Informe Sachs - Esp

Aprovechamiento de la Energía
Hidroeléctrica del Paraguay para el

Desarrollo Económico sustentable
Informe Final
Director del Earth Institute: Jeffrey Sachs

Director del VCC: Lisa Sachs
Autores Principales: Perrine Toledano y Nicolás Maennling
Con el apoyo de: José Acero, Sébastien Carreau, Charlotte Gauthier y Paloma Ruiz
Noviembre de 2013
1 Lospuntos de vista de este informe son del Equipo de Investigación y solo del mismo y no reflejan
los puntos de vista de ninguna institución de apoyo.
1
El Vale Columbia Center on Sustainable International Investment (VCC), un
centro conjunto entre la Escuela de Derecho y el Instituto de Tierra en la
Universidad de Columbia, es un foro líder dedicado al estudio, implementación y
discusión de la inversión internacional sostenible. Nuestra misión es desarrollar y
difundir enfoques y soluciones prácticas, como también analizar las políticas
implementadas, con el fin de maximizar el impacto de la inversión internacional
para el desarrollo sostenible. El Centro lleva a cabo su misión a través de la
investigación interdisciplinaria, proyectos de asesoramiento, el diálogo de
múltiples partes interesadas, los programas educativos, y el desarrollo de recursos
y herramientas. Para obtener más información, visítenos:
www.vcc.columbia.edu.
Reconocimientos
Deseamos agradecer a Fabrizio Franco y a Lorena Mersán por sus contribuciones

legales para el informe, a Jacky Mandelbaum y Sophie Thomashausen por su
revisión exhaustiva, y a Ignacio Urrutia por sus conocimientos de economía
política y su hospitalidad durante nuestra visita a Asunción.
Deseamos además agradecer a las siguientes instituciones y Organizaciones que

nos proporcionaron una valiosa información durante nuestras consultas:
Administración Nacional de Electricidad (ANDE)

Banco Central del Paraguay (BCP)
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP)
Desarrollo en Democracia (DENDE)
Facultad de Leyes – Universidad de Oxford
Grupo de Estudos do Setor Elétrico (GESEL)
Grupo Técnico de Negociación (GTN)
Instituto Acende Brasil
Instituto de Derecho y Economía Ambiental (IDEA)
ITAIPU Binacional (IB)
Ministerio de Hacienda (MH)
Ministerio de Industria y Comercio (MIC)
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC)
Red de Inversiones y Exportaciones (REDIEX)
Rio Tinto Alcan
Secretaría Técnica de Planificación (STP)
Unión Industrial Paraguaya (UIP)
Finalmente, estamos agradecidos por la respuesta que nos enviaron durante el

período de consulta y hemos hecho todo lo posible para incluir todos los
comentarios pertinentes proporcionados.
2
Contenido
Contenido ........................................................................................................................................... 3
Lista de Figuras ................................................................................................................................ 4
Lista de Tablas .................................................................................................................................. 5
Lista de Casillas ................................................................................................................................ 5
Lista de Acrónimos y Abreviaturas .......................................................................................... 7
Resumen Ejecutivo ......................................................................................................................... 8
Introducción ................................................................................................................................... 14
1. Sector de Electricidad Domestico .................................................................................. 15
1.1 Situación Actual........................................................................................................ 15
1.2 Problemas afrontados por el Sector de la Electricidad ............................. 20
1.3 Inversiones Planificadas y Estrategia de Energía........................................ 24
1.4 Superando los problemas identificados anteriormente ........................... 28
1.5 Resumen de Resultados y Recomendaciones ............................................... 34
2. Desarrollo Industrial y Sector de la Electricidad para el uso local ................... 36
2.1 Desarrollo Industrial .............................................................................................. 36
2.2 Industrias Electrointensivas................................................................................ 46
3. Precio justo de ventas de energía eléctrica ................................................................... 66
3.1. Ventas de Energía Eléctrica a Itaipu en el pasado...................................... 66
3.2 Demanda Regional y Negociaciones de Tarifas ........................................... 69
4. Hacia una Economía Verde .............................................................................................. 75
4.1 Transformación del Transporte......................................................................... 75
4.2 Reemplazo del consumo de biomasa en el Paraguay ................................ 83
5. Administración adecuada de ingresos provenientes de la Electricidad ......... 90
5.1 Administración existente de ingresos en concepto de electricidad ..... 90
5.2 Recaudación de ingresos no provenientes de la electricidad ................. 96
5.3 Una estrategia de planificación .......................................................................... 98
5.4 Resumen de Resultados y Recomendaciones ............................................. 100
ANEXO A: Ventajas y Barreras Comparativas del Paraguay con respecto al
Desarrollo Sustentable............................................................................................................. 102
ANEXO B: Mapeo del Marco Legal para las Inversiones ............................................. 111
ANEXO C: La Historia de la Deuda de ITAIPU................................................................... 115
ANEXO D: Salto Grande ............................................................................................................ 118
3
Lista de Figuras
Figura 1: Consumo de Electricidad en el Paraguay en comparación con la Región 17
Figura 2: Costo de Generación: US¢2.57/kWh en 2010 ..................................................... 17
Figura 3: Distribución de la Tarifa Social por Región ......................................................... 19
Figura 4: Ventas Anuales de Electricidad y Pérdidas de Distribución en 2005 ........ 22
Figura 5: Número de Cortes de Energía y Duración Estimada ........................................ 23
Figura 6: Proyecciones de Crecimiento de Demanda Pico de la ANDE ........................ 24
Figura 7: CRU y Proyecciones Anuales de Crecimiento de Demanda de Energía .... 26
Figura 8: El Sector Industrial Paraguayo en 2008................................................................ 38
Figura 9: Uso de Energía Promedio como porcentaje de Costos Operativos de las
Industrias Electro intensivas ........................................................................................................ 46
Figura 10: Aranceles de la Electricidad que RTA estaría dispuesto a pagar si no se
impone ningún impuesto ............................................................................................................... 52
Figura 11: Impuesto sobre la Renta de Recursos ................................................................. 54
Figura 12: Ingresos Proyectados de RTA en base al mejor escenario posible .......... 54
Figura 13: Estructura de la Industria Global del Aluminio ............................................... 58
Figura 14: Desarrollo de PYMES a través de PYMES a través de Vínculos
Comerciales – Modelo Mozlink .................................................................................................... 63
Figura 15: Oferta y Demanda local de Electricidad ............................................................. 70
Figura 16: Electricidad disponible para las exportaciones con y sin el Proyecto RTA
...................................................................................................................................................................... 71
Figura 17: Proyecciones Regionales de Oferta/Demanda de Electricidad hasta 2030
...................................................................................................................................................................... 72
Figura 18: Combinación de Generación de Electricidad del Brasil y del Cono Sur
(2008 y 2030) ..................................................................................................................................... 73
Figura 19: Comparación de Inversiones y Operación, Asunción (3.500 buses) ....... 77
Figura 20: Costos Acumulativos de un Sistema de Transporte en base a Electricidad
con respecto a un Sistema de Transporte en base al Petróleo en Asunción .............. 77
Figura 21: Costo Total de Titularidad de Vehículos Eléctricos Híbridos (PHEVs)
(incluyendo el Crédito Fiscal ARRA) ......................................................................................... 79
Figura 22: Costo Total de Titularidad de Vehículos Eléctricos Puros (EVs)
(Incluyendo el Crédito fiscal ARRA) .......................................................................................... 80
Figura 23: Consumo de Electricidad Adicional del Sector del Transporte ................. 83
Figura 24: Fuentes de Consumo de Energía y Países Vecinos en 2010 ....................... 83
Figura 25: Consumo de Biomasa por Sector (2009) y Fuente (2011) ......................... 84
Figura 26: Cobertura Forestal con respecto al Crecimiento de la Población y al
Aumento relacionado de la demanda de madera ................................................................. 87
Figura 27: Calidad de la Administración Pública y PIB per Cápita (PPP) para países
Latinoamericanos y del Caribe Seleccionados (2006) ....................................................... 94
Figura 28: Proporción de Impuestos con respecto al PIB en el Paraguay y en los
Países Vecinos .................................................................................................................................... 97
Figura 29: Tasas Impositivas en Paraguay y en los Países Regionales ........................ 97
Figura 30: Exportaciones del Sector Primario 2003 –2011 ........................................... 103
Figura 31: Estructura de la Economía del Paraguay (2012) .......................................... 103
Figura 32: Competitividad Laboral Regional ....................................................................... 105
Figura 33: Inversiones 2000–2012 .......................................................................................... 108
Figura 34: Inversiones, Empleos y Número de Compañías 2000 – 2012 ................. 109
Figura 35: Competitividad Global ............................................................................................. 109
4
Figuras 36 y 37: Índices de Transparencia y de Rendición de Cuentas para el
Paraguay y los Países Regionales.............................................................................................. 110
Figura 38: Deuda Acumulada de Itaipu .................................................................................. 116
Lista de Tablas
Tabla 1: Fuentes de Energía del Paraguay .............................................................................. 15
Tabla2: Oferta de Electricidad ..................................................................................................... 16
Tabla 3: Demanda de Electricidad.............................................................................................. 16
Tabla 4: Costo de Electricidad vendida en 2011 ................................................................... 18
Tabla 5: Estructura tarifaria ......................................................................................................... 18
Tabla 6: Estructura de la Tarifa Social y Beneficiarios ....................................................... 19
Tabla 7: Proyectos Planificados de Generación de Electricidad ..................................... 26
Tabla 8: Financiamiento Asegurado de Donantes para el Plan Maestro de
Electricidad ......................................................................................................................................... 27
Tabla 9: Impacto de las Restricciones de la Electricidad en las Empresas ................. 36
Tabla 10: Preguntas relacionadas con la Electricidad a partir de la Encuesta a
Empresas 2010 .................................................................................................................................. 37
Tabla 11: Fuentes de Energía para la Producción por Industria .................................... 47
Tabla 12: Potenciales Beneficios y Riesgos del Proyecto RTA propuesto .................. 48
Tabla 13: Empresas de fundición de aluminio con una capacidad de
aproximadamente 350.000 Mtpa ............................................................................................... 57
Tabla 14: Compañías que han presentado una carta de interés de invertir en el
parque industrial............................................................................................................................... 60
Tabla 15: Oportunidades Comerciales para Adquisiciones Locales ............................. 62
Tabla 16: Desafíos Legales para Disposiciones de Contenido Local ............................. 63
Tabla 17: Precio de Contrato y Precios Spot en concepto de Electricidad (1er
semestre de 2012) de los países vecinos del Paraguay ..................................................... 71
Tabla 18: Visión General del Sector del Transporte del Paraguay................................. 75
Tabla 19: Incentivos Fiscales a los Compradores o Productores de Vehículos
Eléctricos (EV).................................................................................................................................... 80
Tabla 20: Costo Promedio de Madera de Combustible ...................................................... 84
Tabla 21: Índice anual de ganancia o pérdida de áreas forestales durante períodos
dados ...................................................................................................................................................... 87
Tabla 22: Asignación de los Fondos de FONACIDE .............................................................. 90
Tabla 23: Ley de Responsabilidad Fiscal del Brasil en 2000............................................ 95
Lista de Casillas
Casilla 2: Pérdidas de limitación y distribución en Bogotá y Colombia ....................... 30
Casilla 3: Programa de Control de Carga Directa en Vietnam y en los Estados
Unidos.................................................................................................................................................... 33
Casilla 4: Fijación Dinámica de Precios en los Estados Unidos ....................................... 34
Casilla 5: Modelo Agro comercial Tailandés ........................................................................... 40
Casilla 6: Los Pilares de Chile para la Diversificación: Innovación y Conocimiento.
41 Casilla 7: Programa de Vínculos para la Empresa de Mozal de Fundición de
Aluminio de Mozambique .............................................................................................................. 61
5
Casilla 8: Leyes/Reglamentos referentes a Silvicultura (bosques) e Instituciones
Responsables ...................................................................................................................................... 85
Casilla 9: Canon Minero y Transparencia en Perú................................................................ 92
Casilla 10: Brasil y la Elaboración Presupuestaria participativa .................................... 92
Casilla 11: Sudáfrica y la Donación destinada a Infraestructura Municipal ............... 93
Casilla 12: Política de Asistencia Regional de la UE que expone un máximo nivel de
subsidio para cada región de la Unión Europea EU ............................................................. 98
6
Lista de Acrónimos y Abreviaturas
ANDE Administración Nacional de Electricidad
ACEPAR Aceros del Paraguay
bn Billón
BRT Tránsito Rápido de Buses
CAF Corporación Andina de Fomento
CPI Índice de Precios del Consumidor
EIB Banco Europeo de Inversiones
FAO Fondo de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FONACIDE Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo
PIB Producto Interno Bruto
GWh Gigawatt Hora
IB ITAIPU Binacional
BID Banco Interamericano de Desarrollo
INFONA Instituto Forestal Nacional
IPP Productor Independiente de Energía
IRR Tasa Interna de Rentabilidad
JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón
kV Kilovoltio
kWh Kilowatt Hora
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MC Contrato de Administración
MW Mega watt
MWh Megawatt Hora
NPV Valor Actual Neto
NSIC Estrategia Nacional de Innovación para la Competitividad
PPP Paridad de Poder Adquisitivo
REDIEX Red de Inversiones y Exportaciones
RRT Impuesto a la Renta de Recursos
RTA Rio Tinto Alcan
SAS Secretaría de Acción Social
SEAM Secretaría del Ambiente
SFN Servicio Forestal Nacional
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SIN Sistema Nacional Interconectado
PYME Pequeñas y Medianas Empresas
TOE Toneladas equivalente de Petróleo
TWh Tera vatio Hora
U.S. Estados Unidos
VAT Impuesto al Valor Agregado (IVA)
VMME Vice Ministerio de Minas y Energía
WB Banco Mundial
7
Resumen Ejecutivo
Aunque el Paraguay es conocido internacionalmente por ser el mayor exportador
de energía hidroeléctrica del mundo, la economía local experimenta cortes
regulares de energía y elevadas pérdidas en el sistema. Asimismo, la electricidad
sólo constituye aproximadamente el 15 por ciento de la demanda final de energía.
Estos problemas necesitan ser abordados a fin de desbloquear el potencial
económico local del Paraguay. La electricidad es además una de las exportaciones
preeminentes del Paraguay, pero el Paraguay no obtiene los beneficios plenos de
su gran dotación de energía hidroeléctrica debido a que Brasil subpaga
sistemáticamente en concepto a exportaciones de electricidad del Paraguay. En
vista de estos desafíos, el Gobierno de Paraguay (el “Gobierno”) ha solicitado al
Earth Institute apoyar al país en la utilización de su potencial hidroeléctrico para
un desarrollo económico sustentable.
Este informe ofrece recomendaciones sobre una estrategia de desarrollo

sostenible basada en hidroeléctrica de alto nivel con los siguientes pilares: (1)
reforma institucional y mejoras técnicas del sector eléctrico para el uso local; (2)
elaboración de una estrategia industrial en base a las ventajas comparativas del
Paraguay y el acceso confiable a energía limpia a precios competitivos; (3) precios
más justos y favorables sobre las ventas de ITAIPU al Brasil; (4) desarrollar un
plan de transición a una economía verde; y (5) asegurar que la recaudación de
ingresos y los sistemas de administración sean eficientes para financiar esta
estrategia. Todas las recomendaciones merecen un estudio en profundidad y sólo
deben ser considerados como una orientación general sobre las cuestiones claves.
Los problemas del sector de la electricidad en el Paraguay son abordadas en el

Capítulo 1. A nivel institucional, existe una supervisión reglamentaria limitada del
monopolio de la compañía estatal de electricidad Administración Nacional de
Electricidad (ANDE). Como resultado, la compañía de electricidad no afronta
suficientes incentivos para cortar las pérdidas del sistema, mejorar la eficiencia
operativa y aumentar sus bajos índices de ejecución. La falta de coordinación entre
las instituciones gubernamentales no ha permitido una planificación de
inversiones de infraestructura de energía a largo plazo. Asimismo, la decisión
sobre las tarifas de electricidad es un proceso político más que un reflejo de
necesidades de inversión a largo plazo y costos operativos y de mantenimiento.
Las pérdidas del sistema han aumentado continuamente durante la década pasada
del 21 por ciento en 1999 al 30.9 por ciento en 2012. Esto se puede remontar a la
falta de líneas de transmisión de 500 kV, fluctuaciones de alto voltaje, manejo
inapropiado de carga y compensación reactiva inadecuada de las subestaciones. Ya
que el sistema actual de transmisión ha alcanzado su capacidad máxima y las líneas
de transmisión de 220 kV del segmento principal están llevando cargas muy por
encima de su capacidad, la infraestructura está operando cerca de sus límites
técnicos que generan cortes y apagones frecuentes durante períodos picos de
consumo y/o condiciones climáticas adversas. Se calcula que esto tiene un costo
para las compañías de entre el 0.8e2 por ciento de las ventas anuales. Asimismo, las
pérdidas comerciales son causadas por robo de electricidad, errores en la
8
contabilidad y registros debido a equipos defectuosos y un bajo porcentaje de
recaudación de facturas.
Para abordar las restricciones de la capacidad del segmento principal, el Gobierno

está planificando construir dos líneas de transmisión de 500kV que conectará las
fuentes de electricidad a regiones de alta demanda. Para reducir las pérdidas de
distribución, el Plan Maestro prevé adaptar las distancias de las líneas de
distribución de 23kV y aumentar el número de subestaciones. No obstante, se debe
dar un mayor énfasis a fin de reducir las pérdidas de distribución, que dan razón
del 75% del total de pérdidas de electricidad del país. La creación de un Ministerio
de Energía a cargo del monitoreo de la compañía de servicios de electricidad,
además de desarrollar y coordinar la política y estrategia energética del país
ayudaría a abordar los problemas institucionales y de coordinación. Un contrato de
desempeño/gestión entre el Ministerio de Energía y la ANDE con claros objetivos e
indicadores del desempeño puede servir como una herramienta para mejorar la
eficiencia de la ANDE. La zonificación municipal ayudaría a facilitar el proceso de
planificación de infraestructura eléctrica. El Gobierno podría además considerar la
tercerización de los servicios técnicos a nivel de distribución a compañías del
sector privado y reglamentarlos con contratos de desempeño. Esto aumentará los
índices de cobro de facturas y mejorará el desempeño del sistema de distribución.
Los sistemas avanzados de medición a consumidores medianos y grandes
optimizarán los esquemas de consumo. La instalación de programas de Control de
Carga Directa y la introducción de métodos dinámicos de fijación de precios
reducirán el consumo durante las horas pico.
Un acceso confiable a la electricidad limpia a precios competitivos ayudará a

liberar el potencial de la economía local. Este será el tema del Capítulo2. Para
orientar futuras inversiones, una estrategia y política industrial podría ser
elaborada en base a las ventajas comparativas que el país tiene para ofrecer y las
metas que el Gobierno tiene como objetivo lograr. A corto plazo, el sector de la
agroindustria podría ser priorizado, viendo que el mismo agrega un valor a los
productos agrícolas y tiene el potencial de proporcionar muchas oportunidades de
empleo. Para diversificar su economía, Paraguay podría utilizar el espacio del
producto (Product Space) o metodologías relacionadas a fin de priorizar a los
sectores en su política industrial. Podría además hacer uso de la planificación del
corredor de desarrollo espacial (Spatial development corridor planning) y colocar
parques industriales a lo largo de estos corredores a fin de proporcionar un mejor
acceso de infraestructura a las firmas de manufactura que tiene como objetivo
atraer.
Las industrias electro intensivas y, particularmente, el sector de fundición de

aluminio no crean por sí mismas muchas oportunidades de empleo, y los vínculos a
la economía local no son garantizados. En consideración de la venta de electricidad
a inversionistas extranjeros electro intensivos tales como el fundidor de aluminio
RTA propuesto, el Gobierno debe ser cuidadoso al considerar el costo de
oportunidad de la electricidad. Salvo existan excedentes verdaderamente
significativos del proyecto Rio Tinto Alcan (RTA), el proyecto propuesto no debe
pagar significativamente menos en tarifas e impuestos que lo que el Paraguay
recibiría de la venta de la electricidad directamente al Brasil o a otros mercados
9
extranjeros. Consideramos que es improbable que dichas pérdidas de utilidades
sean compensadas por beneficios no monetarios significativos tales como creación
de empleos y vínculos intersectoriales.
Si los ingresos del Gobierno procedentes de las exportaciones de electricidad son

superiores a las del proyecto de RTA, el Gobierno podría y debería utilizar los
mayores ingresos para construir infraestructura y capital humano, ambos factores
que son altamente calificados cuando compañías extranjeras deciden invertir. Una
fuerza laboral bien capacitada y bajos obstáculos en cuanto a infraestructura
incentivarán la inversión en el futuro y por tanto creará aún más oportunidades de
empleo a largo plazo que una mega inversión de capital intensivo tal como la de
RTA. Los países que se están centrando exitosamente en atraer mega inversiones y
establecer vínculos ya están avanzados en cuanto a infraestructura y capital
humano. El rendimiento y el efecto multiplicador en la mejora de infraestructura y
educación del Paraguay probablemente sean superior al rendimiento sobre la
inversión de RTA. Asimismo, con ingresos adicionales, el Gobierno puede crear
empleos en el sector público tales como en salud y educación.
La decisión del Gobierno de aceptar una propuesta de inversión de RTA depende

en gran medida de la post negociación esperada de la deuda de ITAIPU y del precio
que el Paraguay puede esperar recibir de futuras exportaciones de energía
eléctrica. En base a precios actuales y anticipados del aluminio, y dado el modelo
comercial de la industria de aluminio, es probable que el Gobierno necesite vender
su electricidad a la Empresa de Fundición a un precio inferior que si la estuviera
exportando a países vecinos al precio del mercado. Expresamos nuestra
precaución sobre cualquier acuerdo de este tipo. Si el Gobierno prosigue con la
propuesta, se recomienda que: (1) el mismo la acepte sólo si los ingresos del
Gobierno provenientes del proyecto no sean significativamente inferiores a los
ingresos que reciba de las exportaciones de electricidad; (2) cree el entorno
normativo y de negocios para atraer a las industrias transformadoras; (3) el
mismo incluya disposiciones de contenido local en el contrato a fin de establecer la
actualización de tecnología y vínculos retrógrados para la economía local; (4)
requiera que RTA configure un programa incubador de formación/negocios a fin
de ayudar a las PYMES locales a cumplir las normas de calidad para bienes y
servicios con respecto a la empresa de fundición, y (5) el mismo se cerciore que
reglamentos relativos al medioambiente sean establecidos y observados.
El precio de las exportaciones de energía eléctrica del Paraguay al Brasil es el tema

del Capítulo 3. Toda la base del proyecto de ITAIPU es un precio justo en las
exportaciones de energía eléctrica. No consideramos que el Paraguay haya estado
recibiendo un precio justo, aunque somos optimistas que a través de una discusión
transparente del tema con Brasil, dicho precio pueda ser logrado. Los vecinos del
Paraguay, incluyendo pero no limitado al Brasil, están experimentando rápidos
aumentos en la demanda de electricidad, y a costos marginales de generación que
habitualmente se encuentran muy por encima de los US$
52.7/MWh(US¢5.27/kWh) 2 que Brasil actualmente está pagando a ITAIPU
Binacional (IB) por su electricidad garantizada que está importando del Paraguay.
2 Proyecto Planta de Aluminio y Complejo Industrial en Paraguay (PPT, junio 2012)
10
Finalmente, notamos que el Paraguay probablemente absorba mucho o la totalidad
de su capacidad de electricidad actual en su propio uso local en los próximos 25
años, cambiando de un gran exportador neto de electricidad a una situación en
donde la demanda local sea aproximadamente equilibrada con la oferta. Esta es
incluso una mayor razón de no comprometer el potencial de electricidad del
Paraguay a proyectos de bajo rendimiento.
Con una política económica e industrial basada en la energía hidroeléctrica, el

Gobierno podría considerar el establecimiento de una estrategia de desarrollo
económico verde que reduzca el impacto ambiental y se centre en la creación de
empleos, el tema del Capítulo 4. En 2010, la facturación de importaciones de
petróleo del Paraguay se encontraba por encima de los $1.5 mil millones (bn) con
una tendencia ascendente. Este costo podría ser reducido o incluso eliminado,
probablemente en un aumento significativo del valor neto actual, estableciendo un
sistema de transporte en base al uso de electricidad para al menos una parte de las
necesidades del Paraguay. El Gobierno podría dar el primer paso basando su
sistema de Tránsito Rápido de Buses (TRB) Pya’e Porâ, en buses que operen a
electricidad, una opción que debería ser examinada por el Gobierno en detalle.
Esto podría extenderse a otros corredores y se podrían planificar proyectos
ferroviarios. Aunque el costo inicial de inversión de un sistema de transporte
público a electricidad es aproximadamente 1.7 veces superior al de uno en base al
petróleo, los costos operativos son aproximadamente 6.5 veces más baratos. Los
Valores Actuales Netos (VAN) del sistema en base a electricidad deberán por tanto
ser inferiores, aunque un análisis más específico de seguimiento será requerido
para confirmar esta hipótesis.
A través del tiempo, también podría haber la posibilidad de cambiarse

decisivamente a vehículos eléctricos de pasajeros, dado que el progreso
tecnológico conducirá a una disminución acelerada del costo de vehículos ligeros
de pasajeros para uso urbano. La inversión en infraestructura para buses y
automóviles eléctricos puede ser una inversión pública que inyectará dinero a la
economía y creará oportunidades de empleo. Recomendamos que el Gobierno
busque la posibilidad de una utilización inicial de vehículos eléctricos en Asunción
y en otras ciudades, con uno o más productores internacionales de dichos
vehículos sobre una base competitiva. En este informe, proporcionamos solo
cálculos aproximados del potencial ahorro nacional y de la demanda de
electricidad de dicha transición. Suponemos que algunas de las firmas
internacionales estarían interesadas en apoyar las inversiones del Paraguay en la
infraestructura necesaria y en la pronta utilización de vehículos eléctricos para
pasajeros.
Reglamentos más estrictos de deforestación y mejores mecanismos de aplicación

también necesitan ser promulgados para reducir los índices de deforestación. Casi
la mitad del consumo local de energía está compuesta de biomasa. A su vez, el 70
por ciento de esta biomasa es leña y carbón vegetal, haciendo que el Paraguay sea
el mayor productor per cápita de leña de la región. Se estima que 50.000 hectáreas,
de las cuales solo el 12 por ciento consisten en áreas manejadas/reforestadas, son
taladas anualmente para satisfacer su demanda local de leña y carbón vegetal. La
principal razón de esta situación es la disponibilidad de leña a un costo mínimo de
11
aproximadamente US¢1.05/kW con respecto a un costo promedio de electricidad
de US¢7.53/kWh. Un reglamento más riguroso sobre cuestiones forestales
orientará el precio de la leña y del carbón vegetal incentivando por ello al sector
privado a cambiarse a la electricidad como fuente principal de energía. Para estas
iniciativas el Gobierno podría beneficiarse de la obtención de créditos REDD+ y de
otros créditos relativos al carbón.
Para administrar el aumento de ingresos por electricidad de manera eficiente,

mejores sistemas de administración de ingresos necesitan ser establecidos, que es
el tema del Capítulo 5. Estos deben ser transparentes, orientados a incentivos y
estrechamente monitoreados. El FONACIDE y los programas del Fondo Social han
sido establecidos para destinar los ingresos de venta de electricidad de ITAIPU
para infraestructura y proyectos sociales. Esto es con miras al futuro y
recomendable. No obstante, ya que los presupuestos departamentales y
municipales no están conectados con el sistema de administración financiera
central a un nivel suficientemente disgregado, es difícil que el Gobierno central
monitoree los gastos. La población local tampoco es capaz de hacer que los
gobiernos locales rindan cuentas, ya que existe una falta de planificación de
desarrollo local participativo y poca información disponible con respecto a la
asignación de los ingresos en concepto de electricidad. Debido a que estos fondos
son distribuidos a departamentos y municipios sin tener en cuenta la recaudación
de impuestos y la eficiencia en los gastos, no existe ningún incentivo para
aumentar la recaudación impositiva. El requerimiento de planes de desarrollo
local; insistiendo en publicar online estos planes, contratos y fondos; y
recompensando a los gobiernos departamentales/municipales por una mejor
recaudación impositiva y una exitosa implementación de proyectos podría ayudar
a reducir las ineficiencias a nivel descentralizado.
A nivel central, se recomienda que los ingresos sean utilizados principalmente en

las inversiones públicas, en salud, educación e infraestructura. El Gobierno paga a
sus funcionarios públicos salarios relativamente elevados, pero no obtiene los
beneficios de servicios de administración pública de calidad. El diseño de una Ley
de Responsabilidad Fiscal, como el Gobierno está considerando, ayudará en parte a
esta cuestión y conducirá a políticas fiscales más predecibles y fiables, mejorando
el gobierno y la transparencia y creando un mayor compromiso entre los
gobiernos locales a fin de mejorar la disciplina fiscal.
Un potencial aumento de ingresos en concepto de electricidad no impedirá que el

Gobierno continúe aumentando la carga tributaria. A partir de la reforma
tributaria de 2004, el Gobierno ha triplicado su índice de recaudación de
impuestos aumentando su base impositiva (formalizando su economía). Esto se ha
logrado reduciendo Impuesto a la Renta a las Empresas del 30 por ciento al 10 por
ciento3. El 10 por ciento del impuesto lineal que el Gobierno del Paraguay tiene
actualmente al valor agregado (con la excepción de alimentos y medicamentos), los
impuestos a la renta personal y a la renta corporativa, además de los incentivos
fiscales excesivos ofrecidos a los inversionistas, no es suficiente para proporcionar
3 Ministerio de Hacienda (abril de 2013): Análisis y Perspectiva del Sistema Impositivo
12
al Gobierno los ingresos necesarios para un nivel adecuado de inversiones
públicas.
Existe, en síntesis, espacio para aumentar los impuestos a fin de invertir en

infraestructura y capital humano. Estas inversiones son primordiales para un
crecimiento sustentable inclusivo y para la diversificación de la economía. Para
orientar el gasto del Gobierno recomendamos que Paraguay adopte un plan
estratégico de 20 años para el país, que puede ser desarrollado en estrecha
cooperación con las amplias comunidades públicas y de expertos. Los objetivos
podrían ser establecidos para todos los aspectos de importancia para el pueblo
paraguayo, incluyendo educación y capacitación, salud, igualdad social,
infraestructura, medio ambiente y desarrollo económico. Estos objetivos podrían
ser financiados por un Marco de Gastos a Mediano Plazo que garantizaría una
disciplina fiscal, mayor previsibilidad presupuestaria para los ministerios, mayor
eficiencia en el uso de los recursos públicos, mayor responsabilidad política de los
resultados del gasto público a través de procesos de toma de decisiones más
legítimos y mayor credibilidad de la toma de decisiones presupuestarias.
13
Introducción
El Gobierno del Paraguay se ha embarcado en un plan para aprovechar su
electricidad exportada actualmente a fin de desbloquear el potencial de su
economía local. En este contexto, el Ministerio de Hacienda se ha acercado al Earth
Institute a fin de asesorar acerca de una estrategia de energía estimulando el
desarrollo industrial y económico.
El informe está dividido en cinco capítulos. El primer capítulo evaluará el sector de

la electricidad del Paraguay y el Plan Maestro de 10 años de la ANDE. El mismo
proporciona recomendaciones relativas a políticas a nivel institucional y técnico.
Paraguay solo puede desbloquear su potencial de energía para el desarrollo local
una vez que aborde la crisis que el sector de la electricidad está afrontando. El
segundo capítulo aborda la manera en la cual la economía y particularmente el
sector de manufactura se beneficiarán con un acceso fiable a la electricidad a
precios competitivos. El mismo sugiere una metodología potencial que el Gobierno
podría utilizar para elaborar una política industrial a fin de orientar futuras
inversiones. Una concentración particular se centra en industrias electrointensivas
dado que el Paraguay recibió una propuesta de Rio Tinto Alcan (RTA) a fin de
invertir en una fábrica fundidora de aluminio. Esta propuesta de inversión se
utiliza como un ejemplo a fin de demostrar el tipo de análisis que el Gobierno debe
emprender antes de aceptar mega proyectos que utilicen energía intensiva.
El tercer capítulo evalúa si el precio en el cual Paraguay exporta electricidad al

Brasil de la represa de ITAIPU puede ser considerado justo. Esto se efectúa
comparando los precios históricos del mercado en el Brasil con los pagos que
realizó en concepto de electricidad del Paraguay durante dichos períodos. Para
calcular el excedente de electricidad que probablemente Paraguay exporte en el
futuro, se realizan proyecciones de oferta y demanda local. Ya que el precio de las
futuras exportaciones debe ser determinado por el mercado regional de
electricidad, también se realizan proyecciones de oferta y demanda de energía de
los países vecinos. Este análisis proporcionará al Gobierno un marco para que
prosigan las negociaciones de las tarifas de ITAIPU.
El cuarto capítulo propone, dentro de una política industrial y económica en base a

la energía hidroeléctrica, la manera en que el Gobierno podría desarrollar una
estrategia de desarrollo económico verde que reduzca el impacto ambiental del
Paraguay. Los costos y beneficios de transformar el sector del transporte del
Paraguay de un sistema basado en combustible a uno basado en electricidad son
evaluados. Se destaca importancia de disminuir el consumo del carbón vegetal y de
Madera combustible del Paraguay desde una perspectiva ecológica y de salud, y se
estima la demanda resultante de electricidad a partir de la sustitución de las
fuentes de energía en estos dos sectores. El quinto y capítulo final de este Informe
proporciona recomendaciones acerca de la manera de administrar mejor los
ingresos en concepto de electricidad y sugiere un marco de planificación que
pueda ayudar al país a llegar a la meta final de diversificación económica y
desarrollo sustentable a largo plazo.
14
1. Sector de Electricidad Domestico
Este capítulo está dividido en cinco secciones. La primera sección analiza la
situación actual de la electricidad en el Paraguay proporcionando una visión
general de las fuentes de energía, la oferta y demanda local, los costos de
generación y las tarifas de la electricidad. La segunda sección destaca las
restricciones institucionales y las cuestiones técnicas que el sector afronta. La
demanda proyectada de electricidad y el Plan Maestro de electricidad son el tema
de la tercera sección. La cuarta sección proporciona recomendaciones acerca de la
manera en la cual el Gobierno puede abordar los problemas del sector eléctrico del
Paraguay y llenar los espacios identificados en la estrategia energética, antes de
resumir los resultados del capítulo en la quinta sección.
1.1 Situación Actual
1.1.1 Capacidad y fuentes de energía
Paraguay es un país con uno de los potenciales más altos de energía hidroeléctrica
en el mundo. Se ha calculado que el mismo tiene recursos para producir 130
TWh/año de energía hidroeléctrica, de la cual se considera que 101 TWh/año es
económicamente explotable4. Casi la totalidad de la electricidad del Paraguay
proviene de tres plantas hidroeléctricas ubicadas sobre el Río Paraná. La mayor
parte de sus 8,816MW de capacidad de generación nominal proviene de la represa
Acaray (210 MW) y de dos plantas binacionales de energía hidroeléctrica, ITAIPU y
Yacyretá. La represa de ITAIPU tiene una titularidad y operación conjunta con el
Brasil (7.000 MW para cada país), mientras que Yacyretá es un proyecto binacional
con la Argentina (1,600MW para cada país).
Tabla 1: Fuentes de Energía del Paraguay

Nominal Nominal Paraguay Real Paraguay Energy available
(MW) (MW) (MW) (GWh/year)
Itaipu Hydro 14,000.0 7,000.0 6,067.5 45,179.0 82.6%
Yacyreta Hydro 3,200.0 1,600.0 1,440.0 8,578.0 15.7%
Acaray Hydro 210.0 210.0 210.0 901.0 1.6%
Others Thermal 6.1 6.1 6.1 27.0 0.0%
Total 17,416.1 8,816.1 7,723.6 54,685.0
Fuente: CRU 2011
1.1.2 Oferta Local
La energía hidroeléctrica representa el 99,99 por ciento de la electricidad

suministrada en el país. La mayor parte de la energía hidroeléctrica es adquirida de
las dos entidades hidroeléctricas binacionales de ITAIPU y Yacyretá.
4http://www.worldenergy.org/documents/hydro_country_notes.pdf
15
Tabla2: Oferta de Electricidad
GWh (2011) %
Generated
Acaray 949.9 8.5
Thermal 0.9 0.0
Total generated 950.8 8.5
Bought
Itaipu 8,036.0 72.0
Yacyretá 2,174.6 19.2
Total bought 10,210.6 91.5
Total supply 11,161.4 100.0
Domestic use 11.020.7 98.7
Sale to EBISA (Argentina) 140.8 1.3
Fuente: ANDE, Resumen Estadístico 2011
1.1.3 Demanda
La cobertura de electricidad se extendió rápidamente durante la última década y

llegó al 98 por ciento de todos los hogares en 20095, por encima del 84 por ciento
en 20016.El uso residencial es el principal conductor del consumo de electricidad
(42.3 por ciento), antes del uso industrial (22.6 por ciento) y el uso comercial (18.6
por ciento)7.
Tabla 3: Demanda de Electricidad

GWh (2011) %
Residential 3,205.0 42.3
Commercial 1,404.8 18.6
Industrial 1,709.5 22.6
General 592.3 7.8
Government 489.3 6.5
Street lights 169.7 2.2
Average (domestic use) 7,570.5 100.0
Exportation 135.9
ANDE consumption 12.9
Total 7,719.2
Fuente: ANDE, Resumen Estadístico 2011
La Figura 1 demuestra que el consumo promedio per cápita en 2009 fue mucho
más bajo que en los países vecinos8 y más cercano a los niveles de consumo
observados en Perú y Colombia9. Paraguay se destaca entre los promedios
regionales con la mayor porción de consumo residencial.
5Banco de Desarrollo de Latino América (CAF), 2011. “La Infraestructura en el Desarrollo Integral
de América Latina. Diagnóstico estratégico y propuesta para una agenda prioritaria. Energía
Eléctrica”.
6 ANDE, Resumen Estadístico 2010
7ANDE, Resumen Estadístico 2011
8Argentina (2,904 kWh/cap), Uruguay (2,763 kWh/cap) y Brasil (2,384 kWh/cap)
9Datos del Banco Mundial, 2010
16
Figura 1: Consumo de Electricidad en el Paraguay en comparación con la
Región
La demanda pico de energía ha crecido a un promedio del 8 por ciento por año de
425MW en1990 a 1,892MW en 2010. En años recientes, la demanda pico ha estado
creciendo más rápido y, de acuerdo al Plan Maestro de la Ande de 2012e2021, se
espera que llegue a 2,576MW para el 201310.
1.1.4 Costo y precio de la electricidad
Debido a la característica única del sector de la electricidad de basarse casi

exclusivamente en la energía hidroeléctrica, el costo de generación es
particularmente bajo, teniendo un promedio de US¢2.57/kWh en 2010. La mayor
parte de este costo es actualmente es conducida por el servicio de la deuda de tal
modo a que se puede esperar que caiga aún más en el futuro.
Figura 2: Costo de Generación: US¢2.57/kWh en 2010
Nominal Generation costs between 2001 and 2010

200
150
G/kWh
100
50
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: ANDE, 2010
10ANDE, Plan Maestro de Obras de Generación, Transmisión y Distribución 2012e2021
17
Los costos de transmisión ascendieron a G32.5 por kWh en 2011
(aproximadamente US¢0.78/kWh), un aumento de 9.2 por ciento entre 2010 y
2011. Asimismo, los costos de transmisión aumentaron 16 por ciento en el mismo
período, alcanzando G55.9 por kWh en 2011 (aproximadamente US¢1.33/kWh)11.
Tabla 4: Costo de Electricidad vendida en 2011

G/kWh US¢/kWh*
Generation 9.8 0.22
Electricity bought 156.0 3.72
Transmission 32.5 0.78
Distribution 55.9 1.33
Consumers 23.8 0.57
Total 278.0 6.63
*Cambio medio de 2011: US$1=G4,
191.4212 Fuente: ANDE, Resumen
Estadístico
La tarifa de electricidad promedio nacional es equivalente a aproximadamente

US¢7.6 por kWh13, bien por debajo de la tasa mediana de América Latina de US¢14
por kW14. Las tarifas han sido estables en la última década, y aún se encuentran
por encima del costo de electricidad vendida (en casi US¢1/kWh) 15.
Tabla 5: Estructura tarifaria

G/kWh (2011) US¢/kWh*
Residential 362.0 8.64
Commercial 343.2 8.19
Industrial 241.1 5.75
General 273.7 6.53
Government 262.2 6.26
Street lights 376.9 8.99
Average (domestic use) 318.2 7.59
Exportation 311.1 7.42
ANDE consumption 271.1 6.47
*Cambio medio de 2011: US$1=G4,
191.42 Fuente: ANDE, Resumen
Estadístico
La Tabla 5 demuestra que la estructura tarifaria incluye un subsidio cruzado

implícito desde clientes comerciales y residenciales de bajo voltaje a usuarios
industriales. Asimismo una tarifa social benefició a 302.661 clientes (24.7 por
ciento de los clientes locales) en 2011 y cuesta al Gobierno G53 mil millones (bn)
(aproximadamente US$12.6 millones) 16. La tarifa social (Ley 3480/2008) tiene

12
Banco Mundial Tasa de Cambio Oficial (LCU por US$, periodo medio)
14Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), 2011, “La Infraestructura en el Desarrollo Integral
de América Latina. Diagnóstico estratégico y propuesta para una agenda prioritaria. Energía
eléctrica”
15 Tarifa promedio para uso local (US¢7.59/kWh) –Costo promedio de energía vendida
(US¢6.63/kWh)
18
19
como objetivo clientes residenciales de bajo voltaje que consuman menos de 300
kWh por mes y es aplicado proporcionalmente al consumo17. Los beneficiarios de
los programas sociales administrados por la Secretaría de Acción Social (SAS) son
automáticamente elegibles para la tarifa social18. Los hogares pueden solicitar el
beneficio de la tarifa si presentan una declaración jurada que justifique su bajo
nivel de ingresos19.
Tabla 6: Estructura de la Tarifa Social y Beneficiarios
La Figura 3 demuestra que el mayor porcentaje de clientes residenciales que se

benefician de la tarifa social en 201020 estaban en las provincias del Norte y
Central21 donde vive la mayoría de la población de menores recursos.
Figura 3: Distribución de la Tarifa Social por Región
Fuente: Ande 2010
Dado el costo de los subsidios de la electricidad de aproximadamente US$12.6

millones22, existe una necesidad de monitorear de cerca la disposición de los
17 Decreto 6474/2011 que reglamenta la Ley 3480/2008.
18Vice Ministerio de Minas y Energía, 2011, Informe de Gestión al 16 de junio de 2011
19Decreto 6474/2011que reglamenta la Ley 3480/2008
21La región del Norte incluye a los departamentos de San Pedro, y Concepción, la Región Central
incluye los departamentos de Caaguazú, Caazapá, Guairá y Paraguay
20
beneficiarios de pagar además de ajustar constantemente el nivel de los subsidios
al poder adquisitivo de los beneficiarios. La tarifa social y el subsidio cruzado de
clientes residenciales y comerciales de bajo voltaje a usuarios industriales
aumenta además el riesgo de que la ANDE no cobre una tarifa que se encuentre en
promedio al nivel de recuperación del costo, que tiene en cuenta el costo total del
suministro de electricidad más las inversiones necesarias para extender y mejorar
el suministro de electricidad. Una evaluación técnica regular del nivel de la tarifa es
crucial a fin de cerciorarse que las tarifas están siempre fijadas al nivel adecuado.
1.2 Problemas afrontados por el Sector de la Electricidad
1.2.1 Restricciones Institucionales
La compañía de servicios públicos estatales del Paraguay, Administración Nacional

de Electricidad (ANDE) – se encuentra únicamente a cargo de la generación,
transmisión y distribución de la electricidad en el país. Existe una falta de
incentivos para que la ANDE corte las pérdidas en el sistema y aumente la
eficiencia operativa. Sus tasas de ejecución son bajas 23 y el rendimiento de
recaudación se estima en solo el 70 por ciento24.Dado el bajo costo de generación y
el modo en que las tarifas se establecen en el Paraguay25, el margen operativo que
la ANDE actualmente genera es un superávit. No obstante, este es transferido al
Ministerio de Hacienda y por tanto la ANDE no se beneficia de márgenes
operativos más elevados. Aunque la ANDE sea una compañía de servicios públicos
financieramente sólida con una buena capacidad técnica, sus índices financieros
podrían deteriorarse en caso de que no mejore su distribución y rendimiento de
recaudación. A fin de mantener las tarifas a niveles competitivos, la inversión en el
sistema de transmisión y distribución además de la mejora del sistema de gestión
de distribución son claves para mantener el rendimiento financiero de la ANDE. El
Ministerio de Hacienda recientemente ha establecido una Unidad de Monitoreo de
Empresas Públicas y consecuentemente el alcance del control del Ministerio de
Hacienda sobre las entidades públicas ha mejorado26.
La segunda principal restricción institucional del sector de la electricidad es la falta

de coordinación durante la fase de planificación para inversiones futuras. Aunque
el Vice Ministerio de Minas y Energía (VMME) es responsable de la estrategia del
sector de la energía de la Nación existe poca coordinación con el Plan Maestro de la
ANDE para el sector de la electricidad. El VMME debería estar conduciendo el
proceso de planificación pero tiene restricciones significativas de financiamiento.
El mismo recibe un presupuesto de US$1.5 millones del total del presupuesto del
23Reuniones en Asunción con varios participantes

24Banco Mundial, 2010, Documento de Evaluación de Proyectos para el Proyecto de Fortalecimiento
del Sector de la Energía. Informe No: 57459ePY
25Aunque la ANDE proponga una tasa arancelaria anual, esta necesita ser aprobada por el Equipo
Económico Nacional que consiste en el Banco Central y los Ministerios de Obras Públicas y
Comunicaciones, Hacienda, Agricultura y Ganadería, Industria y Comercio. Por tanto, la decisión de
los aranceles de electricidad se vuelve muy politizada en lugar de reflejar los verdaderos costos de
operación y las necesidades de inversión.
26Reunión con el Ministerio de Hacienda
21
Ministerio de US$1000 millones (1 bn) 27 y por tanto no tiene la capacidad ni los
medios financieros para diseñar e implementar de manera efectiva una política
nacional de energía en coordinación con los otros Ministerios. El tamaño de la
ANDE (3.755 funcionarios del plantel en 201128) y la influencia permiten que la
compañía del servicio público tenga acceso a los ejecutivos del Gobierno evitando
por ello al Ministerio. Los US$2,573millones 29 requeridos para financiar las
inversiones planificadas en el sistema eléctrico durante el período de 2012e2021
serán directamente pagados a la ANDE y no canalizados a través del VMME30.
1.2.2 Problemas Técnicos
El sistema eléctrico carece de líneas de transmisión de alto voltaje. El Sistema

Nacional Interconectado (SIN) depende en gran medida de una red troncal de
4.090 km de líneas de transmisión de 220kV, complementadas por 1.409 km de
líneas de transmisión de 66 kV y 70 subestaciones de transmisión. Con solo 16 km
de líneas de transmisión de 500 kV y 0.002 km de líneas de transmisión de 500 kV
por GWh producidos, Paraguay tiene el índice más bajo de línea de transmisión de
la región (0.066 km/GWh en Brasil, 0.089 en Argentina y 0.079 en Uruguay.)31. Con
esta configuración, la confiabilidad del suministro de energía es muy vulnerable a
fallas del sistema de transmisión.
Las pérdidas del sistema continúan siendo muy elevadas (30.9 por ciento en 2012)
y representan una pérdida de ingresos estimados en US$266 millones por año.
Estas pérdidas han aumentado continuamente durante la década pasada del 21 por
ciento en 1999 al 34,5 por ciento en 2009. Un programa de reducción de pérdida
de US$100 millones lanzado en 2006 y cofinanciado por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) ha ayudado a reducir las pérdidas del sistema al 31.1 por
ciento en 2011 y al 30.9 por ciento en 2012. Estas pérdidas globales del sistema, se
dividen entre pérdidas de transmisión (aproximadamente 7.6 por ciento en 2010 y
2011), pérdidas de distribución técnica y pérdidas de distribución no técnicas
(aproximadamente 23.5 por ciento en 2011 se divide equitativamente32),
continúan siendo muy elevadas y muy por encima del 13.5 por ciento del promedio
ponderado para la región de América Latina y el Caribe33 según se presenta en la
Figura 4. Existen solo cálculos estimados ya que la ANDE no cuenta con un sistema
de medida confiable para medir las pérdidas en diferentes niveles de voltaje y en
diferentes ubicaciones geográficas. Dado que las pérdidas de transmisión han sido
estimadas en 840,186MWh en 201134, y dan razón del 24 por ciento del total
de
27Reunión en el Ministerio de Minas y Energía con el Ing. Hugo A. Cacace A., Vice Ministro, 12 de
febrero de 2013
29ANDE Plan Maestro
30Reunión con la ANDE
31Informe CRU, 2011
32Banco Mundial, 2010, Documento de Evaluación del Proyecto para el Proyecto de Fortalecimiento
del Sector de la Energía, Informe No: 57459ePY

33Banco Mundial, 2010, Documento de Valoración del Proyecto de Fortalecimiento del Sector de la
Energía, Informe No: 57459ePY

22
pérdidas del sistema eléctrico, el total de pérdidas del sistema eléctrico representa
un déficit de ingresos estimados de US$ 266 millones por año para la ANDE.35
Existen varias razones que pueden explicar estas pérdidas excesivas en la red de
transmisión y distribución del Paraguay. La falta de líneas de transmisión de 500
kV y las largas distancias (aproximadamente 300km) de las plantas hidroeléctricas
hasta el área metropolitana de Asunción, que es el principal centro de carga del
país, genera como resultado fluctuaciones del voltaje. La inversión insuficiente en
la red de electricidad ha generado como resultado una sobrecarga del sistema de
distribución con demasiadas etapas de transformación, una administración
inadecuada de carga y una compensación reactiva en las subestaciones. Durante
los últimos años, nos parece que se ha puesto énfasis en aumentar el acceso de los
hogares a la red de electricidad en áreas rurales y en áreas urbanas de bajos
ingresos a través de líneas de baja tensión largas de 11kV y sistemas desordenados
de subtransmisión/distribución. Asimismo, ya que las pérdidas resistivas de las
líneas de transmisión son proporcionales al cuadrado de los períodos de demanda
pico de flujos de energía hacen una contribución desproporcionadamente grande
con respecto a las pérdidas globales. Como resultado, las pérdidas de transmisión y
distribución de la energía eléctrica se han más que duplicado en la última década
(+119 por ciento), aumentando a un ritmo más rápido que el consumo de energía
(solo el 42 por ciento) 36.
Figura 4: Ventas Anuales de Electricidad y Pérdidas de Distribución en 2005
35 Utilizando el arancel local promedio de US¢7.59/kWh

36Datos del Banco Mundial, 2000e2009
23
Las pérdidas comerciales son pérdidas no técnicas causadas por acciones externas
a la infraestructura de la energía. Estas consisten en hurto de electricidad a través
de conexiones ilegales a la red de energía eléctrica y/o alteraciones a medidores de
consumo, errores en la contabilidad y en el registro y falta de pago por parte de los
clientes. Los índices de recaudación de facturación también son bajos e incluso los
grandes consumidores incluyendo a entidades del sector público, no siempre son
facturados por su uso de electricidad.
La provisión del servicio de electricidad también afronta restricciones

significativas de confiabilidad, con cortes y fluctuaciones de voltaje frecuentes. El
sistema de transmisión, estimado por ANDE en 1,700MW37 (2,261MW en 201238),
ha alcanzado su capacidad máxima. La demanda pico máxima alcanzada de 1.810
MW en 2009, creció a 2,384MW en 2012 y actualmente es estimada en 2,576MW
para 2013, requiriendo que las líneas troncales de transmisión de 220 kV lleven
pesadas cargas bien por encima de su capacidad nominal. Ya que la infraestructura
de transmisión está operando cerca de sus límites técnicos térmicos, la demanda
de impacto o en exceso genera constantes cortes y apagones. El clima cálido del
verano, lluvias copiosas y tormentas eléctricas regularmente generan como
resultado la activación de los dispositivos de protección de la línea de transmisión,
causando interrupciones. En 2010 los clientes del área metropolitana de Asunción
afrontaron 16.3 interrupciones por un promedio de 10.7horas por interrupción39,
y no ha habido ningún signo de mejora en la última década de acuerdo a las cifras
de la ANDE (ver la Figura 5). La información adicional y la capacidad de
compensación reactiva para sustentar la red de transmisión de la ANDE es por
tanto crítica para evitar una crisis de suministro e impedir un mayor deterioro de
la calidad y confiabilidad de la electricidad.
Figura 5: Número de Cortes de Energía y Duración Estimada
37Banco Mundial, 2010, Documento de Valoración del Proyecto para el Proyecto de Fortalecimiento
del Sector de la Energía, Informe No: 57459ePY

38 ANDE, Plan Maestro de Obras de Generación, Transmisión y Distribución 2012e2021
24
Situación Actual de la Electricidad en Números
• Electricidad Generada: 54,685 GWh en 2011
• Electricidad Suministrada: 11,161 GWh en 2011
• Demanda de Electricidad: 7,583 GWh en 2011
• Capacidad de Transmisión: 2261 MW
• Demanda Pico: 2384 MW en 2012– 2576 MW en 2013(est.)
• Costo de generación: US¢ 2.57/kWh en promedio en 2010
• Costo promedio de la electricidad: US¢ 6.63/kWh
• Tarifa promedio de la electricidad: US¢ 7.59/kWh
• Subsidios de la Electricidad: US$ 12.6millones en
• 2011
Pérdidas Globales del Sistema: 30.9 por ciento en 2012(déficit para la ANDE
1.3 Inversiones Planificadas y Estrategia de Energía
1.3.1 Proyecciones de demanda de electricidad
La demanda pico de energía ha crecido a un promedio del 8 por ciento por año de
425MW en 1990 a 1,892MW en2010.En 2012 la misma alcanzó 2,384MW, y, de
acuerdo al Plan Maestro de la Ande de 2012e2021, se espera que aumente aún más
en 2013 a 2,576MW. 40
ANDE ha preparado un estudio de energía por el período de 2010e2020, que

condujo a 3 escenarios de crecimiento para la demanda pico (ver Figura 6). El Plan
Maestro de 2012e2021 utiliza el escenario de crecimiento elevado como el punto
de referencia para las inversiones necesarias. .
Figura 6: Proyecciones de Crecimiento de Demanda Pico de la ANDE

6,000
5,000
4,847
4,260
Peak power demand (MW)
4,000
3,000
2,701
2,000
High (+9.35% CAGR)

1,000 Medium (+8.08% CAGR)
Low (+3.68% CAGR)
*
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
25
Fuente: Proyecciones de la ANDE
A fin de estimar la disponibilidad de electricidad para el proyecto potencial de Rio

Tinto Alcan (RTA), las Estrategias de RTA y CRU (CRU) 41 también han realizado
proyecciones de demanda de electricidad. RTA basó sus proyecciones de consumo
de electricidad en un índice de crecimiento anualizado a largo plazo del 5.2 por
ciento obtenido de los planes de la ANDE. Esta suposición conlleva un consumo
estimado de casi 43,000 GWh en 2040. Los índices de crecimiento proyectados del
CRU en el Paraguay se basaron en clientes residenciales con respecto a los índices
42
de crecimiento de la población y en clientes comerciales con respecto a los índices

de crecimiento del PIB per cápita entre 2001 y 2010. Para el escenario de
referencia el mismo utilizó un índice de crecimiento del consumo total en base a la
correlación del registro entre el PIB per cápita en términos de las Paridades del
Poder Adquisitivo (PPA) y el índice del consumo/PIB per cápita (1990e2010). Para
el escenario de consumo elevado el CRU cambió el último cálculo asumiendo que
los índices de crecimiento del consumo del cliente serían similares al índice de
crecimiento promedio de 5 países que tuvieron un PIB similar per cápita al del
Paraguay en 1990. 43
Para el escenario de referencia, el modelo estima un índice de crecimiento

anualizado del 5.1 por ciento entre 2011 y 2040, que conduce a una demanda
proyectada de 42,131GWh –similar a las estimaciones de RTA. El CRU también
tuvo en cuenta una estimación de demanda no cumplida proporcionada por la
ANDE (300MW entre2012 y 2017), conduciendo a una demanda proyectada
ligeramente mayor de 45,089GWh en2040 para el escenario de referencia. Para el
escenario de crecimiento elevado, CRU estima que el Paraguay consumirá
59,713GWh para 2040.
41 Para proporcionar las percepciones iniciales al sector del aluminio y al proyecto propuesto de
RTA, el Gobierno del Paraguay contrató estrategias del CRU, una consultoría localizada en Londres
que se ha especializado en asesoramiento referente a metales, minería y fertilizantes (incluyendo la
industria del aluminio). Para obtener mayor información, ver
http://www.crugroup.com/Consulting/
42 Estos están divididos por consumidores residenciales – cliente/crecimiento de la población
(2001e2010) y consumidores comerciales – cliente/PIB per cápita (2001e2010)

43 La relación histórica se basa en Botsuana, Brasil, Chile, Malasia, Sudáfrica y Uruguay entre 1990e
2008
26
Figura 7: CRU y Proyecciones Anuales de Crecimiento de Demanda de
Energía
60,000
Electric demand projections 201192040
50,000
40,000
Electric demand (GWh)
30,000
20,000
CRU (baseline)
CRU (baseline+unmet demand)
10,000
CRU (high growth+unmet demand)
RTA (LT: +5.2%)
"
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Fuentes: CRU, 2011, y RTA, 2012
Convirtiendo estas proyecciones en proyecciones de demanda pico, CRU obtiene

cálculos inferiores para su referencia y el escenario elevado que la ANDE. De
acuerdo al CRU, la demanda pico alcanzará 4000 MW en base al escenario de
crecimiento elevado en 2020 y aproximadamente 3500 MW en base al escenario
de referencia.
1.3.2 Proyectos de generación de energía
Paraguay actualmente tiene una capacidad nominal de generación instalada de

8,816MW. Varios proyectos hidroeléctricos planificados por la ANDE aumentaron
la capacidad de generación instalada 18 por ciento a 10.440 MW para 2030. La
principal contribución para esto será la construcción planificada de la represa
Corpus Christi. Se espera que la generación de electricidad aumente de 54,685GWh
en 2011 a 64,273GWh en2030. 44
Tabla 7: Proyectos Planificados de Generación de Electricidad

Energía Adicional para
Proyecto Tipo de proyecto Fecha el Paraguay (MW
nominal)
Modernización (actualmente
Acaray 2013 42
210MW)
Nueva planta hidroeléctrica en
Iguazú 2014 200
represa existente
44 Informe del CRU, 2011
27
Nueva planta hidroeléctrica en
Aña Cua represa existente (compartida con 2016 126
Argentina)
Nueva represa y planta
Corpus
hidroeléctrica (compartida con 2030 1,256
Christi
Argentina)
Fuente: Informe del CRU, 2011
1.3.3 Breve análisis del Plan Maestro de la ANDE
El aumento de cortes de electricidad y fluctuaciones de voltaje en el verano de

2009e2010 forzó al Paraguay a lanzar un Plan de Emergencia de US$80.5 millones,
que incluyó la compra e instalación de transformadores de bajo voltaje, equipos
para mejorar la compensación reactiva, la adquisición de generadores y de
combustible.
Desde entonces, la ANDE ha desarrollado un plan ambicioso de extender la red de

transmisión de 500kV, mejorar la confiabilidad del suministro de energía y cumplir
con el crecimiento de la demanda de electricidad. Tres proyectos de línea de
transmisión de500kV se han propuesto en el Plan Maestro de la ANDE 2012e2021:
dos líneas de 345 km entre la represa de ITAIPU y Villa Hayes y un línea de 300 km
entre la represa Yacyretá y Villa Hayes. Se espera que el Plan Maestro cueste
aproximadamente US$2.57 mil millones. A la fecha, el 47 por ciento del
45
financiamiento ha sido obtenido a través de una emisión de bonos de US$200 y

préstamos de instituciones internacionales (tales como el BID, CAF, EIB, JICA). 46
Tabla 8: Financiamiento Asegurado de Donantes para el Plan Maestro de

Electricidad
Proyecto Donante Monto
Sistema de Distribución Eléctrica y mejora de la red de Banco US$ 125
Transmisión: Mundial millones (US$
Instalación de un sistema avanzado de medición de 66kV y 100 millones del
23kV (para la medición del consumo remoto y la desconexión o BM y US$ 25
reconexión de grandes clientes). millones de la
Construcción de dos nuevas subestaciones de 220/23kV y ANDE)
66kV,la expansión de la capacidad de transformación para diez
Subestaciones existentes del país, y la instalación de
compensación reactiva en la subestación de Guarambaré
Programa de Transmisión Múltiple BID (primera US$ 267
de energía fase), BID, millones (no
1ra. Fase concluida en 2012: 325,000 medidores electrónicos EIB, Banco de incluidos en la
de una fase o trifásicos (25 por ciento de todos los medidores Desarrollo de primera fase)
en uso), la construcción de 198 km de líneas de transmisión de América
220 kV, y la construcción de 70 km de líneas de transmisión de Latina (CAF)
66 kV.
2da. Fase: construcción de 296 km de líneas de transmisión de
500 kV desde Yacyreta hasta Villa Hayes y reemplazo de
625.000 medidores electromecánicos obsoletos.
45 ANDE
28
Fuente: Banco Mundial , Banco Interamericano de Desarrollo
47 48
Para distribuir las pérdidas de distribución, el Plan Maestro tiene previsto adaptar
las distancias de las líneas de transmisión de 23kV y aumentar el número de sube
estaciones. Un mayor énfasis se debe poner a fin de reducir las pérdidas de
distribución, ya que éstas representan el 75 por ciento del total de pérdidas de
electricidad en el Paraguay.
1.4 Superando los problemas identificados anteriormente
1.4.1 Recomendaciones institucionales
La creación de un Ministerio de Energía sólido debe ayudar a definir una mejor

estrategia integrada para el sector de la energía. Con una mayor asignación
presupuestaria el Ministerio debería contar con los medios financieros para
impulsar la inversión pública en el sector de la energía, coordinar con la ANDE a fin
de elaborar el Plan Maestro de electricidad teniendo en cuenta las políticas
nacionales energéticas (incluyendo la estrategia para la biomasa y los
hidrocarburos), y tener proyecciones mejor integradas. El Plan Maestro actual de la
ANDE, por ejemplo, no tiene en cuenta políticas que podrían establecerse para
reducir el consumo de biomasa o para promover eficiencias de la energía. Un
contrato de desempeño entre el Ministerio de Energía y la ANDE podría ser
suscrito, exponiendo los objetivos del desempeño esperados de la compañía de
servicios públicos. Los contratos de desempeño son contratos escritos que aclaran
los objetivos y motivan que los administradores los logren. El alcance de dichos
contratos generalmente incluye tarifas, inversiones, subsidios, objetivos sociales y
financiamiento.
Los indicadores del desempeño pueden estar diseñados para recompensar un

buen desempeño administrativo y sancionar el incumplimiento en el desempeño. 49
De acuerdo a los indicadores del desempeño del Banco Mundial podrían incluir:
ingresos netos, rentabilidad sobre activo, coeficientes de endeudamiento,
cobertura de intereses, políticas de dividendos, mejoras de productividad, índices
de satisfacción del cliente, objetivos de conexión, cuestiones de recursos humanos,
políticas de adquisición y adhesión a las reglas ambientales50. No obstante se debe
notar que los contratos de desempeño no son la solución de todos los problemas y
pueden ser rechazados por los políticos. Por tanto solo deben ser utilizados si el
Gobierno está dispuesto a “lidiar con los desafíos de la asimetría de la información,
incentivos efectivos y compromisos de fiabilidad”. 51
47 Banco Mundial, 2010, Documento de Evaluación de Proyectos, Proyecto de Fortalecimiento del

Sector de la Energía, Informe No: 57459ePY
48 Banco Interamericano de Desarrollo, 2012, “Programa de Transmisión Múltiple de Energía Fase
II”, 11 de diciembre
50 World Bank, 2008, “Underpowered: The State of the Power Sector in Sub Saharan Africa”, AICD
Background Paper 6
51 Ibíd.
29
El aumento de incentivos en el sector de distribución podría mejorar el índice de
cobro de facturas y el desempeño del sistema. Dadas las características del sector
de la electricidad en el Paraguay, abordando las deficiencias de este sector son
primordiales para frenar las elevadas pérdidas comerciales y de distribución. La
apertura de la distribución a competencia a través de un Contrato de Desempeño
según lo descrito anteriormente, también denominado un Contrato modelo de
Gestión, permitiría que la ANDE conserve la plena titularidad de los bienes de
electricidad y otorgue a un contratista privado la responsabilidad de efectuar
operaciones sin adquirir activo ni incurrir en riesgos comerciales.
Casilla 1: Eficiencia del Contrato de Administración en Tanzania
En base a un CA (contrato de administración) en Tanzania, desde mediados de

2002 hasta mediados de 2005, los índices de recaudación crecieron del 67 al
93 por ciento, las pérdidas del sistema cayeron 5 por ciento, 30.000 nuevas
conexiones fueron instaladas (a un ritmo mucho mayor que el índice previo de
expansión), los costos cayeron un 30 por ciento y los ingresos anuales
ascendieron el 35 por ciento. Una “tarifa de pobreza” fue introducida para
consumidores que utilicen 50 kWh o menos. 52
Los CA (contratos de administración) brindan a los administradores del sector

privado el poder de prescindir de un exceso de personal, interrumpir los servicios
a clientes morosos y elevar las tarifas para racionalizar el uso de la energía. Estas
son medidas impopulares que los administradores de las compañías de servicios
públicos tratan de evitar.
Aunque las potenciales utilidades son distribuidas en el tiempo, los despidos y

cortes del servicio a clientes morosos podrían llegar a un costo político.
En Bogotá, Colombia, el proceso de restructuración de la compañía CODENSA de

distribución a fines de los 1990s es un caso relevante.52
52 Banco
Mundial, 2009, Reduciendo pérdidas técnicas y no técnicas del Sector energético,
Documento antecedente, julio.
30
Casilla 2: Pérdidas de limitación y distribución en Bogotá y Colombia
A través de una combinación de reducción y tercerización de una variedad de

servicios técnicos, CODENSA aumentó de manera significativa los clientes
53
por índice de empleados a 2.100 (en comparación a 653 clientes por empleado
que trabajan en la distribución y el sector comercial de la ANDE) La 54
misma mejoró además la calidad de los servicios. Las veces de interrupción

promedio bajó de 6.3horas en 1997 a 2 horas en solo cinco años. Para abordar 55
las pérdidas de distribución, CODENSA adaptó índices de voltaje de líneas (alto,

medio, bajo) para cada segmento del mercado (clientes industriales o comerciales
de gran envergadura, industriales medios o clientes comerciales, clientes
residenciales y usuarios irregulares en áreas de bajos ingresos). CODENSA
también invirtió en la instalación y el reemplazo de medidores, la regularización
del suministro energético en áreas de bajos ingresos y la mejora de las redes de
distribución.
En general, las pérdidas de distribución continuamente disminuyeron del 22 por
ciento en 1997 al 10 por ciento en 2000 y al 9 por ciento en 2007. Igualmente
importante, las pérdidas no técnicas se redujeron a la mitad. Se estimó que el
impacto económico combinado de dichos efectos se redujo a la mitad. Se estimó
que el impacto económico combinado de dichos efectos llegó a
aproximadamenteUS$82,4 millones.56
En base a la suposición de que la mejora del modelo de gestión de distribución

hubiera reducido a la mitad las pérdidas de distribución y comercialización y que
la mitad de la electricidad ahorrada generaría como resultado una reducción
permanente en demanda, esta estrategia aumentaría los ingresos anuales en
aproximadamente US$50 millones por año, mientras se reduce la demanda de
energía pico.
Para mejorar el mecanismo de planificación de electricidad, la zonificación

ayudaría a optimizar las inversiones de la red de electricidad. Con la promoción de
la identificación y definición de áreas residenciales, comerciales e industriales se
garantizaría que las inversiones cumplan con las necesidades de voltaje requeridas
para cada zona. En ausencia de una zonificación, las industrias no se ubican por si
mismas consecuentemente, aumentando la incertidumbre por lo que se refiere a
necesidades de inversión de electricidad y haciendo más difícil la optimización de
la expansión de la red de electricidad. Esto lleva a un aumento de veces de
conexión en promedio y costos de distribución.
53 Para 2002, aproximadamente 7.000 personas estuvieron trabajando para Codensa en base a
contratos de tercerización. Fuente: David Hall, 2005, Privatización y restructuración de la
electricidad en América Latina e impacto en los trabajadores. Unidad de Investigación Internacional
de Servicios (PSIRU), Universidad de Greenwich
54 Cálculo basado en ANDE, 2012. Resumen Estadístico. Año 2011 (En 2011, 1.089 empleados
estuvieron trabajando en el sector de la distribución, 789 en el sector de la comercialización y ANDE

estuvo proporcionando electricidad a 1.226.630 clientes).
55 Banco Mundial, 2009, Reducción de Pérdidas Técnicas y No Técnicas en el Sector Energético,
Documento Antecedente. julio

Documento Antecedente. julio
31
Finalmente, el Gobierno podría prever la creación de oportunidades de un
Productor Independiente de Energía (IPP) en el sector de la electricidad a largo
plazo ya que las tarifas de la electricidad son relativamente bajos y la mayor parte
de la generación de energía proviene de fuentes hidroeléctricas de bajo costo,
suministrando el consumo total del área metropolitana de Asunción que da razón
del 57 por ciento del consumo nacional57), los IPPs tienen pocos incentivos para
ingresar al mercado de generación. Una ley de 2006 aprobada por el Congreso
58
del Paraguay en 2008 establece un marco reglamentario para los IPPs en el sector
de la electricidad. De acuerdo a las leyes, la ANDE tiene una posición preferencial
para todas las fuentes de generación por encima de los 2 MW, y se requieren
licitaciones públicas y una asociación con la ANDE. A la fecha, solo cinco
propuestas de proyectos se han propuesto a la ANDE y han quedado a una etapa
prematura de desarrollo. No existe ninguna necesidad inmediata para el ingreso de
los IPPs en el mercado debido al exceso de oferta en comparación a la demanda. No
obstante, esto se podría considerar una vez que Paraguay ingrese a la fase de los
déficits de energía.
1.4.2 Enfoque Técnico
La mayoría de las inversiones en el Plan Maestro abordan la brecha de

infraestructura de transmisión. Estas son cruciales para reducir las pérdidas por
cortes y apagones de energía. No obstante, las pérdidas de transmisión solo dan
razón de un cuarto de las pérdidas globales del sistema. Más se necesita hacer para
afrontar las pérdidas técnicas y no técnicas de distribución. Aunque el 15 por
ciento del total de pérdidas surgen de hurto de electricidad y conexiones ilegales, 59
aproximadamente la mitad del total de las pérdidas surgen de deficiencias técnicas

y administrativas a nivel comercial y de distribución. Asimismo, parece que mayor
énfasis debe colocarse en regular el consumo de electricidad durante el día y
reducir los índices de crecimiento de electricidad a través del tiempo.
a) Métodos orientados a la Oferta
La expansión de un sistema avanzado de medición aplicado a grandes y medianos

consumidores a través de redes eléctricas inteligentes permite una optimización
del consumo de electricidad mediante la información a los usuarios de precios en
tiempo real, inicio y finalización de horas pico, consumo acumulado, etc.
Experiencia reciente, en países desarrollados y en desarrollo demuestra que los
grandes y medianos consumidores son receptivos en cuanto a información clara y
oportuna referente a opciones de precio. La tasa de rentabilidad y los períodos de
retorno para la instalación de un sistema avanzado de medición para grandes
consumidores son a menudo atractivos. El Banco Mundial estima que, sujeto a los
57 Banco Inter Americano de Desarrollo, 2012. Programa de Transmisión Múltiple de Energía, Fase
II, PRcL1058, 11 de diciembre
58 Ley N° 3009DeLaProducciónyTransporteIndependientedeEnergíaEléctrica! (PTIEE).
http://www.ssme.gov.py/vmme/pdf/leyes/Ley20300920PTIEE.pdf
59
http://www.americaeconomia.com/negocioscindustrias/paraguaycentidadcdecelectricidadcpierde
us180mcalcanocporcrobocyccausasctecnicas, acceso2013c03c01
32
niveles tarifarios promedio y a los niveles de hurto de electricidad, la instalación
de un dispositivo avanzado de medición, incluyendo un componente que permita
la desconexión y reconexión remota, requiere una inversión de US$50 para
grandes consumidores de bajo voltaje y entre US$300 y US$400 para los de alto y
medio voltaje.60 En el Paraguay, esto es equivalente a un consumo de electricidad
de aproximadamente 660 kWh y 4.000e5.300 kWh respectivamente a un precio de
electricidad de US¢7.57 por kWh. La inversión es por tanto rápidamente
recuperada a través de una facturación de clientes no medida previamente.
Aunque estos cálculos no dan razón de los costos recurrentes relacionados con las
lecturas del medidor de campo, probablemente estos sean mínimos ya que los
costos de la mano de obra en el Paraguay son bajos en comparación a la
electricidad recuperada y las ganancias relacionadas.
b) Métodos orientados a la Demanda
En cuanto a la demanda, las políticas podrían tener por objeto la optimización del
uso de la electricidad y reducir la demanda de energía durante las horas pico. Este
es el horario cuando ocurren las mayores pérdidas de transmisión. La regulación
del consumo de energía podría ayudar a compensar parcialmente el aumento
anual de la demanda de electricidad y así demorar las inversiones requeridas de
infraestructura.
Se pueden utilizar programas Directos de Control de Carga a fin de reducir las

cargas pico apagando de manera remota aparatos específicos. Este tipo de
programa sería particularmente apropiado para el Paraguay, dados los problemas
afrontados durante las horas pico en los meses de verano. Las reducciones
habituales de la demanda son aproximadamente 1 kW para acondicionadores de
aire y 0.6kW para calentadores de agua de clientes comerciales. El interruptor
61
puede ser operado a través de señales de radio o búsqueda digital. Dependiendo

del ciclo de funcionamiento seleccionado, el interruptor apaga la unidad o
elemento de condensación por un período específico o por varias fracciones de un
período (a saber 10 minutos cada hora). Los Programas de Control de Carga
Directa también limitan habitualmente el número de veces u horas en que el
aparato de un cliente puede ser apagado por año o por estación.

Documento Antecedente, julio
61 Thomas Weisel Asociados, 2007, Un Manual Base referente a la Respuesta a la Demanda. La Red
del Sistema Eléctrico: Evolucionando de una Red de Electricidad “Tonta” (sin procesamiento
propio) a una Red de Electricidad “Inteligente”
33
Casilla 3: Programa de Control de Carga Directa en Vietnam y en los
Estados Unidos
En un programa piloto de Control de Carga Directa en Vietnam, el control de

carga fue ejercido solo cuando la red eléctrica estaba experimentando un
desequilibrio significativo entre la oferta y la demanda. Se les garantizaba a los
2.000 clientes que el control de carga no sería impuesto más de 60 veces en un
año.62
Aunque el Control de Carga Directa no se encuentra extendido en los países

emergentes y en desarrollo, el mismo ha estado en operación durante varias
décadas en los Estados Unidos. Una variedad de servicios públicos comenzaron a
desarrollar e implementar grandes programas a fines de los 1960s y los
expandieron de manera significativa en los 1980s y 1990s. Hasta ahora, Florida
Power & Light ha implementado el programa de mayor envergadura con
740.570clientes.63
Fijación Dinámica de Precios Ya que la infraestructura de transmisión y

distribución tiene que ser diseñada de tal forma a que la red pueda manejar la
máxima demanda de potencia instantánea, la regulación del consumo de
electricidad alrededor de las horas pico permite que el sistema eléctrico resista el
consumo creciente de electricidad sin requisitos adicionales de infraestructura.
Esto puede ahorrarle a la ANDE costos significativos de inversión y extenderlos
durante un período más prolongado de tiempo. La fijación dinámica de precios
también tiene beneficios potenciales para los clientes, ya que un cambio en los
patrones del consumo puede conducir a tarifas más bajas de electricidad.
62 Charles River Asociados, 2005, “Aplicaciones de Fijación Dinámica de Precios y Economías

Emergentes”, preparadas para el Banco Mundial
63 Thomas Weisel Asociados, 2007, Un Manual Base referente a la Respuesta a la Demanda:
Evolucionando de una Red de Electricidad “Tonta” (sin procesamiento propio) a una Red de
Electricidad “Inteligente”
34
Casilla 4: Fijación Dinámica de Precios en los Estados Unidos
De acuerdo a McKinsey and Company, los consumidores de los EUA podrían

ahorrar hasta US$15 mil millones por año sin todos participaran en un programa
de respuesta a la demanda cambiando el 5e8 por ciento de su consumo de
electricidad de períodos pico a períodos fuera de las horas pico disminuyendo el
consumo en un 4e7 por ciento. Estos cambios también evitarían que 250 plantas
de energía manejen una capacidad pico de 31.250MW (equivalente a una
inversión deUS$16 mil millones necesaria para satisfacer la demanda pico). En 64
California, un estudio luego de la crisis energética del verano de 2000 demostró

que los niveles de precios de las horas pico podrían haber sido reducidos de
US$750 por MWh aUS $517 por MWh si los precios por hora en base al mercado
hubieran sido establecidos, haciendo que los consumidores californianos
redujeran su demanda pico 193MW. 65
La introducción Tarifas de Tiempo de Uso o una Fijación Crítica de Precios Pico en

el Paraguay también podrían tener un impacto significativo en la demanda de
electricidad en las horas pico. Un estudio que analiza el impacto de 70 pilotos entre
los clientes residenciales en los tres continentes ha demostrado que la
introducción de la fijación dinámica de precios ha conducido a una reducción
mediana de demanda pico del 14e18 por ciento. Suponiendo una reducción de la
66
demanda pico del 16 por ciento solo entre los clientes residenciales, el total de la
demanda pico en el Paraguay disminuiría en un 150 MW, llevando a la demanda
pico máxima más cerca de la capacidad actual del sistema.
1.5 Resumen de Resultados y Recomendaciones
1. El sector de la electricidad está experimentando altas ineficiencias. A nivel

institucional existe una supervisión reglamentaria limitada del monopolio de la
empresa estatal de servicios públicos de energía. Como resultado, la compañía
de servicios públicos de energía no parece incentivada a cortar las pérdidas del
sistema, aumentar la eficiencia operativa y aumentar su baja tasa de ejecución.
También ha habido una falta de inversión en las líneas de transmisión, que son
cargadas por encima de la capacidad, y existe una falta de aplicación de los
pagos, además de una elevada incidencia de hurto de electricidad.
2. La creación de un Ministerio de Energía sólido debe ayudar a definir una

mejor estrategia integrada para el sector de la energía y monitorear la
eficiencia de la empresa de servicios públicos de energía. El Ministerio sería
además responsable de coordinar los planes de energía con otras instituciones.
64 McKinsey and Company, 2001, “Anteproyecto: Los beneficios de los Programas de Fijación
Dinámica de Precios y de Gestión de la Demanda”, Mayo
65 GAO, 2005, los Consumidores del Mercado de la Electricidad podrían beneficiarse de los
Programas de Demanda, pero los Desafíos continúan, Agosto

66 Faruqi, 2010, “El Caso para la Fijación Dinámica de Precios”, presentado en Sao Paulo, Brasil, 23 de
agostohttp://www.brattle.com/_documents/uploadlibrary/upload870.pdf
35
La zonificación por zonas residenciales, comerciales e industriales ayudaría al
proceso de planificación para la infraestructura de la electricidad en el país.
3. Aunque es importante construir nuevas líneas de transmisión para

abastecer una mayor demanda, también se necesita poner énfasis en la
reducción de pérdidas de transmisión a nivel de distribución, ya que estas dan
razón del 75 por ciento del total de pérdidas. El Gobierno podría extender el
sistema avanzado de medición de tal modo a que los consumidores puedan
optimizar el consumo. Los Programas de Control de Carga Directa y la fijación
dinámica de precios pueden ser utilizados para reducir el consumo durante las
horas pico. La mejora del modelo de gestión de distribución a través una
tercerización de los servicios técnicos para el sector privado podría aumentar
los índices de recaudación de tarifas y el rendimiento del sistema. Aunque esto
podría conducir a mayores índices tarifarios, ello podría reducir
potencialmente a la mitad las pérdidas del sistema y aumentar las ganancias
anuales en aproximadamente US$50 millones.
36
2. Desarrollo Industrial y Sector de la
Electricidad para el uso local
La resolución de las restricciones planteadas en el Capítulo 1 desbloqueará el
potencial para el desarrollo local. La primera sección de este capítulo proporciona
una perspectiva del sector existente de manufactura, explica los canales a través de
los cuales un acceso confiable a la electricidad será conducente al crecimiento y
proporciona un marco en base al cual el Gobierno pueda planificar su desarrollo
industrial. Considerando que un acceso confiable a la energía limpia a precios
competitivos actuará como un incentivo para proyectos de energía intensiva para
instalarlos en el Paraguay, la segunda sección se centra en estas industrias. La
misma delimita el tipo de análisis que el Gobierno necesita emprender antes de
aceptar una propuesta de inversión de energía intensiva tal como la de la empresa
de fundición de aluminio Rio Tinto Alcan y delimita las políticas que necesitan ser
establecidas para fomentar los vínculos con la economía local si el Gobierno acepta
dicha propuesta.
2.1 Desarrollo Industrial
La electricidad está identificada como una restricción relevante por las empresas
que operan en el Paraguay. Entre las 361 firmas encuestadas en el país en 2010, 67
37.7 por ciento identifica la electricidad como una restricción relevante en el

ámbito comercial (a partir de un 27.5 por ciento en 2006) y 5.2 por ciento estimó
que la electricidad es la restricción más importante; en general, la electricidad fue
clasificada como la 6ta. Restricción más importante para el sector comercial. El
mismo coloca al Paraguay en una situación comparable a Colombia o a Uruguay. 68
No obstante, el impacto de cortes eléctricos en las actividades de manufactura y/o

exportación es mucho mayor en el Paraguay que en estos dos países según lo
observado en la Tabla 9.
Tabla 9: Impacto de las Restricciones de la Electricidad en las Empresas

Paraguay Colombia Uruguay
Encuestadas: 361 firmas 942 firmas 607 firmas
% de firmas que identifican la electricidad como la
37,7% 37,9% 33,7%
mayor restricción
Manufactura 47,5% 39,5% 34,7%
Comercio Minorista 32,4% 25,4% 35,5%
Otros Servicios e 40,3% 29,4%
Exportador (al menos 10% de las ventas) 40,6% 9,6% 29,4%
No exportador 37,5% 40,2% 34,1%
Pérdidas debido a cortes de electricidad, como % total
0,8% 0,5% 0,0%
de las ventas anuales
Manufactura 1,1% 0,5% e
Comercio Minorista 0,3% 0,3% e
67 Basede datos de la Encuesta del Banco Mundial a Empresas, 2010

68La electricidad como restricción más importante: Colombia (6.2 por ciento, clasificación 6to.),
Perú (3.6 por ciento, clasificación 9no.), Argentina (3.9 por ciento, clasificación 7ma.), Uruguay (4.6
por ciento, clasificación 7mo.), Chile (7 por ciento, clasificación 6to.), Brasil (0 por ciento, no se
encuentra entre los 10 mejores)
37
Otros servicios e 0,5% e
Exportador (al menos 10% de las ventas) 2,0% 0,2% 0,0%
No exportador 0,7% 0,6% 0,0%
Fuente: Encuestas A Empresas (http://www.enterprisesurveys.org), Banco Mundial (2010)
Frecuentes cortes de energía generan pérdidas significativas de ventas no

realizadas y equipos dañados. Se estima que en 2010, dichas pérdidas
representaron aproximadamente el 1.1 por ciento del total de ventas anuales de
manufactura en el Paraguay. Asimismo, Paraguay se destaca como el país con el
mayor porcentaje de firmas que esperan obtener una conexión eléctrica según lo
observado en la Tabla 10.
Tabla 10: Preguntas relacionadas con la Electricidad a partir de la Encuesta a

Empresas 2010
Indicador Paraguay Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia Ecuador Perú Uruguay Venezuela Sudam.
Porcentaje de firmas que
cuentan con o comparten un 13.4 27.3 9.4 7.7 40.5 10.8 38.4 19.6 15.1 14.6 19.68
generador
Proporción de electricidad a
partir de un generador (%)
0.1 0.7 0.7 0.9 1.1 1.6 1.9 0.4 0.1 0.6 0.81
Si se utiliza un generador,
proporción
Promedio de electricidad a
3.1 5.9 7.4 25.0 8.6 67.2 21.1 7.0 1.6 30.4 17.73
partir de Generador (%)
Días para obtener una
conexión
Eléctrica (en base a
23.2 54.2 36.8 21.2 21.1 20.9 10.7 33.4 15.5 13.9 25.09
solicitudes)
identifican a la electricidad
como una restricción
37.7 43.3 41.8 37.6 30.1 37.9 35.9 14.8 33.7 54.2 36.7
Relevante
Número de insuficiencias en el
suministro del agua en un mes 0.3 0.1 0.5 0.5 f 0.1 0.1 0.2 0.1 0.6 0.25
habitual*
Porcentaje de Productos
perdidos con respecto a
rupturas o desperdicios 1.1 1.1 0.8 1.0 0.7 1.3 1.0 0.7 0.9 1.2 0.98
durante el envío a mercados
Locales (%)*
identifican al transporte como
una restricción
25.1 26.1 30.2 30.2 27.2 25.9 31.1 15.0 18.6 20.5 24.99
Relevante
Porcentaje de firmas que se
espera
Otorguen subvenciones para 21.2 0.8 6.1 0.7 0.6 1.9 1.1 1.3 0.1 3.4 3.72
obtener una conexión
eléctrica
*Este indicador está calculado utilizando solo datos de firmas de manufactura
Fuente: Encuestas de Empresas (http://www.enterprisesurveys.org), Banco Mundial, 2010
La resolución de las restricciones de electricidad delimitadas en el Capítulo 1

tendrá un impacto directo sobre el crecimiento del sector de manufactura. La
utilización de datos de los años de la Revolución Verde de la India Rud (2007)
demuestra que el 15 por ciento del nivel diferencial que el resultado de la
manufactura de los diferentes estados de la India podrían explicarse por la
suficiencia del suministro de electricidad. Chakravory et al. (2012) proporciona
69
evidencia de que aunque una conexión al sistema eléctrico aumentado ingrese a la

India, fue la disponibilidad del suministro confiable de energía lo que tuvo un
impacto más fuerte.70 Es probable que el acceso a una electricidad confiable
aumente la producción de la manufactura a través de cuatro canales: (1) Las
69 Rud, Juan Pablo (2007) Provisión de Electricidad y Evidencia de Desarrollo Industrial de la India
70 Chakravorty et al (2012) Impactos del Suministro Confiable de Electricidad: Evidencia de la India
38
ventas de las firmas existentes de manufactura son aumentadas en la medida en
que las pérdidas provenientes de los apagones sean reducidas; (2) la
productividad aumenta en la medida en que las compañías de manufactura puedan
producir sin interrupciones; (3) las compañías tienen más probabilidad de invertir
en nuevas maquinarias, en la medida en que existe menos temor de equipos
dañados; y (4) Nuevas firmas de manufactura probablemente surjan debido a un
mejor ambiente comercial.
Para guiar las inversiones de manufactura en el futuro, el Gobierno necesita definir

las metas que tiene como objetivo lograr. La Figura 8 da una visión general del
sector de manufactura del Paraguay en 2008 y demuestra que aunque la industria
71
de procesamiento de la carne fue el contribuidor más grande para el PIB industrial,

el sector de los tejidos/vestimentas fue el empleador industrial más grande y el
procesamiento del petróleo dio razón de casi la mitad de las exportaciones
industriales. Esto ejemplifica la manera en la cual los diferentes sectores
industriales contribuyen a diferentes objetivos.
Figura 8: El Sector Industrial Paraguayo en 2008

Textiles and apparel
Timber processing
Other industries
NonKmetal products
Machinery and equipment
Leather and footwear
Grains
Paper and pulp
Chemicals
Beverages and tobacco
Meat production
Metal processing
Other foods
Sugar
Dairy products
Vegetable oils
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
Constribution to Industrial Exports Contribution to Industrial Employment Contribution to Industrial GDP
Fuente: Porto & Vallarino (venidero) Política Industrial e Institucionalidad productiva en Paraguay
Por la misma prueba, es probable que las industrias electro intensivas tengan un
gran impacto sobre el PIB y las exportaciones, pero crearán pocas oportunidades
de empleo dado que el sector es intensivo en cuanto al capital.
71Con respecto a la descomposición del sector industrial para los tres indicadores no se encontró
ningún dato posterior a 2008. El Censo Económico de 2012 proporciona cifras actualizadas del
empleo, pero agrupa de manera diferente a los sectores industriales.
39
Aunque queda más allá del alcance de este informe proporcionar un análisis
detallado de cuales sectores el Gobierno podría priorizar si el mismo tiene como
objetivo diversificar su economía, la selección de los sectores debe basarse en la
situación del empleo del Paraguay, las ventajas comparativas, las metas referentes
a políticas y las futuras perspectivas de los sectores específicos. Por lo que se
refiere a situación del empleo en 2011, 181.000 personas estaban buscando
activamente un empleo y el 22 por ciento de la población que trabaja estaba sub
empleada.72 Se puede esperar que la creación de empleos llegue a ser cada vez más
importante considerando que el país tiene la población de edad laboral más
joven y el mayor índice de población de la región.
73 74
En cuanto a las ventajas comparativas, aparte de electricidad abundante y de bajo

costo (una de las restricciones expuestas en el Capítulo 1 son abordadas), los
beneficios del país a partir de varias otras ventajas comparativas, según lo
delimitado en el Anexo A. Estas incluyen una fuerza laboral relativamente barata
(aunque no muy calificada ), su ubicación cerca de las mayores economías y su
75
acceso al libre comercio a estos mercados a través del acuerdo del Mercosur. La
dinámica regional del aumento de costos de producción en el Brasil y los
inversionistas en la Argentina que enfrenta un ambiente comercial cada vez más
difícil, podría también jugar un rol cuando las compañías decidan donde
establecerse en la región. Aunque se podría argumentar que la baja carga tributaria
y las disposiciones de incentivo fiscal actúan como un incentivo adicional para que
las compañías inviertan en el Paraguay, esto no ha sido evaluado con respecto a las
leyes 60/90 y las leyes de la Maquila. “La balanza de evidencias de los países en
desarrollo sugiere que los incentivos fiscales no contrarresta de manera efectiva
condiciones climáticas no atractivas de inversión.”76
La composición del sector industrial observada en la Figura 8 ya otorga una buena

indicación de las industrias que colocan más importancia sobre las ventajas
comparativas del Paraguay. El sector de los tejidos, por ejemplo, es intensivo para
la mano de obra y no requiere de una fuerza laboral altamente calificada. Las
exportaciones de carne procesada reflejan la cadena de oportunidades del sector
agrícola y la demanda regional de este producto. La composición actual del sector
industrial proporciona además un buen punto de inicio para analizar el momento
en que el Gobierno atraiga con mayor probabilidad las inversiones en el futuro. Es
más fácil que una compañía se establezca cuando los vínculos verticales,
ascendentes y/o descendentes ya existan.
En la medida en que la agricultura aún desempeñe un papel clave en la economía

Paraguay y la pericia ya exista en esta área, el sector de agro procesamiento podría
ser el punto de partida para la industrialización. Este sector crea oportunidades de
trabajo y no requiere una fuerza laboral muy calificada. El último censo económico
estima que en el Paraguay 21 por ciento del empleo industrial en
72 Fuente: Agencia Central de Inteligencia

73 Fuente: REDIEX
74 Fuente: Agencia Central de Inteligencia
75 Ver el Anexo A – competitividad de la fuerza laboral
76 Banco Mundial (2009) Incentivos e Inversiones: Evidencia e Implicancias de las Políticas
40
2010 fue atribuido al agro procesamiento77 (casi el triple de los empleados que en
manufactura de muebles que fue indicado como el Segundo sector de empleo más
grande). Asimismo, el sector agro comercial vincula a los ganaderos con los
mercados, llegando por ello a algunas de las partes de menores recursos de la
población y contribuyendo con el desarrollo económico geográficamente
equilibrado. 78 Como un comprador primario de producción, las inversiones
exitosas agro comerciales a s vez estimulan el crecimiento agrícola. Las industrias
en base a la agricultura, especialmente cuando fueran agrupadas, también pueden
crear los servicios calificados y la infraestructura necesaria para un mayor
desarrollo industrial. 79
Casilla 5: Modelo Agro comercial Tailandés80
Aparte de exportar productos agrícolas tales como arroz, caucho, mandioca y

azúcar, Tailandia ha cambiado exitosamente a productos de mayor valor con el
tiempo. Actualmente, el país ha llegado a ser el exportador líder de aves de corral,
piña, fruta, vegetales y otros alimentos procesados y preparados. El mismo tiene
su propia empresa agro comercial multinacional Charo Pokphand, que es una
empresa minorista de alimentos de animales, aves de corral, acuacultura,
procesamiento de alimentos, semillas y frutos de mar. Esto fue logrado a través de
unos sólidos apoyos del Gobierno a los sectores agro comerciales y ganaderos.
Una política consistente de dar un rol de liderazgo al sector privado fue
mantenida y el banco estatal de Agricultura y las Cooperativas Agrícolas
proporcionaron apoyo financiero. Luego de adquirir su ventaja competitiva a
través de una expansión laboral y de tierras la empresa agro comercial tailandesa
ha mantenido su posición competitiva a través de marcados aumentos en la
productividad agrícola.
Los ganaderos a mediana escala con 5e15 hectáreas han liderado la

comercialización del sector y estimulado a un vibrante sector agro comercial que
consiste en pequeñas y medianas empresas. En Tailandia central, estas empresas
incluyen las operaciones de construcción, molinos de arroz y azúcar,
negociadores de mandioca, productores de mandioca para exportación,
fabricantes de equipamientos agrícolas y talleres de metales, además de molinos
para balanceados de ganados y tiendas de ciudades.
Este exitoso modelo de apoyo a la agroindustria ha ayudado a reducir la pobreza
marcadamente del 60 por ciento en los 1960s al 10 por ciento en años recientes.
Observando los enlaces entre los productos con los datos del comercio
internacional, Hidalgo et al (2007) ha establecido una teoría de proximidad entre
los productos demostrando esto gráficamente como el ‘espacio del producto’. Sin 81
ir en detalles con referencia a la teoría, el argumento básicos que algunos
77 Censo Económico Nacional 2011: Resultados Oportunos

78 UNIDO (2013) Agro comercio para la Prosperidad del África y Estudios de Casos de Países
79 Banco Mundial (2013) África: Desbloqueando el potencial del agro comercio
80 Banco Mundial (2013) África: Desbloqueando el potencial del agro comercio
81 Para obtener mayor información referente a esta teoría y un mapa interactivo del Paraguay, ver
http://atlas.media.mit.edu/
41
productos son más probables de ser producidos en tándem que otros. Si por
ejemplo, un país produce manzanas, es bastante probable que el mismo también
esté produciendo peras, viendo que la pericia, los insumos y as condiciones
climáticas son similares. Algunos productos tienen vínculos más estrechos y más
numerosos que otros, haciendo que los efectos de expansión sean más probables y
posibilitando la diversificación económica. Aunque los productos agro procesados
podrían ser priorizados a corto plazo dada la ventaja competitiva del Paraguay en
este sector, los mismos tienen menos conexiones y menos posibilidades de
expansión que otros sectores. Paraguay también exporta vestimentas, cuero,
muebles, medicamentos y plásticos. Estos son productos más ’complejos’ de
acuerdo a la teoría del espacio de los productos y tienen mayores posibilidades de
expansión. Por tanto, estos podrían ser sectores adicionales que el Gobierno desee
considerar priorizar.
La priorización requerirá una política industrial nacional que esté en concordancia

con los objetivos más amplios del Gobierno y exponga claros objetivos e
instrumentos para apoyar a los sectores seleccionados. Los recursos tendrán que
ser gastados a fin de apoyar la política. Las áreas de apoyo incluyen infraestructura
específica del sector, programas de capacitación, investigación y desarrollo, acceso
a asistencia técnica y financiera en estándares y acceso al Mercado. La experiencia
de Chile en elaborar una política industrial y conducir la diversificación contiene
algunas valiosas lecciones que podrían ser adaptadas al contexto del Paraguay.
Casilla 6: Los Pilares de Chile para la Diversificación: Innovación y

Conocimiento82
Para fines de los 1990s luego de implementar varias políticas industriales para ser
menos dependientes de la industria del cobre, abriéndose los flujos de capital
internacional y al comercio y mejorando sus fundamentos macroeconómicos, Chile
se dio cuenta que más reforma era necesaria para lograr mayores niveles de
desarrollo. En 2005 esta conciencia condujo a la creación de la Estrategia Nacional
de Innovación para la Competitividad (NSIC). La NSIC es un consejo consultivo
público privado para el Presidente de Chile, cuya meta fue preparar un plan
estratégico para el sector productivo de Chile para los próximos
15 años. La NSIC tuvo por objeto aumentar la productividad en base al
conocimiento mientras se logra un crecimiento sustentable e inclusivo a largo
plazo. La visión de la NSIC fue que Chile no debe alejarse de sus ventajas
competitivas de la extracción de recursos naturales sino utilizar las ganancias para
ayudar a diversificar su economía. Finlandia, Suecia, Australia y Nueva Zelanda
fueron a servir como países modelo. Estas economías desarrolladas han logrado un
crecimiento sustentable e inclusivo con resultado de capital humano calificado,
capacidades innovadoras, nuevas tecnologías en su proceso productivo, elevadas
inversiones en R y D y sobre todo instituciones sólidas e incentivos económicos a
fin de fomentar y promover al empresariado y a la innovación.
Sobre esa base la NSIC comisionó un estudio de investigación que identifica a los
sectores competitivos clave con el potencial de ayudar a Chile a lograr un ingreso
82 Varas,
M.E. (2008). Diversificación Económica: El Caso de Chile. Nueva York: Instituto de Custodia
de Ingresos
42
per cápita de $25,000; el aumento de la contribución de Chile al factor total;
alcanzar el 80 por ciento de inscripción en la educación secundaria para la
población de 18 a 24 años; alcanzar el 2.5 por ciento del PIB en los gastos del R y D,
aumentar la diversificación de acuerdo a las clasificaciones internacionales; y
mejorar el lugar de Chile en los índices pertinentes de competitividad internacional
para 2021.
El estudio surgió con 7 grupos en base a una importancia actual del PIB; un
pronóstico de 10 años sobre la importancia de cada sector relativa al PIB;
oportunidades y desafíos que cada sector puede presentar (ubicación geográfica,
presencia de recursos naturales, capital humano, FDI (inversión directa
extranjera), acceso a la tecnología, infraestructura, sociabilidad, sostenibilidad
ambiental, marco reglamentario, etc.); y grado de intervención del estado necesaria
para lograr su potencial. Los grupos elegidos fueron: acuicultura, cultivo de frutas,
minería, cerdos y avicultura, servicios globales, turismo y alimentos funcionales. La
logística y el transporte, las telecomunicaciones y los servicios financieros fueron
considerados pilares estratégicos.
Los empresarios y las PYMES pertenecientes a estos grupos se han estado

beneficiando del apoyo especial y de los incentivos en la innovación y la tecnología.
El financiamiento de esta nueva política industrial ha provenido mayormente de
los ingresos del cobre a través de un Nuevo impuesto de regalías sobre la minería.
El consenso nacional alrededor de la necesidad de diversificar y cambiarse a una
base productiva más sofisticada fue instrumental en la implementación de la
estrategia nacional. El sector público, los actores y academias privadas trabajaron
para lograr los objetivos estratégicos de la estrategia. En 2010, un informe de
evaluación internacional manifestó que la NSIC fue una fuerza impulsora en el
logro de un mayor nivel de crecimiento e innovación pero que aún hubo desafíos
en el proceso de diversificación. Por ejemplo, la fuerza laboral aún no está
suficientemente capacitad para satisfacer las necesidades de una base de
producción de mayor valor agregado. Asimismo programas diseñados y
coordinados son necesarios para sustentar un mayor nivel de participación de
PYMES en la economía, ya que el desarrollo de los PYMES ha sido obstaculizado
por programas públicos y semipúblicos no coordinados y a veces duplicados,
instrumentos y subsidios. Para resolver este problema, el panel experto
internacional sugirió que las NSIC fortalezcan su función en la coordinación de las
diferentes políticas públicas establecidas.
Las zonas y parques industriales han sido utilizados como una herramienta
anteriormente a fin de proporcionar una mejor infraestructura y tener como
objetivo el apoyo a las industrias en áreas definidas. La aglomeración de industrias
también puede aumentar las economías de escala, ya que las industrias están
ubicadas cerca de compañías en dirección ascendente y descendente. La
expectativa es que las expansiones del conocimiento eventualmente se trasladen al
desarrollo del sector privado y a los aumentos de la productividad para toda la
economía.
Existen tantos casos exitosos como fracasos con relación a programas de zonas
industriales. En China, Taiwán y Bangladesh por ejemplo, las zonas industriales
43
han atraído las inversiones, creado oportunidades de empleos y son vistas como
impulsores clave en el proceso de diversificación de las respectivas economías. En
América Latina, Costa Rica a menudo es citada como el país que ha implementado
exitosamente un programa de zona industrial. Luego de establecer su zona
83
económica especial cerca de la capital (debido a un buen acceso a infraestructura)

a mediados de los 1980s, el país logró atraer inversiones en prendas a gran escala
que generaron 37.000 empleos para fines de la década. Para cambiarse a sectores
84
más avanzados de manufactura, la agencia de promoción de inversiones fue

reestructurada y vinculada a los programas de educación nacional. Como
resultado, los cursos de capacitación fueron proporcionados para obtener
capacidades técnicas necesarias semiconductoras, farmacéuticas y equipos
médicos. A mediados de los 1990s, Intel invirtió en una planta semi conductora de
gran envergadura en el país con varios inversionistas. Es interesante destacar que
las experiencias de Chile y Costa Rica demuestran la necesidad de un programa
educativo dirigido por el Gobierno que oriente a una fuerza laboral capacitada. Al
mismo tiempo, varios parques industriales han fracasado. Esto es particularmente
verdad para los países Africanos del Sahara del Sur. Las inversiones en
85
infraestructura de parques industriales han generado como resultado “elefantes

blancos” que no han logrado atraer a compañías o han atraído solo a empresas que
se aprovechan de las exenciones tributarias con poco contribución los objetivos de
los Gobiernos de creación de empleos o de valor agregado. Aunque las
oportunidades de empleo fueron creado a corto plazo, en algunos casos estos
fueron no sustentables una vez que los costos laborales aumentaban y/o el acceso
al comercio dejo de existir, debido a que las compañías eran atraídas por
incentivos fiscales más que las ventajas comparativas reales. Cuando las
inversiones de las zonas industriales eran separadas de las ventajas comparativas
y los efectos de las cadenas de valor existentes, de expansión eran inexistentes, ya
que no había espacio para la transferencia de capacidades y tecnología a la
economía global. El Banco Mundial concluyó que los programas de zonas
industriales en Ghana, Kenia, Lesoto, Nigeria, Senegal y Tanzania no habían
conducido a cambios estructurales en los esquemas de exportación y no han
proporcionado buenas oportunidades de Buenos empleos de calidad con miras a
mejorar. Experiencias pasadas demostraron que las zonas industriales solo
86
pueden desempeñar una función en cuanto a atraer inversiones sustentables si las

mismas son parte de una estrategia industrial dominante es decir basada en
ventajas comparativas del país. El caso comercial debe ser la base de cualquier
plan de desarrollo de parques industriales. Bangladesh, por ejemplo, solo obtiene
las recompensas de su programa de zonas industriales una vez que el mismo tenga
por objeto atraer inversiones en sectores de alta tecnología (para los cuales hubo
una falta de fuerza laboral calificada en el momento) al sector de las vestimentas.
Basando el proceso de selección en las ventajas comparativas es también
83 Banco Mundial 2011, Zonas Económicas Especiales en África: Comparando el Rendimiento y el

Aprendizaje de la Experiencia Global
84 CDE 2012, Zonas Económicas Especiales: Lecciones para Sudáfrica a partir de evidencia
internacional y experiencia local

85 Banco Mundial 2011. Parques Industriales en base a Grupos: Un marco práctico para la acción
86 Banco Mundial 2011, Zonas Económicas Especiales en África: Comparando el Rendimiento y el
Aprendizaje de la Experiencia Global.
44
importante garantizar la sustentabilidad a largo plazo de las industrias que se
establecen en la zona.
En caso de que el Gobierno del Paraguay opte por incluir parques industriales en
su política industrial, necesitará garantizar la provisión de tierras suministradas e
infraestructura de apoyo dentro del área definida. La infraestructura central
incluye una red interna de caminos, sistema de drenaje, alcantarillado y
recolección de desperdicios sólidos sub estación de energía y sistema de
distribución, sistema de almacenamiento de agua y sistema de distribución, y red
de información y comunicación. Dependiendo de las industrias específicas que el
Gobierno tiene por objeto atraer la infraestructura de apoyo diferirá. Las
industrias de procesamiento de alimentos, por ejemplo, requerirá de instalaciones
de almacenamiento en frío, instalaciones de almacenes y/o plantas de
refrigeración de leche.
El desarrollo de la infraestructura no se cierra a las puertas de la zona industrial y

la ubicación de la zona será un factor de definición para su éxito. La decisión de la
ubicación se debe basar en el acceso a infraestructura de calidad que vincule a la
zona a mercados de insumos y productos, al acceso a la fuerza laboral destinada a
trabajar en la zona y a áreas donde el Gobierno espere que tengan lugar los
mayores vínculos y efectos de expansión. Por tanto, la zona industrial debe quedar
entre los principales accesos al comercio y cerca de las áreas metropolitanas más
grandes. Esto es especialmente veraz si el Gobierno tiene por objeto atraer a los
fabricantes que requieran insumos importados, servicios comerciales, grandes
grupos de trabajo y redes de transporta. La zonificación industrial no debe ser
visualizada como una herramienta de desarrollo regional sino debe estar basada
en el atractivo a potenciales inversionistas.
A fin de planear mejor con respecto a dicha zonificación industrial, el Gobierno
podría adoptar un método de corredor de desarrollo espacial. Los corredores de
desarrollo especial son corredores de transporte/comercio caracterizados por un
potencial económico subutilizados en sus ambientes pero que podrían ser
desbloqueados con una planificación especial. Ellos son por tanto vistos como un
medio de configurar, priorizar y promover infraestructura interrelacionada e
inversiones económicas sectoriales a gran escala en áreas geográficas definidas de
tal modo a promover el crecimiento económico orientado al comercio y a las
inversiones; optimizar el uso de infraestructura; incentivar el procesamiento de
valor agregado; y aumentar la competitividad del país. A nivel regional, el modelo
del Corredor de Desarrollo Espacial incentiva un desarrollo integrado dentro de un
espacio dado definido por su potencial económico más que por límites políticos . 87
La planificación del corredor de desarrollo especial podría cubrir la ruta de la línea

de los 500 kV dado que la ruta a menudo está cerca de las principales rutas y
corredores comerciales. Por ejemplo, el primer segmento de la línea que va desde
Puerto Botánico a través de Carayaó e Itakyry hasta ITAIPU, pasará por encima de
las rutas 2 y 7 y por tanto cruzará las áreas industriales de los departamentos
Central y Cordillera.
87 Thomas, R.H. (2009, enero). Corredores de Desarrollo y Desarrollo Espacial en África. Washington
D.C.
45
En el Departamento Central existen varias industrias de manufactura, incluyendo
procesamiento de alimentos, muebles de Madera, telas, calzados, productos
farmacéuticos, gráficos, plásticos y metales. Asimismo, las principales oficinas y la
distribución de las compañías multinacionales están establecidas aquí, tales como
Praxair, Air Liquid, Exxon, Unilever, Watts, Parmalat y Coca Cola. En el
Departamento de la Cordillera, pequeñas industrias alimenticias y agro
comerciales se han instalado, incluyendo bebidas alcohólicas, dulces, cueros y
materiales de construcción.88
El objetivo sería intensificar la participación de los PYMES en esta área, dada la

importancia de los PYMES para la creación de empleos, proporcionando un mejor
acceso a la electricidad y la infraestructura. Los principales elementos de una
estrategia de desarrollo del corredor incluyen: (i) la coordinación de inversiones
del sector público y privado en el corredor; (ii) asegurar la participación política a
fin de posibilitar la planificación enfocada; y (iii) el recurso a oportunidades
divulgadas (tales como giras explicativas y conferencias de inversionistas) para
obtener oportunidades del Mercado en los corredores. Dichas oportunidades
necesitarán ser identificadas y ser económicamente viables para potenciales
inversionistas.89
Aparte de la provisión de ubicación decisión e infraestructura, el Gobierno
necesitará crear un marco legal y reglamentario claro que defina las reglas de
juego para todos los participantes involucrados en el programa de desarrollo de
zonas industriales. La participación privada en la titularidad y en la administración
del parque industrial debería ser incentivada a fin de compartir el riesgo de las
inversiones de infraestructura y crear incentivos orientados a las ganancias.
Exitosos modelos han incluido una variedad de sociedades público privadas con
acuerdos de movimiento de acciones cuando se permite a la compañía privada
adquirir opciones una vez que los objetivos predefinidos del desempeño hayan
sido logrados.90 Asimismo, debe existir un claro marco legal establecido para los
inversionistas. A fin de minimizar las distorsiones de los incentivos, los
inversionistas locales y extranjeros son incentivados a ser tratados
equitativamente, y cualquier incentivo ofrecido debe ser sin tener en cuenta si la
inversión está ubicada dentro o fuera de la zona industrial. Se debe notar que
sobre una base global, los incentivos no han tenido un efecto medible en el éxito de
las zonas económicas especiales. La implementación de las reglas básicas de un
91
establecimiento exitoso para un parque industrial según lo descrito anteriormente

ayuda a garantizar que las zonas industriales estén integradas en la economía
global impulsando por ello el proceso de diversificación de toda la economía en
lugar de solo dentro de las fronteras de la zona. El Gobierno debe además
incentivar la interacción entre las compañías dentro y fuera de las zonas a fin de
maximizar los efectos de la expansión y las externalidades positivas (según lo
descrito en la siguiente sección).
88 http://www.abc.com.py/articulos/elcparaguaycproducec33722.html
89 Thomas, R.H. (2009, enero). Corredores de Desarrollo y Desarrollo Espacial en África. Washington
D.C.
90 BancoMundial 2011. Parques Industriales en base a Grupos: Un marco práctico para la acción
91 BancoMundial 2011, Zonas Económicas Especiales en África: Comparando el rendimiento y el
aprendizaje de la experiencia global
46
2.2 Industrias Electrointensivas
La sección anterior destaca la necesidad de basar la priorización del desarrollo
industrial en las ventajas comparativas del Paraguay. Electricidad limpia y
abundante a precios competitivos será un gran incentivo para las industrias
electrointensivas para que inviertan en el Paraguay una vez que el Gobierno
supere los problemas identificados en el Capítulo 1. Este específicamente será el
caso una vez que reglamentos mundiales más estrictos en cuanto al medio
ambiente y los aranceles del carbono sean introducidos para los productos con
procesos de producción ambientalmente perjudiciales.
Las industrias electro intensivas son caracterizadas por ser intensivas en cuanto al
capital y utilizar grandes cantidades de calor/energía a fin de transformar física o
químicamente los materiales. La Figura 9 presente las ocho industrias donde los
costos de la energía aportan más del 10 por ciento de los costos operativos.
Figura 9: Uso de Energía Promedio como porcentaje de Costos Operativos de

las Industrias Electro intensivas
Chemical products industry 40%
Aluminum Casting Industry 32%
Pulp, paper and paperboard industry 23%
Bricks, tiles and construction products 20%
Ceramic products industry 20%
Iron and steel industry 19%
Cement, lime and plaster industry 15%
Glass Industry 10%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

Fuente: Análisis de equipo, Comisión Europea de Industrias y Empresas, Oficina de Manufactura de
Energía de Avanzada del Departamento de los EUA, CRU
En algunos países estas industrias consumen hasta la mitad de la energía de todo el

sector industrial. Las fuentes de energía varían dependiendo del costo y la
disponibilidad. Por ejemplo, el 41 por ciento de la energía utilizada por Aluar
(empresa argentina fundidora de aluminio) proviene del gas natural, mientras que
el carbón es más ampliamente utilizado para la fundición del aluminio en la China
y la energía geotérmica en Islandia. La Tabla 11 demuestra que todas las industrias
identificadas en la Figura 9 pueden utilizar electricidad, que es la energía de opción
en el caso del Paraguay.
47
Tabla 11: Fuentes de Energía para la Producción por Industria
Gas
Industrias Electro intensivas Petróleo Electricidad Biomasa Carbón
Natural
Industria de Vidrio X X
Industria de cemento, cal y yeso
X X
Industria de hierro y acero
X X X X
Industria de productos cerámicos
X X
Ladrillos, tejas y productos de constr.
X X
Industria de pulpa, papel y cartón
X X X X
Industria de fundición de aluminio
X X X X
Industria de productos químicos X X X X X
Fuente: Análisis de equipo, la Comisión Europea y de Empresa e Industria, Departamento de Energíab
Advanced Manufacturing Oficina, CRU EE.UU.
Ya que las industrias electroeintensivas no son intensivas en cuanto a mano de

obra, la recompensa real de estas inversiones son: 1) los ingresos potenciales del
Gobierno y/o 2) la medida en la cual los mismos actúan como un ancla para atraer
a más compañías al país, apoyando por ello el proceso de diversificación. Estas son
las dos variables clave que el Gobierno necesita para analizar cuando el mismo
evalúa una propuesta de inversión por una industria electroeintensiva. La sección
de más abajo ejemplifica dicho análisis para la propuesta del proyecto propuesto
de Rio Tinto Alcan.
2.2.1 Proyecto Propuesto Rio Tinto Alcan
Rio Tinto Alcan se ha acercado al Gobierno del Paraguay a fin de invertir en una
empresa de fundición de aluminio de $4 bn (4 mil millones de dólares) en el país.
La propuesta prevé la producción de 670.000 toneladas métricas de aluminio por
año y consumiría 1.100 MW de la electricidad del Paraguay (en comparación a la
demanda pico de 2.137 MW en 2011). Esta propuesta de inversión puede
proporcionar la oportunidad para que el Paraguay diversifique su economía si el
mismo atrae industrias de procesamiento y establece vínculos con la economía de
servicios locales fomentando por ello la transferencia de capacidades a su
población local. No obstante, podría también presentar un riesgo sustancial al
Gobierno de pérdidas con relación a los ingresos por exportaciones de electricidad
a los países vecinos. Paraguay tendría que comprometer una gran proporción de su
electricidad a una única compañía por varios años que vendrán mientras la amplia
capacidad de exportación neta del Paraguay se reducirá considerablemente en 20
años incluso sin el Proyecto de RTA. La Tabla 12 indica los potenciales beneficios y
desventajas del proyecto de RTA y proporciona una visión general de las acciones
del Gobierno que podrían ayudar a minimizar los riesgos y maximizar los
beneficios.
48
Tabla 12: Potenciales Beneficios y Riesgos del Proyecto RTA propuesto
Beneficios
Acciones para maximizar los beneficios potenciales y reducir los riesgos
Factor Potenciales Riesgos Potenciales
potenciales
Ingresos gubernamentales : Comparar los ingresos del gobierno provenientes de las ventas de electricidad a RTA con
Mayores ingresos del
Ingresos del inferiores debido a tarifas opciones alternativas utilizando un modelo fiscal durante la duración del proyecto.
gobierno resultante de
Gobierno preferenciales de la electricidad e : Ser estricto y evitar la aceptación de una negociación donde el costo de oportunidad de venta
la recaudación fiscal
incentivos fiscales de electricidad a RTA en lugar de opciones alternativas es demasiado elevado.
: Discutir los objetivos locales de empleos con el inversionista.
: Elaborar cuidadosamente el lenguaje contractual sobre las disposiciones de contenido local
Empleo Creación de empleos Contratación de emigrantes
(definir un plan de empleos con mecanismos de informes/monitoreo y garantizar una revisión
anual de los mecanismos de los planes)
: Discutir los objetivos de contenido local a través del tiempo (empleo y capacitación) con el
Falta de transferencia debido a la
inversionista y la posibilidad de empresas conjuntas con compañías locales (modo más efectivo
Mejor nivel de contratación de emigrantes y a la
de transferencia de conocimiento)
capacitación de contratación de firmas
Transferencia de : Planear las proyecciones de demanda laboral y de servicios y crear/proporcionar cursos de
empleados y compañía extranjeras debido a restricciones
conocimiento y capacitación en consecuencia
paraguayas que prestan de la capacidad humana en el
tecnología : Elaborar cuidadosamente el lenguaje contractual sobre las disposiciones de contenido local
servicios a la empresa Paraguay y falta de
(definir claramente el plan de contratación y capacitación, decidir en que consiste la
de fundición requerimientos contractuales
transferencia de conocimiento y tecnología, establecer mecanismos de informes/monitoreo e
claros y explícitos
implementar una revisión anual)
: Discutir qué proporción del aluminio va a ser procesada localmente
: Discutir los objetivos de contenido local (adquisiciones) con el inversionista durante la fase de
planificación a fin de garantizar que estos sean incluidos en el diseño del plan del inversionista
: Identifica r las potenciales compañías que podrían prestar servicios a las industrias
Economía menos Producción enclave sin primarias/secundarias y proporcionar apoyo técnico a fin de garantizar la calidad necesaria
Diversificación
dependiente de la procesamiento de extracción y : Proporcionar acceso al financiamiento
de la economía
agricultura servicios importados : Elaborar el lenguaje contractual de disposiciones de contenido local (definir claramente lo
que significa “compañía local”, “fuente local”, “bienes y servicios competitivos”; describir el
proceso de licitación para las compañías locales; establecer mecanismos de
informes/monitoreo para las disposiciones de contenido local y acordar acerca de los
mecanismos de revisión
Mejor infraestructura
: Garantizar el acceso a usuarios múltiples y de propósitos múltiples a la infraestructura
de puertos, caminos y Modelo de infraestructura
Infraestructura : Tener en cuenta la demanda/oportunidades de la infraestructura regional durante la fase de
electricidad alrededor enclave
conceptualización
de la inversión
Aumento del PIB
Impacto del PIB recibido solo por
durante el período de :Fomentar enlaces retroactivos hacia la economía local por un fuerte programa de desarrollo
PIB una pequeña minoría de la
construcción y de PYMES
población
operación
48
Aumento en la
: Garantizar un proceso de negociación transparente, publicar acuerdos tarifarios y contratos
capacidad institucional
: Establecer un equipo multi ministerial, incluyendo pericia ambiental y social capaz de evaluar
Capacidad de negociar y Conflicto de intereses y
el impacto de la inversión a largo plazo
Institucional administrar grandes corrupción
: Consultar con la sociedad civil en el proceso de negociación y proporcionar actualizaciones
inversiones
regulares en el proceso de negociación
internacionales
: Utilizar la inversión como herramienta de marketing
Menor riesgo percibido Preocupaciones de que la : Preparar un plan de desarrollo estratégico que involucre a todos los actores de la economía en
Confianza del por los inversionistas atención política se centre en base a consultas de participantes múltiples
inversionista debido a grandes grandes inversiones en lugar de : Crear una agencia a fin de llevar a cabo el plan de desarrollo estratégico y que coordine todas
inversiones pequeños protagonistas las acciones y políticas del gobierno alrededor de dicho plan estratégico – el objetivo es evitar
la multiplicación de políticas duplicativas no coordinadas que busquen el mismo objetivo
Ingresos tarifarios : Ingresos tarifarios inferiores
: Negociar una tarifa aceptable de la electricidad para ambas partes teniendo en cuenta que el
Tarifas de la constantes, que las exportaciones
inversionista también incluirá infraestructura y pagos fiscales en cuenta cuando decida si va a
electricidad garantizados y : Ingresos tarifarios inferiores
invertir.
fácilmente proyectados que las ventas a otros usuarios
: Coordinar con el inversionista a fin de estimar la potencial demanda de bienes y servicios
Aumento de demanda
Demanda durante la fase de construcción
de bienes y servicios Inflación
agregada : Invertir en un programa de desarrollo de PYMES fin de impulsar la productividad y aumentar
locales
la oferta
Aumento neto en la
Disminución en la balanza de
balanza de pagos
pagos durante el período de : Promover enlaces proactivos y retroactivos a fin de limitar las importaciones en la fase de
Balanza de pagos debido a exportaciones
construcción debido a las construcción y aumentar las exportaciones de valor agregado
de elevado valor
importaciones
agregado
: Mayor empleo : Solicitar contractualmente evaluaciones de impacto social y ambiental participativos y
: Aumento de la desigualdad
: Mejor infraestructura detallados y políticas de reasentamientos de ser necesario
Impacto local : Daño ambiental
: Transferencia de : Establecer mecanismos de monitoreo
: Desplazamiento de la población
conocimiento : Discutir impuesto al desarrollo con el inversionista
: Menos exportaciones
competitivas como resultado de
: Importaciones de
la apreciación del tipo de cambio
menor costo como
real : Aumento de la productividad del sector productivo local
Tipo de Cambio resultado de la
: Impacto perjudicial de la : Administración macroeconómica cuidadosa
apreciación del tipo de
economía no negociable que
cambio real
resulte de importaciones de
menor costo
Fuente: Análisis de Equipo, CRU
49
La sección restante analiza varios de los beneficios/riesgos destacados en la Tabla
12.
Costo de Oportunidad de Venta de Electricidad a RTA
En 2011, la Consultoría CRU proporcionó al Gobierno del Paraguay un estudio

detallado referente al proyecto RTA. El modelo del CRU fue utilizado para calcular
el costo cuantificable de oportunidad de venta de los 1.100 MW a RTA en
comparación a las ventas continuadas al Brasil en base a diferentes escenarios
tarifarios92. La primera subsección de más abajo expone la mayor tarifa de
electricidad que RTA estaría dispuesto a pagar sin que se torne negativo al valor
actualizado neto (NPV) y la tasa interna de rentabilidad (IRR) para la compañía. La
segunda subsección maximizará el NPV del Gobierno incluyendo los impuestos
mientras aún se asegura que el NPV y el IRR para RTA sean positivos. Los cambios
fueron realizados al modelo del CRU:
• Cuando fuera accesible, los precios y las variables macroeconómicas fueron

actualizadas con datos de 2011 y 2012. Las variables incluyen: medida
deflacionista del PIB de EUA, Precio al Consumo (CPI), precios del aluminio
(historia de efectivo del LME [Bolsa de Metales de Londres]) y cambios del
CPI del Paraguay. Los precios históricos del aluminio de 3 meses del LME
también fueron actualizados utilizando los últimos pronósticos del CRU, que
prevén un precio del aluminio de aproximadamente US$3,500/tonelada en
2030.
• Todos los costos relacionados de infraestructura del modelo fueron
asignados al Gobierno en lugar de ser compartidos 50/50; reduciendo los
costos anticipados a RTA hará posible que el Gobierno garantice el acceso
múltiple de usuarios a la infraestructura y debitará mayores tasas
impositivas/tarifarias durante la fase operativa. Esto incluye el costo del
dragado del río Paraná, el costo de la subestación de electricidad y el costo
de mejora del puerto. Mediante el financiamiento de esta inversión
anticipada, el Gobierno podrá aumentar los impuestos/tarifas debitados en
una etapa posterior y aumentar el NPV global de RTA. Este cambio en
hipótesis puede ser justificado si el Gobierno tiene acceso a préstamos en
condiciones favorables para dichas inversiones en infraestructura.
Además de los cambios mencionados anteriormente, este escenario asume además

cero impuestos. Esto no es para sugerir que ningún cobro de impuestos sea
deseable. Este informe argumentaría lo contrario (según lo explicado más abajo),
pero la eliminación de los impuestos puede a menudo ilustrar la tarifa máxima de
electricidad que RTA estaría dispuesto a pagar de acuerdo al modelo del CRU.
En base a estos supuestos las columnas azules de la Figura 10 representan los

ingresos anuales estimados de las ventas de electricidad a RTA por 9.567GWh93
92 Se debe notar que los ingresos impositivos y los aranceles de electricidad estimados se basan
meramente en el modelo y no constituyen un reflejo de las propuestas efectuadas por RTA o por el
Gobierno del Paraguay. Las negociaciones se encuentran en una etapa inicial y estas cuestiones aún
deben ser discutidas.
93 1,100MW≈9576450MWh/año
teniendo en cuenta el 3 por ciento de pérdidas de transmisión.94 En base a un
contrato energético de reajuste por inflación vinculado al 100 por ciento con
respecto al CPI95 de los EUA y suponiendo que no existe ningún otro impuesto, RTA
pagaría una tarifa de US$ 36.1/MWh en 2011, que aumenta a US$41.38/MWh en
2017 cuando se inicien las operaciones de acuerdo al modelo. Este cálculo máximo
de la tarifa es consistente con otros estudios que fueron presentados al Gobierno.
Las tres líneas negras representan los ingresos que el Gobierno recibiría de la
venta de electricidad al Brasil en base a un escenario tarifario bajo (costo de oport.
1), medio (costo de oport. 2) y elevado (costo de oport. 3). Hasta 2022, se 96
asume que el Brasil pagará el costo de electricidad promedio de US$

US$37.5/MWh más la compensación de US$8.9/MWh. El costo de electricidad
promedio es ajustado en un 0.95 por ciento por año y la compensación en el
97
CPI de los EUA. En lo sucesivo, el costo de oportunidad difiere, ya que las

98
ganancias depende del acuerdo tarifario de la deuda posterior de ITAIPU.

Actualmente, la tarifa de ITAIPU es ampliamente producida por el servicio de la
deuda. Este dejará de ser el caso cuando la deuda sea repagada totalmente, lo cual
el acuerdo actual del tratado estipula será en 2023.
En el escenario de tarifa baja, se asume que el Brasil y Paraguay comparten el

monto del arancel que actualmente entra en el repago de la deuda. De acuerdo al
CRU, esto se traduciría en un arancel de US$35.1/MWh en 2023. Asumiendo que
este arancel está vinculado al CPI de los EUA en lo sucesivo, la Figura 10 demuestra
que el Gobierno probablemente reciba ingresos superiores de la venta de
1.100MW a RTA en lugar que al Brasil.
94 Proyecto Planta de Aluminio y Complejo Industrial en Paraguay PPT (junio 2012)

95 FMI: Estadísticas Financieras Internacionales
96 Se podría argumentar que las exportaciones con capacidad energética actual y planificada no
continuarán hasta 2050. Sin embargo, el costo de oportunidad necesita ser estimado por la duración
de la empresa de fundición de aluminio. Una vez que las exportaciones dejen de existir, el costo de
oportunidad será relativo a las industrias locales.
97 El aumento anual del costo de energía de acuerdo al Proyecto Planta de Aluminio y Complejo
Industrial en `Paraguay’ PPT (junio 2012). Aunque 3 de los 5 factores que determinan los pagos de
aranceles y de compensación están directamente vinculados al CPI de los EUA, el servicio de la
deuda no está y por tanto se espera que el aumento del arancel hasta 2023 se encuentre por debajo
de la inflación de los EUA.
98 Anexo C del Tratado de ITAIPU.
51
Figura 10: Aranceles de la Electricidad que RTA estaría dispuesto a pagar si
no se impone ningún impuesto
2000
1800
1600
1400
1200
Million US$
1000
800
600
400
200
"
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
2047
2048
2049
2050
Electricity Opp Cost 1 Opp Cost 2 Opp Cost 3
Fuente: modelo CRU, Proyecto Planta de Aluminio y Complejo Industrial en Paraguay PPT (junio 2012)
El escenario de arancel medio asume que el componente del servicio de la deuda

del arancel de energía garantizada irá al Paraguay en lugar de ser compartida (con
un arancel de electricidad garantizada de US$43.8/MWh aumentado en un 0.95 por
ciento hasta 2022 y una compensación de US$8.9/MWH por CPI de los EUA). En
base a este escenario los ingresos de las ventas de electricidad al Brasil siempre
serán superiores a los ingresos de las ventas a RTA99. Finalmente el escenario de
arancel elevado asume que el Paraguay puede vender la electricidad en Brasil al
precio del mercado. En la primera mitad de 2012, el precio promedio del contrato
al punto de generación en Brasil fue de US$ 59.87/MWH (ver la Tabla 17). Inflando
este precio en un 2.5 por ciento hasta 2022 y vinculándolo al CPI de los EUA en lo 100
sucesivo demuestra que las ventas a RTA generarían grandes pérdidas de ingresos.
Contrato Energético vinculado al Metal con un Impuesto sobre la Renta de Recursos
La subsección previa otorga una indicación del máximo arancel por electricidad
que RTA está dispuesto a pagar sin ningún otro impuesto establecido. No obstante,
el arancel de electricidad interviene en gran medida con referencia al análisis del
NPV de RTA, y que estos costos son incurridos anticipadamente en el proyecto.
Otorgando a RTA un arancel inferior por electricidad, pero cobrando impuestos
sobre los ingresos, el Gobierno puede aumentar su recaudación global sin
perjudicar el análisis del NPV de RTA. Esta subsección demuestra que los ingresos
99 Este también es el caso cuando se utilice el precio promedio de electricidad de US$35.1/MWh

como punto de partida.
100 Este es un elemento conservador de inflación ya que se espera que los precios crezcan más
rápido que la inflación según lo explicado en la sección 3.2.
52
globales para el Gobierno aumentan cobrando una tasa arancelaria inferior, pero
también cobrando impuestos.
Para este fin, todos los impuestos del modelo CRU son activados (1 por ciento del
impuesto bruto la renta sobre la porción exportada de las ventas, 9 por ciento de
impuestos sobre los salarios pagados por el empleado, 10 por ciento del impuesto
a la renta personal, 1 por ciento del impuesto a la propiedad, 0.05 por ciento del
impuesto de licencia comercial sobre el valor contable de la planta, 10 por ciento
del impuesto a los beneficios corporativos, 5 por ciento de impuesto sobre todos
los dividendos, 16.5 por ciento de los beneficios del empleado). Asimismo, un 2 por
ciento adicional de impuesto ambiental sobre la inversión total, el 14.3 por ciento
de impuesto sobre los dividendos pagados en el exterior y el 10.7 por ciento sobre
los intereses de préstamos bancarios son aplicados. El impuesto ambiental se
incluye en base a los impactos ambientales adversos que provengan de esta
inversión. El impuesto al dividendo, con un impacto negativo relativamente menor
sobre el NPV de la compañía en comparación al impacto positivo sobre el NPV del
Paraguay, actúa como un elemento disuasorio a la repatriación completa de las
utilidades, y el 10.7 por ciento de tasa impositiva sobre los intereses de préstamos
bancarios está incluido para desalentar la fijación de precios de transferencia.
Finalmente, el modelo incluye además un impuesto sobre la renta de recursos

(RRT), que no era parte del modelo CRU original101. El RRT permite que el
Gobierno aumente su rendimiento una vez que a compañía haya llegado a ser
rentable. La principal ventaja del impuesto sobre la renta de recursos es su
“neutralidad”. El cálculo de una compañía de la rentabilidad de un proyecto (que a
su vez ejerce influencia sobre la decisión de invertir) reduce futuros pagos en
efectivo más que los pagos anticipados; por tanto, los pagos del RRT que serían
efectuados muchos años después de la inversión inicial solo tienen un impacto
mínimo sobre los cálculos de rentabilidad y por tanto no alteran las decisiones de
inversión.
La desventaja del RRT es su complejidad por lo que se refiere a evaluación y

monitoreo. El costo administrativo de mantener un RRT ampliamente depende de
la capacidad del país anfitrión de monitorear el rendimiento de la compañía y
auditar las cuentas, capacidad que debe ser establecida por la administración
tributaria sin tener en cuenta la implementación del impuesto sobre la renta de
recursos (para auditar los pagos del impuesto a la renta comparativa por ejemplo).
En el modelo, el primer umbral del RRT es elegido para que sea el 7 por ciento del
IRR seguido de un Segundo umbral del 11 por ciento según lo observado en la
Figura 11.
101 Aunque dicho impuesto ha sido utilizado en la industria minera, no tenemos conocimiento de su
implementación en el sector de fundición de aluminio. Esto puede ser ampliamente el origen de
márgenes más pequeños de utilidades. Es improbable que RTA esté dispuesta a aceptar un RRT. No
obstante, el mismo ha sido incluido en este documento para fines ilustrativos a fin de comparar los
flujos máximos posibles de ingresos de RTA con flujos potenciales de ingresos de las exportaciones
de electricidad.
53
Figura 11: Impuesto sobre la Renta de Recursos
Incluyendo los impuestos descritos anteriormente y utilizando un contrato de

energía vinculado a los metales a una tasa de indexación del 1.33 por ciento102, la
Figura 12 presenta esos ingresos globales del Gobierno comparados con el ejemplo
de la subsección previa (aunque el arancel de electricidad en 2017 es solo de
US$33.3/MWh). Este es especialmente el caso una vez que el RRT tenga efecto. En
general, el NPV del Gobierno es aumentado en un 15 por ciento, mientras que el
IRR de RTA permanece inalterado.
Figura 12: Ingresos Proyectados de RTA en base al mejor escenario posible

2000
1800
1600
1400
1200
Million US$
1000
800
600
400
200
"
2017
2018
2019
2020
2027
2028
2029
2030
2037
2038
2039
2040
2047
2048
2049
2050
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2041
2042
2043
2044
2045
2046
Electricity National Taxes Employment Beneﬁts Nat. Wage Tax

Personal Income Tax Local/Municipal Tax Import Tariﬀ RRT
Opp Cost 1 Opp Cost 2 Opp Cost 3
Fuente: Proyecciones Modelo, Proyecto Planta de Aluminio y Complejo Industrial en Paraguay PPT (junio 2012)
102Por ejemplo, el precio de la electricidad es siempre 1,33 por ciento del precio del aluminio. En
caso de que el precio del aluminio fuera US$1500/tonelada, el precio de la electricidad sería
US$20/MWh.
54
Como en la figura previa, los tres escenarios de ingresos del Gobierno son
expuestos. En base al escenario de bajos ingresos, el Gobierno puede esperar
mayores ingresos vendiendo la electricidad a RTA, en lugar del Brasil. En base al
escenario de ingresos medios, se podría argumentar que el costo de oportunidad
es compensado por la creación de empleos y los vínculos
descendentes/ascendentes 103. En base al escenario de ingresos elevados, el
Gobierno perdería en forma significativa ingresos como resultado de la venta de
electricidad a RTA en lugar de exportarla. Para poner esto en perspectiva, una
diferencia de USc1/kWh en el arancel de electricidad generaría una pérdida anual
de ingresos para el Gobierno de US$ 96 millones (o US$47.882 por empleado si
2000 empleos directos fueran a ser creados por el proyecto RTA) 104.
Consideramos que dichas pérdidas de ingresos probablemente no serían
compensadas por beneficios no monetarios tales como la creación de empleos y
vínculos. En lugar de ello, el Gobierno podría utilizar mayores ingresos para
construir su infraestructura y establecer capital humano, ambos factores que son
calificados en forma elevada cuando las compañías deciden invertir. Una fuerza
laboral mejor educada y menores obstáculos de infraestructura incentivarán la
inversión en el futuro y por tanto creará más oportunidades de empleos a largo
plazo que una inversión de capital mega intensiva tal como RTA. Los países que se
están centrando exitosamente en atraer mega inversiones y vínculos de
construcción ya están avanzados por lo que se refiere a su infraestructura y capital
humano. El efecto multiplicador y de retorno en una mejor infraestructura y
educación para el Paraguay probablemente sería superior al retorno sobre la
inversión de RTA. Asimismo, con ingresos adicionales, el Gobierno puede crear
empleos en el sector público tales como salud y educación.
Somos optimistas de que el Paraguay puede obtener un buen precio de ventas por
su electricidad en el exterior, superior al arancel actual. Por tanto consideramos
que los escenarios elevados y medios son muy probables mientras que la creación
de empleos y los vínculos descendentes/ascendentes no son garantizados.
Los vecinos del Paraguay están experimentando rápidos aumentos en la demanda

de electricidad, y a costos marginales de generación que habitualmente se
encuentran muy por encima de los US$52.7/MWh que el Paraguay recibe por sus
exportaciones garantizadas de electricidad (ver la Sección 3.2). El Paraguay
probablemente absorberá su capacidad actual de electricidad con su propio uso
local dentro de los próximos 25 años, cambiando de un gran exportador neto de
electricidad a una situación en la cual la demanda local sea equilibrada con la
oferta (ver la Sección 3.2). Por supuesto para entonces el Paraguay probablemente
habrá desarrollado una nueva capacidad hidroeléctrica. No obstante, enfatizamos
que la gran capacidad de exportación neta del Paraguay se reducirá
considerablemente aún sin el proyecto de RTA. Esto meramente destaca la
importancia de considerar los verdaderos costos de oportunidad de los
suministros de electricidad del Paraguay.
103 Utilizando el promedio en lugar del precio garantizado de la electricidad, los ingresos de RTA en
la simulación serían marginalmente superiores a partir de 2032 en adelante debido al RRT.
104 En base al cálculo del CRU que RTA estará consumiendo 9, 576,450 MWh! (1,100MW)
55
Durante nuestras consultas, se planteó que es más probable que los ingresos
provenientes de las inversiones extranjeras directas tales como RTA sean gastados
más responsablemente que los ingresos ‘excepcionales’ de las exportaciones de
electricidad. No obstante, es improbable que el país pueda obtener los beneficios
primarios y secundarios de la inversión de RTA sin un sólido liderazgo y
coordinación institucional. La experiencia ha demostrado que las IEDs de capital
intensivo ha conducido a un mal manejo institucional y por tanto las mejoras
institucionales deben ser una meta en cualquiera de los escenarios. La Sección 3.3
sugiere sistemas de administración de ingresos que puedan ayudar a abordar estas
cuestiones.
Impacto Potencial Macroeconómico de la Inversión de RTA
La inversión de RTA tendrá un impacto sobre las variables macroeconómicas. Se

espera que el PIB crezca 0.5 por ciento durante la fase de construcción y 1.5 por
ciento durante la fase de operación. Durante la fase de construcción, el proyecto
105
tendrá un impacto temporal negativo sobre la balanza de pagos, ya que una gran
proporción de los materiales será importada. Una vez que la producción se inicie y
el aluminio sea exportado, el proyecto tendrá un impacto positivo sobre la balanza
de pagos. Cuanto mayor sea el valor agregado para el aluminio antes de ser
exportado, mayor será el impacto positivo sobre la balanza de pagos. La presión
inflacionaria podría también experimentarse durante la fase de construcción
proveniente de un aumento repentino de la demanda en el sector de la
construcción. Durante este período de tiempo, el Gobierno también necesita
monitorear los movimientos del tipo de cambio. Las afluencias de capitales
combinadas con el aumento de precios podrían poner una presión ascendente
sobre el guaraní, afectando a otros sectores de la exportación. Durante la fase
operativa estos problemas probablemente sea improbable que persistan, ya que el
proyecto de RTA no empleará ni pagará suficientemente a los trabajadores para
afectar al Mercado laboral y/ generar inflación por presión de demanda.
Para calcular las oportunidades de empleo directo de RTA, es mejor echar un

vistazo a empresas de fundición de aluminio de similar envergadura en el mundo.
La tabla 13 demuestra que las cifras de empleo directo varían, pero excluyendo a
Venalum, que es una excepción debido a que el Gobierno venezolano emplea de
manera inusual a un elevado número de trabajadores, el empleo promedio es de
0.0032 trabajadores por tonelada de aluminio producido. Multiplicando esto por el
resultado propuesto del proyecto RTA, el Gobierno puede esperar
aproximadamente 2.000 oportunidades de empleo directo durante la fase
operativa de la planta. Los datos públicamente disponibles sobre los porcentajes
nacionales de empleados son más bien escaso, pero puede esperarse que los
emigrantes, al menos durante los primeros años de operación llenen la mayor
parte de los empleos calificados. Esto continuará hasta que el Paraguay tenga un
mayor grupo de ingenieros capacitados y experimentados.
105 Utilizando el cálculo del CRU y los cálculos del PIB & del índice de deflación del FMI para ajustar
al 2013.
56
Tabla 13: Empresas de fundición de aluminio con una capacidad de
aproximadamente 350.000 Mtpa106
% of output
Capacity Direct Employees National Industrial GDP
Country Plant Shareholders for national
(Mtpa) employees per ton Employees Park contribution
market
• Dubal (50%)
Abu Dabi Emal 750000 2000 0.0027 6 No 6 6
• Mubadala (50%)
Boyne • Rio Tinto alcan (59.4%)
Australia 559000 1300 0.0023 6 No 0% 6
Smelters • Partners (40.6%)
• Alcoa (55%)
Portland
Australia • CITIC (22.5%) 350000 600 0.0017 6 No 0% 6
aluminum
• Marubeni (22.5%)
• Rio Tinto Alcan (52%)
Australia Tomago • Gove Aluminium (36%) 533000 1200 0.0042 6 No 0% 6
• Hydro Aluminum (12%)
• Mumtalakat Holding
Company (69%)
Bahrein Alba • SABIC Investment Company 890000 2730 0.0031 87% No 48% 6
(21%)
• General Public (10%)
• Hydro (51%)
Brazil Albras 460000 1950 0.0042 98% No 3% 6
• NAAC (49%)
Votorantim
Brazil Metais 6 • CBA (100%) 475000 5638 0.0119 6 No 50% 6
CBA
• AMAG (20%)
Canada Alouette • Hydro Aluminum (20%) 572000 1000 0.0017 6 6 50%* 6
• SGF (13.33%)
• Marubeni (6.67%)
Canada Alma • Rio Tinto Alcan (100%) 438000 780 0.0018 6 No 6 6
• Alcoa (75%)
Canada Becancour 430000 1075 0.0025 6 6 6 6
Dubai Dubal • Dubal (100%) 1207000 3800 0.0031 16% No 8% 2.5%
• BHP Billiton (47%)

• Mitsibushi (25%)
Mozambique Mozal 500000 1150 0.0023 6 Yes 0% 3%
• IDC (24%)
• Government (4%)
• Oman Oil Corporation (40%)

Sohar
Oman • ADWEA (40%) 360000 1000 0.0028 70% Yes 60% 0.6%
Aluminium
• Alcan (20%)
• Qatar Petroleum (50%)
Qatar Qatalum 585000 1500 0.0026 6 No 6 6
• Hydro (50%)
Ma’aden
Saudi Arabia 6 740000 6 6 6 No 52% 6
(2014)
South Africa Hillside • BHP Billiton (100%) 700000 2000 0.0029 6 No 0%* 0.9%
Venezuela Venalum • Venalum (100%) 430000 5000 0.0116 6 No 25% 6
Fuente: Análisis de Equipo Emal, Alcoa, Rio Tinto, Alba, Albras, VotoratimMetais, Alouette, Dubal, Banco Mundial ,Shoar, Qatalum, Maadem, BhpBiliton,
Venalum
Ya que las oportunidades de empleo directo son relativamente pequeñas, el

contribuyente más importante del proyecto de RTA es la creación de vínculos para
industrias transformadoras que procesan el aluminio y de vínculos retroactivos
para los proveedores nacionales de bienes y servicios (PYMES). Estos pueden
proveer oportunidades adicionales de empleo, fomentar la transferencia de
conocimiento y diversificar la economía107. Según se observa en la Figura 13,
106 Excluyendoa China, India y Rusia

107 Deacuerdo a la presentación de RTA al Instituto Earth (8 de julio de 2013), RTA reporta que “en
promedio, una empresa de fundición operativa conllevará la creación de aproximadamente 300
PYMES requeridas para proveer bienes y servicios esenciales a la empresa de fundición.” RTA
estima que como resultado, 13.125 empleos directos, indirectos e inducidos serán creados. El
informe prosigue argumentando que el parque industrial tiene el potencial de crear un adicional de
55.000 empleos directos, indirectos e inducidos luego de 10K15 años de operación. Aunque no
tuvimos acceso al estudio subyacente, instamos al Gobierno analizar estos números con cuidado.
57
existen varios estratos de potenciales vínculos en la cadena de valores de la
industria del aluminio. Estos serán abordados en más detalle en la siguiente sub
sección.
Según se observa en la Figura 13, existen varios estratos de vínculos potenciales en

la cadena de valores de la industria del aluminio. Estos serán abordados en más
detalle en la siguiente subsección.
Figura 13: Estructura de la Industria Global del Aluminio
Fuente: Adaptado a partir de NEDLAC (2006) – Metales de China, Informe Nro. 11
Beneficio Secundario
El beneficio para las industrias transformadoras de colocarse cerca de la empresa
de fundición se relaciona con costos inferiores de transporte del insumo principal.
Dependiendo de los acuerdos con RTA, existen también posibilidades para que la
empresa de fundición proporcione a las industrias en estrecha proximidad con el
aluminio en su forma líquida. Esto puede reducir el costo de producción para las
industrias transformadoras, ya que estas no tienen que volver a fundir el aluminio
para propósitos de procesamiento.108 No obstante, la fuente del aluminio es solo
una parte de la ecuación cuando las industrias transformadoras eligen donde
invertir. Otros factores tales como la disponibilidad de mano de obra calificada, la
ubicación del Mercado del producto acabado, la disponibilidad de infraestructura
para operar y el transporte del producto al mercado, y la facilidad de efectuar
transacciones son de igual o mayor importancia. La mayor preocupación en el
contexto paraguayo es la disponibilidad de mano de obra calificada. Especialmente
cuando se desplaza más hacia abajo la cadena de valores, éste factor será de mayor
importancia.
Especialmente el número inducido de empleos puede variar ampliamente dependiendo de las

suposiciones y metodología utilizadas.
108 En consultas de países.
58
La Tabla 13 demuestra que solo un tercio de las grandes empresas de fundición de
aluminio de nuestra muestra procesan 50 por ciento o más localmente. Dichos
proyectos están ubicados en Arabia Saudita, Omán, Brasil y Canadá, y se benefician
de una fuerte intervención del gobierno. En la mayoría de los casos, el aluminio se
exporta en forma de lingote y procesado en otro lugar. Existe una estadística
aleccionadora que ve que el Gobierno paraguayo está poniendo mucha esperanza
en el establecimiento de industrias transformadoras en el parque industrial
propuesto. En Mozambique por ejemplo, el Gobierno no ha podido atraer
industrias que procesen 500.000 Mtpa de aluminio de la empresa MOZAL de BHP
Billiton que se construyó en 1999. Solo actualmente, 14 años después de su
construcción, existen perspectivas para el aluminio local luego del anuncio de
Midal de que había llegado a un acuerdo con BHP Billiton de procesar 10 por ciento
del aluminio localmente. 109
El Gobierno del Paraguay ha suscrito un memorando de entendimiento con RTA a

fin de incluir un parque industrial alrededor de la empresa de fundición de
aluminio, con el objetivo de atraer compañías transformadoras que utilizan
aluminio como el insumo primario en el proceso de producción y proporciona el
marco correcto para otras industrias que desean establecerse en el Paraguay. La
Tabla 14 demuestra que 13 compañías con 14 proyectos han presentado cartas de
interés hacia el Gobierno de instalarse en el parque industrial propuesto. Siete
proyectos están interesados en utilizar el aluminio de RTA en forma líquida para
un procesamiento primario y 5 proyectos no están relacionados con la empresa de
fundición de aluminio.
Aunque sea un signo positivo que las compañías hayan expresado un interés en
invertir en el parque industrial, estas cartas deben interpretarse con precaución.
Existen varios factores que finalmente ejercerán influencia sobre la decisión final
de proceder con una inversión y muchas no son dependientes de la creación del
parque industrial y/o acceso al insumo principal. Una manera de incentivar el
procesamiento local del aluminio es la introducción de un impuesto de
importación sobre el aluminio no procesado. Objetivos de procesamiento podrían
ser parte del proceso de negociación con RTA, siendo el impuesto sobre
exportaciones aplicado sobre cualquier aluminio no procesado por encima de los
objetivos acordados. Si el Gobierno puede lograr dicho acuerdo con RTA, el mismo
debe incluir las variables de ingresos impositivos y creación de empleos que
resulten del beneficio secundario en el análisis de costos de oportunidad. No
obstante, en base a experiencias de otras empresas de fundición de gran
envergadura en el mundo, consideramos que sería erróneo incluir estas variables
meramente en base a un memorando de entendimiento referente a un parque
industrial que no es obligatorio y a cartas de interés.
109 http://www.macauhub.com.mo/en/2011/09/01/investmentsKinKbeluluaneKindustrialKparkK
inKmozambiqueKareKincreasing/
59
Tabla 14: Compañías que han presentado una carta de interés de invertir en
el parque industrial
Contry of Aluminum
Name Activity Electricity demand
origin requirement (mT)
Bahrein Midal Cables Ltd. Cables 50,0005100,000
Brazil Phelps Dodge International Ltd. Cables 40,000
Brazil Alpex Aluminio Ltda. Extrusion 20,000
Brazil Inbra Metais Aluminum Alloys 25,000 4GWh p.a.
Brazil Inbra Metais Oxide & Zinc Alloys 1.5GWh p.a.
Brazil Inbra Metais Scrap recycling 500 MW
Brazil Mextra Engenharía Extractiva de Metais Alloys 25,000
Brazil CDA Comercio Industria de Metais Ltda Extrusion and laminates 100,000
Brazil Delp Engenharía Mecánica SA Metalware 2MW
Brazil Metalur Secondary aluminum
Germany Linde Gas Industrial gases 20MW
Brazil Sipet Agropastoril Pecuaria Ferroalloy plant 100MW
India Novelis do Brasil Ltda. Cement 35MW
India Novelis do Brasil Ltda. Laminates 42,000
Fuente: GTN
Vínculos con los PYMES
Para maximizar el impacto de la inversión de la empresa de fundición de aluminio,

el Gobierno debe apuntar a fomentar vínculos retroactivos con los PYMES locales.
Aparte de un aumento de la actividad económica, estos vínculos también tienen el
potencial de aumentar la transferencia de conocimiento y tecnología. No obstante,
las compañías internacionales tales como RTA tienen ciertos estándares que
necesitan ser cumplidos en varios países en desarrollo, los proveedores locales de
servicios no pueden cumplirlo. Esta discordancia de oferta y demanda puede
conducir a un modelo enclave donde la inversión internacional sea separada del
país de operación y hasta los servicios básicos son importados. Cuando las
comunidades locales se sienten excluidas de los beneficios que la inversión tenía
planificado producir, la situación puede escalar y conducir a tensiones locales y
protestas.
Para evitar dicho escenario, el Gobierno necesita aplicar las disposiciones de

contenido local. El contrato debería exponer el porcentaje de bienes y servicios
localmente adquiridos durante un período acordado de tiempo. En la medida en
que los proveedores locales aprendan a cumplir los estándares y los nuevos
proveedores sean capacitados, el plan de contenido local podría ser actualizado y
los objetivos ser aumentados. Los procedimientos de licitación deben ser
adaptados a los estándares locales y los mecanismos de informes y monitoreo
necesitan ser establecidos a fin de garantizar que se cumplan los compromisos. A
fin de apoyar a los proveedores de servicios locales, un programa de vínculos
podría ser establecido, lo cual ayuda a los PYMES locales a cumplir los estándares
de calidad. La empresa de fundición de aluminio Mozal de Mozambique es un buen
60
estudio de caso que demuestra cuán difícil fue crear vínculos retroactivos y la
importancia del Gobierno dirigió programas de apoyo para incentivarlos.
Casilla 7: Programa de Vínculos para la Empresa de Mozal de Fundición de

Aluminio de Mozambique
Con una perspectiva de crear mayores beneficios a partir de la inversión

extranjera directa, el Gobierno de Mozambique creó la plataforma de políticas
para programas de vínculos de PYMES. En 1998/1999, antes del inicio de
operaciones de Mozal, el Centro de Producción de Inversiones (CPI) llevó a cabo
una encuesta a fin de identificar los potenciales vínculos retroactivos. El mismo
concluyó que el 90por ciento de los 370 PYMES identificados no tenían los
estándares de calidad, la capacidad tecnológica o la experiencia para
proporcionar los servicios necesarios 110. En cooperación con la Corporación
Financiera Internacional (IFC), Mozal lanzó su programa de desarrollo de PYMES
en 2001 para establecer la capacidad local a fin de cumplir los requerimientos de
las adquisiciones de Mozal. Durante la primera fase de construcción los vínculos
con la economía de Mozambique fueron mínimos, principalmente debido a que
los contratos fueron agrupados con componentes que los PYMES de Mozambique
no pudieron cumplir y debido a que los contratos de las adquisiciones estaban en
inglés.111 Durante la segunda fase de construcción y posterior fase operativa, el
programa identificó contratos específicos, que podrían ser conseguidos
localmente. Mozal aumentó su gasto mensual de US$ 5 millones con 40 firmas
locales en 2002 a US$ 17 millones con 250 firmas en 2007.112Entre 2006 y 2009
aproximadamente 140 PYMES fueron adiestradas en capacitación administrativa
y técnica, y 75 PYMES se inscribieron activamente en el programa.113
Ha habido críticas de que varios de los PYMES, aunque fueron registrados en
Mozambique, estaban importando la mayoría de las mercaderías de Sudáfrica y
no las fabricaban en Mozambique. En promedio, aproximadamente dos tercios del
gasto efectuado en las compañías de Mozambique se han ido a importaciones de
materia prima y mercaderías intermedias, piezas de repuesto, equipos, energía y
combustible de Sudáfrica. El valor agregado por tanto tuvo un impacto limitado
sobre la economía local.114
La experiencia de Mozambique demuestra que es necesario que el gobierno trabaje

estrechamente con los inversionistas a fin de garantizar la creación de vínculos
retroactivos.
El primer paso implica la identificación de los bienes y servicios que podrían ser
potencialmente demandados por el proyecto RTA y las industrias secundarias
durante las fases de construcción y operación. La Tabla 15 podría ser utilizada
110 Castel - Branco y Goldin (2003) –Impactos de la Empresa Mozal de Fundición sobre la economía
de Mozambique.
111 Robins, etal2009–TNCFDI Firmas y vínculos locales de las PYMES: Reflejando tres estudios de
casos SADC
112 IFC2007
113 IFC Informe referente a MozLink
114 Castel-Branco y Goldin (2003) –Impactos de la Empresa de Fundición de aluminio Mozal en la
economía de Mozambique
61
como ejemplo de referencia considerando tres factores clave que ejercen impacto
sobre el empleo y la generación de ingresos a nivel local: (1) ya sea los bienes o
servicios podrían ser abastecidos del mercado local, regional o nacional; (2) el
nivel potencial de demanda; y (3) los requerimientos de capacidad de los
trabajadores. Este tipo de análisis ayudarán a identificar la brecha entre la oferta y
la demanda y ayudarán a establecer un programa de capacitación que aborda las
necesidades particulares. Dicho análisis debe ser el producto de un esfuerzo
conjunto entre RTA y el Gobierno.
Tabla 15: Oportunidades Comerciales para Adquisiciones Locales

Tipo Ubicación del Suministro Nivel de Demanda Capacidad Requerida Bienes y Servicios
Bienes* (no alimentos) Nacional Medio Capacidad Media Repuestos de Autos
Bienes* (no alimentos) Nacional Medio Capacidad Media Vehíc. de motor peq
Bienes* (no alimentos) Nacional Elevado Capacidad Media Combustible, lubric, grasas
Bienes* (no alimentos) Nacional Elevado Capacidad Media Suministros de limpieza
Bienes* (no alimentos) Local Elevado Capacidad Media Uniformes
Bienes* (no alimentos) Local Elevado Capacidad Media Muebles y aparejos
Bienes* (no alimentos) Nacional Elevado Capacidad Media Suministros de salud
Bienes* (no alimentos) Local Elevado Capacidad Media Equipos de lavandería
Bienes* (no alimentos) Nacional Elevado Capacidad Media Herramientas y repuestos
Bienes* (no alimentos) Local Elevado Capacidad Media Equipos de oficina
Bienes* (no alimentos) Local Medio Capacidad Media Aparatos y elementos eléctr.
Bienes* (no alimentos) Nacional Medio Capacidad Media Suministros de construcción
Bienes* (no alimentos) Nacional Bajo Capacidad Elevada Hardware y Software
Fuente: Análisis de Equipo
Aparte de discutir estas cuestiones con el inversionista, las instituciones

gubernamentales también necesitan coordinar entre sí. El Viceministerio de las
PYMES debe estar en estrecho contacto con REDIEX a fin de proyectar inversiones
y entender mejor los requerimientos de los inversionistas. Junto con el Ministerio
de Educación el mismo necesita diseñar e implementar programas de capacitación.
Una estrategia de apoyo de PYMES a largo plazo debe ser elaborada que capacite a
los proveedores locales con referencia a los estándares internacionales,
certificación de calidad, acceso al crédito, capacidades administrativas,
compartimiento de conocimiento y acceso a información del Mercado. Estos
programas de capacitación necesitan ser diseñados para inversiones proyectadas y
estándares existentes de proveedores locales. La Figura 14 presenta el modelo que
fue adoptado en Mozambique luego de años de lucha para aumentar los vínculos
con la economía local.
Asimismo, se debe incentivar a los inversionistas a fin de establecer Centros de

Empresas/Centros para la Transferencia de Conocimiento e Incubadoras de
Empresas. Rio Tinto 115 tiene experiencia utilizando modelos de centros de
empresas o incubadoras de empresas para proporcionar ventanillas únicas para
que las PYMES accedan a oportunidades de contratos, sistemas electrónicos de
adquisiciones, cursos de capacitación, herramientas de tecnología de información y
115 Tal como BP en Azerbaiyán, Exxon en Chad y Rio Tinto en Australia
62
comunicaciones, y servicios de desarrollo comercial. Estos centros pueden además
servir como incubadoras para microempresarios116.
Figura 14: Desarrollo de PYMES a través de PYMES a través de Vínculos

Comerciales – Modelo Mozlink
SME
assessment
Preparation and Closure
Secure Self- In-depth

manageme Select improvement evaluatio
nt by SMEs, n
SMEs and 12-Month Cycle for 1
commitmen trainings and Lesson
Batch of SMEs
t mentoring s
Select learne
partner d
s Dissemination
Assessment
Form Replication
Evaluation of and review of
steering
cycle and SMEs’
committee
lessons learned progress, and
award
Key Success Factors

Program details
SMEs Alignment of incentives

Partners among internal
15–20 SMEs in each batch
stakeholders in the lead
Context Mentors company
Lead Company
4 business and Well-defined roles for
Construction Developme
technical mentors per each partner
and operation nt
batch
Institutions SMEs’ willingness to
phase Duration
Local change business practice
Existing local 12-month cycle for 1 batch
Business Highly motivated team of
SME base
Organization Number of batch cycles mentors (preferably in-
Local BDS providers dependent on company, house)
SMEs
SME targets, and mentor A well planned and
availability
coordinated
program
Fuente: IFC (2007) –Desarrollo de PYMES a través de vínculos comerciales
Finalmente, es importante que el Gobierno elabore cuidadosamente las

disposiciones del contenido local. La especificidad de las disposiciones garantizará
la mejor aplicación de los requisitos. La Tabla 16 describe los desafíos legales
comunes en las disposiciones de contenido local que pueden ser interpretados de
manera diferente por el inversionista y los funcionarios del Gobierno y por tanto
puede conducir a tecnicismos.
Tabla 16: Desafíos Legales para Disposiciones de Contenido Local

Desafíos Tecnicismos Solución
En caso de que no se acuerde

ninguna definición adecuada “Compañía Local”: participación
Definición de “compañía existe la posibilidad de contar con significativa de “locales” en la
local” proveedores que estén localmente titularidad, administración y empleo
registrados pero sin ninguna (significativa a ser definida)
titularidad local o empleo local
116 Párrafo adaptado

http://www.vcc.columbia.edu/files/vale/content/Zambezi_Resource_Based_DevelopmetK
_Final_Consultative_Draft.pdf
63
Posible abastecer de compañías
Definición de “Bienes Locales”= “alto nivel de
comerciales de titularidad local o
“abastecimiento local y valores agregados locales” (alto nivel
localmente registradas – en lugar
bienes locales” a ser definido)
de localmente fabricadas
Es fácil esconderse detrás del

argumento de que los bienes y
servicios locales no son
competitivos cuando la cláusula Es más eficiente requerir un
incluye “abastecimiento de bienes abastecimiento local “salvo en
Definición de
localmente cuando los precios se circunstancias en que la Compañía
“competitivo”
encuentran en términos pueda demostrar que no es
internacionales competitivos y los económicamente razonable hacerlo.
bienes y servicios de calidad son
comparables con los estándares
internacionales”
En caso de que ningún

requerimiento de revisiones
Establecer mecanismos para
periódicas del plan sea
actualización periódica de la lista de
Plan de contenido local establecido, el mega proyecto
bienes foráneos/bienes locales sobre
siempre utilizará los mismos
una escala de tiempo
objetivos establecidos al principio
del proyecto
Si no fuera realizado en el estudio

Tiempo para la Requerir un plan de contenido local
de factibilidad, el mismo no será
Planificación de antes de la aprobación del estudio de
parte de la planificación y el
Contenido Local factibilidad.
financiamiento
Fuente: Análisis del Equipo
Más allá de garantizar firmes disposiciones contractuales locales, el Gobierno debe

cerciorarse de que el marco de inversión para el Paraguay según lo descrito en el
Anexo B es actualizado a fin de maximizar el impacto de la inversión en la
economía global.
1. Un acceso confiable a electricidad limpia a precios competitivos impulsará el

crecimiento y la inversión en el sector de manufactura. Para orientar estas
inversiones, una estrategia industrial y políticas podrían prepararse en base
a las ventajas comparativas del Paraguay y a las metas que el Gobierno tiene
por objeto lograr. A corto plazo el sector agro productor podría ser
priorizado, considerando que ello agregaría un valor agregado a los
productos agrícolas y tiene el potencial de proporcionar varias
oportunidades de empleo. El Gobierno podría utilizar el método del espacio
del producto para optar por un ‘camino de diversificación’ en lo sucesivo. La
planificación del corredor espacial y los parques industriales pueden ser
utilizados como una herramienta para dar apoyo dirigido al sector de
manufactura, pero el Gobierno necesita garantizar la participación privada
para compartir el riesgo; elegir la ubicación correcta en base al acceso a la
infraestructura, a los mercados y a la mano de obra; el plan para programas
educativos a fin de establecer las capacidades de la mano de obra que
trabaja en el parque; y establecer un marco reglamentario que garantice los
vínculos con la economía local.
64
2. Las industrias electrointensivas y particularmente el sector de fundición de
aluminio no crean por sí mismas varias oportunidades de empleo, y no se
garantizan vínculos con la economía local. Al considerar la venta de
electricidad a de electricidad a inversionistas extranjeros electrointensivos
tales como la empresa propuesta RTA de fundición de aluminio, el Gobierno
debe ser cuidadoso en considerar el costo de oportunidad de la electricidad.
Salvo existan excedentes verdaderamente significativos del proyecto RTA,
el proyecto propuesto no pagará menos en aranceles e impuestos que el
Paraguay recibiría de la venta de la electricidad directamente al Brasil o a
otros mercados extranjeros. Consideramos que es improbable que dichas
pérdidas de ganancias sean compensadas por beneficios no monetarios
tales como la creación de empleos y vínculos cruzados de sectores. El
Gobierno podría y debería utilizar los ingresos más elevados para construir
su infraestructura y capacitar a su capital humano, ambos factores que son
calificados en gran medida cuando compañías extranjeras deciden invertir.
Los países que se están centrando exitosamente en atraer mega inversiones
y establecer vínculos ya están avanzados por lo que se refiere a su
infraestructura y capital humano. Una fuerza laboral mejor capacitada y
menores obstáculos de infraestructura incentivará la inversión en el futuro
y por tanto tenderá a crear aún más oportunidades de empleo a largo plazo
que una inversión mega intensiva de capital tal como RTA.
3. La decisión del Gobierno de aceptar la potencial inversión de RTA es muy

dependiente de la negociación posterior de la deuda de ITAIPU con el Brasil
y el precio que el Paraguay pueda esperar recibir de futuras exportaciones
de electricidad. En base a los precios actuales y anticipados del aluminio, y
dado el modelo comercial de la industria del aluminio, es probable que el
Gobierno necesite vender su electricidad a la empresa de fundición a un
precio inferior que si estuvieran exportándola a los países vecinos al precio
del mercado. Expresamos nuestra precaución sobre cualquier acuerdo tal.
En caso de que el Gobierno prosiga con la propuesta, se recomienda que: (1)
acepte la propuesta del proyecto solo si los ingresos del Gobierno del
proyecto no son significativamente inferiores a los ingresos de las
exportaciones de electricidad; (2) el mismo cree el ambiente reglamentario
y comercial correcto para atraer industrias transformadoras; (3) el mismo
incluya disposiciones de contenido local en el contrato a fin de establecer
tecnología actualizada y vínculos retroactivos con la economía local, (4)
requiera que RTA establezca un programa comercial/de capacitación
incubador a fin de ayudar a las PYMES locales a cumplir con los estándares
de calidad para bienes y servicios con respecto a la empresa de fundición, y
(5) se cerciore de que se establezcan y cumplan reglamentos relativos al
medioambiente.
65
3. Precio justo de ventas de energía eléctrica
Este capítulo abordará los ingresos pasados y potenciales futuras de electricidad
de ITAIPU. Como recurso individual más importante del Paraguay, la energía
hidroeléctrica vendida al Brasil debe ser cotizada de manera apropiada. Las
pruebas sugieren, no obstante, que las ventas provenientes de la electricidad han
sido sistemáticamente sub cotizadas en el precio durante tres décadas,
conduciendo a pérdidas significativas de ingresos por parte del Paraguay. En el
futuro, Paraguay deberá vender su excedente de energía eléctrica de la represa de
ITAIPU a precios regionales de mercado.
3.1. Ventas de Energía Eléctrica a ITAIPU en el pasado
ITAIPU fue construida en la suposición de que Brasil y Paraguay compartirían en

forma equitativa los beneficios de la energía hidroeléctrica.117 Se reconoció que el
Paraguay tendría un uso local inferior que su asignación de la mitad de la energía
hidroeléctrica, de tal modo a que la misma venda su excedente de electricidad al
Brasil y obtenga ingresos de exportación sobre dichas ventas. El Tratado original
de ITAIPU requiere un precio justo sobre dichas ventas provenientes de las
exportaciones. En nuestro cálculo, Paraguay no ha estado recibiendo un precio
justo de mercado durante la duración del proyecto.
Para calcular un precio justo de mercado, necesitamos comprender el modelo de

cotización de ITAIPU. La producción de electricidad de ITAIPU es propiedad
conjunta del Brasil y del Paraguay sobre una base de 50K50. ITAIPU Binacional
(IB) vende la electricidad a los dos países a un precio dado en USD por MWh.
Asimismo, cuando el Paraguay exporta una parte de su electricidad al Brasil, Brasil
efectúa un pago adicional al Paraguay conocido como pago de compensación. Una
vez que IB recibe los ingresos en concepto de sus ventas a ambos países, la misma
utiliza los ingresos para tres propósitos principales: honrar la deuda pendiente de
IB (costo de cargas financieras de préstamos + costo de amortizaciones de
préstamos), a fin de pagar las operaciones y el mantenimiento (costo de cargas de
administración y supervisión + costo de gastos de explotación), y efectuar un pago de
regalías (costo de royalties) a cada país cada año sobre una base de 50K50. Una
pequeña proporción se utiliza además para repagar la inversión del capital inicial
de las compañías de servicio público (costo de utilidades de capital).
Definamos las variables de la siguiente manera:
GWh horas giga watt anuales de IB vendidas por IB

GWhP producción anual de IB en posesión del Paraguay (= 50% of GWh)
GWhD producción anual de IB utilizada localmente por el Paraguay
GWhX Exportaciones provenientes de la electricidad del Paraguay al Brasil
(GWhX = GWhP – GWhD)
P Precio de la Electricidad vendida por IB al Brasil y al Paraguay por
giga watt hora
117Para obtener una visión general de la historia de la deuda de ITAIPU, sírvase referirse al anexo C.
66
DS Servicio de la deuda de IB por giga watt hora
OM Costos de operaciones y mantenimiento por giga watt hora
R Regalías por giga watt hora
C Compensación pagada por Brasil por giga watt horas de
importaciones
FMP Precio justo de mercado de un giga watt hora vendido por Paraguay
al Brasil
T Costo de transmisión por giga watt hora al Mercado del Brasil
PW Precio mayorista de electricidad a los distribuidores de energía
brasileños
NE Ingresos netos del Paraguay por giga watt hora de las exportaciones
Tenemos las siguientes relaciones clave.
Primero, Brasil paga P + C + T por giga watt hora de las importaciones del
Paraguay, equivalente al precio pagado a IB más la compensación pagada al
Paraguay más el costo de transmisión de ITAIPU a São Paulo. Paraguay, por su
parte, recibe la suma de royalties R y los pagos de compensación C por giga watt
hora de exportaciones de la electricidad: R + C.
Un precio justo de mercado FMP por la compra del Brasil de las exportaciones de
electricidad del Paraguay sería el menor costo alternativo para Brasil de
electricidad de una fuente que no sea ITAIPU, en otras palabras el costo de
oportunidad de la energía de ITAIPU. Una aproximación estimada de este costo
alternativo es el precio mayorista de electricidad adquirido por los distribuidores
del mercado de São Paulo, PW.
Por tanto, en un acuerdo justo de mercado, PW = P + C + T. Paraguay obtendría

pagos de compensación equivalentes a:
C = PW K P K T
Ya que el precio recibido por ITAIPU, P, es equivalente al servicio de la deuda (DS)

más las operaciones y el mantenimiento (OM) más los royalties (R), podemos decir
que la compensación que debería recibirse por Paraguay es equivalente a:
C = PW K DS K OM K R K T
Cambiando a R al otro lado, el valor justo total de los ingresos del Paraguay por
giga watt hora de las exportaciones, C + R, es por tanto dado por:
C+R = PW K DS K OM K T
Esta fórmula significa que en total Paraguay debería recibir el precio mayorista de
electricidad en Sao Paulo menos el costo del servicio de la deuda menos las
operaciones y el mantenimiento menos los costos de transmisión.
Pongamos algunos números en esto.
67
Para calcular el servicio de la deuda, tomamos las inversiones directas por año t en
el Proyecto de ITAIPU comenzando en 1974, indicadas como DI (t) y medidas en
los precios de 2012 ajustados con respecto a la inflación. Asumimos que el
proyecto es financiado durante 50 años (1974K2023) por la deuda denominada en
dólares de los EUA a un 5% de porcentaje de interés real, utilizando el Índice del
Precio al Consumidor de los EUA como el índice de deflación. Cada año, IB vende el
monto de GWh (t) giga watt horas. Luego, el costo de capital del proyecto por giga
watt hora podrá ser calculado como el servicio de la deuda por giga watt hora DS
(en precios de 2012) que compensa las deudas exactamente en 2023. En otras
palabras, determinamos el DS que resuelve la siguiente ecuación:
!"!# !"!#
(! + !)!(!!!"#$) !" ∗ !"# ! = !+! ! !!!"#$

!"(!)
!!!"#$ !!!"#$
Cuando calculamos el costo real del servicio de la deuda del proyecto,

determinamos que el mismo llega a $31,200 por GWh. Utilizando un cálculo similar
para el OM, determinamos que en promedio las operaciones y el mantenimiento
del proyecto han llegado a $6,500 por GWh. Para el año 2010, el OM fue de
$12,170/GWh. Estimamos los costos de transmisión como de aproximadamente
$4,400 por GWh.
Considerar la situación en 2012. El precio mayorista en Brasil para la electricidad

fue de aproximadamente $85,000 por giga watt hora.118 Sobre esta base, Paraguay
debería haber recibido compensación más royalties, C+R, equivalentes a:
$37,230 por GWhX = $85,000 K $31,200 K $12,170 K $4,400 por GWhX
En realidad, Paraguay recibió mucho menos que esto. En 2012, los pagos de
compensación del Brasil al Paraguay fueron solo de $9.350 por giga watt hora y los
royalties fueron de $5,060 por giga watt hora, por un total de $14,410 por giga
watt hora.119 La diferencia es por supuesto considerable. Ya que Paraguay exportó
32.805 GWhX al Brasil, la diferencia entre $37,230 y $14,410 por GWhX asciende a
una pérdida de ganancias para el Paraguay de $748.6 millones solo en 2012.
Es nuestra opinión que el Paraguay ha sido dramáticamente sub compensado con

respecto a la exportación de electricidad al Brasil desde el inicio de ITAIPU. Por
ejemplo, antes de 2011, los pagos de compensación al Paraguay fueron solo de
$3.064 por GWh (en los precios de 2012). Durante todo el período, la suma de
royalties y pagos de compensación fue consistentemente muy baja, aparentemente
muy por debajo del precio justo de mercado para los ingresos provenientes de las
exportaciones del Paraguay. Si se calcula cuidadosamente, los ingresos perdidos
118De acuerdo a ANEEL, el arancel promedio de electricidad en la región Oriental del Sur del Brasil
en 2012 fue de G294.87/MWh. Utilizando la descomposición de ANEELs del arancel, los cargos de
generación y transmisión conforman el 35.8% y el 6.7% respectivamente. La adición de estos dos
componentes conforma el PW.
119Los cálculos se basaron en datos recibidos por el banco Central referentes al consumo de
electricidad, los ingresos de royalties y los ingresos de compensación.
68
del Paraguay llegarían a varios miles de millones de dólares. No hemos hecho ese
cálculo ya que no fuimos informados de una evaluación precisa del precio del
mercado mayorista de la electricidad en Brasil (por ejemplo, el precio alternativo
con respecto a la electricidad de IB), no obstante sospechamos que una cuidadosa
contabilidad de todos los precios y costos demostrarían que Brasil ha sub pagado
al Paraguay en forma significativa durante décadas.
No esperamos que los pagos insuficientes pasados sean todos efectuados a través
de un aumento de compensación. Paraguay, estuvo de acuerdo en el pasado con
estas bajas tarifas, aunque el poder de negociación estaba del lado del Brasil. Aun
así, consideramos que la compensación pagada actualmente al Paraguay por Brasil
debe aumentar de manera considerable, considerando el precio justo de mercado
para el Paraguay de sus ventas de electricidad, y la historia de pagos insuficientes
pasados. Esto por supuesto reducirá el superávit ganado por las compañías de
energía brasileñas que están obteniendo electricidad de IB a precios inferiores al
del mercado. No obstante, no existe ninguna razón por la cual el Paraguay deba
estar subsidiando el mercado brasileño.
A fin de calcular un precio justo de mercado, los dos países pueden considerar el
establecimiento de un comité independiente a fin de apoyar una nueva estructura
de precios. Este comité podría recurrir a un asesoramiento de organismos
internacionales tales como el FMI, que podría revisar los precios pasados además
de los precios de la energía en mercados terceros, tales como Argentina, Chile y
Uruguay como evidencia adicional del precio justo de mercado de las
exportaciones de electricidad del Paraguay. Luego de 2023 las exportaciones de
electricidad del Paraguay también deben ser dirigidas a dichos mercados
alternativos.
Notar además que los cálculos de esta sección pone más dudas en los términos
propuestos del proyecto relativo al aluminio, ya que el precio apropiado para la
comparación de dicho proyecto podría no ser el precio predominante actual sino el
precio que Brasil y Paraguay acuerden en el futuro considerando la evidencia de
que las tarifas de compensación de la actualidad necesitan ser reajustadas en
forma ascendente.
3.2 Demanda Regional y Negociaciones de Tarifas
La Figura 15 presenta la oferta y la demanda estimada del suministro de

electricidad para las próximas tres décadas. La línea azul representa el crecimiento
de la demanda estimada por el CRU, que se basa en los índices de crecimiento
histórico del cliente120 del Paraguay, las proyecciones del crecimiento del PIB, las
proyecciones del crecimiento de la población, y los índices del crecimiento del
consumo del cliente similares a aquellos experimentados en países que tenían un
PIB similar per cápita que el Paraguay en 1990.121
120 Estos se dividen en clientes residenciales – crecimiento de clientes/población (2001K2010) y

clientes comerciales – clientes/PIB per cápita (2001K2010).
121 La relación histórica se basa en Botsuana, Brasil, Chile, Malasia, Sudáfrica y Uruguay entre 1990K
2008.
69
La línea roja agrega la demanda adicional de electricidad proveniente de la
sustitución del consumo de Madera de combustible/carbón vegetal y la
transformación del transporte (ver el capítulo 4). Finalmente, la línea verde agrega
la demanda de la energía que sería incurrida proveniente de la inversión de RTA.
Del lado de la oferta, la línea amarilla clara presenta el suministro de electricidad si
ninguna otra fuente de energía se construye y la línea amarilla oscura presenta las
proyecciones incluyendo el proyecto planificado Corpus Christi (CC)
Figura 15: Oferta y Demanda local de Electricidad
120000
100000
Electric demand/supply (GWh)
80000
60000
40000
20000
"
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
Baseline " 5.8% compounded annual growth Generation " no increase
Generation with CC Baseline Growth + Biomass + Transport transformation
Baseline Growth + Biomass + Public Transport + RTA
FUENTE: CRU, análisis de equipo
Cuando se tenga en cuenta la sustitución de la madera de combustible/carbón

vegetal y la transformación del transporte público, el Paraguay dejará de tener un
exceso de energía 3K4 años antes del escenario que no tome en cuenta estos
aspectos (dependiendo si se construye Corpus Christi). Con el proyecto RTA
establecido, el Paraguay absorbería toda esta energía incluso 4K5 años antes.
En base a estos cálculos, la Figura 16 demuestra que el Paraguay estará exportando

un exceso de electricidad durante al menos las siguientes dos décadas.
70
Figura 16: Electricidad disponible para las exportaciones con y sin el Proyecto
RTA
50000
40000
30000
Electricity Exports (GWh)
20000
10000
!
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
10000
20000
Elextricity Exports without RTA Electricty Exports with RTA
Es imperativo que el país reciba un precio justo por estas exportaciones. La tabla
17 demuestra que los precios actuales del mercado en el punto de generación de la
región son relativamente elevados en comparación a los del Paraguay, que se
encuentra aproximadamente en US$29/MWh.122 En base a un método correcto de
negociación, el Paraguay podría por tanto cosechar los beneficios de ingresos
superiores en concepto de venta de electricidad.
Tabla 17: Precio de Contrato y Precios Spot en concepto de Electricidad (1er

semestre de 2012) de los países vecinos del Paraguay
Argentina Bolivia Brasil Chile Uruguay
Precio Promedio de Contratos en el Punto 73.69 37.74 59.87 139.77 165.00
de Generación (US$/MWh)
Precio Promedio Spot en el Punto de 69.64 46.44 57.69 276.09 249.02
Generación (US$/MWh)
Fuente: Comisión de Integración Energética Regional
En el futuro, se espera que los precios de electricidad de la región aumenten aún

más. De acuerdo a los pronósticos de la Agencia Internacional de Energía (IEA), el
consumo de electricidad de América Latina va a crecer a un índice promedio de 2.9
por ciento hasta 2035123 proveniente de un elevado crecimiento económico e
índices de crecimiento del consumo per cápita. El Banco Mundial pronostica
índices de crecimiento de demanda de electricidad aún mayores. Aunque se asume
que el PIB en América Latina va a crecer aproximadamente el 3 por ciento entre
2008 y 2035, la demanda de electricidad crecerá un 3.7 por ciento. Se espera que el
promedio de crecimiento en los países del Cono Sur124 sea del 2.8 por ciento y se
espera que el Brasil tenga el mayor índice de crecimiento de demanda de
122PPT Ministros (2012): Proyecto Planta de Aluminio y Complejo Industrial en Paraguay
123 Grupo de Política Energética (agosto de 2012): Futuro de la Energía de América Latina.
124 Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay.
71
electricidad con un promedio del 4.7 por ciento.125 Para 2030, se pronostica que el
consumo estará en aproximadamente 2,500 TWh, casi el doble del consumo actual.
La Figura 17 presenta una visión general de las proyecciones de demanda de
electricidad de los países de la región y demuestra que Brasil es por lejos el mayor
consumidor y acaparará una porción aún mayor del mercado en el futuro.
Figura 17: Proyecciones Regionales de Oferta/Demanda de Electricidad hasta

2030126
Brazil
Southern Cone
Argentina
2030
Chile 2025
2020
Paraguay
2010
Bolivia
Uruguay
0 250 500 750 1000

Thousands of GWh
Fuente: Banco Mundial, 2010
El documento del Banco Mundial no proyecta la brecha entre la oferta y la

demanda de la electricidad, sino calcula la combinación de generación que
minimice los costos a fin de cumplir con la demanda que utiliza los datos históricos
específicos de los países. La Figura 18 presenta la división de energía para el Brasil
y los Países del Cono Sur para 2008 y 2030.
125 Banco Mundial (2010): Cubriendo el Equilibrio de la Oferta/Demanda de Electricidad en

América Latina y el Caribe.
126 Se debe notar que la metodología del Banco Mundial no tiene en cuenta las exportaciones y las
importaciones. La demanda del Paraguay no aumenta en el gráfico, ya que se asume que la demanda
es cubierta a través del aumento del consumo de la represa de ITAIPU.
72
Figura 18: Combinación de Generación de Electricidad del Brasil y del Cono
Sur (2008 y 2030)
100%
90%
Nuclear
80%
Hydro
70%
60% Geothermal
50% Gas
40% Fuel Oil
30% Wind
20% Diesel
10% Coal
0% Biomass
2008 2030 2008 2030
Brazil Southern Corn
Fuente: Banco Mundial 2010
Aunque la energía hidroeléctrica aún sea la fuente más grande de energía para el
Brasil y los países del Cono Sur, la proporción total disminuye en la medida en que
las porciones de fuentes de energía nuclear, gas y carbón aumentan. Se espera
también que la fuente de la biomasa aumente en Brasil. El costo por tipo de recurso
varía, pero en promedio el gas natural es aproximadamente 1.45, y el carbón y la
energía nuclear es 1.8 veces más cara que la energía hidroeléctrica.127
La demanda creciente y las Fuentes de energía más costosas para los países
vecinos proporcionan buenas perspectivas para ingresos más elevados en
concepto de exportaciones de electricidad del Paraguay. Se recomienda que el
Gobierno negocie la autonomía sobre su porción de electricidad a fin de
beneficiarse de precios diferenciales del mercado entre los países. Aparte de
renegociar la tarifa, Paraguay y Brasil deben además considerar un tratado más
equilibrado por lo que se refiere a la estructura de ITAIPU. El tratado de Salto
Grande entre Uruguay y Argentina puede servir como ejemplo. 128 Allí, los
Gobiernos son los signatarios y las compañías de servicios públicos de energía no
tienen participación. En lugar de ello, Salto Grande solo considera la constitución
de un organismo binacional de gobierno denominado Comisión Técnica Mixta. Esta
estructura reduce el número de protagonistas involucrados y por tanto es menos
propensa a conflictos institucionales de interés. Salto Grande proporciona además
un mecanismo dinámico y flexible al principio, que preserva la soberanía del
pequeño país sobre la energía y mantiene el principio de igualdad. La deuda
asumida por Uruguay fue en relación a la energía consumida. A partir de 1993K95
Uruguay ha tomado su parte total de la energía (50 por ciento) y por tanto a carga
de la deuda es compartida de manera equitativa. No obstante, hasta entonces,
127 http://www.cowlitzpud.org/pdf/electricity101/8%20Fuel%20Sources%20K
%20rate%20comparison.pdf
128 Una comparación más extensiva del acuerdo de ITAIPU y Salto Grande se encuentra en el Anexo
D.
73
Uruguay solo consumía el 16.6 por ciento y la deuda era por consiguiente asignada.
En aquellos años, Argentina estaba cubriendo principalmente la deuda.
1. No consideramos que el Paraguay haya recibido un precio justo en concepto de

su electricidad exportada al Brasil. Los vecinos del Paraguay, incluyendo pero
no solo el Brasil, están experimentando rápidos aumentos en la demanda de
electricidad, y a costos de generación marginal que normalmente están muy
por encima de los US$52.70/MWh (US¢5.27/kWh) que el Brasil está
actualmente pagando a IB en concepto de la electricidad garantizada que está
importando del Paraguay. La compensación actualmente pagada al Paraguay
por el Brasil debe ser considerablemente aumentada, considerando el precio
justo del mercado al Paraguay de sus ventas de electricidad, y la historia de
pagos insuficientes pasados. Los dos países podrían considerar el
establecimiento de un comité independiente a fin de apoyar una nueva
estructura de precios. Este comité podría recurrir a un asesoramiento de
organismos internacionales tales como el FMI, que podría revisar los precios
pasados además de los precios de energía en mercados terceros.
2. Los precios de la electricidad son significativamente mayores en los países

vecinos y se espera que continúen aumentando en el futuro en la medida en
que las fuentes de energía lleguen a ser más costosas. Estos precios deben
servir como una pauta para futuras negociaciones de aranceles. Paraguay
también debe buscar la autonomía sobre su porción de electricidad a fin de
cerciorarse de venderla a terceras partes. Asimismo, sugerimos que los pagos
se basen en el consumo real en lugar de la energía contratada. Sugerimos
además que las compañías de servicios públicos no tengan acciones en la
entidad binacional en base al nuevo tratado a fin reducir el número de
protagonistas y potenciales conflictos de interés institucionales.
74
4. Hacia una Economía Verde
Como resultado de una rápida degradación ambiental y el calentamiento global,
planes futuros de desarrollo económico necesitarán tener en cuenta la
sustentabilidad ambiental. Paraguay, que tiene acceso a abundante energía
hidroeléctrica limpia podría ser un favorito en desarrollo económico verde en base
a cuatro pilares: energía renovable; construcción verde y tecnología eficiente en
cuanto a la energía; infraestructura y transporte eficiente relacionada con la
energía; y desperdicio de energía y reciclaje. 129
En particular, la transformación del transporte y la sustitución del carbón

vegetal/Madera para combustible podría ser impulsores rentables en dicha
estrategia.
4.1 Transformación del Transporte
De acuerdo al Viceministerio del Transporte, la flota de vehículos del Paraguay

totaliza 1 millón de vehículos y 13.500 buses. En 2012 las importaciones de
combustible del país ascendieron a $1.5 mil millones, y $27.5 millones se gastó
130
en subsidios de combustible para buses registrados.

La Tabla 18 proporciona una visión general estadística del sector del transporte
del Paraguay.
Tabla 18: Visión General del Sector del Transporte del Paraguay
Flota de vehículos privados 1 millón
Incluye automóviles, camiones, ómnibus, motos y vehículos
Buses públicos 13500
Combustible importado US$ 1.5 mil millones
Diésel y Gasolina 87.2% del combustible importado
Crecimiento del consumo de petróleo para motor 12.5% al año
Viaje motorizado diario dependiente de combustible en 2.25 million
Asunción
Cobertura de los viajes diarios por buses en Asunción 52% de la de demanda total para
viajes diarios motorizados
Número de buses en circulación en Asunción 3600
Número de compañías propietarias de los buses 70
Subsidios anuales para buses registrados US$ 27.5 millones
Fuente: Vice Ministerio de Transporte, Vice Ministerio de Minas y Energía 2012, Banco Central,
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
a) Transformación del Transporte: Costos y Desafíos
La congestión del tráfico está empeorando en las ciudades debido al creciente

número de vehículos. El Gobierno está contemplando abordar las cuestiones del
transporte público en Asunción con el proyecto Pya’e Porâ BRT131.El proyecto de
US$137 millones prevé la construcción de un sistema eléctrico BRT de 28 km
132 133
desde el centro de la ciudad de Asunción hasta San Lorenzo y Capiatá, combinando
129 NACO 2010: Crecimiento de una Economía Local Verde

130 Fuente: Vice Ministerio de Energía
131 Tránsito Rápido en Bus.
132 Fuente: Vice Ministerio del Transporte
133 Fuente: Asociación Latinoamericana de Sistemas Integrados y BRT 2011
75
las ventajas de un sistema subterráneo (derecho exclusivo de vía, puntualidad y
frecuencia) y un sistema de buses urbanos (costos inferiores de construcción,
mantenimiento y operación. Corredores adicionales también se están estudiando
totalizando 111 km con un total estimado de inversión de US$ 873 millones. 134
Los planes de vía férrea planteados por el Ministerio de Obras Públicas también
demuestran la predisposición del Gobierno de cambiarse a modelos de transporte
más eficientes y limpios. Los planes implican la rehabilitación del corredor
abandonado de 69 km de Asunción a Encarnación y la construcción del ramal
paraguayo de 568 km de la Bioceánica que une Sao Paulo, en Brasil con
Antofagasta en Chile. La inversión de capital para el proyecto se estima que es
135
aproximadamente US$ 2.6 mil millones, excluyendo material rodante. De las

diversas alternativas estudiadas, la opción preferida utiliza locomociones electro
diésel, permitiendo una operación doble de la vía férrea. 136
Utilizando los planes actuales del transporte y las importaciones de combustible

efectuadas cada año, Paraguay podría considerar basar los nuevos proyectos en
sistemas basados en la electricidad. Aparte de mejorar de manera significativa las
huellas ambientales del sector del transporte en el Paraguay y por ello mejorar el
bienestar de la población un sistema en base a electricidad podría además ser
efectivo en el costo a largo plazo. El siguiente análisis proporcionará costos
comparativos para nuevas inversiones en un sistema en base a energía eléctrica
con respecto a uno en base al petróleo.
El Gobierno está planificando actualizar su flota desactualizada. La Figura 19

demuestra que aunque la compra de buses eléctrico137s sea aproximadamente 1.7
veces más costosa que comprar buses diésel, los costos operativos son
aproximadamente 5.7 veces más baratos. Teniendo en cuenta la provisión del
subsidio de combustible para buses registrados, la alternativa eléctrica es incluso
6.5 veces más barata. Para Asunción, esto se traduciría en gastos operativos
anuales de US$ 222 millones para buses diésel en comparación a US$ 34 millones
para el sistema que opera a electricidad. Esos son por supuesto cálculos
aproximados.

137 Los cálculos son en base a costos de buses eléctricos que cuestan US$ 559,200 y los buses diésel
que cuestan US$326,000. Estos son los precios del mercado de acuerdo a Proterra de los EU y BYD
de China que son dos de los principales fabricantes de buses eléctricos de la Fuente mundial:
EESI 2005, SFMTA, Línea Izquierda2012, CleanBiz Asia 2012, Proterra 2013, BYD 2013
76
Figura 19: Comparación de Inversiones y Operación, Asunción (3.500 buses)
Investment (US$ Million) Annual Operating Costs (US$ Million)
2000 250
1750
200
1500
1250 150
1000
100
750
500
50
250
0 0
Investment Annual Operation
Diésel Diésel + Subsidies Electric Diesel Diesel + Subsidies Electric
Fuente: EES 2005, SFMTA, Línea Izquierda 2012, CleanBiz Asia 2012, Proterra 2013, BYD 2013
Con la utilización de estos cálculos, la Figura 20 grafica los costos acumulativos de

estas alternativas y demuestra que el sistema de operación eléctrica llega a ser más
rentable luego de cinco años cuando se da razón de subsidios de combustible.
Figura 20: Costos Acumulativos de un Sistema de Transporte en base a

Electricidad con respecto a un Sistema de Transporte en base al Petróleo en
Asunción
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
Year 1 Year 2 Year 3 Year 4 Year 5 Year 6 Year 7 Year 8 Year 9 Year 10
Electric Buses Diésel Buses Diésel Buses + Subsidies
Fuente: cálculos propios del Equipo
Resultados similares se obtienen cuando se introducen los datos nacionales. En

caso de que toda la flota paraguaya de 13.500 buses fuera a ser reemplazada, el
total de inversión inicial se acumularía a US$ 7.5 mil millones para nuevos buses
eléctricos y US$ 4.4 mil millones para nuevos buses diésel. A pesar del mayor costo
de capital de la flota eléctrica, un costo operativo muy inferior haría que el sistema
de bus a electricidad sea más rentable después de cinco a seis años de operación.
Asimismo, con un buen funcionamiento y un sistema de transporte público puntual
77
establecido, la demanda de estos servicios probablemente aumente, reduciendo la
necesidad de costosas importaciones de combustible.
Un plan de transformación y a largo plazo podría también incluir la transformación

de automóviles privados al uso de electricidad. Esta opción podría ser costosa y
desafiante actualmente pero podría ser tangible en 10 años una vez que los
avances tecnológicos hagan que los vehículos sean más baratos. Para que el
Paraguay esté listo para transformar la flota privada en 10 años, el país necesita
planificar con anticipación y tener conocimiento de los desafíos y cuestiones que
necesiten ser resueltos. Para facilitar este ejercicio, lo siguiente aclarará los
obstáculos actuales, utilizando análisis de los Estados Unidos (EUA) y Francia,
países que ya planean implementar dicha transformación.
El costo anticipado y el costo total de titularidad disminuirán a través del tiempo

Es importante notar que actualmente el costo de compra comparativamente
superior de un sistema eléctrico hizo posible que el vehículo compense la duración
de los ahorros de combustible a favor de los consumidores. Esto es ciertamente
veraz en ausencia de incentivos financieros del gobierno que, por ejemplo en los
EUA actualmente incluye un máximo de $7.500 ARRA de crédito fiscal139 por
138
la compra de un vehículo impulsado a electricidad. La Figura 21 presenta que

incluso con el crédito máximo impositivo, un vehículo eléctrico híbrido (PHEV) con
40 millas de rango total de electricidad solo ofrecería un beneficio económico
marginal sobre la duración del vehículo cuando se compara con un automóvil de
motor a combustión interna de igual tamaño. El margen es aún menor para un
vehículo totalmente eléctrico (EV) con 100 millas de rango de conducción según lo
observado en la Figura 22. Excluyendo los créditos impositivos, estas alternativas
eléctricas aún no son financieramente rentables en los EUA. De manera similar, un
estudio en Francia indica que sin ningún subsidio de compra el costo de uso de
duración de aproximadamente 15K20 por ciento superior que un automóvil
tradicional de motor diésel.140
La Oficina de Presupuesto del Congreso de los EUA (CBO) informa que los costos
de duración de un vehículo eléctrico (EV) son superiores a los de un vehículo con
un motor interno de combustión o de un híbrido, incluso con un crédito fiscal
federal. CBO sugiere que el crédito fiscal federal tendría que ser establecido en
$12.000 a fin de igualar los costos de duración. CBO estima que el crédito fiscal
actual de $7,500 junto con otros programas de donación de electrificación y el
138 ARRA se refiere a la Ley Americana de 2009 de Recuperación y Reinversión

139 Elcrédito fiscal para vehículos eléctricos tiene un valor de $2,500 más $417 por cada kilovatio
hora de capacidad de batería sobre 4 kWh, y la porción del crédito determinado por la capacidad de
la batería no puede exceder los $5.000. Por lo tanto, el monto total del crédito permitido para un EV
está limitado a $7.500 (fuente: Boletín de Ingresos Internos 2009K48, Nuevo Crédito para Vehículos
Calificados de Motor de Conducción Eléctrica, Notificación 2009K89, 30 de noviembre de 2009
http://www.irs.gov/irb/2009O48_IRB/ar09.html)!
140 Crist, Philippe, 2012, Vehículos Eléctricos Revisados – Costos, Subsidios y Perspectivas,
Documento de Discusión 2012K03, OECD/ITF
78
programa de Fabricación de Vehículos de Tecnología Avanzada tendrán un costo
presupuestario de $7.5 mil millones para 2019.141
No obstante, para 2030, el costo total de titularidad para EVs en los EUA se espera
que sea aproximadamente $8.000 menos que la titularidad de un vehículo
tradicional142. En base a otro escenario un consumidor francés podría ahorrar
143
aproximadamente €4,520 (US$6,000) sobre la duración de un EV (en comparación

a su vehículo contraparte ICE convencional impulsado a gas). 144
Figura 21: Costo Total de Titularidad de Vehículos Eléctricos Híbridos

(PHEVs) (incluyendo el Crédito Fiscal ARRA) 145
141 Oficina de Presupuesto del Congreso, 2012, Efectos de los Créditos Impositivos Federales para la
Compra de Vehículos Eléctricos. Septiembre.
142 Westcott, Robert, y Werling, Jeffrey, 2010, Impacto Económico de la Hoja de Ruta de la
Electrificación. Abril
143 Suposiciones: aumento de costos de vehículos ICE en un 20 por ciento, los costos de vehículos
BEV disminuyen en un 20 por ciento, los costos de batería disminuyen en un 30 por ciento, los
precios del petróleo crecen en un 6 por ciento por año de $120 Bbl, los impuestos a los
combustibles aumentan en un 2 por ciento por año así como los precios de la electricidad, y la
eficiencia del ICE aumenta en un 50 por ciento y la eficiencia del BEV en un 30 por ciento.
144 Crist, Philippe, 2012, Vehículos Eléctricos Revisados K Costos, Subsidios y Perspectivas, K Documento
de Discusión 2012O03, OECD/ITF

145 Westcott, Robert, y Werling, Jeffrey, 2010, Impacto Económico del Mapa de Ruta de
79
Figura 22: Costo Total de Titularidad de Vehículos Eléctricos Puros (EVs)
(Incluyendo el Crédito fiscal ARRA)146
Tabla 19: Incentivos Fiscales a los Compradores o Productores de Vehículos

Eléctricos (EV) 147
Incentivo Descripción Costo Presupuestario (miles de
millones de dólares)
Créditos fiscales para los nuevos Créditos fiscales de hasta $7500 2.0a
vehículos de motor eléctricos para compradores de nuevos
vehículos electicos
Batería de vehículos eléctricos e Donaciones para fabricantes de 2.0b
iniciativa de manufactura de baterías y otras piezas para
componentes vehículos eléctricos
Iniciativa de electrificación del Donaciones para establecer 0.4b
transporte proyectos de desarrollo,
demostración, evaluación y de
educación a fin de acelerar la
introducción y uso de los vehículos
eléctricos
Programa avanzado de fabricación Hasta 25 mil millones en 3.1 c
de vehículos de tecnología préstamos directos a fabricantes
de automóviles y repuestos de
automóviles para promover la
producción de vehículos de alta
eficiencia de combustible
Fuente: Oficina del Presupuesto del Congreso.
a. Costo total entre los ejercicios 2009 y 2019, según lo calculado por el personal de Comité Conjunto de Tributación.
b. Financiamiento total asignado durante la duración del programa.
c. costo total presupuestario neto sobre la duración del programa. Las personas encargadas de la elaboración de las leyes
asignaron originalmente $7.5 mil millones a fin de cubrir los costos de subsidio de los préstamos realizados por el programa.
El Departamento de Energía (DOE) ha comprometido $3.5 mil millones de dicha autoridad presupuestaria en base a sus
cálculos iniciales de los costos de subsidio de los 8.4 mil millones en préstamos aprobados hasta mayo de 2012 (incluyendo
aproximadamente $2.4 mil millones en préstamos identificados como el apoyo de la producción de vehículos híbridos o
totalmente eléctricos). De los $3.1 mil millones presentados en el presente documento, $1.6 mil millones es el cálculo
revisado más reciente del DOE del costo del subsidio de los préstamos aprobados hasta mayo de 2012, y los otros $1.5 mil
millones es la proyección del CBO de los costos del subsidio que el DOE incurrirá de los aproximadamente $4 mil millones de
la asignación original de los $7.5 mil millones aún no comprometidos.
146 Westcott, Robert, y Werling, Jeffrey, 2010, Impacto Económico del Mapa de Ruta de
147 Oficina de Presupuesto del Congreso, 2012, Efectos de los Créditos Fiscales Federales para la
Compra de Vehículos Eléctricos. Septiembre.
80
Costo de la infraestructura de carga
Los EVs pueden ser cargados directamente de la mayoría de los circuitos de
electricidad de los hogares en Francia y se asume que este será el modo principal
de recarga (93 por ciento de los puntos de carga ) utilizados por propietarios de
148
EV hasta 2020 (aunque este podría no ser el caso si la tecnología de recarga rápida
llega a ser extendida). Renault recomienda que los propietarios de EV instalen un
punto de carga en el hogar (costo de aproximadamente €800) y que los mismos se
equipen con un cable dedicado de recarga (aproximadamente €400). El 7 por
ciento restante de estaciones de carga se proyecta que serán de carga rápida
pública (23 kVA) y puntos de carga ultrarrápida (43 kVA) con costos totales que
vayan de €7,000 a €55,000 por punto de carga. Los costos para estos puntos
149
serán compartidos entre un número de actores incluyendo las autoridades locales,

las compañías de electricidad, los propietarios de estacionamientos y lugares
privados de trabajo. En promedio, el costo total para las instalaciones de carga se
estima que ascenderán a €3,000 por EV en 2010 y disminuirá a €2,000 por EV en
2020. Para cumplir un pronóstico de 2 millones de EVs en Francia en 2020,
150
aproximadamente 2.2 millones de puntos de carga son requeridos, lo cual

representa una inversión que totaliza €3 mil millones durante el período 2010K
2020. 151
Creación de empleos de dicha transformación

En los EUA, un estudio estimó que la implementación de un paquete de políticas de
EV aumentaría el total de empleos en 1.9 millones de empleos para 2030
(equivalente a una reducción del desempleo en 1.1 por ciento). Habrían 560.000
empleos adicionales de manufactura para 2030, 276.000 de empleos adicionales
en viajes y turismo, y 73.000 empleos adicionales en servicios profesionales.
106.000 oportunidades de empleos en la industria de vehículos a motor podrían
ser creadas. El empleo en las industrias que suministran componentes eléctricos y
electrónicos clave a vehículos eléctricos podría aumentar 112.000 empleos. 152
Habría una inquietud de que esta creación de empleos sea a expensas de pérdidas
de empleos en la industria de vehículos en base a petróleo. Esto podría ser válido
pero una firme política de capacitación del gobierno para facilitar la reconversión
industrial del Mercado laboral podría ayudar a mitigar esta preocupación.
148 Depoorter, Stephanie, y Assimon, Pierre Marie, 2011, Les vehicules electriques en
perspective: Analysecouts O avantages et demandepotentielle. Commissariat General au

Developpement Durable, available en http://www.developpement
durable.gouv.fr/IMG/pdf/ED41.pdf
149 Depoorter, Stephanie, y Assimon, Pierre Marie, 2011, Les vehiculeselectriques en
perspective: Analysecouts – avantages et demandepotentielle. Commissariat General au

Developpement Durable.
150 Depoorter, Stephanie, y Assimon, Pierre Marie, 2011, Les vehiculeselectriques en
perspective: Analysecouts avantages et demandepotentielle. Commissariat General au

Developpement Durable.
151 Depoorter, Stéphanie, and Assimon, Pierre Marie, 2011, Les véhicules électriques en perspective:
Analyse couts K avantages et demande potentielle. Commissariat Général au Développement

Durable.
152 Westcott, Robert, and Werling, Jeffrey, 2010, El Impacto Económico del Mapa de Rutas de
81
Recomendamos que el Gobierno vaya en pos de la posibilidad de una utilización de
vehículos eléctricos en Asunción y en otras ciudades, con uno o más productores
internacionales de dichos vehículos sobre una base competitiva. Sospechamos que
algunas de las firmas internacionales estarán interesadas en apoyar las inversiones
del Paraguay en la infraestructura necesaria y una utilización anticipada de
vehículos eléctricos de pasajeros.
b) Consumo de electricidad de transformación del transporte (vía férrea,

buses y automóviles privados)
La Figura 23 proporciona un estimativo del uso de electricidad si el sistema de

buses eléctricos descritos anteriormente es implementado. La misma calcula
también la potencial demanda de energía de la conversión de automóviles privados
para el uso de electricidad. Dado el costo relativo elevado de los automóviles
eléctricos, esta opción podría ser difícil de implementar a corto plazo, pero podría
ser viable a mediano plazo en la medida en que los precios de los automóviles
eléctricos privados continúen cayendo.
Los cálculos de la Figura 23 se basan en:

K El proyecto de la Bioceánica que se está implementando (en base a cifras
proporcionadas por el Viceministerio de Transporte)
Todos los automóviles privados que se cambien a electricidad
K Todos los buses públicos que se cambien a electricidad
Las suposiciones para la demanda de electricidad se basan en:

K 300 viajes a lo largo de la vía Bioceánica por año
K 2.34 millones de viajes diarios de buses con un promedio de distancia de 60 km
por viaje dentro del país
K 2.16 millones de viajes diarios para automóviles privados con un promedio de
distancia de 20 km por viaje dentro del país.
K Para buses: una distancia promedio de viaje de 250 km sin cargar por un total de
consumo de electricidad de 300 kWh por viaje
K Una distancia promedio de viaje de 160 km sin carga por un total de consumo de
electricidad de 34 kWh por viaje
K Un factor de diversidad de 0.8 por flota privada
153
K Un factor de diversidad de 0.9 para buses públicos
Los resultados demuestran que bajo la alternativa de mayor consumo – es decir, si

todos los buses y flotas privadas cambiaran a electricidad – el sector del transporte
consumiría 39,028 GWh, con la mayoría del mismo que consista de buses públicos.
153 Un
factor de diversidad permite tener en cuenta que no todos los vehículos pueden cargarse al
mismo tiempo.
82
Figura 23: Consumo de Electricidad Adicional del Sector del Transporte
Railway I Freight Service 7.5
Railway I Passenger Service 1.5
All Electric Private Fleet 2627
All Electric Buses in Paraguay 36392
Total Additional Demand with

Electric
39028
Buses, Electric Cars, Electric
Railways
Electricity Consumption (GWh)
Fuentes: censo del Paraguay 2011, Viceministerio del Transporte, Tesla & BYD.
4.2 Reemplazo del consumo de biomasa en el Paraguay
A pesar de ser un exportador neto de energía hidroeléctrica, casi la mitad del

consumo de energía local consta de biomasa. La Figura 24 demuestra que el
Paraguay tiene el mayor porcentaje de consumo de biomasa en la región.
Figura 24: Fuentes de Consumo de Energía y Países Vecinos en 2010

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Argentina Bolivia Brazil Chile Colombia Ecuador Paraguay Perú Uruguay Venezuela,
RB
Combustible renewables and waste Fossil fuel energy consumption Alternative and nuclear energy
Fuente: Indicadores de Desarrollo del BM154
Los dos gráficos de la Figura 25 dividen el consumo de biomasa en el Paraguay por

sector económico y fuente. El sector industrial es el mayor consumidor siendo la
norma las calderas para la biomasa. Las industrias que utilizan madera de
154 http://data.worldbank.org/indicator
83
combustible para propósitos de procesamiento incluyen los sectores de granos,
petróleo, cerámica, almidón de mandioca y de lácteos. Las industrias de
procesamiento agrícola utilizan los desperdicios de cosechas, tales como cascara
de coco, cascara de arroz y bagazo como insumos de energía. Grandes industrias
tales como la cervecería CERVEPAR, y la fábrica de acero ACEPAR cuentan con
carbón vegetal. La FAO estima que ACEPAR utiliza aproximadamente 130.000
toneladas de carbón vegetal por año. El Segundo mayor consumidor de biomasa
155
es el sector residencial que conforma la mayoría de la demanda de Madera de

combustible y carbón vegetal para propósitos de cocción y calentamiento. 156
Figura 25: Consumo de Biomasa por Sector (2009) y Fuente (2011)

Alcohol
4%
Charcoal
8%
Businesses/
Services
26%
Industries
44% Waste
26% Fuelwood
62%
Residential
30%
Fuente:
Viceministerio de Energía (2012): Balance Energético Nacional 2011
La principal razón del consumo relativamente elevado de biomasa es la

disponibilidad de madera de combustible a un bajo costo. La Tabla 20 demuestra157
que la madera de combustible solo cuesta una fracción de los aranceles de

electricidad cuando son convertidos a kWh.
Tabla 20: Costo Promedio de Madera de Combustible

Madera de Precio USc/kWh Electricidad Arancel USc/kWh Arancel USc/kWh
combustible* 2007 2007 2011
Buena 1.13 Residencial 7.00 8.64
calidad/m3
Calidad 0.94 Comercial 8.00 8.19
media/m3
Baja calidad/m3 1.07 Industrial 5.00 5.75
*La densidad de la madera define la calidad.
Fuente: BID (2008) Herramientas para mejorar la efectividad del Mercado de combustibles de
Madera en la economía rural, Resumen Estadístico 2011(utilizando el tipo de cambio promedio de
2011 1US$=G4, 191.42)
De acuerdo a las Estadísticas Energéticas de las Naciones Unidas (ONU), Paraguay

fue el mayor productor de Madera de combustible per cápita de la región,
produciendo tres veces la cantidad del Brasil y catorce veces la cantidad de
155 http://www.fao.org/docrep/006/AD390S/AD390s07.htm
156 Vice Ministerio de Energía (2012), Balance Energético Nacional 2011
157 50 por ciento del país fue forestado en los 1960s. Secretaria Técnica de Planificación 2012.
84
Argentina en 2009. Los bajos precios de Madera de combustible sumado a su
158
facilidad de acceso genera un fuerte elemento disuasorio para el sector privado de

cambiarse a Fuentes de energía más limpias y ha tenido un efecto devastador
sobre los bosques del Paraguay. Se estima que 50.000 hectáreas por año son
taladas solo para satisfacer la demanda de Madera de combustible y carbón
vegetal. Los cálculos de la oferta y la demanda demuestran que solo el 12 por
159
ciento de la demanda es cubierta por bosques manejados/reforestados y el 73 por

ciento de la Madera suministrada no aparece. Los alarmantes índices de
160
deforestación e informalidad del sector han motivado que el Gobierno introduzca

leyes, que tienen por objeto frenar la carga y comercialización ilegal de productos
forestales. Todas las leyes relacionadas con bosques (silvicultura) y las
instituciones responsables se resumen en la Casilla 8.
Casilla 8: Leyes/Reglamentos referentes a Silvicultura (bosques) e

Instituciones Responsables
La Ley No. 422/1973: establece el marco legal principal para políticas referentes a
la silvicultura en el Paraguay. Uno de los objetivos de esta ley es proteger,
conservar, aumentar, renovar y promover el uso racional de los recursos
forestales del país. El Artículo 42 de la Ley 422/73 manifiesta que: “Todas las
propiedades rurales con aproximadamente veinte hectáreas en Áreas forestales
mantendrán el veinte y cinco por ciento de sus áreas de bosques naturales. En
caso de que las mismas no tengan este porcentaje mínimo, el propietario deberá
reforestar un área equivalente al cinco por ciento del área de superficie.”
Ley No. 536/95: Para incentivar a los propietarios de tierras a reforestar las áreas
identificadas, la ley “De Fomento a la Forestación y Reforestación” proporciona los
siguientes beneficios para las actividades relacionadas con la silvicultura:
(a) Un ascenso del 75 por ciento sobre el costo total del capital a fin de
implementar el proyecto
(b) Un ascenso del 75 por ciento sobre el costo operativo para los tres primeros
años del proyecto
(c) Préstamos preferenciales a largo plazo a bajas tasas de interés del Banco
Nacional de Fomento 161
(d) Exenciones impositivas y arancelarias sobre las importaciones de plantas de

semilleros
(e) La exención de regímenes tributarios fiscales, municipales o departamentales
adicionales
La Ley No. 3001/06: La ley “De valoración y retribución de los servicios

ambientales” proporciona a los propietarios y compradores de propiedades
rurales proyectos ambientales con la posibilidad de obtener certificados de
158 http://unstats.un.org/unsd/energy/edbase.htm.
159 Viceministerio de Minas y Energía 2012
160 Paul Borsy & Rafael Ortiz (19.09.2012), Oferta y Demanda de Biomasa sólida en el Paraguay
161 Banco del Estado
85
servicios ambientales comerciales. Al mismo tiempo, esta ley contempla que los
proyectos que no se hubieran adherido a la ley No. 422/1973, tengan que efectuar
un pago por los certificados de servicios ambientales hasta el valor que compense
el daño ambiental generado. Asimismo, los futuros proyectos que sean
perjudiciales para el medioambiente (incluyendo la polución de industrias y los
proyectos de infraestructura) tendrán que invertir al menos 1 por ciento del costo
de capital del proyecto en certificados de servicios ambientales.
Ley No. 2524: La Ley de Deforestación Cero fue implementada en 2004. Esta ley
prohíbe temporalmente la deforestación de la región Oriental para el propósito de
agricultura o ganadería hasta diciembre de 2013. Existe presión del Fondo Mundial
de extender esta ley hasta 2018.
El Instituto Forestal Nacional (INFONA) es la autoridad de aplicación de la Ley de

162
Silvicultura 422/73, la Ley 536/95 y todas las otras normas relacionadas con la
silvicultura (bosques). La misma es una entidad descentralizada con una
autonomía administrativa que sucedió al Servicio Forestal Nacional (SFN), una
agencia bajo el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). INFONA también está
a cargo de aprobar los planes de gestión forestal, que necesitan ser entregados
antes de la explotación. Para proyectos con un área de superficie de más de 50
hectáreas, estos planes solo pueden ser aprobados una vez que la Secretaría del
Ambiente (SEAM 163) expida una declaración de impacto ambiental.
Asimismo, INFONA expide permisos de transporte forestal que permite el
transporte y la comercialización e madera y otros productos forestales. Este
permiso identifica la cantidad, especie, peso/volumen, origen y destino de la
carga. 164
Aunque las leyes de silvicultura del Paraguay proporcionan una buena base para
reducir la deforestación en el país, parece haber una falta de reglamentación y
reglas de monitoreo establecidos para implementarlas. Por ejemplo, las normas
reglamentarias no requieren que INFONA efectúe una auditoría previa antes de
otorgar los permisos de explotación. Esto hace difícil garantizar que los productos
forestales cubiertos por los permisos de transporte de productos forestales
realmente provengan de propiedades que cuenten con un plan aprobado de
gestión forestal. Asimismo, la ley No. 515/94 prohíbe que INFONA expida permisos
de transporte de productos forestales para exportación. Más reglamentos también
son necesarios para establecer las condiciones bajo las cuales la SEAM pueda
expedir certificados de impacto ambiental.
Aunque la Ley de Deforestación Cero ha reducido la deforestación en la Región

Oriental del país, los índices de deforestación nacional aún son elevados. La Tabla
21 demuestra que el Paraguay ha tenido consistentemente el segundo índice más
elevado de deforestación anual de la región a partir de 1990. Esto puede
ampliamente remontarse a las frágiles estructuras y mecanismos establecidos para
aplicar las leyes referentes a una carga ilegal y al comercio informal de productos
forestales.
162 Instituto Forestal Nacional

163 Secretaria del Ambiente, (SEAM)
164 Art. 26 Ley No. 422/73
86
Tabla 21: Índice anual de ganancia o pérdida de áreas forestales durante
períodos dados
1990-2000 2000-2005 2005-2010
Uruguay 4.38 1.48 2.79
Chile 0.37 0.26 0.23
Colombia -0.16 -0.16 -0.17
Perú -0.14 -0.14 -0.22
Brasil -0.51 -0.57 -0.42
Bolivia -0.44 -0.46 -0.53
Venezuela -0.57 -0.59 -0.61
Argentina -0.88 -0.81 -0.80
Paraguay -0.88 -0.94 -0.99
Ecuador -1.53 -1.73 -1.89
Average of Region -0.036 -0.366 -0.261
Fuente: Evaluación Global de Recursos Forestales 2010, tablas globales
Aparte de reducir los índices de deforestación para el bienestar ambiental del país,
consideramos que una aplicación más estricta de los reglamentos forestales en el
Paraguay elevará el precio de madera de combustible y carbón vegetal,
incentivando por ello al sector privado a cambiarse a la electricidad como principal
fuente de energía. Los precios de la madera en el Paraguay ya han sido un aumento
marcado desde 2007 debido a la mayor demanda de la población y al crecimiento
165
económico y a una caída en la cantidad de árboles disponibles para la tala. Esta

tendencia es ilustrada en la Figura 26 y se puede esperar que continúe sin la
intervención del Gobierno.
Figura 26: Cobertura Forestal con respecto al Crecimiento de la Población y

al Aumento relacionado de la demanda de madera
Fuente: Mautner Markhoff 2008
165 Paul Borsy& Rafael Ortiz (19.09.2012), Oferta y Demanda de Biomasa sólida en el Paraguay
87
En algún punto los precios de la madera de combustible/carbón vegetal por kWh
cruzarán los de los aranceles de la electricidad y el sector privado estará viendo
fuentes alternativas de energía. La única pregunta es si esto ocurrirá cuando en el
Paraguay se hayan talado todos los bosques o si esta transición puede ser
orientada a través de reglamentos o una intervención en una etapa más temprana.
Dicha intervención no solamente protegerá los bosques del país sino también
mejorará la calidad del are dentro de los hogares que actualmente dependen de
madera de combustible y carbón vegetal para propósitos de cocción. Esto a su vez
mejorará las estadísticas de la salud y reducirá los gastos de salud del Gobierno. 166
En 2011 el consumo total de madera de combustible y carbón vegetal ascendió a

1.300.930 y 166.370 Toneladas de Equivalente a Petróleo (TOE)
respectivamente. Esto se traduce en 17.065 GWh por año. Si esta cantidad de energía
167 168
fuera a ser cubierta por la ANDE, la misma triplicaría la demanda de electricidad de

2011.
1) En 2010 la factura de importación de petróleo del Paraguay estaba por encima

de los $1.5 mil millones (bn) con una tendencia ascendente. Este costo podría ser
reducido o incluso eliminado, más probablemente a un beneficio significativo en el
valor neto presente, implementando un sistema de transporte impulsado a
electricidad. El Gobierno tiene planes ambiciosos de infraestructura del transporte,
incluyendo el BRT Pya’e Porâ en Asunción que el mismo debe pretender lograr. El
exceso de electricidad del Paraguay debe ser tenido en cuenta cuando planifica
dichos proyectos. Aunque los costos de inversión inicial de un sistema de
transporte público impulsado a electricidad se considera que es aproximadamente
1.7 veces mayor al de uno impulsado a petróleo, los costos operativos son 6.5 veces
más baratos, haciéndolo rentable luego de 6 años. Dicha sustitución aumentaría el
quíntuple la demanda actual de electricidad.
2) A través del tiempo, también podría haber la posibilidad de cambiarse de

manera decisiva a vehículos eléctricos, especialmente dado que el progreso
tecnológico llevará a una disminución acelerada del costo de vehículos livianos
para pasajeros para uso urbano. La inversión en infraestructura para buses y
automóviles eléctricos puede ser una inversión pública que infunda dinero en l
economía y cree oportunidades de empleo. Recomendamos que el Gobierno
busque obtener la posibilidad de una utilización inicial de vehículos eléctricos en
Asunción y en otras ciudades, con uno o más productores de dichos vehículos,
sobre una base competitiva. Sospechamos que algunas de las firmas
internacionales estarán interesadas en apoyar las inversiones del Paraguay en la
infraestructura necesaria y una utilización anticipada de vehículos eléctricos para
pasajeros. Otro estudio debería evaluar las oportunidades y desafíos de esta
transformación en el Paraguay.
166 Oda y Tsujita (2010) Los Determinantes de la Electrificación Rural en Bihar, India
167 Fuente: Presentación del Vice Ministerio de Energía – Balance 2011
168 IEA define 1 TOE=11.63MWh
88
3) Un elevado consumo de madera de combustible y carbón vegetal del sector
residencial e industrial han llevado a rápidos índices de deforestación no
sustentables. El Gobierno necesitará aplicar reglamentos más exigentes de
comercialización forestal a fin de prevenir que el país pierda sus bienes forestales
restantes. La demanda de energía puede ser cumplida por la electricidad y los
cálculos demuestran que una subestación aumentaría tres veces la demanda de
electricidad en el país.
89
5. Administración adecuada de ingresos
provenientes de la Electricidad
En el futuro, Paraguay puede esperar recibir mayores ingresos de las ventas de
electricidad y por tanto es vital administrar en consecuencia estos ingresos.
5.1 Administración existente de ingresos en concepto de

electricidad
En septiembre de 2012, la Ley 4758/2012 creó un Fondo Nacional de Inversión

Pública y Desarrollo, FONACIDE) a fin de administrar los royalties e ingresos de
compensación de las entidades binacionales ITAIPU y Yacyreta. FONACIDE recibió
G936.5 mil millones en 2012 (aproximadamente US$224 millones ) y espera
169 170
recibir aproximadamente US$310 millones en 2013. De acuerdo a las leyes, los

171
recursos del fondo son destinados a infraestructura (28 por ciento),

departamentos y municipios (25 por ciento), educación (30 por ciento), salud (10
por ciento) y la capitalización de la Agencia Financiera para el Desarrollo (7 por
ciento). Los fondos destinados a la educación son depositados en el ‘Fondo para
172
la Excelencia en Educación e Investigación’, que también fue creado en base a esta

ley. Se requiere que los gobiernos departamentales y municipales inviertan el 50
por ciento de sus respectivas participaciones en instalaciones de educación y 30
por ciento en programas de comidas para escuelas. Estas asignaciones destacan la
importancia que el Gobierno está colocando en la educación.
La distribución de FONACIDE a nivel departamental y municipal depende de si las

regiones han sido afectadas por la inundación de los proyectos de ITAIPU y
Yacyreta. La creación del FONACIDE no cambió los criterios de asignación
173
de 2010 con respecto a las transferencias de los ingresos de ITAIPU y

174
Yacyreta del Ministerio de Hacienda a los gobiernos locales. 175
Tabla 22: Asignación de los Fondos de FONACIDE

Ingresos asignados del Criterio de asignación dentro
FONACIDE de cada categoría
Departamentos afectados (5) 10 por ciento Número de departamentos
Departamentos no afectados 10 por ciento Número de departamentos
(10)
Municipios afectados (55) 30 por ciento Población municipal
Municipios no afectados 50 por ciento Población municipal
Fuente: Decreto 9966/2012
169 Ministeriode Hacienda, Subsecretaria de Estado de Administración Financiera, Aplicación Ley

No 4758/2012
170 1US$=G 4,180 a partir del 31 de diciembre de 2012
171 Reunión en el Viceministerio de Economía, 13 de febrero de 2013
172 República del Paraguay, 2012, Ley 4758/2012
173 Decreto 9966/2012
174 Ley 3.984/2010
175 Banco Interamericano de Desarrollo (2011). Diseño y desarrollo de un sistema de indicadores
sobre ingresos y gastos de finanzas departamentales y municipales, Banco Inter Americano de

Desarrollo, Asunción
90
No obstante, parece que este mecanismo de distribución no tiene en cuenta la
capacidad fiscal de los municipios y/o el registro de seguimiento de la manera en
que el dinero ha sido gastado eficientemente anteriormente. Por tanto, dichas
municipalidades que se benefician más del FONACIDE no son incentivadas a
mejorar la eficiencia en los gastos. La dependencia de los ingresos garantizados del
FONACIDE también se considera que actúa como un elemento disuasorio del
aumento de los índices de recaudación de impuestos a nivel local. Esto es además
aplicado por el sistema de redistribución del nivel municipal al nivel
departamental. Por ejemplo, 70 por ciento del impuesto de la propiedad recaudado
a nivel municipal es transferido a los gobiernos departamentales y a un fondo de
inversión que ayude a los municipios con menores recursos. 176
Aparte de la distribución de los recursos de FONACIDE a nivel descentralizado,

existen pocas herramientas de monitoreo disponibles para el Gobierno a fin de
garantizar que estos recursos sean gastados en forma eficiente. Pocos municipios
han detallado planes a corto y mediano plazo, los cronogramas de tiempo de
implementación y/o normas de adquisición y de evaluación. Entendemos que no
existe ningún sistema de administración financiera conectado con el SIAF (sistema
de administración central) con nivel suficiente de separación a fin de monitorear el
uso de los recursos. Algunos municipios no han informado acerca del uso de los
recursos. Esto aparentemente ha conducido a una creciente desalineación entre
177
las prioridades de desarrollo del gasto público a nivel municipal y

nacional. También parece haber una falta de participación pública en el proceso
178
de toma de decisiones con poca información pública relacionada con la

implementación de proyectos.
En conjunto, parece que estos factores han conducido a una asignación sub óptima
de los ingresos de las ventas de electricidad. Aunque la ley 3.984/2010 manifiesta
que los municipios deben invertir el 80 por ciento de los fondos asignados de las
transferencias de ingresos por electricidad en capital y el 20 por ciento de gastos
recurrentes relacionados, estos objetivos no han sido cumplidos. 179
La aplicación de esta ley y la rendición de los municipios podrían optimizarse

aumentando la transparencia. Los planes municipales de inversión deben ser
elaborados sobre una base consultiva con la población y los costos de los proyectos
y los contratos de adquisición deben ser divulgados. Las Casillas 9 y 10
proporcionan ejemplos de dichas iniciativas de transparencia en Perú y Brasil.
176 Artículo 153. Impuesto Inmobiliario. Ley Orgánica Municipal.
177 Entrevista en países.
178 Ministerio de Hacienda del Paraguay (2010). Royalties y compensación. Informe del desempeño
municipal, tercer trimestre del ejercicio 2009, Asunción. Y Contralor General de la República (2007K
2010). Consideración especial a la Ejecución Presupuestaria de las Operaciones [diferentes
municipios], Asunción.
179 Ministerio de Hacienda del Paraguay (2010). Royalties y compensación: rendimiento municipal,
tercer trimestre del ejercicio 2009, Asunción. Y Contralor General de la República (2007K2010).
Consideración especial a la Ejecución Presupuestaria de las Operaciones [diferentes municipios],
Asunción.
91
Para incentivar una mejor planificación a nivel municipal e índices más elevados de
recaudación, el Gobierno central podría condicionar las transferencias del
FONACIDE en base a objetivos. La Casilla 11 proporciona un ejemplo de la manera
en la cual dicho mecanismo es aplicado en Sudáfrica.
Casilla 9: Canon Minero y Transparencia en Perú
A partir de 2002, los gobiernos municipales y regionales impactados por la

explotación minera del Perú han estado recibiendo el 100 por ciento de royalties
y el 50 por ciento de impuestos a la renta pagada por las compañías (Resolución
Ministerial No. 266K2002KEF/15 del 1 de mayo de 2002). Inicialmente, la ley
establecía que estos fondos no podrían ser solo destinados a la inversión de
capital. Actualmente el 20 por ciento puede ser utilizado para pagar el diseño de
proyectos y el mantenimiento de infraestructura pública. La transferencia de
fondos de gobiernos locales y regionales es efectuada una vez al año luego de que
las compañías mineras paguen los impuestos a la renta del año previo. Todas las
transferencias y gastos tienen que ser reportadas diaria y mensualmente al
Ministerio de Economía, que las publica online
enhttp://ofi.mef.gob.pe/transparencia/mensual/. Así, la información se
encuentra disponible para el público en cualquier momento dado. Asimismo, la
Ley de‘ Transparencia y Acceso a la Información Pública” manifiesta que
cualquiera puede solicitar información de los gobiernos regionales y locales, a ser
proporcionada de una manera oportuna180.
Casilla 10: Brasil y la Elaboración Presupuestaria participativa
La elaboración presupuestaria participativa introducida en Porto Alegre en

1989es un proceso a través del cual los representantes de la comunidad definen
sus necesidades y determinan las prioridades de inversión a fin de ejercer
influencia sobre el presupuesto municipal. La elaboración presupuestaria
participativa ha tenido un impacto notable en la accesibilidad y en la calidad de la
provisión de servicios públicos en los municipios que la han adoptado. En Porto
Alegre, por ejemplo, al acceso al agua y a servicios de alcantarillado aumentó del
75 por ciento de los hogares en 1988 a 98 por ciento en 1997.181 Este mecanismo
de transparencia y rendición ha generado una relación saludable entre las
administraciones municipales y sus ciudadanos. La participación de los
ciudadanos a través de los grupos de ingreso garantiza decisiones de una
asignación presupuestaria orientada a la gente y una implementación oportuna.
180 Entrevista con el Instituto Revenue Watch – Perú

181 Banco Mundial, Presupuesto Participativo en Brasil
http://siteresources.worldbank.org/INTEMPOWERMENT/Resources/14657_ParticKBudgK
BrazilKweb.pdf
92
Casilla 11: Sudáfrica y la Donación destinada a Infraestructura Municipal
En Sudáfrica, La Donación destinada a Infraestructura Municipal (MIG) fue

lanzada para combinar todas las donaciones de capital existentes para
infraestructura municipal en una única donación consolidada. Los fondos del MIG
pueden ser utilizados para inversión de capital (construcción, mejoras o
rehabilitación), gestión de proyectos, estudios de factibilidad de proyectos y/o
planes comerciales de proyectos. Aunque los criterios de asignación para los
municipios están vinculados al número de habitantes y a trabajos pendientes de
infraestructura, los municipios solo reciben financiamiento si un plan completo de
desarrollo integrado de cinco años es presentado y se demuestra que suficiente
capacidad está disponible para administrar el programa de inversión en
infraestructura. 182 Una Donación de Mejora de Sistemas Municipales,
complementaria al MIG, está diseñada a fin de proporcionar programas de
capacitación a los municipios que carecen de las capacidades necesarias.183
Aparte del FONACIDE, los ingresos de las ventas de electricidad de ITAIPU también
son canalizadas a través del Fondo Social y Ambiental que fue creado por la
resolución administrativa RDEK109/2003 del Consejo de Administración.184 Esta
resolución administrativa fue promulgada como parte del Planeamiento
Estratégico de ITAIPU 2004K2008 y fue posteriormente ratificada en el
Planeamiento Estratégico 2010K2014. El propósito del Fondo es ejecutar la política
social y ambiental de ITAIPU 185 y se busca contar con un presupuesto de
aproximadamente US$ 100 millones.186 Nuestro análisis concluye que un criterio
completo fue otorgado con respecto a la administración del fondo y no existe
ninguna disposición reglamentaria en el tratado (incluyendo sus anexos) o en las
notas diplomáticas intercambiadas. La idea de destinar la renta de ITAIPU para el
gasto de capital, social y ambiental es con miras al futuro e instrumental en el logro
del crecimiento inclusivo en el Paraguay. No obstante, la aparente falta de
mecanismos de rendición y transparencia obstaculiza la realización de la idea.
A nivel central, se recomienda que los ingresos sean gastados principalmente en
inversiones públicas en salud, educación e infraestructura. El poder del
Congreso187 combinado con un frágil mecanismo de aplicación para contratar,
seleccionar, promover, despedir y definir el índice salarial del sector público,
182 República de Sudáfrica, 2004, El Programa de Donación Municipal para Infraestructura. Una
Guía Introductoria, preparada por el Departamento de Gobierno Provincial y Local, marzo de 2004.
183 República de Sudáfrica, 204, La Donación para Infraestructura Municipal 2004K2007 Del
programa a proyectos a servicios sustentables, preparado por el Departamento del Gobierno

Provincial y Local
184 Ver el art. 6 Tratado de ITAIPU.
185 http://www.itaipu.gov.br/es/responsabilidadKsocial/gestion
186 Entrevista en el país.
187 Paraguay es el único país de América Latina donde el Congreso tiene el poder, por ley y por
práctica, para definir políticas de pago en el sector público sin referencia al nivel establecido en el
presupuesto del Ejecutivo. (LAFUENTE, Mariano y N. Manning. “Autoridad Ejecutiva Legislativa
sobre el pago de funcionarios públicos: Lecciones del Paraguay”, Documento de Trabajo 0210, Serie
de Documentos de Trabajo referente a la Gestión del Sector Público, Banco Mundial, 2010). Esto se
realiza a través del Anexo Personal, que es parte de la ley sobre presupuesto. Utilizando este anexo,
los miembros del Congreso pueden modificar salarios de cargos individuales, dándoles por tanto el
poder de responder a su electorado político en la función pública (ARROBBIO, Alexandre, M.
93
podría explicar los salarios relativamente altos para los funcionarios públicos del
Gobierno. El gasto público del Paraguay en empleo en comparación al tamaño del
sector es relativamente elevado (como porcentaje de la población total y activa).188
Al mismo tiempo, la Figura 27 demuestra que el desempeño de la función pública
no justifica los altos salarios. Comprendemos que los aumentos de los gastos
recurrentes han desplazado el gasto en inversiones públicas y limitado el impacto
de las políticas. 189 Esta asignación de recursos aparentemente ha generado
presupuestos pro cíclico, por los cuales los salarios son aumentados en años de
auge.
Debido a la dificultad de recortar los salarios en años con menores recursos, esto
se ha compensado a través de la reducción de los recursos a los programas de
inversión pública.
Figura 27: Calidad de la Administración Pública y PIB per Cápita (PPP) para
países Latinoamericanos y del Caribe Seleccionados (2006)
Fuente: (Echebarría, Koldo (2006). Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina,
Washington, DC, Banco Inter Americano de Desarrollo
El Gobierno ha decidido afrontar este problema con una Ley de Responsabilidad

Fiscal (FRL). En caso de que sea bien diseñada, la misma llevará a políticas fiscales
más predecibles y creíbles, mejorará el gobierno y la transparencia y creará un
mayor compromiso entre los gobiernos para mejorar la disciplina fiscal.
Las FRLs pueden ayudar a hacer que el proceso presupuestario sea más
“jerárquico”, “concentrando el poder en las manos de aquellos que tienen
incentivos para otorgar disciplina fiscal, identificando los puntos frágiles de las
instituciones y procedimientos fiscales, y limitando los problemas de entidades
Lafuente, J. Rinne, Notas sobre Políticas del Paraguay, Nota sobre la Ley referente a Empleos y
Salarios. Banco Mundial 2008).
188 El sector público del Paraguay emplea 7% de la población activa, en comparación al 13% de
España y el 14% de los Estados Unidos. Fuente: Secretaría de la Función Pública (2010).
189 Alarcon Safstrand, Manuel (2010). Sector Fiscal. Principales resultados producto del cambio del
Sistema Tributario. Octubre. Foro Empresarial, Unión Industrial Paraguaya.
94
mediante el aumento de la responsabilidad y rendición de cuentas hacia los
votantes.”190
No obstante, con la excepción del Brasil, las FRLs de América Latina han visto
pobres resultados en sus primeros años de implementación. En Argentina, Perú y
Colombia, las FRLs fueron modificadas en forma repetitiva luego de la
implementación, no fueron diseñadas para cubrir a los gobiernos sub nacionales y
no fueron elaboradas en base a un consenso nacional. Como resultado, en cada uno
de dichos países, el desempeño fiscal continuó deteriorándose hasta las últimas
revisiones de sus FRLs.
En Brasil, la introducción de su FRL en mayo de 2000 siguió un “largo proceso de

consenso construyendo en sociedad entre los actores políticos clave”. La ley fue
introducida para capitalizar sobre los esfuerzos fiscales que ya estaban en marcha:
las reformas del sistema de administración pública financiera y la legislación que
rige las relaciones fiscales entre los gobiernos federales y sub nacionales. Esto
incluía el programa de restructuración de la deuda lanzado en 1997 que promovía
la transparencia y que informa a nivel sub nacional. La FRL del Brasil pone el
énfasis en las reglas de “procedimiento y transparencia y también contiene techos
numéricos sobre indicadores fiscales seleccionados (ver la Tabla 23). Luego de la
adopción de la FRL, el desempeño fiscal del Brasil continuó siendo sólido. Dichos
buenos resultados no pueden ser atribuidos totalmente a la FRL pero ciertamente
la misma ha contribuido con la disciplina fiscal.191
Tabla 23: Ley de Responsabilidad Fiscal del Brasil en 2000

Reglas de Objetivos Numéricos Sanciones Cláusulas de Escape
Procedimiento y
Requerimientos de
Transparencia
La ley expone La proporción del total Si los gastos salariales Un bajo crecimiento
disposiciones detalladas de gastos de personal alcanzan el 95 por ciento económico (negativo o
sobre la formulación e con respecto a los del techo, los aumentos por debajo del 1 por
implementación del ingresos netos no puede salariales, en el tiempo, y ciento en los cuatro
presupuesto y exceder el 50 por ciento nuevas contrataciones trimestres previos),
reglamenta las relaciones para el gobierno federal, (salvo en salud, catástrofes nacionales,
intergubernamentales. 60 por ciento para los educación o seguridad estado de sitio
La ley requiere además estados y 60 por ciento social) se suspenden. En
de informes fiscales para los municipios. caso de que los límites de
transparentes. El También existen límites la deuda no sean
Gobierno tiene que por rama dentro de cada cumplidos, se prohibirá
presentar una breve nivel del gobierno. Los que los miembros de la
cuenta de la ejecución mandatos permanentes federación reciban
presupuestaria cada dos del gasto no pueden ser transferencia voluntaria,
meses y reportar sobre la creados sin un aumento que obtengan garantías
administración tributaria correspondiente de los directas o indirectas de
cada cuatro meses, ingresos o cortes otros miembros, y que
identificando políticas permanentes contraten operaciones de
correctivas para lograr créditos excepto los
los objetivos fiscales de destinados al
ser necesario refinanciamiento de
deuda en valores y a la
reducción de los gastos
de personal. Los
190 Fuente: FMI (2007) Kumar, Ter Minassian: Promoviendo la Disciplina

191 Fuente: FMI (2007) Kumar, Ter Minassian: Promoviendo la Disciplina Fiscal
95
funcionarios públicos
pueden ser sancionados
por incumplimiento a
través de despidos,
multas e incluso cárcel,
de acuerdo a la Ley sobre
Crímenes Fiscales
Fuente: FMI (2007) Kumar, Ter Minassian: Promoción de Disciplina Fiscal
El FMI ha notado que los factores claves para el éxito de las FRLs
son:
Amplio consenso político

Un buen marco institucional fiscal (necesario para un buen sistema de
administración financiera pública para apoyar la implementación de la
ley, además de instituciones sólidas pre existentes).
Buenas prácticas en la transparencia y la rendición, tales como una
formulación clara y abierta del presupuesto, procedimientos claros de
ejecución y un mecanismo/institución independiente de auditoria. Una
clara responsabilidad y rendición mejora la efectividad y credibilidad de
las leyes.
La aplicación de un marco fiscal consistente a todos los niveles del
gobierno para las entidades/empresas públicas que están
comprometidas en actividades fiscales significativas.
5.2 Recaudación de ingresos no provenientes de la electricidad
Mayores ingresos del Gobierno provenientes de las ventas de electricidad en el

futuro no deben generar la reducción de esfuerzos de recaudación de impuestos
que el Gobierno ha estado emprendiendo. Por el contrario, Paraguay necesita
continuar aumentando su proporción impositiva con respecto al PIB, que es la más
baja de la región (ver la Figura 28).
Desde la reforma tributaria de 2004, el Gobierno ha triplicado su índice de

recaudación de impuestos aumentando su base tributaria (formalizando su
economía). Para lograr esto, el Gobierno redujo la tasa del impuesto a la renta
corporativa del 30 por ciento al 10 por ciento.192 El impuesto fijo del 10 por ciento
que el Gobierno del Paraguay tiene actualmente como del valor agregado (con la
excepción de alimentos y medicamentos), el impuesto a la renta personal y los
impuestos a la renta corporativa (ver la Figura 29), además de los incentivos
fiscales extensivos, hace que el Gobierno no tenga suficientes recursos disponibles
para una adecuada escala de inversiones públicas en capital humano e
infraestructura. No obstante, estos son los factores que los inversionistas califican
en mayor medida cuando toman decisiones relativas a inversiones.
La decisión de establecer un impuesto a la renta agrícola e imponer un 5 por ciento

del IVA sobre los productos agrícolas aumentará la proporción impositiva en 1 por
ciento.193 Con las tasas tributarias más bajas de la región y excesivos incentivos
fiscales, consideramos que el Gobierno tiene cierto margen para aumentar los
impuestos sin desalentar las inversiones.
96
192 Ministerio de Hacienda (abril de 2013): Análisis y perspectiva del sistema tributario
193 Análisis y perspectiva del sistema tributario – abril de 2013 – Ministerio de Hacienda
96
Asimismo otros medios pueden ayudar a formalizar la economía. Por ejemplo, el
Gobierno podría reducir sus procedimientos burocráticos, mejorar el acceso a las
finanzas y aumentar la aceptación institucional del uso de acuerdos verbales como
formas de contratos.194
Figura 28: Proporción de Impuestos con respecto al PIB en el Paraguay y en

los Países Vecinos
Fuente: FMI o 2012
Figura 29: Tasas Impositivas en Paraguay y en los Países Regionales

45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Top Personal Income Tax Rate Corporate Income Tax Rate VAT
Fuente: REDIEX
Finalmente, se recomienda que los incentivos sean enmarcados en base a una

estrategia industrial que exponga las metas de inversiones atractivas. No se deben
proporcionar incentivos ex ante sin monitorear el desempeño de la inversión con
respecto a la creación de empleos, valor agregado, diversificación o
194 Modernización del sector informal, Victor E. Tokman. Junio de 2007, Documento de trabajo
DESA No. 42
97
competitividad.195 10 años después de su inicio, el régimen de la Maquila196 solo
había creado 5.000 oportunidades de empleo. Los incentivos fiscales deben ser
estrechamente monitoreados y recuperados “de firmas que no cumplan con sus
compromisos de inversión o creación de empleos, requiriendo vínculos con las
empresas locales.”197 Paraguay podría además adoptar reglas regionales de control
de incentivos como en la Unión Europea.
Casilla 12: Política de Asistencia Regional de la UE que expone un máximo

nivel de subsidio para cada región de la Unión Europea EU
La UE solo permite los subsidios de mayor nivel en las regiones de menores

recursos de la Unión Europea. Se prohíbe que las regiones ricas proporcionen
subsidios a las compañías. Para inversiones por encima de los €50 millones, se
reducen progresivamente los incentivos. Los estados han reportado con
anticipación a la Comisión, que aprobarán o desaprobarán un subsidio propuesto.
Como resultado, el miembro de la UE manifiesta que se le ha otorgado subsidios
mucho menores que los Estados Unidos por inversiones similares. Por ejemplo,
Hyundai recibió un subsidio de US$ 117.000 por empleo del Gobierno de Alabama
en 2002. Eso se compara con un subsidio de US$ 75.000 por empleo de la
República Checa en 2007.198
Existe, en síntesis, espacio para aumentar impuestos a fin de invertir en

infraestructura y capital humano. Estas inversiones son primordiales para un
crecimiento inclusivo sustentable y la diversificación de la economía.
5.3 Una estrategia de planificación
Para orientar futuras inversiones del Gobierno y alinearse con/coordinar los

objetivos y actividades más allá del sector de la energía, un plan de desarrollo a
largo plazo podría ser preparado. Dicho plan contendría la visión del lugar donde
el Paraguay tiene como objetivo estar en 20 años, con claras metas para todos los
aspectos de importancia para el pueblo paraguayo, incluyendo educación y
capacitación, salud, igualdad social, medio ambiente, desarrollo económico y
desarrollo de infraestructura. Los planes departamentales/municipales y las
estrategias específicas de sectores (incluyendo aquellas planteadas en este informe
– energía, industria y medio ambiente) deben ser alineadas con la estrategia global
de desarrollo a largo plazo.
195 (Masiy Ruiz Díaz, Lineamientos para una Estrategia de Crecimiento Económico Inclusivo)
192http://www.ultimahora.com/notas/424485KMaquilaKavanzaKcomoKmotorKdeKinversionKyK
generación de empleo
196 http://www.ultimahora.com/notas/424485KMaquilaKavanzaKcomoKmotorKdeKinversionKyK
generación de empleo
197 “Kenneth P. Thomas, ‘Incentivos de Inversión y la competencia global con respecto al capital,’
(Perspectivas de FDI (inversión extranjera directa) de Columbia, No. 54, 30 de diciembre de 2011.
198 “Kenneth P. Thomas, ‘Incentivos de Inversión y la competencia global con respecto al capital,’
(Perspectivas de FDI (inversión extranjera directa) de Columbia, No. 54, 30 de diciembre de 2011.
98
Con la subdivisión de las metas en cronogramas más cortos de tiempo y el cálculo
de los costos de las inversiones necesarias para lograr estas metas, será claro
cuales tasas impositivas son necesarias para financiar dicho plan de desarrollo. Un
Marco de Gastos a Mediano Plazo (MTEF) puede servir como herramienta para
dicho ejercicio.199Un MTEF es utilizado para “pronosticar el paquete global de
recursos [en base a metas fiscales, ingresos estimados y obligaciones financieras],
y asignar el gasto entre sectores para el mediano plazo de acuerdo a las
prioridades de las políticas expuestas en [a]un plan de cinco años.”200 Los MTEFs
hacen posible la planificación y elaboración de presupuestos de años múltiples,
que casi la mayoría de las principales estrategias de inversión pública201 requieren
para su diseño e implementación, y para su éxito. Los objetivos de un MTEF son:
• Un mejor equilibrio macroeconómico, especialmente disciplina fiscal

• Mayor predictibilidad presupuestaria para ciertos gabinetes ministeriales
• Uso más eficiente de los recursos públicos
• Mayor responsabilidad política y rendición de cuentas con respecto a los
resultados del gasto público a través de procesos más legítimos de toma de
decisiones y una mayor credibilidad de la toma de decisiones presupuestarias
(restricción política).202
Un MTEF solo es creíble y significativo si el mismo es integrado en el proceso de

planificación y de elaboración del presupuesto. El primer paso es definir una
estrategia sectorial integrada para realizar las prioridades de un plan de 5 años y
luego determinar que inversiones públicas son necesarias para lograr las
prioridades. Dichas inversiones públicas deben ser costeadas a fin de determinar la
asignación de los recursos necesarios (por sector y entre los gastos de capital y los
gastos recurrentes) en un esquema de tiempo a mediano plazo. En base a estos
planes costeados, el Gobierno determina las asignaciones sectoriales, que a su vez
llegan a ser la guía y los techos presupuestarios para los programas y presupuestos
199 Párrafo adaptado de Lisa Sachs y Perrine Toledano, con Susan Maples, Desarrollo en base a
Recursos en la Cuenca Inferior de Zambezi (junio de 2011),
http://www.vcc.columbia.edu/content/zambeziovalleyodevelopmentostudy.
200 “Ocupándose de las Brechas: Estrategias Integrativas de Reducción de la Pobreza y Presupuestos
para la Responsabilidad y Rendición Local de Cuentas”, Banco Mundial et al, Abril 2007, p. 96
201 “Aunque los presupuestos anuales pueden ser suficientes para los gastos anuales del consumo,
las estrategias de inversión pública requieren de un número de consideraciones de mediano a largo

plazo: a) el rendimiento social estimado sobre varias clases de inversiones a mediano plazo, b) la
capacidad del gobierno de llevar a cabo un programa de inversión pública de años múltiples, c) los
posibles costos excesivos de administración de las inversiones públicas si los mismos están
demasiado concentrados en el mismo lapso de tiempo (por lo que se refiere a supervisión,
administración, etc.), d) los peligros de iliquidez si programas de inversión pública de gran
envergadura son emprendidos simultáneamente sin una planificación adecuada de gastos a
mediano plazo, y (e) las operaciones y mantenimiento escondidos (O&M) de mediano a largo plazo
relacionados con las inversiones de capital.” Lisa Sachs y Perrine Toledano, con Susan Maples,
Desarrollo en base a los Recursos en la Cuenca Inferior de Zambezi (junio de 2011)
http://www.vcc.columbia.edu/content/zambeziovalleyodevelopmentostudy.
202 Philippe Le Houerou y Robert Taliercio, “Marcos de Gastos a Mediano Plazo: Del Concepto a la
Práctica. Lecciones Preliminares del África, “Documento de Trabajo de la Región del África Serie No.
28, febrero de 2002.
99
de los sectores en el mediano plazo203 El presupuesto anual sería efectivamente el
primer año del MTEF, y los años más lejanos del MTEF orientarían las asignaciones
presupuestarias en años posteriores. Esto no solo trae coherencia al proceso de
planificación y de elaboración de presupuestos, sino también hace que las
decisiones relativas a la asignación de los presupuestos sean más responsables,
transparentes y predecibles.204
1. A fin de administrar el aumento de los ingresos en concepto de electricidad

de manera más eficiente, mejores sistemas de administración de ingresos
necesitan ser establecidos que garanticen la transparencia y proporcionen
oportunidades de monitoreo a nivel centralizado y descentralizado. El
destino del gasto en infraestructura y capital humano a partir de las
exportaciones de electricidad, tales como la FONACIDE y Fondos de
Programas Sociables, es encomiable pero necesita ser realizado de un modo
transparente a fin de garantizar los pesos y contrapesos. El requerimiento
de planes locales de desarrollo; la publicación de estos planes, contratos y
fondos online; y recompensando a los gobiernos
departamentales/municipales por una mejor recaudación de impuestos y le
exitosa implementación de proyectos podría ayudar a reducir las
ineficiencias a nivel descentralizado.
2. A nivel central, se recomienda que los ingresos sean gastados

principalmente en inversiones públicas de salud, educación, e
infraestructura. Paraguay paga a sus funcionarios públicos salarios
relativamente elevados, pero no obtiene los beneficios de servicios de
administración pública de calidad. La Ley de Responsabilidad Fiscal
actualmente considerada por el Gobierno abordará en parte esta cuestión y
conducirá a políticas fiscales más predecibles y creíbles, mejorará el
gobierno y la transparencia, y creará un mayor compromiso entre las
instituciones gubernamentales a fin de mejorar la disciplina fiscal. Un
aumento de los ingresos en concepto de electricidad en el futuro no
disuadirá al Gobierno de sus esfuerzos en aumentar la recaudación de
impuestos. Por el contrario, estos deben ser aumentados de tal modo a que
el Gobierno pueda gastar en infraestructura y capital humano – dos áreas en
que el mismo se desempeña en forma relativamente pobre en comparación
a los países vecinos.
3. Para orientar el gasto del Gobierno, recomendamos que el Paraguay adopte

un plan estratégico a 20 años para el país, que puede ser desarrollado en
203 Philippe Le Houerou y Robert Taliercio, “Marcos de Gastos a Mediano Plazo: Del Concepto a la
Práctica. Lecciones Preliminares del África, “Documento de Trabajo de la Región del África Serie No.
28, febrero de 2002.
204 Párrafo adaptado de Lisa Sachs y Perrine Toldano, con Susan Maples, Desarrollo en base a los
Recursos en la Cuenca Inferior de Zambezi (junio de

2011).http://www.vcc.columbia.edu/content/zambeziovalleyodevelopmento
study.http://www.vcc.columbia.edu/content/zambeziovalleydevelopmentostudy!
100
estrecha cooperación con las comunidades públicas y expertos. Se deben
establecer metas para todos los aspectos de importancia para el pueblo
paraguayo, incluyendo educación y capacitación, salud, igualdad social,
infraestructura, el medio ambiente y el desarrollo económico. Un Marco de
Gastos a Mediano Plazo puede ser utilizado para orientar una planificación
coherente con el proceso de elaboración del presupuesto, y tomar
decisiones más responsables transparentes y predecibles con respecto a la
asignación presupuestaria.
101
ANEXO A: Ventajas y Barreras Comparativas
del Paraguay con respecto al Desarrollo
Sustentable
Aunque el informe se centra principalmente en el sector de la electricidad, existe
todo un grupo de variables económicas e institucionales que determinarán el
atractivo del país desde la perspectiva de los inversionistas. Este anexo tiene por
objeto proporcionar una visión general de las ventajas comparativas más
importantes que el Paraguay tiene para ofrecer y las barreras que están reteniendo
el desarrollo.
Perspectiva económica positiva
Con un PIB de US$41.1 mil millones, 205 Paraguay es la tercera economía más
pequeña de Sudamérica. El país fue testigo de índices significativos de crecimiento
económico entre 2004 y 2008, durante cuyo tiempo la economía creció a un índice
promedio del 4.6 por ciento, que representa el mayor aumento del PIB en tres
décadas. En 2009 el PIB se contrajo como resultado de una severa sequía que
afectó al sector agrícola. Luego de la recuperación en 2010, la economía frenó
nuevamente 3n 2011 y se contrajo ligeramente en 2012.206 Mucho de la expansión
y volatilidad del PIB del Paraguay puede explicarse por los precios de los
productos, ya que el país es un exportador neto de productos agrícolas.207 En 2011
las exportaciones agrícolas dieron cuenta de aproximadamente el 42 por ciento de
su total de ingresos por exportaciones de US$ 5.5 mil millones (ver la Figura 30).
Como una economía relativamente abierta (índice de apertura económica del 66
por ciento 208), pero no suficientemente diversificada, el país se expone a
oscilaciones de precios de los productos, condiciones climáticas y otros factores
externos que se encuentran fuera del control del Gobierno.
205 Paridad del poder adquisitivo del PIB
206 Banco Central (2012) Cuentas Nacionales del Banco Central del Paraguay (2012)
207Banco Mundial. Proyecto de Fortalecimiento del Sector Energético. Documento de Evaluación

del Proyecto, Unidad de Gestión de Países del Departamento de Desarrollo Sustentable para
Argentina, Paraguay y Uruguay, Banco Mundial, Washington: Banco Mundial, 20010
208 CBP (2011) medido como porcentaje de las exportaciones más las importaciones sobre el PIB
102
Figura 30: Exportaciones del Sector Primario 2003 –2011
Primary Sector Exports

Thousand US$
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Agricultural Products Animal Products Total Exports
Fuente: Banco Central del Paraguay
El sector de los servicios (incluyendo al Gobierno) es el principal contribuyente

para el PIB del Paraguay y proporciona además la porción más amplia de
oportunidades de empleo según lo observado en la Figura 31. Esto puede ser
ampliamente remontado a la economía abierta del Paraguay, que ha creado varios
empleos del sector comercial. Aunque el sector agrícola ha observado un cambio
de agricultura a pequeña escala para subsistencia a un sistema más mecanizado, la
misma aún emplea al 26 por ciento de la población209 (de un 45 por ciento en
2005210). El sector industrial continúa siendo pequeño, pero se ha expandido en
años recientes (índice de crecimiento del 6.5 por ciento en 2010 211).El
procesamiento de alimentos y bebidas conforman la porción más amplia del sector
industrial con el procesamiento de madera, textiles, productos farmacéuticos, y
pieles también de importancia.212
Figura 31: Estructura de la Economía del Paraguay (2012)

GDP by Sector Employment by Sector
19% 17%
20% 61% 56%

26%
Services Agriculture Industry Services Agriculture Industry
Fuentes: CIA, DGEEC
209 DirecciónGeneral de Estadística, Encuestas y Censos (2011) Encuesta Permanente de Hogares

210 Perfil
de país del Paraguay. Biblioteca de la División de Investigación Federal del Congreso
(octubre de 2005)
http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/profiles/Paraguay.pdf
211 Agencia Central de Inteligencia

212 Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (2011) Censo Económico Nacional
103
Existe una discordancia entre la oferta y la demanda de empleos. Varias
capacidades técnicas y de ingeniería no existen en el país para llenar la demanda
de nuevas inversiones que vendrán. El índice oficial de desempleo fue del 5.6 por
ciento en 2011 con 181.000 personas en búsqueda activa de un empleo. 21.9 por
ciento estaban sub empleados, 213 por debajo del 26.6 por ciento en 2007.
Los datos referentes a la estructura formal de la economía deben ser analizados

con cuidado, ya que el Paraguay tiene un sector informal relativamente amplio. De
acuerdo al Banco Mundial, el 75.3 por ciento de las firmas del Paraguay reportaron
tener competidores informales o no registrados.214 En 2010 “las prácticas del
sector informal” fueron indicadas como el mayor obstáculo para las inversiones, 215
y se considera que un amplio porcentaje de la población trabajadora paraguaya
está empleada de manera informal.216
La perspectiva a mediano plazo es positiva. El FMI proyecta que los índices de

crecimiento sean del 8.5 por ciento en 2013 y de aproximadamente 4.7 por ciento
durante los próximos cuatro años. Se espera que esta expansión económica ocurra
con índices de inflación por debajo del 5 por ciento de objetivo y acompañada de
una creciente inversión extranjera directa y una deuda del Gobierno en
descenso.217
Competitividad Laboral
Paraguay tiene una fuerza laboral relativamente de bajo costo, joven y
capacitable218. De acuerdo a los datos del último censo, el 75 por ciento de los
paraguayos son menores de 40 años219 y 31.4 por ciento se encuentran entre los 20
y 40 años de edad. Esto representa la población trabajadora de menor edad de
Sudamérica.220 Se espera que esta tendencia continúe en la medida en que el
Paraguay tenga el índice regional más elevado de crecimiento de la población del
1.26221.
213 Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (2011) Encuesta Permanente de Hogares
214 Banco Mundial Panorama del Ambiente Comercial para el Paraguay K
http://rru.worldbank.org/besnapshots/BecpProfilePDF.aspx?economy=paraguay!
215 http://www.enterprisesurveys.org/Reports
216 Masi, Fernando. "Sector Informal y Cuentapropismo en el Paraguay." CADEP. 2002.
http://www.cadep.org.py/uploads/2012/10/SectorKinformalKyKcuentapropismoKenKelK
Paraguay_OFM.pdf
217 FMI (2012) Artículo IV Misión
218 Reunión con la Unión Industrial Paraguaya
219 Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos
220 REDIEX
221 Agencia Central de Inteligencia
104
Figura 32: Competitividad Laboral Regional
35000 120%
30000 100%
25000
80%
20000
60%
15000
40%
10000
5000 20%
0 0%
Argentina Bolivia Brasil Paraguay Perú Uruguay Average
Annual Average Salary Primary School Enrollment

Secondary Education Enrollment Tertiary Education Enrollment
Fuentes: Informe Global sobre Salarios del ILO 2012o13, Informe sobre Competitividad Global del WEF
2012o13, Libro de Hechos Mundial / Encuesta sobre Salarios Promedio de la CIA.
La Figura 32 compara el salario promedio del Paraguay y los índices de inscripción

escolar con los de los países de la región. Estos dos indicadores pueden ser
utilizados para obtener una idea o una competitividad laboral relativa. El salario
promedio brinda una indicación del costo por persona empleada y los índices de
inscripción pueden ser utilizados como una variable sustitutiva para la
productividad. Aunque la fuerza laboral del Paraguay es relativamente de bajo
costo, la misma también es menos capacitada que la de los países vecinos. De
acuerdo a la Encuesta de Empresas del Banco Mundial de 2010222“Una Fuerza
Laboral inadecuadamente educada” fue indicada como el segundo mayor obstáculo
para que las firmas inviertan en el Paraguay. Asimismo, una proporción
relativamente elevada del salario mínimo con respecto al valor agregado promedio
por trabajador (50 por ciento en comparación a un promedio del 32 por ciento en
América Latina),elevadas barreras para la contratación y despido de empleados
(los períodos de notificación son dos veces tan largos que el promedio regional) y
una rigidez sustancial de horas (tales como días de salidas anuales pagadas – un
tercio superior a los del promedio regional, 223 son los mayores obstáculos para los
inversionistas.
Dado que los costos laborales regionales son significativamente superiores,

Paraguay se beneficiaría de una mejor educación y capacitación de su fuerza
laboral, aunque esta venga a expensas de salarios un poco más elevados. Se
considera que el rendimiento marginal de la educación en el Paraguay se
encuentra entre los mayores de América Latina, 224 y la inversión en capital
222 http://www.enterprisesurveys.org/Reports
223 FMI(2012) Artículo IV Informe sobre Consulta
224 ADB (2008), “Dolores crecientes. Restricciones vinculanticas de la Inversión Productiva en América
Latina”, Washington, D.C.
105
humano es primordial para la diversificación de la economía. El hecho de abordar
la rigidez del mercado laboral incentivará a las compañías la contratación y la
creación de competencia entre el mercado laboral.
Mercados Regionales
Aunque el hecho de encontrarse rodeado por las dos economías más grandes de la
región hace que el Paraguay sea dependiente de la dinámica política y comercial de
los países vecinos, ello también presenta una oportunidad de actuar como un
centro logístico que conecta la red regional de transporte, electricidad y
telecomunicaciones. El acuerdo de libre comercio del Mercosur225 debe actuar
como un mayor incentivo para los inversionistas que están buscando acceder al
mercado regional.
El Mercosur ya es el mercado más importante para las exportaciones paraguayas –

el 55 por ciento de los productos agro industriales y el 88 por ciento de los
productos de manufactura fueron a estos países.226 El acuerdo del mercado común
implica la libre circulación de bienes, servicios y factores de producción a través de
la eliminación de leyes de aduana y restricciones no arancelarias entre los estados
miembros. El mismo tiene una política comercial común relativa a los estados no
miembros 227 e impone un arancel externo común para la mayoría de los
productos.228
La decisión del Mercosur 01K2004 referente a los acuerdos de origen proporciona
al Paraguay ventajas especiales relativas a los otros miembros: aunque a las
industrias de países no miembros que deseen establecerse en uno de los países del
Mercosur (teniendo por ello sus productos etiquetados como de origen del
Mercosur) se les permita importar no más del 40 por ciento de los insumos de
producción de fuera del Mercosur, las compañías extranjeras que se establezcan en
Paraguay pueden importar hasta el 60 por ciento de los insumos de producción del
exterior, haciendo más fácil adquirir el origen del Paraguay con relación a los otros
países miembros.229
Cada país puede presentar una lista de exención de productos que no están
cubiertos en base al arancel externo común. La lista de exención ha estado sujeta a
reclamos y modificaciones a través de los años. Al 2012, se permite que Brasil y
Argentina exima hasta 200 productos, mientras que Uruguay y Paraguay tienen
225 y 649 productos exentos respectivamente.230 Esto ha creado una triangulación
comercial, por la cual las compañías paraguayas importan los productos a un
arancel bajo y luego los reexportan dentro del Mercosur. De acuerdo a la Unión
225 Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela son estados miembros, mientras que
Chile, Colombia, Ecuador y Perú son países no miembros asociados.
226 Masi, Fernando, y Francisco Ruiz Díaz. "Lineamientos para una Estrategia de Crecimiento
Económico Inclusivo. “Paraguay Debate. 12 de diciembre, 2012.

http://paraguaydebate.org.py/?p=672
227 Mercosur 2013
228 Oficina de Tejidos y Vestimentas de los EUA US
229 Fuente: REDIEX
230 Periódico La Nación Paraguay. 1 de julio, 2012.
http://www.lanacion.com.py/articulo/78833KmercosurKhabilitoKnuevaKlistaKdeKexcepcionesK
.html
106
Industrial Paraguaya (UIP), una excesiva dependencia de este modelo ha
contribuido a la desindustrialización en años recientes.231
Para llegar a ser un centro logístico, Paraguay necesitará invertir en

infraestructura. De acuerdo al FMI, la inversión en infraestructura es baja por los
estándares regionales (por debajo del 19 por ciento del PIB) y amplias deficiencias
en infraestructura básica (a saber, puertos, transporte fluvial, servicios públicos,
caminos) han aumentado los costos de producción a los inversionistas y
consecuentemente perjudican las perspectivas del crecimiento.232
La UIP estimó los costos de una conectividad pobre de infraestructura

(especialmente la conectividad de rutas) que asciende a un equivalente del 4.3 por
ciento del PIB nacional en 2006.233
La sobrecarga de camiones y la red logística ineficiente han motivado que el

Gobierno prepare planes de infraestructura, que tienen por objeto conectar
caminos y vías férreas con grupos industriales y de vías fluviales. Para financiar
estas inversiones, el Gobierno prevé sociedades público privadas, para las cuales
primero se necesitará aprobar una legislación apropiada.
Acceso de bajo costo a la electricidad
La falta de infraestructura eléctrica, apagones constantes, y elevadas pérdidas en la

red significa que el sector de la electricidad actualmente es una restricción en lugar
de una ventaja comparativa. No obstante, si el Gobierno implementa el Plan
Maestro y aborda los problemas identificados en el Capítulo 1 del presente
informe, un acceso a electricidad limpia y confiable a precios competitivos llegará a
ser una significativa ventaja comparativa en comparación a los países vecinos
donde las tasas arancelarias son más elevadas y probablemente aumenten aún más
en el futuro.
Incentivos Fiscales
Aunque se podría argumentar que los incentivos fiscales proporcionados

compañías orientadas a la exportación constituye una ventaja comparativa, esto no
ha sido analizado en el contexto Paraguay y “el balance de pruebas de los países en
desarrollo sugiere que los incentivos fiscales no contrarresta de manera efectiva
las condiciones no atractivas del clima de inversiones”.234
El reglamento de la Maquila ley 60/90235 236son los incentivos más prominentes

para las compañías orientadas a las exportaciones237. La maquila es un sistema de
231 Unión Industrial Paraguaya

232 FMI (2012) Artículo IV Informe sobre Consulta
233 http://www.uip.org.py/c/document_library/get_file?uuid=3ad38a38K4bbcK4e46K9950K
28ae8e56dfec&groupId=10192
234 Banco Mundial (2009) Incentivos e Inversiones: Evidencias e Implicancias de Políticas
235 La Ley 60/90 ha sido modificada por la Ley No. 2421/04 – disponible en
http://www.mic.gov.py/v1/sites/172.30.9.105/files/ley2421_incidencia_ley6090.pdf
236 (REDIEX)
107
producción por la cual las subsidiarias de firmas internacionales pueden ubicarse
en el Paraguay para producir bienes y servicios que son exportados a las oficinas
centrales en el exterior. Las maquilas no pagan aranceles sobre los bienes de
capital, materia prima o insumos. Se cobra solo un 1 por ciento de impuesto sobre
el volumen de negocios.
De manera similar, la ley 60/90 implica que las compañías nacionales y extranjeras
que invierten en el Paraguay son exentas de pagar aranceles sobre bienes de
capital y el IVA sobre bienes de capital adquiridos localmente. Asimismo, no se
paga ningún impuesto sobre los dividendos o transferencias238.
La Figura 33 y 34 presentan los flujos de inversión relacionados con los

reglamentos 60/90. Ambas cifras revelan tendencias irregulares de inversión
durante la última década, con una tendencia ascendente a partir de 2010. La
creación de empleos no ha crecido tan fuertemente como los flujos de inversiones,
sugiriendo que inversiones de mayor envergadura han sido realizadas
recientemente y no han creado varias oportunidades de empleo.
La economía del Paraguay se ha estado beneficiando de los restos de los incentivos

fiscales a ser analizados. El aumento reciente de inversiones podría ser un
resultado de costos crecientes de producción en Brasil y un ambiente comercial
decreciente en Argentina, en lugar de un incentivo impositivo en si del Paraguay.
Dicho análisis debe ser priorizado a fin de asegurarse de que el equilibrio correcto
llegue entre los ingresos del Gobierno y un marco fiscal que atraiga a los
inversionistas al país.
Figura 33: Inversiones 2000–2012

700 100%
90%
600
80%
500 70%
Million US$
400 60%
50%
300 40%
200 30%
20%
100
10%
0 0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
% Foreign (right axis) % National (right axis) Investment (leQ axis)
Fuente: REDIEX
237 Existen otros incentivos, incluyendo zonas francas, regímenes especiales para minas, energía,
bosques y exportaciones.
238 (REDIEX)
108
Figura 34: Inversiones, Empleos y Número de Compañías 2000 – 2012
9000 700
8000
600
7000
500
6000
5000 400
4000 300
3000
200
2000
100
1000
0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Jobs (leQ axis) Companies (right axis) Investment T Millions US$ (right axis)
Fuente: REDIEX
Índices globales de competitividad
Paraguay se clasifica 116to de 144 países en el índice de Competitividad del Foro

Económico Mundial239 y ha aumentado en seis posiciones en comparación al año
pasado según lo observado en la Figura 35. Aunque el mismo se beneficie de un
ambiente económico estable, sus instituciones, infraestructura e índices de salud y
educación baja el índice global.
Figura 35: Competitividad Global
Uruguay
Perú
Paraguay Index 2012

(1T7)
Brazil Index 2011
(1T7)
Bolivia
Argentina
3 3.2 3.4 3.6 3.8 4 4.2 4.4 4.6

Fuente: Informes sobre Competitividad Global del Foro Económico Mundial 2011o12 & 2012o13.
239 El índice utiliza 12 indicadores para medir la competitividad: instituciones, infraestructura,
ambiente macroeconómico, salud y educación primaria, educación superior y capacitación,

eficiencia del mercado de bienes, eficiencia del mercado laboral, desarrollo del mercado financiero,
preparación tecnológica, magnitud del mercado, sofisticación comercial, innovación.
109
De acuerdo al informe sobre Competitividad del Foro Económico Mundial,
Paraguay actualmente se encuentra en la segunda etapa de su desarrollo y “debe
comenzar a desarrollar procesos más eficientes de producción y un aumento de la
calidad de los productos en la medida en que los salarios hayan aumentado y los
mismos no puedan aumentar los precios”240. El informe prosigue explicando que
los conductores durante esta segunda etapa son una mejor educación y
capacitación, un mercado laboral de buen funcionamiento, un mercado financiero
desarrollado, la capacidad de emplear los beneficios de tecnologías existentes y
acceso a los mercados.
En el frente institucional, los índices de transparencia internacional demuestran

que Paraguay se está desempeñando peor que el promedio regional con referencia
a los indicadores de independencia judicial, percepción de corrupción, voz y
rendición de cuentas y estado de derecho.
Figuras 36 y 37: Índices de Transparencia y de Rendición de Cuentas para el

Paraguay y los Países Regionales
Average Average
Bolivia Bolivia
Argentina Argentina
Brazil Brazil
Chile Chile
Uruguay Uruguay
Perú Perú
Paraguay Paraguay
0 50 100 150 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Jucial Independence 2011> 2012 (out of 142 countries) Voice and Accountability (percentile rank >2010)
Corruption Perception > 2012 (out of 176 countries) Rule of Law (percentile rank >2010)
Fuente: Transparencia Internacional
240 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012K13.pdf
110
ANEXO B: Mapeo del Marco Legal para las
Inversiones
I. Constitucional241
• Art. 7. Derecho a un ambiente saludable
Establece el derecho fundamental de habitar en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, y el interés público en la preservación, conservación y
mejora del medio ambiente.
• Art. 8. Protección del Medio Ambiente

Establece que las leyes reglamentarán cualquier actividad que probablemente
generen un impacto en el medio ambiente; que crímenes ambientales serán
definidos y castigados por las leyes; y que cualquier daño al medio ambiente
conllevará la obligación de reparar e indemnizar.
• Art. 64. Propiedad Comunitaria

Establece el derecho de la población indígena a la propiedad comunitaria de
tierras, que será gratuitamente proporcionada por el Estado. Las tierras serán
indivisibles y no susceptibles a confiscaciones, transferencias, prescripciones o
cualquier derecho contractual.
• Art. 86. Derechos Laborales

Los derechos laborales no pueden ser suspendidos.
• Art. 87. Empleo

El Estado promulgará políticas a fin de promover el desarrollo profesional. Se dará
preferencia a los empleados nacionales.
• Art. 88. Discriminación.

No se permitirá la discriminación bajo ninguna circunstancia.
• Art. 107. Libre Competencia

Garantiza un libre mercado sin monopolios e igualdad de tratamiento en las
actividades comerciales.
• Art. 109. Propiedad privada

Garantiza la propiedad privada dentro de los límites establecidos por las leyes,
teniendo en cuenta su función social. Se pagará una compensación en caso de
expropiación.
• Art. 179. Impuestos

Los impuestos serán aplicados por las leyes y establecidos de acuerdo a principios
económicos y sociales justos, además de seguir políticas que favorezcan el
desarrollo nacional.
241 Esta es una amplia descripción de las descripciones pertinentes contenidas en la Constitución
paraguaya.
111
• Art. 276. Defensor del Pueblo
El Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario cuyas funciones son l
defensa de los derechos humanos, la investigación de los reclamos populares y la
implementación del interés común.
• Art. 283. Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República está a cargo de controlar las actividades
económicas y financieras del Estado, los Departamentos y Municipios.
La Constitución expone los principios generales sobre los cuales se fundamenta el

marco legal paraguayo. Las disposiciones constitucionales no son autónomas en su
aplicación ya que requieren de otras disposiciones (creadas por ley, decreto o
resoluciones administrativas) a fin de reglamentar la aplicación. Los principios
constitucionales son pertinentes en la medida en que la validez de cualquier otro
acto normativo estaría sujeto a su cumplimiento dentro de los mismos.
II. Administrativo
A. Contrataciones Públicas
• La Ley N° 2051/02, “De Contrataciones Públicas”
Establece el marco general de las Contrataciones Públicas.
• Ley N° 3439/07, “Que modifica la Ley No. 2051/02 ‘De Contrataciones

Públicas’ y Establece la Carta Orgánica de la Dirección Nacional De
Contrataciones Públicas”
Modifica algunas disposiciones de la Ley N° 2051/02, que establece el marco
general de las Contrataciones Públicas; crea la Dirección Nacional de
Contrataciones Públicas (DNCP) 242 y establece sus estatutos.
• Decreto N° 21909/03, “Por el cual se reglamenta la Ley N° 2051/03 ‘De

Contrataciones Públicas’”
Proporciona disposiciones específicas para la aplicación de la Ley No. 2051/02.
B. Finanzas Públicas
• Ley N° 1535/99
Establece el marco legal para la elaboración y ejecución del presupuesto nacional,
que, de acuerdo a las leyes, debe incluir todos los ingresos y gastos de todo el
Estado y de las entidades estatales.
C. Registro Público (Tierras)

• Ley N° 879/81 “Código De Organización Judicial”
Reglamenta la mayoría de los Registros Públicos, entre ellos el registro con
respecto a la propiedad de las tierras.
• Ley N° 2424/2004 “Servicio Nacional De Catastro”
242 La DNCP supervisa todos los procesos de licitaciones a contratarse con el Estado o con las
entidades estatales.
112
Crea y reglamenta el Servicio Nacional de Catastro, una sucursal gubernamental
que mantiene un registro de las tierras paraguayas.
D. Municipal
• Ley N° 3966/10 “Orgánica Municipal”
Establece el marco general aplicable a todos los municipios. El mismo establece los
estándares generales para la zonificación, construcción, impuestos, protección
ambiental, planificación urbana y desarrollo.
Sujeto a la posible ubicación de las instalaciones de RTA, los reglamentos

municipales y departamentales específicos que podrían afectar al proyecto tendrán
que ser determinados, a saber, las licencias municipales requeridas, los permisos
de construcción, impuestos, etc.
III. Ambiental
• Ley N° 422/73 “Ley Forestal”
Reglamenta la explotación y el uso de los bosques nacionales.
• Ley N° 294/93 “Evaluación De Impacto Ambiental y Decreto N° 14.281/96 y

4066/2010.
Expone los requisitos para obtener una licencia ambiental. Todos los proyectos
que generen un impacto directo o indirecto en la biodiversidad, el bienestar, la
salud, la seguridad personal, las prácticas y costumbres, la herencia cultural o los
medios legítimos de subsistencia, requerirán una licencia ambiental o “Declaración
de Impacto Ambiental” (DIA). Cada DIA requiere una Evaluación del Impacto
Ambiental. Esta evaluación deberá identificar todos los impactos ambientales que
el proyecto podría generar. Se requerirá que RTA obtenga esta licencia y la misma
necesitará presentar la evaluación ambiental a la oficina de la SEAM. La SEAM
evalúa el proyecto y decide si otorgar o no la licencia.
• Ley N° 1561/00 “Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo

Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente”
Crea la SEAM, una entidad estatal responsable de la emisión de licencias
ambientales.
• Ley N° 3464/08 “Que crea el Instituto Forestal Nacional – INFONA”

Crea el INFOMA, una entidad estatal que aplica las disposiciones expuestas en la
Ley No. 422/73.
IV. Impuestos
• Ley N° 125/91 “Que Establece el Nuevo Régimen Tributario”.
Establece el Régimen Tributario.
• Ley N° 2421/04, “De reordenamiento administrativo y de adecuación

fiscal.”
Modifica algunas disposiciones de la Ley N° 125/91, con respecto al IRACIS
(impuesto a la renta para actividades comerciales, industriales y de servicios) y al
IVA (impuesto al valor agregado).
113
V. Aduanas
• Ley N° 2422/03 “Código Aduanero”.
Establece el código aduanero.
El Art. 178 del Código Aduanero, establece el código temporal de admisión para a
mejora activa que permite la admisión de bienes extranjeros al territorio, con una
suspensión parcial o total del pago de impuestos, a fin de realizar mejoras y la
posterior reexportación del producto resultante.
El Art. 203 del Código Aduanero establece el procedimiento para el procesamiento

en base al control de aduanas: el mismo permite el ingreso de bienes extranjeros al
territorio aduanero, para el procesamiento, con una suspensión total de pagos de
aranceles aduaneros y permite la posterior importación permanente de productos
procesados.
El Art. 287 del Código Aduanero aborda las zonas francas, que son áreas
físicamente limitadas donde las importaciones y exportaciones no están sujetas a
impuestos aduaneros, siempre y cuando sean utilizadas, almacenadas y
consumidas de acuerdo a las especificaciones expuestas en la legislación específica.
VI. Mano de Obra

• Ley N° 213/93 “Código Laboral”
Establece el código laboral.
VII. Comercial (Contratos y Propiedad) e Inversiones

• Ley N° 1183/85 “Código Civil”
Expone las disposiciones que rigen las relaciones contractuales, la titularidad de la
propiedad y la calificación de las entidades legales.
• Ley N° 117/91 – Ley referente a Inversiones Extranjeras

Otorga a los extranjeros las mismas garantías, derechos y obligaciones que tienen
los inversionistas paraguayos.
114
ANEXO C: La Historia de la Deuda de ITAIPU
Nuestro entendimiento de la historia de la deuda de ITAIPU es la siguiente.243 El
acuerdo financiero con respecto a la represa de ITAIPU se realizó en base a una
inversión de capital de US$3.5 mil millones (bn) y a operaciones a iniciarse en
1983 (con la última turbina que entró en funcionamiento en 1989). El mayor
préstamo fue suscrito con Electrobras en noviembre de 1975 con un valor de
US$2.5 mil millones (bn) (en Cruceiros del Brasil) con un período de gracia hasta
1983 y un período de amortización entre 1985 y 2023.244La tasa de interés fue
establecida en 10 por ciento más costos administrativos y un factor de ajuste de
inflación. Las partes optaron por financiar la mayor parte de la construcción a
través de préstamos nacionales a fin de garantizar adquisiciones locales. Por
ejemplo, el préstamo de FINAME para equipos destinados a la ITAIPU requirió un
mínimo del 85 por ciento de insumos del Brasil. Varios préstamos internacionales
fueron adquiridos de países que proporcionaban equipos especializados que no
podían ser adquiridos localmente (deuda del Club Paris). Estos préstamos tuvieron
períodos más cortos de gracia y de vencimiento que el de Electrobras.
Durante la construcción llegó a ser evidente que nuevos préstamos fueron

necesarios para cubrir los costos. Una situación por debajo del presupuesto fue
atribuida a la primera crisis del petróleo en 1974, que tuvo costos inflados en
concepto de materiales de construcción y la maquinaria necesaria. Para financiar
los crecientes gastos de construcción, se buscó obtener créditos adicionales en los
mercados internacionales. Estos fueron relativamente de bajo costo a fines de los
70s con tasas de interés de LIBOR de + 2K4 por ciento. La mayoría tenían un
período de amortización de aproximadamente 15 años y eran respaldados por el
Banco Central del Brasil.
Las crisis evolutivas de la deuda latinoamericana y crecientes tasas de interés

resultantes hicieron que la ITAIPU no pudiera repagar los préstamos
internacionales. Para exacerbar las cuestiones, las multas en concepto de los
préstamos a corto plazo en incumplimiento generaron un rápido aumento en la
carga global de la deuda de ITAIPU.245 Debido a la falta de nuevas líneas de crédito
disponibles para el refinanciamiento de esta deuda, ITAIPU tuvo que retrasar la
construcción.246
La deuda con Electrobras fue consolidada en septiembre de 1990. Dos líneas de

crédito, una en Dólares de los EUA y otra en la moneda del Brasil fueron acordadas,
pero éstas aún tenían tasas de interés del 10 por ciento más el factor de ajuste de
243 Basado en la ITAIPU Binacional (2003), Prestación de los Servicios de Electricidad y Bases
Financieras: Compendio y entrevistas en Paraguay.
244 ITAIPU Binacional (2003), Prestación de los Servicios de Electricidad y Bases Financieras:
Compendio
245 Para 1990 la deuda con los países terciarios conformaron el 45 por ciento de la deuda total.
246 Para fines de 1992 ITAIPU estaba gestionando 129 convenios de préstamo con 33 instituciones
por encima de dichos acuerdos con Electrobras.
115
inflación de EU. La deuda internacional de ITAIPU no estaba siendo repagada y el
Gobierno del Brasil renegoció esta deuda en 1993 con el acuerdo de que los nuevos
‘Bonos Brady’ reemplacen los anteriores. En este momento la deuda del Club Paris
también fue refinanciada.
Aunque las renegociaciones de la deuda internacional generaron una disminución

de la deuda neta de ITAIPU, la introducción del ‘Plano Real’ por el Gobierno
brasileño en julio de 1994 tuvo el efecto opuesto. La mayor parte de la deuda con
Electrobras fue mantenida en moneda brasileña. Antes de la implementación del
plan, una elevada inflación del Brasil fue compensada por una depreciación del
Cruceiro. Este ya no fue el caso y la deuda con Electrobras dio un salto de US$ 10.8
mil millones (b) el 1 de Julio de 1994 a US$ 15.4 mil millones (b) el 31 de
diciembre de 1994.
La deuda neta continuo aumentando hasta septiembre de 1997 cuando Electrobras

e ITAIPU firmaron un acuerdo que consolidaría la deuda pendiente, reduciría las
tasas de interés de los préstamos, convertiría la deuda a dólares de los EUA y
ajustaría los aranceles a un nivel que garantice que la deuda fuera pagada para
2023 (cuando concluyera el Anexo C del tratado original). Nuevos préstamos
fueron acordados con Electrobras entre 1998 y 2007 para concluir la construcción
de la represa e instalar dos turbinas adicionales. En 2007 se acordó reducir el
factor de ajuste de inflación de los EUA, que generó un impacto significativo sobre
la deuda de ITAIPU. La Figura 28 demuestra la manera en la cual la deuda de
ITAIPU se acumuló entre 1979 y 2011 y marca eventos clave durante ese período
de tiempo.
Figura 38: Deuda Acumulada de ITAIPU
20
Agreement with Eletrobras to stop using the US
inflation adjustment factor for outstanding debt
Debt consolidation and renegotiation
Start of operations
Loans to insert 2 additional turbines

Introduction of Plano Real
Planned start of operations
with Eletrobras
Operation starts with 18 units
15
Consolidation of Eletrobras debt
International debt renegotiations

& adjustment of tariffs
Billion US$
Tariffs below cost of production
10
Debt crisis
0
1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
Fuente: ITAIPU Binacional (2003), Banco Central del Paraguay
Para resumir lo mencionado anteriormente, la creciente deuda de ITAIPU puede

remontarse a lo siguiente:
1. Aumento en los costos de construcción
116
2. Demora de aproximadamente 2,4 años para la entrada en funcionamiento,
demorando por ello el repago de la deuda
3. Mayores tasas de interés + factores de ajuste en los préstamos
4. Aranceles de recuperación por debajo del costo períodos prolongados de tiempo
(5.340 GWh de ‘energía de transición’ sin costo fue proporcionada a ambos países
entre 1997 y 2002)
5. La implementación del Plano Real generando un saldo de la deuda mantenida en
moneda brasileña en 1994.
117
ANEXO D: Salto Grande
I. Antecedentes
En 1938 Argentina y Uruguay (las Altas Partes Contratantes) acordaron sobre la

explotación común hidroeléctrica del Río Uruguay247 y en 1946 las Altas Partes
Contratantes suscribieron un contrato248 que creaba la Comisión Técnica Mixta
(CTM). 249 Los objetivos de la CTM250 y las reglas251 fueron acordados en 1972, y en
1974 las Altas Partes Contratantes firmaron las especificaciones en base a las
cuales la represa Salto Grande sería construida.
II. Disposiciones Pertinentes
Gobierno
Salto Grande ITAIPU

K El Art. 3 del Contrato (1946) establece Art. II
que las decisiones de la CTM serán ANDE y Electrobras son las partes que
adoptadas por una mayoría de todos sus constituyen la entidad binacional,
miembros. En caso de que una mayoría ITAIPU, con participación equivalente en
de votos no pudiera ser alcanzada, las el patrimonio neto.
Altas Partes Contratantes llegarán a un
acuerdo. En caso de que esto no sea
posible, la emisión será sometida a
arbitraje. Proceso de toma de decisiones
confirmada en el Art. 20.
247 Documento disponible en:

http://www.saltogrande.org/interior.php?p=html/menulat/institucional/documentos_fundacio
nales/naturaleza_juridica/acta.html&id=68
nales/naturaleza_juridica/convenio.html&id=69
249 Art. 2 del Contrato
250 Art. 2 de las Reglas TA
nales/naturaleza_juridica/reglamentos_tecnico.html&id=74
118
K Art. 16 K Arts. 7K11 Anexo A
La CTM estará compuesta de un número El Consejo Administrativo de la ITAIPU
es
equivalente de Delegados de cada país el organismo gubernamental más
(Art. 2) y la misma designará a un importante. 12 miembros, 6 de cada
Presidente, un Vicepresidente, un Estado Parte lo componen. Los
Secretario y un Segundo Secretario Directores Generales del Paraguay y del
dentro de sus miembros. Brasil son parte, pero no está permitido
que voten. El Segundo organismo es el
Consejo Ejecutivo. El mismo esta
compuesto por Directores Generales del
Paraguay y del Brasil y los Directores de
Área. Los Directores Generales ejercen
conjuntamente la representación legal.
Distribución de la producción de electricidad
Salto Grande ITAIPU

K El Art. 4 del Contrato (1946) establece
que, en caso de que la capacidad total K Art. XIII del Tratado de ITAIPU
instalada sea asignada en una
La energía producida por la represa es
proporción diferente al 50 por ciento
para cada Alta Parte Contratante, los divida en partes iguales entre las Altas
costos comunes serán cubiertos de Partes Contratantes. Esto significa que
acuerdo a dicha proporción (a saber, en cada parte tiene el derecho al 50 por
caso de que Argentina utilice el 70 por ciento de la energía producida por la
ciento de la capacidad instalada, la represa de ITAIPU.
misma tiene que sustentar el 70 por
ciento de los costos) El artículo también estipula un derecho
de compra, a saber, la prerrogativa de
una Alta Parte Contratante de adquirir,
para su propio consumo, la energía que
no esté siendo utilizada por la otra.
Ar. XV del Tratado de ITAIPU
Asimismo, se estipula que la ITAIPU

incluirá en su costo del servicio, el
monto requerido para el pago de los
servicios públicos y el monto requerido
para compensar a la Alta Parte
Contratante en concepto de la cesión de
su energía.
119
K Art. 14 de las Reglas del Contrato K Punto III.8. Anexo C – Tratado de
(1972) ITAIPU (texto de 1973)
Proporciona valores para el El monto requerido para compensar a

apalancamiento externo. El mismo una de las Altas Partes Contratantes es
establece que la Argentina debe equivalente a US$ 300 por gigavatio
garantizar el 100 por ciento de las hora asignado a la otra Alta Parte
obligaciones del proyecto, mientras que Contratante. La compensación se hará
Uruguay lo haría hasta el 16.66 por mensualmente en la moneda disponible
ciento. La proporción del Uruguay a la ITAIPU.
aumentaría de acuerdo a la proporción
de energía consumida.
120

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Aprovechamiento de la Energía

Hidroeléctrica del Paraguay para el

Director del Earth Institute: Jeffrey Sachs

Deseamos agradecer a Fabrizio Franco y a Lorena Mersán por sus contribuciones

Deseamos además agradecer a las siguientes instituciones y Organizaciones que

Administración Nacional de Electricidad (ANDE)

Finalmente, estamos agradecidos por la respuesta que nos enviaron durante el

Este informe ofrece recomendaciones sobre una estrategia de desarrollo

Los problemas del sector de la electricidad en el Paraguay son abordadas en el

Para abordar las restricciones de la capacidad del segmento principal, el Gobierno

Un acceso confiable a la electricidad limpia a precios competitivos ayudará a

Las industrias electro intensivas y, particularmente, el sector de fundición de

Si los ingresos del Gobierno procedentes de las exportaciones de electricidad son

La decisión del Gobierno de aceptar una propuesta de inversión de RTA depende

El precio de las exportaciones de energía eléctrica del Paraguay al Brasil es el tema

2 Proyecto Planta de Aluminio y Complejo Industrial en Paraguay (PPT, junio 2012)

Con una política económica e industrial basada en la energía hidroeléctrica, el

A través del tiempo, también podría haber la posibilidad de cambiarse

Reglamentos más estrictos de deforestación y mejores mecanismos de aplicación

Para administrar el aumento de ingresos por electricidad de manera eficiente,

A nivel central, se recomienda que los ingresos sean utilizados principalmente en

Un potencial aumento de ingresos en concepto de electricidad no impedirá que el

3 Ministerio de Hacienda (abril de 2013): Análisis y Perspectiva del Sistema Impositivo

Existe, en síntesis, espacio para aumentar los impuestos a fin de invertir en

El informe está dividido en cinco capítulos. El primer capítulo evaluará el sector de

El tercer capítulo evalúa si el precio en el cual Paraguay exporta electricidad al

El cuarto capítulo propone, dentro de una política industrial y económica en base a

1.1 Situación Actual

1.1.1 Capacidad y fuentes de energía

Tabla 1: Fuentes de Energía del Paraguay

1.1.2 Oferta Local

La energía hidroeléctrica representa el 99,99 por ciento de la electricidad

Fuente: ANDE, Resumen Estadístico 2011

La cobertura de electricidad se extendió rápidamente durante la última década y

Tabla 3: Demanda de Electricidad

Fuente: ANDE, Resumen Estadístico 2011

1.1.4 Costo y precio de la electricidad

Debido a la característica única del sector de la electricidad de basarse casi

Figura 2: Costo de Generación: US¢2.57/kWh en 2010

Nominal Generation costs between 2001 and 2010

Fuente: ANDE, 2010

10ANDE, Plan Maestro de Obras de Generación, Transmisión y Distribución 2012e2021

Tabla 4: Costo de Electricidad vendida en 2011

La tarifa de electricidad promedio nacional es equivalente a aproximadamente

Tabla 5: Estructura tarifaria

La Tabla 5 demuestra que la estructura tarifaria incluye un subsidio cruzado

11ANDE, Resumen Estadístico 2011

Tabla 6: Estructura de la Tarifa Social y Beneficiarios

La Figura 3 demuestra que el mayor porcentaje de clientes residenciales que se

Figura 3: Distribución de la Tarifa Social por Región

Fuente: Ande 2010

Dado el costo de los subsidios de la electricidad de aproximadamente US$12.6

incluye los departamentos de Caaguazú, Caazapá, Guairá y Paraguay

22ANDE, Resumen Estadístico 2011

1.2 Problemas afrontados por el Sector de la Electricidad

1.2.1 Restricciones Institucionales

La compañía de servicios públicos estatales del Paraguay, Administración Nacional

La segunda principal restricción institucional del sector de la electricidad es la falta

23Reuniones en Asunción con varios participantes