CURSO GESTIÓN DEL RIESGO

DE DESASTRES EN EL SECTOR
MINERO-ENERGÉTICO

MÓDULO 4
Organización del Estado en
situaciones de emergencia y desastre,
y rol del sector minero-energético

1
Módulo 4. Organización del Estado en situaciones de emergencia y desastre, y
rol del sector minero-energético

Derechos Reservados © 2022

Ministerio de Minas y Energía
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Documento de trabajo realizado en el marco del curso Gestión del riesgo de desastres en el
sector minero-energético, escrito por Gustavo Carrión, en conjunto con Sofía Roa y Elsa Sánchez
del Ministerio de Minas y Energía, y Jairo Bárcenas, María Camila Suárez y Rafael Amaya del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Colombia. Este proceso se
realizó además con el apoyo de Innovahub Colombia S.A.S.

Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación ni partes de ella pueden ser
reproducidas, almacenadas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por
cualquier medio, sea este electrónico, mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin
el permiso previo del Ministerio de Minas y Energía y el PNUD.

Las opiniones expresadas en esta publicación son responsabilidad exclusiva de los autores y no
representan necesariamente la posición oficial de las entidades aliadas al Convenio Política
Pública para la Gestión del Riesgo de Desastres del Sector Minero Energético.

COORDINACIÓN GENERAL

Ministerio de Minas y Energía

María Paula Moreno Torres

Jefe de la Oficina de Asuntos Ambientales y Sociales

Equipo editorial:

Andrés Mauricio Vidal Rodríguez

Flor Sofía Roa Lozano
Elsa Lorena Sánchez Gómez
Karen Yiced González García
Oficina de Asuntos Ambientales y Sociales

PNUD Colombia

Jimena Puyana
Gerente Nacional de Desarrollo Sostenible

Equipo editorial:

Jairo Bárcenas
María Camila Suárez Paba
Rafael Amaya Gómez
Clara Inés Álvarez Poveda
Área de Desarrollo Sostenible, Proyecto Gestión del Riesgo de Desastres

Autoría

Gustavo Adolfo Carrión Barrero

Autor principal

Jairo Bárcenas
María Camila Suárez Paba
Rafael Amaya Gómez
Clara Inés Álvarez Poveda
Elsa Lorena Sánchez Gómez
Flor Sofía Roa Lozano
Coautores

Adaptación pedagógica y tecnológica

Jessica Pérez
Tatiana Ramírez
Oscar Rodríguez
Wilmer Castañeda
David Yomayusa
Érika Ramírez
Aura Romualdo
Angélica Cárdenas
Elisa Amézquita
Heidy Ramírez
InnovaHub Colombia S.A.S.

Diseño gráfico e ilustraciones

Rafaela López Bravo

Álvaro Martínez
Cristina Cortés
InnovaHub Colombia S.A.S.
Segunda edición, junio de 2022.
 Módulo 4. Organización del Estado en
situaciones de emergencia y desastre,
y rol del sector minero-energético
 

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Contenido

LISTA DE TABLAS................................................................................................................................................ 1

OBJETIVO DEL MÓDULO............................................................................................................................... 1

LISTA DE SIGLAS................................................................................................................................................. 2

GLOSARIO............................................................................................................................................................... 3

INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................................. 6
1. ¿Cuál es el marco de acción para la atención de
situaciones de emergencia o desastre en Colombia? ..................................................................... 7
1.1. Los preparativos para la respuesta............................................................................................. 10
1.2. La ejecución de la respuesta ante los desastres
y las emergencias................................................................................................................................... 14
1.3. La ejecución de la recuperación y la reconstrucción
ante los desastres y las emergencias ......................................................................................... 19
2. ¿Cómo se inscribe el sector minero-energético en el
proceso de manejo del desastre?...................................................................................................................22
2.1 Instrumentos y mecanismos existentes en el SNGRD
para la atención de situaciones de emergencia o desastre
de interés para el sector minero-energético........................................................................... 23
2.1.1. Estrategia Nacional de Respuesta a Emergencias....................................................... 24
2.1.2 El plan nacional de contingencia frente a derrame
de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas ....................................................................... 26
2.1.3. Planes de contingencia en el marco del decreto
2157 de 2017........................................................................................................................................................ 29
2.1.4. Planes de ayuda mutua................................................................................................................ 31
3. Otras instancias operativas para la respuesta en el sector
minero-energético ................................................................................................................................................... 32
3.1. Grupo Seguridad y Salvamento Minero................................................................................. 32

Conclusiones del módulo...................................................................................................................................... 33

Bibliografía consultada........................................................................................................................................... 34

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LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Descripción de escala y jerarquización de incidentes y accidentes......................................... 7
Tabla 2. Relación entre desastres y manejo de desastres.......................................................................... 9
Tabla 3. Conceptos básicos de los Sistemas de Alertas Tempranas (SAT)............................................. 12
Tabla 4. Comparativo entre niveles de coordinación de
respuesta a nivel nacional. Puestos de Mando Unificado, Salas
de Crisis y Consejo Nacional de Gestión de Riesgos ................................................................................. 15
Tabla 5. Comparación entre declaratorias de calamidad pública
y situación de desastres con las declaratorias de estados de emergencia
económica, ecológica y social........................................................................................................................... 17
Tabla 6. Recuperación, rehabilitación y reconstrucción en el manejo del desastre............................. 20
Tabla 7. Autoridades, instancias e instrumentos de política nacional
y planificación territorial del SNGRD relacionados con el manejo de
desastres de interés del sector minero-energético...................................................................................... 23
Tabla 8. Áreas del servicio de respuesta de energía y gas........................................................................ 25
Tabla 9. Responsabilidades y funciones del sector minero-energético en el PNC.............................. 27

OBJETIVO DEL MÓDULO

Comprender el rol del sector minero-energético en el manejo de situaciones de
emergencia y desastres, y su articulación con instrumentos e instancias del Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD).

Al final del módulo se espera que los participantes:

a) Reconozcan los mecanismos y organización del país para la atención de
emergencias y desastres.
b) Reconozcan el rol del sector minero-energético en el marco del manejo de
desastres.
c) Conozcan el Plan Nacional de Contingencia frente a pérdidas de contención
de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas (PNC) y su alcance.

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LISTA DE SIGLAS
ANDI: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia

ANH: Agencia Nacional de Hidrocarburos

ANLA: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales

ANM: Agencia Nacional de Minería

APELL: Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level (Concientización y Preparación
para Emergencias a nivel local)

CCS: Consejo Colombiano de Seguridad

CITEL: Centro de Información y Telemática

CTA: Comisión Técnica Asesora

DIMAR: Dirección General Marítima

DNBC: Dirección Nacional de Bomberos de Colombia

EDANA: Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades Ambientales

EMRE: Estrategia Municipal para la Respuesta a Emergencias

ENRE: Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias

PAI: Plan de Acción del Incidente

PEC: Plan de Emergencia y Contingencia

PGRDEPP: Planes de Gestión del Riesgo de Desastres de las Entidades Públicas y Privadas

PMU: Puesto de Mando Unificado

PNC: Plan Nacional de Contingencia frente a pérdidas de contención de hidrocarburos y otras sustancias
peligrosas

SAT: Sistemas de Alertas Tempranas

SCI: Sistema de Comando de Incidentes

SNGRD: Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres

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GLOSARIO
El presente glosario incluye conceptos utilizados a lo largo de esta cartilla.

Accidente mayor: todo acontecimiento repentino, como una emisión, un incendio o una explosión de
gran magnitud, en el curso de una actividad en una instalación clasificada y que trascienda su perímetro,
en el que estén implicadas una o varias sustancias químicas peligrosas y que exponga a los trabajadores,
a la población, a los bienes, a la infraestructura o al ambiente a un peligro grave, inmediato o diferido. Un
accidente mayor puede constituir un escenario de desastre, siempre y cuando cumpla con la generación
de una afectación intensa, grave y extendida sobre las condiciones normales de funcionamiento de la
sociedad. (Decreto 1347 de 2021)

Alerta: Estado que se declara con anterioridad a la manifestación de un evento peligroso, con base en el
monitoreo del comportamiento del respectivo fenómeno, con el fin de que las entidades y la población
involucrada activen procedimientos de acción previamente establecidos (Ley 1523 de 2012).

Calamidad pública: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos

naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad
en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios
o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales,
generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de
la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar acciones
de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción. (Ley 1523 de 2012)

Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales

o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las
personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los
recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales,
generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de
la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia,
rehabilitación y reconstrucción (Ley 1523 de 2012)

Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones
normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la
inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones
del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general (Ley 1523 de 2012).

Logística en emergencia: En situaciones de emergencia es la movilización de personal, equipos,

accesorios, herramientas, suministros y ayuda humanitaria de emergencia para el trabajo del personal
operativo y/o la atención de la población afectada. (UNGRD, 2017).

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Manejo de desastres: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la preparación para la
respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación posdesastre, la ejecución de dicha
respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación (Ley
1523 de 2012)

Preparación: Es el conjunto de acciones principalmente de coordinación, sistemas de alerta, capacitación,

equipamiento, centros de reserva y albergues y entrenamiento, con el propósito de optimizar la ejecución
de los diferentes servicios básicos de respuesta, como accesibilidad y transporte, telecomunicaciones,
evaluación de daños y análisis de necesidades, salud y saneamiento básico, búsqueda y rescate,
extinción de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y alimentación, servicios públicos,
seguridad y convivencia, aspectos financieros y legales, información pública y el manejo general de la
respuesta, entre otros (Ley 1523 de 2012).

Protocolo: Conjunto de orientaciones, directrices y pasos que las entidades públicas, sectores, empresas
que pertenecen al SNGRD, deben seguir en un incidente, accidente o situación de desastre, con el fin de
ejercer de forma coordinada las responsabilidades y funciones que les competen

Puesto de Mando Unificado: Unidad básica de coordinación entre entidades públicas y privadas
presentes en la respuesta in situ. Su fin es articular en terreno, de manera conjunta, la ejecución efectiva
de los servicios de respuesta (IDIGER,2017).

Recuperación: Son las acciones para el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante
la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los bienes y servicios interrumpidos
o deteriorados y el restablecimiento e impulso del desarrollo económico y social de la comunidad.
La recuperación tiene como propósito central evitar la reproducción de las condiciones de riesgo
preexistentes en el área o sector afectado (UNGRD, 2017).

Reconstrucción: Se refiere a la reconstrucción a medio y largo plazo y restauración sostenible

de infraestructuras críticas resilientes, servicios, vivienda, instalaciones y medios de subsistencia
necesarios para el pleno funcionamiento de una comunidad o una sociedad afectada por un desastre,
en concordancia con los principios del desarrollo sostenible y reconstruir mejor para evitar o reducir el
riesgo futuro (UNGRD, 2017).

Rehabilitación: Acciones que se realizan inmediatamente después del desastre. Consiste

fundamentalmente en la recuperación temporal de los servicios básicos (agua, desagüe, comunicaciones,
alimentación y otros) que permitan normalizar las actividades en la zona afectada por el desastre. La
rehabilitación es parte de la respuesta ante una emergencia. Restablecimiento de las condiciones mínimas
de vida, mediante la recuperación a corto plazo de los servicios básicos y del inicio de la reparación del
daño físico, social y económico causado por un desastre (UNGRD, 2017).

Respuesta: Ejecución de las actividades necesarias para la atención de la emergencia como accesibilidad
y transporte, telecomunicaciones, evaluación de daños y análisis de necesidades, salud y saneamiento
básico, búsqueda y rescate, extinción de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y
alimentación, servicios públicos, seguridad y convivencia, aspectos financieros y legales, información

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pública y el manejo general de la respuesta, entre otros. La efectividad de la respuesta depende de la
calidad de preparación (Ley 1523 de 2012).

Riesgo residual: El riesgo que todavía no se ha gestionado, aun cuando existan medidas eficaces para
la reducción del riesgo de desastres y para los cuales se debe mantener las capacidades de respuesta
de emergencia y de recuperación (UNISDR, 2009).

Servicios de emergencia: El conjunto de agencias especializadas con la responsabilidad y los objetivos

específicos de proteger a la población y los bienes en situaciones de emergencia (UNISDR, 2009).

Sistemas de alerta temprana: Sistema integrado de vigilancia, previsión y predicción de riesgos,

evaluación de riesgos de desastres, comunicación y preparación, sistemas y procesos que permiten a las
personas, comunidades, gobiernos, empresas y otros, tomar medidas oportunas para reducir los riesgos
de desastres ante la manifestación de un evento amenazante (a partir de UNGA, 2016).

Simulación: Es un juego de roles que se realiza en un ambiente controlado, normalmente es un salón

o sala, por lo que son llamados “ejercicios de escritorio”. En una simulación participan los tomadores
de decisiones y los actores más representativos del contexto de emergencias en el nivel nacional,
departamental y/o municipal. Se basa en situaciones hipotéticas que se derivan del análisis de riesgo
(UNGRD, 2017)

Simulacro: Son ejercicios prácticos que representan una situación de emergencia lo más cercano a lo
que sería en la realidad, basados siempre en el análisis del riesgo. (UNGRD, 2017).

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INTRODUCCIÓN
Hasta este momento del curso, se han abordado bases conceptuales importantes alrededor de la gestión
del riesgo de desastres en el sector minero-energético, destacándose temas como los escenarios de
riesgo de interés del sector , los arreglos institucionales, las funciones y capacidades de las entidades
del sector, los principales instrumentos de política, planes y regulaciones y algunas propuestas de
protección financiera y reducción del riesgo de desastres, como factores explicativos de la gobernanza
de la gestión de riesgos de desastres.

Tal y como se planteó en el primer módulo de este curso, la gestión de riesgos de desastre (GRD) está
compuesta de 3 procesos: a) conocimiento del riesgo; b) reducción del riesgo y c) manejo del desastre.
Los dos primeros procesos se han abordado de forma más explícita en anteriores módulos, siendo
necesario abordar ahora con mayor detenimiento el proceso de manejo del desastre, por su relación
desde las funciones del sector y con la atención de emergencias, incidentes, accidentes y desastres que
ocurren, y pueden ocurrir, por las actividades adelantadas en el sector minero-energético.

En consecuencia, este cuarto módulo del curso en GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES PARA EL
SECTOR DE MINAS Y ENERGÍA, ofrecido por el convenio entre el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y el Ministerio de Minas y Energía, se centra en el manejo del desastre desde
la perspectiva y roles del sector minero-energético, junto con el abordaje a los principales planes de
emergencia, contingencia, protocolos, procedimientos y estrategias para la respuesta dentro del sector
minero-energético.

Funte: archivo Ministerio de Minas y Energía.

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 1. ¿Cuál es el marco de acción para la atención de situaciones de emergencia o
desastre en Colombia?

Como se explicó en el módulo 1 del curso, el manejo de incidentes y accidentes en el sector minero-
energético involucra actividades relacionadas con seguridad de procesos, seguridad industrial, salud
ocupacional o gestión de los riesgos, existiendo además una jerarquización entre incidentes y accidentes,
dada por condiciones de escala, severidad o impacto. La siguiente tabla presenta una síntesis de dichas
escalas y jerarquías, señalando que no todas implican siempre una reacción por parte del Estado.

Tabla 1. Descripción de escala y jerarquización de incidentes y accidentes

Casi • Incidentes
incidentes en Eventos con el potencial de causar daño pequeños de
seguridad de significativo, que fue mitigado o reducido por la seguridad
procesos activación de alguna barrera de protección.
• Menor
impacto y
severidad
Incidente en La pérdida de energía o contención de un material • Mayor
seguridad de dada una secuencia de eventos no planeados y no conocimiento
procesos deseados (p.ej. de tipo ambiental, operativo,
administrativo o externo).

Accidente en La ocurrencia de una secuencia de eventos no

seguridad planeados y no deseados que producen
procesos consecuencias negativas.

Emergencia Situación caracterizada por la alteración o

interrupción intensa y grave de las condiciones
normales de funcionamiento u operación de una
• Mayor escala comunidad, causada por un evento adverso o por la
• Mayor inminencia del mismo, que obliga a una reacción
impacto y inmediata y que requiere la respuesta de las
severidad
instituciones del Estado, los medios de
• Menor grado comunicación y de la comunidad en general (Ley
de
conocimiento 1523 de 2012).

Fuente: Universidad de los Andes - Ecopetrol (2015) y Ley 1523 de 2012.

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Esta jerarquización implica la existencia de diferencias en roles, recursos, equipos o personal que atiende
cada caso, pero, además, un accidente puede dar lugar a una lesión, enfermedad o víctima mortal, y se
puede asumir como una situación de emergencia que puede controlarse en el marco de protocolos de
seguridad en el trabajo o de seguridad de procesos. Sin embargo, si se miran modelos de secuencialidad
de accidentes, tal y como se hizo en el módulo 1 de este curso, las barreras de protección física o de
gestión pueden fallar (ver siguiente figura), puede ocurrir un incidente importante, un accidente mayor
con otras consecuencias o un evento catastrófico que al encontrar condiciones propicias en el entorno,
puede desencadenar en un desastre.

Figura 1. Modelo de secuencialidad de un accidente tipo “Queso Suizo”

Tomado de Universidad de los Andes - ECOPETROL (2015).

Los desastres son eventos o sucesos a gran escala, que causan alteraciones intensas sobre elementos
expuestos, representadas en pérdidas de vida y salud de la población, destrucción o pérdida de bienes
y servicios de una colectividad y/o daños severos sobre el medio ambiente, por lo cual es importante
señalar que la asistencia e intervención sobre dichos sucesos recae en buena medida sobre organismos
del Estado. La Ley 1523 de 2012, define qué es un desastre, y también los elementos para considerar su
manejo como parte de los procesos de la gestión del riesgo de desastre, tal y como se ve en la siguiente
figura y tabla:

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 Figura 2. El proceso de manejo de desastres y los subprocesos

Fuente: UNGRD (2017).

Tabla 2. Relación entre desastres y manejo de desastres

Relación entre
Concepto Definición conceptos
Resultado que se desencadena de la manifestación
de uno o varios eventos naturales o antropogénicos
no intencionales que al encontrar condiciones • Los desastres son
propicias de vulnerabilidad en las personas, los consecuencias, no
bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, condiciones
la prestación de servicios o los recursos ambientales, • Los desastres se
causa daños o pérdidas humanas, materiales, asocian con daños
Desastre y pérdidas
económicas o ambientales, generando una alteración
intensa, grave y extendida en las condiciones • Son alteraciones
normales de funcionamiento de la sociedad, que intensas graves y
exige del Estado y del sistema nacional ejecutar extendidas
acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación • Los desastres
y reconstrucción. requieren
intervención del
Estado a través del
manejo
Proceso de la gestión del riesgo compuesto por la • El manejo del
preparación para la respuesta a emergencias, la desastre incluye
Manejo de preparación para la recuperación posdesastre, la la respuesta y la
desastres ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la recuperación, que
respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y debe planificarse y
recuperación. preverse

Fuente: Ley 1523 de 2012.

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Según lo anterior, existen al menos dos grandes subprocesos al interior del proceso de manejo de
desastres, sobre los cuales se avanzará en este aparte. Estos procesos son: a) la preparación y ejecución
de la respuesta; y b) la preparación y ejecución de la recuperación, los cuales se plantean en un esquema
temporal y secuencial de la siguiente figura:

Figura 3. Línea de tiempo de la preparación y ejecución de la respuesta y la recuperación

PREPARACIÓN DE LA EJECUCIÓN DE
RESPUESTA LA RESPUESTA

PREPARATIVOS
DESA
STRE
LÍNEA DE TIEMPO

EJECUCIÓN DE LA
PREPARATIVOS RERECUPERACIÓN
PREPARACIÓN DE LA Rehabilitación
RECUPERACIÓN Reconstrucción

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 1523 de 2012.

1.1. Los preparativos para la respuesta

Cuando se habla de preparación, la Ley 1523 de 2012 la define como el conjunto de acciones,
principalmente de coordinación, sistemas de alerta, capacitación, equipamiento, centros de reserva
y albergues y entrenamiento, con el propósito de optimizar la ejecución de los diferentes servicios
básicos de respuesta, como accesibilidad y transporte, telecomunicaciones, evaluación de daños y
análisis de necesidades, salud y saneamiento básico, búsqueda y rescate, extinción de incendios y
manejo de materiales peligrosos, albergues y alimentación, servicios públicos, seguridad y convivencia,
aspectos financieros y legales, información pública y el manejo general de la respuesta, entre otros.
Dicha preparación involucra a actores públicos y privados relacionados con el manejo de emergencias
y contingencias.

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 Figura 4. Principales acciones de preparación de la respuesta

Sistema de
Alertas
tempranas

Coordinación Capacitación

PRINCIPALES
ACCIONES DE
PREPARACIÓN
PARA LA
RESPUESTA

Entrenamiento Equipamiento

Centros de
reserva y
albergues

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 1523 de 2012.

En lo que tiene que ver con las acciones de coordinación, estas hacen referencia a un principio dado
desde la misma Ley 1523 de 2012, en cuanto a que debe existir una actuación integrada de servicios
tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tengan
objetivos comunes, para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines del
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

En la preparación de la respuesta, dicha coordinación se expresa, entre otras cosas, en la formulación

y ajuste a planes de emergencia y contingencia, protocolos, modelos de organización, esquemas de
coordinación y marcos de actuación que se diseñan por parte de actores públicos y privados antes de
que ocurran las situaciones de emergencia, calamidad o desastres, para que los esfuerzos entre esos
actores se realicen de forma rápida, colaborativa y eficiente en el momento oportuno.

En relación con los sistemas de alerta temprana es necesario revisar el concepto dado en la Ley 1523 de
2012 sobre lo que es una alerta, entendida como un “estado que se declara con anterioridad a la manifestación
de un evento peligroso, con base en el monitoreo del comportamiento del respectivo fenómeno, con el fin de que
las entidades y la población involucrada activen procedimientos de acción previamente establecidos”

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En consecuencia, un Sistema de Alertas Tempranas (SAT) funciona como un mecanismo autónomo cuya
función es dar aviso y advertir a la comunidad respecto a niveles de emergencia en función de los
impactos que pueda generar un fenómeno que se está monitoreando. Un SAT está en función de los
sensores con los cuales se hace el monitoreo, y se puede establecer para diferentes tipos de amenazas
en distintos sectores y territorios. Se puede contar con un SAT para el seguimiento y monitoreo de
amenazas de origen geológico, aumento de caudales o aviso sobre niveles hídricos en un río, incidentes
en territorios marino-costeros o incluso para pérdidas de contención de sustancias peligrosas, entre
otros. La siguiente tabla aborda conceptos básicos de los SAT, aplicables a diferentes actores, sectores
y territorios.

Tabla 3. Conceptos básicos de los Sistemas de Alertas Tempranas (SAT)

Definición
Sistema o conjunto de capacidades relacionadas entre sí para la vigilancia, previsión y predicción
de amenazas, evaluación de los riesgos de desastres, así como, actividades, sistemas y procesos
de comunicación y preparación, que permite proveer y diseminar información oportuna y eficiente
a individuos, comunidades expuestas a una amenaza, instituciones y autoridades, para actuar con
tiempo suficiente de antelación y de manera oportuna ante un evento peligroso, a fin de reducir
la posibilidad de daños y pérdidas sobre las personas, bienes y servicios, infraestructura, sistemas
productivos y medio ambiente (adaptación de ONU).
Objetivos
• Conocer los fenómenos amenazantes que se pueden manifestar en un territorio determinado,
los elementos y población expuesta, su vulnerabilidad y escenario de riesgo asociado. Lo
anterior a través de estudios y mapas específicos, o las caracterizaciones de escenarios de
riesgo contenidos en los planes de gestión de riesgos de desastres y planes de emergencia y
contingencias.
• Definir umbrales y parámetros, entendidos como el valor mínimo o máximo de una variable que
pueda ser alcanzado o excedido, y a partir de los cuales se tomará la decisión de alertar o no.
• Generar mecanismos para la vigilancia, el monitoreo, la evaluación y predicción, 24 horas los 7
días de cada semana, de los fenómenos amenazantes objeto del SAT.
• Definir estados o niveles de alerta para cada fenómeno amenazante.
• Establecer procedimientos y mecanismos para la emisión y diseminación de alertas tempranas.
• Diseñar e implementar planes, procedimientos, protocolos, entre otros, de preparación y
ejecución de la respuesta a emergencias, complementarios a las estrategias de respuestas y
los planes de emergencia y contingencias, para cada fenómeno amenazante.
• Fortalecer las capacidades comunitarias en gestión del riesgo, especialmente con relación a la
organización y planificación

Tipos
Según el tipo de fenómeno que monitorea Según los mecanismos de funcionamiento
• SAT hidrometeorológicos • SAT comunitario
• SAT geológicos • SAT institucional
• SAT ambiental • SAT Mixto
• SAT en salud
• SAT multiamenaza

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 Componentes de funcionamiento
Componentes Elementos transversales Enfoques
técnicos a) Actores clave a) Nacional
a) Conocimiento del b) Gobernabilidad b) Departamental
riesgo c) Logística y sostenibilidad c) Municipal
b) Monitoreo y vigilancia d) Comunitario y diferencial
c) Difusión de alertas e) Enfoque multiamenaza
d) Capacidad de
respuesta

Fuente: tomado y adaptado de UNGRD (2021).

Respecto a la capacitación y entrenamiento, todo plan de emergencia o protocolo requiere comunicación

y divulgación entre actores y trabajadores públicos y privados responsables de las acciones de respuesta,
a quienes se debe formar y entrenar previa y adecuadamente para que dichos planes y protocolos
puedan ser operativos. En dichas capacitaciones se debe abordar la revisión de temas puntuales como
las vías de evacuación, los puntos de reunión, las salidas, y las brigadas de emergencia, haciendo
revisión de materiales y protocolos acordes a los distintos equipos de trabajadores junto con formaciones
específicas, según las labores y responsabilidades asignadas en los mismos protocolos.

Para las capacitaciones y entrenamientos, cada vez son más importantes los simulacros y las simulaciones,
como ejercicios prácticos, que en el primer caso representan una situación de emergencia lo más cercano
a lo que sería en la realidad, basados siempre en el análisis del riesgo, o como juegos de roles, que en el
segundo caso se realizan en un ambiente controlado, normalmente un salón o sala, y en la que participan
los tomadores de decisiones y los actores más representativos del contexto de emergencias en cada
nivel territorial, con la participación de empresas públicas y privadas , y con situaciones hipotéticas que
se derivan del análisis de riesgo.

En Colombia se viene desarrollando desde hace algún tiempo, y una vez al año en
el mes de octubre, el Simulacro Nacional de Respuesta a Emergencias. Con este
PARA ejercicio se apunta a mejorar de forma permanente la planeación, coordinación
SABER MÁS... y comunicación entre las entidades públicas, privadas y la comunidad, para
la respuesta efectiva frente a eventos generados por diferentes fenómenos
amenazantes.
Si está interesado en conocer los antecedentes de este ejercicio, y un poco
más sobre directrices a entidades públicas y privadas, acciones familiares y
comunitarias, y recomendaciones sobre evacuación, viviendas seguras, puntos
de encuentro e impactos psicosociales, entre otros aspectos, puede consultar
el siguiente portal:
http://portal.gestiondelriesgo.gov.co/simulacro2019/index.html

Finalmente, los preparativos relacionados con albergues temporales parten del hecho de entender que,
ante una situación de desastre o calamidad pública, se requerirán espacios de permanencia temporal para
un importante sector de las poblaciones afectadas o damnificadas. Estos albergues deben considerar
necesidades y diferencias entre las poblaciones que allí convivirían por un tiempo, implicando aquello
la revisión de planes de emergencias y contingencias que garanticen condiciones logísticas, aplicación

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de manuales de convivencia, y definición clara de tiempos estimados de permanencia, para reducir
conflictos asociados.

1.2. La ejecución de la respuesta ante los desastres y las emergencias

La respuesta ante desastres hace referencia a la ejecución de aquellas actividades necesarias para
la atención de la emergencia, dentro de las que se destacan temas como accesibilidad y transporte,
telecomunicaciones, evaluación de daños y análisis de necesidades, salud y saneamiento básico,
búsqueda y rescate, extinción de incendios y manejo de materiales peligrosos, albergues y alimentación,
servicios públicos, seguridad y convivencia, aspectos financieros y legales, información pública y el
manejo general de la respuesta, entre otros.

La respuesta a la emergencia implica entonces la ejecución de medidas de atención y reacción durante el

desastre, organizadas y planificadas por parte de las entidades del Estado. Incluye entonces la ejecución
de varios servicios básicos de respuesta y funciones de soporte, en la medida en que los daños y la crisis
derivada del suceso que generó el daño lo demanden, a través de instrumentos de política y planeación
expedidos por autoridades e instancias del SNGRD.

La respuesta involucra necesariamente la puesta en marcha de una estructura organizacional y de niveles

de coordinación que garanticen la eficiencia, efectividad y flexibilidad ante cada tipo de situación, con las
personas y entidades de mayor capacidad y experticia al mando de las operaciones de atención.

Existen diferentes modelos de administración de emergencias y desastres en el marco de la ejecución

de la respuesta, que son aplicados por entidades públicas y empresas privadas. Por su uso en Colombia
se pueden destacar dos: el Proceso de Concientización y Preparación para Emergencias a nivel local
(APELL, por sus siglas en inglés) y el modelo de Sistema Comando Incidente (SCI).

El sistema APELL describe una estrategia de cooperación entre autoridades locales, líderes comunales,
gerentes de plantas industriales y otros posibles interesados, El Proceso APELL fue diseñado para
identificar y concientizar sobre los riesgos y peligros en las instalaciones u operaciones que involucren
sustancias químicas, tales como industrias, almacenes, puertos y el transporte, y es uno de los modelos
usados en los Planes de ayuda mutua que se explican más adelante.

Por su parte, el SCI es un sistema gerencial para el manejo de incidentes, eventos u operativos, mediante
la combinación de instalaciones, equipamiento, personal, procedimientos, protocolos y comunicaciones
operando en una estructura organizacional común. El SCI toma como base los principios administrativos
con el fin de que los responsables de las emergencias (Comandantes de Incidentes), sean verdaderos
gerentes que planifican, organizan, dirigen y controlan los esfuerzos de las entidades de los sistemas
de respuesta. El SCI es aplicado en Colombia por entidades como la Dirección Nacional de Bomberos
de Colombia, la mayoría de las empresas del sector privado y es la metodología bajo la cual operan los
protocolos I y II del plan nacional de contingencia frente a derrame de hidrocarburos y otras sustancias
peligrosas (PNC) que se abordarán más adelante.

14
 Si está interesado en conocer más sobre el Sistema APELL o el esquema
de Sistema Comando Incidente y algunas experiencias en Colombia, puede
PARA
SABER MÁS... consultar los siguientes enlaces:
• https://www.youtube.com/watch?v=TQ7RWZ5svn8
• https://apellbarranquilla.org/
• https://www.anm.gov.co/sites/default/files/DocumentosAnm/sci_
edgyflorez.pdf

En cuanto a la coordinación de operaciones para la atención de emergencias desde el nivel estatal,

dependiendo del nivel de la emergencia se dan decisiones operativas o ejecutivas, y se coordina la
respuesta en lo general, en lo particular y en sus distintas fases. Las salas de crisis, los puestos de
mando unificado, el consejo nacional de gestión de riesgos y los consejos territoriales de gestión de
riesgos de desastres son espacios fundamentales para la coordinación de la respuesta en el marco
del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres (SNGRD). En la siguiente tabla se presenta
una comparación general entre estas instancias de respuesta de coordinación entre actores públicos y
privados del SNGRD.

Tabla 4. Comparativo entre niveles de coordinación de respuesta a nivel nacional. Puestos de

Mando Unificado, Salas de Crisis y Consejo Nacional de Gestión de Riesgos

CONSEJO NACIONAL
PUESTO DE MANDO SALA DE CRISIS DE GESTIÓN DE
UNIFICADO RIESGOS

¿Qué son? Unidades básicas de Esquema de coordinación Instancia superior

coordinación entre para el manejo de encargada de orientar el
entidades públicas y emergencias, desastres sistema nacional. Se reúne
privadas presentes en la o calamidades a nivel por lo menos dos veces
respuesta in situ, desde nacional y territorial, en al año en condiciones de
la cuales se articula en donde a través de un área normalidad y, tantas veces
terreno, y conjuntamente, física los integrantes de los como sea necesario,
la ejecución efectiva de Consejos territoriales de durante las situaciones de
los servicios de respuesta. Gestión de Riesgo o del desastre.
Comité Nacional para el
Manejo del desastre en el
nivel nacional, interactúan
para llevar a cabo la
coordinación de las labores
operativas sobre el terreno,
hasta el nivel de decisión
política

¿Cuándo se Cuando hay presencia Cuando hay una situación Cuando hay una
activan? de dos o más entidades intensa o extendida de declaratoria de situación
respondientes in situ en daños y/o crisis social de desastres
una situación de desastre
o calamidad

15
 ¿Cómo se Por solicitud de una de las Por solicitud de la UNGRD Por solicitud de la UNGRD
activan? entidades en terreno o del Presidente

¿Cuáles son • Velar porque los • Compartir información • Aprobar la estrategia

sus funciones? servicios de respuesta entre las instituciones y los nacional de respuesta a
se ejecuten de manera sectores de intervención emergencias.
oportuna y efectiva. nacionales a través de • Emitir concepto previo
• Activar y desactivar los delegados de enlace para la declaratoria de
servicios de respuesta de (SNGRD). situación de desastre
acuerdo con el evento, • Brindar información nacional y retorno a la
los daños y crisis social veraz, pronta y oportuna normalidad.
presentada. que oriente la toma de • Asesorar al Presidente
• Elaborar planes de decisiones del Comité de la República en los
acción para la respuesta, Nacional para el Manejo de temas y elementos
con el fin de optimizar la Desastres. necesarios para motivar
prestación de los servicios • Coordinar las respuestas la declaratoria de estado
de respuesta. institucionales por la línea de emergencia por grave
• Aplicar y utilizar las de intervención basadas calamidad pública de que
funciones de soporte en la información generada trata el artículo 215 de la
para facilitar y optimizar el y consolidada al interior de Constitución Nacional.
desempeño del PMU y las la Sala de Crisis. • Aprobar los planes de
entidades ejecutoras. • Articular los esquemas acción específicos para la
• Proyectar la posible de atención nacionales recuperación posterior a
evolución de la y la operación de los situaciones de desastre.
emergencia e identificar servicios básicos de • Establecer las directrices
necesidades críticas con respuesta de las unidades de planeación, actuación y
antelación. coordinadoras de ayudas, seguimiento de la gestión
• Hacer seguimiento a los de almacenamiento, del riesgo.
avances y novedades en administración • Ejercer el seguimiento,
la prestación de servicios aeroportuaria y de evaluación y control del
de respuesta en curso. terminales; las técnicas sistema nacional y los
• Definir y coordinar de apoyo directo a resultados de las políticas
la implementación la región afectada, y de gestión del riesgo
de aislamientos e evaluación de daños,
instalaciones requeridas necesidades y riesgos
para la atención de la asociados; así como, de
emergencia. los grupos de asesoría
• Recomendar medidas de jurídica, económica y de
seguridad pertinentes. información pública para la
• Consolidar la versión organización.
oficial sobre datos
y estadística de la
emergencia.
• Realizar reunión de
cierre y evaluación de la
emergencia.

Fuente: IDIGER (2017) y UNGRD (2016).

Aunado a lo anterior, en el marco del proceso de respuesta existen decisiones políticas dirigidas a activar
protocolos, planes o marcos de acción, y a agilizar regímenes o condiciones especiales o excepcionales
para conjurar calamidades, desastres y emergencias que requieran respuesta estatal, con base en
las alertas dadas y los resultados de análisis hechos por esquemas de coordinación operativa. Hay
decisiones que se dan en el marco de las herramientas dadas por el SNGRD, mientras que hay otras
enmarcadas en los Estados de Excepción establecidos con rango constitucional.

16
En tal sentido, en Colombia existen las declaratorias de situación de desastre y de calamidad pública
definidas en el capítulo VI de la Ley 1523 de 2013 como figuras del SNGRD, las cuales pueden ser hechas
por el Presidente, los gobernadores o los alcaldes municipales y distritales, cuando se dan las condiciones
establecidas en los artículos 56 al 59 de la Ley 1523 de 2012. Por otro lado, están las declaratorias de
Estados de emergencias económicas ecológicas y sociales, que el Estado colombiano puede adoptar con el fin
de conjurar graves calamidades públicas que amenacen con desestabilizar el Estado. Unas y otras han
sido aplicadas en diferentes ocasiones, y se precisan con mayor detalle en la siguiente tabla.

Tabla 5. Comparación entre declaratorias de calamidad pública y situación de desastres con las
declaratorias de estados de emergencia económica, ecológica y social

Declaratoria de
estado de emergencia Declaratoria de Declaratoria de
económica ecológica y situación de desastres calamidad pública
social
Artículo 215 de la Artículo 215 de la Artículo 215 de la
¿Cuál es el Constitución Política de Constitución Política de Constitución Política de
marco legal o 1991 1991 1991
constitucional de
dicha figura? Ley 137 de 1994 Ley 137 de 1994 Ley 137 de 1994

El Presidente, con El Presidente de la Los gobernadores

la firma de todos los República puede y alcaldes, puede
ministros, puede declarar declarar mediante declarar la situación de
el Estado de Emergencia decreto la existencia calamidad pública en su
de una situación de respectiva jurisdicción
Revisión posterior de la desastre poniendo
Corte Constitucional en vigor las normas Debe contar con
pertinentes propias del concepto previo y
¿En qué consiste?
régimen especial para favorable del Consejo
situaciones de desastre. Departamental, Distrital
o Municipal de Gestión
Va con recomendación del Riesgo,
previa del Consejo
Nacional de Gestión de
Riesgos de Desastres

Conjuración de una crisis Posibilidad de utilizar Posibilidad de utilizar

grave (Es un estado de el régimen normativo el régimen normativo
excepción) especial dado en el Cap. especial dado en el
¿Qué efectos tiene? VII de la Ley 1523 de Cap. VII de la Ley 1523
Facultades 2012 de 2012
extraordinarias del
Presidente

Nacional Nacional, regional, Departamental, distrital

¿Qué escala tiene? departamental, distrital o o municipal
municipal
Presidente de la Presidente de la Alcalde y gobernador
¿Quién y cómo la república mediante república mediante por decreto
declara? decretos con fuerza de decretos
ley

17
¿Por cuánto tiempo Por períodos de hasta 12 meses y se puede 6 meses y se puede
se puede declarar? treinta (30) días, que declarar hasta 2 meses declarar hasta 2 meses
¿Por cuánto tiempo sumados no podrán después de los sucesos después de los sucesos
se puede declarar? exceder de noventa que ameritaron la que ameritaron la
(90) días en el año declaración declaración
calendario.

Fuente: Artículo 215 de la CP de 1991 y Ley 1523 de 2012.

Finalmente, al cierre del subproceso de ejecución de respuesta se busca tener un primer balance de
inventario de pérdidas (personas, infraestructuras, cultivos, viviendas, etc.), siendo deseable contar con
unos costos preliminares de reconstrucción, dando paso así al siguiente subproceso de recuperación.

Pozo la Lizama: Declaratorias municipales de calamidad, afectaciones y manejo de

respuesta por parte de ECOPETROL
CASO

El 2 de marzo de 2018, en un predio contiguo al pozo Lizama 158 de la superintendencia

de operaciones de Mares de Ecopetrol S.A, del corregimiento La Fortuna, en el
municipio de Barrancabermeja, apareció un afloramiento de agua, lodo, crudo y gas en
un terreno de 230 metros, poniendo en riesgo a la comunidad cercana, y varios cuerpos
hídricos. La situación se agravó los días 12 y 15 de marzo, en tanto que el aceite y el
lodo superaron las barreras de contención y diques hechos por ECOPETROL, teniendo
como resultado el vertimiento de 550 barriles de petróleo, que terminaron mezclados
con lodos y aguas lluvias y afectando cerca de 24 kilómetros del tramo Quebrada la
Lizama y el Caño La Muerte hasta su desembocadura en el Río Sogamoso.

Por lo anterior, y debido a que el derrame de crudo no había sido controlado hasta
ese momento, el día 16 de marzo de 2018 la alcaldía de Barrancabermeja declaró
mediante decreto la situación de calamidad pública por afloramiento de hidrocarburos
y gas, considerando para ello las recomendaciones hechas por parte del Consejo
Municipal para la Gestión del Riesgo de desastres y los análisis incluidos en informes
técnicos del consejo, que hablaban de condiciones propicias de vulnerabilidad y de
“daños ambientales incalculables”. Derivado de lo anterior, se crearon dos Puestos de
Mando Unificado (PMU): Uno operativo localizado en la zona de emergencia; y uno
administrativo para coordinar visitas y censos a las familias con ayuda de la Cruz Roja
y la Defensa Civil.

En dicho acto administrativo, la alcaldía conminó a la Empresa ECOPETROL S.A. a

activar de manera inmediata el plan de contingencia, a desplegar todas las acciones
administrativas, técnicas, jurídicas económicas y materiales para cesar de manera
definitiva la afloración en la zona afectada y a realizar manera integral la recuperación
ambiental de las zonas afectadas por dicho afloramiento. Así mismo, se facultó al
Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de desastres para que en conjunto con
ECOPETROL y la Corporación Autónoma Regional de Santander –CAS-, elaborasen el
plan de acción específico para la rehabilitación y reconstrucción de la zona afectada.

18
 El plan de contingencia para atender el evento contó con el acompañamiento del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y se sustentó en tres frentes: contención
CASO de lodo y crudo en las fuentes hídricas afectadas de la zona; gestión social teniendo
en cuenta la evaluación de damnificados, estados de salud, reubicación de las familias,
suministros; y atención ambiental y reubicación de la fauna afectada con el apoyo de
ONG de la zona y la ayuda de 800 personas. Así mismo, el plan de acción específico
para la rehabilitación y reconstrucción de la zona se sustentó en 6 ejes: a) Evaluación
de damnificados (EDAN), b) Salud, c) Reubicación de familias, d) Suministros; e) Control
de derrame; f) Ambiental.

Desde que el día 2 de marzo la empresa ECOPETROL S.A. remitió los formatos de
reporte de contingencias que por reglamentación debe subir a través de la plataforma
VITAL de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), junto con los
soportes de cumplimiento de actividades realizadas para implementar medidas de
manejo ambiental. El día 31 de marzo de 2018, Ecopetrol informó que se había logrado
el sellamiento del pozo y que no había más afloramientos o emanaciones, cargando el
último reporte parcial en la herramienta VITAL el día 13 de julio

Esta emergencia deja varias lecciones relacionadas con el hecho de que los planes
de contingencia y emergencia deben quedar bien definidos al momento de adelantar
actividades con impactos ambientales, sociales y económicos, la importancia de que
las empresas notifiquen a las autoridades locales las emergencias y protocolos a seguir
en la coordinación de respuesta pronta y la necesidad de mejorar permanentemente
las estructuras de coordinación de emergencias, y relaciones entre comunidades,
empresa y autoridades locales.

Para mayor información puede consultar:

• Decreto 100 de 2018 del 16 de marzo de 2018 de la alcaldía de Barrancabermeja

https://colombiaplural.com/wp-content/uploads/2018/03/Decreto_100_2018.pdf

• “Desastre Ambiental la Lizama, un año después”, PUBLICADO en Crudo Transparente

https://crudotransparente.com/2019/04/24/desastre-ambiental-la-lisama-un-ano-
despues/

• Boletines de prensa de ECOPETROL https://nuevoportal.ecopetrol.com.co/wps/portal/

ecopetrol-web/nuestra-empresa/sala-de-prensa/boletines-de-prensa/boletines-2018/
boletines-2018/Ecopetrol-controla-afloramiento-de-crudo-lodos-y-gas-en-la-fortuna-
barrancabermeja

1.3. La ejecución de la recuperación y la reconstrucción ante los desastres y las emergencias

La recuperación ante los desastres hace referencia a las acciones para el restablecimiento de las
condiciones normales de vida mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada,
los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y el restablecimiento e impulso del desarrollo
económico y social de la comunidad. Mientas la rehabilitación hace referencia a acciones en corto plazo

19
y mediano plazo, la reconstrucción involucra esfuerzos en el mediano y largo plazo, que, en todo caso,
no significa una reconstrucción para volver al estado original.

Tabla 6. Recuperación, rehabilitación y reconstrucción en el manejo del desastre

Recuperación
Son las acciones para el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante la
rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los bienes y servicios interrumpidos
o deteriorados y el restablecimiento e impulso del desarrollo económico y social de la comunidad.
La recuperación tiene como propósito central evitar la reproducción de las condiciones de riesgo
preexistentes en el área o sector afectado.

Rehabilitación Reconstrucción
Acciones que se realizan inmediatamente Se refiere a la reconstrucción a medio y
después del desastre. Consiste largo plazo y restauración sostenible de
fundamentalmente en la recuperación temporal infraestructuras críticas resilientes, servicios,
de los servicios básicos (agua, desagüe, vivienda, instalaciones y medios de subsistencia
comunicaciones, alimentación y otros) que necesarios para el pleno funcionamiento de
permitan normalizar las actividades en la zona una comunidad o una sociedad afectada por un
afectada por el desastre. Restablecimiento de desastre, en concordancia con los principios del
las condiciones mínimas de vida, mediante la desarrollo sostenible y reconstruir mejor para
recuperación a corto plazo de los servicios evitar o reducir el riesgo futuro.
básicos y del inicio de la reparación del daño
físico, social y económico causado por un
desastre.

Ejemplo: Rehabilitación de fauna y flora Ejemplo: Reconstrucción de refinerías afectadas

silvestre impregnada de derrames de por un sismo
hidrocarburos

La recuperación luego de un desastre implica entonces la ejecución de medidas durante y después

del desastre, en el medio y largo plazo, que varía según condiciones sociales, políticas, económicas
y ambientales de cada desastre. La recuperación tiene como propósito central evitar la reproducción
de las condiciones de riesgo preexistentes en el área o sector afectado, y de todas las etapas de la
gestión del riesgo de desastres, puede llegar a ser la más compleja, costosa y larga por los problemas
encontrados. De hecho, en devastaciones a gran escala, puede llegar a ser indefinida y evolucionar
hacia programas de desarrollo.

Tal y como lo plantea la OCDE (2019), después de un desastre, la pronta recuperación de servicios y
actividades económicas afectadas, así como la reconstrucción oportuna de los activos dañados, son
pasos importantes para minimizar los impactos negativos a largo plazo en |la vida de los habitantes y en el
crecimiento económico. La fase de reconstrucción es una oportunidad importante de “reconstruir mejor”,
lo cual significa evitar la reproducción de riesgos existentes, así como evitar la creación de nuevos riesgos.

Luego de la declaración de una calamidad pública o de una situación de desastre en Colombia, y como
parte del proceso de recuperación, los daños causados por el desastre son valorados con el fin de orientar
esfuerzos de recuperación y reconstrucción. Como se señaló atrás, en las declaratorias de desastres o de
calamidad pública, se determinan según su magnitud, y efectos las normas legales aplicables en materia
de uno, varios o todos los elementos que se listan a continuación, con base en lo establecido en el capítulo
VII de la Ley 1523 de 2012:

20
 1. Medidas especiales de contratación
2. Contratación de empréstitos
3. Imposición de servidumbres,
4. Ocupación temporal de inmuebles
5. Adquisición de predios
6. Orden de demolición
7. Transferencia de recursos del Fondo Nacional de Gestión de Riesgos
8. Proyectos de desarrollo urbano
9. Redes y servicios de telecomunicaciones
10. Emergencias viales
11. Usuarios de crédito afectados
12. Suspensión de procesos ejecutivos

En la misma declaratoria, se establecen los lineamientos para la elaboración de los planes de acción
específicos para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas, como aquellos instrumentos
de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que contribuyan a su ejecución,
y en donde se establecen decisiones estratégicas de reconstrucción, rehabilitación y recuperación.

Según lo establece el artículo 61 de la Ley 1523 de 2012, en el caso de situaciones de desastre a nivel
nacional, dichos planes de acción específicos son formulados por la UNGRD y las gobernaciones y
alcaldías harán lo propio en caso de desastres a nivel territorial o situaciones de calamidad pública.
Cuando se trate de situación de calamidad pública departamental, distrital o municipal, el plan de acción
específico será elaborado y coordinado en su ejecución por el consejo departamental, distrital, municipal
respectivo, de acuerdo con las orientaciones establecidas en la declaratoria.

Finalmente, el cierre de la etapa de recuperación se da con el “retorno a la normalidad”, el cual es

decretado por el Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional de Gestión de
Riesgos, o por los gobernadores y alcaldes en el caso de declaratorias de calamidades públicas, y en el
que se señala que la situación de desastre o calamidad ha terminado y que ha retornado la normalidad.
En el mismo decreto se pueden definir las medidas que continúan aplicándose, total o parcialmente, en
relación con normas especiales habilitadas para la situación de desastre, durante la ejecución de las
tareas de rehabilitación y reconstrucción.

El término para la declaratoria de retorno a la normalidad no puede exceder de seis (6) meses para la
declaratoria de calamidad pública y doce (12) meses para la declaratoria de situación de desastre, y solo
podrá prorrogarse por una vez y hasta por el mismo término, previo concepto favorable del Consejo
Nacional o territorial, para la gestión del riesgo, según el caso.
 

21
 2. ¿Cómo se inscribe el sector minero-energético en el proceso de manejo del
desastre?

En el sector minero-energético se presentan emergencias y desastres que requieren de acciones

para controlar o responder ante situaciones no previstas. Un accidente tecnológico en una plataforma
costa afuera o costa dentro, una fuga en una tubería de transporte de hidrocarburos, la explosión por
acumulación de gases en una mina o el daño en infraestructuras de un embalse debido al rebose por
un sismo, indican la necesidad de tener claridad sobre las acciones para el manejo y respuesta ante
accidentes, emergencias y desastres que afectan a cada subsector.

A manera de ejemplo, en el subsector de minería, durante el periodo 2005 – 2020 se presentaron un total
de 1450 emergencias y 1628 fatalidades asociadas a dichas emergencias con una tendencia creciente
de emergencias y fatalidades, y con excepción de los años 2007, 2010 y 2014 la similitud entre el número
de emergencias y el número de fatalidades cada año , muestra una tendencia creciente a pérdidas en
equipos, maquinaria, producción y otros aspectos económicos que afectan la productividad del sector.

Figura 5. Emergencias y fatalidades mineras ocurridas entre 2005-2020

Emergencias y Fatalidades Mineras - Tipo Mineral 2005 - 2020

200
Emergencias Fatalidades
180 173

160 152
142
136 134
140 127 124
120
No. Eventos

114
120 113
112
114

101 100 102

92
100 84
90
90 89 87 84
82 81
74
80
59 61 58

60
40 37 42

40
20
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Año

Fuente: tomado de datos e insumos trabajados y procesados por PNUD.

En cuanto al subsector de energía eléctrica, durante el período comprendido entre 2010 y 2020, el
número de fatalidades ha aumentado, y el número de heridos por año ha pasado de 95 en el año 2010,
a 547 para el año 2020. En relación con el sector de hidrocarburos los eventos se han aumentado desde
350 en el año 2010 hasta 454 en el 2020.

22
2.1 Instrumentos y mecanismos existentes en el SNGRD para la atención de situaciones de
emergencia o desastre de interés para el sector minero-energético

Como ya se señaló en el módulo 2 de este curso, el sector minero-energético hace parte integral del
SNGRD y participa en diferentes instancias de orientación y coordinación de dicho sistema. En relación
con el manejo de desastres es bueno recordar que el Ministerio de Minas y Energía es miembro del
Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, invitado permanente al Comité Nacional para el Manejo de
Desastres y miembro de la Comisión Técnica Asesora del Plan Nacional de Contingencias (PNC).

En ese sentido, varios de los instrumentos de planeación planteados por en SNGRD abordan temas de
interés y responsabilidad del sector, en cuanto a funciones dentro del proceso de manejo del desastre,
esquemas de coordinación para la respuesta y rol en la recuperación. En la siguiente tabla se visualizan
las principales autoridades, instancias e instrumentos del SNGRD inherentes a la respuesta ante el
desastre en Colombia, enfatizando en aquellos de mayor interés del sector minero-energético, junto con
otros instrumentos específicos del sector minero-energético relacionados con el manejo del desastre en
el marco del SNGRD.

Tabla 7. Autoridades, instancias e instrumentos de política nacional y planificación territorial del

SNGRD relacionados con el manejo de desastres de interés del sector minero-energético

Instancias de Instrumentos del

coordinación sector minero-
Instrumentos de política o
Autoridades del o participación energético
NIVEL planificación relacionados con el
SNGRD relacionadas con el relacionados con
manejo de desastre en el SNGRD
manejo de desastres el manejo del
dentro del SNGRD desastre

• Presidente de la • Consejo Nacional de • Política Nacional de Gestión de

República Gestión de Riesgos Riesgos de desastres (Ley 1523 de
• Unidad Nacional • Comité Nacional de 2012)
de Gestión de manejo de desastres • Plan Nacional de Gestión de
Riesgos (UNGRD) o Comisión Técnica Riesgos de desastres
• Planes de
Asesora para el • Estrategia Nacional de Respuesta a
contingencia
Plan Nacional de Emergencias
(decreto 2157 de
Contingencia (PNC) • Planes de acción específicos para
Nacional 2017)
frente a pérdidas la rehabilitación y reconstrucción en
• Planes de ayuda
de contención de caso de declaratoria de desastres
mutua
hidrocarburos y • Política de GRD del SME
otras sustancias • Plan nacional de contingencia frente
peligrosas derrame de hidrocarburos y otras
• Sala de Crisis sustancias peligrosas (PNC).
Nacional

23
 • Consejos • Plan Departamental de Gestión de riesgos
Departamentales de de desastre
Gestión de Riesgos de • Estrategia Departamental de Respuesta a
Desastre Emergencias
Regional Gobernaciones
• Sala de Crisis • Planes de acción específicos para la
Departamental rehabilitación y reconstrucción en caso de
declaratoria de desastres o calamidades

• Consejos Municipales • Plan Municipal de gestión de Riesgos de

de Gestión de Riesgos desastres (PMGRD)
de Desastre • Estrategia Municipal de Respuesta a
• Sala de Crisis Emergencias
Local Alcaldías
Municipal • Planes de acción específicos para la
rehabilitación y reconstrucción en caso de
declaratoria de desastres o calamidades

Fuente: Ley 1523 de 2012.

En relación con instrumentos de política nacional o específicos del sector minero-energético para el
manejo del desastre, dados en desarrollo de principios y orientaciones del SNGRD, se destacan al menos
los siguientes instrumentos:

1. Política de Gestión del Riesgo de Desastres del sector minero-energético;

2. Estrategia nacional de respuesta a emergencias
3. Plan nacional de contingencia frente derrame de hidrocarburos y otras sustancias
peligrosas (PNC) y
4. Planes de contingencia en el marco del decreto 2157 de 2017.
5. Planes de ayuda mutua

El primero de esos instrumentos será objeto del último módulo de este curso, mientras los otros cuatro
instrumentos se explican de forma general en los siguientes apartes.

2.1.1. Estrategia Nacional de Respuesta a Emergencias

El artículo 36 de la Ley 1523 de 2012 plantea la Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias (ENRE)
como ese marco de actuación de las entidades del sistema nacional de gestión del riesgo para la reacción
y atención de emergencias. Dentro de dicha ENRE se deben incluir todos los aspectos que deben activarse
por las entidades en forma individual y colectiva con el propósito de ejecutar la respuesta a emergencias
de manera oportuna y efectiva, y, por lo tanto, involucra a las entidades del sector minero-energético.

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres es la instancia encargada de elaborar
la Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias (ENRE) con insumos provenientes de los
comités nacionales de gestión del riesgo y los consejos territoriales y la ENRE debe considerar los

24
roles y responsabilidades de parte de todos los actores públicos, privados y comunitarios del SNGRD,
articulándose con Estrategias territoriales de Respuesta a Emergencias y protocolos definidos por otras
entidades públicas y privadas que pueden estar vinculadas con el sector.

Aunque la ENRE no está aún aprobada, dentro de los servicios de respuesta a nivel nacional se
proponen aquellos relacionados con Energía y gas, y allí entidades del sector minero-energético y de
otros sectores se constituyen en responsables de garantizar la continuidad de la prestación de estos
servicios, con prioridad en zonas en donde se presente dichos servicios a la comunidad, a infraestructuras
indispensables para la atención de la emergencia como centros de salud y hospitales, albergues,
estaciones de bomberos, sedes de grupos operativos y oficinas del gobierno que se requieran para la
respuesta a la emergencia, en caso de una situación de desastres.

Tabla 8. Áreas del servicio de respuesta de energía y gas

Ministerio de Minas y Energía

Comisión de Regulación de

Comisión de Regulación de

Prestadores de Servicios
Ministerio de Vivienda,

Superintendencia de
Ciudad y Territorio

Servicios Públicos
Fuerzas militares
Policía Nacional
Energía y Gas

Energía y Gas

Públicos

UNGRD
AREAS DEL SERVICIO

Soporte en las operaciones de

R RP R
respuesta
Continuidad R RP R
Instalaciones críticas para los
R RP R R R R
ENERGÍA servicios básicos de respuesta
Edificaciones indispensables y
R RP R
de servicios a la comunidad
Medios alternativos R R R R R RP
Obras de infraestructura R RP R R R R R
Soporte en las operaciones de
R RP R
respuesta
Continuidad R RP R
Instalaciones críticas para los
R RP R R R R
GAS servicios básicos de respuesta
Edificaciones indispensables y
R RP R
de servicios a la comunidad
Medios alternativos R R R RP
Obras de infraestructura R RP R R R R
INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL R RP R RP

R: Responsable
RP. Responsable principal
Fuente: tomado de documento de soporte ENRE (2015), UNGRD – Documento aún no aprobado.

25
2.1.2 El plan nacional de contingencia frente a derrame de hidrocarburos y otras sustancias
peligrosas

El plan nacional de contingencia frente a derrame de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas (PNC)
es el instrumento rector de carácter técnico, operativo y administrativo, para el diseño y realización de
actividades dirigidas a conocer, preparar y responder frente a los incidentes por perdida de contención
de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas que se puedan presentar en aguas marinas y fluviales, en
el territorio insular y continental del país y en las áreas de interés designadas por convenios bilaterales
o multilaterales, regionales y acuerdos internacionales.

El PNC se adoptó mediante el Decreto 1868 del 27 de diciembre de 2021, y surge como respuesta a
esfuerzos de consolidación de políticas ambientales y de Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia,
que buscan desde hace tiempo afianzar y fortalecer la preparación y las operaciones de respuesta en
el país, reconociendo los diversos ámbitos y sectores de intervención. Como antecedente directo del
PNC, se tiene el Plan nacional contra derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas, adoptado
mediante decreto 321 de 1999 en el marco del anterior Sistema Nacional de Prevención y Atención de
Desastres, el cual se deroga con este nuevo instrumento.

El PNC es dirigido por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), en desarrollo
del Decreto 4147 de 2011 y la Ley 1523 de 2012, en coordinación con el Comité Nacional para el Manejo
de Desastres, comprendiendo una mirada a múltiples dimensiones del territorio, que buscan respetar
competencias y particularidades ambientales y económicas. Este nuevo plan se basa en una articulación
multisectorial para lograr controlar y atender integralmente las afectaciones potenciales que se puedan
presentar.

Para orientar el desarrollo del PNC, en los términos del artículo 26 de la Ley 1523 de 2012, y mediante la
resolución 171 de 2022, se estableció la Comisión Técnica Asesora para el Plan Nacional de Contingencia
(PNC) frente a pérdidas de contención de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas, como instancia
encargada de brindar asesoría técnica al SNGRD frente a la implementación del instrumento, la cual actúa
como apoyo y gestor de programas y actividades interinstitucionales e Intersectoriales relacionadas con
incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas, y coordinando esfuerzos y acciones en áreas
del desarrollo de las políticas del Gobierno Nacional en materia de preparación y respuesta de desastres.

PARA Si está interesado en conocer más sobre el funcionamiento de la Comisión

SABER MÁS...
Técnica Asesora para el Plan Nacional de Contingencia (PNC) frente a pérdidas
de contención de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas Técnica Asesora,
diríjase al PODCAST del segundo módulo del curso.

El PNC está estructurado en 3 componentes básicos que se aprecian en la siguiente figura:

26
 Figura 6. Estructura del PNC

Objetivos
Alcances
COMPONENTE Responsabilidades
Niveles de activación
GENERAL Estructura básica
Mecanismos de implementación
Financiación

Marco de actuación de la respuesta

COMPONENTE PROTOCOLO I PROTOCOLO II

ESTRATÉGICO Respuesta a incidentes Respuesta a incidentes
en actividades marinas en zona continental

COMPONENTE Requerimientos de información para protocolos I y II

INFORMÁTICO

En relación con el componente estratégico, y frente a la respuesta, el PNC define responsabilidades,

incluyendo aquellas del sector minero-energético, que abordan de manera más detallada los roles de
entidades del sector como el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Hidrocarburos, tal
y como se ve en la siguiente tabla:
Tabla 9. Responsabilidades y funciones del sector minero-energético en el PNC

Ministerio de Minas y Energía Agencia Nacional de Hidrocarburos

• Establecer, como autoridad del sector y actuando • Asignar las áreas de exploración y/o explotación con
dentro de sus funciones en coordinación con sus sujeción a las modalidades y tipos de contratación
entidades adscritas, los lineamientos de política que se adopten para tal fin.
enfocados a la prevención, el control y la gestión del • Apoyar al Ministerio de Minas y Energía y demás
riesgo de desastres por parte de los sectores público autoridades competentes en los asuntos relacionados
y privado nacional, frente al riesgo por pérdidas de con las comunidades, el ambiente y la seguridad
contención de sustancias peligrosas en el territorio en las áreas de influencia de los proyectos
nacional. (Específicamente para las Sustancias Clase hidrocarburiferos.
7 - Materiales Radioactivos) • Hacer seguimiento al cumplimiento de las normas
• Formular y adoptar la política nacional en materia de técnicas relacionadas con la exploración y explotación
energía nuclear y de materiales radioactivos, para lo de hidrocarburos dirigidas al aprovechamiento de los
cual dicta las normas y reglamentos para la gestión recursos de manera racional e integral.
segura de materiales nucleares y radiactivos en el • Realizar la fiscalización de las operaciones
país. de exploración y explotación de campos de
• Ejercer la función de autoridad competente y hidrocarburos, por delegación de funciones por parte
encargarse de la aplicación del marco legislativo y del Ministerio de Minas y Energía
reglamentario, así como de los tratados, acuerdos y
convenios internacionales relacionados con sector
minero-energético y seguridad nuclear, protección
física, protección radiológica y salvaguardas.

27
Para dar alcance a las diferentes operaciones, el PNC incluye dos Protocolos Nacionales de Respuesta: a)
Protocolo I de Respuesta a incidentes en actividades marítimas; y b) Protocolo II. Respuesta a incidentes
en zona continental. El primero es coordinado operativamente por la DIMAR y el segundo protocolo está
a cargo de la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia (DBC)

Protocolo I de Respuesta a incidentes en actividades marítimas

El Protocolo I de Respuesta, comprende desde la fase de notificación del evento hasta el cierre operativo
y la finalización de la respuesta. Se aplica dentro de las áreas marinas jurisdiccionales nacionales
determinadas en la ley 10 de 1978, para los incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas,
derivados del desarrollo de las siguientes operaciones:

• Navegación marítima por naves y artefactos navales nacionales y extranjeros.

• Transporte, cargue y descargue de sustancias peligrosas en instalaciones portuarias, en naves
o ductos en el medio marino.
• Exploración, explotación y prospección de los recursos naturales del medio marino.
• Aprovisionamiento de combustible (Bunkering).
• Las realizadas en puertos marítimos e instalaciones de manipulación de sustancias peligrosas
(terminales, oleoductos entre otras).

También aplica en los siguientes casos:

• Incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas que ocurran en la zona
continental o insular, y que amenacen áreas marinas jurisdiccionales nacionales.
• Incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas en espacios marítimos fuera de
la jurisdicción nacional, y que estos espacios se encuentren cobijados por acuerdos regionales
suscritos por el país.
• Incidentes por pérdida de contención de sustancias peligrosas como consecuencia de
fenómenos naturales, socio-naturales, eventos de origen tecnológico, de origen natural que
desencadenen eventos de origen tecnológico y NATECH y/o actos voluntarios de terceros.
• Incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas cuando no hay fuente o
responsable identificado.

Protocolo II. Respuesta a incidentes en zona continental

El protocolo II de respuesta comprende desde la fase de notificación del incidente hasta el cierre
operativo y finalización de la respuesta, y se aplicara en los incidentes por perdida de contención de
sustancias peligrosas derivados del desarrollo de las siguientes actividades:

• Transporte en todas sus modalidades o por ductos, cargue y descargue de sustancias peligrosas,
en zona continental.
• Exploración, explotación y prospección de los recursos naturales en zona continental.

28
 • Refinación de hidrocarburos.
• Las realizadas en instalaciones fijas o móviles que manejen, manipulen, almacenen, dispongan
sustancias peligrosas.

También aplica en los siguientes casos:

• Incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas que ocurran en aguas marinas
jurisdiccionales nacionales y que amenacen la zona continental, caso en el cual debe coordinar
las acciones a desarrollar con el coordinador operativo del Protocolo I, la Dirección General
Marítima.
• Incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas en zona continental fuera de la
jurisdicción nacional, con potencial de afectación al territorio nacional.
• Incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas que tengan impacto
transfronterizo que se genere en la zona continental.
• Incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas como consecuencia de
fenómenos naturales, socio-naturales, eventos de origen tecnológico, de origen natural que
desencadenen eventos de origen tecnológico (NATECH) y/o actos voluntarios de terceros.
• Incidentes por perdida de contención de sustancias peligrosas derivadas de las actividades en
zona continental cuando no hay fuente o responsable identificado.

2.1.3. Planes de contingencia en el marco del decreto 2157 de 2017

Además de los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres de las Entidades Públicas y Privadas
(PGRDEPP) mencionados en el módulo 2 de este curso, las entidades públicas o privadas encargadas
de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras civiles mayores o que desarrollen actividades
industriales o de otro tipo que puedan significar riesgo de desastre para la sociedad, también deben
formular e implementar planes de emergencia y contingencia que serán de su obligatorio cumplimiento.

Según el decreto 2157 de 2017, estos Planes de Emergencias y Contingencia -PEC- son la herramienta
de preparación para la respuesta que con base en unos escenarios posibles y priorizados define
mecanismos de organización, coordinación, funciones, competencias, responsabilidades, así como
recursos disponibles y necesarios para garantizar la atención efectiva de las emergencias que se
puedan presentar en dichas entidades públicas y privadas. Desde allí se precisan los procedimientos y
protocolos de actuación para cada una de las emergencias posibles, buscando minimizar el impacto en
las personas, los bienes y el ambiente1.

1. Los escenarios de accidentes mayores que hacen referencia a acontecimientos repentinos, como una emisión, un incendio o una explosión de gran magnitud, en el
curso de una actividad en una instalación clasificada y que trascienda su perímetro, en el que estén implicadas una o varias sustancias químicas peligrosas y que exponga
a los trabajadores, a la población, a los bienes, a la infraestructura o al ambiente a un peligro grave, inmediato o diferido (Decreto 1347 de 2021), deben incluirse en los
respectivos PEC, con el fin de mitigar, reducir o controlar flujos de peligros sobre elementos vulnerables presentes en la instalación y el entorno.

29
La estructura de estos planes de emergencia y contingencias pueden variar según el caso y la necesidad
de la empresa. Sin embargo, en términos generales, responden a unas actividades públicas y privadas que
pueden significar riesgo de desastre interno y externo, y contienen dos componentes: el de preparación
y el de ejecución de la respuesta.

Figura 7. Componentes de preparación y ejecución de la respuesta en los Planes de contingencia del decreto
2157 de 2017

ENTIDADES PUBLICAS Y PRIVADAS Y ACTIVIDADES

QUE PUEDAN SIGNIFICAR RIESGO DE DESASTRE Componente 1: Preparación para la respuesta

• Acueducto, alcantarillado,
• Capacitación: Personal interno o externo
aseo, energía eléctrica,
distribución de gas • Simulaciones y simulacros: Mínimo 1 vez al año
combustible, • Equipamiento: Herramientas, equipos,
telecomunicaciones (Ley
142 de 1994). accesorios, SAT de sus propios procesos

PLANES DE CONTINGENCIA Dec. 2157 de 2017

• Servicios de salud y • Planeación y organización: protocolos y
saneamiento ambiental
procedimientos y un equipo de respuesta
servicios públicos a cargo
del Estado CP de 1991. establecido en su plan de emergencia y
• Transporte Público (Ley contingencia
336 de 1996).
• Preservar el Orden • Equipo de respuesta del PEC: Instituciones y
Prestación de público. sectores administrativos públicos y privados
servicios públicos • Roles y responsabilidades
• Inventarios de recursos
• Construcción de obras a • Apoyo a terceros: Articulos con la EMRE.
través de megaproyectos
- Macroproyectos -
Proyectos estratégicos de
interés nacional, regional,
departamental y local.
Obras civiles
mayores
Componente 2: Ejecución para respuestas

• Transformación mecánica • Objetivos y alcance

o química de sustacias • Niveles de emergencia: a partir de variables
orgánicas e inorgánicas como afectación, características de emergencia
en productos nuevos. o fenómeno y capacidad de respuesta
Actividades
industriales • Alerta: Código de colores, articulación con la
ENRE
• Transporte y • Alarma
almacenamiento de • Niveles de activación: Basados en
carga, incluye transporte superación de capacidad de respuesta:
por tuberias.
• Construcciones • Estructura de la intervención y articulación de
categorías IV alta la respuesta
complejidad - DECRETO • Protocolos y procedimientos de respuesta
1077/2015 (Área para cada tipo de emergencia: Protocolo
construcción mayor 5.000 general para manejo de la respuesta ante la
M2 y sistema constructivo emergencia, procedimientos para manejo de la
Otras (Riesgo de diferente a los dispuesto
respuesta ante la emergencia, procedimientos
desastre a la Título E-NSR.10.
• Aglomeraciones de para manejo de la respuesta ante emergencia,
sociendad y
determine la personas (espacios prioridades para la respuesta, actividades
UNGRD) físicos). críticas en la atención de una emergencia y
mecanismos deactualización del PEC.

Fuente: adaptado de Decreto 2157 de 2017.

30
En el caso de empresas dedicadas a alguna de las actividades previstas en el decreto 2157 de 2017,
es claro que muchas de las empresas públicas o privadas ya cuentan con planes de contingencia y
respuesta, formulados en el marco de sus propios sistemas de seguridad de procesos, seguridad industrial
o salud ocupacional. En ese sentido, los planes de emergencia y contingencia o similares existentes
deben actualizarse con las disposiciones y directrices dadas desde el decreto 2157, considerando que el
enfoque de estos nuevos planes no es solo para considerar riesgos externos sobre una actividad, sino
que implica el mirar como la actividad genera riesgos en su entorno y esto se articula con el SNGRD

Para el sector minero-energético es necesario recordar su doble rol en relación con la gestión de riesgos
de desastres: pasivo y activo, y ese rol se manifiesta en empresas que deben formular dichos planes
de emergencia y contingencia, como puede ser el caso de empresas de servicios públicos en energía
eléctrica o en distribución de gas, que ya deben cumplir con normas de seguridad, manejo de incendios
y escapes, programas de capacitación a su personal y niveles para activación de contingencias y demás
procedimientos.

Es necesario indicar que tanto los Planes de Gestión del Riesgo de Desastres como los PEC elaborados por
entidades públicas y privadas, se constituyen en documentos que solicita la Agencia Nacional de Licencias
Ambientales (ANLA) en el trámite de estudio y evaluación de licencias ambientales, y que la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios vigila e inspecciona el cumplimiento de ambos instrumentos.

2.1.4. Planes de ayuda mutua

El concepto de Ayuda Mutua hace referencia a una base de trabajo de cooperación interinstitucional
entre empresas, incluidas aquellas pertenecientes al sector minero-energético. para el manejo de una
emergencia que desborda la capacidad propia de una organización industrial. Esta ayuda mutua se
establece a través de convenios o asociaciones voluntarias y recíprocas entre organizaciones o empresas
de un mismo ámbito territorial o sectorial,

En ese sentido, existen los planes de ayuda mutua, que se establecen con el fin de presentar acciones en
forma coordinada, con asistencia técnica y humana, en caso de que una emergencia supere o amenace
con superar la capacidad propia de respuesta de una empresa. La activación de estos Planes de Ayuda
Mutua se da regularmente por comunicación de alerta, emitida por el jefe de brigada de la empresa
comprometida en la emergencia, y en condiciones de normalidad dichos planes establecen acciones
conjuntas de capacitación e intercambio de experiencias entre empresas.

Los planes de ayuda mutua se sustentan en los marcos dados por los sistemas de gestión de la seguridad
y salud en el trabajo en lo relacionado con la identificación de recursos y capacidades existentes de cada
empresa, al igual que en modelos de administración de emergencias y desastres como el sistema APELL
o SCI, desde los cuales se brinda una base teórica y práctica para el trabajo colaborativo y coordinado
interinstitucional y para la definición de cadenas de mando entre las empresas.

En el marco del PNC, se señala que las industrias de hidrocarburos, química, minera, así como las
operaciones de transporte y otras actividades generadoras de riesgo asociadas a incidentes por pérdida
de contención de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas, deben contar con PEC actualizados,
autónomos, operativos, suficientes y adecuadamente equipados, divulgados y participativos para
enfrentar el peor escenario posible y los escenarios complementarios identificados en el análisis de
riesgos en donde se deben incluir mecanismos de ayuda mutua.

31
 3. Otras instancias operativas para la respuesta en el sector minero-energético

3.1. Grupo Seguridad y Salvamento Minero

El Sistema Nacional de Salvamento Minero es un cuerpo de socorro coordinado por la Agencia Nacional
de Minería – ANM, cuyo objeto es el rescate de personas y equipos en caso de incendios subterráneos,
explosiones, emanaciones de gases, expulsiones de gases y rocas, irrupciones de agua, derrumbes,
entre otros riesgos mineros. Las acciones dadas desde este sistema están encaminadas a la prevención
de riesgos y sucesos que afecten la integridad física de los mineros, los bienes materiales de las minas,
y que ocasionen la dilapidación de los recursos minerales.

El grupo de seguridad lleva más de 34 años adelantando labores relacionada con el manejo de desastres, en
asuntos como la coordinación de emergencias mineras, en las fases de preparación a través de protocolos,
capacitaciones, formación de las unidades mineras y en respuesta. En la actualidad, y en el marco del
Sistema Nacional de Salvamento Minero, funciona en la actualidad el Grupo de Seguridad y Salvamento
Minero creado mediante Resolución 0206 de 2013, proferida por la presidencia de la Agencia Nacional de
Minería, como grupo interno de trabajo de la ANM. Como funciones de este grupo se tiene:

• Desarrollar las funciones del grupo de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto de

Salvamento Minero.
• Realizar las visitas de seguridad a las explotaciones mineras, e imponer las medidas
necesarias con el fin de controlar los riesgos detectados y evitar accidentes mineros, sin
perjuicio de las responsabilidades que corresponden al titular minero.
• Ejecutar los programas de capacitación y formación establecidos en el estatuto de
Salvamento Minero, en coordinación con las demás entidades competentes.

Desde el Sistema y el Grupo de Salvamento Minero se resaltan algunas acciones dirigidas al fortalecimiento
del conocimiento del riesgo tales como la creación del centro de investigación en seguridad minera con
apoyo de centros de educación superior, con lo cual se busca fomentar los análisis de emergencias
mineras y dar lecciones sobre la promoción de medidas de reducción, tanto de la accidentalidad como
de mortalidad minera.

Si está interesado en conocer un poco más sobre herramientas y productos

elaborados desde el grupo de salvamento minero, se recomienda revisar los
siguientes materiales
PARA
SABER MÁS... • ¿Qué es el Sistema Nacional de Salvamento Minero?
https://www.youtube.com/watch?v=G_zUbwmFbWY
• Manual del socorredor minero.
https://www.anm.gov.co/sites/default/files/DocumentosAnm/manual-del-
socorredor-minero-15-12-2020.pdf
• Protocolos ante emergencias mineras
https://www.anm.gov.co/sites/default/files/DocumentosAnm/protocolos_
passm_remedios.pdf
• video sobre “Mina didáctica” en Antioquia a cargo del grupo
de seguridad y salvamento minero https://www.youtube.com/
watch?v=jRmLOnsX6m0&t=43s

32
 Conclusiones del módulo
1. En el sector minero-energético se pueden presentar emergencias y desastres que se deben
controlar o responder mediante la preparación de respuesta, la ejecución de la respuesta y
de la recuperación . Esto indica la necesidad de fortalecer capacidades de entidades públicas
y privadas en torno a temas como entendimiento de roles del sector minero-energético,
reconocimiento de los principales planes de manejo y contingencia de emergencias, estudio
de protocolos existentes y análisis de las estrategias para la respuesta y recuperación2.

2. Existen decisiones políticas para activar protocolos, planes o marcos de acción, y para agilizar
regímenes o condiciones especiales o excepcionales para conjurar calamidades, desastres y
emergencias que requieran respuesta estatal, con base en las alertas dadas y los resultados
de análisis hechos por los esquemas de coordinación operativa. Existen las declaratorias
de situación de desastre y de calamidad pública definidas por la Ley 1523 de 2012 y las
declaratorias de Estados de emergencias económicas ecológicas y sociales, que el Estado
colombiano puede adoptar con el fin de conjurar graves calamidades públicas que amenacen
con desestabilizar el Estado. Unas y otras han sido aplicadas en diferentes ocasiones.

3. El plan nacional de contingencia frente a derrame de hidrocarburos y otras sustancias

peligrosas (PNC) es una herramienta fundamental que se viene construyendo con el fin de
coordinar esfuerzos en torno al manejo de este tipo de desastres que afectan al sector minero-
energético. Entidades del sector como el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional
de Hidrocarburos, junto con otras entidades como la DIMAR y los Bomberos tiene roles y
responsabilidades importantes en su implementación.

2. Para las actividades del sector el alcance de los aspectos relacionados con la recuperación está determinado por las causas que detonan los eventos, emergencias o
desastres (natural, tecnológico, antrópico no intencional y antrópico intencional) y por las responsabilidades contractuales de los operadores de acuerdo a las normativas
sectoriales vigentes y al cumplimiento de la normatividad ambiental.

33
 Bibliografía consultada
Banco Interamericano de Desarrollo (2002)- Gestión de riesgo de desastres naturales. Sistemas Nacionales
para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres. Estrategias Financieras para la Reconstrucción en Caso
de Desastres Naturales. Banco Interamericano de Desarrollo. Freeman, P; Martin, L-A; Linnerooth-Bayer,
J; Warner, K y Pflug G

Constitución Política de Colombia 1991. Capítulo VI

Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático – IDIGER (2017). Marco de actuación.
Estrategia Distrital para la Respuesta a Emergencias. Bogotá D.C. 2017

Ley 1523 de 2012. Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se
establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 24 de
abril de 2012. D.O. No. 48.411.

Ministerio de Minas y Energía (2022). Informe EITI Colombia 2020

Ministerio de Minas y Energía (2015). Decreto No. 1073 del 26 de mayo de 2015 “Por la cual se expide
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Muñoz, F., Amaya, R., Romero, P., Arbeláez C. I. (2015). Notas de clase, Modulo 1. Conceptos generales de
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Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD (2015). Documento Soporte. Estrategia
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Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD (2021). Guía para el desarrollo de
Sistemas de Alertas Tempranas. file:///C:/Users/Administrador/Downloads/GuiaDesarrollo_SAT.pdf

Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastre- UNGRD (2015). Articulación del sector privado
en la gestión del riesgo de desastres. Con el apoyo de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) y el
Consejo Colombiano de Seguridad (CCS). Bogotá D.C.

34
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (2016). Guía de Funcionamiento Sala de Crisis
Departamental, Distrital y Municipal, Bogotá, D.C

Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (2016). Guía de Funcionamiento Sala de Crisis
Nacional, Bogotá, D.C

Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastre- UNGRD. (2021). Informe de gestión 2020. Bogotá
D.C., mayo de 2021

Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD (2021). Plan Nacional de Contingencia
frente a pérdidas de contención de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas. Elaborado por el Comité
de Trabajo Interinstitucional para el Planteamiento de la Actualización del PNC (Integrado mediante
Resolución UNGRD No. 0262 del 8 de marzo de 2016). Aprobado por el Consejo Nacional de Gestión
del Riesgo.

Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD (2021). Resolución 0171 del 1 de marzo
de 2022 por medio de la cual se crea y conforma la Comisión Técnica Asesora para el Plan Nacional de
Contingencia frente a pérdidas de contención de hidrocarburos y otras sustancias peligrosas.

Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastre- UNGRD.

35
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