinculados a la
postulación de candidaturas, cuatro con la asignación de cargos de
elección popular y cinco más con temas diversos. Los cuatro sobre
asignación son particularmente relevantes para este trabajo justamen-
te porque están relacionados con su temática general. Como se aprecia
en el cuadro 2, solo uno de esos cuatro criterios tiene carácter vincu-
lante por tratarse de una jurisprudencia.
32

Los tres criterios no vinculantes se refieren, respectivamente, a la

asignación de ayuntamientos, de diputaciones, así como a cuestiones
que deben observarse a la hora de introducir medidas adicionales para
garantizar la paridad. El primero de ellos, la tesis XLI/2013, fue emiti-
do antes de la introducción del principio de paridad en la Constitución
federal, está relacionado con la Constitución del estado de Coahuila y
señala que la paridad de género debe privilegiarse en la integración de
los ayuntamientos. Por su parte, la tesis IX/2014, al interpretar las dis-
posiciones constitucionales y legal del estado de Oaxaca, plantea que
la cuota de género debe trascender la asignación de diputados de re-
presentación proporcional. Finalmente, la tesis LXI/2016, relacionada
con la Constitución y el Código Electoral de Yucatán, considera que la
paridad de género debe atender a criterios que garanticen la seguridad
jurídica para las y los contendientes en el proceso electoral. Con base
en ello dispone que, al efectuarse la asignación de escaños, las medi-
das adicionales para garantizar la paridad de género deben respetar la
decisión emitida mediante el sufragio popular.
La revisión de esas tres tesis muestra que, antes de la reforma de
2014, la Sala Superior se había ya enfrentado a la necesidad de inter-
pretar la constitucionalidad de la instrumentación de medidas para al-
terar la asignación de cargos bajo la premisa de que esto podría ocurrir
siempre y cuando favoreciera la paridad y no trastocara de manera sig-
nificativa otras normas y principios electorales. El criterio vinculante,
la jurisprudencia 36/2015, sigue de alguna manera por esa línea pues
considera que, por regla general, al asignar cargos de representación
proporcional debe respetarse el orden de prelación de las listas de can-
didaturas registradas cuando las autoridades observen que algún gé-
nero está subrepresentado. Las medidas a favor de la paridad que se
generen para estos efectos no deben, sin embargo, repercutir despro-
porcionadamente en otros principios rectores de la materia electoral.
Con base en ello, la tesis concluye lo siguiente:
De esta forma para definir el alcance del principio de paridad al mo-

mento de la integración de un órgano colegiado de elección popu-
lar deben atenderse las reglas específicas previstas en la normativa
aplicable, a fin de armonizar los principios que sustentan la imple-
mentación de una medida especial en la asignación de diputaciones
o regidurías por el principio de representación proporcional y hacer
33

una ponderación a fin de que la incidencia de las medidas tendentes a

alcanzar la paridad no impliquen una afectación desproporcionada o
innecesaria de otros principios o derechos implicados (jurispruden-
cia 36/2015).
Como se aprecia, este criterio ofrece una interpretación que au-

toriza a las autoridades electorales a modificar el orden de prelación
de las listas de candidaturas a diputaciones y regidurías. No obstante,
pese a que advierte que esto puede ocurrir solo cuando exista subre-
presentación y evitando además afectar de manera desproporcionada
otros principios electorales, no precisa en qué momento específico de-
ben instrumentarse medidas para atemperar dicha subrepresentación
ni qué autoridades deben hacerlo. Esto, como se explicará a continua-
ción, fue un aspecto muy sobresaliente en la sentencia que este traba-
jo analiza.
c) El camino hacia el SUP-REC-1386/2018
El proceso electoral local 2017-2018 de Guerrero dio inicio el 8 de sep-

tiembre de 2017; cinco meses y medio después, el 26 de febrero de
2018, el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado
de Guerrero (iepcg) emitió los lineamientos para el registro de can-
didaturas a diputaciones y ayuntamientos. Tres meses más tarde, ese
Instituto aprobó el acuerdo 083/SE/20-04-2018 relativo al registro su-
pletorio de planillas y listas de regidores de representación proporcional.
Ese acuerdo formalizó el registro de la lista que presentó el Partido de la
Revolución Democrática (prd) respecto del municipio de Coyuca de
Benítez, la cual tenía en primer lugar a Gilberto Vargas Hernández,
quien ya había sido electo regidor suplente por ese mismo partido en
el proceso electoral anterior, y, en segundo, a Judith Téllez Núñez.
Los resultados de los comicios del 1 de julio dieron como gana-
dor de la presidencia municipal a Alberto de los Santos Díaz, candi-
dato postulado en coalición por Morena y el Partido Encuentro Social
(pes). La sindicatura correspondió a Rossana Bernal Maldonado, de
esa misma coalición, y las regidurías, a Santo Flores Morales y a Bren-
da Berenice Bataz Piza, también de Morena; a Santiago Ocampo Flo-
res y Alicia Gómez Carrier, del Partido Revolucionario Institucional
(pri); a Cornelio Carreto Tapia, del Partido Acción Nacional (pan); a Luis
34

Manrique Reséndiz Torres, de Movimiento Ciudadano (mc); a José de

Jesús Quevedo Cabrera, del pes, y al ya mencionado Gilberto Vargas
Hernández, del prd. De este modo, el ayuntamiento quedó integrado
por siete hombres y tres mujeres; seis de siete hombres ocuparon regi-
durías y todos ellos fueron electos gracias a que aparecieron en el pri-
mer lugar de las listas que presentaron sus respectivos partidos.
Frente a esa situación, el 8 y 9 de julio siguientes se presentaron dos
demandas ante el teeg: una de Mirna Adriana Rodríguez Rodríguez,
representante del pri, contra los resultados de elección, y otra de Ju-
dith Téllez Núñez contra la asignación de regidurías efectuada por el
Consejo Distrital 08 del iepcg. Respecto a la segunda —cuyo caso es
en el que se concentra el análisis que se presenta a continuación— el
argumento fue que esa asignación no respetó el principio de paridad
de género, pues:
Todos los partidos políticos registraron las listas de candidatos a re-

gidores poniendo en primer lugar al género hombre, del cual derivó
que la asignación de regidurías vulnerara el principio de paridad de
género en la integración del órgano de gobierno, puesto que solo se
avocó a asignar las regidurías al candidato que se encontraba en pri-
mer lugar de la lista sin importarle que este fuera hombre o mujer
(TEE/JEC/112/2018 y TEE/JIN/045/2018 acumulados).
A juicio de la demandante, la asignación vulneró los artículos 1, 2,

4 y 41 de la Constitución federal, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (pidcp), la Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (cedaw) y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh). Para el Tri-
bunal, en cambio, la asignación no supuso violación a esas disposicio-
nes, en particular al principio de paridad pues, desde la perspectiva de
sus integrantes, la paridad es una medida de igualdad sustantiva y es-
tructural que pretende garantizar que las condiciones en el punto de
partida sean absolutamente plenas, esto es, en la postulación (ibídem,
119). Para los magistrados, la integración paritaria de los órganos de
representación, ya sean congresos locales, federales o cabildos muni-
cipales, es determinada en las urnas (ibídem, 120).
De este modo, y pese a que todas las listas tuvieron a un hombre
en el primer lugar, al haber estas intercalado a fórmulas integradas
por diferentes géneros, los integrantes del órgano consideraron que no
35

hubo afectación alguna a la paridad sino, de hecho, que esta se garan-

tizó por completo en la etapa de registro. Para declarar infundado el
juicio electoral ciudadano promovido por Judith Téllez, el Tribunal se-
ñaló además que las medidas adicionales que eventualmente pudieran
instrumentarse para garantizar la paridad deben atender a criterios
que no se traduzcan en falta de seguridad jurídica, ya que está inmer-
sa la salvaguarda de otros valores, como son: la protección del voto po-
pular, base del principio democrático, y la certeza, como acontece en
otras construcciones normativas que permiten la figura de espacios re-
servados (ibídem, 125).
La sentencia que el Tribunal expidió el 2 de agosto de 2018 respecto
de las impugnaciones de Téllez Núñez (TEE/JEC/112/2018) y Rodrí-
guez Rodríguez (TEE/JIN/045/2018) fue impugnada por ambas ante la
Sala Regional Ciudad de México mediante dos juicios para la protec-
ción de los derechos políticos de la ciudadanía (SCM-JDC-1012/2018
y SCM-JDC-1013/2018) y un juicio de revisión constitucional federal
(SCM-JRC-133/2018), respectivamente. En esta oportunidad, la sen-
tencia elaborada por la Ponencia del magistrado Armando I. Maitret
Hernández —aprobada el 23 de agosto de 2018, en forma unánime
aunque con un voto concurrente de la magistrada María Guadalupe
Silva Rojas— revocó la sentencia del teeg en lo referente a la candi-
data a regidora.
La primera cuestión que analizó la Sala Regional fue el argumento
que planteó el teeg respecto de los dos juicios que promovió Judith
Téllez como causal de improcedencia. Al respecto, utilizando como
fundamento la tesis LXXIX/2016 de la Sala Superior, consideró que
los agravios señalados en cada uno de los juicios fueron notoriamen-
te diferentes, lo cual constituye una excepción a la regla general esta-
blecida en la normativa aplicable. En el mismo sentido, desestimó los
planteamientos que presentaron los terceros interesados —Alberto de
los Santos y Gilberto Vargas Hernández, respectivamente presiden-
te municipal y síndico electos— sobre la frivolidad de la impugnación.
Solventado lo anterior, los magistrados encontraron los agravios
invocados por la candidatura fundados y suficientes. En específico,
plantearon que el tribunal de Guerrero no explicó las razones por las
que no resultó aplicable la tesis IX/2014 que la candidata invocó en
su primera demanda y que, como se explicó antes, se originó en una
36

interpretación de la legislación de Oaxaca en la que la Sala Superior

determinó que la cuota de género debe trascender a la asignación de
diputados. De igual modo, señalaron que el Tribunal tampoco preci-
só por qué no aplicó otro criterio invocado en la demanda original y
en el que la Sala Superior determinó que la paridad de género sí po-
dría priorizarse en la asignación de regidurías de representación pro-
porcional (SUP-JDC-567/2017; SUP-REC-936/2014).
Dado que la Sala Regional Ciudad de México ordenó al tribunal
de Guerrero emitir una nueva sentencia dentro de los siguientes cin-
co días naturales, este se reunió el 23 de agosto para aprobar la nueva
decisión en la que consideró fundado el agravio señalado por la can-
didata y determinó que ella era a quien correspondía la regiduría de
representación proporcional que el prd obtuvo como resultado de la
elección que se efectuó en Coyuca de Benítez. En esta segunda oca-
sión, el Tribunal recurrió a criterios establecidos por la scjn en las
acciones de inconstitucionalidad 35/2014 y acumuladas y 39/2014 y
acumuladas, en los que planteó que el principio de paridad se extien-
de a la integración de los ayuntamientos, pues en ellos se emplea la re-
presentación proporcional.
De manera similar, citó la tesis de jurisprudencia 6/2015 donde la
Sala Superior determinó que la paridad debe observarse en la postu-
lación de candidaturas a cargos de representación proporcional en los
tres niveles de gobierno. También invocó otros precedentes de la pro-
pia Sala Superior en los que había analizado los alcances del princi-
pio de paridad frente a otros principios electorales como la certeza y la
autodeterminación de los partidos políticos (SUP-REC-46/2015, SUP-
-REC-294/2015, SUP-REC-128/2015 y SUP-REC-936/2014 relaciona-
dos, respectivamente, con la legislación de Morelos, Chiapas, Tabasco
y Coahuila). Y, además, refirió la ya mencionada tesis XLI/2013, expe-
dida antes de la reforma de 2014, así como la jurisprudencia 36/2015,
el único criterio vinculante que la Sala Superior ha emitido respecto
de la posibilidad de modificar el orden de prelación de las listas de re-
presentación proporcional.
Como era previsible, esta resolución motivó a Gilberto Vargas Her-
nández, la persona que hasta ese momento se había quedado sin la
regiduría, a promover un juicio para la protección de los derechos
político-electorales. El análisis del asunto correspondió de nueva
37

cuenta a la Sala Regional Ciudad de México, solo que en esta ocasión el

proyecto estuvo a cargo de la magistrada Silva Rojas. Este asunto, tam-
bién votado en forma unánime, confirmó la determinación del teeg
y, para ello, una vez más resultó esencial el uso de los precedentes de
la Sala Superior. En primer lugar, la Sala Regional precisó que, pese a
que el Tribunal de Guerrero citó el SUP-JDC-567/2017, este no aplicó
el criterio sostenido en esa resolución por analogía, como argumentó el
actor, sino hizo estudio concreto donde consideró las especificidades
de la legislación de Guerrero.
En segundo lugar, consideró infundado el argumento presentado
por Vargas Hernández respecto de la afectación de la resolución a los
principios electorales, especialmente, el de certeza jurídica. Según ar-
gumentó la Sala Regional, la multicitada jurisprudencia 36/2015 preci-
sa que la postulación paritaria y la alternancia en las listas no son una
medida suficiente para lograr la paridad en los órganos de gobierno.
Y, dado que eso no ocurrió en Coyuca de Benítez, el tribunal local se
encontraba en condiciones de instrumentar medidas adicionales para
que esta se consiguiera. En esa línea, la segunda sentencia de la Sala Re-
gional también planteó que:
[C]uando un órgano jurisdiccional debe decidir un caso en que coli-

siona un derecho frente a un principio, debe elegir este último pues
mientras que los derechos son normas específicas que derivan de una
orden o mandato que debe cumplirse cuando se dan ciertos supues-
tos, los principios son mandatos de optimización que ordenan que
cierta norma sea cumplida en la mayor medida posible pues tienden
a proteger diversos derechos (SCM-JDC-1065/2018).
d) La sentencia al SUP-REC-1386/2018
Hasta el 21 de septiembre de 2018, gracias a la segunda decisión del

teeg y a las dos sentencias de la Sala Regional Ciudad de México, Ju-
dith Téllez era la persona que ocupaba la regiduría en disputa. Esto
cambió a los pocos días como resultado de la sentencia que emitió
la Sala Superior el 29 de septiembre siguiente. Esta sentencia revo-
có la segunda resolución de la Sala Regional por considerar que no se
justificó debidamente la implementación de una medida de ajuste de
una lista de regidurías de representación proporcional con el objeto
38

de lograr la integración paritaria del ayuntamiento del municipio de

Coyuca de Benítez (SUP-REC-1386/2018).
El análisis de la Sala Superior se concentró en precisar si fue correc-
to que la Sala Regional Ciudad de México haya señalado que el prin-
cipio de paridad exige la instrumentación de las medidas necesarias
para lograr la paridad en la integración de los órganos de gobierno y,
por tanto, que es jurídicamente factible ajustar el orden de prelación
de las listas de representación proporcional, aun después de la jornada
electoral. Al respecto, la sentencia consideró que, como lo planteó el
actor Gilberto Vargas Hernández, la Sala Regional no justificó adecua-
damente la necesidad ni la oportunidad de la medida. Para la Sala Su-
perior, aunque la paridad y el derecho de las mujeres a acceder al poder
en condiciones de igualdad deben trascender en la integración de los
órganos legislativos y ayuntamientos, las medidas que se adopten de-
ben ser necesarias e idóneas, e instrumentalizarse necesariamente a
través de la adopción de lineamientos o medidas por parte del órgano
legislativo o de las autoridades administrativas (ibídem, 18).
La Sala Superior señaló, como lo había hecho antes la Sala Regio-
nal, que el principio de paridad debe optimizarse y trascender a la in-
tegración de los órganos de gobierno, ya que ello contribuye a que las
mujeres ocupen al menos la mitad de los cargos en esos órganos. Pa-
ra respaldar este planteamiento, cita diversos instrumentos interna-
cionales como la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar
y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (cipsevm) y la cedaw, pro-
nunciamientos de organismos y encuentros internacionales como la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh), el Consenso de
Quito o la Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial
de la Mujer en Beijing, y precedentes de la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos (Corte idh) y el Comité para la Eliminación de la Dis-
criminación Contra la Mujer.
Con base en esos estándares internacionales, plantea que los ór-
ganos legislativos y las autoridades electorales están obligados a ins-
trumentar medidas que garanticen el derecho de las mujeres al poder
público en condiciones de igualdad. Estas medidas, sin embargo, de-
ben estar sintonizadas con los principios de certeza y seguridad jurí-
dica, el derecho a la autodeterminación de los partidos políticos y el
derecho a ser electo. Y justo por ello, a juicio de la Sala Superior, las
39

medidas que se generen deben responder a criterios de oportunidad,

motivación y objetividad y razonabilidad.
En cuanto a la oportunidad, la sentencia precisa, primero, que las
autoridades legislativas cuentan, de conformidad con el artículo 105
de la Constitución federal, con hasta 90 días antes del inicio de los pro-
cesos electorales para generar este tipo de medidas. Y segundo, que las
autoridades administrativas pueden ponerlas en práctica idealmente
antes de que comience el proceso electoral correspondiente y, si fuere
necesario, antes de la jornada electoral. Para la Sala Superior, una vez
que esta se lleva a cabo, las autoridades deben brindar la mayor pro-
tección a la certeza y seguridad jurídica. Respecto de la motivación, la
sentencia señala que las autoridades deben necesariamente justificar
con toda suficiencia las medidas afirmativas —o de discriminación po-
sitiva— que se añadan a las que la legislación establece. Finalmente, en
relación con la objetividad y razonabilidad, a partir de diversos pre-
cedentes de la propia Sala Superior, se plantea que su aplicación pasa
por determinar ex ante los parámetros que se utilizarán en la aplica-
ción de las medidas complementarias a las que ya se encuentran en la
legislación.
Una vez esbozados estos argumentos, la sentencia refiere que el Tri-
bunal de Guerrero no justificó la necesidad de alterar el orden de pre-
lación de las listas ni aplicó una regla general de ajuste conforme con
criterios objetivos. Ello, a su vez, supuso la aplicación de una medida a
un actor político determinado, la cual, a juicio de la Sala Superior, bien
podría entenderse como una infracción a la prohibición constitucional
de adoptar normas privativas. Bajo esta línea argumental, se conside-
ra incorrecta la perspectiva de análisis de la Sala Regional y el tribu-
nal local, ya que:
[P]artieron de un enfoque de la cuestión como si se tratara de que la

ciudadana Judith Téllez Núñez tenía un mejor derecho que el recu-
rrente por el solo hecho de ser mujer. Ello pues, como se ha razonado
en otro punto de la presente, la paridad de género tiene un enfoque
colectivo o grupal, en tanto se pretende revertir una situación de dis-
criminación estructural enfrentada por un grupo social (ibídem, 36).
Del mismo, la resolución señala que la Sala Regional invocó de ma-

nera descontextualizada la jurisprudencia 36/2015, pues esta surgió de
un contexto jurídico distinto donde existían normas, legales y regla-
40

mentarias, que instruían a las autoridades a realizar ajustes al orden

de prelación para asegurar una integración paritaria de los órganos de
gobierno.
Antes de dar paso al análisis de las implicaciones del SUP-REC-
-1386/2018, conviene puntualizar que la Sala Superior no se limitó a
señalar lo que las autoridades no podían hacer; también se encargó
de precisar lo que sí es factible realizar y quién debe estar a cargo de
ello. En específico, la sentencia planteó que la autoridad administrativa
—el iepcg— ha sido omisa al establecer lineamientos generales para
garantizar la paridad de género en la integración de los ayuntamientos.
Para solventar esta situación, el documento ordena al Instituto Elec-
toral del estado analizar la efectividad de las medidas que se han adop-
tado para garantizar el derecho de las mujeres a acceder a cargos de
elección popular en condiciones de igualdad y pone como ejemplo las
experiencias de los organismos públicos electorales locales de Baja Ca-
lifornia Sur, Morelos, Nuevo León, así como del ine. La instrucción va
incluso más allá, pues vincula al Instituto a emitir un acuerdo sobre el
tema antes del inicio del proceso electoral siguiente.
e) Las implicaciones de la resolución
La búsqueda del expediente SUP-REC-1386/2018 en el sistema de Con-

sulta de Sentencias del tepjf arroja 21 resultados, excluyendo, desde
luego, al propio expediente. La mayor parte de ellos conduce a senten-
cias expedidas por la Sala Superior. Algo similar ocurre cuando se bus-
can las referencias al SCM-JDC-1065/2018, la segunda sentencia que
expidió la Sala Regional Ciudad de México respecto del conflicto por
la asignación de una regiduría en el municipio de Coyuca de Benítez.
En este caso, todas las sentencias son de la propia Sala Regional Ciu-
dad de México. Más allá de lo que muestran sobre el funcionamiento
del precedente en el tepjf, los resultados ofrecen indicios acerca de la
continuidad de la disputa respecto de la posibilidad de ajustar la pre-
lación de las listas de representación proporcional. Una conclusión se-
mejante deja la lectura de las tres tesis de jurisprudencia que emitió la
scjn en octubre de 2019 en torno a aspectos relacionados con este te-
ma. Antes de analizar el contenido de esos criterios, conviene ofrecer
algunas reflexiones sobre las implicaciones de la sentencia en la que se
concentra este trabajo.
41

La primera y más elemental tiene que ver, precisamente, con lo que

subyace a la litigiosidad de la paridad de género. Como se planteó al
inicio del texto, la considerable indeterminación que supuso estipular
en el artículo 41 de la Constitución la frase “garantizar la paridad en-
tre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales” se ha
traducido en múltiples conflictos relacionados tanto con los ordena-
mientos que materializan ese principio en normas específicas como en
la aplicación misma de esas normas. Los efectos de esa indetermina-
ción han sido aún mayores cuando se trata de los ayuntamientos, cu-
yos cargos no están contemplados en la redacción que se incorporó en
febrero de 2014 a la Constitución, pero que son los que requieren de
reglas más precisas y, por tanto, de una acción más eficaz de las auto-
ridades legislativas, administrativas y judiciales.
El segundo aspecto destacable son las oscilaciones que se observan
en la labor jurisprudencial a la hora de interpretar principios y de con-
feccionar criterios que inciden en la resolución de conflictos concretos
y en el comportamiento de los actores políticos. Desde luego no es una
sorpresa que muchos actores políticos encaucen por la vía judicial su
renuencia a aceptar reglas que afectan la distribución de poder entre
mujeres y hombres. Pero lo que sí es notable son las dificultades que
supone el imbricado diseño del sistema de justicia electoral en el acce-
so a los tribunales. La disputa de la que se dio cuenta en estas páginas
respecto de una regiduría en el municipio de Coyuca de Benítez ilus-
tra con nitidez los obstáculos que enfrentan los litigantes para obtener
una resolución de ese sistema. Esas dificultades tienen que ver con el
mero conocimiento de las vías legales disponibles, pero también con
los costos económicos y personales que implica litigar en varias ins-
tancias, ubicadas en distintos lugares, y en ocasiones reiteradas.
El quinto punto en el que vale la pena detenerse es la sofisticación
de las interpretaciones y criterios de los tribunales. La sentencia bajo
análisis destaca en este sentido por haber hecho hincapié en la necesi-
dad de construir medidas que, más allá de lo que señala la legislación,
contribuyan a hacer efectivo el principio de paridad. No obstante, ese
documento también sobresale por haber definido un criterio que, bus-
cando sintonizar los principios de paridad y certeza jurídica, precisó
cuándo y quiénes deben instrumentar esas medidas. Al señalar que,
una vez celebrada la jornada electoral, la certeza debe privar sobre la
paridad, la sentencia añadió mayores argumentos a los que de por sí ya
se invocan para atenuar la aplicación de las normas de paridad. Y ello,
42

a su vez, planteó nuevas preguntas sobre los propios límites de las de-
cisiones jurisdiccionales.
El camino de la deferencia al legislador no es el que sigue esta re-
solución para acotar implícitamente las respuestas que las personas
que litigan pueden obtener de los tribunales. Bien podría decirse que,
al decantarse por la vía de la certeza, el órgano jurisdiccional optó por
reconfigurar los propios límites de sus decisiones, al menos respec-
to del principio de paridad. Esto no es necesariamente una mala noti-
cia. Para saber si lo es hará falta conocer los senderos que tomará esa
interpretación y esperar que esa implícita autolimitación sea consisten-
temente asumida por el máximo órgano electoral, independientemente
del tema del que se trate.
Dicho lo anterior, ahora sí es posible hacer alusión a las tres juris-
prudencias que el Pleno de la Suprema Corte aprobó en días pasados
al resolver la contradicción de tesis 275/2015, en la que contendieron
criterios del propio Pleno con otros de la Sala Superior. La primera de
ellas plantea que el principio de paridad de género trasciende a la inte-
gración de los órganos legislativos de las entidades (tesis jurispruden-
cial P./J. 11/2019 [10a.]). La segunda, que las acciones que reajusten las
listas de candidatos de partidos políticos en elecciones de representa-
ción proporcional no vulneran el derecho a votar (tesis jurisprudencial
P./J. 12/2019 [10a.]). Y la tercera, que esas mismas acciones tampoco
vulneran el derecho a ser votado (tesis jurisprudencial P./J. 13/2019
[10a.]). Gracias a esos criterios es posible tener mayor claridad sobre
la relación entre el principio de paridad y la asignación de diputacio-
nes de representación proporcional. Sin embargo, lo que debe ocurrir
en el caso de los ayuntamientos seguramente seguirá en el aire.
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Décima Época (octubre).
Towns, Ann. 2019. “Global patterns and debates in the granting of wom-
en’s suffrage”. En The Palgrave handbook of women’s political rights,
3-19. Springer.
Tuñón, Enriqueta. 2002. ¡Por fin... ya podemos elegir y ser electas!: el
sufragio femenino en México, 1935-1953. México: Plaza y Valdés.
46

Los límites de sobre- y subrepresentación

proporcional en el ámbito municipal
Miguel Antonio Núñez Valadez*
1) Hechos
El 1 de noviembre de 2017, varias personas que habían formado par-

te en diversos juicios de naturaleza electoral denunciaron la con-
tradicción de criterios entre dos órganos jurisdiccionales de última
instancia. Por una parte, señalaron que lo resuelto por la Sala Supe-
rior en el SUP-JDC-567/2017 y sus acumulados se confrontaba con lo
fallado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) en las ac-
ciones de inconstitucionalidad 126/2015 y su acumulada 127/2015, y
97/2016 y su acumulada 98/2016. Asimismo, manifestaron que lo de-
cidido en esa misma sentencia de la Sala Superior contradecía el cri-
terio consolidado de la scjn reflejado en la tesis de jurisprudencia
P./J. 87/2007.1
* Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Ponencia del ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz
Mena. Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México y maes-
tro en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid y la Washington College of Law de la
American University.
1 Tesis P./J. 87/2007. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ALCANCE DE LA EX-
PRESIÓN “MODIFICACIONES LEGALES FUNDAMENTALES”, CONTENIDA EN LA
FRACCIÓN II, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI (diciembre): 563. Este criterio derivó de lo fallado en la
acción de inconstitucionalidad 139/2007. Promovente: Procuraduría General de la República.

Los límites de sobre- y subrepresentación proporcional en el ámbito municipal
Para los denunciantes, existía un conflicto interpretativo relaciona-

do con dos temáticas diferenciadas: cuál era el alcance del principio de
representación proporcional en la conformación de los ayuntamientos
y cuándo surgían las modificaciones legales fundamentales en materia
electoral que hicieran inviable la producción de contenidos normati-
vos durante un proceso electoral.
2) Planteamiento
Tras examinar las diferentes sentencias objeto de la denuncia, una ma-

yoría de los integrantes del Tribunal Pleno sostuvo que únicamente
existía un punto de conflicto interpretativo.
En principio, se destacó que, en la sentencia del SUP-JDC-567/2017
y sus acumulados, la materia analizada consistió en la regularidad
constitucional de los acuerdos tomados por el Instituto Electoral Ve-
racruzano, en los que se establecieron los criterios y procedimientos
para la asignación de regidurías en los ayuntamientos, derivados del
proceso electoral 2016-2017. En específico, se examinó si tales normas
trasgredían el principio de representación proporcional y si fueron o
no emitidas fuera de tiempo, al haber sido dictadas durante el proce-
so electoral.
En ese contexto, se señaló que no se daba una contradicción res-
pecto a la segunda temática denunciada, debido a que tanto la Sala
Superior como la scjn compartían el mismo criterio respecto al signi-
ficado de las modificaciones legales fundamentales. Para ambos tribu-
nales, en términos del artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (que dice que
durante un proceso electoral no pueden llevarse a cabo modificaciones
legales fundamentales a las leyes electorales que rigen dicho proceso),
tales modificaciones son las que surgen formalmente durante el pro-
ceso electoral y generan una alteración al marco jurídico aplicable, en
el cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de
hacer, de no hacer o de dar, para cualquiera de los actores electorales.
Se resalta que el hecho que la Sala Superior haya sostenido que los
acuerdos del instituto local no transgredían la citada norma consti-
48

tucional no generaba un conflicto interpretativo. Ello, toda vez que la

jurisprudencia de la scjn solamente aludía al supuesto de modifica-
ciones fundamentales a normas de rango legal, sin que tratara el es-
cenario relativo a si esa prohibición opera o no sobre otras normas
de contenido general, impersonal y abstracto, como pueden ser los
acuerdos suscritos por las autoridades electorales de carácter admi-
nistrativo.
No obstante lo anterior, en segundo lugar, se afirmó que, por lo que
hace a la primera temática denunciada, sí existía un punto de contac-
to entre la referida sentencia SUP-JDC-567/201 y sus acumulados con
lo fallado por la scjn únicamente en la acción de inconstitucionalidad
97/2016 y su acumulada 98/2016.2 En tanto que para la Sala Superior,
ante la ausencia de una regulación local, podían aplicarse en la inte-
gración de los ayuntamientos los límites de sobre- y subrepresentación
previstos constitucionalmente para la conformación de los congresos
locales, para la scjn existía libertad configurativa en este aspecto y su
examen debía hacerse más bien caso por caso, a fin de verificar que los
porcentajes de ediles nombrados por mayoría relativa y representa-
ción proporcional no estuvieren configurados de tal manera que esos
principios perdieran su operatividad o funcionalidad en el sistema re-
presentativo municipal.
Dicho conflicto interpretativo se tradujo en la sentencia de la si-
guiente manera:
Para salvaguardar el principio de representación proporcional en el

ámbito municipal, de conformidad con el artículo 115, fracción I,
primer párrafo, y VIII, primer párrafo, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, ¿debe acudirse a los límites de sobre y
sub representación que se prevén para la integración de los congresos
locales en el artículo 116, fracción II, tercer párrafo, constitucional,
cuando en la legislación local no se establezcan límites de representa-
ción para la integración de los ayuntamientos?
2 En esta resolución, la scjn declaró la validez de los artículos 23, primer párrafo, en sus cuatro
fracciones, y 202 de la Ley Electoral del Estado de Nayarit. Lo anterior, porque el régimen ahí
impuesto de integración entre síndicos y regidores elegidos mediante los principios de mayo-
ría relativa y representación proporcional permitía la operatividad y funcionalidad del sistema
electoral mixto, sin que en el caso se demostrara lo contrario.
49

Es importante subrayar que, sobre este punto y durante la discusión

del asunto, se dieron opiniones diferenciadas por parte de los inte-
grantes de la scjn.3 Para varios de sus miembros, ni siquiera era pro-
cedente la contradicción, ya que resultaba evidente que el Tribunal
Pleno contaba con un criterio jurisprudencial respecto a los alcances
del principio de representación proporcional y lo que había sucedido
es que la Sala Superior no lo había aplicado correctamente. Sin em-
bargo, la mayoría de los integrantes de la scjn no apoyó esa posición,
dado que, derivado del texto de la sentencia de la citada acción de
inconstitucionalidad, no resultaba claro el alcance del criterio vincu-
lante y, por ende, por seguridad jurídica, debía darse pie a la existen-
cia de la contradicción.
3) Resolución de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación
Superado el aspecto de procedencia y existencia, la scjn inició su es-

tudio de fondo con la exposición de las pautas que rigen al sistema
electoral de carácter mixto; en particular, lo relacionado con el sur-
gimiento y desarrollo constitucional del principio de representación
proporcional.
En concreto, se detalló que el contenido vigente del artículo 115,
fracciones I, primer párrafo, y VII, primer párrafo, de la Constitución
señala que las leyes de los estados deben introducir el principio de la
representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de
todos los municipios; dicha exigencia responde a una historia legisla-
tiva en la que a lo largo de varias reformas constitucionales se ha im-
plementado el principio de representación proporcional tanto en el
ámbito federal como en el estatal y en el municipal.
3 Por mayoría de seis votos de la ministra y los ministros: Gutiérrez Ortiz Mena y Luna Ra-
mos separándose de algunas consideraciones; Franco González Salas separándose de algu-
nas consideraciones, y Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Aguilar Morales, respecto
del apartado V, se aprobó la procedencia y existencia de la contradicción. La ministra y los
ministros: Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo y Piña Hernández votaron
en contra.
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A partir de dichas premisas, como se adelantó, contrario a la posi-

ción de la Sala Superior y siguiendo lo resuelto en la acción de incons-
titucionalidad 97/2016 y su acumulada 98/2016, el Tribunal Pleno (por
unanimidad de votos) concluyó que para la integración de los ayunta-
mientos no es viable acudir a los límites de sobre- y subrepresentación
fijados constitucionalmente para los congresos locales en el artículo
116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución cuando en la legisla-
ción estatal no se establecen límites de representación para el régimen
municipal. Este criterio se justificó con las siguientes líneas argumen-
tativas:
1) De una interpretación textual y sistemática del texto constitucio-

nal, no se desprende una obligación para aplicar en la integración
de los ayuntamientos los límites preestablecidos en la integración del
Congreso de la Unión o de los congresos locales. Por el contrario,
es criterio vigente de la scjn que no es posible homologar o asimi-
lar las reglas establecidas para el orden federal y estatal al orden
municipal.
2) Si el poder constituyente hubiera pretendido incorporar límites
de sobre- y subrepresentación para la integración de los ayunta-
mientos, así lo hubiera hecho, ya que esas reglas sí han sido in-
corporadas por reformas constitucionales al régimen electoral del
Congreso de la Unión o de los congresos locales.
3) No hay una razón o principio constitucional que haga necesario
aplicar los mismos límites de representación en la integración de
un ayuntamiento que en la conformación de un congreso local. Es-
pecialmente, porque los ayuntamientos y las legislaturas locales
difieren tanto en su naturaleza como en sus mecanismos de desig-
nación; por ejemplo, hay una diferencia sustancial en sus integran-
tes (presidente municipal, síndicos y regidores) y en la variedad de
sus modelos de conformación. Es por ello que guarda lógica que el
poder constituyente no haya implementado reglas fijas de sobre- o
subrepresentación, pues la valoración de la representatividad de-
pende del modelo de conformación que elija cada entidad federativa.
4) La pluralidad política y la finalidad de alcanzar una representación
que se acerque a la verdadera representatividad en el electorado
tampoco hace necesario acudir forzosamente a los límites de repre-
51

sentación preestablecidos constitucionalmente para los congresos

locales. Esos objetivos pueden alcanzarse a partir de otro tipo de
medidas de revisión o análisis.
Así, para el Pleno, existe libertad configurativa en la forma de intro-

ducir el principio de representación proporcional en el régimen muni-
cipal, sin que esta pueda valorarse como absoluta. Por lo tanto, cuando
no exista una legislación local que regule los límites de representación
en la integración de los ayuntamientos, la condicionante constitucio-
nal que debe ser atendida derivará más bien del propio contenido de
los principios de mayoría relativa y representación proporcional.
Es decir, lo que se debe verificar, caso por caso, es que las normas
que regulen la integración de los ayuntamientos por medio de los prin-
cipios de mayoría relativa y representación proporcional no estén con-
figuradas de manera que esos principios pierdan su operatividad o
funcionalidad en el sistema representativo municipal. Ello implica que
será de acuerdo con las reglas de configuración impuestas legislativa-
mente y sus efectos en la integración de los entes municipales lo que
será objeto de análisis para apreciar si la legislación estatal respectiva
salvaguarda o no adecuadamente los principios de mayoría relativa y
de representación proporcional exigidos constitucionalmente, sin que
exista una regla previa y específica de rango constitucional que requie-
ra de manera forzosa el cumplimiento de límites de sobre- y subrepre-
sentación determinados en la integración de los ayuntamientos.
Como aspecto final del fallo, se aclara que la determinación tomada
no se contrapone con la jurisprudencia P./J. 19/2013.4 Primero, porque
en ese criterio jamás se alude al régimen de aplicabilidad de los lími-
tes de sobre- y subrepresentación y, segundo, porque con ulteriores
reformas constitucionales se ha clarificado el ámbito de aplicabilidad
que tiene cada uno de los artículos que regulan el régimen electoral.
Fundamentalmente, con posterioridad a la reforma político-electoral
4 Tesis P./J. 19/2013. REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. AL INTRODUCIR ESTE PRIN-

CIPIO EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, SE DEBE ATENDER A LOS MISMOS LINEAMIEN-
TOS QUE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SEÑALA PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS
ÓRGANOS LEGISLATIVOS. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
t. VIII (noviembre): 189.
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del texto constitucional del 10 de febrero de 2014 (ocurrida con pos-

terioridad a la emisión de la jurisprudencia), se evidenció que el siste-
ma federal y las entidades federativas, así como sus órganos, cuentan
con reglas y principios en materia electoral para cada uno de los orde-
namientos jurídicos que obedecen a la nueva conformación del siste-
ma electoral nacional.
Fuentes consultadas
Acción de inconstitucionalidad 126/2015 y su acumulada 127/2015. Pro-

moventes: Morena y Partido Acción Nacional. Disponible en http://
www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.
aspx?AsuntoID=191506.
97/2016 y su acumulada 98/2016. Promoventes: Partido Acción Na-
cional y Morena. Disponible en http://www2.scjn.gob.mx/Consulta
Tematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=207072.
Contradicción de tesis 382/2017. Suscitada entre el criterio sustenta-
do por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación y el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción. Disponible en http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/
PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=225854.
Sentencia SUP-JDC-567/2017 y sus acumulados. Actores: María Anto-
nia Pérez Sosa y otros. Autoridades responsables: Instituto Electo-
ral Veracruzano y Tribunal Electoral de Veracruz. Disponible en
https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/
ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0567-2017.pdf.
Tesis jurisprudencial P./J. 87/2007. ACCIÓN DE INCONSTITUCIO-
NALIDAD. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN “MODIFICACIO-
NES LEGALES FUNDAMENTALES”, CONTENIDA EN LA
FRACCIÓN II, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DEL ARTÍCULO 105
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNI-
DOS MEXICANOS. Semanario Judicial de la Federación y su Ga-
ceta, Novena Época, t. XXVI (diciembre): 563.
53

19/2013. REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. AL INTRODU-

CIR ESTE PRINCIPIO EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, SE DEBE
ATENDER A LOS MISMOS LINEAMIENTOS QUE LA CONS-
TITUCIÓN FEDERAL SEÑALA PARA LA INTEGRACIÓN DE
LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. Semanario Judicial de la Fede-
ración y su Gaceta, Novena Época, t. VIII (noviembre): 189.
54

Límites de sobre- y subrepresentación

en la integración de ayuntamientos.
Contradicción de tesis 382/2017
Rafael Cruz Vargas*
1) La contradicción
La contradicción de tesis 382/2017 se suscitó entre criterios emitidos

por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) y por
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-
ración (tepjf), respecto de la viabilidad jurídica de aplicar los límites
de sobre- y subrepresentación para la asignación de regidurías por el
principio de representación proporcional —previstos en la Constitu-
ción mexicana para la integración de los poderes legislativos en las
entidades federativas— en la conformación de los órganos de gobier-
no municipales.
La contradicción se centró en el enfrentamiento entre dos posi-
bles soluciones. Por un lado, la respuesta dada por la Sala Superior en
el juicio para la protección de los derechos político-electorales SUP-
-JDC-567/2017, en el sentido de que no solo es viable, sino además
necesario, aplicar los límites de sobre- y subrepresentación en la asig-
nación de regidurías por representación proporcional, y, por el otro, la
ofrecida por la scjn, en la acción de inconstitucionalidad 97/2016 y su
acumulada 98/2016, en el sentido de que los congresos locales se re-
* Licenciado en Derecho con especialidad en Amparo por la Universidad Panamericana; cursó el

máster en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante. Dedicado al derecho constitu-
cional, electoral y derechos humanos. Actualmente es coordinador jurídico en Strategia Electoral.

Límites de sobre- y subrepresentación en la integración de ayuntamientos
servan la facultad para legislar en la materia y, ante la ausencia de una

norma expresa, dichos límites no son aplicables. Resalta que durante
la discusión surgió una tercera posición, adoptada por una minoría
de la Sala Superior, que sugería la completa inviabilidad de adoptar di-
chos límites por su incompatibilidad con el sistema de elección y la na-
turaleza de los ayuntamientos.
El caso resulta relevante desde una perspectiva estrictamente jurí-
dica porque se trata de la interpretación directa de disposiciones cons-
titucionales. Por más que se trate de normas con la estructura de una
regla, el simple hecho de que cuentan con rango constitucional obli-
ga al intérprete a un estándar elevado de justificación. La concepción
contemporánea del derecho —el constitucionalismo— ya no considera
a la Constitución únicamente como la “fuente de fuentes” en el orde-
namiento, sino que esta misma es fuente de derecho, lo cual presupone
también que tiene un contenido regulativo; es decir, contiene dere-
chos y principios correlacionados con deberes abiertos, los cuales de-
berán desarrollarse o concretarse en el resto del ordenamiento jurídico
(Aguiló 2008). En este sentido, cobra relevancia el aspecto justificati-
vo del derecho, pues el constitucionalismo parte del reconocimiento
de la convivencia en todo momento entre reglas y principios, particu-
larmente los de rango constitucional. Si las disposiciones constitucio-
nales establecen deberes abiertos en virtud de su carácter regulativo, es
debido a que tras ellas existe algún principio del mismo rango en el
cual se sostienen; en consecuencia, ninguna regla, mucho menos una
de tipo constitucional, habrá de ser interpretada y aplicada de mane-
ra aislada, sino que se hará en función de las razones que le subyacen.
Puesto que la contradicción de tesis pasa a determinar un criterio
de preferencia entre las tesis en pugna, resulta necesario contar con
parámetros objetivos para evaluar su corrección, no solo respecto del
resultado, sino del proceso argumentativo e interpretativo adoptado
para llegar a este. Dichos parámetros no residen únicamente en el pro-
pio ordenamiento jurídico, sino también en la disciplina del campo en
el que los tribunales actúan. De esta manera, la metodología del pre-
sente análisis partirá de un marco explicativo que estudie el sistema
electoral mexicano y la operatividad de la representación proporcio-
nal, a fin de conocer el terreno donde se está llevando a cabo la discu-
sión. Luego, pasará por la identificación de las razones que se dieron a
56

favor de una y otra postura, desde los votos de la mayoría y los disiden-
tes o particulares, para, finalmente, estudiar y evaluar la solución defi-
nitiva que se adoptó.
2) La representación proporcional en México
En el Estado constitucional actual es fundamental el establecimiento de

mecanismos de control y racionalización del poder, no solo en lo que
respecta a la actuación de los representantes populares, sino también
en los procesos para su elección, los cuales tienen cabida en los siste-
mas electorales (Solorio 2008).
En la terminología de Nohlen (2015), los sistemas electorales:
determinan las reglas a través de las cuales los electores pueden

expresar sus preferencias políticas y mediante las cuales es posible
convertir los votos en escaños parlamentarios (en caso de elecciones
legislativas) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones para pre-
sidente, gobernador, alcalde, etc.).
El control y racionalización del poder político no solo se verifica en

la actuación de los representantes populares, sino también en los pro-
cesos de su elección, cuyas reglas dependen del sistema electoral.
Siguiendo con el mismo autor, en cuanto a la conversión de escaños
hay que tomar en cuenta la regla de decisión, es decir, “la regla según
la cual se decide quiénes son los ganadores y quiénes son los perdedo-
res en una elección”, que se distingue entre la regla mayoritaria y la re-
gla proporcional.
En el caso de la regla mayoritaria, la adjudicación de los escaños de-
pende de que un candidato obtenga la mayoría de los votos exigida, ya
sea de carácter relativa, calificada o absoluta. Se le conoce como siste-
ma de todo o nada, pues solamente se toma en cuenta en la adjudica-
ción a los vencedores de la elección, lo que cancela cualquier efecto de
la votación emitida en favor del resto de las opciones políticas.
En el caso de la regla proporcional o sistema de representación pro-
porcional, la adjudicación de escaños resulta del porcentaje de votos
que obtienen las distintas candidaturas o partidos, es decir, de la pro-
porción —o presencia— que representa cada opción política con rela-
57

ción al universo de votos que se emitieron en la elección. A diferencia

del sistema de mayoría —señala Nohlen—, en el que la votación a fa-
vor de las opciones perdedoras carece de cualquier efecto, “aquí se
otorga —al menos de manera aproximada— un mismo valor de logro
a cada voto”. Entre los diferentes procedimientos existentes para poder
efectuar el cálculo de la proporción que representa cada candidatura o
partido político, encontramos el procedimiento de cociente, mediante
el cual se establece un cociente electoral o cuota mínima de votos para
obtener un escaño, calculado a partir de la división del total de la vo-
tación emitida entre el número de escaños a adjudicar. De esta mane-
ra, a cada partido se adjudican tantos escaños como el número de veces
que cabe el cociente en el total de los votos obtenidos.
En México se ha adoptado un sistema mixto o paralelo para las elec-
ciones legislativas y municipales: una parte de los escaños se distribu-
ye en circunscripciones uninominales conforme a la regla de mayoría
relativa y la otra, de manera proporcional sobre la base de listas, por lo
que el resultado total de la elección se conforma a partir de dos resul-
tados parciales separados.
Siguiendo aún a Nohlen, el sistema de representación proporcional
implementado en México puede analizarse a partir de las siguientes
características: a) la fórmula electoral; b) la circunscripción electoral;
c) la forma de presentación de candidaturas, y d) las bases constitucio-
nales y barreras legales. El sistema se adoptó en México en el ámbito
federal y, en buena medida, en las entidades federativas, en los siguien-
tes términos:
1) Fórmula. Se combinan las fórmulas de cociente electoral y resto ma-

yor. El cociente electoral es el resultado de una división, que tiene
como dividendo el total de votos válidos y como divisor el núme-
ro de puestos de representación proporcional que se asignan (votos
válidos / núm. de cargos = cociente natural); este determinará el nú-
mero de cargos para cada partido según el resultado de dividir el
monto de los votos obtenidos entre el cociente (votación obtenida /
cociente natural = curules por partido), precisamente, para calcular
cuántas veces cabe el cociente en el total de votos obtenidos.
Si luego de aplicar el cociente electoral quedasen curules por
distribuir, se utilizará el método del resto mayor, es decir, el rema-
58

nente más alto de entre los restos de las votaciones de cada parti-
do político.
2) Circunscripción electoral. Se trata del ámbito territorial que abar-
cará la elección. En el caso de las diputaciones federales, el territorio
nacional se dividió en cinco circunscripciones electorales; para el
caso de las senadurías, se implementó una única circunscripción
electoral. En las entidades federativas, hay variación entre una úni-
ca circunscripción o la división del territorio en varias circunscrip-
ciones. En lo que toca a los ayuntamientos, normalmente se trata
de una única circunscripción municipal.
3) Presentación de las candidaturas. En el caso de la representación
proporcional, las candidaturas se presentan o postulan mediante
listas cerradas y bloqueadas por cada circunscripción electoral, lo
cual significa que el electorado no puede modificar los nombres
que integran las listas ni el orden de prelación en que se presentan.
A partir de estas listas, se seleccionan a las personas que pa-
sarán a integrar el órgano de elección popular, empezando por los
primeros nombres de la lista de cada partido o candidatura (por ser
bloqueadas y cerradas).
4) Bases constitucionales. Una de las instituciones que afecta en ma-
yor medida el grado de representatividad y gobernanza democrá-
tica es precisamente el sistema electoral (Reynolds et al. citado en
Johnson-Meyers 2017). Si bien la doctrina moderna ha asociado la
representación proporcional con la protección de las minorías par-
lamentarias (Solorio 2010), pues por esta vía acceden a cierto gra-
do de representatividad a pesar de no constituir la fuerza política
mayoritaria, también es cierto que es una vía de acceso a la repre-
sentatividad de otros tipos de minorías (de género, étnica, socioe-
conómica, etaria, educativa, etcétera) en los procesos de toma de
decisiones (Norris 2006).
El objeto principal de la representación proporcional es, entonces,

el de mermar la representación de la mayoría, entendida en cualquie-
ra de sus sentidos, y así dar cabida a la diversidad, de tal manera que
los órganos de elección popular sean un reflejo lo más fiel posible de la
pluralidad presente en las sociedades actuales.
59

La jurisprudencia de la scjn, en particular al resolver la acción de

inconstitucionalidad 6/98, atendiendo más bien a la lógica de la pro-
tección de las minorías parlamentarias, determinó que el principio
de representación proporcional persigue como objetivos primordia-
les (Solorio 2010): la participación de todos los partidos políticos en
la integración del órgano legislativo, según su representatividad; una
representación aproximada al porcentaje de votación total de cada
partido; evitar un alto grado de sobrerrepresentación de los partidos
dominantes; garantizar en forma efectiva el derecho de participación de
las minorías, y evitar los efectos extremos de la voluntad popular deriva-
dos del sistema de mayoría relativa, aspectos que luego denominó co-
mo bases constitucionales de la representación proporcional, mismas
que han servido de criterio uniformador para evaluar la constituciona-
lidad de la regulación de las entidades federativas.
A su vez, y para garantizar el cumplimiento de estas bases, la regu-
lación puede incluir las llamadas barreras legales o umbrales, esto es,
límites o requisitos que se deben cumplir a efectos de que las fuerzas
políticas estén en posibilidades de participar en la asignación de car-
gos por representación proporcional.
Justamente, entre dichos umbrales están los límites de sobre- y
subrepresentación. En un ánimo de mantener la presencia de las fuer-
zas políticas mayoritarias dentro de un margen razonablemente equi-
librado entre su presencia política (votos) y su representatividad al
interior de los órganos de elección popular, se estableció como límite
que los partidos políticos en ningún caso podrán contar con un núme-
ro de cargos o curules que represente un porcentaje del total que exce-
da en ocho puntos al porcentaje que represente su votación obtenida
(sobrerrepresentación); asimismo, el porcentaje de representación de
un partido no podrá ser menor que el porcentaje de votación que hu-
biere recibido menos ocho puntos porcentuales (subrepresentación). Sin
embargo, estos límites solamente aplican respecto de las elecciones le-
gislativas federales y locales. En el caso de las federales, únicamente es
aplicable el límite de sobrerrepresentación, pues es el único reconoci-
do en el artículo 54, fracción V, constitucional, mientras que en las lo-
cales aplican ambos límites, según el artículo 116, fracción II, tercer
párrafo, del mismo ordenamiento.
60

Los municipios, por su parte, se gobiernan por medio de los ayun-

tamientos, comúnmente integrados por una presidencia municipal
unipersonal, una sindicatura (que puede estar integrada por una o más
personas) y las regidurías. En las legislaciones locales existen criterios
diversos para determinar el número total de integrantes en los ayun-
tamientos, como la extensión territorial, el universo de electores resi-
dentes en el municipio, o bien un criterio diferencial que no está del
todo justificado (Hurtado 2012).
Asimismo, la elección de la presidencia municipal y, en algunos ca-
sos, de la sindicatura, se lleva a cabo según el principio de mayoría. Son
las regidurías las que se distribuyen entre mayoría y representación
proporcional. En la regulación constitucional, el artículo 115 única-
mente mandata a las legislaturas de los estados a introducir el princi-
pio de la representación proporcional en las elecciones municipales.
Este silencio puede ser interpretado en diferentes sentidos. Por ejem-
plo, en favor de una amplia libertad de configuración de las legislaturas
locales para determinar los términos y condiciones de la operatividad
del principio, o bien en el sentido de cierta libertad, bajo determinados
parámetros implícitos en la regulación constitucional de la represen-
tación proporcional en otro tipo de elecciones, caso en el que per-
manecerá la duda de cuáles son las bases que se considerarían como
parámetro para ello. Finalmente, está el sentido de que dicha intro-
ducción debe hacerse del modo más similar posible a las elecciones
legislativas, al descartarse únicamente las reglas que puedan ser consi-
deradas como exclusivas de estas elecciones.
Lo único cierto es que se debe adoptar el sistema mixto también en
las elecciones municipales —aunque en su momento algunas entida-
des interpretaron que debía ser únicamente de representación propor-
cional (Hurtado 2012)—, por lo que igualmente se debe cumplir con
las exigencias propias de la representación proporcional: inclusión de
minorías políticas y respeto de la proporcionalidad entre representa-
ción y votación obtenida.
61

3) Los criterios en contradicción

desde los argumentos
Argumentar es una actividad que consiste en dar razones a favor o en

contra de una determinada tesis que se trata de sostener o refutar. En
tanto, la argumentación judicial, como especie de la argumentación
jurídica, es un tipo de argumentación práctica dirigida a justificar o
motivar —no a explicar— decisiones (Atienza 2005). Entonces, lo que
toca en este apartado es precisamente identificar las razones expresadas
por la scjn y por la Sala Superior del tepjf para tomar las decisiones
que resultaron en los criterios caídos en contradicción y, luego, identi-
ficar propiamente la contradicción.
Para ello, no basta con analizar los argumentos esgrimidos por las
mayorías en ambos tribunales. Para una cabal comprensión de la con-
troversia, resulta pertinente dar cuenta también de los votos disiden-
tes de las minorías.
Como ya se señaló, la pregunta a responder puede concretizarse
en la siguiente: ¿son aplicables los límites de sobre- y subrepresenta-
ción previstos para la elección por representación proporcional de las
legislaturas locales en la integración de los ayuntamientos? Esta inte-
rrogante se entiende en el contexto ya enmarcado: por una parte, la
Constitución instruye que se introduzca el principio de representación
proporcional en la elección de ayuntamientos; sin embargo, por otra,
no se dice nada respecto de los límites de sobre- y subrepresentación.
a) Argumentos de la Sala Superior

(SUP-JDC-567/2017 y tesis 47/2016)
El juicio de protección de los derechos político-electorales 567/2017

y sus acumulados derivó de una serie de medios de impugnación in-
terpuestos por candidatas y candidatos a regidurías en las elecciones
municipales celebradas en Veracruz en el proceso electoral 2016-2017.
Se trataba de la primera elección del tipo luego de la reforma consti-
tucional de febrero de 2014, por lo que el tepjf se vio en la necesidad
de emitir los criterios generales para ofrecer certeza en cuestiones
abiertas respecto a la asignación de regidurías por representación pro-
porcional en aquella entidad. Una de esas cuestiones abiertas fue,
62

precisamente, la aplicabilidad de los límites de sobre- y subrepresen-

tación en las elecciones municipales.
La respuesta a la pregunta ofrecida por la Sala Superior fue que sí,
que los límites eran aplicables en la integración de los ayuntamientos,
básicamente por dos razones: si bien las entidades federativas guardan
cierta libertad de configuración en la materia, la legislación que adop-
ten no puede despojar de operatividad al principio de representación
proporcional y, en este sentido, los límites de sobre- y subrepresenta-
ción son “necesarios” para salvaguardar las finalidades de la represen-
tación proporcional —protección de las minorías y adecuación entre
la votación obtenida y la representación en el órgano—, pues la fórmula
por sí misma no garantiza su consecución.
Figura 1. Línea argumentativa de la Sala Superior

(p)
Existe libertad configurativa
de los estados, siempre y
cuando garanticen los fines
de la rp.
Los límites de sobre- y subrepre-

Artículo 116
sentación son “necesarios” para
constitucional.
salvaguardar los fines de la rp.
R: Sí. Los límites de sobre- y subrepresentación son aplicables a la integración

de ayuntamientos, pues son necesarios para cumplir con las finalidades de la rp.
Nota: (p), pregunta; R, respuesta; rp, representación proporcional, y , conexión en la

línea argumentativa.
Centrémonos en la línea argumentativa señalada en el esquema

(véase la figura 1), pues de ella dependen en buena medida los térmi-
nos de la respuesta. En un primer momento, como razón para llegar a
la conclusión referida, se afirma que las legislaturas locales tienen li-
bertad configurativa sobre los términos y condiciones de la introduc-
ción del principio de representación proporcional en las elecciones
municipales, en cumplimiento del mandato del artículo 115 constitu-
cional. Sin embargo, dicha libertad se encuentra limitada, pues no está
permitido al legislador local introducirla de tal manera que la despo-
je de toda operatividad, es decir, sin garantizar la consecución de sus
63

finalidades —protección de las minorías y proporcionalidad en la re-

presentación—. Ahora bien, en la sentencia se califica a los límites de
sobre- y subrepresentación como necesarios para tal propósito, por lo
que no está permitida su ausencia.
En realidad, este criterio de la Sala Superior no deja margen de ma-
niobra al Legislativo, pues si su libertad está limitada por la garantía
de los fines de la representación proporcional, y los límites de sobre- y
subrepresentación son indispensables para ello, lo que existe es un de-
ber del legislador de regular en ese sentido. Según este criterio, dicha
vinculación se comprende desde el propio principio de representación
proporcional. Como se dijo anteriormente, esta forma de elección con-
siste en que exista una proporcionalidad entre el porcentaje que re-
presenta el total de votos obtenidos con relación al universo de votos
emitidos y el porcentaje de curules a ocupar con relación al total de
curules que componen el órgano de elección. Lo anterior es precisa-
mente el objeto de los umbrales del tipo de los límites de la sobre- y
subrepresentación. No obstante, ello no significa en sí mismo que sin su
presencia la proporcionalidad no sea alcanzable.
Cabe hacer mención que este criterio es simplemente la aplicación
de la tesis 47/2016, de rubro REPRESENTACIÓN PROPORCIO-
NAL. LOS LÍMITES A LA SOBRE Y SUBREPRESENTACIÓN SON
APLICABLES EN LA INTEGRACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS,
presente en el repertorio del tepjf desde 2016, adoptado por reitera-
ción de tres criterios en el mismo sentido.
b) Acción de inconstitucionalidad 97/2016 y acumulada
El criterio de la scjn aprobado al resolver la acción de inconstitucio-

nalidad 97/2016 se derivó de la solicitud de control abstracto hecha al
respecto de la legislación electoral en Nayarit, cuya regulación fue im-
pugnada por esta vía por la supuesta omisión de incluir, justamente,
los límites de sobre- y subrepresentación en la elección de regidurías
por representación proporcional, entre otras cosas.
Al respecto, el criterio adoptado por aquel tribunal para responder
a la misma cuestión fue en el sentido de que no se establecía una obli-
gación por parte de las legislaturas locales de imponer los límites de
sobre- y subrepresentación en este tipo de elección, conforme al ar-
64

gumento de que, por un lado, una interpretación gramatical del ar-

tículo 115 constitucional indica que el mandato al legislador local se
limita a la previsión de un sistema electoral mixto en las elecciones
municipales y, por el otro, a partir de una interpretación histórica se
observa que el poder reformador de la Constitución ha efectuado múl-
tiples modificaciones al mismo artículo desde su primera aprobación
en 1917; de haber querido imponer dichos límites, ya lo hubiera hecho.
A partir de ello se afirma, al menos implícitamente, que los límites de
sobre- y subrepresentación no tienen la calificación que otorga la Sala
Superior, es decir, de aspectos necesarios para garantizar la protección
de las minorías políticas o la proporcionalidad en la representación de
las fuerzas políticas.
Figura 2. Línea argumentativa de la scjn
(p)
El artículo 115 constitucional
otorga una amplísima libertad Desde una interpre-
configurativa a los legislativos tación gramatical
locales. e histórica.
Los límites de sobre- y subrepre-

sentación no son indispensables
para garantizar los fines de la rp.
R: No. Los límites de sobre- y subrepresentación no son aplicables a la elección

de ayuntamientos si no existe disposición al respecto.
Nota: (p), pregunta; R, respuesta, rp, representación proporcional, y , conexión en la
Entre el criterio pronunciado por la Sala Superior y el de la scjn

existen dos aspectos contrastantes. Uno, respecto de la controversia
en general, esto es, la aplicabilidad de los límites de sobre- y subrepre-
sentación, y uno diverso respecto de la calificación de los límites con
relación a las garantías propias del principio electivo de representa-
ción proporcional. Si se observa a detalle, la contradicción se centra
precisamente en el grado de libertad configurativa del legislador lo-
cal. Ambos coinciden en admitir un cierto grado en lo que respecta a
la regulación de la representación proporcional en las elecciones mu-
nicipales, con el límite de no remover su operatividad ni impedir la
65

consecución de sus fines fundamentales; por lo tanto, todo recae en el

rol que se les reconozca a los umbrales de sobre- y subrepresentación.
c) Voto particular en la Sala Superior
Una situación que ha de llamar la atención es que el criterio vertido

en el SUP-JDC-567/2017 fue aprobado mediante una votación dividi-
da de cuatro votos a favor y tres en contra. Quienes votaron en sentido
disidente emitieron un voto particular señalando su desacuerdo con
relación a la aplicabilidad de los límites de sobre- y subrepresentación
en la integración de los ayuntamientos y solicitaron el abandono de la
tesis de jurisprudencia 47/2016 ya citada.
Las razones que expresaron se centraron en dos aspectos. En coin-
cidencia con el criterio de la scjn, atendieron a la literalidad del ar-
tículo 115 constitucional y a que existen otros mecanismos (fórmula
de asignación, otro tipo de umbrales o barreras legales, etcétera) que
pueden cumplir con suficiencia las finalidades de la representación
proporcional; además, afirmaron que debido a las características, con-
formación y atribuciones propias de los ayuntamientos no existen ra-
zones para aplicar la regla de sobre- y subrepresentación.
Figura 3. Argumentación de la minoría en Sala Superior
(p) El artículo 115 constitucional

otorga una amplísima libertad
configurativa a los legislativos
locales.
Existen otros
Los límites de sobre- y subrepre- mecanismos para
sentación no son indispensables satisfacer los fines
para garantizar los fines de la rp. de la rp.
No existen razones para aplicar lí- Las características,

mites previstos para los congresos atribuciones y
a los ayuntamientos. conformación son
distintas.
R: No. Los límites de sobre- y subrepresentación no son aplicables a la elección

de ayuntamientos, pues no lo prevé así el artículo 115, y no son compatibles
con sus características, conformación y atribuciones.
Nota: (p), pregunta; R, respuesta, rp, representación proporcional, y , conexión en la

66

En la postura general, el voto disidente coincide con el criterio de

la scjn en la acción de inconstitucionalidad 97/2016. Sin embargo, el
argumento adicional, en realidad, presenta un disenso de fondo. Mien-
tras la scjn estima que las entidades federativas podrían perfectamente
implementar los límites de sobre- y subrepresentación en la integra-
ción de los ayuntamientos, pareciera que el criterio de la minoría de
la Sala Superior desecha incluso la opción de hacerlo, pues, de acuer-
do con lo expresado en el voto de referencia, la incompatibilidad no
proviene del simple hecho de que el artículo 115 no se pronuncie al
respecto, sino deriva de las propias características, atribuciones y con-
formación de los ayuntamientos, circunstancia que no cambiará a me-
nos que se reforme en la Constitución.
4) La respuesta de la Suprema Corte,

¿fin de la cuestión?
Antes de pasar a la revisión de la respuesta dada finalmente por la scjn

en la contradicción de tesis 382/2017, vale la pena reparar en el hecho
de que la pregunta que se pretende responder no ofrece soluciones bi-
narias; como se observó, son, al menos, tres las soluciones que ya se
han propuesto:
1) Sí son aplicables los límites a la integración de ayuntamientos; es

más, existe un deber de aplicarlos (SUP-JDC-567/2017).
2) No son aplicables en tanto no exista regulación al respecto, pues
cae en el ámbito de libertad configurativa del legislador (acción de
inconstitucionalidad 97/2016).
3) No son aplicables por una cuestión de incompatibilidad con las ca-
racterísticas, conformación y atribuciones de los ayuntamientos,
por lo que existe incluso un deber de no aplicarlos (voto particular
en el SUP-JDC-567/2017).
Esta observación no es banal, sobre todo si se recuerda que los ór-

ganos jurisdiccionales tienen el deber, mediante sus sentencias, de
producir resultados institucionales que den resolución a las controver-
67

sias que se someten a su jurisdicción. Tales resultados institucionales

consisten en el reconocimiento o la creación de derechos y obligacio-
nes, es decir, disposiciones que contengan un factor deóntico, ya sea
permisivo, facultativo, obligatorio o prohibitivo.
Es quizá la formulación de la pregunta la que genera este abanico de
posibilidades. En la doctrina se ha tenido como aceptable la clasifica-
ción de las cuestiones o problemas jurídicos en problemas de relevan-
cia, de interpretación, de prueba o de calificación. Los dos primeros
afectan a la premisa normativa; los segundos, a las premisas fácticas
que integran el razonamiento de una decisión jurídica. Esta clasifica-
ción atiende a los llamados casos dif íciles, es decir, aquellos para cuya
solución no basta un argumento meramente deductivo, del tipo modus
ponens, en el cual se presenta una premisa genérica, una específica y
una conclusión, misma que no podrá ser negada, en caso de aceptar
las premisas, sin caer en una contradicción lógica (Maccormick 1978).
Básicamente, se trata de aquellos casos en los que alguna fuente del
derecho no ofrece una solución clara, por la ausencia de una norma
directamente aplicable —laguna normativa—, o bien porque, de exis-
tir dicha norma, esta cuente con una multiplicidad de significados
—ambigüedad— o con un significado indeterminado —vaguedad—.
Centrémonos, entonces, en los problemas relativos a la premisa
normativa: los problemas de relevancia y de interpretación. Los pro-
blemas de interpretación aparecen cuando no existe duda acerca de la
norma aplicable al caso; sin embargo, la norma es ambigua o vaga, por
lo que admite la atribución de más de un significado. En cambio, los
problemas de relevancia aparecen en un momento previo a la interpre-
tación, pues implican la duda respecto a la norma aplicable al caso en
concreto (Macormick 1978; Atienza 2005). Para pasar a la interpreta-
ción de la norma, primero se debe identificar la norma que será obje-
to de interpretación.
A primera vista, la controversia suscitada en la contradicción de te-
sis 382/2017 plantea un problema de relevancia. Si leemos la pregunta
tal como fue concretizada en la resolución, ¿son aplicables los límites
de sobre- y subrepresentación previstos en la integración de los con-
gresos locales en la integración de ayuntamientos cuando no exista
norma al respecto?, precisamente la duda surge a partir de la ausencia
de una norma expresa que resuelva la cuestión en el supuesto de la in-
68

tegración de los ayuntamientos, cuando existe una que sí lo resuelve

respecto de un supuesto distinto: la integración de los congresos loca-
les. Sin embargo, el problema fue evolucionando a lo largo de la línea
argumentativa tanto de la Sala Superior como de la scjn.
Pasó de ser un problema de aplicabilidad de la regla que establece
los límites de sobre- y subrepresentación en la integración de los con-
gresos locales, a un problema de interpretación de la fracción VIII del
artículo 115 constitucional, según la cual las leyes de las entidades fe-
derativas deberán introducir la representación proporcional en las
elecciones de ayuntamientos. Desde este enfoque, se ha de preguntar
lo siguiente: ¿la introducción de la representación proporcional en las
elecciones de ayuntamientos trae consigo “necesariamente” los límites
de sobre- y subrepresentación? Por tanto, se ha de responder si la re-
presentación proporcional se puede considerar como debidamente in-
troducida aun sin la implementación de los límites.
De esta manera es más sencillo hacer una evaluación de las res-
puestas en contradicción, pues simplemente nos tenemos que acoger
a la definición propia de la representación proporcional y sus distintos
elementos. Como se mencionó anteriormente, la representación pro-
porcional es un método de conversión de votos en curules o escaños
según el cual se atiende a una equivalencia entre la proporción del to-
tal de los votos obtenidos por la fuerza política respectiva y la propor-
ción respecto del total de las curules a las que tendrá derecho. Si en
un caso hipotético la fuerza política A obtuvo el 30 % del total de vo-
tos emitidos, según el principio de representación proporcional se le
deberá asignar el monto de curules que más se acerque al 30 % del to-
tal. La representación proporcional, por sí misma, conduce a la pro-
tección de todas las fuerzas que obtengan una cierta representatividad
en atención a los votos obtenidos. Entendido así, la realidad es que el
único elemento que se pudiera considerar como necesario es el de una
fórmula de asignación adecuada, pues de ella depende el cumplimien-
to de esta exigencia.
Las barreras legales, como son los límites de sobre- y subrepresen-
tación, serán elementos auxiliares o secundarios cuya implementación
depende más bien de ciertos propósitos específicos que se pretendan
lograr con la representación proporcional. En todo caso, dependerá de
si el legislador busca la protección de las minorías, ya sea al resguardar
69

su representatividad —subrepresentación— o al frenar la representa-

tividad de la fuerza mayoritaria —sobrerrepresentación—, o bien la
gobernabilidad, al privilegiar el asentamiento efectivo de una fuerza
mayoritaria que permita una ágil toma de decisiones.
En este tenor, el mandato de introducir la representación propor-
cional en las elecciones municipales da lugar a su implementación en
cualquiera de estos sentidos, ya sea para priorizar la gobernabilidad
en los municipios, para frenar la representatividad de las fuerzas mayo-
ritarias o para impedir que la representatividad obtenida por las mi-
norías se vea nulificada al momento de la integración del órgano. Esta
decisión entra en el ámbito de la libertad configurativa del legislador
competente. Por lo tanto, no se desprende un deber de establecer los
límites de sobre- y subrepresentación, ni mucho menos una prohibi-
ción por incompatibilidad —como lo sugería la minoría en la Sala
Superior—.
No obstante, como señala la propia scjn, esta libertad configura-
tiva deberá prever que se cumplan efectivamente los alcances de un
sistema electoral mixto. Para ello dejó abierta la cuestión, ya que defi-
nió que esta revisión se deberá hacer caso por caso. De tal manera, en
cualquiera de los casos se deberá revisar si se cumple o no con la debi-
da aplicación de la representación proporcional en las elecciones mu-
nicipales, ya sea que se haya optado por la introducción de los límites
o que se haya decidido por no implementarlos.
5) Reflexiones finales
Las normas constitucionales, aun las que tienen la estructura de re-

glas, deben ser interpretadas en función de las razones que les subya-
cen y junto con los principios constitucionales. Toda interpretación
—señala Dworkin (1986)— se debe ejercer en la búsqueda de un pro-
pósito; sobre todo la interpretación de la Constitución, pues, en ese
caso, se entiende que los propósitos tienen un rango fundamental en
el orden jurídico. En el resto de las leyes de menor jerarquía, muchas
veces se puede acudir a una aplicación mecánica o inmediata, enten-
diendo que la norma encierra ya la concretización de un propósito
70

específico del derecho; sin embargo, al tratarse de las normas constitu-

cionales, no podemos darlo por descontado, porque, además, si consi-
deramos a la Constitución como el parámetro de regularidad del resto
del orden jurídico, la interpretación que hagamos de ella permeará en
todo el ordenamiento.
Ahora bien, estos propósitos no deben ser evaluados a partir de una
concepción exclusivamente intencionalista, pues no se trata de la ma-
nifestación de la voluntad de un sujeto en particular —el legislador o
el poder constituyente—, sino desde una concepción del derecho como
práctica social (Lifante 2018). Toda práctica social tiene sus propósi-
tos particulares, es decir, aquello que le otorga valor a su realización. La
particularidad del derecho es que se trata de una práctica regulativa de
otras prácticas sociales. Las normas relativas a las elecciones regulan la
práctica de la democracia, por ejemplo. Entonces, su interpretación de-
berá construirse a partir de los propósitos mismos de la democracia y
de los sistemas electorales.
Si bien se coincide con el resultado de la interpretación de la scjn,
pues del artículo 115, fracción VIII, de la Constitución no se desprende
una obligación de instaurar los límites de sobre- y subrepresentación
en la elección municipal y tampoco una prohibición para hacerlo, en-
tonces se trata más bien de una norma facultativa que deja la opción en
el ámbito de libertad configurativa del legislador local; lo cierto es que
esta no puede ser la única justificación. Como se refirió, los principios
de elección, en particular la representación proporcional, cuentan con
una finalidad en términos generales —ajustar la representación de las
fuerzas políticas a su votación obtenida—, pero también pueden ser
empleados en la búsqueda de otros objetivos específicos. Estos objeti-
vos atenderán a necesidades específicas según los fines de quien osten-
te el poder y de las exigencias de la oposición y la comunidad política
en general. En este sentido, la resolución de la scjn no se fundamenta
únicamente en la letra del artículo 115 constitucional, sino también en
otros principios y razones, como el federalismo y el principio demo-
crático, pues toca a las entidades federativas definir si prefieren prio-
rizar la gobernabilidad, la pluralidad o la protección de las minorías
en los órganos de gobierno de los municipios, según sus necesidades y
exigencias específicas. Precisamente, por este motivo el Constituyente
71

se limitó a mandar la introducción de la representación proporcional,

lo que trae consigo su adopción únicamente en términos genéricos.
Por último, cabe señalar que la Sala Superior declaró formalmen-
te el abandono del criterio sostenido en la tesis de jurisprudencia
47/2016 ya referida, al resolver el SUP-REC-1715/2018 en los términos
de la contradicción de tesis. En el caso, la legislación aplicable preveía
expresamente los límites de sobre- y subrepresentación en la elección
municipal, lo cual fue aceptado por la mayoría de la Sala Superior por
así permitirlo la libertad configurativa del legislador local. No obstan-
te, se presentó un voto particular por parte de uno de los magistrados,
quien argumentó que, a pesar de que la legislación así lo preveía, su
verificación distorsionaba el mecanismo de elección de representación
proporcional, por lo que los límites no debían aplicarse. Tal circuns-
tancia evidencia que la sentencia de la contradicción de tesis 382/2017
no zanjó del todo la discusión, sino que dejó la cuestión abierta, por lo
que tocará ahora a los tribunales electorales construir nuevos paráme-
tros para evaluar su correcta implementación.
Fuentes consultadas
Aguiló R., Josep. 2008. Sobre derecho y argumentación. Palma (Mallor-

ca): Lleonard Muntaner.
Atienza, Manuel. 2005. Las razones del derecho. Teorías de la argumen-
tación jurídica. México: unam.
. 2007. Argumentación y constitución. En Fragmentos para una teo-
ría de la Constitución, eds. Aguiló, Atienza y Ruíz Manero. Madrid:
Iustel.
Dworkin, Ronald. 1986. Law’s empire. Harvard: Belknap Press.
Hurtado, Javier. 2012. Representación política y municipio en México.
México: tepjf.
Johnson-Myers, T. A. 2017. “The Mixed Member Proportional System:
providing greater representation for women (a case study of the
New Zealand experience)”. Springer Briefs in Political Science.
Maccormick, Neil. 1978. Legal reasoning and legal theory. Oxford: Cla-
rendon Press.
72

Nohlen, Dieter. 2015. Gramática de los sistemas electorales: una introduc-

ción a la ingeniería de la representación. Madrid: Editorial Tecnos.
Norris, Pippa. 2006. “The impact of electoral reform on women’s politi-
cal representation”. Acta Politica.
Solorio Almazán, H. 2008. La representación proporcional. México:
tepjf.
73

Caso Bronco
José Francisco Castellanos Madrazo*
1) Hechos
El 28 de agosto de 2017, el Consejo General del Instituto Nacional Elec-

toral (ine) aprobó los lineamientos para la verificación del porcentaje
de apoyo ciudadano requerido para el registro de candidaturas inde-
pendientes, entre otras, a la presidencia de la república.
El 7 de octubre de ese año, Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón
solicitó ante el Consejo General del ine su registro como aspirante a
candidato independiente a la presidencia de la república, que le fue
otorgado el 15 de octubre siguiente.
Posteriormente, el 8 de noviembre de 2017, el Consejo General del
ine aprobó el acuerdo por el cual, entre otras cosas, amplió el plazo
para la recolección de apoyo ciudadano.
El 19 de febrero de 2018, Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón con-
cluyó la recolección de apoyos ciudadanos.
El 26 de febrero siguiente, el director ejecutivo de Prerrogativas y
Partidos Políticos del ine, concluido el periodo para recabar apoyos
ciudadanos de los candidatos independientes, comunicó el estatus de
registros captados con la aplicación móvil y las cédulas de respaldo a
Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón; informó que el aspirante había
* Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Presidencia del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación (tepjf).

alcanzado el número de apoyos necesarios para obtener el registro

como candidato a la presidencia de la república.
El 16 de marzo de 2018, el director de Prerrogativas le informó al
actor el cambio del estatus de algunos de los apoyos ciudadanos envia-
dos y le comunicó que tenía cinco días para ejercer su derecho de au-
diencia y subsanar los apoyos irregulares.
Mediante acuerdo del Consejo General del ine, el 23 de marzo si-
guiente, se aprobó el dictamen en el cual se determinó que el actor no
reunió el porcentaje de apoyo ciudadano previsto como requisito para
su registro como candidato independiente.
El 29 de marzo de ese año, el Consejo General del ine resolvió que
no era procedente registrar la candidatura solicitada por el actor, con
base en lo resuelto en el dictamen.
Contra esa determinación, el quejoso promovió un juicio ciudada-
no para combatir su negativa de registro.
2) Planteamiento
El denominado caso Bronco no versó sobre la calidad de los apoyos

ciudadanos, esto es, nunca estuvo a debate si los apoyos obtenidos
fueron presuntamente fraudulentos, pues esta no fue la causa de la ne-
gativa del registro.
El caso se trató de la revisión de la actuación del ine durante el pro-
cedimiento de captación de apoyos ciudadanos, la cual, a juicio del ac-
tor, vulneró distintos derechos constitucionales, especialmente, el de
audiencia, y de la manera en que ello habría incidido en la no obten-
ción del requisito correspondiente para el registro.
Por ello —hay que decirlo con toda claridad—, ni en la demanda
ni en el informe de la autoridad responsable ni en alguna prueba que
obrara en el expediente y, en consecuencia, tampoco en la sentencia se
analizaron, y mucho menos se validaron, supuestos apoyos irregulares
o fraudulentos.
Esas conductas irregulares, en realidad, fueron objeto de revisión
en diversos procedimientos y fueron sancionadas por las instancias
competentes para ello.
75

Caso Bronco
Las reglas del debido proceso no pueden flexibilizarse a discrecionali-

dad de la autoridad para permitir que cualquier comparecencia, aun-
que no cumpla con los estándares mínimos fijados por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (scjn) y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte idh), se tenga como una audiencia debida.
Un control de constitucionalidad adecuado de los actos de autori-
dad significa evitar que la misma actúe arbitrariamente y, en lugar de
ello, confirmar que se ajuste a la aplicación irrestricta de los principios
constitucionales y legales.
La Sala Superior estimó que el actor tuvo un acceso limitado y de-
ficiente al derecho de defensa para subsanar los apoyos invalidados,
porque:
1) El quejoso no tuvo oportunidad real de preparar argumentos o

pruebas que pudieran refutar la calificación de apoyos inválidos,
porque, por una parte, el ine le comunicaba las inconsistencias
hasta el momento de la audiencia y, por otra, todas las pruebas
estaban en poder de la autoridad.
2) Cuando el ine calificaba el apoyo ciudadano como insubsanable o
irregular, por medio de la mesa de control, no existía posibilidad de
defenderse frente a esta determinación, por lo que la calificación
quedaba al criterio final del operador de captura del Instituto.
3) No se realizó una revisión total respecto de los apoyos registrados en
la etapa preliminar, cuando aún en ese momento del proceso electo-
ral se tenía tiempo y oportunidad de hacerlo, pues no había iniciado
la campaña, por lo que quedaron sin revisión conjunta, tal y como el
mismo ine lo reconoció en el dictamen, cerca de 432,295 apoyos.
4) En las actas de las audiencias no se estableció la fundamentación y
motivación sustancial, objetiva y razonable, sobre las causas lega-
les actualizadas para la invalidez de cada apoyo, sino que ello se de-
terminó de manera verbal, lo cual está prohibido por el artículo 16
de nuestra Constitución.
En cuanto a los efectos que se imprimieron a la sentencia, la con-

clusión de que el actor alcanzó el número de apoyos ciudadanos para
76

obtener el registro a la candidatura a la presidencia de la república es-

tuvo basada en la eficacia probatoria de la presuncional avalada por las
actuales doctrinas del derecho procesal que consideran a dicho medio
de prueba como el instrumento por el cual, a partir de la revisión de
hechos indirectos, es posible desprender datos o elementos que, con-
catenados entre sí, autorizan jurídicamente al juzgador a realizar un
juicio crítico para deducir la existencia del hecho a probar de modo
directo.
Partiendo de esta doctrina procesal, del examen de los hechos que
acreditaron las inconsistencias cuantitativas y cualitativas en el proce-
so de verificación de apoyo ciudadano, la sentencia concluye, con ba-
se en una presunción probatoria, que era posible tener como hecho
cierto que dentro del cúmulo de apoyos que no le permitieron revi-
sar al actor se encontraban los necesarios para que este alcanzara los
866,593 requeridos.
Esta operación intelectual deductiva tuvo como principales ejes:
1) En primer lugar, que el actor alcanzó 846,937 apoyos calificados

como válidos, esto es, logró el 98.08 % de apoyos, lo que equivale a
un faltante del 1.92 % para alcanzar el umbral exigido por la ley.
2) Segundo, que entre la etapa preliminar y la final de la revisión de
los mismos, el quejoso logró subsanar 62,730, esto es, el equivalen-
te al 8.04 % de los apoyos revisados.
Luego, si de los 780,398 apoyos que el actor revisó durante todo el

procedimiento para recabarlos, logró subsanar 62,730, el valor pro-
batorio de la presuncional cobró una intensidad alta para tener por
cierto el cumplimiento del requisito respectivo, cuando se estimó que
el disconforme solamente necesitaba subsanar 16,656 apoyos, de un
universo aproximado de 432,295.
Este análisis jurídico deja de manifiesto que la decisión de tener por
satisfecho el requisito respectivo sí tuvo un sustento jurídico-procesal
válido.
La decisión no vulneró, por lo mismo, el principio de certeza en
materia electoral, en cuanto a los apoyos efectivamente obtenidos, por-
que la decisión se basó en una intelección lógica-racional que permitió
tener por cierto el hecho de que los apoyos se alcanzaron.
77

Caso Bronco
Esta certeza se encuentra robustecida, además, porque, en este ca-

so, no se aplica la presunción de validez de la clasificación de regis-
tros por parte del ine, sino que, por el contrario, en términos de los
lineamientos que este emitió, así como del oficio del 29 de febrero de
2018, por virtud del cual el Instituto hizo del conocimiento del actor
que de los 2,034,403 registros captados mediante la aplicación móvil y
las cédulas de respaldo un total de 1,209,607 se encontraron en la lista
nominal, la autoridad administrativa electoral generó una validación
mediante un acto administrativo en el que se reconoció que el univer-
so de firmas señalado en último lugar suponía haber obtenido el por-
centaje requerido para que fuera concedido el registro.
Fundada en estas consideraciones, la Sala Superior otorgó el regis-
tro como candidato a la presidencia de la república al actor.
78

El Bronco, candidato
por virtud de una sentencia
María Marván Laborde*
1) Introducción
En México el análisis de las sentencias electorales ha cobrado impor-

tancia entre los estudiosos tanto del derecho electoral como de la cien-
cia política. Esto se debe, entre otras cosas, al papel central que tiene
la autoridad jurisdiccional en los procesos electorales mexicanos. Antes
del proceso de transición el país carecía de una autoridad jurisdiccio-
nal que pudiese atender las inconformidades de los actores políticos. De
manera congruente con el gradual proceso de liberalización política,
poco a poco se fue creando la autoridad jurisdiccional encargada de
dirimir las controversias entre las autoridades electorales y los parti-
dos y candidatos, o bien las diferencias de los partidos entre sí, así co-
mo las de los militantes. También fue progresivo el desarrollo legal de
los medios de impugnación.
La reforma electoral de 1996 consolida a la autoridad jurisdiccio-
nal como parte del Poder Judicial de la Federación, el Tribunal Fede-
ral Electoral (trife) se convierte en el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (tepjf), con cinco salas regionales y una Sala
Superior, y se aprueba la Ley General del Sistema de Medios de Impug-
nación en Materia Electoral (lgsmime), lo que sin duda ha significado
* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma

de México (iij-unam), doctorada en la New School for Social Research en Nueva York.

El Bronco, candidato por virtud de una sentencia
un avance sustancial en el proceso de construcción de la democracia

electoral mexicana. Sin embargo, también es importante reconocer
que año con año ha habido un incremento importante en el núme-
ro de asuntos que los ciudadanos, los candidatos y los partidos resuelven
en tribunales. Los procesos electorales en México no concluyen el día
de la elección ni tampoco cuando se realizan los cómputos, los proce-
sos electorales terminan con la calificación de la elección presidencial,
una vez que los tribunales han desahogado las quejas e impugnaciones
que ya hemos visto.
Esto hace evidente la importancia del estudio y análisis de las reso-
luciones de los tribunales electorales, su consistencia, sus precedentes
y, desde luego, las consecuencias jurídicas y políticas que estas tienen
en la consolidación de la democracia mexicana.
La sentencia del expediente SUP-JDC-186/2018 y su acumulado
SUP-JDC-201/2018, del recurso interpuesto por Jaime Heliodoro Ro-
dríguez Calderón, alias el Bronco, candidato independiente en el pro-
ceso electoral de 2017-2018, se refiere a la impugnación del acuerdo
INE/CG269/2018 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral
(ine). En esta resolución una mayoría de cuatro magistrados le otor-
gó el registro como candidato independiente sin haber comprobado, y
mucho menos demostrado, que el aspirante hubiese reunido el número
de apoyos ciudadanos exigidos por la legislación para obtener el dere-
cho a la candidatura. Esta ha sido una de las sentencias más comen-
tadas y analizadas, y en su gran mayoría las opiniones sobre la misma
han sido negativas.
Antes de entrar al análisis de la sentencia se abordan tres conside-
raciones previas que servirán para sustentar las opiniones. Desde una
perspectiva teórica se establecerá la distinción entre derechos funda-
mentales y derechos políticos de los ciudadanos. En segundo lugar, se
hará un recuento del novísimo origen de las candidaturas independien-
tes en México. Por último, se hará un repaso de los requisitos legales y
reglamentarios que exige nuestro aparato normativo a quienes aspiren
a registrar su candidatura a un puesto de elección popular sin hacerlo
por conducto de un partido político.
En el tercer apartado se hará un análisis de la sentencia y los principa-
les argumentos de los magistrados que votaron con la mayoría, confor-
me a los siguientes incisos: resolución del ine; causa de pedir; derecho
80

de audiencia; candidatura otorgada con un argumento aritmético, sin

evidencia empírica; la argumentación de la mayoría no es garantista, y,
finalmente, principales argumentos de la minoría disidente.
Por último, en las conclusiones se presentan algunas reflexiones fi-
nales sobre las consecuencias jurídicas y políticas de esta decisión que
podemos enmarcar dentro de lo que la teoría jurídica ha considerado
el garantismo espurio.
2) Algunas consideraciones previas
a) De la distinción entre los derechos políticos

de los ciudadanos y los derechos fundamentales
Los derechos fundamentales de primera generación permiten a los seres

humanos en general gozar de una esfera personal de autonomía frente al
Estado y las demás personas privadas; en este campo están los llamados
derechos civiles, derechos de primera generación o derechos de la liber-
tad, como son el derecho a la opinión pública, la libertad de expresión y
la libertad de culto, etcétera. Por otra parte, los derechos políticos han
sido conceptualizados como el conjunto de condiciones que posibilitan
al ciudadano participar en la vida política. La nota distintiva de estos de-
rechos es la de constituir una relación entre el ciudadano y el Estado, un
diálogo entre gobernantes y gobernados (Zovatto 1998, 32).
Los derechos políticos de los ciudadanos tienen como fin último
hacer posible que estos participen de la expresión de la soberanía na-
cional por medio del sufragio activo (votar) y pasivo (ser votado) en las
elecciones. Los derechos ciudadanos no son universales, es decir, no
pueden ser concedidos a todos los seres humanos sin distinción algu-
na, pues admiten ciertas restricciones que no se consideran ni antide-
mocráticas ni violadoras de los derechos y libertades fundamentales
de primera generación. Por ejemplo, el derecho al voto requiere de
cierta edad para poder ejercerlo y exige una relación con el Estado, co-
mo puede ser la de probar la nacionalidad o pertenencia a determina-
do Estado nación.
Los derechos políticos que normalmente se reconocen en los paí-
ses democráticos son: a) derecho de voto para elegir a quienes han de
81

ocupar determinados cargos públicos; b) derecho a ser elegido, que

determina quiénes tienen derecho a postularse como candidatos a los
diferentes puestos de elección popular; c) derecho a participar en el
gobierno y a ser admitido en cargos públicos; d) derecho de petición
política, que significa la posibilidad de hacer peticiones a los órganos
de representación popular (Congreso o asamblea de representantes),
así como al Poder Ejecutivo; e) derecho de asociación política, y f ) de-
recho de reunirse con fines políticos (Zovatto 1998).
Tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos (dudh
1948) en el artículo 21, como la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos (cadh 1969), también conocida como Pacto de San
José, en su artículo 23, reconocen los derechos políticos y los distin-
guen de los derechos humanos o fundamentales. La cadh es más es-
pecífica que la primera, no solo establece el derecho a participar en los
asuntos públicos, dice claramente que los ciudadanos deben tener el
derecho a votar y a ser elegidos en las elecciones periódicas auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garan-
tice la libre expresión de la voluntad de los electores (cadh, artículo
23, numeral 1, inciso b, 1969).
La Convención reconoce la capacidad de los estados miembro de
reglamentar el ejercicio de los derechos políticos. Dependen de ca-
da país, de sus normas constitucionales y legales, las condiciones que
se impongan a los ciudadanos para ejercer sus derechos políticos. Por
ejemplo, es común que haya diferencias, a veces importantes, entre la
edad exigida para votar y la edad requerida para poder ser votado. En
contrapartida, no es aceptable en ningún sistema que se precie de ser
democrático que el ejercicio de las libertades esté restringido a ciertos
grupos de la población.
El sistema interamericano de derechos humanos estima que la de-
mocracia representativa es indispensable para el ejercicio de los dere-
chos políticos y la plena vigencia de los derechos humanos (Zovatto
1998). Considera que la democracia representativa es el sistema po-
lítico más adecuado para garantizar los derechos humanos. En esta
medida, es válido afirmar que cuando se defiende la democracia repre-
sentativa se está defendiendo, aunque sea indirectamente, la existencia
y la necesidad de los partidos políticos para organizar la voluntad ciu-
dadana y ordenar las preferencias electorales.
82

Tanto en el derecho a votar como en el derecho a ser votado se de-

ben cumplir ciertos requisitos, unos positivos y otros negativos. En
ninguno de los dos casos se entiende que la exigencia de estos requisi-
tos constituya una discriminación o una violación a los derechos funda-
mentales, simplemente se parte del supuesto de que para que funcione
la democracia representativa y el derecho electoral sea eficiente es in-
dispensable que haya reglas de entrada a la contienda.
En este sentido, todas las candidaturas tienen que ser admitidas por
la autoridad administrativa encargada de organizar las elecciones, con
el propósito de verificar que los postulantes pueden ser reconocidos
legalmente. Dicha autoridad no podrá exigir más requisitos de los que
marca la ley; en el mismo sentido, no podrá registrar como candida-
to a alguien que no cumple con los requisitos legales. La función de la
autoridad administrativa y, en su caso, jurisdiccional no admite inter-
pretación, es de aplicación directa y se limita a hacer una revisión ob-
jetiva y puntual para saber si se cumplen o no los requisitos positivos
que exige la legislación.
b) Candidaturas independientes
en el derecho electoral mexicano
En México la aceptación constitucional de las candidaturas indepen-

dientes tuvo como el antecedente más importante la solicitud de Jorge
Castañeda Gutman en 2005 al entonces Instituto Federal Electoral (ife),
hoy Instituto Nacional Electoral (ine), que lo registrase como candida-
to independiente a la presidencia para competir en las elecciones de
julio de 2006, aun a sabiendas de que nuestro marco constitucional y
legal no aceptaba esa posibilidad. Ante la negativa, Castañeda decidió
entablar un litigio estratégico que llevó hasta sus últimas consecuen-
cias: después de presentar ante el tepjf un juicio para la protección de
los derechos político-electorales del ciudadano (jdc), presentó su caso
ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh 2009).
La resolución de la Corte idh no le dio la razón a Castañeda, al ha-
ber resuelto que:
La Corte no considera probado en el presente caso que el sistema

de registro de candidaturas a cargo de partidos políticos constituya
83

una restricción ilegítima para regular el derecho a ser elegido previs-

to en el artículo 23.1.b de la Convención Americana y, por lo tanto,
no ha constatado una violación al artículo 23 de dicho tratado (Corte
idh 2009, párr. 205).
Sin embargo, en el párrafo precedente (204), se pronunció por la

conveniencia de iniciar la discusión acerca de las candidaturas in-
dependientes: “resulta imperioso un profundo y reflexivo debate so-
bre la participación y la representación política, la transparencia y el
acercamiento de las instituciones a las personas”. En este mismo pa-
rágrafo reconoció la legitimidad de establecer para los candidatos in-
dependientes requisitos mayores que aquellos que deban cumplir los
candidatos que son nominados por un partido político. Si bien en úl-
tima instancia dejó en libertad al Estado mexicano para que decidie-
ra cuál sería la mejor manera de fortalecer los derechos políticos de
los mexicanos y la democracia, se limitó a sugerir que “las candida-
turas independientes pueden ser uno de esos mecanismos entre mu-
chos otros”.§
La resolución de la Corte idh fue del 1 de julio de 2009; tres años
después se modificó el artículo 35 de la Constitución Política de los Es-
tados Unidos Mexicanos (cpeum) para permitir la postulación de can-
didaturas independientes a todos los puestos de elección popular.1
El derecho electoral mexicano entre 1946 y 2012 restringió el de-
recho de los ciudadanos a ser votados, ya que era obligatoria la pos-
tulación a través de un partido político que cumpliese con todos los
requisitos impuestos por la ley. El 9 de agosto de 2012 se aprobó la re-
forma constitucional al artículo 35, que garantizó el derecho de las y
los ciudadanos a ser votados con independencia de que pertenecieran
o no a un partido político. La Ley General de Instituciones y Procedi-
mientos Electorales (lgipe 2014) reguló en su libro séptimo (lgipe,
artículos 357 a 439, 2014) los requisitos, condiciones y términos que
entraron en vigor para 2015.
§ Énfasis añadido.
1 Algunos países de la región de América Latina que han aceptado la modalidad de las candi-
daturas independientes han preferido hacerlo de manera gradual; por ejemplo, Guatemala, El
Salvador y Panamá lo han hecho para unos puestos de elección popular, pero no para todos
(Astudillo 2017).
84

Para poder ser candidato a un puesto de elección popular la legis-

lación electoral de cualquier país democrático establece una serie de
requisitos de elegibilidad, como la nacionalidad, la edad, no estar pri-
vado de la libertad por haber cometido un crimen, etcétera. Si bien es
cierto que la aprobación de las candidaturas independientes amplía
el derecho de las y los ciudadanos a ser votados, también hay que re-
conocer que se imponen ciertos requisitos adicionales, que sirven, en
última instancia, para proteger el juego democrático y mantener las
elecciones como un proceso viable y ordenado.
Tanto los candidatos independientes como los que son postulados
por los partidos políticos requieren ser reconocidos legalmente como
candidatos, de otra manera, las autoridades electorales no podrían or-
ganizar la elección.
Las candidaturas independientes suavizan, por así decirlo, el mo-
nopolio de los partidos políticos como organizaciones privilegiadas
para ordenar las preferencias de los ciudadanos y hacer viables los pro-
cesos de elección en las democracias modernas, que, por definición,
son democracias representativas en las que se garantiza el derecho al
sufragio universal y libre (Astudillo 2017).
c) Requisitos de elegibilidad
para ser candidato independiente
Las normas legales mexicanas que establecen los requisitos, condi-

ciones y términos para las candidaturas independientes están, como el
resto de la legislación electoral, detalladas hasta la minucia. Corres-
ponde al ine emitir una convocatoria para el proceso de selección
de los candidatos independientes, en la cual se establecen los actos
previos a su registro y la forma específica de registro de la obten-
ción del apoyo ciudadano (lgipe, artículo 366, 2014). La ley les exi-
ge dar aviso a la autoridad administrativa y constituir una asociación
civil, la cual deberá tener el mismo tratamiento que un partido polí-
tico en el régimen fiscal. Para la obtención del apoyo ciudadano tienen
plazos específicos: 120 días para presidente de la república, 90 días
para los senadores y 60 días para los diputados (lgipe, artículo 369,
2014). Para presidente de la república se requiere obtener la firma de
cuando menos el 1 % de la lista nominal de electores con corte al 31
85

de agosto del año anterior a la elección federal; se impone además lo

que se llamó el requisito de dispersión, es decir, deben obtener este
mínimo del 1 % de la lista nominal en al menos 17 de las 32 entida-
des que hay en el país. En el caso de las candidaturas presidenciales
de 2018, el número que se estableció en la sesión del Consejo Gene-
ral del ine fue de 866,593 apoyos ciudadanos, cifra que quedó firme
y, por tanto, era definitiva.
Asimismo, se estableció que todas y cada una de las cédulas de res-
paldo deberían contener el nombre, la firma y la clave de elector o el
número identificador al reverso de la credencial de elector, derivado
del reconocimiento óptico de caracteres (ocr) de la credencial para
votar con fotograf ía vigente de cada uno de los ciudadanos que mani-
festara el apoyo en el porcentaje requerido por la lgipe, dependiendo
de la elección de la que se trate: presidente, senador o diputado (lgipe,
artículo 383, numeral 1, inciso c, base VI, 2014).
El artículo 384 habla de la verificación que deberá hacer el ine pa-
ra constatar que cada apoyo cumple con todos los requisitos; en ca-
so negativo, es obligación de la autoridad avisar al aspirante a fin de
que pueda subsanar las deficiencias. El siguiente artículo establece las
causales que pueden hacer inválido el registro del apoyo de un ciuda-
dano, entre las que se encuentran que el ciudadano, a pesar de estar
en el padrón, no aparezca en la lista nominal, es decir, que su creden-
cial no esté vigente; que los nombres o datos sean falsos o erróneos; que
no se acompañen de copia de la credencial para votar, etcétera. En-
tre estos casos se eliminarán los apoyos duplicados, así como los de
aquellas personas que hayan dado su apoyo a más de un candidato
independiente para el mismo puesto de elección popular. Si la solici-
tud de registro no reúne el porcentaje requerido, esta se tendrá como
no presentada.
La legislación dejó al ine la posibilidad de emitir reglamentos y li-
neamientos que detallaran los procedimientos. En el Reglamento de
Elecciones de 2016 las reglas relativas a las candidaturas indepen-
dientes están en los artículos 285 a 294. Se establece claramente la ne-
cesidad de privilegiar las medidas tecnológicas para la futura emisión
de unos lineamientos específicos. En ellos se indica que los apoyos
ciudadanos deberán recabarse mediante una aplicación móvil (app)
86

desarrollada por el ine que sustituirá a la cédula de respaldo que dé

la ley.2
El 28 de agosto de 2017, mediante el acuerdo INE/CG387/2017, el
ine aprobó los lineamientos que especificaban el proceso de verifica-
ción que habría de seguirse para validar la autenticidad de los apoyos,
mismos que en su momento fueron validados por la Sala Superior del
tepjf. En el numeral 21 se especifican las funciones de la aplicación
móvil creada con el propósito de recabar los apoyos ciudadanos. Ade-
más del ahorro de papel y la dificultad que hubiese tenido el manejo de
fotocopias, el ine destacó:
Esta herramienta facilitará conocer a la brevedad la situación regis-

tral en la lista nominal de dichas personas, generará reportes para
verificar el número de apoyos ciudadanos recibidos por las y los aspi-
rantes, otorgará a la autoridad certeza sobre la autenticidad del apoyo
ciudadano presentado por cada aspirante, evitará el error humano en
el procedimiento de captura de la información, garantizará la protec-
ción de datos personales y reducirá los tiempos para la verificación
del porcentaje de apoyo ciudadano.
Valga decir que otra de las virtudes del uso de la app fue diferenciar,
de manera más o menos sencilla, la autenticidad de los apoyos presen-
tados por los aspirantes, ya que fue posible detectar los apoyos que
venían del original de la credencial y aquellos que eran tomados de fo-
tocopias (probablemente obtenidas de manera ilegal). El ine tenía ac-
ceso a los metadatos de los registros que sirvieron para detectar la hora
y el lugar de registro. En el caso de los registros masivos había una sos-
pecha fundada de que no se trataba de apoyos ciudadanos auténticos.
2 Esta aplicación (app) facilitó las tareas de supervisión que, de otra manera, habrían sido im-
posibles.
87

3) Análisis de la sentencia SUP-JDC-186/2018

y su acumulado SUP-JDC-201/20183
a) Resolución del ine
El Consejo General del ine determinó (ine 2018a) que Jaime Helio-
doro Rodríguez Calderón, el Bronco, no reunió los apoyos necesarios
para registrar su candidatura independiente a la presidencia de la re-
pública y el 30 de marzo le negó el registro (ine 2018b). De acuerdo
con el Instituto, el aspirante logró reunir 2,034,403 apoyos; sin embar-
go, hubo que descontar los apoyos duplicados, aquellas credenciales
que estando en el padrón no aparecían en la lista nominal, los datos
no encontrados y los registros con inconsistencias tales como simula-
ción, fotocopias o presentación de documentos no válidos. En suma, el
ine solamente reconoció 849,937 apoyos legítimos, lo que no cumplía
con el mínimo necesario de 866,593 (1 % de la lista nominal con cor-
te al 31 de agosto de 2017), aun cuando sí cumplió con el requisito de
dispersión: en al menos 17 entidades logró apoyos por el equivalente
al 1 % de cada una.
b) Causa de pedir
El aspirante presentó los juicios de protección de derechos ciudadanos

alegando que la resolución del ine violentaba su derecho al voto en la
forma pasiva, es decir, el derecho a ser votado; para ello señaló 18 in-
conformidades genéricas, que reproducimos de manera integral:
1) Violación al principio de legalidad en el desarrollo del procedimien-

to para la obtención y verificación del apoyo ciudadano.
2) Atribuciones indebidas de la mesa de control.
3) Apoyos duplicados con otros aspirantes.
3 La controversia generada por la resolución de la Sala Superior del tepjf (9 de abril de 2018)
fue de tal magnitud que a menos de un mes (26 de abril de 2018) un grupo de académicos y
juristas se reunió en el iij-unam para analizar la sentencia y sus implicaciones jurídicas y po-
líticas. En razón de ello, muchos de los argumentos sustanciales de este artículo recogen esa
valiosísima discusión interdisciplinaria (Márquez y Rocha 2018).
88

4) Violación a los principios de certeza y seguridad jurídica en el de-

sarrollo del procedimiento de verificación del porcentaje de apoyo
ciudadano.
5) Implementación de la compulsa aleatoria de manera ilegal.
6) Inutilidad de la app para recabar apoyo.
7) Violación al derecho de audiencia, porque le impidieron revisar la
totalidad de las firmas no validadas.
8) Información únicamente al alcance de la responsable.
9) Incumplimiento de la sentencia dictada en el SUP-JDC-841/2017 y
acumulados en detrimento del principio de seguridad jurídica.
10) Falta de certeza de la aplicación móvil para recabar apoyos.
11) Violación al principio de presunción de inocencia derivada de la
campaña de desprestigio orquestada por el ine.
12) Conductas atípicas de los consejeros del ine.
13) Inconstitucionalidad de diversas porciones normativas de los li-
neamientos.
14) Exceso y defecto en el ejercicio de la facultad reglamentaria por
parte del ine al expedir los lineamientos.
15) Negativa de crear una comisión focalizada para la verificación de
firmas, en perjuicio del derecho de ser votado.
16) El procedimiento para desahogar el derecho de audiencia fue ineficaz.
17) La autoridad administrativa no tuvo tiempo suficiente para la veri-
ficación de los apoyos.
18) Violación al derecho de acceso a la información de los ciudadanos,
en perjuicio del derecho a ser votado.
De acuerdo con la propia sentencia, el magistrado ponente expresó:
la pretensión del actor es que se revoque el Acuerdo INE/CG295/2018,

por el que el Consejo General negó el registro a la candidatura, a efec-
to de que se le permita revisar la totalidad de los apoyos ciudadanos
que recabó durante la etapa correspondiente.
Es importante hacer notar que Rodríguez Calderón no solicitó su

registro como candidato, sino una nueva oportunidad para revisar la
totalidad de los apoyos con la esperanza de recuperar los 16,656 fal-
tantes para cumplir con el requisito legal.
89

c) Derecho de audiencia
De todas las impugnaciones y el análisis que de ellas hace la sentencia,

resulta fundamental estudiar lo que se refiere al derecho de audiencia y
si este fue violado o no. La argumentación en contra de la sentencia
es porque se considera que el ine no violó la garantía de audiencia a
Rodríguez Calderón y su equipo. También se sostiene que, en la argu-
mentación, la sentencia confunde indebidamente los requisitos de un
procedimiento administrativo con los de un juicio. Solamente a partir
de esta confusión pueden entenderse los precedentes internacionales de
la Corte idh y nacionales de la scjn que se invocan para fortalecer el
argumento de que fue violado el derecho de audiencia del quejoso, ya
que todos estos pertenecen a juicios y no a procedimientos adminis-
trativos. En razón de lo anterior, los precedentes utilizados con la preten-
sión de fortalecer la argumentación no solamente no son idóneos, sino
que son francamente errados, lo que tiene por consecuencia el debili-
tamiento de la resolución.
El ine, en su calidad de autoridad administrativa, implementó una
serie de procedimientos, necesariamente administrativos, para verifi-
car la autenticidad de los apoyos ciudadanos. En los procedimientos
administrativos, en general, la garantía de audiencia implica la posibi-
lidad de ser escuchado por la autoridad, cuestión que indubitablemen-
te sucedió (Márquez y Rocha 2018, 27).
Según consta en los archivos del ine y se reconoce en la propia sen-
tencia, el equipo de Rodríguez Calderón, entre el 15 de diciembre de
2017 y el 28 de febrero de 2018, acudió en 12 ocasiones al ine a reali-
zar manifestaciones y aclaraciones con respecto a los apoyos que no
eran reconocidos por alguna de las causales antes expresadas. En ca-
da una de estas ocasiones se levantaron las actas circunstanciadas que
hicieron constar las actuaciones de la autoridad, así como los resulta-
dos de las revisiones efectuadas. Las actas circunstanciadas están fir-
madas por las partes.
Las revisiones de la autoridad tenían dos objetivos que, aunque com-
plementarios, eran distintos; verificaban que i) los datos de la creden-
cial capturada mediante la app se encontraran en la lista nominal de
electores (ln), y ii) el documento de soporte presentado fuese válido
(dv). Ambos requisitos eran indispensables para poder considerar
90

el apoyo de un ciudadano o una ciudadana como válido y auténtico

(Márquez y Rocha 2018, 28) (véase la figura 1).
Si en el primer paso de la revisión el apoyo (nombre y datos de la
credencial de elector) no estaba en la lista nominal, se hacía una revi-
sión manual del dv; en caso de que este fuera considerado no válido
por la autoridad, el aspirante era avisado de inmediato a través del sis-
tema de la página web que para el efecto diseñó el ine, y desde ese mo-
mento tenía cinco días para ejercer su garantía de audiencia. A partir
de esta revisión, unos apoyos se reconocían como válidos y otros no.
Figura 1. Diagrama de flujo de la revisión de los

requisitos de ln y dv de los apoyos ciudadanos
presentados por los aspirantes a una candidatura
Sí es dv Apoyo válido
Revisión
Apoyo Apoyo
Sí manual de
prevalidado válido
dv
Garantía
No es dv
de audiencia (5 días)
Apoyo
inválido
¿Está en ln y la
Captura
app reconoce
(app)
los datos? Sí está en ln
Apoyo válido
y es dv
Mesa de control
No (revisión manual
de ln y dv)
Apoyo válido
No está en ln Garantía
o no es dv de audiencia
(previa cita)
Apoyo inválido
Nota: app, aplicación; dv, documento válido, y ln, lista nominal.

Fuente: Márquez y Rocha (2018, 29).
Cuando los datos no se encontraban en la ln, pasaban a una mesa

de control, en la que se hacía una revisión manual de ambos requisi-
tos, ln y dv; en caso de que cualquiera de los dos se considerara in-
cumplido, el apoyo era calificado como no válido y, previa cita, se tenía
la garantía de audiencia para que el equipo del aspirante junto con la
autoridad pudiese revisar apoyo por apoyo y determinar su validez o
no. En este grupo se encontraban fotocopias de credenciales de elec-
tor, licencias u otro tipo de documentos de identificación. Por razones
91

de estrategia del equipo del Bronco se decidió no revisar el 100 % de los

rechazos de las mesas de control, debido a que su tasa de recupera-
ción era sumamente baja. Dicho de otro modo, ellos mismos recono-
cieron que cuando los datos del registro no estaban ni siquiera en la
lista nominal, la posibilidad de recuperación era ínfima. En este sentido,
es falso afirmar que el aspirante no había tenido garantía de audien-
cia; en realidad, lo que estaba solicitando al Tribunal era una segunda
oportunidad para aprovechar aquella que había desperdiciado por de-
cisión propia.
La naturaleza del acto impugnado era la de un procedimiento ad-
ministrativo y no la de un procedimiento judicial.
El procedimiento administrativo consiste en la verificación de las

condiciones de regularidad de un hecho (registros de apoyo), sujetas
a comprobación, y que constituyen condiciones para la habilitación
de una aptitud (la de ser candidato). No se está ante un procedimien-
to sancionador ni ante un procedimiento jurisdiccional; si se negó
al aspirante el reconocimiento como candidato no fue como conse-
cuencia de una sanción por la comisión de una falta administrativa o
de un hecho ilícito, se le negó el registro, simple y sencillamente por
no cumplir con los requisitos de ley (Márquez y Rocha 2018, 31).
Por ello resulta indispensable la distinción entre los derechos fun-

damentales de primer orden (libertad de expresión, libertad de culto,
etcétera) y los derechos políticos de los ciudadanos. Aun cuando se le
reconoce a los ciudadanos el derecho a votar y ser votado, en ambos
casos se exige una serie de requisitos previamente establecidos en la
legislación. En este asunto, la negativa de la autoridad para el registro
de la candidatura tenía como fundamento la falta de cumplimiento de
los requisitos legales, no era una sanción que derivara de un juicio en
el que previamente se hubiera demostrado la culpabilidad del aspirante;
en este sentido, es un despropósito considerar que se debió aplicar el
principio de presunción de inocencia.
Cuando la mayoría del tepjf concede razón al quejoso respecto a
la violación de su derecho de audiencia lo hace utilizando estándares y
precedentes propios de los procedimientos de juicio y no de los procedi-
mientos administrativos, los cuales la doctrina jurídica distingue con
claridad. Los actos administrativos tienen presunción de validez y corres-
ponde al quejoso aportar al juez las pruebas en contrario, cuestión que
92

no hizo Rodríguez Calderón al haber presentado una impugnación por

demás genérica que no combatía con el detalle suficiente (del que sí
disponía en el sitio web implementado por el ine) los apoyos conside-
rados inválidos.
Otro de los argumentos erróneos esgrimidos por la mayoría del tepjf
fue considerar que las audiencias de los procedimientos administrati-
vos requieren de la presencia de un tercero que esté en capacidad de
dar la razón a una u otra de las partes en conflicto.
De nueva cuenta, el tepjf erra al confundir la naturaleza de un proce-

dimiento administrativo (con audiencia), por un lado, y los procesos
jurisdiccionales propiamente dichos o seguidos en forma de juicios
por el otro. Lo propio de los procedimientos administrativos es la au-
totutela de los órganos que, como el ine, tienen a su cargo la garantía
del interés público (Márquez y Rocha 2018, 33).
d) Candidatura otorgada con un argumento

aritmético, pero sin evidencia empírica
La Sala Superior incurre en un salto lógico de proporciones mayúscu-

las cuando afirma que
existe una conclusión objetiva en el sentido de que de haber revisa-

do los registros que no fueron verificados durante el procedimiento,
el actor hubiese podido alcanzar el umbral exigido para el registro
(SUP-JDC-186/2018, 98-9).
No existe ningún elemento que permita llegar a esta conclusión

(Márquez y Rocha 2018, 34).
Es importante señalar que existe una doble falacia en esta argumen-
tación. La mayoría del tepjf ignoró las declaraciones del actor en las
que reconoció como propia la decisión de no revisar aquellos apoyos
de los que tenía ínfimas posibilidades de recuperación.4 No obstante
lo anterior, aplicaron la tasa de recuperación de los apoyos que sí ha-
bía decidido revisar como si fuesen idénticos, cuando en realidad se
tenía el reconocimiento expreso de que no lo eran. Entre estos apoyos
4 Según consta en el acta circunstanciada del 11 de enero de 2018.
93

se encontraban, por ejemplo, aquellos soportados por fotocopias de la

credencial de elector u otros documentos como la licencia. Al mirar el
registro en la app es evidente que la posibilidad de interpretación y ar-
gumentación de autenticidad con la autoridad administrativa era nu-
la, ya que estaba explícito en las reglas que se debía capturar la imagen
de la credencial de elector del original. Caso distinto era el del otro su-
puesto en que siempre se podía alegar que la firma capturada en la app
era muy parecida a la que el ine tiene capturada en los registros de la
Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores (derfe).
La segunda falacia está en haberse arrogado la capacidad de inter-
pretación en esta norma. Los requisitos para poder registrar una can-
didatura independiente se consideran de aplicación directa; es decir, si
el candidato tiene el número de apoyos requeridos, entonces se le re-
gistra. Si no los cumple, no obtiene el registro. En el caso, no cabía el
hubiera, no se podía suponer que, a lo mejor, si tuviese otra oportu-
nidad de revisión, entonces podría cumplir el requisito. Simple y lla-
namente, no los reunió, por lo que no tenía derecho a la candidatura.
Directamente, sin interpretaciones. El número de apoyos válidos era
de 866,593, cifra precisa que no admitía aproximaciones. Un solo apo-
yo menos habría sido suficiente para que se negara al aspirante la po-
sibilidad de aparecer en la boleta. En razón de lo anterior, si acaso
querían concederle la razón y darle una segunda oportunidad de re-
visión, que —no hay que olvidar— fue lo que el quejoso solicitó en su
causa de pedir, tendrían que haber revisado en el Tribunal o en la au-
toridad administrativa el total de los apoyos para certificar fehaciente-
mente que contaba con 866,593 apoyos o más.
Como es ampliamente conocido, la decisión fue hacer una inferen-
cia aritmética a partir de la tasa de recuperación de unos apoyos que
eran sustancialmente diferentes a los otros. Decidieron otorgar la can-
didatura a Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón sin haber demostrado
que tenía los apoyos legales. Sobra decir que hasta en el lenguaje utili-
zado en la sentencia, con frases como “de haber revisado”, “hubiese po-
dido”, “se puede suponer con alto grado de certeza”, hay la aceptación
implícita de que los magistrados están suponiendo, no están contan-
do ni validando apoyo por apoyo. En razón de lo anterior, esta resolu-
ción violó el principio constitucional de certeza, indispensable para la
legitimidad de los procesos electorales. Como consecuencia de esta de-
94

cisión inatacable por ningún medio, en la boleta electoral de julio de

2018 apareció un candidato del que jamás sabremos con seguridad si
reunió o no los apoyos ciudadanos necesarios para ser considerado
elegible. Para desgracia del derecho electoral y del proceso de conso-
lidación de la democracia en México, esa es la única certeza objetiva
respecto a esta sentencia del tepjf.
Es imprescindible señalar una evidente contradicción de criterios.
Los mismos cuatro magistrados, en la sesión del mismo día, en el caso de
la impugnación del aspirante Armando Ríos Piter (SUP-JDC 161/2018
y acumulado SUP-JDC-192/2018), tomaron una decisión radicalmen-
te diferente. Con los mismos argumentos que confunden los procedi-
mientos administrativos con los juicios, afirmaron que al quejoso se le
había violado su derecho de audiencia, pero la diferencia radica que
en este caso sí ordenaron al ine que le diese al aspirante una segunda
oportunidad para hacer una revisión de la totalidad de los apoyos re-
cibidos; es decir, se ajustaron a la causa de pedir del quejoso. Ante dos
juicios aparentemente idénticos, hubo dos resoluciones completamen-
te distintas sin justificación alguna que explicase las diferencias entre
uno y otro caso.5
e) La argumentación que justifica

la candidatura no es garantista
La mayoría justificó el salto argumentativo entre lo que solicitaba el

quejoso y la orden determinante e inatacable6 de registrarlo como
candidato mediante una pretendida interpretación garantista.7 Los
magistrados arguyeron que la reforma constitucional de 2011 del
5 La candidatura de Armando Ríos Piter no se registró porque el quejoso no se presentó ante el

ine a hacer la revisión que le había concedido el tepjf, de tal manera que él mismo, por la vía
de los hechos, abandonó el proceso.
6 Por disposición constitucional, en México las decisiones de la Sala Superior del tepjf son in-
atacables y definitivas, no hay recurso que pueda hacerse valer ante la scjn para combatirlas.
7 A partir de la reforma constitucional mexicana del artículo 1.o en 2011, que obliga a todas las
autoridades a hacer una interpretación conforme con los más altos estándares nacionales e in-
ternacionales de los derechos fundamentales, se han hecho interpretaciones fallidas que caen
más bien en la arbitrariedad judicial, so pretexto de un supuesto garantismo que, de acuerdo
con el jurista autor de esta propuesta, Luigi Ferrajoli, exige la rígida sujeción del juez a la ley
(Ferrajoli 2006).
95

artículo 1.o les obligaba a una interpretación pro personae porque se

había violado el derecho fundamental de Rodríguez Calderón a ser vo-
tado. En consecuencia, se consideró que la resolución del ine era una
sanción injustificada y que, por lo tanto, exigía la inmediata reparación
del daño para no afectar el proyecto de vida del actor. El sentido de ur-
gencia fue utilizado para justificar el reconocimiento inmediato de su
candidatura y que pudiese seguir haciendo campaña sin pasar por la
monserga de demostrar la validez de sus apoyos.
A partir de la doble confusión del Tribunal, por un lado, entre los
derechos fundamentales y los derechos políticos de los ciudadanos y,
por el otro, entre un procedimiento administrativo y un juicio, se pre-
tende justificar la decisión tomada que de ninguna manera debió haber
sido argumentada como una violación grave a los derechos humanos
de Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón.
La Sala Superior mencionó reiteradamente los estándares interna-
cionales, particularmente precedentes de la Corte idh, para justificar
que con su resolución reivindicaba un derecho humano fundamental que
había sido atropellado por la autoridad administrativa. No obstante, su
razonamiento no puede ser considerado como control de la regulari-
dad constitucional derivada de la interpretación conforme al artículo
1.o de la cpeum (Márquez y Rocha 2018, 37).
Pareciera que la mayoría primero tomó la decisión de otorgar al
Bronco la candidatura y después argumentó, en una suerte de ingenie-
ría en reversa y con una serie de razonamientos (algunos francamente
falaces) que a su parecer justificarían una decisión tomada de ante-
mano y que —valga la insistencia— ni siquiera se corresponde con lo
que el quejoso solicitó a la autoridad jurisdiccional. Si bien el Tribu-
nal pretendió sustentar su decisión en el análisis de disposiciones con-
vencionales, específicamente del artículo 8.o de la cadh, y vincularlas
con las obligaciones generales establecidas en los artículos 1.o y 14 de
la Constitución, lo cierto es que dicho intento resultó no solo incorrec-
tamente aplicado, sino también poco afortunado. La resolución no de-
mostró la articulación funcional de sus argumentos con el bloque de
constitucionalidad.
Se seleccionaron precedentes inadecuados de juicios y no de pro-
cedimientos administrativos y se ignoró la distinción entre derechos
fundamentales y derechos políticos de los ciudadanos, lo que tergi-
versó tanto los alcances del derecho de audiencia como la afectación
96

causada al quejoso por la autoridad administrativa. En lugar de reco-

nocerse que Rodríguez Calderón había sido incapaz de reunir los apo-
yos válidos y auténticos que exige la ley, se afirmó que la decisión de la
autoridad le negaba el derecho a ser votado.
Sobre este punto en particular es necesario recordar que el empleo
adecuado de una metodología de interpretación constitucional deri-
vada de la utilización de estándares internacionales supone la necesa-
ria consideración de todas las aristas argumentativas que pueden verse
involucradas en la resolución de un caso concreto. La articulación del
bloque de constitucionalidad, por tanto, se basa en la integración glo-
bal y de buena fe de los elementos normativos susceptibles de interpre-
tación, y no solo en la citación arbitraria de estándares internacionales
(Márquez y Rocha 2018, 39-40).
La pretendida decisión garantista resultó en realidad una burda ar-
bitrariedad de graves consecuencias políticas y jurídicas para la de-
mocracia mexicana. Gracias a esta decisión Rodríguez Calderón tuvo
un lugar en la boleta de la elección presidencial sin que se hubiese de-
mostrado que el actor objetivamente había cumplido con los requisitos
de ley. Se vulneró así el principio de certeza constitucional y se alte-
ró irremediablemente la lógica de la competencia con el resto de los
candidatos presidenciales. En términos jurídicos, se impactó al marco
normativo electoral mexicano y se dañó el desarrollo jurisprudencial
de una sólida doctrina vinculada con la interpretación constitucional
en México que afecta la operatividad de la reforma anteriormente se-
ñalada (de 2011).
f) Principales argumentos del voto

particular de la minoría disidente
El voto particular de los tres magistrados que quedaron en minoría

consta de 61 páginas. Se resaltan a continuación solamente algunos de
los argumentos que evidencian los motivos de su desacuerdo con la
decisión tomada por sus colegas.
Consideran que la actuación descuidada del aspirante no es ino-
cua para el proceso electoral, ya que al haber presentado, por sí mis-
mo o mediante su equipo, apoyos no válidos, cuando no francamente
fraudulentos, como son los apoyos recabados a partir de fotocopias y
no de originales, según lo exigía la norma, se minó la certeza del pro-
97

ceso. Esto en última instancia se refleja en un decremento de la con-

fianza ciudadana en la democracia, daño que —consideran— no debe
dejar de señalarse.
En repetidas ocasiones estiman que la decisión es contraria a la ju-
risprudencia de la scjn, que se citan precedentes inadecuados tanto de
esta como de la Corte idh y que inclusive se contradicen jurispruden-
cias y resoluciones del propio tepjf.
Establecen de manera contundente que no hay forma de probar la
violación fundamental que da lugar a la resolución de la mayoría; es
decir, consideran que no hubo violación al derecho de audiencia del
aspirante, al dar cuenta pormenorizada de los resultados de 11 de las
12 audiencias a las que acudió el equipo de Rodríguez Calderón y, so-
bre todo, hacen evidente que “la no revisión de la totalidad de los apoyos
de la ciudadanía es imputable al aspirante” (SUP-JDC-186/2018, 165),
ya que fue él quien explícitamente renunció a esta oportunidad que le
daban las normas y que la autoridad nunca le negó.
Por último, la minoría hace una severa crítica a los argumentos es-
grimidos para reconocer al Bronco el derecho a ser candidato sin ha-
ber probado fehacientemente que había alcanzado el umbral requerido
por la ley, ya que no es un valor democrático, en sí mismo, incremen-
tar el número de candidatos incluidos en una boleta; lo verdadera-
mente esencial es asegurar que estén incluidos todos aquellos, pero
solamente aquellos, que reunieron los requisitos legales. Cuando afir-
man que “es necesario matizar la interpretación y alcance tan am-
plio que el proyecto le da a la reparación de la garantía de audiencia
en relación con los principios de progresividad y pro personae” (SUP-
-JDC-186/2018, 176), los magistrados de la minoría están diciendo, de
la manera más comedida posible, que esto es un garantismo espurio,
el cual, lejos de demostrar la sujeción de los jueces a la ley, deja al des-
nudo la arbitrariedad judicial.
4) A manera de conclusiones
Los magistrados de la mayoría arribaron a una sentencia que debe ser

calificada como insostenible, tanto por los argumentos jurídicos em-
pleados, así como por haber supuesto que una inferencia aritmética
98

carente de sustento empírico era suficiente para incluir en la boleta

electoral a Rodríguez Calderón. Con ello se afectó, como ya se dijo, al
proceso electoral de 2017-2018, pero, sobre todo, se lastimó la ya muy
mermada credibilidad de la ciudadanía en las autoridades electorales,
en este caso, de manera específica, en la autoridad del tepjf, que en
repetidas ocasiones ha sido acusado de una injustificable parcialidad.
México ha invertido cuatro décadas en realizar modificaciones legales
para diseñar a las autoridades electorales administrativas y jurisdic-
cionales que garanticen a la ciudadanía que sus representantes y go-
bernantes, todos ellos elegidos por sufragio universal, son autoridades
legítimamente electas. Precisamente, son estas autoridades en quienes
recae la delicadísima tarea de producir confianza.
El tepjf, en particular, la Sala Superior
ha tenido y tiene la última palabra de cada controversia y, con ella,

la mayor responsabilidad jurídica y política para cimentar la fuerza y
credibilidad de las instituciones y de los procesos electorales del país
(Marván y Merino, 2018).
No resulta exagerado afirmar que esta decisión vulneró el principio

de certeza que exige nuestra Constitución en el ámbito electoral, ya
que lo único que podemos afirmar con absoluta convicción y demostrar
empíricamente es que el Bronco llegó a la boleta presidencial a pesar
de un faltante de 16,656 apoyos que alguna autoridad haya comproba-
do que existieran. El Tribunal, lejos de cumplir con su tarea de garan-
te de la legalidad de todos y cada uno de los actos que conforman el
muy intrincado proceso electoral mexicano, con esta decisión afectó
la confianza ciudadana y alimentó la frecuente crítica de que algunas
de sus decisiones carecen de la indispensable imparcialidad y se toman
atendiendo a criterios más políticos que jurídicos.
Fuentes consultadas
cadh. Convención Americana sobre Derechos Humanos. 1969. Mé-

xico: oea. Disponible en https://www.oas.org/dil/esp/tratados_
b32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm (con-
sultada el 25 de octubre de 2019).
99

Corte idh. Corte Interamericana de Derechos Humanos. 2009. Caso

Castañeda Gutman vs. México. Excepciones Preliminares, Fon-
do, Reparaciones y Costas. Sentencia del 1 de julio. Disponible
en http://www.corteidh.or.cr/tablas/fichas/castanedagutman.pdf
(consultada el 25 de octubre de 2019).
Ferrajoli, Luigi. 2006. Garantismo. Debate sobre el derecho y la democra-
cia. México: Trotta.
ine. Instituto Nacional Electoral. 2017. Acuerdo INE/CG387/2017.
Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por
el que se emiten los lineamientos para la verificación del porcenta-
je de apoyo ciudadano que se requiere para el registro de candida-
turas independientes a cargos federales de elección popular para
el proceso electoral federal 2017-2018. Disponible en https://www.
ine.mx/wp-content/uploads/2017/09/CGex201708-28-ap-12.pdf.
. 2018a. INE/CG269/2018. Dictamen sobre el cumplimiento del
porcentaje de apoyo ciudadano requerido para el registro de can-
didaturas independientes a la presidencia de la república en el pro-
ceso electoral federal 2017-2018. Disponible en https://repositorio
documental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/95280/
CGex201803-23-dp-unico.pdf (consultada el 10 de octubre de 2019).
. 2018b. Acuerdo INE/CG295/2018. Acuerdo del Consejo Gene-
ral del Instituto Nacional Electoral sobre la solicitud de registro
de candidatura independiente a presidente de los Estados Uni-
dos Mexicanos presentada por Jaime Heliodoro Rodríguez Calde-
rón. Disponible en https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/
bitstream/handle/123456789/95581/CGesp201803-29-ap-2-9.pdf
Márquez Rocha, Raúl y Wendy Vanesa Rocha Cacho, coords. 2018. La
(in)justicia electoral frente a las candidaturas independientes a la
presidencia. México: iij-unam.
Sentencia SUP-JDC-186/2018 y SUP-JDC-201/2018 acumulado. Ac-
tor: Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón. Autoridad responsable:
Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Disponible en
https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publi-
ca/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0186-2018.pdf (consultada el
10 de octubre de 2019).
100

Caso el límite al financiamiento privado

de los candidatos independientes
Jesús René Quiñones Ceballos*
1) Hechos
La figura de las candidaturas independientes fue posible con su recono-

cimiento y regulación a partir de la reforma electoral de 2014, en la que
se reconoció a los ciudadanos el derecho de acceder a cargos de elección
popular en un esquema distinto de la postulación vía partidista.
En la normativa específica se determinó la forma en que estas can-
didaturas podían acceder a prerrogativas y cuáles eran las vías y prohi-
biciones para contar con financiamiento para sus campañas.
En el contexto del proceso electoral federal 2017-2018, el Consejo
General del Instituto Nacional Electoral (ine) emitió diversos acuerdos
que impactaron en las campañas de las candidaturas independientes:
uno mediante el cual se aprobaron los topes de gastos para las campa-
ñas federales (ine 2017), otro que determinó los montos de financia-
miento público que recibirían dichas candidaturas para la obtención
del voto (ine 2018b) y uno último en el que se fijaron los límites de fi-
nanciamiento privado que estas podían recibir (ine 2018a).
Respecto a este último acuerdo, el ine consideró lo señalado en el
artículo 399 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Elec-
torales (lgipe), que dispone que el financiamiento privado se constituye
* Secretario de estudio y cuenta de la Ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera.

Caso el límite al financiamiento privado de los candidatos independientes
por las aportaciones que realicen el candidato independiente y sus

simpatizantes, el cual no podrá rebasar, en ningún caso, 10 % del tope
de gastos para la elección de que se trate.
A partir de esta regla, y considerando los distintos topes de gas-
tos de las campañas federales, es que se fijaron los montos máximos
que podrían recibir las candidaturas independientes por concepto de
aportaciones privadas.
2) Planteamiento
Derivado de lo anterior, diversas personas que contendían mediante

candidaturas independientes acudieron ante la Sala Superior con jui-
cios para la protección de los derechos político-electorales del ciuda-
dano para combatir el acuerdo INE/CG281/2018.
Los argumentos que formularon iban dirigidos a buscar la inapli-
cación del artículo 399 de la lgipe por ser inconstitucional, al consi-
derar que la regla ahí establecida generaba una clara desventaja a las
candidaturas independientes, porque les impedía participar en condi-
ciones de equidad frente a las candidaturas postuladas por los parti-
dos políticos.
Lo anterior porque la aplicación de dicho artículo limitaba la capa-
cidad de gasto de las candidaturas independientes, puesto que no se
permitía contar con la misma cantidad de recursos que el resto de las
candidaturas.
La Sala Superior resolvió que el artículo impugnado era inconstitucio-

nal, ya que su aplicación generaba inequidad en la contienda. Para lle-
gar a tal conclusión, se realizó un análisis previo de los criterios que se
habían formulado en torno al financiamiento de las candidaturas inde-
pendientes y, posteriormente, se realizó un test de proporcionalidad,
el cual no superó la regla en estudio, al determinarse desproporcional
en sentido estricto.
102

a) Precedentes en torno a las candidaturas independientes
En 2015, la Sala Superior conoció de diversos asuntos relacionados

con el financiamiento público de las candidaturas independientes en
los que resolvió que, si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(scjn) había reconocido diferencias entre la situación de las candi-
daturas independientes y la de las postuladas por los partidos políti-
cos, lo cierto era que entre ellas no existían diferencias materiales, por
lo que el régimen jurídico aplicable para las campañas debía ser análo-
go o, cuando mucho, razonablemente distinto (SUP-JRC-582/2015;
SUP-REC-193/2015).
Por otra parte, al resolver el SUP-JDC-1004/2015, se señaló que era ne-
cesario garantizar a las candidaturas independientes posibilidades reales
de competir y, eventualmente, ganar una elección, lo que implicaba tute-
lar sus derechos desde una óptica material y no estrictamente formal.
En el análisis del asunto, en relación con los recursos de las candi-
daturas independientes, se contemplaron los alcances del principio de
prevalencia de los recursos privados sobre los públicos, respecto del
cual la Suprema Corte estableció que dicho principio buscaba impe-
dir la incidencia de intereses ilegales en las campañas electorales (ju-
risprudencia P./J. 12/2010).
Sin embargo, la Sala Superior ha considerado que dicho princi-
pio no es aplicable a las candidaturas independientes ya que este fue
contemplado expresamente en la Constitución para los partidos po-
líticos, además de que resulta desproporcional porque estas tienen
un financiamiento público significativamente menor al de quienes
contienden por la vía partidista, lo que minimiza las posibilidades de
competir en la elección (tesis jurisprudencial XXI/2015).
b) Test de proporcionalidad
Al realizar el estudio de constitucionalidad del precepto controverti-

do, se identificó como restricción el hecho de que el monto total de los
recursos que por vía de financiamiento privado obtuvieran las candi-
daturas independientes no podría rebasar 10 % del tope de gastos pa-
ra la elección atinente, medida que la Sala Superior consideró tenía un
fin legítimo ya que buscaba:
103

1) Preservar la equidad en las contiendas electorales.

2) Fortalecer la licitud en el origen de los recursos que soportan una
campaña.
3) Garantizar la autonomía de quienes son elegidos por el voto ciu-
dadano.
Al respecto, consideró que la medida era idónea en tanto que, al fi-

jar un límite traducible en dinero, se salvaguardaba la equidad en la
contienda a partir de los recursos utilizados por las candidaturas inde-
pendientes, evitando con ello su flujo desmedido.
También era necesaria, ya que con ella se brindaba certeza de los
montos que puede recabar cada candidatura, permitiendo al ine fisca-
lizar el origen de sus recursos y tener mayor control sobre ellos.
Sin embargo, la medida no resultaba proporcional en sentido es-
tricto porque impedía que las candidaturas independientes estuvieran
en la posibilidad jurídica de gastar los mismos recursos que las candi-
daturas partidistas, lo que afectaba la equidad en la contienda.
Esto era así, ya que de la verificación de los recursos que se recibirían
como financiamiento público, así como de los montos máximos que po-
drían recabar como financiamiento privado, podía apreciarse que nin-
guno de los actores estaba en posibilidad de gastar siquiera 50 % del tope
de gastos de campaña.
Tal situación era inequitativa frente a las candidaturas postuladas
por los partidos políticos, las cuales sí estaban en posibilidad de ero-
gar recursos suficientes para alcanzar el tope de gastos lo que, si bien
dependía de la estrategia partidista, no era jurídicamente imposible.
Así, atendiendo a sus criterios jurisdiccionales, la Sala Superior con-
sideró procedente la inaplicación de la norma en cuestión, para per-
mitir a las candidaturas independientes contender en situaciones de
equidad, al eliminar la limitante monetaria que resultaba evidente en
el caso.
Si bien lo ordinario hubiese sido la simple inaplicación del pre-
cepto, lo cierto es que, al haberse considerado que la medida perse-
guía un fin legítimo, la desproporcionalidad resultante, en sentido
estricto, no podía derivar, en este caso, en la expulsión de la regla del
sistema normativo, porque se estaría desprotegiendo el fin legítimo
mencionado.
104

En ese sentido, el órgano judicial en uso de su facultad consideró

que debía establecerse una regla que sustituyera la restricción prevista
en la ley, lo que hizo tomando en cuenta los topes de gastos y el finan-
ciamiento público a que tenía derecho cada candidatura, ya que estos
elementos hacían posible fijar cuál era el monto que necesitaba reca-
bar de manera privada cada candidatura independiente.
Además, se valoró que dicha regla no resultaba suficiente, puesto
que debía fijarse un parámetro racional que atendiera a la idoneidad
y necesidad de la medida, por lo que, a fin de no propiciar la injeren-
cia de intereses privados en las contiendas y haciendo posible que por
la vía de la fiscalización se tuviera control sobre los recursos privados,
se resolvió que debían fijarse límites de aportaciones individuales pa-
ra simpatizantes y para las propias candidaturas, calculándose a partir
de 5 % del tope de gastos para los primeros y 10 % de dicho elemento
para los segundos.
Por lo tanto, el criterio de la Sala Superior permitió que las candida-
turas independientes contendieran equitativamente con los partidos
políticos por cuanto a la cantidad de recursos que podrían erogar, los
cuales se compondrían del financiamiento público al cual tenían dere-
cho, más los recursos privados que les faltasen para alcanzar su tope
de gastos de campaña, determinación que tuvo un impacto hacia la to-
talidad de las candidaturas federales.
Fuentes consultadas

el que se determinan los topes máximos de gastos de precampaña
y campaña, para las elecciones de presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, así como de diputaciones y senadurías por el princi-
pio de mayoría relativa para el proceso electoral federal 2017-2018.
. 2018a. Acuerdo INE/CG281/2018. Acuerdo del Consejo General
del Instituto Nacional Electoral por el que se determinan los lími-
tes de financiamiento privado que podrán recibir los candidatos in-
dependientes que se postulan para un cargo federal de elección
105

popular durante el periodo de campaña para los procesos electora-

les ordinarios concurrentes de 2017-2018.
. 2018b. Acuerdo INE/CG283/2018. Acuerdo del Consejo General
del Instituto Nacional Electoral por el que se distribuye a las candi-
daturas independientes el financiamiento público así como la pre-
rrogativa relativa a la franquicia postal, para la etapa de campaña
electoral del proceso electoral federal 2017-2018.
Jurisprudencia 1a./J. 81/2002. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O
AGRAVIOS. AUN CUANDO PARA LA PROCEDENCIA DE
SU ESTUDIO BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR,
ELLO NO IMPLICA QUE LOS QUEJOSOS O RECURRENTES
SE LIMITEN A REALIZAR MERAS AFIRMACIONES SIN FUN-
DAMENTO. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Dé-
cima Época, libro 29, t. III (abril): 1884-91.
Sentencia SUP-JRC-582/2015. Actores: Partido Acción Nacional
y Morena. Autoridad responsable: Comisión Estatal Electoral
Nuevo León. Disponible en https://www.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/SUP/2015/JRC/SUP-JRC-00582-2015.htm (consul-
tada el 20 de octubre de 2019).
SUP-REC-193/2015. Recurrente: Arne Sidney Aus Den Ruthen
Haag. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la cuarta cir-
cunscripción plurinominal, con sede en el Distrito Federal. Dis-
ponible en https://www.te.gob.mx/candidaturas-independientes/
sites/default/files/SUP-REC-0193-2015.pdf (consultada el 20 de
octubre de 2019).
SUP-JDC-1004/2015. Actor: Benjamín de la Rosa Escalante. Au-
toridad responsable: Instituto Estatal Electoral de Baja California
Sur. Disponible en https://www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/
html/SUP/2015/JDC/SUP-JDC-01004-2015.htm (consultada el 20
de octubre de 2019).
Tesis jurisprudencial XXI/2015. CANDIDATURAS INDEPENDIEN-
TES. NO LES ES APLICABLE EL PRINCIPIO CONSTITUCIO-
NAL DE PREVALENCIA DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO
SOBRE EL PRIVADO, QUE CORRESPONDE A LOS PARTIDOS
POLÍTICOS. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral 16
(mayo): 45-7.
106

Los retos del financiamiento

para los candidatos independientes
Fernanda Caso Prado*

Sebastián Garrido de Sierra**
La participación de las candidaturas independientes en los procesos

electorales federales y estatales de los últimos años ha puesto en evi-
dencia el rezago del sistema electoral mexicano para ofrecerles un
marco jurídico que garantice condiciones razonables de competencia
equitativa. La asignación de recursos públicos, los tiempos de radio y
televisión, o la representación de las y los candidatos independientes
ante las instituciones electorales son tan solo algunos de los muchos
temas que han llevado a autoridades y académicos a volver a cuestio-
narse la forma en la que se debe entender el derecho a ser votado. Y
todo, partiendo de una realidad de inequidad que la propia ley genera.
El reto ha sido particularmente complejo para el Poder Judicial de
la Federación, quien se ha visto obligado a desarrollar una narrativa
argumentativa con un número muy reducido de precedentes sobre los
cuales cimentar las decisiones. Así, en pocos años, el Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ha construido una se-
rie de criterios que han acompañado la inmersión de las candidaturas
independientes en la arena política. Estas decisiones han moldeado la
* Abogada y estudiante de la maestría en Derecho de la Seguridad Nacional en la Universidad

de Georgetown.
** Catedrático del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (conacyt). Profesor-investigador
del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide).

Los retos del financiamiento para los candidatos independientes
forma en la que se entiende la vía independiente como mecanismo de

competencia en el futuro, y son el punto de partida obligatorio para
quien desee comprender la complejidad jurídica de esta figura.
El financiamiento privado en el modelo mexicano tiene límites
tanto para los partidos políticos como para las y los candidatos in-
dependientes. Para los primeros, la Constitución establece que deben
prevalecer los recursos públicos sobre los privados (cpeum, artículo
41, fracción II). En el extremo, esto puede —y suele— significar que
los recursos privados gastados por los partidos sean equivalentes a
50 % menos un peso del total. Las normas electorales establecen tam-
bién que los topes de gastos de campaña se definen por candidato mien-
tras que los recursos públicos se asignan por partido, de tal forma que
cada partido decide cuánto otorgar a cada candidato.
En contraste, el monto de financiamiento público que recibe ca-
da candidata y candidato es calculado y distribuido por la autoridad
electoral a partir de una bolsa común, equivalente al financiamiento
público que recibiría un partido de reciente creación. Este monto sue-
le terminar siendo mucho menor que lo que recibiría un candidato o
candidata de partido que compite por el mismo cargo, particularmen-
te cuando hay coaliciones en las que los partidos pueden sumar sus re-
cursos públicos y, además, concentrar la mayor parte de sus recursos
en las competencias más relevantes y en las regiones más competiti-
vas. Adicionalmente, el artículo 399 de la Ley General de Institucio-
nes y Procedimientos Electorales (lgipe) define que el financiamiento
privado que pueden recibir las y los candidatos independientes a car-
gos federales no debe exceder 10 % de su tope de gastos de campaña.
La forma en la que las normas electorales regulan el monto de re-
cursos a los que los candidatos independientes y de partido pueden te-
ner acceso en el ámbito federal, incluso combinando el financiamiento
público y el privado, resulta en una enorme inequidad que fue anali-
zada y resuelta en la sentencia SUP-JDC-222/2018 de la Sala Superior
del tepjf.
Este capítulo está dedicado a estudiar los alcances y consecuencias
de dicha sentencia. Para ello, el texto se divide en cinco secciones. Co-
menzamos discutiendo los precedentes de esta decisión, para después
resumir los puntos centrales de la sentencia. Posteriormente analiza-
mos su sustancia y destacamos tres aspectos centrales. Primero, en
108

esta sentencia el Tribunal reafirmó la figura de las candidaturas inde-

pendientes como un esquema distinto, no equiparable a los partidos
políticos, que exige condiciones reales de competencia. Segundo, la
sentencia asume una postura novedosa en términos constitucionales,
pues no solo deja sin aplicación una norma, sino que confecciona una
nueva para suplir el vacío que se genera. Tercero, la sentencia analizó
la norma tanto desde el texto de la ley como los efectos que se generan
en los casos concretos.
La sentencia se aprobó el 25 de abril de 2018, casi un mes después
de que comenzaran las campañas de ese año. Esto nos ofrece una opor-
tunidad para analizar empíricamente cuáles fueron las consecuencias
de la decisión del Tribunal Electoral en los dos meses restantes de
las campañas. Para ello, en la cuarta sección presentamos los resul-
tados del análisis de los ingresos y gastos de campaña reportados por
1,602 candidatos y candidatas independientes o partidistas que com-
pitieron por un cargo de elección popular federal en el proceso elec-
toral 2017-2018.
La evidencia disponible indica tres datos relevantes: primero, a pe-
sar del fallo de la Sala Superior, para la gran mayoría de las y los candi-
datos independientes, 55 % o más de sus ingresos totales provinieron
del financiamiento público; segundo, para ninguno de los candidatos
independientes, el monto total de recursos privados recabados superó
30 % de su tope de gastos de campaña, y tercero, y consecuente con el
punto anterior, para 74 % de los candidatos independientes, el monto
total de gastos de campaña fue menor de 50 % de su respectivo tope, y
solo 12 % gastó 65 % o más de su tope. Se cierra el texto presentando
las principales conclusiones del análisis.
1) Precedentes
Existen dos precedentes especialmente relevantes para entender la

sentencia SUP-JDC-222/2018.
El primero de ellos se originó en 2015, cuando Arne Sidney Aus Den
Ruthen Haag, candidato a la jefatura delegacional de Miguel Hidalgo,
impugnó el acuerdo del entonces Consejo General del Instituto Electo-
109

ral del Distrito Federal (iedf) en el que se le limitaba la posibilidad de re-

caudar fondos privados por un monto mayor a los recursos públicos que
había recibido. El acuerdo tomaba como base el artículo 41, fracción II
de la Constitución y el artículo 246 del Código de Instituciones y Proce-
dimientos Electorales del Distrito Federal (cipedf), los cuales hablan de
la prevalencia de los recursos públicos sobre los privados.
Tras la confirmación del acuerdo por parte de la Sala Regional, el
candidato decidió ir en contra de esta resolución por una cuestión de
constitucionalidad ante la Sala Superior (SUP-REC-193/2015). La sen-
tencia del Tribunal, identificada como SUP-REC-193/2015, revocó la
sentencia con el argumento de que los partidos políticos y los candi-
datos independientes se encuentran en una situación jurídica distin-
ta, no equiparable con los partidos políticos. A partir de la naturaleza
de las candidaturas independientes, la Sala Superior determinó que el
principio constitucional de prevalencia de recursos públicos sobre pri-
vados no es aplicable para ellos. Concluyó manifestando que la medida
que no le permitía al candidato recaudar más que lo recibido como fi-
nanciamiento público resulta desproporcionada y significa una reduc-
ción significativa de sus posibilidades de competir.
El segundo precedente es de 2016, cuando la Sala Superior resol-
vió la sentencia derivada de la contradicción de tesis identificada co-
mo SUP-CDC-2/2016.
En este caso, el Tribunal confirmó el límite de financiamiento priva-
do establecido por la Ley Electoral del Estado de Chihuahua (leech),
mismo que correspondía a 50 % del tope de gastos de campaña. En esta
ocasión, se argumentó que el hecho de que los candidatos deban parti-
cipar en igualdad de circunstancias para tener posibilidades de éxito no
significa que todos deban contar con los mismos recursos. Esto, pues
incluso las propias prerrogativas que otorga el Estado obedecen, en ca-
da caso, a las circunstancias en que cada contendiente participa.
Concluyó que el límite establecido de 50 % de recursos privados
más los recursos públicos que el candidato recibiera sí colocaban a los
candidatos en una situación real de competencia (SUP-CDC-2/2016).
Tenemos pues, que en el primer caso, la Sala Superior determinó que
no es válido limitar el financiamiento privado bajo el criterio de que de-
be ser menor que el financiamiento público recibido, mientras que en el
segundo señaló que es válido limitar el financiamiento privado a 50 %
del tope de gastos de campaña.
110

Con estas dos sentencias que manifestaban puntos de vista distintos

—si bien no contradictorios— fue que llegamos al proceso electoral
de 2018.
2) Resumen de la sentencia SUP-JDC-222/2018
El artículo 399 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos

Electorales determina que los candidatos independientes no pueden
recibir financiamiento privado por más de 10 % del tope de campaña
para cada elección. El Consejo General del Instituto Nacional Electo-
ral, en concordancia con dicha ley, procedió a determinar los topes de
recaudación, como lo plantea el artículo para todos los candidatos fe-
derales independientes que competirían en las campañas de 2018.
La candidata presidencial Margarita Zavala, los candidatos a sena-
dor Manuel Clouthier Carrillo y Pablo Abner Salazar Mendiguchia y
la candidata a diputada Luisa María de Guadalupe Calderón Hinojosa
impugnaron la resolución del ine.
En la sentencia, para estudiar el fondo del asunto, el Tribunal reali-
zó un test de proporcionalidad que resulta sumamente interesante. En
primer lugar, determinó que se trata de una restricción que persigue
al menos tres fines legítimos: “preservar la equidad en las contiendas
electorales; fortalecer la licitud en el origen de los recursos que sopor-
tan una campaña y autonomía de quienes son elegidos por el voto ciu-
dadano”. Con este argumento, la Sala Superior guía el resto del análisis
a la luz de estos bienes tutelados.
En segundo lugar, el Tribunal argumenta que “el establecimiento de
un límite a las aportaciones privadas es una medida idónea para salva-
guardar la equidad en la contienda a partir de los recursos que utilicen
los candidatos independientes”. Por lo cual, concluye que es correcto
que haya límites a las aportaciones.
En tercer lugar, el Tribunal hace referencia a la necesidad de la me-
dida. Determina que, en efecto, el límite cumple con este criterio pues
de otra manera se vulnerarían los bienes tutelados. Por un lado, porque
la balanza de la inequidad en las condiciones se inclinaría a favor de
los candidatos independientes si estos no tuvieran restricción alguna y
pudieran recaudar por la vía privada tanto como desearan o pudieran.
111

Por otro lado, porque la certeza en los montos que puede recaudar un
candidato abona a la transparencia y permite una mejor fiscalización
del origen de dichos recursos.
En último lugar, la Sala hizo una evaluación de la proporciona-
lidad en sentido estricto de la medida y, por este motivo, se declara
inaplicable.
Para ello, hace referencia a la sentencia derivada de la contradicción
de criterios SUP-CDC-2/201642, en la que se estudia el concepto de la
participación en igualdad de circunstancias, requerida para tener po-
sibilidades de éxito en la elección en la que contiendan. Aquí el Tribu-
nal hace mención del Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral
de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, popular-
mente conocida como Comisión de Venecia, que contiene una serie de
directrices, entre las que se encuentra la siguiente:
2.3. Igualdad de oportunidades. Deberá garantizarse la igualdad de

oportunidades entre los partidos y los candidatos. Ello implica la neu-
tralidad de las autoridades públicas, en particular por lo que se refiere
a: i. la campaña electoral; ii. la cobertura por los medios, en particu-
lar los medios públicos; iii. la financiación pública de los partidos y
campañas [...]. d. La financiación de los partidos, de los candidatos
y de las campañas electorales deberá ser transparente e. El princi-
pio de la igualdad de oportunidades puede, en ciertos casos, llevar a
la limitación de los gastos de los partidos, sobre todo en materia de
publicidad. 3. El sufragio libre 3.1. Libertad del votante para formar
su opinión a. Las autoridades públicas deberán respetar su deber de
neutralidad. En particular, ello tiene que ver con: i. los medios; ii. la
fijación de carteles; iii. el derecho a manifestarse en lugares públicos;
iv. la financiación de los partidos y de los candidatos [...]. c. Las viola-
ciones del deber de neutralidad y de la libertad del votante para formar
su opinión deberán ser sancionadas (Código de Buenas Prácticas en
Materia Electoral de la Comisión Europea para la Democracia por el
Derecho, artículo 2).
Sobre esta base, el Tribunal aclara que la igualdad de circunstancias

no significa necesariamente que todos cuenten con los mismos recur-
sos, pero sí que haya condiciones razonables de competencia equita-
tiva. Señala que los partidos políticos y candidatos independientes se
encuentran en situaciones distintas no equiparables, de modo que el
marco normativo de los primeros no es aplicable a los segundos.
112

Para determinar si esta ley debe entenderse como una limitación

válida dentro de la libertad que tiene el legislador para regular la
competencia como sucedió en el caso de Chihuahua o si, por el con-
trario, es incompatible con la exigencia de condiciones razonables de
competencia equitativa, el Tribunal elabora el siguiente cuadro com-
parativo.
Cuadro 1. Evaluación de condiciones

de competencia realizada por el tepjf
Porcentaje
Límite de Monto de gastos
Tope de gastos Financiamiento que podrían
Sujeto financiamiento que podrían
de campaña público erogar
privado pagar
(%)
Margarita
Ester Zavala
$429,633,325.00 $7,160,555.00 $42,963,332.50 $50,123,887.50 11.67
Gómez
del Campo
Manuel Jesús
Clouthier $10,024,777.00 $2,045,872.00 $1,002,477.70 $3,048,349.70 30.41
Carrillo
Pablo Abner
Salazar $18,617,443.00 $2,045,872.00 $1,861,744.30 $3,907,616.30 20.99
Mendiguchía
Luisa María
de Guadalupe
$1,432,111.00 $387,057.00 $143,211.10 $530,268.10 37.03
Calderón
Hinojosa
Fuente: Elaboración propia con información de la sentencia SUP-JDC-222/2018.
De los números mostrados, la Sala Superior rescata que, al no ser

posible para ninguno de los actores alcanzar siquiera 50 % del límite
de gasto, se genera una desventaja inminente frente a las opciones par-
tidistas, por lo que esta inequidad hace necesaria la inaplicación de la
norma.
Sin embargo, el Tribunal manifiesta que, como se ha planteado pre-
viamente, es necesario establecer un límite. Es decir, la inaplicación del
artículo 399 no puede dejar a los independientes con la posibilidad de
recaudar indefinidamente, pues esto afectaría severamente la certeza y
la equidad en la contienda.
113

La Sala no tiene la facultad de instruir al legislador a modificar una

ley, pues esto implicaría una declaratoria general de inconstitucionali-
dad, lo cual está fuera de las facultades del Tribunal. Entonces procede
a hacer algo que resulta novedoso desde un punto de vista constitu-
cional:
La Sala decide determinar por sí misma el límite que se debe aplicar,

definiendo este límite como la diferencia entre el financiamiento
público que reciben y el tope de gasto autorizado para cada con-
tienda.
3) Análisis de la sentencia
Esta sentencia es de enorme relevancia por al menos tres motivos.

Primero, porque en ella se reafirma la figura de las candidaturas in-
dependientes como un esquema distinto, no equiparable a los partidos
políticos. Esto es un gran avance, pues lleva a diferenciar los mode-
los regulatorios de unos y otros y reconocerlos como dos mecanismos
igualmente válidos para acceder al poder. Es decir, se aleja de la idea de
que las candidaturas independientes son accesorias o excepciones del
modelo de partidos.
Esto vuelve a traer a la mesa el concepto amplio de la equidad, mis-
mo que exige condiciones reales de competencia para acceder al po-
der, las cuales deben ser verificables de manera aterrizada, como lo
hace en este caso el Tribunal a través del cuadro en el que se analizan
las consecuencias económicas de esta limitación.
Segundo, por la innovación que genera la Sala Superior como au-
toridad interpretadora de la Constitución, asumiendo una facultad, no
solo de inaplicar una norma, sino de construir una solución para su-
plir el vacío legal.
Los alcances de las sentencias se han ido modernizando con los
años. La tradición que entendía a las cortes constitucionales como una
especie de legislador negativo ha sido superada ya desde hace tiempo.
La realidad exige que el juez constitucional tome una aproximación
mucho más activa frente a las normas y la realidad que pretende regu-
lar a la luz de la Constitución.
114

Sin embargo, el Tribunal no es una corte constitucional tradicional

en el sentido europeo, pues no tiene entre sus facultades la expulsión
de una norma del sistema jurídico con efectos generales. Esto coloca
al Tribunal en una posición complicada. Tiene la facultad de declarar
la inaplicación de una norma en un caso concreto por considerarla in-
constitucional, mas no puede hacer que esta desaparezca ni reenviarla
al legislador. Esto puede generar vacíos importantes que los magistra-
dos deben considerar a la hora de tomar una decisión. Parece ser esta
limitante la que ha llevado al Tribunal a explorar alternativas mucho
más arriesgadas en sus decisiones.
El Tribunal ha sido mucho más innovador incluso que la Corte a la
hora de suplir estos vacíos con sentencias que en derecho comparado
se han llamado sentencias manipulativas o que afectan el contenido de
las normas. Tales casos, por ejemplo, se han visto previamente en sen-
tencias relacionadas con acciones afirmativas, plazos para recolectar
firmas de apoyo ciudadano y porcentaje de firmas requeridas para so-
licitar el registro como candidato independiente.
Roberto Romboli, en un análisis a partir del uso que la Corte italia-
na ha hecho de las mismas, trae a colación las dudas que este tipo de
sentencias pueden generar.
Este tipo de resoluciones, como se puede imaginar, ha creado notables

discusiones en la doctrina, e incluso despertado reticencias por parte
de los jueces. Se ha hablado de un papel de «suplencia» de la Corte con
respecto al Parlamento y de función paralegislativa de la primera, po-
niendo de relieve el papel solamente negativo atribuido a la Corte, que
tendría la posibilidad de crear, a través de las propias decisiones, un
vacío normativo a llenar después por todos los operadores jurídicos o
por la intervención del Parlamento (Romboli 1996, 64).
Sin duda, muchas decisiones del Tribunal Electoral pueden estar

encuadradas dentro de este debate que obliga a los jueces a ser espe-
cialmente precavidos a la hora de optar por una solución que pueda
considerarse invasiva de la esfera política del legislador. Un ejemplo es
la sentencia que en este texto se analiza.
Dentro de las sentencias manipulativas, lo que hace la Sala Superior
constituye lo que se ha denominado una sentencia sustitutiva, la cual,
tradicionalmente, comienza por expulsar del ordenamiento jurídico
115

una norma y luego sustituye el vacío con una disposición específica que
permite mantener la coherencia y proteger los bienes constitucionales
que previamente se han descrito (Olano 2004, 580-1). En este caso, co-
mo se ha planteado, el Tribunal no puede expulsar una norma del orden
jurídico con efectos generales (tesis jurisprudencial P./J. 23/2002).
Sin embargo, hace algo similar dentro de lo que considera su ámbito de
competencia al inaplicar en el caso concreto la norma y sustituirla por
una nueva, confeccionada por la propia Sala.
El Tribunal es cuidadoso en no crear parámetros a partir de refe-
rencias extralegales o subjetivas. Al contrario, para realizar este ejer-
cicio, toma los dos parámetros objetivos que existen en la ley: el tope
de gastos de campaña y el monto de financiamiento público. Este es
un ejercicio relevante, pues la norma con la que se suple el vacío par-
te de los elementos que el legislador ha puesto en la ley. Esto permite re-
construir, de una forma coherente, el modelo que el legislador tenía en
mente, de manera que la ausencia de la norma considerada inconstitu-
cional no genere efectos contrarios al modelo mismo.
El tope de gastos de campaña es el único elemento igualador entre
candidaturas desde el punto de vista de los recursos. No importa si se
trata de un candidato de algún partido, de una coalición o un candida-
to independiente, todos deben sujetarse al mismo límite cuyas reglas
están establecidas en el artículo 243, numeral 4, de la lgipe. La Sala
Superior argumenta, pues, que se garantiza mayor equidad en la me-
dida en que las candidaturas independientes puedan gastar tantos re-
cursos como el tope de campaña respectivo les permita.
Por otro lado, el financiamiento público al que tiene derecho cada
candidato independiente está dado con base en dos parámetros: una
fórmula general que determina la bolsa de financiamiento para candi-
datos independientes y el número de candidatos que compiten por un
cargo en el mismo nivel (ine 2018).
A partir de estas normas diseñadas por el legislador, el Tribunal ha-
ce un esfuerzo de reconstrucción del modelo en el que el nuevo límite
de financiamiento privado queda fijado como el resultante de restar el
financiamiento público que cada candidato recibe al tope de gastos per-
mitido para cada contienda. Adicionalmente, se refrenda el límite de
aportaciones individuales tanto de simpatizantes como de los candida-
tos, como está establecido en la ley.
116

Podría existir la crítica de que, a partir de esta decisión del Tribu-

nal, pareciera que ya no existe la posibilidad de fijar límite alguno por
parte del legislador. Sin embargo, el caso de Chihuahua, que incluso
es tomado como referencia en esta sentencia, manifiesta justamente
lo contrario. En la sentencia queda explícitamente dicho que no cual-
quier límite debe ser considerado inválido, sino únicamente aquellos
que colocan a los candidatos independientes en condiciones que elimi-
nan sus posibilidades reales de competir. En este sentido, no se exclu-
ye la posibilidad de que en ciertos casos el límite válido se mantenga
mientras que en otros sea inaplicado por los efectos inequitativos que
genera.
Esto conduce al tercer aspecto que vale la pena rescatar de esta sen-
tencia. La decisión del Tribunal en este caso deja en claro que a pesar
de que el modelo electoral mexicano permite de hecho la inequidad
hasta cierto punto, esto no quiere decir que dicha brecha se pueda se-
guir ampliando indefinidamente.
La lectura que debemos dar a esta sentencia no puede estar aisla-
da de los precedentes. Consideradas en conjunto, lo que se observa es
que la posibilidad de poner límites al financiamiento privado no es una
cuestión rígida que se pueda responder de manera genérica para cual-
quier limitante en cualquier contexto. Al contrario, la evaluación de-
pende del grado en el que dicha limitación se traduzca en condiciones
de competencia equitativas y no anule de hecho la posibilidad de par-
ticipar en una contienda electoral.
Al analizar la secuencia de sentencias mencionadas arriba, la Sala
Superior lo hizo desde una perspectiva atrevida: no se limitó al estu-
dio del texto legal, sino que también indagó en los efectos producidos.
Es ahí donde recae la fuerza de su análisis. Ahora bien, este análisis
de efectos está planteado exclusivamente desde una perspectiva teó-
rica. Sugerimos aquí la posibilidad de incluir elementos empíricos en el
futuro aprovechando la información pública recabada por el ine en ca-
da elección. En la siguiente sección se presentarán los resultados de
un análisis estadístico que, si bien no pudo realizar la Sala Superior al
momento de analizar y resolver la materia de esta sentencia, podría
servir como referente para futuras ocasiones.
117

4) Análisis de las repercusiones de la sentencia
En esta sección se presenta un análisis empírico de las consecuencias

que tuvo la decisión del Tribunal Electoral en el financiamiento de las
campañas de las y los candidatos independientes. Es importante que
el lector tenga siempre presente que la sentencia de la Sala Superior se
votó casi un mes después de que iniciaran las campañas de 2018, por
lo que los efectos de la misma se limitaron a los dos últimos meses de
competencia electoral. Para este análisis, se utilizaron los datos de los
saldos finales1 de la fiscalización del proceso electoral federal 2017-
-2018, así como el informe de ingresos de candidatos por rubro, am-
bos publicados por el ine.2
Las bases de datos recién mencionadas contienen diversas variables
relacionadas con los ingresos y gastos reportados por los 2,053 candi-
datas y candidatos que compitieron para cinco tipos de cargos: la pre-
sidencia de la república, senadurías de mayoría relativa, senadurías de
representación proporcional, diputaciones federales de mayoría relati-
va y diputaciones federales de representación proporcional.
De este universo, el análisis únicamente considera la información
de las y los 1,598 candidatos (77.8 % del total) que compitieron por un
cargo de mayoría relativa y reportaron ingresos y gastos de al menos $ 1.
El cuadro 2 resume la distribución de candidaturas por tipo de cargo y
tipo de candidatura (independiente y otras).
1 De acuerdo con el portal de fiscalización del ine, los saldos finales incluyen datos de ingresos
y gastos reportados, más los ajustes resultado de la fiscalización.
2 El código utilizado para este análisis, así como las gráficas aquí incluidas, están disponibles en
https://github.com/segasi/analisis_financiamiento_ci.
118

Cuadro 2. Distribución de candidaturas

por tipo de cargo y candidatura
Porcentaje Porcentaje (%) Porcentaje (%)

Candidaturas Otro tipo
Cargo Total (%) de candidaturas de otro tipo
independientes de candidaturasA
total independientes de candidaturasA
Diputado
Federal 1,321 82.70 38 1,283 2.90 97.10
por mr
Senador
272 17.00 10 262 3.70 96.30
por mr
Presidente 5 0.31 2 3 40.00 60.00

Total 1,598 100.00 50 1,548 -- --
A Se incluyen las candidaturas partidistas, de coalición y comunes.
Nota: mr, mayoría relativa.
Como se ilustra en el cuadro 2, de las 1,598 candidaturas incluidas

en el análisis, 50 (3.1 %) corresponden a candidatas o candidatos inde-
pendientes.
Por su parte, la gráfica 1 muestra el porcentaje de ingresos de ori-
gen privado de cada candidata y candidato independiente con respec-
to al monto total de ingresos que reportó. Cada punto representa a
una o a un candidato independiente. Mientras más a la derecha está el
punto, mayor es la proporción de recursos privados del total recabado
por cada uno. La gráfica ilustra que, con excepción de los 2 candidatos
independientes a la presidencia y 4 a una senaduría, para los otros 44
candidatos independientes el financiamiento privado representó me-
nos de 45 % de sus ingresos totales. De hecho, para la mayoría (84 %
del total) las aportaciones privadas constituyeron menos de 30 % del
total que reportaron. Estas cifras confirman las dificultades que en-
frentan la mayoría de las candidaturas independientes para convencer
a particulares de financiar sus campañas.
119

Gráfica 1. Porcentaje de ingresos de origen privado

de cada candidatura independiente
respecto a sus ingresos totales
Presidente
Senador
de MR
Diputado
federal de MR
La gráfica 2 muestra un ángulo complementario. Cada punto repre-

senta el porcentaje de ingresos de origen privado de un candidato in-
dependiente con respecto a su tope de gastos de campaña. Mientras
más a la derecha está un punto, mayor es este porcentaje. La gráfica
muestra que para ninguno de los candidatos independientes el monto
total de recursos privados recabados superó 30 % de su tope de gastos
de campaña, y que para 82 % del total esta cifra fue menor a 10 %. La
gráfica ilustra también que aun cuando 100 % de los ingresos reporta-
dos por los 2 candidatos presidenciales y 4 a una senaduría fue de ori-
gen privado, en ningún caso la suma de sus ingresos privados rebasó
25 % de su tope de gastos de campaña.
120

Gráfica 2. Porcentaje de ingresos de origen privado

de cada candidatura independiente
respecto a su tope de gastos
Presidente
Senador
de MR
Diputado
federal de MR
La gráfica 3 ofrece una perspectiva que se aproxima más al razona-

miento seguido por la Sala Superior en la sentencia analizada. Muestra
el porcentaje de gastos totales de cada candidatura respecto a su tope
de gastos de campaña. A diferencia de las dos gráficas anteriores, en
esta se incluyen los datos de las y los 1,598 candidatos —independien-
tes, de partido y coaliciones— que cumplen las dos condiciones men-
cionadas al comienzo de este apartado.
121

Gráfica 3. Porcentaje de gastos de cada candidatura

respecto a su tope, por tipo de candidatura
Presidente Independiente
Otros
Presidente
Senador
de MR
Diputado
federal de MR
La gráfica 3 indica que para 74 % de los candidatos independientes

el monto total de gastos de campaña fue menor a 50 % de su respecti-
vo tope, solo 12 % gastó 65 % o más de su tope y únicamente 1 —Lorenzo
Ricardo García de León Coria, candidato independiente a senador
en Baja California Sur— lo pasó.
La gráfica muestra también que mientras más grande es la unidad
geográfica en la que compite un candidato independiente, más dif ícil
es que sus gastos totales se aproximen a los de sus adversarios partidis-
tas. Esto es evidente en el caso de los 2 candidatos independientes pre-
sidenciales, pero se cumple también para quienes compitieron por una
senaduría de mayoría relativa. Mientras que 70 % de las y los candida-
tos independientes que compitieron por este cargo (7 de 10) registra-
ron gastos totales inferiores a 30 % del tope de gastos de campaña, solo
47 % de las y los candidatos partidistas (124 de 262) tuvieron gastos
totales por debajo de este umbral. En contraste, mientras que 81.6 %
de las y los candidatos independientes a una diputación federal regis-
traron gastos mayores a 40 % de su tope de gastos, solo 39.4 % de las y
los candidatos partidistas que compitieron por este tipo de cargo gas-
taron el equivalente a 40 % o más de su tope de gastos.
122

5) Conclusiones
La sentencia SUP-JDC-222-2018 sentó un precedente interesante que

será motivo de análisis durante muchos años. En este texto se presen-
ta un primer acercamiento desde dos ángulos complementarios: pri-
mero, desde una perspectiva jurídica, se analizaron los aspectos más
relevantes de la argumentación y conclusiones de la Sala Superior; se-
gundo, desde una perspectiva empírica, se estudió cuáles fueron los
efectos de la sentencia a partir de los datos de ingresos y gastos repor-
tados por los candidatos independientes y partidistas en el proceso
electoral 2017-2018.
Entre los aspectos más relevantes del análisis jurídico, se encon-
tró la reafirmación de las candidaturas independientes como una figu-
ra no equiparable a los partidos políticos, que requiere una regulación
particular a fin de generar condiciones reales de competencia. Si bien
la Sala Superior no dejó completamente claro cuál sería el límite tole-
rable para una legislación que pretenda regular los montos máximos
de financiamiento privado, el estudio sistemático de esta sentencia y
sus precedentes presenta una guía desde la cual partir para futuras re-
gulaciones y juicios en la que parece que la única regulación válida sería
aquella que permita a los independientes alcanzar, al menos, 50 % del
tope de campaña.
Adicionalmente, se estudió la forma en que la Sala Superior resol-
vió el vacío generado por la inaplicación de la norma mediante la con-
fección de una nueva regulación a través de lo que en el derecho
comparado se ha llamado una sentencia sustitutiva. Se discutieron
los conflictos de competencia que esto genera con el Poder Legislativo
y se analizó la forma en la que el Tribunal reconstruye el modelo crea-
do por el legislador de forma que los elementos dados por este permiten
establecer un nuevo límite de financiamiento privado. Finalmente, se
analizó la forma en que el Tribunal estudió este límite a partir de los
efectos que tiene en conjunto con el resto de condiciones de compe-
tencia y no de manera aislada. Es decir, incluyendo el tope de gastos de
campaña y el financiamiento público como dos elementos inherentes
al estudio sobre las condiciones de competencia.
En cuanto al análisis empírico, los resultados indican que, incluso
después de la sentencia de la Sala Superior, para la gran mayoría de las
123

y los candidatos independientes, el financiamiento privado represen-

tó menos de la mitad de sus ingresos totales. De forma consistente, los
resultados también revelan que, sin importar el cargo por el que com-
petían, ninguno de los candidatos independientes logró recaudar un
monto de recursos privados superior a 30 % de su tope de gastos de cam-
paña, y para la gran mayoría esta cifra fue menor a 10 por ciento.
Los datos muestran, además, que, para 3 de cada 4 candidatos
independientes, el monto total de gastos de campaña fue menor a 50 %
de su respectivo tope, así como que parece haber una relación inver-
samente proporcional entre el tamaño de la unidad geográfica por la
que compiten (país, entidad o distrito) y el porcentaje del tope de gas-
tos que representan sus gastos totales. En este último caso es factible
que la inequidad en los recursos no esté solo determinada por limi-
taciones jurídicas en la posibilidad de recaudación, sino también por
una mezcla de dos factores más: inequidad en los montos de financia-
miento público y falta de acceso al financiamiento privado por moti-
vos extralegales. Adicionalmente, habría que considerar otras causas
estructurales de la inequidad, como el papel que juegan las estructu-
ras partidistas, el prorrateo de gastos, la posibilidad de hacer coalicio-
nes y la asignación de tiempos de radio y televisión.
Fuentes consultadas
Comisión Europea para la Democracia por el Derecho. Código de Bue-

nas Prácticas en Materia Electoral. Disponible en https://www.
te.gob.mx/sites/default/files/informacion_importante/2012/04/
codigo_buenas_practicas_pdf_18140.pdf.
cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2019.
México.
ine. Instituto Nacional Electoral. Acuerdo INE/CG283/2018. Acuerdo
del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se
distribuye a las candidaturas independientes el financiamiento pú-
blico así como la prerrogativa relativa a la franquicia postal para la
etapa de campaña electoral del proceso electoral 2017-2018.
Informe de ingreso de candidatos por rubro en las campañas federales.
2018. México. Disponible en https://bit.ly/2pu5A4G.
124

Olano García, Hernán Alejandro. 2004. “Tipología de nuestras senten-

cias constitucionales”. Vniversitas 53: 571-602 y 580-1.
Romboli, Roberto. 1996. “La tipología de las decisiones de la Corte
Constitucional en el proceso sobre la constitucionalidad de las le-
yes planteado en vía incidental”. Revista Española de Derecho Cons-
titucional 48: 35-80.
Sentencia SUP-CDC-2/2016. Denunciante: Tribunal Estatal Electoral
de Chihuahua. Salas sustentantes: Sala Superior y Sala Regional co-
rrespondiente a la primera circunscripción plurinominal, con sede
en Guadalajara, Jalisco. Disponible en https://www.te.gob.mx/
Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/
SUP-CDC-0002-2016.pdf.
SUP-REC-193/2015. Recurrente: Arne Sidney Aus Den Ruthen
Haag. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la cuarta
circunscripción plurinominal, con sede en el Distrito Federal. Dis-
ponible en https://www.te.gob.mx/candidaturas-independientes/
sites/default/files/SUP-REC-0193-2015.pdf.
Tabla de saldos finales a nivel federal. 2018. México. Disponible en
https://bit.ly/2BOnHVi.
Tesis jurisprudencial P./J. 23/2002. TRIBUNAL ELECTORAL DEL
PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COM-
PETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITU-
CIONALIDAD DE LEYES. Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta. Novena Época, t. XXXI (enero): 22.
125

Caso fideicomiso “Por los demás”,

Movimiento Regeneración Nacional
Priscila Cruces Aguilar*
1) Hechos
Los días 7 y 19 de septiembre de 2017 diversas poblaciones de Méxi-

co sufrieron el impacto de dos sismos, respectivamente, de alta inten-
sidad. Las consecuencias fueron desastrosas. Los gobiernos y los civiles
se organizaron para recaudar fondos y apoyar en la reconstrucción.
Los partidos políticos nacionales y el Instituto Nacional Electoral
(ine) acordaron, como medida excepcional, la viabilidad de la renun-
cia al financiamiento público para que fuera destinado a la atención de
la emergencia. Bastaba con que los partidos presentaran la renuncia
de forma previa a la entrega del financiamiento (ine-deppp 2017, 3-5).
En este contexto, el entonces dirigente nacional de Morena, Andrés
Manuel López Obrador, anunció la creación de un fideicomiso con el
objeto de ayudar a los damnificados, separándose del medio previsto
por el ine. El 25 de septiembre de 2017 se constituyó el fideicomiso de-
nominado “Por los demás”.
* Secretaria de estudio y cuenta en la Ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.

Licenciada en Derecho y maestra en Derechos Humanos y Garantías por el Instituto Tecno-
lógico Autónomo de México (itam), certificada en Ética y Cumplimiento Corporativo Inter-
nacional por Legal, Ethics and Compliance (lec). Tabajó para el entonces Instituto Federal
Electoral (ife) en el área de Fiscalización y ha sido coordinadora de capacitación, evaluación
e investigación en el área de Prevención de Lavado de Dinero y Combate al Terrorismo en
Citibanamex.

El 26 de abril de 2018 el Partido Revolucionario Institucional (pri)

presentó una queja en contra de Morena y su entonces candidato a la
presidencia de la república por la canalización del financiamiento de
campaña al fideicomiso, lo cual, en su concepto, no estaba permitido.
Además, el pri controvirtió la licitud del mecanismo del fideicomi-
so para la entrega de recursos a damnificados y cuestionó su origen.1
A partir de los hechos denunciados, el 15 de junio de 2018 la Unidad
Técnica de Fiscalización (utf) amplió la línea de investigación, por-
que consideró que existían indicios de que los recursos del fideicomiso
provenían de fuentes ilícitas (SUP-RAP-209/2018, 35).
a) ¿Qué resolvió el ine?
En el marco de debates políticos en el Consejo General del ine,2 el 18

de julio de 2018 se resolvió la queja en materia de fiscalización, al con-
cluir que no se demostró que Morena hubiera destinado recursos de su
financiamiento público al fideicomiso (ine 2018a, apartado A). Sin em-
bargo, la autoridad determinó que el partido estaba indisolublemen-
te vinculado con el fideicomiso y era responsable por: 1) la recepción
de aportaciones de ente prohibido y de personas no identificadas; 2) la
omisión de informar acerca de la apertura de un fideicomiso, y 3) la omi-
sión de reportar egresos (ine 2018a, apartado B).
Entre los elementos que valoró, se encontraron las manifestacio-
nes públicas del entonces dirigente nacional del partido, la emisión de
un boletín de prensa con el emblema de Morena, los acuerdos toma-
dos por el Consejo Nacional del partido y la información financiera del
contrato de fideicomiso (ine 2018a, 46).
De los movimientos en la cuenta del fideicomiso del 26 de septiem-
bre de 2017 al 1 de mayo de 2018, la autoridad identificó que ingre-
saron 78,800,000.00 pesos, de los cuales 44,400,000.00 pesos fueron
aportaciones en efectivo; de estos, la autoridad determinó imposible
identificar a sus depositantes, aunque enfatizó la sistematicidad en los
ingresos por montos de 50,000.00 pesos, además de que 34,400,000.00
1 La queja se sustanció en un procedimiento sancionador en materia de fiscalización en el ex-

pediente INE/Q-COF-UTF/93/2018. Véase ine (2018a).
127

Caso fideicomiso “Por los demás”, Movimiento Regeneración Nacional
pesos fueron ingresados mediante cheques o transferencias electróni-

cas, identificando que 15.93 % del total provenía de legisladores postu-
lados por Morena (ine 2018a, 80). Respecto de los egresos, la autoridad
demostró que 82 % del monto de los ingresos, esto es, 64,400,000.00
pesos, se dispuso por medio de cheques de caja, los cuales fueron co-
brados en efectivo.3
La autoridad destacó que, de las 70 de personas que cobraron los
cheques de caja, 56 tenían vínculo con el partido político.4
La responsable concluyó que, al haber una relación entre los inte-
grantes del fideicomiso,5 los depositantes identificados y los sujetos a
quienes se les giraron los cheques de caja, existía una vinculación e in-
jerencia material por parte de Morena en la creación y operación del
fideicomiso, y que el partido tuvo a su disposición los recursos a pesar
de no existir una vinculación formal con su constitución.
En la resolución, el ine afirmó que Morena había operado un siste-
ma de financiamiento paralelo con la constitución y operación del fi-
deicomiso que, por sus características, evadía el sistema de vigilancia y
fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Además, afirmó
que la sistematicidad de los depósitos y retiros demostraba una trama
financiera fraudulenta, por medio de la cual el partido político pudo
hacerse de mayores recursos económicos, sin reportarlos a la autori-
dad electoral (ine 2018a, 112).
Por la falta se sancionó de forma global a Morena, al ser un modo
paralelo de captación y disposición de recursos, con la reducción de
50 % de su financiamiento público mensual, hasta alcanzar el monto
de 197,046,415.92 pesos.6
3 Porcentaje propio. La litis, en cuanto a los egresos, fue de 78,818,566.37 pesos, de los cuales
se determinó que 64,481,760.00 pesos fueron dispuestos por medio de cheques de caja. Véase
INE/CG638/2018 (80-6).
4 Asimismo, precisó que 33.85 % de la salida de los recursos fue controlado por 15 personas, to-
das vinculadas con Morena. Véase INE/CG638/2018 (97).
5 Fideicomitentes originarios y adherentes, fideicomisarios y Comité Técnico.
6 Esta cantidad se calculó con 250 % del monto involucrado, es decir, representa el equivalente
de 78,818,566.37 pesos.
128

2) Planteamiento
a) ¿Qué alegó Morena?
Controvirtió la resolución administrativa ante la Sala Superior a fin de

que esta la revocara, manifestando que el ine era incompetente para in-
vestigar actividades privadas y para ampliar la litis en el procedimiento.
Además, expuso que la autoridad electoral no había sido exhaustiva en
la investigación y que, de forma indebida, valoró las pruebas.
b) ¿Qué alegaron los integrantes del fideicomiso?
En términos generales, señalaron que, con la resolución administrati-

va, acontecía: 1) la vulneración al derecho de garantía de audiencia de
los integrantes del Comité Técnico del fideicomiso; 2) la falta de com-
petencia del ine para ordenar el cese de operaciones relacionadas con
el fideicomiso, y 3) una indebida motivación y fundamentación.7
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) resol-

vió las demandas de forma acumulada y revocó de manera lisa y llana
la resolución del ine, ya que la investigación no fue exhaustiva, lo que
se tradujo en una indebida motivación y fundamentación sostenida
y, además, en argumentos incongruentes. Asimismo, la Sala Superior
concluyó que se vulneró el derecho de defensa y el principio de pre-
sunción de inocencia de los integrantes del fideicomiso.
a) ¿El ine era competente para conocer

del caso?, ¿podía ampliar la litis?
La Sala Superior reconoció la competencia del ine para investigar los

hechos y para ampliar la litis de investigación. Contrario al alegato por
7 El escrito de demanda integró el SUP-RAP-115/2019.
129

los demandantes acerca de que el ine carecía de competencia para fis-

calizar los recursos del fideicomiso, la Sala expresó que el Instituto sí
contaba con competencia porque los hechos denunciados consistie-
ron tanto en el involucramiento de financiamiento público como en la
posible existencia de un mecanismo ilícito en la operación del fideico-
miso, mediante el cual, supuestamente, Morena se allegó de recursos
prohibidos por la normatividad.
b) ¿Qué razones motivaron la revocación?
La Sala Superior recalcó que los procedimientos de queja en materia

de fiscalización se rigen predominantemente por el principio inquisi-
tivo, lo que significa que la autoridad está obligada a desplegar sus fa-
cultades indagatorias a fin de verificar si los hechos constituyen alguna
infracción en materia de recursos.
En ese sentido, en el caso, la autoridad debió agotar las líneas de in-
vestigación existentes con la finalidad de conocer de manera integral el
origen y la aplicación de los recursos denunciados. Si los hechos inves-
tigados se basaban en la constitución del fideicomiso “Por los demás”,
era indispensable que la autoridad hubiera recabado el acta de la sesión
del 23 de septiembre de 2017, por la que supuestamente el Consejo Na-
cional de Morena había acordado destinar recursos al apoyo a los dam-
nificados de los sismos.
Además, era indispensable que la autoridad fiscalizadora hubiera
requerido al menos lo siguiente.
1) A las partes, la información relacionada con el detalle y la ejecu-

ción del fideicomiso, como:
a) El mecanismo previsto en el contrato para realizar las aporta-
ciones y las razones por las que así se previó.8
b) La dinámica y las fechas de entrega de los recursos.
c) El mecanismo de entrega de los recursos.
d) La lista de beneficiarios de los cheques de caja por los que se
dispusieron los recursos.
8 Particularmente, porque existía una cláusula que obligaba a la licitud de su procedencia y a su

aportación mediante cheque o transferencia electrónica. Véase SUP-RAP-209/2018 (44).
130

2) A los aportantes, su relación con el partido. En este aspecto y a pe-

sar de que los depósitos eran en efectivo, se observó que existían lí-
neas de investigación por agotar, a fin de lograr la identificación de
los depositantes.
La Sala Superior asentó que era imprescindible que la autori-
dad ejerciera sus atribuciones de colaboración en materia de inte-
ligencia financiera. Específicamente, debió requerir a la institución
de crédito o banco fiduciario acerca de las operaciones relevantes
que identificó y solicitar a la autoridad financiera la información
respecto a la recepción de reportes de operaciones inusuales, con
la finalidad de identificar a los depositantes.9
Aunado a esto, de acuerdo con el contrato de fideicomiso, en
caso de aportaciones no identificadas en efectivo, estas debían po-
nerse a disposición del depositario o los fideicomitentes.
3) A las personas que recibieron los cheques de caja, su relación con
el partido.
4) A los sujetos de apoyo, diversa información. De esto, en la senten-
cia se afirmó que existía documentación con la cual se podían tra-
zar líneas de investigación para su identificación.
Así, la Sala Superior afirmó que el ine había violado el derecho de

defensa de quienes integraban el fideicomiso, porque no les permitió
que, de forma previa al acto privativo, consistente en la orden del cese
de las operaciones del fideicomiso, fueran escuchados (jurisprudencia
P./J. 47/95). Se estimó que ello afectaba directamente su presunción
de inocencia como garantía procesal, pues hasta la resolución admi-
nistrativa tuvieron la posibilidad de conocer los hechos y presentar las
pruebas para desvirtuar lo afirmado por el ine, lo cual generó dudas
acerca de la realidad de los hechos que probó.
La Sala Superior señaló que la autoridad administrativa debió ha-
ber observado el principio de diligencia y haber probado el beneficio
político o electoral de Morena, a fin de derrotar su presunción de ino-
cencia. Por estas razones, no se encontró una justificación válida para
9 Para ello, destacó aquellas obligaciones que en materia financiera exigen a las entidades ban-
carias la identificación de los depositantes y el reporte de las operaciones que superen cierto
umbral o monto. Véase SUP-RAP-209/2018 (49-51).
131

revocar la resolución y brindar una nueva oportunidad al órgano en-

cargado de la investigación para realizar mayores diligencias tenden-
tes a acreditar la imputación que hizo en la queja, pues ello significaría
que se juzgara en dos ocasiones al partido.
De forma trascendente, se expresó que la coincidencia de las perso-
nas f ísicas con el fideicomiso y con Morena no configuraba por sí mis-
ma una ilicitud y hacía plausible que la relación se motivara en el libre
ejercicio de asociación de las personas f ísicas involucradas.
En consecuencia, se revocó lisa y llanamente la resolución impug-
nada al existir violaciones graves en el procedimiento.
Fuentes consultadas
cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2019.

México.
ine. Instituto Nacional Electoral. 2017. Informe respecto de la renun-
cia al financiamiento público por los partidos políticos nacionales,
en virtud de los sismos del mes de septiembre de 2017. deppp, 22
de diciembre. Disponible en http://repositoriodocumental.ine.mx/
xmlui/bitstream/handle/123456789/94337/CG2ex201712-22-ip-8.
pdf (consultada el 31 de octubre de 2019).
. 2018a. Acuerdo INE/CG638/2018. Acuerdo correspondiente a la
Resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral
respecto del procedimiento sancionador en materia de fiscaliza-
ción, instaurado en contra del partido político Morena y su enton-
ces presidente del Comité Ejecutivo Nacional, el C. Andrés Manuel
López Obrador, identificado con el número de expediente INE/Q-
-COF-UTF/93/2018. Sesión ordinaria del Consejo General, 18 de
julio.
. 2018b. Sesión extraordinaria del 1 de julio. Versión estenográfi-
ca. Disponible en https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/
bitstream/handle/123456789/96675/CGex201807-01-VE.pdf
Jurisprudencia 62/2002. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. DEBE REALIZARSE CON-
132

FORME A LOS CRITERIOS DE IDONEIDAD, NECESIDAD Y

PROPORCIONALIDAD. Justicia Electoral. Revista del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento 6. 2003.
México: tepjf, 51-2.
P./J. 47/95. FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDI-
MIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y
OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación, t. II (diciembre) 2005. Mé-
xico: tepjf, 133.
lgipe. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 2014.
México.
Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscaliza-
ción. 2017. México.
Sentencia SUP-RAP-180/2017. Actor: Partido Revolucionario Institu-
cional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Nacio-
nal Electoral. Disponible en https://www.te.gob.mx/Informacion_
juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-RAP-
0180-2017.pdf (consultada el 31 de octubre de 2019).
SUP-RAP-209/2018 y acumulado. Actor: Morena y otros. Autori-
dad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral.
Disponible en https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/
sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-RAP-0209-2018.pdf
133

Fideicomiso “Por los demás”,

pero primero Morena
Fabiola Navarro Luna*
1) Introducción
Este texto tiene como objetivo central comentar la decisión y los efec-
tos de la sentencia dictada en el expediente SUP-RAP-209/2018 y acu-
mulado SUP-RAP-215/2018, por la que la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) dejó sin efectos
la multa de 200,000,000 de pesos y la posibilidad de sancionar a Mo-
rena (partido político) por haber operado un mecanismo de financia-
miento distinto a las cuentas oficiales, que sirvió para entregar más de
70,000,000 de pesos de forma directa a las personas durante el proce-
so electoral 2017-2018.
2) El fideicomiso y el partido político
Los días 7 y 19 de septiembre de 2017 se vivieron dos sismos en el

país, de manera respectiva. El primero, de magnitud 8.2 grados en la
escala de Richter con epicentro en Pijijiapan, Chiapas, dejó 102 vícti-
mas mortales, y el segundo, de 7.1 grados con epicentro en Axochia-
* Académica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de

México (iij-unam).

pan, Morelos, dejó 360, además de cientos de personas damnificadas

y enormes daños materiales. En menos de un mes, México padeció el
primero y el cuarto desastre más mortíferos de lo que va del siglo (Ani-
mal Político 2017).
En virtud de estos hechos, la Secretaría de Gobernación (segob)
emitió declaratorias de desastre para 687 municipios de 8 entidades fe-
derativas y declaratorias de emergencia para 325 municipios de 6 enti-
dades. La presidencia de la república señaló que el cálculo de personas
afectadas por los sismos ascendía a 12,000,000 de pesos (ine 2018).
Durante los días y las semanas siguientes a los sismos, la atención
social se concentró en las tareas de recuperación de personas, bienes e
inmuebles. La amplia cobertura de los medios de comunicación acerca
los daños causados duró varios días. Ante esta situación de emergen-
cia, diversas personas de la vida artística, empresarial y política, tanto
nacional como extranjera, externaron y refrendaron su apoyo a la po-
blación afectada (ibidem).
Algunos dirigentes y representantes de partidos políticos naciona-
les también manifestaron su intención de contribuir en las tareas de
reconstrucción y apoyar a las personas damnificadas mediante la re-
nuncia a una parte del financiamiento público federal de campaña.
Los sismos de septiembre de 2017 coincidieron con el inicio del
proceso electoral 2017-2018, por el que se renovarían más de 3,400
cargos en todo el país, entre estos, el del próximo presidente de México
y 9 gobernadores, además de senadores, diputados, ayuntamientos,
juntas municipales y alcaldías. El ambiente electoral fue una inmejora-
ble ocasión para mostrar al electorado la sensibilidad y el compromiso
social de los líderes partidistas. En este contexto, los dirigentes y re-
presentantes partidistas manifestaron públicamente su disposición a
renunciar a una parte del financiamiento para apoyar en las tareas de
reconstrucción y a las personas damnificadas.
Andrés Manuel López Obrador, entonces presidente del Comité
Ejecutivo Nacional de Morena y aspirante a candidato presidencial por
ese partido, no fue la excepción. Seis días después del segundo sismo,
anunció la creación del fideicomiso “Por los demás”, en el que “se ca-
nalizarán los recursos de Morena para después enviarlos a los afecta-
dos por los sismos sufridos en México este mes de septiembre”. López
Obrador aseguró que Morena contribuiría con 103,000,000 de pesos
135

Fideicomiso “Por los demás”, pero primero Morena
en apoyo a damnificados y dio los detalles del fideicomiso en el que es-

tos recursos serían recaudados (Regeneración 2017).
Estos dos hechos (creación del fideicomiso y entrega de dinero a
personas por parte de un partido político) fueron el núcleo del proble-
ma con la conducta de Morena y la causa por la que el Instituto Na-
cional Electoral (ine) sancionó al partido político y ordenó dar vista a
otras autoridades.
En México, los partidos políticos, en ningún concepto, pueden desti-
nar las prerrogativas a fines distintos para los que se les entregan (activi-
dades ordinarias,1 gastos de campaña y actividades específicas2); menos
entregar dinero (millones de pesos) en efectivo a las y los votantes por
ningún motivo, pues ello viola los pilares y las normas de todo el siste-
ma de financiamiento lícito. El financiamiento ilícito ha sido causa de
múltiples reformas legales y esfuerzos para combatirlo; no solo es el que
proviene del narcotráfico, sino también el de los gobiernos o los empre-
sarios y, en general, todo aquel distinto al que entrega la autoridad elec-
toral a partir de una fórmula previamente establecida y que rebasa los
límites establecidos para el financiamiento privado o las donaciones.
Por ello, ante los hechos extraordinarios (daños causados por los
sismos e intención de los partidos de renunciar a una parte del finan-
ciamiento), el ine, junto con la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (shcp), estableció el mecanismo que permitió reasignar un por-
centaje del financiamiento federal que les corresponde a los par-
tidos políticos nacionales a las labores de apoyo a damnificados y
reconstrucción, sin comprometer el cumplimiento de las normas elec-
torales ni la equidad de la competencia electoral que, para entonces, ya
se encontraba en curso.
Fue así como durante octubre, noviembre y diciembre de 2017 el
ine realizó las deducciones solicitadas por 5 de los 7 partidos polí-
1 Comprende los gastos para conseguir la participación ciudadana en la vida democrática, la

difusión de la cultura y el liderazgo político de la mujer; el gasto de los procesos internos de
selección de candidatos; los sueldos y salarios del personal, el arrendamiento de muebles e in-
muebles, la papelería, la energía eléctrica, el combustible, los viáticos y otros similares; la pro-
paganda de carácter institucional y las campañas de consolidación democrática. Tomado del
portal oficial del ine.
2 Refiere las actividades de educación, capacitación, investigación socioeconómica y política,
así como las tareas editoriales. Tomado del portal oficial del ine.
136

ticos nacionales: Acción Nacional (pan), Revolucionario Institucio-

nal (pri), Verde Ecologista de México (pvem), Movimiento Ciudadano
(mc) y Encuentro Social (pes), con cargo al financiamiento público federal
al que tienen derecho. Los montos del financiamiento público federal al
que renunció cada uno de los citados partidos durante el último trimes-
tre de 2017, de acuerdo con un informe del ine de diciembre de 2017, se
mencionan en el cuadro 1.
Cuadro 1. Monto de renuncia por partido político
Partido Acción Noviembre $30,000,000.00 $0.00 $30,000,000.00

Nacional Diciembre $20,000,000.00 $0.00 $20,000,000.00
Subtotal $50,000,000.00 $0.00 $50,000,000.00
Octubre $83,694,832.00 $2,510,845.00 $86,205,677.00
Partido
Revolucionario Noviembre $83,694,832.00 $2,510,845.00 $86,205,677.00
Institucional
Diciembre $83,694,835.00 $2,510,845.00 $86,205,680.00
Subtotal $251,084,499.00 $7,532,535.00 $258,617,034.00
Octubre $3,521,066.00 $0.00 $3,521,066.00
Partido Verde
Ecologista Noviembre $3,521,066.50 $0.00 $3,521,066.50
de México
Diciembre $3,521,066.00 $0.00 $3,521,066.00
Subtotal $10,563,198.5 $0.00 $10,563,198.50
Octubre $17,380,743.02 $783,329.00 $18,164,072.02
Movimiento
Noviembre $14,423,227.02 $783,329.00 $15,206,556.02
Ciudadano
Diciembre $16,844,053.00 $783,334.00 $17,627,387.00
Subtotal $48,648,023.04 $2,349,992.00 $50,998,015.04
Octubre $3,401,044.71 $0.00 $3,401,044.71
Encuentro Social Noviembre $3,401,044.71 $0.00 $3,401,044.71
Diciembre $3,401,044.71 $0.00 $ 3,401,044.71

Subtotal $10,203,134.13 $0.00 $10,203,134.13
Total $370,498,854.67 $9,882,527.00 $380,381,381.67
Fuente: Informe respecto de la renuncia al financiamiento público por los partidos políticos
nacionales, en virtud de los sismos de septiembre de 2017, del 22 de diciembre de 2017.
Morena no renunció a un solo peso del financiamiento público para

apoyar en las tareas de reconstrucción y a las personas damnificadas, a
pesar de las declaraciones del líder del partido en el sentido de que en-
137

tregarían dinero de las prerrogativas de campaña, de manera que reci-

bió íntegro el financiamiento.
Meses después de los sismos —siete, exactamente—, y de las pri-
meras declaraciones del líder del partido político, ya en plena campaña
electoral, durante el primer debate presidencial organizado por el ine,
el 22 de abril de 2018, el ya entonces candidato presidencial reiteró:
1) “Nosotros estamos entregando la mitad de nuestras prerrogati-

vas de campaña a damnificados, 103 millones de pesos” (Univisión
Noticias 2018).3
2) A lo que el candidato Jaime Rodríguez, el Bronco, replicó: “no es
honesto, es decir, es mentira lo que dice que les regresó a los dam-
nificados, y eso no lo puede hacer porque es una prerrogativa pú-
blica que le permite a los partidos profesionalizar su trabajo hacer
la actividad política; los tres partidos dijeron en su momento que
iban a dar toda la prerrogativa pública a los afectados por el sismo,
no les han dado nada”.
3) López Obrador contrarreplicó: “Sobre eso estamos cumpliendo
nosotros, entregando los recursos, la mitad del gasto de campaña
presidencial a damnificados; llevamos entregados alrededor de 70
millones de pesos de 103 millones y vamos a concluir pronto; estoy
informando sobre esto cada mes en las redes sociales”.4
En este contexto, el ine recibió la queja de otro partido político en

la que acusa a Morena y a su entonces dirigente Andrés Manuel López
Obrador. La acusación tiene dos momentos. El primero se dio a finales
de abril de 2018, cuando se denuncia —con base en las propias decla-
raciones del acusado— que Morena donaría 50 % de las prerrogativas
públicas para gastos de campaña en 2018 a fin de destinarlas directa-
mente a los damnificados de los sismos de septiembre de 2017, por
considerar que se violan las normas en materia de financiamiento pú-
blico electoral. El segundo fue en mayo de 2018, cuando se amplía la
denuncia, después de que los acusados declararon —en contestación
3 Minuto 1:47:41.
4 Minuto 1:48:32.
138

a la queja— que los recursos utilizados en el fideicomiso son privados,

por la posibilidad de que provengan de entes prohibidos o sean de pro-
cedencia ilícita, lo que además de actualizar infracciones electorales
da lugar a la comisión de delitos electorales.
El ine inició y sustanció el procedimiento de investigación en ma-
teria de fiscalización (ine 2018). La investigación permitió conocer
que el fideicomiso “Por los demás”, con número de contrato 73803,5
efectivamente fue radicado en la institución bancaria Banca Afirme
y se constituyó el 25 de septiembre de 2017; además, que el Comité
Técnico se integró por Austreberta Maldonado Gallegos, Julio Sche-
rer Ibarra, Laura Beatriz Esquivel Valdés, Manuel José Pedro Miguel
Arce Montoya (presidente del Comité Técnico), Laura María de Jesús
Rodríguez Ramírez y Bernardo Bátiz Vázquez, por invitación del en-
tonces dirigente del partido.
El patrimonio del fideicomiso “Por los demás”, en el periodo com-
prendido del 26 de septiembre de 2017 al 31 de mayo de 2018, sumó
la cantidad de 78,818,566.37 pesos. El ine no identificó movimientos
o traspasos de recursos provenientes del financiamiento público de
Morena.
El partido aclaró que los fondos no son públicos, “sino aportacio-
nes obtenidas entre morenistas, dirigentes, simpatizantes, militantes y
todas las personas que quisieran sumarse al esfuerzo”, para lograr una
cantidad igual, por lo menos, a 50 % del financiamiento público pa-
ra gastos de campaña. En el expediente se da cuenta de que, en varias
ocasiones, López Obrador hizo el llamado a los ciudadanos para que
realizaran depósitos en el número de cuenta bancaria 133-121765 del
banco Afirme, en la sucursal Plaza Inn, que corresponde a la del fidei-
comiso “Por los demás”.
En el expediente de queja del ine se dio a conocer el tipo de movi-
mientos bancarios y el monto de las aportaciones al patrimonio del fi-
deicomiso por cada tipo de movimiento.
5 Fiduciaria Banco Afirme, S. A.
139

Cuadro 2. Monto de renuncia por partido político
Depósitos
Tipo de movimiento Número de operaciones Monto
CH SBC 158 $14,703,995.90
Efectivo 1,662 $44,407,082.49
SPEI 330 $19,254,211.98
Transferencia 5 $453,276.00
Total general 2,155 $78,818,566.37
Fuente: Resolución INE/Q-COF-UTF/93/2018.
Las aportaciones en efectivo de personas no identificadas son espe-

cialmente relevantes en este caso por cuatro razones. La primera, por-
que en el contrato de fideicomiso se establece que las aportaciones que
se hagan a este, única y exclusivamente, se podrán realizar por medio
de cheques y de transferencias electrónicas, quedando prohibidos los
depósitos en efectivo, de manera que la fiduciaria tenía la obligación de
reservarse el derecho de aceptarlos por no cumplir con la formalidad
establecida en el contrato para su realización. La segunda, que el uso
de efectivo impide que los recursos sean rastreables y que se pueda de-
terminar su procedencia. Tercero, que el monto total es superior a lo
permitido por la ley electoral. Cuarto, que el ine demostró que existió
un mecanismo organizado para realizar los depósitos mediante opera-
ciones por un monto idéntico de 50,000.00 pesos.
Acerca de este último punto, la resolución del ine estableció:
respecto al modus operandi, se destaca la existencia de una mínima

diferencia de segundos entre cada los depósitos que se recibieron en
un periodo comprendido entre el 26 y el 28 de diciembre del 2017,
existe un modo de operación sistemático en el depósito de recursos.
El ine demostró el modo de proceder con la lista de las operaciones

bancarias en efectivo y con imágenes del video de seguridad. Por ejem-
plo, en la sucursal San Ángel se advirtió que el 28 de diciembre de 2017
nueve personas depositaron un total de 1,400,000.00 pesos en un lapso
de 20 minutos por un monto idéntico de 50,000.00 pesos.
La investigación realizada por el ine documentó y concluyó que
Morena vulneró el modelo de fiscalización electoral, al generar y operar
140

un esquema de financiamiento paralelo, por lo que, además de multar

al partido político con un monto de 197,046,415.92 pesos, ordenó dar
vista a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electoral
(fepade) y a la hoy Fiscalía General de la República (fgr) para que, en
el ámbito de sus atribuciones, determinaran si se actualiza algún deli-
to que merezca una sanción penal. También se ordenó dar vista al Ser-
vicio de Administración Tributaria (sat) para resolver si, en materia
fiscal, existen irregularidades en la constitución y operación del fidei-
comiso “Por los demás”, así como a la Comisión Nacional Bancaria y
de Valores (cnbv), pues quedó documentado que en el modo de ope-
rar del citado fideicomiso hay una serie de irregularidades, como la
existencia de recursos en efectivo, debido a que no está permitida su
captación; sin embargo, se registraron 44,400,000 de pesos, y la ausen-
cia del alta ante la autoridad fiscal en su Registro Federal de Contribu-
yentes (rfc) para constituirse como donataria y estar en condiciones
de ser autorizado (el fideicomiso) para recibir las donaciones, tal como
ha venido operando.
3) El Fideicomiso en la perspectiva
de la Sala Superior del tepjf
El 22 de julio de 2018, el representante de Morena ante el Consejo Ge-

neral del ine6 presentó una apelación ante la Sala Superior del tepjf
en contra de la resolución que lo encuentra responsable de violar la le-
gislación electoral.
A pesar de que el recurso de apelación fue turnado al magistrado
Reyes Rodríguez, las magistradas y los magistrados crearon una comi-
sión en la que participarían las siete ponencias. De acuerdo con decla-
raciones atribuidas al magistrado José Luis Vargas:7
en el caso particular, por la relevancia que ha tenido este asunto, hemos

acordado los magistrados de la Sala Superior que trabajaremos en
6 A la apelación también compareció Manuel José Pedro Miguel Arce en calidad de presidente
del Comité Técnico del fideicomiso, en vía de amigo del tribunal, con la finalidad de expresar
consideraciones que el citado comité sostiene en relación con la resolución reclamada.
7 En una entrevista radiofónica en Núcleo Radio Mil.
141

comisión, esto quiere decir que participarán todas las ponencias, las
siete ponencias que integran el pleno trabajarán de manera conjunta
para hacer el análisis y revisión del expediente que tiene que ver con
la multa y eso le dará mayor transparencia.
El 31 de agosto de 2018, en la noche, la Sala Superior del tepjf, por

unanimidad, revocó lisa y llanamente la resolución del ine en virtud
de que no se agotó la línea de investigación, lo que resultó en su inde-
bida fundamentación y motivación, así como en la violación a los de-
rechos de defensa.
La forma en que la Sala Superior del tepjf arribó a esta conclu-
sión plantea algunos aspectos de los que vale la pena reflexionar. Pese
a la relevancia del asunto, dos terceras partes de la sentencia son citas
y consideraciones descriptivas de actuaciones del expediente del ine.
Es hasta la página 42, de 63, cuando se indica que se ocuparán del caso
concreto (fideicomiso), para enseguida anunciar que se considera que
es fundado y suficiente, para revocar la resolución impugnada lisa y
llana, el agravio relativo a la falta de exhaustividad en la sustanciación
del procedimiento que derivó en la resolución reclamada, en virtud de
que no se agotó la línea de investigación, lo que resultó en su indebi-
da fundamentación y motivación, así como en la violación a los dere-
chos de defensa.
A partir de entonces, en las siguientes páginas, la sentencia sigue con
la descripción de algunas actuaciones del ine acerca de cómo es que
concluyó —desde el minirresumen de la Sala Superior del tepjf— que la
conducta del partido constituyó un mecanismo de financiamiento para-
lelo de Morena, para luego, a partir de las diligencias que, considera, de-
bieron hacerse —y no se hicieron—, resolver que debía quitarle la multa
al partido y cancelar la posibilidad de que las autoridades penales, tribu-
tarias y bancarias pudieran investigar más acerca del origen y la licitud
del dinero ingresado al fideicomiso “Por los demás”.
La Sala Superior del tepjf justificó la revocación lisa y llana a par-
tir de formular reproches al ine agrupados en tres enunciados. Es de-
cir, pese a que en el expediente constan temas muy graves, la decisión
las ignora y se basa en lo que no consta, en ausencias, en las diligencias
que no se hicieron y —en opinión de la Sala Superior del tepjf— debie-
ron hacerse, los enunciados y reproches son los siguientes.
142

1) Institución fiduciaria y partes relacionadas.

a) Era necesario requerir a las partes que lo integraron —inclu-
yendo a la fiduciaria, a los integrantes del Comité Técnico, al
depositario y a los fideicomitentes adherentes— la información
relacionada con el detalle y la ejecución del mismo.
b) Debió solicitarse información a las personas que tienen este
carácter, con el propósito de ahondar en el origen de los recur-
sos ingresados al fideicomiso y determinar, con la mayor can-
tidad de elementos posible, si podía advertirse la participación
de Morena en dichas aportaciones.
c) Resultaba necesario recabar la información relativa a la diná-
mica y las fechas de entrega de los recursos con el propósito de
determinar con elementos idóneos, en su caso, si se acreditaba
o desvirtuaba que Morena había participado o se había benefi-
ciado con la ejecución de estos actos.
d) Debió obtenerse la información que permitiera conocer las ra-
zones por las cuales el Comité Técnico había aprobado el me-
canismo de entrega de recursos, la lista de beneficiarios de los
cheques de caja librados, así como corroborar que el dinero hu-
biera tenido como destino final a los sujetos de apoyo y el nexo
causal de la aplicación de los recursos con el partido.
e) Debió incluir las diligencias dirigidas a las personas que in-
tervinieron en el procedimiento descrito, incluidos los su-
jetos de apoyo, considerando que en el expediente obraba
documentación de la que se desprendían circunstancias de
modo, tiempo y lugar, a partir de las cuales se podían trazar
distintas líneas de investigación a efectos de identificarlos.
A partir de estos enunciados, la Sala Superior del tepjf además
concluyó que “resulta fundado el agravio relativo a la violación al
derecho a la defensa en perjuicio de las partes que integran el fi-
deicomiso”.
En relación con los siguientes dos enunciados, la sentencia señaló:
2) El origen de los recursos en efectivo que ingresaron al fideicomiso.
a) Era necesario recabar la declaración de las personas que ejecu-
taron los depósitos en cuestión.
b) Era imprescindible que la autoridad fiscalizadora ejerciera sus
atribuciones en colaboración con las autoridades bancarias y
143

hacendarias, así como aquellas competentes, a fin de identifi-

car a los clientes y usuarios que realizaron las operaciones de
depósito en la cuenta del fideicomiso, aun cuando éstas se hu-
biesen realizado en efectivo.
3) Consolidación de información contable.
En este punto del fallo, la Sala Superior del tepjf consideró que
es incongruente que el ine ordenara dar seguimiento a los recursos
públicos de Morena —en el marco de la revisión de los informes de
campaña de los procesos electorales federal y locales 2017-2018, así
como de los informes anuales de los ejercicios 2017 y 2018, a fin de cons-
tatar el correcto destino de las prerrogativas otorgadas al instituto
político— porque la investigación no mostró elementos que eviden-
ciaran la transferencia directa de recursos provenientes de las cuentas
bancarias a nombre del partido. Por ello, determinó que “es fundado el
agravio respecto a la incongruencia interna de la resolución”.
En la sentencia se omitió —por tanto, no se vence— el razonamien-
to del ine contenido en la resolución INE/Q-COF-UTF/93/2018, que
indica:
No pasa desapercibido para esta autoridad la naturaleza de ejecu-

ción de los hechos denunciados, estos pertenecerían a la especie de
ejecución de tracto sucesivo y no de ejecución instantánea, por lo
que la presente declaración no implica prejuzgamiento alguno sobre
hechos o pruebas supervenientes que pudieren evidenciar algún ti-
po de infracción en materia de origen, manejo y destino de recursos
partidistas.
4) Hechos relevantes
Una de las cosas más contrastantes al revisar este asunto es la enor-

me distancia entre la apreciación de los hechos considerados en la re-
solución del ine y los de la sentencia de la Sala Superior del tepjf.
Mientras que la primera da cuenta de hechos preocupantes y de las di-
ligencias realizadas para documentar el esquema con el cual el parti-
do político manejó al menos 78,818,566 pesos en entregas directas de
dinero a potenciales votantes en el marco del proceso electoral más
144

grande que ha tenido el país, la segunda, con pericia procesalista, es-

quiva estudiar y pronunciarse acerca de estos hechos, con lo que sus-
tituye un problema con otro.
La sentencia ignora que Andrés Manuel López Obrador (en su ca-
rácter de presidente del partido y denunciado) compareció ante el ine
al menos en dos ocasiones, en abril y junio de 2018, ante quien reco-
noce 1) el fideicomiso y su vínculo con el partido político que repre-
senta; 2) el origen de los recursos, y 3) el destino de los recursos a las
personas damnificadas.
La litis de la apelación también es clara: Morena acudió a la Sala
Superior del tepjf a combatir la multa y los demás resolutivos porque
consideró que, al tratarse de recursos privados, no le eran aplicables
las disposiciones electorales en materia de financiamiento.
De esta manera, el problema sometido a la consideración de la Sala
Superior del tepjf no fue de hechos (demostrar si se hizo o si ocurrió
algo o no), sino de derecho (qué normas resultan aplicables, con qué
alcance y con qué limites). Este segundo tipo de asuntos, de acuerdo
con Manuel Atienza (2005), en sentido amplio, podrían llamarse pro-
blemas de interpretación.
Aunque los hechos relevantes son claros y, se insiste, no fueron ni
desconocidos ni estuvieron controvertidos (creación del fideicomiso,
así como manejo, origen y destino de los recursos), la sentencia ignora
y omite pronunciarse sobre cinco asuntos problemáticos.
1) La creación del procedimiento a seguir para que los partidos polí-

ticos pudieran destinar recursos a las acciones de reconstrucción
derivadas de los daños ocasionados por los sismos ocurridos en
septiembre de 2017.
2) La decisión de Morena relativa a la creación del fideicomiso que ig-
nora tanto la prohibición de los partidos políticos para entregar a
las personas dinero en efectivo como el procedimiento creado pa-
ra apoyar la reconstrucción derivada de los daños ocasionados por
los sismos ocurridos en septiembre de 2017.
3) La gran diferencia entre el procedimiento a que se refiere el pun-
to uno y el punto dos anteriores, pues no es lo mismo aumentar los
recursos del gobierno federal para enfrentar la reconstrucción de-
145

rivada de los daños que entregar recursos de forma directa a las

personas afectadas.
4) Que los acusados, en ejercicio de sus garantías de audiencia y de-
fensa, señalaron que los recursos no tenían un origen público, pues
se trataba de las aportaciones obtenidas entre morenistas, dirigen-
tes, simpatizantes, militantes y todas las personas que quisieran
sumarse al esfuerzo, de manera que utilizaron recursos privados.
5) En este asunto, la circunstancia de tiempo es especialmente
importante,8 porque el 8 de septiembre de 2017 inició oficial-
mente el proceso electoral de 2018. Se trató del más grande del
país para elegir más de 3,400 cargos en los ámbitos local y federal,
de manera que el impacto de la conducta de los actores políticos
tuvo presencia en todo el país.
En la sentencia también se ignoró que cuando se presentó la queja

se estaban llevando a cabo las campañas electorales, entre estas, las de
los candidatos presidenciales.9 Esto es relevante porque una de las per-
sonas denunciadas era, en ese entonces, candidato presidencial.
El hecho de que se estuvieran llevando a cabo las campañas elec-
torales es importante respecto a otro aspecto que se menciona —su-
perficialmente— en la sentencia, en relación con el posible beneficio
político. En la sentencia, se afirmó que:
resultaba necesario recabar la información relativa a la dinámica y

fechas de entrega de recursos, con el propósito de determinar con
elementos idóneos, en su caso, si se acreditaba o desvirtuaba que MA
había participado o se había beneficiado con la ejecución de estos
actos.
En este caso con Morena, que establece un estándar probatorio de
muy dif ícil satisfacción. Lo anterior es impertinente por tres razones:
1) Porque estaban en curso diversos procesos electorales en todo el

país, lo que es suficiente para considerar cualquier conducta que
hagan los partidos, sus dirigentes y sus candidatos buscando un
beneficio electoral.
9 Del 30 de marzo y hasta el 27 de junio se realizaron las campañas electorales por la presiden-
cia del país y la queja se presentó el 26 de abril.
146

2) Porque el mecanismo defendido por Morena, con independencia

de la fuente de los recursos, supone que el partido y sus dirigentes
o simpatizantes gestionaron y entregaron directamente dinero en
concepto de apoyos económicos a las personas, lo cual, por sí mis-
mo, es, por donde se le vea, inadmisible conforme al marco legal
electoral.
3) Porque acepta la opacidad del partido acerca de cómo, cuándo y a
quién entregó el dinero y en qué montos es inaceptable.
Precisamente el desarrollo de las campañas electorales y la cercanía

de la jornada electoral activaron una especial urgencia por aclarar y re-
solver la queja en relación con los asuntos vinculados al financiamien-
to de los partidos políticos y sus candidatos.
El reproche de la Sala Superior del tepjf acerca de la falta de más
diligencias y la necesidad de atender con prontitud los asuntos de fi-
nanciamiento desconoció la reforma constitucional de febrero de 2014
en materia de financiamiento, que, entre otros asuntos, establece que
por rebasar el gasto en materia de financiamiento puede determinar-
se la anulación de la elección y lo breve de los plazos para investigar y
resolver los asuntos de financiamiento y fiscalización. De manera que,
al ser un asunto de financiamiento que implicaba a un partido político
nacional y a uno de los candidatos presidenciales, era necesario trami-
tarlo con la mayor celeridad posible.
Por otro lado, en cuanto al manejo de los recursos, la conducta de
los dirigentes del partido planteó otro aspecto problemático, ignoran-
do que había una alternativa para conseguir el mismo propósito que
sí fue legal.10
Lo anterior hace dudar razonablemente, como lo hizo el partido
político denunciante, y luego como lo razonó el ine, la existencia de
un mecanismo de financiamiento ilícito. Esto cobra centralidad debi-
do a que se estaba desarrollando un proceso electoral en todo el país y,
por tanto, el manejo de dinero por parte del partido y su entrega a las
personas es una conducta inadmisible desde cualquier perspectiva.
La Sala Superior del tepjf debió advertir que la ausencia de ele-
10 El ine y la shcp determinaron un procedimiento extraordinario que sirvió como canal para
que los partidos políticos destinaran legalmente dinero para apoyar a las víctimas por los sis-
mos ocurridos en septiembre de 2017.
147

mentos para demostrar el destino de los recursos del fideicomiso “Por

los demás” y su aplicación para apoyar a las personas afectadas por los
sismos de septiembre de 2017 daba lugar, en todo caso, a otro tipo de
responsabilidad; por tanto, resulta pertinente, como lo determinó el
ine, dar vista a las autoridades penales, tributarias y bancarias para
que, en el ámbito de sus responsabilidades, determinaran lo que pro-
cediera.
Por tanto, para fines de responsabilidad administrativa electoral,
que es la que le toca revisar al ine, y la que debió revisar en apelación
la Sala Superior del tepjf, se estima irrelevante la consideración de la
sentencia que indicó:
en cuanto a la aplicación del patrimonio del fideicomiso, no obran en

el expediente requerimientos de información formulados a la fiducia-
ria, fideicomisarios, miembros del Comité Técnico o sujetos de apoyo
que permitieran identificar el mecanismo de entrega de los recursos
a esos beneficiarios.
Es aplicable el principio de derecho que establece que nadie puede

beneficiarse de su propio dolo, lo que destruye la supuesta insuficien-
cia de las investigaciones respecto del destino de los recursos denun-
ciados, pues, en todo caso, debió ser el partido político sancionado y
las personas que acudieron al recurso de apelación en calidad de agra-
viados quienes debían demostrar el destino y aplicación legales de los
recursos.
Al no hacerlo, y dado el contexto electoral de los hechos, en todo
caso, refuerza la convicción de un financiamiento electoral paralelo.
Ahora bien, a diferencia de la mayoría de los casos de financiamien-
to o manejo de recursos económicos, en los que lo complicado para las
autoridades investigadoras está en poder obtener pruebas y evidencia
por escrito, tanto de la existencia del dinero como del manejo de los re-
cursos por parte de personas identificables, ya que el dinero y sus fuen-
tes se ocultan y no suele dejarse rastro, o si se deja, posteriormente se
oculta o destruye, lo que hace muy dif ícil probar hechos vinculados a
manejos ilícitos, en este caso, la creación, existencia y fines de la es-
tructura empleada para manejar el dinero estuvo clara y documentada.
Por tanto, la discusión jurídica relevante para la Sala Superior del
tepjf consistía en resolver el planteamiento de Morena en el sentido
148

de que no le eran aplicables las disposiciones electorales en materia de

financiamiento, dado que se utilizaron recursos privados.
5) El problema de la sentencia
más allá de la sentencia
Aunque es un caso relevante, y existe una sentencia, la Sala Superior

tepjf no juzgó la conducta del partido político. A pesar de los artífi-
ces detrás de la constitución y operación del fideicomiso “Por los de-
más” y del mecanismo documentado por el ine, la sentencia concluyó
el asunto con formalismos de procedimiento y, por tanto, sin valorar
ni juzgar los hechos relevantes. De tal suerte que los hechos de More-
na quedaron impunes y los posibles hechos similares futuros sin pre-
cedente.
En otras palabras, la conducta del partido político, que ignora el
procedimiento establecido por las autoridades para apoyar las tareas
de reconstrucción y a las personas damnificadas por los sismos de
2017; las infracciones a causa del manejo de recursos ilícitos; la entre-
ga de dinero del partido político a las personas con la agravante de que
estaban en curso las campañas electorales, así como el posible rebase
de gastos de campaña, quedaron impunes.
Esto lleva a reflexionar acerca del rol de los juzgadores electo-
rales. A diferencia de los jueces civiles o mercantiles que resuelven
diferencias entre dos intereses opuestos privados, las decisiones de
los juzgadores electorales involucran grandes intereses políticos, por
tanto, públicos, y con amplios alcances sociales.
En ese sentido, la Sala Superior del tepjf no es una típica instan-
cia de apelación de la que se espere que base sus decisiones en aspectos
de legalidad, pues estas tienen un impacto social con efectos genera-
les. Las magistradas y los magistrados electorales pueden —y lo hacen
constantemente— decidir y decirles a los partidos políticos, a otras au-
toridades y a las personas en general qué pueden hacer y qué no pue-
den hacer desde la perspectiva del derecho electoral; tienen un poder
real para controlar el ambiente y las condiciones de competencia en-
tre los partidos políticos, especialmente cuando se está desarrollando
149

un proceso electoral.
Las magistradas y los magistrados electorales de la Sala Superior del
tepjf tienen la última palabra, de manera que su función es esencial-
mente deliberativa acerca de lo que pueden y no hacer especialmente
los partidos políticos; por tanto, en su verdad más cruda, resolver un
asunto de la trascendencia de este caso a partir de formalismos es pa-
radójicamente no resolverlo y eludir su responsabilidad como jueces
de control de los actos de los actores políticos.
Las juzgadoras y los juzgadores también son responsables de prever
las consecuencias de sus fallos para el mantenimiento del orden y el
respeto del sistema jurídico. En el presente caso, la decisión de la sen-
tencia privilegia los intereses de la dirigencia del partido por sobre los
intereses públicos, al concluir que lo procedente era una revocación li-
sa y llana, porque darle otra oportunidad al ine implicaría que se juz-
gara en dos ocasiones al partido político denunciado.
Fuentes consultadas
Animal Político. 2017. “Los sismos de septiembre son los desastres

con más víctimas en lo que va del siglo en México”. Disponible
en https://www.animalpolitico.com/2017/11/sismos-septiembre-
desastres-letales-siglo/ (consultada el 25 de octubre de 2019).
El Financiero. 2018. “tepjf conforma comisión para resolver caso
de fideicomiso de Morena”. Julio. [Disponible en https://www.
elfinanciero.com.mx/nacional/tepjf-conforma-comision-para-
resolver-caso-de-fideicomiso-de-morena].
ine. Instituto Nacional Electoral. 2018. INE/Q-COF-URF/93/2018. Re-
solución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral
respecto del procedimiento sancionador en materia de fiscaliza-
ción, instaurado en contra del partido político Morena y su enton-
ces presidente del Comité Ejecutivo Nacional, el C. Andrés Manuel
López Obrador, identificado con el número de expediente INE/Q-
COF-UTF/93/2018. [Disponible en https://repositoriodocumental.
ine.mx/xmlui/handle/123456789/97135].
Regeneración. 2017. “amlo anuncia fideicomiso con aportaciones de
Morena para damnificados”. Septiembre. Disponible en https://
150

regeneracion.mx/amlo-anuncia-fideicomiso-que-canalizara-el-
dinero-de-morena-para-los-damnificados.
Sentencia SUP-RAP-209/2018 y acumulado. Recurrentes: More-
na y otros. Autoridad responsable: Consejo General del Insti-
tuto Nacional Electoral. Disponible en https://www.te.gob.mx/
SUP-RAP-0209-2018.pdf.
Univisión Noticias. 2018. “Así fue el debate presidencial en Méxi-
co” [video]. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=
vcnldrnIWf0.
151

Caso multas a Margarita Zavala

por irregularidades en la obtención
de apoyo ciudadano
Pedro Antonio Padilla Martínez*
1) Hechos
La problemática se enmarca en el procedimiento de obtención de apo-

yo ciudadano para el registro de una candidatura independiente en el
pasado proceso electoral para elegir al presidente de la república.
En este contexto, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de
Electores del Instituto Nacional Electoral (ine) dio vista a la Unidad
Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto acerca de posibles
conductas irregulares cometidas por Margarita Ester Zavala Gómez
del Campo, Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón y Armando Ríos Pi-
ter, por la presunta contravención a lo establecido en los Lineamientos
para la verificación del porcentaje de apoyo ciudadano de los aspiran-
tes a las candidaturas independientes.
En particular, por haber presentado registros capturados con foto-
copias de la credencial para votar y con simulaciones de ese documen-
to, entre otras irregularidades.
La autoridad administrativa electoral llevó a cabo la instrucción
de los procedimientos sancionadores derivados de las irregularidades
denunciadas, en los que realizó diversas diligencias de investigación,
emplazó a los probables responsables, se desahogaron las pruebas y
* Secretario de estudio y cuenta adjunto a la Ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes
Barrera.

alegatos presentados por las partes y, finalmente, se envió a la Sala

Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (tepjf) para que emitiera la resolución correspondiente.
La Sala Regional Especializada determinó, entre otras cuestiones,
que fueron existentes las infracciones atribuidas a los aludidos aspiran-
tes a candidatos independientes para la presidencia de la república, a
quienes se les impusieron diversas multas por la indebida entrega de
fotocopias y la simulación de credenciales para votar con la informa-
ción correspondiente de los registros capturados de apoyo ciudadano
requerido para el registro de candidaturas independientes.
Esa sentencia fue controvertida ante la Sala Superior del tepjf, lo
que motivó la integración del recurso de revisión del procedimiento
especial sancionador SUP-REP-647/2018 y su acumulado.
La Sala Superior resolvió revocar la sentencia impugnada y orde-
nó a la Sala Regional Especializada que individualizara nuevamente
la sanción impuesta, tomando en consideración la gravedad de la fal-
ta como gravedad especial, así como las circunstancias particulares de
cada caso.
En cumplimiento, la Sala Regional Especializada dictó una nueva
determinación en la que impuso una multa más severa a los respon-
sables de las conductas irregulares, con el argumento de que ello se
encontraba justificado por la magnitud de afectación a los bienes jurí-
dicos tutelados, consistentes en los principios constitucionales de cer-
teza y legalidad en el proceso electoral.
Esa determinación fue impugnada exclusivamente por la entonces
aspirante a candidata independiente a la presidencia Margarita Ester
Zavala Gómez del Campo, lo que originó la integración del recurso de
revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-714/2018.
2) Planteamiento
La promovente expuso diversos planteamientos con la pretensión de

que se revocara la sanción en su contra; sin embargo, se deben resaltar
aquellos que adujo para cuestionar la individualización de la sanción,
pues la Sala Superior los consideró fundados y, de ahí, se estableció lo
relevante del criterio que sostuvo.
153

Caso multas a Margarita Zavala por irregularidades...
Al respecto, la recurrente manifestó, entre otras cuestiones, que

la resolución impugnada violentaba la seguridad jurídica, porque la
sala responsable ya había analizado que no había intención de vul-
nerar la normativa electoral, calificando su actuación como omisión
culposa; no obstante, posteriormente precisaba que la conducta fue
intencional, sin contar con nuevos elementos.
Consideró que la argumentación con la que la responsable justificó
la supuesta intencionalidad era incongruente, ya que, por un lado, re-
fería que la responsabilidad de la actora devenía del supuesto beneficio
obtenido y, por otro lado, estableció que no hubo beneficio o lucro.
Asimismo, argumentó que, entre las conductas consistentes en la
simulación de credencial para votar y la entrega de fotocopias de es-
te documento, existían diferencias a nivel normativo y firmeza de la
prohibición, presunta intencionalidad de los auxiliares y finalidad del
cuerpo normativo por el que se emitió el acto, por lo cual dichas con-
ductas debían ser sancionadas de manera distinta.
La Sala Superior determinó declarar fundados los conceptos de agra-

vio expuestos por la promovente en los que cuestionó la individuali-
zación de la sanción que le fue impuesta, tomando en consideración
las diferencias entre los dos tipos de infracciones, es decir, la presen-
tación de fotocopias de la credencial para votar y la simulación de di-
chos documentos.
En primer lugar, analizó el principio constitucional de proporcio-
nalidad de las sanciones y tomó como base el criterio de la Primera Sa-
la de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), que establece
que la gravedad de la pena debe ser proporcional a la del hecho anti-
jurídico y del grado de afectación al bien jurídico protegido, de ma-
nera que las penas más graves deben dirigirse a los tipos penales que
protegen los bienes jurídicos más importantes (jurisprudencia 1a./J.
3/2012).
Igualmente, consideró que la Sala Superior ha sostenido, de mane-
ra reiterada, que para individualizar una sanción es necesario tomar
en cuenta el tipo de falta, las circunstancias de modo, tiempo y lu-
gar, la comisión intencional o culposa, la trascendencia de las normas
154

transgredidas, los valores o bienes jurídicos tutelados y la singularidad

o pluralidad de las faltas.
Se precisó que, conforme a lo dispuesto en la Ley General de Insti-
tuciones y Procedimientos Electorales, para la individualización de las
sanciones se debe tomar en cuenta:
1) La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la convenien-

cia de suprimir prácticas que infrinjan la ley, en atención al bien ju-
rídico tutelado.
2) Las circunstancias de modo, tiempo y lugar.
3) Las condiciones socioeconómicas del infractor.
4) Las condiciones externas y los medios de ejecución.
5) La reincidencia.
6) En su caso, el monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio deriva-
do del incumplimiento de obligaciones.
Al respecto, consideró que las conductas sancionadas, consisten-

tes en simulación y entrega de fotocopias de la credencial para votar,
en el contexto de la obtención del apoyo ciudadano para la candidatu-
ra independiente, se debían valorar de forma distinta al momento de
individualizar la sanción, tomando en consideración 1) el nivel de in-
tencionalidad de cometer una conducta antijurídica y 2) el grado de
afectación al bien jurídico tutelado.
En cuanto al grado de intencionalidad, se argumentó que la simu-
lación de la credencial para votar constituía una acción evidente y
manifiesta que contravenía el orden jurídico, en tanto que en la en-
trega de fotocopias existía la incertidumbre respecto del grado de vo-
luntad o intencionalidad en la comisión de una conducta antijurídica,
sobre todo porque, conforme a la legislación electoral aplicable, está
permitido, en principio, la utilización de la fotocopia de la credencial
de elector como respaldo de los apoyos ciudadanos en favor de las can-
didaturas independientes.
Además, si bien en los lineamientos respectivos, aprobados por el
ine y confirmados por la Sala Superior, se estableció que en la aplica-
ción móvil la captura de la imagen se debía realizar a partir de la cre-
dencial para votar original, ello no implicaba que la fotocopia por sí
misma fuera ilícita, sino que constituía una irregularidad para consi-
derar válido el apoyo respectivo.
155

Caso multas a Margarita Zavala por irregularidades...
Se estimó también que ambas conductas eran antijurídicas y vul-

neraban el mismo bien jurídico tutelado, que es la legalidad, autenti-
cidad y seguridad jurídica en la obtención del apoyo ciudadano. Sin
embargo, el grado de afectación era distinto porque en la simulación
se trata de una acción directa, encaminada a violentar el orden jurídi-
co electoral, en tanto que el uso de fotocopia vulnera dicho orden ju-
rídico, pero de forma indirecta, puesto que la consecuencia inmediata
de incumplir la forma de obtención del apoyo es la invalidez del mis-
mo y, de manera secundaria, se traduce en una contravención al man-
dato normativo.
De esta forma, si bien ambas conductas eran antijurídicas, el ope-
rador jurídico debía valorar, de forma diferenciada, su naturaleza y al-
cances al momento de individualizar la sanción correspondiente.
Por otra parte, se desestimaron los conceptos de agravio en los que
se cuestionaba la ilegalidad de dos notificaciones, así como aquellos
que tenían por objeto controvertir la sentencia dictada en el recur-
so de revisión SUP-REC-647/2018; también los planteamientos en
los que la promovente expuso que no había sido tomado en cuenta su
escrito de alegatos presentado ante la Sala Regional Especializada, en
los cuales aducía que la multa tenía un efecto inhibitorio en la partici-
pación democrática.
Por tanto, se determinó revocar la sentencia impugnada para que
la autoridad responsable emitiera una nueva, en la que, dejando into-
cadas las demás consideraciones, individualizara de nueva cuenta la
sanción impuesta a la recurrente, a partir de una valoración diferen-
ciada de las conductas objeto de infracción, con la precisión de que la
sanción no podía ser mayor a la impuesta en la sentencia revocada, en
atención al principio non reformatio in peius.
Fuentes consultadas
Jurisprudencia 1a./J. 3/2012. PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONA-

LIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITU-
CIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, libro
V, t. 1 (febrero): 160280.
156

El principio de igualdad como parámetro

para la individualización de sanciones.
Caso multas a Margarita Zavala
por irregularidades en la obtención
de apoyo ciudadano
Iván Castillo Estrada*
1) Introducción
México es, sin lugar a duda, uno de los países donde más se ha desarro-
llado el derecho electoral en aspectos técnicos y reglamentarios, tan-
to en las actividades relacionadas con la organización de los comicios
como en los temas contenciosos. Incluso, a diferencia de otros países,
aquí se cuenta con órganos jurisdiccionales, locales y federales, espe-
cializados en esta materia. Dicho desarrollo debería verse reflejado en
contar con procedimientos ágiles y sencillos en todos los ámbitos y,
sobre todo, en tener reglas claras, precisas y objetivas para saber, con
toda precisión, qué sanciones corresponden por la violación a deter-
minadas normas jurídicas.
No obstante lo anterior, de manera paradójica, en los últimos años
se ha visto una gran cantidad de cambios de criterios interpretativos
acerca de la normativa electoral por parte del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (tepjf) y, como en este caso, una abso-
luta falta de certeza y carencia de elementos objetivos para determinar
el monto de las sanciones y cuáles son los elementos a tomar en cuen-
ta para ello, de tal suerte que, en una misma conducta, la Sala Superior
* Maestro en Derechos Humanos por la Universidad Iberoamericana. Fundador de RC Consul-

tores, firma especializada en derecho electoral y constitucional.

El principio de igualdad como parámetro para la individualización de sanciones
revoca en varias oportunidades la cuantificación de la sanción fijada

por la Sala Regional Especializada.
Si bien esos cambios pueden ser por las distintas coyunturas y vai-
venes propios de la naturaleza de los derechos en juego en la materia
electoral, la cual es, por definición, eminentemente política, lo cierto
es que, a pesar de que el Instituto Nacional Electoral (ine) cuenta cada
vez con elementos más sofisticados para fiscalizar el cumplimiento de
la normativa, se siguen cometiendo violaciones y el camino para san-
cionarlas es largo y, como en este caso, la sanción no necesariamente
cumple con su finalidad.
La sentencia comentada evidencia lo dicho en los párrafos ante-
riores. Se trata de un asunto correspondiente a la elección presiden-
cial del proceso electoral federal 2017-2018, en el que por primera vez
participaron personas con la institución jurídica de candidaturas inde-
pendientes. Se trata del caso de una persona muy conocida en Méxi-
co: Margarita Ester Zavala Gómez del Campo, quien obtuvo el registro
como candidata independiente y, posteriormente, renunció a este.
Los hechos principales que derivaron en la resolución constan en
que, durante la fiscalización llevada a cabo por el ine acerca del cum-
plimiento del requisito consistente en contar con, cuando menos, el
apoyo ciudadano de 1 % del listado nominal de electores, se detectó
que muchos de los apoyos recabados fueron obtenidos mediante una
fotocopia de la credencial de elector, no de su original, y otros fueron
obtenidos por medio de una simulación de la credencial de elector. Lo
anterior derivó en un procedimiento especial sancionador electoral y
en los juicios y recursos correspondientes.
Esta sentencia es una muestra de los avances en los procedimientos
de fiscalización por parte del ine, al verificar el cumplimiento de los
requisitos para obtener una candidatura independiente, y de lo com-
plejo y poco objetivo que resulta la imposición de una sanción. Ade-
más, es relevante debido a las reglas que se fijaron durante la cadena
impugnativa para la individualización de sanciones ante la comisión
de ilícitos durante la obtención de los apoyos ciudadanos respecto a
quienes aspiran a una candidatura independiente.
Para reflejar lo anterior, primero se expone, de manera breve, una
descripción del marco normativo acerca de las candidaturas indepen-
dientes y el requisito para obtenerlas, relativo a los apoyos ciudadanos.
158

Enseguida, se narra la cadena impugnativa derivada de la violación a

los lineamientos relacionados con ese requisito por parte de Margarita
Zavala, y a partir de ahí se destacan algunos aspectos que se conside-
ran positivos y otros negativos derivados de la actuación de las autori-
dades electorales.
a) Preliminar
Este asunto se inscribe en el ámbito de la fiscalización en sentido am-

plio; es decir, en la revisión, por parte de la autoridad administrativa
electoral, de la satisfacción de los requisitos impuestos a las ciudada-
nas y los ciudadanos que aspiren a obtener la candidatura a la presi-
dencia de la república y, en su caso, en las sanciones a imponer cuando
se hayan detectado hechos contrarios a la normativa electoral.
En específico, el punto central consistió en la diferenciación entre
la afectación directa e indirecta a los principios rectores del proceso
electoral por conductas cometidas durante la obtención de los apoyos
ciudadanos y, a partir de esa distinción, en la manera en que se deben
imponer las sanciones. Así, también resulta relevante desde el punto
de vista del derecho administrativo sancionador, acerca del cual la ju-
risdicción electoral ha realizado aportaciones significativas.
Se debe precisar que en la mayor parte de la sentencia comentada la
Sala Superior abordó también temas de aspectos vinculados con cues-
tiones técnicas o procesales, que podrían tener cierta relevancia, como
la legalidad de las notificaciones procesales, la oportunidad para com-
batir sentencias, la inoperancia de agravios, etcétera. Sin embargo, se
dejará de lado esos puntos propios de un estudio acerca del proceso o
la sentencia jurisdiccional, pues se alejan del objeto de este comenta-
rio, que es precisamente identificar los aspectos trascendentes de la
revisión de los requisitos para obtener una candidatura independiente
y las sanciones a imponer, así como el modo de cuantificarlas en caso
de que se cometan violaciones a la normativa.
Para estar en aptitud de comprender de manera integral la impor-
tancia de esta sentencia, es indispensable explicar, de manera breve,
los aspectos normativos, así como la secuela procesal de la que formó
parte, para así contextualizarla. Lo anterior, porque debe tenerse en
159

cuenta que fue dictada por la Sala Superior del tepjf en un recurso de
revisión del procedimiento especial y, al ser fundados algunos de los
agravios planteados por la recurrente, se ordenó a la responsable que
dictara una nueva sentencia, que a su vez volvió a ser objeto de otro re-
curso de revisión.
2) Marco normativo
En la reforma al artículo 35, fracción II, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), publicada en el Diario Oficial
de la Federación (dof) el 9 de agosto de 2012, se amplió el núcleo esen-
cial del derecho fundamental a ser votado, con la inclusión de las can-
didaturas independientes. Esta institución es coherente con el sistema
interamericano, que si bien la considera en el margen de apreciación
estatal, lo cierto es que se trata de una medida progresiva en favor de
los derechos fundamentales.
En efecto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos (cadh) no señala un modelo único que puedan adop-
tar los estados en relación con el voto pasivo, con la salvedad de que se
demuestre que, por las circunstancias particulares del caso, la exclu-
sividad de postulación de los partidos políticos atente contra los usos,
las costumbres y tradiciones de un colectivo, o porque se esté en una
posición tal (por ejemplo, de vulnerabilidad) que haga imposible cum-
plir con ese requisito, y, en ese caso, debe permitirse ejercer ese dere-
cho por medio de otra modalidad, como podrían ser las candidaturas
independientes. A continuación, se muestra.
Artículo 23. Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar

de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la di-
rección de los asuntos públicos, directamente o por medio de repre-
sentantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por
voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad,
a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el
ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso an-
terior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,
160

idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez

competente, en proceso penal (cadh, artículo 23, numeral 1, incisos
a, b y c, 1969).
La norma constitucional solo estableció las bases de las candidatu-

ras independientes, y se dejó a la legislación el establecimiento de los
requisitos, las condiciones y los términos para su ejercicio. Cabe pre-
cisar que el desarrollo legislativo, como en el de cualquier otro derecho
fundamental, debe permitir su pleno ejercicio, sin establecer restric-
ciones directas o indirectas que sean desproporcionadas o que sean
de tal entidad que hagan nugatorios los derechos previstos en la nor-
ma fundamental. Por ello, el legislador debe llevar a cabo siempre una
ponderación acerca de los derechos en juego al momento de regularlo.
En la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
(lgipe) se estableció, en el artículo 371, entre otras reglas, que, para la
candidatura de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la perso-
na que aspire a una candidatura independiente debe contar con el apo-
yo de una cantidad de ciudadanos equivalente a 1 % de la lista nominal
de electores, con corte al 31 de agosto del año previo al de la elección, y
estar integrada por electores de por lo menos 17 entidades federativas,
que sumen cuando menos 1 % de ciudadanos que figuren en la lista
nominal de electores en cada una de estas.
Para recabar esos apoyos ciudadanos se cuenta, en principio, con
un plazo de 120 días (lgipe, artículo 369, 2014) y sin que las personas
interesadas tengan la posibilidad de promocionarse por medio del ra-
dio o la televisión. En esta tesitura, los requisitos que se exigen ahí pa-
ra poder ser candidato independiente son, en realidad, de tal entidad
que se convierten en un obstáculo para el ejercicio del derecho polí-
tico electoral y, por tanto, son una restricción indirecta que lesiona el
núcleo duro del derecho al voto.
Efectivamente, la exigencia de esos altos porcentajes de apoyo ciuda-
dano (1 % del listado nominal en 120 días) hace muy dif ícil el acceso a
los cargos de elección popular de manera ajena a la postulación por par-
te de un partido político, de tal suerte que son pocas personas, en reali-
dad, las que pueden obtener una candidatura en esas condiciones, pues
si se le contrasta con otros casos, por ejemplo, con los requisitos para
161

constituir un partido político, previstos en la Ley de Partidos Políticos

(lpp), que establece que el número de afiliados no podrá ser inferior a
0.26 % del padrón electoral, parece excesivo y desproporcionado.
No obstante, esas normas gozan de la presunción de ser constitu-
cionales con independencia de las opiniones y, por consiguiente, quien
participe en el procedimiento para obtener la candidatura debe suje-
tarse a las normas y cumplirlas. De igual manera, debe asegurarse que
quienes formen parte de su equipo, por ejemplo, en la recolección de
los apoyos ciudadanos, respeten las normas y las acaten, pues los auxi-
liares actuarán en nombre y por cuenta de la persona aspirante.
Por su parte, mediante el acuerdo INE/CG387/2017 (ine 2017), el
Instituto Nacional Electoral, en el ejercicio de sus facultades regla-
mentarias, emitió los lineamientos para la verificación del porcentaje
de apoyo ciudadano respecto al registro de candidaturas independien-
tes a cargos federales de elección popular, para el proceso electoral fe-
deral 2017-2018, en especial acerca del uso de la aplicación móvil para
recabar los apoyos ciudadanos, con el objeto de facilitar tanto su ob-
tención como la verificación de su autenticidad, y así dotarlo de cer-
teza. Además, con el uso de esa aplicación móvil, se pretendió reducir
los errores humanos en el procedimiento de captura de la información,
proteger los datos personales y agilizar el procedimiento.
Ese acuerdo fue objeto de impugnación mediante el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano identifi-
cado con la clave SUP-JDC-841/2017 y acumulados, en específico, en
relación con el uso de la aplicación móvil para la obtención de apoyos
ciudadanos, y fue validado por la Sala Superior.
3) Secuela procesal
En el caso concreto, de los actos ilícitos cometidos por Margarita Es-

ter Zavala Gómez del Campo en el procedimiento de obtención de la
candidatura independiente, por conducto de sus auxiliares, la cadena
impugnativa en el procedimiento administrativo sancionador fue, en
síntesis, como enseguida se menciona.
162

a) Primera sentencia
La Sala Regional Especializada dictó sentencia en el procedimien-

to especial sancionador SRE-PSC-203/2018, en la que determinó, en-
tre otras cuestiones, declarar existentes las infracciones atribuidas a
Margarita Ester Zavala Gómez del Campo, Jaime Heliodoro Rodríguez
Calderón y Armando Ríos Piter, derivado de la contravención a los li-
neamientos.
Ese asunto tuvo su origen en la vista dada por la Dirección Ejecuti-
va del Registro Federal de Electores (derfe) a la Unidad Técnica de lo
Contencioso Electoral (utce) del ine, por conductas irregulares co-
metidas por las personas mencionadas durante la etapa de obtención
de apoyos ciudadanos para la candidatura independiente a la elec-
ción de la presidencia de la república.
Las infracciones advertidas a los lineamientos fueron las siguientes.
1) Indebida entrega de fotocopias. Se refiere a que el registro no con-

tenía la captura de la imagen original de la credencial de elector,
como lo establece la normativa, sino fotocopias.1
2) Simulación de credenciales de elector. Se refiere a que el registro
se realizó mediante la utilización de una plantilla o formato que si-
mulaba una credencial de elector, razón por la cual algunos datos
no correspondían con los originales de la credencial, como la firma
y la fotograf ía.
En el caso de Margarita Zavala se encontraron 212,198 registros
hechos con fotocopia de la credencial y 430 simulaciones de dicha
credencial, para un total de 212,628 inconsistencias. En el supuesto
de Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón fueron 198,633 fotocopias y
157,074 simulaciones, para un total de 355,633 inconsistencias; y fi-
nalmente con Armando Ríos Piter se encontraron 88,183 fotocopias
y 811,969 simulaciones, para un total de 900,152 inconsistencias.
1 En realidad, los lineamientos indican que no se computarán los apoyos de respaldo a la can-
didatura independiente, entre otros supuestos, cuando la fotograf ía de la credencial aparezca
en blanco y negro, y a partir de ahí el Tribunal Electoral interpretó que eso significaba que de-
bía presentarse el original de la credencial para votar al captar el apoyo ciudadano.
163

La Sala Regional Especializada estimó que el bien jurídico vulnera-

do fue el principio de certeza, ya que al recabar, de manera irregular, los
apoyos ciudadanos para respaldar una candidatura independiente, no se
puede saber con precisión si la aspirante contaba con el número de per-
sonas necesarias.
La falta atribuible a Margarita Ester Zavala Gómez del Campo se
calificó como grave ordinaria y, debido a que se acreditaron un total
de 212,628 inconsistencias, se determinó imponerle una multa de 40
Unidades de Medida y Actualización (uma), equivalentes a 3,224.00
pesos.2
Debe precisarse que si bien, en principio, las faltas no fueron come-
tidas materialmente por la aspirante, lo cierto es que, de manera co-
rrecta, la Sala Regional Especializada consideró que la infracción fue
intencional, ya que los auxiliares actuaban en nombre y representación
de ella, y dicha actuación le generaba un beneficio, pues por medio de
esta se obtenían los apoyos ciudadanos necesarios para el registro como
candidata independiente, sin que, al tener conocimiento de la comi-
sión de actos ilícitos, hubiera realizado alguna acción para evitarlo.
b) Primer recurso de revisión

del procedimiento especial sancionador
En un primer recurso, la Sala Superior dictó sentencia en el recurso

de revisión del procedimiento especial sancionador identificado como
SUP-REP-647/2018 y acumulado, mediante el cual fue revocada la sen-
tencia SRE-PSC-203/2018 emitida por la Sala Regional Especializada,
para efectos de que se reindividualizaran las sanciones impuestas, a fin
de imponer unas que guardaran correspondencia con la calificación de
la gravedad de la falta y las circunstancias que rodearon a esta.
Lo anterior, porque la calificación de las faltas y las sanciones im-
puestas no cumplieron con la finalidad disuasoria de la imposición
de sanciones; además, porque la calificación como grave ordinaria no
2 Se impuso también una multa a Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón de 50 uma, equiva-
lentes a la cantidad de 4,030.00 pesos, y a Armando Ríos Piter de 60 uma, equivalentes a la
cantidad de 4,836.00 pesos.
164

correspondía con el grado de afectación a los bienes jurídicos tutelados,

que eran los principios de certeza y legalidad. En consecuencia, la falta
debía calificarse como grave especial.
En incidente de cumplimiento, la Sala Regional Especializada dic-
tó sentencia e impuso a Margarita Ester Zavala Gómez del Campo una
multa de 2,500 uma, equivalentes a 201,500.00 pesos, a Jaime Helio-
doro Rodríguez Calderón, una multa de 3,200 uma, equivalentes a
257,920.00 pesos, y a Armando Ríos Piter le impuso una multa de 3,800
uma, equivalente a 306,280.00 pesos (SRE-PSC-203/2018, Inc-1).
c) Segundo recurso de revisión

El 30 de enero de 2019 la Sala Superior resolvió la sentencia del re-

curso de revisión del procedimiento especial sancionador identificado
como SUP-REP-714/2018, que ahora se comenta, con la finalidad de
revocar la sentencia señalada en el párrafo anterior para que se rein-
dividualizara la sanción impuesta a Margarita Ester Zavala Gómez del
Campo, a partir de una justipreciación diferenciada de las conductas
objeto de infracción (simulación y entrega de fotocopias).
La Sala Superior estimó que, entre las conductas irregulares (simu-
lación de credencial para votar y entrega de fotocopias), existen dife-
rencias que debieron justipreciarse por la Sala Regional Especializada
al momento de individualizar la sanción. Ello, al tomar en cuenta dos
elementos: 1) el nivel de intencionalidad de cometer las conductas an-
tijurídicas, y 2) el grado de afectación al bien jurídico tutelado.
d) Segundo Incidente de cumplimiento
El 19 de febrero de 2019 la Sala Regional Especializada, en cumpli-

miento de lo ordenado por la Sala Superior, emitió una nueva senten-
cia con el único fin de reindividualizar la sanción impuesta a Margarita
Ester Zavala Gómez del Campo, con motivo de la detección de irregu-
laridades en el proceso de captación de apoyo ciudadano, teniendo co-
mo puntos resolutivos los siguientes:
165

PRIMERO. Se impone a Margarita Ester Zavala Gómez del Campo,

una multa total de 1,000 Unidades de Medida y Actualización, equi-
valente a $80,600.00 (OCHENTA MIL SEISCIENTOS PESOS 00/100
M.N.), en los términos precisados en la presente sentencia.
SEGUNDO. Se solicita a la Dirección Ejecutiva de Administra-
ción del Instituto Nacional Electoral que, en su oportunidad, haga
del conocimiento de esta Sala Especializada la información relativa al
pago de la multa antes precisada.
e) Tercer recurso de revisión

El 3 de abril de 2019 la Sala Superior resolvió el recurso de revisión

del procedimiento especial sancionador identificado como SUP-REP-
-10/2019, en el que se determinó revocar la sentencia para el efecto de
que la Sala Regional Especializada volviera a individualizar la sanción
impuesta a Margarita Zavala, al considerar que la Sala Regional infrin-
gió el principio de igualdad formal por no haber tomado en cuenta
como parámetro de individualización las sanciones que se habían im-
puesto a los otros dos aspirantes.
A partir del principio de igualdad ante la ley, la Sala Superior con-
cluyó que se debe sancionar con los mismos criterios cuantitativos o
cualitativos a todas aquellas personas que hayan cometido la misma
infracción. Es decir, que para sancionar a Margarita Zavala se debie-
ron atender las sanciones impuestas a Ríos Piter y a Jaime Heliodoro
Rodríguez Calderón, por tratarse de las mismas infracciones y el mis-
mo expediente, esto es, que las circunstancias de comisión de los tres
infractores eran prácticamente iguales.
La Sala Superior utilizó como criterio de medición lo que denomi-
nó factores de individualización. Esos factores resultan de dividir la
cuantía general de la multa impuesta a Margarita Zavala, entre cada
irregularidad, es decir, al dividir 800 uma entre 430 simulaciones y 200
uma entre 212,198 fotocopias, respectivamente.
Luego, la Sala Superior contrastó estos factores de individualiza-
ción, implícitamente aplicados por la Sala Especializada para impo-
ner la multa a Margarita Zavala, con las sanciones firmes impuestas a
los otros dos aspirantes. De tal suerte que, al realizar los cálculos por
166

los otros dos aspirantes, concluyó que, de habérsele aplicado a ellos los
mismos factores de individualización que a Margarita Zavala, sus san-
ciones hubiesen sido mucho mayores,3 lo que mostró que el criterio
utilizado por la Sala Regional Especializada no fue igualitario desde la
perspectiva formal.
f) Tercer y último incidente
La Sala Regional Especializada individualizó la sanción a imponer a

Margarita Zavala4 (SRE-PSC-203/2018, Inc-3) y utilizó el concep-
to factor de individualización, obtenido de dividir la sanción total de
uma impuestas a los otros dos aspirantes entre el número de inconsis-
tencias de cada uno.5
Para obtener el factor de individualización por inconsistencia de
Margarita Zavala tomó en cuenta un mínimo y un máximo, corres-
pondiendo el factor máximo a la sanción impuesta a Jaime Heliodoro
Rodríguez Calderón y el mínimo a Armando Ríos Piter. Así, se consi-
deró como criterio objetivo, el factor mínimo de individualización por
inconsistencia, al ser el que mayor beneficio le generaba, por ser ella la
persona que tuvo un menor número de inconsistencias y de menor ca-
pacidad económica.
En consecuencia, determinó que, por las irregularidades, consis-
tentes en la entrega de credenciales simuladas, se debía imponer a
Margarita Zavala una multa de 1.81 uma. Por cuanto hace a la entrega
de fotocopias, le fijó una multa de 298.56 uma. Derivado de lo anterior,
le impuso a Margarita Zavala una multa total consistente en 300.37
uma, equivalentes a la cantidad de 24,209.82 pesos.
3 Por ejemplo, en el caso de Armando Ríos Piter, este presentó 811,969 simulaciones, lo cual,
multiplicado por el factor de individualización de 1 uma (1.860465116 uma por cada simula-
ción), daba un total de 1,510,640.00 uma de sanción. De habérsele aplicado a ese aspirante los
mismos criterios, en ambas infracciones, debió haber pagado la cantidad de 121,764,283.00
pesos.
4 De la información disponible en la página de internet del Tribunal Electoral, se obtiene que
este cumplimiento de sentencia no fue impugnado, por lo que la multa fijada es firme y culmi-
na la secuela procesal.
5 Se trata de 3,8000 uma para Armando Ríos Piter y 3,200 uma para Jaime Heliodoro Rodrí-
guez Calderón, sanciones confirmadas en el SUP-REP-714/2017.
167

Como se aprecia, el origen de la sentencia comentada fue la comi-

sión de actos contraventores de la normativa electoral por parte de
Margarita Zavala en la recolección de los apoyos ciudadanos, pues la
autoridad administrativa electoral encontró que se falsificaron o simu-
laron 430 credenciales para votar y 212,198 apoyos capturados con fo-
tocopias. Esas conductas fueron analizadas de manera indistinta por
la autoridad responsable, sin considerar que la falsificación o simula-
ción de credenciales de elector es más grave que la simple utilización
de fotocopias.
Ese, precisamente, fue el aspecto que consideró la Sala Superior para
revocar la sentencia, es decir, que el grado de afectación al bien jurídico
tutelado es distinto en cada caso y esa circunstancia no fue tomada en
consideración en la sentencia que se revisaba. Al respecto señaló:
En cuanto al nivel de intencionalidad, la primera constituye una ac-

ción evidente y manifiesta que contraviene el orden jurídico; en tanto
que, en la segunda, existe la incertidumbre respecto del nivel de vo-
luntad o intencionalidad en la comisión de una conducta antijurídica,
sobre todo porque conforme a la legislación electoral aplicable, está
permitido, en principio, el empleo de la fotocopia de la credencial
de elector como respaldo de los apoyos ciudadanos en favor de las
candidaturas independientes (SRE-PSC-203/2018, Inc-2).
El aspecto positivo de la sentencia comentada y de las resoluciones

vinculadas con esta es que, ante la inexistencia de criterios acerca de
la manera en la que se deben cuantificar las sanciones por violación a
las normas respecto a la obtención de apoyos ciudadanos en los proce-
dimientos para una candidatura independiente, el Tribunal Electoral
estableció parámetros y lineamientos que se pueden o no compartir,
pero que al menos sirven de base para casos posteriores. Entre otros
aspectos, se definieron como elementos a tomar en cuenta:
1) La importancia de la norma transgredida en el sistema electoral y

si la violación o afectación a los bienes jurídicos tutelados fue di-
recta o indirecta, a partir del análisis de la conducta infractora.
2) Los efectos de la violación, los fines, los bienes y los valores jurídi-
cos tutelados por la norma.
3) El tipo de infracción y la comisión intencional o culposa de la falta.
168

4) Que la sanción cumpla con la finalidad de inhibir la comisión de

faltas similares en el futuro.
5) Si la falta a calificar es: a) levísima, b) leve o c) grave, y en este su-
puesto si la gravedad es ordinaria, especial o mayor.
6) El respeto al principio de igualdad en relación con las sanciones im-
puestas a otras personas en el mismo procedimiento por conduc-
tas idénticas, para que se establezcan sanciones iguales a conductas
iguales.
7) El establecimiento de un factor matemático para tratar de dotar de
objetividad el monto final de la sanción.
De esos elementos, la incorporación del elemento de igualdad qui-

zá sea el que representa el punto más significativo de este caso, pues
con respeto a los derechos humanos característicos de la democracia,
debe cumplirse con el principio de igualdad, de tal suerte que el trato a
todos los iguales es af ín, y es desigual para quienes tienen más dife-
rencias que similitudes, por lo cual, a pesar de que el ideal formal se
traduce en actos y leyes que deben ser para todos, debe reconocer-
se que, ante situaciones jurídicas o fácticas especiales, el trato también
será especial.
Al respecto, Carlos Bernal Pulido señala que:
El principio de igualdad impone al Estado el deber de tratar a los in-

dividuos de tal modo que las cargas y ventajas sociales se distribuyan
equitativamente entre ellos. A su vez, este deber se concreta en cua-
tro mandatos: 1 […] trato idéntico a destinatarios que se encuentren
en circunstancias idénticas; 2 […] trato enteramente diferenciado a
destinatarios cuyas situaciones no compartan ningún elemento co-
mún; 3 […] trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten
similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes […]
4 […] trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en
una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las
diferencias sean más relevantes (Bernal 2005, 257).
Así, la exigencia impuesta por la Sala Superior de dar un trato igua-

litario a todos los actores políticos que se encontraban en la misma si-
tuación de ilicitud para, de esta manera, aplicar una sanción similar a
todos se tradujo en un parámetro a tomar en cuenta en todos los pro-
cedimientos sancionatorios de aquí en adelante, que sin duda abona-
rá en la certeza.
169

De igual manera, debe desatacarse como un punto positivo la uti-

lización y puesta en marcha de sistemas que aprovechan la tecnolo-
gía por parte del ine, que permitió detectar a tiempo y con exactitud
la comisión de ilegalidades por parte de algunos de los aspirantes a las
candidaturas independientes, que si bien es perfectible, en términos
generales el balance de su utilización arrojó un saldo positivo, pues se
evitó el uso de papel para la elaboración de cédulas, o bien para foto-
copiar las credenciales para votar se pudo conocer en tiempo breve el
número de apoyos ciudadanos recibidos por los aspirantes, otorgando
certeza de que eran auténticos o no, se minimizó el error humano en el
procedimiento de captura de la información, y se garantizó la protec-
ción de datos personales y se redujeron los tiempos en general.
No obstante, también se advierten algunos aspectos negativos o
que, cuando menos, evidencian algunas debilidades de nuestro siste-
ma electoral en relación con los procedimientos para la obtención de
una candidatura independiente y, principalmente, con la manera en la
que se desarrollan los procedimientos administrativos sancionadores y
los criterios de la Sala Regional Especializada para resolverlos.
Algunos aspectos negativos que saltan a la vista son:
1) La voluntad de violar las normas por parte de algunas personas

que aspiran a una candidatura independiente, con la finalidad de
aparentar cumplir con los requisitos para obtenerla.
2) La escandalosa disparidad de criterios para imponer una sanción
por parte del tepjf, que por los mismos actos llegaron a gene-
rar en su momento multas de 3,224.00 pesos, luego se modificó a
201,500.00 pesos, después a 80,600.00 pesos y al final quedó en la
cantidad ridícula de 24,209.82 pesos.
3) La tortuosa cadena impugnativa que genera la posibilidad de que
los procedimientos administrativos sancionadores tarden meses
en quedar resueltos en definitiva y luego de diversos juicios y re-
cursos, sin que la Sala Superior resuelva los asuntos de conoci-
miento con plenitud de jurisdicción, como lo establece el artículo
6, apartado 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impug-
nación en Materia Electoral (lgsmime). Esto es un aspecto del
cual debe reflexionarse con mayor detenimiento, pues desde el pri-
mer asunto se pudieron haber establecido los parámetros para la
170

imposición de la sanción, lo que hubiera generado un ahorro signi-

ficativo en recursos.
4) La falta de sanción o de, cuando menos, una mención para identifi-
car quién o quiénes fueron los auxiliares que simularon o falsificaron
credenciales de elector para hacerlas pasar como apoyos ciudada-
nos. Esto es, para inhibir la comisión de esos actos en los siguientes
procesos debe quedar establecido que existe una doble responsa-
bilidad, tanto del aspirante que se ve favorecido con la comisión de
ilícitos como por parte de la persona que materialmente comete el
acto ilícito, y sobre esta debe caer una sanción lo suficientemente
alta para disuadir a quienes lo quieran intentar.
4) Conclusiones
Primera. El derecho a participar en una candidatura independiente

a la presidencia de la república es de base constitucional y configu-
ración legal, y en su regulación se prevén algunos requisitos que pa-
recen demasiado elevados, como la obtención de apoyos ciudadanos
que representen al menos 1 % del listado nominal de electores en 120
días, que podrían considerarse como restricciones indirectas para su
ejercicio.
Segunda. Existe falta de certeza y de reglas claras para la determi-
nación de los montos que deben imponerse por la comisión de actos
ilícitos, lo cual atenta contra el principio de certeza y de igualdad; no
obstante, en sede jurisdiccional se han ido delineando los criterios pa-
ra fijar los montos de las sanciones, como evidencia esta sentencia.
Tercera. Es necesario simplificar los procedimientos sancionatorios
para evitar los inagotables eslabones de la cadena impugnativa consis-
tentes en juicios, recursos e incidentes, lo cual se podría solucionar si
se emiten tesis de jurisprudencia o, cuando menos, los parámetros a
considerar y, desde la primera impugnación, el máximo órgano resuel-
ve con plenitud de jurisdicción o, al menos, fija las reglas de manera
clara y precisa para la cuantificación.
Cuarta. El principio de igualdad debe respetarse en la cuantifica-
ción de las sanciones, lo cual se traduce en que, ante conductas ilícitas
171

iguales o similares, la sanción deber ser igual para todos los que se en-
cuentran en la misma situación.
Fuentes consultadas
Bernal Pulido, Carlos. 2005. El derecho de los derechos. 3.ª reimp. Co-
lombia: Universidad Externado de Colombia.
cadh. Convención Americana sobre Derechos Humanos. 1969. Mé-
xico: oea.
el que se emiten los lineamientos para la verificación del porcen-
taje de apoyo ciudadano que se requiere para el registro de candida-
turas independientes a cargos federales de elección popular para
el proceso electoral federal 2017-2018. [Disponible en https://
repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/handle/123456789/93514].
lgipe. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
2014. ine.
Sentencia SRE-PSC-203/2018 Incidente 1. Denunciante: Dirección
Ejecutiva del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional
Electoral. Denunciados: Margarita Ester Zavala Gómez del Campo,
Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón y Armando Ríos Piter. Dis-
ponible en https://www.te.gob.mx/salasreg/ejecutoria/sentencias/
especializada/SRE-PSC-0203-2018-Inc1.pdf.
SRE-PSC-203/2018. Incidente 2. Denunciante: Dirección Eje-
cutiva del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional
Electoral. Denunciados: Margarita Ester Zavala Gómez del Campo,
Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón y Armando Ríos Piter. Dis-
ponible en https://www.te.gob.mx/salasreg/ejecutoria/sentencias/
especializada/SRE-PSC-0203-2018-Inc2.pdf.
SRE-PSC-203/2018, Incidente 3. Denunciante: Dirección Eje-
cutiva del Registro Federal de Electores del Instituto Nacio-
nal Electoral. Denunciados: Margarita Ester Zavala Gómez del
Campo, Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón y Armando Ríos
Piter. Disponible en https://www.te.gob.mx/salasreg/ejecutoria/
sentencias/especializada/SRE-PSC-0203-2018-Inc3.pdf.
172

Caso paridad de género y reelección
Raúl Ávila Ortiz*
1) Hechos
El 6 de septiembre de 2017 inició el proceso electoral ordinario 2017-

-2018 en Estado de México para elegir diputados locales y ayunta-
mientos.
El 6 de enero de 2018 la Comisión Permanente del Partido Acción
Nacional (pan) aprobó la designación como el método de selección de
candidatos por los dos principios (mayoría y representación propor-
cional) para tales comicios.
El 19 de enero de 2018, el pan, el Partido de la Revolución Demo-
crática (prd) y Movimiento Ciudadano (mc) registraron un convenio
de colaboración para participar en tales elecciones.
El 19 de enero de 2018 el pan comunicó al instituto electoral local
los lineamientos que utilizaría para garantizar la postulación paritaria
de candidaturas durante dicho proceso electoral (SUP-JDC-35/2018 y
acumulados, 23 y ss.).
El 29 de enero de 2018, el presidente del Comité Ejecutivo Nacional
(cen) del pan emitió las providencias mediante las cuales
* Coordinación General de Asesores de la Presidencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación.

se aprobaron los criterios para el cumplimiento de las acciones

afirmativas para garantizar la paridad de género [en las referidas
candidaturas y] se autorizó la emisión de la invitación dirigida a la
militancia del pan y a la ciudadanía en general para participar en el
proceso interno de designación de candidaturas a los cargos de ayun-
tamientos y diputaciones, ambos por el principio de mayoría relativa
[para dicho proceso] (SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 1-4).
El 2 de febrero y el 4, 5 y 10 de marzo de 2018 se promovieron los

juicios SUP-JDC-35/2018 y 10 más que fueron turnados a la Ponen-
cia del magistrado Felipe A. Fuentes Barrera, quien decretó su acu-
mulación, admitió 9 y sobreseyó, debido a diferentes causas, 2 de ellos
(SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 4-23).
En tales juicios, en síntesis, los actores impugnaron las providen-
cias emitidas por el presidente del cen del pan.
2) Planteamiento
Los planteamientos aparecen distribuidos en dos partes.

En la primera, la resolución establece que los respectivos actores
sugirieron que se debería dejar sin efectos la resolución del presidente
del cen del pan que reservó candidaturas a presidencias municipales
para postular en ellas a mujeres y les impidió participar en el proce-
dimiento interno de asignación de candidaturas (SUP-JDC-35/2018 y
acumulados, 29-30).
Adujeron que esa determinación les privaba de toda posibilidad de
ser reelectos a los cargos de elección popular municipales que desem-
peñaban y puntualizaron 5 agravios que el magistrado ponente clasi-
ficó en 5 temas:
i. tutela de un derecho adquirido; ii. falta de regulación sobre reelec-

ción; iii. bloque de competitividad, reelección y paridad de género; iv.
preeminencia de la reelección del género femenino; v. indebida fun-
damentación y motivación en la determinación de las candidaturas
reservadas (SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 31).
174

Al respecto, el ponente precisó que la litis consistía en
determinar si la decisión de la responsable de reservar ciertos muni-

cipios para postular mujeres en las candidaturas a las respectivas pre-
sidencias municipales resulta una medida adecuada y racional para
garantizar la paridad de género horizontal, vertical y transversal, de
manera armónica con la aptitud o posibilidad de reelección de quie-
nes ejercen actualmente esos cargos de elección (SUP-JDC-35/2018
y acumulados, 31).
En la segunda, la sentencia explica que Florentina Salamanca Are-

llano propuso que
su exclusión para contender por la candidatura a la presidencia muni-

cipal de San Felipe del Progreso emitida por la Comisión Permanente
del Consejo Estatal del pan en Estado de México es violatoria de
los derechos que le concede el artículo 2º de la Norma Suprema, por
ser indígena Mazahua en dicha localidad (SUP-JDC-35/2018 y acu-
mulados, 95-6).
El proyecto de resolución propuso declarar infundados todos los agra-

vios expresados y, por ende, confirmar la determinación impugnada.
El Pleno de la Sala Superior aprobó por unanimidad el proyecto y se
emitieron dos votos concurrentes.
Sobre la primera parte, las tesis propuestas en la sentencia fueron
las siguientes:
1) La medida adoptada por el presidente del cen del pan supera un

test de razonabilidad.
En la resolución se justificó que la medida adoptada por el pan
fue razonable porque su objetivo fue lícito al garantizar el princi-
pio constitucional de paridad real; idónea, pues aceleraba el pro-
ceso paritario no solo en la postulación, sino en la integración de
los órganos de representación política; necesaria, dada la baja pro-
porción de mujeres presidentas municipales en Estado de Méxi-
co (16.8 % de 121 municipios) y que no se identificaba otra medida
175

posible para remontar tal condición histórica, y fue propiamente

razonable, pues el grado de intervención en la restricción del dere-
cho a la reelección de postulantes masculinos era leve si se consi-
deraba el segmento de candidaturas otorgadas al pan conforme al
convenio de coalición y el extremo desequilibrio de la representa-
ción de género en los ayuntamientos que dicho partido gobernaba
(SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 33-46).
2) En la legislación de Estado de México sí se encuentran reguladas
tanto la elección consecutiva —lo que no confiere un derecho en
automático— como la paridad de género, y los actores no señala-
ron de manera directa las omisiones legislativas o el incompleto
diseño normativo que afectaba su derecho político-electoral a ser
votados en la modalidad de reelección a cargos de ayuntamientos.
La regulación halla su base en los artículos 115 y 116 de la
Constitución federal, está normada en Estado de México y no su-
pone un derecho adquirido a la reelección inmediata, sino solo
una posibilidad sujeta a procedimientos y requisitos establecidos
por cada instituto político para la conformación de sus candidatu-
ras. Por tanto, depende de una situación contingente, de la estrate-
gia del partido, de su autodeterminación, del contexto específico y
sus incentivos (SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 46-53). Además,
los actores no argumentaron ni probaron que dicha legislación es-
té incompleta (SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 53-8).
3) La postulación paritaria de candidaturas en bloques de competi-
tividad no altera la regla de alternancia que opera con base en el
principio de paridad vertical de candidaturas de los ayuntamien-
tos en Estado de México. Esto porque en los acuerdos combatidos
no se estableció que los cargos de elección popular reservados al
pan para postular candidatas a los ayuntamientos identificados en
aquellos serían integrados por personas del mismo género; ni tam-
poco que no fuera posible modificar el listado de candidaturas res-
pecto del registrado en la elección anterior, siempre y cuando se
tratara del mismo cargo (SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 58-67).
4) La reelección no tiene el alcance de que, quien ya ocupa un cargo
de elección popular, necesariamente deba ser registrado a una can-
didatura al mismo puesto. Esto porque la reelección no opera co-
mo garantía de permanencia, por lo que, en sentido inverso a lo
176

que aducen los actores, la figura de que se trata no debe tener pri-
macía en abstracto sobre la paridad ni el principio de autodetermi-
nación de los partidos. Por tanto, no procede practicar un ejercicio
de ponderación en la materia, sino más bien determinar “que pa-
ridad y reelección deben convivir en el diseño de la postulación de
las candidaturas de que se trata”, sin afectar necesariamente a un
género subrepresentado históricamente, para lo cual el criterio de
bloques de competitividad es relevante (SUP-JDC-35/2018 y acu-
mulados, 67-72).
5) La autoridad responsable sí estableció las razones y fundamentos
por los cuales privilegió el principio de paridad frente al derecho
de reelegirse de los actores. Lo hizo al momento de determinar las
candidaturas a presidencias municipales reservadas
tomando en cuenta que los lineamientos constituyeron un

acto complejo que se vio complementado con los criterios y
análisis realizados por el instituto político y la estrategia elec-
toral de la coalición en la que decidió integrarse al participar
en el actual proceso electoral del Estado de México. Además,
dichas razones resultaron constitucionalmente adecuadas.
El acuerdo sobre los municipios reservados por el pan para can-

didaturas femeninas y la distribución en bloques de alta, media y ba-
ja competitividad están debidamente justificados (SUP-JDC-35/2018 y
acumulados, 28-33 y 72-95).
Respecto a la segunda parte, sobre Florentina Salamanca Arellano,
las tesis y argumentos fueron los siguientes.
En la resolución se sostuvo que a la actora no le asistía la razón da-
do que los actos controvertidos no le impedían ejercer su derecho de
participación política en la medida que su calidad de indígena maza-
hua “no genera en automático la obligación del pan de postularla al
cargo que pretende” (SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 96).
Los principales argumentos para sostener dicha tesis consistieron
en que los principios de autodeterminación y autorganización de la vi-
da interna partidaria abren un espacio de configuración reglamenta-
ria para las organizaciones políticas mediante su propia normatividad.
Del marco constitucional, convencional y legal aplicable no se infiere
que en el caso de que una persona indígena se postule mediante un
177

partido político a un cargo en algún ayuntamiento de Estado de Méxi-

co, como el de San Felipe del Progreso, el partido tuviera que aplicar
alguna medida afirmativa indígena para favorecer su participación y
representación en ese órgano. Esta era una hipótesis distinta a la de la
reelección por razón de género y, precisamente, la actora no se hallaba
en el supuesto de que estuviera ocupando un cargo edilicio y buscan-
do la reelección al mismo (SUP-JDC-35/2018 y acumulados, 96 y ss.).
Cabe agregar que el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón pre-
sentó un voto concurrente en el cual introdujo diversas elaboraciones
y aclaraciones sobre la pertinencia y aplicación de la paridad cualita-
tiva realizada por el pan con base en la metodología de bloques de
competitividad, y coincidió “con el proyecto en que la medida adoptada
por el pan se encuentra justificada” (SUP-JDC-35/2018 y acumula-
dos, 111-30).
Finalmente, la magistrada Janine M. Otálora Malassis y el propio
magistrado Reyes Rodríguez Mondragón emitieron un voto concu-
rrente en conjunto, en el cual, en esencia, precisaron que, si bien el
derecho de representación indígena es grupal, no individual, y que no
opera en elecciones fuera de sistemas normativos internos, eso no sig-
nifica que en otras circunstancias no pueda ser desarrollado y aplicado
en las elecciones por los partidos políticos (SUP-JDC-35/2018 y acu-
mulados, 131-45).
Fuentes consultadas
Sentencia SUP-JDC-35/2018 y acumulados. Actor: Rosendo Galeana

Soberanis y otros. Autoridades responsables: presidente y secre-
tario del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional.
sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0035-2018.pdf.
178

Paridad y reelección: un falso dilema
Karolina M. Gilas*
1) Introducción
En los últimos años el sistema político mexicano ha sufrido cambios

importantes. Primero, el reconocimiento de la paridad como un prin-
cipio para la postulación de las candidaturas a cargos de elección po-
pular afectó notablemente a las dinámicas internas de los partidos
políticos, a las estrategias y aspiraciones de mujeres y hombres dedi-
cados a la actividad política, y a las instituciones que se enfrentaron
a nuevos retos de interpretación e implementación de las normas. Se-
gundo, la reintroducción de la reelección en los cargos legislativos y
municipales también significó una nueva dinámica para los actores
políticos de diversos niveles y características.
La reforma de 2014, encaminada a lograr la igualdad de género y a
fortalecer la capacidad ciudadana de control sobre sus representantes,
* Doctora en Ciencias Sociales. Profesora del Centro de Estudios Políticos de la Facultad de

Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores, nivel I.
Ha sido investigadora en la Escuela Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Ju-
dicial de la Federación durante seis años y fue asesora en la Coordinación General de Aseso-
res de la Presidencia entre 2016 y 2019.
Ha publicado 9 libros, 25 capítulos de libros y 15 artículos en revistas académicas de Mé-
xico, Brasil y Colombia acerca de representación política de las mujeres, libertad de expresión,
sistemas electorales y derecho electoral. Forma parte del equipo de investigación del Obser-
vatorio de Reformas Políticas de América Latina del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Es
miembro de la Red de Politólogas #NoSinMujeres.

trajo escenarios complejos cuando su implementación develó los te-

rrenos de conflicto entre la paridad y la reelección. La pregunta
sobre cómo armonizar ambos principios y acerca de cuál de ellos, en
su caso, deba prevalecer, se volvió un problema a resolver para la jus-
ticia electoral.
Desde los primeros ejercicios de la reelección, en los comicios de
2017, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf)
ha resuelto diversos casos y problemáticas derivadas de la aplicación
de ambas figuras. Entre las cuestiones más importantes se encuentran
precisamente los criterios relativos a la aplicación simultánea de am-
bas figuras y a las reglas que se deben seguir para lograr la paridad y, al
mismo tiempo, permitir la posibilidad de la reelección.
El presente artículo pretende analizar los criterios emitidos por el
tepjf sobre la armonización entre la reelección y la paridad, en es-
pecial de la sentencia SUP-JDC-35/2018 y acumulados, en la cual ha
analizado la validez constitucional de las medidas encaminadas a for-
talecer la participación política de las mujeres, privilegiando a la pari-
dad frente a la reelección.
En el presente trabajo se destaca la importancia de la decisión to-
mada por el tepjf para la construcción de la democracia paritaria y se
lleva a cabo un análisis crítico de la argumentación desarrollada en la
sentencia, en el que se señalan sus inconsistencias y contradicciones.
En el segundo apartado se plantea el desarrollo teórico y jurídico
de ambos conceptos (paridad y reelección) y de las posibles contradic-
ciones entre ellos. El tercer apartado explica el contexto del caso que
se analiza y define el problema jurídico a resolver. En el apartado cua-
tro se analiza el razonamiento seguido por la Sala Superior del tepjf
al resolver el problema, y se discute la validez de su argumentación a la
luz de los principios internacionales y del conocimiento teórico y em-
pírico existente en la actualidad. Finalmente, en el apartado cinco, se
concluye acerca de la importancia de la decisión, del desarrollo argu-
mentativo de la misma y sus consecuencias a futuro.
2) La paridad y reelección en la perspectiva teórica:

¿entre un principio y un derecho?
Las democracias representativas se sostienen en el principio de elección

de quienes, a nombre de la sociedad, ejercerán el gobierno en represen-
180

tación de la ciudadanía. Estos representantes electos deben estar suje-

tos a diversos mecanismos de control, con el objetivo de asegurar que
en ejercicio de su mandato mantengan un comportamiento adecua-
do y deseado por la ciudadanía. Este mecanismo, por excelencia, es la
reelección: la posibilidad de que la ciudadanía decida sobre el futuro
político inmediato de quienes gobiernan, pudiendo premiar un buen
desempeño con el voto y permanencia en el cargo, y sancionar fallas y
errores al retirar el apoyo.
La reelección, además, permite la profesionalización del ejercicio
de la política, encamina las lealtades de los representantes hacia la ciu-
dadanía y no hacia las cúpulas partidistas, y promueve el cumplimien-
to con el interés público por encima del privado (Carey 2006, 37). Por
ello, la reelección, en particular de los cargos legislativos y munici-
pales, es ampliamente aceptada por las democracias, como un me-
canismo de rendición de cuentas vertical y de profesionalización del
ejercicio de la política.
La Constitución mexicana prohibió la reelección del presidente de
la república desde 1911,1 como una conquista revolucionaria, que pre-
tendía evitar los peligros de perpetuación en el poder y el abuso de las
estructuras estatales por parte de quien ostentara el Poder Ejecutivo.
Desde 1933 se prohibió también la reelección de los cargos legislativos
y municipales, con base en un argumento de democratización y circu-
lación de las élites, pero que, en realidad, obedecía a la construcción
de mecanismos de control por parte del régimen autoritario y permi-
tía a los liderazgos del partido hegemónico controlar las carreras par-
lamentarias de sus militantes (Weldon 2004).
Apenas en 2014 la reforma política eliminó algunas de esas res-
tricciones, con lo cual permitió la reelección para los cargos legislati-
vos y municipales.2 El retorno de este mecanismo al sistema político
y electoral tuvo por objetivo fortalecer la rendición de cuentas y la ca-
pacidad ciudadana de ejercer el control sobre sus representantes. Sin
1 Con excepción del periodo 1927-1929 y la reelección de Álvaro Obregón.

2 Las y los diputados pueden reelegirse hasta por cuatro periodos consecutivos, mientras las y
los senadores pueden hacerlo por dos periodos consecutivos, lo cual los limita a mantenerse en
el cargo hasta por 12 años (cpeum, artículo 59). Asimismo, se estableció que la reelección de
las legislaturas estatales hasta por cuatro periodos y de los ayuntamientos hasta por un perio-
do debería ser regulada por las constituciones de las entidades federativas (cpeum, artículos
115 y 116).
181

embargo, planteó diversos desaf íos frente a algunas prácticas y princi-

pios existentes y que no fueron retomados por el legislador para lograr
una armonización necesaria, por ejemplo, el requisito de separarse del
cargo para participar en una contienda. Por otro lado, se ha señalado
la posible contradicción o tensión entre el principio constitucional de la
paridad de género y la posibilidad de la reelección de quienes ocupen
los cargos legislativos o municipales.
La paridad logró su reconocimiento con la misma reforma consti-
tucional de 2014, aunque tiene raíces en dos décadas de desarrollo de
diversos mecanismos electorales encaminados a fortalecer la repre-
sentación política de las mujeres.
Desde principios de la década de 1990, en la legislación electoral
mexicana se estableció una recomendación para que los partidos po-
líticos procuraran la inclusión de las mujeres en las listas de candi-
daturas a cargos legislativos. Esa recomendación no tuvo impacto en
la forma en la que se integraban las postulaciones y paulatinamente
fue sustituida por las cuotas de género de 30 % (en 1996) y, después,
de 40 % (en 2008). Estos cambios fueron acompañados de otros ajustes
encaminados a lograr la efectividad de las cuotas, como los manda-
tos de posición o sanciones por incumplimiento. Finalmente, en el
proceso electoral 2011-2012, el tepjf eliminó los últimos obstácu-
los que detenían la efectividad de las medidas. En la sentencia SUP-
-JDC-12624/2011 se eliminó la excepción al cumplimiento de las
cuotas relativa a la celebración de elecciones internas democráticas y
se ordenó que las fórmulas de las candidaturas correspondientes al
40 % destinado a las mujeres fueran integradas por propietarias y su-
plentes del mismo género (González, Báez y Gilas 2016; Freidenberg y
Flores 2017; Palma y Chimal 2012; Peña 2014).
La implementación de las cuotas permitió elevar la representación
política de las mujeres en la Cámara de Diputados de 15 % en 1993 a
37 % en 2012 (González, Báez y Gilas 2016).
Las mujeres electas en 2012 promovieron una nueva reforma cons-
titucional que reconoció la paridad de género en las postulaciones a
los cargos legislativos. En la reforma de 2014, además de la inclusión
de la paridad en el artículo 41 de la Constitución, para lograr plena
efectividad de la paridad se establecieron reglas adicionales, como la
obligación de integrar las fórmulas de candidaturas por las personas
182

del mismo género o la prohibición de registrar las candidaturas de un

solo género en los distritos perdedores (Christiansson y Gilas 2018;
Alanis 2017).
El reconocimiento de la paridad en la postulación de las candidatu-
ras como un principio constitucional implicó un cambio significativo,
al abandonar la lógica de las cuotas de género y pasar a la adopción de
una nueva lógica de representación política que, para ser democrática
y legítima, debe reconocer el valor de la ciudadanía de hombres y mu-
jeres y generar condiciones para su participación igualitaria en la toma
de decisiones públicas.
La paridad y las reglas específicas para la postulación de candida-
turas fueron, en los procesos electorales de 2015, ampliadas por las
decisiones del tepjf para ser aplicadas en la integración de las autori-
dades municipales (González, Báez y Gilas 2016; Alanis 2017). La apli-
cación inicial de las reglas de la paridad generó una importante ola de
juicios en los que las autoridades electorales jurisdiccionales desarro-
llaron una interpretación del principio y de las reglas legales para los
diversos escenarios y complejidades que se presentaban (por ejemplo,
la aplicación de la regla de los distritos perdedores, en particular en los
casos en los que se había realizado la redistritación, o los alcances de
la paridad en la integración de los órganos de representación) (Alanis
2017; González, Báez y Gilas 2016).
Desde los procesos electorales locales de 2017 una de las proble-
máticas que han requerido atención e interpretación por parte de las
autoridades jurisdiccionales fue la reelección. Desde la elección de los
ayuntamientos en Nayarit y Oaxaca en 2017, el tepjf se pronunció so-
bre los alcances de la reelección (SUP-REC-1173/2017 y acumulado),
la obligación de separación del cargo de quienes pretenden reelegirse
(SUP-JRC-121/2017), su compatibilidad con los sistemas normativos
internos (SUP-REC-1152/2017) y, en los procesos electorales posterio-
res, su contradicción con la paridad de género (SUP-JDC-1172/2017 y
acumulados; SX-JRC-140/2018).
Entre las sentencias relativas a la compatibilidad entre la paridad
y la reelección destaca la sentencia SUP-JDC-35/2018 y acumulados,
en la que el debate se colocó en torno a las tensiones entre ambos y a la
validez constitucional de medidas encaminadas a fortalecer la paridad
a costa de la posibilidad de una elección consecutiva.
183

3) Reelección frente a la paridad: ¿qué decidió el tepjf?
En la sentencia estudiada, SUP-JDC-35/2018 y acumulados, la Sala

Superior del tepjf analizó las acciones afirmativas a favor de las mu-
jeres adoptadas por el Partido Acción Nacional para designar candi-
daturas a ayuntamientos y diputaciones en Estado de México en el
proceso electoral de 2018.
Diversos militantes del partido impugnaron las providencias emi-
tidas por el presidente del Comité Ejecutivo Nacional del pan, en par-
ticular la reserva de candidaturas a presidencias municipales para
postulaciones de mujeres en los municipios de Ozumba, Jilotzingo,
Xonocatlán, Coyotepec y Xalatlaco. Los actores en el juicio argumen-
taron que la reserva de estos municipios afectaba los derechos de los
varones que pretendían ser reelectos en los cargos que desempeñaban
precisamente en los municipios señalados, y que el partido debió ha-
ber reservado otros municipios que no estuvieran gobernados por el
pan y en los que, por lo tanto, no existiera la posibilidad de reelección.
De ahí que el problema jurídico a resolver en el caso fue la idonei-
dad de la medida, consistente en reservar ciertos municipios para la
postulación de las candidaturas femeninas, establecida para cumplir
con el principio constitucional de la paridad, frente a la posibilidad
de reelección de quienes ocupan cargos en los municipios reservados.
Para resolver este problema, la Sala Superior decidió recurrir al test
de proporcionalidad, para determinar si la reserva establecida por el
pan cumplía con los parámetros de validez constitucional, analizados
con base en:
1) El fin perseguido por la medida.

2) Su idoneidad.
3) Necesidad.
4) Razonabilidad respecto a la posibilidad de reelección.
A juicio de la Sala, la medida resultó atender un fin constitucional-

mente válido, al pretender “combatir los resultados de la discriminación
que ha mantenido a las mujeres al margen de los espacios públicos de
toma de decisión” y contribuir al cumplimiento de la obligación consti-
tucional que tienen los partidos en relación con la postulación paritaria
184

de las candidaturas (fojas 36-7). En cuanto a la idoneidad, en la senten-

cia se reconoce esa calidad de la medida al señalar que esta promueve
no solo la postulación de las mujeres, sino su integración a los cargos
municipales y, con ello, “se impulsa que las mujeres alcancen puestos je-
rárquicamente relevantes para generar un efecto que pueda permear
la estructura social” (foja 37).
Para la Sala, la reserva de municipios es también necesaria, pues en
Estado de México persiste una importante desigualdad de género en el
acceso y desempeño de los cargos públicos: de los 125 municipios, so-
lo 21 estaban gobernados por mujeres. Por ello resulta necesario que
se implementen medidas encaminadas a incrementar las posibilidades
de que ellas accedan a los cargos de elección popular y la reserva de
los municipios en los que el partido ejerce el gobierno es precisamente
una medida adecuada para lograr tal finalidad (fojas 39-43).
Finalmente, la disposición resulta razonable, ya que, si bien afecta
los derechos de los varones, lo hace de forma leve, pues
su ejercicio [del derecho a la elección consecutiva] no implica una

postulación automática ni una garantía de permanencia en el cargo,
sino que tal posibilidad está sujeta al cumplimiento de un conjunto
de requisitos, principios y otros derechos en juego, tanto de rango
constitucional, como legal y partidista (foja 44).
En resumen, a partir de la aplicación del test de proporcionalidad,

la Sala Superior determinó que la medida afirmativa consistente en la
reserva de los municipios de alta competitividad fue constitucional-
mente válida.
Por otro lado, si se analizan otros agravios expuestos por los acto-
res, la Sala consideró que el haber desempeñado un cargo de elección
popular no implica que en forma automática se adquieran los derechos
a ser postulado nuevamente para un periodo posterior. En la sentencia
se señaló que tal posibilidad está sujeta al cumplimiento de los requisi-
tos establecidos en la legislación y en la normativa interna de los par-
tidos. Al respecto, la Sala señaló que
el correcto entendimiento de la elección consecutiva como modali-

dad del derecho a ser votado, significa que éste no es automático, sino
que implica que los partidos políticos, de manera fundada y motiva-
da, realicen un examen en cada caso concreto, de la posibilidad de su
185

concretización, frente a la armonización de un elenco de situación,

derechos y principios que convergen en la decisión, lo cual puede
producir que, en determinados casos, la citada modalidad pueda que-
dar supeditada en aras de alcanzar otros objetivos constitucionales,
siempre que ello, como ya se dijo, se justifique de modo razonable
(foja 50).
En conclusión, a partir del análisis de los diversos agravios, la Sala

Superior confirmó los criterios para garantizar la paridad de género en
las candidaturas a diputados locales y ayuntamientos por el principio
de mayoría relativa, considerando que los partidos políticos pueden
establecer los procedimientos que estimen adecuados para elegir a sus
precandidatos y candidatos, siempre y cuando cumplan con los requi-
sitos constitucionales y legales, entre los que se encuentra la paridad.
Cabe señalar que uno de los integrantes del Pleno, el magistrado
Reyes Rodríguez Mondragón, emitió un voto concurrente, en el cual
expuso sus razonamientos respecto de las tensiones entre la reelección
y la paridad. El magistrado reconoció que la posibilidad de la reelec-
ción debe ceder ante la obligación de cumplir con la paridad, aunque
subrayó, apartándose de la interpretación realizada por el resto del
Pleno, que la paridad es el único factor que puede limitarla y que en
otros casos
los aspirantes a ser reelectos deben tener garantizado el derecho de

participar en el procedimiento interno de su partido para aspirar a una
nueva postulación, sin que los partidos puedan llevar a cabo procedi-
mientos de designación directa que hagan nugatorio el derecho de los
aspirantes a reelegirse, a competir por esa posibilidad (foja 130).
4) Análisis de la sentencia.
¿Se puede (re)elegir con la paridad?
La decisión tomada por la Sala Superior en el SUP-JDC-35/2018 y

acumulados merece, sin duda, ser reconocida como comprometida
con la igualdad de género y favorable frente a las medidas que se imple-
mentan en el sistema electoral mexicano con el objetivo de fortalecer
las posibilidades reales de las mujeres al acceso a los cargos de elec-
ción popular y lograr la integración paritaria de los órganos públicos.
186

Sin embargo, más allá del sentido de la decisión, la sentencia pre-

senta algunas deficiencias e inconsistencias interpretativas. En par-
ticular, del análisis de la decisión y la argumentación desplegada por
la Sala Superior destaca la técnica interpretativa empleada en el caso
y la inconsistencia en el tratamiento de la figura de reelección.
Para determinar si la medida afirmativa implementada por el par-
tido —la reserva de municipios para las postulaciones de las muje-
res— resulta constitucional, la Sala recurre al test de proporcionalidad
(aunque lo denomina examen de razonabilidad, foja 36). La elección
del método resulta sorpresiva y revela el tratamiento que se le da a la
reelección, a la que el tepjf trata como si fuera un derecho humano.
El test de proporcionalidad es un método interpretativo creado por
el Tribunal Constitucional alemán (Bernal 2005), que se emplea para
“resolver conflictos entre derechos, intereses o valores en concurren-
cia” y para evitar que “normas, medidas o actuaciones en la medida en
que impongan un sacrificio inútil, innecesario, o desequilibrado por
excesivo, de un derecho o interés protegido” (Roca y Ahumada 2013,
2). Su ventaja es que permite la solución de casos específicos sin la ne-
cesidad de establecimiento de una jerarquía fija entre las normas o los
valores en tensión. En México, el test de proporcionalidad ha sido de-
finido por la scjn como el mecanismo de escrutinio intenso, aplica-
ble cuando
1) Un caso involucre categorías sospechosas detalladas en el artículo

1, párrafo quinto, de la Constitución.
2) Se afecten derechos humanos reconocidos por el propio texto cons-
titucional o por los tratados internacionales (Báez y Gilas 2018).
En palabras de la propia scjn, el escrutinio intenso o estricto de la

constitucionalidad de una norma, general o individualizada, se puede
desahogar ante supuestas infracciones al principio de igualdad y ante
“alegaciones que denuncian limitaciones excesivas a los derechos fun-
damentales” (jurisprudencia P./J. 28/2011).
Resulta cuestionable el empleo del test de proporcionalidad para
analizar las medidas que restringen la posibilidad de reelección a un
cargo de elección popular, porque en el caso no se trata de restric-
ciones a un derecho humano. Por el contrario, el problema jurídico a
187

resolver era la validez constitucional de normas encaminadas a lograr

la igualdad de condiciones en la participación política de las mujeres
y los varones. Así que, la aplicación del test de proporcionalidad evi-
dencia la falta de claridad teórica y normativa acerca de la figura de la
reelección.
La reelección es, como ya se señaló anteriormente, la posibilidad
de volver a competir por un cargo electivo que ya se hubiese desempe-
ñado. Como tal, puede ser vista como una expresión o dimensión del
derecho al sufragio pasivo o, más ampliamente, del derecho a la parti-
cipación política. Sin embargo, no es un derecho humano autónomo e
independiente, ya que no ha sido reconocido como tal por ningún ins-
trumento normativo.3 Ni la Constitución mexicana ni los tratados in-
ternacionales configuran un derecho a la reelección.
Todos los instrumentos legales, nacionales e internacionales, reco-
nocen el derecho a ser electo, señalando que no se trata de un derecho
absoluto. Por el contrario, es un derecho sujeto a configuración legal y
a un amplio catálogo de restricciones y requisitos, aceptados interna-
cionalmente, entre los cuales destacan los más comunes: ciudadanía
(con frecuencia por nacimiento), edad, capacidad legal, residencia, ser
descendiente de ciudadanos, no contar con ciudadanía de otro país,
tener una cuenta bancaria o contar con respaldo de un partido políti-
co. La regulación de la reelección —de la posibilidad de postularse a
un cargo de elección para un periodo consecutivo— es solamente otro
elemento más que se añade a esta larga lista.
Conforme a los estándares internacionales, la prohibición o res-
tricción de la reelección, en particular de la reelección en los cargos
ejecutivos, no es considerada como violatoria de los derechos humanos.
Esto, pues la persona que pretende reelegirse ya ejerció su derecho
humano a ser votado. En este contexto, colocar la reelección como un
derecho humano resulta, además, cuestionable a partir del principio de
igualdad que debe ser respetado en un Estado democrático. Implicaría
considerar como insuficiente el reconocimiento vigente del derecho a
la participación política, a pesar de que no existen indicios que permitan
advertir tal deficiencia (Comisión de Venecia 2018, párrafos 80-2).
3 Los derechos no existen sin un reconocimiento social que, en una democracia, debe ser ade-
más institucionalizado y reconocido por el Estado. Véase Martin (1997, 86-7) y Hann (2016,
117-25).
188

Como la persona que pretende reelegirse ya ejerció el derecho a ser

votado y de ejercer el cargo, se podría considerar que cualquier meca-
nismo que privilegie su elección consecutiva resultaría en desventaja
para quienes busquen, desde las filas de su propio partido, desafiar al
incumbent.
Finalmente, cabe resaltar que incluso las altamente cuestionadas
decisiones de los tribunales constitucionales de Bolivia y Honduras,
que consideraron que las restricciones a la elección presidencial resul-
taban violatorias de las normas constitucionales y convencionales, no
reconocieron la reelección como un derecho humano autónomo (Co-
misión de Venecia 2018, párrafo 83).
En resumen, los estándares internacionales y de interpretación
constitucional no dejan lugar a un posible reconocimiento de la re-
elección como un derecho humano, al considerarlo únicamente co-
mo una modalidad o regulación del derecho a ser votado. De ahí que
no era aplicable el test de proporcionalidad al análisis de las medidas
adoptadas por el partido para fomentar las posibilidades de las muje-
res para acceder a los cargos municipales.
Una vez resuelto el test de proporcionalidad, la Sala Superior estu-
dió el agravio relativo a la existencia de un derecho adquirido a la re-
elección por quienes ostentan un cargo de elección popular. En esta
segunda parte de la sentencia queda en evidencia la inconsistencia de
la argumentación y de la postura que se asume frente a la reelección: el
tepjf se inclina hacia la interpretación que concibe la reelección co-
mo una mera posibilidad o modalidad del derecho a ser votado, su-
jeto a cumplimiento con una serie de limitaciones establecidas en la
legislación electoral y en la regulación interna de los propios partidos
políticos.
Los actores en el juicio cuestionaron la validez de las medidas por
considerar que el haber ganado una elección previa y el haber ejercido
el cargo de presidencia municipal generaba a su favor derechos adqui-
ridos que no podían ser restringidos salvo por una decisión judicial.
En su análisis, la Sala consideró que tal derecho no existe, y desa-
rrolló una interpretación de la reelección que la reduce a la mera posi-
bilidad de volver a postularse:
189

el vocablo “podrá” en los artículos 115 y 116 constitucionales, debe in-

terpretarse como la posibilidad que tienen los partidos políticos de ele-
gir entre hacer o no válida la opción de elección consecutiva (foja 48).
Además, se señala que esa posibilidad depende de la decisión del

partido político, pues
dentro del nuevo procedimiento de elección de candidaturas, se deben

observar las reglas y mecanismos conducentes para la postulación,
en el cual confluyen aspectos relevantes como la autodeterminación
de los partidos, la estrategia política de competitividad, los resultados del
ejercicio de gobierno, el contexto histórico y social de la demarca-
ción, distrito o territorio que se gobierna, el resto de derechos fun-
damentales en juego y otros principios del régimen democrático, los
cuales en determinado momento deben ser tomados en cuenta como
causas eficientes a incidir en la elección o el rechazo de la postulación
de los funcionarios que pretenden nuevamente ocupar el cargo por
un periodo igual (fojas 48-9).
A partir de esta línea argumentativa la Sala llegó a concluir que

la reelección es únicamente una posibilidad jurídica, cuya realización
depende de una multiplicidad de factores, como el cumplimiento del
principio de la paridad y la regulación definida por los partidos políti-
cos a partir de la ponderación de los factores legales, económicos, so-
ciales y políticos (fojas 50-3).
Como se advierte de lo expuesto, la Sala Superior incurrió en una
contradicción en el tratamiento de la figura de la reelección. Por un la-
do, la reconoce como un derecho y recurre al test de proporcionalidad
para analizar la validez constitucional de las restricciones que deri-
van de la aplicación del principio de la paridad en la postulación de las
candidaturas. Por el otro lado, la asume como una mera posibilidad ju-
rídica y, ya sin necesidad de realizar un escrutinio estricto, reconoce
la validez de las restricciones amplias y subjetivas, que dependen de la
estrategia electoral del partido político en cuestión.
Estas dos líneas argumentativas no solo son incompatibles entre sí
y, por ende, no debieron ser incluidas en el razonamiento de una mis-
ma sentencia, sino que, además, no dejan en claro la postura del tepjf
acerca de la supuesta tensión entre la paridad y la reelección y el crite-
rio que pudiera ser adoptado en un futuro.
190

En otra línea de análisis, resulta falaz el argumento que sostiene

que, al encontrarse ambos (paridad y reelección) en el texto consti-
tucional, cuentan con el mismo nivel de mandato (Rodríguez y Avena
2018; voto concurrente del magistrado Rodríguez en SUP-JDC-35/2018
y acumulados).
La Constitución mexicana es una norma superior particular, ya que
incluye cuestiones que van más allá de la definición y funcionamien-
to del Estado, que son propias de un ordenamiento constitucional. La
Constitución mexicana
incluye abundancia de disposiciones que por su contenido presentan

un carácter netamente legislativo o incluso reglamentario y cuya pre-
sencia en un texto de este nivel es por ende altamente cuestionable
(Michalon 2018, 165).
Si bien su inclusión obedece, al menos en parte, a “un intento por

otorgar más solemnidad, legitimidad y, supuestamente, durabilidad a
las normas adoptadas” (Michalon 2018, 166), este objetivo no se ha lo-
grado cumplir: el texto constitucional ha pasado, hasta la fecha, por
más de 700 reformas de diversa importancia y profundidad.
Ante ese escenario, definitivamente no es viable considerar que to-
da norma prevista constitucionalmente tiene el mismo peso y valor ni
que está respaldada por el mismo mandato jurídico. No son lo mis-
mo las normas que reconocen los derechos y establecen las garantías
para su protección y las normas que regulan las facultades de los tres
poderes y las relaciones entre ellos, que aquellas porciones normati-
vas que especifican condiciones de competencia económica, repar-
to de utilidades de las empresas, reglas para la evaluación de la calidad
de la educación o para la celebración de los contratos laborales. La
particularidad de la Constitución mexicana estriba precisamente en
la conjunción, en su texto, de normas y principios jerárquicamente su-
periores, que reconocen derechos y establecen reglas de operación del
Estado, con normas que regulan diversos aspectos de la vida política,
social y económica de la sociedad mexicana, mismas que deben que-
dar subordinadas a los derechos y valores democráticos reconocidos
por el propio texto de la carta magna.
Por ello, no puede considerarse de mismo valor o peso jurídi-
co un principio constitucional —como es la paridad— y una mera
191

posibilidad —el caso de la reelección—. El principio de la paridad es-

tá constitucionalmente reconocido como tal y refleja un objetivo fun-
damental del sistema político mexicano: creación de las condiciones
para la igualdad sustantiva entre los hombres y las mujeres en la socie-
dad mexicana, en general, y en la representación política, en particular.
La adopción de la paridad implicó abandonar un esquema de acciones
afirmativas a favor de la igualdad de género y que serían abandonadas
cuando esta alcanzara niveles aceptables. En este sentido, la paridad
llegó para quedarse, para convertirse, al mismo tiempo, en un medio y
un fin, para ser mecanismo aplicado a fin de favorecer la participación
de las mujeres en la toma de decisiones públicas y lograr una repre-
sentación equilibrada en términos de género. El principio de la pari-
dad es, así, un instrumento creado para materializar una nueva visión
de la representación política y la democracia representativa, es decir,
la democracia paritaria.
Por otro lado, la reelección está reconocida en el texto constitu-
cional como una mera posibilidad, sujeta además a una serie de con-
diciones, empezando con la restricción temporal y con el requisito de
ser postulado por el mismo instituto político. Si bien esta exigencia re-
sulta, en sí misma, discutible, refleja una valoración de la reelección en
el sistema político mexicano: se le reconoce como un mecanismo que
fortalece la responsabilidad de las y los representantes ante la ciudada-
nía, aunque privilegia el rol de los partidos políticos como los media-
dores en esta relación.
Es evidente que no se está frente a dos figuras o valores que resultan
equivalentes en el sistema constitucional mexicano, y que la paridad es
la que corresponde con objetivos de mayor aliento que se ha propues-
to el constituyente mexicano.
De ahí que el tepjf asume la existencia de tensiones donde no las
hay. La configuración constitucional del principio de la paridad y de la
posibilidad de reelección claramente establece diferencias fundamen-
tales entre ambas figuras, al dejar en claro que la paridad, como un
principio y objetivo constitucional, debe prevalecer.
192

5) Conclusiones: un falso dilema

y un conflicto inexistente
La sentencia emitida por la Sala Superior del tepjf es de celebrarse

en cuanto al sentido de la decisión, que validó la implementación de
las medidas afirmativas a favor de la postulación de las mujeres a los
cargos de presidencias municipales. Fue una decisión importante que
mantuvo la tendencia favorable a la paridad y fortaleció las oportuni-
dades reales de que las mujeres no solo fueran postuladas de manera
paritaria, sino que lo fueran en los municipios con altas posibilida-
des de ganar y que, de esa forma, llegaran a ocupar cargos de elección
popular.
Sin embargo, más allá del sentido de la sentencia, resulta preocu-
pante su desarrollo argumentativo. La Sala Superior ha adoptado pa-
ra la solución de este caso dos perspectivas distintas y contradictorias
acerca de la figura de la reelección, al darles el tratamiento de un dere-
cho y de una posibilidad jurídica. Las dos perspectivas son incompati-
bles entre sí y llevan a análisis y ponderaciones distintas. La adopción
de cualquiera de las dos puede conducir, en un futuro, a decisiones de
diverso alcance y a ponderaciones distintas frente a la regulación de la
reelección. De esta forma, la argumentación expuesta por la Sala no
contribuye a la certeza jurídica y no permite predecir hacia dónde se
dirigirán sus decisiones futuras.
Finalmente, en atención a los futuros problemas que se pueden pre-
sentar y a la tendencia mostrada en los últimos años en América La-
tina de eliminar las restricciones a la reelección del Ejecutivo, resulta
preocupante que la Sala Superior admita como posibilidad el análisis
o tratamiento de la reelección como un derecho. Una decisión de esa
naturaleza podría llevar a interpretaciones favorables para la reelec-
ción indefinida y la generación de desequilibrios en el sistema políti-
co y electoral.
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ral, con sede en Xalapa, Veracruz.
SUP-REC-1173/2017 y SUP-REC-1174/2017 acumulado. Recurren-
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del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, corres-
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Monterrey, Nuevo León.
SX-JRC-140/2018. Actor: Partido de Mujeres Revolucionarias. Au-
toridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca.
Tesis jurisprudencial P./J. 28/2011. ESCRUTINIO DE IGUALDAD Y
ANÁLISIS CONSTITUCIONAL ORIENTADO A DETERMINAR
195

LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES A LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES. SU RELACIÓN. Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXIV (agosto).
Weldon, Jeffrey. 2004. El Congreso, las maquinarias políticas locales y el
“Maximato”: las reformas no-reeleccionistas de 1933. En El legisla-
dor a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México,
coord. Fernando Dworak. México: fce/Cámara de Diputados.
196

Caso paridad de género

en órganos partidistas
Ernesto Santana Bracamontes*

Alfonso González Godoy**
1) Hechos
La sentencia recaída en el juicio para la protección de los derechos

político-electorales del ciudadano (jdc) SUP-JDC-369/2017 y acumu-
lados1 constituye el primer precedente en el que la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) sostuvo
el criterio consistente en que los partidos políticos están obligados a
garantizar la participación efectiva de ambos géneros en la integración
de sus órganos de dirección, así como a promover la representación igua-
litaria entre mujeres y hombres dentro de sus estructuras, aun cuando
su normativa no lo prevea expresamente, pues se trata de un estándar
constitucional que garantiza la participación efectiva de las mujeres.2
Al respecto, cabe destacar que los referidos jdc forman parte de
una cadena impugnativa vinculada con la renovación de las dirigencias
* Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Ponencia de la magistrada Mónica Aralí Soto

Fregoso.
** Secretario de estudio y cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación y, antes, de la Sala Regional Xalapa y de la Sala Regional Monterrey. Exasesor en
el Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Maestro en Derecho Electoral.
1 SUP-JDC-399/2017, SUP-JDC-445/2017 y SUP-JDC-468/2017.
2 Dicho criterio se recogió en lo que actualmente es la jurisprudencia 20/2018, de rubro PARI-
DAD DE GÉNERO. LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN LA OBLIGACIÓN DE GARAN-
TIZARLA EN LA INTEGRACIÓN DE SUS ÓRGANOS DE DIRECCIÓN.

Caso paridad de género en órganos partidistas
nacionales del Partido del Trabajo (pt), que habrían de elegirse duran-
te el 10.o Congreso Nacional Ordinario, el 24 de junio de 2017.
La cadena impugnativa tuvo su origen en el SUP-JDC-198/2017,3
promovido ante la Sala Superior para impugnar la falta de emisión de
la convocatoria para la celebración del referido congreso, así como
para cuestionar una serie de actos y omisiones relacionados con la or-
ganización y supervisión del procedimiento para postular, seleccionar
y elegir a la dirigencia nacional.
La Sala Superior reencauzó el jdc a la Comisión Nacional de Con-
ciliación, Garantías, Justicia y Controversias (cncgjyc) del pt, que lo
registró como recurso de queja CNCGJYC/01/NAL/17. El asunto se re-
solvió el 28 de abril de 2017, y tuvo por infundados los agravios expues-
tos en la demanda.
La resolución partidista, así como otros actos relacionados con el
proceso de renovación de dirigencias del pt, fueron impugnados en los
SUP-JDC-369/2019 y acumulados, promovidos ante la Sala Superior.
Los jdc se resolvieron el 22 de junio de 2017, en el sentido de so-
breseer el SUP-JDC-445/2017, confirmar la resolución recaída en
la queja partidista CNCGJYC/01/NAL/17 y declarar nula su noti-
ficación.
Finalmente, en relación con lo planteado en los jdc SUP-JDC-
-399/2017 y SUP-JDC-468/2017, la Sala Superior ordenó al pt que llevara
a cabo los actos necesarios para que la paridad de género se garantizara
en la elección de las y los integrantes de sus órganos directivos. Para ello,
dispuso que se debían difundir los efectos de la sentencia durante la ce-
lebración del Congreso Nacional, a fin de que la militancia conociera su
contenido. También dispuso que el pt debía incorporar las reglas de
paridad de género en su normativa interna.
3 Promovido per saltum el 31 de marzo de 2017 por el actor del diverso SUP-JDC-369/2017.
198

2) Planteamiento
a) Omisión de prever la integración paritaria de los órganos

partidistas —SUP-JDC-399/2017 y SUP-JDC-468/2017—
En los agravios, el actor alegó lo siguiente.
1) Los estatutos del pt incumplen con el principio de paridad de gé-

nero, pues no lo contemplan respecto de la integración de sus ór-
ganos directivos, por lo que la militancia carece de certeza para
conocer con anticipación las reglas en materia de paridad, y para ga-
rantizar a las mujeres la posibilidad de postularse y ocupar cargos
directivos.
2) La normativa partidista no puede considerarse democrática, por-
que carece de requisitos mínimos que garanticen la paridad de
género.
3) La carencia de dichas normas afecta los derechos de la militancia,
pues no se garantiza que las actividades vinculadas con la renova-
ción de las dirigencias del pt se desarrollen dentro de los márgenes
de la legalidad y la seguridad jurídica.
En la sentencia se analizaron tales planteamientos, a fin de garan-

tizar la eficacia de los principios constitucionales de igualdad y no
discriminación en el contexto de la renovación de los órganos de di-
rección partidista, frente a la omisión de incluir reglas en su normati-
va interna que regulen el principio de paridad en la conformación de
dichos órganos.
La Sala Superior sostuvo que el pt omitió garantizar el principio de
igualdad en la conformación de sus órganos directivos, pues su nor-
mativa interna carecía de reglas que definieran la forma en que debía
cumplirse dicho principio. La Sala Superior consideró que el parti-
do estaba obligado a asegurar el principio de igualdad y la paridad en
la conformación de sus órganos directivos, por lo que, al menos, debía
contar con un instrumento que estableciera tales reglas, pues eran exi-
gibles en la conformación de entes colegiados partidistas.
La obligación de los partidos para integrar paritariamente sus
órganos de dirección se extrajo de dos elementos:
199

1) Del hecho de que la legislación imponía a los partidos la obligación

de buscar la participación efectiva de ambos géneros en la integra-
ción de sus órganos y estructura.
2) Que si bien dichas normas no definían cómo asegurar su cumpli-
miento, debía acudirse al estándar constitucional vigente en el or-
denamiento mexicano.
Al respecto, la Sala Superior consideró que de lo dispuesto en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), en
relación con lo preceptuado en los artículos 3 y 37 de la Ley General de
Partidos Políticos (lgpp), así como 36 de la Ley General para la Igual-
dad entre Hombres y Mujeres (lgihm), podía concluirse que:
1) Los partidos deben promover los valores cívicos y la cultura demo-

crática entre niñas, niños y adolescentes, y la participación efecti-
va de ambos géneros en la integración de sus órganos, así como en
la postulación de candidaturas.
2) La declaración de principios de los partidos debía contener la obli-
gación de promover la participación política en igualdad de opor-
tunidades y equidad entre los géneros.
3) Todas las autoridades están obligadas a promover la participación
y representación equilibrada entre mujeres y hombres dentro de
las estructuras de los partidos.
Máxime porque al disponer la cpeum dos obligaciones vinculadas

con la postulación paritaria de las candidaturas partidistas, la única con-
secuencia viable de la observancia de la primera —postulación— era la
paridad. De ahí que, ante el vacío normativo del segundo supuesto, de-
bía adoptarse la misma consecuencia en la renovación de dirigencias
de los partidos, al margen de que estuvieran o no previstas en sus es-
tatutos, pues lo trascedente era que se contuvieran en un instrumen-
to apto para garantizar la participación efectiva de las mujeres en los
procesos internos.
En esa línea, la sentencia refiere que los artículos 1 y 4 de la cpeum
reconocen los principios de igualdad y no discriminación motiva-
da por el género, así como la igualdad de las mujeres y los hombres an-
te la ley, lo que es congruente con lo dispuesto en los instrumentos
200

internacionales de los que el Estado mexicano es parte, encaminados a

proteger y garantizar la participación de las mujeres en condiciones de
igualdad en la vida política.4
Así, se sostuvo que la paridad tenía sustento constitucional y con-
vencional vinculado al principio de igualdad, por el que debía garanti-
zarse el acceso de las mujeres a los órganos de representación popular
y política en igualdad con los hombres, pues era una obligación para el
Estado mexicano que debía replicarse en los estatutos e instrumentos
normativos partidistas, no solo para la postulación de candidaturas,
sino también para garantizar la representación equilibrada de las mu-
jeres en sus estructuras internas.
Lo anterior, derivado también de lo dispuesto en el artículo 37 de la
lgpp, en cuanto a que exige que la declaración de principios conten-
drá la obligación de promover la participación política en igualdad de
oportunidades y equidad entre mujeres y hombres, y en relación con
lo preceptuado en el numeral 36 de la lgihm, que dispone que las au-
toridades correspondientes desarrollarán, entre otras acciones, la de
promover de manera efectiva la participación política, la igualdad y la
representación equilibrada entre mujeres y hombres dentro de las es-
tructuras de los partidos políticos, sin restricción alguna por cuestión
de género.
Así, se resolvió que el principio paritario no se agota con la postu-
lación de candidaturas a los cargos de elección popular, sino que tras-
ciende a la conformación de sus órganos internos, en concordancia
con el fin constitucional de promover la participación del pueblo en la
vida democrática, por lo que era necesario establecer condiciones que
garantizaran una adecuada y efectiva participación de las mujeres en
las actividades políticas de los partidos en los que militan.
Esto, porque el principio de paridad de género representa una ga-
rantía mínima dirigida a las militantes, para asegurar su participación
4 En su resolución, la Sala Superior tomó en consideración lo dispuesto sobre el tema en diver-

sos ordenamientos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polí-
ticos (pidcp), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh), la Convención
sobre los Derechos Políticos de la Mujer, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancio-
nar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (Belém do Pará), la Convención para la Elimina-
ción de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (cedaw), el Consenso de Quito, y
el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh), véase cidh (2011).
201

en condiciones de igualdad en todos los procesos de selección inter-

nos. Ello, debido a que la paridad entre los géneros, la participación
política y la igualdad entre hombres y mujeres constituyen ejes cen-
trales para materializar los derechos político-electorales como el de
afiliación, que comprende la posibilidad de conformar los órganos par-
tidistas.
La decisión también se sustentó en que los partidos políticos, como
entes de interés público, de participación política, democráticos y plu-
rales, deben atender la igualdad paritaria hacia su régimen interior, de
forma que se garantice a las mujeres el acceso a los cargos directivos y
la intervención en el funcionamiento, organización y toma de decisio-
nes de los partidos, máxime cuando en diversos instrumentos interna-
cionales de los que el Estado mexicano es parte se establecen medidas
encaminadas a proteger y garantizar la igualdad entre hombres y mu-
jeres, así como a lograr la participación de estas en condiciones de
igualdad en la vida política y democrática del país.
Así, como se indicó al inicio, en el fallo se ordenó al pt, entre
otros, que:
1) Llevara a cabo los actos necesarios para que en la elección de las y

los integrantes de los órganos directivos se garantizara la paridad
de género en su integración.
2) En su oportunidad, previera en su normativa interna, de manera
permanente, las reglas de paridad de género en la integración de
sus órganos directivos.
Fuentes consultadas
cidh. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2011. El cami-

no hacia una democracia sustantiva: la participación política de
las mujeres en las Américas. Disponible en http://www.politicas
publicas.net/panel/siddhh/cidh/1540-cidh-participacion-politica-
mujeres.html.
Jurisprudencia 20/2018. PARIDAD DE GÉNERO. LOS PARTIDOS PO-
LÍTICOS TIENEN LA OBLIGACIÓN DE GARANTIZARLA EN
202

LA INTEGRACIÓN DE SUS ÓRGANOS DE DIRECCIÓN. Gace-

ta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral 22. Año 11. Mé-
xico: tepjf, 20-1. [Disponible en https://www.te.gob.mx/IUSEapp/
tesisjur.aspx?idtesis=20/2018 (consultada el 24 de octubre de 2019)].
Sentencia SUP-JDC-369/2017, SUP-JDC-399/2017, SUP-JDC-445/2017
y SUP-JDC-468/2017, acumulados. Actores: Santiago Vargas Her-
nández y Florencio Torres Romero. Órganos responsables: Comi-
sión Nacional de Conciliación, Garantías, Justicia y Controversias
del Partido del Trabajo y otros. Disponible en http://contenido.
te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/
sentencias/SUP-JDC-0369-2017.pdf (consultada el 24 de octubre
de 2019).
Tesis jurisprudencial I/2017. CÉDULA DE NOTIFICACIÓN. DEBE
CONTENER EL NÚMERO DE PÁGINAS DE LA RESOLUCIÓN
QUE SE COMUNICA. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia
electoral 20. Año 10. México: tepjf, 26-7. [Disponible en https://
www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=I/2017 (consulta-
da el 24 de octubre de 2019)].
203

Selección de dirigentes,
paridad de género y decisiones judiciales
en México: un estudio de caso
Flavia Freidenberg*
1) Introducción
La democracia no exige que los partidos políticos que compiten en ella

sean organizaciones internamente democráticas ni tampoco que in-
cluyan por igual a hombres y mujeres en los procesos de toma de deci-
siones. Es más, una democracia electoral puede sobrevivir sin que
sus partidos sean internamente democráticos. Elmer Schattschneider
sostenía que “la democracia no debe encontrarse en los partidos sino
entre ellos” (1964, 60), lo que significa que no parece importar cuán
democrática sea internamente esa organización política, porque lo
central está en la competencia externa.
Los partidos políticos, es decir, los grupos políticos que compiten
en elecciones para hacer que sus miembros accedan a cargos de repre-
sentación popular (Sartori 1990), quieren ganar elecciones y emplean
todas las estrategias posibles para ello (Weber 1922). A la mayoría de
los partidos (y a sus dirigentes políticos) no les importa si sus pro-
puestas son incluyentes; si en la elaboración de las mismas participan
muchos militantes, si hay una adecuada distribución de los diferentes
grupos que integran el partido dentro de los órganos de dirección o si
están representados de manera igualitaria en los órganos de decisión
* Doctora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de

México (iij-unam).

interna o en las candidaturas. Tampoco les preocupa si la elección de

sus candidaturas o de quienes ejercen la dirección de la organización
resulta de la voluntad del líder, si eso supone cambiar los nombres de los
postulantes que decidieron las directivas locales e, incluso, no les in-
quieta la violación de los estatutos o el acomodo de las reglas de acuer-
do con la coyuntura del momento.
A los políticos y las políticas todo esto no les preocupa, fundamen-
talmente porque no condiciona el resultado electoral ni les hace per-
der elecciones. A los dirigentes no les importa, pero tampoco parece
interesarle a la ciudadanía. Los electores no definen su voto evaluan-
do el modo en que los partidos seleccionan sus candidaturas o quiénes
son los que controlan la organización, mucho menos a partir de cuán
participativos e incluyentes son en sus decisiones (Freidenberg 2019;
Katz 2001). Es más, la ciudadanía puede preferir votar por partidos
oligárquicos, patriarcales y excluyentes frente a otros que han usado
procedimientos competitivos o que cuentan con una integración pari-
taria de sus directivas.
Esta visión procedimental de la democracia es la que precisamen-
te ha predominado en los países de América Latina durante las últi-
mas décadas y, en parte, ha condicionado las escasas exigencias que se
le han hecho a los partidos políticos para que se democraticen, y los
bajos esfuerzos de estas organizaciones para incluir de manera iguali-
taria a sus miembros en los procesos de toma de decisiones, en las can-
didaturas y en sus gobiernos. Sin embargo, que partidos y ciudadanía
no consideren importante la democracia interna no significa que un
sistema político pueda funcionar plenamente sin partidos democráti-
cos o que pueda haber democracias sin mujeres.
Este trabajo pretende contribuir a la discusión existente en la polí-
tica comparada sobre la relación entre democracia interna e igualdad
de género en las organizaciones de partidos. A partir del análisis de un
caso específico, el del Partido del Trabajado (pt), se discuten varios de
los elementos clave de este dilema desde la perspectiva del neoinstitu-
cionalismo feminista,1 con la intención de conocer y analizar el modo en
1 El nuevo institucionalismo feminista ofrece herramientas útiles para analizar las dinámicas de
género de las instituciones, lo que supone analizar cómo las normas de género construyen, re-
producen y mantienen dinámicas de poder (Lovenduski 2015). Esta perspectiva presenta una
205

Selección de dirigentes, paridad de género y decisiones judiciales en México...
que se resuelve un conflicto relacionado con la integración de las di-

rectivas de un partido, ante la judicialización del mismo por parte de
un sector que se sintió afectado por las decisiones de la dirigencia par-
tidista.
Para ello se analiza una sentencia emblemática de la Sala Superior
de Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), con
la intención de reflexionar a partir de este caso sobre tres cuestiones
teóricas importantes: a) la manera en que se toman decisiones y los ni-
veles de democracia interna dentro de los partidos; b) la autonomía or-
ganizativa y el papel de la justicia electoral para resolver los conflictos
internos de los partidos, y c) la inclusión de las mujeres en la vida par-
tidista de cara a la construcción de una democracia paritaria.
El texto se divide en cuatro partes. Primero, se esbozan algunas
ideas teóricas sobre la relación entre democracia interna, inclusión de
las mujeres, autonomía partidista y judicialización de la política. Se-
gunda: se describe el caso que originó la participación de la Sala Su-
perior, identificando las reglas, los actores y el conflicto que originó la
judicialización del proceso. Tercera: se analiza la decisión de la Sala y
su argumentación frente a este conflicto, identificando las implicacio-
nes que estas decisiones tienen sobre la democracia interna y la vida de
los partidos y, finalmente, se identifican las lecciones que este conflicto
y su resolución le deja al modo en que interaccionan la autonomía par-
tidista, la paridad de género y la democracia interna.
2) El dilema: democracia interna, paridad de género,

autonomía partidista y judicialización de la política
La democracia suele ser entendida como un procedimiento que ayu-

da a tomar una decisión, a partir del cual la mayoría de los miembros
de un colectivo participan directamente en la formación de esa deci-
sión. Las elecciones son el mecanismo más empleado para definir el
nueva manera de interpretar el poder y de analizar el modo en que se dan las relaciones en-
tre los actores que participan en las instituciones, que va más allá de los puntos de vista tra-
dicionales, al dar cuenta de los resultados desiguales de género que se dan en las dinámicas
políticas.
206

contenido y el sentido de las decisiones en una democracia pluralista

(Przeworski 2018). En diversos trabajos se ha discutido el concepto de
democracia interna (Freidenberg 2003; 2007; 2019) y se ha planteado
la necesidad de pensar en diversas dimensiones que integran el con-
cepto: competencia/competitividad, inclusión/participación y la po-
sibilidad de control como parte de un concepto radial de democracia
interna (Freidenberg 2019).
La democracia interna es un
procedimiento a partir del cual la militancia participa en la forma-

ción de las decisiones del partido y, para hacerlo, utilizan mecanis-
mos competitivos (electivos), que incluyen la representación de los
diversos sectores o grupos que integran la organización partidista
(Freidenberg 2019).2
Esto significa que, a diferencia de lo que se creía hace unas décadas,

que un partido emplee elecciones competitivas para seleccionar a sus
candidaturas o a sus dirigentes no basta para que sea democrático.3
El nivel de participación de la militancia en los procesos de toma de
decisiones importa, así como también la inclusión de grupos subrepre-
sentados (mujeres, jóvenes, indígenas, afros, personas de la diversidad
sexual, entre otros) en los órganos de dirección y en las candidaturas a
los cargos de representación popular (Freidenberg 2019).
Eso no es todo. Un partido internamente democrático también
facilita el control y la rendición de cuentas de sus órganos de direc-
ción, sus candidaturas y los gobernantes (de su partido) ante sus mili-
tantes. La capacidad de los dirigentes de responder a las exigencias de
los miembros es lo que diferencia a los partidos de cualquier otro tipo
2 De acuerdo con el Tribunal Constitucional de España en el STC 56/1995: “[L]a democracia

interna se plasma, pues, en la exigencia de que los partidos políticos rijan su organización y
funcionamiento internos mediante reglas que permitan la participación de los afiliados en la
gestión y control de los órganos de gobierno y, en suma, y esto es aquí relevante, mediante el
reconocimiento de unos derechos y atribuciones a los afiliados en orden a conseguir esa par-
ticipación en la formación de la voluntad del partido”.
3 Los mecanismos más participativos e incluyentes son aquellos en los que se celebren eleccio-
nes y los menos en los que decide una sola persona la candidatura o cargo (el líder del parti-
do). Así, el número de personas que participa en el proceso decisional (el selectorado) puede
ser una variable fundamental para conocer el grado de democracia interna de un partido po-
lítico (Freidenberg 2009).
207

de organización plural; el modo en que se procesan los conflictos; las

respuestas que las dirigencias le dan a sus militantes y los marcos ex-
plicativos que se dan sobre las decisiones.
El ámbito de la selección de autoridades partidistas se basa, tanto
en lo jurídico (leyes del partido, leyes electorales o la Constitución)
como en el alcance de su marco legal, en consideraciones diferentes a
la selección de candidaturas (Freidenberg 2019). Estos procesos de to-
ma de decisiones son el espacio privado de los partidos, a diferencia de
los otros (como la selección de candidaturas) que suponen la vincula-
ción del partido y el ámbito de lo público. La elección de autoridades
supone algo privativo de la organización y, en la literatura, no hay una
posición dominante sobre cuál es el límite que se le puede poner al Es-
tado o hasta qué punto los partidos tienen que responder a algún agen-
te externo sobre la manera en que eligen a sus autoridades y toman sus
decisiones (González y Báez 2010; Orozco 2004).
Un partido alcanzará altos niveles de democracia interna cuando se
dé una serie de valores, principios y prácticas (Freidenberg 2019), por
ejemplo:
1) Mecanismos de selección de candidaturas a cargos de representa-

ción (internos o externos) competitivos e incluyentes.
2) Participación de las afiliadas y los afiliados en los órganos de go-
bierno, sin discriminación en la representación de los diversos gru-
pos internos.
3) Activa influencia de la militancia en la formación de los principios,
posiciones programáticas y decisiones comunes.
4) Garantía de igualdad entre los afiliados y protección activa de los
derechos fundamentales y mecanismos internos de protección.
5) Efectivo respeto a la mayoría, que garantice que las decisiones sean
tomadas en función del mayor número posible de las voluntades
individuales, tomando en cuenta a las minorías.
6) Articulación adecuada de las responsabilidades entre asambleas y
comités de representantes locales y regionales en interacción con
los nacionales en la definición de los acuerdos básicos.
7) Control efectivo de la militancia sobre sus dirigentes (con posibi-
lidad de rendición de cuentas), ya que estos deben responder an-
te sus miembros respecto de las decisiones que tomaron y estos, al
208

tener información, puedan apartarlos del poder o del manejo del

partido, es decir, puedan castigarlos o premiarlos por lo realizado
como representantes de la organización política.
En este escenario un tanto idealista del ejercicio de la democracia

interna, los partidos políticos son un estupendo laboratorio para ex-
plorar el modo en que se respetan estos valores y principios, a par-
tir de la evaluación de las reglas e instituciones formales e informales
y el modo en que estas pueden incidir sobre las decisiones partidistas
(Helmke y Levitsky 2004; Boix 1999) así como también al poder ana-
lizar el modo en que la justicia electoral puede emplear las decisiones
judiciales como una herramienta para democratizar y equilibrar situa-
ciones estructurales de exclusión (Orozco 2017; González y Báez 2010;
Sobrado 2010), incluso dentro de los partidos políticos.4
De este modo, la exigencia de democracia interna de los partidos
políticos “busca eliminar un eventual déficit democrático o un funcio-
namiento autocrático de los partidos [...] que ponga en peligro el
correcto funcionamiento del Estado democrático” (Orozco 2004, 222),
aun cuando esto suponga la intervención de agentes externos al par-
tido en las decisiones que están sujetas al ámbito privado del mismo.
En ese sentido, los partidos deben garantizar la efectiva consecución
de las dos dimensiones operativas de la democracia interna (Tribunal
Constitucional de España):
la primera, de carácter formal o procedimental, relacionada con la

forma como se distribuye el poder dentro del partido y el grado de
participación de los afiliados en la gestión y el eventual control de su
ejercicio y la segunda, de carácter material o sustancial, referida al
respeto de un conjunto de derechos “fundamentales” de los afiliados
para conseguir participar en la formación de la voluntad partidaria,
lo cual se traduce en un derecho subjetivo de los afiliados respecto o
frente al propio partido (Orozco 2004, 223).
Cuando los partidos no cumplan con los principios de la democra-

cia, entonces, la obligación de la autoridad o cualquier órgano jurisdiccio-
4 Como sostiene Valadés (1998, 65), “la regulación de los partidos propende a incorporar nor-
mas que garanticen su democracia interna y su probidad pública”.
209

nal supone conseguir el equilibrio o armonización entre dos principios

o valores fundamentales aparentemente contrapuestos, como es el de-
recho de los afiliados a la participación democrática y el derecho de
los partidos políticos a la libre autorganización (Orozco 2004, 224). Es-
ta tensión es la que ha cruzado la experiencia de democratización de
los partidos políticos, buscando preservar el equilibrio que facilite que
cada partido decida internamente según sus valores y principios pero
que a la vez se supere la tentación de la oligarquización de los mismos
tan propia de los partidos contemporáneos.5
La lucha feminista por los derechos de las mujeres también ha en-
contrado en la justicia electoral una oportunidad única para garantizar
el ejercicio de los derechos políticos y electorales (Alanis 2017; Sobra-
do 2010 y 2016). La mayoría de las mujeres no accede (ni puede ejer-
cer) a sus derechos en igualdad de condiciones que los hombres, aun
cuando muchas veces suponen la mayoría de las militancias.6 En ese
sentido, las mujeres enfrentan obstáculos institucionales, actitudina-
les, partidistas y sociales al momento de aspirar (y ejercer) un cargo
de elección popular o un cargo dentro de un partido (Barreiro y Soto
2015; Caul 1999).
Esos obstáculos se expresan en forma de techos (de cristal, de ce-
mento, de billetes, de diamantes) y muestran cómo las mujeres en-
frentan sesgos implícitos que las evalúan con criterios mucho más
exigentes y diferentes a los hombres, en los que se les exige mucho
más que solo competir (habilidades, capacitación, recursos, redes) y a
partir de los cuales se las pone en desventaja para conseguir un cargo
interno o una candidatura. Esas barreras internas limitan las oportu-
nidades de democracia para las mujeres, ya que existen condiciones de
desigualdad estructural que cruzan a los partidos,7 convirtiéndolas en
5 Sobre la tendencia de los partidos políticos a la oligarquización, véase Michels (1909).

6 Diversas investigaciones (Llanos y Roza 2018; Rozas 2010) evidencian que la militancia de los
partidos suele ser mayoritariamente femenina; que el trabajo comunitario local es predomi-
nantemente femenino y que incluso muchas de las suplencias de los cargos de representación
popular o los de designación ejecutiva (como viceministras, vicepresidenta) suelen ser para
las mujeres.
7 La desigualdad estructural se refiere a la existencia de prácticas sociales, prejuicios y sistemas
de creencias que hacen que haya grupos en situación sistemática de exclusión, en los cuales
aunque no existen reglas formales que impidan el ejercicio de los derechos o el acceso a las
210

organizaciones generizadas (Rodríguez 2008; Acker 1992), en las que

las reglas, los valores y prácticas reproducen las desigualdades entre
hombres y mujeres, como se pone en evidencia en el análisis del con-
flicto interno vivido en el pt.
3) El caso: los antecedentes, las reglas,

los actores y el conflicto
El pt debía renovar su dirigencia para los cargos de la dirección nacio-

nal, entre otros procesos internos, el 24 de junio de 2017. Para ello, la
organización partidista iba a celebrar el 10.o Congreso Nacional Ordi-
nario. En este se pretendía renovar a sus órganos colegiados, ya que,
según los estatutos, el partido no cuenta con presidencia nacional uni-
personal, sino que se organiza mediante dirigencias colegiadas. La
idea de la dirigencia petista era renovar (una vez más) a su dirigente
fundador, Alberto Anaya Gutiérrez.8 En la celebración del Congreso
Nacional se cumplió ese objetivo, al reelegirse a la mayoría de los mis-
mos dirigentes por un periodo de seis años.9 De ese modo, Anaya y su
coalición dominante renovaron una vez más sus cargos.
A pesar de ello, algunos militantes, como Santiago Vargas Hernán-
dez y Florencio Torres Romero, interpusieron juicios ciudadanos para
impugnar la integración de la nueva directiva antes de que se celebra-
ra el Congreso Nacional.10 Los militantes habían hecho énfasis, entre
otras cuestiones relacionadas con diversas irregularidades en el proceso
instituciones, hay personas que por el hecho de pertenecer a esos grupos (mujeres, indígenas,
personas con discapacidades u otros) enfrentan barreras que dificultan su acceso y ejercicio
pleno de los derechos (Saba 2016, 31).
8 El representante del pt ante el ine, Pedro Vázquez, señaló: “Alberto Anaya no es el presidente
del partido, pues esa figura no existe, sino que es líder moral de los petistas” (Suárez 2017).
9 La dirigencia había sido electa el 19 de febrero de 2011 en el Congreso Nacional Ordinario del pt.
10 Vargas Hernández promovió un juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano (jdc) en desacuerdo con la resolución de la Comisión Nacional de Concilia-
ción, Garantías, Justicia y Controversias del pt del 28 de abril de 2017, y otros actos relacio-
nados con el Congreso Nacional del pt para elegir a sus dirigentes nacionales; mientras que
Torres Romero promovió tres juicios ciudadanos para impugnar diversas omisiones relacio-
nadas también con el Congreso Nacional, así como la convocatoria al 10.o Congreso Nacional
Ordinario del pt.
211

interno, en la falta de reconocimiento del principio de paridad de

género para la integración de los órganos de dirección.11 Asimismo,
señalaron que los estatutos no preveían una regulación específica ni
medidas necesarias para garantizar la participación de las mujeres en
los procesos internos del partido en condiciones de igualdad.
El 22 de junio, dos días antes de que se llevara a cabo el Congreso, el
Tribunal Electoral emitió la sentencia del juicio SUP-JDC-369/2017 y
acumulados, en la que ordenaba al pt renovar sus cargos de dirección
nacional a más tardar el 28 de agosto, una vez adoptadas nuevas reglas
para la integración de los órganos de dirección, en las que debía ga-
rantizarse la paridad de género. Mientras tanto, el Instituto Nacional
Electoral (ine) se había pronunciado por medio de su Consejo General
el 20 de julio para que el partido revisara sus estatutos, dado que ha-
bía cuestiones que limitaban la posibilidad de ejercer valores vinculados
con la democracia interna.12 Luego de la sentencia del tepjf, el pt soli-
citó una prórroga argumentando que necesitaba tiempo para adoptar
reglamentos o lineamientos para la paridad. La prórroga le fue otorga-
da por la Sala por un plazo de 20 días, con un nuevo límite para su ce-
lebración, el 28 de agosto de 2017.13
El partido, a pesar de haber realizado actividades encaminadas a la
reanudación del Congreso, no logró cumplir con lo ordenado por el
tepjf en el plazo señalado, en parte derivado de la suspensión de even-
tos públicos y masivos en Ciudad de México después del sismo del 19
de septiembre. En ese sentido, una vez revocada la suspensión, el 2 de
octubre de 2017 la Sala Superior declaró que el pt había incumplido la
sentencia y le ordenó reanudar el Congreso a más tardar el 22 de octu-
bre de 2017 (SUP-JDC-369/2017 y acumulados-Inc).
11 Los actores alegaron también la invalidez de las sesiones de la Comisión Coordinadora Nacio-
nal, la facultad de la Comisión Ejecutiva Nacional de prorrogar o anticipar hasta por cuatro
meses la realización del Congreso Nacional Ordinario, la realización del 10.o Congreso Na-
cional Ordinario, y también acusaron nepotismo y pretender la reelección en el pt. Todos es-
tos agravios fueron calificados como infundados por la Sala Superior del tepjf.
12 Cuando el ine se pronunció sobre el Reglamento del pt el 20 de julio de 2017, su Consejo Ge-
neral declaró improcedente el artículo transitorio tercero que se pretendía incluir en los esta-
tutos. El artículo señalaba la necesidad de no aplicar el reglamento de manera retroactiva a la
dirigencia actual del pt y con ello abría la puerta para la séptima reelección de los líderes de
ese partido que estaban en la dirigencia.
13 Acuerdo de Sala emitido el 2 de agosto de 2017 en el SUP-JDC-369/2017 y acumulados.
212

Finalmente, el pt convocó a un nuevo registro de candidaturas, so-

bre todo de mujeres que quisieran participar como candidatas a los
órganos de dirección del partido.14 Al realizarse la reanudación del
Congreso Ordinario Nacional, el 22 de octubre de 2017 se eligieron los
integrantes de las comisiones directivas.
De este modo, el pt cumplió con la paridad de género exigida en
las directivas, nombrando órganos paritarios, con equidad de género,
(con) la misma cantidad de hombres y mujeres15 pero no con la indi-
cación del ine de no reelegir a los mismos de siempre en la dirigencia
nacional. Alberto Anaya fue reelecto una vez más en las comisiones
Ejecutiva Nacional y Coordinadora Nacional.
4) La decisión judicial
La Sala Superior del tepjf ordenó al pt garantizar la paridad de gé-

nero en la integración de sus órganos directivos partidistas, cuya re-
novación estaba prevista en el 10.o Congreso Nacional Ordinario, del
24 de junio de 2017. Esto, a raíz de que diversos militantes interpusie-
ron juicios ciudadanos para impugnar la convocatoria al Congreso, en
la que se iba a llevar a cabo la renovación de la dirigencia. Esta prácti-
ca es acorde con la tradición jurisdiccional mexicana que permite que
los militantes puedan impugnar decisiones y actos de un partido me-
diante el juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano.
En el sistema mexicano, la ciudadanía puede acudir al tepjf pa-
ra impugnar actos de la autoridad electoral administrativa, por medio
de los cuales se registra a los dirigentes o a los candidatos a cierto cargo de
14 “Tuvimos una reunión de Consejo Político Nacional donde se (abrió) la convocatoria para re-
gistrarse más candidatos y candidatas, sobre todo mujeres, pues el tema era que participaran
en la dirigencia nacional del partido; se platicó para obtener una prórroga pues nos dieron
hasta el 8 de agosto”.
15 “Lo que se hizo fue renovar la Comisión Ejecutiva Nacional; la Comisión Coordinadora Na-
cional; Comisión Nacional de Asuntos Electoral; la Comisión de Procedimientos Internos;
la Comisión de Vigilancia, Legalidad, Elecciones y Procedimientos Internos; la Comisión de
Contraloría y Fiscalización, y la Comisión de Garantías, Conciliación, Justicia y Controver-
sias”, dijo el representante del pt ante el ine.
213

elección popular por parte de dicho partido (en caso de que se trate de
una elección local, previo agotamiento de la instancia jurisdiccional
de la correspondiente entidad federativa), o bien una vez agotados los
medios de defensa internos previstos en los estatutos pueden acudir
al tepjf para combatir directamente el respectivo acto que se estime
violatorio de las disposiciones constitucionales, legales o estatutarias
(Orozco 2004).
En un estudio inicial de los agravios, la Sala Superior determinó que
el primero de estos, relativo a la omisión en los estatutos del partido
que no incluyen el principio de la paridad entre géneros para la inte-
gración de sus órganos directivos, es infundado, pues
no existe disposición constitucional y legal que establezca la obli-

gación expresa y directa para los partidos políticos de incluir reglas
específicas relativas a la paridad de géneros en la integración de sus
órganos de dirección nacional, ni tampoco se advierte el deber de
incluir tal reglamentación en los referidos términos en los Estatutos
de los partidos políticos (SUP-JDC-369/2017 y acumulados).
Sin embargo, a partir del análisis de los agravios restantes, la Sa-

la concluyó que los actores pretendían evidenciar que el pt no había
garantizado el principio de la paridad en el proceso de renovación de
sus órganos directivos, ya que ni sus documentos básicos ni la convo-
catoria establecían reglas específicas para tal efecto. La Sala Superior
estudió este agravio frente a las normas constitucionales, legales [Ley
General de Partidos Políticos (lgpp),16 Ley General para la Igualdad
entre Hombres y Mujeres (lgihm), Protocolo para Juzgar con Pers-
pectiva de Género aprobado por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (scjn)] e internacionales (como la Norma Marco para la De-
mocracia Paritaria del Parlatino), a partir de las cuales determinó que
el pt había incumplido con su obligación de garantizar la paridad en la
conformación de sus órganos de dirigencia interna.
16 Por disposición constitucional existe la obligación para los partidos políticos de cumplir con
la paridad de géneros en la postulación de candidaturas a cargos de elección popular, y por
disposición legal (lgpp, artículo 3, párrafo 3) tienen una obligación común tanto para integrar
sus órganos como para postular candidaturas, consistente en buscar la participación efectiva
de ambos géneros.
214

Al respecto, en la sentencia se señaló que
el principio de paridad de género, no se agota cuando los partidos

políticos postulan sus candidatos a los cargos de elección popular,
sino que, además, el mismo trasciende hacia la conformación de sus
órganos internos, en concordancia con uno de sus fines constitucio-
nalmente asignados, consistente en promover la participación del
pueblo en la vida democrática, dado que la paridad de género en la
participación política es una de las piezas fundamentales que enri-
quece la vida democrática§ (SUP-JDC-369/2017 y acumulados).
En consecuencia, la Sala Superior ordenó al pt llevar a cabo los ac-

tos necesarios para garantizar la paridad en la integración de sus ór-
ganos directivos, en particular, emitir las reglas necesarias para que
pudiera renovarse la dirigencia de manera paritaria. Dada la dificultad
de cumplimiento de la sentencia, emitida tan solo dos días antes de la
fecha prevista para la celebración del Congreso (24 de junio de 2017),
la Sala instruyó al partido diferir los puntos nueve y 10 de su orden del
día de la convocatoria al Congreso Nacional, para que fueran retoma-
dos posteriormente, en un plazo no mayor a 45 días, y garantizar una
integración paritaria de su dirigencia.
Al resolver por unanimidad los juicios presentados por los militan-
tes Santiago Vargas Hernández y Florencio Torres Romero, los magis-
trados y magistradas de la Sala Superior enfatizaron que el pt debía
observar la paridad de género y promover la participación políti-
ca equitativa de la militancia entre hombres y mujeres para integrar
los órganos de dirección partidista, aunque no se pronunciaron direc-
tamente sobre los magros niveles de democracia interna que tenía el
partido ni sobre el hecho de que una vez más se reeligieran los mismos
dirigentes en los órganos de dirección del partido.
§ Énfasis añadido.
215

5) “A golpes de sentencias”.
¿Qué enseña esta decisión judicial respecto
a cómo profundizar en la implementación
de la paridad de género?
Uno de los problemas básicos de los partidos en América Latina ha si-

do el escaso recambio de las autoridades partidistas, la constante ree-
lección de los mismos dirigentes vinculados por lazos no burocráticos
y la baja presencia de mujeres en los órganos de dirección (Freidenberg
2019; Llanos y Rozas 2018). El Partido del Trabajo da cuenta de ello,
cuando sus máximos dirigentes llevan 24 años en el cargo. Las oportu-
nidades de circulación de las élites y la capacidad de renovación de los
que dirigen el partido son condiciones necesarias para que haya demo-
cracia interna. Dado que los partidos no lo hacen por sí solos, el hecho
de que la autoridad electoral contribuya a garantizar la renovación de
las élites y la participación de las mujeres en los órganos de decisión es
una manera de enfrentar lo que Michels (1909) ha denominado la ley
de hierro de la oligarquía.
El análisis de esta decisión judicial enseña el modo en que la demo-
cracia paritaria se construye (también) a golpe de sentencias. Este ca-
so resulta paradigmático, ya que la autoridad jurisdiccional amplió la
protección de los derechos políticos-electorales de las mujeres mexi-
canas, dado que veían limitada de facto (en la dimensión sustantiva de
la democracia interna) su participación en la vida del partido. Si bien
es cierto que con ello la justicia electoral afectó la autonomía organi-
zativa de los partidos políticos, se trata de una decisión que procura
incrementar los niveles de inclusión de los partidos políticos.17 En es-
te sentido, resulta una obligación del órgano jurisdiccional compati-
bilizar y armonizar la vida interna de los partidos con los principios y
valores de la democracia (Orozco 2004; Valadés 1998), en particular,
cuando este tipo de prácticas pueden afectar el funcionamiento del
orden democrático.
17 Esta no es una cuestión menor. En diversos trabajos ya se ha discutido sobre la tensión en-
tre justicia electoral, democracia interna y autonomía organizativa de los partidos políticos.
Véanse Orozco (2004) y Freidenberg (2019).
216

Si bien la ley electoral y los estatutos del pt no señalaban la obliga-

ción de cumplir con la paridad de género en la integración de las direc-
tivas ni tampoco estaba incluida como derechos de los militantes,18 la
autoridad jurisdiccional aprovechó la oportunidad para obligar al par-
tido político a que respetara el principio de la paridad vigente en el tex-
to constitucional desde 2014 (cpeum, artículo 41).19
18 Artículo 15. “Son derechos de los militantes del Partido del Trabajo: a) Postularse dentro de
los procesos de selección de dirigentes así como votar y ser votados para todos los Órganos
de Dirección, demás Órganos del Partido en todos los niveles y para todas las Comisiones que
integran sus estructuras orgánicas, cuando cumplan los requisitos estatutarios para ello. b)
Postularse dentro de los procesos internos de selección de candidatos a cargos de representa-
ción popular, así como votar y ser votados, cumpliendo con los requisitos que se establezcan
en las disposiciones aplicables y los estatutos. c) Discutir, proponer y votar libremente en tor-
no a las líneas generales del trabajo de masas, ideológico, teórico, político y organizativo del
Partido, en las instancias respectivas. d) Recibir la orientación por las instancias partidarias
respectivas, para realizar su trabajo entre las masas y su trabajo partidario. e) Recibir el apo-
yo necesario en el cumplimiento de sus tareas de acuerdo a las posibilidades del Partido. Ser
informado de las actividades del Partido del Trabajo en todas sus instancias y regiones, a ex-
cepción de los problemas que por su propia naturaleza delicada, deben tratarse con reserva y
discreción, así como solicitar la rendición de cuentas a los órganos de dirección, a través de los
informes que, con base en los Estatutos, se encuentren obligados a presentar durante su ges-
tión; y exigir el cumplimiento de los documentos básicos del partido. f ) Manifestar y sostener
sus puntos de vista, en todas las instancias del Partido y formar parte de corrientes de opinión,
respetando la normatividad estatutaria y no cayendo en prácticas divisionistas. g) Recibir el
apoyo del Partido del Trabajo para su capacitación y formación teórico-política, participando
en el Sistema Nacional de Escuelas de Cuadros del Partido, asistiendo a los cursos de forma-
ción que las diversas instancias de éste organicen o a cualquier evento de formación organi-
zado por el Partido del Trabajo. h) Ser designados para representar al Partido del Trabajo en
los diferentes foros nacionales e internacionales. i) Ser promovido, en forma justa y equitati-
va, recibir estímulos y reconocimientos del Partido del Trabajo cuando destaque por su traba-
jo realizado. j) Expresar sus puntos de vista libremente con un afán constructivo y propositivo
en los periódicos y revistas del Partido del Trabajo. k) Libertad para hacer propuestas, emitir
opiniones, para realizar críticas y autocríticas y tendrán derecho a ser escuchados en todas las
instancias del Partido del Trabajo. l) Recibir información para el ejercicio de sus derechos po-
lítico-electorales, y recibir orientación jurídica en el ejercicio y goce de sus derechos. m) Re-
frendar y en su caso renunciar a su condición de militante. n) Impugnar ante el Tribunal o los
Tribunales Electorales locales las resoluciones y decisiones de los órganos internos que afec-
ten sus derechos político-electorales. o) Así como los demás derechos señalados en el artículo
40 de la Ley General de Partidos Políticos”. (Énfasis añadido).
19 El artículo 41 de la Constitución federal quedó de la siguiente manera: “[…] Los partidos polí-
ticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir
a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de ciudada-
nos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los progra-
mas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así
como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores fe-
derales y locales […]”.
217

En ese sentido, la autoridad obligó a cambiar el proceso de renova-

ción de directivas de un partido político mexicano para garantizar la
paridad de género, aun cuando no señaló el hecho de que esas directi-
vas violentaban otros principios de la democracia (como la alternabi-
lidad en el cargo, la certeza, y la participación de los militantes en los
órganos de dirección).
La interpretación de la Sala Superior primó la necesidad de incor-
porar la perspectiva de género en la vida interna de los partidos, dada
la obligación que tiene derivada de los artículos 1 y 4 constituciona-
les, que imponen el deber de respetar, proteger y garantizar de acuerdo
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad
y progresividad, el derecho a la igualdad y no discriminación. Asimis-
mo, la decisión judicial sostiene que los partidos políticos constitucio-
nalmente, al ser catalogados como instituciones de interés público, de
participación política, democráticos, plurales, deben ser los primeros
interesados en atender la igualdad paritaria hacia el régimen inte-
rior, de manera que las mujeres accedan a los cargos directivos e in-
tervengan en su funcionamiento, organización y toma de decisiones
(SUP-JDC-369/2017 y acumulados).
Otra base jurídica está en el ordenamiento internacional en el que la
norma marco para consolidar la democracia paritaria, aprobada por el
Parlamento Latinoamericano y del Caribe (Parlatino), estableció que los
estados miembro —del cual el Estado mexicano tiene representación—
deben impulsar la adopción de medidas, institucionales y políticas, que
promuevan y garanticen la consolidación gradual de la democracia pa-
ritaria está en lo dispuesto por la Comisión Interamericana de Dere-
chos Humanos (cidh), en cuanto a la obligación de los tribunales de
exigir el cumplimiento de las medidas tendentes a garantizar la paridad
en todos los ámbitos (SUP-JDC-369/2017 y acumulados).
En el marco de una profunda transformación que se está realizando
respecto a la participación política de las mujeres en México y la cons-
trucción de la democracia paritaria que obliga el ordenamiento jurídico
internacional, la vida interna de los partidos es uno de los espacios que
más demanda atención de parte de la coalición amigable de género (Cami-
notti 2016), en la que las autoridades judiciales son uno de los actores
clave para garantizar la efectividad de los derechos político-electorales de
las mujeres. Si bien a los hombres dirigentes (y también a algunas
218

mujeres) que han controlado los partidos latinoamericanos no les gusta

la paridad ni la democracia interna, este caso de análisis da cuenta de la
importancia de los tribunales para obligarles, por medio de las senten-
cias, a que abran espacios institucionales para las mujeres.
La Sala Superior buscó con esta decisión contribuir a la eliminación
de los obstáculos de hecho o de derecho que impiden la participación
igualitaria de mujeres y hombres en la vida interna de los propios par-
tidos políticos y, por ende, exigió garantizar la conformación paritaria
de sus órganos de dirección. Esta sentencia da cuenta de lo que Jenni-
fer Piscopo (2016) ha denominado precisamente como activismo esta-
tal en materia de derechos político-electorales de las mujeres. Si bien
los principales esfuerzos de las últimas décadas han ido hacia la no-
minación de las candidaturas, resulta necesario cambiar estructuras y
condiciones de poder en los partidos políticos. Esta decisión judicial va
en camino de exigir una mayor transformación de los partidos políticos
orientada a (des)generizar las organizaciones e instituciones públicas.
La agenda pendiente en materia de construcción de la democracia
paritaria con igualdad sustantiva es aún amplia. Para ello urge repen-
sar la introducción de cuotas en los partidos, el fortalecimiento de re-
des de múltiples actores que impulsen los liderazgos femeninos, una
mayor financiación para la carrera de las mujeres, mayores espacios
de formación y capacitación de la militancia para fortalecer lideraz-
gos femeninos, pero también la formación de nuevas masculinida-
des, transversalización de la perspectiva de género en las políticas y
las instituciones públicas y en el impulso de agendas de género para
los hombres militantes de los partidos políticos. México tiene tareas
que atender respecto al modo en que los partidos se convertirán en ac-
tores clave e incondicionales de la democracia paritaria, pero también
en agentes fundamentales de la democratización del sistema político.
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Acciones afirmativas para tutelar

el derecho al voto activo
de las comunidades originarias
Josué Ambriz Nolasco*
1) Hechos
El Instituto Nacional Electoral (ine), como organismo constitucional,

público y autónomo, organiza las elecciones de presidente de la repú-
blica, diputados y senadores del Congreso de la Unión, así como de las
entidades federativas, en coordinación con los organismos electorales
locales, cuando se actualizan los supuestos previstos para ello.
Precisamente en el caso que se comenta, el Consejo General del
ine, en ejercicio de sus facultades constitucionales, emitió un acuer-
do (ine 2017b) con la finalidad de organizar los actos preparativos pa-
ra el proceso electoral federal 2017-2018, en el cual estableció diversas
obligaciones a cargo de los partidos políticos nacionales o coalicio-
nes al momento de postular sus candidaturas para diferentes cargos de
elección popular.
De manera específica, determinó que tratándose de las personas
que los partidos o coaliciones postulen para la elección de diputacio-
nes por el principio de mayoría relativa, se debía implementar una ac-
ción afirmativa con la finalidad de favorecer a quienes pertenecen a las
comunidades originarias del país.
Esa medida consistió en que las fórmulas propuestas debían in-
tegrarse por personas que se autodescribieran como indígenas en al
* Secretario de estudio y cuenta adjunto a la Ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes
Barrera.

menos 12 de los 28 distritos electorales con población originaria. Ade-

más, la integración debía ser paritaria: 50 % corresponderían a muje-
res y 50 %, a hombres.
Como resultado de lo anterior, el ine determinó los 12 distritos in-
dígenas donde se debía implementar la acción positiva, de acuerdo con
un parámetro porcentual que reflejara la concentración de población in-
dígena de forma mayoritaria.
2) Planteamiento
El acuerdo emitido por el ine generó inconformidad entre los parti-

dos políticos y la ciudadanía, lo cual motivó a que promovieran diver-
sos medios de impugnación que conoció la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf).
a) Partidos políticos
Este grupo de actores hicieron valer, en esencia, dos agravios:
1) Violación al principio de autodeterminación y regulación. En este

apartado, fueron enfáticos al sostener que la imposición de la ac-
ción afirmativa vulneraba en su perjuicio el principio constitucional
de autorganización, porque los procedimientos de selección de per-
sonas para contender en los procesos eran parte de su vida interna.
2) Inconstitucionalidad de la cuota indígena. Sobre este aspecto, los
inconformes expusieron que la adopción de medidas afirmativas en
favor de las personas que se autoadscribieran como indígenas no
tenía sustento constitucional, por lo cual, desde su perspectiva, era
excesivo adoptar ese modelo de postulación en los partidos para la
elección de diputaciones por mayoría relativa.
b) Ciudadanía y otro sector de los partidos
Por otro lado, diversos promoventes pretendieron extender la pro-

tección de las medidas afirmativas con base en los planteamientos si-
guientes:
225

Acciones afirmativas para tutelar el derecho al voto activo...
1) Violación a los derechos de autoadscripción. Con relación a este

tema, se expuso que la participación de la ciudadanía que se ads-
cribía como indígena debía ser en todos y cada uno de los 300 dis-
tritos uninominales, para hacer efectiva la multiculturalidad del
país reconocida en la Constitución, o bien en los 28 distritos for-
mados por lo menos con 40 % de población indígena.
2) Autoadscripción calificada. Sobre el particular, un grupo de per-
sonas que acudieron al juicio señalaron que la sola adscripción de
pertenecer a una comunidad indígena era insuficiente y se reque-
rían medidas para constatar la efectiva pertenencia a alguna comu-
nidad originaria.
De esa manera se integró la controversia en el recurso de apelación

que se expone, en el que la Sala Superior analizó diversos temas rela-
cionados con la vida interna de los partidos políticos y los derechos
político-electorales de personas integrantes de las comunidades ori-
ginarias, para determinar si la medida afirmativa adoptada por el ine
era o no constitucional.
Por unanimidad de votos, el Pleno de la Sala decidió modificar el

acuerdo emitido por el ine, al considerar que: i) no se afectaba el prin-
cipio de vida interna de los partidos políticos; ii) la medida afirmati-
va sí tenía sustento constitucional; iii) debía maximizarse el derecho
de las personas integrantes de las comunidades originarias amplian-
do a 13 distritos su participación y, iv) la autoadscripción indígena de-
bía ser calificada.
a) No se afectaba el principio de vida

interna de los partidos políticos
En la sentencia se determinó que, si bien los partidos políticos están fa-

cultados para establecer sus propios procedimientos y requisitos para
la selección de candidaturas a cargos de elección popular, lo cierto es
226

que esa facultad puede ser modulada por las autoridades electorales,
las cuales también están obligadas, por disposición constitucional y de
distintos ordenamientos internacionales, a garantizar que el principio
de pluriculturalidad constituya una realidad material.
b) La medida afirmativa sí tiene sustento constitucional
En la sentencia se concluyó que la obligación a cargo de los partidos

políticos de postular candidaturas indígenas está implícita en el artícu-
lo 2 de la norma fundamental, al reconocer que nuestra nación es plu-
ricultural. Con base en ese razonamiento, el Pleno de la Sala Superior
concluyó que se deben combatir las prácticas discriminatorias en to-
dos los niveles (Corte idh 2005) para consolidar la participación de las
comunidades indígenas en la toma de decisiones del país.
Además, se estableció que la obligación a cargo de los partidos po-
líticos era acorde con la naturaleza de las acciones afirmativas (juris-
prudencia 11/2015), cuyo fundamento es constitucional-convencional
y tienen la finalidad de revertir un estado de desigualdad para lograr
una igualdad material (jurisprudencia 43/2014), con lo cual garantice
el acceso a condiciones que tiene la mayor parte de la población (juris-
prudencia 30/2014).
c) Maximización del derecho. Ampliación de 12 a 13 distritos
Por una parte, se explicó en la sentencia que la participación de las

personas adscritas como indígenas no podía ser en la totalidad de los
300 distritos uninominales, porque ya existía un criterio para definir
los distritos con presencia mayoritariamente indígena, determinado a
partir de un criterio porcentual de población (ine 2017a). Ello, al con-
siderarse acorde con la naturaleza de las propias acciones afirmativas.
No obstante, se advirtió la existencia de un criterio objetivo para
ampliar de 12 a 13 los distritos con participación obligatoria de perso-
nas adscritas como indígenas, consistente en identificar el lugar don-
de se presenta una concentración de población originaria que supera
el 60 %. De esa manera, de los 28 distritos integrados con el mayor nú-
mero de personas con esa calidad, se determinó que:
227

1) En 10 de ellos existe un porcentaje mayor de población que no se

autoadscribe con tal carácter.
2) En 3 más, existe un porcentaje casi proporcional entre quienes sí lo
hacen y quienes no.
3) En otros 2, la población indígena es menor de 60 por ciento.
Esas consideraciones llevaron al tepjf a concluir que en 15 de los

28 distritos no se actualizó el supuesto fáctico de concentración de po-
blación predominantemente indígena que justificara la implementa-
ción de la medida.
Por el contrario, en los 13 distritos restantes se advirtió la existen-
cia de una concentración indígena que supera el 60 % de la población
total (véase el anexo). Sobre el particular, se precisó en la sentencia
que, sin perjuicio de la determinación adoptada, en los restantes dis-
tritos se podía postular a candidatos pertenecientes a dichos pueblos
o comunidades, al estar frente a una cuota mínima a cubrir, mas no li-
mitativa. Incluso se acotó en esta resolución que la medida afirmativa
podía ser modificada según el resultado obtenido en el proceso electo-
ral, en atención al principio pro personae.
d) Autoadscripción calificada
Finalmente, se estimó que aun cuando la autoadscripción, en deter-

minados casos, sea suficiente para identificar a las personas como
integrantes de una comunidad originaria (tesis 1a. CCXII/2009), en
concreto, se debía requerir, antes del registro de las candidaturas, una
autoadscripción calificada.
Esa conclusión tiene como base la especial circunstancia de que, para
el registro de personas en calidad de indígenas, no basta la sola manifesta-
ción de autoadscripción, sino que es necesario que los partidos políticos
acrediten una vinculación con la comunidad a la que pertenecen, con la
finalidad de dar cumplimiento al principio de certeza y seguridad jurídi-
ca para preservar la efectividad de la medida. Deben demostrar esa cali-
dad con medios de prueba idóneos que tienen que ser valorados con una
perspectiva intercultural por la autoridad respectiva.
De esa manera se armonizaron los principios que reconocen dere-
chos a favor de los partidos políticos y de las personas que se adscriben
228

a una comunidad originaria, con la finalidad de maximizar su acceso a

ser votadas para desempeñarse en una diputación federal por el prin-
cipio de mayoría relativa.
Anexo
Cuadro 1. Distritos con concentración

indígena que supera el 60 %
Porcentaje indígena
Número Entidad
(%)
1 Chiapas 74.19
2 Chiapas 75.31
3 Chiapas 84.24
4 Chiapas 73.68
5 Chiapas 61.13
6 Guerrero 75.41
7 Hidalgo 72.34
8 Oaxaca 63.81
9 Oaxaca 60.42
10 San Luis Potosí 72.57
11 Veracruz 70.70
12 Yucatán 79.04
13 Yucatán 83.72
Fuente: Elaboración propia con base en la sentencia

SUP-RAP-726/2017 y acumulados.
Fuentes consultadas

niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana. Excepciones Pre-
liminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Disponible en http://
www.corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_
Ficha=289&lang=es.
229

ine. Instituto Nacional Electoral. 2017a. Acuerdo INE/CG59/2017.

Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por
el que se aprueba la demarcación territorial de los trescientos dis-
tritos electorales federales uninominales en que ese divide el país y
sus respectivas cabeceras distritales, a propuesta de la Junta Gene-
ral Ejecutiva. Disponible en https://repositoriodocumental.ine.mx/
xmlui/handle/123456789/92303.
. 2017b. Acuerdo INE/CG508/2017. Acuerdo del Consejo General
del Instituto Nacional Electoral por el que se indican los criterios
aplicables para el registro de candidaturas a los distintos cargos de
elección popular que presenten los partidos políticos y, en su caso,
las coaliciones ante los consejos del Instituto, para el proceso elec-
toral federal 2017-2018.
Jurisprudencia 30/2014. ACCIONES AFIRMATIVAS. NATURALEZA,
CARACTERÍSTICAS Y OBJETO DE SU IMPLEMENTACIÓN.
Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral 15. México:
tepjf, 11-2.
43/2014. ACCIONES AFIRMATIVAS. TIENEN SUSTENTO EN
EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE
IGUALDAD MATERIAL. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en mate-
ria electoral 15. México: tepjf, 12-3. [Disponible en https://www.
te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=43/2014&tpoBusqueda=
S&sWord=43/2014].
11/2015. ACCIONES AFIRMATIVAS. ELEMENTOS FUNDA-
MENTALES. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral
16. México: tepjf, 13-5. [Disponible en https://www.te.gob.mx/
IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=11/2015&tpoBusqueda=S&sWo
rd=11/2015].
Tesis jurisprudencial 1a. CCXII/2009. PERSONAS INDÍGENAS. ÁM-
BITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 2º. DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNI-
DOS MEXICANOS. AUTOADSCRIPCIÓN. Gaceta del Semina-
rio Judicial de la Federación, Novena Época, t. XXX (diciembre):
2009. [Disponible en https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Detalle
GeneralV2.aspx?id=165718&Clase=DetalleTesisBL].
230

La primera cuota indígena en México.

Reflexiones para implementar
acciones afirmativas
María del Carmen Alanis Figueroa*

Marisol Vázquez Piñón**
1) La histórica subrepresentación política

de personas indígenas
A pesar de que en nuestro país desde 1992 se reconoció formalmente

en la Constitución la composición pluricultural de la nación y se esta-
bleció el mandato para que la ley previera los instrumentos adecuados
a fin de garantizar a los pueblos indígenas el pleno e igualitario acceso a
la jurisdicción del Estado, así como para proteger y desarrollar sus cultu-
ras, organizaciones sociales y recursos que las sustentan, lo cierto es que
persiste una discriminación estructural que impide a las personas indí-
genas gozar de los mismos derechos, servicios y oportunidades.
Cada vez es más común que los estudios sobre discriminación, los
censos poblacionales y otras estadísticas se realicen con una perspec-
tiva de etnicidad, lo que ha permitido constatar las brechas entre la
población indígena y la población general en términos de acceso a la edu-
cación, años de escolaridad, acceso a servicios, calidad de vida, discri-
minación y —de manera incipiente— representación política.
* Doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Catedrática en la Facul-

tad de Derecho en la misma universidad. Exmagistrada del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, donde fue presidenta de 2007 a 2011. Presidenta de 12624 Consultoras.
** Maestranda en Políticas Públicas y Género por la Facultad Latinoamericana de Ciencias So-
ciales, sede México. Se desempeña como investigadora y asesora en el Instituto Estatal Elec-
toral y de Participación Ciudadana de Oaxaca.

La primera cuota indígena en México
Un ejemplo de lo antes referido es la Encuesta Intercensal realiza-

da en 2015 por el Instituto Nacional de Estadística y Geograf ía (inegi),
en la cual se indica que el promedio de escolaridad de la población que
habla lengua indígena es de 5.7 años, mientras que en la población na-
cional llega a 9.1 años. También se registra mayor analfabetismo entre
la población indígena, el porcentaje llega a 23 %, en contraste con el
5.5 % de la población nacional (inegi 2015).
Asimismo, la Encuesta Nacional sobre Discriminación de 2017
realizada por el inegi y el Consejo Nacional para Prevenir la Discri-
minación (conapred e inegi 2017) indica que 24 % de la población
indígena de 12 años y más, en los últimos cinco años, experimentó al-
guna situación de exclusión o trato diferenciado. Son particularmente
alarmantes los porcentajes de discriminación múltiple, por ejemplo,
51.7 % de las mujeres indígenas con alguna discapacidad dijo haber si-
do discriminada en el último año.
En cuanto a la representación política, aun cuando se cuenta con
pocos datos para medirla, se observa que no se ha logrado que la po-
blación indígena participe por igual, ni que sea representada en con-
diciones equivalentes. La proporción de dicho grupo poblacional no
corresponde con las y los candidatos que han logrado ser postulados
por algún partido político, que han ganado una elección y, por ende,
que participan en los espacios de deliberación de los asuntos públicos.
Se han elaborado dos documentos que refieren a cuánto asciende la
participación de las personas indígenas en la Cámara de Diputados.
El primero fue realizado en 2012 por el Programa de las Naciones Uni-
das para el Desarrollo (pnud 2013), en el que por medio de entrevistas
se preguntó a las y los diputados si se consideraban indígenas. El se-
gundo son los resultados de la elección de 2018-2021 dados a conocer
por el Instituto Nacional Electoral.
Cuadro 1. Participación política de personas

indígenas en la Cámara de Diputados
2012-2015 2018-2021
Total 14 diputaciones 13 diputaciones
Hombres 10 10
Mujeres 4 3
Fuentes: pnud (2013) e ine, resultados electorales 2018.
232

Es importante notar que de 2015 a la fecha no ha habido más de 14

diputaciones que sean ocupadas por personas indígenas, lo que repre-
senta apenas 2.8 % del total de los espacios. Esto contrasta con la po-
blación que se identifica como indígena en el país, pues de acuerdo con
datos de la Encuesta Intercensal antes referida hay 25,694,928 perso-
nas que se autoadscriben como tal, lo que representa 21.5 % de la po-
blación total (inegi 2015).
Con la reforma constitucional de 2001, considerada el parteaguas
del reconocimiento de los derechos de las personas indígenas en el
país, se estableció en el artículo tercero transitorio la obligación para
la autoridad administrativa electoral federal (entonces ife), de que la
delimitación de los distritos electorales uninominales debía tomar como
referencia la ubicación de los pueblos y las comunidades indígenas; sin
embargo, tuvieron que pasar cinco años para materializar lo estableci-
do en la Constitución.
Fue en la sesión ordinaria del 11 de febrero de 2005 cuando se apro-
bó el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por
el que se establece la demarcación territorial de los 300 distritos elec-
torales federales uninominales en que se divide el país para su utiliza-
ción en los procesos electorales federales 2005-2006 y 2008-2009. De
estos 300 distritos, un total de 28 fueron considerados de carácter pre-
ponderantemente indígena, ya que, de acuerdo con el XII Censo Gene-
ral de Población y Vivienda 2000, más de 40 % de la población de estos
se autoadscribió como tal.
Es posible afirmar que el criterio de identidad indígena para la dis-
tritación se basó en la autoadscripción de la población. Lo anterior, en
virtud de que, en dicho Censo de 2000, para conocer la pertenencia ét-
nica de las personas se utilizó la pregunta: “¿(Nombre) es náhuatl, ma-
ya, zapoteco, mixteco o de otro grupo indígena?”. Esa base poblacional
es la que el entonces ife y ahora el ine han tomado para los trabajos de
destitución (inegi 2000).
La distritación de 2005 fue utilizada en los procesos electorales fe-
derales 2005-2006 y 2008-2009. A partir de entonces se han realiza-
do otras dos distritaciones. El 14 de septiembre de 2011, el Consejo
General del Instituto Federal Electoral aprobó mediante el acuerdo
CG268/2011 mantener los 300 distritos electorales federales uninomi-
nales en que se divide el país, su respectiva cabecera distrital, el ámbito
233

territorial y las cabeceras de las cinco circunscripciones plurinomina-

les, que sirvieron para la realización de la jornada electoral federal del
1 de julio de 2012. Esta distritación se hizo con base en el Censo Ge-
neral de Población, realizado por el inegi en 2010; y también se utili-
zó en el proceso electoral 2015-2016.
En 2017, el ine mediante el acuerdo INE/CG379/2017 determinó la
demarcación territorial de los 300 distritos electorales federales unino-
minales en que se dividió el país y sus respectivas cabeceras distritales,
y conservó los 28 distritos indígenas. No obstante, un acontecimien-
to relevante en esta distritación fue la sentencia de la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación recaída en
el expediente SUP-RAP-677/2015 y acumulados, que vinculó al ine a
que en los trabajos de distritación garantizara el ejercicio del derecho
a una consulta previa, informada, libre y de buena fe a las comunida-
des y pueblos indígenas. Esto representa un avance sin precedente. Las
distritaciones hoy las hace el ine con un protocolo de consultas previas.
Las distritaciones con perspectiva étnica no representaron un avance
significativo en la incorporación de personas indígenas a la Cámara
de Diputados. Dichos distritos no fueron espacios en donde resultaran
electas personas indígenas, mucho menos mujeres indígenas.
En 2006 apenas 2 mujeres accedieron a la Cámara de Diputados
en distritos indígenas, hubo 3 mujeres en 2009, 2 en 2012, ninguna en
2015 y 3 en 2018.
Cuadro 2. Personas indígenas que han

accedido a diputaciones federales en distritos
con 40 % o más de población indígena
Mujeres indígenas Hombres indígenas

Total Total
que accedieron que accedieron
Año de distritos de espacios
a las diputaciones a las diputaciones
indígenas ganados
en distritos indígenas en distritos indígenas
2006 28 2 12 14
2009 28 3 7 10
2012 28 2 5 7
2015 28 0 6 6
2018 28 3 10 13
Fuente: Elaboración propia con base en el acuerdo del Consejo General

para las elecciones 2017-2018 del ine.
234

La distritación con perspectiva étnica estuvo disponible desde 2005,

no obstante, en las elecciones de 2006, 2009, 2012 y 2015 los partidos
políticos no optaron por seleccionar candidatos indígenas, así como
candidatos que se autoadscribieran como tal, ni las autoridades elec-
torales los obligaron. Por ello, puede afirmarse que a pesar de las 3
distritaciones federales y la demarcación de 28 distritos indígenas, es-
tas, por sí solas, no garantizan un incremento de la representación in-
dígena en la Cámara de Diputados.
Ante este escenario resultó de gran relevancia, aunque limitada, la
decisión que tomó el ine en el proceso electoral federal 2017-2018,
cuando implementó la primera acción afirmativa para candidaturas
de personas indígenas a diputaciones federales. En el acuerdo INE/
CG508/2017 por el que se indican los criterios aplicables para el re-
gistro de candidaturas a los distintos cargos de elección popular que
presenten los partidos políticos y, en su caso, las coaliciones ante los
consejos del instituto, para el proceso electoral federal 2017-2018 se
reservaron 12 de los 28 distritos que fueron clasificados como indí-
genas y por fin se obligó a los partidos y coaliciones a postular candida-
turas indígenas en dichas demarcaciones.
No existe justificación alguna por la que solo se haya determina-
do la cuota de 12 de los 28 distritos. Tuvieron que pasar 17 años para
que dejara de ser letra muerta la disposición transitoria constitucional,
pendiente de ejecutarse desde 2001, y solo se les obligó a los partidos
a registrar candidaturas indígenas en 42 % de los distritos definidos.
El ine dejó a la potestad de los partidos políticos determinar en
cuáles de los 12 de los 28 distritos registrarían candidaturas de perso-
nas indígenas. Algo muy importante de esta cuota es que también exi-
gió la paridad, es decir, en la mitad de los espacios reservados se tenían
que postular mujeres. El criterio que definió la autoridad electoral para
la postulación fue la autoadscripción:
El hecho de que una persona o grupo de personas se identifiquen y

auto adscriban con el carácter de indígenas, es suficiente para consi-
derar que existe un vínculo cultural, histórico, político, lingüístico o
de otra índole con su comunidad (ine 2017).
La decisión del órgano administrativo fue impugnada por diferen-

tes partidos políticos que interpusieron por separado recursos de ape-
235

lación. Además, se presentaron 15 juicios para la protección de los

derechos político-electorales del ciudadano.
En el siguiente apartado se analiza la sentencia de la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) iden-
tificada como SUP-RAP-726/2017 y acumulados, con fecha del 14 de
diciembre de 2017.
2) La sentencia
El Partido Verde Ecologista de México, el Partido Encuentro Social y

el Partido del Trabajo interpusieron por separado recursos de apela-
ción. Además, 14 ciudadanos y 1 ciudadana presentaron juicios para
la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, todos
en contra del acuerdo INE/CG508/2017 del Consejo General del ine.
Asimismo, se presentó un amicus curiae por parte de la organiza-
ción denominada Red de Mujeres en Plural, que aportó mayores ele-
mentos para un análisis integral del contexto de la controversia.
Del estudio de los 11 agravios que la propia Sala Superior sinteti-
zó en el cuerpo de la sentencia, se destacarán a continuación los crite-
rios temáticos que consideramos relevantes hacia la consolidación de
la cuota y representación indígena, quizá algunos de ellos en su opor-
tunidad podrían aprobarse como tesis relevantes.
a) Agravio 1. Facultades del ine para expedir lineamientos

mediante los cuales estableció acciones afirmativas
en materia de paridad de género y voto indígena
El ine cuenta con facultades constitucionales, convencionales y legales

para establecer acciones afirmativas por medio de lineamientos, y di-
cha facultad en ningún modo vulnera el principio de reserva de ley. El
referido órgano tiene competencia constitucional, convencional y le-
gal para su emisión, a fin de maximizar y hacer efectivos el principio
de paridad de género y la cuota indígena.
Como autoridad del Estado mexicano, está obligado por la nor-
ma suprema y diversos instrumentos internacionales a tomar todas
236

las medidas necesarias para concretizar en los procesos electorales el

principio de paridad de género y las acciones afirmativas en materia
indígena, de modo que las mujeres y los ciudadanos que se adscri-
ban como parte de un pueblo originario puedan acceder, en igualdad
de condiciones que los hombres y que quienes no tienen esa última ca-
lidad, a los cargos de elección popular, lo que incluye, desde luego, la
emisión de criterios o lineamientos que los regulen.
La acción afirmativa de cuota indígena ha sido implementada por el
ine, a partir de la aplicación y fuerza vinculante directa del artículo 2
de la norma suprema; el 1, numeral 4, de la Convención Internacional
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, y
el 2 del Convenio 169 de la oit. Su implementación es resultado de la
eficacia directa del parámetro de regularidad constitucional y conven-
cional, lo cual se ajusta, además, al artículo 1 de la Constitución.
b) Agravio 4. Indebida fundamentación y motivación

del acuerdo INE/508/2017, respecto de los criterios
décimo octavo, décimo noveno y vigésimo
Existe una congruencia lógica jurídica entre los preceptos citados por
el Consejo responsable para establecer las acciones afirmativas impug-
nadas y los razonamientos que las sustentan, en el sentido de que las
mujeres y los grupos indígenas han sido excluidos históricamente de
espacios de decisión y representación, y que tradicionalmente los par-
tidos políticos han dado preferencia en la postulación de candidatu-
ras al género masculino, lo que ha facilitado el acceso de estos a los
órganos legislativos, además de que han sido omisos en fomentar la
participación de las comunidades indígenas.
c) Agravio 6. Desproporcionalidad de la negativa

de registro de candidaturas por no cumplir
con los criterios de paridad de género
Existe un deber del Estado mexicano, con sustento constitucional y

convencional, de respetar y hacer efectivo el principio de paridad de
género y la inclusión de personas indígenas en la postulación de legis-
ladores federales, motivo por el cual la sanción impuesta a los par-
237

tidos políticos que no cumplan estos principios, consistente en la

cancelación de las solicitudes de registro de candidatos, resulta acor-
de con las finalidades perseguidas, además de que dicha consecuen-
cia no constituye una sanción novedosa, sino que es reiterativa de lo
que prevé la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electora-
les (lgipe).
Las obligaciones de los partidos políticos de garantizar la paridad
entre los géneros, así como la inclusión de personas que se autoadscri-
ban como indígenas, en las candidaturas a legisladores federales, pro-
yectan una irradiación fuerte del principio propersona, por lo que la
medida es constitucionalmente válida.
d) Agravio 7. Inconstitucionalidad de la cuota indígena

implementada por el ine, al no corresponder con la evolución
de las acciones afirmativas que se han realizado en México
sobre el tema, aunado a que su establecimiento constituye un
requisito no estatuido en el artículo 55 de la Constitución federal
Las acciones afirmativas en beneficio de las personas que se au-

toadscriben como indígenas dimanan de una interpretación pro-
gresiva, teleológica y sistemática de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en relación con el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, con la finalidad de aminorar
la discriminación por esa condición y garantizar la participación acti-
va en la vida democrática del país, sin que ello implique a la mayoría
de la población.
La medida adoptada por el Instituto Nacional Electoral no tiene
por objeto descalificar a la mayoría de la población, sino que su finali-
dad es desaparecer el estatus de desigualdad mediante un tratamien-
to diferenciado —justificado— que permita coexistir a ambos estadios.
Si un partido político incluye a una persona en calidad de indígena
en las fórmulas respectivas, en ningún modo se traduce en una
exención al cumplimiento de los requisitos que para acceder al cargo
de diputado federal exige la norma fundamental, porque la razonabili-
dad de la medida adoptada por el ine solo tiene un alcance de vencer
la condición actual que impera en los núcleos originarios con relación
al estatus de los ciudadanos restantes.
238

El hecho de que personas indígenas sean consideradas en las fórmu-

las de los partidos políticos no constituye un requisito adicional pa-
ra acceder al cargo; por el contrario, la medida es acorde al mandato
de optimización de que cualquier ciudadano haga oponible el dere-
cho a ser votado, sin que la calidad de persona indígena pueda ser un
obstáculo para ese fin.
e) Agravio 9. Violación a los derechos político-electorales

de los ciudadanos que se autoadscriben como indígenas
El núcleo esencial del derecho de las personas indígenas a ser inclui-

das en las fórmulas para acceder al cargo de diputado federal (mayoría
relativa), en al menos 12 de los 28 distritos electorales, lo constituye la
participación efectiva, en razón de las zonas que concentran un mayor
número poblacional de comunidades originarias.
La determinación del número de distritos en los que existe la obli-
gación de los partidos políticos a incluir en las fórmulas a personas
indígenas se sustenta en parámetros objetivos, pues aun cuando se pu-
diera considerar que existen otros distritos en la república mexicana,
en ellos no se encuentra una concentración esencial, por lo menos de
40 %, de población indígena, establecida por el ine, y que garantice
una participación en igualdad de condiciones respecto de los ciudada-
nos mexicanos.
f) Agravio 10. Insuficiencia de las medidas implementadas

en materia indígena. Incremento de 12 a 13 distritos
Si bien las medidas implementadas por el ine constituyen una acción

compensatoria que tiene como propósito revertir escenarios de des-
igualdad histórica y de facto que enfrentan las comunidades indígenas, y
que este tipo de acciones se caracterizan por implementarse de mane-
ra gradual, temporal y progresiva, lo cierto es que el ine debió consi-
derar —de acuerdo con el criterio objetivo de población indígena que
es la base de la emisión de la acción afirmativa controvertida, y a fin
de optimizar dicha medida— que son 13 los distritos en donde se con-
centra el mayor número de población que corresponde a ese grupo
social del Estado mexicano; y que, por tanto, en ellos deben ser postu-
239

lados por los partidos políticos y coaliciones, únicamente, candidatos

que tengan la condición de indígenas, porque con ello se garantiza que
efectivamente dichos ciudadanos sean electos, sin dejar al libre arbi-
trio de tales institutos escoger aleatoriamente los distritos en los que
los postularán.
i) Obligatoriedad de los partidos políticos

a registrar candidaturas indígenas
La medida adoptada por el Consejo General permite la existencia de

escenarios de participación de personas indígenas y no indígenas en un
mismo distrito, y con la posibilidad de que, ante la pluralidad de parti-
dos políticos participantes, no ganen personas correspondientes a ta-
les pueblos o comunidades, y de que, en consecuencia, se reitere esta
situación en los 28 distritos seleccionados por la autoridad, con lo cual
la medida perdería su efectividad y sus efectos serían limitados.
Ello se traduce necesariamente en que quienes resulten electos sean
personas a las que va dirigida la acción afirmativa, sin perjuicio, des-
de luego, de que en los restantes distritos puedan postular a candida-
tos pertenecientes a dichos pueblos o comunidades, en tanto que estamos
frente a una cuota mínima a cubrir, mas no limitativa.
La medida implementada debe ser válida para este proceso elec-
toral, sin perjuicio de que, en su momento, pueda ser modificada en
atención a los resultados obtenidos con su implementación, así como
con plena observancia de los principios de progresividad y propersona
estatuidos en el artículo 1 de la carta magna.
ii) Autoadscripción calificada
La autoadscripción de personas representativas como indígenas es in-

suficiente para ubicarlas como miembros de esas comunidades, dado
que ello puede originar la postulación de ciudadanos que no tengan
esa calidad, es decir, de personas que se autoidentifiquen como tales,
pero que no tengan un vínculo comunitario o no formen parte de las
comunidades, por lo que, a fin de garantizar la eficacia de la medida
implementada por el ine, debe exigirse a los que pretendan ser postula-
240

dos mediante esa acción afirmativa una autoadscripción calificada que

pueda ser demostrada con medios de prueba.
La efectividad de la acción afirmativa también debe pasar por el es-
tablecimiento de candados que eviten una autoadscripción no legítima,
entendiendo por esta que sujetos no indígenas se quieran situar en esa
condición, con el propósito de obtener una ventaja indebida al recla-
mar para sí derechos de los pueblos y comunidades indígenas, que,
constitucional y convencionalmente, solamente corresponden a dichas
comunidades, pues de lo contrario se dejaría abierta la posibilidad a
registros que concluyeran con fraude al ordenamiento jurídico.
Si bien se ha sostenido el criterio de que la autoadscripción es
suficiente para reconocer a una persona como integrante de dichas
comunidades, tal estándar, por sí solo y al tratarse de la eficiente
representación política de los pueblos y comunidades indígenas, no
es suficiente para estimar que las personas postuladas por los parti-
dos políticos tengan esa calidad; por lo cual, a fin de que no se vacíe de
contenido la acción afirmativa mediante la postulación de ciudadanos
que se autoadscriban como tales y no lo sean, es necesario acreditar
una autoadscripción calificada, siempre y cuando se encuentre basada
en elementos objetivos, a fin de que no quede duda de que la autocon-
ciencia está justificada y, en ese sentido, la acción afirmativa verdade-
ramente se materialice en las personas a las que va dirigida, pues con
ello se preserva que el postulado guarde correspondencia con la fina-
lidad de la acción positiva, teniendo en cuenta que las comunidades
indígenas tienen un sentido especial de identidad colectiva.
Para cumplir con el requisito de autoconciencia establecido en el
artículo 2 de la norma suprema, que funda la adscripción de la cali-
dad de indígena, a efectos de que no sean postuladas personas que no
reúnan dicha condición, es necesario que, además de la declaración res-
pectiva, se acredite el vínculo que el candidato tiene con su comunidad.
No basta con que se presente la sola manifestación de autoadscrip-
ción, sino que al momento del registro será necesario que los partidos
políticos acrediten si existe o no una vinculación de la persona que se
pretende postular con la comunidad a la que pertenece, con la finali-
dad de dar cumplimiento al principio de certeza y seguridad jurídica,
así como de preservar del cumplimiento de la medida, esto es, estamos
en presencia de una autoadscripción calificada, que debe ser compro-
bada con los medios de prueba idóneos para ello.
241

Dicho vínculo efectivo puede tener lugar a partir de la pertenen-

cia y conocimiento del ciudadano indígena que pretenda ser postulado
por los partidos políticos con las instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas distintivas de la comunidad a la que pertenece.
3) Los retos
a) Sobre la autoadscripción calificada
El criterio que se dio gracias a la petición de la ciudadanía retoma uno

de los debates inacabados sobre la exigencia de autoadscripción o au-
toadscripción calificada para reconocer a una persona como parte de
una comunidad.
La identidad indígena no es algo que se pueda probar, pues refiere
una característica personal, como la preferencia sexual o la identidad
de género; no obstante, lo que sí es posible conocer es la pertenencia de
las personas a comunidades indígenas, que asuman como propios ras-
gos sociales y pautas culturales que caracterizan a los miembros de di-
chos pueblos.
La categoría indígena ha servido para identificar a estas comunida-
des frente a los estados y, por tanto, cada país ha determinado de forma
diferente quién es y quién no es una persona perteneciente a una comu-
nidad indígena. Por ejemplo, en Estados Unidos de América, donde la
población indígena tiene tratos diferenciados, para que una persona sea
considerada parte de esa comunidad tiene que ser miembro de una de
las 573 tribus reconocidas por el gobierno federal, mediante una ecua-
ción matemática se determina la cantidad de “sangre indígena” que tie-
ne el individuo, esto derivado de los registros originales de censos de
finales del siglo xix.
Una vez corroborada la línea sanguínea, el Departamento del Inte-
rior expide un certificado de sangre india (llamado cdib, por sus siglas
en inglés), el cual prueba la pertenencia a dicha comunidad. Hay ca-
sos en que la pertenencia indígena se demuestra mediante estudios de
adn que indican si una persona puede o no considerarse así.
La identidad indígena en México se reconoce —en la mayoría de los
casos— por autoadscripción, basta con que alguien se identifique como
242

indígena para que el Estado así lo reconozca. Este parámetro está pre-
visto en la Constitución Política, en los censos poblacionales, en las
distritaciones electorales y también en la jurisprudencia de la Sala Su-
perior.
No obstante, para ciertos temas, como la inscripción a programas
sociales o para acceder a ciertas becas, se solicita hablar una lengua
indígena o tener algún documento oficial que acredite, ratifique o in-
forme la calidad indígena, el cual debe ser emitido por alguna autori-
dad federal, estatal, municipal o ejidal; tal es el caso de los Programas
de Fortalecimiento Académico para Indígenas que ofrece el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología. La sentencia que nos ocupa tam-
bién exige un medio de prueba idóneo para demostrar que una perso-
na pertenece a una comunidad indígena.
No se puede perder de vista que la autoadscripción calificada siem-
pre dará lugar a debates sobre cómo realizar esta comprobación de
mejor forma sin violar los derechos humanos y sin motivar otras dis-
criminaciones.
En cumplimiento de la sentencia en análisis, en los 13 distritos in-
dígenas definidos por la Sala Superior, los partidos políticos tuvieron
que acreditar el vínculo que los candidatos tienen con su comunidad;
para ello presentaron documentos expedidos por diferentes institucio-
nes. El acuerdo INE/CG451/2018 refiere que la Dirección Ejecutiva de
Prerrogativas y Partidos Políticos del ine aceptó constancias que acre-
ditaban la pertenencia de las y los candidatos a las comunidades indí-
genas, las cuales fueron expedidas por
Comisariados Ejidales, por Presidentes municipales, por Agentes

Municipales, Asociaciones Comunales, Asociaciones Civiles, orga-
nizaciones de la Sociedad Civil al servicio de las comunidades indí-
genas, fondos regionales indígenas, fundaciones, así como actas de
asambleas comunitarias.
El debate sobre la autoadscripción calificada no es menor, algunas

preguntas preliminares para responder esta exigencia son las siguien-
tes: ¿cuáles son las instituciones legítimas para acreditar la pertenencia
de una persona a una comunidad indígena?, y ¿contaba la autoridad
electoral federal con elementos que le permitieran saber cuáles son las
autoridades comunales existentes en la comunidad o el sistema nor-
mativo vigente?
243

También es importante considerar el contexto: el proceso electoral

ya estaba en curso, y el registro de candidaturas se realizó tres meses
después de la sentencia de la Sala Superior. Aunado a ello, hubo susti-
tuciones de candidaturas incluso horas antes de realizarse la jornada
electoral, lo que representó un reto mayor para que el ine cumpliera
de mejor manera con la sentencia.
Vale la pena cuestionarse qué institución podría corroborar la
pertenencia de una persona a una comunidad indígena. Es necesario
definir quién puede determinar dicho vínculo, para ello vale la pe-
na recordar que el reconocimiento de la autonomía y la libre deter-
minación de los pueblos y comunidades indígenas se sustenta en la
legitimidad de sus propias instituciones sociales, económicas, cultu-
rales y políticas. Sin embargo, lo cierto es que muy pocas entidades
en el país tienen documentado cómo funcionan los sistemas norma-
tivos indígenas.
Oaxaca ha sido un estado pionero en la materialización de dere-
chos indígenas; por mandato de la constitución local, el Instituto Es-
tatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (ieepco) debe
elaborar un catálogo general de municipios sujetos al régimen de sis-
temas normativos que incluya las normas indígenas y el conjunto del
sistema que comprenda principios, autoridades, instituciones, proce-
dimientos y formas de resolver controversias.
Justamente ese estado podría ser un ejemplo de cómo realizar de
mejor forma la autoadscripción calificada en caso de que medidas afir-
mativas para personas indígenas así lo exijan. La figura central de los
sistemas normativos indígenas es la Asamblea General Comunitaria,
que es la máxima autoridad de deliberación y toma de decisiones. Con-
sideramos, por ende, que es una de las instituciones que podría validar
el vínculo que la o el candidato tiene con su comunidad.
En estados como Chiapas, a pesar de que solo un municipio se ri-
ge formalmente por sistemas normativos indígenas (Oxchuc),1 existen
1 En enero de 2019 se realizó la consulta en el municipio maya tseltal de Oxchuc, Chiapas, para
determinar si procedía o no el cambio de régimen de partidos políticos a sistemas normativos
indígenas. Al respecto, 59.18 % decidió adoptar el régimen de sistemas normativos indígenas.
El 13 de abril del mismo año se eligieron autoridades con base en dicho sistema, en la asam-
blea participaron 11,921 ciudadanos, ciudadanas y representantes de 115 comunidades y 14
barrios. La autoridad electa quedó integrada de manera paritaria por 8 mujeres y 7 hombres.
244

asambleas comunitarias en las que se eligen las candidaturas que pos-

teriormente presentarán los partidos políticos, esto quiere decir que
hay una especie de mezcla entre ambos sistemas, por tanto, en entida-
des como esta también hay instituciones ampliamente reconocidas, le-
gítimas y funcionales. Valdría la pena que antes del proceso electoral
se consulte a las comunidades indígenas y se genere una base de datos
que auxilie en la verificación de documentos.
En los municipios indígenas existen cargos comunitarios, por ejem-
plo, topil, mayor, cargos religiosos, como las mayordomías, y civiles,
que son las y los integrantes de los ayuntamientos. Todos ellos confluyen
en complejas estructuras y entramados sociales, por lo que se debería
definir, entre otras cosas, si los integrantes de un ayuntamiento pueden
o no acreditar la pertenencia de una persona a una comunidad indíge-
na y, de ser así, qué integrantes pueden hacerlo.
Si bien la Sala Superior resolvió que para la cuota indígena se exi-
giera una autoadscripción calificada para acreditar el vínculo con la
comunidad, no es sencillo que esta obligación se implemente de forma
técnica y operativa por la autoridad administrativa. De hecho, duran-
te el proceso electoral fueron impugnadas diversas candidaturas de las
que se acusó que algunos candidatos no tenían vínculos con la comu-
nidad y habían presentado documentación apócrifa.
b) Sobre la delimitación de los 13 distritos indígenas
En cuanto a la delimitación de distritos, cobra relevancia que diferen-

tes ciudadanos solicitaron que la medida afirmativa del ine se aplica-
ra en los 28 distritos indígenas. No obstante, la sentencia delimita la
acción afirmativa a 13 distritos. El razonamiento del Tribunal para es-
ta decisión —indica— se basó en un parámetro objetivo, consistente
más en la concentración de la población indígena que en los mismos
residentes:
Aun cuando los 28 distritos son identificados por la responsable co-

mo “indígenas”, lo cierto es que en 10 de ellos existe un porcentaje
mayor de población que no se autoadscribe con tal carácter, en 3 más,
un porcentaje casi proporcional entre quienes sí lo hacen y no; y en
otros 2, la población indígena es menor al 60 % referido, de ahí que
no se actualiza el supuesto fáctico de concentración de población
245

predominantemente indígena que justifique la implementación de la

medida en la totalidad de los 28 distritos, sino tan solo en 13.
El tepjf refiere que el ine debió considerar que en 13 de los 28 dis-

tritos se concentraba el mayor número de población que correspon-
de a ese grupo social, y que, por tanto, únicamente en ellos debían ser
postulados candidatos que tuvieran la condición de indígena, sin de-
jar al libre arbitrio de los partidos políticos escoger aleatoriamente los
distritos en que los postularan.
Es un acierto que la sentencia haya identificado que el modelo dise-
ñado por el ine, que permitía a los partidos elegir los 12 distritos para
postular candidaturas indígenas, propiciaba la competencia de perso-
nas indígenas y no indígenas en un mismo distrito, existiendo la posi-
bilidad de que, ante la pluralidad de opciones políticas, no resultaran
electas personas pertenecientes a dicho grupo poblacional, por lo que
se perdería la efectividad de la medida y sus consecuencias serían li-
mitadas.
Ahora bien, en el cuerpo de la sentencia no se justifica de manera
más amplia por qué el parámetro seleccionado por el tepjf para la de-
limitación de los distritos fue 60 % y no, por ejemplo, 50 %, que corres-
pondería a la mitad de la población. Si se hubiera utilizado como medida
el 50 % de la población, se habrían tenido que postular candidaturas in-
dígenas en 18 distritos y no en 13, lo que maximizaría la medida.
Si bien en 10 distritos, de acuerdo con el criterio poblacional, existe
una concentración mayor de ciudadanos que no se autoadscriben co-
mo indígenas, hay casos como el Distrito I de Yucatán, donde 47.3 %
se autoadscribe como tal, esto corresponde a casi la mitad de las y los
habitantes.
4) Reflexiones
La sentencia del tepjf SUP-RAP-726/2017 y acumulados representó

un avance al reforzar la acción afirmativa indígena aprobada por el
ine en el acuerdo INE/CG508/2017, pues al definir los distritos don-
de los partidos políticos debían postular candidaturas indígenas impi-
de la competencia electoral entre personas indígenas y no indígenas.
246

La sentencia en análisis no deja espacio a que se cuestione la facul-

tad reglamentaria del ine para definir y aplicar acciones afirmativas a
favor de las personas indígenas.
En dicha sentencia la Sala Superior tuvo que explicar nuevamente
a los partidos políticos —como lo hizo en 2015 con la paridad— que
las acciones afirmativas establecidas en favor de ciertos grupos y sus
integrantes, tales como mujeres, indígenas, entre otros, justifican el
establecimiento de disposiciones para revertir esa situación y no son
medidas discriminatorias para otros grupos poblacionales.
A pesar de que la acción afirmativa es un gran avance, el criterio po-
blacional fue la medida que adoptó la Sala Superior para postular can-
didaturas indígenas solo en 13 de los 28 distritos. Consideramos que
este criterio no es suficiente para que no se contemple ampliar el nú-
mero. Si el objetivo es reducir la brecha de representación y la discri-
minación que padecen las personas indígenas, se debe empezar por
garantizar candidatos y candidatas al menos en estas 28 demarcacio-
nes, que, vale la pena apuntar, representan apenas 5.6 % del total de los
distritos en el país.
Cada acción afirmativa requiere un análisis posterior para medir
la efectividad de la misma. En este sentido, es relevante apuntar que ni la
cuota ni la paridad en la cuota garantizaron que llegaran más mujeres
indígenas a la Cámara de Diputados. Si bien se logró que 13 personas
accedieran a dicho espacio, de estas solo 3 fueron mujeres (2 de Chia-
pas y 1 de Oaxaca). Por ello habría que considerar acciones adiciona-
les para impulsar sus candidaturas.
Otro debate inacabado que surge con la sentencia tiene que ver con
la identidad indígena. La Constitución Política acredita la pertenencia
indígena teniendo como único parámetro la conciencia de las perso-
nas, es decir, por medio de la autoadscripción. Este parámetro tam-
bién es el utilizado por el Estado mexicano para realizar los censos
poblacionales e identificar a las poblaciones que así se asumen. Dado
que la distritación se realiza con los censos poblacionales, es posible
afirmar que también se utiliza la autoadscripción para la delimitación
territorial de los distritos electorales. Si en todos estos casos el crite-
rio empleado para definir la población indígena es la autoadscripción,
¿por qué una medida afirmativa debe considerar otro criterio?
247

Si bien el tepjf dio directrices para la verificación de la autoads-

cripción calificada en el registro de candidaturas para los 13 distritos
indígenas, estas no fueron lo suficientemente claras para que el órgano
electoral pudiera realizar la comprobación. Esto, aunado a que existe una
falta de información acerca del funcionamiento de los sistemas nor-
mativos en las entidades.
En todos los estados con presencia indígena debería haber esfuer-
zos que permitan conocer cuáles son las instituciones reconocidas por
las propias comunidades, con el objetivo de que los institutos electo-
rales tengan conocimiento de quién podría emitir algún tipo de docu-
mentación sobre la pertenencia en caso de ser necesario.
Quienes tendrían que determinar el vínculo de una persona con su
comunidad deberían ser las propias comunidades indígenas mediante
las instituciones que ellas mismas reconocen. La figura central de los
sistemas normativos indígenas es la Asamblea General Comunitaria,
que se erige como la máxima autoridad en la toma de decisiones co-
lectivas.
Por tanto, la Asamblea podría ser la institución idónea que acredite
la pertenencia, pues, además de ser un órgano legítimo al ser recono-
cido por las comunidades, en la deliberación se determinaría si la o el
aspirante a la candidatura representa los intereses de dicha población.
Corresponde decir que las asociaciones civiles no son institucio-
nes reconocidas por los sistemas normativos indígenas y en el proceso
electoral federal 2017-2018 muchas expidieron acreditaciones para re-
ferir la pertenencia de las y los candidatos a las comunidades.
Es imperativo cuestionar si este tipo de acreditaciones son válidas,
pues en un escenario de poca consolidación democrática de los parti-
dos políticos se podría hacer mal uso de un documento que se puede
obtener de manera más sencilla en comparación, por ejemplo, con un
acta de la Asamblea comunitaria.
No menos importante es avanzar en mecanismos que faciliten la
acreditación de las personas indígenas, por ejemplo, que se incorpo-
re en la credencial para votar con fotograf ía el dato de etnicidad, lo
que permitiría, entre otros beneficios, identificar a las poblaciones in-
dígenas.
La Sala Superior argumenta en la sentencia que la medida imple-
mentada debe ser válida para este proceso electoral, sin perjuicio de
248

que en su momento pueda ser modificada, en atención a los resultados

obtenidos con su implementación, así como con plena observancia de
los principios de progresividad y propersona estatuidos en el artículo
1 de la carta magna.
Con base en lo anterior y dados los resultados obtenidos, es desea-
ble que el ine para los subsecuentes procesos electorales ajuste la cuo-
ta y se perfeccione el sistema de acreditación de la pertenencia de las y
los candidatos a las comunidades indígenas.
Fuentes consultadas
conapred e inegi. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación

e Instituto Nacional de Estadística y Geograf ía. 2017. Encuesta
Nacional sobre Discriminación. México: conapred/inegi. [Dis-
ponible en https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/
boletines/2018/EstSociodemo/ENADIS2017_08.pdf ].
ine. 2017. Acuerdo del Consejo General por el que se indican los cri-
terios aplicables para el registro de candidaturas. Disponible en
https://igualdad.ine.mx/wp-content/uploads/2018/09/Acuerdo-
INE-CG508-2017.pdf.
inegi. Instituto Nacional de Estadística y Geograf ía. 2000. Cuestiona-
rio ampliado del XII Censo General de Población y Vivienda. Mé-
xico: inegi. [Disponible en https://www.inegi.org.mx/contenidos/
programas/ccpv/2000/doc/2000_amp.pdf ].
. 2015. Encuesta Intercensal. México: inegi. [Disponible en https://
www.inegi.org.mx/programas/intercensal/2015/default.html].
pnud. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 2013. Ciu-
dadanía intercultural. Quito: Graphus. [Disponible en https://www.
undp.org/content/dam/undp/library/Democratic%20Governance/
Spanish/LIBRO%20CIUDADANIA%20INTERCULTURAL%20
-%202013.pdf].
Sentencia SUP-RAP-677/2015 y acumulados. Actores: Morena y otros.
Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Nacio-
nal Electoral. Disponible en https://www.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/SUP/2015/RAP/SUP-RAP-00677-2015.htm.
249

SUP-RAP-726/2017 y acumulados. Promovente: Partido Verde

Ecologista de México y otros. Autoridad responsable: Consejo Ge-
neral del Instituto Nacional Electoral. Disponible en https://www.
te.gob.mx/genero/media/pdf/06c8a68b6e6ea9b.pdf.
250

Caso representantes indígenas

ante ayuntamientos de Sinaloa
José Francisco Castellanos Madrazo*
1) Hechos
Diversas ciudadanas y ciudadanos, ostentándose como miembros de

los pueblos y comunidades indígenas yoreme (mayo), presentaron es-
critos en enero y marzo de 2018, en los que solicitaban al Congreso de
Sinaloa que se legislara a la brevedad para que los indígenas pudieran
votar y ser votados mediante sus usos y costumbres.
Por su parte, en abril de ese mismo año, el Partido Sinaloense (pas)
presentó un escrito ante el Consejo General del Instituto Electoral del
Estado de Sinaloa (iees), en el que solicitó que el Consejo General dic-
tara reglas para garantizar que las comunidades indígenas tuvieran re-
presentantes indígenas ante los ayuntamientos de los municipios de
Sinaloa, para el periodo 2019-2021, en los términos ordenados en el
artículo 2, apartado A, fracción VII, de la Constitución federal.
El Congreso del Estado de Sinaloa no dio respuesta a la solicitud
ciudadana, mientras que el iees, respondió al pas que la Constitución
local y la ley electoral de esa entidad no establecían norma alguna que
garantizara la participación política de los pueblos y comunidades in-
dígenas en la integración de los ayuntamientos, por lo que no era po-
sible atender lo solicitado.
* Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Presidencia del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación (tepjf).

Caso representantes indígenas ante ayuntamientos de Sinaloa
Luego de una larga serie de recursos ante el Tribunal Electoral de

Sinaloa (tesin), ese órgano jurisdiccional dictó una sentencia el 30
de junio de 2018, en la cual determinó que, dado lo avanzado del pro-
ceso electoral, existía una imposibilidad de adoptar medidas a fin de
emitir lineamientos para la elección de los representantes de los pue-
blos indígenas en los ayuntamientos del estado, por lo que ello tendría
lugar hasta el próximo proceso comicial.
Inconforme con esa determinación, el pas promovió un juicio de
revisión constitucional electoral ante la Sala Regional Guadalajara del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), instan-
cia a la que ya no acudieron los ciudadanos indígenas peticionarios
que se ostentaron como yoreme (mayo).
El 20 de julio de 2018, la Sala Regional Guadalajara resolvió el jui-
cio de revisión constitucional en el sentido de confirmar la sentencia
impugnada.
Esta sentencia fue combatida por el pas mediante un recurso de
reconsideración interpuesto el 21 de julio siguiente ante la Sala Su-
perior.
2) Planteamiento
En su demanda, el pas se quejó de que resultaba inconstitucional el

artículo 112 de la Constitución de Sinaloa, ya que, en su concepto, di-
cho precepto era omiso en regular la figura del representante indígena
ante los ayuntamientos, en términos de lo establecido en el artículo 2,
apartado A, fracción VII, de la Constitución federal, lo cual no debió
ser desestimado por la Sala Regional Guadalajara.
Aunado a lo anterior, el recurrente señaló que la Sala Regional ha-
bía realizado una interpretación incorrecta del artículo 2, aparatado A,
fracción VII, de la Constitución, al considerar que, ante lo avanzado
del proceso electoral, existía un obstáculo legal y material para atender
la petición originaria del partido político relativa a:
1) La implementación de una regulación mediante lineamientos o nor-

mas reglamentarias.
252

2) La realización de las acciones necesarias tendentes a garantizar la

elección de los representantes de los pueblos y comunidades indí-
genas ante los ayuntamientos.
Respecto de la petición del pas para que el instituto electoral de esa en-
tidad dictara lineamientos con el propósito de hacer efectiva la elección
de representantes de los pueblos originarios ante sus ayuntamientos,
se determinó que ello no era posible, ya que el propio artículo 2, apar-
tado A, fracción VII, de la Constitución federal establecía una reserva
de ley en el sentido de que:
las constituciones y las leyes de las entidades federativas reconocerán

y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de for-
talecer la participación y representación política de conformidad con
sus tradiciones y normas internas.
Así, se concluyó que la facultad de regular o reglamentar este dere-

cho de las comunidades y pueblos indígenas corresponde, en primera
instancia, al Congreso de Sinaloa y no al instituto electoral local.
Con relación a que el instituto local no podía realizar acciones pa-
ra garantizar la elección de representantes indígenas por lo avanza-
do del proceso electoral constitucional, la Sala Superior consideró que
el avance de las distintas etapas de unas elecciones no se traducían en
una irreparabilidad de los derechos de los indígenas a tener esta repre-
sentación ante los ayuntamientos, pues, incluso en la etapa de resultados
y declaración de validez, los pueblos y comunidades pueden llevar a
cabo la elección de sus representantes por usos y costumbres.
De esta manera, se sostuvo que la elección de representantes indí-
genas no puede ser considerado un proceso electoral propiamente
dicho, en el entendido en que no se elige a una autoridad cuyo cargo
dependiera directamente de la manifestación de la ciudadanía en las
urnas, por lo que la afectación al derecho político, consistente en la re-
presentación política de las comunidades y los pueblos indígenas an-
te los ayuntamientos, se materializaba en la medida en que existía una
253

Caso representantes indígenas ante ayuntamientos de Sinaloa
omisión en el orden normativo de la entidad federativa que garantiza-

ra el ejercicio de ese derecho político.
Por cuanto hace a la omisión legislativa atribuida al Congreso del
Estado de Sinaloa, se consideró que ese órgano no tenía suficiente-
mente regulada la figura, pues, entre otros aspectos, no había previsto
el procedimiento de elección ni las atribuciones y alcance de la partici-
pación de los representantes indígenas en los cabildos, de aquí que lo
demandado por el pas fuera fundado.
En consecuencia, se ordenó al Congreso del Estado de Sinaloa que,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, cumplie-
ra con la obligación establecida en el artículo 2, apartado A, fracción
VII, de la Constitución federal y, en consecuencia, emitiera las dis-
posiciones que considerara pertinentes para complementar el marco
normativo local que permitiera el correcto ejercicio del derecho de re-
presentación de los pueblos originarios ante los ayuntamientos de esa
entidad y no solamente su reconocimiento.
Asimismo, se vinculó al Congreso para que, previo a legislar en los
términos antes mencionados, respetara el derecho a la consulta de
los pueblos indígenas en todos los temas que les afecten, realizando
una consulta con las comunidades yoreme (mayo), tarahumara y tepe-
huano del sur, con el objetivo de que estas expusieran sus puntos de
vista sobre cómo debía regularse el procedimiento para la elección
de sus representantes ante los ayuntamientos de la entidad y la partici-
pación que los mismos habrían de tener una vez electos.
Finalmente, para dar cumplimiento a los derechos lingüísticos de
las poblaciones indígenas como forma de promoción de su cultura, en
particular el de conocer y dar a conocer sus derechos y su cultura en su
propia lengua, se elaboró en la sentencia una síntesis oficial con una
traducción en las lenguas de las comunidades yoreme (mayo), tarahu-
mara y tepehuano del sur, ordenando su difusión a los ayuntamien-
tos de Sinaloa, a través de los medios que consideraran eficientes para
tal fin.
254

El control de regularidad constitucional

de omisiones legislativas para garantizar
la participación política de los pueblos
y comunidades indígenas
José Pablo Abreu Sacramento*

Fernando Ojesto Martínez Manzur**
1) Nota introductoria
La presente colaboración tiene por objeto analizar la decisión de la

Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción (tepjf) en el recurso de reconsideración identificado con la clave
SUP-REC-588/2018, resuelto el 28 de noviembre de 2018.
A partir de la sentencia referida, abordaremos tres aspectos. Pri-
mero, revisaremos la línea jurisprudencial del tepjf en materia del
derecho a la libre determinación y autogobierno de los pueblos y co-
munidades indígenas. Segundo, examinaremos desde una postura
crítica el estudio de regularidad constitucional que realizó la Sala Su-
perior de la omisión legislativa del Congreso del Estado de Sinaloa pa-
ra garantizar el referido derecho fundamental. Finalmente, y a manera
de conclusión, verificaremos si la decisión puede considerarse como
una buena práctica internacional, en materia de justicia electoral con
* Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (ucm) y maestro en Filosof ía

y Políticas Públicas por la London School of Economics and Political Science (lse). Actual-
mente es director de la carrera de Derecho en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superio-
res de Monterrey (itesm), campus Santa Fe.
** Maestro en Derecho por la Universidad de Columbia en la ciudad de Nueva York y licenciado
en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México (unam). Actualmente es cate-
drático de la Facultad de Derecho de la unam y consultor internacional en materia electoral.

El control de regularidad constitucional de omisiones legislativas...
perspectiva intercultural, comparada con los estándares reconocidos

por el sistema universal de derechos humanos.
El asunto bajo examen deriva de diversas solicitudes formuladas
por población indígena de la comunidad yoreme (mayo), así como por
el Partido Sinaloense (pas), al Congreso del Estado, al presidente mu-
nicipal de Ahome y al Instituto Electoral del Estado de Sinaloa (iees),
como órgano público local electoral (ople). En dichas solicitudes pedían
se legislara a la brevedad, para que los indígenas pudieran votar y ser
votados a través de sus usos costumbres, así como para que se crearan
mecanismos de participación política para el proceso electoral que es-
taba en puerta. Entre las peticiones del pas se solicitaban las medidas
necesarias para garantizar que las comunidades indígenas pudieran te-
ner representantes ante los ayuntamientos de los municipios de Sina-
loa para el periodo 2019-2021.
La cadena impugnativa del asunto consistió en tres distintas senten-
cias del Tribunal Electoral de Sinaloa (tesin), en donde, en definitiva,
como se señala en la página nueve de la resolución analizada, confirmó
el acuerdo del Consejo General del ople de Sinaloa, en el sentido de
que, dado a lo avanzado del proceso electoral, existía la imposibilidad
fáctica y técnica de adoptar las medidas y los mecanismos solicita-
dos, sin que ello transgreda el derecho a la libre determinación de los
pueblos indígenas, porque el instituto determinó que será en el próxi-
mo proceso electoral cuando realicen las actividades correspondientes
respecto a las medidas solicitadas.
Inconforme con lo anterior, el pas presentó un juicio de revisión
constitucional electoral ante la Sala Regional Guadalajara del tepjf,
instancia que, a su vez, confirmó la sentencia impugnada y, por lo tan-
to, la negativa de adoptar las medidas necesarias para poder nombrar
representantes indígenas. De dicha resolución se dio vista al ople, al
Congreso local y al Instituto Nacional Electoral (ine), a efectos de que,
de acuerdo con sus atribuciones, garantizaran en el siguiente proceso
electoral la participación efectiva de los grupos indígenas.
El partido actor controvirtió la sentencia de la Sala Regional vía re-
curso de reconsideración ante la Sala Superior del tepjf, la cual revocó
la sentencia, y ordenó al Congreso local a colmar la omisión legislativa,
dictando las normas necesarias que permitan el ejercicio del derecho
de representación indígena en los ayuntamientos de Sinaloa, como lo
ordena la Constitución federal.
256

Previamente, el Congreso local deberá garantizar el derecho de las

comunidades y pueblos indígenas a ser consultados, con el objeto de
que sus integrantes expongan sus puntos de vista al respecto de la le-
gislación que debe ser reformada.
Con esta decisión, se considera que el tepjf fortalece la participa-
ción plena de los pueblos y comunidades indígenas en la vida política
del Estado y la facultad para intervenir efectivamente en todas las de-
cisiones gubernamentales que afecten sus derechos o intereses como
colectividad. Es decir, por medio de la figura del representante indíge-
na ante los ayuntamientos, se busca garantizar el derecho a la libre de-
terminación de los pueblos indígenas.
Finalmente, como parte de los efectos de la decisión se ordenó que
la Defensoría Pública Electoral para Pueblos y Comunidades Indígenas
del tepjf tradujera la sentencia a lenguas indígenas, así como que las
autoridades municipales de Sinaloa difundieran de manera fonética y
otros medios los principales efectos de la resolución.
2) La maximización de la participación política

de los pueblos indígenas vía la justicia electoral
En México, de acuerdo con cifras oficiales, existen alrededor de 25

millones de personas que se autoidentifican como indígenas, es decir,
21.5 % de la población nacional (ine 2018).
La demanda de una población creciente sobre el reconocimiento de
la libre determinación, la autonomía de los pueblos indígenas y los de-
rechos de autogobierno comprometen a todas las autoridades, inclui-
das las instituciones de justicia electoral mexicana, a buscar formas
novedosas para realizar acciones diferenciadas y eficaces encaminadas a
respetar, proteger y garantizar los derechos civiles y políticos de los
pueblos y comunidades indígenas.
Ante este reto mayúsculo, el tepjf ha desarrollado una línea juris-
prudencial robusta en el sentido de maximizar la libre determinación
de los pueblos indígenas, así como la expansión de sus derechos po-
líticos. El emblemático caso Cherán reconoció el principio de auto-
adscripción indígena por la que se registra la identidad indígena de
257

los integrantes de las comunidades y, así, les permite gozar de los de-
rechos que de esa pertenencia se derivan (SUP-JDC-9167/2011). Asi-
mismo, dotó de eficacia al principio de la libre determinación, pues
permitió que, aun cuando la legislación local no lo consideraba ex-
presamente, una comunidad indígena podía elegir a su gobierno lo-
cal mediante sus usos y costumbres, si es la decisión de sus respectivas
asambleas.
Dicho precedente fue un parteaguas para la garantía de los dere-
chos políticos de las comunidades indígenas, y desde entonces la línea
jurisprudencial y los esfuerzos institucionales del tepjf han ido en el
mismo camino.
El punto de partida para el análisis del derecho de autodetermina-
ción o libre determinación indígena se establece en los artículos 3 y 4
de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas (Naciones Unidas 2008), que establece:
Artículo 3. Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre de-

terminación. En virtud de ese derecho determinan libremente su
condición política y persiguen libremente su desarrollo económico,
social y cultural.
Artículo 4. Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de li-
bre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en
las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como
a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas.
En este sentido, el tepjf ha desarrollado el contenido del menciona-

do derecho a través de precedentes y jurisprudencias, justificando que:
Los órganos jurisdiccionales deben privilegiar el principio de maxi-

mización de la autonomía, salvaguardando y protegiendo el sistema
normativo interno que rige a cada pueblo o comunidad, siempre que
se respeten los derechos humanos, lo que conlleva tanto la posibili-
dad de establecer sus propias formas de organización, como también
la de regularlas, pues ambos aspectos constituyen la piedra angular
del autogobierno indígena (jurisprudencia 37/2016).
Conforme a este criterio, el órgano jurisdiccional electoral recono-

ció la relevancia que desempeñan quienes representan a la población
indígena ante los ayuntamientos, de acuerdo con lo establecido por el
artículo 2 constitucional, en su apartado A, fracción VII. Dicha figu-
258

ra, señala la sentencia, garantiza la interlocución entre las autoridades

constitucionales y los pueblos y comunidades indígenas, reforzando la
participación política de esta población en las decisiones municipales
y, con ello, dándoles voz en las decisiones que las puedan tener afecta-
ciones directas o indirectas en su vida comunitaria.
3) El control de regularidad constitucional

de omisiones legislativas
En el presente caso, como se ha señalado, el pas planteó como argu-

mento de constitucionalidad en su demanda1 la omisión legislativa del
Congreso del estado.
Específicamente, el partido actor argumentó que el órgano legisla-
tivo local había dejado de establecer en la normativa estatal la vía pa-
ra que la población indígena pudiera designar representantes frente al
ayuntamiento, figura que, como se mencionó, cuenta con reconoci-
miento constitucional.
Con relación a dicha figura y otros temas, el decreto de reforma
constitucional en materia indígena, publicado el 14 de agosto de 2001
(dof 2001), determinó en su artículo transitorio segundo que el Con-
greso de la Unión y las legislaturas locales deberían realizar las ade-
cuaciones respectivas que procedieran para implementar el nuevo
texto constitucional.
Antes de analizar la pretensión del partido actor, primero debemos
aclarar la naturaleza de las omisiones legislativas, para después revi-
sar la función de control que sobre ellas tienen los tribunales consti-
tucionales.
La omisión legislativa se configura cuando el Poder Legislativo, en
un plazo irrazonable, no acata un mandato constitucional de producir
o modificar normas secundarias, o cuando este mandato se realiza de
manera incompleta o deficiente (Bazán 2014, 103). Las primeras han
sido clasificadas por la doctrina como omisiones absolutas; las segun-
das, de carácter relativo (Wessel citado en Bazán 2014, 103).
1 Requisito de procedencia del recurso de reconsideración en materia electoral.
259

Las omisiones legislativas vulneran la norma fundamental, pues

no solo incumplen una orden de legislar, sino que impiden su eficacia
(Fernández Rodríguez 1998, 81) si reconocemos la necesidad de las le-
yes secundarias para el desarrollo y ejercicio de los derechos humanos
(Nogueira 2004, 154-5). Debemos subrayar que el Legislativo tiene un
mandato prioritario de proteger los derechos humanos (Fernández
Segado 2009, 137-86).
El principio de supremacía constitucional, en general, implica el
control y sanción de las infracciones a la norma fundamental (Bul-
nes 2006, 251-64) y, en el caso mexicano, el parámetro de regularidad
constitucional exige a los órganos jurisdiccionales el contraste entre
lo que establecen las normas de derechos humanos de origen consti-
tucional y convencional y la actuación (o inacción) de las autoridades
(tesis jurisprudencial P./J. 20/2014).
Ante ello, el derecho comparado otorga ejemplos de mecanismos
que se han establecido de manera puntual para atajar las omisiones le-
gislativas que devienen en una clara inconstitucionalidad, más allá de
la procedencia genérica que establece el juicio de amparo ante viola-
ciones de derechos por omisiones de la autoridad competente y que
deberían llamarnos la atención para atender estas irregularidades in-
constitucionales con mayor eficacia (Báez 2002). Así, en el ámbito
internacional, por ejemplo, Brasil, Ecuador, Portugal y Venezuela re-
gulan el contrapeso que pueden ejercer otros órganos estatales ante el
Poder Legislativo y, en el local, Chiapas, Coahuila, Nayarit, Querétaro,
Quintana Roo, Tlaxcala y Veracruz también regulan esta competencia
para el Poder Judicial.2
Dada la configuración normativa constitucionalmente, el tepjf de-
sarrolló su competencia frente a estas omisiones vía jurisprudencial,
en un ejercicio de control para asegurar la regularidad constitucional
(tesis jurisprudencial XXVIII/2013).
Tomando lo anterior en cuenta, el tepjf determinó en el presente
caso la inconstitucionalidad por omisión relativa del Congreso local,
pues si bien habían realizado una serie de modificaciones a la legisla-
2 Brasil en el artículo 103.2, Ecuador en el 436.10, Portugal en el 279 y Venezuela en el 336.7;

Chiapas en el artículo 64, Coahuila en el 158, Nayarit en el 91, Querétaro en el 29, Quintana
Roo en el 105, Tlaxcala en el 81 y Veracruz en el 64.
260

ción de Sinaloa, estas no permitían ejercer el derecho a elegir a sus re-

presentantes ante los ayuntamientos.
Lo anterior, toda vez que aun cuando la Constitución de Sinaloa, en
su artículo 112, establece el método de elección de quienes integren
los ayuntamientos y, en el 13 BIS, apartado A, fracción III, el derecho
de los pueblos y comunidades indígenas a elegir a sus autoridades o re-
presentantes conforme a sus sistemas normativos internos, y, a su vez,
la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas, en sus
artículos 15, 16, 17 y 18, reafirma este derecho, no se previó el tipo de
representación que tendrán, el método de elección y el alcance de su
participación en las decisiones municipales.
En ese contexto, la determinación del Tribunal fue correcta. Si bien,
después de la reforma de 2001, el Congreso estatal realizó modificacio-
nes a su Constitución local y dictó leyes secundarias para desarrollar
los derechos de la población indígena, 18 años después no ha garanti-
zado completamente el ejercicio del derecho a la libre determinación y
al autogobierno de los pueblos y comunidades indígenas, pues deja en
el aire ciertos aspectos trascendentales a la función de quienes repre-
senten ante los ayuntamientos a dicha población.
El órgano legislativo local incumplió con un deber concreto en un
tiempo fuera de lo racional (Garzón-Buenaventura 2014, 29). El plazo
razonable del que habla la definición doctrinal para adoptar medidas
secundarias pareciera haberse excedido, más aún, tratándose del dis-
frute de los derechos humanos.
En ese sentido, se comparte la línea de la sentencia y, en parte, los
alcances de la misma, al estar de acuerdo en que no queda claro en la
legislación sinaloense la función que desempeñará quien represente a
la población indígena frente a los ayuntamientos y, ante ello, hay una
tarea por hacer por parte del órgano legislativo local.
Sin embargo, no se comparte que un impedimento para no ordenar
que se llevará a cabo el proceso para designar a estas personas fuese la
ausencia del método para su selección, toda vez que en precedentes,
como el referido caso Cherán, ello no fue impedimento para ordenar las
elecciones bajo el sistema normativo interno de la comunidad.
En palabras del propio Tribunal, los derechos humanos reconoci-
dos a la población indígena en la Constitución y en las normas inter-
nacionales ratificadas por México son instrumentos o mecanismos a
261

través de los cuales se busca destruir o disminuir los obstáculos de orden

social y económico que afectan de manera sistemática a dicha pobla-
ción, como es el caso del derecho a la libre determinación y al autogo-
bierno. Por ello, en aquella ocasión, determinaron que la inexistencia
de un procedimiento para atender la petición de los promoventes, en
forma alguna, puede ser motivo para desconocer e impedir el ejerci-
cio legítimo de un derecho humano consagrado constitucionalmente
(SUP-JDC-9167/2011).
Más aún, en dicha resolución, el órgano judicial electoral sostuvo
que los derechos humanos reconocidos en el orden jurídico no son
meras declaraciones, sino que obligan a las autoridades a promover-
los, respetarlos, protegerlos y garantizaros, independientemente de la
existencia de normas secundarias, resaltando que la omisión legislati-
va no faculta a las autoridades a impedir su ejercicio. En todo caso, la
obligación de las autoridades es establecer procesos que garanticen el
derecho, respetando ciertas formalidades esenciales.
Así, en otro precedente, el mismo Tribunal validó que la autori-
dad administrativa determinara la forma en que una persona pudiera
ejercer plenamente su derecho a contender por un cargo de elección
popular de manera independiente, ante la omisión de una regulación
puntual por parte del legislador local (SUP-RAP-53/2013).
Por otro lado, no obstante, cuando el tepjf clasifica su senten-
cia como una de carácter apelativo, por hacer un llamado al órgano
competente a cubrir la omisión dictando las normas secundarias res-
pectivas, se coincide con otros autores en que es importante analizar
nuevas maneras de atajar el problema de inconstitucionalidad con ma-
yor eficacia (González 2015, 194). Así, por ejemplo, pudieron explo-
rarse algunas de las propuestas que analiza Bazán, como:
1) Revisar la normativa internacional que pudiera subsanar la deficien-

cia de la normativa interna, como ha ocurrido en el caso del derecho
a la consulta.
2) Dictar una sentencia interpretativa, con efectos aditivos, por la cual
se equiparará el rol de la representación indígena a la de quienes in-
tegran el cabildo, subsanando la deficiencia de la legislación local.
3) Que si bien en el ordenamiento no se establece la facultad del ór-
gano jurisdiccional de emitir disposiciones provisionales para sub-
262

sanar la omisión (como sí ocurre en Ecuador, por ejemplo), no se

descarta la posibilidad de incluir recomendaciones que guíen en su
tarea al órgano legislativo.
4) Aun manteniendo el carácter apelativo de su sentencia, emitir el
exhorto con mayor determinación al Legislativo, como lo ha he-
cho en otras resoluciones3 al subrayar que la normativa debe expe-
dirse de inmediato (SUP-JDC-2813/2014), a la brevedad posible
(SUP-JRC-122/2013), en el menor tiempo posible (SUP-JE-8/2014)
y en un plazo razonable (SUP-JDC-512/2014).
4) A manera de conclusión: buenas prácticas

en la impartición de justicia electoral
con perspectiva intercultural
La sentencia de Sala Superior busca garantizar el derecho de libre de-

terminación y autogobierno, así como la representación política de los
pueblos y comunidades indígenas en México.
En este sentido, para concluir, se hará un análisis sobre los argu-
mentos y las consecuencias de la sentencia a efectos de determinar si
se puede considerar como una buena práctica judicial.
Para ello, se utilizarán los parámetros que ha sostenido el Progra-
ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) en México, para
identificar prácticas modelos en la impartición de justicia electoral,
entendidas como
aquellas actividades, casos o modelos de resolución de conflictos y

controversias electorales que maximizan la protección de los dere-
chos político-electorales (principios, normas y procedimientos); y
cuya aplicación puede ser evaluada en términos del fortalecimiento a
la institucionalidad democrática (pnud 2015, 5).
3 Algunas personas pudieran objetar esta última solución, señalando que primero debe hacerse
la consulta a la comunidad indígena. En ese sentido, se estima que los primeros exhortos pu-
dieron establecerse para la realización de la consulta y utilizar el plazo razonable para la emi-
sión de la normativa, considerando lo que sería razonable para discutirla y aprobarla, una vez
escuchada la población indígena. Se agradece a Luis Miguel Roldán Girón su apoyo en la iden-
tificación de los precedentes que se indican en este apartado.
263

Los criterios que utiliza el pnud para la identificación de la buena

práctica y los cuales serán la base para nuestro estudio son: a) Legiti-
midad, b) Pertinencia, c) Eficacia, d) Potencial de transferencia, e) Sos-
tenibilidad, f ) Pluralidad, g) Maximización de los derechos políticos,
h) Propician transformaciones e i) Establecen criterios de inclusión
e igualdad de todos los sectores ciudadanos.
a) Legitimidad
Busca que la práctica sea reconocida como exitosa por actores clave
del territorio entre beneficiarios directos e indirectos de esta.
Se considera que la sentencia goza de legitimidad, ya que las pre-
tensiones de los actores fueron acogidas por la Sala Superior al orde-
nar que se legisle sobre la materia, sin importar si estaban en tiempos
del proceso electoral que en ese momento se desarrollaba. Por lo que,
sin duda, los beneficiarios de esta sentencia son los pueblos y comuni-
dades indígenas del estado de Sinaloa y, de manera indirecta, todas las
comunidades indígenas en el país, ya que sienta un precedente rele-
vante para el tema de representación indígena ante autoridades muni-
cipales (habría que revisar en el resto de las entidades federativas con
población indígena si esta representación está garantizada).
Además de ello, la sentencia ordena al Congreso para que realice
una consulta previa a fin de tener la aprobación de las comunidades,
lo que abona a la legitimidad con la que contará la reforma legislativa
que realice el Congreso.
b) Pertinencia
Busca que la experiencia sea relevante y oportuna en el contexto actual.

La sentencia tiene sustento en diversos fundamentos normativos
que regulan la participación y representación política de los pueblos
indígenas y la libre determinación, por lo que se ajusta a lo establecido
en el artículo 2 de la Constitución; a precedentes de la Suprema Cor-
te de Justicia de la Nación (scjn) (tesis jurisprudencial 1ª CXII/2010);
al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (oit); a
la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pue-
blos Indígenas; a precedentes de la Corte Interamericana de Dere-
264

chos Humanos (Corte idh), como son los casos Yatama vs. Nicaragua
y Kaliña y Lokono vs. Surinam, y, por último, a precedentes y crite-
rios del tepjf.
Fundamentado en este entramado normativo nacional e internacio-
nal, el tepjf llega a la decisión de que, para poder contar con una par-
ticipación política plena, los pueblos indígenas deben tener injerencia
en las decisiones gubernamentales de los ayuntamientos, a través de los
representantes indígenas, ajustándose así al contexto actual que exi-
gen los pueblos indígenas en Sinaloa, en México y en el mundo, res-
pecto a su representación política.
c) Eficacia
Se considera eficaz si la práctica logra o supera los objetivos plantea-

dos y sus resultados son verificables.
La sentencia del tepjf, al considerar que existía una omisión legis-
lativa, ordenó al Congreso del Estado de Sinaloa legislar sobre el ejerci-
cio del derecho a una representación indígena en los ayuntamientos, así
como realizar una consulta, protegiendo así su derecho a la libre de-
terminación. Sin embargo, como se mencionó, la sentencia no inclu-
yó plazos para realizar dichas acciones. Es más, la sentencia aún no es
cumplimentada por el Congreso y, por lo tanto, no se cuenta con re-
presentantes indígenas ante los ayuntamientos.
Si bien es cierto que la sentencia busca garantizar el derecho de re-
presentación política plena de los pueblos indígenas en Sinaloa, tam-
bién lo es que aún no se ha logrado ponerla en práctica, lo que le resta
eficacia.4
Ante ello, se recomienda que el tepjf, a través de la Defensoría Pú-
blica Electoral para Pueblos y Comunidades Indígenas, dé seguimiento
puntual al proceso de consulta y legislativo ordenado, más allá del in-
cidente de inejecución de sentencia que se ha presentado5 y de los que
se puedan presentar en un futuro.
4 De acuerdo con la nota “El pas pide al Congreso agilizar tema del representante indígena”, pu-
blicada el 27 de junio en el diario Debate, aún no se ha cumplimentado la sentencia.
5 Relacionado con la notificación de la sentencia entre los municipios con población indígena,
en el SUP-REC-0588/2018-Inc1.
265

d) Potencial de transferencia
La práctica puede ser utilizada en más de un contexto.

La sentencia se refiere específicamente a los municipios de Sinaloa;
sin embargo, el precedente y los criterios podrán ser aplicados en otras
entidades federativas con distintos contextos, ya que lo que se busca
es maximizar la participación política plena de los pueblos y comuni-
dades indígenas, a través de la figura del representante indígena en los
ayuntamientos. Lo anterior, con base a legislación nacional e interna-
cional que es aplicable en todo el territorio de la república.
Ante ello, al ser un precedente del máximo órgano jurisdiccional en
materia electoral, cuenta con el potencial de ser transferido a otras en-
tidades del país.
e) Sostenibilidad
Se considera sostenible si la experiencia cuenta con un alto grado de

apropiación de los actores que pueda trascender y tener continuidad
en el tiempo.
En el momento que se cumpla con lo ordenado por el tepjf, en el
sentido de legislar y garantizar que los pueblos y comunidades indí-
genas puedan contar con representantes ante los ayuntamientos, se
podrá verificar si dicha experiencia puede ser sostenible. En un prin-
cipio, se busca que los pueblos indígenas en Sinaloa participen en las
consultas previas que deberá de realizar el Congreso y, posteriormen-
te, que participen en la elección de su representante, sea cual fuere la
forma de elección para que sea apropiada por ellos mismos.
La legislación y un proceso de designación consensuado con la
población indígena en los ayuntamientos en Sinaloa garantizarán de
mejor manera que la práctica sea sostenible y trascienda en la parti-
cipación política de los pueblos indígenas. La sentencia busca dar un
primer paso a ello; sin embargo, la implementación de dichas medidas
aún se encuentra pendiente.
f) Pluralidad
La práctica deberá reflejar la coexistencia fértil de repertorios cultura-

les, normativos e institucionales diversos.
266

Se considera que la sentencia del tepjf protege el carácter plural del

Estado mexicano, ya que busca que las comunidades indígenas puedan
asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida, y orien-
tar su evolución económica y social, manteniendo y fortaleciendo su
identidad étnica y todo lo que ello conlleva (SUP-REC-588/2018, 28).
Con el reconocimiento de la participación política plena como par-
te de la libre determinación de los pueblos indígenas y la aplicación de
una consulta entre las comunidades de la entidad, el tepjf busca ga-
rantizar que sus intereses sean escuchados en la toma de las decisio-
nes gubernamentales en los ayuntamientos de Sinaloa, respetando así
la interculturalidad y pluralidad de nuestro país.
Aunado a lo anterior, con la traducción a lenguas indígenas y la di-
fusión en las comunidades se contribuye a la promoción del uso y de-
sarrollo de las lenguas indígenas como parte de los fines del Estado
mexicano en su carácter pluricultural.
g) Maximización de los derechos políticos
La práctica debe buscar que se amplíe el ejercicio de los derechos po-

líticos considerados como derechos humanos.
La interpretación de la Sala Superior, a todas luces, se considera co-
mo maximizadora de los derechos políticos de los pueblos indígenas, ya
que, a través de un control de constitucionalidad y de convencionali-
dad, identifica la omisión del Congreso de Sinaloa de legislar en torno
a la figura del representante indígena ante los ayuntamientos, conside-
rando dicha omisión como un obstáculo para el ejercicio de su dere-
cho a la libre determinación.
Fue voluntad expresa del poder reformador establecer que la regu-
lación detallada a través de la cual se hiciera posible el ejercicio de los
derechos políticos de los pueblos indígenas correspondería a una labor
del legislador de las entidades federativas, cosa que omitió el Congre-
so local. En este sentido, la Sala Superior reconoció que el derecho a la
libre determinación de los pueblos indígenas, cuenta con una dimen-
sión política, la cual conlleva la posibilidad de “participar plenamente
en la vida política del Estado y a la facultad para intervenir efectiva en
todas las decisiones gubernamentales que afecten sus derechos o inte-
267

reses como colectividad”, ampliando así el contenido de los derechos

políticos de las comunidades indígenas en Sinaloa.
h) Propician transformaciones
Busca cambios novedosos, pertinentes y benéficos en el quehacer

político-electoral.
En este sentido, la decisión de la Sala Superior busca que exista una
transformación en la participación política de los pueblos indígenas,
de tres formas, a través del Congreso de Sinaloa, la Defensoría y auto-
ridades municipales, estas son:
1) Realizando una consulta previa en donde se expongan los puntos

de vista de las comunidades indígenas sobre cómo debe de regu-
larse el procedimiento para la elección de sus representantes ante
los ayuntamientos, como medida de protección al derecho a la li-
bre determinación.
2) Legislando en materia de representación indígena en donde se regu-
le la figura de los representantes indígenas ante los ayuntamientos.
3) Traduciendo la sentencia en lengua indígena para su difusión de
manera fonética, facilitando a los integrantes de las comunidades
el conocimiento de su sentido y alcance.
Dichas medidas tomadas por el tepjf, sin duda, se consideran no-

vedosas, al ser la primera vez que se aplicarían en la entidad; perti-
nentes, al ser una demanda ciudadana por parte de las comunidades
indígenas, y benéficas, pues los pueblos indígenas serán escuchados y
podrán participar de manera plena en las decisiones que se tomen en
su ayuntamiento.
i) Establecen criterios de inclusión

e igualdad de todos los sectores ciudadanos
Lo que se busca con este criterio es, precisamente, que exista una in-
clusión de las comunidades indígenas en todo el proceso de toma de
decisiones en un ayuntamiento, esencialmente en los temas que sean
del interés colectivo. Además, al ordenar traducir la sentencia en len-
268

guas indígenas, se busca que la justicia electoral sea más accesible, al

hacerla más incluyente para el sector indígena de Sinaloa, sentando un
criterio relevante para futuros casos en donde se involucren los dere-
chos de los pueblos y comunidades indígenas.
En conclusión, la sentencia del Tribunal cuenta con los criterios su-
ficientes para considerarse una buena práctica en materia electoral; sin
embargo, habrá que estar atentos a la implementación de las medidas
por parte del Congreso de Sinaloa, pues aún no podemos decir que sea
eficaz y sostenible, en tanto no se legisle y, posteriormente, se nom-
bren representantes indígenas ante los ayuntamientos.
Es por ello, que se recomienda que el tepjf cuente con un mecanis-
mo de seguimiento de ejecución de sentencia, más allá de la resolución
de los incidentes de inejecución. Ello, en cumplimiento a lo establecido
por la Corte idh, quien ha expresado que la responsabilidad de las au-
toridades estatales no concluye cuando el sistema de justicia dicta sen-
tencia definitiva y esta queda firme.
La Corte idh entiende que el Estado debe garantizar los medios ne-
cesarios a fin de posibilitar la efectiva ejecución de dicha decisión de-
finitiva, ya que el derecho a la protección judicial resultaría ilusorio si
el ordenamiento jurídico interno de los estados diera lugar a que un
mandato judicial final y obligatorio persista de manera ineficaz en de-
trimento de una de las partes.
En este sentido, la Corte idh ha considerado que, para hablar de re-
cursos judiciales efectivos, no alcanza con que en los procesos se dic-
ten resoluciones definitivas en las que se decida el resguardo de los
derechos en juego, ya que la etapa de ejecución de tales decisiones
también debe ser entendida como parte integrante del derecho a la tu-
tela judicial efectiva (cidh 2007).
Si bien es cierto que los incidentes de inejecución de sentencias son
el recurso que tienen los ciudadanos para exigir judicialmente el cum-
plimiento de las sentencias, también lo es que, en muchas ocasiones,
es insuficiente para garantizar la efectiva ejecución de las sentencias
relativas a asuntos indígenas, ya que son una población en desventaja
que, frecuentemente, por desconocimiento o por falta de recursos no
pueden acceder a este.
Por lo anterior, se considera relevante que el tepjf pueda contar
con su propio mecanismo de seguimiento de ejecución de sentencias
269

para conocer el estado de implementación de los resolutivos, generan-

do un diagnóstico que permita identificar la prevalencia de sentencias
no ejecutadas relativas a ciudadanos y pueblos indígenas, así como las
causas de la inejecución.
En el presente caso, el mecanismo ayudaría a dar seguimiento al
proceso legislativo que se está llevando a cabo en el Congreso de Sina-
loa para colmar la omisión legislativa señalada y dotar de eficacia a lo
ordenado por la Sala Superior del tepjf y así garantizar el derecho a
la representación indígena ante los ayuntamientos.
Fuentes consultadas
Báez Silva, Carlos. 2002. “La omisión legislativa y su inconstitucio-

nalidad en México”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado
105, Año XXXV (septiembre-diciembre). [Disponible en https://
revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/
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Bazán, Víctor. 2014. Control de las omisiones inconstitucionales e incon-
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peo de buenas prácticas para el acceso a la justicia electoral dirigi-
da a pueblos indígenas. México: pnud.
271

Sentencia SUP-JDC-9167/2011. Actores: Rosalva Durán Campos y

otros. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Elec-
toral de Michoacán.
SUP-JDC-512/2014. Actores: José Antonio Meckler Aguilera y
otros. Autoridad responsable: Décima cuarta Legislatura del Con-
greso del Estado de Quintana Roo.
SUP-JDC-2813/2014. Actores: Marisol Flores Sánchez y otros. Au-
toridad responsable: LXII Legislatura del Congreso del Estado de
Hidalgo.
SUP-JE-8/2014. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad res-
ponsable: Sexagésima tercera Legislatura del Congreso del Estado
de Veracruz.
SUP-JRC-122/2013. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad
responsable: Sexagésima primera Legislatura del Congreso del Es-
tado de Tamaulipas.
SUP-RAP-53/2013. Recurrente: Partido de la Revolución Demo-
crática. Autoridades responsables: Junta General Ejecutiva y Comi-
té de Radio y Televisión, ambas del Instituto Federal Electoral.
SUP-REC-588/2018. Recurrente: Partido Sinaloense. Autoridad
responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, correspondiente a la primera circunscripción plu-
rinominal, con sede en Guadalajara, Jalisco.
Tesis jurisprudencial P./J. 20/2014. DERECHOS HUMANOS CON-
TENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS
INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE
CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO
CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN
EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A
LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL. Gace-
ta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 5,
t. I (abril): 202.
1a CXII/2010. LIBRE DETERMINACIÓN Y AUTONOMÍA DE
LOS PUEBLOS Y LAS COMUNIDADES INDÍGENAS. INTER-
PRETACIÓN DEL ARTÍCULO 2o., APARTADO A, FRACCIO-
NES III Y VII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
272

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Gaceta del Semanario Judi-

cial de la Federación, Novena Época, t. XXXII (noviembre): 1214.
XXVIII/2013. OMISIÓN LEGISLATIVA. EL JUICIO DE REVI-
SIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL ES PROCEDENTE
PARA IMPUGNARLA. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia
electoral 13, año 6: 106-7. México: tepjf.
273

Caso ¿y si los niños fueran candidatos?
Anabel Gordillo Argüello*
1) Hechos
En México se llevó a cabo la elección de la presidencia de la república

en 2018. Durante el desarrollo de las campañas electorales,1 Mexicanos
Primero Visión 2030, A. C., contrató y difundió en radio y televisión
el promocional conocido como “¿Y si los niños fueran candidatos?”.2
Jorge Alcocer Villanueva, Eduardo Seraf ín Valencia Ramírez, los
partidos políticos Encuentro Social (pes) y Morena denunciaron a
Mexicanos Primero y diversas personas morales intermediarias, con-
cesionarias y permisionarias de radio y televisión, por:
1) La difusión en radio y televisión, cine e internet, del promocional

electoral contratado por un tercero (artículo 41, base III, apartado
A, tercer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos [cpeum]).
2) La exposición de la niña y los niños puso en riesgo su interés supe-
rior (jurisprudencia 5/2017).
* Secretaria de estudio y cuenta adscrita a la Ponencia del magistrado Indalfer Infante Gonzales.
1 El periodo de campañas presidenciales se llevó a cabo del 30 de marzo al 27 de junio de 2018.
2 El spot se difundió del 27 de abril al 8 de mayo con un total registrado de 8,010 impactos.

La Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación (tepjf) resolvió que se actualizaban las in-
fracciones, que las faltas debían calificarse como leves y la sanción a
imponer era la amonestación pública.3
Inconformes con esa resolución, los ciudadanos, los partidos políti-
cos, la asociación civil y diversas personas morales presentaron juicios
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano
(jdc) del conocimiento de la Sala Superior del tepjf.
2) Planteamiento
Las personas sancionadas alegaron fundamentalmente que no se ac-

tualizaron las infracciones. Ello, porque estimaron que el promocional
es neutro, no tiene expresiones ni imágenes electorales, sino que trata
temas de educación que están amparados por la libertad de expresión.
En todo caso, afirmaron que el límite constitucional (artículo 41, base
III, apartado A, tercer párrafo de la cpeum) debió interpretarse para
permitir a terceros la contratación en radio y televisión.
Asimismo, señalaron que legalmente no se prevé alguna infracción
por dejar de recabar los consentimientos informados de la niña y los
niños, por lo que no se puso en riesgo el interés superior de la niñez,
ya que sí existieron los consentimientos por la autorización de los pa-
dres o tutores.
Por otro lado, los denunciantes afirman principalmente que la falta
fue grave, al violarse la cpeum, y que debió imponerse una multa por
el doble del precio comercial (artículo 456, 1, incisos e, fracción III, y
g, fracción IV, en relación con el artículo 452, párrafo 1, inciso b, de la
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electoral [lgipe]).
3 La sanción se impuso a Mexicanos Primero y a Uno y Medio Publicidad México, S. de R. L. de

C. V., por la contratación del promocional denunciado, y a las concesionarias Televisa, S. A.
de C. V.; TV Durango, S. A. de C. V., y XEIX, S. A., por su difusión en todo el territorio nacio-
nal, con excepción de Tlaxcala (sentencia SUP-REP-594/2018 y acumulados).
275

En la sentencia, la Sala Superior toma cuatro decisiones judiciales re-

levantes.
1) Debe armonizarse la libertad de expresión con el límite en materia

política para evitar que terceros compren espacios en radio y tele-
visión para difundir promocionales con contenido electoral.
2) Conforme al interés superior de la niñez, se protege el derecho de
la niña y los niños de estar informados sobre su exposición en el
promocional electoral.
3) Se definió que cualquier persona que intervenga en la compra o di-
fusión del promocional, con independencia de su tipo de partici-
pación, es responsable por infringir el modelo de comunicación
política.
4) Se determina cómo debe justificarse la imposición de una sanción.
En relación con la primera decisión, la Sala Superior parte de la im-

portancia de la protección del derecho a la libertad de expresión por
ser un mecanismo para ejercer un control democrático sobre las au-
toridades.
También reconoció la necesidad de privilegiar la difusión de infor-
mación de cuestiones públicas. Incluso, tuvo presente que las expre-
siones que sirvan para formar una opinión pública libre fomentan una
auténtica cultura democrática, y que no se transgrede la normativa
electoral cuando se da entre los afiliados, militantes partidistas, candi-
datos o dirigentes y la ciudadanía en general (jurisprudencia 11/2008).
El tepjf advirtió que, en México, se instauró un modelo de comu-
nicación social en radio y televisión que estableció una nueva relación
entre los partidos políticos, la sociedad y los medios de comunicación,
para salvaguardar el principio de equidad (reforma del artículo 41 de la
cpeum), donde el Instituto Nacional Electoral (ine) sería la autoridad
única para administrar el tiempo que corresponda al Estado en radio y
televisión, otorgar a las distintas fuerzas políticas espacios de manera
equitativa y, con ello, desarrollar una contienda justa.
Así, se buscó evitar que los intereses de terceros (televisoras y gru-
pos de poder) influyan en las preferencias electorales de la ciudadanía.
276

En ese sentido, el Tribunal señaló que el derecho a la libertad de ex-

presión no era ilimitado y que todos los sujetos involucrados debían
regir su conducta por los principios constitucionales.
Así, el artículo 41, base III, apartado A, párrafo tercero, de la cpeum,
establece que
ninguna otra persona f ísica o moral, sea a título propio o por cuenta
de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida
a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o
en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección
popular.
La Sala Superior consideró que esa prohibición obliga a las autori-

dades electorales a analizar el contenido de los mensajes e imágenes
de los promocionales en radio y televisión, el contexto espacial y tem-
poral, así como las modalidades de difusión, a efectos de determinar
si constituyen propaganda política o electoral tendente a influir en la
preferencia electoral de la ciudadanía. Por ello, se debe ponderar la re-
lación entre los tres derechos fundamentales: la libertad de expresión,
la equidad en la contienda electoral y el derecho de la ciudadanía a es-
tar informada.
El tepjf señaló que, del análisis del contexto y elementos objetivos
del contenido del promocional denunciado, se advirtió el uso de frases
tendentes a influir en las preferencias electorales de la ciudadanía y,
por tanto, se actualiza la infracción de contratación indebida de tiem-
pos en radio y televisión.
Ello, porque se consideró que el promocional4 tenía la finalidad
de presentar a cuatro niños y una niña que podían ser identificados
fácilmente con cada uno de los entonces candidatos y candidata a la
presidencia de la república. Además, se abordaba la temática de la
educación, que fue parte del debate político de los contendientes y de
sus plataformas electorales. Incluso, como el promocional fue trans-
mitido en época electoral, aludiendo a los nombres de los candidatos,
haciendo uso de las frases que utilizaron, gestos y acentos al hablar, y
a las expresiones “piensa bien y elige al candidato que apoye la trans-
formación educativa” y “la educación de tus hijos no es negociable”, la
Sala Superior consideró que ello implicaba una referencia al proceso
electoral y un llamado explícito a la ciudadanía para votar por las can-
277

didaturas que apoyen la transformación educativa.

En la segunda decisión judicial, el tepjf sostuvo que el interés su-
perior de la niñez es un principio que las autoridades pueden adop-
tar para establecer medidas específicas a fin de proteger los intereses
de un niño o una niña en un caso concreto, y que el Estado debe velar
por el respeto al derecho a su imagen, dignidad e intimidad, de mane-
ra que, cuando se use para fines publicitarios, deberán exigirse ciertos
requisitos para protegerlos.5
Asimismo, la Sala Superior precisó que, en materia política, cuando
los promocionales inciden en el debate político o en procesos deliberati-
vos de decisión política y participan niños, niñas o adolescentes, “las au-
toridades electorales deben garantizar el pleno respeto y protección de
sus derechos”. Para garantizar los derechos de la niñez deben cumplir-
se requisitos mínimos, como el consentimiento por escrito o cualquier
otro medio de quienes ejerzan la patria potestad o tutela, así como la
opinión de la niña, niño o adolescente en función de la edad y su madu-
rez (jurisprudencia 5/2017).
La decisión del tepjf de recabar la opinión sobre su participación
en promocionales es en función de la edad y madurez, para que con-
sientan de manera informada el que su imagen aparezca en la televi-
sión o que su voz pueda ser reconocida o identificada en radio y que
conozcan las consecuencias de ello.
Al estudiar el tema, el tepjf advirtió que, contrario a lo que había seña-
lado la Sala Regional Especializada, de las pruebas y del contexto se presu-
mía que los niños y la niña que aparecían en el promocional contaron con
información para aceptar su participación en el spot denunciado.
Para la intervención en el promocional, la niña y los niños tuvie-
ron que caracterizarse como la persona que ostentaba una candida-
tura en el proceso electoral que estaba en curso. Incluso, tuvieron que
aprenderse actitudes de tales personas para imitar algunos de sus ras-
gos distintivos y manifestar frases similares a las expresadas por es-
5 Por ejemplo, en el caso de entrevistas a niñas, niños y adolescentes difundidas en cual-

quier medio de comunicación, se deberá recabar el consentimiento, por escrito o por cualquier
otro medio, de quienes ejerzan la patria potestad o tutela, así como la opinión de las niñas y
los niños, incluyendo aquella que tenga carácter informativo a la opinión pública o de noticia
que permita identificarlos y que atente contra su honra, imagen o reputación (artículo 78, Ley
General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes).
278

tas. De ahí que se pueda presumir que sí fueron informados acerca de

quiénes eran los personajes que representarían y cuáles era sus rasgos
más característicos. Además, los padres o tutores dieron su consenti-
miento escrito.
Tal valoración se realizó porque las personas morales no son un su-
jeto regulado por la normativa electoral.
En la tercera decisión judicial, la Sala Superior consideró que la in-
fracción constitucional de contratar espacios en radio y televisión pa-
ra difundir propaganda dirigida a influir en las preferencias electorales
de los ciudadanos fuera de los tiempos otorgados por el ine es repro-
chable a todas las personas involucradas, desde su confección hasta su
difusión, ya que la cpeum es clara al establecer que ninguna otra per-
sona f ísica o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá
contratar propaganda (cpeum, artículo 41, base III, apartado A, párra-
fo tercero).
Esto es, la asociación civil, por participar en la operación de contra-
tación; las demás personas morales, por ser desarrolladores, editores e
intermediarios, y las concesionarias de televisión y radio, porque ade-
más existe disposición expresa en la ley (lgipe, artículos 442, párrafo
1, inciso i, y 452, incisos a y b).
En la cuarta decisión, el tepjf consideró que la cpeum dispone que
las autoridades están facultadas para imponer sanciones apegadas
a los principios de estricta legalidad y proporcionalidad (cpeum, artícu-
los 14, 16 y 22).
Para ello, el tepjf señaló que, para determinar el tipo y grado de
sanción a imponer por la comisión de infracción de contratación de tiem-
pos, la Sala Regional Especializada debió advertir que estaba prevista y
definida en la legislación, conforme a la naturaleza del sujeto infractor
(concesionario, persona f ísica o moral).
En ese sentido, primero tenía que identificar el supuesto legal apli-
cable al caso concreto; luego, tendría la posibilidad de valorar la grave-
dad de la falta cometida, tomando en cuenta el bien jurídico tutelado y
el grado de afectación. Después, valorar individualmente las circuns-
tancias de la participación en la comisión de la infracción de cada uno
de los sujetos involucrados.
Ello, porque solo de esa manera se observaba el mandato constitu-
cional de aplicación estricta de la ley y proporcionalidad sancionadora.
279

Por eso, la Sala Regional Especializada debió identificar los su-

puestos legales para esa infracción en concreto y explicar por qué de-
cidió imponer, como sanción a la infracción de indebida contratación
de tiempos en radio y televisión, una amonestación pública.
Por tanto, la Sala Superior revocó la sentencia impugnada única-
mente para dejar sin efecto la actualización de la infracción de la pues-
ta en riesgo del interés superior de la niñez y la sanción respectiva, así
como dejar sin efectos la amonestación pública impuesta a los suje-
tos denunciados por la infracción de contratación de un promocional
en televisión con contenido electoral, por lo cual ordenó la emisión de
una nueva resolución.
Fuentes consultadas
Jurisprudencia 11/2008. LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMA-

CIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE
POLÍTICO. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral,
tepjf, año 2, número 3, 2009, 20-1.
5/2017. PROPAGANDA POLÍTICA Y ELECTORAL. REQUI-
SITOS MÍNIMOS QUE DEBEN CUMPLIRSE CUANDO SE
DIFUNDAN IMÁGENES DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCEN-
TES. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, tepjf,
año 10, número 20, 2017, 19-20.
Sentencia SUP-REP-594/2018 y acumulados. Recurrentes: Jorge Alco-
cer Villanueva y otros. Autoridad responsable: Sala Regional Es-
pecializada del tepjf. Disponible en https://www.te.gob.mx/blog/
reyes/media/images/f1a201c19afa3b0074be83b72c8d7e530.pdf.
280

SUP-REP-594/2018.
Caso Mexicanos Primero.
¿Restringir o ampliar la libertad
de expresión y el debate público?
Arturo Espinosa Silis*
Desde que se reformó la Constitución en 2007 para incluir en el artícu-

lo 41 constitucional lo que hoy se conoce como el modelo de comuni-
cación política, es decir, el conjunto de reglas en las que se establece
que el acceso al radio y la televisión con fines electorales únicamente
le corresponde a los partidos políticos y a las autoridades electorales
mediante los tiempos del Estado, prohibiendo a cualquier otra perso-
na —f ísica o moral— contratar tiempos para estos fines, la contienda
electoral mexicana se ha convertido en un aburrido monólogo entre
políticos en el cual, dadas las restricciones constitucionales impuestas,
nadie más que ellos puede hacer uso del radio y la televisión para que, a
través de espacios pagados, se genere debate en torno a los temas rele-
vantes en la conversación pública del país.
Aunque este modelo de comunicación política previsto desde la
Constitución ha sido criticado por ser restrictivo de la libertad de ex-
presión, tanto la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) como
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), que
en ocasiones se autodenominan como órganos garantistas de los dere-
chos de la ciudadanía, han justificado estas reglas a partir de la premisa
de la equidad en la contienda electoral y evitar la injerencia de intere-
ses económicos en la misma.
* Licenciado y maestro en Derecho, especialista en derecho electoral. Director de Strategia

Electoral y profesor en la Universidad Panamericana.

SUP-REP-594/2018
Y aunque en la arena jurisdiccional se han presentado importan-

tes casos que han desafiado el modelo de comunicación política, nin-
guno ha planteado una oportunidad tan clara como el de Mexicanos
Primero para que, a partir de una interpretación que privilegie la liber-
tad de expresión y acote la restricción constitucional —consistente en
prohibir que terceros contraten tiempos en radio o televisión con fi-
nes electorales—, se abra un poco dicho modelo a efectos de permitir
un debate público informado y robusto en el que no solo los partidos
políticos tengan el monopolio de la comunicación político-electoral.
Es por ello que este es el caso más importante que se ha dado so-
bre libertad de expresión en materia electoral y, a nuestro juicio, la
Sala Superior del tepjf dejó ir una gran oportunidad de flexibilizar
el rígido modelo de comunicación política previsto en el artículo 41
constitucional y, así, abrir espacios para fomentar el debate público.
Precisamente en este texto justificaré esta postura.
1) ¿Qué fue lo que pasó?
Del 27 de abril al 4 de mayo de 2018 se transmitió en radio, televisión

y algunas salas de cine en todo el país el spot titulado “¿Y si los niños
fueran candidatos?”, cuya autoría era de Mexicanos Primero, una or-
ganización de la sociedad civil dedicada a fomentar el derecho a la
educación de niñas y niños en México y que cuenta con más de 10 años
de experiencia en estos temas. Esta organización se ha caracteriza-
do por la elaboración de diagnósticos y propuestas en relación con las
problemáticas que inciden de forma negativa en las políticas públicas
del ramo educativo, así como por la divulgación de información con-
creta respecto de la calidad educativa en el país, el desarrollo de ini-
ciativas en favor de la educación y la incursión en el litigio estratégico
en defensa del derecho a la educación y el interés superior de la niñez
a través de la asociación Aprender Primero.
En el spot llamado “¿Y si los niños fueran candidatos?” aparecie-
ron cuatro niños y una niña representando a quienes presentaron su
candidatura a la presidencia de la república durante las elecciones de
2018. Los niños que aparecían en el spot se llamaban Ricardo, como Ri-
cardo Anaya Cortés, el candidato postulado por la coalición “Por Mé-
xico al frente”; Pepe, como José Antonio Meade Kuribreña, postulado
282

por la coalición “Todos por México”; Andrés, como Andrés Manuel

López Obrador, postulado por la coalición “Juntos haremos historia”;
Margarita, como la candidata independiente Margarita Zavala Gómez
del Campo, y Jaime, como el candidato independiente Jaime Heliodo-
ro Rodríguez Calderón.
En el spot, los personajes pronuncian mensajes específicos relacio-
nados con la educación, como el apoyo del uso de la tecnología en las
aulas, el apoyo al aprendizaje del idioma inglés y la capacitación y eva-
luación del personal docente, finalizando con el mensaje piensa bien y
elige a quien apoye la transformación educativa.
La transmisión del spot se realizó tanto en radio y televisión como
en cines e internet. En cuanto se llevó a cabo su difusión se presenta-
ron diversas quejas ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electo-
ral (utce) del Instituto Nacional Electoral (ine); en todas se señaló la
violación a la prohibición de adquirir tiempos en radio y televisión con
el propósito de incidir en las preferencias electorales de la ciudadanía,
por un lado, y por vulnerar el interés superior de la niñez, en virtud
de la aparición de menores de edad en un spot de naturaleza electo-
ral, por el otro.
2) Una larga cadena impugnativa
Desde que se concibió el procedimiento especial sancionador (pes) me-

diante el SUP-RAP-17/2006, aunque no se le llamó así, sí se estableció
que el mismo debía ser de carácter sumario, pues su finalidad era evi-
tar que posibles conductas infractoras a la legislación electoral trascen-
dieran durante el proceso electoral de manera que afectaran la equidad
de la contienda; de esta forma, jurisprudencialmente se ideó un pro-
cedimiento que se desahogaría a manera de un juicio sumario en el que
los tiempos fueran breves, desde la presentación de la queja que diera
inicio al mismo y hasta la resolución final, con cinco días para que hu-
biera una resolución definitiva sobre la conducta denunciada.
Como veremos, este caso es un ejemplo de todo lo contrario, pues
desde que se presentó la primera queja, el 27 de abril de 2018, has-
ta que se emitió la última resolución, transcurrieron 278 días y se
emitieron seis resoluciones y sentencias diferentes.
283

SUP-REP-594/2018
Figura 1
30 de abril. 4 de mayo.
Negativa de comisión Imposición de medidas
Abril de 2018. 27 de abril.
de quejas y denuncias cautelares por la
Difusión del spot. Denuncias.
del ine de otorgar Sala Superior
medidas cautelares. SUP-REP-131/2018.
26 de junio. 24 de octubre. 30 de enero de 2019.

9 de noviembre.
60 días. 180 días después. 278 días.
196 días.
Resolución de la Sentencia de la Sentencia que puso
Cumplimiento de la
Sala Especializada Sala Superior fin al asunto
sentencia por la SRE.
SRE-PSC-159/2018. SUP-REP-594/2018. SUP-REP-719/2018.
3) Quejas, medidas cautelares y SUP-REP-131/2018
Inicialmente, las quejas fueron presentadas por dos ciudadanos y un

partido político, quienes solicitaron la suspensión de la transmisión del
spot como medida cautelar ante la probable vulneración de la Consti-
tución y la ley electoral (adquisición de tiempos en radio y televisión y
aparición de menores), y la sanción para los sujetos infractores, entre
quienes estaban la organización de la sociedad civil Mexicanos Prime-
ro, así como la empresas responsables de la producción y grabación del
spot y las difusoras del mismo, entre ellas las televisoras, estaciones de
radio y cadenas de cines.
En su momento, y del estudio superficial que supone la determina-
ción de una medida cautelar, la Comisión de Quejas y Denuncias del
ine estimó que el spot gozaba de la presunción de ser un ejercicio ge-
nuino de la libertad de expresión de sus autores, que no contaba con
un carácter evidentemente electoral y que se contaban con los permi-
sos necesarios para la aparición de menores de edad, por lo que deter-
minó que la transmisión en radio y televisión, así como en los cines y
en internet, podía continuar.
Cabe señalar que estamos ante un caso dif ícil en el que la valora-
ción de las circunstancias del mismo y la interpretación de la ley, par-
ticularmente de la prohibición constitucional de contratar tiempos en
radio y televisión con fines electorales, hacen que las decisiones toma-
das por las autoridades electorales en prácticamente todas las resolu-
ciones y sentencias hayan sido mediante votación dividida.
Como era de esperarse, considerando la alta litigiosidad que ca-
racteriza a la materia electoral y, en particular, a los procedimientos
284

sancionadores, la determinación de la Comisión de Quejas y Denun-

cias fue recurrida ante la Sala Superior del tepjf. El recurso de revisión
del procedimiento especial sancionador interpuesto fue registrado
con el número de expediente SUP-REP-131/2018. En esta primera de-
cisión del órgano jurisdiccional se determinó que sí procedía la im-
plementación de la medida cautelar y, por tanto, se ordenó suspender
la transmisión del spot únicamente por lo que hace al radio y la te-
levisión, pues se consideró que se podía transgredir la prohibición
constitucional antes señalada. Esta sentencia se dictó el 4 de mayo de
2018; es decir, siete días después de que se presentó la primera queja.
4) SRE-PSC-159/2018. El fondo del pes
El fondo del procedimiento especial sancionador se resolvió hasta el

19 de junio de 2018, esto es, 53 días después de presentada la primera
queja en contra del spot. El número de expediente que le dio la Sala Re-
gional Especializada fue el SRE-PSC-159/2018, y la resolución que emi-
tió este órgano jurisdiccional se basó, por un lado, en las violaciones
al artículo 41 constitucional por la adquisición de tiempos en radio y
televisión con fines electorales y, por el otro, en la puesta en riesgo al
interés superior de la niñez por la aparición de menores de edad en el
spot sin tener los permisos y autorizaciones con los requisitos especia-
les establecidos.
Dado que la prohibición constitucional de contratar tiempos en ra-
dio y televisión con fines electorales expresamente señala que
Ninguna otra persona f ísica o moral, sea a título propio o por cuenta
de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida
a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o
en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección
popular
La controversia del caso se centró en gran medida sobre la interpre-

tación que se le debe dar a este párrafo.
Dentro de las posibles interpretaciones, por un lado, se encuen-
tra una a partir de la cual se considera que la prohibición es absolu-
ta, es decir, que no permite que nadie contrate propaganda en radio y
285

SUP-REP-594/2018
televisión que tenga algún tinte electoral; por el otro, algunos defen-
demos que la restricción debe entenderse únicamente para aquellos
mensajes contratados en radio y televisión que busquen incidir en las
preferencias electorales, ya sea a favor o en contra de alguna candida-
tura, pues esta interpretación es más permisiva y abre espacios para
que el debate público en las campañas electorales llegue a los medios
electrónicos. Justamente este punto será el que guiará el sentido de
las siguientes determinaciones de la autoridad electoral jurisdiccional.
En el caso, en esta primera resolución de fondo del procedimiento
especial sancionador, la Sala Regional Especializada analizó el conte-
nido del spot a efectos de determinar si el mismo era de contenido
electoral y si influía en las preferencias electorales. De su análisis, el
órgano jurisdiccional advirtió lo siguiente:
1) El spot tiene como temática principal la educación.

2) Los niños que aparecen interpretaron a quienes entonces eran los
candidatos y la candidata a la presidencia de la república.
3) En la interpretación que realizan los niños y la niña se utilizaron
frases, expresiones y gestos identificables con cada candidato y la
candidata.
4) Se utilizó la expresión piensa bien y elige al candidato que apoye la
transformación educativa.
En la resolución, se consideró que el artículo 41 constitucional esta-

blece la prohibición de contratar propaganda en dos casos:
1) Cuando influya en las preferencias electorales.

2) Cuando influya a favor o en contra de partidos políticos o candidatos.
En tal sentido, este órgano jurisdiccional consideró que la prohibi-

ción se actualiza con la sola existencia de propaganda política o electo-
ral que busque influir en las preferencias electorales; esto implica que
para la autoridad jurisdiccional es una prohibición absoluta, pues no
importa si hay o no pronunciamientos explícitos a favor o en contra de
una fuerza política o candidatura, ya que esto último se podría consi-
derar, en todo caso, como una especie de conducta prohibida, pero no
como la norma en sentido genérico.
286

La interpretación por la que se inclinó la Sala Regional Especiali-

zada indica que la prohibición de contratar tiempos en radio y televi-
sión con fines electorales, más allá de los tiempos que el Estado otorga
a los partidos políticos, es absoluta y no admite ninguna permisividad.
A partir de esta lectura del artículo 41 constitucional, la Sala Regional
Especializada encontró que el spot era violatorio de dicha prohibición
en atención a que del mismo se advierten los siguientes elementos:
1) Los niños y las niñas personificaban a cada una de las candidaturas

presidenciales que se encontraban en la contienda.
2) La temática del spot es la educación. Este tema también se encon-
traba presente en el debate político entre las candidaturas reales e,
incluso, formaba parte de sus plataformas electorales.
3) Al final del spot se usaron las frases piensa bien y elige al candida-
to que apoye la transformación educativa y la educación de tus hi-
jos no es negociable.
A partir de dichos elementos, el órgano jurisdiccional consideró

que se hacía referencia directa al proceso electoral y un llamado explí-
cito a la ciudadanía a promover el voto a favor de la o las candidaturas
que apoyen la transformación educativa; sin embargo, en la resolución
nunca se dice cuál o cuáles de las candidaturas presumiblemente apo-
yaban o rechazaban la transformación educativa, es decir, a qué candi-
datura podía favorecer o perjudicar el spot.
Aunque el postulado central de la resolución es el expresado en el
párrafo anterior, respecto del caso concreto, se reconoce que el conte-
nido del spot no tenía ningun mensaje a favor o en contra de un parti-
do político o de alguna candidatura en particular; sin embargo, para la
Sala Regional Especializada sí había una sugerencia o inducción para
inclinarse por alguna o algunas opciones políticas, y esto era suficien-
te para considerar que había una incidencia objetiva en las preferen-
cias del electorado, por lo que, de manera genérica, señalan que el spot
buscaba favorecer a la candidatura que apoyara la transformación edu-
cativa, lo que, a criterio del órgano jurisdiccional, dotaba al mensaje
de un ánimo propagandístico particular, lo cual excedía la idea de una
simple exposición de un tema de interés público.
287

SUP-REP-594/2018
Fue a partir de estos argumentos que se consideró que la difusión del

spot en radio y televisión violaba la prohibición constitucional conteni-
da en el artículo 41, a partir de la cual ninguna persona puede contratar
tiempos en radio y televisión con fines electorales. Por lo que, dado que
en el caso estaba plenamente acreditado que hubo tal contratación y del
análisis del contenido del spot se determinó que sí había una finalidad
electoral, se optó por sancionar a los sujetos involucrados.
Por lo que hace al segundo punto sobre el que se ocupó esta resolu-
ción, esto es, la aparición de menores de edad en el spot, la Sala Regio-
nal Especializada decidió que no existieron los elementos suficientes
de certeza como para considerar que el consentimiento otorgado por
los padres de los menores de edad para aparecer en el video satisficie-
ra los alcances requeridos por la legislación electoral.
En este punto cabe señalar que una de las desviaciones que se han
ido generando dentro de los procedimientos sancionadores en materia
electoral son los supuestos infractores atípicos, esto es, que derivado
de la interpretación de la ley, las autoridades electorales determinen
que hay conductas que sí se deben sancionar, a pesar de que la ley no
las considere como ilícitas, pues a su criterio conllevan una conducta
que se debe estimar contraria al marco normativo.
Se considera que estas conductas sancionables atípicas son una
desviación pues, por un lado, la doctrina jurisprudencial bajo la que se
han construido los procedimientos sancionadores en materia electo-
ral se basa en los principios del derecho penal (tesis XLV/2002), y uno
de esos principios es el de tipicidad; por el otro, ya que la creación de
supuestos de sanción no previstos en la legislación electoral contribu-
ye a la judicialización y al uso frívolo de los procedimientos especia-
les sancionadores.
Entre las conductas sancionables atípicas que ha creado el tepjf
por la vía jurisdiccional están las restricciones para que los menores de
edad aparezcan en la publicidad electoral sin que se cuente con el con-
sentimiento expreso del menor, así como el del padre y el de la madre.
Esta conducta no está contemplada en la legislación electoral, mucho
menos se prevé como sancionable.
El criterio ha señalado que la aparición de los menores de edad sin
los consentimientos expresos y suficientes implica una vulneración a la
intimidad de los menores por el manejo directo de su imagen, nombre,
288

datos personales o referencias que permitan su identificación en los

medios de comunicación, lo cual es contrario a sus derechos y los po-
ne en riesgo (jurisprudencia 5/2017).
En atención a ello, se ha establecido una serie de criterios y linea-
mientos a efectos de que los sujetos que utilicen imágenes de menores
de edad en mensajes de carácter proselitista obtengan el consenti-
miento informado del menor y la autorización tanto del padre como
de la madre, de manera que sea claro el contenido del mensaje y los
efectos que pudiera tener el material en el cual se prevé su aparición.
Una vez explicado por qué surgió el supuesto de sanción y qué es
lo que se buscaba, en el caso de Mexicanos Primero, sobre la apari-
ción de menores de edad en el spot, la Sala Regional Especializada esti-
mó que no se cumplieron estos requisitos, esto es, que no presentaron
los documentos idóneos para amparar el consentimiento informado
de quienes aparecieron en el material, entendido este como una ma-
nifestación expresa de las niñas y los niños, atendiendo a sus respec-
tivas edades, en el sentido de que comprenden el contenido y los fines
del material para el cual prestaron su imagen y sus interpretaciones.
Al respecto, los sujetos denunciados señalaron que sí había consenti-
miento otorgado por al menos uno de los padres, esto, de conformidad
con la legislación en materia de radio y televisión; además, manifestaron
que los menores de edad habían sido contratados y se trataba de actores
profesionales, aunado a que pasaron por un proceso amplio de prepa-
ración de sus caracterizaciones, por lo que estuvieron en posibilidad de
comprender cabalmente el contenido, el objeto y los alcances del spot.
Esto se advertía en los documentos recabados en los que obraba la ma-
nifestación del consentimiento para prestar su voz e imagen.
A pesar de ello, la Sala Especializada consideró que no era suficien-
te, pues se había puesto en riesgo el interés superior de quienes apare-
cieron en el video. Esto, sin señalar de qué forma se puso en riesgo el
interés superior de los menores o cuál era el riesgo que corrían, pues
sobre el tema únicamente se formularon argumentos genéricos. Ca-
be señalar que esta infracción no solo afectó su transmisión en radio
o televisión, sino también en cines e internet, pues al actualizarse esta
infracción el spot era ilegal no solo por la contratación en radio y tele-
visión, también por la aparición de menores de edad sin contar con los
consentimientos necesarios en materia electoral.
289

SUP-REP-594/2018
Dado que el órgano jurisdiccional consideró que se violó tanto la

prohibición constitucional de contratar tiempos en radio y televisión
por parte de terceros y que además se afectó el interés superior del me-
nor de la niña y los niños que participaron en el spot, se sancionó a los
sujetos denunciados con una amonestación pública.
Esta resolución de la Sala Regional Especializada fue una de las po-
cas dentro de este caso que se resolvió por unanimidad. Dado que se
determinó sancionar tanto a la organización civil Mexicanos Prime-
ro como a las televisoras y a las cadenas de cines donde se difundió el
spot, la resolución fue impugnada ante la Sala Superior del tepjf, la
cual tendría una segunda oportunidad de pronunciarse en torno al ca-
so: la primera fue respecto de las medidas cautelares; ahora lo haría so-
bre el fondo del mismo.
5) SUP-REP-594/2018. La sentencia
que optó por restringir en lugar de flexibilizar
Dado que Mexicanos Primero, Televisa, Cinemex y las compañías encar-

gadas de la difusión del spot no estuvieron de acuerdo con la sanción, acu-
dieron a la Sala Superior alegando que no cometieron ninguna conducta
contraria al marco normativo, es decir, no vulneraron el artículo 41 cons-
titucional ni pusieron en peligro el interés superior de los menores
de edad.
Los sujetos denunciantes también impugnaron la resolución de la
Sala Regional Especializada al considerar que la sanción que se impu-
so fue insuficiente; ellos buscaban que se impusiera una sanción eco-
nómica más elevada. La vía para acudir fue el recurso de revisión del
procedimiento especial sancionador y el número de expediente asig-
nado fue el SUP-REP-594/2018 y acumulados.
El 24 de octubre de 2018, la Sala Superior dictó sentencia en el ex-
pediente SUP-REP-594/2018 y acumulados, determinando revocar la
sentencia emitida por la Sala Regional Especializada en el expediente
identificado como SRE-PSC-159/2018.
Los efectos de la revocación fueron dos: el primero fue que se dejó
sin efectos la sanción consistente en amonestación pública por lo que
se señalaba respecto de la violación al interés superior del menor; el
290

segundo fue determinar que se debía reindividualizar la sanción relati-

va a la violación al artículo 41 constitucional a efectos de imponer una
multa económica.
Esta sentencia fue aprobada por una mayoría de cuatro votos. Los
magistrados que votaron a favor fueron Reyes Rodríguez Mondragón,
Felipe de la Mata Pizaña e Indalfer Infante Gonzales, junto con la ma-
gistrada Janine Otálora Malassis; los votos en contra fueron los de la
magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso y los de los magistrados Felipe
Fuentes Barrera y José Luis Vargas Valdez. Es importante el sentido de
la votación, pues en otros asuntos vinculados con la libertad de expre-
sión respecto del modelo de comunicación política la votación indivi-
dual de cada magistrado o magistrada ha sido distinta.
En consideración de la mayoría, la clave del asunto se encuentra en
el uso de las frases piensa bien y elige a quien apoye la transformación
educativa, la educación de tus hijos no es negociable y transforma-
ción educativa las cuales, en concepto de los órganos jurisdiccionales
y a partir del contexto del proceso electoral, permiten advertir elemen-
tos suficientes para considerar que se pretendió influir en las preferen-
cias electorales de la ciudadanía a fin de lograr que vote o que elija una
opción específica, lo cual actualiza la infracción al artículo 41 constitu-
cional, pues ello implicó la adquisición de tiempos de radio y televisión
con fines electorales.
Las consideraciones principales a partir de las cuales la mayoría es-
timó que el spot tenía un contenido electoral y buscaba influir en las
preferencias de la ciudadanía fueron:
1) El título del spot “¿Y si los niños fueran candidatos?”. Al hacer alu-
sión a las candidaturas es clara su relación con el proceso electoral.
2) Representación de actores políticos. Aparición de niños con ropa
semejante a los entonces candidatos a la presidencia, identificando
a cada uno con sus nombres, además de realizar gestos, ademanes
y expresiones que llevaron a cabo durante la campaña electoral.
3) Temática y frases. El tópico de la educación formó parte de las pla-
taformas electorales de las candidaturas, de ahí que el spot tenga
contenido electoral. En suma, las frases piensa bien y elige a quien
apoye la transformación educativa y la educación de tus hijos no
es negociable se vinculan al proceso electoral porque se infiere el
291

SUP-REP-594/2018
rechazo a cualquiera de las candidaturas que no esté de acuerdo

con la transformación educativa.
Estos elementos, sumados al hecho de que el spot se difundió du-

rante el proceso electoral, fueron suficientes para que la Sala Superior
considerara que el spot era propaganda político-electoral y, por tanto,
buscaba incidir en las preferencias electorales.
De esta forma, para el tepjf la prohibición establecida en el artícu-
lo 41 constitucional no admite interpretación alguna que pueda ha-
cer más permisiva la participación de terceros en el debate electoral, al
menos no para el radio y la televisión, por lo que la misma es de carác-
ter absoluto. Por tanto, no es posible flexibilizar la prohibición a perso-
nas f ísicas o morales a fin de hacerla compatible con el ejercicio de la
libertad de expresión debido a que es una prohibición constitucional.
En cuanto a la infracción relativa a la afectación del interés supe-
rior de los menores de edad, la Sala Superior determinó que en el caso
de propaganda pautada por personas f ísicas o morales diferentes a los
partidos políticos, candidatos, coaliciones o autoridades electorales,
no es exigible el requisito de contar con la opinión documentada de
los menores de edad.
Además, consideró que del análisis del expediente y del contex-
to del asunto era posible advertir que los niños que aparecen en el
promocional contaron con información suficiente para aceptar cabal-
mente su participación en el spot denunciado, como lo fue que se les
informara acerca de quiénes eran los personajes y cuáles eran sus ras-
gos característicos. Es decir, que el consentimiento informado exigido
para la protección de los demás derechos de las niñas y los niños que
aparezcan en el spot que pudiera considerarse proselitista puede ver-
tirse de maneras diversas, no necesariamente las exigidas por la legis-
lación y reglamentación electoral, y, encima, puede inferirse por las
circunstancias fácticas del asunto (siempre que no se trate de partidos,
candidaturas, coaliciones o autoridades electorales).
A partir de estas consideraciones, la Sala Superior revocó la decla-
ración de existencia de las infracciones en materia de interés superior
de la niñez; sin embargo, consideró existente la relativa a la adquisi-
ción de tiempos en radio y televisión y ordenó a la Sala Regional Espe-
cializada la reindividualización de la sentencia, por lo que esta última
292

pasó a imponer sanciones pecuniarias en sustitución de la amonesta-

ción pública originalmente determinada.
Al final de cuentas, la Sala Superior —que siempre ha señalado que
tiene una vocación garantista y que en su papel de tribunal constitu-
cional ha manifestado su compromiso con interpretar la legislación
electoral de manera que se privilegie el ejercicio de derechos, entre
ellos, la libertad de expresión—, optó por una interpretación estricta
del artículo 41 constitucional, a partir de la cual se cierran las puertas a
cualquier posibilidad de que la ciudadanía participe en el debate públi-
co durante las contiendas electorales para exponer posiciones respec-
to de temas que son relevantes en el quehacer público del país, incluso
si estas posturas que se buscan plantear a través de la compra de tiem-
pos en radio y televisión son de carácter neutro; es decir, se emiten sin
buscar favorecer o perjudicar candidatura alguna. En pocas palabras,
lo que hizo la Sala Superior fue confirmar que el monopolio del deba-
te público en radio y televisión es exclusivo de los partidos políticos.
La interpretación por la que se inclinaron la mayoría de los magis-
trados y la magistrada resulta, en mi perspectiva, contraria a los es-
tándares internacionales en los que se ha reconocido una protección
especial o preferente en favor de la libertad de expresión política (o en
contextos político-electorales), debido a que se encuentra ligada direc-
tamente con el ejercicio de los derechos políticos. Esto, ya que el sano
debate democrático exige que exista el mayor nivel de circulación de
ideas; para ello, es necesario que todos los actores puedan cuestionar
e indagar sobre la capacidad o idoneidad de los candidatos, disentir y
confrontar sus propuestas, ideas y opiniones a fin de que los actores
puedan formar su criterio para votar.1
6) Reindividualizando la sanción
En una de las malas prácticas que se han adoptado en el procedimiento

especial sancionador —se señala como mala práctica lo que ha contri-
1 Véase el Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de la

Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, capítulo II, 30 de diciembre de 2009, párrafo
220 y Corte idh, Caso Ricardo Canese vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 31 de agosto de 2004, serie C, número 11, párrafos 88 y 90.
293

SUP-REP-594/2018
buido a desnaturalizar el procedimiento especial sancionador tanto en

la brevedad de los tiempos para resolver como en su eficacia—, la Sala
Superior ha optado por revocar la resolución impugnada, en casos en
los que advierte que hubo una incorrecta o indebida individualización
de la sanción, y devuelve el expediente para que la Sala Regional Espe-
cializada reindividualice la sanción.
Esto ha generado una mayor dilación en la resolución definitiva de
los procedimientos especiales sancionadores y un aumento en la liti-
giosidad de este tipo de asuntos, pues incluso, en algunos casos, han
terminado por emitirse más de cuatro o cinco sentencias en las que el
único punto en conflicto es la individualización de la sanción.
En este caso particular, atendiendo a la sentencia emitida por el
tepjf en el SUP-REP-594/2018, la Sala Regional Especializada decidió
imponer una sanción pecuniaria en contra de los denunciados en los
siguientes términos:
1) Mexicanos Primero: 80,600.00 pesos.

2) Televisa: 161,200.00 pesos.
3) Televisoras locales: 8,060.00 pesos.
Cabe hacer mención que, para la individualización de la sanción

a Mexicanos Primero, se tomó como uno de los criterios a conside-
rar su naturaleza jurídica como persona moral sin fines de lucro, pues
se trata de una asociación civil, lo cual condujo a la Sala Especializa-
da a imponer una infracción que no pusiera en riesgo la consecución
de su objeto.
7) SUP-REP-719/2018.
Impugnando la reindividualización de la sanción
Como si en el caso no se hubieran emitido suficientes sentencias y re-

soluciones, un partido político se inconformó en contra de la resolu-
ción emitida por la Sala Regional Especializada, que consideró que las
sanciones impuestas no fueron suficientes y buscaba que se elevaran
los montos de la sanción. Afortunadamente, en esta ocasión, la Sala
Superior, al resolver el SUP-REP-719/2018, decidió confirmar las san-
ciones impuestas y dar por concluido el asunto.
294

8) Tres comentarios sobre el caso
El caso de Mexicanos Primero sobre el spot “¿Y si los niños fueran candi-
datos?” da para un análisis profundo sobre diferentes temáticas, incluidas
la naturaleza y las reglas del procedimiento especial sancionador, la li-
bertad de expresión y el debate público en contextos electorales, la
interpretación de la Constitución a la luz de los instrumentos interna-
cionales, el modelo de comunicación política y los tipos sancionadores
atipícos, por mencionar algunos.
Dada la riqueza temática de este caso, a lo largo del texto he bus-
cado describir la secuencia del mismo y exponer algunas de las aris-
tas que se fueron presentando; sin embargo, para desarrollar cada una
de las temáticas probablemente sea necesario hacer un libro sobre este
asunto. No obstante, nos parece pertinente hacer tres comentarios fi-
nales que, considero el caso, deben llevarnos a reflexionar.
1. Malas prácticas en el pes. El caso que se analiza es uno de varios
ejemplos sobre cómo el procedimiento especial sancionador ha perdi-
do la esencia bajo la cual se concibió y cómo se ha plagado de malas
prácticas que lo han desviado de la que debería ser su naturaleza. Lo
cual, entre otros efectos, termina por no lograr los efectos disuasorios
de las conductas infractoras.
Por un lado, los tiempos para resolver en definitiva un procedimien-
to especial sancionador distan mucho de los cinco días que la ley pre-
vé y que en un inicio se consideraron en el SUP-RAP-17/2006, aunado
a que, para darle definitividad a la resolución de un procedimiento de
este tipo, es necesario que se emitan múltiples resoluciones y senten-
cias en las cuales al menos intervienen tres autoridades distintas.
Por otro lado, la creación de conductas sancionables atípicas ha ge-
nerado una mayor litigiosidad, pues a partir de conductas que ordina-
riamente no serían sancionables hoy, sí vemos a personas y a partidos
políticos presentando denuncias para que la autoridad electoral inves-
tigue, sustancie y, en su caso, sancione conductas no tipificadas. Esto
no solo propicia la frivolidad en el uso del procedimiento sancionador,
sino que centra gran parte del proceso electoral en la arena litigiosa en
lugar de concentrarse en el debate y la información que la ciudadanía
necesita para decidir sobre quién es la mejor opción para gobernar o
representarlos.
295

SUP-REP-594/2018
2. La oportunidad perdida para flexibilizar el modelo de comunica-

ción política. Sin duda, se trata de un caso dif ícil en el que se busca-
ba flexibilizar el modelo de comunicación política tan restrictivo que
se adoptó en la reforma constitucional de 2007. Probablemente este ha
sido el caso más claro que ha llegado a la Sala Superior para contrastar
la prohibición constitucional del artículo 41 constitucional sobre com-
pra de tiempos en radio y televisión por parte de terceros a la luz de los
criterios y estándares internacionales sobre libertad de expresión y de-
bate en contextos políticos y electorales.
El caso permitía que la Sala Superior adoptara una interpretación
un poco más flexible respecto de la prohibición constitucional de con-
tratar tiempos en radio y televisión con fines electorales sin que se
rompiera por completo el fundamento del modelo de comunicación
política, que era evitar que los intereses económicos irrumpieran en el
proceso electoral para influir en las preferencias electorales.
Este caso es paradigmático en la materia electoral, pues se plan-
tea un supuesto que permitía someter a un test de convencionalidad
el modelo de comunicación política prevista por el poder de reforma
de la Constitución en 2014, permitiendo abrir el debate público que
se da en una contienda electoral a la ciudadanía para poner en el cen-
tro del propio debate la libre circulación de ideas sobre temas que son
trascendentes y relevantes para el desarrollo del país, como es el ca-
so de la educación, y que a través de mensajes ingeniosos pero neu-
tros —que no beneficiaran o perjudicaran a candidatura alguna—, se
pudiera dar un debate abierto entre ciudadanía y candidatos o candi-
datas acerca de los asuntos de trascendencia pública. Esta pudo haber
sido la gran aportación del caso y de la Sala Superior a la democracia
mexicana; en cambio, la oportunidad se perdió y se optó por una in-
terpretación que sostuvo que la prohibición constitucional es absolu-
ta y totalmente restrictiva.
3. Tendencia a restringir la libertad de expresión. Aunque en mu-
chas ocasiones el tepjf ha ido más allá del marco legal para ampliar
los derechos político-electorales de la ciudadanía —tal como ha ocu-
rrido con las acciones afirmativas de género, con la protección de los
derechos político-electorales de las mujeres en las comunidades indí-
genas o en temas de nacionalidad—, en el caso de la libertad de expre-
sión pareciera que la tendencia es a hacer más restrictivo el modelo de
comunicación política.
296

El caso de Mexicanos Primero, a nuestro parecer, restringe la li-

bertad de expresión; se reconoce que se trataba de un caso dif ícil que
exigía una interpretación del texto constitucional que flexibilizara el
modelo de comunicación política, lo cual ha realizado el tepjf respec-
to de otros temas, aunque en esta ocasión optó por una interpretación
restrictiva de la norma.
Este caso no fue el único en materia de libertad de expresión que se
dio en el marco del proceso electoral 2017-2018. Durante el desarro-
llo de este proceso electoral el tepjf conoció de diferentes casos en los
que el fondo de la controversia trataba sobre cuestiones de libertad de
expresión o debate público. Comparando cinco de ellos, que a mi pare-
cer fueron relevantes, es posible advertir una tendencia por restringir
la libertad de expresión, tal como se advierte en el siguiente cuadro.
Cuadro 1
Votación
Decisión A favor Por restringir
Casos Materia del caso
mayoritaria de la libertad la libertad
de expresión de expresión
Mexicanos Primero Interpretación Restringe la liber- • Felipe Alfredo • Felipe de la
de la prohibición tad de expresión. Fuentes Barrera Mata Pizaña
SUP-REP-594/2018 constitucional de • Mónica Aralí • Indalfer Infante
y acumulados comprar tiempos Soto Fregoso Gonzales
en radio y tele- • José Luis Vargas • Janine M. Otálo-
visión con fines Valdez ra Malassis
electorales por • Reyes Rodríguez
parte de terceros. Mondragón
Populismo Se adquirieron Restringe la liber- • Janine M. Otálo- • Felipe de la

en América Latina tiempos en tele- tad de expresión. ra Malassis Mata Pizaña
visión dirigidos • Reyes Rodríguez • Felipe Alfredo
SUP-REP-108/2019 a influir en las Mondragón Fuentes Barrera
preferencias • Indalfer Infante
electorales, por la Gonzales
estrategia publici- • Mónica Aralí
taria (en camiones Soto Fregoso
de transporte • José Luis Vargas
público, televisión Valdez
restringida y
una cápsula de
televisión abierta)
de la serie Popu-
lismo en América
Latina durante la
campaña federal
2017-2018.
297

SUP-REP-594/2018
Continuación.
Votación
Calumnia contra La emisión de Restringe la liber- • Indalfer Infante
José María Riobóo expresiones tad de expresión. Gonzales
Martín calumniosas (ya • Felipe de la
salió el peine de Mata Pizaña
SUP-REP-705/2018 la corrupción) del • Janine M. Otálo-
entonces candida- ra Malassis
to Ricardo Anaya • José Luis Vargas
en el tercer deba- Valdez
te presidencial y
en el evento del
Cerro de la Estre-
lla, que muestran
una idea de co-
rrupción entre el
candidato Andrés
Manuel López
Obrador y el con-
tratista José María
Riobóo Martín.
Ricardo Anaya y El Se hizo un uso Restringe la liber- • Felipe de la

Universal indebido de la tad de expresión. Mata Pizaña
pauta del pan en • Felipe Alfredo
SUP-REP-32/2018 y radio y televisión Fuentes Barrera
acumulados al difundir un spot • Indalfer Infante
donde se muestra Gonzales
al entonces • Janine M. Otálo-
dirigente nacional ra Malassis
del pan, Ricardo • Reyes Rodríguez
Anaya, al referir Mondragón
que la informa- • Mónica Aralí
ción difundida por Soto Fregoso
El Universal, re- • José Luis Vargas
lativa al aumento Valdez
de su patrimonio
y su familia, son
hechos falsos
debido a una
resolución de un
juez federal.
298

Continuación.
Votación
Caso Galileos Se consideró que Favorece la liber- • Felipe de la
la difusión del tad de expresión. Mata Pizaña
SUP-REP-165/2017 programa de tele- • Felipe Alfredo
y acumulados visión “Diálogos Fuentes Barrera
Galileos”, condu- • Indalfer Infante
cido por Fernando Gonzales
Belaunzarán, • Janine M. Otálo-
no constituye ra Malassis
la adquisición • Reyes Rodríguez
de tiempos en Mondragón
televisión. • Mónica Aralí
Soto Fregoso
• José Luis Vargas
Valdez
Aunque la muestra es pequeña, dado el impacto que tuvieron al-

gunos de estos casos dentro del proceso electoral, puede considerarse
que son significativos, y en virtud del sentido de las sentencias pro-
nunciadas por la Sala Superior parece que la tendencia es restringir la
libertad de expresión y acotar el debate público.
Por ello, considero que, en casos como el de Mexicanos Prime-
ro, lo deseable hubiera sido que se hiciera un análisis de la libertad
de expresión no solo a la luz del marco jurídico nacional, sino que se
valore el caso a partir del marco internacional en el que la libertad de
expresión es ampliamente prevista; simplemente en el Sistema Inte-
ramericano de Protección de Derechos Humanos, el artículo 13 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh) la reconoce
y sus alcances han sido ampliamente interpretados tanto por la Comi-
sión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) como por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh). También se cuen-
tan con numerosas opiniones y recomendaciones de los relatores so-
bre libertad de expresión de distintos organismos internacionales.
No podemos olvidar que este derecho no solo comprende la li-
bertad individual de manifestar o expresar el pensamiento o las ideas
(propias o ajenas), sino también el derecho de buscar, recibir y difun-
dir informaciones e ideas de toda índole. La libertad de expresión no
se agota en el reconocimiento teórico del derecho a hablar o escribir,
sino que comprende, además, inseparablemente, el derecho a utilizar
299

SUP-REP-594/2018
cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo lle-

gar al mayor número de destinatarios (Corte idh 2001). De ahí que en
el caso del modelo de comunicación política previsto en la legislación
mexicana, aunque la restricción es constitucional, se debe procurar
flexibilizarla para privilegiar la libertad de expresión y el debate públi-
co, especialmente considerando el contexto de un proceso electoral, lo
cual debió ocurrir en el caso de Mexicanos Primero.
Fuentes consultadas
cidh. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2009. Informe

Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. In-
forme de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. 30 de
diciembre. Capítulo II, párrafo 220.
La Última Tentación de Cristo (Olmedo Bustos y otros) vs. Chile.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 5 de febrero. Serie C
No. 73.
. 2004. Caso Ricardo Canese vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia del 31 de agosto. Serie C No. 11.
Jurisprudencia 5/2017. PROPAGANDA POLÍTICA Y ELECTORAL.
REQUISITOS MÍNIMOS QUE DEBEN CUMPLIRSE CUANDO
SE DIFUNDAN IMÁGENES DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCEN-
TES. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, tepjf, año
10, número 20: 19-20.
Sentencia SUP-RAP-17/2006. Actor: Coalición “Por el bien de to-
dos”. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Fede-
ral Electoral. Disponible en https://www.te.gob.mx/colecciones/
sentencias/html/SUP/2006/RAP/SUP-RAP-00017-2006.htm.
SUP-REP-131/2018. Actores: Morena y Jorge Alcocer Villanueva.
Autoridades responsables: Comisión de Quejas y Denuncias del
Instituto Nacional Electoral. Disponible en https://www.te.gob.
mx/EE/SUP/2018/REP/131/SUP_2018_REP_131-734413.pdf.
SUP-REP-594/2018. Recurrente: Jorge Alcocer Villanueva y otros.
Autoridad responsable: Sala Regional Especializada del Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Disponible en
300

https://www.te.gob.mx/blog/reyes/media/images/f1a201c19a
fa3b0074be83b72c8d7e530.pdf.
SUP-REP-719/2018. Recurrente: Morena. Autoridad responsa-
ble: Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. Disponible en https://www.te.gob.mx/
SUP-REP-0719-2018.pdf.
Tesis jurisprudencial XLV/2002. DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS
PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL
DERECHO PENAL. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación 6, (2003): 121-22.
301

Caso la calumnia electoral
Rodrigo Quezada Goncen*
1) Hechos
El recurso de revisión del procedimiento especial sancionador identifi-

cado en el expediente SUP-REP-155/2018 presenta una rica argumen-
tación relativa a la libertad de expresión, la libertad de información, la
protección a los periodistas y la calumnia electoral. Con el fin de que se
pueda abordar de manera correcta, se realiza una presentación del caso.
El problema jurídico se originó porque en el diario Información al
Día Panorama de Nuevo León —medio de comunicación impreso de
carácter local— se publicó una columna de opinión que hacía alusión
a Ernesto Alfonso Robledo Leal.
Debido al contenido de esa información, el actor presentó una de-
nuncia ante la 11 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Nacional Elec-
toral en el Estado de Nuevo León, por lo que consideró calumnia
electoral.
La autoridad en la materia desechó la denuncia al considerar que el
motivo de queja deriva de la publicación de una columna de opinión
escrita por un periodista, en un medio de comunicación impreso, lo
que no podía ser considerado como propaganda político-electoral, de-
bido a que no fue emitida por un partido político o candidato.
* Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Ponencia del magistrado Indalfer Infante Gonzales.

2) Planteamiento
Inconforme con tal determinación, Robledo Leal promovió el mencio-

nado recurso, en el cual hizo valer, en esencia, lo siguiente:
1) La autoridad responsable, al desechar la queja, realizó un pronun-

ciamiento de fondo, para lo cual no está facultada.
2) La responsable indebidamente concluyó que los actos motivo de
denuncia no podían constituir infracciones a la normativa electo-
ral porque fueron llevados a cabo por periodistas en el ejercicio de la
libertad de expresión.
3) La Sala Regional Especializada ha sostenido que cualquier persona,
mediante todo medio de comunicación, puede ser sujeto activo de
infracción de calumnia en el ámbito electoral.
En la sentencia, a fin de poder emitir el criterio, la Sala Superior esta-

bleció un marco conceptual y jurídico; este último se abordó desde la
perspectiva del derecho comparado —por medio del análisis de diversos
criterios de otras naciones y tribunales internacionales— y del dere-
cho nacional.
Para efecto de una mejor comprensión del criterio adoptado, se pre-
senta una reseña de los apartados del marco conceptual y normativo.
En primer término, se analizó el tema de la libertad de expresión en
una democracia representativa, para lo cual se llevó a cabo el estu-
dio de la normativa nacional e interamericana que rige a este derecho
fundamental, concluyendo que todas las personas gozan de ese dere-
cho, cuyo ejercicio solo podrá ser restringido mediante la exigencia de
responsabilidades ulteriores en aquellos casos en que se afecten los dere-
chos o la reputación de terceros.
A la vez, se hizo un recorrido por diversas sentencias emitidas por
tribunales como el Tribunal Supremo de los Estados Unidos de Amé-
rica, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte idh), el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (tedh) y la Primera Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn).
303

Para concluir, posteriormente al análisis de los criterios estudiados,

se señaló que la libre manifestación y el flujo de información, ideas y
opiniones se han erigido en condición indispensable de todas las de-
más formas de libertad, así como un prerrequisito para evitar la atrofia
o el control del pensamiento y como presupuesto indispensable de las
sociedades políticas abiertas, pluralistas y democráticas.
Además, se estableció que la libertad de expresión tiene un papel
esencial en la consolidación y dinámica de una sociedad democrática,
ya que, si no se hace efectiva, la democracia se desvanece, el pluralis-
mo y la tolerancia se quebrantan y los mecanismos de control y denuncia
ciudadana se empiezan a tornar inoperantes.
En el siguiente apartado se analizó lo concerniente a los medios
de comunicación y la opinión pública, a partir de lo resuelto por el
Tribunal de Estrasburgo, la Corte idh, la Primera Sala de la scjn y la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción (tepjf). También se estudió la Ley para la Protección de Perso-
nas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas (lppddhp).
De los criterios analizados, la Sala Superior advirtió que el derecho
de los periodistas a informar se deriva del derecho de los ciudadanos
a ser informados, por lo cual se considera que esos profesionales están
investidos de una misión de interés público, porque se debe tener en
cuenta que las libertades de expresión e información alcanzan un nivel
máximo cuando se ejercen por los profesionales del periodismo me-
diante el vehículo institucionalizado de formación de la opinión públi-
ca, que es la prensa, entendida en su más amplia acepción.
La sentencia concluyó que se debe garantizar que los periodistas
gocen de condiciones adecuadas para difundir la información más diver-
sa, debido a que representan una gran fuerza forjadora de la opinión
pública en las democracias actuales.
A continuación, la Sala Superior se avocó a estudiar la libertad de
opinión y libertad de información a partir de lo resuelto por el tedh, el
Tribunal Constitucional Español y la Primera Sala de la scjn.
En este apartado, la Sala Superior concluyó que existen dos vertien-
tes en función del objeto de la expresión: la libertad de opinión y la
libertad de información, destacando que la primera supone la comuni-
cación de juicios de valor, en tanto que la segunda tiene que ver con la
transmisión de hechos.
304

También se razonó que la información difundida, en el ejercicio

de la libertad expresión, debe cumplir con el requisito de veracidad,
mientras que las opiniones no tienen que ser veraces debido a que no
pueden ser objeto de investigación y contraste. Por tanto, se destacó
que era imperativo determinar si una expresión constituye una infor-
mación o una opinión a fin de poder juzgar adecuadamente. Así, se de-
be atender al elemento fáctico o valorativo predominante.
Asimismo, concluyó que la libertad de expresión tiene por finalidad
garantizar el libre desarrollo de una comunicación pública que permi-
ta la libre circulación de ideas y juicios de valor inherentes al principio
de legitimidad democrática, máxime que el ejercicio de ese derecho go-
za de una presunción de cobertura constitucional, ya que contribuye
al debate público, que debe ser desinhibido, robusto y abierto. Se deter-
minó que no toda crítica que supuestamente agravie a una persona, gru-
po o incluso a la sociedad o al Estado puede ser descalificada y objeto de
responsabilidad legal.
Siguiendo con su estudio, la Sala Superior analizó el tema de discur-
sos especialmente protegidos, estableciendo que todos están resguar-
dados por el derecho a la libertad de expresión, independientemente
de su contenido y de la mayor o menor aceptación social y estatal con
la que cuentan, y expuso que el discurso político y acerca de asuntos
de interés público, así como el discurso respecto a funcionarios o per-
sonajes públicos, gozan de una especial protección por su importancia
crítica para el funcionamiento de la democracia.
Posteriormente, se estudió el tema de responsabilidad de los pe-
riodistas, a partir de lo determinado por la Corte idh y la scjn, desta-
cando que la libertad de expresión goza de una posición preferencial
frente al derecho al honor, especialmente cuando lo ejercen periodis-
tas por medio de la prensa, debido a que su finalidad es la libre circu-
lación de ideas y juicios de valor inherentes al principio de legitimidad
democrática. Por ello, al decidir en un caso de libertad de expresión,
hay que tener presente que se debe asegurar la libre circulación de
noticias, ideas y opiniones, condición indispensable para el adecuado
funcionamiento de la democracia representativa.
Expuesto el marco conceptual y normativo, la Sala Superior analizó
el fondo de la controversia y desestimó los conceptos de agravio por-
que los hechos motivo de denuncia no constituyeron transgresión a la
materia de propaganda electoral.
305

La Sala Superior consideró que los periodistas son un sector que

goza de una protección especial en su labor informativa, contando con
la libertad e independencia para cumplir a cabalidad con su función
crítica de mantener informada a la sociedad, debido a que una prensa
independiente y crítica es un elemento fundamental para la vigencia
de las demás libertades que integran el sistema democrático y el de-
bate en temas de interés público, el cual debe ser desinhibido, robus-
to y abierto.
El periodismo tiene la función primordial de contribuir a la forma-
ción de una opinión pública bien informada, lo que tiene repercusión
en el voto informado. En consecuencia, siempre que se trate de un au-
téntico periodismo, a los profesionales que lo ejercen se les excluye co-
mo sujetos de reproche para efectos de la calumnia electoral.
Además, se razonó que en el sistema electoral mexicano se libera
de reproche a los periodistas, porque no se prevén como sujetos acti-
vos de la calumnia en la Ley General de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales (lgipe).
Respecto de la actuación de la autoridad responsable, se concluyó
que, de la lectura literal de la publicación periodística objeto de denun-
cia, se advirtió que constituía un auténtico ejercicio periodístico, por lo
que no había necesidad de ponderar los elementos que rodearon la con-
ducta. En consecuencia, la autoridad responsable actuó conforme a de-
recho al concluir que el periodista y el diario impreso no son sujetos de
responsabilidad, ya que se colige que no son sujetos de responsabilidad
en materia de calumnia electoral, porque el ejercicio periodístico tiene
una presunción de ajustarse a la libertad de expresión, derecho a la in-
formación y libertad de imprenta, consagrados en los artículos 6 y 7 de
la Constitución general de la república.
La premisa fundamental de la sentencia fue que los periodistas se
encuentran excluidos del universo de destinatarios de las normas que
prohíben la calumnia electoral, ya que despliegan una labor fundamen-
tal para el debate democrático, razón por la cual deben actuar con la
máxima libertad, sin encontrarse sujetos a la amenaza de una sanción
en los procedimientos sancionadores electorales, cuando publican o
difunden cualquier afirmación en el ejercicio legítimo de su profesión.
Finalmente, se adujo que tampoco le asistía la razón al recurren-
te acerca de que el sujeto activo de infracción de calumnia en el ámbito
306

electoral debe ampliarse, porque el derecho administrativo sanciona-

dor electoral se rige, en lo aplicable, por los principios del derecho pu-
nitivo, entre los cuales está el relativo a la tipicidad, lo que significa
que, en materia sancionadora electoral, no es dable ampliar los tipos
infractores a conductas distintas a las estrictamente previstas o a suje-
tos diversos de los establecidos por la norma.
Por tanto, al no asistir la razón al recurrente, se determinó confir-
mar el acto controvertido.
Fuente consultada
Sentencia SUP-REP-155/2018. Recurrente: Ernesto Alfonso Robledo

Leal. Autoridad responsable: vocal ejecutivo de la 11 Junta Distri-
tal Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral en el Estado de Nue-
vo León. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/Informacion_
juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-REP-
0155-2018.pdf.
307

Los límites de la libertad de expresión

de periodistas y medios de comunicación
en los procesos electorales.
Deconstrucción jurisprudencial
del modelo de comunicación política
Hugo Alejandro Concha Cantú*
1) Introducción
Este ensayo es una reflexión y análisis de la sentencia dictada por la Sa-

la Superior del Tribunal Electoral de la Federación (tepjf), en junio de
2018, respecto al recurso de revisión del procedimiento especial san-
cionador con número de expediente SUP-REP-155/2018. Su impor-
tancia radica en la forma en que el Tribunal va a proteger la libertad de
expresión de los periodistas y medios de comunicación aun en tiempos
de campañas electorales, dando un paso importante en precisar la in-
terpretación del rígido modelo de comunicación política existente que
ha sido extensamente criticado.
Se inicia con un breve recuento de los hechos.
Ernesto Alfonso Robledo Leal, candidato a diputado federal por el
Partido Acción Nacional (pan) por el principio de mayoría relativa en
Nuevo León, interpuso el 1 de mayo de 2018 un escrito de queja contra
Miguel Ángel Carrizalez González, director general de Información al
Día Panorama de Nuevo León, mediante un procedimiento especial
sancionador (pes).
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam. Coordinador de la línea de

investigación Estructuras Judiciales y director de Reforma Judicial. Revista Mexicana de Jus-
ticia. Coautor de La (in)justicia electoral a examen. 2016. cide-unam.

El motivo de la queja fue un artículo difundido en una publicación

quincenal, Panorama de Nuevo León, y en las redes sociales del mismo
medio informativo, por considerarlo calumnioso. Junto con el recurso, el
solicitante pidió que se determinaran medidas cautelares consistentes
en el retiro de la publicación de Facebook y la suspensión de la distri-
bución del ejemplar impreso.
El 7 de mayo, el vocal ejecutivo de la 11 Junta Distrital del Insti-
tuto Nacional Electoral en el Estado de Nuevo León desechó la de-
nuncia porque, en su opinión, el artículo del periodista Miguel Ángel
Carrizalez no se encuadraba como propaganda política, al no haber si-
do emitido “por un partido político o candidato”. El fundamento para
su desechamiento fue el artículo 471, párrafo 5, incisos b y c, de la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe).
El 11 de mayo, en el plazo de cuatro días previsto en la ley para ha-
cerlo, el candidato Robledo Leal interpuso un recurso de revisión en
contra del desechamiento del procedimiento especial sancionador,
que fue remitido a la Sala Superior y turnado a la Ponencia del ma-
gistrado Indalfer Infante Gonzales, quien, a su vez, radicó, admitió y
tramitó el recurso.
La sentencia de la Sala Superior analizó el fondo del asunto a partir
de un análisis de la libertad de expresión en una democracia represen-
tativa; del papel de los medios de comunicación y la opinión pública;
de la libertad de opinión y libertad de información; de los discursos
especialmente protegidos, y de la responsabilidad de los periodistas.
A partir de ese análisis, la sentencia desestimó los agravios presen-
tados por el candidato a diputado y confirmó, por unanimidad de los
miembros de la Sala Superior, el acuerdo impugnado.
La sentencia es de extraordinaria importancia, como se explica-
rá más adelante, por dos razones fundamentales. En primer lugar,
porque hace una muy relevante distinción de las manifestaciones y
expresiones vertidas por diferentes actores durante el proceso electoral,
entre actores políticos y periodistas, y, en segundo término, porque
inicia una flexibilización necesaria (aunque un poco tardía) a un mo-
delo de comunicación implantado desde la reforma constitucional de
2007, que restringe el debido ejercicio de los derechos fundamentales
en el sistema constitucional del país.
309

Los límites de la libertad de expresión...
2) Agravios al proceso electoral:

propaganda electoral y la calumnia al candidato
Un primer punto consiste en que el planteamiento de los agravios por

parte del candidato a la diputación no fue suficientemente claro ni con-
tundente. Esta debilidad abrió una magnífica oportunidad a la máxi-
ma autoridad jurisdiccional para estudiar los conceptos de libertad de
expresión y periodismo, y el rol que estos deben tener en un proceso
electoral y en el sistema democrático en general.
Desde una perspectiva global, el recurrente solicitó el recurso de
revisión mediante un argumento formal y legalista y sin que contradi-
jera el argumento de fondo, consistente en que dicha propaganda no
era emitida por un candidato o por partidos políticos. A juicio del re-
currente, la autoridad administrativa (el vocal distrital 11 de Nuevo
León) no tenía facultades para desechar la queja presentada derivado
de un análisis de fondo de esta. Es decir, de acuerdo con el recurrente,
el vocal distrital no actualizó el supuesto legal que le permite desechar
su queja y, por el contrario, entró al estudio de fondo, lo que debería
traducirse en admitir a trámite su queja.
En ese mismo sentido, a juicio del recurrente, la autoridad admi-
nistrativa responsable realizó diligencias preliminares de investigación
para llegar a la conclusión de que los hechos denunciados se encon-
traban probados, lo que equivalía a haber realizado el análisis de fon-
do de la queja.
En ese sentido, efectivamente la autoridad desechó la queja con
el argumento de que, al tratarse de información emitida por un pe-
riodista y no por un candidato o partido, no podía ser considerada
propaganda electoral y procedía su desechamiento. Sin embargo, el ar-
gumento del recurrente no fue suficiente ni acertado, ya que en reali-
dad la facultad de desechamiento a la que alude el recurrente es de la
Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral (utce) del Instituto Na-
cional Electoral (ine), y no de los vocales distritales del ine. De una in-
terpretación al artículo 41, base III, apartado C, de la Constitución se
desprende que la autoridad se limitó a verificar la legitimidad procesal
del recurrente, puesto que el artículo establece una prohibición para
los partidos o candidatos de manera expresa, mas no para los perio-
distas o ciudadanos. La autoridad distrital del ine interpretó correcta-
310

mente la disposición constitucional, sin entrar al estudio del artículo

periodístico o del supuesto acto de calumnia. En ningún caso se obser-
vó el estudio de fondo del asunto impugnado.
De acuerdo con el recurrente, la Sala Regional Especializada ha
sostenido en diversas resoluciones que cualquier persona, indepen-
dientemente de su profesión o actividad, puede ser sujeto activo de
infracción de calumnia en el ámbito electoral, para maximizar el dere-
cho de acceso a la justicia electoral. En realidad, con este supuesto, lo
que el recurrente hizo es justamente pretender ignorar el rol del pe-
riodismo y de los medios de comunicación, interpretando de manera
descontextualizada casos revisados por la Sala Regional Especializa-
da y, en todo caso, señalando justamente la necesidad de ordenar cri-
terios que no han existido en este delicado tema. En otras palabras, el
recurrente, sin así desearlo, llamó la atención a la Sala Superior acer-
ca de una omisión de criterio en un tema delicado, del cual la justicia
en el mundo y en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) mu-
cho ha elaborado.
El recurrente acusó de calumnioso el artículo periodístico mencio-
nado. En el tema específico de la calumnia, se está haciendo referencia a
una falsa imputación de delitos que están castigados en la ley. Se trata
de una conducta que ha sufrido distintos intentos de regulación en el
ordenamiento mexicano. Justamente, tras muchos años de mantenerse
como una conducta delictiva, en 2007, tras múltiples recomendacio-
nes del Comité de Derechos Humanos de la Organización de Naciones
Unidas (ccpr) y de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
(cndh), finalmente esta dejó de ser considerada un delito federal y se
convirtió en una causa de daño moral en la legislación civil.
En la actualidad, aún algunas entidades mantienen la conducta tipi-
ficada en sus leyes penales.1 No obstante, la scjn ha manifestado que
la regulación de esta conducta como delito es un atentado contra la li-
bertad de expresión y el principio pro personae, en virtud de que sus
efectos intimidatorios se traducen en formas de censura por el temor
de las consecuencias que puede acarrear. A pesar de este movimiento
que pretende desaparecer la calumnia como conducta delictiva y, con-
1 Campeche, Hidalgo, Nuevo León, Sonora, Yucatán y Zacatecas, según el reportaje “Difama-
ción y calumnia ¿delitos vigentes?” (IDC Online 2019).
311

secuentemente, como instrumento de intimidación, la ley electoral, en

su artículo 470, la mantiene definiéndola como la imputación de he-
chos o delitos falsos con impacto en el proceso electoral.
En este caso, la legislación electoral establece un instrumento que
ha sido utilizado perniciosamente, ya que es muy dif ícil de probar el
alcance de lo que significa impacto para la elección. La determinación
de impacto en el proceso electoral es demasiada abierta y esta vague-
dad solo provoca el mal uso de la figura con enormes costos para la
autoridad, pues será esta la que tenga que atender e investigar una
denuncia de propaganda que supuestamente se considera calumnia.
Aunque el elemento básico que la autoridad solicita para iniciar la
investigación son las pruebas con que se cuenta, o las que habrán de
requerirse, pareciera ser un elemento que dif ícilmente genera un cier-
to daño y cuya regulación no tiene mayor sentido de mantenerse, más
aún si se limita únicamente a los candidatos y partidos.
En ese punto, pareciera totalmente carente de sentido que se pueda
acusar a un periodista o medio de comunicación de opiniones calum-
niosas, pues hacerlo va en conta de la protección, antes menciona-
da, que se quiere ofrecer a este tipo de actores. Por ello, la sentencia
afirma que, en el orden jurídico nacional, siempre que se trate de un
auténtico periodismo, a los periodistas se les ha excluido como suje-
tos de reproche para efectos de calumnia electoral.2 Si la calumnia se
mantiene en el ámbito electoral es porque se considera necesaria como
mecanismo de control entre los sujetos que participan en la contienda,
y solo con la finalidad de garantizar cierta equidad en la misma, lo que
no tiene nada que ver con utilizar esta figura para otros sujetos.
Llegado el punto de estudio de los agravios, la sentencia no solo
muestra claridad en el desahogo de estos, sino que desarrolla argumen-
tos lógicos, coherentes con los conceptos y las explicaciones vertidos
en el análisis de fondo, para que, de manera convincente, se declaren
los agravios como infundados.
Lo relevante de esta sentencia no es siquiera la coherencia y lógica
de sus resolutivos o la claridad de su argumentación, sino que aporta
elementos de avance en la forma de entender la libertad de expresión
2 Sentencia en estudio, p. 32.
312

en los procesos electorales y de mitigar un mal uso del restrictivo mo-

delo de comunicación política, flexibilizándolo y, al mismo tiempo, ex-
hibiendo los altos costos que este tiene para el sistema electoral en su
conjunto.
3) Hacia un nuevo entendimiento jurisprudencial

de la libertad de expresión política
El estudio de fondo de la sentencia inicia con un breve pero atinado

análisis del derecho en juego: la libertad de expresión, para dimensio-
nar su importancia y hacer una reinterpretación de la forma en que se
han entendido los límites a esta en los tiempos de un proceso electoral.
Esto, que a simple vista podría parecer obvio en el contexto de un
régimen democrático, en México no contaba con una lectura tan cla-
ra debido al modelo de comunicación política desarrollado en la reforma
constitucional en materia electoral de 2007, que aún sigue vigente.
Este modelo, que ha sido ampliamente cuestionado, estableció en-
tre sus principales características los siguientes cinco parámetros.
1) Que el ine se reconfiguró como autoridad única para la adminis-

tración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión
destinado a sus propios fines y el ejercicio del derecho de los par-
tidos políticos nacionales, de acuerdo con una asignación de tiem-
pos que hará con base en un porcentaje equitativo igualitario para
todos los partidos y otro porcentaje proporcional de acuerdo con
sus resultados en la elección anterior (cpeum, artículo 41 constitu-
cional, inciso III, apartado A).
2) Que el Instituto se encargará también de la administración de los
tiempos que corresponden al Estado en radio y televisión para fi-
nes electorales en las entidades federativas (cpeum, artículo 41,
inciso III, apartado B).
3) La prohibición absoluta a los partidos políticos y candidatos, por
sí o por terceras personas, a contratar tiempos en cualquier moda-
lidad de radio y televisión (cpeum, artículo 41, inciso III, apartado
A, letra g, segundo párrafo).
313

4) En la propaganda política que difundan los partidos y candidatos

deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas
(cpeum, artículo 41, inciso III, apartado C).
5) El ine, mediante procedimientos expeditos en los términos de la
ley, investigará las infracciones a lo dispuesto en esta base e inte-
grará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución
del tepjf. En el procedimiento, el Instituto podrá imponer, entre
otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar, de
manera inmediata, las transmisiones en radio y televisión, de con-
formidad con lo que disponga la ley (cpeum, artículo 41, inciso III,
apartado D).
Además, la lgipe amplía en su artículo 470 las facultades del ine,

por medio de su utce, para iniciar el mismo procedimiento especiali-
zado y expedito en caso de denuncias de hechos que contravengan las
normas en materia de propaganda electoral o constituyan actos anti-
cipados de precampaña.
La ley menciona que los procedimientos relacionados con la difu-
sión de propaganda que se considere calumniosa solo podrán iniciar-
se a instancia de la parte afectada (interés jurídico), entendiendo por
calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un
proceso electoral.
La construcción de este modelo generó interpretaciones muy
heterogéneas por parte de las autoridades, tanto administrativa y ju-
risdiccional, a lo largo de los más de 10 años de existencia del mo-
delo.3 Dif ícilmente se puede encontrar una línea consistente, pues las
diferentes resoluciones establecieron restricciones fuertes a múltiples
expresiones de diversos actores (casos de revistas, programas, noticie-
ros, espectaculares, ropa, etcétera) y con múltiples matices en las san-
ciones (Luna 2016, 235-52).
Sin embargo, independientemente de la forma en que la autoridad
ha interpretado y aplicado las disposiciones correspondientes, es un
3 Es importante aclarar que, además, el modelo fue transformado en la reforma constitucional de

2014, ya que las facultades jurisdiccionales y de sanción se trasladaron integralmente a la auto-
ridad jurisdiccional, creando la Sala Regional Especializada y dejando a la autoridad administra-
tiva como autoridad instructora y responsable de la imposición de medidas cautelares.
314

modelo que va en contra del concepto contemporáneo de la libertad

de expresión.
La libre manifestación de las ideas es un derecho fundamental in-
cuestionable en una democracia constitucional. Tanto la letra de la
Constitución, artículos 6 y 7, como la de importantes tratados interna-
cionales incorporados por México en su ordenamiento supremo, como
la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cadh), artículo
13, o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (pidcp),
artículo 19, establecen con claridad el alcance de esta libertad y las
limitaciones muy específicas relacionadas con los derechos de terce-
ros, vida privada y orden público.
De la misma manera, las jurisprudencias internacional y nacional
han sido contundentes en priorizar el valor de este derecho en dos
sentidos: para el sano desarrollo de las personas, pero también, y de
manera preponderante, para el correcto funcionamiento del sistema
democrático, ya que se considera piedra angular para la formación de
la opinión pública.
Es así como el fallo, fundamentado en la tesis de la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos,4 estableció que:
En este sentido, puede válidamente arribarse a la conclusión de que

existe coincidencia en los diferentes sistemas de protección a los de-
rechos humanos, en cuanto al papel esencial que juega la libertad
de expresión en la consolidación y dinámica de una sociedad demo-
crática, ya que, sin una efectiva libertad de expresión, materializada
en todos sus términos, la democracia se desvanece, el pluralismo y
la tolerancia se quebrantan, los mecanismos de control y denuncia
ciudadana se empiezan a tornar inoperantes (SUP-REP-155/2018).
Aún más, el argumento de la resolución avanzó de manera decidi-

da en la línea desarrollada en tesis internacionales, al establecer que,
en razón de la importancia de esa garantía, resulta fundamental que
los periodistas de los medios de comunicación gocen de la protección
e independencia necesarias para realizar cabalmente sus funciones,
4 De acuerdo con la cita que hace la propia sentencia objeto de este estudio, del caso Handyside
vs. Reino Unido, del 7 de diciembre de 1976, párrafo 49.
315

puesto que tienen una delicadísima tarea para que la sociedad en su

conjunto goce de plena libertad.
La scjn, en histórico fallo del 23 de noviembre de 2011 (amparo di-
recto 28/2010, conocido como el caso de Letras Libres contra La Jorna-
da), a raíz de una controversia en la que entraron en colisión el derecho
al honor (y reputación) y la libertad de expresión, determinó que la li-
bertad de expresión tiene un papel preponderante frente a otros dere-
chos en el sistema democrático, pues con base en esta se puede contar
con un ambiente de información pública y discusión de las diferentes
ideas, opiniones y propuestas existentes en una comunidad.
¿Cómo se entiende, entonces, que en materia electoral se siga te-
niendo un modelo restrictivo de tan importante libertad?
La respuesta yace en el propio diseño constitucional, a partir de dis-
posiciones contradictorias del mismo nivel jerárquico y de una falta de
mecanismos para resolverlas. En otras palabras, aunque existe clara-
mente una contradicción a nivel constitucional, entre la concepción
abierta y la amplia de la libertad de expresión (artículos 6 y 7), también
existen disposiciones desafortunadas que la limitan en materia político-
-electoral (artículo 41, III, A, B, C y D). Esta contradicción no cuen-
ta con un mecanismo de resolución, pues el único recurso que podría
utilizarse para proteger un derecho fundamental, el juicio de amparo
indirecto, es inoperante en contra de reformas o disposiciones cons-
titucionales. De tal modo que esta contradicción existe y da pie para
que las autoridades electorales entiendan, de forma distinta, la mane-
ra en que la libertad de expresión está regulada y, consecuentemente,
hagan interpretaciones diversas en cada caso, generando un problema
principal de restricción excesiva y anacrónica con la democracia cons-
titucional y un problema más específico de falta de consistencia entre
resoluciones y sentencias, generando inseguridad jurídica.
De acuerdo con esta sentencia, los periodistas se encuentran in-
vestidos de una misión de interés público por la delicada tarea que
tienen en el ejercicio de la libertad más importante para la conviven-
cia democrática. Nuevamente, fundó su opinión, de manera robusta,
en decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y en
la tesis generada por la Primera Sala de la scjn, en el amparo direc-
to 2044/2008, y posteriormente por la resultante del amparo directo
316

28/2010, que reconoce el papel esencial de los periodistas para las de-
mocracias actuales y expresa la necesidad de asegurar las condiciones
para que realicen su trabajo.
Esa protección se refiere a la necesidad de que el trabajo periodís-
tico sea protegido de amenazas o intentos de exigirles responsabilidades
civiles o penales por el ejercicio de su profesión y sus opiniones. El
análisis de la sentencia permite deducir que cuidar la labor periodís-
tica no es más que cuidar la salud democrática del país. La protección
no se limita a la mera labor informativa de hechos, sino también a las
opiniones, pues el valor que encierra la libertad de expresión es la fi-
nalidad de garantizar una libre comunicación pública y la libre circu-
lación de ideas y juicios de valor, sin depender esencialmente de su
contenido.5
De esta manera, la sentencia hace una primera aportación en el
sentido de dar claridad a la forma de entender la libertad de expre-
sión emanada específicamente de periodistas o de medios de comuni-
cación. Se trata de actores especialmente distinguibles de los actores
políticos, candidatos y partidos políticos, por lo que no pueden ser con-
siderados de igual manera en la aplicación de las normas y restriccio-
nes en materia de competencia política. Mientras que los primeros
coadyuvan al proceso democrático justamente por medio de la mani-
festación de sus reportajes y opiniones, con la finalidad de informar a
la ciudadanía que participará en un proceso electoral, los candidatos
y partidos son contendientes que tienen que limitar sus expresiones y
actos, de acuerdo con los límites señalados en la ley electoral, para ga-
rantizar la equidad y el cumplimiento de las normas electorales. Es de-
cir, se trata de actores muy diferentes, pero que en términos generales
habían sido regulados y tratados de manera similar.
Al establecer los argumentos para hacer la diferencia de actores y
tipos de protección, la sentencia aquí estudiada avanza en el sentido
de ampliar y proteger la libertad de expresión y a los periodistas como
sus principales usuarios. No es algo menor. Ante la falta de una refor-
ma constitucional, ampliamente demandada, que modifique este mo-
delo de comunicación política, la Sala Superior del tepjf ha realizado
5 Ver sentencia en estudio, p. 28.
317

una reconceptualización en el sentido que demandan las democracias

contemporáneas.
4) El modelo de comunicación política

y el procedimiento especial sancionador,
¿mejores elecciones?
Cuando la sentencia afirma que los periodistas se encuentran exclui-

dos del universo de destinatarios de las normas que prohíben la ca-
lumnia electoral y que, por ello y su delicada labor, deben de actuar
con la máxima libertad, sin encontrarse sujetos a la amenaza de una
sanción en los procedimientos administrativos sancionadores comicia-
les, no solo está modificando la manera de considerar la libertad de ex-
presión y a los periodistas, sino que está introduciendo criterios claros
de flexibilización y dirección del modelo de comunicación político-
-electoral y de perfeccionamiento del procedimiento especial sancio-
nador.
Este modelo, como ya se apuntó, se estableció como una presunta
respuesta a las distorsiones y los abusos registrados en la elección pre-
sidencial de 2006. En esta, los medios de comunicación intervinieron
abiertamente, favoreciendo a los candidatos y partidos con los que ha-
bían establecido algún tipo de relación económica o política, y endu-
reciendo sus condiciones para el candidato de izquierda. Es decir, los
medios de comunicación, aprovechándose de un vacío en la normati-
vidad electoral, para la cual los únicos sujetos obligados por la ley eran
los partidos políticos y los candidatos, se convirtieron en partes acti-
vas de la elección y generadores de condiciones de enorme inequidad
en la competencia.
Esta delicada situación puso en guardia a los legisladores y, una vez
que pasó el proceso electoral y estalló la crisis poselectoral, el tema de
la intervención de los medios de comunicación en las elecciones se
volvió una preocupación y tema por modificar.
El nuevo modelo de comunicación consignado en la reforma cons-
titucional de 2007-2008 pretendió controlar el enorme flujo de dinero
(mucho del público) que acababa en las arcas de las empresas de me-
318

dios, particularmente de televisión, así como también fijar un suelo

parejo en materia de radio y televisión para los partidos políticos. Sin
embargo, el modelo, muy aplaudido en sus inicios, pronto mostró sus
deficiencias y limitaciones: ni terminó con el negocio de las televisoras
y empresas de radio, que encontraron subterfugios para seguir ven-
diendo la promoción, ahora encubierta, de candidatos6 ni logró que se
fomentara una mejor comunicación e información para el votante, ya
que la mayor parte de los mensajes acaban siendo spots con lemas e in-
formación partidista muy limitada.
Por el contrario, el nuevo modelo introdujo presiones altas y costosas
a la autoridad para poder cumplir con sus nuevas tareas de asignación
de tiempos, monitoreo de cumplimiento y recepción de quejas; también
trajo serias restricciones a la libertad de partidos, candidatos y personas
f ísicas y morales para contratar propaganda, y, por otro lado, concedió
facultades a la autoridad electoral para revisar contenidos que pudieran
resultar difamatorios o calumniosos, en una franca contradicción con la
libertad de expresión.
Paralelamente, una vez creadas las nuevas facultades en materia
de radio y televisión, el entonces Instituto Federal Electoral presenció
la multiplicación del número de quejas correspondientes. Además,
estas nuevas controversias acarreaban un elemento de oportunidad,
pues los efectos eran inmediatos por tratarse de mensajes en radio y
televisión.
En este tenor, la Sala Superior del tepjf, en la sentencia SUP-RAP-
-17/2006, había autorizado al Instituto decidir “el procedimiento
administrativo mediante una resolución que dirima las cuestiones de-
batidas la cual deberá cumplir, de manera estricta, con los requisitos
de motivación y fundamentación legal”.
De esa manera, el Instituto creó, a partir de una decisión judi-
cial, un procedimiento especializado y sumario para poder revi-
sar los temas de propaganda electoral y de radio y televisión. Meses
después, la reforma constitucional 2007-2008 formalizaría el proce-
dimiento sumario del Instituto, como un nuevo procedimiento es-
pecial sancionador (pes),7 para el desahogo de todas las quejas en
7 Lo que implicó la consecuente adaptación legislativa, con la reforma a la Ley General del Siste-
ma de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en su capítulo 4, de los artículos 367 al 371.
319

materia de propaganda electoral, incluidos los mensajes de radio y

televisión. Este procedimiento tendría tres autoridades: una prime-
ra instancia en sede administrativa, en la Comisión de Quejas, su ra-
tificación en el Consejo General del ine y su apelación ante la Sala
Superior del tepjf.
El nuevo procedimiento especial sancionador pronto empezó a exi-
gir un esfuerzo considerable de tiempo y recursos para ambas institu-
ciones ante el enorme cúmulo de asuntos que se presentaron en 2009
y 2012.
Nuevamente en 2014 se llevó una reforma que transfirió, de mane-
ra íntegra, el procedimiento a la nueva Sala Regional Especializada del
tepjf, y dejó a la autoridad administrativa como instancia instructora
por medio de la nueva Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral. Se
mantuvo la Comisión de Quejas para, eventualmente, establecer medi-
das cautelares, consistentes en el retiro de propaganda electoral f ísica o
de mensajes de radio y televisión. Las resoluciones de la Sala Regional
Especializada son impugnables ante la Sala Superior del tepjf.
El procedimiento especial sancionador no solo no resolvió de mejor
manera el desahogo de los múltiples asuntos que se presentan frecuen-
temente ante las autoridades electorales, sino que, en buena medida,
ha generado nuevas dificultades y demoras para la resolución de este
tipo de conflictos. En el procedimiento intervienen, y de manera su-
maria, dos órganos del ine y dos instancias del tepjf.
Por este motivo, en innumerables espacios se ha cuestionado la via-
bilidad de este procedimiento, o bien se han hecho múltiples propues-
tas para su transformación. Sin embargo, estos ajustes, con la finalidad
de volverlo nuevamente un recurso útil y expedito, no han prospera-
do frente al legislador.
Ahí se ubica esta segunda dimensión de enorme importancia de la
sentencia en estudio. Se trata de la confirmación de un desechamien-
to que señala casos que no tendrían que ser desahogados por el proce-
dimiento especial sancionador, y en los que, en realidad, la autoridad
puede señalar caminos de aplicación e interpretación de la norma más
sencillos y eficaces. Por medio de sentencias ejemplares, el tepjf va se-
ñalando nuevos rumbos en los que la justicia electoral tiene que per-
feccionarse y simplificarse.
320

Fuentes consultadas
Amparo directo 28/2010. Quejoso: Demos, Desarrollo de Medios,

Sociedad Anónima de Capital Variable. Disponible en http://
www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.
aspx?AsuntoID=123474.
Concha Cantú, Hugo Alejandro. 2006. La incoherencia de la libertad de
expresión (electoral) en México. En La (in)justicia electoral a exa-
men. México: unam/cide.
cpeum. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Cruz, Jazmín (noviembre 7 de 2019 https://idconline.mx). Difamacion
y calumnia ¿delitos vigentes? Disponible en https://idconline.mx/
corporativo/2019/01/25/difamacion-y-calumnia-delitos-vigentes
(consultada el 7 de noviembre de 2019).
lgipe. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Luna Pla, Issa, 2006. La incoherencia de la libertad de expresión (electo-
ral) en México. En La (in)justicia electoral a examen, coords. Hugo
Alejandro Concha Cantú y Saúl López Noriega, 235-52. México:
unam/cide.
Sentencia SUP-REP-155/2018. Recurrente: Ernesto Alfonso Robledo
Leal. Autoridad responsable: vocal ejecutivo de la 11 Junta Distri-
tal Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral en el Estado de Nuevo
León. Disponible en http://contenido.te.gob.mx/Informacion_
juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-REP-
0155-2018.pdf.
SUP-RAP 17/2006. Actor: Coalición “Por el bien de todos”. Auto-
ridad responsable: Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Disponible en https://www.te.gob.mx/colecciones/sentencias/
html/SUP/2006/RAP/SUP-RAP-00017-2006.htm.
321

Caso elecciones
de las autoridades auxiliares
de los ayuntamientos
Juan Carlos Silva Adaya*
1) Hechos
a) Actos impugnados
Los juicios fueron promovidos por diversos ciudadanos mediante el

salto de la instancia, a fin de controvertir:
1) La conformación de la Comisión Responsable para la Elección de

los Integrantes de las Delegaciones y Subdelegaciones, así como
de los Consejos de Participación Ciudadana del ayuntamiento de
Chimalhuacán, Estado de México.
2) La convocatoria para la elección respectiva.
b) Autoridades responsables
Las autoridades señaladas como responsables fueron, respectivamente:
1) El ayuntamiento de Chimalhuacán.
2) La Comisión Responsable para la Elección de los Integrantes de las
Delegaciones y Subdelegaciones, así como de los Consejos de Par-
ticipación Ciudadana del citado ayuntamiento.
* Magistrado de la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

c) Salto de la instancia
La parte actora solicitó el salto de la instancia con base en las razones

siguientes:
1) Se exigen requisitos contrarios a las leyes locales y a la Constitución.

2) Los plazos, trámites y requisitos impuestos son desproporcionados.
3) El tiempo necesario para el registro y cumplimiento de los requisi-
tos haría irreparable su derecho.
4) No se prevé la procedencia de algún recurso.
5) Es necesario un periodo para el cumplimiento de los requisitos que
se determinen en una nueva convocatoria.
2) Planteamiento
La Sala Regional consideró procedente conocer y resolver los juicios

sin necesidad de que la parte actora agotara la instancia que constituye
el Tribunal Electoral del Estado de México, con base en que tanto los
ciudadanos interesados en participar como la autoridad municipal ha-
bían realizado diversas acciones dispuestas en la convocatoria para la
obtención de la documentación necesaria para el cumplimiento de los
requisitos para registrarse como aspirantes, que implicaron la aplica-
ción de recursos humanos y económicos, los cuales debían tomarse en
consideración en atención a que Chimalhuacán es un municipio que,
de acuerdo con las cifras obtenidas por el Consejo Nacional de Evalua-
ción de la Política de Desarrollo Social (coneval), en 2015 se ubicó en
una situación de pobreza extrema, con un registro de más de 70 % de
sus habitantes en dicha condición.
a) Calificación de los agravios
i) La integración de la comisión
responsable de la elección
Los actores señalaron que la integración de la comisión no garantiza-

ba su independencia, autonomía e imparcialidad debido a que se en-
323

Caso elecciones de las autoridades auxiliares de los ayuntamientos
contraba conformada, solamente, por funcionarios del ayuntamiento

de Chimalhuacán, Estado de México, pertenecientes al pri. El agravio
se consideró infundado, por lo siguiente:
1) La conformación de la comisión está prevista en la Ley Orgánica

Municipal del Estado de México.
2) Los ayuntamientos pueden ejercer las atribuciones que están pre-
vistas en el marco normativo que regula su competencia y sus fa-
cultades.
3) La supuesta parcialidad del órgano en cuestión no se acredita por
el solo hecho de estar integrada, en su mayoría, por personas que
fueron postuladas por un mismo partido político.
4) Los actores debieron indicar si la designación a cargo de los fun-
cionarios del ayuntamiento fue indebida o si la conducta de los
integrantes de dicha comisión ha sido parcial, y, en consecuencia,
demostrar tales aspectos con los elementos de prueba pertinentes.
b) La convocatoria
Los agravios fueron calificados como parcialmente fundados y sufi-

cientes para modificar la convocatoria impugnada conforme a lo si-
guiente:
1) La convocatoria impugnada establece como uno de los requisitos

para solicitar el registro de alguna fórmula o planilla “la presenta-
ción de un documento expedido por el Instituto Nacional Electo-
ral, en el cual se haga constar que el candidato está inscrito en la
lista nominal electoral de su sección”.
Tal requisito carece de razón alguna, porque la finalidad de es-
tar inscrito en esas listas es garantizar al ciudadano que el día de la
jornada electoral, para elegir autoridades constitucionales, pueda
ejercer su derecho al voto; sin embargo, en el particular, se impone
a los ciudadanos este requisito previo al ejercicio de ese derecho.
Si la intención de la autoridad responsable era tener certeza so-
bre la pertenencia de los candidatos a una comunidad, bien pudo
hacerlo mediante la presentación de diversos documentos como
pueden ser: la copia —previo cotejo con el original— de la cre-
324

dencial para votar con fotograf ía, de una constancia domiciliaria

a nombre del interesado —por ejemplo, el recibo de luz, de teléfo-
no, de servicio de televisión por cable u otro— o, de ser el caso, la
constancia de residencia o de vecindad expedida por la autoridad
facultada para ello.
En consecuencia,
el requisito en cuestión únicamente deberá considerarse, en

su caso, como un medio para acreditar la residencia o la ve-
cindad del ciudadano que pretenda postularse para alguno de
los cargos de la elección de autoridades auxiliares municipa-
les, pero de ningún modo debe ser considerado como el único
posible para tales efectos.
Lo anterior, debido a que existen otros documentos que permi-

ten demostrar el cumplimiento del requisito legal consistente en
ser vecino de la delegación, subdelegación o de la comunidad a la
que pertenezca el consejo de participación ciudadana en el que se
pretenda formar parte, de ahí que tal requisito se traduce en una li-
mitante que no cumple con el test de proporcionalidad, en cuanto
al aspecto de idoneidad.
2) En cuanto a “la constancia de residencia reciente”, tampoco se ha-
ce necesaria la exigencia de tal solicitud porque se piden dos docu-
mentos diversos para un mismo objeto, lo cual hace que, de acuerdo
con los parámetros de un test de proporcionalidad, el requisito en
cuestión sea innecesario. De ahí que, para el caso concreto, “dicho
requisito tampoco debe ser exigible como tal, si existen otros me-
dios con los que se puede acreditar la residencia o la vecindad”, como
se ha expuesto en el análisis del requisito que antecede.
3) Por lo que hace al requisito consistente en “presentar un certificado
actualizado de antecedentes no penales”, expedido por la Fiscalía
General de Justicia del Estado de México, para demostrar que está
en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, es ex-
cesivo, ya que, a la fecha, el documento puede obtenerse de mane-
ra electrónica sin ningún costo.
Lo anterior sobre la base de que, si el órgano administrativo fa-
cultado para emitir ese documento determinó facilitar a los ciuda-
danos el trámite para obtenerlo mediante una simple consulta vía
325

electrónica, fundada en la Ley para el Uso de Medios Electrónicos

en el Estado de México, no es idóneo que una autoridad distinta li-
mite a los ciudadanos en la forma en que lo pueden presentar.
Aunado a lo anterior, la vigencia de los derechos político-
-electorales se suspende mediante el dictado de una sentencia con-
denatoria, por lo que el certificado solicitado no sería el documento
idóneo para demostrar el requisito en cuestión.
Por tanto, se considera excesivo exigir la constancia de no ante-
cedentes penales, por resultar un requisito innecesario el requerir
tal documento, lo cual, además, no es idóneo ni proporcional.
4) Respecto del requisito de “tener disposición y aptitudes para desem-
peñar el cargo al que se aspira, así como saber leer y escribir”, ca-
rece de una base objetiva y razonable, toda vez que no existe para
ese cargo parámetro legal alguno que pudiera constituir la base pa-
ra calificar a los aspirantes, como se establece para algunos cargos
que requieren de una preparación específica, acorde al cargo que
pretenden desempeñar.
La representatividad en una sociedad democrática no requiere
de ciertas cualidades que distingan a sus miembros o que los co-
loquen en sectores determinados del ámbito técnico o académico,
máxime que ello, como ya se determinó, no garantiza el adecuado
desempeño de las funciones que le son encomendadas.
La exigencia de saber leer y escribir constituye un requisito que
no está previsto en la Ley Orgánica Municipal ni en el artículo 119
de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México,
que se relaciona con la elección de miembros de los ayuntamien-
tos de la citada entidad federativa, de ahí que resulte excesivo, en
tanto que en el sistema jurídico de México no se exige que los as-
pirantes a cargos de elección popular posean determinadas habili-
dades culturales para desempeñarse como tales, pues ello excluiría
de la posibilidad de representar en el gobierno a ciertos sectores de
la sociedad.
5) El requisito de “recabar por lo menos 200 firmas de ciudadanos”
que residan en las villas, barrios, colonias, fraccionamientos, ejidos
y zonas comunales que integran la delegación es desproporcional,
ya que, de forma excesiva y violatoria del principio de legalidad, en la
convocatoria se exige el apoyo de 200 ciudadanos, quienes, además
326

de estar inscritos en un formato autorizado por la autoridad res-

ponsable, deben proporcionar una copia de su credencial de elec-
tor, sin que ello se encuentre previsto en la normativa (ley orgánica
municipal) que regula dicha elección.
6) La elección de los colores que identificarán a las fórmulas o a las
planillas corresponde a estas, y no a la comisión responsable, to-
da vez que en el ámbito político, especialmente, los colores jue-
gan un rol muy importante, puesto que se encuentran asociados
a determinadas posiciones políticas (por ejemplo: derecha, cen-
tro o izquierda), a ciertas ideologías (como conservadurismo, libe-
ralismo, monarquía, anarquismo, nacionalismo, etcétera), o bien a
diversos sentimientos o significados culturales (verbigracia: pure-
za, poder, autoridad, confianza, prestigio, seriedad, liderazgo, luto,
ambición, resistencia, rebelión, lucha, guerra, etcétera).
Se consideró que la comisión responsable, al imponer un deter-
minado color a una fórmula o planilla, pudo generar en la ciudada-
nía una reacción no deseada, o bien proyectar en los electores una
imagen que no sea acorde con lo pretendido por los participantes,
por lo que solo a estos les corresponde elegir el color que, a su jui-
cio, represente mayor identidad.
Pese a que la intención de la comisión responsable fue estable-
cer un mecanismo de control de los participantes para que fuera
más sencillo identificarlos, ello constituyó una restricción innece-
saria, en tanto que el mismo fin perseguido —volverlos identifica-
bles— se pudo alcanzar de otra forma, es decir, permitiéndoles
elegir el color con el que se consideren más afines.
3) Resolución de la Sala Regional
a) Efectos de la sentencia
1) Se invalidaron los requisitos relativos a la constancia de inclusión

en la lista nominal, las constancias de residencia y de anteceden-
tes no penales; saber leer y escribir, y la recopilación de apoyos, así
como lo relativo a la asignación del color por parte de la comisión
responsable. A efectos de no perjudicar a los ciudadanos que cum-
327

plieron con los requisitos referidos en el párrafo anterior, “se deja-

ron subsistentes” los registros que la comisión responsable hubiere
aprobado.
2) Se dejó sin efectos el procedimiento de registro previsto en la con-
vocatoria, con excepción de los registros ya otorgados, para que,
exclusivamente, los actores tuvieran expedito su derecho a obtener
el registro correspondiente, por lo que se recorrió la fecha para ce-
lebrar la jornada electoral.
3) Con relación al requisito de vecindad, se determinó que los actores
podrían acreditarla con la constancia de residencia correspondien-
te u otro documento idóneo o a través de otros medios probatorios
que resultaran adecuados (por ejemplo, con dos testigos con iden-
tificación oficial y que sean vecinos del interesado).
4) Por lo que hace al color de identificación de cada una de las fórmu-
las y planillas, se determinó que debía ser seleccionado y precisado
en la solicitud que para tal efecto se presentara, debiéndose seña-
lar, además, dos opciones adicionales para el caso de que la pri-
mera elección ya hubiere sido adoptada con anterioridad por otro
contendiente, así como que, en todos los casos, el criterio cronoló-
gico sería el que regiría el registro de los colores de las fórmulas o
planillas, es decir, atendiendo a la primera solicitud.
También se adujo que, en caso de que la totalidad de los colo-
res elegidos hayan sido otorgados, previamente, a otras fórmulas
o planillas, la comisión responsable debía requerir a los interesa-
dos para que eligieran un nuevo color, precisando los registrados.
Adicionalmente, se precisó que lo resuelto por la Sala Regional,
en el sentido de invalidar algunos de los requisitos determinados en
la convocatoria para contender por los cargos de integrantes de las
delegaciones y subdelegaciones, así como de los consejos de parti-
cipación ciudadana del ayuntamiento de Chimalhuacán, Estado de
México, no generaba, en forma directa, una afectación a los dere-
chos de terceros ni producía algún efecto privativo de los derechos
generados por las planillas que ya contaban con su registro al mo-
mento de la emisión de la sentencia.
328

b) Cumplimiento de la sentencia
Finalmente, por acuerdo del Pleno de la Sala Regional se declaró, for-

malmente, cumplida la sentencia, en el entendido de que el efecto de lo
decidido respecto de la invalidación de requisitos y su flexibilidad para
cumplirlos regía el proceso electivo, por lo que se presumió su vigen-
cia, salvo prueba en contrario y sin perjuicio del derecho de acceso a la
justicia de quienes así lo hubiesen considerado.
Fuente consultada
Sentencia ST-JDC-9/2019 y acumulados. Actores: José de Jesús Buen-

día Romero y otros. Autoridad responsable: Comisión Responsable
para la Elección de los Integrantes de las Delegaciones y Subdele-
gaciones, así como de los Consejos de Participación Ciudadana del
Ayuntamiento de Chimalhuacán, Estado de México.
329

El parámetro de control
de la regularidad constitucional
de las elecciones de autoridades auxiliares
de los ayuntamientos.
Un aspecto por definir
Joel Reyes Martínez*
1) Introducción
Este ensayo pretende ser un análisis crítico y propositivo de la deci-

sión adoptada por la Sala Regional Toluca (srt) del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) en el expediente
ST-JDC-9/2019 y acumulados, en el que resolvió diversa impugna-
ción relacionada con la elección de delegaciones y subdelegaciones,
así como de consejos de participación ciudadana del ayuntamiento de
Chimalhuacán, Estado de México.
Este tipo de elecciones se caracterizan porque, a diferencia de las
constitucionales, representan ejercicios democráticos cuya reglamen-
tación depende de la libertad configurativa de cada entidad federativa, en
razón de que no existe una obligación para que las autoridades auxilia-
* Licenciado en Derecho y especialista en Argumentación por la Universidad Nacional Autóno-

ma de México, especialista en Justicia Constitucional por la Universidad Castilla-La Mancha
y maestro en Derecho Procesal Constitucional por la Universidad Panamericana.
Desde hace 16 años se ha especializado en temas electorales y constitucionales, tanto en el
Poder Judicial de la Federación, al haber ocupado distintos cargos en tribunales colegiados de
circuito y en el Tribunal Electoral, como en el área de consultoría y en la academia.
Actualmente presta servicios de asesoría especializada en materia electoral y constitucio-
nal en la firma Reyes y Castillo Consultores, y es integrante de la Fundación Equilibra. Centro
de Justicia Constitucional, asociación dedicada al análisis crítico de aspectos vinculados con
los derechos humanos y la justicia constitucional.

res de los ayuntamientos sean electas por el voto popular. Se trata de

modalidades de participación ciudadana que buscan involucrar a las
personas en la toma de decisiones públicas, sobre todo cuando se tra-
ta de cargos cuya función es la de ser un puente entre la ciudadanía y
la administración.
Por la característica apuntada, la sentencia que se comenta abordó
un tema que se considera de la mayor relevancia y que se puede enun-
ciar con la interrogante siguiente: ¿las autoridades encargadas de orga-
nizar ese tipo de elecciones deben cumplir con los principios definidos
en los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos (cpeum)?
La relevancia del tema deriva de que ni en la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación (scjn) ni en la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, como órganos límite en la inter-
pretación constitucional, existe una línea jurisprudencial en la que se
defina cuál es el parámetro de regularidad constitucional al que debe
sujetarse la elección de autoridades auxiliares de los ayuntamientos.
Por el contrario, lo que se observa es una dispersión de criterios, in-
cluso contradictorios, que, lejos de generar certeza, propician un am-
biente de incertidumbre sobre los estándares de constitucionalidad a
los que deben sujetarse esos actos, lo cual redunda en un impedimento
para conocer el contenido y alcance de los derechos político-electorales
en esos casos.
Esta discontinuidad en el uso de la doctrina judicial ha propiciado
que, en casos como el analizado, se haya adoptado lo que podría califi-
carse como una mala decisión, la cual es contradictoria con la de otra
Sala Regional, lo que, además, repercute en una clara violación al prin-
cipio de igualdad.
En ese sentido, en el trabajo se examinan los precedentes tanto de
la scjn como del tepjf, con relación al estándar de constitucionalidad
al que debe sujetarse la elección de autoridades auxiliares en los ayun-
tamientos, con la finalidad de generar un contexto de exigencia para
que, a la brevedad, se defina con claridad el tema expuesto y, con ello,
se genere un mayor grado de certeza, como un elemento mínimo para
potenciar el ejercicio de los derechos político-electorales en esta cla-
se de elecciones.
331

El parámetro de control de la regularidad constitucional...
En definitiva, lo que se busca es hacer especial énfasis en la forma

en que tradicionalmente se ha empleado el precedente judicial, de ma-
nera que se supere la aplicación irreflexiva y automática de lo que co-
nocemos como tesis de jurisprudencia, para transitar a un verdadero
sistema fundado en la identificación de líneas jurisprudenciales.
Para tal fin, en un inicio se considera fundamental exponer de mo-
do muy breve el concepto de línea jurisprudencial; en un segundo
apartado se hace una recopilación de los criterios relevantes aplica-
bles al caso, con la idea de mostrar el contexto jurídico que rodeó a la
sentencia; como tercer aspecto se abstraen las razones que sustentan
el fallo de la srt para, finalmente, hacer unas reflexiones conclusivas.
2) Breve referencia a la línea jurisprudencial
En nuestro país, el uso del derecho jurisprudencial es una constan-

te, incluso, se podría afirmar que vivimos en un abuso de ese derecho.
Prácticamente todos los días, los tribunales federales competentes
emiten lo que se conoce como tesis de jurisprudencia, ya sean aisladas
o vinculantes, a partir de su reiteración en cierto número de supues-
tos, 5 o 3, según sea el caso, o bien a través del procedimiento de uni-
ficación de criterios.
Ese derecho jurisprudencial se encuentra en constante crecimiento,
basta ver el número de tesis o jurisprudencias que se incluyen en los
portales de internet tanto de la scjn como del tepjf, el cual supera to-
da pretensión de conocimiento del operador jurídico. La situación se
complica si se considera que las tesis no son reiteradas cuando exis-
ten modificaciones legislativas o cambios de criterio, de tal suerte que
conviven, con igual vigencia formal, tesis contradictorias, contrarias,
complementarias, superadas, etcétera.
La forma en que esos criterios se publican es desestructurada, ya
que no existe una pauta orientadora que permita identificarlos por un
referente adicional a la mera fecha de publicación o el título. No exis-
te un elemento para establecer si existe alguna relación entre la infini-
dad de criterios que todos los días se publican.
Esto obedece, desde una perspectiva personal, a que estamos acos-
tumbrados a realizar una lectura individual de las sentencias, lo cual
332

ha propiciado esa dispersión radical y desarticulada de criterios, que, a

la postre, ha redundado en una falta de comprensión de las construc-
ciones normativas emanadas del derecho judicial. Se puede afirmar
que el sistema jurisprudencial es caótico e incomprensible por su ex-
cesivo volumen.
Aquí es donde se inserta el concepto de línea jurisprudencial como
una herramienta de análisis y sistematización de los precedentes judi-
ciales, de forma que se propicie una mayor determinación, claridad y
comprensión de los fundamentos de la doctrina judicial, si es que exis-
te, o bien de los criterios pendulares de los órganos jurisdiccionales
que sirvan de referente para una crítica informada y coherente.
Este concepto tiene muchas y muy variadas implicaciones, que es-
capan, por supuesto, a la finalidad de este trabajo; sin embargo, como
referente resulta muy ilustrativo lo dicho por Diego López Medina.
El autor considera que una línea jurisprudencial constituye una
doctrina judicial que da cuenta de los puntos de relación entre varios
pronunciamientos judiciales relevantes. Una línea jurisprudencial es,
en consecuencia, una idea que surge del reconocimiento de una ten-
dencia en la decisión de un órgano judicial, en la cual resulta relevante la
prudencia en su generalidad y abstracción (López 2002, 140).
Se considera que en México la noción de línea jurisprudencial
puede ser muy útil para, en principio, atemperar esa práctica tan arrai-
gada de citar tesis de jurisprudencia de manera asistemática e irre-
flexiva, pero, en segundo lugar y más importante aún, para dar cierta
comprensión al conjunto de la jurisprudencia constitucional que sirva
de base para pesar y medir los límites a los derechos humanos.
Este tipo de análisis permitiría dar estructura a conceptos clave de-
sarrollados en la práctica judicial, al igual que facilitaría la transmi-
sión y comprensión coherente y significativa de la doctrina adoptada
por un determinado órgano jurisdiccional, como alternativa a la mera
argumentación desestructurada a partir de textos constitucionales no
interpretados o de sentencias aisladas.
Además, la adopción de un modelo estructurado y coherente en la
identificación y aplicación del precedente judicial no se limita a la ra-
cionalidad en la decisión, sino que constituye un control del órgano
límite, porque se erige en una barrera para un activismo judicial des-
333

mesurado, que genere sospechas sobre las razones que motivan las de-
cisiones de los órganos terminales y, por el contrario, permite afirmar
que, en casos concretos, la decisión adoptada sí es atribuible a la Cons-
titución.
Es por esto que, ante la ausencia de controles de tipo jurídico so-
bre el órgano límite, se hace indispensable, como ocurre en todas
las democracias modernas, que la opinión pública y, especialmente, la
comunidad jurídica analicen, debatan y critiquen constructivamente
sus decisiones, pero, para ello, es importante tener cierta certeza de la
doctrina judicial prevaleciente.
3) El control constitucional de las elecciones

de autoridades auxiliares de los ayuntamientos
La importancia de los distintos procesos constitucionales en materia

electoral es que, en realidad, constituyen el instrumento necesario pa-
ra que los órganos jurisdiccionales puedan dimensionar su peso exac-
to y sus respectivos límites en las sentencias que emiten al resolver los
casos concretos más que en las normas legales abstractas. Es por esto
que solo mediante las decisiones judiciales seremos capaces de cono-
cer el tamaño real de los derechos políticos.
En la práctica constitucional, el contenido de los enunciados nor-
mativos1 se genera a partir de la integración con otras normas, como
la Constitución y los tratados internacionales, y, al hacerlo, esa inter-
pretación se convierte en la norma jurídica, objeto y también lengua-
je del derecho.
Hoy en día, la única forma de conocer el peso de los derechos es
a partir de la integración de las normas y los precedentes judiciales.2
Así, la dimensión de los derechos humanos, entre ellos los político-
-electorales, debe buscarse, en última instancia, en las sentencias de
los tribunales más que en las normas legales abstractas, pues solo
2 En nuestro sistema jurídico hablaríamos más bien de tesis aisladas y jurisprudencia obligato-
ria, no de precedentes en sentido estricto.
334

de esta manera seremos capaces de conocer su tamaño real.3

Esta labor no resulta menor. El marco constitucional exige que, pa-
ra pesar un derecho, se tenga en cuenta no solo la normatividad de
fuente nacional y su respectiva interpretación por los órganos lími-
te, sino la emanada de fuente internacional y los precedentes de los
organismos competentes para interpretarla en última instancia, para
lo cual se requiere un ejercicio de armonización que permita integrar lo
que la scjn ha denominado parámetro de regularidad constitucional
(jurisprudencia P./J. 20/2014).
Este dinamismo genera el problema de la dispersión de la justicia
electoral, pues, además de que son muchos los órganos con jurisdic-
ción en esta materia, tanto en el ámbito local como en el federal y en el
constitucional, el concepto de electoral admite distintas connotaciones,
de suerte que, en ocasiones, se tratan temas de esa materia en la juris-
dicción de amparo, y, en juzgados federales, en el ámbito de los delitos
electorales, o bien algunos casos denominados por la scjn como ma-
teria electoral indirecta se estudian en controversias constitucionales,
las cuales, en principio, estarían vedadas para esos aspectos.4
El escenario descrito genera que, en la práctica, se presenten situa-
ciones en que la scjn y el tepjf tengan opiniones encontradas sobre el
contenido de ciertas instituciones jurídicas o derechos y, al ser ambos
órganos terminales con competencia para emitir criterios obligatorios
para los demás órganos,5 generan un estado de incertidumbre acerca
de la interpretación que debe darse.
Esto último se observa en la materia objeto de la sentencia que se
comenta. Ni en la scjn ni en el tepjf se advierte una tendencia clara
sobre el parámetro de regularidad constitucional aplicable a las elec-
ciones de autoridades auxiliares de los ayuntamientos. Lo único que se
observa son algunos criterios aislados y dispersos que están muy lejos
de presentar un modo articulado que sirva de base para construir una
3 Para abundar sobre esta tesis, véase Castillo (2013, 1293 y ss.).
4 Para conocer un excelente comentario sobre esa dispersión de la justicia electoral y las facul-
tades constitucionales del tepjf, véase Sánchez (2006).
5 A diferencia de la jurisprudencia emitida por la scjn, por los plenos de circuito y por los tri-
bunales colegiados de circuito, la emitida por el tepjf, en términos de lo dispuesto por el ar-
tículo 233 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, también es obligatoria para
las autoridades administrativas.
335

línea jurisprudencial, por lo que puede afirmarse que existe una zona
de penumbra.
Ciertamente, la primera referencia relevante se puede identificar en
la tesis del Pleno de la scjn, de rubro: NORMAS GENERALES EN MA-
TERIA ELECTORAL. PARA QUE PUEDAN CONSIDERARSE CON
TAL CARÁCTER E IMPUGNARSE A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD, DEBEN REGULAR ASPECTOS RE-
LATIVOS A LOS PROCESOS ELECTORALES PREVISTOS DIREC-
TAMENTE EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL,6 en la que se señaló
que las elecciones de autoridades en los ayuntamientos, distintas a la
presidencia municipal, sindicatura o regiduría, no pueden considerar-
se procesos electorales propiamente dichos y, por lo mismo, no les re-
sultan aplicables los principios constitucionalmente previstos para los
comicios contemplados por la ley fundamental. Este criterio, al haberse
adoptado por una mayoría de siete integrantes, no adquirió el carác-
ter de obligatorio, pero sí como tesis aislada que se encuentra vigente.
Por su parte, en la experiencia del tepjf, una primera orientación,
respaldada por la tesis citada, consideró improcedente el juicio para
la protección de los derechos político-electorales para controvertir la
elección de autoridades auxiliares, como los agentes y subagentes mu-
nicipales, sobre la base de que los principios establecidos en el artícu-
lo 116 de la cpeum no resultaban aplicables y, por lo mismo, no tenían
el carácter de electorales (SUP-JDC-114/2005).
El caso paradigmático, por el que se dio un giro a la interpretación
inicial, se dio al resolver el expediente SUP-JDC-571/2005, relaciona-
do igualmente con la elección de agentes y subagentes municipales
en el estado de Veracruz. La nota distintiva que detonó el cambio de
criterio se hizo sobre la base de que se encontraban involucrados los
derechos de votar y ser votado, lo cual justificaba la procedencia del
juicio ciudadano. No obstante, en la sentencia no se hizo pronuncia-
miento alguno sobre la aplicabilidad de los principios previstos en los
artículos 41 y 116 de la cpeum, como criterios marco para la organiza-
ción de esa clase de elecciones.
Este criterio ha gozado de cierta estabilidad y no se observa algún
6 Esta tesis surgió de la acción de inconstitucionalidad 3/2005, resuelta en la sesión del 17 de

marzo de 2005.
336

otro que dé pautas claras sobre la aplicabilidad de los principios cons-

titucionales a otra clase de elecciones. La única aproximación sobre
el tema se encuentra en la tesis de jurisprudencia: PLAZO. PARA LA
INTERPOSICIÓN DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MA-
TERIA ELECTORAL EN CONTRA DE ACTOS EMITIDOS EN LOS
PROCEDIMIENTOS PARA ELEGIR AUTORIDADES MUNICIPA-
LES A TRAVÉS DEL VOTO POPULAR, DEBEN COMPUTARSE TO-
DOS LOS DÍAS Y HORAS COMO HÁBILES, POR TRATARSE DE
PROCESOS ELECTORALES.
En dicho criterio, el tepjf fue expreso al señalar que las elecciones
de autoridades municipales, distintas a las constitucionales, constitu-
yen procesos electorales, por lo que les resulta aplicable el principio
relativo a la forma en cómo se computan los plazos, pero tampoco fue
más allá en torno a si dichas elecciones deben celebrarse con los están-
dares previstos en los artículos 41 y 116 de la cpeum.
Fuera de los casos anteriores, en los precedentes de la Sala Superior
del tepjf se encuentra un importante universo de casos relacionados
con la elección de autoridades auxiliares, donde si bien se ha admiti-
do su impugnación, no se ha hecho referencia expresa a si les resultan
aplicables o no los principios previstos constitucionalmente que deben
guiar la organización de las elecciones, esto es, los principios de certe-
za, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y ob-
jetividad.
Lo anterior, aunado a la aparente contradicción con un criterio de la
scjn, impide trazar una línea jurisprudencial, mediante la identifica-
ción de los elementos objetivos mínimos para poder determinar si los
principios constitucionales resultan aplicables o no a elecciones que
no tienen base en la ley fundamental, como herramienta de previsibi-
lidad y de evaluación de la decisión judicial.
En el capítulo siguiente se tratará de evidenciar cómo, en algunos
casos, la falta de una doctrina judicial sólida puede llevar a malas deci-
siones, incluso pendulares, con repercusiones contrarias a los dere-
chos fundamentales en materia electoral.
337

4) La decisión adoptada
en el expediente ST-JDC-9/2019
Como se dijo en la parte introductoria, la decisión de la srt resolvió

una impugnación relacionada con la elección de autoridades auxiliares
de un ayuntamiento. Las particularidades del caso son las siguientes.
a) Antecedentes
El 22 de febrero de 2019, el ayuntamiento de Chimalhuacán, Estado

de México, aprobó la convocatoria para renovar a los integrantes de
las delegaciones y subdelegaciones, así como de los consejos de par-
ticipación ciudadana de dicho municipio para el periodo de gestión
2019-2021.
En opinión de diversos ciudadanos, la convocatoria presentaba
vicios de constitucionalidad y legalidad, por lo que, como era de es-
perarse, el conflicto llegó a las instancias jurídicas y, finalmente, a la
srt, quien recibió las impugnaciones los días 28 de febrero, 4 y 8 de
marzo de 2019.
La inconformidad se dirigió a solicitar la revocación de la convoca-
toria, por dos aspectos sustanciales. Por un lado, por considerar que
la comisión responsable para la elección, que tenía a su cargo la orga-
nización del proceso electoral, no garantizaba la independencia, auto-
nomía e imparcialidad que deben tener las autoridades electorales de
México, debido, esencialmente, a que se integraba por funcionarios del
propio ayuntamiento.
Por otro lado, porque la convocatoria incluía requisitos despropor-
cionados o injustificados, como la obligación de exhibir constancias de
inscripción en el listado nominal, de residencia y de no antecedentes
penales, y saber leer y escribir, entre otros.
El primer aspecto de la inconformidad es el que resulta relevante
para este análisis, y como fue planteada la demanda, la srt tuvo ante
sí la oportunidad de pronunciarse de modo directo sobre si esas elec-
ciones deben guiarse por los principios constitucionales aplicables a la
materia electoral.
338

b) La argumentación de la srt
Al resolver la controversia jurídica, la srt, por unanimidad, desesti-

mó el argumento relativo a la aplicación de los principios constitucio-
nales a las elecciones de autoridades auxiliares de los ayuntamientos, y
para demostrarlo le dedicó un párrafo en la sentencia, que se cita tex-
tualmente.
En principio, es conveniente señalar que la integración de la comi-

sión que se controvierte, en estricto sentido no puede considerarse
como una autoridad electoral, en términos de lo dispuesto en los ar-
tículos 41, fracción V, aparado A, párrafos primero y segundo, y 116,
fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución federal, sino que es una
comisión dentro del citado ayuntamiento, que fue designada para
organizar el proceso de renovación de las autoridades municipales
auxiliares, por lo que, el cabildo apoyado en las disposiciones de la
Ley Orgánica Municipal del Estado de México, tiene facultades para
integrar ese tipo de comisiones, en el caso, una comisión de carácter
temporal.7
Con esta afirmación, se desestimó el planteamiento esencial de las

demandas de juicios ciudadanos, y, si bien no lo señaló expresamente, es
claro que, al considerarse que no se trataba de una autoridad propia-
mente electoral, no le resultaban aplicables los principios constitucio-
nales. Con esta posición, la Sala Regional se acercó a la postura inicial
de la scjn.
5) Comentarios y reflexiones
Como se expuso, la sentencia dedicó únicamente un párrafo para afir-

mar que la elección de autoridades auxiliares del ayuntamiento de
Chimalhuacán, Estado de México, no era un proceso electoral propia-
mente dicho, por lo que no le resultaban aplicables los principios pre-
vistos en los artículos 41 y 116 de la cpeum, donde se establece que las
elecciones deberán desarrollarse con certeza, legalidad, independen-
cia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.
7 Página 19 de la sentencia.
339

Por lo parco de la sentencia, es claro que, para la srt, no era un te-

ma relevante determinar la aplicabilidad o no de los principios consti-
tucionales; sin embargo, es de destacarse el hecho de que no se hayan
mencionado los diversos precedentes relacionados con el tema y la
discontinuidad que se puede observar en ellos. La aplicación del pre-
cedente judicial demandaba, por lo menos, dar respuesta a las interro-
gantes siguientes: ¿qué criterios de la scjn y del tepjf se encuentran
vigentes? y ¿cuál de ellos se comparte?
La sentencia no se ocupó de esos aspectos y con ello se dejó pasar
una gran oportunidad para, en principio, evidenciar la discontinuidad
en los precedentes judiciales y, en segundo lugar, para adoptar un cri-
terio que se erigiera en una sentencia hito y sirviera como referente pa-
ra la construcción de una línea jurisprudencial.
Con independencia de ello, y específicamente en torno a la decisión
adoptada, es cierto que si bien, conforme a los precedentes existentes,
el problema planteado admitía dos soluciones, la postura contraria a
la adoptada por la srt era mucho más af ín al proceder de un tribu-
nal constitucional, porque lograba garantizar los derechos fundamen-
tales en juego.
La sentencia evidencia una contradicción palpable que podría ejem-
plificarse con esta interrogante: ¿cómo se pueden tutelar los derechos
político-electorales sin aplicarse los principios que los complementan?
La respuesta parece contundente, desde luego, en sentido negativo.
En efecto, como reiteradamente lo han sostenido tanto la scjn
como el tepjf, el núcleo esencial de los derechos político-electorales
se conoce con la interpretación sistemática de la cpeum, en razón de
que ahí están delineados los principales conceptos y concepciones del
derecho electoral y de los derechos humanos en dicha materia, por lo
que, a partir de la apreciación conjunta de las normas y principios, es
posible dimensionar sus contenidos mínimos.
Así, el marco normativo aplicable a los derechos político-electorales
está previsto en los artículos 35, 41, 116 y 122 de la cpeum, conforme
al cual es posible distinguir que los derechos de participación políti-
ca en materia electoral se integran por normas de derechos humanos
y principios constitucionales que les dan contenido, entre los que se
encuentran los relativos a que en el desarrollo de las elecciones de-
berán observarse los principios de certeza, legalidad, independencia,
340

imparcialidad, máxima publicidad y objetividad. Se trata de normas

y principios que están íntimamente ligados e implicados, por lo que
constituyen un núcleo esencial e indisoluble, de modo que la única for-
ma de dimensionar el peso real de esos derechos es a través del análi-
sis conjunto y sistemático de tales normas.
Desde esta óptica, se considera desafortunada la afirmación de la
srt al admitir, implícitamente, que se puede garantizar la efectividad
de los derechos político-electorales sin que sea necesario cumplir con
el resto de principios, de igual jerarquía, que los moldean y dan con-
tenido.
Ciertamente, en opinión de la Sala Regional, la justificación para
conocer de las impugnaciones relacionadas con la elección de auto-
ridades auxiliares radica en que se encuentran involucrados los dere-
chos de votar y ser votado, pero, al mismo tiempo, consideró que no
es necesario que esas elecciones se guíen por los principios de certe-
za, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y ob-
jetividad.
Esta afirmación representa una contradicción sustancial porque,
como se ha expuesto, la dimensión o peso de los derechos político-
-electorales únicamente puede considerarse a partir de su interpretación
sistemática con el resto de los principios que dan forma y moldean la
función electoral en el sistema jurídico mexicano.
En todo caso, la postura adoptada por la srt, para ser congruen-
te, tuvo que culminar con el desechamiento de los juicios, pues si se
considera que, en estricto sentido, no se trata de un proceso electo-
ral, entonces no existe justificación para que la jurisdicción electoral
analice esa clase de actos, como lo entendió la scjn y el tepjf en su
primera orientación.
Una solución radicalmente distinta —con la cual se coincide— fue
la asumida por la Sala Regional Ciudad de México, al resolver el expe-
diente SCM-JDC-32/2019, donde expresamente señaló que sí resultan
aplicables los principios constitucionales a la elección de autoridades
auxiliares; incluso, con ese criterio, invalidó diversas normas donde se
establecía que la autoridad encargada de organizar la elección se inte-
graría con miembros del propio ayuntamiento, por considerar que no
se cumplía con los principios de autonomía e independencia.
La divergencia de criterios ilustra de forma directa la necesidad
urgente de adoptar líneas jurisprudenciales claras, porque, por un la-
341

do, esto evitaría la discontinuidad en el uso de los precedentes y ge-

neraría certeza y predictibilidad en la decisión judicial y, por otro,
garantizaría el respeto al principio de igualdad porque, por lo menos
ahora, con los precedentes de la srt y la Sala Regional Ciudad de Méxi-
co, el estándar de cumplimiento de la cpeum es distinto en las entida-
des federativas correspondientes a una y otra jurisdicción, en lo que se
refiere a las elecciones de autoridades auxiliares de los ayuntamientos.
Este tipo de asuntos revela cómo, ante la ausencia de referentes ju-
risprudenciales claros, se puede válidamente incurrir en decisiones
pendulares o contradictorias, que en nada abonan a la credibilidad ins-
titucional. Este asunto es útil para analizar la exigencia de coherencia
e igualdad y las consecuencias nocivas de ignorar la doctrina judicial,
porque, como señala el jurista italiano Zagrebelsky (2008, 76):
las contradicciones jurisprudenciales no favorecen la reputación del

Tribunal. Pero tampoco es conveniente empeñarse en argumentar
una continuidad cuando ésta no existe o en esconder una discon-
tinuidad cuando por el contrario existe. A veces, ayudaría más a la
autoridad del Tribunal indicar explícitamente la doctrina que cam-
bia, incluso por completo, que intentar hipócritamente esconder el
cambio de doctrina a través de un uso no objetivo de los preceden-
tes, como si se avergonzase de lo que hace. Sería un signo de fuerza
y de claridad.
Los temas apuntados, así, a grandes rasgos, constituyen, más que

una postura concluyente, una reflexión en torno a aspectos que se con-
sideran relevantes en la práctica judicial que, al final, lo que buscan es
abonar a la crítica y al debate, con la idea de que la materia electoral si-
ga transitando por el sendero de la consolidación.
Estoy convencido de que la crítica es imprescindible en cualquier
Estado constitucional porque, como ha señalado el jurista español
García de Enterría (2001, 264):
en la materia constitucional es necesario un diálogo permanente

entre el tribunal y la doctrina jurídica, un diálogo franco y abierto,
con elogios y con censuras, con desarrollos y justificaciones genera-
les, con reservas y advertencias. La jurisprudencia y la doctrina han
de caminar conjuntamente para que la legitimidad de la primera se
afiance y se afirme, presentándose como la expresión inequívoca y
autorizada de la Constitución y de sus valores fundamentales.
342

Fuentes consultadas
Castillo Estrada, Iván. 2013. Los derechos político-electorales estableci-

dos en el artículo 35 constitucional y su interpretación por el Poder
Judicial de la Federación. En Derechos humanos en la Constitución:
comentarios de jurisprudencia constitucional e interamericana,
coords. Eduardo Ferrer Mac-Gregor y José Luis Caballero Ochoa,
1293 y ss., México: unam/tepjf.
Eraña Sánchez, Miguel. 2006. ¿Jueces de constitucionalidad o miniaturi-
zación dictaminadora llana del tepjf? En La calificación presiden-
cial de 2006. México: Porrúa-Universidad Iberoamericana.
García de Enterría, Eduardo. 2001. La Constitución como norma y el tri-
bunal constitucional. Madrid: Civitas.
Huerta Ochoa, Carla. 2003. Conflictos normativos. México: unam. [Dis-
ponible en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=2485].
Jurisprudencia P./J. 20/2014. DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS
EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNA-
CIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL
DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN
LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL
EJERCICIO DE AQUELLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTA-
BLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL. Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, libro 5 (abril).
López Medina, Diego Eduardo. 2002. El derecho de los jueces. Bogotá:
Legis-Uniandes.
Tesis de jurisprudencia. PLAZO. PARA LA INTERPOSICIÓN DE LOS
MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL EN
CONTRA DE ACTOS EMITIDOS EN LOS PROCEDIMIENTOS
PARA ELEGIR AUTORIDADES MUNICIPALES A TRAVÉS DEL
VOTO POPULAR, DEBEN COMPUTARSE TODOS LOS DÍAS
Y HORAS COMO HÁBILES, POR TRATARSE DE PROCESOS
ELECTORALES.
Zagrebelsky, Gustavo. 2008. Principios y votos. El tribunal constitucio-
nal y la política. Madrid: Trotta.
343

Caso requisitos para el cargo

de consejero municipal en Colima
Alejandro Avante Juárez*
1) Hechos
Esta sentencia tuvo su base principal en la clara y bien estructurada

demanda del actor, quien planteó de forma sencilla pero profunda la
necesidad de revisar la constitucionalidad de un requisito a la luz de
una perspectiva racional, funcional y maximizadora de derechos hu-
manos, particularmente, al tratarse del escrutinio de categorías sospe-
chosas. Un reconocimiento por ese hecho.
Ya en materia, es necesario dar algunos antecedentes del caso. Al
actor se le negó el registro como aspirante a consejero municipal en
Tecomán, Colima, sobre la base del incumplimiento de 2 requisitos. El
primero, la edad, pues tenía 27 años y la norma local establecía como
mínimo 30, y, el segundo, la antigüedad del título profesional: 4 años y
8 meses, frente a los 5 que exigía la legislación.
Esta situación se basó en que la norma local, en el artículo 120 del
código del estado, establecía que los consejeros municipales deben
cumplir con los mismos requisitos previstos para los consejeros esta-
tales, señalados en el artículo 108: 30 años de edad y 5 de antigüedad
del título, para lo que al caso interesa.
* Magistrado de la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción (tepjf).

2) Planteamiento
Como es evidente, y el actor lo planteó en primera instancia, se trata-

ba de una norma restrictiva de un derecho fundamental, el de formar
parte de las autoridades electorales, como participación política. Más
aún, era una norma restrictiva que tenía como base lo que se ha iden-
tificado como categorías sospechosas: edad e instrucción.
Ante ello, el tribunal local desestimó los agravios del actor y confir-
mó la negativa de registro al considerar que, con base en diversos pre-
cedentes de la Sala Superior, se había confirmado la constitucionalidad
de esos requisitos ante la necesidad de garantizar el desempeño profe-
sional de la función electoral, aunque ello hubiera sido para el caso de
consejeros estatales.
Así, la demanda federal esencialmente sostuvo este razonamien-
to fundamental: no se compartía la posición del tribunal local porque
los requisitos para ser consejero estatal no pueden ser iguales que los
exigidos a los consejeros municipales, dado que sus responsabilidades
son claramente menores.
Ahora, cabe hacer algunas precisiones que determinaron el análisis
de esta sentencia. Como se puede ver, se trata de requisitos graduables.
Esto es, no se tuvo en el caso, por ejemplo, incompatibilidades, que tie-
nen una estructura normativa más cercana a la de las reglas en estric-
to sentido, es decir, de aplicación todo o nada.
La exigencia de no militancia en un partido político, de inicio, pa-
rece poco graduable atendiendo al ámbito del Consejo al que se aspi-
rara en la administración electoral. Dicho de otro modo, no importa
el grado de responsabilidad mayor o menor, el principio de imparcia-
lidad parece de aplicación absoluta, de ahí la misma naturaleza de la
restricción.
No obstante, la edad y la antigüedad del título apuntan a una lógica
diversa. Esto es, su inclusión en los requisitos para un cargo busca un
fin determinado en una medida no absoluta sino, obviamente, relativa.
En otras palabras, el requisito de no militancia es claramente absoluto
para toda la función de dirección electoral, no obstante, una edad deter-
minada y la antigüedad del título implican la consecución de un fin que
se adquiere de manera gradual, al paso de los años, de ahí que su apli-
cación no puede ser absoluta, sino, por su propia naturaleza, graduable.
345

Caso requisitos para el cargo de consejero municipal en Colima
Esta relatividad debe obedecer a algún fin que justifique la inclusión

de este tipo de requisitos. La propia Constitución ofrece respuesta, co-
mo lo apreció el tribunal responsable. En efecto, estos requisitos tienen
como fin garantizar el desempeño profesional de la función electoral.
3) Resolución de la Sala Regional
La Sala Regional Toluca recurrió al análisis gramatical a fin de enten-

der de forma precisa las características del concepto implicado en el
principio de profesionalismo. Con ello, se estableció, como intuitiva-
mente planteó el actor, que el profesionalismo implica la habilidad pa-
ra desempeñar una determinada actividad.
De esa forma, se estableció que la relatividad del cumplimiento de
los requisitos en cuestión debía obedecer de forma directamente pro-
porcional a la actividad que desempeñara el cargo al cual se vincula-
ban los requisitos.
Con ello en mente, desde la perspectiva de la Sala Regional no podía
sostenerse el razonamiento del tribunal responsable, que afirmó la cons-
titucionalidad del trato indiferenciado entre los requisitos exigidos a los
aspirantes a consejeros estatales y municipales, sobre la única base de
que esos requisitos habían sido declarados constitucionales por la Sala
Superior al analizar casos de integración de consejos estatales.
Este razonamiento pasa por alto la naturaleza graduable de los re-
quisitos en cuestión. En otras palabras, no basta que tales requisitos
hubieran sido declarados constitucionales en otros casos, sin atender
a una diferencia sustancial y, a la postre, determinante, esto es, que se
trataba de cargos con naturalezas, trascendencia y responsabilidades
claramente distintas.
Ello implicaba desatender el agravio planteado a esa instancia, el
cual necesariamente requería la revisión de la justificación de la medi-
da en dos casos distintos, por lo que solo atender a ello diciendo que la
constitucionalidad ya había sido determinada por la Sala Superior pa-
ra el consejo estatal desatendía, precisamente, el motivo de inconfor-
midad. Ante lo avanzado del proceso se decidió analizar el agravio en
plenitud de jurisdicción.
346

La base fundante de la sentencia se da en la declaración de cons-

titucionalidad de esos requisitos en el caso de aspirantes a consejeros
estatales. Ello, sobre una premisa necesaria del análisis de proporcio-
nalidad cuando se trata de casos de restricción de derechos fundamen-
tales. Esto es, que cualquier declaración de constitucionalidad de este
tipo de medidas obedece de forma absoluta al principio de menor in-
tervención posible. Aún más tratándose de categorías sospechosas.
Dicho de otra forma, la Sala partió de la certeza de que, al haber
sido declarada la constitucionalidad de tales requisitos en el caso de
consejeros estatales, ello implicaba que esa medida era la menos res-
trictiva de derechos de todas las posibles, esto es, era el absoluto míni-
mo necesario para lograr el fin que la misma buscaba, una vez más, en
el específico cargo de consejero estatal.
Esta situación fue de capital importancia para el análisis, pues sin
esa certeza podría haberse sostenido que la Sala Superior al declarar
constitucional tal requisito no implicaba que otro menor fuera sufi-
ciente para alcanzar el mínimo grado de profesionalismo. Con ello, el
reclamo del actor carecería de base cierta; esto es, se podría argumen-
tar que como esos requisitos no eran los mínimos necesarios se po-
dían exigir los mismos para los consejeros municipales, aun cuando
sus funciones fueran menores que las de los consejeros estatales.
Con base en ello, se estableció que la sentencia de la Sala Superior
debía ser entendida, en una forma simplista, como el establecimiento de
un nivel mínimo necesario de los requisitos en cuestión para lograr en
medida suficiente el profesionalismo requerido para llevar a cabo de-
terminadas funciones, esto es, las de los consejeros estatales.
Ante este hecho, lo único que restaba era establecer que la disminu-
ción de cualquiera de las variables implicaba la necesaria modificación
en el mismo sentido de alguna de las otras variables que determinaba
el razonamiento anterior.
Si las funciones del cargo municipal eran menores, necesaria y lógi-
camente, se debían requerir menores requisitos, pues se necesitaba un
nivel de habilidad menor para desarrollarlo con el mismo profesiona-
lismo, recordemos, el mínimo necesario según nuestra interpretación
de la sentencia de la Sala Superior.
A contrario, si se requirieran más funciones, se demandaría mayor
habilidad para cumplir con el mínimo profesionalismo necesario para
347

Caso requisitos para el cargo de consejero municipal en Colima
llevar a buen puerto la función electoral y, por ello, se justificaría agra-

var los requisitos.
Establecidas estas bases, la Sala Regional únicamente verificó el
escenario normativo que regulaba las funciones y actividades de los
consejeros estatales en comparación con las de los consejeros municipales.
Así, se concluyó esencialmente que había tres tipos de diferencias
relevantes entre ambos casos. En un primer sentido de forma mera-
mente orgánica, los consejos estatales son nombrados por el Conse-
jo General del Instituto Nacional Electoral (ine), esto es, la máxima
autoridad administrativa electoral del país, en tanto, los consejos
municipales eran designados, precisamente, por los consejos estata-
les. Además, funcionalmente, las actividades de los consejos estatales
implicaban vigilancia y escrutinio del desempeño de los consejos mu-
nicipales.
Por último, las actividades propiamente electorales de los consejos
estatales trascendían el ámbito municipal y tenían relevancia en todo
el estado, además de que se trataba de enfrentar situaciones de planeación,
reglamentación y vigilancia, en tanto, las de los consejos municipales se
acercaban más a las de tipo ejecutivo. Esto, además de las actividades no
electorales, como la planeación, y ejecución y comprobación del gasto
del instituto en su totalidad, a cargo del consejo estatal.
La Sala determinó la existencia de una clara disparidad en las fun-
ciones de ambos niveles de consejos; claramente, el municipal afrontaba
tareas de menor extensión, trascendencia y responsabilidad. Por ende,
siguiendo a la inversa el hilo del razonamiento que ya dibujamos, era
evidente que se requería un menor nivel de habilidad para desempe-
ñar, con un mínimo aceptable de profesionalismo, ambas actividades
y, por absoluta y lógica necesidad, los requisitos para aspirar al cargo
municipal debían ser menores a los exigidos para el cargo estatal.
Por eso, la Sala decidió que debía inaplicarse al caso concreto la
igualdad de los requisitos en análisis para consejero municipal que
los previstos para consejero estatal. Asimismo, que para el primero
de los cargos eran suficientes 25 años de edad y 3 de antigüedad del
título profesional, ambos satisfechos por el actor, y, en consecuencia,
se ordenó su inclusión en el resto del procedimiento de selección.
Esta sentencia generó una medida protectora y potenciadora de de-
rechos fundamentales en un sector tradicionalmente desprotegido,
348

como es el de los jóvenes, y a su vez amplió la base de posibles aspi-

rantes a este tipo de cargos, en beneficio de la función electoral, pues
la excelencia en el desempeño estaba garantizada por las diversas eta-
pas del proceso de selección, como el examen de conocimientos, la va-
loración curricular y la entrevista. Con ello se privilegió el análisis de
esos requisitos sobre bases más objetivas y verificables que el solo pa-
so del tiempo.
Fuente consultada
Sentencia ST-JDC-13/2019. Actor: Aldo Iván Alcántara Sánchez. Au-

toridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Colima.
Disponible en https://www.te.gob.mx/EE/ST/2019/JDC/13/ST
_2019_JDC_13-843241.pdf.
349

Edad y antigüedad del título profesional

como requisitos para el cargo de consejero
electoral municipal: el caso Colima*
Rafael Elizondo Gasperín**
1) Introducción
¿Es válido inaplicar al caso concreto los requisitos de edad y antigüe-

dad del título profesional previstos en la legislación para el cargo de
consejeros municipales de la autoridad administrativa electoral de Co-
lima, ante la diferencia de cantidad, calidad y trascendencia de fun-
ciones que les son encomendadas en comparación con los consejeros
estatales? ¿La determinación de disminuir los requisitos abona a la
participación de los jóvenes? ¿Existen metodología y directrices pa-
ra una correcta aplicación del test de proporcionalidad en el control
constitucional de normas electorales?
* Con la colaboración de los abogados Melquiades Marcos García López, Ana Lizette Sanjuan
Enciso, Josué Eduardo Maldonado Gallardo y Eduardo Hernández Romero.
** Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, maestro en Forma-
ción Docente por el Instituto Nacional de Estudios Superiores en Educación por Competencias, y
especialización de posgrado en problemas constitucionales de la gobernabilidad por la Univer-
sidad Carlos III de Madrid, España. Académico y autor de diversos artículos, así como del libro
Violencia política contra la mujer. Una realidad en México.
Ha desempeñado, entre otros, los cargos de ministerio público federal en la Dirección Gene-
ral de Constitucionalidad de la Procuraduría General de la República, y en el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación desde 1996, ininterrumpidamente, ocupó el cargo de secreta-
rio de estudio y cuenta, coordinador de Asuntos Jurídicos, visitador judicial electoral, subsecre-
tario general de acuerdos y coordinador de Recursos Humanos y Enlace Administrativo.
Actualmente es director general de Electorum Consultores, firma de especialistas en temas
político-electorales.

Este texto presenta el caso de un aspirante a consejero municipal

del Instituto Electoral del Estado de Colima (iee) que reclamaba la in-
constitucionalidad e inconvencionalidad de los requisitos relativos a
tener 30 años de edad y una antigüedad de 5 años del título profesio-
nal de licenciatura para poder desempeñar el cargo de consejero en el
municipio de Tecomán, al cual recayó la sentencia dictada por la Sala
Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción (tepjf), en el juicio ciudadano ST-JDC-13/2019.
Al respecto, se destaca la importancia de la correcta aplicación del
test de proporcionalidad en el control constitucional de normas electo-
rales, cuyo estudio debe realizarse con la metodología y las directrices de
la Sala Superior del tepjf y debe estar soportado en elementos objetivos
para determinar si una restricción a los derechos humanos es razonable,
así como los efectos que tendrá en caso de decretarse la inaplicación pa-
ra garantizar los principios de igualdad y no discriminación.
2) Descripción del caso Colima
El caso concreto tiene que ver con la acción que presentó un joven
de 27 años, aspirante a consejero electoral municipal, en la cual esen-
cialmente impugnó ante el Tribunal Electoral del Estado de Colima el
acuerdo IEE/CG/A014/2019 por el que se aprobaron los Lineamien-
tos y la Convocatoria para participar en el procedimiento de selección
y designación de los referidos consejeros, en particular, los requisitos
relativos a tener más de 30 años de edad al día de la designación y po-
seer el título profesional de licenciatura con una antigüedad mínima
de 5 años.1
En concepto del actor, los requisitos eran inconstitucionales, incon-
vencionales y discriminatorios, esencialmente, porque conculcaban su
derecho político-electoral de integrar las autoridades electorales loca-
les, al exigir la misma edad y antigüedad del título profesional que se
1 Requisitos previstos en el artículo 100, numeral 2, incisos c y d de la lgipe, replicado en el ar-

tículo 121, último párrafo, del Código Electoral del Estado de Colima, así como en la base se-
gunda, fracción III, de la Convocatoria para el procedimiento de selección de designación de
consejero/a electoral de los consejos municipales electorales del Instituto Electoral del Estado
de Colima.
351

Edad y antigüedad del título profesional...
requiere para ser consejero estatal, no obstante que el cargo de con-

sejero municipal al que aspiraba tiene menos responsabilidades y fun-
ciones, razón por la cual la edad y la antigüedad del título profesional
debían ser menores.
En consecuencia, el tribunal local resolvió el recurso de apela-
ción identificado con el número de expediente RA-01/2019, en el cual
consideró, sustancialmente que el requisito de edad, no obstante, po-
día constituir una categoría sospechosa para la restricción de derechos
fundamentales, y su regulación resultaba válida, pues el legislador lo-
cal, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, replicó los
requisitos previstos en el artículo 100 de la Ley General de Institucio-
nes y Procedimientos Electorales (lgipe), los cuales resultaban idó-
neos, adecuados, proporcionales y razonables.
Para arribar a dicha conclusión, el tribunal local realizó un test de
proporcionalidad de la norma cuestionada, que consistió en lo que se
explica en el cuadro 1.
Cuadro 1. Test de proporcionalidad

del requisito de edad (tener 30 años)
El requisito busca que las personas que integren los consejos

municipales cuenten con el perfil, la madurez, experiencia, capa-
cidades y competencias indispensables para realizar las labores
Finalidad
propias del encargo, mismas que se encuentran vinculadas con
constitucionalmente
una función pública fundamental del Estado, relativa a la organi-
legítima y relevante
zación, desarrollo y vigilancia de las elecciones en el ámbito local
y municipal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116,
norma IV, de la Constitución federal.
La conexión del requisito y la finalidad constitucionalmente

válida son estrechas, pues si el objetivo es reunir personas con el
perfil o características de madurez, capacidades y experiencias,
Idoneidad de la medida
el factor de edad es un parámetro objetivo y razonable, ya que
dichas particularidades ordinariamente las posean personas
profesionales con determinada edad.
Tomando en cuenta el objetivo del legislador, el requisito otorga

a favor de los aspirantes una presunción de contar con las
Necesidad de la medida características necesarias para ocupar el cargo, cuya exigencia
se cumple por el simple transcurso del tiempo, además de ser la
menos restrictiva.
La medida implica una intervención menor, en comparación con

el fin que persigue la norma de garantizar que las autoridades
Proporcionalidad en
electorales se integren por personas aptas para el desempeño
sentido estricto
de las funciones inherentes al cargo, puesto que el requisito se
satisface por el transcurso del tiempo.
352

Aunado a lo anterior, el tribunal local estimó también que la exigen-

cia del requisito de tener un título profesional con una antigüedad míni-
ma de 5 años es coherente con las cualidades técnicas que debe tener un
consejero electoral para cumplir de manera idónea con la función que
tiene encomendada, pues se requiere de personas que tengan un deter-
minado grado de instrucción, preparación, especialización y experiencia.
En ese sentido, consideró que el título de licenciatura acredita la
realización y conclusión de determinados estudios, así como la habili-
tación legal para ejercerlos, mientras que la antigüedad respalda el co-
nocimiento, ejercicio y la experiencia profesional que se requiere para
ocupar el cargo, lo que incluso estimó como razonamientos que resul-
taban coincidentes con diversos criterios emitidos por la Sala Superior
respecto del análisis de tales requisitos para el cargo de consejero es-
tatal, razón por la cual el tribunal local determinó confirmar el acuer-
do impugnado.
Inconforme con la sentencia del tribunal local, el actor promovió
un juicio ciudadano ante la Sala Regional Toluca, en el que esencial-
mente expresó como agravios las premisas siguientes:
1) Falta de exhaustividad. El tribunal local dejó de analizar la propor-

cionalidad de la medida al imponer los mismos requisitos de edad
y antigüedad del título a cargos con responsabilidades y funciones
distintas. Además, no se pronunció acerca del planteamiento de
discriminación hacia los jóvenes.
2) Indebida fundamentación y motivación. El tribunal local realizó
un indebido test de proporcionalidad y ponderación entre los prin-
cipios de profesionalización y ciudadanización de las funciones
electorales.
3) La sentencia se basa en prejuicios en contra de la capacidad y ma-
durez de los jóvenes.
La Sala Regional Toluca resolvió el medio impugnativo identifica-

do con el número de expediente ST-JDC-13/2019, en el cual consideró
“fundado y suficiente para revocar la resolución impugnada” el prime-
ro de los agravios mencionados, al estimar que el tribunal local basó
su actuación aplicando precedentes de la Sala Superior fuera del con-
texto, pretendiendo trasladar la proporcionalidad de dichos requisitos
respecto al cargo de consejeros estatales a los de consejeros munici-
353

pales, cuando son diferentes órganos y los últimos tienen funciones y

responsabilidades menores que los primeros.
En consecuencia, la Sala Regional Toluca, en plenitud de jurisdic-
ción, arribó a la conclusión de que la exigencia de edad mínima de
30 años y antigüedad de 5 años del título profesional a los aspirantes
a consejeros municipales resultaba una medida inconstitucional por
desproporcional, puesto que estos tienen funciones menos trascen-
dentes territorial, funcional y orgánicamente que los consejeros esta-
tales, basándose los elementos que se describen en el cuadro 2.
Cuadro 2
Perspectiva Consejo estatal Consejos municipales

Territorial Sus determinaciones tienen efectos Sus decisiones solo tienen efectos
en todo el ámbito territorial del en el ámbito municipal.
estado.
Funcional Cuenta con atribuciones de asuntos Sus atribuciones son de decisión,

electorales para toda la entidad reglamentación y planeación dentro
federativa e incluso de planeación y del municipio.
ejecución del presupuesto.
Orgánica Son nombrados por el Consejo Son nombrados por el consejo esta-
General del Instituto Nacional tal, lo que conlleva un grado menor
Electoral, por lo cual tienen una de exigencia y escrutinio.
trascendencia mayor, al ser la
máxima autoridad electoral admi-
nistrativa del país quien estudia la
idoneidad de los integrantes del
consejo estatal.
Las facultades son de coordinación No tienen facultades de vigilar

y revisión de todos los órganos y coordinar a otros órganos
municipales. municipales.
De esta forma, la Sala Regional Toluca concluyó que “debía estable-

cerse 25 años como edad mínima y 3 años de antigüedad en el título o
bien, de experiencia profesional para poder participar en el proceso de
selección de consejeros municipales en Colima”, pues constituyen, en
su concepto, una medida aceptable con los principios de profesionalis-
mo e idoneidad del perfil, que restringe en menor grado los derechos
de los ciudadanos, refuerza el principio de ciudadanización que rige la
función electoral y permite competir a los jóvenes en las etapas sub-
secuentes del procedimiento de selección de consejeros municipales,
mediante exámenes de conocimientos y entrevistas.
354

Figura 1
Edad 25 años
Consejero municipal
3 años de antigüedad
del título
Profesionalismo
3 años de experiencia
profesional
En ese sentido, recalcó que el diseño institucional del instituto

electoral local justifica la decisión de disminuir los requisitos para los
consejeros municipales si se toma en cuenta que el consejo estatal se
integra con 7 personas, en tanto que cada uno de los 10 consejos mu-
nicipales que existen en la entidad federativa se integra con 5 personas
propietarias y 2 suplentes, esto es, un total de 70 consejeros municipa-
les, lo cual abona la posibilidad de una mayor participación de los jó-
venes, de entre 25 y 29 años, que representan 8.16 % de la población
de Colima, según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geogra-
f ía (inegi).
Asimismo, consideró que la determinación encuentra justificación
en los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn)
vinculados con la aplicación de la edad como requisito para el acceso
a diversos derechos fundamentales, que sostienen la necesidad de des-
vincular posibles perjuicios en razón de la edad para determinada ac-
tividad (tesis jurisprudencial 1a. CDXXIX/2014 [10ª.]), así como en la
Convención Iberoamericana de los Derechos de los Jóvenes (cidj) que
establece la necesidad de generar medidas para garantizar la inclusión
y la participación de jóvenes de todos los sectores de la sociedad (ar-
tículo 21).
En ese sentido, la Sala Regional resolvió según se aprecia en la fi-
gura 2.
355

Figura 2
Revocar la sentencia
impugnada
Inaplicar al caso concreto

Informar a la Sala Superior
la porción normativa del
de la inaplicación Resolución artículo 121 del código local
de la Sala Regional
Ordenar al organismo público

local electoral reponer Tener por satisfechos
el procedimiento y garantizar los requisitos al actor
la participación del actor
3) La obligación correlativa del juzgador de emitir

sentencias razonables en las que se aplique
test estricto de proporcionalidad
La sentencia en estudio resulta relevante para el ejercicio del control

constitucional que realiza el tepjf, pues pone de manifiesto la impor-
tancia del uso de la herramienta interpretativa y argumentativa de-
nominada test de proporcionalidad (jurisprudencia 2a./J. 10/2019
[10a.]), la cual implica el uso de categorías o criterios objetivos que se
aplican de forma prudencial atendiendo a las circunstancias de cada
caso (Vázquez 2016, 29) para poder determinar si una norma o acto de
la autoridad es razonable o proporcional y, en caso contrario, determi-
nar su inconstitucionalidad.
El uso adecuado de dicha herramienta por parte del juzgador para
analizar y decidir si resultan razonables o proporcionales las decisiones de
otros órganos del Estado, concretamente del Legislativo,2 en las que
estén involucrados derechos humanos, evita un abuso discrecional,
2 En términos generales puede afirmarse que el test se encuentra encaminado a dilucidar si una
determinada injerencia estatal en las libertades individuales es permisible en términos cons-
titucionales, realizando una ponderación entre los principios que compiten entre sí. Para una
explicación véase Labastida (2010, 351-77).
356

subjetivo y arbitrario de la razonabilidad al momento de dirimir una

controversia planteada en un litigio y ejercer el control de constitucio-
nalidad sobre normas respecto de las que, se señala, contravienen los
principios de igualdad y no discriminación.
Si bien desde 2001 el Tribunal Electoral ha hecho uso del test de
proporcionalidad (SUP-RAP-050/2001; jurisprudencia 62/2002), in-
cluso antes que la scjn,3 no fue sino con motivo de las reformas cons-
titucionales de 20074 —en la que se confieren facultades explícitas de
inaplicación de normas— y 20115 —en materia de derechos huma-
nos— que lo ha intensificado en diversos precedentes en los que se ob-
serva esta nueva forma de escrutinio judicial6 para determinar si una
ley, al introducir una distinción entre los destinatarios de la norma, de-
be ser considerada inconstitucional.
El caso en estudio refrenda la importancia del correcto uso del test
de proporcionalidad, al hacer un escrutinio estricto de la garantía de
igualdad y no discriminación respecto de un requisito para ocupar un
cargo como consejero municipal de la autoridad administrativa electo-
ral del estado de Colima, en cuyo análisis se aborda el derecho de cual-
quier ciudadano para participar en los asuntos públicos del país, así
como el cumplimiento del principio de profesionalización.
La exigencia de los mismos requisitos para ser consejero municipal
que los establecidos para ser consejero del instituto electoral local no
se había cuestionado ni, por ende, sometido a un escrutinio de razo-
nabilidad, a partir de la premisa de que, al tratarse de cargos con res-
ponsabilidades y atribuciones desiguales, no era proporcional que se
3 Mónica Castillejos Aragón precisa que uno de los precedentes de la aplicación de los nue-
vos estándares de constitucionalidad fue el amparo en revisión 988/2004, cuya sentencia se
emitió el 29 de septiembre de 2004, en la que la Suprema Corte de Justicia de la Nación inter-
pretó el principio de igualdad, y señaló que al analizar una norma en la que realiza una distin-
ción entre dos o más personas, aplicando el test de proporcionalidad, debe analizarse si ello
obedece a una base objetiva y razonable o si, por el contrario, constituye discriminación cons-
titucionalmente vedada. “Escrutinio judicial y la interpretación de la garantía de igualdad y no
discriminación en México”. Véase Castillejos (2016).
4 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007.
5 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.
6 Para una relación sistematizada de precedentes, jurisprudencia y tesis relevantes emitidos por
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de 2012 a 2015, véase Aguilar (2015,
123-50).
357

exigieran la misma edad y antigüedad del título profesional en ambos

supuestos.7
Requisitos, sobre todo el de edad, que se circunscriben dentro de
lo que se ha denominado categorías sospechosas (controversia cons-
titucional 32/2009),8 y respecto de los cuales se ha establecido la ne-
cesidad de realizar un escrutinio estricto de proporcionalidad,9 es
decir, que el juez constitucional deberá someter la labor del legislador
a una ponderación especialmente cuidadosa del respeto a los derechos
de igualdad y no discriminación.
La revisión judicial de la constitucionalidad de una disposición le-
gislativa es una función bastante técnica y delicada en la que, de ad-
vertirse ciertos elementos, se puede llegar a determinar su invalidez
o inaplicación, sanción que sin lugar a dudas implica una colisión en-
tre los poderes Legislativo y Judicial, al mismo tiempo que se insti-
tuye como un contrapeso en la división de poderes (jurisprudencia
1a./J. 84/2006).
En razón de ello, al evaluar una norma en la que se limitan derechos
fundamentales por considerar que encuadran dentro de las categorías
sospechosas, el órgano jurisdiccional competente debe realizar el es-
crutinio estricto y especial, en el cual es recomendable observar una
metodología y directrices certeras, objetivas y consistentes, las cuales
le permita fundar y motivar, con la suficiente razonabilidad y claridad,
la determinación que se va adoptar, a efectos de que no pueda ser til-
dada de arbitraria o caprichosa.
7 Ha sido criterio de la Suprema Corte que tratándose de preceptos normativos que directa
o indirectamente (por resultado), o de forma tácita, sean discriminatorios es menester que
quien alega discriminación en su contra deba proporcionar un parámetro o término de com-
paración para demostrar, en primer lugar, un trato diferenciado, con lo que se busca evitar
la existencia de normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho,
produzcan como efecto de su aplicación 1) una ruptura de esa igualdad al generar un trato
discriminatorio entre situaciones análogas o 2) efectos semejantes sobre personas que se en-
cuentran en situaciones dispares (jurisprudencia 1a. VII/2017 [10a.]).
8 Al resolver esa controversia constitucional, la Suprema Corte desarrolló por primera ocasión
el término de “categoría sospechosa” y en el amparo directo en revisión 1387/2012 precisó
que las distinciones, también conocidas como “categorías sospechosas”, que tengan por obje-
to anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas requieren de un escrutinio
judicial más estricto, a la luz del principio de igualdad y no discriminación.
9 Luis Eusebio Alberto Avendaño González (2018, 43-56) comenta que en caso de estar en pre-
sencia de categorías sospechosas corresponderá aplicar el test de proporcionalidad (fin legítimo,
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto), con el objeto de verificar si se re-
quiere una justificación robusta que venza la presunción de inconstitucionalidad que les afecta.
358

La razonabilidad sin método puede derivar en un abuso discrecio-

nal y tener como consecuencia una sentencia muy poco razonable; en
ese contexto, las herramientas argumentativas como el test nos dotan
de directrices y categorías claras que serán utilizadas razonablemente
para resolver el caso, permitiendo al juez constitucional ejercer su mi-
sión de salvaguarda de la Constitución y los derechos humanos den-
tro de un marco jurídico respetuoso de las competencias de las demás
autoridades públicas, en especial del legislador (Vázquez 2016, 27-8).
Por lo tanto, en lo que concierne a la jurisdicción electoral, si bien
no existe una forma establecida y obligatoria en la que deba desa-
rrollarse el test de proporcionalidad (jurisprudencia 2a./J. 10/2019
[10a.]), también ha sido criterio de la Sala Superior que cuando la nor-
ma cuestionada no sea abiertamente contraria a la Constitución, pe-
ro instrumente, regule o delimite, en alguna medida el ejercicio de un
derecho humano, para determinar su regularidad constitucional, ne-
cesariamente, debe sujetarse a un test de proporcionalidad, en el cual
se verifique si la medida responde a lo planteado en la figura 3 (tesis
XXI/2016).10
Figura 3
Atiende un fin
Es
jurídicamente
idónea
legítimo
Es Es
necesaria proporcional
10 Se transcribe una parte de la tesis […] “b) cuando la norma no sea abiertamente contraria a la
Constitución, pero instrumente, regule o delimite, en alguna medida el ejercicio de un dere-
cho humano, para determinar su regularidad constitucional, necesariamente, debe sujetarse a
un test de proporcionalidad, en el cual se verifique si atiende a un fin jurídicamente legítimo,
así como a la necesidad, idoneidad y proporcionalidad para alcanzarlo, y c) cuando no existe
posibilidad de que las alternativas sean directamente acordes al sistema, se deberá decretar la
inaplicación”.
359

En el test de proporcionalidad, tratándose de medidas restrictivas a

derechos humanos basadas en categorías sospechosas, “la exigencia de
proporcionalidad se agrava, de manera tal que, solo serán constitucio-
nales aquellas que tengan una justificación muy robusta” (jurispruden-
cia número P./J. 9/2016 [10a.]).
En la medida que se adopta un test con categorías y criterios que
lo integran, se mantiene la posibilidad de hacer un análisis de propor-
cionalidad o razonabilidad del caso, con lo que se evita una resolución
a priori y arbitraria y se obtiene una resolución que con el tiempo se
puede estandarizar, pero siempre a la luz de las circunstancias concre-
tas del caso (Vázquez 2016, 31).
Así, en armonía con lo anterior, la Sala Regional Toluca estimó que
las razones expuestas en sentencias de la Sala Superior en las que ana-
lizó, por medio del test de proporcionalidad y de forma estandarizada,
los requisitos de tener 30 años de edad y una antigüedad de 5 años del
título profesional para poder desempeñarse como consejero estatal, no
resultaban aplicables para el consejo municipal, dadas las circuns-
tancias específicas del caso, puesto que se trataba de cargos diferen-
tes, con responsabilidades y funciones desiguales, lo cual, desde su
óptica, evidenciaba que no es posible exigir el mismo grado de eficien-
cia y compromiso para todos los cargos electorales.
Con el contexto precedente, en lo que respecta al estudio de la pro-
porcionalidad de la norma cuestionada que realiza la Sala Regional To-
luca en plenitud de jurisdicción, resulta pertinente hacer las siguientes
reflexiones.
La primera tiene que ver con la omisión de realizar un test estricto
de proporcionalidad desarrollando la metodología y las directrices que
ha sostenido la Sala Superior.11
Ello en razón de que la Sala Regional Toluca únicamente hace su
análisis de proporcionalidad con base en un elemento: la diferencia de
responsabilidades y funciones entre los cargos de consejero municipal
y consejero estatal a partir de lo que denominó “perspectiva orgánica y
funcional”, para colegir que, ante la disparidad de cantidad, calidad
y trascendencia de funciones, los requisitos de contar con 30 años de
11 En las sentencias de los expedientes SUP-JDC-255/2017 y SUP-JDC-262/2017 también se

realizó el test de proporcionalidad con las categorías de finalidad, necesidad, idoneidad y pro-
porcionalidad.
360

edad y una antigüedad de 5 años del título profesional resultaban ex-

cesivos para ser consejero municipal.
Criterio a partir del que, en su concepto, resulta suficiente el hecho de
que se trate de cargos diferentes para que no sea razonable y justificado
que el legislador pueda exigir similares o iguales requisitos, tales como
edad y antigüedad del título profesional, puesto que dicha circunstancia
necesariamente resultaría desproporcional, ya que nunca existirá coin-
cidencia en el número, la calidad y la trascendencia de las funciones.12
Ahora bien, dicha consideración no se comparte, puesto que el con-
trol de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la
garantía de igualdad no debe reducirse solamente a un juicio abstrac-
to de adecuación entre la norma impugnada y el precepto que sirve de
parámetro, sino que, además de establecer la situación de desigual-
dad, es necesario determinar si la medida en cuestión persigue una fi-
nalidad constitucionalmente válida, necesaria, idónea y proporcional
(jurisprudencia 2a./J. 42/2010; jurisprudencia 1a./J. 55/2006).
Lo anterior en virtud de que bastaría con cuestionar ante el juez
constitucional electoral que un requisito para un cargo (consejero o
magistrado electoral, así como tratándose de cargos de elección po-
pular) que se pretende ocupar también se exige respecto de un cargo
similar, pero de mayor jerarquía, para que de manera consecuencial
deba decretarse la inconstitucionalidad de dicho requisito, al ser des-
proporcional e injustificado que se exija para un cargo menos trascen-
dente, el cual tiene menos funciones y responsabilidades.
Ejemplo de dicha premisa es la misma exigencia para ser conseje-
ro nacional de contar con 30 años de edad y una antigüedad del título
profesional de 5 años, el cual también se exige para ser consejero de
los institutos electorales locales, así como para ser secretario ejecutivo
del Instituto Nacional Electoral (ine).
12 Con un criterio similar, en el en el juicio ciudadano ST-JDC-81/2019 se inaplicó al caso con-

creto, la porción normativa del artículo 11 de la Ley General de Partidos Políticos que esta-
blece la misma temporalidad de 6 años para presentar la intención de constituir un partido
político nacional o local, por considerar que, en el ámbito local, el plazo era innecesario y des-
proporcional debido a las diferencias y dimensiones de los requisitos que deben cumplir cada
uno. Sin embargo, la Sala Superior, al resolver el expediente SUP-REC-409/2019, determinó
revocar lo anterior, al considerar que la medida que establece la misma temporalidad para la
conformación de un partido contribuye a generar certeza, representatividad y permanencia
del sistema de partidos políticos, lo cual no vulnera el ejercicio de la libertad de asociación ni
implica una temporalidad excesiva o desproporcionada, sino que únicamente la condiciona a
que dicha participación se realice en términos de la normativa correspondiente.
361

Aplicando el criterio de diferencia de cantidad, calidad y trascen-

dencia de funciones entre los cargos mencionados, dicho requisito úni-
camente sería exigible para el cargo de consejero nacional puesto que,
en cualquier supuesto de comparación, aplicando el criterio de la Sala
Regional Toluca, estos son a quienes se les encomiendan más funcio-
nes y con mayor trascendencia en los ámbitos territorial, funcional y
desde la perspectiva orgánica.
Incluso, podría pensarse que no obstante que los requisitos de te-
ner 30 años de edad y 5 años de antigüedad del título profesional para
el cargo de consejero estatal ya han sido declarados proporcionales a
la luz del test respectivo, de volverse a cuestionar con respecto al car-
go de consejero nacional serían desproporcionales, pues evidentemen-
te son diferentes las funciones y responsabilidades.
En ese sentido, se estima que, en el análisis de proporcionalidad de
la medida sometida al escrutinio de la Sala Regional Toluca, resultaba
prudente y necesario desarrollar el test de proporcionalidad13 con la
metodología y directrices que ha establecido la Sala Superior,14 pues
ello abona a la claridad, coherencia y credibilidad de las resoluciones
que se emiten,15 con lo cual se diluyen apreciaciones equívocas, en el
sentido de que se pueden estar resolviendo asuntos similares de ma-
nera contradictoria.
La segunda reflexión tiene que ver con la medida adoptada por la Sa-
la Regional Toluca relativa a reducir el requisito de contar con un míni-
mo de años de edad (de 30 a 25) y de antigüedad del título profesional
(de 5 a 3 años), con la posibilidad de cumplirlo con la demostración
13 El principio de proporcionalidad o razonabilidad es una de las herramientas más importan-

tes del constitucionalismo de nuestros tiempos, que permite superar la aplicación de métodos
tradicionales, literalistas y estrechos en la interpretación de la ley fundamental, en tanto que
la elaboración detallada de sus subprincipios (idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto
sensu) brinda parámetros objetivos para resolver. Véase Sánchez (2009).
14 Sujetar a los tribunales a la adhesión a sus propios criterios no implica anular el arbitrio juris-
diccional. Un tribunal siempre podrá reconsiderar que un nuevo caso tiene características re-
levantes diferentes a las del anterior y que ello amerita un cambio en el sentido del fallo, pero
siempre debe dar razones para justificar su proceder. Véase González (2018, 45).
15 En ese sentido, Mónica Castillejos Aragón (2016, 476) advierte que “La incorporación de los
niveles de escrutinio judicial en la argumentación y el estudio de las sentencias mexicanas ha
representado un avance significativo de los jueces mexicanos. Ello en aras de fortalecer insti-
tucionalmente a la Suprema Corte y legitimar sus decisiones a partir de sentencias más claras
y con un mayor rigor y calidad argumentativos[…]”.
362

de práctica profesional en ese mismo plazo cuando el título no tenga

antigüedad de 3 años, para poder participar en el proceso de selección
de consejeros municipales en Colima.
Gráfica 1
Legislación
Sala Regional Toluca
0 5 10 15 20 25 30 35
Antigüedad del título Edad
Ya que con la edad mínima de 25 años se estimó que era suficiente

para adquirir un título profesional y ejercer los conocimientos adqui-
ridos e, incluso, lograr un grado de especialización.
Incluso, se consideró que dicha medida permite contar con el título
profesional con 3 años de antigüedad, la cual no es necesaria, pues de
manera novedosa y en sentido diverso a la ley16 la Sala Regional Tolu-
ca estableció que, de forma opcional, se puede cubrir el requisito con
la demostración de la práctica profesional cuando el título no tenga esa
antigüedad, pues la práctica profesional puede iniciarse antes de ob-
tener el título.
Consideraciones que, como se aprecia de la propia sentencia, no se
soportaron en ningún elemento científico ni objetivo, lo cual resultaba
necesario e indispensable, puesto que al invalidarse lo dispuesto por el
legislador era imprescindible que la medida sustituta estuviera lo sufi-
cientemente razonada, motivada y fundada, sin dejar dudas de la pro-
porcionalidad de la misma.
16 Si bien ha sido criterio de la Sala Superior que el principio de profesionalismo se satisface con
tener al día de la designación un título profesional y acreditar los conocimientos teóricos y
prácticos en la materia, en el caso concreto no se cuestionó la inconstitucionalidad de la exi-
gencia de antigüedad con el título profesional en sí misma, sino que se cuestionó que esta de-
bía ser menos que la exigida para el cargo de consejeros estatales.
363

En el caso, de la manera en que se encuentran estructurados los ar-

gumentos y consideraciones expresados en la sentencia que dan sus-
tento a la medida adoptada podría haber oposición o contradicción
con lo que ha sostenido la Sala Superior al respecto. Pues esta ha seña-
lado que, en condiciones ordinarias,
una persona inicia sus actividades escolares entre los seis y siete años
de edad, y que la educación primaria, secundaria, media superior y
superior, generalmente se cubre aproximadamente en el lapso de die-
ciséis o diecisiete años (seis de primaria, tres de secundaria, tres de
media superior y cuatro o cinco de superior), al que puede sumarse
uno más de titulación (SUP-JDC-880/2015).
Con lo cual una persona podría obtener el título y la cédula profe-

sional que le permita el ejercicio de una profesión cuando tenga en-
tre 23 y 25 años de edad, por lo que es lógico y natural que se pida
complementariamente que la persona aspirante cuente con una edad
de 30 años al día de la designación, pues de esa forma se complemen-
tan armónicamente el lapso de estudios, la obtención del título y cédu-
la profesional que autorice el ejercicio de la profesión, la antigüedad en
el ejercicio profesional y la edad que debe tener.
De esta manera, si lo que se buscaba era flexibilizar el requisito en
cuestión, para hacerlo proporcional, razonable y acorde con los prin-
cipios de igualdad y no discriminación, intentando hacerlo accesible a
los jóvenes y, en consecuencia, disminuir la antigüedad del título pro-
fesional de 5 a 3 años, lo lógico es que no se estableciera la edad míni-
ma de 25 años para el cargo, pues en dicho supuesto es casi imposible
que alguien tenga 3 años de antigüedad del título profesional, ya que
ni el propio actor a la edad de 25 años tenía 3 de titulado, por lo que no
hubiera podido cumplir con ello.
Siguiendo la lógica de la Sala Superior de que las personas se titulan
entre los 23 y 25 años,17 así como los datos contenidos en el Resumen
de Evaluación y Recomendaciones de la Educación Superior en México
17 En consonancia con el criterio de la Sala Superior, el legislador estableció para los cargos de
secretario instructor y secretario de estudio y cuenta en cualquiera de las salas del Tribunal
Electoral para el primero 28 años de edad y contar con título de licenciado en derecho expe-
dido legalmente y práctica profesional de cuando menos 3 años, y para el segundo 25 años de
edad y contar con título y práctica profesional de cuando menos 2 años, de conformidad con
el artículo 216, incisos a y b, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
364

elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (ocde) de que en promedio las personas se titulan a los
24 años, resultaba coherente establecer 27 años como mínimo para
ocupar el cargo de consejero municipal, pues a esa edad ya contarían
con una antigüedad de 3 años con el título profesional.
Finalmente, debe destacarse que sin duda este tipo de asuntos, en
los que se formulan planteamientos novedosos, por regla general ori-
ginan sentencias igualmente novedosas y relevantes, de ahí que el ejer-
cicio reflexivo y analítico como el que se busca realizar en el presente
ejercicio sea en el ánimo de aportar mayores elementos para coadyu-
var desde la academia y la investigación en la mejora de las prácticas
judiciales.
4) Efectos extensivos de la inaplicación de normas
La doctrina clasifica las sentencias o resoluciones judiciales en las que se

declara la inconstitucionalidad de alguna norma de acuerdo con las per-
sonas de las cuales trascienden los efectos según se muestra en la figura 4.
Figura 4
Alude a un carácter general, es decir, los efec-

tos trascienden a todas las personas y son
producto del control abstracto de constitucio-
erga
omnes nalidad de normas que realiza la scjn.
La sentencia únicamente vincula a las partes

del proceso, y son a estas a quienes se les pue-
inter de exigir el cumplimiento de la misma.
partes
La sentencia no solo produce efectos en quien

fuera parte del proceso, sino que trascienden a
quienes se encuentren en la misma situación
inter
comunis jurídica y en la misma circunstancia fáctica,
del hecho generador de la vulneración alega-
da, a pesar de no haber sido parte en el proceso
(tesis LVI/2016).
365

El efecto extensivo de las sentencias supone que el juzgador emita

una resolución uniforme que garantice el pleno goce de los derechos
fundamentales de aquellas personas que aunque no intervinieron en
un proceso judicial, pero se encuentran en la misma situación jurídi-
ca y de hecho, se puedan beneficiar de los efectos de la sentencia en la
cual se inaplicó una norma por inconstitucionalidad o inconvenciona-
lidad, pues, de lo contrario, se vulnerarían los principios de igualdad y
equidad en la contienda.
Ahora bien, si se advirtió la inconstitucionalidad de los requisi-
tos para ser consejeros municipales, relativos a tener 30 años al día
de la designación y 5 de antigüedad del título profesional, vale la pe-
na reflexionar si resultaba pertinente que la Sala Regional se hubiera
pronunciado por efectos extensivos de la medida para los demás aspi-
rantes que se encontraran en la misma situación jurídica y fáctica.18
Lo anterior toda vez que, al conceder únicamente la inaplicación al
actor, se afectaron los derechos de los demás aspirantes a consejeros
municipales del instituto electoral local que se pudieran encontrar en
circunstancias similares, pues a estos últimos se les exigirían mayores re-
quisitos para participar en el procedimiento de selección y designación,
lo cual los pone en una situación de desigualdad frente al actor, máxime
que los sujetos destinatarios de la norma, cuya inaplicación fue decreta-
da tanto en la convocatoria, lineamientos y el código local, son todos los
aspirantes a consejeros municipales del instituto electoral local.
5) Conclusiones
1. El litigio estratégico tiene un papel trascendental en la emisión de

sentencias en las que se haga uso del test de proporcionalidad, pues
mediante sus planteamientos se obliga al juez constitucional a emitir
un pronunciamiento novedoso e igualmente trascendente que sirve de
parámetro para futuros casos similares.
18 Véanse las sentencias de los expedientes SUP-JDC-1191/2016, SUP-REC-43/2017,

SUP-JDC-69/2017 y SCM-JDC-175/2019, en los cuales se decretó o confirmó la aplicación de
efectos inter comunis con una postura garantista desde el punto de vista constitucional, que
permite armonizar los principios de igualdad y equidad en la contienda.
366

2. La justicia constitucional en México ha incrementado el uso de

herramientas jurídicas de interpretación y argumentación, tales co-
mo el test de proporcionalidad, con las cuales se busca claridad, obje-
tividad certeza y consistencia en las determinaciones que versen sobre
normas que se considera restringen, limitan o violan un derecho hu-
mano.
3. La jurisdicción electoral no ha sido la excepción en el empleo de
test de proporcionalidad, pues existe una tesis relevante al respecto,
así como diversos precedentes que coinciden en cuanto a su empleo a
través de las categorías de fin legítimo, idoneidad, necesidad y propor-
cionalidad en sentido estricto.
En ese sentido, la emisión de una jurisprudencia que recoja dichos
criterios sobre el test de proporcionalidad y sus categorías abonaría a
la certeza y consistencia de la metodología que debe emplearse al rea-
lizar dicho test por parte de los tribunales electorales, y así no encon-
traremos sentencias de las que se ponga en duda su razonabilidad.
4. Si con motivo del empleo del test estricto de proporcionalidad se
advierte que una norma que contiene una categoría sospechosa es in-
constitucional, se debe ser doblemente cuidadoso con la medida susti-
tuta, la cual además de pasar el test estricto de proporcionalidad debe
estar apoyada en elementos objetivos o científicos que eviten que sea
catalogada como arbitraria o subjetiva.
5. El otorgamiento de efectos extensivos de las sentencias en las que
se inaplica una norma al caso concreto se ha incrementado en la jus-
ticia electoral, sin embargo, no existe un criterio homogéneo, y mu-
cho menos obligatorio, de si su otorgamiento debe estudiarse de oficio
o a petición de parte en aquellos supuestos que pudiera resultar pro-
cedente.
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18%2520&Dominio=Rubro,Texto&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=D
etalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&In
dex=0&InstanciasSeleccionadas=6,1,2,50,7&ID=2017423&Hit=1
&IDs=2017423&tipoTesis=&Semanario=0&tabla=&Referencia=&
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entes,Localizacion&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&
NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&Instan
ciasSeleccionadas=6,1,2,50,7&ID=2008090&Hit=1&IDs=2008090
&tipoTesis=&Semanario=0&tabla=&Referencia=&Tema= (consul-
tada el 25 de octubre de 2019)].
1a. CDXXXII/2014. DISCRIMINACIÓN POR RAZÓN DE EDAD
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esion=1a.%2520CDXXXII%2F2014%2C%2520&Dominio=Rubro,T
exto,Precedentes&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&N
umTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&Instancias
Seleccionadas=6,1,2,50,7&ID=2008093&Hit=1&IDs=2008093&
tipoTesis=&Semanario=0&tabla=&Referencia=&Tema= (consultada
el 25 de octubre de 2019)].
1a. CDXXXIV/2014. DISCRIMINACIÓN POR RAZÓN DE EDAD
EN EL ÁMBITO LABORAL. ELEMENTOS PARA DETERMI-
NAR SI UNA OFERTA DE TRABAJO ES DISCRIMINATORIA.
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 13. Décima
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pendice=1000000000000&Expresion=1a.%2520CDXXXIV%2F20
14&Dominio=Rubro,Texto&TA_TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleT
esisBL&NumTE=1&Epp=20&Desde=-100&Hasta=-100&Index=0
&InstanciasSeleccionadas=6,1,2,50,7&ID=2008092&Hit=1&IDs=
373

2008092&tipoTesis=&Semanario=0&tabla=&Referencia=&Tema=
(consultada el 25 de octubre de 2019)].
1a. CCCXV/2015 (10a.). CATEGORÍAS SOSPECHOSAS. LA IN-
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CIONES Y EN LA JURISPRUDENCIA ATIENDE AL CARÁCTER
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cima Época. T. II (octubre). [Disponible en https://sjf.scjn.gob.
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0000&Apendice=1000000000000&Expresion=1a.%2520CCCXV
%2F2015%2520(10a.)%2C%2520&Dominio=Rubro,Texto&TA_
TJ=2&Orden=1&Clase=DetalleTesisBL&NumTE=1&Epp=20&
Desde=-100&Hasta=-100&Index=0&InstanciasSeleccionadas=6,
1,2,50,7&ID=2010268&Hit=1&IDs=2010268&tipoTesis=&Seman
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de 2019)].
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Federación y su Gaceta. Novena Época. T. XXVI (agosto). [Dispo-
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da el 25 de octubre de 2019)].
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nible en https://www.te.gob.mx/IUSEapp/tesisjur.aspx?idtesis=
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LVI/2016. DECLARACION DE INCONSTITUCIONALIDAD
O INCONVENCIONALIDAD DE NORMAS ELECTORA-
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QUIENES NO INTERVINIERON EN EL PROCESO. Gaceta de
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=LVI/2016&tpoBusqueda=S&sWord=DECLARACI%c3%93N,DE,
374

INCONSTITUCIONALIDAD,O,INCONVENCIONALIDAD,
DE,NORMAS,ELECTOR ALES.,REQUISITOS,PAR A ,QUE,
PRODUZCA,EFECTOS,PARA,QUIENES,NO,INTERVINIERON,
EN,EL,PROCESO (consultada el 25 de octubre de 2019)].
Treacy, Guillermo F. 2011. “Categorías sospechosas y control de
constitucionalidad”. Lecciones y ensayos 89: 181-216. [Disponi-
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Vázquez Valencia, Luis Daniel. 2019. “La razonabilidad y el contenido
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2016. Test de razonabilidad y derechos humanos: instrucciones para
armar. Restricción, igualdad y no discriminación, ponderación, con-
tenido esencial de derechos, progresividad, prohibición de regresión
y máximo uso de recursos disponibles. 1.a ed. México: unam.
375

fue editada en junio de 2020
por la Dirección General de Documentación
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Carlota Armero 5000, CTM Culhuacán, 04480,
Coyoacán, Ciudad de México.
La presente obra contiene los trabajos académicos y las presentaciones de servidores
públicos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) que fueron
expuestos con motivo del I Conversatorio de Sentencias Relevantes en Materia Electo-
ral, coorganizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM) y el TEPJF y celebrado del 19 al 21 de noviembre
de 2019 en Ciudad de México.
Durante el Conversatorio se estudiaron las sentencias relevantes aprobadas por
el Tribunal en años recientes, las cuales fueron sometidas a la más rigurosa crítica
y deliberación de académicos sobresalientes con amplia experiencia en la materia.
Es decir, se trató de un ejercicio de tribunal abierto que el propio organismo jurisdic-
cional electoral ha promovido como parte de sus ejes de trabajo institucional.
Los temas tratados son de indudable actualidad y trascendencia: la representa-
ción proporcional y la integración paritaria en regidurías, así como los límites de
sobre- y subrepresentación en la integración de ayuntamientos en los estados; las
candidaturas independientes, en particular el conocido caso Bronco, lo mismo que
el límite al financiamiento privado de candidatos independientes; la fiscalización,
especialmente el caso del fideicomiso “Por los demás” (Morena) y el relativo a las
multas a Margarita Zavala por irregularidades en la obtención de apoyo ciudadano;
la paridad de género, tanto en su tensión frente a la reelección como en la integra-
ción de órganos partidistas; la reserva de 13 distritos legislativos federales para
pueblos y comunidades indígenas, lo mismo que la omisión legislativa consistente
en garantizar la figura del representante indígena ante el ayuntamiento; la libertad
de expresión y las redes sociales, en particular el caso de Mexicanos Primero, al igual
que el sensible tema del ejercicio del periodismo y la calumnia; y, finalmente, la
elección de autoridades municipales, en los casos de delegaciones, subdelegacio-
nes y consejos de participación ciudadana, así como la designación de consejeros
electorales municipales.
La obra recoge el diálogo fructífero entre la academia y la judicatura, enriquece
el conocimiento y la comprensión del impacto de la justicia en la solución de
conflictos electorales, en la garantía de los derechos y en la preservación del orden
democrático, a la vez que pone de relieve la calidad y la importancia del análisis
intelectual, crítico y constructivo de resoluciones capitales del tribunal constitucio-
nal electoral mexicano.
Al publicar este libro, el TEPJF y el IIJ de la UNAM cumplen con parte sustancial de su
misión institucional de promoción y difusión de la cultura jurídica democrática.

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Sentencias

María Marván Laborde Jorge Mier y de la Barrera

Felipe Alfredo Fuentes Barrera

Incluye referencias bibliográficas.

1. Justicia electoral – México. 2. Tribunal Electoral del Poder Judicial de

Sentencias electorales a debate

1.a edición, 2020.

D. R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Universidad Nacional Autónoma de México,

Edición: Dirección General de Documentación, tepjf.

Instituto de Investigaciones Jurídicas Sala Superior

Dra. Issa Luna Pla Magistrado Indalfer Infante Gonzales

Contradicción de tesis 382/2017

Sentencia SUP-JDC-186/2018 y acumulado

Sentencia SUP-JDC-222/2018 y acumulados

Sentencia SUP-RAP-209/2018 y acumulado

Sentencia SUP-JDC-35/2018 y acumulados

Pueblos y comunidades indígenas

Sentencia SUP-RAP-726/2017 y acumulados

Libertad de expresión y redes sociales

Sentencia SUP-REP-594/2018 y acumulados

Elección de autoridades municipales

Sentencia ST-JDC-9/2019 y acumulados

El I Conversatorio de Sentencias Relevantes en Materia Electoral, ce-

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

teórico para que de forma conjunta se defina de mejor manera cómo

Felipe Alfredo Fuentes Barrera

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

El complejo desarrollo del derecho electoral mexicano, aunado al cre-

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Electoral (Trife), y en 1996 fue sustituido por el tepjf. Por su parte, la

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Sentencias electorales a debate

La Sala Superior y las salas regionales han colaborado en hacer más

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Este trabajo presenta el producto de dicho diálogo entre la autori-

María Marván Laborde

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Caso representación proporcional

Arturo Colín Aguado*

La sentencia SUP-REC-1386/2018 se enmarca en el proceso electoral

* Secretario de estudio y cuenta adscrito a la Ponencia del magistrado Reyes Rodríguez

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Caso representación proporcional e integración paritaria en regidurías

1) Asignación directa por obtener una votación mínima (porcentaje

También es relevante destacar que la legislación electoral prevé di-

No. Propietaria Suplente Tipo de asignación

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Sentencias electorales a debate

El ayuntamiento quedó integrado por siete hombres (70 %) y tres

En ese sentido, la litis se centró en determinar si era correcta la sen-

1 El prd también controvirtió la decisión. El teeg confirmó la determinación de la autoridad

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Caso representación proporcional e integración paritaria en regidurías

resolver si con el ajuste no se contravenían los principios de legalidad

3) Resolución de la Sala Superior

La Sala Superior debía resolver si el mandato de paridad de género

DR © 2020. Universidad Nacional Autónoma de México

Sentencias electorales a debate