Informe del Decreto Legislativo N° 1499–2020, Grupo de Trabajo

encargado del Control Constitucional sobre los actos normativos

del Poder Ejecutivo - Comisión de Constitución y Reglamento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año de la universalización de la salud”

INFORME DEL GRUPO DE TRABAJO RECAIDO EN EL

DECRETO LEGISLATIVO N° 1499
PERIODO DE SESIONES 2020-2021

Señor Congresista

Ha ingresado para informe del Grupo de Trabajo el Decreto Legislativo N° 1499, que
establece diversas medidas para garantizar y fiscalizar la protección de los derechos socio
laborales de los/as trabajadores/as en el marco de la Emergencia Sanitaria por el COVID-
19.

El Decreto Legislativo N° 1499 fue derivado al Grupo de Trabajo mediante Oficio N° 140-
2020-2021-CCR-CR, de 22 de mayo del 2020, de la Comisión de Constitución y
Reglamento.

El presente informe fue aprobado por mayoría, en la Décima Segunda Sesión Ordinaria del
grupo de trabajo del 20 de noviembre del 2020, por los señores congresistas Jim Ali Mamani
Barriga, Isaías Pineda Santos, Robinson Gupioc Ríos, Lesly Lazo Villón y Gino Costa
Santolalla, el voto en abstención del congresista Carlos Mesía Ramírez, presentes en la
sesión virtual.

I.- Aspectos Procedimentales

Mediante Oficio N° 057-2020-PR, de 12 de mayo de 2020, suscrito por el Señor Presidente

de la República, señor Martín Alberto Vizcarra Cornejo y el señor Vicente Antonio Zevallos
Salinas, Presidente del Concejo de Ministros, remiten al Presidente del Congreso de la
República, señor Congresista Manuel Merino de Lama, el Decreto Legislativo N° 1499, que
establece diversas medidas para garantizar y fiscalizar la protección de los derechos socio
laborales de los/as trabajadores/as en el marco de la Emergencia Sanitaria por el COVID-
19.
El Decreto Legislativo N° 1499, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el 10 de mayo
de 2020, fue derivado mediante Oficio N° 057-2020-PR, del Presidente al Congreso de la
República.

Posteriormente fue derivado con proveído de 15 de mayo de 2020, por la Oficialía Mayor
del Congreso de la República al señor Presidente de la Comisión de Constitución y
Reglamento.

II.- Cumplimiento de Requisitos Formales

El Decreto Legislativo ha sido refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y por
la Ministra de Trabajo y Promoción del Empleo, en armonía con lo dispuesto en el artículo
120 de la Constitución Política y con el voto aprobatorio del Concejo de Ministros en
cumplimiento del numeral 2 del artículo 125 de la mencionada Constitución.

Por su parte el artículo 90 del Reglamento del Congreso señala lo siguiente:

“El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el
Presidente de la República en uso de las facultades legislativas a que se refiere el
artículo 104 de la Constitución Política, de acuerdo con las siguientes reglas:

a) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso o a la Comisión

Permanente de los decretos legislativos que dicta en uso de las facultades
legislativas, dentro de los tres días posteriores a su publicación.

(...)”.

Tal como se puede apreciar del expediente del Decreto Legislativo se tiene que este fue
publicado el 10 de mayo de 2020 y se dio cuenta al Congreso de la República el 12 de
mayo de 2020, mediante Oficio N°057-2020-PR, con lo cual, el ingreso del Decreto
Legislativo, presentado el 12 de mayo de 2020, se realiza dentro del plazo de tres días
posteriores a su publicación, a que se contrae el literal a) del artículo 90 del Reglamento
del Congreso de la República.

II.- Marco Normativo

2.1.- Constitución Política del Perú

El artículo 104 de la Constitución Política consagra lo siguiente:

 “El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante
decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado
establecidos en la ley autoritativa.

No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión

Permanente.

Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación,

publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.

El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión

Permanente de cada decreto legislativo”.

El numeral 4 del artículo 101 de la Constitución Política que precisa lo siguiente.

“(…) Son atribuciones de la Comisión Permanente:

4.- Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue.

No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a la reforma

constitucional, ni la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas,
Ley de Presupuesto y de la Cuenta General de la República”.

2.2.- Reglamento del Congreso de la República

El artículo 90 del Reglamento del Congreso regula lo siguiente:

“El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el
Presidente de la República en uso de las facultades legislativas a que se refiere el
artículo 104 de la Constitución Política, de acuerdo con las siguientes reglas:

a) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso o a la Comisión

Permanente de los decretos legislativos que dicta en uso de las facultades
legislativas, dentro de los tres días posteriores a su publicación.

b) Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente de la

República da cuenta de la expedición del decreto legislativo y a más tardar el
primer día útil siguiente, el Presidente del Congreso envía el expediente a la
Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso o a la que señale la ley
autoritativa, para su estudio.
 c) La Comisión informante presenta dictamen, obligatoriamente, en un plazo no
mayor de 10 días. En el caso que el o los decretos legislativos contravengan la
Constitución Política o excedan el marco de la delegación de facultades otorgado
por el Congreso, recomienda su derogación o su modificación para subsanar el
exceso o la contravención, sin perjuicio de la responsabilidad política de los
miembros del Consejo de Ministros”.

III.- Ley 31011 de 27 de marzo del 2020 Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad
de legislar en diversas materias para la atención de la emergencia sanitaria producida
por el Covid-19

Por Ley N° 31011, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas
materias para la atención de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19, se otorgó
al Poder Ejecutivo la facultad de legislar por el término de cuarenta y cinco (45) días
calendario, contados a partir de la vigencia de la citada ley.

En el numeral 5 del artículo 2 de la Ley N° 31011 se establece que el Poder Ejecutivo cuenta
con las facultades de legislar en materia de trabajo y promoción del empleo, con la finalidad
de garantizar y fiscalizar la protección de los derechos sociolaborales de los/as
trabajadores/as en el marco de la Emergencia Sanitaria producida por el COVID-19.

3.1.- Justificación para la delegación del Congreso de la República al Poder

Ejecutivo

Entre los fundamentos para que el Congreso abdique de sus competencias inmanentes y
se las traslade a otro Poder del Estado, tenemos que los temas objeto de regulación
devienen en eminentemente técnicos, de gran complejidad, o requieren de un alto nivel de
especialización, ello sumado a la inmediatez o la urgencia con que las normas – delegadas
- requieren ser promulgadas por el gobierno, precisamente por la necesidad en su
promulgación y vigencia, siguen el criterio expuesto los autores nacionales Rubio, García
Belaúnde y Bernales. (Rubio Correa, (1998- 1999)1, García Belaunde (1989: 32)2 y Enrique
Bernales, (1996, 131)3.

1 Estudio de la Constitución Política del Perú de 1993 – Volumen 4 Lima Perú Pontificia Universidad Católica
del Perú.
2 Lecturas sobre Temas Constitucionales – Funciones Legislativas del Ejecutivo Moderno – Caso Peruano
1998.
3 La Constitución de 1993 Análisis Comparado – 1996 Lima Perú - Konrad Adenauer Stiftung y Ciedla
En este sentido, la sustitución de la atribución legislativa originaria del Parlamento por el
Poder Ejecutivo importa una muestra del principio de colaboración de poderes, cuya
legitimidad y constitucionalidad reposa en la ley autoritativa del primero que debe señalar
la materia específica y el plazo de la reserva de ley delegada.4(DIDP 2018).

Siendo el encargo al grupo de trabajo analizar el Decreto Legislativo N° 1499, Decreto

Legislativo que establece diversas medidas para garantizar y fiscalizar la protección de los
derechos socio laborales de los/as trabajadores/as en el marco de la Emergencia Sanitaria
por el COVID-19.

3.2.- Descripción del contenido Decreto Legislativo N° 1499

El Decreto Legislativo N° 1499, consta de veintitrés (23) artículos, cuatro (4) Disposiciones
Complementarias Finales, tres (3) Disposiciones Complementarias Modificatorias y una (1)
Disposición Complementaria Derogatoria.

El decreto tiene como objeto establecer diversas medidas para garantizar y fiscalizar la
protección de los derechos sociolaborales de los/as trabajadores/as de la actividad privada
y de los/as servidores/as civiles del sector público en el marco de la Emergencia Sanitaria.

El Capítulo II del Decreto Legislativo N° 1499, que incluye los artículos 2, 3, 4 y 5, establece
medidas que facilitan las comunicaciones y gestiones propias de las relaciones individuales
y colectivas de trabajo. El Capítulo III del decreto, que recoge los artículos 6, 7, 8 y 9, señala
las medidas en materia de seguridad y salud del trabajo. El Capítulo IV, que contiene a los
artículos del 10 al 13, desarrollan las medidas en materia de inspección del trabajo.

El Capítulo V del decreto, que incorpora los artículos del 14 al 18, establece medidas que
disponen facilidades laborales para la atención de familiares con diagnóstico de covid-19 o
que se encuentran en el grupo de riesgo ante un posible contagio de covid-19. El Capítulo
VI, que recoge los artículo del 19 al 23, señala las medidas relativas a la garantía de pago
de los/as trabajadores/as.

Con relación a las Disposiciones Complementarias Finales, en estas se establecen medidas

vinculadas a la vigencia del decreto, la emisión de normas complementarias y
reglamentarias, la notificación electrónica y el financiamiento de las funciones bajo
responsabilidad de los gobiernos regionales. Las Disposiciones Complementarias

4 Procedimiento de Control Sobre la Legislación Delegada Naturaleza y Antecedentes – Informe de

Investigación mayo 2018 Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria -DIDP Congreso de
la República del Perú.
Modificatorias, recogen modificaciones a la Ley N° 27986, Ley de los Trabajadores del
Hogar y a la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.

Finalmente, la Disposición Complementaria Derogatoria, deroga el último párrafo del

artículo 11 y el literal b) del artículo 6 de la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del
Trabajo.

3.3- Los considerandos y la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1499

El Decreto Legislativo N° 1499 se emite en el marco de la Emergencia Sanitaria y el Estado

de Emergencia Nacional declarados en el contexto de la lucha contra la pandemia del
Covid-19.

El decreto se sustenta en la necesidad de brindar un marco legal que permita que el Estado
pueda continuar desarrollando su rol de garante de los derechos sociolaborales de los
trabajadores, medidas que tienen como fin lograr el bienestar del trabajador y su familia en
el actual contexto de emergencia sanitaria.

IV.- Análisis del Decreto Legislativo N° 1499

El presente informe busca establecer si el Poder Ejecutivo al promulgar el Decreto

Legislativo N° 1499, vía facultades delegadas, se excedió o actuó en forma congruente con
la delegación otorgada por el Congreso de la República.

El análisis comprende aproximaciones sobre la naturaleza de los decretos legislativos;

aspectos generales sobre el control parlamentario de los decretos legislativos; los
parámetros del control parlamentario de los decretos legislativos; revisión específica
parámetros de control constitucional del Decreto Legislativo 1499 y la exclusión de las
materias indelegables en el contenido del Decreto Legislativo 1499.

4.1.- La naturaleza jurídica de los Decretos Legislativos

Según lo establecido constitucionalmente, el Congreso está habilitado para delegar en el

Poder Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos, los cuales deberán
ceñirse, tal como dispone el artículo 104º de la Constitución, a lo que prescriba la Ley
Autoritativa emanada del Poder Legislativo. En dicha ley se especifica la materia y el plazo
determinado como límites del Decreto Legislativo.

Los Decretos Legislativos se rigen bajo las mismas reglas establecidas para la
promulgación, publicación, vigencia y efectos de una Ley; sin embargo, dada su naturaleza
cuenta con un procedimiento propio, estipulado en el artículo 90º del Reglamento del
Congreso de la República.

Por su parte el artículo 123 de la Constitución precisa que es potestad del Presidente del
Concejo de Ministros refrendar los decretos legislativos, y en congruencia con el artículo
125 de la misma carta política, es atribución del mencionado Consejo, aprobar los decretos
legislativos que dicta el Presidente de la República.

En este ámbito de la facultad normativa Presidencial, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
Ley 29158, describe a los Decretos Legislativos como las normas con rango y fuerza de ley
que emanan de autorización expresa y facultad delegada del Congreso. Se circunscriben a
la materia específica y se dictaminan en el plazo determinado por la ley autoritativa. Los
Decretos Legislativos entran en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial,
salvo disposición contraria contenida en el mismo Decreto.

4.2.- El control parlamentario sobre los Decretos Legislativos

El control parlamentario de la potestad normativa del Presidente de la República, es la labor

de raciocinio, interpretación o juicio que se ejecuta, en el seno parlamentario, sobre si los
actos normativos decretados cumplieron o no con dictarse dentro de los parámetros
normativos preestablecidos en la ley de delegación.

La revisión parlamentaria sobre la delegación no constituye un juicio de valor sobre si la

materia está bien o mal legislada; la conveniencia, la oportunidad; o de lo altruista en
términos de ayuda social o en favor a los más necesitados, es más que un juicio, una suerte
de constatación del cumplimiento de un mandato expreso y auditable ex post por parte del
parlamento.5

El control parlamentario como parte del control político, el mismo que se define en su modo
estricto como: “(…) una actividad que un sujeto (el controlante) ejerce sobre otro (el
controlado) para la tutela de ciertos valores que el primer tiene el deber de proteger,
actividad que puede consistir en la verificación de si han respetado los valores o principios
protegidos y en la adopción de medidas sancionatorias o correctivas en caso contrario.
Pueden ser diversas las actividades y manifestaciones que pueden someterse a esta

5 Manual del Parlamento – Cesar Delgado Guembes - página 538 Congreso de la República del Perú y AECID
Embajada de España en Perú.
verificación. En todo caso, todas ellas deben tener un parámetro de referencia, integrado
por una serie de valores o principios que quieren protegerse, y todas ellas puede ser lugar
a una sanción, esto es una actividad controlada que no se ha ajustado al parámetro de
referencia. Este último elemento es, así, el que viene a superar la equivoca y genérica
concepción de control, este no solo se limita a juicio o verificación, sino que también incluye
la adopción de una medida destinada a hacer cesar la situación no conforme a los valores
que se tratan de proteger”.6

Las posiciones parecerían oscilar entre la existencia de un mandante o contralor; y su

contraparte, un mandatario o contralado; sin embargo, este vínculo que va más allá se
sostiene y encuentra en su lógica interna, en los parámetros de referencia, que no son otros
que, la fuente de valores y principios constitucionales, y que no necesariamente se
constriñen al ámbito sancionador que emerge del pensamiento mayoritario.

El mismo autor Santaolalla señala que “[…] el control parlamentario solo se produce
cuando se presenta un acto de confrontación o juicio de una determinada conducta, unido
a una facultad de sancionarlo, esto es, de corregirlo por medios claramente establecidos
por el Derecho.”7

Con ello, el control no supone necesariamente o en forma implícita, la idea de sanción, la

concepción del control, en este orden puede significar constatación o verificación del
cumplimiento de la encomienda, como observamos en el control parlamentario sobre los
decretos legislativos.

4.3.- Los parámetros del control parlamentario de los decretos legislativos

El artículo 90, literal e), del Reglamento del Congreso de la República, establece que, en el
caso que el decreto legislativo contravenga la Constitución Política o exceda el marco de la
delegación de facultades, la comisión informante que presente el dictamen recomendará su
derogación o su modificación.

En consecuencia, se advierten dos parámetros normativos para el ejercicio del control

parlamentario de los decretos legislativos: a) la Ley Autoritativa y; b) la Constitución Política.

Por tanto, la Comisión de Constitución y Reglamento, para el caso en vía delegada, el

Grupo de Trabajo, debe analizar tanto si es que un decreto legislativo ha regulado sobre

6 Santaolalla López Derecho Parlamentario Español Madrid Espasa Calpe. -1990 páginas 198-199.
7 Ídem página 222.
las materias específicas y en el plazo establecido en la Ley Autoritativa (Ley 31011), como
si es que dicho decreto vulnera la Constitución Política.

a) La ley autoritativa como parámetro de control.

Cuando se efectúe el análisis a la luz de la ley autoritativa estamos fundamentalmente ante

un control de naturaleza formal: materia específica y plazo, siendo estos los límites de
referencia.

La ley 31011 consta de dos artículos y el artículo 2 establece las materias sobre las cuales
el Congreso de la República delega facultades al Poder Ejecutivo. Las materias que otorga
en delegación son las siguientes: a) En materia de salud, b) en materia de política fiscal y
tributaria; c) En materia de promoción de la inversión; d) En materia de seguridad ciudadana
y orden interno; e) En materia de educación; f) en materia de prevención y protección de
las personas en situación de vulnerabilidad; g) En materia de bienes y servicios para la
población; h) Em materia de protección a los sectores productivos, i) En materia de
protección cultural y de turismo.

Precisa finalmente la Ley 31011, que las normas a ser emitidas en el marco de lo dispuesto
en la citada ley aseguran el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 104 y 101 inciso
4, y demás concordantes del texto constitucional; y la, jurisprudencia que, al respecto, ha
emitido el Tribunal Constitucional.

b) La Constitución Política como parámetro de control

Ahora bien, cuando el parámetro de control sea la Constitución Política, corresponde que
se interprete el decreto legislativo a la luz de los principios de interpretación conforme a la
Constitución y de conservación de la ley, de manera que cuando se efectúe un control
material o de fondo del decreto legislativo, debería proceder su derogatoria solo en aquellos
supuestos en los cuales no resulte admisible ubicar alguna interpretación compatible con el
ordenamiento constitucional posible.

Con relación a dichos principios, interpretación y conservación de la ley, el Tribunal

Constitucional expresó en la sentencia recaída en el Expediente 0004-2004-PCC/TC.8 que,

8 “El principio de conservación de la ley. Mediante este axioma se exige al juez constitucional “salvar”, hasta
donde sea razonablemente posible, la constitucionalidad de una ley impugnada, en aras de afirmar la seguridad
jurídica y la gobernabilidad del Estado. Es decir, la expulsión de una ley del ordenamiento jurídico por
inconstitucional, debe ser la última ratio a la que debe apelarse. Así, la simple declaración de
inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es de imprescindible e inevitable. El principio de interpretación
la presunción respecto a la constitucionalidad de la ley impugnada, al amparo del principio
de conservación de la ley, debiera ser el arma de último recurso, por parte del órgano que
ejerce el control, sea o no órgano político, la idea prevalente es preservar la norma no solo
por seguridad jurídica sino además por la gobernanza de la administración.

Dicho principio es complementario al principio de presunción de constitucionalidad de la ley,

que precisa el Tribunal Constitucional en su sentencia recaída en el Expediente 00033-
2007-PI/TC9. El fundamento de ambos principios: el de “conservación” y el de “presunción
de constitucionalidad”, devienen en complementarios, además de estar este última
consagrado en el derecho positivo.

En ese sentido, se deben analizar los decretos legislativos a la luz de la ley autoritativa y la
Constitución Política, siendo que si el parámetro de control es la ley autoritaria, éste debe
ser riguroso y estricto, mientras que si el parámetro es la Constitución Política, al tratarse
fundamentalmente de un control de fondo del contenido del decreto legislativo, resulta
admisible un control flexible y abierto, en aras de salvaguardar “la seguridad jurídica y la
gobernabilidad del Estado” como lo ha señalado el Tribunal Constitucional.

4.4.- Revisión específica parámetros de control constitucional del Decreto Legislativo

1499

a) Plazo

Mediante Ley N° 31011, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de abril de 2020, se

delegó al Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre las materias enumeradas en el
artículo 2 de la citada ley, por un plazo de cuarenta y cinco (45) días calendario.

En ese contexto, se tiene que el Decreto Legislativo 1499 fue publicado en el diario oficial
“El Peruano” el 10 de mayo de 2020 y dentro del plazo otorgado por la Ley Autoritativa.

b) Materia específica

desde la constitución. Mediante este axioma o pauta básica se asigna un sentido a una ley cuestionada de
inconstitucionalidad, a efectos que ella guarda coherencia y armonía con el plexo del texto fundamental”.

9 “4. Que, según el Principio de presunción de constitucionalidad, las leyes gozan de la presunción que se
encuentran de conformidad con la Constitución, hasta que este Tribunal en ejercicio de su función jurisdiccional
la declare inconstitucional, en ese sentido todas las normas que emanan del Estado son considerada
constitucionales. Este Principio se ha materializado en la Segunda Disposición Final de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional.
El Decreto Legislativo 1499 se sustenta en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 31011, que
establece la facultad de legislar en:

“5) En materia de trabajo y promoción del empleo, con la finalidad de garantizar y

fiscalizar la protección de los derechos sociolaborales de los trabajadores en el
marco de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19.”

El Decreto Legislativo 1499 cumple con lo dispuesto en la ley autoritativa, ya que

desarrolla medidas orientadas a la fiscalización laboral y la protección de derechos
sociolaborales de los trabajadores, adoptando medidas de garantía de derechos y la
adecuación de los procesos de fiscalización al contexto de pandemia producto del Covid-
19.

De lo expuesto, se concluye que el Decreto Legislativo 1499, se emitió dentro de las

facultades conferidas en el marco del artículo 2, numeral 5 de la Ley 31011, Ley que delega
en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atención de la
Emergencia Sanitara producida por el COVID-19, en el plazo de cuarenta y cinco (45) días
calendario.

c) Conformidad con la Constitución Política

De la evaluación del Decreto Legislativo 1499, se verifica que las medidas aprobadas son
conformes con la Constitución Política del Perú, en tal sentido, se aprecia que no
constituyen ni se encuentran referidas a reformas constitucionales, ni su contenido aprueba
tratados internacionales, ni modifican leyes orgánicas y tampoco se encuentran referidas a
la Ley de Presupuesto ni a la Cuenta General de la República. En consecuencia, se
concluye que el Decreto Legislativo 1499 cumple con lo dispuesto en la Constitución Política
del Perú.

5. CONCLUSIÓN

Por lo expuesto el Grupo de Trabajo encargado del Control Constitucional sobre los Actos
Normativos del Poder Ejecutivo a través de los Decretos Legislativos, Decretos de Urgencia
y Tratados Internacionales Ejecutivos; concluye que el Decreto Legislativo N° 1499,
promulgado al amparo de facultades delegadas, CUMPLE con lo dispuesto en el artículo
104 y el numeral 4 del artículo 101 de la Constitución Política del Perú y el artículo 90 del
Reglamento del Congreso de la República, por cuanto no contraviene la normativa
constitucional, y se enmarca dentro de las facultades delegadas por el Congreso de la
República al Poder Ejecutivo mediante la Ley 31011.

Dese cuenta.

Sala Virtual

Lima, 20 de noviembre de 2020

Congresista Gino Costa Santolalla

Coordinador del Grupo de Trabajo
Comisión de Constitución y Reglamento