Banco Mundial Informe

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1997 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento 1 Banco Mundial
1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE. UU.
Publicado originalmente en inglés con el título de WorldDevelopment

Report 1997por Oxford Universiry Press para el Banco Mundial.
Reservados todos los derechos. Ninguna porción de esta publicación podrá

ser reproducida, archivada en sistemas de recuperación ni transmitida en
forma alguna por medios electrónicos, mecánicos, de fotocopia, de grabación
u otro cualquiera sin permiso previo del Banco Mundial.
Diseño del interior y composición de

Barton Matheson Willse & Worthington.
Hecho en los Estados Unidos de América

Primera edición, agosto de 1997
El Informe es un estudio realizado por el personal del Banco Mundial y los

juicios que se formulan en él no son necesariamente reflejo de la opinión
del Directorio de la institución ni de los gobiernos representados en éste. El
Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta
publicación ni acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su
uso pudiera tener. Las fronteras, colores, denominaciones y demás informa-
ción que aparezcan en cualquier mapa contenido en este volumen no suponen
juicio alguno por parte del Banco Mundial respecto de la situación jurídica de
ningún territorio, ni respaldo o aceptación de tales fronteras.
ISBN 0-8213-3770-X
ISSN 0271-1737
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Texto impreso en papel reciclado que cumple las normas estadounidenses
relativas a la estabilidad del papel para materiales impresos destinados a
bibliotecas, Z39.48-1984
P R E FA C 1 0
es impo-
E vigésimo de esta serie anual, está dedicado a analizar
L INFORME SOBRE EL DESARROLLO
MUNDIAL 1997, necesidad vital, no un lujo. Sin un Estado eficaz,
sible alcanzar un desarrollo sostenible, ni en el plano eco-
el papel y la eficacia del Estado: qué debe hacer, cómo debe nómico ni en el social.
hacerlo y en qué forma puede mejorar su actuación en un La historia y la experiencia reciente nos han enseñado
mundo en rápida evolución. que el desarrollo no consiste únicamente en obtener los
Estas cuestiones son de gran importancia para los países debidos insumos económicos y técnicos. Abarca también el
tanto en desarrollo como industriales. Muchos de ellos han entorno institucional básico: las normas y usos que determi-
aprendido en los últimos años que el Estado no puede nan la utilización de esos insumos. Como se demuestra en
cumplir sus promesas: las economías en transición han el Informe, para que el Estado pueda hacer una aportación
tenido que tomar la dolorosa decisión de encaminarse más eficaz al proceso de desarrollo es esencial comprender
hacia la economía de mercado, y muchos países en desarro- la función que cumple en ese entorno institucional, por
llo se han visto obligados a reconocer el fracaso de las estra- ejemplo, su capacidad de imponer el cumplimiento de la
tegias de desarrollo promovidas por el Estado. Ante el ley y, de esa manera, facilitar las transacciones.
fracaso de la intervención estatal, incluso las economías Son muchas y muy diversas las formas de asegurar la
mixtas del mundo industrializado han optado por incli- efectividad del Estado, y en el Informe no se propone una
narse decididamente en favor de los mecanismos de mer- panacea universal para su reforma. Lo que sí se ofrece es un
cado. Muchos han pensado que todas estas reformas debe- marco para orientar estos esfuerzos, desglosado en una
rían culminar lógicamente en un Estado minimalista. Un doble estrategia:
Estado así no causaría ningún perjuicio, pero tampoco
podría ser de gran ayuda. * Lo primero es articular las actividades del Estado de
En el presente Informe se explica por qué esta posición forma que estén en consonancia con su capacidad.
extrema está reñida con las enseñanzas de los grandes éxi- Muchos Estados tratan de hacer demasiado con unos
tos conseguidos en este terreno, desde la industrialización recursos y una capacidad insuficientes. Si consiguen
de algunos países en el siglo XIX hasta el crecimiento concentrarse en las actividades públicas fundamentales
"milagroso" alcanzado en la posguerra por el Asia oriental. que son imprescindibles para el desarrollo, su eficacia
Estos ejemplos, lejos de respaldarla teoría del Estado mini- aumentará.
malista, demuestran que el desarrollo exige la existencia de U En segundo lugar, a más largo plazo, hay que buscar for-
un Estado eficaz, que actúe como agente catalizador y pro- mas de ampliar la capacidad del Estado mediante la revi-
motor, alentando y complementando las actividades de las talización de las instituciones públicas. En el Informe se
empresas privadas y los individuos. No cabe duda de que hace particular hincapié en los mecanismos que ofrecen
el desarrollo promovido por el Estado ha sido un fracaso. a los funcionarios públicos incentivos para hacer mejor
Pero también lo han sido los intentos que han tratado de su trabajo y actuar con mayor flexibilidad, pero que al
alcanzar ese objetivo al margen del mismo -conclusión mismo tiempo contienen salvaguardias para impedir la
claramente confirmada por los enormes sufrimientos pade- arbitrariedad y la corrupción.
cidos por la población de algunos países cuyos Estados se
han desplomado, como Liberia y Somalia. La historia ha Tomando como base ejemplos de los logros y fracasos
demostrado una y otra vez que el buen gobierno es una conseguidos por el Estado y los procesos de reforma estatal
en todo el mundo, el Informe describe esta doble estrate- y utilizando mecanismos que permitan compensar a los
gia en relación con distintos puntos de partida. Un hecho que salgan perdiendo. Aun en el peor de los casos, pueden
importante es que, si bien la variedad de circunstancias y bastar pequeños progresos en el camino hacia la creación
contextos es enorme, los Estados que han conseguido de un Estado más eficaz para conseguir importantes efec-
resultados brillantes presentan algunas características tos en el bienestar económico y social. Al aproximarnos al
comunes. Una de ellas es la forma en que han establecido siglo XXI, lo que tienen que hacer los Estados no es ni caer
la normativa en que se basan las transacciones privadas y, en la insignificancia ni dominar el mercado sino co:nenzar
en términos más generales, la sociedad civil. Otra es la a conseguir esos pequeños progresos.
manera en que han observado esa normativa, actuando en
forma fiable y previsible, y poniendo coto a la corrupción.
No será fácil edificar un Estado más eficaz en la bús-
queda del desarrollo sostenible y la lucha contra la pobreza.
Siempre hay numerosos intereses creados empeñados en
evitar el cambio, por muy costosos que sean los resultados James D. Wolfensohn
para el bienestar del conjunto de la población. Para vencer Presidente
esta oposición se requiere tiempo y voluntad política. No Banco Mundial
obstante, en el Informe se intenta demostrar que es posible
crear oportunidades para la reforma, y ampliar las ya exis-
tentes, adoptando un enfoque cuidadosamente escalonado 30 de mayo de 1997
Este Informe ha sido preparado por un equipo dirigido por Ajay Chhibber e integrado por Simon Comman-
der, Alison Evans, Harald Fuhr, Cheikh Kane, Chad Leechor, Brian Levy, Sanjay Pradhan y Beatrice Weder.
Jean-Paul Azam, Ed Campos, Hamid Davoodi, Kathleen Newland, Kenichi Ohno, Daní Rodrik, Susan Rose-
Ackerman, Astri Suhrke y Douglas Webb hicieron valiosas aportaciones a su preparación. El equipo contó con
la asistencia de Ritu Basu, Gregory Kisunko, Une Lee, Claudia Sepúlveda y Adam Michael Smith. Stephanie
Flanders fue la redactora principal. La labor se llevó a cabo bajo la dirección general del desaparecido Michael
Bruno, Lyn Squire y Joseph Stiglitz.
En la elaboración del Informe se contó con la importante asesoría de un distinguido grupo de expertos exter-
nos en el que participaron Masahiko Aoki, Ela Bhatt, Kwesi Botchwey, Peter Evans, Atul Kohli, Klaus König,
Seymour Martin Lipset, Douglass North, Emma Rothschild, Graham Scott y Vito Tanzi.
Otras muchas personas, tanto pertenecientes al Banco Mundial como ajenas a la institución, han hecho valio-
sos comentarios, han preparado documentos de antecedentes y otras aportaciones y han participado en reunio-
nes consultivas. Estos colaboradores y participantes se enumeran en la Nota bibliográfica. El Departamento de
Economía Internacional proporcionó los datos del Apéndice y se encargó de los Indicadores seleccionados del
desarrollo mundial.
Las personas encargadas de la composición del Informe fueron Amy Brooks, Valerie Chisholm, Kathryn Kline
Dahl, Joyce Gates, Stephanie Gerard, Jeffrey N. Lecksell y Michael Treadway. Rebecca Sugui desempeñó las fun-
ciones de ayudante ejecutiva del equipo, y Daniel Atchison, Elizabete de Lima, Michael Geller y Thomas Zorab
las de auxiliares especiales. María Ameal intervino como ayudante administrativa.
La traducción del Informe y los Indicadores se ha realizado en la División de Servicios de Traducción e Inter-
pretación del Banco Mundial.
Este Informe está dedicado a la memoria de Michael Bruno, Primer Vicepresidente y Primer Economista del
Banco Mundial entre 1993 y 1996. La labor que realizó durante toda su vida, incluidas sus contribuciones a este
Informe sobre el desarrollo mundial y a otros anteriores, ha enriquecido de forma incalculable nuestra compren-
sión de la problemática del desarrollo.
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1 N D 1C E
PA NO RA M A G EN ERA L ... ........................................................... 1
PARTE 1 REPLANTEAMIENTO DEL ESTADO EN TODO EL MUNDO
1 Evolución del papel del Estado .. ............................................... 21

2 Atención renovada a la eficacia del Estado ......................................... 33
PARTE 11 ACOMODAR LA FUNCIÓN A LA CAPACIDAD
3 Asentar los cimientos económicos y sociales ...................................... 47

4 Impulsar los mercados: liberalización, reglamentación y política industrial ............... .. 70
PARTE 111 REVITALIZAR LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL
5 Edificar las instituciones necesarias para un sector público capaz ....................... . 91

6 Poner coto a la arbitrariedad y a la corrupción .............................. . . . . .... 113
7 Acercar el Estado a la sociedad ....................................... . ....... 125
8 Prom over la acción colectiva internacional ....................................... 149
PARTE IV ELIMINAR LOS OBSTÁCULOS AL CAMBIO
9 El desafío de emprender y consolidar las reformas ................................. . 164

10 El cam ino hacia el cambio ......... . ....... . ................................ 179
N ota técnica ............................................................ ................ 192
Nota bibliográfica ............................................. . .......................... 201
Apéndice: Indicadores seleccionados sobre finanzas públicas ....................................... . 219
INDICADORES SELECCIONADOS DEL DESARROLLO MUNDIAL .......................... 227
RECUADROS
1 El camino hacia un Estado más eficaz .......................................... ............. 4
2 Credibilidad, inversión y crecim iento .... ................................................. .. 5
3 El program a regional ... ............... ................................................. 16
1.1 Estado y gobierno: definiciones.......................................................... 22
Vi INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 1 997
1.2 Medidas del gobierno estadounidense en apoyo del desarrollo de los mercados: algunos ejemplos .... . ... 24
1.3 Evolución del papel del Estado en la India durante los últimos cincuenta años ...................... 27
1.4 Justificación económica de la intervención estatal y algunas definiciones ............ . .............. 28
2.1 La creación de Internet, ejemplo reciente de interacción fructífera entre el sector público y el privado ..... 35
2.2 La medición del Estado: su tamaño, sus políticas y su capacidad institucional ....................... 37
3.1 La falta de requisitos básicos, un obstáculo para las empresas en todo el mundo ..................... . 48
3.2 Lucha contra la delincuencia en Cali (Colombia) ............................................ 50
3.3 La contratación y el sistema judicial en el Brasil ............................... . ............. 53
3.4 Historial internacional de los déficit fiscales y la inflación ................................... .. 54
3.5 Compromiso frente a flexibilidad en la zona del franco CEA ................................... 59
3.6 El suministro privado de servicios sociales: perspectiva histórica ................................ . 62
3.7 El nuevo plan de seguro de desempleo de Chile . . ........................................... 67
3.8 Reducción de la pobreza en Indonesia: la asistencia social, complemento de un crecimiento
de base amplia ..................................................................... 68
4.1 El "zar de la desregulación" en México ..... .................................... . ........ 73
4.2 Seis objeciones a la privatización - y seis posibles soluciones ................. . ................. 74
4.3 La supervisión gubernamental evita un desastre financiero en Malasia ............................. 78
4.4 Reglamentación de las telecomunicaciones en Jamaica ........................................ 81
4.5 Activismo ambiental en Yokohama (Japón) ................................................ 82
4.6 Fuerte ofensiva del Japón en apoyo del sector metalúrgico durante la posguerra ............. . ....... 84
5.1 Establecimiento de los cimientos burocráticos: las reformas Northcote-Trevelyan en el Reino Unido ... . . . 92
5.2 Australia: mecanismos para una elaboración de políticas transparente, competitiva y orientada
a la obtención de resultados ........ . .... ..............................................
. 95
5.3 Enorme expansión estatal en Bangladesh .................................................. 99
5.4 Vales y elección de escuela ....................................................... . ... 102
5.5 Contratos con ONG para mejorar la enseñanza en Bolivia .......................... . .......... 103
5.6 Atraer a los mejores y más capaces: sistemas mandarines frente a sistemas abiertos ............ ...... .. 108
5.7 Cómo conseguir una mayor dedicación de los empleados: buen gobierno en el estado
brasileño de Ceará .................................................................. 111
6.1 La participación popular permite mejorar el régimen de los derechos de propiedad
y la solución de controversias en el Perú ............ . . .................................... 115
6.2 Mecanismos de control de la política urbana en los Estados Unidos, y su reforma .................... 120
6.3 La lucha contra la corrupción en Uganda ................................................ 121
6.4 La Comisión independiente contra la corrupción en Hong Kong ................. . .............. 122
7.1 La opinión pública y el Estado ......................................................... 126
7.2 Resolución de problemas en las sociedades multiétnicas de Malasia y Mauricio ...................... 128
7.3 ¿Sirve para algo el patrimonio social? . .................................................... 131
7.4 Encuestas entre clientes para impulsar mejoras de los servicios en la India, Uganda y Nicaragua .......... 133
7.5 ¿Contribuye la participación a mejorar los resultados de los proyectos? ............................ 135
7.6 Las difíciles relaciones entre los distintos niveles de gobierno: los casos del Brasil y China .............. 142
7.7 Cómo calcular las transferencias destinadas a la equiparación fiscal ....... . ....................... 144
8.1 La Organización Mundial del Comercio, mecanismo internacional para dar credibilidad
a las políticas nacionales .............................................................. 153
8.2 La investigación agrícola internacional beneficia también a los donantes ........................... 156
8.3 Desafíos del cambio climático mundial para la cooperación internacional .......................... 157
8.4 Participación en los gastos derivados de la protección del medio ambiente .......... .............. .157
8.5 ¿A cuánto ascienden los dividendos de la paz? .............................................. 158
ÍNDICE Vii
9.1 Sopesar los costos y los beneficios políticos de la reforma ...................................... 167
9.2 El Estado depredador en el Haití de los Duvalier ............................................ 170
9.3 Reformas impulsadas por una amenaza externa: la restauración Meiji en el Japón .................... 171
9.4 Los Pactos de la Moncloa en España ..................................................... 177
9.5 El programa venezolano de reforma de 1989, y su anulación ................................... 178
10.1 Desplome del Estado en Somalia, y sus repercusiones ........................................ 182
10.2 Los fundamentos económicos del conflicto: el caso de Liberia .................................. 183
GRÁFICOS
1 Las dimensiones del Estado han aumentado en todas partes .................................... 2

2 Unagama de mecanismos puede mejorar la capacidad el Estado ................................ 8
3 Factores relacionados con la corrupción .................................... .............. 9
4 Cuan to m.is numerosos son los funcionarios públicos más bajos suelen ser
sus salarios ........................................................................ 11
5 Los países con políticas económicas acertadas y mayor capacidad institucional
tienen un crecim iento m ás rápido ....................................................... 15
1.1 Un solo mundo para un número cada vez mayor de Estados ................................... 23
1.2 Desde 1960, la presencia del Estado ha crecido en todo el mundo ............................... 25
1.3 Aumento de las transferencias y los pagos de intereses ........................................ 25
2.1 Estado, instituciones y resultados económicos .............................................. 34
2.2 El buen gobierno explica la diferencia de ingresos entre Asia oriental y África ....................... . 36
2.3 Unas instituciones dignas de confianza dan credibilidad al Estado ............................... . 40
2.4 La impresión de credibilidad y los resultados económicos van unidos ............................. 42
3.1 El síndrome de ilegalidad ............................................................. 49
3.2 Las negociaciones con los funcionarios de gobierno pueden ser arduas ............................ 49
3.3 Los países están descubriendo las ventajas del impuesto sobre el valor agregado ...................... 56
3.4 A diferencia de Nigeria, Indonesia administró prudentemente las ganancias imprevistas
derivadas del petróleo ................................................................ 57
3.5 El diseño adecuado de las instituciones presupuestarias contribuye a evitar déficit elevados ............. . 58
3.6 En Viet Nam, los beneficios de la atención hospitalaria tienden a favorecer a los más acomodados ........ 61
3.7 La relación entre enseñanza pública y privada varía enormemente en codo el mundo .................. 63
3.8 Las pensiones y otras transferencias en efectivo han ido en aumento en los países industriales ........... .65
3.9 En general, las subvenciones para vivienda de los países en desarrollo no benefician a los necesitados ...... 68
4.1 Las crisis bancarias son demasiado comunes y entrañan un costo fiscal enorme ...................... 79
5.1 Discrepancia entre los objetivos de política y las asignaciones de gastos en Guinea ................... . 97
5.2 La superposición de responsabilidades obstaculiza la toma de decisiones en Ucrania .................. 98
5.3 La mayoría de las empresas estima que los servicios públicos son deficientes, pero algunos
reciben mejor calificación que otros .................................................... 99
5.4 Tres estrategias para mejorar la prestación de los servicios públicos ............................... 100
5.5 Las contrataciones y ascensos en base a los méritos aumentan la capacidad burocrática ................ 106
5.6 La ausencia de meritocracia y los bajos salarios han mermado la capacidad de la administración
pública en Filipinas ................................................................. 107
5.7 En África, el empleo en el sector público ha aumentado, pero los salarios han disminuido .............. 109
6.1 Los niveles de corrupción elevados e imprevisibles son un obstáculo a la inversión .................... 117
6.2 Algunos factores asociados a la corrupción ................................................. 119
7.1 El mundo es mucho más democrático desde 1980 . . ......................................... 127
7.2 Organizaciones en la intersección del Estado, los mercados y la sociedad civil ....................... 132
Vi]I INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 1 997
7.3 Reglas verticales e incentivos horizontales, determinantes de la capacidad del gobierno local ... . ....... 139
8.1 Muchos países están atenuando las restricciones al capital internacional ........................... 153
8.2 Llegada masiva de refugiados a África, Asia y Europa ......................... ........ ..... .159
8.3 Las políticas desacertadas anulan el efecto de la ayuda ... .................................... 160
9.1 Los trabajadores de edad más avanzada perderán con la reforma de las pensiones, pero los jóvenes
saldrán ganando ............. ........................... . .......................... 167
9.2 La existencia de numerosas instancias de control ayuda a los países a resistir las presiones para ampliar
las prestaciones sociales ............................................................... 169
CUADROS
1.1 Funciones del Estado ............................................. . .................. 30
3.1 Seguro social, asistencia social y programas dirigidos específicamente a la mitigación de la pobreza
en los países en desarrollo: características y conclusiones .................... . .................. 64
3.2 Deuda implícita en concepto de pensiones en algunos países ......... . ......................... 66
4.1 Estimaciones de los beneficios económicos derivados de la desreglamentación en los Estados Unidos ...... 71
4.2 Distintas formas de reglamentación .................................. . ................. 77
5.1 Mecanismos para mejorar la prestación de servicios . ........ ................................ 101
7.1 Variaciones del financiamiento subnacional en algunos países .................................. 137
7.2 Características de la demanda y la oferta de bienes públicos locales y nacionales ............... . ..... 138
7.3 Posibles asignaciones de impuestos y gastos, por nivel de gobierno ................... . ........... 145
7.4 Principios para el establecimiento de las transferencias y prácticas óptimas ......................... 146
7.5 Acomodar la estrategia de descentralización a la capacidad del gobierno ........................... 147
9.1 Simpatías de los grupos de interés, costos políticos y concatenación táctica de la reforma,
por tipo de reforma ............................ . ........ . .......................... 166
9.2 Aumento estimado de la eficiencia tras la privatización de las empresas de servicios
públicos en la Argentina ......................................... . . . . ................ 168
9.3 Reformas de la primera y la segunda generación ............................................ 174
Definiciones y notas sobre los datos

Los países incluidos en las agrupaciones regionales y de rentes a los "países en desarrollo" se incluyen a las
ingreso que se utilizan en este Informe (excepto los economías en transición, salvo indicación en contrario.
que aparecen en la encuesta del sector privado) figuran Los dólares ($) son dólares corrientes de los Esta-
en el cuadro sobre clasificación de los países situado dos Unidos, salvo indicación en contrario.
al final de los Indicadores seleccionados del desarrollo Billón significa 1 millón de millones.
mundial. Las clasificaciones por niveles de ingreso se
basan en el PNB per cápita; los umbrales de las clasifi- Siglas
caciones por niveles de ingreso utilizadas en el presente
Informe pueden verse en la Introducción a los Indi- CEI Comunidad de Estados Independientes
cadores seleccionados del desarrollo mundial. Salvo ECO Europa central y oriental
indicación en contrario, los promedios de los grupos FMI Fondo Monetario Internacional
que figuran en los gráficos y cuadros son los prome- OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo
dios sin ponderar de los países incluidos en el grupo. Económicos
El uso del término "países" al hacer referencia a las ONG Organización no gubernamental
economías no supone juicio alguno por parte del PIB Producto interno bruto
Banco Mundial en cuanto a la situación jurídica o de PNB Producto nacional bruto
otra índole de un territorio. En las estadísticas refe- PPA Paridad del poder adquisitivo
CLAMIEN rll DEL ESTADEJ
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1-5 Estado y-, lo que reviste suina iiiiportancia, de qué manera
20 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 1997
algunos Estados han conseguido impulsar en forma más eficaz y ttn

desarrollo económico y la erradicación de la pobreza. En esta Parte 1 :r-
una introducción histórica y conceptual amplia (Capítulo )" ¶
pruebas empíricas del efecto de las políticas y las instituciones Wm1M
desarrollo (Capítulo 2). Las conclusiones principales son tres:
U El desarrollo -económico, social y sostenible-

es imposible sin ýíiiu
eficaz. Es un hecho cada vez más aceptado la necesidad de inu~ o
-no uno de dimensiones mínimas- como condición fundamental
desarrollo económico y social, pero más como socio y promotor e i
director. Los Estados deben funcionar como complemento de los 4
no en lugar de éstos.
U IIdy muaauumn,ro ?ea
iPn ' I. II 1otaiha e las~IUí
cas económicas acertadas (incluido ef%09~A MMMM
mica), una buena M! MM--yWE!! m&Jmuru.N-- m
mía mundial para conseguir un crecimiento sostenible de amplia u.
reducción de la pobreza. Ahora bien, a medida que mejora nuestro
terrogantes más profundos: ¿ITT ~nn

%
que otras en la aplicación de medidas en ese sentido?
bución exacta del Estado a unos resultados tan diversos?
vas del mercado, del Estado y de la sociedad civil para aumentar l

estatal. Por ello, parece aconsejable adoptar una doble estrategia:
acomodar el papel del Estado a su capacidad y, luego, mejorar JN§
dad. - im-
.nW 0N o
de la Parte II y la Parte III del presente Informe.
3ink
EVOLUCIÓN DEL
PAPEL DEL ESTADO
de Angola, Somalia y Zaire. El Estado implosiona,

H UN SIGLO, ES
ACE canadiense
tor y uno PROBABLE
MUY de QUE UN
Côte d'Ivoire
AGRICUL-
se sintieran
cientes
dejando a los ciudadanos despojados de las condiciones
muy poco vinculados con el Estado, y todavía menos entre más básicas para una existencia estable: leyes y seguridad,
sí. El Estado influía en sus vidas tan sólo en la medida en confianza en los contratos y un instrumento de cambio só-
que les proporcionaba unos pocos bienes públicos clásicos, lido. Esas crisis nos recuerdan la visión de Thomas Hobbes
como orden público e infraestructura básica, y les cobraba en su tratado Leviatán (1651), en el que describía la vida
impuestos. sin un Estado capaz de mantener el orden como una exis-
Desde entonces el Estado se ha expandido de forma es- tencia "solitaria, pobre, cruel, embrutecida y breve".
pectacular, en tanto que el mundo se ha reducido. Los des- Este Informe tiene por objetivo demostrar cómo todo
cendientes de esos mismos agricultores envían a sus hijos a Estado, independientemente de su punto de partida,
escuelas públicas, reciben tratamiento médico en clínicas puede mejorar su eficacia y apartarse cada vez más de seme-
que funcionan con fondos públicos, cuentan con una serie jantes situaciones catastróficas, A tal fin, en el presente ca-
de servicios estatales y pueden beneficiarse de los controles pítulo se empieza con un recordatorio del proceso que nos
oficiales de los precios de las semillas y fertilizantes que ha traído al punto en el que estamos, es decir, con una mi-
compran y del trigo o café que venden. Por consiguiente, rada a la historia del Estado desde sus principios. Se mues-
es probable que a estas últimas generaciones de canadien- tra cómo el concepto del papel del Estado, tanto en los
ses y africanos les preocupe mucho más que a sus antepa- países en desarrollo como en los desarrollados, ha ido evo-
sados la eficacia de sus gobiernos y los mecanismos de con- lucionando hasta producir una expansión espectacular de
trol de sus decisiones. Además, es también probable que su tamaño y, más recientemente, una mayor atención a la
estén mucho más al corriente de si su propio gobierno fun- calidad que a la cantidad. Luego, se esboza un esquema
ciona mejor o peor que los de otros países. La enorme ex- sencillo para reconsiderar el papel del Estado y se presenta
pansión de las comunicaciones, el comercio y la inversión, la doble estrategia para mejorar su eficacia que luego se in-
la radio y la televisión y los amigos y parientes que viajan vestiga en el resto del Informe. La conclusión es que el Es-
al extranjero, ya sea como turistas o como trabajadores tado es capaz de responder a los desafíos que se le presen-
emigrantes. permiten hoy a los habitantes del Canadá o de tan, pero sólo si, primero, se limita a hacer aquello de que
Cóte d1Tvoire comparar mucho mejor la calidad de los seres realmente capaz y, luego, se esfuerza, mediante una revi-
vicios estatales que ellos reciben con los que prestan otros talización de las instituciones públicas, por hacer más cosas
países. El comportamiento del Estado y sus consecuencias en forma competente.
son objeto de observación como no lo habían sido nunca.
Ese examen riguroso podría llevar a un mejor sistema de
gobierno, pero si el Estado es incapaz de responder de Desde el alba de los tiempos, los seres humanos han ten-
forma constructiva a los retos planteados, el resultado po- dido a agruparse en sociedades de mayor tamaño, desde los
dría ser un mayor menoscabo de su credibilidad, a medida grupos familiares y de parentesco hasta llegar al Estado mo-
que se vaya ensanchando la brecha entre lo que es capaz de derno. Para que el Estado exista, los individuos y las agru-
hacer y lo que se le pide que haga. La fase terminal de este paciones se han visto obligados a ceder competencias en
proceso está a la vista en los agónicos acontecimientos re- esferas fundamentales -como la defensa- a organismos
públicos. Éstos deben contar con ciertos poderes básicos o rias características comunes y definitorias. Los Estados mo-
coercitivos sobre todas las demás organizaciones estableci- dernos tienen territorios consolidados y poblaciones esta-
das dentro de un determinado territorio. bles, en cuyo seno desempeñan un papel centralizador y
Ha habido Estados de todo tamaño y condición, según coordinador. La autoridad soberana desempeña, por lo
la combinación de factores como la cultura, la dotación de común, funciones judiciales, legislativas y ejecutivas separa-
recursos naturales, las oportunidades comerciales y la dis- das (Recuadro 1.1). Desde el siglo XVIII, ya sea por con-
tribución del poder. En la antigua Atenas, por ejemplo, el quista o por colonización, las naciones-Estado han incorpo-
Estado tenía como soportes fundamentales la esclavitud y rado la mayor parte del mundo a sus propios territorios,
el expolio colonial. Más hacia el este, desde la remota anti- mutuamente excluyentes. Cuando los imperios se desinte-
güedad hubo complejas estructuras estatales cimentadas graron y los grupos minoritarios reclamaron su derecho a
sobre la propiedad pública de la tierra o, como en la India constituirse en Estado, el número de naciones se muhiplicó.
de los mogoles o la China imperial, basadas en sistemas ad- Los países independientes miembros de las Naciones Uni-
ministrativos y de recaudación de impuestos muy desarro- das han pasado de 50 en 1945 a 185 en 1996 (Gráfico 1.1).
llados. En esas regiones, la combinación de propiedad esta-
tal de la tierra y una burocracia compleja obstaculizó por Comienzos modestos
largo tiempo la aparición de economías modernas basadas La configuración de los Estados ha presentado grandes di-
en el mercado. ferencias de un continente a otro y a lo largo de los siglos,
Sin embargo, a pesar de esa diversidad de orígenes, en pero los debates acerca del papel de las esferas pública y
todo el mundo los Estados han adquirido con el tiempo va- privada se han mantenido invariables. Ya se trate de El
Recuadro 1.1 Estado y gobierno: definiciones
El término Estado, en su sentido más amplio, denota un ración de los órganos gubernamentales, que es un
conjunto de instituciones que poseen los medios para concepto más restrictivo, y la relación entre el gobierno
ejercer coerción legítima sobre un territorio definido y y los gobernados. La primera clasificación se basa en la
su población, a la que se denomina sociedad. El Estado relación entre el poder ejecutivo y el legislativo. En
monopoliza la elaboración de reglas dentro de su terri- un sistema parlamentario,la permanencia de un go-
torio por medio de un gobierno organizado. bierno en el poder depende de que conserve el apoyo
Gobiernoes un término que a menudo se usa de forma del poder legislativo. Por lo común, los miembros
diferente según el contexto. Puede referirse al proceso de del gobierno son también miembros de este último.
gobernar, al ejercicio del poder. Puede también referirse Un primer ministro puede ser el miembro más pode-
a la existencia de ese proceso, a una situación de "impe- roso del gobierno, pero las decisiones importantes del
rio del orden". Con frecuencia, por "gobierno" se en- poder ejecutivo las adopta normalmente de forma
tiende el conjunto de personas que ocupan puestos de au- colectiva un consejo de ministros. En un sistema presi-
toridad en un Estado. Por último, el término puede dencialista, la posición del poder ejecutivo es inde-
referirse a la manera, método o sistema de gobernar una pendiente de la del legislativo; normalmente, los
sociedad, a la estructura y organización de los cargos pú- miembros del gobierno no son miembros del poder le-
blicos y al modo en que se relacionan con los gobernados. gislativo, y la facultad decisoria última del poder ejecu-
Sin olvidar estas distinciones, utilizamos también los tér- tivo reside en una sola persona, el presidente.
minos Estado y gobierno en sentido coloquial y, algunas La segunda clasificación se centra en la distribu-
veces, en forma intercambiable -como ocurre con fre- ción del poder entre los distintos niveles de gobierno.
cuencia en los debates y publicaciones en todo el mundo. En un Estado unitario toda la autoridad legislativa
Normalmente se considera que el Estado tiene tres reside en un órgano legislador supremo cuya jurisdic-
poderes distintos, cada uno con una función determi- ción abarca a todo el país; puede haber órganos legisla-
nada. El primero es el poder legislativo,encargado de ela- dores locales, pero sólo con el consentimiento del
borar las leyes; el segundo, el poderejecutivo (a veces lla- órgano nacional. En un Estado federal, los órganos le-
mado también "gobierno"), cuya función es aplicar la gislativos locales tienen garantizado al menos cierto
legislación; el tercero, el poderjudicial,responsable de la grado de facultad decisoria autónoma. En una confede-
interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico. ración, un grupo de Estados soberanos se une para
Hay muchas clasificaciones del sistema de gobierno, ciertos fines específicos, pero sin renunciar a su propia
pero todas suelen centrarse en dos criterios: la estructu- soberanía.
EVOLUCIóN DEL PAPEL DEL ESTADO 23
A pesar de eso, la intervención estatal pasó a desempeñar

Gráfico 1.1 Un solo mundo para un número un papel catalizador de importancia vital en el desarrollo
cada vez mayor de Estados y en el crecimiento de los mercados en gran parte de
Europa, el Japón y América del Norte. En Estados Unidos,
Número de países miembros de las Naciones Unidas donde a lo largo de la historia la participación estatal en la
200 economía ha sido más limitada que en Europa o el Japón,
180 185 el gobierno tuvo una intervención decisiva en la construc-

ción de la primera línea telegráfica, que impulsó el desarro-
160 - 156 llo de la industria de las telecomunicaciones, así como en las
149 actividades de investigación y extensión agrarias, que esti-
140 - mularon el crecimiento de la productividad (Recuadro 1.2).
125 El papel del Estado en la redistribución del ingreso era
120 - aún muy limitado en el siglo XIX. En Europa, la redistri-
100 bución se efectuaba principalmente a través de las obras de

83 caridad y otras acciones voluntarias. El sistema tributario se
80 - limitaba normalmente a las aduanas, el consumo, los mo-
58 nopolios y los productos primarios. El impuesto sobre la
60 ¯ 50 renta, que se había introducido en Francia y Gran Bretaña
40 a finales del siglo XVIII, no representaba una fuente im-

portante de ingresos. Los primeros balbuceos de un Estado
20 _ del bienestar en sentido moderno se produjeron en Alema-
nia a fines del siglo XIX, cuando el Canciller Otto von Bis-
o marck introdujo los primeros sistemas nacionales de segu-
1945 1949 1959 1969 1979 1989 1996 ridad social.
Nota: Los datos corresponden al final de cada año. Fuente: La expansión del Estado en los países industriales...
Datos de las Naciones Unidas. Hasta bien entrado nuestro siglo, la dimensión del Estado
en todo el mundo siguió siendo reducida, si se compara con
lo que ahora es habitual. El punto de inflexión se produjo
Príncipe de Maquiavelo, el Arthashastra de Kautiliya, los como resultado de una serie de acontecimientos transcen-
escritos de Confucio o el Muqaddimahde Ibnfaldún, los de- dentales posteriores a la primera guerra mundial. El pri-
bates han girado siempre en torno a los derechos y obliga- mero de ellos fue la revolución rusa de 1917, que llevó a la
ciones mutuos de los Estados y los ciudadanos. En casi todas abolición casi total de la propiedad privada y confió al
esas tradiciones se ha reconocido el papel del Estado en la Estado el control de toda la actividad económica a través de
provisión de bienes públicos básicos (aunque, por supuesto, la planificación centralizada. El segundo, la Gran Depre-
el peso relativo atribuido a los objetivos públicos y privados sión de los años treinta, causó en el mundo no comunista
ha variado considerablemente). El uso de recursos estatales una catástrofe económica de tal magnitud que impulsó a
para proporcionar determinados bienes públicos esenciales y los gobiernos a experimentar políticas anticíclicas para res-
elevar la productividad privada no es nada nuevo. tablecer la actividad económica. El tercero, desencadenado
Si vamos más allá de esas funciones mínimas, el acuerdo por la segunda guerra mundial, fue la rápida disolución de
sobre el papel propio del Estado en el fomento del desarro- los imperios coloniales europeos. Ese cambio geopolítico
llo económico ha sido mucho menor. Los mercantilistas del -unido al clamor en favor de seguros sociales en los países
siglo XVII consideraban que una función importante del industriales- abrió la puerta a cincuenta años de debate
Estado era la de orientar el comercio; la aceptación más ge- sobre la conveniencia de ampliar la intervención estatal.
neralizada (le que el mercado es el mejor instrumento para El paradigma de la posguerra se concretó en torno a tres
impulsar el crecimiento y el bienestar no llegó hasta que principios básicos, que lograron un acuerdo amplio, por no
Adam Smiih escribiera La riqueza de las naciones, a finales decir universal, y se mantuvieron en gran parte intactos
del siglo XVIII. En su opinión, lo mejor era reservar al Es- hasta la primera crisis del petróleo de 1973. El primero era
tado determinadas funciones básicas -suministrar bienes la obligación de ayudar a quienes sufrieran una privación
públicos como la defensa, garantizar la seguridad de las per- transitoria de ingresos u otras desgracias; el segundo, la su-
sonas y las propiedades, educar a los ciudadanos y hacer perioridad de la economía mixta, que a menudo significaba
cumplir los contratos, por ejemplo-, que se consideraban la nacionalización de una serie de industrias estratégicas;
imprescindibles para la prosperidadde los mercados. el tercero, la necesidad de una política macroeconómica
Recuadro 1.2 Medidas del gobierno estadounidense en apoyo del desarrollo de los mercados:
algunos ejemplos
Estados Unidos acuñó el adagio "el mejor gobierno es gobierno federal desde la aprobación de la Ley
el que gobierna menos", y todavía cree en él. Mientras Morrill en 1863.
que en muchas partes del mundo el papel del gobierno a Las Ordenanzas del Noroeste de 1785 y 1787 repre-
ha ido evolucionando gradualmente, Estados Unidos se sentaron el compromiso gubernamental de apoyar la
fundó sobre los cimientos de una revolución. Los que educación y de destinar a ese fin los ingresos deriva-
elaboraron su Constitución se preguntaron expresa- dos de la venta de determinadas tierras. En 1863, el
mente: ¿Cuál debe ser el papel del Estado? gobierno federal contribuyó al establecimiento del
A pesar de ello, incluso en un país como Estados sistema de universidades públicas.
Unidos, en el que el "laissez faire" y la desconfianza a En 1863, en plena Guerra de secesión, el Congreso re-
frente a los poderes públicos ocupan un lugar funda- conoció la necesidad de un sistema financiero nacional
mental en la concepción del papel del Estado en la so- y aprobó la Ley de Banca Nacional (National Bank-
ciedad, la intervención gubernamental ha resultado con ing Act), en virtud de la cual se estableció el primer or-
frecuencia decisiva para el crecimiento y el desarrollo de ganismo de supervisión bancaria de ámbito nacional.
los mercados. Por ejemplo: Posteriormente, el gobierno creó el Sistema de la
Reserva Federal (el banco central estadounidense), así
" El sistema mundial de telecomunicaciones tiene su como una serie de intermediarios financieros públicos.
origen en el apoyo gubernamental al tendido de la * El sistema de carreteras interestatales y el apoyo
primera línea telegráfica entre Washington y Balti- del gobierno federal a la construcción de los ferroca-
more a comienzos del decenio de 1840. rriles son ejemplos de la participación del sector pú-
" El enorme aumento de la productividad agrícola en blico en la infraestructura de transportes, que fue de
los siglos XIX y XX puede atribuirse al programa de vital importancia para el desarrollo de los mercados
servicios de investigación y extensión apoyado por el estadounidenses.
coordinada, ya que el mercado no podía conseguir por sí sos tributarios se transfería a beneficiarios individuales
solo unos resultados macroeconómicos estables y coheren- (Gráfico 1.3). Parte del cambio es resultado de factores de-
tes con los objetivos individuales. Con el tiempo, se reco- mográficos, ya que el envejecimiento de las poblaciones
nocieron explícitamente los objetivos de la política macro- obligó a aumentar los gastos en pensiones y atención de
económica: el pleno empleo, la estabilidad de los precios y salud. Pero también influyeron las preferencias nacionales.
el equilibrio de la balanza de pagos. Así, a pesar de unos niveles iniciales comparables en 1960,
Así pues, el Estado asumió nuevas funciones y amplió en 1995 el tamaño del sector público de Suecia era casi dos
las que ya tenía. Para mediados del siglo, las instituciones veces mayor que el de Estados Unidos, tanto por el volu-
públicas tenían que ocuparse no sólo de ofrecer más obras men de gasto en relación con el ingreso como por la parte
de infraestructura y servicios públicos, sino también de del empleo público en el total de la población.
prestar un apoyo mucho más amplio a los sectores de la
educación y la atención de salud. En los 35 años transcu- ... y en los países en desarrollo
rridos entre 1960 y 1995, el tamaño del sector público de En los países en desarrollo el sector público ha crecido y ha
los países industriales se duplicó (Gráfico 1.2), pudiendo ampliado su campo de acción en forma espectacular du-
atribuirse gran parte de la expansión a los incrementos de rante la segunda mitad del presente siglo (Gráfico 1.2). Ini-
las transferencias y las subvenciones. cialmente, gran parte del crecimiento se debió a la cons-
De hecho, a comienzos de la década de 1990 podía afir- trucción nacional y estatal tras el colapso del colonialismo,
marse con justicia que los gobiernos de la mayoría de los pero también tuvieron un efecto importante los altibajos
países industriales pasaban más tiempo intercambiando de los mercados internacionales de productos primarios.
fondos entre distintos componentes de la economía, en Los países ricos en recursos, como México, Nigeria y
forma de transferencias y subvenciones, que suministrando Venezuela, tendieron a utilizar los enormes ingresos deri-
los bienes públicos tradicionales. El gasto en defensa y vados de las alzas de los precios del petróleo de los años
orden público se había reducido a un 10% de los desem- setenta y de otros auges de precios de los productos bási-
bolsos públicos, en tanto que más de la mitad de los ingre- cos para ampliar sus sectores públicos, a veces sin tino ni
EVOLUCIÓN DEL PAPEL DEL ESTADO 25
Gráfico 1.2 Desde 1960, la presencia del Estado ha crecido en todo el mundo
Gasto del gobierno central (porcentaje del PIB)

40
1960-64
35 - 1970-74
1980-84
1990-94
30 -
25 -
20 -
15 -
10
0
Países de la Todos los África al sur Asia oriental Asia América Oriente
OCDE países en del Sahara y el Pacífico meridional Latina y el Medio y
desarrollo Caribe Norte de
África
Nota: Los datos se expresan en precios nacionales corrientes. No se dispone de información sobre Oriente Medio y Norte de África en
1960-64. Fuentes: FM1,diversas ediciones a) y b); datos del Banco MundiaL
Gráfico 1.3 Aumento de las transferencias y los pagos de Intereses
composición del gasto del gobierno central (porcentaje del total)
Oriente
Países África al Asia América Medio y
de la sur del oriental y Asia Latina y el Norte de
OCDE Sahara el Pacífico meridional Caribe África
100 -
80 - ,.C
60 Consumo
Inversión
40 -]Intereses,
transferencias
subvenciones
20 -y
20
Nota: Los datos son las cifras medias de los años indicados. Fuente: FMI, diversas ediciones a).
26 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 1 997
mesura. Los países importadores de petróleo, obligados a El colapso de la Unión Soviética -que ya para enton-
adoptar medidas de austeridad fiscal, no pudieron aumen- ces había dejado de ser un modelo atractivo- fue el golpe
tar su gasto en la misma medida. de gracia de la era del desarrollo. De repente, el fracaso del
Más importante que esas fuerzas ha sido quizás el cam- sector público, incluida la quiebra de las empresas estatales,
bio de mentalidad sobre el papel del Estado a lo largo de se hacía patente en todas partes. Los gobiernos empezaron
los últimos cincuenta años. La mayoría de los países en a adoptar políticas encaminadas a reducir el ámbito de la
desarrollo de Asia, Oriente Medio y África superaron el participación pública en la economía. Se contuvo la inter-
período colonial con una firme creencia en el desarrollo vención estatal en la producción, los precios y el comercio.
económico protagonizado por el Estado. Éste movilizaría En amplios sectores del mundo en desarrollo empezaron a
recursos y personas para conseguir un rápido crecimiento arraigar estrategias en armonía con el mercado. El péndulo
y la erradicación de las injusticias sociales. El control esta- había oscilado desde el modelo de desarrollo dirigido de
tal de la economía, inspirado en el modelo de la Unión los años sesenta y setenta hasta el Estado minimalista de
Soviética, era un elemento fundamental de esa estrategia. los ochenta.
(En el Recuadro 1.3 se describe su aplicación en un país, Como sucede a menudo cuando los cambios de pers-
la India.) Muchos países de América Latina, el Oriente pectiva son tan radicales, los países fueron algunas veces de-
Medio y África siguieron en la posguerra este modelo de masiado lejos. Hubo falta de coordinación en los esfuerzos
industrialización promovida por el Estado y basada en la por recuperar el equilibrio entre gasto público y endeuda-
sustitución de importaciones. miento, y se podaron muchas veces las ramas sanas junto
Esta creencia se vio reforzada por la gran aceptación del con las secas. Para cumplir sus obligaciones, algunos países
activismo estatal en todo el mundo. La Gran Depresión de agobiados por la deuda han reducido radicalmente los fon-
los años treinta se consideró como un fracaso del capita- dos para programas fundamentales en los sectores de edu-
lismo y los mercados, en tanto que las intervenciones esta- cación, salud e infraestructura, con la misma -o incluso
tales -el Plan Marshall, la regulación keynesiana de la de- mayor- frecuencia con que han recortado los destinados
manda y el Estado del bienestar- parecían cosechar un a programas de baja prioridad, cuerpos de funcionarios hi-
éxito tras otro. El nuevo credo intervencionista tenía su pertrofiados y empresas con pérdidas. Los recortes se han
contrapartida en la estrategia de desarrollo del momento efectuado principalmente en los presupuestos de capital y,
-adoptada por muchos países al alcanzar la independen- en África, en los gastos de explotación y mantenimiento, lo
cia-, que destacaba las numerosas disfunciones del mer- que ha reducido aún más la eficiencia de las inversiones. El
cado y asignaba al Estado un papel principal en la correc- resultado, evidente con especial crudeza en África, la anti-
ción de las mismas. La planificación centralizada, las gua Unión Soviética e incluso en partes de América Latina,
intervenciones correctoras de la asignación de los recursos ha sido el abandono de funciones esenciales del Estado,
y un férreo control estatal del desarrollo de las industrias que pone en peligro el bienestar social y menoscaba los ci-
incipientes eran partes integrantes de tal estrategia. A esta mientos para el desarrollo del mercado.
combinación se agregó el nacionalismo económico, fo- Las consecuencias de un rechazo a ultranza del sector
mentado a través de las empresas estatales y el estímulo del público han hecho que se abandone el estéril debate sobre
sector privado autóctono. En el decenio de 1960 la parti- el Estado frente al mercado para analizar una crisis más
cipación estatal impregnaba ya prácticamente todos los fundamental de la eficacia estatal. En algunos países, la cri-
aspectos de la economía, fijando precios y, cada vez más, sis ha desembocado en un colapso total del sector público.
regulando los mercados: el laboral, el de cambios y el En otros, la erosión de la capacidad de éste ha llevado a las
financiero. organizaciones no gubernamentales y populares -a la so-
Llegados los años setenta, los costos de esta estrategia ciedad civil, en términos más generales- a tratar de ocu-
empezaron a volverse en su contra. Las conmociones de los par su lugar. En su aceptación de los mercados y su rechazo
precios del petróleo fueron los últimos estertores de la ex- del activismo estatal, muchos se han preguntado si el mer-
pansión estatal. Para los exportadores de petróleo supusie- cado y la sociedad civil podrían en último término suplan-
ron ingresos fáciles, que muchos dedicaron a una amplia- tar al Estado. Sin embargo, las enseñanzas de medio siglo
ción aún mayor de sus programas públicos. Mientras de continua reflexión sobre el papel del Estado en el de-
nadaron en la abundancia, pudieron ocultar las deficiencias sarrollo son más matizadas. Han fracasado los intentos de
institucionales. Los importadores, por su parte, se vieron desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero
atrapados en un proceso de fuerte endeudamiento en pe- también fracasarán los que se quieran realizar a sus espal-
trodólares reciclados para sostener el crecimiento de sus das. Sin un Estado eficaz, el desarrollo es imposible.
sectores públicos. Los costos de esta estrategia de desarro-
llo se pusieron bruscamente de manifiesto cuando se pro-
dujo la crisis de la deuda en los años ochenta y se desplo- Una dificultad fundamental para revisar el papel del Es-
maron los precios del petróleo. tado es que los gobiernos se encuentran siempre sobre un
Recuadro 1.3 Evolución del papel del Estado en la India durante los últimos cincuenta años
Cuando la India alcanzó la independencia, en 1947, el lucha contra la pobreza, en especial los de empleo rural,
ingreso per cápita llevaba estancado medio siglo y la pero apenas una pequeña fracción de los crecientes
industria moderna era mínima. subsidios llegó de hecho a los pobres. La competencia
Los años de Nehru, 1947-64. La primera persona en entre los partidos políticos hizo que con cada elección
ocupar el puesto de Primer Ministro de la India, Jawa- aumentaran dichos subsidios, y los cuantiosos déficit
harlal Nehru, veía en la industrialización la base para fiscales resultantes (8,4% del PIB en 1985) contribuye-
mitigar la pobreza, y consideraba que un Estado pode- ron a un déficit en cuenta corriente cada vez mayor. A
roso con una economía planificada era esencial para in- mediados de 1991, cuando alcanzó el poder un nuevo
dustrializar el país rápidamente, acelerar el ahorro y la gobierno liderado por Narasimha Rao, las reservas de
inversión públicos, reducir el papel del comercio exte- divisas de la India estaban prácticamente agotadas.
rior y lograr la autosuficiencia. A diferencia de muchos La reforma, de 1991 hasta elpresente. Como conse-
países de Asia oriental, que utilizaron la intervención es- cuencia del creciente pago de intereses de la deuda ex-
tatal para establecer un sector industrial privado fuerte, terna, ni el poder central ni los gobiernos de los estados
la India optó por el control estatal de industrias clave. podían continuar financiando al mismo tiempo las sub-
Además, convencidos del limitado potencial de la agri- venciones y unas fuertes inversiones públicas. Las pri-
cultura y las exportaciones, los sucesivos gobiernos in- meras ganaron, y el gobierno comenzó a tratar de atraer
clinaron la relación de intercambio en contra del sector inversión privada y extranjera. Así pues, la bancarrota
agrícola e hicieron hincapié en la sustitución de impor- sirvió de acicate al proceso de reforma e hizo que el
taciones. También consideraron que la educación téc- papel del Estado cambiase, pasando de principal inver-
nica era de importancia fundamental para lograr la sionista a promotor de iniciativas empresariales. Se es-
industrialización. peraba que con este cambio se liberarían fondos públi-
"Garibihatao", 1966-77. Bajo el mandato de la Pri- cos para poder aumentar los gastos sociales, pero la
mera Ministra Indira Gandhi hubo dos cambios impor- grave estrechez fiscal impidió en la práctica que hubiera
tantes. En primer lugar, se corrigió el abandono de la un aumento significativo de los mismos.
agricultura por medio de una política activista de sub- El gobierno de Rao abolió la mayoría de las licencias
venciones públicas de nuevas semillas y fertilizantes, industriales y de importación, devaluó la rupia, redujo
crédito agrícola y electrificación rural. La revolución de forma radical los aranceles a la importación, libera-
verde despegó y para mediados del decenio de 1970 la lizó el sector financiero y la inversión extranjera, y per-
India era autosuficiente en cereales. El segundo cambio mitió la inversión privada en campos antes reservados al
fue un reforzamiento del control estatal de todos los as- sector público. El nuevo gobierno de coalición, que ac-
pectos de la economía. Con el eslogan garibi hatao cedió al poder en 1996, sostuvo esas reformas en térmi-
("abolir la pobreza"), se nacionalizaron los bancos, se nos generales, y el presupuesto de 1997 ha dado pasos
restringió gradualmente el comercio, se impusieron positivos en esa dirección.
controles de precios a una amplia variedad de produc- Así pues, en pocos años el antiguo consenso nacio-
tos y se redujo al mínimo la inversión extranjera. El nal sobre el socialismo ha cedido el paso a un nuevo
Estado logró dominar por completo la economía. A consenso sobre la liberalización, pero aún sigue ha-
pesar de ello, no se consiguió acelerar el crecimiento del biendo dificultades formidables. Todos los partidos
producto interno bruto (PIB), que se mantuvo en un están de acuerdo en la necesidad de efectuar reformas,
nivel del 3,5% anual durante este período. pero ninguno está dispuesto a reducir excedentes de
Auge del gasto y crecientes déficit fiscales, 1977-91. mano de obra, cerrar fábricas inviables o reducir las
Durante estos años se relajaron gradualmente los con- subvenciones. Las reformas efectuadas hasta la fecha son
troles más estrictos de las importaciones y las licencias un paso positivo, pero es preciso ampliarlas y acelerarlas
industriales, con lo que se estimuló el crecimiento del si se quiere que la India alcance a los "tigres" de Asia
sector industrial. El gobierno amplió los programas de oriental.
suelo movedizo. Si nos detenemos a considerar la forma en llo económico y social. Además, las disfunciones del mer-
que las fuerzas sociales y económicas mundiales han modi- cado siguen aportando argumentos económicos de peso
ficado nuestra concepción del Estado, resulta evidente que para la intervención estatal (Recuadro 1.4). Por otro lado,
a éste se le atribuye todavía un papel bien definido en el la evolución en el campo de la tecnología está transfor-
suministro de bienes públicos que promueven el desarro- mando la índole de dichas disfunciones; en lo que atañe a
Recuadro 1.4 Justificación económica de la Intervención estatal y algunas definiciones
Las disfunciones del mercado y la preocupación por la des. Los gobiernos han tratado de resolver este problema
equidad ofrecen una justificación económica para la in- regulando los monopolios privados, o proporcionando
tervención estatal, pero no existen garantías de que tal ellos mismos el bien o el servicio en cuestión. Los avan-
intervención vaya a beneficiar a la sociedad. Las disfun- ces en el campo de la tecnología han creado nuevas opor-
ciones del gobierno pueden ser tan comunes como las tunidades para la competencia en servicios que antes se
del mercado. Por lo tanto, el reto es conseguir que los consideraban monopolios naturales, como las telecomu-
procesos políticos y las estructuras institucionales cuen- nicaciones y la generación de energía eléctrica.
ten con los incentivos idóneos que les impulsen a inter- Los mercados incompletos y la información imperfecta
venciones que realmente mejoren el bienestar social. o asimétricarepresentan problemas muy extendidos que
Por disfunción del mercado o insuficienciadel mercado pueden provocar ineficiencias. Los mercados son in-
se entiende un conjunto de circunstancias que impiden completos cuando no son capaces de suministrar un
que una economía de mercado asigne los recursos con bien o servicio a pesar de que el costo de suministrarlo
eficacia. Hay muchos motivos y grados de disfunción sería inferior al que los individuos están dispuestos a
del mercado, por lo que el papel del Estado y la forma pagar. La información imperfecta por parte de los con-
de intervención pública pueden ser muy diferentes en sumidores puede llevar a la subvaloración sistemática de
cada caso. algunos servicios, como la educación primaria o la aten-
Por bienes públicos se entienden aquellos que son no ción preventiva de la salud. La asimetría informativa
concurrentes (su consumo por un usuario no reduce la -cuando los proveedores saben más que los consumi-
oferta disponible para otros) y de uso colectivo (si lo dores, o viceversa- puede ocasionar una demanda ex-
puede consumir uno, lo pueden consumir todos). Estas cesiva o inducida por el proveedor, por ejemplo en el
características impiden que se pueda cobrar el consumo campo de la atención médica. Los problemas de selec-
de bienes públicos, de modo que los proveedores priva- ción adversay riesgo moral pueden llevar a la quiebra de
dos carecen de incentivo para suministrarlos. Los bienes los mercados de seguros. Se da selección adversa cuando
públicos nacionales, como la defensa, benefician a todo los compradores de un servicio tienden a imponer al
un país, mientras que los bienes públicos locales, como proveedor costos superiores a los normales o cuando los
los caminos rurales, benefician a una zona más pequeña. vendedores pueden excluir a esos clientes más costosos.
Bienesprivadosse llama a los que son concurrentes pero Un buen ejemplo es el de los seguros médicos: quienes
no de uso colectivo; los bienes de propiedadcomún son más necesitan atención médica son los que más proba-
de uso colectivo pero concurrentes (como el riego con bilidades tienen también de contratar ese seguro y de ser
aguas subterráneas), y los bienes de club no son ni con- rechazados por la compañía aseguradora. El riesgo moral
currentes ni de uso colectivo (por ejemplo, las carrete- se da cuando las personas aseguradas tienen algún in-
ras interurbanas y de peaje). centivo para provocar o dejar que se produzca el hecho
Se habla de externalidadeso efectos externos cuando cubierto por el seguro. Un ejemplo de ello es la tenden-
las acciones de una persona o de una empresa perjudi- cia de los consumidores de servicios de atención de
can o benefician a otros sin que esa persona o empresa salud, y de quienes los suministran, a solicitar u ofrecer
pague o reciba indemnización. La contaminación es un tratamientos innecesarios cuando hay un tercero -el
ejemplo de externalidadnegativa que impone a la socie- asegurador- que paga la mayor parte del costo. Los go-
dad gastos no compensados, y los amplios beneficios biernos han tratado de abordar estos problemas ofre-
para la sociedad en general de una población alfabeti- ciendo una cobertura amplia y manteniendo los costos
zada son una externalidadpositivade la educación pri- bajos. Para conseguirlo, han utilizado como instrumen-
maria. Los gobiernos pueden reducir las externalidades tos la regulación de los seguros privados, el financia-
negativas y fomentar las positivas por medio de regla- miento o la obligatoriedad de los seguros sociales, o la
mentaciones, impuestos o subsidios, o directamente prestación directa de los servicios de salud.
mediante la provisión de los bienes o servicios. La equidad puede propiciar la intervención estatal
Existe un monopolio naturalcuando el costo unitario aun en ausencia de disfunción del mercado. Cabe que
de proporcionar un bien o servicio a un usuario adicio- los mercados competitivos distribuyan el ingreso de
nal disminuye progresivamente conforme aumenta la forma inaceptable desde el punto de vista social, y que
producción, lo que reduce o elimina las posibilidades de las personas con pocos bienes se queden sin recursos su-
competencia. Por otro lado, si se les deja actuar con plena ficientes para un nivel de vida aceptable. En tales cir-
libertad, los proveedores monopolistas pueden restringir cunstancias, la intervención estatal podría ser necesaria
la producción para incrementar los precios y las utilida- para proteger a esos ciudadanos vulnerables.
la infraestructura, por ejemplo, la tecnología ha creado secuencia de ambos problemas, las burocracias disfrutan en
nuevas posibilidades de competencia en las telecomunica- algunas ocasiones de una enorme libertad de acción.
clones y la generación de energía eléctrica. En muchos de Cuando eso ocurre, los funcionarios públicos, de todos los
los ejemplos más brillantes de desarrollo de la historia re- niveles, pueden buscar sus propios objetivos en vez de los
ciente y remota, el sector público ha colaborado activa- de la sociedad. El Haití de la era de los Duvalier ofrece un
mente con los mercados para ayudarles a corregir insufi- ejemplo palpable de hasta dónde puede llevar el uso arbi-
ciencias, no para suplantarlos. trario del poder público en provecho personal y en detri-
La equidad sigue siendo también un objetivo funda- mento de la sociedad.
mental del Estado. Nuevos datos, procedentes en especial En muchos países, el sector del voluntariado ha tratado
de Asia oriental, echan por tierra la opinión, comúnmente de llenar algunos de los vacíos que las disfunciones de los
admitida en el pasado, de que no es posible conseguir el mercados y los gobiernos han dejado en el suministro de
crecimiento y la equidad sin renuncias por ambas partes. bienes y servicios colectivos. El voluntariado presenta, al
Con unas políticas de educación básica y atención de la mismo tiempo, ventajas y desventajas singulares. Es muy
salud adecuadamente formuladas se puede reducir la po- eficaz para sensibilizar a la opinión pública, poner de ma-
breza y acrLcentar la equidad al tiempo que se promueve el nifiesto las preocupaciones de los ciudadanos y prestar ser-
crecimiento económico. El descuido de esos aspectos socia- vicios. Las organizaciones locales de autoayuda son a veces
les fundamentales del desarrollo puede ser fatal. Sin el mecanismo preferido para ofrecer bienes y servicios pú-
embargo, el simple hecho de que haya disfunciones del blicos a nivel local, debido a su proximidad a las comuni-
mercado, así como otros problemas de desigualdad e inse- dades. Sin embargo, con frecuencia su interés se orienta
guridad, no significa que sólo el Estado pueda o deba ocu- hacia determinados grupos religiosos o étnicos, no hacia la
parse de esas cuestiones. Por el poder de coerción que os- sociedad en general, y a menudo su responsabilidad es li-
tenta dentro de sus fronteras, el Estado tiene ventajas mitada y sus recursos escasos. Por ello, el reto para el Es-
excepcionales para tratar de abordar esos problemas, pero tado es aprovechar las ventajas relativas de los mercados
también dificultades especiales. Los gobiernos deben ser privados y del voluntariado, al mismo tiempo que utiliza y
muy conscientes de ambas antes de decidir si intervienen o fomenta su propia capacidad institucional.
no, y cómo hacerlo. Todo lo expuesto apunta a una doble estrategia encami-
Las ventajas singulares del Estado son sus poderes para nada a mejorar la capacidad estatal para acrecentar el bien-
imponer tributos, prohibir, castigar y exigir la participa- estar económico y social. El primer paso es acomodar la
ción. Sus poderes tributarios le permiten financiar el sumi- función del Estado a su capacidad, es decir, establecer las
nistro de bienes públicos; su poder para prohibir y castigar reglas y normas institucionales que le permitan suministrar
le faculta para proteger la seguridad personal y los derechos bienes y servicios colectivos en forma eficiente. El segundo,
de propiedad, y su poder para exigir la participación le per- reforzar la capacidad del sector público por medio de re-
mite reducir al mínimo el número de personas que disfru- glas, asociaciones y presiones competitivas tanto externas
tan de los bienes públicos pero se resisten a pagar la parte como internas.
del costo que les corresponde. Ese mismo poder sirve para
ayudar a resolver problemas de acciones colectivas que ami- Acomodar la función a la capacidad: qué hace el Estado
norarían los beneficios sociales del mercado de seguros o y cómo lo hace
impedirían que se efectuaran inversiones privadas mutua- En la Parte II de este Informe se examina el primer compo-
mente complementarias, por poner sólo dos ejemplos. nente de la estrategia: acomodar la función del Estado a su
Al mismo tiempo, sin embargo, el Estado tiene dificul- capacidad, con objeto de mejorar la eficacia y eficiencia en
tades especiales tanto para comunicar con claridad sus ob- el uso de los recursos públicos. Se proponen los medios para
jetivos como para conseguir que los cumplan sus emplea- que el sector público pueda proporcionar los elementos fun-
dos. En primer lugar, aun cuando las elecciones y otros damentales para el desarrollo, en especial allí donde la capa-
mecanismos políticos ayudan a mediar entre los ciudada- cidad es limitada (Capítulo 3). En el Capítulo 4 se analizan
nos y el Estado, los mandatos otorgados por los ciudadanos las responsabilidades gubernamentales que requieren mayor
pueden ser vagos, y algunos grupos poderosos de intereses esfuerzo, como las de reglamentación y política industrial, y
especiales se aprovechan de ello para reorientar la atención se muestra la importancia vital de armonizar las funciones y
del gobierno en su favor. En segundo término, es difícil su- las capacidades como medio de mejorar la eficacia del
pervisar los rendimientos en muchas de las actividades del Estado. En el Cuadro 1.1 se ofrecen algunas pautas para la
sector público, como la educación primaria, la protección reflexión sobre estas cuestiones. En él se clasifican las fun-
del medio ambiente y la atención preventiva de la salud. ciones gubernamentales a lo largo de un continuo, que va
Por ello, a veces es difícil establecer normas u otros meca- desde las actividades que son del todo imposibles sin la ac-
nismos para garantizar la rendición de cuentas. Como con- tuación del sector público hasta aquellas que sólo realizan
Cuadro 1.1 Funciones del Estado
Aumentar
Corregir las disfunciones del mercado la equidad
Intervención
minima
Intervención
moderada Abordar las Regular los monopolios: Corregir la información
imperfecta:
Re ulación de los
- . . Seguros (salud, vida, redistributivos
- e • .. • ¡• pensiones) Subsidios familiares
ambiente Reglamentación financiera 1-71.1 ~ ,-
Protección del
intervención consumidor
dinámica Coordinación de la actividad privada: Redistribución:
Fomento de los mercados Redistribución de

Iniciativas relativas a todo un sector activos
los Estados más intervencionistas, como la coordinación de oriental ha reactivado el interés por el papel del Estado
los mercados o la redistribución de los bienes: en el fomento de los mercados mediante una política in-
dustrial y financiera activa.
" Los países en los que la capacidad del Estado es limitada
tienen que centrarse ante todo en las funciones básicas: Para acomodar la función a la capacidad hay que consi-
suministro de bienes públicos puros como los derechos derar no sólo lo que el Estado hace, sino también cómo lo
de propiedad, estabilidad macroeconómica, lucha contra hace. El replanteamiento del papel del Estado significa asi-
las enfermedades infecciosas, agua potable, carreteras y mismo ensayar instrumentos alternativos, nuevos o ya exis-
protección de los indigentes. Hay muchos países en los tentes, que puedan acrecentar la eficacia del sector público.
que el Estado no proporciona ni siquiera esos servicios. Por ejemplo:
Las reformas recientes han hecho hincapié en los elemen-
tos económicos fundamentales, pero los aspectos sociales a En la mayoría de las economías modernas, la función re-
e institucionales básicos (incluidos los de índole jurídica) guladora del gobierno es en la actualidad más amplia y
son igualmente importantes para evitar perturbaciones compleja que nunca, abarcando campos como el medio
sociales y asegurar un desarrollo sostenido. ambiente y el sector financiero, además de otros más tra-
" Más allá de esos servicios básicos están las funciones in- dicionales, como los monopolios. Las reglamentaciones
termedias, como la gestión de externalidades (la conta- tienen que adecuarse a la capacidad de los organismos
minación, por ejemplo), la reglamentación de los mono- reguladores públicos y a la complejidad de los mercados,
polios y el seguro social (pensiones, prestaciones de y hacer mayor hincapié en la responsabilidad personal.
desempleo). En estos campos el Estado tampoco puede a Aunque el Estado sigue desempeñando un papel funda-
elegir entre intervenir o abstenerse. Tiene que limitarse mental en la prestación de servicios sociales básicos
a seleccionar la mejor entre las posibles intervenciones. -como los de educación, salud e infraestructura-, no
Puede también hacerlo en colaboración con los merca- es evidente que deba ser el único que los preste, ni
dos y la sociedad civil a fin de asegurar el suministro de siquiera que los tenga que prestar en absoluto. Las deci-
esos bienes públicos. siones gubernamentales acerca del suministro, la finan-
" Los Estados con gran capacidad pueden actuar en forma ciación y la reglamentación de esos servicios deben
más activa y abordar el problema de la ausencia de mer- basarse en las ventajas relativas de los mercados, la socie-
cados favoreciendo la coordinación. Lo ocurrido en Asia dad civil y los organismos estatales.
u En su empeño de proteger a los más vulnerables, los ternacionales pueden ayudar al suministro de bienes pú-
países tienen que distinguir más claramente entre seguro blicos locales e internacionales.
y asistencia. El seguro, por ejemplo frente al desempleo
cíclico, tiene por objeto igualar los niveles de ingresos y Estos tres mecanismos son un tema recurrente en la
consumo frente a los altibajos inevitables de una econo- Parte III, que se inicia (Capítulo 5) con un examen de los
mía de mercado. La asistencia, como los programas de elementos constituyentes básicos de un sector público más
alimentos por trabajo o las subvenciones del pan, trata eficaz. En él se hace hincapié en las reglas y las formas de
de proporcionar cierto nivel mínimo de apoyo a los más competencia encaminadas a mejorar los tres elementos más
pobres. fundamentales: la elaboración de políticas, la prestación de
servicios y -lo que es la savia vital del sector público- el
Reforzar la capacidadestatal funcionariado. Ahora bien, la historia demuestra que para
El fortalecimiento de la capacidad del Estado -segundo restaurar la confianza de la sociedad en el Estado y, por lo
componente, igualmente decisivo, de la estrategia de re- tanto, para restablecer su capacidad, hay que poner coto a
forma- es el terna de la Parte III de este Informe. La con- las acciones arbitrarias. Estas cuestiones se examinan en el
clusión es que las mejoras son posibles sólo si se modifican Capítulo 6, en el que se analizan los mecanismos de control
los incentivos de los gobiernos y las instituciones estatales. que ofrece la estructura constitucional del Estado y los me-
Reforzar la capacidad no es tarea fácil. Los pequeños éxitos dios más eficaces para evitar la arbitrariedad y la corrupción.
y los muchos fracasos de las actividades de asistencia téc- Un tercer plano de la estrategia, que sirve de soporte a
nica durante decenios ponen de relieve la necesidad de los otros dos, son las medidas encaminadas a conseguir un
cambiar los incentivos que determinan el comportamiento, Estado más abierto y receptivo. Un Estado distante, auto-
requisito tan importante como la capacitación y los recur- ritario, cuyas deliberaciones no sean transparentes puede
sos. La clave está en dar con reglas y normas que ofrezcan caer con mayor probabilidad en la espiral descendente de
incentivos para que los organismos estatales y los funciona- la arbitrariedad y la ineficiencia. En el Capítulo 7 se exami-
rios públicos busquen el bien común, y que al mismo nan las ventajas que se consiguen cuando los poderes pú-
tiempo desalienten las medidas arbitrarias. Esto puede lo- blicos se acercan a los ciudadanos y les otorgan un papel
grarse por medio de: mayor en la formulación y aplicación de las políticas. Se
muestra también cómo la descentralización, es decir, la
" Normas y controles. La existencia de mecanismos que transferencia de poderes y recursos a niveles inferiores de
obliguen al cumplimiento de las leyes -un estamento gobierno, puede contribuir a ese esfuerzo, siempre que se
judicial independiente por ejemplo- es fundamental actúe con cautela. Por último, en el Capítulo 8 se recuerda
para el desarrollo sostenible. Junto con la separación que la acción colectiva supone en medida creciente mirar
adecuada de poderes y los organismos de vigilancia, son más allá de las fronteras nacionales. Se examinan en él va-
un freno para los comportamientos arbitrarios. rias formas en que los gobiernos nacionales pueden y
" Más competencia. Ia presión en favor de la competencia deben cooperar para atender demandas que, si bien se per-
puede provenir del seno mismo de la burocracia estatal, ciben en el propio país, sólo pueden atenderse eficazmente
mediante un sistema de reclutamiento de los funciona- a nivel internacional.
rios públicos con arreglo a sus méritos; del sector pri- Opciones estratégicas: inicio y consolidación
vado nacional, contratando la prestación de servicios y de las reformas
dejando que los proveedores privados compitan directa-
mente con los organismos públicos; del ámbito interna- La doble estrategia para mejorar la eficacia del Estado es
cional, por medio del comercio y de la influencia mucho más fácil de formular que de aplicar. La ardua tarea
de los mercados de bonos mundiales en las decisiones de los reformadores consistirá no sólo en concebir las medi-
fiscales. das idóneas de reforma sino también en luchar contra la
" Cauces de opinión y participación.En una sociedad mo- oposición arraigada de todos aquellos que tienen interés en
derna, los medios para lograr transparencia y apertura que todo siga igual. Hacer que el papel del Estado corres-
son muchos y variados: consejos empresariales, grupos ponda a su capacidad significa la eliminación de ciertas fun-
interactivos y asociaciones de consumidores, por nom- ciones, incluidas algunas que benefician a grupos poderosos.
brar sólo algunos. Los acuerdos institucionales de cola- Los defensores de un Estado más capaz descubrirán pronto
boración con grupos comunitarios pueden contribuir que hay muchas personas interesadas en que siga siendo
también a aumentar la eficacia estatal ofreciendo a los débil. No obstante, los políticos tienen un incentivo para
ciudadanos una mayor posibilidad de opinar sobre las emprender las reformas si éstas dan por resultado beneficios
políticas gubernamentales. Asimismo, los contactos netos para grupos importantes de sus representados. A veces
entre distintos niveles de gobierno y con organismos inse presentan oportunidades imprevistas cuando hay que
hacer frente a crisis o a amenazas externas, y una clase polí- inesperada o como fruto de esfuerzos deliberados, oportu-
tica competente debe ser capaz de adoptar estrategias para nidades de reforma que no se pueden desaprovechar. Por
promover el consenso o indemnizar a los perjudicados. último, en el Capítulo 10 se exponen las perspectivas de
La Parte IV está dedicada al reto de iniciar y sostener la cambio y el programa de reforma de cada región del
reforma del Estado (Capítulo 9). El argumento principal es mundo en desarrollo. La conclusión es que la reforma será
que los obstáculos a la reforma son en gran medida de ín- difícil y debe responder a las circunstancias de cada caso,
dole política e institucional. Por ello, la reforma institucio- pero el reto especial que presentan los Estados que se han
nal fundamental será, probablemente, un proceso a largo derrumbado ofrece un recordatorio saludable de los riesgos
plazo. Por otro lado, es posible que se presenten, de forma del fracaso.

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Publicado originalmente en inglés con el título de WorldDevelopment

Reservados todos los derechos. Ninguna porción de esta publicación podrá

Diseño del interior y composición de

Hecho en los Estados Unidos de América

El Informe es un estudio realizado por el personal del Banco Mundial y los

PA NO RA M A G EN ERA L ... ........................................................... 1

PARTE 1 REPLANTEAMIENTO DEL ESTADO EN TODO EL MUNDO

1 Evolución del papel del Estado .. ............................................... 21

PARTE 11 ACOMODAR LA FUNCIÓN A LA CAPACIDAD

3 Asentar los cimientos económicos y sociales ...................................... 47

PARTE 111 REVITALIZAR LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL

5 Edificar las instituciones necesarias para un sector público capaz ....................... . 91

PARTE IV ELIMINAR LOS OBSTÁCULOS AL CAMBIO

9 El desafío de emprender y consolidar las reformas ................................. . 164

N ota técnica ............................................................ ................ 192

Nota bibliográfica ............................................. . .......................... 201

Apéndice: Indicadores seleccionados sobre finanzas públicas ....................................... . 219

INDICADORES SELECCIONADOS DEL DESARROLLO MUNDIAL .......................... 227

1 Las dimensiones del Estado han aumentado en todas partes .................................... 2

Definiciones y notas sobre los datos

rvencion mayor -mucho mayor, en algunos

4118TETWIMNG TRU. IM-egip-

leptl-liii.W.l-fpi iwwa-cu-å detenitiliento cuål debe

algunos Estados han conseguido impulsar en forma más eficaz y ttn

desarrollo (Capítulo 2). Las conclusiones principales son tres:

U El desarrollo -económico, social y sostenible-

terrogantes más profundos: ¿ITT ~nn

vas del mercado, del Estado y de la sociedad civil para aumentar l

PAPEL DEL ESTADO

de Angola, Somalia y Zaire. El Estado implosiona,

Recuadro 1.1 Estado y gobierno: definiciones

A pesar de eso, la intervención estatal pasó a desempeñar

180 185 el gobierno tuvo una intervención decisiva en la construc-

100 bución se efectuaba principalmente a través de las obras de

40 a finales del siglo XVIII, no representaba una fuente im-

Gasto del gobierno central (porcentaje del PIB)

Gráfico 1.3 Aumento de las transferencias y los pagos de Intereses

composición del gasto del gobierno central (porcentaje del total)

Recuadro 1.4 Justificación económica de la Intervención estatal y algunas definiciones

Cuadro 1.1 Funciones del Estado

Fomento de los mercados Redistribución de

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