El Colegio de la Frontera Sur

Legado de contra-reformas agrarias: nuevas disputas

intra-ejidales y los límites de la gestión municipal en

Calakmul, Campeche

TESIS

Presenta como requisito parcial para optar al grado de

Doctorado en Ciencias en Ecología y Desarrollo Sustentable

Por

Santana Navarro Olmedo

2014
 A
DALI ALEXANDER
Y
MELANIE ESTRELLA
MIS HIJOS

POR TODO LO QUE HEMOS TENIDO QUE PASAR

 AGRADECIMIENTOS

Nuestra principal deuda es con los habitantes de Ricardo Payró Jene, La Guadalupe y Nuevo
Becal. Prácticamente todo lo que escribimos se lo debemos a ellos por permitirnos entrar en sus
vidas. A las autoridades del municipio de Calakmul por su generosa colaboración, a quienes
agradecemos profundamente.

Agradezco profundamente a la Dra. Birgit Schmook, directora de este trabajo, por dedicar tiempo
en la lectura y guiarme durante este proceso de elaboración de esta tesis. Así como a la Dra.
Claudia Radel, al Dr. Francisco Delfín Gurri García, al Dr. Jorge Enrique Horbaht Corredor, a la Dra.
Norma Baca Tavira, Dra. Ana Minerva Arce Ibarra, Dra. Nora Haenn y al Dr. Pedro Antonio Macario
Mendoza, quienes hicieron una atenta lectura y recomendaciones que me permitieron profundizar
más en el tema.

Agradezco a Marlen Arrazola Robles por su paciencia y cariño, también por ayudarme a decidir a
continuar con mis estudios de doctorado en el Colegio de la Frontera Sur. De igual manera,
agradezco a Marlen y Malloni Puc Alcocer por su colaboración en la organización de los grupos
focales en los ejidos bajo estudio, sin su apoyo el trabajo en campo seguramente habría sido más
difícil.

Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología por la beca otorgada para estudios de doctorado, y
a la Fundación Nacional de Ciencias (EE.UU.), premio # 1056811, por su financiamiento para el
trabajo de campo realizado en esta investigación.
Índice general

Resumen general………………………………………………………………………… 1

CAPITULO I
Introducción……………………………………………………………………………… 3

CAPITULO II
Metodología de la Investigación………………………………………………………… 20

CAPITULO III
Región de Estudio……………………………………………………………………….. 28

CAPITULO IV
The Legacy of Mexico’s Agrarian Counter-Reforms:
Reinforcing Social Hierarchies in Calakmul, Campeche.................................................. 35

CAPITULO V
Los nudos del ejido: Nuevas Disputas y Relaciones
Intra-ejidales en Calakmul, Campeche………………………………………………….. 84

CAPITULO VI
Ejidatarios y pobladores. Economía Familiar y la Disputa por
los Apoyos Gubernamentales en Calakmul, Campeche………….……………………... 111

CAPITULO VII
Reciclaje Político y Límites de la Gestión Municipal en
Calakmul, Campeche…………………………………………………………………….. 137

CAPITULO VIII
Conclusiones.............…………………………………………………………………….. 164

Bibliografía……………………………………………………………………………… 169

Anexos 1………………………………………………………………………………… 188

Anexos 2………………………………………………………………………………… 202

Anexos 3………………………………………………………………………………… 203

Anexo 4………………………………………………………………………………….. 204

Resumen general

La tesis analiza las consecuencias de las contra-reformas al artículo 27 constitucional de 1992, en

tres ejidos: Ricardo Payró Jene, La Guadalupe y Nuevo Becal de Calakmul, Campeche. En los
tres ejidos se presentó un reforzamiento de las jerarquías sociales entre los dos grupos de
residentes ejidales (ejidatarios/pobladores). El fortalecimiento del municipio como poder local ha
sido clave en la construcción de las jerarquías ejidales en la medida en que ahora tiene la
posibilidad de negociar con el gobierno del estado, la federación y las localidades bajo su
jurisdicción. En los tres ejidos las disputas por los recursos naturales y los apoyos
gubernamentales han sido una consecuencia de los cambios al marco legal agrario. La discusión
teórica se centra en la ciudadanía y en los estudios comparativos que postulan cambios en la
conformación del ejido y el ayuntamiento. Este marco analítico reforzó el análisis empírico y la
comprensión de la dinámica interna sobre los derechos a los recursos naturales y económicos de
los dos grupos de residentes ejidales, y cómo éstos derechos han tenido un papel clave en la vida
cotidiana en las localidades a lo largo del tiempo. Analizamos las disputas por los apoyos y
subsidios (gubernamentales, agencias internacionales, ONG´s, fundaciones empresariales) y
examinamos sus efectos entre los residentes del ejido con el método etnográfico que consiste en
la observación participante así como entrevistas en profundidad y semi-estructuradas dirigidos a
ejidatarios (as) y pobladores (as), también incluimos a funcionarios agrarios, municipales y
promotores del desarrollo rural. Se trabajó con grupos focales y realizamos investigación de
archivo. Discutimos algunos aspectos clave que hicieron favorable la posición de los ejidatarios
para mantener subordinados a los pobladores. Identificamos que antes de la década de 1990, en el
nombramiento de los nuevos ejidatarios, los miembros de la asamblea ejidal priorizaban a su
propios hijos. Sin embargo, con el PROCEDE se desalentó el nombramiento de nuevos
ejidatarios y se puso hincapié en un solo heredero por ejidatario, lo cual limitó el accesos de la
tierra a los pobladores. También se hizo formal la división ejidatario/poblador, al priorizar
aquellos pobladores que son hijos de ejidatarios y aquellos que no lo son. Estas dinámicas
también se vieron favorecidas con la llegada de los programas de desarrollo comunitarios (1990)
asociados a la Reserva de la Biosfera de Calakmul y los programas agrícolas del gobierno
federal. La creación, en 1997, del municipio de Calakmul inauguró una nueva relación clientelar
entre el gobierno local y los ejidos, al ofrecer pagos mensuales para cada comisariado
ejidal/municipal, y convertirse en el principal enlace entre el ejido y otros niveles de gobierno.

1
Ambos momentos -el de los subsidios y la creación del gobierno municipal- favorecieron la
división y extensión de las disputas entre ejidatarios y pobladores. Los resultados revelan que las
disputas por los recursos naturales y subsidios gubernamentales y no gubernamentales están
mediadas por relaciones de parentesco, prácticas clientelares y perdida de los órganos de
gobierno ejidal, que replantean las relaciones intra-ejidales. A lo largo de la historia el ejido
incluía a los pobladores otorgando acceso a la tierra a través de las distintas relaciones familiares,
ampliaciones de la tierra ejidal o la privación y adjudicación de derechos ejidales. Esto posibilitó
también el acceso a los recursos naturales y a la participación en las decisiones del ejido.
Posterior a las contra-reformas, la inclusión de los pobladores al ejido se ha limitado, en tanto
que los ejidatarios han fortalecido su derecho a la tierra a través de la certificación. Estas
diferencias en los derechos ejidales y el contexto difícil de la economía local han llevado a los
ejidatarios a tomar decisiones sobre la distribución de los apoyos económicos gubernamentales
entre los pobladores. Los pobladores en cambio han utilizado un discurso moral de justicia con
las autoridades municipales para acceder a los recursos del ejido y apoyos económicos. Llegamos
a la conclusión de que la capacidad de los pobladores para reclamar sus derechos ya existentes
como ciudadanos, es decir, el accesos a los programas federales destinados a la población en
general, se ven socavados por la forma en que las contra-reformas refuerzan las prerrogativas de
los ejidatarios, a menudo a expensas de los pobladores como lo muestra el estudio de los tres
ejidos. Estas nuevas relaciones entre ejidatarios y pobladores, exige a los investigadores tomar en
cuenta los diferentes factores para preguntar cómo el ejido esta cambiando en un contexto de
constante incertidumbre.

Palabras Clave: Ejido, municipio, ciudadanía, relaciones intra-ejidales, artículo 27

2
 CAPITULO I

Introducción

Aunque la discusión del ejido tiene una larga tradición en los estudios agrarios y sobre problemas
rurales (Bartra, 1974; Restrepo y Eckstein, 1975; Orozco, 1975; Hewitt, 1978; De Janvry, 1981),
durante el peridodo de 1986 a 1995 el tema fue poco tratado (Paré, 1991, 1997). Sin embargo, en
las últimas tres décadas las políticas económicas promovidas por los gobiernos mexicanos de
orientación neoliberal han activado diversos procesos de cambio en el espacio rural que han
revitalizado la discusión sobre el ejido. Algunas investigaciones recientes describen al ejido como
una institución multifuncional (Torres-Mazuera, 2009) que sirvió a diferentes propósitos. Por
ejemplo, Gordillo et al. (1999:13-14), consideran que el ejido se concibió como recurso destinado
a servir simultáneamente de instrumento de control político, medio para la organización de la
producción y organismo de representación de los campesinos. Knight (1994:35), ofrece una
dimensión política al señalar que la creación del ejido fue un ejercicio de ingeniería social para la
construcción del Estado. Léonard et al. (2003:11-12), añaden que el ejido se construyó más como
un compromiso político entre las aspiraciones de reconstrucción y autonomía política de las
comunidades campesinas y la voluntad del Estado posrevolucionario de sentar las bases
organizativas y la legitimidad de un control político renovado sobre las sociedades locales que
como un proyecto económico. Finalmente, Trujillo (2009) (2012), considera que el ejido es un
reflejo del intrincado laberinto de alianzas y contradicciones entre diferentes clases y fracciones
de clase que se estructuran en el seno del Estado emanado de la revolución mexicana.

Torres-Mazuera (2012a), señala que el ejido fungió como una estructura que regulaba todas las
esferas de la vida comunitaria: la tenencia de la tierra, la producción agrícola, la provisión de
servicios y la familia. El ejido se organiza en torno a la asamblea como máximo órgano de poder
local en la que todos los ejidatarios participan y deciden sobre los asuntos del ejido. La asamblea
también se encarga de organizar el trabajo comunitario para beneficio del ejido. El ejido
estructura la organización de las familias en la medida en que consolidaba la autoridad patriarcal.
La reforma agraria de 1917 asoció la posesión de la tierra al sexo masculino y excluyó a las
mujeres del acceso, en tanto ejidatarias o comuneras hasta la Ley Agraria de 1971 que les otorgó

3
el mismo derecho como solicitantes de tierras y el derecho de voz y voto en las asambleas
ejidales (Almeida, 2012). El trabajo de la tierra aseguraba a los hombres la reproducción material
de su familia y de la comunidad; al mismo tiempo que confirmaba su derecho a la tierra.
Finalmente, el ejido también fungió como una institución política al vincular a los ejidatarios con
instituciones públicas nacionales como la Secretaria de la Reforma Agraria o la Secretaria de
Agricultura (Torres-Mazuera, 2009). Esta relación entre el Estado y los campesinos se fincó
sobre la base de distintas organizaciones campesinas y políticas como la Confederación Nacional
Campesina (CNC), que servían de enlace y control de los campesinos al Partido Revolucionario
Institucional (PRI) (Encinas et al., 1995). Hacia 1992, el ejido se había caracterizado por una
fuerte intervención del Estado en su vida interna, incluídas las instituciones de toma de decisiones
(asamblea, comisariado ejidal, consejo de vigilancia), en el acceso a los recursos públicos y en la
administración del “bienestar rural”. Esta relación fue acompañada de un contexto mundial de
liberalización económica y política de descentralización que dio origen a las contra-reformas
iniciadas durante la Presidencia de Salinas de Gortari (1988-1994) (Gordillo, 1997).

En la actualidad esta caracterización del ejido se ha erosionado ante los procesos de cambio
económico y político que enfrenta la ruralidad mexicana (Torres-Mazuera, 2012a). Barnes
(2009), ha señalado tres factores que han impactado al ejido en los últimos años: 1) las contra-
reformas al marco legal de tenencia de la tierra puestas en marcha en 1992; 2) la apertura
comercial que cambió el panorama macroeconómico del país con el Tratado de Libre Comercio
(1994) y; 3) la urbanización y el consiguiente aumento en el valor comercial de la tierra. Estos
tres factores, según Barnes (2009) han representado un “shock” para las familias campesinas,
puesto que ha implicado: la desaparición de la agricultura como eje central de la economía rural
(Appendini y Torres-Mazuera, 2008), en particular el retiro de los subsidios a la producción
agrícola y la competencia internacional han tenido efectos negativos en las actividades
agropecuarias tradicionales. De manera que las familias en el campo subsisten mediante una
amplia gama de actividades económicas y de empleos extra-finca (Kay, 2009; De Grammont y
Martínez, 2009). Sadoulet et al. (1999) señalan que las tranferencias de PROCAMPO tienen un
efecto multiplicador sobre el ingreso total agropecuario, lo cual refleja la necesidad de mayor
financiamiento en el sector ejidal (ver, Davis, 2000:18). La emergencia de nuevos actores
sociales (migrantes, mujeres, niños, profesionistas) con intereses y prácticas novedosas (De

4
Grammont, 2009, 2010), han ampliado el espectro de quehaceres y maneras de vivir en el campo.
El aumento del valor inmobiliario, patrimonial y residencial de las tierras ejidales y comunales,
han resignificado el espacio rural como no productivo (Torres-Mazuera, 2009). La migración
laboral a Estados Unidos y el subsecuente vaciamiento de pueblos y comunidades rurales e
indígenas del país (Mercado, 2007), advierte que las mujeres y la personas de la tercera edad han
tenido que hacerse cargo de los hogares, la educación, la salud y el campo, entre otras
obligaciones. La transnacionalización de la cultura y la identidad, y la deslocalización de los
espacios agrarios (Besserer, 2004), como efectos colaterales de la migración han dado sentido de
pertenencia en las comunidades. Aunque ya no sea un espacio agrícola.

Contra-reformas al artículo 27 constitucional y el PROCEDE

Las contra-reforma al artículo 27 constitucional en 1992 y su vía de implementación el Programa

de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), ha sido una
de las medidas de gran trascendencia en el medio rural que puso fin al reparto agrario iniciado en
1910 con la Revolución Mexicana. De acuerdo con Davis (2000) y Léonard et al. (2003), las
principales modificaciones son: 1) se declara el fin del reparto agrario y el combate al rezago
agrario, 2) se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidal y comunal, 3)
se da seguridad a las “tres formas” de propiedad rural, 4) se establece la autonomía de la vida
interna de ejidos y comunidades, 5) se reconoce a los sujetos de derecho agrario, 6) se permite la
formación de sociedades civiles o mercantiles en el agro, 7) se crean instituciones para la
procuración e impartición de justicia (Procuraduría Agraria y Tribunales Agrarios). Las contra-
reformas también implicaron la legalización de las operaciones de venta, renta y aparcería de
tierras ejidales, así como la opción al dominio pleno y la privatización de tierras ejidales, la
eliminación de algunas instancias tradicionales de autoridad estatal superpuestas a la
organización ejidal, como las comisiones agrarias mixtas, y la legalización de la propiedad de la
tierra por sociedades mercantiles por acciones (Escalante, 2001). Warman (2001), considera que
las contra-reformas replantearon la relación entre la propiedad social, sus sujetos, el gobierno y el
mercado; y modificó, la intervención del gobierno en la economía rural, restringiéndose para
sustituirla por una función de apoyos y subsidios frente a la competencia global. Por ejemplo, el
Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) sirvió como fuente de crédito para los productores

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pobres y como promotor de iniciativas de desarrollo rural (Davis, 2000). De Janvry et al. (1997),
han documentado cómo el retiro de los subsidios a la producción agrícola fue muy diferente entre
las familias campesinas, afectando más a los agricultores que participaban en los mercados de
productos de insumos para la producción agrícola.

Como elemento central de las contra-reformas, en 1993 se puso en marcha el PROCEDE, cuya
característica esencial radicaba en la incorporación voluntaria de los núcleos ejidales al proceso
de certificación de sus parcelas ejidales. De acuerdo con Torres-Mazuera (2014:270), los
objetivos de este programa fueron constatar los límites físicos de los ejidos y las comunidades,
asignar y delimitar tierras, dentro de los núcleos agrarios –ya fueran parcelas individuales, tierras
de uso común o solares en el núcleo urbano-, y confirmar a los titulares de los derechos agrario,
ya fueran ejidatarios, posesionarios o avecindados. Estas acciones permitirían la celebración de
contratos de asociación (renta, aparcería y venta) que darían mayores inversiones al sector rural.
Sin embargo, muchos investigadores (Encinas et al., 1995; Pérez, 1993a, 1993b, 1994; Bouquet,
1996; Léonard et al., 2004; Del Rey, 2005) temían que la entrada del PROCEDE provocara la
privatización de los ejidos, lo cual aceleraría la desintegración productiva de las familias y
organizaciones campesinas al deshacerse del elemento central (tierra) que articula el sistema de
organización y sucesión familiar. Estos temores resultaron infundados (Jones, 2000), ya que
después de diez años (1993-2003) de implementado el programa, la privatización de las tierras
ejidales había sido inferior al 1 por ciento de las tierras de propiedad social. Estas tierras
privatizadas se han incorporado casi siempre al sector urbano en desarrollo, del cual los ejidos
han obtenido enormes plusvalías (Warman, 2003). Robles (1999) y Gordillo et al. (1999),
señalan algunos efectos de la iniciativa: una marcada diferenciación en el acceso, uso y
transmisión de la tierra; la presencia del minifundio; el envejecimiento de los ejidatarios; la
presión sobre la tierra con el incremento demográfico de las localidades y el desarrollo urbano del
municipio; la feminización como una de las causas de la emigración laboral de los varones o
como madres solteras. El reconocimiento de nuevos sujetos agrarios: ejidatarios, comuneros,
posesionarios, avecindados y la constitución de una junta de pobladores, como órgano de
participación para el mejoramiento del poblado, los servicios públicos y los trabajos
comunitarios.

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Certificación y herencia de la tierra

Históricamente el ejido ha descansado en una fuerte organización social que se traducía en la

transmisión y herencia de la tierra como patrimonio familiar. En 1921 se agregó a las
reglamentaciones y códigos de la Ley Agraria de 1917, que la parcela ejidal es inseparable de la
herencia y se prohíbe rentarla o transferirla; en 1925 que se prohíben la celebración de contratos
de arrendamiento y aparcería; y finalmente en la Ley Agraria de 1971 se confirman éstas
restricciones en los derechos agrarios (Escalante, 2001). Las contra-reformas de 1992, abandonan
esta concepción patrimonial de la tenencia de la tierra ejidal, al ratificar el dominio individual
sobre el patrimonio agrario. Léonard et al. (2004) y Del Rey (2005), señalan que el PROCEDE
condujo a un cambio en el proceso de sucesión y herencia dentro de las familias con la creación
de nuevas instancias [Registro Agrario Nacional (RAN), Procuraduría Agraria, Tribunal Unitario
Agrario (TUA)] donde se puede asignar al heredero, desplazando así a las instituciones que
históricamente asignaban al heredero, es decir, la familia y la asamblea ejidal. Por ejemplo, antes
de las contra-reformas el heredero tenía que ser aceptado por la organización del ejido, y ante
conflictos en el interior de las familias, el ejido a través de la asamblea hacia una valoración y
otorgaba el derecho conforme a los méritos adquiridos. Heredar el derecho agrario implicaba
entonces una doble relación: asumir determinadas obligaciones con los familiares y con el ejido a
través del trabajo común. A raíz de las contra-reformas, el poder de las instituciones ejidales en el
control de los ejidatarios y de sus familias se limitó (Torres-Mazuera, 2009), puesto que las
autoridades ejidales carecen de capacidad de intervenir ante una decisión registrada por el
propietario de los derechos en el Registro Agrario Nacional (RAN). Esta situación fomenta la
competitividad entre la descendencia –en el sentido de un “clientelismo doméstico” (Léonard et
al., 2004:572).

Entre los objetivos y metas del PROCEDE estaban delimitar la propiedad social (ejidal y
comunal) y expedir títulos y certificados de derechos agrarios. Esta medida desató y acentuó
procesos novedosos como el cuestionamiento de las relaciones de poder y clientelares que
existían en la relación Estado/campesinos, tanto a nivel de la comunidad como dentro de las
familias (Léonard, 2003). Hernández-Santos (2006), ha documentado como el reconocimiento de
los derechos ejidales coadyuvaron a las estrategias de captación de subsidios y apoyos que

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instituciones públicas y privadas dirigen hacia las familias rurales. Un ejemplo es el Programa de
Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), el cual se enfocó hacia los titulares de un certificado
agrario. Los títulos también han jugado un papel central para acceder a los puestos del gobierno
local (comisario ejidal, comité de vigilancia, agente municipal); comités (salud, agua, educación)
o pequeños comercios (tienda Conasupo, telefonía rural) que constituyen espacios privilegiados
de poder (Léonard, 2003:313). Del Rey (2005), menciona que la aplicación del PROCEDE dio
origen al Solar Urbano como un bien patrimonial separado de la condición ejidal y de la tierra
agrícola. Esto abrió la posibilidad de disponer de más de un certificado; uno para cada parcela, y
lo mismo por cada solar urbano. La certificación de la zona urbana significa que la asamblea
ejidal acepta otorgar la propiedad del solar a ejidatarios y avecindados, en su mayoría hijos de los
primeros, pero incluso a otra gente de fuera y que se instaló con el consentimiento de la
asamblea. De esta manera, la certificación del núcleo urbano puede significar la pérdida de
control por parte de la asamblea ejidal: la junta de pobladores, constituida por todos quienes
habitaban en el ejido, y que antes del PROCEDE sus derechos estaban restringidos a opinar e
informar sobre asuntos urbanos en la asamblea ejidal. En síntesis, el PROCEDE formalizó la
transferencia de los poderes del ejido hacia las familias de ejidatarios, ratificando el dominio
individual de éstos sobre su patrimonio agrario y reduciendo drásticamente las posibilidades de
intervención de las instituciones de gobierno ejidal –lo que se traduce en menos ayuda-.
Asimismo postula el “des-empoderamiento” del ejido en sectores estratégicos del gobierno local,
como son la administración de bienes públicos y las mediaciones con los ayuntamientos y los
proyectos de desarrollo no agropecuarios.

El debilitamiento del ejido y la presencia activa de municipio

Un aspecto que ha tomado relevancia últimamente en los estudios sobre el ejido, es la debilidad
de la estructura ejidal (asamblea, comisariado y consejo de vigilancia) y la presencia activa del
municipio. Torres-Mazuera (2009) (2012a), observa que a partir de la década de los años 1980, el
ejido se ha ido debilitando ante el crecimiento demográfico de los núcleos ejidales, lo cual ha
vuelto ineficiente la coordinación y puesta en marcha de las obras públicas con participación
comunitaria. Al tiempo que la asamblea ejidal se ha convertido en un órgano de decisión
excluyente en la medida en que sólo tienen voz y voto los ejidatarios con título. A esto se añade

8
el aumento de personas con tierra ejidal (posesionarios y avecindados) pero sin participación en
la asamblea ejidal. Además de que el comisario ejidal ya no es consultado para la renta, venta o
herencia de las parcelas, puesto que ahora es posible realizar directamente el trámite ante notario
público. Otros factores que han contribuido al debilitamiento de los ejidos son: la pérdida de
importancia de la agricultura para el ingreso de los hogares rurales, la llegada de nuevos recursos
económicos dirigidos al desarrollo del asentamiento urbano, y el aumento de los bienes
colectivos manejados por organizaciones extra-ejidales. Estas trasformaciones han significado un
cambio en la organización del ejido, y su debilitamiento como institución de mediación política.
La pérdida de control del comisario ejidal sobre los asuntos comunitarios y una mayor presencia
del agente o delegado municipal, así como la disminución de la intervención de las instituciones
ejidales en las decisiones de acceso, uso y transmisión de la tierra son también síntomas de la
erosión del ejido (Léonard et al., 2004). Este debilitamiento del ejido ocurre paralelo al
resurgimiento del municipio con las reformas al artículo 115 constitucional de 1983 y 1999 que
otorgaron al municipio el carácter de gobierno autónomo y fuentes de recursos propios (Merino,
2010). Estos cambios al régimen municipal otorgan la posibilidad de negociar con los demás
niveles de gobierno (estatal/federal). Su resurgimiento provoca un mayor control de los recursos
federales a nivel local. Sin embargo, es importante señalar que la presencia del ayuntamiento
también se ha visto frenada por las contradicciones constitucionales. Olivera (2005), señala que
pese a los avances logrados en la reforma al artículo 115 constitucional, el ayuntamiento sigue
presentando obstáculos para desempeñar sus tareas de gestión urbana, específicamente, en el
artículo 27 sobre la propiedad de las tierras, y el artículo 115 que regula la vida municipal (ver
anexo 1). Ambos presentan contradicciones y ambivalencias que frenan las tareas para el
desarrollo urbano en la medida en que es el ejido en última instancia quien decide el rumbo de las
tierras ejidales.

Los apoyos gubernamentales

Otro aspecto relevante que ha generado preocupación de los académicos es la presencia de los
programas y subsidios agropecuarios en la economía de las familias ejidales. Márquez et al.
(2008) ofrecen una visión crítica de los programas gubernamentales argumentando que el
carácter asistencialista ha impedido reorientar y transformar a los campesinos en productores

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viables y competitivos. Los apoyos se han convertido en mecanismos de sobrevivencia y
generadoras de prácticas que tienen un costo ambiental elevado: tala del monte o la cacería
furtiva, que puede llegar a comprometer su capacidad productiva en el mediano y largo plazo
(Stedman-Edwards, 1997; Ericsson et al., 1999; Turner et al., 2001). Cebada (2009), añade que
los programas de subsidios gubernamentales tienen un doble propósito: representan signos de
mediación política que tienden a diluir o debilitar las formas tradicionales de organización entre
los productores, despolitizando su representación en el ámbito local a través de la incorporación
de los líderes a los proyectos productivos; al mismo tiempo, que son también áreas de
posibilidad, que les permite a los campesinos subsistir en un contexto desfavorable. Robles et al.
(2010), proporcionan un estudio de caso en el cual se ve reflejado el “daño” que se ha hecho a las
familias del ejido. Su estudio sobre la situación económica de los ejidatarios de Bacobampo en
Sonora, muestra cómo el ejido pasa por una etapa de cambios en la cual puede dejar de
reproducirse, debido a una reorientación de los subsidios agrícolas que sostenían al sistema ejidal.
Haenn (2007), explora cómo los apoyos económicos de los programas de conservación para las
familias campesinas de Calakmul, se encuentran integrados con las estructuras nacionales e
internacionales, pero su distribución depende cada vez más de los tomadores de decisiones
locales y regionales. Los flujos económicos derivados de las acciones conservacionistas
gubernamentales, han contribuido a la diversificación de las economías domésticas a través de
prácticas como la agricultura orgánica, la ganadería, la agrosilvicultura, la conservación de selvas
ejidales, entre otros. Estos dos polos: la producción local y los subsidios que redirigen la
producción local, a menudo entran en contradicción, creando así tensiones y disputas en los
ejidos. El malestar generado de los programas de apoyos gubernamental también se ha visto
oscurecido por la excesiva cantidad de reglas y normas con las que operan. Recientemente
organizaciones que integran el Congreso Agrario Permanente (CAP) solicitaron al gobierno
federal la reducción de las reglas y requisitos de los programas destinados al campo ante el
enorme abultamiento burocrático que hace difícil la distribución de los apoyos a los beneficiados
(Martínez, 2013).

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Ciudadanía y el ejido

La discusión acerca de la ciudadanía ha tenido un papel relevante en los estudios sobre el ejido
(Azueta, 1995; López, 2003; Uzeta, 2010; Maldonado, 2010; Velázquez, 2010; Ramos, 2011) y
ha contribuido al debate sobre las formas en que se ha construido la ciudadanía en el México
rural a partir de las contra-reformas del artículo 27 constitucional de 1992 (Assies et al., 2002).
Marshall (1964), fue uno de los primero autores que comenzó a utilizar el término de ciudadanía
(citizenship), vinculándola con los procesos de formación de los Estados nacionales y la
transformación económica de las “sociedades industriales”. El autor señala que el proceso de
ciudadanización se caracteriza por la ampliación creciente de los derechos individuales antes
limitados a una pequeña elite. Distingue tres tipos de derechos ciudadanos: los económicos, los
políticos y los sociales, los cuales era producto del desarrollo de la ciudadanía en el siglo XIX.
Según Marshall, la igualdad es un estatus que confiere la plena membresía de los sujetos a la
comunidad. Pero esta igualdad se contradice con la creciente desigualdad e inequidad económica
y de clase de las sociedades industriales. En la década de los setenta, Bendix (1974), retoma estos
mismos temas de la ciudadanía y la igualdad en las sociedades industriales para señalar la
existencia de un conjunto de desigualdades entre los individuos. Estos planteamientos iniciales de
Marshall y Bendix legaron una serie de preguntas y problemas relativos a la ciudadanía y las
desigualdades en las sociedades industriales. Bello (2009), señala que en la década de los 1980,
como efecto de la crisis económica y los cambios estructurales a escala mundial, la discusión de
la ciudadanía se trasladó al ámbito de la “sociedad civil”, lo cual replanteó las formas de
convivencia política y social de los estados-nación. Es en este sentido que Mouffe (1997), señala
que la ciudadanía es una identidad política común a los individuos que son miembros, y además,
a múltiples comunidades que poseen distintas concepciones del “bien” pero que aceptan
someterse a ciertas reglas cuando persiguen sus propios objetivos. Bello (2009), sostiene que la
ciudadanía, más que un privilegio otorgado por el Estado, se define como un derecho, ya que su
desarrollo y disfrute se vincula directamente con los derechos económicos, sociales y culturales,
y la exigencia de que debe haber formas no exclusivas o excluyentes de ciudadanización.

En el caso de México, durante las últimas dos décadas, la cuestión de la ciudadanía ha sido
abordada, especialmente a la luz de la multiculturalidad del país (Anaya Muñoz, 2005), su

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transición a elecciones más competitivas (Lomnitz, 1999), y el crecimiento en la emigración
internacional (Goldring, 2001). Azuela (1995), considera que la discusión en torno a la
ciudadanía se ha restringido a los problemas globales de la vida nacional, con lo que quedan en
un segundo plano las condiciones locales de la participación de los ciudadanos en la vida pública.
Esta perspectiva de la ciudadanía, señala el autor, conduce a una restricción en el ejercicio de la
ciudadanía en el campo mexicano. Harvey (2001), Rodríguez (2005) y Escalona (2008) por
ejemplo, muestran cómo los conflictos por el territorio y la biodiversidad en el estado de Chiapas,
han tenido un importante papel en la redefinición y lucha por la ciudadanía. Harvey (2001)
identifica tres clases de ciudadanía: corporativista, pluri-étnica y de mercado. La “ciudadanía
corporativa” tiene sus raíces en la formación del Estado posrevolucionario mexicano, y se
conectó a cada ciudadano a través de las organizaciones corporativas y paternalistas encarnada en
un sistema político de corte nacionalista/autoritario dominado por un solo partido (PRI). Este
modelo de ciudanía corporativista o estatista funcionó de manera desigual según las regiones y de
un sector a otro hasta la década de 1980. Posterior a los años ochenta el modelo de ciudadanía
corporativista dio paso gradualmente a un agresivo modelo de “ciudanía de mercado”, en el que
se alentó y forzó a los individuos a tener nuevas relaciones con las redes globales de manera
similar que las sociedades “desarrolladas”. Sin embargo, desde las décadas 1960 y 1970 diversos
movimientos independientes y organizaciones indígenas, ya mostraban esfuerzos de liberarse del
control corporativista. La presencia de gobiernos yuxtapuestos al gobierno federal (De Remes,
1999) en diferentes partes del país y la irrupción del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional
(EZLN), el 1° de enero de 1994, evidenció disentimiento, pluralidad y exclusiones del sistema
político nacional; pero sobre todo reveló una lucha entre la “ciudadanía de mercado” y una
emergente “ciudadanía pluri-étnica”. Harvey (2001), sugiere que el conflicto entre los dos
modelos de ciudadanía (mercado/pluri-étnica) en el estado de Chiapas es por el acceso a los
recursos de la biodiversidad que están íntimamente ligados a redes globales de las industrias de
agroquímicos y farmacéuticos (industrias de la vida), quienes también promueven la
conservación entre los países que poseen diversidad de recursos biológicos, entre ellos México.

Velázquez (2010) y Ramos (2011), plantean que el reparto agrario posrevolucionario creó dos
tipos de ciudadanía: la que emerge de la construcción social del ejido y de los rituales estatales
que han fomentado un tipo de cultura política a través del corporativismo oficial (“ciudadanía

12
agraria”), y el segundo, un tipo de ciudadano (no ejidatarios o “peones”) con las mismas
características y condiciones de vida que los primeros, pero con derechos y obligaciones
restringidos, sin tierra para su manutención y sin acceso a los espacios de discusión pública
(asamblea ejidal) y de bienes públicos (luz, agua, vivienda, etc.), es decir, una “ciudadanía
restringida” (Azueta, 1995). Uzeta (2010), sostiene que la ciudadanía posrevolucionaria ha
entrado en crisis frente a un tipo de “ciudadanía liberal”, más involucrada en competencias de
sufragio y menos en la lucha corporativa contra las condiciones de desigualdad. La construcción
local de la “ciudadanía liberal” ha perdido objetivos comunes debido a que se mueve a partir de
intereses individuales. Maldonado (2010), señala que antes de las contra-reformas agrarias de
1992, la asamblea ejidal cumplía un papel importante en la reproducción de los ejidos, las
unidades domésticas, el control de la tierra y la vida política local. Por ejemplo, ante los
conflictos de tierras la asamblea concedía dos tipos de ciudadanía: la que le daba prioridad a
aquellos individuos cuya condición estaba definida por lazos de parentesco consanguíneo
(ciudadanía primordial), y segundo, una ciudadanía en donde los beneficiarios no sólo fueran
padres e hijos con derechos sobre la tierra, sino también personas o familias avecindadas que ya
habían mantenido varios años de residencia en el lugar, al colaborar en tareas de la “comunidad”.
Con la Ley Agraria de 1992 y el PROCEDE, la ciudadanía primordial fue desplazada por una
ciudadanía neoliberal (Uzeta, 2010) que reconoce las posesiones y los derechos (titulación) para
ejercerlos como según les convenga, lo que ha generado una ruptura con el control político
ejercido por las instituciones ejidales. La titulación de los derechos agrarios ya no obliga a los
ejidatarios a deliberar los problemas dentro de asamblea; y en algunos casos ocasiona graves
diferencias, pleitos e incluso conflictos entre los mismos ejidatarios porque las contra-reformas
han desestructurado los espacios de representación donde ejercían sus derechos individuales,
sujetos a un bien común. Considera Uzeta (2010) que esta nueva ciudadanía que se está forjando
en los ejidos se caracterizan por un fatídico individualismo. Stack (2013), parte del modelo de
yuxtaposición de la ley y la sociedad para analizar la coexistencia de dos tipos de ciudadanía en
México: la ciudadanía construida en torno al modelo cultural de la “sociedad civil” donde las
creencias y saberes de la gente adquieren especial significa sobre lo que es “correcto” y un
derecho del vivir en sociedad y; la ciudadanía construida sobre los marcos de la ley. Sostiene el
autor que la ciudadanía en torno a la sociedad civil es una práctica cotidiana que va más allá de lo
que exige la ley; y puede ser una extensión de la ciudadanía construida por la ley. De ahí que, el

13
ser ciudadano ante los ojos de la “sociedad civil” y ser ciudadano ante los ojos de la ley, es una
característica esencial entre ambas ciudadanías. Assies et al. (2002), considera que tanto el
proyecto neoliberal de modernización como la redefinición de la ciudadanía que esto implica,
aprovechan importantes recursos culturales y materiales de la “sociedad civil”.

Regulación agraria y prácticas locales

Otro aspecto importante en los estudios sobre el ejido es el análisis de las prácticas locales (renta,
venta, hipoteca o préstamo) que rigen la regulación agraria y las modalidades de
aplicación/adaptación de las legislaciones oficiales en los ámbitos locales. Léonard et al. (2003),
dan cuenta de esta brecha entre las políticas agrarias oficiales y las prácticas locales de regulación
agraria. Consideran que la situación que prevaleció antes de los noventa corresponde al
establecimiento de un “pluralismo legal”, en el marco del cual las normas locales se superponían
a las disposiciones oficiales y las “adaptaban” a los contextos y necesidades locales. Las agencias
gubernamentales participaban en esta superposición y adaptación de los dispositivos normativos,
aun cuando estas prácticas iban en contra de la ley, ya que esto les permitía acaparar los recursos
productivos e institucionales por parte de las elites locales. Sin embargo, estos instrumentos
flexibles y adaptados a las condiciones económicas, sociales y políticas del momento, se han
deslizado hacia otro extremo. Ahora la interpretación de las políticas agrarias se hallan
subordinadas a criterios de control político del territorio que dirigen las estrategias de los actores
locales (Léonard et al., 2003:35). Torres-Mazuera (2014), muestra cómo en la actualidad la
rigidez y la flexibilidad del sistema ejidal han permitido la coexistencia de múltiples marcos
normativos de propiedad entre los ejidos del centro y sur de Yucatán que no pueden clasificarse
como de “propiedad privada parcelada” o “propiedad comunal”, debido a que combinan diversos
marcos culturales y prácticas sociales que han sido origen de distintos agregados normativos que
rigen el acceso, uso y transferencia de la tierra ejidal. Entre estos destaca el agregado normativo
de la cosmovisión maya sobre el monte y la practica productiva de la milpa que la autora
denomina como “costumbre de la milpa” o “costumbre de acceso abierto”; el de las sociedades de
producción rural producto de la intervención gubernamental y la legislación agraria nutrida en
ciertos aspectos de principios campesinos pero también de premisas de carácter liberal que
reivindican el carácter de la propiedad privada y la asociación al desarrollo económico.

14
Estamos lejos de enunciar la enorme cantidad de literatura que existe respecto del ejido. Sin
embargo, lo mencionado aquí nos permite ubicar el conjunto de elementos que dan cuenta de los
cambios por la multiplicación y agudización de factores de incertidumbre (apertura
indiscriminada de los mercados agrícolas, reorientación de los apoyos públicos y privados,
generalización de la movilidad laboral, entre otros) (Léonard et al., 2003:34). Como
consecuencia de lo anterior, el ejido y el municipio rural han condensado una multitud de
experiencias que permiten explorar sus alcances y limitaciones.

Planteamiento del problema

La Ley Agraria de 1971, aunada a los programas de desarrollo rural dirigidos al sector ejidal,
fomentó un cambio en las relaciones de propiedad en los ejidos del país. También promovió la
apropiación individual y permanente de las parcelas ejidales por parte de los ejidatarios en
detrimento de la posesión mancomunada de las tierras de uso común. Fomentó un cambio de
enfoque al interior de los ejidos donde se priorizó y legitimó el derecho individual de los
ejidatarios sobre el derecho de los avecindados del poblado sobre la tierra ejidal y la idea del
ejido como patrimonio exclusivo de los ejidatarios frente a la idea del ejido como patrimonio
comunitario. La exclusión a la que fueron sometidos los avecindados de los ejidos sin derecho
legal sobre la tierra se agravó con el pasar de los años cuando el acceso relativamente “abierto” a
las tierras ejidales se fue cerrando (Torres-Mazuera, 2012b:75-79). Con las contra-reformas al
artículo 27 constitucional en 1992 y la aplicación del PROCEDE, estas jerarquías sociales se
afianzaron, y generó mayor desigualdad entre los habitantes del ejido. Léonard et al. (2003), han
documentado estas diferencias sociales al interior de los ejidos y comunidades ante la creación de
una élite privilegiada conformada por los ejidatarios, con capacidad de decisión sobre todos los
asuntos del ejidos y la posibilidad para apoderarse de los apoyos destinados a la producción
agropecuaria, la vivienda, el agua, etc. Los casos estudiados sugieren que sobre todo la contra-
reforma al artículo 27 constitucional de 1992 acentúo la jerarquización interna, no sólo entre
ejidatarios y avecindados, sino también al interior del grupo de avecindados, así como de los
mismos ejidatarios. También provocó nuevas formas de interacción, al convertirse los
avecindados en jornaleros de los ejidatarios, inaugurándose así una nueva forma de subordinación

15
que caracteriza a la ciudadanía de muchos municipios rurales. Cabe destacar que las exclusiones
propias de este tipo de ciudadanía han sido clave en los procesos recientes de lucha por la
municipalización.

Aunque, las cuestiones de la ciudadanía no se asociaron con los objetivos declarados de las
contra-reformas (Assies, 2008), los investigadores comúnmente emplean una definición de
ciudadanía en base al término de gobernanza (Harvey, 2001), para cuestionarlas en la medida en
que las contra-reformas representan intereses de la población ejidal (ver Cornelius y Myhre,
1998). Por ejemplo, para algunos investigadores (De la Peña, 1986, 2001; Léonard et al., 2003),
el ejercicio del gobierno local ayudó a explicar la creación de nuevas comunidades ejidales
(Schryer, 1979; Sandstrom, 1996). Desde esta perspectiva, las nuevas comunidades ejidales
tenían siempre acceso a la tierra a través de las redes de patronazgo que conectaban
informalmente las instancias formales de poder. También el ejido proporcionaba a su población
la oportunidad de convertirse en ejidatarios con autoridad para tomar decisiones como miembros
de la asamblea ejidal. Es importante destacar que la asamblea del ejido se conecta al aparato
estatal a través de instancias de carácter nacional. De esta manera, el ejido une el acceso a los
recursos naturales, la inclusión en las deliberaciones democráticas, y la afiliación a la
organización política nacional. Estas conexiones, sin embargo, son diferentes para los pobladores
o personas que no cuentan con voz ni voto en las deliberaciones ejidales formales (asamblea),
pero con quien los ejidatarios comparten obligaciones sociales y morales basados en el
parentesco, patrón-cliente, y los lazos de vecindad (Sandstrom, 1996).

En Calakmul, Campeche, hemos relacionado las disputas sobre el acceso a los recursos naturales
y los apoyos gubernamentales para mostrar cómo las contra-reformas y el fortalecimiento del
municipio, refuerzan estas jerarquías de la ciudadanía con base legal. La vía de implementación
de las contra-reformas fue el PROCEDE, el cual fortaleció las normas de facto ejidales (Nuijten,
2003). Antes de PROCEDE, la asamblea ejidal de Calakmul manejaba las tensiones entre
ejidatarios y pobladores adjudicando y privando de los derechos sobre la tierra conforme a los
méritos adquiridos. Este mecanismo permitía el acceso a la tierra y los recursos naturales. Al
ingresar PROCEDE, estas opciones han desaparecido o se restringieron. Así, observamos que el
PROCEDE no sólo estableció nuevas estructuras sociales dentro de las comunidades ejidales y

16
entre los ejidos y la sociedad mexicana en general (Assies, 2008), en Calakmul, el programa
provocó problemas sociales asociados con la falta de tierras y reforzó la expresión de una
ciudadanía limitada entre los avecindados o pobladores, como un grupo de “segunda clase”
dentro de los ejidos. Ante esta situación, la población ejidal ha respondido invocando distintos
marcos de ciudadanía para presionar de formas diversas, maneras diferentes de justicia. En
particular, los ejidatarios intentan hacer valer sus prerrogativas legales al defender una ciudadanía
rígida con aspectos de la "ciudadanía de mercado" (Harvey, 2001), en la que los avecindados o
pobladores tienen menos acceso a los recursos. En tanto que los pobladores buscan su inclusión
en el ejido y los procesos democráticos del municipio a través de un modelo cultural de
ciudadanía en torno a una "sociedad civil" (Stack, 2013:67). La coexistencia de familias
terratenientes y campesinos sin tierra es común en la historia de los ejidos mexicanos, estos
últimos han constituido siempre "un grupo olvidado en la estructura social y política de México"
(Stavenhagen, 1970:265). Sin embargo, el tema todavía recibe poca atención en los estudios del
ejido, y es en este sentido que la investigación sobre Calakmul nos parece pertinente de abordar
con respecto a las jerarquías rurales que podrían plantearse en otros lugares. En consecuencia, se
plantearon las siguientes preguntas de investigación que guiaron en nuestro estudio:

Pregunta central de investigación

1. ¿Cuáles son las consecuencias de las contra-reformas al artículo 27 constitucional de 1992 en

Calakmul y cómo el reforzamiento de las jerarquías sociales ha limitado el acceso sobre la tierra,
los recursos naturales y de los apoyos gubernamentales en los ejidos de Ricardo Payró Jene, La
Guadalupe y Nuevo Becal?

Preguntas específicas

1. ¿Cuáles son los motivos de las disputas y sus efectos en las relaciones entre los habitantes del
ejido?
2. ¿Qué papel juegan los programas y apoyos gubernamentales en la dinámica interna de los
ejidos?
3. ¿Cuáles son los efectos de las rivalidades entre ejidatarios y pobladores?

17
4. ¿Cómo el fortalecimiento municipal se refleja en las decisiones de los funcionarios del
gobierno local?
5. ¿Cómo el gobierno municipal ha enfrentado las demandas de las localidades bajo su
jurisdicción?
6. ¿Cómo los funcionarios del ayuntamiento justifican sus decisiones en la asignación de los
apoyos y programas gubernamentales?

Objetivo general

Analizar las consecuencias de las contra-reformas y el papel del ayuntamiento entre dos grupos
de residentes ejidales (ejidatarios/pobladores), y su relación con las disputas sobre el acceso a los
recursos naturales y los apoyos gubernamentales.

Objetivos Específicos

1. Identificar los cambios estratégicos en las relaciones sociales de dos grupos de residentes
ejidales (ejidatario/poblado), que influyeron en la definición e instrumentación de las nuevas
políticas agrarias.
2. Describir las percepciones que tienen los residentes ejidales en torno a los cambios en la
relación social ejidatario/poblador como consecuencia de los cambios al marco legal agrario.
3. Analizar las disputas intra-ejidales entorno a:
a) el acceso a los recursos naturales del ejido (leña, agua, madera, etc.);
b) los apoyos y subsidios gubernamentales que se destinan a las tareas del ejido (tanto para las
actividades agrícolas como fuera de éstas) y;
c) el papel de las autoridades locales (comisariado ejidal/municipal).
4.- Analizar el papel de la política municipal y su relación con las comunidades bajo su
jurisdicción.

18
Hipótesis general

La hipótesis de trabajo fue que las contra-reformas al artículo 27 constitucional y el

fortalecimiento del municipio como poder local, han implicado un fortalecimiento de las
jerarquías sociales y exacerban los conflictos y disputas en las relaciones intra-ejidales, en
particular entre dos grupos de residentes de los ejidos (ejidatarios/pobladores). Se intentará
demostrar que estas disputas han tenido como marco de actuación tres factores centrales: el
acceso a los recursos del ejido; los apoyos y subsidios gubernamentales y el papel de las
autoridades locales. También se intentará demostrar que el fortalecimiento de las jerarquías
sociales y las disputas intra-ejidales constituyen la “ventana” central de observación y análisis de
los cambios al marco legal agrario.

Hipótesis complementarias

1. En Calakmul, las contra-reformas y la aplicación del PROCEDE no solo condensaron los

problemas y diferencias sociales ya existentes asociados a la falta de tierra y de una ciudanía
limitada; también crea nuevas formas de interacción y subordinación.
2. En el caso de los ejidos estudiados, ejidatarios y pobladores se mueven y combinan dos marcos
de ciudadanía diferentes para sostener y avanzar en sus demandas de derechos y recursos.
3. Los apoyos y subsidios de programas gubernamentales y no gubernamentales son un factor
que profundizan las jerarquías sociales y disputas, agravando la incertidumbre de las economías
familiares al interior de los ejidos.
4. El gobierno municipal ejerce una política de reciclaje, que combina el uso de viejas prácticas
políticas (clientelismo, corporativismo, centralismo, autoritarismo, tutelaje estatal), y aspectos de
una manera de gobernar más tecnócrata que agudizan los conflictos intra-ejidales.

19
 CAPITULO II
Metodología de la Investigación

Introducción

La estrategia metodológica que presentamos en esta tesis se estructura a partir de la revisión y

discusión de estudios previos realizados por investigadores en la región de Calakmul (Haenn
1999, 2005, 2006; Gurri et al., 2001, 2002, 2012; Ericson, 1999; Radel and Schmook, 2008;
Schmook y Radel, 2008; Schmook, 2010; Haenn, 2011; Radel, 2011; Radel et al., 2012;
Schmook et al., 2013; Uitz et al., 2006). Estos trabajos proporcionaron perspectivas históricas y
contemporáneas en sus situaciones económicas y agrarias, en las cuales se han estado
desarrollando los procesos de reforma en el estado de Campeche y la región de Calakmul. Jara
(1994), considera que es importante rescatar parte de las experiencias ya realizadas, y de las que
se haya llevado registro, ya que su análisis permite una interpretación crítica de las impresiones
ya vividas. Con base en la investigación previa seleccionamos tres ejidos: Nuevo Becal, Ricardo
Payró Jene y La Guadalupe, como casos específicos para ilustrar las consecuencias de las contra-
reformas al artículo 27 constitucional de 1992. Delimitamos nuestro objeto de estudio al periodo
que comprende de 1989 a 2014. Este periodo nos permitió identificar y reconstruir las dinámicas
internas actuales de dos grupos de residentes (ejidatarios/pobladores) en los ejidos estudiados. El
método de investigación empleado es la etnografía (Hammersley et al., 1994). Este método nos
permitió trabajar con una amplia gama de fuentes de información en campo.

Observación participante

La observación participante brindó estrategias para interactuar con informantes clave y registrar
datos significativos del comportamiento entre ejidatarios y pobladores. La entrada al campo se
vio favorecida por el trabajo previo que compañeros habían establecido con familias en Nuevo
Becal, Ricardo Payró Jene y La Guadalupe. Esta confianza (rapport) (Taylor y Bogdan, 1987)
permitió establecer una relación de confianza con varias familias. Nos enterábamos de los hechos
que acontecían en las asambleas ejidales y los problemas del ejido: las disputas y rivalidades
entre ejidatarios y pobladores por los recursos del ejido y la distribución de los apoyos

20
gubernamentales, lo cual se convirtió en una fuente de información importante (Gutiérrez et al.,
1995). Asistimos a dos asambleas por ejido para observar la actuación y toma de decisiones de
los ejidatarios (as). La interacción con los dos grupos de residentes ejidales permitió captar y
describir sus acciones, las cuales combinamos con entrevistas a profundidad para comprender
desde la perspectiva de la gente las disputas que caracterizan las relaciones sociales en los ejidos
estudiados.

Entrevistas a profundidad y semiestructuradas

Las entrevistas a profundidad con fundadores del ejido [por lo general ejidatarios (as), pobladores
(as) y grupos de productores] aportaron tres tipos de información: 1) historias de vida o
autobiografías; 2) acontecimiento (movimientos anti-ejidatarios) y actividades (extracción de
leña) que no se pueden observar directamente en campo y; 3) escenarios, situaciones o personas
(Taylor et al., 1987). Estos hombres y mujeres recordaban sus trayectorias, los incidentes y
disputas como experiencia de vida (Turner et al., 1986). Las entrevistas se estructuraron a partir
del enfoque propuesto por Bertaux (1988) y Pujadas Muñoz (1992). Este enfoque persigue
combinar la observación y la reflexión a partir del análisis de la trayectoria vital de un grupo de
personas, con el fin de interpretar el carácter de un grupo social en un tiempo determinado. Las
entrevistas en profundidad también nos ayudaron a explorar las interacciones entre los habitantes
de los ejidos (relaciones intra-ejidales) y sugerir hipótesis de trabajo para guiar las siguientes
fases de la investigación. Los testimonios y trayectorias de vida nos permitieron contextualizar la
situación económica y de tenencia de la tierra. Para enfatizar aspectos de la gestión municipal, las
demandas de la población y de las disputas entre ejidatarios y pobladores, aplicamos entrevistas
semiestructuradas a funcionarios de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SAGARPA) en Xpujil, exfuncionarios municipales y al presidente
municipal de Calakmul, quien nos dio su anuencia para entrevistar a los funcionarios encargados
de operar los programas y proyectos en la región. La información arrojó formas específicas del
trabajo municipal para enfrentar las necesidades de la población, sus acciones y de toma de
decisiones. También obtuvimos información de programas agrícolas, organización social de cada
ejido y, sobre los comportamientos y rencores que guiaban las disputas entre ejidatarios y
pobladores. Durante las entrevistas buscamos establecer “controles cruzados” (Klockars, 1977)

21
sobre las historias de los informantes, con el propósito de examinar la coherencia de los “dichos”
en diferentes relatos del mismo acontecimiento o experiencia. El análisis de las entrevistas
consistió en comparar tres factores que guiaron las disputas entre ejidatarios y pobladores: el
ejercicio de los derechos sobre la tierra, el acceso a los apoyos gubernamentales y el uso de los
recursos naturales.

Grupos focales

La técnica del grupo focal (Kerlinger y Lee, 2002) implicó entrevistar a grupos de entre cuatro a
doce personas al mismo tiempo. El propósito fue encontrar los diversos puntos de vista sobre la
interacción ejidatarios/poblador, la historia del ejido y las demandas de la población. Durante los
talleres agrupamos por separado a pobladores (as) y ejidatarios (as); la interacción entre los
participantes generó un ambiente tenso al ventilar sus diferencias respecto de la asignación de los
apoyos gubernamentales, el derecho ejidal y los recursos naturales del ejido. Esta situación fue
una oportunidad para captar las emociones de ambos grupos de residentes ejidales. Se les pidió a
los participantes que describieran el antes y el después en la comunidad a través de la elaboración
de una línea de tiempo (Nielsen y Reenberg, 2010). A diferencia de las entrevistas en
profundidad el grupo focal proporcionó información de las actividades más comunes que
desarrollan hombres y mujeres en su vida cotidiana –tanto a nivel individual, familiar como en la
comunidad-. La información también permitió describir las necesidades económicas, fuentes de
ingresos, gastos y problemas cotidianos que enfrentas en las familias de ejidatarios y pobladores.
La mayor parte de los talleres de grupos focales fueron grabados con el permiso de las personas y
luego transcritos para el análisis.

Documentos personales y de archivo

La revisión de documentos (solicitudes de apoyos económicos, actas de constitutivas, informes

de trabajo) personales de productores, líderes locales y comisariado ejidal/municipal, se convirtió
en una fuente de datos importantes sobre acontecimientos, gestiones y experiencias específicos de
la vida de la gente. Adicionalmente, los documentos públicos y oficiales (programas agrícolas,
conservación, apoyos económicos, actas de asamblea, informes sobre la gestión municipal, entre

22
otros) del antiguo Archivo Municipal de Calakmul y del Centro de Información Municipal,
ofrecieron conocimientos detallados de la gestión municipal y la historia de las intervenciones
desarrollista gubernamental. Los funcionarios del ayuntamiento nos proporcionaron información
como son: informes, presentaciones de trabajo, reglas de operación de los programas y solicitudes
de los ejidos, los cuales garantizaron veracidad a las acciones realizadas por el gobierno local
(Hammerley et al., 1994). La información documental también permitió identificar la presencia
de diferentes agencias gubernamentales y no gubernamentales que a tienden a los campesinos; las
tensiones y conflictos entre los funcionarios encargados de implementar la política pública
municipal y los ejidos. Estos materiales que hemos tratado de resumir aquí tienen gran
importancia porque nos permitieron comprender las perspectivas, los supuestos, las
preocupaciones y actividades de quienes los producen (Taylor y Bogdan, 1987).

Compilación de datos secundarios

La recopilación de información secundaria (material bibliográfico, hemerográfico, censos) se

resumió para su análisis en una base de datos relacional (Access) a nivel de cada ejido,
municipio, estatal y nacional. La información proporcionó una perspectiva de los procesos que
han conformado el contexto en que las intervenciones gubernamentales y de los actores han
interactuado y reproducido sus formas de vida.

Trabajo de campo y recolección de los datos

La investigación implicó cuatro fases de trabajo de campo llevadas a cabo de marzo a agosto de
2012, y en junio de 2013. Cada fase estuvo acompañada de la observación participante, incluida
la asistencia a dos reuniones de la asamblea ejidal de cada comunidad. En total, 199 residentes
ejidales participaron en entrevistas individuales o en grupo (ver Tabla 1). La edad promedio de
los ejidatarios participantes en el estudio fue de 50 años, en tanto que la edad promedio de los
pobladores participantes era de 38 años.

23
 Tabla 1. Programa y número de entrevistas en los tres ejidos: La Guadalupe, Ricardo Payró Gene y Nuevo Becal

Ejido Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4

Entrevistas y
Número de participantes en cada recopilación de
Número de participantes en cada
Número de entrevistas una de las entrevistas de grupo datos en el
entrevista de grupo
individuales municipio de
(dos entrevistas de grupo x ejido) (dos entrevistas de grupo x ejido) Calakmul

Entrevistas
semi-
estructuradas
Ejidatarios Pobladores Ejidatarios Pobladores Ejidatarios Pobladores con 13
administradore
s de programas
de desarrollo

Hombr Muje Hombr Muje Hombr Muje Hombr Muje Hombr Muje Hombr Muje Hombr Muje
e r e r e r e r e r e r e r
La
Guadalup 6 5 4 3 7 5 6 4 6 6 6 6
e
Nuevo
4 3 5 2 10 6 5 5 6 6 12 12 12 1
Becal
Ricardo
Payró 3 2 5 3 4 3 3 3 6 6 4 4
Jene

24
A continuación describimos cada fase de recopilación de datos, y añadimos algunas
conclusiones generales que caracterizan esa fase.

Fase 1.
La primera fase comprende entrevistas semiestructuradas de aproximadamente dos horas
con 45 minutos con los residentes ejidales, entre ellos el comisario ejidal y municipal1 para
cada comunidad. Esta fase estableció los parámetros históricos y actuales de las
interacciones entre ejidatarios y pobladores. La estructura de la entrevista siguió el método
autobiográfico descrito Bertaux (1988) y Pujadas Muñoz (1992). Estas entrevistas
revelaron una fuente de la “emociones” que rodean el tema de las disputas entre ejidatarios
y pobladores, incluyendo la revuelta anti-ejidatarios por parte de los pobladores dentro de la
comunidad de Ricardo Payró Jene. Esta fase también incluye la documentación de tres
archivos personales de los últimos comisariados ejidales, uno de cada ejido. Los archivos
contenían peticiones y ayudas presentadas a las autoridades estatales y ONG´s de
desarrollo, lo cual refleja la importancia de estos programas en las vidas de los residentes
ejidales hoy.

Fase 2.
La segunda fase incluyó, además de entrevistas a profundidad, la obervación participante
(Hammersley et al., 1994). Esta fase permitió explorar la historia de las relaciones sociales
y del gobierno de cada ejido. Los participantes en estas entrevistas de grupales focales
fueron elegidos con base en las sugerencias hechas por los entrevistados en la primera fase.
Integramos dos grupos, uno formado por ejidatarios y otro de pobladores, la interacción
entre estos dos grupos se caracterizaron por un ambiente de tensión. El alto nivel de

1
Nuestra preferencia por usar la palabra”comisario municipal”, refleja el hecho que esta es la denomiación
que más usa la gente de Calakmul, y al parecer también en ejidos de Quintana Roo y Yucatán. La figura de
“comisariado municipal” es similar una a la de agente o delegado municipal el cual funge como mediador,
representante y gestor de las necesidades urbanas del ejido ante el ayuntamiento. Según la gente de Calakmul,
el “comisario municipal” se encarga de resolver los problemas de la zona urbana del ejido (servicios,
infraestructura, etc.) y de las necesidades de los pobladores; mientras que el comisario ejidal es responsable
de las tierras del ejido. El comisariado municipal representa una figura “más formal” con “sueldo fijo” en el
conjunto de la estructura burocrático-administrativa de Calakmul; en cambio, la figura del comisario ejidal
tiene rasgos normativos de regulación comunitaria, sin sueldo y los apoyos económicos que recibe son
autorizados por la asamblea para gestiones propias del cargo, lo cual hace que mucha gente no quiera ocupar
este puesto.

25
asistencia a la segunda y tercera fase de entrevistas con los residentes ejidales indica un
deseo de que sus preocupaciones sean conocidas en público y, creemos, que es para obtener
respuesta y reparación a sus demandas. Los ejidatarios expresaron su falta de voluntad para
compartir los subsidios estatales con los pobladores, precisamente porque estos apoyos
fueron dirigidos a las personas con estatus de ejidatario. Los ejidatarios se quejaron,
además, que los pobladores "roban" los recursos naturales del ejido como la leña o la
madera, y no siguen los reglamentos ejidales para pedir permiso para recoger estos. Los
pobladores informaron que se sentían discriminados en sus propias comunidades.

Fase 3.
La tercera fase de recopilación de datos sondeó las relaciones entre ejidatarios y
pobladores. Para ello, reuniéndose a cada grupo por separado. En estas reuniones también
utilizamos el método de investigación-acción participativa. Las reuniones se distinguían de
la fase 2 por la manera en que los pobladores hablaban más abiertamente de su marginación
económica y, en consecuencia, su necesidad de romper ciertos reglamentos ejidales para
tener acceso a los recursos naturales. En esta fase, los ejidatarios eran más abiertos en
cuanto a su disciplina de los pobladores a través de la imposición de multas y la suspensión
de la ayuda del estado para el desarrollo local.

Fase 4.
Dada la importancia de las ayudas estatales en estas dinámicas, la cuarta fase implicó la
recopilación de datos a nivel municipal, incluyendo entrevistas semi-estructuradas con diez
funcionarios del ayuntamiento y los responsables de los programas de desarrollo. Estas
entrevistas mostraron que las autoridades municipales estaban al tanto de los conflictos
entre ejidatarios y pobladores, así como sus preocupaciones ciudadanas asociadas. Las
autoridades municipales habían estado en el extremo receptor de las protestas organizadas
por los grupos que compiten en Ricardo Payró Jene. En algunos casos, las autoridades
municipales trataron de asegurar el acceso de los pobladores a los programas a los que
tenían un derecho legal. Las autoridades municipales marginaron la participación de los
agentes/comisariados municipales al actuar como guardianes de los programas, por ejemplo
mediante la realización de una selección de beneficiarios que tienen una participación

26
limitada en los programas y proyectos gubernamentales. En otros casos, las autoridades
municipales conservan el derecho de asignar una parte del programa en cuestión. Al mismo
tiempo, las entrevistas revelaron que las autoridades municipales emplean un enfoque
clientelista entre la ciudadanía al exigir lealtad al partido por estos beneficios (Torres
Mazuera, 2009). Durante el tiempo de las entrevistas, el municipio ha sido gobernado por
miembros del Partido Revolucionario Institucional (PRI), y el personal municipal suele
atribuir el descontento de una persona con las ayudas estatales con el apoyo a un partido
político de oposición.

27
 CAPITULO III
Región de Estudio

Ubicación geográfica y principales características de la región

El municipio de Calakmul, se localiza al sur de la Península de Yucatán, México, entre los

paralelos 19° 12' 17" y 17° 48' 39" de latitud Norte; así como en los meridianos 89° 09' 04"
y 90° 29' 05" de longitud Oeste de Greenwich. Limita al sur con la república de Guatemala
y al este con el estado de Quintana Roo. Los tres ejidos estudiados colindan con la Reserva
de la Biosfera de Calakmul: Nuevo Becal al norte de la cabecera municipal ubicada en
Xpujil, y Ricardo Payró y La Guadalupe al sur (ver Mapa 1).

Mapa 1. Ubicación de Calakmul y los tres ejidos bajo estudio

Mapa elaborado por Holger Weissenberger, ECOSUR

28
La selva seca tropical ocupa 1, 574,389 hectáreas, lo que equivale a 93.7% de la superficie
total de la región. En Calakmul se encuentra la Reserva de la Biosfera de Calakmul (RBC),
que cubre la mitad del territorio municipal, casi el 94% de las tierras del municipio están
cubiertas de selvas (Schmook et al., 2011). En sus 723,185 hectáreas, divididas en dos
zonas núcleo y una de amortiguamiento, la RBC tiene representados el 18.0% de las
especies del país, las aves en un 32.9%, los reptiles en 10.6%, los anfibios en 6.2% y los
peces dulce-acuícolas en un 9.2% (GTZ-CONANP, 2005). Debido a la Reserva de la
Biosfera de Calakmul (RBC) hay una presencia internacional de agencias gubernamentales
y ONG´s que buscan atender a los campesinos a través de programas y proyectos de
conservación.

Calakmul es un paisaje kárstico con un microrelieve ondulado y suelos delgados y

pedregosos. Existen pocos cuerpos de agua superficial en la región (García et al., 2002). La
mayor parte de las aguadas quedan en la parte sur de la RBC, donde sólo las comunidades
cercanas pueden beneficiarse de este recurso vital. Los cuerpos de agua que existen son: La
Laguna de Noh, El Teniente y la de Alvarado. Los ríos son: El Escondido, El Desempeño,
Las Pozas, Río Azul, Las Palmas y el Arroyo Negro (Gobierno del Estado, 2005). La
precipitación es estacional en la península de Yucatán (1300 mm), ya que existe un
gradiente latitudinal de variación de la humedad que propicia un clima semi seco en el
norte de la Península, y de mayor humedad en el sur (Magaña et al., 1999; Neeti et al.,
2012). Además, la región es centro de paso de huracanes y de periódicas sequías, que hace
difícil el cultivo (Márdero et al., 2012). En la región de Calakmul se localiza la meseta
central de Zoh-Laguna con una altitud promedio entre los 200 y 250 msnm. La meseta de
Zoh-Laguna se extiende en dirección norte-sur desde el paralelo 18° 50’ N hasta la parte
norte del Petén guatemalteco y parte de Belice (Lasch y Serrano, 2005 citado por Arreola et
al., 2011).

El área del municipio está compuesta por 65 ejidos y es actualmente el hogar de 26,882
habitantes, de los cuales 3,690 son residentes con derechos ejidales y 1,387 son pobladores
sin derecho sobre la tierra (INEGI, 2007, 2010; INAFED, 2013). La distribución de la
población en el municipio es dispersa exceptuando a Xpujil, las demás localidades no

29
alcanzan los 2,500 habitantes, y solamente otras dos (Constitución y Zoh Laguna), superan
los 1,000 habitantes, por lo que al parecer la población tiende a centralizarse en la cabecera
municipal Xpujil que cuenta con 3,984 habitantes y tiene una tasa de crecimiento anual de
8.6% (INEGI, 2010). Calakmul presenta un índice de marginación alto (CONAPO, 2010);
el 40% de la población se encuentra en condiciones de pobreza alimentaria, pobreza de
capacidades y de patrimonio, es decir, un nivel de rezago social alto (Martínez, 2010:157).
Por ejemplo, el porcentaje de la población ocupada que recibe menos de dos salarios
mínimos al mes, (menos de 3,300 pesos mensuales) es de 79% (CONAPO, 2010).

Antecedentes del área de estudio

Tras el colapso de la civilización maya clásico alrededor del 900, Calakmul permaneció
escasamente poblado por 600 años (Berzunza, 1991). En el siglo XX empieza el
repoblamiento ligada a la extracción de recursos maderables y el chicle (Klepeis, 2000;
Bray et al., 2005), dotación de tierras a las comunidades y creación de nuevos núcleos
agrarios (Macías, 2004). Cantún et al. (2012), mencionan que posterior a la revolución
mexicana de 1910, las comunidades iniciaron la solicitud de restitución de ejidos y se
conformaron nuevas comunidades. Para el periodo de 1935 a 1950 se fundaron
aproximadamente 23 comunidades al sur de Champotón, en lo que hoy son los municipios
de Calakmul y Escárcega. Otras, se conformaron de forma independiente a partir de los
campamentos pioneros de chicleros y madereros. Galindo (1996) y Medrano (1996)
mencionan que a partir de la década de 1960 inicia la colonización de la región, y la
formación de nuevos ejidos (Ericsson et al., 1999). En los años de 1970, esta situación se
exacerba mediante la dotación de grandes extensiones de terrenos por parte del gobierno de
Luis Echeverría Alvarez (1970-1976) a grupos ejidales y grupos de inmigrantes
provenientes de 23 estados diferentes del país, pero particularmente de Guanajuato,
Durango, Coahuila, Michoacán, Veracruz, Tabasco y Chiapas (Vallejo et al., 2011; Gurri et
al., 2012). De este modo, familias con culturas, religiones, idiomas y experiencia
completamente diferentes convergieron en Calakmul. En la década de 1980 se registra un
movimiento de inmigrantes indígenas Chiapanecos a Calakmul como consecuencia del
evento volcánico “El Chichonal” y posteriormente en 1994, por el levantamiento zapatista

30
(Bovin, 2000 citado por Arreola et al., 2011). Gurri et al. (2012) menciona que la población
de Calakmul creció de menos de 4,000 personas en 1970, a más de 26 mil habitantes en
2010. En este proceso, la infraestructura carretera del sur de Campeche ha sido
determinante en la distribución de los asentamientos humanos (SEMARNAT, 1999).
Algunos investigadores han documentado que durante los años de 1970 a 1980, la
población de las comunidades ejidales en Calakmul enfrentaba conflictos violentos por los
recursos naturales (Ericson et al., 1999).

En la década de 1980, la región de Calakmul fue el punto de movimientos y políticas

conservacionistas nacionales e internacionales, que condujeron al gobierno a la creación de
la Reserva de la Biosfera de Calakmul (1989), una de las más grandes en México.
Paralelamente, el gobierno diseñó proyectos y programas para la protección del medio
ambiente como son: la educación ambiental, manejo de la fauna, agricultura orgánica,
reforestación, explotación sustentable de la madera, turismo ecológico, y el establecimiento
de áreas protegidas al interior de los ejidos (Uitz et al., 2006). Se fomenta el desarrollo
comunitario y la participación social relacionados con la conservación y los diferentes
ciclos de aprovechamiento de los recursos naturales (Haenn, 2006). También las
fundaciones y gobiernos extranjeros otorgaron financiamiento dirigido a la implementación
de programas comunitarios e investigaciones relacionadas con la conservación de la flora y
fauna (Uitz et al., 2006). En la década de los 1990, el desarrollo se planteó como parte de
las políticas del programa Solidaridad. En 1996, Calakmul fue decretado municipio libre
por iniciativa del gobierno estatal (INAFED, 2013), lo cual trajo un aumento de servicios,
instituciones, programas de gobierno y la aplicación del programa PROCEDE (Haenn,
2006). Actualmente en Calakmul hay once instituciones, entre gubernamentales y ONGs,
que operan 49 programas (Azuara et al., 2011), entre ellos: PROCAMPO, PROGRAN,
OPORTUNIDADES (SAGARPA, 2013). En Calakmul los productores cultivan maíz, fríjol
y chile. Tienen potreros para ganadería y realizan aprovechamientos forestales y cacería de
animales silvestres (Uitz et al., 2006:5-6). Schmook et al., (2012), sostienen que el cultivo
de la milpa sigue siendo la principal actividad agrícola de subsistencia entre las familias de
Calakmul, con 92% de todos los hogares practicando milpa.

31
Los ejidos bajo estudio

En comparación con otras partes de México, estas comunidades tienen una breve historia.
Como ya comentamos, hasta el siglo XX, Calakmul fue escasamente poblada. En la
primera mitad del siglo pasado, diversos campamentos surgieron para la extracción de
chicle; y algunos de ellos se transformaron en ejidos. Alrededor de 1950, las empresas
madereras construyeron ciudades (Zoh-Laguna) más permanentes para extraer madera de
los bosques regionales (Klepeis, 2000). Estos asentamientos constituyen una segunda fase
de formación de ejidos en México antes de que el presidente Echeverría (1970-1976)
promoviera la colonización del sureste mexicano y se crearan más del doble de
comunidades ejidales en Calakmul. En la década de 1980, el número de comunidades
ejidales se duplicó de nuevo.

Los ejidos formados alrededor de los campamentos chicleros y la extracción de madera

mantienen extensos bosques que abarcan de 8,000 a 58,000 hectáreas. Nuestro sitio de
estudio de Nuevo Becal es uno de estos ejidos forestales. Por la década de 1970, el
gobierno hizo énfasis en la formación de la agricultura familiar. Estas comunidades tendían
a ser de entre 2,000 a 5,000 hectáreas. A pesar de que la colonización temprana de la región
fue encabezado por Mayas yucatecos y veracruzanos sobre todo para la extracción de
chicle, huracanes y sequías periódicas, y la limitada infraestructura provocaron que muchas
de estas personas regresaran a sus comunidades de origen. Sin embargo, tras la
colonización, la repoblación de las comunidades mayas, fue posible gracias a una afluencia
de inmigrantes procedentes principalmente de Tabasco, Veracruz y Chiapas (Haenn, 2005;
Vallejo et al., 2011). De ahí, que comunidades como La Guadalupe y Ricardo Payró Jene
son el hogar de familias mestizas de habla-española. Aproximadamente un tercio de los
habitantes de Nuevo Becal son mayas peninsulares, un tercio hablan tzeltal de Chiapas, y
una tercera parte, son familias mestizas. Durante este período de la colonización, los ejidos
recibieron inmigrantes de diversas etnias y regiones de origen que hoy día dan un marco
común a la estructura de sus comunidades. Hasta mediados de la década de 1990, el Estado
tenía poca presencia en la región. Con poca infraestructura y la falta de servicios que
hicieron difíciles las condiciones de vida.

32
Nuevo Becal

Nuevo Becal es un ejido forestal dotado en 1970 con 52,800 hectáreas. Inicialmente fue
poblado en los años de 1950 por familias procedentes de Tenosique, Tabasco, quienes
establecieron un campamento permanente en el paraje conocido como la Abundancia, en
los alrededores de la central chiclera ubicada en Nohsayab. En la década de los sesenta
habitantes mayas procedentes del poblado de Becal, municipio de Calkiní, Campeche;
llegaron a este paraje debido a los conflictos sobre tenencia de la tierra que sostenían con
las concesiones madereras y chicleras en manos de empresarios yucatecos del sur de la
península (Klepeis, 2000; Macías, 2004; Bray et al., 2005). Así fue que en 1969 un grupo
de becaleños gestiona tierras de propiedad nacional para trabajar la tierra. A finales de los
setenta y principios de los ochenta, una tercera oleada de familias procedentes de Veracruz
y Chiapas, llegan al ejido en busca de tierras, mismas que les fueron concedidas por las
autoridades ejidales de Campeche. Nuevo Becal se ubica aproximadamente a 28 kilómetros
de Xpujil, cabecera municipal de Calakmul, Campeche. Su población total es de 393
habitantes. Actualmente existen registrados en SAGARPA, Xpujil, 84 ejidatarios, 80
hombres y 4 mujeres.2

Ricardo Payró Jene

Originalmente conocido como “Polo Norte”, Ricardo Payró Jene fue dotado en 1980, con
5,000 hectáreas. En la primera mitad de la década de 1960, las tierras del ejido Ricardo
Payró pertenecían a lo que se conoció como Melchor Ocampo; tierras nacionales
presuntamente propiedad de una familia de chicleros que se instaló en el paraje durante el
auge de la explotación maderera. En la década de 1970, familias provenientes de Tabasco
disputaron las tierras del lugar y solicitaron al gobierno del Estado de Campeche tierras
para el trabajo familiar. En los años 1980, una segunda oleada de inmigrantes provenientes
de Oaxaca, Veracruz y Chiapas se instalan en el lugar. El ejido Ricardo Payró se ubica
aproximadamente a 23 Km de la cabecera municipal de Calakmul. Su población total es de

2
La relación de ejidatarios que contiene esta carpeta se encuentra en la ventanilla de la SAGARPA, Xpujil.
Fuente: Archivo SAGARPA, Xpujil, Campeche. Carpeta básica del Registro Agrario Nacional.

33
648 habitantes. Actualmente existen registrados 95 ejidatarios, 14 son mujeres y 81 son
hombres.3

La Guadalupe

El ejido de La Guadalupe fue dotado en 1987 con 4,271 hectáreas. En los ochenta un
grupos de familias procedentes de Comalcalco, Tabasco, se instala en las afueras del ejido
de Ricardo Payró debido a conflictos con los ejidatarios del lugar quienes los identificaron
como compradores de tierras. En 1984 el grupo de familias se organizaron en el paraje –
hoy ejido La Guadalupe- solicitaron una dotación de tierras ante el gobernador del Estado
de Campeche, y tras varias peticiones se les concedió en agosto de 1987. El ejido se
localiza a tres kilómetros y medio de la carretera pavimentada Ricardo Payró-Xpujil, y 23
km aproximadamente de la cabecera municipal de Calakmul. Su población total actual es
de 282 habitantes. Actualmente viven en el ejido 69 ejidatarios, 23 mujeres y 46 hombres.4

Finalmente, los tres ejidos no cuentan con drenaje y el agua para uso doméstico es captada
de la lluvia. Sólo Ricardo Payró Jene cuenta con un Centro Comunitario de Aprendizaje
(internet). Muchas viviendas son de madera con techos de lámina, aunque en los últimos
años la intervención del gobierno a través de programas como “échale a tu casa” ha
cambiado el paisaje de las viviendas con construcciones de “material”. Las familias tienen
animales de traspatio. El comercio está constituido por pequeñas tiendas incluyendo la
tienda comunitaria. Hay diversas actividades productivas: en Nuevo Becal la principal
actividad es la extracción de madera y chicle, así como el cultivo del maíz; en Ricardo y la
Guadalupe predomina la agricultura de subsistencia y comercial (maíz, frijol, chihua, chile
jalapeño).

3
La relación de ejidatarios que contiene esta carpeta son de noviembre de 1994.Fuente: Archivo SAGARPA,
Xpujil, Campeche. Carpeta básica del Registro Agrario Nacional.
4
La relación de ejidatarios que contiene esta carpeta son de agosto del 2003.Fuente: Archivo SAGARPA,
Xpujil, Campeche. Carpeta básica del Registro Agrario Nacional.

34
 CAPITULO IV

The Legacy of Mexico’s Agrarian Counter-Reforms: Reinforcing Social Hierarchies

in Calakmul, Campeche

Este artículo ha sido aceptado para publicarse en el Journal of Agrarian Change.

SANTANA NAVARRO OLMEDO, NORA HAENN, BIRGIT SCHMOOK, CLAUDIA

RADEL

Se anexa carta de aceptación (Anexo 2).

35
 The Legacy of Mexico’s Agrarian Counter-Reforms: Reinforcing Social Hierarchies

in Calakmul, Campeche

Abstract

In this article we examine how Mexico’s 1992 counter-reforms reinforced

social hierarchies between two “classes” of residents within three ejidos in

an agricultural frontier in Campeche. We carried out qualitative research

with 94 ejidatarios, 92 pobladores and 13 government officials. Our

research shows that the reforms cemented the second-class status of

pobladores, as their access to lands, natural resources like firewood, and

governmental subsides is now even more contested. Ejidal residents have

responded to these tensions by invoking various conceptions of citizenship to

press for different forms of justice. Ejidatarios seek to enforce their legal

prerogatives by advocating a tiered citizenship, inflected with aspects of

"market citizenship", in which pobladores have less access to resources and

voice. Pobladores seek inclusion in the ejido via a cultural model of

citizenship built around a "civil sociality". Despite this generalization, both

groups also selectively move between and combine these citizenship

frameworks to advance their claims.

Keywords: ejidatarios, intra-ejidal relations, pobladores, resource conflict, citizenship

36
 To be a poblador is to live while merely surviving, labouring at the work that you do
because you have no other means to support yourself, because you will never sell a single
hectare of land because we don’t have any; we would often say, “If I were an ejidatario, it
would be different.” (Int. March 16, 2012).

INTRODUCTION

In this article, we examine some consequences of Mexico’s 1992 counter-reforms, which

sought to cease land distribution by the state and privatize that country’s collectively

managed ejido communities. We focus on ejidos in Calakmul in Campeche state. Home to

an agricultural frontier until the late 1990s, the municipality of Calakmul was established in

1997 just as the counter-reforms were underway. We observe how, in Calakmul, the

counter-reforms subtly reinforced legally-based citizenship hierarchies that distinguish

ejidatarios, or people with vested rights in a community that include a voice and vote in

community deliberations, from avecindados or pobladores, i.e., ejidal residents without

these rights. (Throughout, we use “pobladores” in accordance with usage in Calakmul.) We

relate intra-ejidal disputes which show that ejidal residents respond to these hierarchies by

employing notions of citizenship beyond those based in law. These variable notions

indicate the multiple ways rural dwellers might be disenfranchised and the strategies they

use to combat inequality.

During the past two decades, questions of citizenship in Mexico have received scrutiny,

especially in light of that country’s multi-culturalism (Anaya Muñoz 2005), its transition to

competitive, multi-party elections (Lomnitz 1999), and growth in international emigration

(Goldring 2001). Although, issues of citizenship were not associated with the counter-

reforms’ stated aims (Assies 2008), researchers commonly employed one definition of
37
citizenship, i.e. voice and influence in governance (Harvey 2001), to question the extent to

which the counter-reforms’ represented ejidal residents’ interests (see Cornelius and Myhre

1998).

For some researchers, a lack of voice and influence in community governance helped

explain the factional politics and land scarcity which historically contributed to the creation

of new ejidal communities (Schryer 1979; Sandstrom 1996). From this perspective, new

ejidal communities provided more than access to land: They also provided rural people the

opportunity to become ejidatarios with the authority to make decisions as members of an

ejidal assembly. Importantly, the assembly connects the ejido to the larger state apparatus.

In this way, the ejido binds together access to natural resources, inclusion in democratic

deliberations, and affiliation with the national polity. These connections, however, are

different for pobladores, people who may not speak or vote in formal ejidal deliberations,

but with whom ejidatarios share social and moral obligations based on kinship, patron-

client, and neighbourly ties (Sandstrom 1996).

In the following pages, we relate disputes over access to natural resources and state support

in Calakmul to show how the counter-reforms and municipal formation reinforced these

legally-based citizenship hierarchies especially now that the relief valve of new community

formation is unavailable. The initiative to implement the counter-reforms, known as

PROCEDE (the Program for the Certification of Ejido Land Rights and the Titling of

Urban House Plots), strengthened de facto ejidal norms (Nuijten 2003). In Calakmul, these

include the positioning of pobladores as a second-class group within ejidos. As we explain,

ejidal residents have responded to these tensions by invoking various conceptions of

38
citizenship to press for variously defined forms of justice. In particular, ejidatarios seek to

enforce their legal prerogatives by advocating a tiered citizenship, inflected with aspects of

"market citizenship" (Harvey 2001, see below), in which pobladores have less access to

resources and voice. Pobladores seek inclusion in the ejido and municipality’s democratic

processes via a cultural model of citizenship built around a "civil sociality" (Stack 2013,

67; see below). The two groups, with their respective citizenship frameworks, are not

always mutually exclusive. Instead, we communicate the way ejidal residents selectively

move between and combine citizen frameworks to advance their claims to rights and

resources.

The co-existence of landed and landless families is common in Mexican ejidos, although

the latter have long constituted “a forgotten group in Mexico’s social and political

structure” (Stavenhagen 1970, 265). The topic still receives little attention in research, and

in this sense the research on Calakmul is suggestive of questions regarding rural hierarchies

that might be posed elsewhere. Prior to PROCEDE, ejidal residents in Calakmul managed

tensions surrounding the two social tiers via out-migration, the creation of new

opportunities to become ejidatarios, and the expectation that new lands could be colonized.

Following PROCEDE, the second option became restricted and the third option impossible.

Thus, we note that PROCEDE not only failed to establish new social structures within

ejidal communities and between ejidos and the broader Mexican society (Assies 2008), in

Calakmul, the program brought to the region long-standing problems associated with

landlessness and reinforced pobladores’ limited expression of citizenship.

39
To illustrate these dynamics, we describe PROCEDE’s work in Calakmul along with

concomitant changes linked to the municipality’s formation. We then turn to three

Calakmul ejidos ─ La Guadalupe, Nuevo Becal, and Ricardo Payró Jene ─ to describe

ejidatario-poblador relations therein. In each, ejidatarios and pobladores disagree

vigorously over their respective rights to natural resources (e.g., land and firewood) and

government subsidies (both agricultural and non-agricultural). In each community, ejidal

residents employ the Municipal Agent’s office as a rallying point and a site where informal

and formal notions of citizenship converge. The intensity of these disagreements appears

new to the last decade, and, we suggest these heightened feelings arise from: (1) the belief

that, in light of the counter-reforms, landlessness is now a permanent situation and (2) the

truncated path for poblador political mobilization offered by the Municipal Agent’s office.

The Ejido in Debate

Until the 1992 counter-reforms, Article 27 of Mexico’s 1917 constitution stipulated the

state’s role as a provider of land in the form of ejidos (Nigh 2002). Article 27 has roots in

Mexico’s revolution of 1910, a battle that “was fundamentally...popular, rural, and agrarian

in character, and heavily dependent on peasant participation” (Knight 1998, 27).

Negotiations to end the fighting had to respond to peasant demands for land. The Mexican

Constitution of 1917, thus, included Article 27 in which peasants became foundational to

the new state and the ejido an indispensable site to enact forms of citizenship.

This social contract stood for 75 years, and its legal demise entailed considerable

controversy (Mackinlay 2007) as, along with a broader movement in Mexico toward

privatization (Wilder 2010), it implied a fundamental change in state-citizen relations.

40
Ejido land encompasses half of Mexican territory and, in the early 1990s, housed an

estimated 15-20 million people (Haenn 2006). Official data indicate Mexico currently has

29,529 ejidos, and is home to 2,271,365 ejidatarios and 1,044,130 pobladores (Procuraduría

Agraria 2013a). If Calakmul is representative, these numbers likely underestimate the

poblador population. In Calakmul, census-takers tend to count as pobladores those

individuals who both hold this status and are heads of households. This enumeration leaves

out men and women who have no independent residence but may be recognized as

pobladores by the ejidal assembly. Table 1 shows discrepancies between the number of

officially recognized pobladores and the number reported by ejidal authorities in the three

communities we examined.

Table 1. Ejidatario and Poblador Populations in the Three Ejidos: La Guadalupe, Ricardo Payró
Jene and Nuevo Becal
Number of
pobladores Total
Number of Number of Number of Number of
Ejido who are Population
ejidatarios ejidatarios pobladores pobladores
children of in ejido
ejidatarios
Field Field Field INEGI
Data source RAN RAN
interviews interviews interviews (2010)
La
73 65 5 80 20 282
Guadalupe
Nuevo Becal 86 84 6 117 18 393

Ricardo
102 95 14 200 27 648
Payró Jene

The distinction between ejidatarios and pobladores is based on Mexico’s Agrarian Law.5

The Law recognizes ejidatarios as individuals with collective decision-making

5
A third category, posesionarios includes those individuals who have acquired ownership rights to a parcel of
land within the ejido, but who are not recognized as either ejidatarios or avecindados (Procuraduría Agraria
2013a). The municipality of Calakmul has just 116 legally recognized posesionarios (INEGI 2010; INAFED

41
responsibility regarding a community’s agricultural and other productive land (Ley Agraria

2012). The law posits this group as exercising authority through the ejidal assembly. In

contrast, avecindados or pobladores, literally “neighbours” or “villagers,” include

individuals whose occupations as artisans or in the service sector restrict their concerns to

matters of town life, such as infrastructure and public safety. The law posits this group as

exercising authority through a Junta de Pobladores, or committee of villagers. As the law

envisions all ejidal residents living within an “urban zone”, ejidatarios can participate in

both governing bodies. Pobladores may only speak and vote in the committees of villagers.

Mexico’s Agrarian Law describes ideal types. In practice, ejidal governance is quite

variable (Barnes 2009), and many pobladores in Calakmul are themselves agriculturalists

reliant on an ejido’s natural resources. PROCEDE sought out ejidatarios as recipients of the

counter-reforms, and state offices in Calakmul continue to recognize the privileged status

of the ejidal assembly. A large poblador population, however, threatens to counteract the

ejidal assembly, especially if pobladores invoke their right to govern through the committee

of villagers. To date, no ejido in Calakmul has established a committee, and it is unclear

how widespread knowledge of this option might be. The absence of the committee of

villagers is a national phenomenon, one which federal agents recently called to remedy

(Procuraduría Agraria 2013b).

2013), thus, we exclude them from our discussions here. In general, privatization was restricted in Calakmul
due to the region’s extensive forests. For an overview of this see Haenn (2006).

42
PROCEDE worked with ejidatarios in a multi-step process which, depending on the

decision of the ejidal assembly, might or might not end in privatization and the cessation of

common property management. By joining PROCEDE, ejidatarios were offered the

possibility of receiving three titles: to house plots (solares), individually managed farm

parcels (parcelas), and a percentage of the value of common goods (including lands distinct

from individual parcels). Ejidatarios could choose any or all of these titles/certificates, and

they could designate how much land to assign to each category (Procuraduría Agraria,

1995).

Both ejidal residents and researchers feared PROCEDE would privatize ejidos and create a

new class of landless by displacing ejidatarios. While these fears proved unfounded (Jones

2000), researchers continue to examine the initiative’s consequences. Although legally a

kind of common property, ejidos include private property elements (Trujillo 2009, 2012).

Thus, one key concern is the way PROCEDE shifted ejidatarios’ discernment away from

collective decision-making and toward the individual management of parcelled land (Reyes

et al. 2003; Del Rey 2005). Some ejido communities did employ PROCEDE to enact an

internal enclosure by redistributing all common lands to individual ejidatarios, thereby

reducing significantly the possibility of collective management (Robles 1999; Flores 2011).

This redistribution has important consequences for pobladores reliant on undivided

common land, including pobladores’ ability to make rights claims via access to an ejido’s

natural resources.

Another key concern relates to the end of land distribution. State officials argued cessation

was necessary in anticipation of the moment when all available land would be expended. In
43
Calakmul, the question of ejidal formation was further affected by the Calakmul Biosphere

Reserve, which comprises half of municipal territory. Authorities there are under pressure

to prevent the expansion of human settlements onto Reserve lands. Following the counter-

reforms, two Calakmul communities titled after 1992 were registered as private property

communities, one comprised of people relocated from within Reserve boundaries. Another

two communities were denied recognition by the state altogether. Consequently, ejidal

residents in Calakmul have little expectation additional agricultural lands will be made

accessible to them.

Del Rey (2005) additionally notes that PROCEDE re-positioned the ejido as a political

agent. Historically, the ejido’s collective character made it a convenient site for state

control. Throughout the 20th century and into the present, Mexican authorities have

funnelled subsidies through the ejido (Márquez et al. 2008). State agents also intervened in

ejidos’ internal political affairs to exercise authority, again, often via the application of

subsidies (Cornelius and Myhre 1998; Otero 1999). The ejido continues to serve this role,

and in some places this aspect of the ejido is so strong as to suggest that, more than

PROCEDE, diminishing state subsidies pose a threat to the ejido’s future (Quesnel et al.

2005; Robles and Montaño 2010). At the same time, the ejido as a collective can function

as an organizing tool through which ejidal residents posit political rights and oppose state

actions (Wolf 1962; Doane 2012).

With individual management of parcelled land and a weakened ejidal assembly, at least one

researcher fears the ejido may become “disempowered” both as a site of state engagement

and a tool of political mobilization (Léonard et al. 2004, 567; 2009). Torres Mazuera
44
(2009), however, suggests that as a consequence of decentralization, the centre of local

governance has shifted from the ejido to the municipality. The municipality now connects

rural people to the federal government and structures competition for resources via

elections. The ejido, she argues, has changed from a unit of agricultural production to a

provider of services and an important reservoir of voters. Torres Mazuera (ibid.) finds these

new arrangements result in a new kind of politics, namely a competitive clientelism in

which individuals demand material benefits for their loyalty. This new politics effectively

alters the sites where rural people lay claim to and enact their rights.

Citizenship and the Ejido

These multiple perspectives on the ejido stem partly from the ejido’s localized character

and the various legal aims associated with the institution. To name a few, these aims

include national sovereignty, social justice, the social organizations of rural peoples,

agricultural productivity, and economic development (Torres Mazuera 2012). At the same

time, the above perspectives tend to premise classical ideas of citizenship that emphasize

the rights and responsibilities of individuals within particular state frameworks and the

social structures that facilitate or inhibit the enactment of these rights and responsibilities

(see also Maldonado 2010; Tilly 1999; Velázquez 2010). A separate line of research offers

culturally-based models of citizenship that differ markedly from these classical ideas.

Research rooted in the cultural construction of citizenship opens the way for thinking about

how rural people might invoke various, sometimes contradictory models of citizenship to

navigate the ejido’s contradictory qualities, its changing valence as a political institution,

and associated injustices.

45
Key to this ethnographic approach is a distinction between “legal and institutional

definitions of citizenship and its cultural elaboration in social interaction” (Lomnitz 1999,

273). Harvey (2001), for example, identifies three kinds of citizenship espoused by actors

in a biodiversity conflict in Chiapas’s Lacandon forest, including corporatist, pluri-ethnic,

and market notions of citizenship. Corporatist citizenship has its roots in Mexico’s post-

revolutionary order and connects individual citizens to the state via officially-sanctioned,

centralized and paternalistic organizations. Although corporatist citizenship recognizes

citizens’ economic differences, according to Harvey, its approach to indigenous people is

essentially assimilationist. Subsequently, the social and cultural upheavals of the late 1960s

“opened up the possibility for rethinking national identity in terms of pluri-ethnic

citizenship, dissolving the hegemony of the earlier ideology that proclaimed the existence

of a homogenous Mexican nation” (Harvey 2001, 1047).

Harvey draws on Schild (1998) to explain the effects of Mexico’s neoliberal turn on

citizenship formations. A “market citizenship” de-emphasizes universal rights and

responsibilities in favor of market principles, especially as these relate to the delivery of

social services. A few of the shift’s consequences identified by Schild are relevant to the

Calakmul case, including a delimitation of market citizenship to certain social sectors (as

rights are not conceived of as universal), a move from the satisfaction of citizen demands

by the state to the provisioning of economic development, and a reframing of citizen

participation “in a way that individualizes social actors and pits them against each other”

(Schild 1998, 12). In the case of Chiapas, Harvey finds market citizenship at work in

projects such as bio-prospecting on communal lands. These projects require local

communities, which often lack alternative economic paths, to enter into relationships with
46
government agencies and private corporations that are founded not on rights but on the

social fluctuations inherent to free market economics.

Harvey decries market citizenship’s exclusionary qualities, but in his historical assessment,

Lomnitz suggests exclusion is long-standing in definitions of Mexican citizenship.

Examining the pronouncements of political elites in the early to mid-1800s, Lomnitz

identifies three enduring distinctions:

“one between a pueblo that would be encompassed by a group of notables and a pueblo that
would not; another between selfish and false citizens who sought private gain from their
public position as citizens and those who equated citizenship to public service and sacrifice;
and a third between citizens who strove to open the way for the extension of citizenship
rights and those who strove to block them in order to enhance their own petty-tyrannical
authority” (1999, 283).

One of the reasons these distinctions endure, Lomnitz asserts, is that the Mexican state has

never had the capacity to provide the services it promises. Consequently, citizens must rely

on personal connections, rather than their rights, to activate the state machinery. State

bureaucrats, in turn, must choose whom to exclude from their purview and generally

disregard people who fall outside their personal social networks, or fail to enter that

network via the application of a bribe. In this way, clientelism and corruption are not the

antithesis of classical ideas of citizenship but deeply imbricated in the exercise of otherwise

recognized rights and responsibilities.

While these culturally-based models of state-citizen relations magnify the framework for

theorizing citizenship in Mexico—including providing attention to the performative and

mythological qualities of state power (see de Vries 2002; Nuijten 2004)—Gordon and

Stack (2007) take this expansion even further to argue that citizenship need not be reduced

47
to a relationship between citizens and a state. Instead, they argue that “citizenship can be

conceived more broadly as a kind of freedom in the sense of room for manoeuvre” in

society (2007, 121). At its base, citizenship is an attempt to create a civil society supportive

of an individual’s or group’s aspirations. From this perspective, citizenship takes on

multiple forms, antecedes states, and is something that states attempt to monopolize.

Stack’s ethnographic evidence stems from research in west Mexico, where he asked people

how they understood the term “citizen” or ciudadano. He found people’s responses

centered on the notion of “living in society, ideally in a civil way” (Stack 2013, 67). Stack

encapsulates this idea in the phrase “civil sociality”. Although his informants referenced the

law, he notes they also connected citizenship to how one behaves in society more generally,

i.e. in the workplace, in a home neighborhood, and elsewhere. Good citizens, people said,

assumed their social obligations and were respectful of others across these sites. Resonant

with Lomnitz’s “false citizens”, a separate category of citizens exhibited excessive

willfulness and “preferred power, wealth and pleasure to morality and the public good”

(Stack 2013, 72). Although the state and society offered separate grounds for establishing

citizenship, the state played a unique role as a source of justice when norms of civil

sociality underwent dispute. Stack found his respondents expected state authorities to

negotiate such disputes, importantly, not via a strict application of law but, again, by

applying norms of social civility.

In the literature on citizenship in Mexico, a civil sociality stands out as an encompassing

category amenable to ethnographic inquiry. What does it mean in Calakmul to live civilly

in the context of the counter-reforms and municipal formation? How do rural people lay
48
claim to and enact their rights? How do people seek redress for a perceived breach of those

rights? As we show, in Calakmul ejidal residents draw on Mexico’s Agrarian Law and

ideas of market citizenship all the while insisting their neighbors behave civilly by

respecting and fulfilling social obligations, especially obligations arising from kin and

clientelistic relations. The ejido and the municipality provide two pathways through which

ejidal residents made these assertions. While the overall emphasis on a civil sociality in

Calakmul recalls a moral economy, disputes between ejidatarios and pobladores also

highlight the limits to a moral economy. Not all ejidal residents are kin to one another.

Different ejidal residents have distinct clientelistic affiliations. Consequently, while the idea

of a civil sociality expands ideas of who might be a citizen and what their rights might be, it

could also be used to exclusionary ends (Stack 2013).

METHODS

Study Region

The municipality of Calakmul sits on the Yucatán peninsula, where Mexico borders

Guatemala and Belize (see Figure 1). Perhaps best known for the Calakmul Biosphere

Reserve, which covers half of the municipal territory, nearly 94% of municipal lands are

forested (Schmook et al. 2011). Calakmul is primarily a flat, karstic landscape. Soils are

thin and stony. Few surface water bodies exist in the region (García et al. 2002), and

rainfall is seasonal (Magaña et al. 1999; Neeti et al. 2012). Also, the region undergoes

periodic hurricanes and drought, which makes it a difficult farming environment (Márdero

et al. 2012).

49
 Figure 1: Map of Study Region

According to official state counts, Calakmul is currently home to 26,882 inhabitants, of

which 3,690 residents are ejidatarios and 1,387 are pobladores (INEGI 2007, 2010;

INAFED 2013; see Table 1 for de facto considerations of this distribution in the three

communities we researched). In all, Calakmul has 65 ejidos.

Compared with elsewhere in Mexico, these communities have a brief history. Until the 20 th

century, Calakmul was sparsely populated. In the first half of the century, campsites sprang

50
up to serve chicle or gum tapping endeavours, and some ejido formation took place at that

time (see Table 2). Around 1950, timber companies built more permanent towns to log

regional forests (Klepeis 2000). These settlements constituted a second phase of ejido

formation before Mexican President Echeverría (1970-1976) promoted the colonization of

Mexico´s southeast and more than doubled the number of ejido communities in Calakmul.

In the 1980s, the number of ejido communities again doubled.

Table 2: Ejidal Formation in Calakmul, 1920-2000

Mean area (ha) of ejidos in Number of ejidos founded in

Decade of ejido foundation
decade decade

1920 29252 1
1930 40978 3
1960 15963 3
1970 10343 12
1980 3897 37
1990 3609 7
2000 6267 1
From 1920 - 2000 7723 64

Ejidos built around gum tapping and logging hold extensive forests that encompass 8,000-

58,000 hectares. Our study site of Nuevo Becal is one of these forestry ejidos. By the

1970s, ejido formation emphasized householder agriculture. These communities tended to

be between 2,000-5,000 hectares in size. Although early colonization of the region was

spearheaded by Mayan speaking Yucatecans, the region’s periodic hurricanes and droughts,

limited infrastructure and poor farming conditions soon led these individuals to return to

their communities of origin. Subsequent colonization, including repopulation of Mayan

51
communities, was made possible by an influx of immigrants mainly from Tabasco,

Veracruz, and Chiapas (Haenn 2005; Vallejo et al. 2011). Both La Guadalupe and Ricardo

Payró Jene are home to Spanish-speaking, Mestizo families. Approximately one-third of

Nuevo Becal’s inhabitants are peninsular Mayans, one-third Tzeltal speakers from Chiapas,

and one-third Spanish-speaking, Mestizo families.

During this period of colonization, the ejido offered immigrants of diverse ethnicities and

regions of origin a common framework with which to structure their communities. Until the

mid-1990s, the state had little presence in the region. With little infrastructure and a lack of

services, the region’s poor farming conditions made living conditions grim. Researchers

examining the 1970s and 1980s in Calakmul document regular population turnover in ejidal

communities often precipitated by violent conflict over resources (see below and Ericson et

al. 1999).

Data Collection

To document ejidatario-poblador relations, the first author carried out qualitative research

in three Calakmul ejidos. Nuevo Becal is a forestry ejido whose residents also make

charcoal. Ricardo Payró Jene and La Guadalupe are both agricultural ejidos. These

communities were selected based on prior research by the co-authors (Haenn 1999, 2005,

2006; Radel and Schmook 2008; Schmook y Radel 2008; Schmook 2010; Haenn 2011;

Radel 2011; Radel et al. 2012; Radel et al. 2012; Schmook et al. 2013), which provided

historical and contemporary perspectives on their economic and agrarian situations. The

research presented in this paper entailed four phases carried out March-August of 2012 and

in June 2013. Each phase was accompanied by participant-observation, including

52
attendance at two meetings of each community’s ejidal assembly. In all, 186 ejidal

residents (94 ejidatarios and 92 pobladores) participated in individual or group interviews

(see Table 3). The average age of ejidatario participants was 50 years, and the average age

of poblador participants was 38. A description of each data collection phase follows, along

with some of the general findings which characterize that phase’s overall tone.

53
 Table 3: Interview Schedule and Number of Interviews in the Three Ejidos: La Guadalupe, Ricardo Payró Gene and Nuevo Becal

Ejido Phase 1 Phase 2 Phase 3 Phase 4

Interviews and data
Number of individual Number of participants in each Number of participants in each collection at the
interviews group interviews group interview municipality of
(two group interviews/ejido) (two group interviews/ejido)
Calakmul

Ejidatarios Pobladores Ejidatarios Pobladores Ejidatarios Pobladores Semi-structured with

13 administrators of
development programs
Male Female Male Female Male Female Male Female Male Female Male Female Male Female
La 6 5 4 3 7 5 6 4 6 6 6 6
Guadalupe
Nuevo 4 3 5 2 10 6 5 5 6 6 12 12
12 1
Becal
Ricardo 3 2 5 3 4 3 3 3 6 6 4 4
Payró Jene

54
The first phase established the historical and current parameters of ejidatario-poblador

relations via semi-structured interviews of two hours each with 45 ejidal residents,

including the ejidal commissioner and municipal agent for each community. The interview

structure followed the biographical method outlined in Bertaux (1988) and Pujadas Muñoz

(1992). These interviews revealed a wellspring of emotion surrounding the topic, including

organized pressure by pobladores within one community, Ricardo Payró Jene, to have a

person of their status named municipal agent (see below). This phase also included

documentation of three past commissioners’ personal archives, one from each ejido. The

archives consisted of the petitions ejido leaders present in soliciting state and NGO

development aid, a point which underscores the importance of these programs in ejidal

residents’ lives today.

The second phase employed participatory research methods (Hammersley et al. 1994) to

explore collective understandings of each ejido’s history and governance. Participants in

these group interviews were chosen based on suggestions made by interviewees in the first

phase, including people with whom they disagreed strongly. Consequently, the groups were

comprised of ejidatarios and pobladores and were characterized by a tense atmosphere.

Ejidal residents’ high level of attendance at the second and third phase of group interviews

indicated a desire to have their concerns aired in public and, we believe, to seek redress for

their grievances. Ejidatarios voiced their unwillingness to share state subsidies with

pobladores precisely because these supports were aimed at people with ejidatario status.

Ejidatarios further complained that pobladores “stole” the ejido’s natural resources such as

firewood or timber, because they did not follow ejido regulations in seeking permission to

collect these. Pobladores reported they felt discriminated against in their own communities.
55
The third phase of data collection probed ejidatario-poblador relations by meeting with

each group separately. These gatherings also used participatory action research methods.

The meetings were distinguished from phase 2 in the way pobladores spoke more openly of

their economic marginalization and, consequently, their need to break certain ejidal

regulations to access natural resources. In this phase, ejidatarios were more open regarding

their disciplining of pobladores through the impositions of fines and the withholding of

state development aid.

Given the importance of state aid in these dynamics, the fourth phase entailed data

collection at the municipality level, including semi-structured interviews with ten

administrators of development programs. These interviews showed municipal authorities

were cognizant of ejidatario-poblador conflicts and their associated citizenship concerns.

Municipal authorities had been on the receiving end of protests organized by competing

factions in Ricardo Payró Jene. In some cases, municipal authorities attempted to assure

poblador access to programs to which they had a legal right. Municipal authorities did so by

removing from municipal agents their ability to act as program gatekeepers, for example by

conducting lotteries for programs of limited participation. In other cases, municipal

authorities retained the right to allocate some portion of the program in question. At the

same time, the interviews revealed municipal authorities employed a clientelistic approach

to citizenship by demanding party loyalty for these benefits (Torres Mazuera 2009). During

the time of the interviews, the municipality was governed by members of the Institutional

Revolutionary Party (PRI), and municipal staff typically attributed a person’s discontent

with state aid to support for an opposition political party.

56
FINDINGS AND DISCUSSION

Ejido Divisions: Ejidatarios vs. Pobladores

Although historical information preceding the 1990s is scant, under Calakmul’s difficult agricultural

conditions, ejidatario exploitation of pobladores appears to have made it possible for groups of core families

to endure economic insecurity and make frontier settlement possible. This first section of findings and

discussion overviews the Calakmul context that establishes the division between ejidatarios and pobladores.

During colonization, the height of which occurred from the 1970s through the early 1990s,

new arrivals to the region typically approached the ejidal commissioner (comisariado

ejidal) to request entry into the community. The ejidal commissioner then put the case to

vote before the ejidal assembly. Upon acceptance as pobladores, newcomers might be

charged an entry fee and required to purchase a house or house plot. In return, they received

the right to farm and the promise that after a probationary period, they would be elevated to

ejidatario status (Haenn 2005). Prior to the work of PROCEDE in Calakmul, ejidatarios,

operating under de facto norms, accepted newcomers to their ranks as they saw fit, again,

by a vote in the ejidal assembly.

During colonization, a few points made it advantageous for ejidatarios to maintain

pobladores in a subordinate status. In naming new ejidatarios, members of ejidal assemblies

prioritized the land requirements of their own sons. At the time, ejidatarios anticipated

providing land to all their sons and with high rates of ejidal endogamy, this also assured

daughters a land base. PROCEDE changed this pattern by discouraging the naming of new

ejidatarios and emphasizing just one inheritor per ejidatario, a policy adopted by all three of

the ejidos we examined. Ejidatarios in Calakmul continue to give preference to their own
57
children should a position in the ejidal assembly become available (due, for example, to

emigration or the death of an ejidatario who has no inheritor). Thus, following PROCEDE,

one Calakmul community made a formal distinction prioritizing those pobladores who are

“sons of ejidatarios” over those who are not. Informally, all the ejidos we researched

recognize this division.

Also, during colonization, pobladores were an important source of material benefit for

ejidatarios. As remains the case today, pobladores could be required to partake in

communal work projects (faenas) and contribute to village costs. In addition, some

Calakmul residents recall plainly abusive situations in which ejidatarios stole poblador

harvests, thereby forcing families out of the region and opening the way for a new wave of

immigrants who could be charged entrance fees, etc. (Haenn 2006).

These dynamics began to change in the 1990s with an influx of development programs,

partly associated with the Calakmul Biosphere Reserve and partly with new federal

agricultural programs and supports to women and children6 (Uitz et al. 2006). Once created

in 1997, the municipality of Calakmul ushered in an expanded government sector. As

elsewhere in Mexico (Cancian 1996), this expansion fully incorporated the region into

6
The most prominent Mexican agricultural direct support program, implemented in 1994, is PROCAMPO. It
provides direct payments on a per hectare basis for basic staples, like maize. Since 2002 OPORTUNIDADES
has been the principal anti-poverty program of the Mexican government, (formerly known as PROGRESA,
introduced in 1998). OPORTUNIDADES focuses via conditional cash transfers on poor families, trying to
improve the education, health, and nutrition of their children. In 2014, after this research,
OPORTUNIDADES became PROSPERA.

58
national political structures through development projects and the creation of new formal

roles.

In particular, the municipality altered the ejido’s structure by offering a monthly stipend to

each community’s agente municipal or municipal agent. Prior to the municipality’s

declaration, ejidatarios voted for a municipal agent from among the ejidal assembly

members. The office, however, was largely ceremonial. At the time, Calakmul belonged to

a municipality headquartered some distance away, and municipal agents had few duties.

Instead, ejidal residents recognized the ejidal commissioner (comisariado ejidal) as the

community’s maximum authority, a point indicating the importance of the natural resource

base in ejidal residents’ economic lives. Because they worked through the ejidal

commissioner, outside authorities often did not take into account pobladores. To date, these

commissioners continue to work without pay (unless a payment is authorized by the ejidal

assembly) to broker access to an ejido’s common lands, mediate land disputes, manage

agrarian and forestry subsidies, and are voted into office only by ejidatarios.

Following the municipality’s declaration, the municipal agent became the principal

interface between the ejido and many outside authorities. Where the ejidal commissioner’s

duties are outlined in the Agrarian Law, the municipal agent’s duties are stipulated in the

Ley orgánica del municipio libre or the Organic Law of the Free Municipality (Rivera

2002). Their obligations suggest the municipal agent should represent both ejidatarios and

pobladores, as municipal agents are charged with maintaining public order, overseeing

public health, and coordinating public participation in infrastructure maintenance (i.e.

schools, roadways, and drainage systems). To carry out these duties, municipal agents
59
represent the ejido in municipal-level assemblies and oversee the distribution of municipal

development aid in their communities. Some Calakmul communities allow pobladores to

vote in municipal agent elections. No ejido in Calakmul allows pobladores to stand for

municipal agent, although the law places no restriction on their doing so. In the three

communities we examined, none allowed pobladores to vote for the municipal agent. As

was the case during the frontier’s colonization, the same small group of individuals tends to

occupy the municipal agent and ejidal commissioner offices. However, with the municipal

agent’s changed portfolio, the presence of two ejidal authorities has consequences that we

describe below.

PROCEDE undertook its work at the same time the municipality was being established,

and the two processes altered both the social organization and material base from which

ejidal residents might define and enact ideas of citizenship. While PROCEDE was

effectively capping the number of ejidatarios in a given community, narrowing inheritance

possibilities, and heightening the commodification of ejidal assets, the municipality was

establishing an alternative avenue for pobladores’ thwarted political expression in the office

of municipal agent. Although pobladores cannot vote for their communities’ municipal

agents or ejidal commissioners, they can vote in Calakmul’s municipal-level elections.

Calakmul’s municipal elections have been sharply contested in recent years (Chim 2012),

and the size of the poblador population means this group comprises an important

constituency for all political parties. At the same time, the ejidal assembly legally remains

the “supreme” authority within the ejido (Ley Agraria 2012). As the next results and

discussion section describes, this means the assembly is the point of entry for federal

development programs, may legally deny pobladores access to these programs, and is under
60
no obligation to pay heed to poblador complaints. Nonetheless, the municipality offers

pobladores an avenue around some restrictions imposed by ejidal assemblies.

Following PROCEDE, the commodified aspect of ejidatarios-poblador relations in

Calakmul also changed. Prior to PROCEDE, many ejidal residents in Calakmul viewed

housing, agricultural land, and common lands as parts of a single package. Accordingly,

ejidal residents expected someone in need of housing to also require farmland. By offering

multiple land titles, PROCEDE strengthened the individual property categories within the

ejido, and following PROCEDE’s implementation, these three categories became

disaggregated, as ejidatarios sought to turn each into a source of revenue. For example,

PROCEDE in Calakmul allowed ejidatarios to carve up their urban zone as they saw fit,

and many ejidatarios were in possession of surplus plots which they aimed to sell, mainly

to pobladores for whom unoccupied house plots were no longer available. The following

shows how this commodification extends to natural resources and state subsidies.

Natural Resources, State Subsidies, and the Municipal Agent

In this second results and discussion section, we review current ejidatario-poblador

relations through three lenses: regulations regarding poblador access to an ejido’s natural

resources, the distribution of state subsidies within ejidos, and the potential for mediation

played by the Municipal Agent’s office. In general, pobladores complain that ejidatarios

keep resources to themselves and, when they share with pobladores, they do so with a

limited group of family and friends. The office of the municipal agent plays a central role in

these disputes. The occupant’s discretionary authority means, depending on his or her

61
personal inclination and social network, some pobladores’ might have access to those

programs aimed at the general populace.

Natural resources

“The pobladores do not have land, and even if they had it, they would not

cultivate it. They live here and are nothing more than bums.” (Int. with

ejidatario, 06/21/2013).

When a hurricane affected the forests three years ago [making felled timber

legally available for collection], the pobladores waited in line to extract the

wood. The pobladores passed by with their wheelbarrows overflowing: They

sold so much wood! If they are making charcoal, then fine, give me a

portion. Because as an ejidataria, I have more right than they do. If they

help themselves more than I do, then you tell me: What benefit do I have in

being an ejidataria? If I go to receive 2,000 pesos worth of wood, then let

the pobladores receive 1,000 pesos. (Int. with ejidataria, 07/20/12).

While the first quote indicates the depth of prejudice some pobladores face, the second is

revealing of the market calculus ejidatarios employ to register their difference from

pobladores. Indeed, as the second quote indicates, without such a calculus the social

distinction between ejidatarios and pobladores risks becoming meaningless. In cases where

the value of a resource can be reckoned in cash, ejidatarios regularly claim pobladores

should receive half of what ejidatarios receive. In the case of resources that are not

amenable to a strict accounting, the rules are more amorphous. Throughout, ejidatarios
62
insist on their prerogative to broker access to natural resources, even as they were

constrained in their ability to monitor thousands of hectares of ejidal land.

This financial calculus and insistence on acting as brokers sits alongside an ethical

obligation that ejidatarios recognize to allow their own kin access to livelihood

opportunities. A preference for poblador kin is complicated by the relatively small number

of kin among poblador ranks (see Table 1) and the fact that ejidal assemblies do not create

one set of regulations for poblador kin and another for non-kin. Instead, with the exception

of land distribution, ejidal regulations tend to be applied uniformly to pobladores as class.

In this context, poblador and ejidatario kinship-based collaborations are an informal, yet

potent, axis of organization. Ejidatarios might want to expand access to natural and

financial resources for their own kin, even when they wish to narrow such avenues for the

larger group of pobladores, including the poblador relatives of fellow ejidatarios. Lomnitz

quotes a Brazilian adage that aptly describes the undercurrents of these kinship relations in

ejidal disputes: “for my friends, everything; for my enemies, the law” (Lomnitz 1999, 269).

Lomnitz observes that some definitions of citizenship entail equality before the law.

Nonetheless, some cultural constructions of citizenship position the law as applying only to

those of lesser social status. In the jockeying around the formation and application of

regulations originating within the ejidal assembly, poblador kin serve as an ethical

barometer for ejidatario-poblador relations as their presence continuously reveals that

regulations for “friends” are often distinct from regulations for “enemies”.

For example, during our interviews, ejidal residents were keen to discuss firewood.

Firewood is essential to meal preparation in Calakmul as few people have gas or electric
63
stoves. Into the 1990s, both pobladores and ejidatarios collected firewood from fallen trees.

In all three ejidos we researched, some ejidatarios demand pobladores request permission to

collect firewood, pressures that open the path for ejidatarios to sell firewood to pobladores

who are otherwise discouraged in its collection. In Nuevo Becal, during one assembly

meeting observed by Author A, an ejidatario proposed that, having seen a poblador remove

firewood from an ejidatario’s parcel, the assembly should develop a rule to fine such

extraction. Two ejidatarios voiced a contrary opinion, and the matter was temporarily

settled when one ejidatario reminded his counterparts that many pobladores are children of

ejidatarios who have a need for firewood.

Pobladores may circumvent any restrictions through surreptitious gathering. They may also

work in a community’s unparceled common lands. Permission to work common lands,

secured from the ejidal commissioner, is generally accompanied by permission to extract

timber and firewood from the same plot of land. All three of the ejidos we examined have

extensive common lands available to them (see Table 4), and, in all three, pobladores seek

out these sites, generally of less desirable soils, which have the benefit of being located

away from ejidatario parcels and less subject to scrutiny. Ejidatarios, however, discourage

poblador use of common lands on grounds that they are destined for conservation and its

associated government supports, such as payments for environmental services. These

payments only apply to ejidatarios.

64
 Table 4: Land Distribution in the Three Ejidos: La Guadalupe, Ricardo Payró Jene and Nuevo Becal

Est. size of un- Est. size of un-

Size of farm
Ejido Ejido size (ha) parcelled common parcelled common Land access for pobladores
plots (ha)*
land (ha) land (ha)

Data source RAN Field interviews RAN Field interviews Field interviews

Borrow/rent from ejidatarios; borrow

La Guadalupe 4384 20 4283 3384
common lands

Borrow/rent from ejidatarios; borrow

common lands; distribution of 50 ha
Nuevo Becal 51135 300 50689 24889
parcels to sons of ejidatarios under
consideration

Borrow/rent from ejidatarios; borrow

Ricardo Payró Jene 4973 20 699 2953
common lands

*PROCEDE allowed ejido assemblies to designate which lands might be parcelled. Thus, in Ricardo Payró ejidatarios registered their de facto parcelization. As
law required forests be removed from the titling process, Nuevo Becal and La Guadalupe continue to practice de facto parcelization.

65
Pobladores with kinship ties use these to access ejidatarios’ parcelled land. As one ejidatario

explained: “Of the little land we have, we the parents give the pobladores a place to work the

land, but we cannot give them the benefits of lands directly—of our sons we can only

accommodate one with the intention to work the land [with the promise of inheritance].” (Int.

with ejidatario de Nuevo Becal, 08/13/2012). As this quote demonstrates, ejidatarios are

cognizant of the fact that following PROCEDE, only one of their children is able to inherit their

ejidal right (derecho ejidal), but other children may also need access to land for their livelihoods.

Kinship ties may explain why, rather than charge a rental fee, family members in the three ejidos

we researched tend to request their kin sharecrop in exchange for access to land. The topic of

rental payments proved sensitive enough that community members in La Guadalupe and Nuevo

Becal declined to answer questions on the matter. Residents of Ricardo Payró Jene reported

annual rental agreements for planting of MX$1,000/hectare and, in the case of pasture, MX$75-

150 per head of cattle. Ejidatarios, though, reported that they do not rent out land to kin: “We do

not charge for the parcels, we lend the parcels to them to help them, so that they can live; and if

they want to voluntarily give us a portion of their harvest, then we accept it.” (Int. with ejidatario

de Ricardo Payró Jene, 07/10/2012). Sharecropping arrangements mimic the mutual aid family

members often expect of one another, and the cases shared with us include arrangements with no

specified payment.7

A moral economy surrounding kin access to land remains salient enough that, at the time of

research, the community of Nuevo Becal was contemplating a distribution of 50 hectare parcels

7
The literature is equivocal on PROCEDE’s impact on land rentals. In their analysis of a survey carried out in 1997-
87 and encompassing 25,000 households, Finan et al. (2005) found only 5% of these landowners reported renting out
land. In contrast, Barnes (2009) and De Ita (2006) discuss the commonplace quality of land rentals.

66
to the sons of ejidatarios, an amount made possible by its extensive forestry holds (see Table 4;

this amount contrasts with the 300 hectare parcels claimed by Nuevo Becal’s existing

ejidatarios). In the case of government subsidies, these same norms of kinship apply. For

example, in La Guadalupe, ejidatarios complained of a Municipal Agent who reserved state

supports for his poblador relatives. The interviews revealed that, more than access to natural

resources, government supports prove the most contentious aspect of ejidatario-poblador

relations.

Government subsidies

“In [the ejido] La Guadalupe, we said we would support construction for ten

homes. The ejidatarios said, ‘Okay, but we are not going to distribute those homes

to pobladores, only to ejidatarios.’ This was a big problem for the municipality,

because we are not putting restrictions on these programs. These programs are

for the general public, but the ejidatarios did not allow poblador participation.

From the very beginning, the program in La Guadalupe has been a problem.”

(Director of Planning and Social Development, Municipality of Calakmul, Int.

6/17/13).

“In the Ejidal Assembly, there was an accord recognizing that some pobladores were

misbehaving. As soon as they moved into the ejido, they wanted to receive

government support, and they made a scene about it. Because of this, the accord

stated pobladores would receive 50 per cent of what ejidatarios receive from

government projects. The majority agreed with this, and only ejidatarios signed the

accord, as this was an Ejidal Assembly. Some ejidatarios did not sign. They were not
67
 in agreement. I did not sign because I have children who are pobladores.” (La

Guadalupe, Int. 04/20/2012).

Calakmul is a municipality immersed in state financial aid. The state is the largest employer in

the municipality, supporting teachers, healthcare staff, municipal workers, and soldiers posted at

a military base. Some 75 per cent of Calakmul households receive poverty-alleviation payments

through OPORTUNIDADES), a poverty alleviation program that supports women and school

children.8 Half of Calakmul households receive PROCAMPO, an agricultural subsidy aimed at

small-scale producers (Schmook and Vance 2009; Haenn 2011). Additionally, many ejidos

receive payments for environmental services that encourage the maintenance of standing forests.

The sum effect of these monies has been an increasing standard of living and a sense that access

to state aid is an essential part of any household’s economy. Mexico’s National Population

Council maintains an “Index of Marginalization” that compares municipalities on housing

quality, education, and household income. The Council ranks each municipality within five

categories ranging from ‘very high” to “very low” marginalization. In 2000, the Council ranked

Calakmul a zone of “very high” marginalization, but by 2005, the municipality had moved up a

rank to “high” marginalization (Anzaldo and Prado 2006), in part due to state investments in

housing and education.

The myriad programs offer different types of support—including cash payments and goods-in-

kind—and place different sorts of demands on aid recipients, including labour requirements.

During our research, ejidal residents focused on one program in particular as a source of

8
See Note 3.

68
contention. The Temporary Employment Program pays ejidal residents with funds from the

Calakmul Biosphere Reserve and the National Forestry Commission (CONAFOR) to clear fire

breaks, a process undertaken by hand with machete and, sometimes, a chainsaw. In the forestry

ejido of Nuevo Becal, one ejidatario estimated the program supports 107 distinct clearings across

a 10,000 hectare area. As with access to land and other ejidal natural resources, ejidatarios broker

poblador access to the program.

In La Guadalupe, ejidatarios require both ejidatarios and pobladores to carry out the same amount

of labour for which pobladores receive half the payment assigned to ejidatarios. In Ricardo Payró

Jene, ejidatarios contract the work to pobladores, as the following ejidatario explained: “Right

now, the people helping me are pobladores, and I will have to pay them at least MX$150 per day.

Last year, I received MX$1,000 from this program, but I paid MX$150 per day. So, I was

generating employment, and I earned some myself.” (Ricardo Payró Jene, Int. 03/19/2012.)

Pobladores would strongly contest the assertion that an ejidatario is generating employment in

this manner. Frustrated by their inability to counter intransigent ejidatarios, pobladores appealed

to outsiders’ assessments to establish the righteousness of their position: “For example, we just

cleared the firebreak, and we pobladores received half what ejidatarios earned. And, the

administering engineer came here to say that they should not be cutting out the pobladores.

Because, pobladores are doing the same work as ejidatarios.” (La Guadalupe, Int. 04/19/2012).

The engineer, however, had no authority to override the decision of the ejidal assembly. Given

ejidatarios’ authority in managing ejidal affairs, pobladores turn their attentions outside the ejido

to exercise their rights and to press for justice.

69
The Municipal Agent

Our interviews recorded how, in both Ricardo Payró Jene and La Guadalupe, pobladores had

worked concertedly to coordinate with municipal agents who better represent poblador interests.

Both attempts failed but demonstrate the alternative avenues pobladores employ to press for their

demands.

In Ricardo Payró Jene, the leader of a poblador group recalled the event that precipitated his

organizing efforts. Upon viewing a record of who had attended communal work days (faenas) he

noticed a marked absence of ejidatario names. He believed the ejidatarios had made an agreement

among themselves to shift the work to pobladores. Where pobladores might be fined for missing

a faena, ejidatarios would not. Outraged, he established a protest group built around his extended

family of pobladores.

Their first action entailed attending and speaking up in community-wide meetings. In years prior

to their organizing, pobladores in Ricardo Payró Jene avoided community meetings precisely

because they were prohibited from voting or speaking. (Ejidatarios viewed this refusal as a failure

to assume one’s duty and reason to deny pobladores access to subsidies.) In two meetings—

importantly, associated with a state-sponsored development project where rules regarding

speaking are less clear—pobladores voiced their grievances and pressed for a new municipal

agent who would be attentive to their needs. Soon, the atmosphere in the ejido became fraught, as

ejidatarios threatened to expel pobladores, especially the organizer of the group. Ejidatarios also

declared they would cut off all poblador access to subsidies and refuse to lend them land to farm.

As we saw, Calakmul’s history of colonization includes violent evictions as well as intense social

pressure which ultimately caused many pobladores to leave the region. Consequently, present day
70
threats are credible ones and in this case, ultimately, split the ranks of pobladores. In the

meantime, the poblador group approached municipal authorities and demanded they appoint a

municipal agent with poblador status.

Municipal authorities refused, but they did begin to work with Ricardo Payró Jene’s ejidal

commissioner. While Ricardo Payró Jene’s municipal agent declined to engage with pobladores,

the ejidal commissioner struck upon the idea of having a lawyer visit the ejido to explain the

respective duties of the municipal agent and ejidal commissioner. This visit never took place, but

the ejidal commissioner did assume the municipal agent’s office in a subsequent election. He

pointedly included pobladores, many of whom were his relatives, as recipients of subsidies. In

response, fellow ejidatarios accused him of showing favouritism to his poblador kin and

excluding ejidatarios from state programs.

Events in La Guadalupe differed in form and outcome. There pobladores were able to cultivate a

connection with a sympathetic municipal agent who facilitated poblador access to state programs.

In La Guadalupe, the challenge lay in maintaining that connection. Not all ejidatarios agreed with

this arrangement. The municipal agent was ousted by the leader of a rival faction who pointedly

refused to support pobladores. In response, the pobladores and the former agent created a

producers’ organization, called “We Work the Land Together.” As part of a legally constituted

producer group, pobladores qualify for those state subsidies aimed at producers rather than ejidos

or ejidatarios. The former municipal agent heads up the group and provides their efforts a

measure of legitimacy within the ejidal assembly. At the same time, as the group’s leader, the

former municipal agent is in a position to broker any development programs awarded to them

and charge a fee for doing so.

71
CONCLUSION

On their own, these accounts recall the factionalism already so well documented in Mexican

ethnography (Schryer 1979; Sandstrom 1996; Doane 2012). Placed in the historical trajectory of

Mexico’s counter-reforms and Calakmul’s municipal formation, these accounts take on a

different cast. They show that ejidatarios and pobladores occupy distinct legal and social

positions which frame how they respond to the questions of how to live civilly and how to lay

claim to and enact their rights. Furthermore, the changing roles of ejido and municipality in rural

political organization means ejidatarios and pobladores have access to sometimes divergent and

sometimes overlapping paths to seek redress for a perceived breach of rights.

Both ejidatarios and pobladores navigate this setting by drawing on a commonly recognized body

of norms. Resonant with Lomnitz’s observations, ejidatarios assert they are important people who

need not consider pobladores as equal participants in a shared body of rights. While ejidatarios

make this assertion by referring to the law, as we showed, they also describe pobladores as

espousing a dubious morality that make them unworthy of such rights. Both groups draw on

economic frameworks in their disputes. In asserting the commodification of ejidal assets to their

exclusive benefit, ejidatarios proffer a kind of market citizenship. Some pobladores employ

similar ideals, for example, by establishing a producers’ association that allows them access to

state programs via their economic status.

At the same time, both ejidatarios and pobladores demand from one another a civil sociality, i.e. a

mutual respect and the fulfillment of social obligations, especially obligations arising from kin

and clientelistic relations. These demands draw on ideals of a moral economy which recognize

such relationships as antecedent to the state (including the ejido itself) and key to activating the
72
state machinery. When individuals fail to live up to their social obligations, they appear to their

opponents as false citizens who block some people’s access to rights in order to advance their

own, personal agendas.

Connecting this material to the counter-reforms, we note that the counter-reforms posited market-

based solutions to Mexico’s agrarian problems (Assies 2008). Critics of the counter-reforms

argued for a rights-based approach to land tenure (Encinas et al. 1995; Léonard et al. 2004). In

our interviews with ejidal residents in Calakmul, we found they espouse both a market-based and

rights-based approach to citizenship while employing ideas of a civil sociality that allow them to

expand the range of rights to which they might make claim, vis-à-vis the state but also the social

collective, i.e. the ejido. In the face of limited state services, this expansion is accompanied by the

selective limitation of others’ access to the same rights.

This latter aspect of citizenship is important to research on the counter-reforms as it suggests

that, at base, ejidal residents’ responses to the counter-reforms may be explained by whether or

not they believe the commodification of particular assets, the internal enclosure of common

lands, the wholesale privatization of an ejido, or some other response allows for maximum

manoeuvre in society. In this regard, the situation in Calakmul may be unique. Prior to the

counter-reforms and an expanded state presence beginning in the 1990s, ejidatarios’ ability to

survive, let alone manoeuvre, often depended on a steady flow of pobladores willing to brave

stark agricultural conditions for the promise of land. The counter-reforms coincided with

municipal formation and growing state subsidies to undercut this dynamic. Crucially, the ability

of marginalized pobladores to rectify their situation by colonizing new lands is now impossible.

73
The ethical dimension of a civil sociality is never far from ejidal residents’ thinking.

In their disputes over natural resources and the distribution of government aid, ejidatarios and

pobladores both attempt to employ the ejido “as an institution to enforce a moral discourse about

the value of social relations” (Castellanos 2010, 146). Castellanos describes an ejido in Yucatán

state where ejidatarios resisted land privatization in favour of a collective ownership that protects

them from market fluctuation. In Calakmul, the moral calculus is distinct. Based on the region’s

history as a frontier, ejidatarios turn to a market citizenship precisely to seek protection from

market fluctuation and do so by both taking advantage of state subsidies and exploiting

pobladores. Pobladores in Calakmul have some recourse against this exploitation. This includes

employing a discourse of fairness rooted within norms of a civil sociality, as they work with

municipal authorities and cultivate patron-client and kinship ties with ejidatarios. However, the

ability of pobladores to fully enforce a civil sociality, let alone claim their legal rights to federal

programs aimed at the general populace, is undermined by the way the counter-reforms

reinforced ejidatario prerogatives, often at poblador expense. In combination with municipal

formation, PROCEDE cemented ejidatario-poblador hierarchies in Calakmul. In the resultant

disputes over ejidal assets and access to state subsidies, we see that ejidal residents employ

diverse (and shifting) notions of citizenship, notions which indicate the multiple ways rural

dwellers are disenfranchised and disenfranchise, as well as the strategies they use to either

enforce or combat inequalities.

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83
 CAPITULO V

Los nudos del ejido: Nuevas Disputas y Relaciones Intra-ejidales en Calakmul, Campeche

Este artículo ha sido enviado para su dictamen al Comité editorial de la revista Estudios
Sociológicos del Colegio de Mexico.

SANTANA NAVARRO OLMEDO, BIRGIT SCHMOOK, CLAUDIA RADEL

Y FRANCISCO DELFÍN GURRI GARCÍA

Se anexa correo de recepción (Anexo 3).

84
Los nudos del ejido: Nuevas Disputas y Relaciones Intra-ejidales en Calakmul,
Campeche

Resumen

En la actualidad, el acceso a los recursos naturales del ejido, la distribución de los apoyos
gubernamentales y el derecho sobre la tenencia de la tierra son problemas en el ejido mexicano
que están asociados a políticas económicas neoliberales. En este artículo, exploramos las
relaciones entre ejidatarios y pobladores de tres ejidos de Calakmul, estado de Campeche,
México. Se abordan las diferentes interpretaciones y factores que caracterizan el problema
agrario mexicano actual. Con base en trabajo etnográfico, incluyendo entrevistas a profundidad y
grupos focales, analizamos el conflicto que enfrentan ejidatarios y pobladores. Encontramos que
la sobrevivencia o las decisiones de aprovechar las oportunidades de participar y asumir los
riesgos del mercado son parte de un escenario que pone a sus habitantes en tensión permanente.
Concluimos que es necesario repensar la lucha por los recursos del ejido y los efectos no
deseados que producen los programas gubernamentales entre la población ejidal.

Palabras clave: Apoyos al campo, tenencia de la tierra, agricultores sin propiedad, conflicto
agrario.

85
 Ser poblador es vivir meramente viviendo, pues a tus labores que
hagas, porque no hay de otra cosa que te sostenga, porque no vas
a vender una hectárea de tierra porque no lo tenemos y dijéramos
si fuera ejidatario fuera diferente (B.S. registro 16/04/12).

Introducción

A raíz de la reforma agraria de 1992 han surgido nuevas amenazas y disputas al interior de los
ejidos respecto a los recursos naturales, los apoyos gubernamentales y los derechos sobre la
tenencia de la tierra. El análisis se refiere con frecuencia a seis factores: 1) el cambio climático;
2) la liberalización del sector agrícola; 3) cambios en los subsidios de cultivos básicos; 4) la
expansión de subsidios gubernamentales y el condicionamiento a través de programas; 5)
exacerbación de la migración, y 6) la implementación de programas de conservación (Schmook
et al., 2012). La identificación de estos factores es un avance; sin embargo, es necesario enfocar
el análisis de cómo la gente resiste y se convierte en contestatarios frente a estos factores (Cernea,
1995). En este artículo examinamos las disputas que protagonizan ejidatarios y pobladores9 de
Calakmul, en un contexto de miseria y de pocas oportunidades en Calakmul. Nos enfocamos en
tres factores: 1) el acceso a los recursos naturales del ejido (leña, agua, madera, etc.); 2) la
distribución de los apoyos gubernamentales que se destinan a las tareas del ejido (tanto para las
actividades agrícolas como fuera de éstas) y 3) el papel de las autoridades locales (comisariado
ejidal/municipal) en las disputas. Éstas también incluyen otros aspectos como: relaciones de
parentesco, prácticas clientelares, pérdida de los órganos de gobierno ejidal (asamblea, comisario
ejidal y consejo de vigilancia). Seleccionamos tres ejidos (Nuevo Becal, Ricardo Payró Jene, La
Guadalupe) como estudios de caso. Nos preguntamos: ¿cuál es motivo de las disputas? y ¿cuáles
los efectos en las relaciones entre los habitantes del ejido? Con trabajo etnográfico realizamos a
lo largo de siete meses en los tres ejidos, analizamos el papel representado por ejidatarios y
pobladores en las disputas intra-ejidales, y el problema de por qué surgen dichas disputas en
Calakmul. Nuestro objetivo es la descripción de puntos de vista opuestos (ejidatario/poblador), y
explicar los antagonismos enmarcadas por el derecho, en el caso de los ejidatarios, o el no-
derecho de la tierra para los pobladores. Planteamos la necesidad de indagar más sobre la lucha
por los recursos del ejido.

9
Usamos la categoría de “poblador”, porque es la palabra que más usa la gente en Calakmul para referirse a los
habitantes que carecen de derechos ejidales.

86
Situación actual: el ejido en México

Las tierras ejidales en México ocupan más de la mitad del territorio nacional (51%), distribuidas
en 29, 529 ejidos. La población está integrada por ejidatarios, quienes tienen el derecho de uso y
disfrute de la tierra; posesionarios, quienes han adquirido la titularidad de los derechos sobre la
parcela ejidal y no están reconocidos como ejidatarios; y avecindados o personas que carecen de
tierra (Procuraduría Agraria, 2013; Mendicuti, s/f). El marco regulatorio del ejido contenido en la
Ley Agraria de 199, supone que un hijo/a se convierte legalmente en ejidatario/a, mientras que el
resto adquiere una condición de posesionario o avecindado; es decir, no tienen el beneficio de ser
ejidatarios, pero disponen de la aprobación de la familia y de la asamblea ejidal para trabajar la
tierra (Del Rey, 2005). Al mes de marzo del 2009, el total de ejidatarios en México era de: 2,
271,365 (78.5% hombres, 21.5% mujeres); posesionarios: 645, 620 (74.4% hombres, 25.5%
mujeres) y avecindados: 1, 044,130 (65.5% hombres y 34.5 mujeres).10 La mayoría de los
ejidatarios/as tiene más de 50 años (62.9%), lo que indica un proceso de envejecimiento
(Estudios Agrarios, 2010). El ejido está compuesto por la asamblea general de ejidatarios, la cual
es el órgano de decisión conformado por todos los ejidatarios (Art. 22). El comisario ejidal se
encarga de ejecutar los acuerdos que toma la asamblea, así como de la representación y gestión
administrativa del ejido (Art. 32); mientras que el consejo de vigilancia (Art. 35 y 36), se encarga
de vigilar las acciones del comisario ejidal y lo dispuesto por la asamblea de ejidatarios (Ley
Agraria, 2012).

En las últimas tres décadas, una creciente literatura ha cuestionado el funcionamiento del ejido
como medio de subsistencia y sistema de producción agrícola. Bartra y Otero (1988) mencionan
que de 1940 a 1970, los ejidos habían tenido una producción satisfactoria debido a las políticas
de subsidios y financiamiento del Estado. La producción agrícola pasó de 53% a 87% en esta
época. Sin embargo, la sobreproducción y desplome de los precios a nivel internacional en la
década de los años setenta, llevó a la ruina a miles de familias campesinas en México. Para
superar la crisis agrícola, el gobierno de Luis Echeverría (1970-1976), aplicó una Reforma

10
A pesar de la migración masculina, la feminización del campo y del aumento del trabajo asalariado extra-local
para las mujeres, el modelo familiar rural mantiene el sesgo patrilineal en los derechos sobre la tierra, que coloca a
las mujeres en una posición de subordinación y de pérdida de sus derechos, lo cual puede explicar la “falta” de
mujeres en estas cifras (ver Almeida, 2012).

87
Agraria en 1971 que privilegió al ejido como unidad económica y colectiva, formando uniones de
ejidos o de asociaciones rurales de interés colectivo (Warman, 2001). Esta reforma y
subsecuentes programas fueron insuficientes para dar respuesta a la crisis en la caída de los
precios a cultivos básicos (Bartra y Otero 1988). Para la década de los ochenta, la producción
agrícola interna continuó declinando, afectando amplios grupos de productores rurales que
decidieron abandonar las actividades agrícolas (Rubio, 2001).

Las evaluaciones de Ortega, León y Ramírez (2010) y Puyana y Romero (2010), del sector
agrícola en México, muestran cómo la aplicación de las políticas neoliberales (desregulación de
las actividades económicas, privatización de empresas públicas, liberalización de la economía,
reordenamiento del gasto público y la eliminación de la intervención pública en una serie de
procesos y actividades en el medio rural, entre otras) bajaron en un 50% los precios de cultivos
básicos, a la par de una reducción en la superficie sembrada durante 1980-2008. Esta situación se
profundizó con las reformas al Artículo 27 constitucional en 1992 y su Ley Agraria, la cual puso
fin al reparto agrario y promovió un mercado de tierras en los ejidos (Encinas, 1995; Alegrett,
2003); así como un nuevo marco de relaciones entre el padre ejidatario y sus hijos pobladores con
la implementación del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de solares
Urbanos (PROCEDE) (Del Rey, 2005:3). Appendini (1988, 1992, 2008); Appendini et al.
(1983); Caire (2010) y Suárez (2011), analizan cómo el modelo neoliberal de agricultura, donde
los productores reciben poco y los consumidores pagan mucho en los alimentos básicos (maíz,
frijol, tortilla, etc.), ha traído un deterioro de las condiciones de vida de las poblaciones de
escasos recursos y la quiebra de las cadenas agroalimentarias tradicionales.

El balance que realiza Léonard y Losch (2009) del sector agrícola, y su integración al mercado
norteamericano vía Tratado de Libre Comercio (TLC), muestran cómo la agricultura mexicana,
ha resistido los embates de la economía de Estados Unidos. Tan sólo en el 2003, las remesas
ligadas a la migración11, fueron equivalentes al 60% del Producto Interno Bruto (PIB) agrícola.
De acuerdo con el autor, las remesas han contribuido a un cambio estructural en la agricultura

11
En el 2007, existía una población de 11.8 millones de mexicanos residentes en Estados Unidos, de los cuales 56 %
eran hombres y 44% mujeres (ver, Estudios Agrarios, 2011)

88
familiar, consolidando y ahondando las distancias entre distintos sectores de la población
campesina.

Trujillo (2009, 2012) critica el sistema ejidal al sostener que el ejido hoy en día no es más que
una forma de pequeña propiedad privada o minifundio tipo “farmer”, materializado en miles de
unidades de producción campesina individual que ha dejado a millones de familias viviendo por
debajo del límite de pobreza en las áreas rurales, debido a su sistema de organización que inhibe
el desarrollo. Es decir, el ejido concedido como un sistema de producción para la intervención
política, ha sido debilitado por su propio objetivo: mantener una gran presencia minifundista en
el campo, y por las regulaciones que obstaculizan su desempeño agrícola. Barnes (2009)
menciona tres factores que han impactado de manera negativa al ejido mexicano: 1) las reformas
al marco legal de tenencia de la tierra puestas en marcha en 1992; 2) la apertura comercial que
cambió el panorama macroeconómico del país con el Tratado de Libre Comercio y; 3) la
urbanización y el consiguiente aumento en el valor comercial de la tierra. Estos tres factores han
representado un “shock” para los campesinos y sus familias.

Robles y Montaño (2010), proporcionan un estudio de caso en el cual se ve reflejado el “daño”

que se ha hecho en el ejido. Su estudio sobre la situación económica de los ejidatarios de
Bacobampo en Sonora, muestra cómo el ejido pasa por una etapa de cambios en la cual puede
dejar de reproducirse, debido a una reorientación de los subsidios agrícolas que sostenían al
sistema ejidal. Las reformas al artículo 27 constitucional en 1992 permitió a los ejidatarios vender
su tierra, cambiando el tipo de propiedad social a privada. Como resultado de este cambio, los
ejidatarios y sus hijos rompieron con los anteriores vínculos de reproducción social del núcleo
ejidal, y la tierra como medio de subsistencia. Los estudios de Coronado (1996), Oehmichen
(1997) y López (2006), muestran cómo la política neoliberal canceló el crédito a los campesinos
productores de granos básicos; atomizó los subsidios en programas asistencialistas y sujetó a los
campesinos más pobres a una lógica reglamentaria y empresarial de diversos proyectos
agropecuarios.

Quesnel y Del Rey (2005), Léonard, Quesnel y Velázquez (2003), Léonard, Quesnel y Del Rey
(2004) y Léonard y Losch (2009), documentan cómo ante la degradación del ingreso y el

89
crecimiento de las desigualdades en los ejidos de Veracruz, las familias han modificado la
economía familiar rural, articulando localidades, actividades e ingresos diversos similares al
sistema de “archipiélago”. Respecto de los subsidios agropecuarios Márquez-Issac et al. (2008),
ofrecen una visión crítica de los programas gubernamentales en comunidades campesinas del
oriente de Tabasco, argumentando que el carácter asistencialista ha impedido reorientar y
transformar a los campesinos en productores viables y competitivos. Los apoyos se han
convertido en mecanismos de sobrevivencia y generadores de prácticas que tienen un costo
ambiental elevado: la tala del monte o la cacería furtiva, que puede llegar a comprometer su
capacidad productiva en el mediano y largo plazo. Con respecto a Calakmul, Reyes-Hernández et
al. (2003) describen cómo los apoyos y subsidios a los campesinos han tenido diferentes
impactos en la deforestación de la selva. Horbath y Amalia (2012), muestran cómo las políticas
de subsidios sociales, específicamente el programa de Oportunidades, presenta contradicción en
la implementación cuando se traduce en una política pública asistencialista, focalizada, sin una
visión integradora con la política económica y de desarrollo regional.

A esta diversidad de explicaciones sobre el saldo negativo que han dejado los cambios
estructurales impulsados por la Reforma de 1992 y el debilitamiento del ejido como medio de
subsistencia, de producción agrícola y sistema político local, se le agregan las disputas entre
ejidatarios y pobladores por los recursos naturales y la distribución de apoyos gubernamentales
en el ejido, así como el nuevo papel que adquieren las autoridades locales en estas disputas.

Métodos
Región de estudio
Calakmul limita con Guatemala en el área sur del estado de Campeche; se localiza en el sur de la
Península de Yucatán (ver mapa). La selva seca tropical ocupa 1, 574,389 hectáreas, lo que
equivale a 93.7% de la superficie total de la región. En Calakmul los productores cultivan maíz,
fríjol y chile. Tienen potreros para ganadería y realizan aprovechamientos forestales y cacería de
animales silvestres (Uitz et al., 2006:5-6). Su población total es de 26,882 habitantes (INEGI,
2010). Calakmul presenta condiciones negativas en casi todos los índices que reflejan los niveles
de vida: el índice de marginación es alto (CONAPO, 2010); el 40% de la población se encuentra

90
en condiciones de pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y de patrimonio, es decir, un nivel
de rezago social alto (Martínez, 2010:157).

Mapa 1. Ubicación de los tres ejidos bajo estudio

Mapa elaborado por Holger Weissenberger, ECOSUR

Desde la década de 1910, Calakmul presentó diferentes etapas de extracción de recursos: chicle y
madera (Klepeis, 2000). La baja densidad poblacional se mantuvo hasta finales de los años
sesenta, en que se promueve la colonización y aplican programas de desarrollo (Haenn, 2006).
Durante la presidencia de Echeverría (1970-1976) comenzó la colonización del sureste y se
formaron nuevos ejidos (Ericsson et al., 1999) con inmigrantes y campesinos solicitantes de
tierras, provenientes de 23 estados del país, particularmente de Guanajuato, Durango, Coahuila,
Michoacán, Veracruz, Tabasco y Chiapas (Medrano, 1996; Vallejo et al., 2011; Gurri y Ortega,
2012). De este modo, familias con culturas, religiones, idiomas y experiencia completamente

91
diferentes convergieron en Calakmul. En 1989, el gobierno federal crea la Reserva de la Biosfera
de Calakmul y se diseñaron programas de desarrollo comunitario y de participación social
relacionados con el medio ambiente (Uitz et al., 2006). Calakmul fue decretado municipio en
1996 (INAFED, 2013), lo cual trajo un aumento de servicios, instituciones, programas de
gobierno y la aplicación del programa PROCEDE (Haenn, 2006). Actualmente en Calakmul hay
once instituciones, entre gubernamentales y ONGs, que operan 49 programas (Azuara y Pallares
et al., 2011), entre ellos: PROCAMPO, PROGRAN, OPORTUNIDADES (SAGARPA, 2013).

Los ejidos de Calakmul incluidos en el estudio son: Nuevo Becal, Ricardo Payró Jene y La
Guadalupe. Colindan con la Reserva de la Biosfera de Calakmul: Nuevo Becal al norte, donde los
habitantes practican agricultura de subsistencia -la milpa- y el aprovechamiento forestal; y
Ricardo Payró Jene y La Guadalupe, en el área sur, donde se realiza la milpa de subsistencia, y el
cultivo comercial de chile jalapeño. Las tres comunidades fueron seleccionadas a partir de
trabajos realizados en la región por tres de los coautores (Gurri et al., 2001, 2002; Gurri y Ortega,
2012; Radel y Schmook, 2008; Schmook y Radel, 2008; Schmook, 2010; Radel, 2012; Radel et
al., 2012; Schmook et al., 2013) las cuales proporcionaron datos históricos y contemporáneos de
los ejidos en Calakmul.

Los tres ejidos no cuentan con drenaje y el agua para uso doméstico es captada de la lluvia. Sólo
Ricardo Payró Jene tiene con un Centro Comunitario de Aprendizaje (internet). Muchas
viviendas son de madera con techos de lámina, aunque en los últimos años la intervención del
gobierno a través de programas como “échale a tu casa” ha cambiado el paisaje de las viviendas
con construcciones de “material”. Las familias tienen animales de traspatio. El comercio está
constituido por pequeñas tiendas, incluyendo la tienda comunitaria. Hay diversas actividades
productivas: en Nuevo Becal se práctica la extracción de madera y chicle; en Ricardo y la
Guadalupe predomina la agricultura de subsistencia y comercial (maíz, frijol, chihua, chile
jalapeño). En los tres ejidos, los programas gubernamentales fomentan la ganadería de
bovinos/ovinos, y la apicultura.

Recolección y análisis de datos

92
La recolección de datos en los tres ejidos se realizó durante los meses de marzo/agosto de 2012 y
junio de 2013. Los métodos utilizados incluyen: trabajo etnográfico (Hammersley y Atkinson,
1994), recorridos de identificación, descripción, observación participante, entrevistas a
profundidad y talleres de grupo focal (Taylor y Bogdan, 1987). La entrada al campo se vio
favorecida por el trabajo previo que compañeros habían establecido con familias en Becal,
Ricardo y La Guadalupe. Esta confianza permitió establecer una relación abierta con varias
familias. Nos enterábamos de los hechos que acontecían en las asambleas ejidales y los
problemas del ejido: las disputas y rivalidades entre ejidatarios y pobladores por los recursos del
ejido y la distribución de los apoyos gubernamentales, lo cual se convirtió en una fuente de
información importante (Gutiérrez y Delgado, 1995). Realizamos entrevistas a profundidad con
fundadores del ejido (ancianos, hombres/mujeres ejidatarios y grupos de productores). Estos
hombres y mujeres recordaban sus trayectorias, los incidentes y disputas como experiencia de
vida (Turner y Bruner, 1986). Entrevistamos a funcionarios de la Secretaria de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) en Xpujil, exfuncionarios
municipales y al presidente municipal de Calakmul, quien nos dio su anuencia para entrevistar a
los funcionarios encargados de operar los programas y proyectos en la región.

La información arrojó antecedentes de agricultura y de organización de cada ejido, y sobre los

comportamientos y rencores que guiaban las disputas entre ejidatarios y pobladores. Durante los
talleres agrupamos a pobladores (as) y ejidatarios (as); cada grupo desde su mesa comentaban su
malestar respecto de la asignación de los apoyos gubernamentales, el derecho ejidal y los
recursos naturales del ejido, lo cual creaba un ambiente tenso. La mayor parte de las entrevistas
fueron grabadas con el permiso de las personas y luego transcritas para el análisis. Éste consistió
en comparar tres factores que guiaron las disputas entre ejidatarios y pobladores: el ejercicio de
los derechos sobre la tierra, el acceso a los apoyos gubernamentales y el uso de los recursos
naturales. Los testimonios y trayectorias de vida nos permitieron contextualizar la situación
económica y de tenencia de la tierra. El análisis se complementó con información del archivo
municipal (programas agrícolas, apoyos económicos, actas de asamblea, informes sobre la
gestión municipal, entre otros) y documentos (solicitudes de apoyos económicos, actas
constitutivas como productores, informes de trabajo) de líderes locales, productores y
comisariado ejidal/municipal.

93
Resultados y Discusión
Apoyos gubernamentales y movimiento anti-ejidatarios
Al comparar el número de ejidatarios y pobladores, se encontraron diferencias importantes entre
los datos oficiales y los recolectados en campo (ver figura 1). De acuerdo con el Censo
Agropecuario 2007 y del Registro Agrario Nacional (RAN), el estado de Campeche tiene 46,567
ejidatarios. De éstos, 3,690 (7.9%) viven en el municipio de Calakmul: Nuevo Becal tiene 86
ejidatarios; Ricardo Payró, 102; y La Guadalupe, 73 ejidatarios. La población sin derechos
ejidales (pobladores) en Calakmul es de 1,387 personas: Nuevo Becal, 6; Ricardo Payró 14; y La
Guadalupe, 5. Estos datos sugieren que durante las encuestas oficiales se contabilizan jefes de
familia (ejidatarios/as), y se excluyen a los hijos (pobladores), lo cual puede explicar la “falta” de
pobladores en estas cifras del RAN.

Figura 1. Población de ejidatarios y pobladores en tres ejidos: La Guadalupe, Ricardo

Payró Jene y Nuevo Becal
Ejido Núm. de Núm. de Núm. de Núm. de
ejidatarios. pobladores. ejidatarios. pobladores.
Fuente: (RAN) Fuente: (RAN) Fuente: Campo Fuente: campo
La Guadalupe 73 5 65 80
Ricardo Payró 102 6 84 117
Nuevo Becal 86 14 95 200
Total 261 25 244 397
Elaboración propia con datos del Registro Nacional Agrario y de trabajo de campo

En Calakmul, las personas que carecen de derechos ejidales se les denomina “poblador”, o
“avecindado”. A esta categoría pertenecen también los hijos de ejidatarios. Como a los
ejidatarios, los pobladores también les exigen participar en el trabajo comunitario (fajinas), asistir
a las asambleas y pagar las cuotas y multas al ejido. Sin embargo, una diferencia crucial separa a
los dos grupos: los pobladores no tienen ni voz ni voto en las asambleas ejidales, que es el
espacio donde se deciden los problemas del ejido. Las asambleas generales donde sí toman
desciciones los pobladores, son convocadas en pocas ocasiones. Los pobladores dependen
completamente de los ejidatarios, quienes les prestan tierra o contratan para trabajar (jornales) en
sus parcelas. En otras palabras, la autonomía de los pobladores está limitada por su figura legal
de ausencia de títulos agrarios. Esto hace que la interacción entre ambos grupos sea complicada.
En cada ejido las descripciones que usan los ejidatarios para referirse a los pobladores son

94
antagónicas: “Los pobladores no tienen terreno, y aunque los tengan no los trabajan, ellos viven
ahí nada más de maleantes” (S.A. registro, 21/06/2013). Los pobladores, en cambio, caracterizan
a los ejidatarios como gente que los chantajea y los engaña: “ellos tienen el mando, y entre los
ejidatarios se ponen de acuerdo para no apoyarnos, nos multan por no estar al corriente en los
tequios (trabajo comunitario), pero yo vi las listas de los ejidatarios cuando mi papá fue
comisario y algunos no tenían ningún tequio” (B.S., registro, 16/04/12). Estos puntos de vista
opuestos, tienen su origen, al parecer, en la llegada de pobladores a Calakmul durante la década
de los ochenta y noventa del siglo pasado, y que no son hijos de los ejidatarios, lo cual habla de
que no todos los pobladores son iguales. Esta falta de parentesco que se da en las comunidades,
también es una característica que explica la problemática particular que vive la región.

En Calakmul, las agencias gubernamentales y la coparticipación de ONGs generan un flujo de

programas, recursos económicos y formas normativas que influyen en las interacciones
cotidianas de hombres y mujeres de los ejidos. Azuara et al. (2011), registran para Calakmul
once instituciones entre gubernamentales y ONGs, que operan 49 programas. Siete de las 11
instituciones, destinaron más de treinta y siete millones de pesos durante diez años (1998-2007),
en 17 programas orientados al desarrollo social, agrícola, ganadero, ambiental y la
compensación de desastres naturales (Fonden). Datos de campo muestran que los apoyos
gubernamentales que llegan a los ejidos son también una fuente de disputas. Sostienen los
pobladores que el principal motivo de los altercados que se producen en los ejidos, es la
“injusta” distribución de los apoyos económicos. La inconformidad y sentimientos anti-
ejidatarios que se generan conducen a la movilización social, como en Ricardo Payró Jene; o
bien, la integración de organizaciones independientes a las autoridades ejidales en La
Guadalupe.

Don B.S. es de Las Choapas, Veracruz; sus padres lo trasladaron en el año 2000 a Ricardo
Payró. Entre 2002 y 2008 migró varias veces hacia Birmingham, Alabama, Estados Unidos. Así
pudo comprar 20 hectáreas de tierra a su papá. Don B.S. fue el líder del movimiento de
pobladores en el año 2010 que demandó mayores apoyos económicos y buscó nombrar un
comisariado municipal que les ayudara a gestionar sus propios recursos, ya que a través de los
ejidatarios no había sido posible.

95
 Aquí hay muchos apoyos, pero los ejidatarios no nos toman en cuenta, nos dan lo que
quieren, cien pesos por el jornal y te vas a caminar lejísimos. Yo y mi primo,
estuvimos hablándoles a los pobladores, si podemos organizarnos para poner un
comisario que baje los proyectos para nosotros los pobladores. Pero tuvimos
problemas con los ejidatarios, no quisieron, se pusieron al brinco que estábamos
dividiendo al pueblo y les dije –no lo estamos dividiendo simplemente nos
organizamos porque necesitamos algo de apoyo, y si ustedes no nos quieren apoyar
pues nosotros vamos a buscar la manera de que nos puedan apoyar-. Tuvimos
problemas, nos sacaron, no nos dejaron organizarnos, y algunos pobladores tuvieron
miedo, porque les dijeron los ejidatarios que no les iban a dar su carta de residencia,
y se nos vino abajo esto, no tuvimos apoyo, ese fue el detalle (poblador del ejido
Ricardo Payró, registro 16/04/12).

Esta situación agrupó a los ejidatarios para frenar la protesta y convencer al líder. La respuesta,
a través de la asamblea ejidal, fue contundente: o desistían de su cometido que ponía en peligro
la unidad de la comunidad o serían expulsados del ejido. Las autoridades lograron resolver el
problema amedrentando a los líderes del movimiento, como se muestra en el siguiente relato de
Don J.S., quien fue presidente del comisario ejidal durante el trienio 2009-2012.

(…) este chamaco empezó hacer sus revueltas con pobladores, y comenzó a
gestionar para sus pobladores; entonces yo me vi obligado a buscar solución, fui al
palacio municipal a platicar porque yo no quería que el pueblo se divida, y el
comisario municipal no se movía para nada siendo su trabajo, entonces en una
asamblea hice un documento firmado por toda la gente que estaba apoyándome para
que a esta persona se le quite el poder que tiene y no se le atienda en nada, y lo
llevamos a las dependencias (…) ahorita está tranquilo, ya no hay revueltas, que los
pobladores, que los ejidatarios, todo ese rollo se acabó (…) (J.S., ejidatario de
Ricardo Payró Jene, registro 19/03/12).

Entre las pláticas que sostuvimos con varios pobladores, oímos decir entre ellos que “tarde que
temprano se impondrá un poblador como municipal” y entonces las cosas cambiarán para ellos.
Una situación similar ocurre en La Guadalupe, donde un líder local formó una Sociedad de
Producción Rural denominada “Coox Muu´Ch Meyah Uh Luu´m” (nosotros juntos trabajamos la
tierra)12, con media comunidad -muchos de ellos pobladores-, para obtener beneficios
económicos que el comisario municipal no les brindó. La otra mitad de la comunidad (ejidatarios)

12
En 2010, fue incendiada la parcela demostrativa donde trabajaba el grupo de pobladores; se culpó a las autoridades
ejidales, de quienes se dice, están en contra del trabajo de conservación. Como respuesta de lo sucedido, en 2012, se
constituye la sociedad de producción con el propósito de facilitar la gestión de apoyos económicos para el trabajo de
la reforestería.

96
se organizó con el apoyo del comisario ejidal. Ambos grupos (ejidatarios/pobladores), esperan
tener aún comisariado ejidal de su grupo para tener acceso pleno a los programas y subsidios
gubernamentales.

Doña R.J., originaria de Juárez, Chiapas, llegó desde muy pequeña a La Guadalupe. Sus padres
son fundadores del ejido. Su núcleo familiar está integrado por diez hermanos, todos pobladores.
Debido a la desigualdad en la distribución de los apaoyos económicos que realizan autoridades
del ejido, en el 2012 se incorpora a la Sociedad de Producción Rural para obtener mejores
beneficios económicos:

Aquí está dividido el ejido. Los ejidatarios nos humillan mucho, no nos quieren
apoyar. En las asambleas no podemos hablar ni decir nuestra opinión, y no tenemos
derecho a nada. Se supone que es así aquí. Por eso la mayoría de los pobladores está
con M.P., porque estamos inconformes con lo que nuestras autoridades hacen, y
pues decidimos estar con él; él nos ha apoyado bastante. Al menos yo recibí el apoyo
de PROCAMPITO,13 él lo gestiono para que lo pudiéramos obtener, es lo único que
tenemos gracias a él, y no nos quita nada del apoyo que nos da el gobierno, porque
ahí en la asamblea ejidal nos quitaran la mitad del apoyo y trabajábamos igual que
el ejidatario (pobladora del ejido La Guadalupe, registro 19/04/2012).

Esta disputa es bien conocida entre los funcionarios municipales de Calakmul, para quienes
representa un dilema otorgar apoyos económicos,14 debido a compromisos y relaciones de
“amistad” que guardan con autoridades ejidales y líderes locales, como se muestra en el
siguiente testimonio:

En La Guadalupe hay un conflicto social. Don M.P. tiene un grupo que maneja
media comunidad y Don M.M. maneja la otra media comunidad, son rivales a morir,
la lucha de poder es impresionante. Ambos son mis amigos y son muy trabajadores, y
para nosotros como ayuntamiento es difícil cuando hay apoyos porque se vuelve en
un conflicto (Aurelio López Vargas, responsable del programa apícola registro
18/06/13)

13
PROCAMPITO es un programa estatal diseñado para productores de maíz de autoconsumo de hasta 2 hectáreas.
Los beneficios en insumos o herramienta son de 900 pesos por hectárea. En algunos casos, estos insumos son
negociados por los campesinos para obtener un ingreso extra, o para solucionar un problema familiar.
14
En otro trabajo analizamos cómo cada vez más los funcionarios municipales de Calakmul, deciden a quien dar y a
quién no dar los apoyos gubernamentales entre la población ejidal; y es probable que en el futuro continúe ante los
conflictos intra-ejidales.

97
En síntesis, muchos aspectos del conflicto entre ejidatarios y pobladores se crean, según los
pobladores, porque los ejidatarios son los primeros en repartirse los apoyos
gubernamentales, como las piletas, las casas o los recursos económicos del “empleo
temporal”. También culpan al comisariado ejidal/municipal de elaborar las listas de los
programas gubernamentales con familiares o allegados, de manera discrecional y sin
conocimiento de la asamblea ejidal, lo cual genera el disgusto de la gente. Los acuerdos y
“decisiones” tomados en la asamblea ejidal y, traducidos en silencios por relaciones de
parentesco, falta de interés en los procesos del ejido y prácticas de coacción por parte de
algunos ejidatarios y ejidatarias, muestran cierta legitimidad en este orden, así como un
posible cansancio de la institución ejidal que inhibe su desarrollo (Trujillo, 2012), al
pulverizar cada vez más la lucha por la sobrevivencia.

Las jerarquías sociales y el acceso a los recursos naturales del ejido

Las jerarquías sociales al interior del ejido juegan un lugar importante, que se refleja en una
distribución diferenciada de los recursos naturales del ejido. Con frecuencia se acompaña
del origen étnico, edad o género. Veamos algunos ejemplos. Vale la pena reflexionar sobre
estos factores, a partir de situaciones concretas que recopilamos en campo con entrevistas a
profundidad. Don F.H. es indígena tzeltal de Chiapas; llegó hace diez años a Nuevo Becal
por uno de sus familiares, quien le presta una extensión de tierra para sus actividades
agrícolas. Don F.H. forma parte de un grupo de 15 indígenas chiapanecos que se instalaron
en los últimos años a las afueras del poblado. Su posición como indígena al interior del
ejido muestra una desigualdad social entre los campesinos provenientes de otros estados del
país, que se refleja en el aislamiento y la falta de confianza hacia ellos. La exclusión se ve
exacerbada por la ausencia de apoyos gubernamentales, la falta de derechos ejidales y de
acceso a los recursos naturales del ejido, así como el abuso de los grupos de poder u
organizaciones de productores de la localidad.

Nosotros no tenemos piletas. Hay una persona que tiene poco viviendo aquí y tiene
una buena pila, y nosotros que tenemos tiempo aquí no tenemos. Hay personas que
hasta cuatro rotoplas les dio el gobierno y hasta un triciclo, pero yo no. Soy de la
tercera edad, estoy solo aquí y hay unos que hasta casa de material tienen, las cosas
no son parejas, porque los apoyos por parte de las autoridades son desiguales. No se
98
 hacen las asambleas y cada quien jala por su lado, no hay una informalidad con las
personas (…) Aquí hay mucha discriminación hacia nosotros como indígenas,
porque la verdad los apoyos del gobierno nada más se los agarran los ejidatarios o
la gente de Veracruz y Tabasco, a nosotros no nos toman en cuenta, por ejemplo,
aquí hay un grupito de ejidatarios que agarran el recurso de empleo temporal y de
ahí le pagan a uno cuatrocientos o trescientos, según de dónde eres, y después te
dicen: -sabes que te doy trabajo-, ya no te dan la parte que te debe corresponder,
entonces ellos lo manejan como negocio ya nos pagan por jornal; nosotros
trabajamos igual que los ejidatarios y pobladores pero la mayor parte se la agarran
ellos porque dicen que el apoyo viene para ellos (…). También hay un grupo
organizado que cuenta con su acta constitutiva, y te piden que la CURP o la
credencial de nosotros, pero no sabemos qué recursos bajan, no nos dicen para qué,
y de ahí no sabemos si viene o no, como que nos utilizan… (F.H., indígena de Nuevo
Becal, registro 21/07/12).

Doña E.A, del estado de Veracruz, llegó en la década de los setenta a la edad de seis años, al
ejido de Nuevo Becal. Desde muy pequeña fue incorporada a las tareas del campo por su padre,
debido a la emigración a Estados Unidos de varios de sus hermanos. Doña E.A. obtuvo los
derechos ejidales tras la emigración de su esposo a Estados Unidos (Schmook and Radel, 2008;
Radel et al., 2012); al interior del ejido es vista como una mujer muy activa y trabajadora; ella ha
trabajado en el chicle, en el carbón, en la ganadería, la agricultura y la miel, entre otras
actividades. Doña E.A. está molesta debido a que los pobladores no participan en las fajinas
(trabajo comunitario) del ejido y extraen la madera sin permiso de los ejidatarios. Ella siente que
debería tener un beneficio económico por parte de los pobladores que elaboran carbón con la
madera del bosque, porque es ella quien posee legalmente los derechos sobre los recursos
naturales del ejido. En el mismo sentido, menciona que los recursos económicos ejidales,
obtenidos del área de uso común forestal, no deben repartirse en partes iguales, ya que son los
ejidatarios quienes poseen los derechos ejidales, como se refleja en el siguiente testimonio:

Hay que ser justos, aquí los pobladores no tienen ningún derecho, se te ponen al
brinco en las asambleas como un ejidatario, ellos tienen que apoyar con las fajinas
(trabajo comunitario) y no quieren. Por ejemplo, cuando el ciclón afecto los montes
hace tres años, los pobladores iban a sacar la madera en fila. Los ejidatarios no
sacaron ni un pie de madera, y los pobladores pasaban con sus camionetotas bien
llenas, ¡cuánta madera no vendieron! (…). Por ejemplo, si ellos están haciendo
carbón, bueno dame una parte, porque yo tengo el derecho, yo soy más derechosa
que ellos; pero si ellos se ayudan más que yo, uno se pregunta -qué beneficio tengo
de ser ejidataria- (…). Si yo voy a recibir dos mil pesos de madera, pues que les den
mil pesos porque nada más es poblador, porque yo tengo más derecho, pienso yo así;
a lo mejor yo estoy mal, pero si les dan partes iguales todavía te gritan y es de “me
99
 vas a dar porque me vas a dar”, y les dicen que no tienen ningún derecho y si
queremos nosotros les damos, si no, no les damos, porque el derecho es de nosotros
(E.A., ejidataria de Nuevo Becal, registro 20/07/12).

Doña R.M., de La Margarita, municipio de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas; llegó en 1990 al ejido La
Guadalupe en busca de tierras; después de un tiempo de trabajar en la pisca del chile, fue
reconocida como ejidataria ante la asamblea ejidal. Tras la migración de su esposo, ella se
convirtió en ejidataria y asumió la responsabilidad del trabajo ejidal. Doña R.M., ofrece otra
perspectiva de las disputas al interior del ejido por el trabajo de conservación del bosque que
realiza un grupo de ejidatarios.

Antes las autoridades ejidales nos apoyaban, les daban a los pobladores parejo, pero
todo el problema de la división del ejido fue por causa de las autoridades en estos
últimos año; nosotros estamos trabajamos la reforestaría, y las autoridades ejidales
y municipales no les agrada ese trabajo, y por eso para nosotros, que somos un
grupo de ejidatarios, no hay ni una firma, ni un sello, no hay nada, nos han
desconocido, porque no quieren el trabajo de la reforestación y dicen que nosotros le
estamos robando al ejido (…). Han tratado de desanimar a los demás, a mí me
trataron de desanimar, pero a mí me gustó mucho ese trabajo, porque mire, en la
misma reforestación nosotros podemos sembrar frijol, calabaza y maíz (…). (R.M.,
ejidataria de La Guadalupe, registro 21/04/12).

Las disputas en Calakmul hay que analizarlas también en el contexto de la implementación del
PROCEDE, que dejó a muchos pobladores sin la posibilidad de ser poseedores de tierras, porque
en él sólo se registraron los ejidatarios reconocidos en ese momento por la asamblea ejidal. Un
testimonio de pobladores indígenas chiapanecos de Nuevo Becal muestra esta dificultad para
acceder a la tierra ejidal: (…) ahorita por los ejidatarios se repartieron la zona urbana en partes
iguales y si un poblador busca un terreno, ya no hay (indígenas de Nuevo Becal, registro
21/07/12). Esta situación exacerbó la lucha por la tierra y reforzó los privilegios ligados a un
título agrario.

El papel de las autoridades locales: comisario ejidal vs comisario municipal

Además de la organización legal del ejido, integrada por la Asamblea, el Comisario Ejidal y el
Consejo de Vigilancia, los ejidos de Calakmul, Campeche; y al parecer también ejidos de
Quintana Roo y Yucatán, contemplan la figura de un comisariado municipal que funge como una

100
especie de mediador, representante y gestor de las necesidades urbanas del ejido ante el
ayuntamiento. Según la gente, el comisario municipal se encarga de resolver los problemas de la
zona urbana del ejido (servicios, infraestructura, etc.) y de las necesidades de los pobladores;
mientras que el comisario ejidal es responsable de las tierras del ejido. El comisario municipal
representa una figura “más formal” con “sueldo fijo” en el conjunto de la estructura burocrático-
administrativa de Calakmul; en cambio, la figura del comisario ejidal tiene rasgos normativos de
regulación comunitaria, sin sueldo y los apoyos económicos que recibe son autorizados por la
asamblea para gestiones propias del cargo, lo cual hace que mucha gente no quiera ocupar este
puesto. Estas dos figuras de autoridad (comisariado ejidal/municipal) se confrontan a menudo, y
se duplican acciones y tareas al interior de los ejidos; por ejemplo, la gestión de un mismo
programa o la elaboración de listas de beneficiarios de los apoyos gubernamentales. También
ambos cargos juegan un rol importante en la distribución de los recursos económicos. Sostiene la
gente que el principal motivo de las disputas es la inequitativa distribución de apoyos
gubernamentales que los comisariados ejidal/municipal realizan y, al parecer, incluyen a
familiares y conocidos entre los beneficiarios. Sin embargo, para las autoridades ejidales, las
inconformidades de la gente derivan de los acuerdos de asamblea, donde los ejidatarios deciden
cuánto y a quién dar los apoyos, así como al desconocimiento de las funciones de la autoridad
ejidal/municipal.

Nosotros, como autoridad, tenemos que gestionar los programas y después que
vienen, resultan un problema que hay que enfrentar, porque a veces no hay para
todos, y en la asamblea donde se toman acuerdos y se firman actas, nosotros como
autoridad, tenemos que hacer que se cumpla ese acuerdo porque está firmado entre
todos (…) Aquí hubo un caso que hasta golpes me querían dar. En esa ocasión,
hicimos una asamblea municipal, y una persona me dice –esto es municipal, tú no
tienes nada que hacer aquí, cuando sea ejidal eres tú, pero ahorita no te metas-, pero
yo lo hice para ayudar a la gente. Les dije que les iba a traer un jurídico para que les
explicara el trabajo del comisariado municipal y ejidal, hasta donde podíamos
involucrarnos en los asuntos; lo solicite al ayuntamiento y nos explicaron que el
comisariado ejidal debe estar trabajando con el municipal todo el tiempo, tiene que
involucrarse en todos los programas que haya porque tiene que apoyarlo, para que
vea que los programas se hacen bien, entonces toda la gente se dio cuenta como
estaba el rollo, y ya la gente empezó apoyarme a mí (J.S., comisario ejidal de Ricardo
Payró Jene, registro 19/03/12).

101
Recientemente, en Ricardo Payró, un grupo de ejidatarios, incluyendo al comisariado ejidal, se
movilizó a las oficinas de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA), con sede en Xpujil, para denunciar al comisariado municipal -quien
también es ejidatario-, de elaborar las listas de beneficiarios del Programa de “Apoyo al Paquete
Tecnológico” (insumos 2013)15, con pobladores que son familiares y amigos del comisariado
municipal. Esta situación dejó fuera del programa a los ejidatarios, según lo manifestó así una de
las ejidatarias afectadas:

Fue el comisariado municipal quien hizo todas las listas y metió casi toda su familia,
y la mayoría son pobladores; no se sabe porque pasó eso, los dos comisarios no se
ponen de acuerdo, ese es el problema, claro que los que tienen más derecho son los
ejidatarios, por algo tienen el nombre de ejidatarios, porque cuentan con terreno.
Eso es la verdad, hay mucho problema y conflictos, de hecho ya me quedé fuera del
programa (I.A., registro, 21/06/13).

Este suceso cobra significado porque refleja la “fuerza” de las relaciones de parentesco en
un contexto de miseria y de competencia por los apoyos gubernamentales entre todos los
habitantes del ejido. También revela que la condición de ejidatario/autoridad representa una
oportunidad de obtener apoyos para los pobladores/ejidatarios -sean estos familiares o
amigos-, aunque esto signifique un escándalo o desconfianza como el que manifiestan los
habitantes de Nuevo Becal al sentirse engañados por el comisario municipal, de quien se
dice solo entrega apoyos y obras entre los más cercanos a él.

(…) fíjese que el comisario municipal que había antes, sólo les dio apoyos a unas
señoras; a nosotros nos dijo que no teníamos familia y no nos podía dar una casa,
pero le dieron apoyos a una persona que vive sola, y yo veo que todos tenemos
derecho a una casita de material, por eso fíjese, no voy a las reuniones para no estar
en pleito, porque solamente los allegados al comisario municipal les dan, fulano y
fulano (…) las autoridades así le hacen aquí distinguen cualquier apoyo que venga
(mujer pobladora de Nuevo Becal, registro 20/07/12).

Las disputas surgen en casos como los que acabamos de describir, pero tienen un marco
más amplio de organización al interior de los ejidos. Disputas por los derechos de la tierra,

15
Programa de apoyo agrícola de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA), destinado para productores de maíz de autoconsumo de hasta 2 hectáreas. Según reglas de operación
para el 2013, los productores beneficiados del Programa de “Apoyo al Paquete Tecnológico” (insumos 2013), serán
aquellos productores que por alguna circunstancia no fueron apoyados por el programa PROCAMPO o PROGRAN.

102
el acceso de los recursos naturales del ejido y, la influencia que tienen los subsidios entre
los distintos sectores sociales, desempeñan un papel central en las interacciones de
ejidatarios y pobladores. En síntesis, estos resultados muestran un conjunto de
comportamientos que se entrecruzan y ponen en juego un marco más amplio de dinámicas
y contextos de lucha por la sobrevivencia, tales como: saberes tradicionales, resistencias
campesinas, habilidades, oportunidades y amenazas del mercado, que refuerzan las
asimétrias y separan sectores de la población y generaciones al interior de los ejidos.
Encontramos a un tipo de poblador regateando los apoyos gubernamentales capturados por
el ejidatario. Encontramos a otro poblador que enfrenta el dilema diario de la
sobrevivencia, alquilándose como jornalero, y a otro que forma grupos de productores
independientes y movimientos ante-ejidatarios. La relación social poblador-ejidatarios
reviste gran interés, precisamente porque se construye, como sostiene Sahlins (1983), sobre
la base de la segmentación social. En estas asimetrías sociales, los hijos de ejidatarios,
ahora pobladores, no gozan de los mismos privilegios, rompiendo con los anteriores
vínculos de reproducción social del núcleo ejidal, y la tierra como medio de subsistencia
(Robles y Montaño, 2010). Por lo que se crean disputas y relaciones de poder que dan un
paisaje particular al ejido. Podríamos suponer que las disputas al interior de los ejidos, es
parte del orden político actual, el cual siembra el descontento y fomenta un nuevo
clientelismo entre los campesinos y el gobierno.

Conclusiones

En Calakmul, la actuación entre pobladores y ejidatarios por los apoyos gubernamentales que se
destinan para las actividades agrícolas y de subsistencia, los recursos naturales y el acceso a la
tierra, y el nuevo papel de las autoridades locales, muestran la importancia de las posiciones e
intereses distintos y antagónicos entre ejidatario y poblador con intereses diversos, lo cual se
expresa en lucha por el poder, el conflicto, la asimetría social y el resentimiento entre un grupo y
otro. La movilización y formación de grupos independientes que buscan gestionar recursos sin la
intervención de las autoridades ejidales, así como la resistencia ante la exclusión y
discriminación de los subsidios ejidales, revela que las acciones son guiadas por el reclamo, el
regateo, el engaño, la manipulación, y demandas de “igualdad y justicia social” en la distribución

103
de recursos que se destinan a las tareas del ejido. La inconformidad del jornalero agrícola que se
siente subempleado por los ejidatarios, al no recibir lo “justo” por las limpias y chapeadas en las
parcelas ejidales, es parte de una lógica inmersa de oportunidades de mercado y apoyos
gubernamentales que buscan contener el hambre en un escenario desgarrado por la economía
local. En el conjunto de estas disputas, el papel de los comisariados ejidal/municipal adquiere
cada vez más un rol destacado en el reforzamiento de las jerarquías sociales al interior de los
ejidos, al excluir o favorecer a ejidatarios o pobladores de los programas y apoyos
gubernamentales.

También la actitud de ejidatarios y pobladores de Calakmul sugiere que el ejido es un sistema de

poder y privilegios ligados a un título agrario, donde una serie de acuerdos internos son
manejados para el beneficio de propios ejidatarios/as, silenciando los puntos de vista respecto de
los pobladores que son hijos de ejidatarios para no dañar o fragmentar sus relaciones sociales o
familiares en la toma de decisiones de la asamblea ejidal. En otras palabras, el sistema ejidal
enfrenta paradojas mediadas por lazos sociales y/o de parentesco que se traducen en silencios y
falta de interés en los procesos ejidales ante la imposibilidad de garantizar los apoyos
económicos a todos los habitantes. Este funcionamiento habla de un aprendizaje y
descomposición de una serie de prácticas “clientelares” que se está recomponiendo sobre la base
de las nuevas disputas entre ejidatarios y pobladores para negociar sus intereses sectoriales. Su
evolución actual la podemos caracterizar como expresión de relaciones sociales en constante
disputa por la sobrevivencia. En México, la dinámica interna de estas disputas ha sido poco
documentada y su análisis puede contribuir en gran medida a ampliar la investigación sobre las
diferencias, la desigualdad de clase y la construcción de la ciudadanía dentro de los ejidos.

104
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110
 CAPITULO VI

Ejidatarios y pobladores. Economía Familiar y la Disputa por los Apoyos

Gubernamentales en Calakmul, Campeche

Este capítulo ha sido aceptado para formar parte del libro: Transformaciones y resistencias
hacia nuevas perspectivas de desarrollo rural. Como parte del Volumen III, de una colección
que será editada por la Asociación Mexicana de Estudios Rurales A.C., UNAM, UNACH y U. de
G., actualmente en proceso de edición.

Se anexa oficio (Anexo 4)

111
 Ejidatarios y pobladores. Economía familiar y la disputa por los apoyos
gubernamentales en Calakmul, Campeche

RESUMEN

En este capítulo presentamos y analizamos la diversidad de apoyos gubernamentales que inciden

en el municipio de Calakmul, Campeche. El estudio se concentra en tres ejidos donde los apoyos
juegan un papel protagónico en la dinámica local. Los apoyos gubernamentales, en efectivo y
especie, en conjunto con la agricultura de subsistencia y los trabajos remunerados fuera del
predio, permiten a las familias rurales sostenerse ante las constantes fluctuaciones del mercado
regional e internacional. Destacamos las disputas que ejidatarios y pobladores enfrentan por los
apoyos que llegan a los ejidos. Mediante entrevistas en profundidad, historias de vida y revisión
de documentos, analizamos los efectos de programas y apoyos entre los habitantes de los ejidos
estudiados. Se concluye que la presencia de apoyos constituye una importante contribución a la
subsistencia familiar. Encontramos que las disputas se han ido ampliando hacia fuera de los
ejidos, donde los funcionarios controlan el presupuesto y deciden a quien dar o no dar los apoyos
sin la intervención de los órganos de gobierno ejidal.

Palabras clave: apoyos gubernamentales, economía familiar, ejidatarios, pobladores

112
 Nosotros nada más nos dividimos en estos dos rangos, ejidatarios y
pobladores, entre los pobladores están los avecindados que es igual
que pobladores, no tienen ningún apoyo de parte de ejidatarios; no
reciben ningún apoyo únicamente cuando es a nivel población
(S.H., registro 19/03/1012).

Introducción
En la década de los ochenta, México inició una oleada de reformas estructurales que incluyen: la
desincorporación de entidades estatales, la desregulación de los mercados y apertura comercial
indiscriminada, la disminución de la intervención pública y la reorganización financiera e
individualización16 del crédito (Encinas et al., 1995:22-30; Oehmichen, 1997). En áreas rurales,
las reformas promovidas provocaron la cancelación del crédito a productores de granos básicos,
el retiro de diversas agencias y la focalización de los subsidios, a través de la creación de nuevos
programas asistenciales y la sujeción de los campesinos más pobres a una lógica reglamentaria de
mercado con diversos “proyectos”: construcción de viviendas, producción agropecuaria,
capacitación y conservación de los recursos naturales (López, 2006). A través de estos programas
asistenciales y proyectos de desarrollo, el gobierno organizó su política pública y re-orientó el
ejercicio de los recursos financieros, delegando la elaboración de proyectos a los campesinos.
Como la mayoría de los campesinos no pueden con los requerimientos burocráticos de los
formatos, se estableció un cuerpo técnico-burocrático de “proyectistas” encargados de diseñar y
evaluar los distintos programas y proyectos que las políticas públicas ofertan como medio para
atender las demandas y necesidades de las poblaciones (Valdés, 2005). Este giro en la
reestructuración de las políticas públicas, ha generado cambios en las dinámicas sociales y
económicas de las familias campesinas (Lara et al., 2010).

Para ilustrar el impacto en la población rural de esta política pública presentamos el caso de tres
ejidos en el municipio de Calakmul: La Guadalupe, Ricardo Payró y Nuevo Becal, donde
ejidatarios y pobladores17 -sin descendencia en el ejido-disputan los apoyos y subsidios que

16
Las políticas neoliberales de “combate a la pobreza” están basadas en lo que llaman focalización, es decir se
implementan y aplican una serie de programas restrictivos y selectivos que tienen destinatarios individuales, los
cuales deben cumplir con los requisitos de los programas.
17
De acuerdo con la Ley Agraria de 1992, los ejidatarios son hombres y mujeres titulares de los derechos ejidales.
Los avecindados son aquellos mexicanos mayores de edad (18 años), que residen en el ejido y han sido reconocidos
por la asamblea ejidal. Mientras que los posesionarios son aquellos personas que han adquirido la titularidad de los
derechos sobre la parcela ejidales, pero no son ejidatarios. Respecto de los pobladores la ley agraria es ambigua; se
entiende que los pobladores son el conjunto de habitantes que viven en la comunidad ejidal, y su participación es a

113
llegan vía agencias gubernamentales y no gubernamentales. Analizamos los efectos de programas
y apoyos entre los habitantes mediante entrevistas en profundidad, historias de vida y revisión de
documentos. Nos preguntamos ¿qué papel juegan los programas y apoyos en la dinámica interna
de los ejidos? y ¿cuáles son los efectos de las rivalidades entre ejidatarios y pobladores?

1. Programas y proyectos gubernamentales

Antes de los ochenta, las empresas paraestatales, los programas e instituciones de apoyo al
campo18, se caracterizaban por garantizar la producción agrícola y la regulación de los precios de
los productos de la canasta básica. Después de 1988, su desaparición y desincorporación, como
parte de las reformas estructurales llevadas a cabo por el gobierno del entonces presidente Carlos
Salinas de Gortari, redimensionó la estructura de producción agrícola en México (Herrera, 2009).
Empresas paraestatales como la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO),
el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), o la Coordinación
General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), fueron
sustituidas por una nueva generación de programas gubernamentales con fines específicos de
focalización de recursos, regularización de la tierra y de contención social ante la profundización
de las políticas de apertura comercial y desmantelamiento de las economías campesinas
(Shwedel, 1995). Destacan por su importancia: el Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL), del 1988; el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de
Solares (PROCEDE), del 1992; y el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), del
1993. En 1996, durante el gobierno de Ernesto Zedillo, se implementa el Programa “Alianza para
el Campo”, con el propósito de atender al campo desde varias vertientes productivas y de
desarrollo, brindando apoyos económicos para elevar la producción agrícola, recuperar la
rentabilidad de los pequeños productores y abatir las sequias (Estudios Agrarios, 1996). Un año
después (1997) nace el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), con el
objetivo de brindar apoyos económicos a las familias más pobres, condicionándolas con enviar a

través de juntas integradas por ejidatarios y avecindados, los cuales podrán opinar sobre las necesidades y problemas
que enfrenta el ejido. En este trabajo utilizó la categoría de poblador como sinónimo de avecindado, porque es la
denominación que las personas de Calakmul utilizan para caracterizar a los habitantes que carecen de tierras. A esta
categoría pertenecen los hijos de ejidatarios y los que no son hijos de ejidatarios.
18
Herrera (2009), proporciona un listado de empresas paraestatales y programas de apoyo al campo que fueron
desaparecidas con las reformas estructurales de los ochenta. Destacan por su importancia: el Sistema Alimentario
Mexicano (SAM), desaparecido en 1982; el Instituto Mexicano del Café (INMECADE), desincorporado en 1989; el
Programa de Desarrollo Rural del Trópico Húmedo (PRODERITH), desaparecido en 1995; y La Compañía Nacional
de Subsistencias Populares (CONASUPO), desaparecida en 1999, entre otras muchas.

114
sus niños a la escuela; asistir a platicas y consultas médicas; y utilizar los apoyos para elevar la
calidad de vida. Durante el gobierno de Vicente Fox, PROGRESA fue convertido (2002) en el
Programa OPORTUNIDADES, ampliando su atención a la pobreza urbana, lo cual implicó
cambios operativos significativos y una nueva relación de los beneficiarios con el programa
(gobierno) (Hevia, 2009).

Un análisis del avance de la política neoliberal mexicana apoyada en programas asistencialistas

muestra que durante 1995 a 1999, el gobierno federal incrementó el número de proyectos a
atender por el entonces Instituto Nacional Indigenista (INI), de ocho a 106, y destinó,
$9,600´000,000 para proyectos productivos sustentables, incluido proyectos ecoturisticos como
opción novedosa de desarrollo económico para los pueblos y comunidades indígenas. Durante el
sexenio de Vicente Fox (2000-2006) aumentó sustancialmente el presupuesto para proyectos en
comunidades y pueblos indígenas, y se canalizaron $473´000,000 al ecoturismo, resultando en la
creación de 404 proyectos ecoturísticos que involucran a 50,137 indígenas y campesinos en 24
entidades del país (López et al., 2008:38-40). Coronado (1996), ofrece una mirada crítica frente a
la implementación de las políticas neoliberales en el Istmo oaxaqueño. Muestra cómo su
implementación, no sólo propició desorganización y ruptura en la vida cotidiana de las familias
campesinas, sino que además, se desplegó en los pueblos un lenguaje inspirado por la doctrina
del libre mercado, que milagrosamente organiza y beneficia las actividades económicas: términos
como “empresa”, “competitivo”, “ganancia”, “socios”, “estudios de mercado”, “cartas de
intención de compra”, “responsabilidad compartida”, “figura asociativa”, se fueron introduciendo
en los pueblos. El uso constante de estos términos económicos fue a través del impulso de
proyectos productivos con recursos gubernamentales para combatir la pobreza.

Castellanos y colaboradores (2008), centran su análisis en el desarrollo y la implementación

masiva de esta política de programas y proyectos entre las comunidades rurales. Sostienen que la
presencia de diversas agencias gubernamentales y no gubernamentales, encargadas del combate a
la pobreza, confirma la gravedad de las desigualdades y la destrucción de las condiciones de
subsistencia de los campesinos. Márquez et al. (2008) han documentado para el caso del oriente
de Tabasco, cómo la distribución de los apoyos gubernamentales se han convertido en
mecanismos exclusivos de sobrevivencia y generadores de prácticas viciadas entre los

115
campesinos, más que en el estímulo a la producción agrícola, lo cual ha llevado a los campesinos
a asociarse con empresas para la producción de palma africana, abandonando el cultivo de maíz.
Cebada (2009), añade que los programas de apoyos gubernamentales tienen un doble propósito:
representan signos de mediación política que tienden a diluir o debilitar las formas de
organización entre los productores, despolitizando su representación en el ámbito local; al mismo
tiempo, que son también áreas de posibilidad, que les permite a los campesinos subsistir en un
contexto desfavorable. El caso más reciente (2010) de esta política pública, es el de una
comunidad Otomí de la Sierra de Querétaro, donde autoridades municipales de Villa Progreso,
intentan frenar la migración de sus habitantes hacia Estados Unidos a través de proyectos
ecoturísticos y del rescate de sus tradiciones gastronómicas (Miranda, 2010).

En Calakmul, el gobierno y la coparticipación de ONGs, organizaciones ambientalistas,

académicas y agencias internacionales generan un flujo de programas, recursos económicos y
formas normativas que influyen en las interacciones cotidianas de hombres y mujeres de los
ejidos. Azuara et al. (2011), registran once instituciones, entre gubernamentales y ONGs, que
operan 49 programas. Siete de las 11 instituciones, destinaron más de $37´000,000 en diez años
(1998-2007), en 17 programas orientados al desarrollo social, agrícola, ganadero, ambiental y la
compensación de desastres naturales (Fonden). Específicamente, Nuevo Becal recibió más de
$3´000,000 en programas como: PROCAMPO, OPORTUNIDADES, Fondo de Nacional de
Desastres Naturales (FONDEN), Programa de Diversificación Productiva en el Medio Rural
(PRODERS) y Proárbol de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR). Martínez (2010),
menciona que a partir de 1994 el gobierno implementó 70 proyectos para el desarrollo de la
ganadería de ovinos, a través del Fondo Regional de Xpujil (INI) y del programa “Opciones
Productivas” de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL). Reyes et al. (2003),
proporcionan una perspectiva de cómo el diseño de los programas de apoyos otorgados en
Calakmul se han sumado a otros factores y acciones gubernamentales como las de PROCEDE
que ponen en una encrucijada el sistema ejidal, es decir entre la privatización de la tierra, los
derechos ejidales y la conservación de los bosques (Haenn, 2006).

Pat y colaboradores (2010), examinan el impacto negativo que tienen las políticas públicas entre
las comunidades rurales del norte de Campeche. El estudio advierte cambios en las dos

116
actividades que caracterizan a las comunidades de la región: la agrícola y, agrícola-laboral. La
agrícola está en proceso de desintegración debido a la apertura comercial, las reformas en la
tenencia de la tierra, las sequias y huracanes. Mientras que la deficiente oferta laboral y los
salarios bajos ponen en riesgo las actividades remuneradas. Haenn (2007), explora cómo los
apoyos económicos de los programas de conservación para las familias campesinas de Calakmul,
se encuentran integrados con las estructuras nacionales e internacionales, pero su distribución
depende cada vez más de los tomadores de decisiones locales y regionales. Los flujos
económicos derivados de las acciones conservacionistas gubernamentales, han contribuido a la
diversificación de las economías domésticas a través de prácticas como la agricultura orgánica, la
ganadería, la agrosilvicultura; la conservación de selvas ejidales, entre otros. Estos dos polos: la
producción local y los subsidios que redirigen la producción local, a menudo entran en
contradicción, creando así tensiones y disputas en los ejidos. El malestar generado de los
programas de apoyos gubernamental también se ha visto oscurecida por la excesiva cantidad de
reglas y normas con las que operan. Recientemente organizaciones que integran el Congreso
Agrario Permanente (CAP) solicitaron al gobierno federal la reducción de las reglas y requisitos
de los programas destinados al campo ante el enorme abultamiento burocrático que hace difícil la
distribución de los apoyos a los beneficiados (Martínez, 2013).

2. Región de estudio
El municipio de Calakmul, se localiza al sur de la Península de Yucatán. Colinda en el norte con
los municipios de Champotón y Hopelchén, al sur con la república de Guatemala; al este con el
estado de Quintana Roo; y al oeste con los municipios de Escárcega y Candelaria. Los tres ejidos
estudiados se ubican: Nuevo Becal al norte de la cabecera municipal, y Ricardo Payró y La
Guadalupe al sur (ver mapa 1). En Calakmul se encuentra una de las reservas de la biosfera más
importantes del mundo, con una extensión de 7,000 Km² (Galindo, 1996). En los 70᾿s se inicia la
colonización de la región, mediante la dotación de terrenos por parte del gobierno a solicitantes
campesinos provenientes de 23 estados del país, particularmente de Guanajuato, Durango,
Coahuila, Michoacán, Veracruz, Tabasco y Chiapas (Medrano, 1996; Vallejo, et al., 2011; Gurri
et al., 2012). Calakmul fue decretado municipio en 1996 (INAFED, 2013). Su población es de
26,882 habitantes (INEGI, 2010); y está considerado de alta marginación (CONAPO, 2010).
Existen 65 ejidos en Calakmul, con 3,690 ejidatarios, de los cuales 3,327 son hombres y 363

117
mujeres; los avecindados son 1,387, de los cuales 1,179 son hombres y 208 mujeres (Censo
Agropecuario, 2007)

Mapa 1. Ubicación de los tres ejidos estudiados

Mapa elaborado por Holger Weissenberger, ECOSUR

Tras el colapso de la civilización maya clásico en el 925 D.C. Calakmul, permaneció

escasamente poblado por 600 años (Berzunza, 1991). En el siglo XX empieza el repoblamiento
ligada a la extracción de recursos maderables y el chicle (Klepeis, 2000; Bray et al., 2005),
dotación de tierras a las comunidades y creación de nuevos núcleos agrarios (Macías, 2004;
Cantún et al., 2012), así como los programas de desarrollo vinculados con los diferentes ciclos de
aprovechamiento de los recursos naturales (Haenn, 2006). En 1989 se crea la Reserva de la
Biosfera de Calakmul. Paralelamente, el gobierno diseñó programas y proyectos para la

118
protección del medio ambiente; como son la educación ambiental, manejo de la fauna, agricultura
orgánica, reforestación, explotación sustentable de la madera, turismo ecológico, establecimiento
de áreas protegidas al interior de los ejidos (Uitz et al., 2006).

3. Recolección de datos
La recolección de los datos en los ejidos y dependencias se realizó durante cinco meses en 2012 y
2013. Los métodos utilizados son: trabajo de campo incluyendo recorridos de identificación de
los ejidos, descripción de las actividades diarias, observación participante y entrevista a
profundidad (ver Taylor et al., 1987; Hammersley et al., 1994 y King et al., 2000). Entrevistamos
en cada ejido a: i) ejidatarios fundadores o con más de veinte años en la región, ii) los comisarios
municipales y ejidales quienes conocen la información de los programas de gobierno y los
apoyos del ejido y la región, iii) los pobladores residentes con más de 10 años en el ejido, iv) los
funcionarios del gobierno municipal a cargo de la implementación y aplicación de los programas
y, v) exfuncionarios municipales de Calakmul. La mayor parte de las entrevistas fue grabada y
transcrito para el análisis. La propuesta de Fraser (1993), de las “prácticas desde abajo”, y la de
Bertaux (1988), del enfoque biográfico, nos ayudaron a entender las rivalidades y competencias
por los apoyos desde puntos de vista opuestos (ejidatario/poblador). Para el trabajo en grupos,
retomamos la propuesta de Pakman (1995), quien sugiere organizar talleres de discusión, asistir a
las asambleas ejidales, revisar documentos personales, fotografías, registros oficiales y actas de
asamblea. Los talleres se organizaron en cada ejido, para conocer las principales fuentes de
ingresos y gastos de los habitantes; también se les pidió que describieran cuales eran las
principales necesidades y problemáticas que enfrentaban, tanto a nivel familiar como
comunitario; y finalmente se les pidió que describieran cómo era el antes y el después en la
comunidad a través de la elaboración de una línea de tiempo basada en la metodología de Nielsen
et al. (2010), con el propósito de conocer la experiencia de las intervenciones gubernamentales en
la aplicación de programas de desarrollo en la región. Los grupos de discusión fueron grabados y
transcritos para su análisis.

La revisión de fuentes documentales se realizó en el Antiguo Archivo Municipal de Calakmul, el

Centro de Información Municipal de Calakmul, y en el Archivo de la Secretaria de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) en Xpujil. Este material

119
documental, incluye datos sobre programas y proyectos gubernamentales en las áreas agrícola,
ganadera, conservación, combate a la pobreza e infraestructura social. El archivo también incluye
copias de dictámenes oficiales, peticiones de la gente de los pueblos, mapas y declaraciones
hechas por el personal técnico implicado. Los archivos personales de líderes en cada ejido,
permitió tener un panorama de la gestión local ante instancias públicas. Resultó interesante
comparar este material con los testimonios de los informantes y entrevistados sobre los apoyos.
Finalmente, los datos en su conjunto fueron comparados y alimentados con fuentes bibliográficas
y estadísticas del INEGI.

4. Resultados y discusión
En Calakmul, y municipios vecinos, los apoyos gubernamentales para fomentar el desarrollo
social, productivo y el uso sustentable de los recursos naturales han sido desde los años 80 una
importante fuente de ingresos para los habitantes (Haenn, 2005; Uitz et al., 2006). De acuerdo
con el esquema bipartita (Estado-Federación) de presupuesto para el ejercicio fiscal 2013, el
estado de Campeche maneja un total de 15,647´226,361 de los cuales $8,446´055,064 provienen
del Estado, y $7,201´171,297 de aportaciones y transferencias federales (Ley de Presupuesto de
Egresos, 2013). De los recursos aprobados para Campeche, Calakmul recibe $186´373,820 de los
cuales $6´391,790 son para las juntas, comisarías y agencias municipales, quienes apoyan las
tareas municipales en ejidos.19 Para Nuevo Becal, Ricardo Payró y La Guadalupe, estos recursos
son $186,630.16 (ver cuadro 1), destinados para las tareas de gestión de los comisariados
municipales.

19
De acuerdo con la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Campeche, cada Ayuntamiento destinará una
proporción libre de recursos de las participaciones federales a las Juntas y Comisarias Municipales en función de los
gastos que se generen en las actividades de apoyo a la administración municipal.

120
Cuadro 1. Presupuesto estatal y municipal para los ejidos de Nuevo Becal, Ricardo Payró y
La Guadalupe en el 2013
Nombre del Ejido Presupuesto Presupuesto Total de
Estatal Municipal presupuesto
(Estatal y
municipal)
Nuevo Becal 7,189.12 19,357.29 26,546.41
Ricardo Payró Jene 12,044.31 32,420.35 44,464.66
La Guadalupe 6,040.12 16,263.89 22,304.01
Total 25,273.55 68,041.53 93,315.08
Fuente: Elaboración propia con datos del presupuesto de egresos del municipio de
Calakmul, Campeche, para el ejercicio fiscal 2013.

Los recursos estatales y municipales destinados a los tres ejidos representan el 1.47% del total de
los fondos que se destinan a las comunidades ejidales en Calakmul. Generalmente, los recursos
gubernamentales que se aplican en Calakmul provienen del Fondo para la Infraestructura Social
Municipal (FISM), o Ramo 33; el Programa para la Infraestructura Básica para la Atención de los
Pueblos Indígenas (PIBAI); el Fondo de Pavimentación, Espacios Deportivos, Alumbrado
Público y Rehabilitación de Infraestructura Educativa (FODEPED); el Fondo de Mantenimiento
y Vialidad, Infraestructura y Aportaciones a Convenios con la Federación (FIV); el Programa
para la Sustentabilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Comunicaciones
Rurales (PROSAPYS); el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO); el Fondo de
Pavimentación (FOPAM); La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) y del Banco Nacional
de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS). De los fondos y programas que se destinan para el
municipio de Calakmul para el año fiscal 2013, se tienen contemplado recursos por $2´365,700
para infraestructura social y urbana en los ejidos de Nuevo Becal, Ricardo Payró y La Guadalupe
(ver cuadro 2).

121
 Cuadro 2. Presupuesto para infraestructura social y urbana en los ejidos de Nuevo Becal,
Ricardo Payró y La Guadalupe
Ejido Fuentes de Financiamiento
Tipo de obra (1) (2) (3) Total
Rehabilitación y
Nuevo Becal pavimentación $350,000 ------------------ $350,000 $700,000
de calles
Construcción de
Ricardo
160 captadores $313,000 $1´252,000 ----------------- $1´565,000
Payró Jene
de agua
La Construcción de
$800,000 ------------------ ----------------- $800,000
Guadalupe Puente
Total $2´365,700
(1) Fondo para la infraestructura social municipal
(2) Programa para la Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas
(3) Fondo de Mantenimiento y Vialidad, Infraestructura y Aportaciones a Convenios con la Federación
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Planeación, municipio de Calakmul, Campeche.

Aunque muchos de los programas de infraestructura no inciden directamente en la economía de

las familia, si impactan en las condiciones de vida, sus tiempos y actividades cotidianas. Además
con estos recursos, la administración municipal de Calakmul financia obras como casas de salud,
pavimentación y rehabilitación de calles que han sido solicitados por habitantes de los ejidos;
también financia obras rezagadas y compromisos de campaña que las autoridades municipales
contrajeron con los ejidos. Entre los ejidos estudiados, las solicitudes y compromisos de
campaña, contemplan la construcción de captadores de agua, jagüey (pozo de agua), insumos
para parcelas, rotoplas para captar agua de lluvia, construcción de viviendas, caminos para sacar
la cosechas, reparación de calles, láminas, preparación de terrenos para la agricultura
mecanizado, entre otros. Entre los programas de apoyo a la producción agrícola que maneja la
SAGARPA en Calakmul se encuentran: el PROCAMPO; el Programa de Producción Pecuaria
Sustentable y Ordenamiento Ganadero y Apícola (PROGAN); Programa de Sustentabilidad de
los Recursos Naturales (Proyecto de Apoyo al Paquete Tecnológico (insumos 2013). Según datos
de la SAGARPA-Xpujil, el monto destinado a PROCAMPO para el 2013 en los tres ejidos fue de
$313,937 lo que benefició a 127 productores; el PROGAN repartió la cantidad de $72,032.5
beneficiando a 18 productores (ver cuadro 3).

122
 Cuadro 3. Apoyo a la producción agrícola, ganadera y apícola en el 2013
Ejido
PROGRAMAS
PROCAMPO PROGAN

Beneficiarios Monto en Pesos Beneficiarios Monto en Pesos

Nuevo Becal 18 $20,704 10 $22,522.5
Ricardo Payró Jene 71 $206,563 7 $46,210
La Guadalupe 38 $86,670 1 $3,300
TOTAL 127 $313,937 18 $ 72,032.5
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA) con sede en Xpujil, Calakmul.

Paralelamente, al PROCAMPO y PROGAN, la SAGARPA opera el programa denominado:

proyecto estratégico de “Apoyo a Agricultura de Autoconsumo” para pequeños productores de
hasta 3 hectáreas, con apoyos de $800 por hectárea, es decir un monto máximo de $2,400, por
productor al año. Este proyecto estratégico, busca incorporar al mayor número de los productores
que no cuenten con el apoyo de PROCAMPO; por ejemplo los pobladores, quienes carecen de
títulos ejidales y, rentan o tienen en préstamo parcelas ejidales, pueden recibir el “Apoyo a
Agricultura de Autoconsumo.” En Calakmul el programa “Apoyo a Agricultura de
Autoconsumo” es conocido como “PROCAMPITO”. En el 2012, el programa contó con $35,000
para atender una superficie agrícola de 8,750 ha. Durante el 2013, la SAGARPA renombró este
programa a “Apoyo al Paquete Tecnológico” para insumos agrícolas; recortó los apoyos
económicos de $800 a $750, por hectárea, así como la superficie en un 2,150 ha a 6,500 ha entre
los 64 ejidos. Con el programa “Apoyo al Paquete Tecnológico”, los productores reciben
insumos (semilla mejorada, fertilizantes, herbicidas o herramientas para el campo) y asistencia
técnica. Los insumos, son solicitados por los productores para sus parcelas, pero muchas veces
estos insumos son negociados entre los propios productores y comerciantes para obtener un
ingreso extra, o bien solucionar un problema familiar de salud o alimentación, como se verá más
adelante en las entrevistas con los productores. Paralelamente a los programas de apoyo a la
producción, la Reserva de la Biosfera de Calakmul (RBC) apoya con recursos económicos la
implementación de parcelas agroforestales, agricultura orgánica, el establecimiento de viveros y
huertos comunitarios, proyectos de ordenamiento territorial, conservación, manejo y
aprovechamiento de la vida silvestre, capacitación para artesanos y carpinteros, formación de
promotores comunitarios, empleo temporal (brechas corta fuego) y el programa de siniestros
provocados por eventos climáticos (FONDEN). Durante 2004 a 2012 la Reserva destinó

123
$1´050,000 a Nuevo Becal, Ricardo Payró y La Guadalupe a través de fondos de los siguientes
programas y agencias: Conservación del Maíz Criollo (PROMAC), Vigilancia Comunitaria
(PROVICOM), Programa de Conservación para el Desarrollo Sustentable (PROCODES), la
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) y la Agencia Alemana de
Cooperación (GTZ). La Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), participa en la región a
través de Programas de apoyos económicos para el manejo forestal; aprovechamiento de recursos
forestales no maderables, pago de servicios ambientales y silvicultura comunitaria; mientras que
la SEDESOL, participa a través del programa OPORTUNIDADES con apoyos de entre $800 y
$2,000 bimensuales por familia; y el Programa de “Pensión para Adultos Mayores” (antes “70 y
Más”), con apoyos económicos por $1,350 bimensuales por adulto mayor. Por su parte, el
gobierno del estado de Campeche en coparticipación con fondos de SEDESOL implementa
programas de Organizaciones Productivas para Mujeres Indígenas (POPMI), con apoyos
económicos para la producción de miel, alimentos alternativos, tiendas y equipamiento de
negocios, por un monto de $569,543. El programa “Tu Casa” también opera con fondos de co-
participación federal-estatal-municipal para familias pobres; también el gobierno estatal
implementa el programa “Fondos Campeche”, el cual apoya con microcréditos a mujeres y
hombres que desean dedicarse a alguna actividad productiva con el fin de generar ingresos
adicionales y contribuir al gasto familiar. Durante el 2012, “Fondos Campeche” y “Tu Casa”
destinaron recursos por $127,350 entre los ejidos de Nuevo Becal y Ricardo Payró (ver cuadro 4).

124
 Cuadro 4. Otros programas y apoyos gubernamentales

“PROGRAMA TU CASA 2012”

Año Ejido Número de Obra Importe
beneficiaries
2012 Ricardo Payró Jene 10 Viviendas $46,170.50
2012 Nuevo Becal 10 Viviendas $46,170.50
TOTAL $92,350.00

PROGRAMA “FONDOS CAMPECHE”

Año Ejido Número de Actividad Importe
beneficiaries
2012 Nuevo Becal 7 Venta de ropa, pollos $15,000.00
y dulces
2012 Ricardo Payró Jene 2 Venta de ropa, pollos $20,000.00
y dulces
TOTAL $35,000.00
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Planeación, Desarrollo Económico y Social. H.
Ayuntamiento de Calakmul, Campeche.

Existen programas sociales donde colaboran la Fundación Kellogg, el Proyecto Estratégico de

Seguridad Alimentaria (PESA) y “Fondos para la Paz”,20 con esquemas de coinversión con el
gobierno del estado de Campeche. Mediante esta colaboración se apoyan a las familias con la
construcción de cisternas para la captación de aguas de lluvia. De la primera dotación de
captadores se beneficiaron en su mayoría ejidatarios, los pobladores fueron solamente
parcialmente beneficiados en un segunda etapa de donaciones por PESA, y se prevé que las
familias que no fueron beneficiados en estas etapas, sean apoyadas por “Fondos para la Paz” en
una tercera etapa en 2013. En Calakmul también opera la organización “Congregación de
Mariana Trinitaria”, a través del programa “Para Superar la Pobreza”, el cual apoya a las familias
de escasos recursos con materiales de construcción a bajo costo, lo que ahora se refleja
visualmente en las localidades con los techos de lámina, tinacos y pisos de concreto. La
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), participa en Calakmul a
través del programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMyC), con
apoyos para el rescate de la música tradicional, vestimenta, gastronomía, danza, urdido de
hamacas, museos comunitarios, tejidos, teatro y artesanías. Durante 2009-2012 el PACMyC

20
En 1994 tras el conflicto en Chiapas, empresarios constituyen “Fondos para la Paz” con el objetivo de apoyar el
bienestar de familias en situación de pobreza extrema a través de proyectos de desarrollo comunitario.

125
destinó aproximadamente $1´072,423 en todo el municipio. Finalmente, una manera peculiar en
Calakmul de acceder a pequeños apoyos en efectivo o especie entre los campesinos, es través de
solicitudes de apoyo a la presidencia municipal. Al parecer esta práctica funciona como “recurso
límite” para acceder a las participaciones del Estado, pero sobre todo, refleja la precariedad de la
vida entre los campesinos de la región.

5. Los senderos de la economía familiar

Las actividades para la obtención de ingresos económicos entre las familias fueron: la agricultura
comercial y de subsistencia basados en la producción de maíz, frijol, chigua (semilla de calabaza)
y chile jalapeño; la ganadería, la extracción de madera, la apicultura, la producción de carbón, la
agroforestería, los jornales, y el acceso a recursos de programas públicos. De acuerdo con las
familias de los ejidatarios entrevistadas en Nuevo Becal por Martínez (2010:119), los ingresos
mensuales son menores de $3,000: la agricultura representa el 58% de los ingresos del hogar, la
ganadería el 3%, las actividades forestales el 8%, los recursos de programas de gobierno el 24% y
el comercio el 7%.21 En Ricardo Payró y La Guadalupe, las familias han encontrado en las
remesas, el trabajo asalariado dentro y fuera de la región (Radel et al., 2008; Schmook y Radel,
2008), y los programas gubernamentales en efectivo una importantes fuente de ingresos para la
economía familiar. Las múltiples fuentes de ingresos, han permitido a las familias disminuir su
dependencia de la agricultura de subsistencia e incorporar ganado bovino en su portfolio de
actividades agrícolas. El ganado es una inversión a largo plazo, pero también una “caja de
ahorro” que puede ser vendida en casos de emergencia (Schmook et al., 2013). Un punto
importante en la economía familiar fue que los programas gubernamentales complementaban de
manera importante al ingreso familiar, según la época del año, los ciclos de producción agrícola,
y de trabajo asalariado dentro y fuera de la región.

Los pobladores mencionan que su principal fuente de ingreso es el trabajo de jornal, actividad
que realizan comúnmente en las parcelas de ejidatarios (as); otra fuente constante de ingresos son
los apoyos de programas gubernamentales sobre todo OPORTUNIDADES y PROCAMPITO.
Adicionalmente la venta o intercambio de los insumos entregados por PROCAMPITO ayudan a

21
Los porcentajes se basan en categorías relativas de los ingresos en el nivel de vida bajo de los ejidatarios
entrevistados en el ejido.

126
resolver necesidades apremiantes. La venta de animales de patio y la cosecha, también
constituyeron una fuente de ingresos. Además del POROCAMPITO, los pobladores han podido
acceder a una parte limitada de los programas de vivienda, captadores de agua, empleo temporal
o microcréditos para iniciar un negocio, debido a que muchos de estos apoyos han sido
disputados con ejidatarios o condicionados por las propias autoridades ejidales. Por otra parte, los
ejidatarios (as), consideran que su principal fuente de ingresos son los apoyos gubernamentales
de programas como son OPORTUNIDADES, PROCAMPO y “Pensión para Adultos Mayores”.
Para evaluar el grado de incidencia que tienen los subsidios gubernamentales en las prácticas
agrícolas, Boege et al. (2009), realizó entrevistas y talleres de diagnóstico con productores y
organizaciones de Calakmul, concluyendo que los subsidios gubernamentales representan
alrededor del 33% del ingreso familiar. Otras actividades que complementan sus ingresos son la
apicultura, la venta de madera, carbón, chile, miel y la chigua; en algunos casos también la venta
de dulces o pollo. Nuestros datos muestran que los ejidatarios tienen más recursos económicos
que los pobladores, debido a su más fácil acceso a programas y proyectos. Los ejidatarios,
también han podido emplearse y dar empleo a pobladores para las tareas ejidales con recursos de
los programas. Los pobladores han tenido que buscar alternativas de organización, que no son
parte de la estructura ejidal, y en algunos casos se han enfrentado abiertamente a los ejidatarios
para exigir condiciones de igualdad para el acceso a los apoyos gubernamentales; en otros casos,
los pobladores tenían que subemplearse como jornaleros con los ejidatarios con fondos
destinados a tareas ejidales. En síntesis, los apoyos gubernamentales parecen sumarse, a la
diversificada economía local, son recursos que permiten a las familias sostenerse ante las
constantes fluctuaciones del mercado regional e internacional. Y por ello, su disputa se vuelve
cada vez más encarnada.

6. Las disputas por los apoyos gubernamentales

Los datos de campo muestran que el acceso a la tierra es también fuente de disputas. El
descontento acerca de la tenencia de la tierra es muy marcada en Ricardo Payró, donde el número
de pobladores con 200 ha rebasado mucho al de 95 ejidatarios (ver cuadro 5), lo cual ha generado
inconformidad y sentimientos anti-ejidatarios sobre todo referente a los apoyos gubernamentales
y las tareas ejidales. Los pobladores demandan equidad en la distribución de los apoyos que
llegan al ejido y los mismos derechos y responsabilidad en los trabajos del ejido.

127
 Cuadro 5. Ejidatarios y pobladores por ejido
Fecha de dotación Población Número total de Número total de
Nombre del Ejido
del ejido total ejidatarios Pobladores
Nuevo Becal 1970 393 84 117
Ricardo Payró Jene 1980 648 95 200
La Guadalupe 1987 282 65 67
Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo, INEGI (2010) y Archivo de SAGARPA, Xpujil, Campeche

Testimonios de pobladores indican que los ejidatarios discriminan y excluyen a los pobladores de
los recursos económicos que destinan las agencias gubernamentales al ejido. Los ejidatarios, a
través de la asamblea ejidal, acaparan y distribuyen los recursos gubernamentales como pago de
jornales entre los pobladores, lo cual beneficia mayormente a las familias ejidales y no al
conjunto de habitantes como se observa en el siguiente testimonio:

Nosotros como pobladores, no tenemos ningún derecho a los beneficios que el gobierno federal o
estatal otorga a las comunidades, porque no tenemos un certificado de uso común, y esa es nuestra
desventaja. Por ejemplo, si viene un apoyo de la CONANP (Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas), los ejidatarios nos hacen trabajar cuatro jornales, igual que ellos, pero recibimos nada más
la mitad, y los ejidatarios el 100%; esa es nuestra desventaja, y así en todo. Las piletas, las casas, y
todos los apoyos que llegan, ellos se los reparten primero porque el comisario hace las listas con sus
familiares. (Poblador de Ricardo Payró, entrevista 18/04/12).

Muchos elementos de la relación crítica entre ejidatarios y pobladores, se derivan desde la

perspectiva de los pobladores, por la “injusta” distribución de los recursos gubernamentales que
se hace a través de la asamblea ejidal. Las autoridades ejidales han jugado un papel esencial en
esta tensión ya que elaboran las listas con los beneficiarios de los programas con familiares o
allegados de manera discrecional, lo cual ha provoca el enojo de quienes dicen realmente requerir
el apoyo. Por su parte, los ejidatarios amparados en el derecho que tienen sobre la tierra,
sostienen que los pobladores han intentado exigir cada vez más derechos que no les
corresponden, apropiándose de los recursos naturales del ejido, faltando al trabajo comunitario e
incumpliendo con las cuotas asignadas en las normas del ejido como se manifiesta en el siguiente
testimonio:

Aquí el carbón es una fuente de recursos, y te garantiza más que los jornales a cien pesos diarios. Y los
pobladores se meten a los terrenos sin permiso, hacen sus dos carboneras y sacan dos toneladas de
carbón, son como 4 mil pesos. Ellos no tienen derecho, no son ejidatarios, ya no quieren hacer fajinas
(trabajo comunitario), quieren ganar como ejidatarios. Eso no se puede. El bosque es de nosotros y
tenemos que cuidarlo, porque de ahí comemos (…) En las asambleas, se discute mucho eso de los

128
 pobladores; que hay que apoyarlos porque son hijos de ejidatarios, pero yo pienso que ellos no tienen
derecho; los apoyos son para nosotros, y si podemos, les damos la mitad porque a veces no pagan
cuotas y no traban con nosotros en las fajinas (Ejidataria de Nuevo Becal, entrevista 20/07/12).

Este testimonio muestra como el argumento del derecho ejidal, ha sido un factor importante en la
construcción de diferencias y desigualdades entre ejidatarios y pobladores para el acceso a la
tierra, los apoyos económicos y los recursos naturales del ejido. Por su parte, los funcionarios del
gobierno responsables de implementar y aplicar los programas y proyectos en los ejidos,
minimizan o son indiferentes ante estas disputas, alegando que las riñas internas son por falta de
información entre las autoridades del comisariado y los habitantes del ejido como se ve en el
siguiente testimonio:

Son problemas internos de los ejidos, aquí quien cumpla con las reglas de operación, ahora sí que con
la documentación en orden, nosotros los atendemos (…) porque no tenemos autoridad, ni mucho
menos podemos decirle a la asamblea, –sabes que mete a esa persona-, ellos son los que avalan en la
asamblea por mayoría (Jorge Manuel Yeh Góngora, responsable de ventanilla Sagarpa-Xpujil,
entrevista 21/06/13).

Esta visión refleja la sujeción de los campesinos a la lógica de operación de los programas y
proyectos que son reglamentados por agencias gubernamentales, para asegurar que se sometan y
no desborden los límites institucionales (López, 2006). Al mismo tiempo que legitima el trabajo
de los funcionarios del gobierno local y regional, de quienes depende cada vez más la
distribución de los apoyos económicos entre la población ejidal. Otro aspecto detectado del
conflicto entre pobladores y ejidatarios ha sido la competencia por llegar a ser comisario
municipal, ya que la figura del comisariado representa un buen ingreso a través de las
asignaciones salariales que otorga la cabecera municipal de Calakmul para las tareas al interior de
los ejidos. También provoca rencores y rivalidades entre los ejidatarios, cuando el comisario
municipal elabora las listas de beneficiarios de los programa de apoyos gubernamentales con
pobladores parientes o personas allegadas. Aquí la experiencia de los comisarios municipales es
importante, sobre todo cuando han ocupado el cargo de comisario ejidal, tienen mayor
conocimiento de las tareas del ejido y de la gestión pública, lo cual se traduce en la posibilidad de
poder “jugar con los recursos” (Cebada, 2009). Con frecuencia las disputas surgen entre el
comisariado ejidal y municipal, debido a la ambigüedad entre las actividades de uno y otro. Pero
sobre todo, se crean conflictos entre los funcionarios de las dependencias del gobierno

129
local/regional y los comisarios ejidales/municipales encargados de elaborar las listas con los
beneficiarios de los apoyos.

Por años el ejido era el que decidía a quien se le daba el apoyo, y a quién no. Y este año (2013) dijimos
-saben que, la mitad lo distribuye el ejido, y la otra mitad, el ayuntamiento para los pobladores-. El
ejido dijo -mejor se rifan-, y se rifo. Pero al final se inconformaron; están mal acostumbrados de que
solamente el ejido es el que tiene el derecho (Pascual Margarito Dzib, Director de Planeación y
Desarrollo Social, entrevista 17/06/2013).

Sospechamos que este conflicto entre funcionarios gubernamentales y autoridades ejidales por la
distribución de los apoyos, va más allá; se vincula directamente con la estructura de poder de la
comunidad ejidal, y su eventual desempoderamiento de los órganos de poder (asamblea,
comisario ejidal y consejo de vigilancia). Los líderes o caciques locales, sean ejidatarios o
pobladores, legitiman el manejo clientelar de los recursos económicos. Pero también, y cada vez
más, las autoridades locales controlan el presupuesto municipal (Haenn, 2007). En síntesis, estos
resultados indican que la presencia masiva de las agencias gubernamentales y no
gubernamentales, ha exacerbado la lucha por la subsistencia, entre las familias y las
generaciones; lo cual confirma la idea de Martínez (2006), respecto de que la presencia de los
programas gubernamentales, son motivo de disputas, tensiones e intereses diferentes, que en
ocasiones puede cohesionar y en otras fragmentar las comunidades ejidales.

Conclusiones
Lo descrito aquí es una pequeña parte, de una compleja realidad económica y social en que viven
los ejidos en Calakmul. Enfatizamos el conjunto de programas gubernamentales y agencias de
desarrollo porque su presencia ha creado fisuras en las relaciones intra-ejidales, sobre todo entre
pobladores y ejidatarios, las cuales en su mayoría se basan en la distribución de apoyos
gubernamentales. Subrayamos que los ejidatarios, se apoyaron en su título agrario para poder
contender -con los pobladores-, por los apoyos y subsidios agropecuarios. Los pobladores –que
no son hijos de los ejidatarios-, al ver disminuida su posibilidad de acceder a los apoyos y
subsidios, han hecho explicito su descontento, a través de movimientos anti-ejidatarios, en la falta
de participación en las tareas ejidales y la desconfianza hacia los ejidatarios. Las disputas y
desconfianza entre ejidatarios y pobladores imponen alianzas, regateos y favoritismos entre las
familias y las generaciones que afecta negativamente la economía familiar. Insistimos que la

130
presencia de programas y proyectos, que el Estado mexicano tiene dentro de los ejidos, crea un
“mercados de proyectos” para la subsistencia, donde se van configurando y tejiendo sujetos y
grupos de interés que al final se convierten en reproductores de la política neoliberal. Aquí el
trabajo propio de las asambleas que operan en el interior del ejido ha jugado un papel protagónico
en esta disputa por los apoyos, manipulando y condicionando su ayuda entre los pobladores.
También observamos que las disputas se han ido ampliando hacia fuera de los ejidos, hacia las
autoridades locales que controlan el presupuesto municipal y deciden a quien dar o no dar los
apoyos sin la intervención de los órganos de gobierno ejidal (asamblea, comisario ejidal, consejo
de vigilancia). Esto es nuevo y confirma la idea de Léonard et al. (2004), sobre la transición hacia
un desempoderamiento del ejido. En tanto que las presiones intergeneracionales entre ejidatarios
y sus hijos pobladores han ido constituyendo un aspecto que obliga a negociar en un estire y
afloje las relaciones entre ambos actores sociales. Pero sobre todo, la presencia de este
conglomerado de programas y proyectos, ha ido constituyendo una incertidumbre para la
subsistencia familiar y la complejización de las actividades ejidales en las que habría que poner
interés.

131
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136
 CAPITULO VII

Reciclaje Político y Límites de la Gestión Municipal en Calakmul, Campeche

Resumen

En los últimos treinta años, los gobiernos municipales han enfrentado cambios ocasionados
principalmente por las reformas al artículo 115 constitucional de 1983, que les otorgo el carácter
de gobiernos autónomos y fuentes de recursos adicionales. En la frontera sur los cambios al
régimen municipal, incluyen además, políticas de colonización de las selvas tropicales, creación
de reservas naturales y de gobiernos locales que caracterizan la historia municipal. Con base en
una investigación más amplia, exploramos el papel de la política municipal de Calakmul,
Campeche. Analizamos los recientes conflictos que enfrentan los ayuntamientos por los recursos
fiscales y de competencias constitucionales en los tres niveles de gobierno. Observamos que el
gobierno municipal ha renacionalizado sus prácticas, no solo de acuerdo al marco legal, sino
también al contexto socio-histórico local de miseria y de intervenciones de agencias
gubernamentales, ONGs, fundaciones empresariales y organismos internacionales. Se concluye
que el ejercicio de la política municipal se caracteriza por el reciclamiento de programas y
proyectos de desarrollo rural, así como una gestión más activa de recursos que limitan su acción,
al tiempo que también la fortalecen.

Palabras clave: Municipio, gestión activa, reciclamiento, conflicto, ejido, política.

137
 Por años el ejido era el que decidía a quien se le daba el
apoyo, y a quién no. Y este año (2013) dijimos -saben que, la
mitad lo distribuye el ejido, y la otra mitad, el ayuntamiento
para los pobladores-. El ejido dijo -mejor se rifan-, y se rifo.
Pero al final se inconformaron; están mal acostumbrados de
que solamente el ejido es el que tiene el derecho (Pascual
Margarito Dzib, Director de Planeación y Desarrollo Social,
entrevista 17/06/2013)

Introducción

Aunque la reforma al artículo 115 constitucional ya tiene poco más de treinta años, las
modificaciones propuestas, como parte de la descentralización de la vida nacional, no han podido
resolver la inmensa brecha de las desigualdades sociales que padecen muchos municipios de
México, y específicamente los municipios rurales. Las reformas dieron al municipio la capacidad
de autonomía con nuevas atribuciones y recursos públicos para enfrentar la centralización y el
control del sistema político que impedían el desarrollo municipal, no obstante, en Calakmul las
desigualdades sociales y económicas siguen siendo de las más altas del país. La ausencia de
industria y su carácter de frontera agrícola recientemente consolidada (1990), son algunas de sus
características que han estado presentes en la formación municipal de Calakmul. En este trabajo
estudiamos el papel de la política municipal local en el marco de la descentralización y
federalización de recursos, así como de las responsabilidades en los tres órdenes de gobierno
(municipal/estatal/federal). Con base en la información recabada en las entrevistas en
profundidad y de trabajo de archivo, reflexionamos sobre las transformaciones en las funciones
del gobierno municipal, las cuales van acompañadas de reformas que otorgan mayores
competencias. Nuestro objetivo es analizar como interpretan los funcionarios los marcos legales y
reglas de operación de los programas y proyectos estatales y/o federales. Nos preguntamos
¿cómo justifican los funcionarios sus decisiones en la asignación de apoyos entre la población
ejidal? ¿cómo el gobierno municipal ha enfrentado las demandas de las localidades bajo su
jurisdicción? y ¿cómo los cambios a la legislación municipal se refleja en la toma de decisiones
de los funcionarios municipales? Nuestra hipótesis, es que el gobierno municipal ejerce una
política de reciclaje (Schumpeter, 1952), que combina el uso de viejas prácticas políticas
(clientelismo, corporativismo, centralismo, autoritarismo, paternalismo), y aspectos de una
manera de gobernar más tecnócrata en el ámbito municipal (Ward, 1998). Concluimos que la
138
política municipal de Calakmul ha tenido cambios importantes en la manera de gobernar,
adquiriendo un papel más activo como gestor y administrador de recursos económicos, ante la
carestía nacional.

Renovación del municipalismo

En las últimas tres décadas, el sistema político mexicano ha experimentado cambios que han
significado una ruptura de las funciones centrales que por décadas ejerció para la promoción del
desarrollo económico y la organización de la sociedad. Cambios como la pérdida de centralidad y
capacidad de decisión; la fragmentación de la red de control político entre partidos políticos,
asociaciones, organizaciones no gubernamentales y sindicatos; y una relación más intensa con el
mundo exterior (Loaeza et al., 2010), han conducido al gobierno a reformar el texto original de la
Constitución de 1917. De 1982 a 2013 el número de reformas constitucionales aprobadas se
cuadruplicó, alcanzando un promedio de 60 reformas por presidente (Cámara de Diputados,
citada por Ríos, 2014).22 Merino (2010) y Elizondo (2010), consideran que las reformas
constitucionales23 no son parte de una política deliberada o de un proyecto político definido, sino
producto del conflicto y decisiones coyunturales por el poder entre opciones partidarias opuestas
y grupos de interés particular (empresario, sindicatos, ONGs), que han conducido en cada
sexenio desde 1983 al cambio político, legal y fiscal del Estado. Rodríguez (2008:72-73),
considera que una parte importante de la transformación del sistema político mexicano provino
desde los municipios,24 con la presencia de gobiernos yuxtapuestos al gobierno federal (De
Remes, 1999) que evidenciaron disentimiento, pluralidad y exclusiones del gobierno federal.
Pérez (2008), plantea que muchos de los problemas de representación ciudadana que enfrentan
22
Los años con mayor número de reformas han sido 1993,1994 y 2011. El presidente que mayor número de reformas
aprobado es Felipe Calderón (2006 a 2012), con 110; Ernesto Zedillo (1994 a 2000) con 77 y Miguel de la Madrid
(1982-1988) con 66. Las reformas constitucionales se han concentrado en cambiar los mismos artículos: el artículo
73, 123, 27, 74, 89, 107, 115, 4, 79, 94, 76 y 97. Sólo diez artículos (facultades del Congreso; Del Trabajo y
Previsión Social; la Propiedad de la Tierra; facultades de la Cámara de Diputados; facultades y obligaciones del
Presidente; Controversias de que habla el artículo 103; De los Estados de la Federación y el Distrito Federal;
Derechos del Hombre y la Mujer; De la Fiscalización Superior de la Federación; Del Poder Judicial; Facultades del
Senado y De los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito) han causado el 36% de todas las reformas
constitucionales en los últimos 96 años (ver Ríos, 2014).
23
De acuerdo con Pardo (2010), las reformas incluyen: la desregulación de las actividades económicas, privatización
de empresas públicas, liberalización de la economía, reordenamiento del gasto público y la descentralización estatal,
entre otras.
24
El municipio es el espacio territorial y de organización político-administrativa del Estado (ver Cámara de
Diputados, 2014).

139
los gobiernos municipales obedece al diseño político del sistema electoral, que privilegia la
formación de una representación partidista, en lugar de una representación ciudadana. Esta
situación ha tenido efectos políticos y públicos tanto en la formación del poder, como en el
ejercicio de éste, y constituye un punto de presión para acelerar los cambios políticos. Blancas et
al. (2011), sostienen que la descentralización iniciada en la década de 1980, fue una de las
primeras medidas que afectó el desenvolvimiento de los municipios en México.25 Las reformas
municipales de 1983 y 1999 otorgaron a los ayuntamientos el carácter de gobierno autónomo y
fuentes de recursos propios. Díaz y Castañeda (2004), afirman que la reforma al artículo 115
constitucional de 1983 y la creación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) en 1989,
dieron paso a una consecuencia no planeada: la descentralización del gasto social;26 Por ejemplo,
a partir de 1997, con la creación del Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM), había un
aumento en el ejercicio del gasto mediante el incremento de transferencias no condicionadas
hacia los gobiernos locales. Adicionalmente, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2001) y la
Ley General de Desarrollo Social (2004), dotaron a los ayuntamientos de mayores atribuciones y
responsabilidades en las acciones federales de desarrollo rural y social (Rodríguez, 2008). A
diferencia de lo que ocurría antes,27 estas reformas, programas y leyes dieron a los ayuntamientos
mayor presencia política, es decir, dejaron de ser un instrumento administrativo controlado por la
federación y los estados. También ejecutar exclusivamente, las normas emitidas por los
congresos locales; actuar como mediador de las demandas y conflictos rurales de los pequeños
pueblos y asentamientos dispersos (Hernández, 2006). García (1994), plantea que pese al sentido
positivo de las reformas, los problemas de atraso en la implementación en la política pública
municipal, deficiente cobertura de servicios, bajos niveles de desempeño de los funcionarios
públicos, además de la situación de dependencia con el gobierno central, han obstaculizado la
consolidación del federalismo y han hecho utópica la tesis del municipio libre/autónomo. López
(2003) mantiene una posición crítica respecto de las reformas al artículo 115 constitucional;

25
Borjas y Bucio (2006) documentan las primeras experiencias de las políticas de descentralización en México.
También se puede consultar los trabajos de Goma y Jacint (Coords.) (2004), Descentralización y políticas sociales
en América Latina, Fundación CIBOC, Barcelona, España.
26
Kaufman y Trejo (1996), describe cómo durante el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000), más de la mitad de
los recursos de Pronasol fueron transferidos a los gobiernos municipales y a los Consejos de Desarrollo Municipal.
Esto fue acompañado de una nueva Ley de política social que transformaba al Pronasol en “Alianza para el
Bienestar”.
27
Antes de la década de 1980, el papel y funciones de los municipios se encontraba disminuido debido al centralismo
federal, el cual margino en términos administrativos, jurídicos y financieros a los municipios, así como al resto de
sus poblaciones (ejidos, agencias, colonias o rancherías).

140
considera que las reformas descartaron el reconocimiento jurídico de las formas de participación
ciudadana en los ayuntamientos al no prever la representación territorial de ejidos, agencias
municipales, poblados, barrios o colonias que integran el municipio, lo cual refuerza el
centralismo, convirtiendo a las cabeceras municipales en “capitales” que reproducen lo que existe
e nivel nacional: concentración de los recursos públicos y toma de decisiones, y marginación del
resto de las poblaciones periféricas.

Las contradicciones y giros del municipio

Olivera (2005), ofrece un análisis de las contradicciones entre los contenidos del artículo 115 y
27, las cuales conllevan ambivalencias en las funciones del ejido y el municipio. Con la
legislación agraria de 1917, el ejido se constituyó en un órgano de gobernanza a nivel micro-local
independiente al gobierno municipal, por lo que los gobiernos locales no tenían derecho a
intervenir en los asuntos del ejido; mientras que el gobierno central reconoció al municipio como
la base de la división territorial y de organización político-administrativa de los estados. Esta
contradicción nunca se reglamentó, más bien, se acentuó a medida que la legislación agraria fue
cambiando con la emisión de códigos, reformas y circulares. La reforma al Artículo 27 en 1992,
introdujo cambios en la relación ejido/municipio al promover la privatización de la tierra ejidal y
su eventual incorporación al desarrollo urbano municipal. Esto significa que el municipio puede
ejercer la facultad –contenida en el artículo 115- de autorizar o no fraccionamientos urbanos en
tierras ejidales sin autorización del ejido; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra
urbana y participar en la creación y administración de reservas territoriales y zonas ecológicas,
entre otras. Sin embargo, esta situación menciona el autor, es ambigua y crea paradojas, ya que
aunque el municipio tiene la facultad de intervenir en los procesos de gestión de terrenos ejidales,
quien tiene la última palabra sobre el destino de las tierras ejidales es la asamblea ejidal. Torres
(2009), considera que factores como la disminución de la agricultura de subsistencia, el
crecimiento demográfico, la descentralización política y económica del gobierno federal hacia los
municipios y la competencia electoral a nivel local han contribuido a la erosión del ejido; en tanto
que el municipio, se ha ido consolidando como órgano de poder local a raíz de una burocracia
municipal que se ha convertido en intermediaria entre los ejidos, el estado y la federación en la
gestión de recursos y servicios, y manteniendo el control de las localidades a través de la

141
asignación y distribución del presupuesto. Ward (1998:96-97), observa cambios en la manera
cómo se gobiernan los municipios mexicanos, particularmente el desplazamiento de un
partidismo y política clientelar hacia uno tecnócrata. Algunos de estos factores que han
impulsado los cambios en la manera en que se gobiernan los municipios son: la apertura electoral
y de la sociedad civil; cambios socioeconómicos y la complejidad del manejo urbano y; los
cambios constitucionales y de política que han incrementado la autonomía municipal y estatal. El
autor considera que aunque el estilo de gobernar tecnócrata con criterios técnicos o racionales
conlleva mejoras materiales en la administración de la ciudad, por sí mismo no constituye un
buen gobierno debido a la falta de incorporación de la sociedad civil en el proceso de cogobierno.

Conflicto de competencias

Merino (2010:492), considera que el diseño institucional de los ayuntamientos no logró impedir
los conflictos de competencias constitucionales en los tres niveles de gobierno. Merino y colegas
(2006) encuentran que existen 126 leyes promulgadas por el congreso federal que incluyen
distintas facultades y obligaciones que amplían el grado de actuación de los gobiernos
municipales, y a muchos otros ámbitos públicos. De acuerdo con el autor, el aumento en las
atribuciones y responsabilidades dificulta el quehacer de los funcionarios municipales. Para
comprobar esta hipótesis, analiza la red de implementación municipal de la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable. Observa que los gobiernos municipales suelen mejor adaptar la
implementación de las nuevas políticas a las viejas rutinas que modificar su manera de actuar. El
resultado es un estancamiento en las reformas de procesos que no han acompañado las nuevas
responsabilidades que el marco constitucional ha otorgado a los municipios. Moreno (2007),
analiza el desempeño de los gobiernos municipales, en particular, la capacidad reglamentaria de
los gobiernos municipales, el perfil educativo de los funcionarios públicos y el grado de
satisfacción de los usuarios de los sistemas de administración de recursos humanos. Muestra
cómo el pluralismo electoral es una variable que incide favorablemente al desempeño del
gobierno local, puesto que el partido en el gobierno procura invertir en áreas que aportan
beneficios a la ciudadanía. Sin embargo, también crea incentivos contrarios como el clientelismo
que resultó ser inverso al desempeño institucional, ya que el puesto político fue usado para
extender el control político personal, sobre todo en gobiernos municipales donde no existe la

142
alternancia política. Revela también que una mayor disponibilidad de recursos presupuestales, no
favorece el desarrollo institucional, debido a que los gobiernos municipales orientan su gasto en
actividades clientelares que inhiben la construcción de capacidades institucionales. En tanto que
los municipios más pobres son menos tendientes a mejorar la administración pública, y al
parecer, constituye una de las principales limitantes para que los municipios cumplan con mayor
eficacia las demandas de sus habitantes. Martínez et al. (2008), proponen evaluar el nivel de
desarrollo municipal a partir del Índice de Desarrollo Municipal Básico (IDMb), el cual
incorpora, además de las variables socio-económicas, indicadores ambientales e institucionales
que proporcionan en conjunto una medida más completa y precisa, para evaluar el desarrollo de
los municipios.28 El análisis de los autores revela una marcada heterogeneidad en los niveles de
desarrollo de los municipios de la muestra (21 municipios de los estados de Baja California, Baja
California Sur, Guanajuato y Puebla). En particular destacan la desigualdad de oportunidades que
sufren los habitantes de Puebla.

Conflicto por la asignación y uso de recursos públicos

Respecto de la disputa por los recursos públicos en los tres niveles de gobierno, Blancas
(2011:49-52) señala los siguientes motivos: la distribución desigual del gobierno federal de
recursos públicos entre los estados, municipios y poblaciones de cada municipio29; la escasez de
recursos; diversidad de criterio en la asignación de recursos (índice de pobreza, nivel educativo,
número de habitantes, etc.); heterogeneidad en los montos de las participaciones y aportaciones
28
“El Índice de Desarrollo Municipal integra cuatro dimensiones de desarrollo: la social (condiciones educativas y
sanitarias), la económica (generación de riqueza y capacidad de cubrir las necesidades básicas de forma digna), la
ambiental (utilización racional y cuidado del ambiente) y la institucional (efectividad de las actividades
gubernamentales y la participación ciudadana). De este modo, el Índice de Desarrollo Municipal propone
complementar la evaluación de las condiciones socioeconómicas con indicadores del desempeño gubernamental y de
las condiciones ambientales para crear un índice integral de la sostenibilidad del desarrollo municipal en México”
Martínez et al. (2008:152).
29
Los recursos federales que se destinan a los estados y municipios son: el Fondo General de Participaciones; el 60%
de este fondo se distribuye a las entidades en proporción al Producto Interno Bruto (PIB) y el restante 40% en
relación a la recaudación de impuestos y derechos estatales. Cada estado está obligado a transferir a los municipios
una proporción no menor al 20% de este fondo. Solo el 4.7% del Fondo de Fomento Municipal, distribuido con base
a la recaudación local, se entrega en su totalidad a los municipios. Las Aportaciones Federales se determinan en el
Ramo 33 del Presupuesto de Egreso de la Federación, de cual los municipios reciben de dos de estos fondos, del
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN) (ver Blancas, 2011). Este fondos tiene una restricción importante
para los gobiernos estatales, porque a diferencia de las participaciones, que pueden ser manejadas y asignadas
libremente por los gobernadores para desarrollar proyectos propios; las transferencias y aportaciones no pueden
modificar su destino y deben aplicarse en las áreas determinadas por la federación (Hernández, 2006).

143
federales, y el centralismo a nivel municipal en el ejercicio discrecional de los recursos públicos.
De León et al. (2010), por ejemplo, analizan los factores que inciden en la asignación del gasto
social en el ámbito municipal desde las teorías presupuestarias (incrementalismo, anarquía
organizada, racional). Los autores sostienen que la asignación presupuestaria en el nivel local
tiene una tendencia al incrementalismo, el cual tiene como objetivo principal de los políticos
mantenerse en el poder, ganar prestigio e influencia, orientando sus decisiones de gasto público
hacia la dirección que mejor se adapte a los criterios que toman como referencia los ciudadanos a
la hora de emitir su voto. Por su parte, Cabrero (2004), al hablar de las capacidades
institucionales y administrativas de los gobiernos subnacionales (estados/municipios), observa
una heterogeneidad y diversidad de condiciones que generan un congestionamiento
administrativo de sus funciones y niveles de ineficiencia. A menudo no se toman en cuenta la
diversidad de matices de las realidades institucionales. Por lo que no es posible dar un mismo
trato al conjunto municipal nacional en lo financiero.

Hernández (2006), considera que las políticas de descentralización y el desplazamiento del

Partido Revolucionario Institucional (PRI) de la presidencia en el año 2000, permitieron
replantear las relaciones relativas al presupuesto en los tres niveles de gobierno. Lo cual ha hecho
del sistema de distribución presupuestal un tema de debate y negociación permanente en los tres
niveles de gobierno, y en casos particulares (como el caso del exgobernador de Puebla, Manuel
Bartlett) hasta han desarrollado sus propias iniciativas de ley para emplear los recursos federales
de acuerdo a las prioridades locales. Eso significa que no ha evolucionado el sistema de
asignación y distribución presupuestal hacia el desarrollo local, desde el orden federal, sino que
ha involucionado, pues el mal llamado “debate y negociación” del presupuesto, no es otra cosa
que los acomodos y arreglos políticos que se encuentran fuera del orden de la política. Esto
ocurre también con los programas sociales, los cuales dejaron de ser un instrumento político
exclusivo de la federación para convertirse en un nuevo espacio de acomodos y arreglos políticos
entre niveles de gobierno (Merino, 2010:51). Hevia (2007) (2009) por ejemplo, señala cómo la
implementación del “Progresa” en varios estados tuvo que ser negociada con gobernadores,
secretarios estatales de salud, educación, partidos políticos y congresistas federales ante la
preocupación por la transformación de los subsidios generalizados en transferencia
condicionadas, así como la duplicación de instancias federales con la creación del Progresa en

144
estas entidades.30 Esto muestra el manejo político en la asignación del presupuesto. Kaufman y
Trejo (1996), describen las relaciones que se crearon alrededor del Programa Nacional de
Solidaridad (Pronasol) (1989), entre los funcionarios regionales del programa, los funcionarios
del gobierno y el partido oficial (PRI). El estudio revela cómo las decisiones, alianzas y disputas
por los recursos del programa tienen efectos positivos en la regionalización de la política y la
transición de un centralismo político a otro más descentralizado.

Léonard et al. (2007) (2009), analizan la regionalización de los fondos federales; consideran que
la política de intervención pública pasó de un paradigma de integración a otro caracterizado por
la segmentación. La focalización condicionó las transferencias y reforzó el grado de
fragmentación de la acción pública, dando lugar al surgimiento y la multiplicación de grupos de
interés particular, que bajo la fórmula de organizaciones no gubernamentales y fundaciones
empresariales en áreas centrales (desarrollo social, educativo, sanitario, protección ambiental), se
han extendido por todo el país. Por ejemplo, en los municipios rurales la intervención de la
política pública y de organizaciones no gubernamentales han estimulado el individualismo por
encima de la producción local, genera rupturas entre los mismos habitantes que componen el
municipio.31 Además, de que los gobiernos municipales quedan subordinados a la aplicación
mecánica de los programas decididos desde la federación, reduciendo su actuación a pavimentar
calles, hacer banquetas o, administrar el presupuesto que llega etiquetado de la federación.
Suponemos que la subordinación refuerza la lógica de la ampliación del modelo económico
neoliberal en las comunidades locales para “mantenerlos en cintura” creando dependencia de los
programas sociales.32

30
En el mismo documento el autor señala tres nieles de disputa por las transferencias del programa
“Oportunidades”. Nivel macro donde los actores sociales involucrados son las facciones políticas representadas en el
Congreso de la Unión y Sectarias de Estado como SEDESOL, quienes disputan la cantidad de los montos destinados
a gasto social. Nivel mezzo, son los gobernadores, funcionarios estatales y municipales los actores principales en la
disputa por los recursos económicos. A nivel micro, autoridades municipales, vocales y las familias disputan la
posibilidad de ser incluidos y así ser beneficiarios del Programa (Hevia, 2007).
31
En otra parte hemos discutido con más amplitud las disputas que ejidatarios y pobladores enfrentan por los apoyos
gubernamentales que llegan a los ejidos de Calakmul, Campeche.
32
El caso brasileño muestra como la ciudadanía, que sirvió para aglutinar a diversos movimientos sociales bajo la
nación de nueva ciudadanía, fue objeto de una política perversa con proyectos neoliberales que pretenden limitar la
ciudadanía a su dimensión individual, relacionada con el acceso al mercado y con la responsabilidad moral privada
(Dagnino, 2006: 233-239 citado por Hevia, 2007).

145
Delimitación de la región de estudio
Metodología y fuentes de información
La cabecera municipal de Calakmul, se ubica en el poblado de Xpujil, base de oficinas
gubernamentales, y centro económico del ayuntamiento de Calakmul (Ver Mapa 1). Está
conformado por 65 ejidos, con campesinos inmigrantes proveniente de 23 estados diferentes del
país (Medrano, 1996). Su población es de 26,882 habitantes (INEGI, 2010), y está considerado
de alta marginación (CONAPO, 2010). En los últimos treinta años Calakmul ha entrelazado
diversos modelos de desarrollo agrícola y ambiental. Desde 1980, la región de Calakmul fue el
punto de movimientos y políticas conservacionistas nacionales e internacionales, que condujeron
a la creación de la Reserva de la Biosfera de Calakmul (1989), considerada hoy día como una de
las más grandes con 723,185 hectáreas. En la década de los 1990, el desarrollo se planteó como
parte de las políticas del programa Solidaridad. También las fundaciones y gobiernos del exterior
otorgaron financiamiento dirigido a la implementación de programas comunitarios e
investigaciones relacionadas con la conservación de flora y fauna (Uitz et al., 2006).

146
 Mapa 1. Cabecera Municipal de Calakmul en Xpujil

Mapa elaborado por Holger Weissenberger, ECOSUR

En 1996, por iniciativa del gobierno estatal se crea el municipio de Calakmul. La región de
Calakmul presenta una serie de indicadores económicos alarmantes. El Índice de Desarrollo
Humano en Calakmul es casi el doble que la media estatal y nacional y es considerado como de
Alta Marginación; el analfabetismo en las personas de más de 15 años es mayor al 25%; el
ingreso de la población municipal se encuentra con un ingreso promedio de 112 pesos por día.

147
Recientemente esta situación se ha empezado a asociar con el proceso de globalización,
denominado efectos de periferia (Arreola, 2011). Esta situación se refleja en el aparente
estancamiento económico del municipio, el cual proviene de la política social a nivel federal, así
como de organizaciones no gubernamentales quienes destinan fondos (apoyos y subsidios)
económicos para la infraestructura y la pobreza, de los cuales vive la gente. De acuerdo con el
presupuesto de egresos del estado de Campeche 2013, se destinó la cantidad de 15´647´226,361
pesos de los cuales el municipio de Calakmul recibió 186´373,820 (2.9%), de estos, se destinaron
6´391,790,93 (3.4%) a Juntas, Comisarias y Agencias Municipales.

Recolección y análisis de datos

El trabajo de campo que presentamos aquí es parte de una investigación más amplia realizada
durante 2012 y 2013, y nos ayudó a situar este estudio. Realizamos entrevistas en profundidad y
semiestructuradas que nos permitieron conocer acontecimientos y actividades (Taylor et al.
1987), de los funcionarios del ayuntamiento de Calakmul –presidente, directores, jefes de
departamento, responsables de programas- y exfuncionarios municipales. Con base en la
información recabada en las entrevistas en profundidad, diseñamos un cuestionario con preguntas
semiestructuradas para identificar la importancia de las prácticas relacionadas con la
planificación, la asignación de apoyos económicos y la toma de decisiones de los funcionarios.
Las preguntas relacionadas con el desarrollo local y las tareas del ayuntamiento ofrecieron
información específica acerca de lo que están haciendo los funcionarios: su toma de decisiones,
sus percepciones y actitudes; a fin de enfrentar las reformas políticas y la insuficiencia de
recursos gubernamentales para dar solución a las demandas de los campesinos. Adicionalmente,
incorporamos al análisis fuentes de información escrita (King et al., 2000) que nos
proporcionaron los funcionarios municipales como son: informes, presentaciones de trabajo,
reglas de operación de los programas y solicitudes de los ejidos, los cuales garantizaron veracidad
a las acciones realizadas por el gobierno local (Hammerley et al., 1994). La información escrita
también permitió identificar la presencia de diferentes agencias gubernamentales y no
gubernamentales que atienden a los campesinos; las tensiones y conflictos entre los funcionarios
encargados de implementar la política pública municipal y los ejidos. El análisis se complementó
con información del archivo municipal que contiene documentación detallada de la gestión
municipal, y se combinó con la técnica de observación directa en campo (Gutiérrez et al., 1995).

148
Los datos en su conjunto fueron analizados, comparados y alimentados con material de segunda
mano: bibliográfico y estadístico.

Resultados
De la planeación a la política municipal
En Calakmul, la Dirección de Planeación y Desarrollo Social es la responsable de formular el
Plan de Desarrollo Municipal y los Programas Operativos Anuales que guían las actividades del
gobierno local. De acuerdo con los funcionarios del ayuntamiento, el Plan de Desarrollo
Municipal -que es una obligación constitucional y un requisito para la liberación de recursos- es
el instrumento fundamental de la política pública local que da respuesta a las demandas de la
población. Para la elaboración del plan municipal las autoridades realizan diagnósticos
participativos en cada localidad bajo su jurisdicción. La participación de los ejidos, juntas y
comisarías, es importante porque son las que “priorizan y deciden” las obras y servicios que se
van a realizar en el gobierno municipal en turno. Adicionalmente, los funcionarios mencionaron
que incluyen en los diagnósticos los compromisos de campaña y obras pendientes de
administraciones anteriores. Nosotros encontramos que muchas de las demandas de la población
(agua potable, vivienda, clínicas de salud, caminos para sacar la cosecha, pavimentación,
alumbrado público, entre otros) que se describen en el plan de desarrollo municipal no establecen
el contexto y las causas de la problemática, lo cual pudiera estar revelando que los diagnósticos
son manejados como un medio para enlistar sólo una serie de obras de infraestructura, y en el
peor de los casos, como instrumento para legitimar las acciones de la administración pública
municipal, como se menciona en el siguiente relato:

(…) nosotros nos entrevistamos con los comisarios, regularmente son los
municipales, y les damos un acta de priorización de obras que nosotros diseñamos;
les solicitamos que realicen una reunión comunitaria para que ellos lo llenen.
Insistimos que la comunidad vea la obra más importante y la que sea de menor
importancia. Ellos la elaboran, lo firman; lo sellan y piden la firma de los asistentes a
la asamblea, y lo traen. Eso a nosotros nos da más certeza porque observamos que no
es un capricho de un líder o una sola persona, porque lo firman todos en reunión
comunitaria (Antonio Ek Flores, Jefe de Depto. de Planeación, entrevista
18/06/2013).

149
El relato anterior revela que en la práctica de la planeación en la administración pública
municipal de Calakmul está ausente la participación y demandas de las organizaciones sociales y
de productores. También que la figura del comisariado municipal adquiere un papel significativo
como principal vínculo con el ayuntamiento a través de los diagnósticos participativos. De
acuerdo con los funcionarios entrevistados, los diagnósticos son la base para seleccionar
prioridades y asignar recursos económicos a las demandas de infraestructura y servicios que
eligieron las autoridades ejidales. Sin embargo, durante la implementación los encargados de
aplicar los recursos económicos se vieron obligados a descartar las demandas de los ejidos, con el
argumento de que las normas presupuestarias y reglas de operación del programa federal:
“Cruzada Nacional Contra el Hambre”, impedían la aplicación de los recursos económicos en las
obras solicitadas, por considerase no prioritarias, fuera del marco presupuestal o porque la
producción local es insuficiente como para realizar caminos para sacer la cosecha. Esta situación
aparece como un problema recurrente; un divorcio que crea desacuerdos y tensiones entre
funcionarios encargados de implementar y aplicar los recursos municipales y los ejidos:

Mire, en cuanto a la aplicación de los recursos, los indicadores nos dicen que la
problemática más fuerte aquí es el agua y la vivienda; además, la nueva política de la
“cruzada contra el hambre”, nos dice que el agua es una prioridad para su
financiamiento. Por otro lado, tenemos los indicadores de la necesidad de la gente. La
demanda de la gente éste año 2013 es su camino para sacar la cosecha y luego un
aljibe comunitario; yo les digo –te voy a financiar el numero dos- pero la gente no
quiere. Lo más que podemos hacer en esta administración son dos kilómetros y
medio, y las demandas de las comunidades es doce, quince kilómetros, que no lo
logra cubrir el municipio (Pascual Margarito Dzib, Director de Planeación y
Desarrollo Social, registro 17/06/2013).

La política del gobierno municipal es particularmente relevante porque lo que puede estar
mostrando es la incidencia de las reglas de operación de los programas federales y estatales en el
cumplimiento por parte del municipio y sus funcionarios. También la manera de gobernar y el
“mal uso” de los recursos públicos de la administración municipal, ha tenido efectos políticos,
socioeconómicos y ambientales no deseados. Nosotros identificamos casos de problemáticas que
bien podrían ser indicadores de la ineficiencia en las relaciones entre el ejido y el gobierno
municipal. En el ejido Valentín Gómez Farías, la pérdida de corrientes naturales fue causa directa
de la construcción de caminos para sacar la cosecha, y han impedido abastecer la laguna del
lugar, provocando escases de agua entre los ejidos cercanos. En Ricardo Payró, la presión política
150
de los habitantes permitió la realización de cincuenta captadores de agua y caminos para casar la
cosecha en áreas donde existía monte alto. En el Chichonal, las autoridades ejidales decidieron
solicitar únicamente viviendas, con lo que prácticamente urbanizaron el ejido, sin embargo las
familias se inconformaron por el tipo de vivienda y decidieron no habitarlas, por lo que se
ganaron el sobrenombre de “casas del murciélago”, lo cual demuestra que ni el concepto “casa”
es definitivo. En Guadalupe, Nuevo Becal, Ricardo Payró, Zoh-Laguna y otras comunidades, las
disputas por apoyos gubernamentales, llevó a los ejidatarios a repartirse los apoyos de vivienda
rural entre ellos, dejando fuera a los pobladores, lo cual provocó el enojo del ayuntamiento.

Las decisiones y los recursos

Desde los años 1990, Calakmul ha recibido recursos gubernamentales y no gubernamentales

dirigidos principalmente a programas comunitarios de conservación, agricultura, dotación de
servicios, infraestructura urbana y obra pública que han transformado los vínculos entre los ejidos
y el ayuntamiento. Antes las políticas de corporativización de los recursos y de la organización
productiva permitían a los ejidos mantener una participación más actividad con los niveles de
gobierno estatal/federal. Sin embargo, la descentralización administrativa y la creación del
municipio de Calakmul en 1996, han tenido importantes consecuencias sobre la organización
política local. La toma de decisiones del ejido está siendo gradualmente desplazada por las
autoridades municipales, puesto que ahora buscan decidir cómo se reparten los apoyos de los
programas que llegan al municipio vía agencias gubernamental e internacionales entre la
población ejidal. Consideramos que este desplazamiento en la “toma de decisiones” pudiera ser
un indicador del debilitamiento del ejido como institución de mediación política y una mayor
participación del ayuntamiento de Calakmul en la vida política de las localidades, como se
observa en el siguiente relato:

Aquí hay muchas comunidades donde el control lo tiene el ejido, no permiten que
otras personas tengan acceso a los programas. Por ejemplo, ustedes van a Zoh-
Laguna, en la entrada hay un solo dueño que tiene ocho casitas, casi un
fraccionamiento. Si hacemos un balance, vemos realmente que no incidimos en bajar
el indicador de vivienda, porque le dimos al que más tiene, fortalecimos su economía.
Entonces, mejor yo decido a quien le voy a dar la vivienda, y a quién no. (Pascual
Margarito Dzib, Director de Planeación y Desarrollo Social, registro 17/06/2013).

151
El cambio en la toma de decisiones de las autoridades del ayuntamiento ha favorecido la
presencia y el tutelaje del gobierno municipal entre los ejidos. Nosotros observamos prácticas de
“ayudas” económicas de las autoridades municipales entre los sectores más vulnerables de la
población ejidal. Al parecer, es común que los campesinos presenten de manera verbal o escrita,
solicitudes de apoyo económico al presidente o secretario municipal para medicinas,
alimentación, gastos funerarios, gastos de traslado a sus comunidades de origen o proyectos para
la producción familiar. De acuerdo con los funcionarios del Ayuntamiento, existen apoyos a
instituciones (escuelas, hospital, dependencias de gobierno) que se suscriben mediante un
convenio de colaboración; y apoyos a personas de bajos ingresos provenientes de las
comunidades. Los campesinos que solicitan apoyos “son recibidos por el presidente municipal o
el secretario del ayuntamiento; quien emiten un volantito con los datos de las personas a la que
se la va a dar el apoyo. No todos se concretan en efectivo, algunos son en especie” (Juan J.
Cortez Calderón, Director de Tesorería, entrevista 19/06/2013). Los apoyos son canalizados a
través de la tesorería municipal. Las ayudas económicas o tutelaje de las autoridades, han ido en
aumento, y es probable que en el futuro, continúe ante la fragmentación de la acción pública, el
fortalecimiento de los programas de corte asistencialista y la intervención de múltiples ONGs,
asociaciones civiles, fundaciones empresariales y agencias internacionales. La intermediación de
las autoridades municipales juega un papel importante ante éstas iniciativas que buscan atender a
los campesinos con captadores de agua de lluvia, viviendas, proyectos productivos, despensas y
apoyos económicos en efectivo. Consideramos que la presencia de estas organizaciones no
gubernamentales y gubernamentales, pudiera estar reafirmando la idea de que el gobierno
municipal está adoptando una gestión más activa, a través de la participación en la toma de
decisiones entre las localidades; como intermediario con los niveles estatal/federal y los ejidos; o
tramitando recursos adicionales, para poder atender las demandas de la población como se
menciona en el fragmento:

Aquí participan ONGs que atienden la cuestión familiar, la salud y la producción

local. Otras en coordinación con el municipio, como Fondos para la Paz, resuelven el
tema del agua con la construcción de captadores a nivel comunitario. Pronatura tiene
presencia en el municipio en temas de turismo. Gestionamos un proyecto con el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) por un millón
setecientos mil pesos; y metimos documentos para proyectos con la Comisión
Nacional Forestal (CONAFOR), Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaria de Desarrollo Social
152
 (SEDESOL) y el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA).
(Presidente municipal de Calakmul, Baltazar I. González Zapata, registro 17/06/2013)

Los proyectos para cultura y del medio ambiente han tenido también un papel significativo en la
captación de recursos económicos. Los funcionarios a menudo acompañan a los campesinos en el
proceso de elaboración y gestión de los proyectos, ante la dificultad que representa su
elaboración: “los proyectos de las comunidades son elaborados aquí; los ayudamos a integrar su
expediente o reunir los requisitos que tienen las convocatorias; muchos no saben escribir”
(Raquel Posadas Robles, Directora de Cultura y Medio Ambiente, entrevista 19/06/2013).
Creemos que la diversidad y la amplitud de la intervención gubernamental y no gubernamental
han facilitado la gestión de los funcionarios municipales a través de la aplican de tecnología,
recursos y proyectos para atender sectores numerosos y diferentes de la población: “(…) nosotros
les señalamos que tenemos ese beneficiario, que queremos que nos echen la mano, y nosotros
proporcionamos la información para que los atiendan- (Marco A. Pérez López, Director de
Contraloría, entrevista 19/06/2013). Creemos que la gestión del gobierno local legitima la
presencia de estas agencias.

Reciclando el pasado

En la década de 1990, la llegada de programas de desarrollo rural fomentó nuevas formas de

producción y organización para la producción. Esta reorganización logró imponer una práctica
que al paso del tiempo se ha ido erosionado. La información que proporcionaron los funcionarios
municipales revela que hay un agotamiento de la política municipal que se traduce cada vez más
en un espacio de reciclaje, con programas y proyectos productivos que promueven el “desarrollo
sustentables”. La agroforestería, es un ejemplo de los programas de conservación que no han
tenido resultados significativos en la región desde hace veinte años, y sin embargo los
funcionarios continúan destinando recursos económicos para su desarrollo entre la población
local como muestra el siguiente fragmento:

(…) lo que estamos haciendo es retomar todo esto que existe bajo un modelo
sustentable y lo estamos considerando como parcelas demostrativas en el tema de la
agricultura y en el tema de la apicultura. Se va financiando poco a poco con la
intención de hacer una réplica con los productores, y una vez que tenemos este

153
 modelo, lo incorporamos a las características del municipio y gestionamos recursos
(…) porque hay que reconocer que el municipio tiene un gran reto en promover el
desarrollo pero no tenemos los recursos y ahí vamos buscándole (José del Carmen
Contreras, Director de Desarrollo Económico y Turismo, Municipio de Calakmul,
entrevista 18/06/2013).

Detectamos que los funcionarios responsables de la política municipal han centrado sus funciones
en la gestión de recursos económicos para atender la producción interna. La apicultura, la
ganadería de bovinos y ovinos, y el turismo “ecológico” fueron consideradas estratégicas para la
captación de recursos gubernamentales y de ONGs. Particularmente la apicultura, es una
actividad que ha ido adoptando y adaptando cada vez más por el campesinado de Calakmul, lo
que refleja un desplazamiento gradual en la producción local. Existen actualmente dos
organizaciones: La Unión de Apicultores de Calakmul, integrada por veinte grupos de
productores con 456 socios, y la Asociación Civil de Apicultores Orgánicos de Calakmul, la
integrada por doce grupos con 200 socios.

Muchos han dejado de ser chileros, por ejemplo Ricardo Payró era un ejido 100%
chilero, y ahora los más grandes apicultores de Calakmul están ahí, en Polo Norte.
Por ejemplo, los Martínez, don Martín Lagunas y su hijo Aurelio, yo los conocí, eran
chileros grandes que están dando el vuelco a la apicultura. Ese Javes Moha, igual que
los Martínez son de los que están económicamente mejor y fueron los chileros más
grandes. Don Javes fue chilero grande, dejo los chiles y se metió al limón, el
problema de él es que con el limón no le ha ido bien, no ha logrado tener mercado y
no lo ha podido sacar. Nosotros recomendamos sembrar limón; lo que le hace falta a
don Javes es poner un apiario y él no es apicultor; él debe diversificar su producción
(Aurelio López Vargas, responsable del Programa Apícola, entrevista 18/06/2013).

A nivel estatal, Calakmul es considerado como cuarto productor de miel, con una producción de
400 toneladas por año, según Aurelio López Vargas, responsable del programa apícola municipal,
quien también estima que cerca del 50% de la miel ha sido vendida a productores e
intermediarios de Escárcega, Hopelchén y Quintana Roo, como parte de las deslealtades y lucha
de poder entre los diferentes grupos de apicultores. Situación que al parecer es fomentada por la
presencia de diversas agencias gubernamentales y no gubernamentales que promueven estas
actividades.

154
¿Hacia dónde va la política municipal?

La política municipal que se desprende de los preceptos constitucionales reformados, incorporó

nuevas prácticas y reglas, pero también conservó y resignificó partes del viejo modelo. Lo que
significa, en la práctica, que los gobiernos municipales participan sobre la base de
contradicciones legales (Olivera, 2005) y restricciones institucionales que limitan su capacidad de
acción, quedando cada vez más entrampados en dinámicas y disputas por la asignación de
recursos fiscales, distribución de competencias (Rodríguez, 2008; Merino, 2006; Merino, 2010),
clientelismo (Moreno, 2007) e ineficacia de la planeación municipal (Mejía, 1992). En Calakmul,
la aplicación de los programas nacionales (ajustados a las directrices de instituciones
transnacionales, como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo), han tenido
como resultado una política municipal autista (Merino, 2006) entre la población ejidal. Puesto
que no se toma en cuenta la heterogeneidad y diversidad de condiciones de desarrollo local, lo
cual genera un congestionamiento administrativo producto de la ineficiencia en la operación
cotidiana de la administración pública (Cabrero, 2004; Martínez et al., 2008). De ahí que, aunque
las autoridades locales incluyan las demandas de las localidades en el plan de desarrollo
municipal, estas demandas encuentran límites en los lineamientos y reglas de operación diseñadas
por el gobierno federal, lo que demuestra que el ejercicio de la planeación municipal en Calakmul
es un regla administrativa que pierde sentido durante la implementación de la política pública y
genera un problema entre los programas del gobierno municipal y las demandas de los ejidos.
También muestra un modo específico de manejar y organizar lo político y los problemas sociales.
La percepción parcial de quienes diseñan el plan se refleja en una planeación por objetivos para
los cuales no hay condiciones para su ejecución, ya que muchas de las demandas de las
comunidades ejidales difícilmente pueden solucionarse mediante el esquema de planeación por
objetivos y acciones.

Desde los años 1980´s, Calakmul ha recibido una importante fuente de recursos económicos
nacionales e internacionales dirigidos principalmente a la conservación del medio ambiental,
desarrollo social y agrícola, construcción de infraestructura urbana, dotación de servicios, mejora
de vivienda (láminas, cemento) y obra pública (escuelas, canchas deportivas, clínicas de salud,
pavimentación de calles). Con el reconocimiento de Calakmul como municipio (1996), y las

155
modificaciones al régimen municipal de 1999, estos recursos han aumentado y transformado los
vínculos existentes entre las localidades y los distintos niveles de gobierno. También ha tenido
importantes consecuencias sobre la organización política local, ya que ahora el municipio tiene la
posibilidad de negociar los recursos a partir de una base de autonomía relativa con la federación,
los estados y las localidades bajo su jurisdicción (Torres, 2009:475-476). Esta negociación en el
caso de Calakmul ha incrementado el poder del ayuntamiento en la medida en que el presidente o
los funcionarios son quien deciden cómo se reparten los apoyos provenientes de la federación o
de las organizaciones no gubernamentales entre la población ejidal (Haenn, 2007). Esta
centralidad que adquiere el municipio a partir de la concentración de los recursos tiene muchos
años de haberse desarrollado bajo el modelo de centro/periferia (Ramírez, 2007). En Calakmul la
centralidad es un rasgo vigente que se refleja a través del tutelaje de las autoridades municipales,
y es también un indicador del poder que mantiene el ayuntamiento. Esta lógica centralista relega
a las localidades a un ámbito marginal, convirtiendo las cabeceras municipales en lo que López
(2003) denomina como “pequeñas capitales” que concentran los recursos públicos y la toma de
decisiones.

En la actualidad, la dinámica socioeconómica y política de Calakmul se ha caracterizado por una

oferta de programas y proyectos productivos que ofrecen organizaciones ambientales, ONGs,
fundaciones empresariales, instituciones académicas y agencias gubernamentales. La presencia y
multiplicación de estos grupos es parte de la fragmentación que ha sufrido la acción pública en
los últimos años (Léonard, 2007). La gestión de recursos y la elaboración de los programas de
desarrollo municipal –que son una obligación constitucional y un requisito para la liberación de
recursos-, ha quedado en manos de estas organizaciones, como lo explicó el presidente municipal
“…en esta administración esperamos mayor presupuesto con la gestión de GTZ (Agencia
Alemana de Cooperación Técnica) (…) también sufrago parte del plan municipal, y otro que es a
25 años” (Presidente municipal de Calakmul, Baltazar I. González Zapata, registro 17/06/2013).
Los flujos económicos derivado de las gestione municipal y de instancias extra-municipales,
tienen un fuerte componente político en la medida en que se ve beneficiado el Ayuntamiento si
consiguen pavimentar un camino, mejorar la vivienda o construir piletas para recolectar agua de
lluvia. De ahí que, una de las razones que el gobierno municipal aporte recursos adicionales para
los ejidos, está en el incentivo ofrecido por grupos particulares, que además imprimen a las

156
acciones municipales un toque ecológico. En este contexto, el gobierno municipal, es cada vez
más, solo un agente dentro de una red de implementación de programas y recursos, y no una
entidad responsables de cumplir funciones y procedimientos propios (Merino, 2006). Pero al
tiempo que adquiere también mayor poder de negociación con la federación, los estados y con las
localidades bajo su jurisdicción. La función que está adquiriendo el gobierno municipal de
Calakmul como gestor, mediador y administrador de presupuestos, se ha ido acentuando con la
fragmentación de las intervenciones públicas en el espacio rural, y es probable que pueda estar
mostrando un desplazamiento hacia una nueva manera de gobernar más tecnócrata como lo
propone Ward (1998) en su análisis sobre la gestión municipal en México.

Por más de treinta años, Calakmul ha desarrollado múltiples experiencias de producción local
que permiten explorar sus alcances y limitaciones. Algunas han sido parte de programas de
conservación y desarrollo rural de agencias gubernamentales, organizaciones ambientalistas,
ONGs y fundaciones empresariales. En esta misma dirección el ayuntamiento de Calakmul ha
desarrollado diversas experiencias de ejercer la política pública local, de ser concebido como
órgano de gobierno con atribuciones y facultades a los que le dio origen, se está convirtiendo en
un órgano gestor de recursos/programas de desarrollo local y administrador de recursos
presupuestales que han impactado en las formas de ejercer la política municipal. Este cambio ha
tenido como elemento central lo que Shumpeter (1952) denomina “reciclamiento de élites”. En el
caso de Calakmul, el reciclaje ha demostrado ser parte de la política local con programas y
proyectos productivos, que más que una alternativa de desarrollo local, ha favorecido la
fragmentación de la acción pública (Léonard, 2007), dejando el desarrollo económico a la
participación de determinados grupos de interés y ha excluido a otros de carácter local. Estas
iniciativas no sólo han desatado y acentuado los conflictos por los apoyos económicos entre
autoridades municipales y habitantes de los ejidos, sino también aquellas que involucran las
relaciones intralocales: ejidatarios (beneficiarios) y pobladores (excluidos). Al parecer, estas
disputas tienen origen en la pérdida de poder local hacia la gravitación de las élites del poder
hegemónico que integran un bloque de control de recursos e incide en la construcción de los
marcos normativos que los regulan.

157
Conclusiones

En las últimas tres décadas, las políticas de descentralización y las reformas al régimen municipal
han transformado los gobiernos municipales. Específicamente, los municipios rurales, han tenido
que refuncionalizar sus prácticas, no solo de acuerdo al marco legal, sino también al contexto
socio-histórico local de miseria y de intervenciones de agencias gubernamentales, ONGs,
fundaciones empresariales y organismos internacionales. En el municipio de estudio, las
modificaciones al marco legal han logrado entretejer aún mucho más las nuevas prácticas
políticas, con las viejas contradicciones de la política municipal que lo conformaron como un
municipio de frontera agrícola y de reserva ecológica. El resultado al parecer es el ejercicio de
una política de reciclamiento de programas y proyectos de desarrollo rural, así como una gestión
más activa de recursos que limitan su acción, al tiempo que también la fortalecen.
Paradójicamente, el Ayuntamiento ha reforzado su poder en las localidades bajo su jurisdicción
en la medida en que decide cómo se reparte los apoyos provenientes de la Federación o de
instancias internacionales; cuando interviene como mediador entre las agencias internacionales y
los campesinos; y cuando ofrece “ayudas” entre la población ejidal. Esta política municipal ha
ido en aumento con la erosión de las intervenciones gubernamentales y la presencia de múltiples
agencias internacionales, ONGs, fundaciones empresariales y académicas que buscan atender a
los campesinos. También se ha fortalecido con el debilitamiento de las instituciones de poder
ejidal; jugando un papel activo en los conflictos al interior de los ejidos donde ejidatarios y
pobladores se disputan los apoyos económicos y los recursos naturales.

Otro aspecto relevante que ocurre en la administración municipal es la participación de agencias

internaciones en la elaboración de los planes de desarrollo municipal y la gestión de recursos
económicos. La incapacidad y desconocimiento de las autoridades sobre la problemática
local/regional, es sustituida por la asesoría de agencias externas quienes “conocen” mejor la
región. No obstante, como hemos intentado demostrar aquí, la correspondencia entre los
programas nacionales de los que se deriva el plan de desarrollo municipal y las demandas de los
ejidos, entran en contradicción: aunque se incluya la problemática y necesidades de los ejidos en
el plan municipal, estas encuentran límites en las reglas de operación de los programas federales,
perdiendo sentido el ejercicio de planeación que se realiza a escala municipal. En consecuencia,

158
lo que puede ofrecer el gobierno municipal Calakmul es la promoción -entre los productores
locales y la ciudadanía en general-, de parcelas demostrativas con la promesa de que algún día
será la base y palanca del desarrollo, es decir una política de reciclamiento. La búsqueda de
fuentes de financiamientos y su fragmentación en múltiples proyectos y programas, es un dato
que muestra cómo el gobierno municipal está orientando su política pública, y al tiempo que
decide donde aplicar y donde no aplicar recursos económicos entre la población ejidal.

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163
 CAPITULO VIII

Conclusiones

¿Qué podemos concluir de esta tesis en la que pretendimos mostrar que las contra-reformas al
artículo 27 constitucional en México y la formación municipal de Calakmul han fortalecido las
jerarquías sociales y abierto nuevas disputas entre los habitantes de los ejidos? Algunas de las
aportaciones discutidas recuerdan el faccionalismo ya tan bien documentado en la etnografía de
México (Schryer 1979; Sandstrom 1996; Doane 2012). Sin embargo, en Calakmul, las contra-
reformas y la formación municipal adquieren un escenario diferente. En primer lugar, porque los
ejidatarios y pobladores ocupan posiciones legales y sociales distintas que se refleja en la forma
de responder a las preguntas de cómo vivir en la sociedad y cómo reclamar y evidenciar sus
derechos. En segundo lugar, porque los papeles cambiantes de ejido y del municipio en la
organización política rural han significado que ejidatarios y pobladores tengan accesos
divergentes y, a veces superpuestos a los beneficios del ejido/Estado, lo cual lleva a pedir la
reparación por la violación de los derechos percibidos.

Tanto ejidatarios como pobladores hacen uso de un cuerpo de normas comúnmente reconocidas.
De acuerdo con las observaciones de Lomnitz (1999), los ejidatarios no tendrían por qué
considerar a los pobladores como miembros participantes de los mismos derechos, puesto que la
ley les confiere un trato diferente, como hemos demostrado. También hemos demostrado que los
derechos que reclaman los pobladores, son cuestionados por los ejidatarios. Ambos grupos de
residentes ejidales se basan en marcos económicos en sus disputas. Al afirmar la certificación de
los bienes ejidales para su beneficio exclusivo, los ejidatarios recurren a una especie de
ciudadanía de mercado. Algunos pobladores emplean ideales similares, por ejemplo, mediante el
establecimiento de una asociación de productores que les permite el acceso a los programas
estatales para mejorar su situación económica. Al mismo tiempo, tanto los ejidatarios como los
pobladores hacen valer sus demandas en la Sociedad Civil, es decir, un respeto mutuo y el
cumplimiento de las obligaciones sociales, especialmente las obligaciones derivadas de las
relaciones familiares y clientelares. Estas demandas se basan en ideales de una economía moral
que reconoce las relaciones históricas con el Estado (incluyendo el ejido en sí mismo) y su
maquinaria (organizaciones corporativas). Cuando las personas no pueden cumplir con sus

164
obligaciones sociales, culpan a sus oponentes de emplear una “ciudadanía falsa”, que impide el
acceso a los derechos para avanzar en sus propias agendas personales.

Haciendo una conexión de estas ciudadanías con las contra-reformas; observamos que las contra-
reformas postularon soluciones basadas en el mercado para los problemas agrarios de México
(Assies 2008). Mientras que los críticos de las contra-reformas abogaron por un enfoque basado
en los derechos sobre la tenencia de la tierra (Encinas et al., 1995; Léonard et al., 2004). En las
entrevistas con los residentes ejidales de Calakmul ambas posiciones fueron defendidas, tanto el
enfoque basado en el mercado como aquel que se apoya en los derechos de la ciudadanía;
mientras que el empleo de las ideas de una ciudadanía basada en sociedad civil, les permiten
ampliar la gama de sus derechos y reclamarlos al colectivo, es decir, el ejido. A raíz de la
disminución en los servicios del Estado, también se han limitado, de manera selectiva, los
derechos de la población ejidal. Este aspecto de la ciudadanía es importante para la investigación
sobre las contra-reformas, porque muestra cómo los residentes ejidales han reaccionado ante las
modificaciones al artículo 27 constitucional, “abriéndose” al mercado y encontrando alternativas
a las formas locales de explotación o “cerrándose” a la privatización de las tierras. A este
respecto, la situación en Calakmul puede ser única. Cabe destacar que antes de las contra-
reformas, la capacidad de los ejidatarios para sobrevivir, dependían a menudo de los flujos de
pobladores dispuestos a desafiar las condiciones agrarias marcadas por la promesa del reparto
agrario. Sin embargo, las contra-reformas y el fortalecimiento municipal con crecientes subsidios
estatales minaron esta dinámica. Fundamentalmente, la capacidad de los pobladores marginados
para ratificar su situación para acceder a nuevas tierras es ahorra imposible.

Re-pensar la dimensión ética de la sociedad civil

En sus disputas por los recursos naturales y los apoyos gubernamentales, ejidatarios y pobladores
intentar emplear el ejido "como una institución para hacer cumplir un discurso moral sobre el
valor de las relaciones sociales" (Castellanos 2010, 146). Castellanos describe un ejido en el
estado de Yucatán, donde los ejidatarios se resistieron a la privatización de la tierra en favor de
una propiedad colectiva que los protege de las fluctuaciones del mercado. En Calakmul, los
principios morales son distintos. Basado en la historia de la región como frontera agrícola, los

165
ejidatarios han asumido una ciudadanía de mercado precisamente para buscar la protección de las
fluctuaciones económicas y lo hacen aprovechado los subsidios estatales y la explotación de los
pobladores. Ante esta explotación, los pobladores en Calakmul tienen un recurso. Esto incluye el
empleo de un discurso de la equidad arraigados dentro de las normas de una Sociedad Civil, que
utilizan en las tareas con las autoridades municipales, en las relaciones de patrón-cliente y los
lazos de parentesco con los ejidatarios. Sin embargo, la capacidad de los pobladores para hacer
cumplir plenamente sus derechos legales y reclamar los apoyos de los programas federales
destinados a la población en general, se ve socavada por la forma en que las contra-reformas
reforzaron los privilegios de los ejidatarios, a menudo a expensas de los pobladores. En
combinación con el fortalecimiento municipal, el PROCEDE cimentó las jerarquías entre
ejidatario y pobladores en Calakmul. En las disputas resultantes los ejidatarios son más activos al
acceso de los subsidios estatales, en tanto que los pobladores han sido desplazados. Vemos que
los residentes ejidales emplean diversas (y cambiantes) nociones de ciudadanía, nociones que
indican las múltiples maneras en que los habitantes rurales enfrentan la privación de sus derechos
y privan de derechos, así como de las estrategias que utilizan para hacer cumplir o combatir las
desigualdades. Por ejemplo, la movilización y formación de grupos independientes que buscan
gestionar recursos sin la intervención de las autoridades ejidales, así como la resistencia ante la
exclusión y discriminación de los subsidios ejidales, revela que las acciones son guiadas por el
reclamo, el regateo, el engaño, la manipulación, y demandas de “igualdad y justicia social” en la
distribución de recursos que se destinan a las tareas del ejido. La inconformidad del jornalero
agrícola, que se siente subempleado por los ejidatarios, al no recibir lo “justo” por las limpias y
chapeadas en las parcelas ejidales es parte de una lógica inmersa de oportunidades de mercado y
apoyos gubernamentales que buscan contener el hambre en un escenario desgarrado por la
economía local. En el conjunto de estas disputas el papel de los comisariados ejidal/municipal
adquiere cada vez más un rol destacado en el reforzamiento de las jerarquías sociales al interior
de los ejidos, al excluir o favorecer a ejidatarios o pobladores de los programas y apoyos
gubernamentales.

166
El ejido, un espacio jerárquico

Encontramos en los ejidos de Calakmul un espacio jerárquico aún cambiante y controvertido, con
disputas que se caracterizan por la escasez y la necesidad. Un sistema de poder y privilegios
ligados a un título agrario, donde una serie de acuerdos internos y normas no escritas son
manejados diferencialmente entre ejidatarios y pobladores. El ejido es también un espacio donde
se “callan” los puntos de vista respecto de los pobladores que son hijos de ejidatarios para no
dañar o fragmentar sus relaciones sociales o familiares en la toma de decisiones de la asamblea
ejidal. Esta es quizá una de las grandes paradojas que enfrenta el sistema ejidal. Los lazos
sociales y/o de parentesco se traducen en silencios y falta de interés en los procesos ejidales ante
la imposibilidad de garantizar los apoyos económicos a todos los habitantes. Las disputas y
desconfianza imponen alianzas, regateos y favoritismos entre las familias y las generaciones que
afecta negativamente la economía familiar. Insistimos que la presencia de programas y proyectos,
que el Estado mexicano tiene dentro de los ejidos, crea un “mercados de proyectos” para la
subsistencia, donde se van configurando y tejiendo sujetos y grupos de interés que al final se
convierten en reproductores de la política neoliberal. También observamos que las disputas se
han ido ampliando hacia fuera de los ejidos, hacia las autoridades locales que controlan el
presupuesto municipal y deciden a quien dar o no dar los apoyos sin la intervención de los
órganos de gobierno ejidal (asamblea, comisario ejidal, consejo de vigilancia). Esto es nuevo y
confirma la idea de Léonard et al. (2004), sobre la transición hacia un des-empoderamiento del
ejido. En tanto que las presiones intergeneracionales entre ejidatarios y sus hijos pobladores han
ido constituyendo un aspecto que obliga a negociar en un estire y afloje las relaciones entre
ambos actores sociales. Pero sobre todo, la presencia de este conglomerado de programas y
proyectos, ha ido constituyendo una incertidumbre para la subsistencia familiar y la
complejización de las actividades ejidales en las que habría que poner interés.

La gestión activa del gobierno municipal

En las últimas tres décadas, las políticas de descentralización y las reformas al régimen municipal
(1983) han transformado los gobiernos municipales. En el caso de Calakmul, hablamos de un
municipio de reciente creación (1996). Su presencia en el espacio rural ha contribuido al

167
debilitamiento del ejido en la medida en que decide cómo se reparten los apoyos provenientes de
la federación o de instancias internacionales; cuando interviene como mediador entre las agencias
internaciones y los campesinos; y cuando ofrece “ayudas” entre la población ejidal. Esta política
municipal ha ido en aumento con la erosión de las intervenciones gubernamentales y la presencia
de múltiples agencias internacionales, ONGs, fundaciones empresariales y académicas que
buscan atender a los campesinos. Otro aspecto relevante que ocurre en la administración
municipal es la participación de agencias internaciones en la elaboración de los planes de
desarrollo municipal y la gestión de recursos económicos. La incapacidad y desconocimiento de
las autoridades sobre la problemática local/regional, es sustituida por la asesoría de agencias
externas quienes “conocen” mejor la región. No obstante, como hemos intentado demostrar aquí,
la correspondencia entre los programas nacionales de los que se deriva el plan de desarrollo
municipal y las demandas de los ejidos, entran en contradicción: aunque se incluya la
problemática y necesidades de los ejidos en el plan municipal, estas encuentran límites en las
reglas de operación de los programas federales, perdiendo sentido el ejercicio de planeación que
se realiza a escala municipal. En consecuencia, lo que puede ofrecer el gobierno municipal de
Calakmul es una política de reciclaje caracterizada por la promoción -entre los productores
locales y la ciudadanía en general-, de parcelas demostrativas con la promesa de que algún día
será la base y palanca del desarrollo. La búsqueda de fuentes de financiamientos y su
fragmentación en múltiples proyectos y programas, es un dato que muestra cómo el gobierno
municipal está orientando su política pública, y al tiempo que decide donde aplicar y donde no
aplicar recursos económicos entre la población ejidal.

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KhyAT04YCIDQ&ved=0CBsQgQMwAA
Wolf, E., 1962. Sons of the Shaking Earth. Chicago: University Press.

187
 ANEXO (1)

Artículos constitucionales

Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del
territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho
de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante
indemnización.

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades
que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa
de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se
dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras
públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento
de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y
explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad
rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás
actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales
y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
Párrafo reformado DOF 06-02-1976, 10-08-1987, 06-01-1992

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma

continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en
vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y
metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las
salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la
descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los
yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;
los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos,
líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos
que fije el Derecho Internacional.
Párrafo reformado DOF 20-01-1960

Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que
fije (sic DOF 20-01-1960) Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas
y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos
interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los
ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras
aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos,
lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o interminentes (sic

188
DOF 20-01-1960) y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su
extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o
cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los
lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos
o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de
lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales
que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros
de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los
lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser
libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero
cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá
reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las
demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración
anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran
o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el
aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las
disposiciones que dicten los Estados.
Párrafo reformado DOF 21-04-1945, 20-01-1960

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es
inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que
se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no
podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con
las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones,
que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas
a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto,
regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su
vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia
dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas
nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los
casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán
concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema
eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica;
en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar
contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la
forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.
Párrafo reformado DOF 09-11-1940, 20-01-1960, 06-02-1975, 11-06-2013, 20-12-2013

Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la

propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el
propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la
Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás
hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos
con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto
de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con
particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así
deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.
189
 Párrafo adicionado DOF 20-12-2013

Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la

generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la
energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos.
Párrafo adicionado DOF 29-12-1960. Fe de erratas al párrafo DOF 07-01-1961. Reformado
DOF 06-02-1975

La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y
adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del
Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a
partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa
extensión produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la
delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante
acuerdo con estos Estados.
Párrafo adicionado DOF 06-02-1976

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las
siguientes prescripciones:
Párrafo reformado DOF 02-12-1948, 20-01-1960

I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas
tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para
obtener concesiones de explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el
mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de
Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar
por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la
pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nación, los bienes que
hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las
fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir
el dominio directo sobre tierras y aguas.

El Estado de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios de reciprocidad,
podrá, a juicio de la Secretaría de Relaciones, conceder autorización a los Estados
extranjeros para que adquieran, en el lugar permanente de la residencia de los Poderes
Federales, la propiedad privada de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo
de sus embajadas o legaciones.
Fracción reformada DOF 02-12-1948, 20-01-1960

II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley
reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los
bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que
establezca la ley reglamentaria;
Fracción reformada DOF 28-01-1992

III. Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto el auxilio
de los necesitados, la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda
190
 recíproca de los asociados, o cualquier otro objeto lícito, no podrán adquirir más bienes
raíces que los indispensables para su objeto, inmediata o directamente destinados a él,
con sujeción a lo que determine la ley reglamentaria;
Fracción reformada DOF 28-01-1992

IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos
pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto.

En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas
a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva
equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo.
La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de
estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en
relación con cada socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda
propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos, será acumulable
para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las condiciones para la participación
extranjera en dichas sociedades.

La propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios para el

cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción;
Fracción reformada DOF 06-01-1992

V. Los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de instituciones de crédito,

podrán tener capitales impuestos, sobre propiedades urbanas y rústicas de acuerdo con
las prescripciones de dichas leyes, pero no podrán tener en propiedad o en
administración más bienes raíces que los enteramente necesarios para su objeto directo.

VI. Los estados y el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda la República,
tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para
los servicios públicos.
Párrafo reformado DOF 08-10-1974, 06-01-1992

Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones,

determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad
privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración
correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se
basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o
recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o
simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con
esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por
las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor
fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial.
Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las
oficinas rentísticas.

El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por virtud de las

disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial; pero
191
 dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se
dictará en el plazo máximo de un mes, las autoridades administrativas procederán desde
luego a la ocupación, administración, remate o venta de las tierras o aguas de que se
trate y todas sus accesiones, sin que en ningún caso pueda revocarse lo hecho por las
mismas autoridades antes que se dicte sentencia ejecutoriada.

VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y

se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para
actividades productivas.

La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.

La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y

comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el
aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de
fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores.

La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las
condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos,
regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario
sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y
comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus
tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los
miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos
conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su
parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que
prevea la ley.

Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más
tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad
de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la
fracción XV.

La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal,

con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes
comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de
representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea.

La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los

términos de la ley reglamentaria;
Fracción reformada DOF 06-12-1937, 06-01-1992

VIII. Se declaran nulas:

a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos,

rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos,
Gobernadores de los Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravención a
192
 lo dispuesto en la Ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y disposiciones
relativas;

b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas

por las Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal,
desde el día primero de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan
invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de común repartimiento o
cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o
comunidades, y núcleos de población.

c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates

practicados durante el período de tiempo a que se refiere la fracción anterior, por
compañías, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federación, con los
cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los
ejidos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes
a núcleos de población.

Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que hubieren

sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la Ley de 25 de junio de
1856 y poseídas en nombre propio a título de dominio por más de diez años
cuando su superficie no exceda de cincuenta hectáreas.

IX. La división o reparto que se hubiere hecho con apariencia de legítima entre los vecinos
de algún núcleo de población y en la que haya habido error o vicio, podrá ser nulificada
cuando así lo soliciten las tres cuartas partes de los vecinos que estén en posesión de una
cuarta parte de los terrenos, materia de la división, o una cuarta parte de los mismos
vecinos cuando estén en posesión de las tres cuartas partes de los terrenos.

X. (Se deroga)
Fracción reformada DOF 12-02-1947. Derogada DOF 06-01-1992

XI. (Se deroga)

Fracción reformada DOF 08-10-1974. Derogada DOF 06-01-1992

XII. (Se deroga)

Fracción reformada DOF 08-10-1974. Derogada DOF 06-01-1992

XIII. (Se deroga)

Fracción derogada DOF 06-01-1992

XIV. (Se deroga)

Fracción reformada DOF 12-02-1947. Derogada DOF 06-01-1992

XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios.

Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien

hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras.
193
 Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de
temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o
agostadero en terrenos áridos.

Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exceda por

individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de
algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano,
caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave,
nopal o árboles frutales.

Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie

necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en
ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de
los terrenos.

Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutadas por los dueños o
poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras,
seguirá siendo considerada como pequeña propiedad, aún cuando, en virtud de la
mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se
reúnan los requisitos que fije la ley.

Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y
éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder,
según el caso, los límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta
fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la
mejora;
Fracción reformada DOF 12-02-1947, 06-01-1992

XVI. (Se deroga)

Fracción derogada DOF 06-01-1992

XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en sus respectivas

jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el
fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder los límites
señalados en las fracciones IV y XV de este artículo.

El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro del plazo de
un año contado a partir de la notificación correspondiente. Si transcurrido el plazo el
excedente no se ha enajenado, la venta deberá hacerse mediante pública almoneda. En
igualdad de condiciones, se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley
reglamentaria.

Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que
deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo ni
a gravamen ninguno;
Fracción reformada DOF 08-10-1974, 06-01-1992
194
XVIII. Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechas por los
Gobiernos anteriores desde el año de 1876, que hayan traído por consecuencia el
acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la Nación, por una sola persona o
sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unión para declararlos nulos cuando impliquen
perjuicios graves para el interés público.

XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y
honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica
en la tenencia de le (sic DOF 03-02-1983) tierra ejidal, comunal y de la pequeña
propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos.

Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y
comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre
dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de
los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de
justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción,
integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la
Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente.
Párrafo adicionado DOF 06-01-1992

La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria, y

Párrafo adicionado DOF 06-01-1992
Fracción adicionada DOF 03-02-1983

XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito
de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e
incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal
para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios
de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria
para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y
comercialización, considerándolas de interés público.

El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también

tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los
alimentos básicos que la ley establezca.
Párrafo adicionado DOF 13-10-2011
Fracción adicionada DOF 03-02-1983
Artículo reformado DOF 10-01-1934

195
 De los Estados de la Federación y del Distrito Federal
Denominación del Título reformada DOF 25-10-1993

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases
siguientes:
Párrafo reformado DOF 10-02-2014

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa,

integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley
determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se
ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia
alguna entre éste y el gobierno del Estado.
Párrafo reformado DOF 23-12-1999

Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el

mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional,
siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres
años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de
los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan
renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
Párrafo reformado DOF 10-02-2014

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán
suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el
mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local
prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para
rendir las pruebas y hacerlos (sic DOF 03-02-1983) alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su

suplente, o se procederá según lo disponga la ley.
Párrafo reformado DOF 23-12-1999

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de

la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los
suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán
de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos;
estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley,
quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
Párrafo reformado DOF 23-12-1999

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio

conforme a la ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia
municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y
196
 gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia
general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública
municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su
competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
Párrafo reformado DOF 23-12-1999

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento

administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir
las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los
principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros
de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio
inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al
Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren
tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción
VII del artículo 116 de esta Constitución;

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o

servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura
estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para
ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del
ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus
integrantes; y

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos
o reglamentos correspondientes.
Párrafo con incisos adicionado DOF 23-12-1999

Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos
mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y
el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos
c) y d) anteriores;
Párrafo adicionado DOF 23-12-1999

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
Párrafo reformado DOF 23-12-1999

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas

residuales;
Inciso reformado DOF 23-12-1999

b) Alumbrado público.
197
 c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
Inciso reformado DOF 23-12-1999

d) Mercados y centrales de abasto.

e) Panteones.

f) Rastro.

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

Inciso reformado DOF 23-12-1999

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía

preventiva municipal y tránsito; e
Inciso reformado DOF 23-12-1999

i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la

prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las
leyes federales y estatales.
Párrafo reformado DOF 23-12-1999

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse
para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las
funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios
de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados
respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario,
podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del
organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien
se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio;
Párrafo adicionado DOF 23-12-1999

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse
en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
Párrafo adicionado DOF 14-08-2001

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los

rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros
ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los

Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,

198
 consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los

Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen
por las Legislaturas de los Estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación
con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de
persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los
bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que
tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier
título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Párrafo reformado DOF 23-12-1999

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas

estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras
y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el
cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Párrafo reformado DOF 23-12-1999

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios,
revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán
aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir
en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los
servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta
Constitución.
Párrafo adicionado DOF 23-12-1999. Reformado DOF 24-08-2009

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los
ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
Párrafo adicionado DOF 23-12-1999

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán
facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano

municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

199
 c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán
estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación
o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la
participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su

competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la

elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de

pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del

artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios;
Fracción reformada DOF 23-12-1999

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más
entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la
Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus
competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de
dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la
Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del
Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración
grave del orden público.
Párrafo reformado DOF 18-06-2008

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida
habitual o transitoriamente;
Fracción reformada DOF 23-12-1999

VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en

la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

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 Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes
que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de
esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
Fracción reformada DOF 17-03-1987

IX. Derogada.
Fracción derogada DOF 17-03-1987

X. Derogada.
Fracción derogada DOF 17-03-1987
Artículo reformado DOF 20-08-1928, 29-04-1933, 08-01-1943, 12-02-1947, 17-10-1953,
06-02-1976, 06-12-1977, 03-02-1983

201
ANEXO (2)

202
(ANEXO 3)

203
ANEXO (4)

204