Ministro Propondrá Invalidar Traslado de GN A Sedena

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 137/2022
PROMOVENTES: DIVERSAS SENADORAS Y

SENADORES INTEGRANTES DEL CONGRESO DE LA
UNIÓN
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
PONENTE: MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ
COTEJÓ
SECRETARIOS: DANIELA CARRASCO BERGE Y FERNANDO SOSA
PASTRANA
Ciudad de México. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en

la sesión correspondiente al día **** emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la que se resuelve la acción de inconstitucionalidad 137/2022,

promovida por diversos integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso
de la Unión de la LXV Legislatura, en contra del Decreto por el cual se
reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal; de la Ley de la Guardia Nacional; de la Ley
Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y de la Ley de Asensos y
Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en materia de Guardia
Nacional y Seguridad Pública (o “Decreto impugnado”, en adelante),
publicado en el Diario Oficial de la Federación (o “DOF”, en adelante) el 9 de
septiembre de 2022.
La cuestión jurídica por resolver en este asunto consiste en determinar si el

Decreto impugnado altera la naturaleza civil de la Guardia Nacional y en virtud
de lo anterior, resulta contrario a la Constitución Federal, particularmente a
su artículo 21.
I. TRÁMITE DE LA DEMANDA
1
1. Presentación de la demanda. El 10 de octubre de 2022, diversas Senadoras

y Senadores presentaron una demanda de acción de inconstitucionalidad
ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto
Tribunal.
2. Autoridades emisora y promulgadora. Las normas generales impugnadas

se emitieron por ambas Cámaras del Congreso de la Unión y se promulgaron
por el Poder Ejecutivo Federal.
3. Normas generales impugnadas. En la demanda, se impugna la totalidad

del Decreto por el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; de la Ley de la Guardia
Nacional; de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y de la
Ley de Asensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en
materia de Guardia Nacional y Seguridad Publica, publicado en el DOF el 9
de septiembre de 2022.
4. El Decreto impugnado contiene las siguientes modificaciones:
• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (o “LOAPF”, en

adelante): se reformaron los artículos 29, fracciones IV y XVI; 30 Bis,
fracciones I, párrafo primero, II y III, y se adicionaron al artículo 30 Bis,
fracción I, el párrafo segundo, y las fracciones XXV y XXVI,
recorriéndose la actual en su orden.
• Ley de la Guardia Nacional (o “LGN”, en adelante): se reformaron

los artículos 7, párrafo primero; 12; 13, párrafo primero y fracciones I,
II, IV, VIII y IX; 14, párrafo primero y fracción III; 15, párrafo primero y
fracciones II, IV, V, VI, VII, VIII, XII y XV; 19, fracción I, párrafo primero;
2
21, fracciones III y VII; 22, párrafo primero; 23, párrafo segundo; 25,
fracción IX; 26, fracciones V, VI, VII y VIII; 39, fracción III, y 86, párrafo
segundo; se adicionaron los artículos 7, fracción IX; 13 Bis; 15,
fracciones VIII Bis y XVI, recorriéndose la actual en su orden; 17,
párrafo tercero; 18, párrafo cuarto; 19, fracción I, párrafo segundo; 32
Bis; 34, párrafo primero, fracción III, inciso d, y 57, párrafo segundo, y
se derogaron los artículos 13, fracciones III, V, VI y VII, y 34, párrafo
primero, fracción II.
• Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos (o “LOEFAM”,

en adelante): se reformó el artículo 138, párrafo primero; se adicionaron
los artículos 2 Bis; 138, fracción VII, y 170, párrafo primero, fracción II,
apartado H.
• Ley de Asensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea

Mexicanos: se adicionó al artículo 1, el párrafo segundo.
• Transitorios del Decreto impugnado: se adicionaron los artículos

primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y
noveno.
5. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados.

La promovente argumenta que la norma impugnada es contraria a los
artículos 1, 21, 29, 73 fracciones XIV y XXIII, 90, 119, 12 y 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y artículos 3, 4, 5 y 7
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
6. Conceptos de invalidez. Antes de entrar al desarrollo de sus argumentos, la

accionante detalla el marco normativo que le sirve de base. Para ello, da un
3
recuento de datos duros sobre la militarización de las funciones de seguridad

pública en el país, retoma precedentes relevantes tanto de este Alto Tribunal
como de la Corte Interamericana y ahonda en los límites constitucionales que,
desde su punto de vista, existen entre el poder militar y el poder civil
tratándose de la salvaguarda de la seguridad pública.
7. En este último punto, la minoría considera que la Constitución Federal fijó,

por un lado, límites orgánico-institucionales a la Guardia Nacional. Entre
ellos, el relativo a la naturaleza civil de ese ente policiaco: el artículo 21
constitucional lo define como un cuerpo civil, de adscripción civil y bajo mando
civil. Existe entonces, desde su perspectiva, un mandato constitucional
indisponible para el legislador consistente en que ese cuerpo policial debe
quedar adscrito a la Secretaría del ramo de seguridad pública (la Secretaría
de Seguridad y Protección Ciudadana). La adscripción a que se refiere el
artículo 21 constitucional es, en su entender, total y sin posibilidad de ser
fraccionada por el legislador: el control operativo, funcional, orgánico,
administrativo o de cualquier otra índole, debe quedar de manera permanente
a disposición de la Secretaría del ramo de la seguridad pública.
8. Esta garantía orgánico-institucional supone entonces un límite al amplio

margen de configuración con el que cuenta el legislador federal para regular
a la Administración Pública Federal. El límite contenido en el artículo 21
constitucional impone crear una Secretaría en el ramo de la seguridad pública
completamente diferenciada de aquella que realiza funciones militares y
adscribirle -en su acepción más amplia- a la Guardia Nacional.
9. Por otro lado, la accionante desarrolla los límites que desprende

constitucionalmente para la actuación de las Fuerzas Armadas en las
labores de seguridad pública. En resumidas cuentas, la minoría suscribe
4
que el parámetro normativo existente obliga a que la intervención de las

Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública deba ser extraordinaria y
subordinada a un mando civil. Su posibilidad de actuación se encuentra
reducida a escenarios taxativos: el régimen transitorio del Decreto de
creación de la Guardia Nacional, la cláusula de protección federal contenida
en el artículo 119 constitucional o el estado de excepción establecido en el
artículo 29 constitucional.
10. Finalmente, la minoría esgrime que el mandato de separación de las

instituciones de seguridad pública y cuerpos policiales de los elementos
castrenses, contenido en el artículo 21 de la Constitución Federal, es un límite
que constituye una garantía de protección de los derechos humanos. Desde
su perspectiva, la seguridad pública tiene como fin la salvaguarda de la vida,
la libertad, la integridad y el patrimonio de las personas, y si, como garantía
de tutela de estos fines, la Constitución encomienda esa función a cuerpos
civiles, cualquier injerencia castrense pone automáticamente en riesgo la
protección de esos derechos. Esta conclusión encuentra sustento en los
estándares de actuación de los elementos castrenses fijados en sede
convencional y en el reconocimiento que la Corte Interamericana ha hecho
de la situación de vulnerabilidad en la que se coloca a la población por su
injerencia.
11. Habiendo detallado su entendimiento del parámetro de regularidad, la minoría

accionante aclara que su impugnación versa sobre el Decreto en su totalidad,
visto como un sistema normativo y formula, en su contra, cinco conceptos de
invalidez, agrupados en dos categorías.
12. Bajo el rubro temático de Garantías orgánico-institucionales de la Guardia

Nacional, la accionante desarrolla los primeros dos conceptos de invalidez.
5
- En el primero de ellos, considera que el Decreto impugnado viola el

artículo 21 constitucional. En específico, argumenta que el carácter civil
de la Guardia Nacional y su adscripción a la Secretaría de Seguridad y
Protección Ciudadana fueron candados plasmados en la Constitución
Federal, altamente consensuados durante el proceso reformador de
2019 y con una finalidad clara: contener el desborde militar en la vida
pública del país. En contraste, el Decreto impugnado concentra la
organización, dirección y supervisión de la Guardia Nacional en el
ámbito castrense, lo cual supone entonces una violación constitucional.
- En el segundo, planteado como corolario del anterior, la minoría
argumenta que el Congreso de la Unión excedió su competencia
porque modificó la naturaleza civil de esa institución, siendo éste un
contenido que le resultaba indisponible.
13. A lo largo de sus dos primeros conceptos de invalidez, la accionante busca

evidenciar que el Decreto implica una ruptura del orden constitucional por
trastocar la garantía de adscripción civil de la Guardia Nacional, con lo que
se militariza una institución que la Constitución Federal conceptualizó como
civil.
14. Bajo el rubro temático de Participación de las fuerzas armadas en tareas de

seguridad pública, la accionante desarrolla los siguientes tres conceptos de
invalidez.
- En el tercer concepto de invalidez, arguye una violación al régimen

transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional (“Decreto por el
que se crea la Guardia Nacional” o “reforma constitucional de 26 de
6
marzo de 2019 en materia de Guardia Nacional”, en adelante), en

relación con el diverso 129 constitucional. La accionante identifica en
ese parámetro constitucional la intención y el mandato de fortalecer a
las instituciones policiales y estatales del orden municipal, desarrollar
a la Guardia Nacional y regresar de manera ordenada a las Fuerzas
Armadas a sus cuarteles pues éstas, en tiempos de paz, deberían
ejercer exclusivamente funciones conectadas de manera estricta con
la disciplina militar y sólo de manera excepcional y bajo parámetros
estrictos, auxiliar en tareas de seguridad pública, siempre subordinada
al mando civil. En contrapartida, desde su perspectiva, el Decreto
impugnado adscribe a esa corporación bajo el mando militar, al tiempo
que, mediante una transferencia de facultades medulares a la
Secretaría de la Defensa Nacional, torna imposible que, en el corto
plazo y como se ordenó constitucionalmente, la Guardia Nacional
desarrolle su estructura, capacidades e implantación territorial de
manera independiente al orden militar. Con lo anterior, se viola el
régimen transitorio previsto constitucionalmente en el que la
participación militar en la conformación de la Guardia Nacional es
temporal y específicamente delimitada.
- En el cuarto concepto, desarrolla la violación a la garantía de
salvaguarda federal contenida en el artículo 119 constitucional. La
accionante parte de la premisa de que la Guardia Nacional ha quedado
transformada en un cuerpo castrense. De ahí, considera que la
obligación de que este cuerpo intervenga en materia de seguridad en
el ámbito local quebranta el federalismo. En específico, el artículo 7,
fracción VII, del Decreto impugnado viola el artículo 119 constitucional
que establece que, en caso de trastornos o sublevaciones internas, la
Federación prestará protección a las entidades federativas, siempre y
7
cuando éstas la soliciten. Como en el caso, la intervención o protección

es un deber y no a petición de las entidades, ésta deviene una
intromisión en su esfera de atribuciones relacionadas con la seguridad
pública local.
- En el quinto, la accionante postula que el Decreto impugnado
constituye una auténtica suspensión de garantías y restricción de
derechos humanos que pasa por alto el procedimiento establecido en
el artículo 29 de la Constitución Federal. Para llegar a esa conclusión,
retoma la idea asentada en su parámetro de que el carácter civil de las
autoridades que prestan la seguridad pública, consagrado en el artículo
21 constitucional, es una auténtica garantía de derechos humanos,
instrumental -además- para hacer valer y respetar otros derechos
humanos, como el de la vida, la integridad y la libertad. El Decreto
impugnado, en contra de esta garantía, establece que la Guardia
Nacional es un cuerpo dependiente, operativa, jerárquica y
administrativamente, del ámbito castrense, cuya función es auxiliar a la
Fuerza Armada. Por lo anterior, el Decreto suspende la garantía de
seguridad pública y el cúmulo de derechos que ésta conlleva. Esta
suspensión, al no encontrar cabida en los regímenes de excepción ya
expuestos, tendría, para ser constitucional, que haberse hecho tras la
activación del mecanismo de suspensión de garantías previsto en el
artículo 29 constitucional.
15. En síntesis, la minoría postula a lo largo de estos últimos tres conceptos de

invalidez que la autoridad militar únicamente puede involucrarse en la
seguridad pública bajo regímenes taxativos y normados constitucionalmente.
Sin embargo, el Decreto impugnado desconoce y viola, desde su perspectiva,
cada uno de esos supuestos. Por un lado, desconoce que la participación de
8
las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, según el régimen

transitorio del Decreto de creación de la Guardia Nacional, era excepcional y
temporalmente acotada. Por otro lado, inobserva que, para que la Federación
puedan intervenir en labores de seguridad pública local, de acuerdo con el
artículo 119 constitucional, debe existir una solicitud formulada por la entidad
federativa. Finalmente, la militarización del cuerpo policiaco nacional supone
una suspensión de la garantía de seguridad pública civil prevista en el artículo
21 constitucional, y de los derechos que con ella se pretenden salvaguardar;
sin embargo, esta suspensión es inconstitucional por no seguir, en todo caso,
el proceso de activación previsto en el artículo 29 constitucional.
16. Auto de registro y turno. En un acuerdo emitido el 17 de octubre de 2022,

el Presidente de esta Suprema Corte ordenó que se formara y registrara el
expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que le
correspondió el número 137/2022, y turnó el asunto al Ministro Juan Luis
González Alcántara Carrancá para que fungiera como instructor del
procedimiento.
17. Auto admisorio. Por medio de un auto emitido el 20 de octubre de 2022, el

Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad.
Asimismo, ordenó que se diera vista a las Cámaras de Diputados y
Senadores del Congreso de la Unión y al Ejecutivo Federal para que rindieran
sus informes; así como a la Fiscalía General de la República para que
estuvieran en posibilidad de formular manifestaciones.
18. Informe de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. En su

informe rendido el 22 de noviembre de 2022, la Cámara de Diputados expone
que el Congreso de la Unión actuó dentro de las atribuciones que la
Constitución Federal le confirió en los artículos 73, fracción XXXI y 90
9
constitucional. Además, cumplió con el proceso legislativo mandatado en el

artículo 72. Por lo anterior, desde su perspectiva, es a la Suprema Corte a
quien corresponde determinar si la reforma impugnada es o no, en lo
sustantivo, constitucional.
19. Informe de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. En su

informe presentado el 11 de noviembre de 2022, la Cámara de Senadores
sostiene la validez del Decreto impugnado con base en los argumentos que
se resumen a continuación.
- Primer concepto de invalidez. La Ley de la Guardia Nacional previó,

desde su publicación, el carácter civil y la adscripción de esa institución
a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana en el artículo 4,
y dicho precepto no fue materia del Decreto combatido, motivo por el
cual, ese carácter y adscripción no han cambiado, con lo que se
respeta el marco constitucional de dicha institución de seguridad
pública. Además, el mando militar de la Guardia Nacional y su manejo
operativo y administrativo por la Secretaría de la Defensa Nacional ya
se encontraban regulados en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal desde su publicación en el DOF el 29 de diciembre de
1976. Con ese fundamento, queda demostrado que “siempre ha sido
facultad de la Secretaría de la Defensa Nacional el control de la
Guardia Nacional”.
- Segundo concepto de invalidez. Se reiteran los razonamientos
previos, pues este segundo concepto de invalidez parte de la premisa
del primero.
- Tercer concepto de invalidez. El Decreto impugnado da cumplimiento
a las disposiciones transitorias de la reforma de 26 de marzo de 2019
constitucional en materia de Guardia Nacional. La modificación de las
10
facultades de las Secretarías de Seguridad y Protección Ciudadana y

de la Defensa Nacional tiene como sustento el artículo sexto transitorio
del Decreto constitucional referido.
- Cuarto concepto de invalidez. La circunstancia de que el artículo 7,

fracción VII de la Ley de la Guardia Nacional establezca que la
institución de seguridad pública en estudio intervenga en materia de
seguridad pública en el ámbito local, en coadyuvancia de las
autoridades competentes, debe entenderse que requiere previamente
la solicitud por la Legislatura de la entidad federativa o por su Ejecutivo,
si aquélla no estuviere reunida. Este principio de interpretación
conforme de todas las normas del ordenamiento con la Constitución,
reiteradamente utilizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
es una consecuencia elemental de la concepción del ordenamiento
como una estructura coherente y unitaria.
- Quinto concepto de invalidez. El argumento de la accionante parte

de una premisa falsa, por lo que debe desestimarse. El Ministerio
Público sigue siendo el encargado de la investigación de los delitos,
por lo que el Decreto combatido no altera, modifica o cambia tal
cuestión, así como que la Guardia Nacional debe investigar la comisión
de delitos, bajo su conducción y mando. En ese contexto, no existe una
restricción de derechos que pueda dar lugar a la activación del artículo
29.
20. Informe del Poder Ejecutivo Federal. En su informe rendido el 18 de

noviembre de 2022, el Poder Ejecutivo Federal afirma la validez del Decreto
impugnado.
11
- Primer concepto de invalidez. El Decreto impugnado únicamente

transmite el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional a
la Secretaría de la Defensa Nacional. La coordinación de esta
dependencia con la Secretaría del ramo de la seguridad pública es
congruente con la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, que
formula esta última. Además, el control operativo y administrativo de la
Guardia Nacional queda a cargo del titular de la Secretaría de la
Defensa Nacional, en su carácter de integrante de la Administración
Pública Federal y no como alto mando del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos con funciones militares.
- Segundo concepto de invalidez. El Congreso de la Unión observó las
prescripciones del artículo 21 constitucional porque, en términos del
artículo 4 de la LGN, la Guardia Nacional sigue siendo un órgano
administrativo desconcentrado adscrito a la Secretaría de Seguridad
Pública, cuyas facultades rectoras se ven fortalecidas en el Decreto
impugnado. Además, desde el punto de vista fáctico, la transferencia
del control de la Guardia Nacional a la Defensa obedece a la necesidad
de formular un nuevo paradigma para combatir la crisis aguda de
inseguridad que enfrenta el país.
- Tercer concepto de invalidez. El Decreto impugnado no encuadra en
las hipótesis previstas por el artículo 129 y el quinto transitorio de la
reforma constitucional de 26 de marzo de 2019 en materia de Guardia
Nacional. La promovente confunde la participación auxiliar de la Fuerza
Armada permanente en tareas de seguridad pública, establecida en el
referido Decreto constitucional, con el funcionamiento y el control
operativo y administrativo de la Secretaría de la Defensa Nacional,
distinta constitucionalmente de la Fuerza Armada permanente, sobre
la Guardia Nacional.
12
- Cuarto concepto de invalidez. La colaboración y coordinación de las

entidades federativas, los municipios y la Guardia Nacional, prevista en
el artículo 7, fracción VII, de la LGN no se modifica con la reforma
controvertida, por lo que no se configura un nuevo acto legislativo que
pueda ser materia de impugnación en este proceso constitucional. Sin
embargo, aun en ese supuesto, la colaboración de la Guardia Nacional
en materia de seguridad pública con las instituciones del orden estatal
y municipal debe de ser leída de forma sistemática con la normativa
aplicable al Sistema Nacional de Seguridad Pública para concluir que
no sólo se respeta la salvaguarda federal del artículo 119
constitucional, sino que se atiende a lo dispuesto en el artículo 21 del
mismo ordenamiento.
- Quinto concepto de invalidez. El control operativo y administrativo de
la Guardia Nacional por parte de la Defensa Nacional no actualiza el
supuesto de suspensión de garantías previsto en el artículo 29
constitucional, porque la finalidad del Decreto impugnado no es
suspender derechos ni garantías.
21. Además, por conducto de la Consejería Jurídica, el Ejecutivo Federal rindió
informe complementario el 22 de noviembre de 2022 y expresó que la
Secretaría de la Defensa Nacional está constitucionalmente obligada a
participar en el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional,
conforme al artículo sexto transitorio de la reforma de 26 de marzo de 2019
en materia de Guardia Nacional.
22. Alegatos. Por medio de un acuerdo del Ministro instructor, el 28 de

noviembre de 2022, se tuvieron por rendidos los informes de las autoridades
y se otorgó un plazo de cinco días hábiles para la formulación de alegatos.
Éstos se tuvieron por rendidos el 6 de enero de 2023.
13
23. Opinión de la Fiscalía General de la República. La Fiscalía General de la

República no formuló una opinión respecto de la acción de
inconstitucionalidad.
24. Cierre de instrucción. Visto el estado procesal de autos, el 2 de enero de

2023, con fundamento en el artículo 68, párrafo tercero, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, el
Ministro instructor dictó auto de cierre de instrucción y se procedió a la
elaboración del proyecto de resolución.
II. COMPETENCIA
25. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para conocer y resolver la presente acción de
inconstitucionalidad, conforme a los artículos 105, fracción II, inciso b), de la
Constitución Federal,1 y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación,2 así como en el punto segundo, fracción II, del Acuerdo
General 5/2013 de este Tribunal Pleno.3 Ello es así, puesto que en ella se
1
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que
señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: […]
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales
siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: […]
b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las
leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; […].
2
Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:
I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren
las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; […].
3
Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para
su resolución: […]
II. Las acciones de inconstitucionalidad, salvo en las que deba sobreseerse, así como los
recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención; […].
14
plantea la posible contradicción entre normas generales de carácter federal y

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
III. OPORTUNIDAD
26. El plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días

naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en la que se haya
publicado la norma general o tratado internacional impugnado en el
correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la
demanda puede presentarse el primer día hábil siguiente.4
27. El Decreto impugnado fue publicado el 9 de septiembre de 2022 en el Diario

Oficial de la Federación. Por ello, el plazo para la impugnación de este
Decreto transcurrió del sábado 10 de septiembre hasta el domingo 9 de
octubre, ambos de 2022. Dado que el 9 de octubre es inhábil, en términos del
artículo 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,5 el último
día para presentar la demanda es el primer día hábil siguiente, en este caso,
el lunes 10 de octubre de 2022.
4
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 105. […]
II. […]
siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: […].
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días
naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional
impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo
fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. […].
5
Artículo 143. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como
días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de
mayo, 14 y 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán
actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la Ley.
15
28. De tal suerte que, si el escrito de demanda se presentó en la Oficina de

Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación el 10 de octubre de 2022, debe concluirse que la presentación de
la demanda fue oportuna.
IV. LEGITIMACIÓN
29. El artículo 105, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal faculta al
equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado a
promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes federales, así
como tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.6
30. En el caso, suscribieron la demanda de acción de inconstitucionalidad:
1) Damián Zepeda Vidales

2) Josefina Eugenia Vázquez Mota
3) Miguel Ángel Mancera Espinosa
4) Indira de Jesús Rosales San Román
5) Roberto Juan Moya Clemente
6) Kenia López Rabadán
7) Carlos Humberto Aceves del Olmo
8) Claudia Ruiz Massieu Salinas
9) Miguel Ángel Osorio Chong
10) Eruviel Ávila Villegas
11) Beatriz Elena Paredes Rangel
12) Bertha Xóchitl Gálvez Ruiz
6
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que
señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: […]
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: […]
b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las
leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; […].
16
13) Dante Alfonso Delgado Rannauro

14) Dora Patricia Mercado Castro
15) Germán Martínez Cázares
16) Luis David Ortiz Salinas
17) José Luis Pech Várguez
18) Jorge Carlos Ramírez Marín
19) Verónica Delgadillo García
20) Indira Kempis Martínez
21) Marco Antonio Gama Basarte
22) Alejandra del Carmen León Gastélum
23) José Clemente Castañeda Hoeflich
24) María Lilly del Carmen Téllez García
25) Estrella Rojas Loreto
26) Alejandra Noemí Reynoso Sánchez
27) José Erandi Bermúdez Méndez
28) José Alfredo Botello Montes
29) Juan Antonio Martín del Campo Martín del Campo
30) Gloria Elizabeth Núñez Sánchez
31) Juan Manuel Fócil Pérez
32) Antonio García Conejo
33) Claudia Edith Anaya Mota
34) Sylvana Beltrones Sánchez
35) Manuel Añorve Baños
36) Ángel García Yáñez
37) Mario Zamora Gastélum
38) Verónica Martínez García
39) Nuvia Magdalena Mayorga Delgado
40) María Guadalupe Saldaña Cisneros
41) Julen Rementeria del Puerto
42) Gina Andrea Cruz Blackledge
43) Víctor Oswaldo Fuentes Solís
44) Ismael García Cabeza de Vaca
45) Minerva Hernández Ramos
46) Mayuli Latifa Martínez Simón
17
47) Nadia Navarro Acevedo

48) Gustavo Enrique Madero Muñoz
49) Emilio Álvarez Icaza Longoria
31. Las personas anteriores tienen el carácter de Senadoras y Senadores del

Congreso de la Unión, lo que acreditaron con:
• Del 1) al 15), con copia certificada del Acuerdo del Consejo General
del INE número INE/CG/1180/2018.7
• Del 16) al 29), con copia certificada de las Constancias de Mayoría

y Validez de la Elección para las Senadurías al H. Congreso de la
Unión en el Proceso Electoral Federal 2017-2018, emitidas por los
respectivos Consejos Locales del Instituto Nacional Electoral.
• Del 30) al 49), con copia certificada de las Constancias de

Asignación a la Fórmula de Primera Minoría de la Elección para las
Senadurías al H. Congreso de la Unión en el Proceso Electoral
Federal 2017-2018, emitidas por los respectivos Consejos Locales
del Instituto Nacional Electoral.8
32. Así, se encuentra acreditado que la demanda está firmada por un total de
cuarenta y nueve senadores, por lo que representan más del treinta y tres por
ciento (33%) de los ciento veintiocho integrantes que conforman el Senado
7
Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se efectúa el
cómputo total, se declara la validez de la elección de senadores por el principio de
representación proporcional y se asignan a los partidos políticos nacionales Acción
Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática, del Trabajo, Verde
Ecologista de México, Movimiento Ciudadano y MORENA, las senadurías que les
corresponden para el periodo 2018-2024. Aprobado por unanimidad de votos en la sesión
ordinaria de 23 de agosto de 2018.
8
Cabe señalar que mediante acuerdo de veinte de octubre de dos mil veintidós el Ministro
instructor previno al promovente para que acreditara la personalidad de Gustavo Enrique
Madero Muñoz y Emilio Álvarez Icaza Longoria, cuestión que fue subsanada por el actor
mediante documentales recibidas en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia
el cuatro de noviembre de dos mil veintidós.
18
de la República, en términos de lo dispuesto por el artículo 56 de la

Constitución Federal, es decir, el treinta y ocho punto veintiocho por ciento
(38.28%).
33. El tercero de los requisitos, consistente en que la acción de

inconstitucionalidad se haga valer contra leyes federales o tratados
internacionales celebrados por el Estado Mexicano, también se cumple
porque el Decreto impugnado contiene reformas a leyes federales, en sentido
formal y material.
34. En consecuencia, asiste legitimación a los Senadores y Senadoras

accionantes.
V. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS
35. De conformidad con el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la

materia,9 en relación con el artículo 73 del mismo ordenamiento,10 se precisa
que la minoría accionante plantea una impugnación general al Decreto por el
que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal; la Ley de la Guardia Nacional; de la Ley
Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y de la Ley de Ascensos y
Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en Materia de Guardia
Nacional y Seguridad Pública, publicado en el DOF el 9 de septiembre de
2022. De una lectura integral de la demanda se extrae que la accionante
destaca la inconstitucionalidad de artículos específicos dentro de este
9
Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y,
en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados
[…].
10
Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45
de esta ley
19
Decreto impugnado, pero, en general, formula conceptos de invalidez

destinados a combatirlo como un sistema normativo. Por lo anterior, en este
punto del análisis, se tiene por impugnado al Decreto en su totalidad.
VI. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
36. Las autoridades emisoras y promulgadora del Decreto impugnado no hicieron

valer alguna causal de improcedencia de manera expresa. Sin embargo, en
su informe, el Ejecutivo Federal señaló que el artículo 7, fracción VII de la
LGN, “no se modifica con la reforma controvertida, por lo que no se configura
un nuevo acto legislativo que pueda ser materia de impugnación en este
proceso constitucional”. Este artículo es impugnado por la accionante, de
manera destacada, en el cuarto concepto de invalidez.
37. Este Tribunal Pleno advierte que, aun sin entrar a un análisis material que
correspondería al estudio de fondo por estar frente a la impugnación de un
sistema normativo, el Decreto impugnado contiene algunos cambios
meramente formales, relacionados con la numeración o los reajustes
gramaticales derivados de la adición de incisos, fracciones o numerales
impugnados, como el señalado por el Ejecutivo Federal.
38. Atendiendo a la existencia de diversos medios de impugnación en donde se

impugna la constitucionalidad de la Ley de la Guardia Nacional, expedida el
27 de mayo de 2019, procede sobreseer respecto de los siguientes artículos
porque éstos sufrieron, exclusivamente, un cambio de numeración en el
Decreto impugnado, o bien, reajustes gramaticales derivados de la adición o
derogación de fracciones, incisos o numerales posteriores:
- Artículo 30 Bis, fracción XXVII (antes fracción XXV) de la Ley Orgánica

de la Administración Pública Federal;
20
- Artículo 16, fracción XVII (antes fracción XVI) de la Ley de la Guardia

Nacional.
- Artículo 7, fracciones VII y VIII (adicionadas con “;” e “y”) y artículo 34,
fracción I (adicionada con “o”) y fracción II en los numerales b) y c)
(adicionados con “;” y “o”) de la Ley de la Guardia Nacional.
- Artículo 138, fracciones V y VI (adicionadas con “;” e “y”) y artículo 170,

fracción II en los numerales F y G (adicionados con “;” e “y”) de la Ley
Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.
39. Este Tribunal Pleno ha considerado, consistentemente, que debe existir un

cambio en el sentido normativo de la norma impugnada para considerar que
se está frente a un nuevo acto legislativo, para efectos de su impugnación o
sobreseimiento por cesación de efectos a través de la acción de
inconstitucionalidad.11
40. Es decir, es imperioso que existan verdaderos cambios normativos que

modifiquen la trascendencia, el contenido o alcance del precepto de que se
trata. Para ello, es de especial relevancia analizar la intención del legislador,
esto es, si tuvo la voluntad o no de emprender cualquier tipo de modificación
al texto de la norma (mediante una reforma, adición o derogación) y que para
11
El criterio de base, que ha ido evolucionando para interpretar el alcance del cambio en el
sentido normativo, se encuentra contenido en la tesis de rubro: “ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA
CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN
NUEVO ACTO LEGISLATIVO” Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, octubre 2016, tomo I, página 65. El mismo ha sido reiterado recientemente, por
ejemplo, al resolverse las acciones de inconstitucionalidad 67/2018 y su acumulada
69/2018, el 30 de julio de 2020, la 95/2019 y su acumulada 98/2019, el 7 de enero de 2021
y la diversa 102/2020, el 12 de julio de 2022.
21
tales efectos se haya puesto a discusión con el objeto de estudiar las

modificaciones hasta obtener un resultado.
41. En el caso analizado, incluso en un análisis superficial, se extrae que el propio

legislador reconoció que simplemente se “recorría la numeración” en el caso
de los primeros artículos mencionados y que, en el caso de los segundos, los
transcribió en el Decreto impugnado para reflejar sus reajustes gramaticales,
tal como se extrae de la exposición de motivos de la iniciativa que le dio origen
al Decreto impugnado.12
42. En este sentido, en virtud del artículo 19, fracción VII, en relación con el
diverso 20, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia,13 se
sobresee respecto de los artículos 30 Bis, fracción XXVII de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal y artículos 7, fracciones VII y VIII, 16,
fracción XVII y artículo 34, fracción I y fracción II en los numerales b) y c) de
la Ley de la Guardia Nacional.
12
Textualmente, se extrae: “Asimismo, se reforman el artículo […] 7, fracciones VII y VIII;
[…] y 34, párrafo primero, fracción III, incisos b y c, de la Ley de la Guardia Nacional, […],
con el fin de adecuar la sintaxis y coherencia legislativa de dichas disposiciones derivadas
de las reformas propuestas.”, en la Iniciativa del Ejecutivo federal con proyecto de decreto
por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal; de la Ley de la Guardia Nacional; de la Ley Orgánica del
Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y de la Ley de Ascenso y Recompensas del Ejército y
Fuerza Aérea, en materia de Guardia Nacional y Seguridad Pública (en adelante, “Iniciativa
del Ejecutivo federal por el que se reforman diversas disposiciones legales en
materia de Guardia Nacional”), Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 31 de
agosto de 2022, página 14
13
Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
[…]
VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21;
[…]
Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
[…]
II. Cuando durante el juicio apareciere sobreviniere alguna de las o causas de
improcedencia a que se refiere el artículo anterior;
[…]
22
43. Sin apreciar la actualización de otras causas de improcedencia, se procede

al estudio de fondo del Decreto impugnado.
VII. ESTUDIO DE FONDO
44. La accionante plantea la inconstitucionalidad de un sistema de reformas

legislativas, contenidas en el Decreto impugnado, que, desde su perspectiva,
tergiversa la naturaleza civil de la Guardia Nacional, misma que se encuentra
garantizada por el artículo 21 constitucional.
45. En los primeros dos conceptos de invalidez de su demanda, estrechamente

relacionados entre sí, la accionante evidencia cómo, lo anterior, vulnera no
sólo el artículo 21, sino que los derechos humanos que, mediante esta
garantía institucional, se pretendía salvaguardar. Para sustentar su decir,
aporta una serie de argumentos que serán abordados con mayor detalle en
el apartado correspondiente.
46. En los conceptos de invalidez restantes, la minoría plantea que la Guardia

Nacional, transformada en un órgano esencialmente castrense con las
reformas impugnadas, vulnera el capitulado transitorio del Decreto por el que
se crea la Guardia Nacional, en relación con el diverso 129 constitucional, el
artículo 119, así como el numeral 29, todos de la Constitución Federal. En
ellos, para la accionante, se regulan de manera taxativa y exhaustiva los
escenarios en los que las fuerzas armadas pueden auxiliar en labores de
seguridad pública. El Decreto impugnado, al no coincidir con ninguno de
éstos, generaría una nueva vía, sin fundamento constitucional, para la
actuación militar en labores de índole civil, relacionadas con la seguridad
pública.
23
47. Así, se impone a este Tribunal Pleno analizar, como punto toral, si el Decreto
de reformas tergiversa el carácter que constitucionalmente se le asignó a la
Guardia Nacional en la reforma constitucional de 26 de marzo de 2019.
48. Para efectos de dar respuesta a la problemática planteada, es menester

explorar, con mayor detalle, la institución de la Guardia Nacional (I). El
parámetro de regularidad abarca un breve recuento de los orígenes históricos
constitucionales de esta institución (A), que es llamada a reconfigurarse en
2019 (C), pero en un contexto constitucional marcado por el nuevo paradigma
de los derechos humanos que permea, en los más profundo, la actuación, los
límites y la naturaleza de las instituciones encargadas de brindar la seguridad
pública (B).
49. Una vez sentado este parámetro, se procederá al análisis del Decreto
impugnado (II). Para efectos de claridad metodológica, éste será analizado
bajo rubros temáticos, que responden a posibles subsistemas dentro del
sistema normativo impugnado. Así, se analizará de forma separada: el
traslado de facultades de mando y el cambio de adscripción de la Guardia
Nacional (A), las reformas a la figura de la Comandancia (B), las
modificaciones al régimen del personal asignado a la Guardia Nacional
proveniente de la Policía Militar y de la Policía Naval (C), los cambios en la
estructura orgánica, servicio de carrera y profesionalización del personal de
la Guardia Nacional (D) y la colaboración entre la Guardia Nacional y la
Fuerza Armada para el desempeño de las funciones de seguridad pública (E).
I. Parámetro de regularidad: la Guardia Nacional en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
24
A. La Guardia Nacional en la Constitución de 1917 y sus

antecedentes
50. El antecedente de la Guardia Nacional, plasmada en la Constitución de 1917,

lo conforman las milicias locales, figura inscrita en el federalismo. Con apoyo
casi textual de la Constitución de los Estados Unidos de América, 14 éstas se
incorporaron formalmente en la Constitución de 1824. En teoría, las milicias
locales o estatales, en oposición a un ejército o comandancia permanente y
central, tenían la virtud de estar formadas por el pueblo, y al ser parte de él,
sus nexos con la comunidad evitaban que éstas cayesen en la tentación de
oprimirlo.15
51. Así, desde 1824, se estableció la facultad del Congreso para “formar
reglamentos para organizar, armar, disciplinar la milicia local de los estados;
reservando a cada uno el nombramiento respectivo de oficiales y la facultad
de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos”.16 A la
par, se previó la facultad del Presidente de la República para disponer de esta
milicia local, aunque para usar de ella fuera de sus respectivos Estados, con
14
Artículo I, Octava Sección, numeral 16, de la Constitución de los Estados Unidos de
América de 1787. “El Congreso tendrá facultad: […] Para proveer lo necesario para
organizar, armar y disciplinar a la milicia nacional y para gobernar aquella parte de esta que
se utilice en servicio de los Estados Unidos; reservándose a los Estados correspondientes
el nombramiento de los oficiales y la facultad de instruir conforme a la disciplina prescrita
por el Congreso”.
15
The Federalist, No. 29, Enero 1788: “¿Dónde, en nombre del sentido común, terminarán
nuestros temores si no podemos confiar en nuestros hijos, nuestros hermanos, nuestros
vecinos, nuestros conciudadanos? ¿Qué sombra de peligro puede haber en los hombres
que se mezclan a diario con el resto de sus compatriotas; y con quienes participan de las
mismas sensaciones, sentimientos, hábitos e intereses? ¿Qué causa razonable de
aprensión podría inferirse de una facultad de la Unión para emitir reglamentos para la milicia
y ordenar sus servicios en caso de ser necesario; cuando son los Estados específicos
quienes mantienen de manera única y exclusiva el nombramiento de los oficiales?”
[traducción propia]
16
Artículo 50, fracción XIX, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1824.
25
el consentimiento previo del Congreso General o el Consejo de Gobierno, en

su caso.17 De hecho, fue con base en esta facultad que el 23 de febrero de
1827 el Congreso autorizó a Guadalupe Victoria para movilizar a distintas
milicias o guardias nacionales, y hacer frente a los desórdenes de Texas, de
manera conjunta.18
52. Posteriormente, se dio paso a un fecundo desarrollo normativo, primero sobre

milicias locales y después, adoptando la nomenclatura de guardia nacional.
Así, se publicó la Ley sobre arreglo de la milicia local, el 29 de diciembre de
1827, sucedida por otra más en 1835 y una Circular sobre la milicia cívica en
1843. Posteriormente, a partir de 1846, y en una coyuntura específica de
inminente intervención norteamericana, se emitieron una serie de Decretos y
Autorizaciones para establecer las compañías de la guardia nacional, ya no
así las milicias locales, que desembocaron en la Ley Orgánica de la Guardia
Nacional el 15 de julio de 1848.19
53. Esta última Ley Orgánica gozó, en virtud del Acta constitutiva y de reformas
de 1847, de carácter constitucional,20 lo cual implicaba una mayor rigidez para
su reforma y denotaba la importancia que el Congreso extraordinario
constituyente le acordaba a esta institución. En ella, bajo la concepción de
Mariano Otero, se dispuso que la Guardia Nacional tenía por objeto “defender
la independencia de la Nación, sostener las instituciones, conservar la
17
Artículo 110, fracción XI, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1824.
18
Ley de Facultades concedidas al Gobierno para contener los desórdenes en Texas, 23
de febrero de 1827.
19
Cfr. González Oropeza, Manuel, Las facultades exclusivas del Senado de la República.
Editora Laguna, 2008, Capítulo Sexto.
20
Artículo 27. Las leyes de que hablan los artículos 4, 5 y 18 de la presente acta, la de
libertad de imprenta, la orgánica de la guardia nacional, y todas las que reglamenten las
disposiciones generales de la Constitución y de esta acta, son leyes constitucionales, y no
pueden alterarse ni derogarse, sino mediando un espacio de seis meses entre la
presentación del dictamen y su discusión en la cámara de su origen.
26
tranquilidad pública y hacer obedecer las leyes y autoridades establecidas

por ellas”.21 Estaría, para tal fin, compuesta “de los alistados que
voluntariamente quieran servir en ella, y el deficiente se cubrirá conforme a
los reglamentos”.22
54. Vale destacar, dentro de este entramado normativo desarrollado en un siglo

marcado por vaivenes centralistas y tensiones revolucionarias, ciertas
constantes en lo que concierne al diseño y a la naturaleza de la Guardia
Nacional.
55. Estas constantes, como se analizará más adelante, resultan orientadoras

para enmarcar la discusión y posteriormente, la configuración de la nueva
Guardia Nacional. Sobre todo, el análisis constitucional histórico arroja luz
respecto de la invariable voluntad, a lo largo de los siglos, tanto de nuestros
órganos constituyentes, como de los reformadores y legislativos, de
mantener, en el orden jurídico mexicano, una institución de conformación civil
que actúa de manera paralela y diferenciada del Ejército, respondiendo en
última instancia al titular del Ejecutivo Federal.
56. En cualquier caso, una de las constantes en el diseño de la Guardia Nacional

es la integración civil y democrática del órgano.23 Incluso, en la Ley
21
Ley Orgánica de la Guardia Nacional (15 de julio de 1848), artículo 2.
22
Ley Orgánica de la Guardia Nacional (15 de julio de 1848), artículo 12.
23
Respecto del carácter civil de su integración, es posible destacar, con énfasis añadido,
los dispuesto desde el Reglamento de la milicia cívica (3 de agosto de 1822): “Artículo 37.
Los jefes de esta milicia se conducirán como ciudadanos que mandan a ciudadanos.”.
Diversas formulaciones son empleadas, por ejemplo, en la Ley para la formación de la
Milicia Cívica del Distrito Federal y de los territorios (21 de marzo de 1834): “Artículo 1. La
milicia cívica del Distrito y Territorios de la Federación, se compondrá en cada lugar de los
vecinos que hayan cumplidos la edad de diez y ocho años y no pasen de los cincuenta”. El
reglamento para la organización de la guardia nacional (2 de septiembre de 1846): “Artículo
55. Los jefes y oficiales de la guardia nacional, se conducirán como ciudadanos que mandan
27
Orgánica de la Guardia Nacional se incorpora que, para los delitos comunes

y los negocios civiles, la guardia nacional no disfruta de fuero, con
independencia de la clase de servicio prestada (asamblea, guarnición o
campaña).24
57. En estrecha relación con la anterior, se mantuvo como otra constante, el

mando a cargo de las autoridades civiles de cada Estado, concibiéndosele
entonces como una institución civil y federalista.25 Invariable fue también
que existiera la posibilidad del Presidente de la República para disponer
de ésta fuera del territorio estatal en caso de ser necesario, siempre y
cuando contara con la venia del Congreso o bien, del Senado.26
a ciudadanos. Terminando el servicio, no habrá diferencia de clases; pero en aquel se

observará la más estricta disciplina.”
El carácter democrático destaca también, a lo largo de los distintos ordenamientos, en la
forma en la que se norma la elección de oficiales. Por ejemplo, en el Reglamento para la
organización de la guardia nacional (2 de septiembre de 1846): “Artículo 1. La guardia
nacional es inherente a las instituciones democráticas; por lo mismo subsistirá
permanentemente en la República mexicana. […] Artículo 37. Los jefes serán nombrados
por los oficiales y sargentos de cada cuerpo, a pluralidad de votos”. También, en la Ley
Orgánica de la Guardia Nacional: “Artículo 32. Arregladas las listas por el jurado superior,
se citará a los individuos que deben componer cada compaña para que reunidos en un
lugar, y bajo la presidencia de alguna autoridad, procedan a la elección de oficiales,
sargentos y cabos.”
24
Artículo 74. Para los delitos comunes y los negocios civiles, la guardia nacional en
ninguna clase de servicio disfrutará fuero.
25
Destaca lo dispuesto en el Reglamento para la organización de la guardia nacional (2 de
septiembre de 1846): “Artículo 30. Los gobernadores, cuando los cuerpos de la guardia
estén en asamblea, tendrán en ellos inmediato y exclusivo mando, vigilando su instrucción,
arreglo y disciplina, a cuyo efecto y para estos asuntos, formarán en sus secretarías una
sección que se titulará de guerra. […] Artículo 32. Ni éstos, ni los jefes de la sección de
guerra, ni ningún otro jefe de la guardia nacional, podrán considerarse como generales, ni
usar las divisas que a los de esta clase corresponden en el ejército”. Por último, en la Ley
Orgánica de la Guardia Nacional, se plasma: “Artículo 45. La guardia nacional estará a las
órdenes de la autoridad civil, y no podrá reunirse, armarse ni obrar, sino en virtud de sus
mandatos. Es obligación de los estados emplearla para guardar y hacer guardar la
Constitución y las leyes dentro de su territorio”.
26
El reglamento para la organización de la guardia nacional (2 de septiembre de 1846):
Artículo 4. La guardia nacional puede estar en asamblea, en servicio de guarnición o en
28
58. Finalmente, es de notar que tanto las milicias como la guardia nacional,
fueron concebidas, y en gran parte sobrevivieron, de forma paralela al
Ejército, sin equipararse con esta última institución.
59. La voluntad por esta dualidad permeó el proceso constituyente de 1857, en

medio del cual se proponía expedir una Ley Orgánica que permitiera terminar
de afianzar la separación de la Guardia Nacional con el régimen o incluso la
cultura militar.
“La Guardia Nacional es una de las instituciones más a propósito para formar
virtudes y costumbres que se contrapongan a esos vicios, porque da al pueblo,
por la posesión de las armas, conciencia de su fuerza; empeño en las
elecciones, por el interés de cada ciudadano de obedecer a un superior digno;
vigor físico, por el ejercicio militar que hasta cierto punto suple a la gimnasia
de los antiguos griegos; y, por último, ilustración y fuerza moral, por el toce y
por la discusión que en las reuniones se promueve a menudo sobre los
asuntos políticos; pero, desgraciadamente, esos frutos que debieron
recogerse de una institución que, bien organizada, es el paladión de la libertad
de las naciones, o se obtuvieron marchitos, por culpa de los reglamentos, o no
pudieron recolectarse en las ocasiones más solemnes y oportunas.
Al pasar la vista por las distintas leyes sobre Guardia Nacional, se ve, en
efecto, que los legisladores, no habiendo podido aún emanciparse
completamente de la época que toca a la actual, pensaron, al dictarlas, más
en la milicia que en la democracia y la libertad. Preocupados de los usos y
costumbres creados por el régimen español, parece que no pudieron figurarse
un batallón sin todos los colores del iris, sin un ruido militar que lastimara todos
los tímpanos y sin estar mandado por jefes y oficialidad de marciales
costumbres y tendencias, y, como los que llegaron a pertenecer a la Guardia,
todavía menos pudieron comprender estas cosas y mucho menos aún la
posibilidad de que se pudiese obedecer con la dignidad de un ciudadano. Los
jefes y oficiales propendieron al despotismo y la tropa a la abyección, y vino a
ser por esto la Guardia Nacional la escuela en que se ensayaron o se imitaron
los vicios de la milicia permanente. Así lo comprueba el hecho de que no hay
campaña. En los dos primeros casos quedará a las órdenes de los gobernadores, y en el
último a las del Presidente de la República, conforme a la Constitución.
29
quizá uno solo de los jefes y oficiales que en diversas épocas sirvieron a la
tiranía que no haya sido soldado del pueblo en la milicia nacional.”27
60. Es relevante, y como ya ha traído a cuenta este Tribunal Pleno, la marcada

intención del órgano constituyente de 1857 de consolidar un gobierno civil. 28
En lo particular, esta intención se plasma a través de la importancia
constitucional otorgada a la Guardia Nacional, cuyo alistamiento resulta una
obligación para el ciudadano de la República, y de la prohibición expresa de
comandancias generales en el territorio nacional. El proceso constituyente es
ilustrativo en este punto:
“Deseando establecer un sistema de amplia libertad, para cuya defensa la

autoridad civil tenga todo el prestigio y toda la fuerza que son necesarias para
conservarla, no puede ser la comisión partidaria de las comandancias
generales, que por varias circunstancias han llegado a ser entre nosotros casi
siempre adversarios terribles para los gobiernos de los estados y una rémora
para todo progreso, casi un centro de reunión para todos los intereses que no
están en consonancia con el gobierno civil.
Ha considerado también la comisión que, no existiendo el fuero militar, ha

acabado el principal objeto de la creación de las comandancias, que son ya
innecesarias, y tanto por una como por otra causa no habría vacilado en
consultar que se aprobase la proposición de que se ha encargado, si el actual
Congreso pudiera legislar libremente, porque, en su concepto, la supresión de
las comandancias generales no puede ser materia de una disposición
constitucional, que debe tener un carácter de permanencia absoluta, cuando
acaso haya circunstancias en que puedan convenir, no las actuales
comandancias generales, sino el que estén organizadas de distinta manera
[…] Y por estas causas propone a la deliberación del Congreso el siguiente
artículo constitucional:
En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones

que las que tengan exacta conexión con disciplina militar. La ley arreglará
27
Francisco Zarco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente [1856 y 1857],
página 906.
28
De forma destacada, en la acción de inconstitucionalidad 1/1996 que será abordada más
adelante.
30
el orden económico del ejército, teniendo por base la supresión de las

comandancias generales.
[…]
El señor Arriaga presentó el siguiente voto particular sobre el mismo asunto:
‘[…] Disponer solamente que una ley arregle el orden económico del ejército,
teniendo por base la extinción de las comandancias generales, me parece que
es aplazar una cuestión de tanta importancia, diciendo, como se ha dicho, al
tratarse de las más radicales y esenciales reformas, que no es tiempo. Me
parece que es dictar una prevención ambigua, puramente de nombre, y que
fácilmente se podrá hacer ilusoria en todas sus consecuencias. La ley, en
efecto, suprimirá las que hoy se llaman comandancias generales, pero
establecerá o podrá establecer otras que con diferente nombre tengan los
mismos o quizá peores vicios que las actuales. Lo que en mi concepto han
querido los señores que hicieron la adición de que se trata es la abolición de
esas comandancias fijas, perpetuas, inamovibles —y una precisamente en
cada estado como empleo necesario, constituido e inherente a la demarcación
política— comandancias que no han sido ni son más que rivales de las
autoridades de los estados, que toman parte muy directa en los asuntos civiles,
políticos y administrativos; que deliberan y mandan, no ya en asuntos de
justicia, sino también de hacienda, de paz y de seguridad pública; y que,
ejerciendo de hecho otras facultades y atribuciones que de derecho no
pertenecen sino a las autoridades políticas o civiles, ya sean de los estados o
del gobierno federal, han dado margen a todas las querellas y colisiones, a
todas las disputas y discordias que tantas veces han perturbado, no solamente
la buena armonía que debe remar entre todos los funcionarios públicos, sino
también el régimen legal y hasta la paz pública, haciendo que las leyes
guarden silencio al estrépito de las anuas.
Y cuán fácil y cuán peligrosa sea la tentación de abusar del poder militar, aun
cuando esté moralizado, aun cuando esté movido por su verdadero espíritu de
honor, de subordinación y de obediencia, hay necesidad de comprobarlo con
todas las desdichas de nuestro país, cuando las naciones más adelantadas en
la civilización lo han juzgado casi incompatible con los elementos de la pacífica
y verdadera libertad. El que suscribe ha creído siempre, como cree ahora, que
el poder militar debe ser enteramente pasivo, y así propuso desde hace
muchos meses en el seno de la comisión un artículo, que fue desechado por
31
la mayoría, en los siguientes términos: El poder militar en todo caso estará

sometido a la autoridad civil.
Cree también que ese poder no debe obrar, saliendo de su esfera, sino cuando
la autoridad legítima invoque el auxilio de su fuerza y que, por lo mismo, sería
inútil dictar un precepto constitucional sin más objeto que variar los nombres,
dejando las cosas en el mismo estado peligroso que han tenido y tienen sobre
esta materia.
Si han causado tantos males a la República esas comandancias generales

que se tuvieron inherentes y necesarias a los estados en términos de que en
ningún estado ha dejado de existir una de ellas con todas sus comandancias
secundarias y accesorias, fue porque desgraciadamente reinó la preocupación
de que el poder era la autoridad, de que la fuerza era la ley, de que los hechos
constituían el derecho. No se comprendía cómo podría conservarse la paz sin
la intervención de las armas, independientes de la autoridad, cómo se podría
cuidar de la seguridad personal y pública sin el amparo de los ejércitos
permanentes, ni cómo se perseguirían los malhechores y se guardarían las
cárceles sin esas guardias y esas escoltas perpetuamente residentes en las
poblaciones o recorriendo los caminos, todas obrando por sus propias
inspiraciones, desviándose de su objeto, desconociendo que la autoridad
estaba en otra parte.
La fuerza solamente se puede llamar derecho cuando sirve para hacer

prevalecer la voluntad de todos, manifestada por los órganos legales. La
fuerza, como el derecho reside esencialmente en el pueblo. Toda fuerza
individual o parcial es culpable cuando no es el instrumento de la voluntad
general, cuando no compone una parte integrante de la fuerza social. Cuidar
de la paz y de la seguridad pública, administrar la justicia y la hacienda, reprimir
los crímenes y delitos, en fin, gobernar la sociedad, son atribuciones de la
autoridad que obra a nombre de la ley; la ley es la expresión de la voluntad
popular y los funcionarios militares nada tienen que hacer, por sí y ante sí, si
no es requeridos, mandados o autorizados por las potestades civiles, en todos
los negocios que no tengan íntima y directa conexión con la disciplina de
obediencia que es su primitiva ley.
¿Y puede darse cosa más absurda en un sistema de gobierno pacífico y legal,

que esa reunión contradictoria del poder civil y militar en una misma persona,
erección monstruosa de la política mezquina del autor de todos nuestros
males, del inolvidable dictador que quiso militarizar no solamente los gobiernos
32
de los estados, sino los prefectos, los alcaldes y hasta los alcaides? ¿Puede
haber cosa más repugnante a la buena administración que tal incoherente
mezcla de dos poderes heterogéneos, que se excluyen, que se repugnan, se
chocan y contradicen? El gobierno pacífico y legal es uno; el gobierno guerrero
y el mando económico de la fuerza es otro. El primero obra invocando la ley,
el segundo debe obrar sugerido por la autoridad.
Y, por otra parte, será imposible, de todo punto imposible, que la autoridad
política se moralice y recobre sus legítimos derechos, si ha de estar teniendo
frecuentes ocasiones de entrar en comercio de condescendencias,
debilidades y funestas consideraciones con el poder militar. Y será también
imposible, de todo punto imposible, que el ejército se moralice, si ha de residir
en las poblaciones, viviendo en el ocio, distrayéndose de sus ejercicios, de sus
academias, de los deberes de su profesión. Mucho tiene que aprender y que
saber el buen soldado; mucho tiene que acostumbrarse a la vida del
campamento, de la privación y de la fatiga, si quiere ser útil a la nación que le
paga; mucho tiene que consumir en la instrucción, limpieza y cuidado de sus
armas, evoluciones y ejercicio, estudio de las leyes de la guerra y otros infinitos
detalles de su economía y peculiar gobierno, para que pueda desperdiciar sus
días en esa vida que hasta hoy han tenido nuestros veteranos. En esta parte
es digna de todo elogio, y principalmente de imitación, la rigorosa observancia
en que se halla el ejército permanente de la nación vecina. Nunca vive en
contacto directo con los pueblos; jamás se ven esas rivalidades, esos celos de
militar a paisano que son tan frecuentes entre nosotros. El soldado vive en
campos, cuarteles, colonias o recintos militares, separados de la gente civil, y
vive con su familia y se ocupa todo el día en los pormenores de su profesión,
sé instruye en su oficio y no toma parte en lo que no le toca, si no es cuando
se le manda. Difícil será que nuestro ejército llegue a este punto. Comprendo
las gravísimas dificultades con que tendremos que luchar; pero me parece
que, siendo esta reforma de tanta importancia, intentarla es bastante.
Y conocida notoriamente esta importancia, no me es posible convenir con la

mayoría de la comisión en que no sea punto constitucional. De buena voluntad
prescindiría el que suscribe de muchos otros de los que se han aprobado como
tales, con tal de que acordase éste que ha tenido tanta trascendencia en los
males de que ha sido víctima la República.
De acuerdo, pues, con la mayoría de la comisión en la primera parte del

artículo que establece que las autoridades militares no pueden ejercer otras
33
atribuciones que las estrictamente relativas a la disciplina, propongo como

segunda parte del artículo lo siguiente:
Solamente habrá comandancias militares fijas y permanentes en los

castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del
gobierno de la Unión, o en los campamentos, cuarteles o depósitos que
fuera de las poblaciones estableciese para la estación de las tropas
permanentes.”29
61. En todo caso, en lo que concierne a la Guardia Nacional, la Constitución de

1857 quedó finalmente redactada en los siguientes términos:
“Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:
[…]
IV. Tomar las armas en el ejército o en la guardia nacional, para la defensa

de la República y de sus instituciones.
[…]
Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República:
[…]
II. Alistarse en la guardia nacional.
[…]
Artículo 72. El congreso tiene facultad:
[…]
XIX. Para dar reglamentos con el objeto de organizar, armar y disciplinar la

guardia nacional; reservando a los ciudadanos que la formen, el
nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de
instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos.
29
Este voto particular, sometido a votación, obtiene una mayoría de 74 votos contra 5, lo
que da lugar al artículo constitucional 122 en 1857 y al actual 129 constitucional. Francisco
Zarco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente [1856 y 1857], páginas 1214 a
1217.
34
XX. Para dar su consentimiento a fin de que el ejecutivo pueda disponer de

la guardia nacional, fuera de sus respectivos Estados o Territorios, fijando
la fuerza necesaria.
[…]
Artículo 74. Las atribuciones de la diputación permanente son las

siguientes:
[…]
I. Prestar su consentimiento para el uso de la guardia nacional, en los casos

de que habla el artículo 72, fracción 20.
[…]
Artículo 85. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las

siguientes:
[…]
VI. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la

seguridad interior y defensa exterior de la federación.
VII. Disponer de la guardia nacional para los mismos objetos, en los

términos que previene la fracción 20 del art. 72.
[…]”
62. Así, en la Constitución de 1857 se adoptan las constantes ya mencionadas.

Por un lado, la institución es constitucionalizada con una naturaleza civil: la
Guardia Nacional está conformada por ciudadanos (artículo 72, fracción XIX),
para quienes resulta una obligación alistarse (artículo 36, fracción II) y una
prerrogativa tomar ahí las armas para la defensa de la República o de sus
instituciones (artículo 35, fracción IV).
63. Aunado a lo anterior, la Guardia Nacional es concebida con un tinte

democrático, no sólo por su integración, sino que por su organización
interna: el nombramiento de jefes y oficiales corresponde a los ciudadanos
que la conforman (artículo 72, fracción XIX).
35
64. Por otro lado, el carácter federalista con el que había venido
desarrollándose la Guardia Nacional es respetado: si bien es facultad del
Presidente disponer de ella para la seguridad interior y defensa exterior de la
Federación (artículo 85, fracción VI), lo hace con el consentimiento del
Congreso, o en su caso, la Diputación permanente (artículo 74, fracción I),
quienes disponen, también, la fuerza necesaria para la encomienda en
cuestión (artículo 72, fracción XX). En todo caso, es a los Estados a quienes
corresponde instruir a la Guardia Nacional, tomando como base los
reglamentos emitidos por el Congreso (artículo 72, fracción XIX).
65. Estas características la configuran como una institución diferenciada del

ejército y armada nacional, quien, respecto de los mismos puntos,
encuentra, claro está, regulación propia a su naturaleza castrense.
66. Sólo a título enunciativo, cabe resaltar las siguientes diferencias: en lo que
concierne a la integración del Ejército y de la Armada nacional, no existe, en
la Constitución de 1857, una obligación para el ciudadano de alistarse; 30 el
nombramiento de coroneles, oficiales superiores y oficiales, le corresponde
al Presidente, con aprobación del Congreso en los primeros dos casos. 31 El
régimen disciplinario que guía su función no forma parte de la facultad
30
Existe la prerrogativa de tomar las armas en el Ejército (o en la Guardia Nacional) para
defender la República o sus instituciones (artículo 35, fracción IV).
31
Artículo 72. El Congreso tiene facultad:
[…]
XII. Para ratificar los nombramientos que haga el Ejecutivo de los ministros, agentes
diplomáticos y cónsules, de los empleados superiores de hacienda, de los coroneles, y
demás oficiales superiores del ejército y armada nacional.
[…]
Artículo 85. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
[…]
V. Nombrar con aprobación del congreso, los coroneles y demás oficiales superiores del
ejército y armada nacional y los empleados superiores de hacienda.
V. Nombrar los demás oficiales del ejército y armada nacional, con arreglo a las leyes. […]
36
reglamentaria del Congreso, quién sólo interviene en su organización y

servicio, así como en su levantamiento y sustento.32 Además, para la esfera
militar, se prevé la subsistencia del fuero de guerra,33 y finalmente, como ya
se ha hecho mención, sus funciones quedan acotadas en tiempos de paz y,
en los mismos, prohibidas las comandancias militares fijas y permanentes
dentro de las poblaciones.34
67. Posteriormente, la Constitución Política de los Estados Unidos de 1917

retomó el mismo articulado respecto de la Guardia Nacional que el adoptado
en su predecesora.
68. Ante este panorama, resulta claro que siguieron presentes las constantes
identificadas en párrafos previos por lo que hace al diseño constitucional de
la Guardia Nacional.35
32
[…]
XVIII. Para levantar y sostener el ejército y la armada de la Unión, y para reglamentar su
organización y servicio.
[…]
33
Artículo 13. En la república mexicana nadie puede ser juzgado por leyes privativas, ni
por tribunales especiales. Ninguna persona ni corporación puede tener fueros, ni gozar
emolumentos que no sean compensación de un servicio público y estén fijados por la ley.
Subsiste el fuero de guerra solamente para los delitos y faltas que tengan exacta conexión
con la disciplina militar. La ley fijará con toda claridad los casos de esta excepción.
34
Artículo 26. En tiempo de paz ningún militar puede exigir alojamiento, bagaje, ni otro
servicio real o personal, sin el consentimiento del propietario. En tiempo de guerra solo
podrá hacerlo en los términos que establezca la ley.
Artículo 122. En tiempo de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones, que
las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá comandancias
militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan
inmediatamente del gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos
que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.
35
De hecho, se extrae de los Debates que, durante la discusión de la facultad del Congreso
para dar reglamentos a la Guardia Nacional, llegó a expresarse la voluntad de eliminarla.
Lo anterior, para hacer más congruente, por un lado, la naturaleza federal de estas milicias,
por otro lado, su espíritu democrático y finalmente, en estrecha relación con los anteriores,
las razones que la diferencian del Ejército central. Esta propuesta no fue aprobada pues se
37
69. Aunque la simple reiteración del texto constitucional previo pareciera sofocar
cualquier novedad digna de comentario, vale destacar que el órgano
constituyente de 1917 sí siguió afianzando el tratamiento diferenciado
entre la Guardia Nacional y el Ejército, pues, para este último, la nueva
Constitución previó un régimen de incompatibilidades entre el servicio activo
militar y el acceso a cargos públicos.36 En contraste, queda expuesto que
para el órgano constituyente no existía incompatibilidad entre el desempeño
estimó conveniente que la Guardia Nacional mantuviera una reglamentación básica común,
pero sirve traerla a cuenta, con énfasis añadido, a título orientador del sentir constituyente:
“Vamos a darle la creación real, la vamos a tener como guardia ciudadana, que tiene que
cuidar el honor, los intereses o integridad del territorio de los Estados: no la confundamos
con los ejércitos. Lo relativo al Ejército Nacional tendremos ocasión de estudiarlo cuando
se presente aquí la iniciativa de que debe reducirse a un número sumamente corto, […]. En
cambio, debemos procurar que se establezca, que se propague y que se extienda hasta
donde sea posible, la idea de la Guardia Nacional, para que los Estados podamos tener
una fuerza que, en un momento dado, pueda dar su contingente en toda la República. Estas
guardias nacionales, una vez establecidas en los Estados, deberán sujetarse al Reglamento
que el mismo Estado determine, porque cada gobernador y cada Entidad conocen su
fuerza, sus elementos y sus economías. […] Hay que distinguir entre la Guardia Nacional,
que es una institución netamente democrática, que se forma de hombres libres, y los
soldados del Ejército, que no son más que verdaderas máquinas o autómatas que sirven a
determinado principio disciplinario y que sólo requieren la fuerza o la agilidad, pero nunca
iniciativa. Si pues, al Congreso le vamos a dejar la organización y reglamentación del
Ejército Nacional, que es enteramente distinto, en su esencia, a la Guardia Nacional, no le
dejemos el poder de reglamentar la Guardia Nacional; primero, porque sería centralizar
demasiado esta idea, que es netamente democrática y que debe de centralizarse
administrativamente. […]” Diario de Debates del Congreso Constituyente 1916-1917,
Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México, Secretaría de
Cultura, Tomo II, páginas 734 y 735.
36
Artículo 55. Para ser diputado se requieren los siguientes requisitos:
[…]
IV. No estar en servicio activo en el Ejército Federal ni tener mando en la policía o
gendarmería rural en el Distrito donde se haga la elección, cuando menos noventa días
antes de ella.
[…]
Artículo 82. Para ser Presidente se requiere:
[…]
V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, noventa días antes del
día de la elección.
[…]
38
activo dentro de la Guardia Nacional y el acceso a cargos públicos, pues esta

institución goza finalmente, de un carácter civil.
70. A continuación, se transcribe el articulado respecto de la Guardia Nacional,

en lo relevante y tal como fue emitido en 1917.
Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
[…]
III. Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica

respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el
honor, los derechos e intereses de la Patria, así como la tranquilidad y el
orden interior; y
[…]
Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano:
[…]
IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de

la República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las
leyes; y
[…]
[…]
II. Alistarse en la Guardia Nacional;
[…]
[…]
39
XV. Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la

Guardia Nacional, reservándose a los ciudadanos que la forman, el
nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de
instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos.
[…]
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
[…]
IV. Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda

disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados o
Territorios, fijando la fuerza necesaria.
[…]
Artículo 79. La Comisión Permanente, además de las atribuciones que

expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes:
I. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional, en los

casos de que habla el artículo 76, fracción IV.
[…]
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las

siguientes:
[…]
VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los

términos que previene la fracción IV del artículo 76.
[…]
71. Como se refirió previamente, esta revisión constitucional da cuenta de la

intención de órganos constituyentes, reformadores y legislativos de mantener
a lo largo del tiempo, en el orden jurídico mexicano, una institución civil que
actúa para la defensa del orden interior y la tranquilidad de la ciudadanía,
pero de manera diferenciada del Ejército, dándole incluso prevalencia a la
40
primera por ser un deber de los ciudadanos su alistamiento en ella. Además,

sirve para contextualizar la existencia de remanentes de la Guardia Nacional,
concebida como hasta aquí ha quedado expuesto, en ordenamientos como
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su versión original
de 29 de diciembre de 1976.
72. En lo que concierne a la Guardia Nacional, la Constitución Federal se

mantendrá intocada hasta la reforma de 26 de marzo de 2019 que da origen
a la Guardia Nacional, concebida esta vez y como será expuesto más
adelante, como un cuerpo policiaco uniforme y central, del que dispone el
Gobierno Federal. Sin embargo, no sería propio entrar al análisis de esta
nueva institución policiaca sin atender al contexto constitucional preciso en el
que se enmarca.
73. Particularmente, sería inadecuado desatender, por un lado, a la evolución de

la seguridad pública y su organización, a partir de las reformas
constitucionales de 1994 y de 2008 al artículo 21. Por otro lado, este Alto
Tribunal no podría integrar un marco normativo completo para el estudio del
Decreto impugnado sin dar cuenta del nuevo paradigma de derechos
humanos y su impacto en la actuación de las autoridades llamadas a
garantizar la seguridad de la población.
B. El marco normativo en el que se inserta el Decreto por el

que se crea la Guardia Nacional de 2019
74. El panorama constitucional en el que se insertará el Decreto por el que se

crea la Guardia Nacional está marcado, en materia de seguridad pública, por
dos aspectos principalmente. Por un lado, una serie de reformas
41
constitucionalizan los principios que rigen el actuar de las instituciones

policiales y el carácter que éstas habrán de revestir.
75. Por otro lado, la reforma de 2011 en materia de derechos humanos, y su

recepción por parte de esta Suprema Corte, modelan un nuevo paradigma e
incorporan al parámetro de regularidad una línea de precedentes de la Corte
Interamericana que lleva por eje la diferencia entre la instrucción que reciben
policías y militares, y la idoneidad de los primeros para afrontar desórdenes
de seguridad pública.
El carácter civil, profesional y disciplinado de las instituciones

policiacas en el artículo 21 constitucional
76. La reforma publicada en el DOF el 31 de diciembre de 1994 introduce en la

Constitución Federal la concepción de la seguridad pública como una función
a cargo de la Federación, el entonces Distrito Federal, los Estados y los
Municipios. Además, fija que la actuación de las instituciones policiales debe
regirse por la legalidad, la eficiencia, el profesionalismo y la honradez. Es esta
reforma al artículo 21 constitucional que estipula que, en la materia, rige la
coordinación entre los distintos órdenes a través de un sistema nacional de
seguridad pública.37
37
Artículo 21. […]
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los
Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala.
La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad,
eficiencia, profesionalismo y honradez.
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los
términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.
(énfasis añadido sobre los párrafos adicionados)
42
77. Posteriormente, el 18 de junio de 2008 se reforma la Constitución Federal

para introducir un nuevo sistema penal acusatorio. A su vez, y dentro del
paquete de reformas referido, se modifica el artículo 21 de manera
trascendental. En lo concerniente al desarrollo de la seguridad pública, por
un lado, se añade el respeto a los derechos humanos como uno de los
principios que rigen el actuar de las instituciones de seguridad pública. Por
otro lado, se especifica el carácter que habrán de tener éstas: civil,
disciplinado y profesional. Finalmente, se constitucionalizan las bases
mínimas a las que estará sujeto el sistema nacional en la materia. En lo
relevante, el artículo 21 se mantendría intocado hasta la reforma de 26 de
marzo de 2019, que será retomada más adelante.38
38
Artículo 21. […]
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los
Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y
persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas,
en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La
actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos
reconocidos en esta Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El
Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán
coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el
Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:
a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación,
reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública.
La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las
instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de
seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.
c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.
d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los
procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las
instituciones de seguridad pública.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados
a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.
(énfasis añadido sobre las porciones reformadas o adicionadas)
43
La reforma de 2011 y el carácter vinculante de la jurisprudencia en

materia de derechos humanos emitida por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos
78. Antes de entrar al recuento de criterios que sirven de base para el
entendimiento del panorama constitucional en el que se inserta el Decreto por
el que se crea la Guardia Nacional, es necesario tener en mente la reforma
de 2011 y el consecuente carácter vinculante de la jurisprudencia en materia
de derechos humanos emitida por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
79. El 10 de junio de 2011 se publicó en el DOF un Decreto por el que se reforman

diversos artículos, entre los que destaca el primero constitucional. Se
estableció que las personas gozarían de los derechos humanos reconocidos
en la norma fundamental y en los tratados internacionales de los que el
Estado Mexicano es parte. Además, se adicionaron los párrafos segundo y
tercero al precepto para introducir el deber de interpretación pro persona, así
como las obligaciones específicas que componen los imperativos de respeto
y garantía de los derechos humanos y los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad que los rigen.
80. Muy rápido la reforma fue acogida por este Tribunal Pleno. El expediente
Varios 912/2010 reconoció la posibilidad de que las autoridades del país
realicen un control de constitucionalidad difuso,39 tomando como parámetro
de regularidad no sólo los derechos humanos contenidos en la Constitución,
sino que también los de fuente convencional.
39
Resuelto por el Tribunal Pleno el 14 de julio de 2011.
44
81. Posteriormente, en la Contradicción de Tesis 293/2011 se concluyó,40 por un

lado, que el artículo primero reconocía, después de la reforma, derechos
humanos de fuente constitucional y de fuente convencional, por lo que el
conjunto de normas con rango de supremacía constitucional se había visto
ampliado por los derechos humanos de fuente convencional.41
82. Por otro lado, en esa contradicción se alcanzó un consenso respecto de la

vinculatoriedad de los precedentes interamericanos. Se afirmó que esa
jurisprudencia debía entenderse como una extensión de la Convención
Americana y, dado que los derechos de esa fuente forman parte del
parámetro de regularidad, los criterios interpretativos interamericanos
también se vuelven vinculantes.42
83. En este contexto, vale retomar una serie de precedentes interamericanos en

donde esa Corte ha destacado, primero, la necesidad de preservar el pleno
respeto de los derechos humanos de las personas sometidas a la jurisdicción
de un Estado, aún si éste se ve en la necesidad de desplegar fuerzas de
seguridad en casos concretos:
40
Resuelta por el Tribunal Pleno el 3 de septiembre de 2013.
41
Como resultado de las decisiones adoptadas por el Tribunal Pleno, se aprobó el criterio
obligatorio contenido en la tesis de rubro: “DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA
CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL
PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO
EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE
AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL”.
Tesis P./J. 20/2014. Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 5, tomo I,
abril de 2014, página 202.
42
Igualmente, se aprobó el criterio contenido en la tesis de rubro: “JURISPRUDENCIA
EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES
VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE
A LA PERSONA”. Tesis P./J. 21/2014. Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,
libro 5, tomo I, abril de 2014, página 204.
45
199. La Corte recuerda que la amenaza “delincuencial”, “subversiva” o “terrorista”

invocada por el Estado como justificación de determinadas acciones
desarrolladas puede ciertamente constituir una razón legítima para que un
Estado despliegue sus fuerzas de seguridad en casos concretos. Sin embargo,
la lucha de los Estados contra el crimen debe desarrollarse dentro de los límites
y conforme a los procedimientos que permitan preservar tanto la seguridad
pública como el pleno respeto a los derechos humanos de quienes se hallen
sometidos a su jurisdicción. Las condiciones del país, sin importar qué tan difíciles
sean, no liberan a un Estado Parte en la Convención Americana de sus
obligaciones establecidas en ese tratado, que subsisten particularmente en casos
como el presente. Es necesario insistir que, sin importar las condiciones de cada
Estado, existe una prohibición absoluta de la tortura, de las desapariciones
forzadas de personas y de las ejecuciones sumarias y extrajudiciales, prohibición
que constituye una norma inderogable de Derecho Internacional.43
84. Además, la Corte ha enfatizado en la diferencia existente entre el

entrenamiento policial y el militar, llamando por esta razón a acotar al máximo
el uso de las Fuerzas Armadas para el control de criminalidad común o
violencia interna:
88. Tal como ha señalado este Tribunal, los Estados deben limitar al máximo el
uso de las Fuerzas Armadas para el control de la criminalidad común o violencia
interna, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar un
objetivo legítimo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es
propio de los entes policiales. El deslinde de las funciones militares y de policía
43
Caso Anzualdo Castro vs Perú (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas),
Corte Interamericana de Derechos Humanos, 22 de septiembre de 2009, serie C No. 202.
46
debe guiar el estricto cumplimiento del deber de prevención y protección de los

derechos en riesgo a cargo de las autoridades internas.44
85. Esta distinción entre el entrenamiento que reciben cuerpos policiales civiles y
militares, como la razón para preferir a estos últimos en labores de seguridad
pública, ha sido reiterada por la Corte incluso refiriendo a estados de
emergencia o a situaciones de alteración del orden público:
51. Este Tribunal hace notar que en determinados estados de emergencia o en

situaciones de alteración del orden público, los Estados utilizan las Fuerzas
Armadas para controlar la situación. Al respecto, la Corte estima absolutamente
necesario enfatizar en el extremo cuidado que los Estados deben observar al
utilizar las Fuerzas Armadas como elemento de control de la protesta social,
disturbios internos, violencia interna, situaciones excepcionales y criminalidad
común. Tal como ha señalado este Tribunal, “los Estados deben limitar al máximo
el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que
el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la
protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes
policiales”.45 El deslinde de las funciones militares y de policía debe guiar el
estricto cumplimiento del deber de prevención y protección de los derechos en
riesgo, a cargo de las autoridades internas.46
44
Caso Cabrera García y Montiel Flores vs México (Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas), Corte Interamericana de Derechos Humanos, 26 de noviembre de
2010, serie C No. 220.
45
Cfr., Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs Venezuela (Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), Corte Interamericana de Derechos Humanos,
5 de julio de 2006, serie C No. 150, párrafo 78.
46
Caso Zambrano Vélez y otros vs Ecuador (Fondo, Reparaciones y Costas), Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 4 de julio de 2007, serie C No. 167, párrafo 51.
47
86. En este sentido, la Corte Interamericana ha reiterado que el mantenimiento

del orden público interno debe quedar primariamente reservado, y por regla
general, a cuerpos policiales civiles:
21. [L]a Corte recuerda que el mantenimiento del orden público interno y la
seguridad ciudadana debe estar primariamente reservada a los cuerpos
policiales civiles. No obstante, la participación de las Fuerzas Armadas en tareas
de seguridad debe ser extraordinaria o excepcional, pues su presencia e
intervención en actividades de seguridad pública, puede implicar un riesgo para
los derechos humanos. En ese sentido, el Tribunal recuerda que es deber del
Estado vigilar que sus cuerpos de seguridad, a quienes les está atribuido el uso
de la fuerza legítima, respeten los derechos humanos de quienes se encuentren
sujetos a su jurisdicción, y de conformidad con los estándares establecidos por
esta Corte. Esto implica el uso restrictivo de armas letales, así como el uso
proporcional de la fuerza en aquellos casos donde sea necesario.47
87. Todos estos criterios fueron reiterados en el Caso Alvarado Espinoza y otros
vs. México:
178. En atención a lo anterior, el Tribunal estima que, por su naturaleza y

complejidad, el crimen organizado en sus distintas formas constituye por sí
mismo una grave amenaza para la comunidad internacional, toda vez que atenta
contra la seguridad, estabilidad y gobernabilidad democrática de los Estados,
obstaculiza su desarrollo e impide la vigencia de los derechos humanos de las
personas sujetas a su jurisdicción. No obstante, para enfrentar dicha
problemática es preciso que los Estados actúen en todo momento dentro de los
límites y conforme a los procedimientos que permitan preservar tanto la
seguridad pública como los derechos humanos. Lo anterior implica que en la
47
Caso Trueba Arciniega y otros vs México, Corte Interamericana de Derechos Humanos,
27 de noviembre de 2018, serie C No. 369, párrafo 21.
48
adopción de medidas frente a quienes se presume que atentan en contra de la

seguridad interna o del orden público, los Estados no pueden invocar la existencia
de situaciones excepcionales como medio para suprimir o denegar derechos
garantizados por la Convención, desnaturalizarlos o privarlos de contenido real,
o como justificación para practicar o tolerar actos contrarios a normas imperativas
de derecho internacional, tales como la tortura, desapariciones forzadas y
ejecuciones extrajudiciales, entre otras graves violaciones.
179. En concreto, este Tribunal se ha referido en distintas ocasiones a la

participación de fuerzas armadas en la alteración del orden público. En este
sentido, el Tribunal recuerda que en el Caso Montero Aranguren y otros Vs.
Venezuela estableció que si bien los Estados partes de la Convención podrían
desplegar a las fuerzas armadas para desempeñar tareas ajenas a las
propiamente relacionadas con conflictos armados, dicho empleo debe limitarse
al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad para enfrentar
situaciones de criminalidad o violencia interna, dado que el entrenamiento que
reciben las fuerzas militares está dirigido a derrotar al enemigo y no a la
protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes
policiales.
180. En el caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México, la Corte estableció
que la intervención de fuerzas armadas en actividades de seguridad pública debe
atender a criterios de estricta proporcionalidad, excepcionalidad y debida
diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, dado que el
régimen propio de las fuerzas militares no se concilia con las funciones propias
de las autoridades civiles; asimismo, indicó que puede implicar la introducción de
un riesgo para los derechos humanos y recordó lo señalado por los Relatores
Especiales de la ONU sobre Tortura, sobre Ejecuciones Extrajudiciales y sobre
Independencia de Jueces y Abogados, en el sentido de que “las funciones de
investigación de la policía judicial [o ministerial] deberían estar a cargo de un
entidad civil”. Lo anterior fue reiterado también en el caso Osorio Rivera Vs. Perú,
49
en el supuesto de otorgar a las Fuerzas Armadas funciones dirigidas a la

restricción de la libertad personal de civiles.
181. Adicionalmente, sobre este tema se han pronunciado el Comité de Derechos

Humanos, el Comité contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o
Involuntarias, conjuntamente los Relatores Especiales sobre la Tortura y sobre
las Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias, la Oficina en Colombia
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, así
como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, entre otros. Dichos
organismos y procedimientos especiales internacionales coinciden en señalar en
que la participación de las fuerzas armadas en labores de policía judicial o
ministerial puede resultar contrario a determinados principios del Estado de
Derecho tales como la separación de poderes, independencia y autonomía de los
tribunales judiciales y la subordinación a las autoridades civiles. Por tanto,
concuerdan en la necesidad de implementar mecanismos de rendición de
cuentas a través de cuerpos independientes de todas las fuerzas de seguridad
relacionadas con operativos y tareas de orden público.
182. En vista de lo anterior, como regla general, la Corte reafirma que el

mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar
primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles. […]48
88. En estas condiciones, es posible concluir que, tanto en el ámbito interno -a

través de las reformas que modelan al artículo 21 constitucional- como en
sede interamericana, se configura un panorama constitucional en el que se
asignan a entidades policiales civiles las labores de seguridad pública y se
les distingue, de las militares, por su formación y entrenamiento.
48
Caso Alvarado Espinoza y otros vs México (Fondo, Reparaciones y Costas), Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 28 de noviembre de 2018, serie C No. 370.
50
89. Como es claro de las transcripciones realizadas, los pronunciamientos de la

Corte Interamericana sobre la idoneidad, en términos generales, de cuerpos
civiles para ejercer labores de seguridad pública suelen ir acompañados por
la excepción: la intervención extraordinaria de Fuerzas Armadas en estas
tareas. Sin embargo, dado que la pregunta jurídica planteada a este Tribunal
Pleno recae en el análisis de modificaciones legales a la Guardia Nacional,
concebida constitucionalmente como un cuerpo policiaco civil, no se pondrá
énfasis, en este apartado, en el papel que las Fuerzas Armadas pueden, bajo
escenarios excepcionales, desarrollar en labores de seguridad pública. Esta
distinción cobra relevancia a la luz del Decreto por el que se crea la Guardia
Nacional, que será abordado a continuación.
C. El Decreto por el que se crea la Guardia Nacional
90. El 26 de marzo de 2019 se publicó en el DOF la reforma que instaura a la

Guardia Nacional como la institución policial de carácter civil con la que
cuenta la Federación. Textualmente, y con énfasis añadido, el artículo 21
constitucional establece desde entonces:
Artículo 21. […]
Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de

carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones
policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para
cumplir los fines de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de
Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:
[…]
La Federación contará con una institución policial de carácter civil denominada

Guardia Nacional, cuyos fines son los señalados en el párrafo noveno de este
51
artículo,49 la coordinación y colaboración con las entidades federativas y

Municipios, así como la salvaguarda de los bienes y recursos de la Nación.
La ley determinará la estructura orgánica y de dirección de la Guardia Nacional,

que estará adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública, que formulará
la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, los respectivos programas, políticas
y acciones.
La formación y el desempeño de los integrantes de la Guardia Nacional y de las

demás instituciones policiales se regirán por una doctrina policial fundada en el
servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio
de la ley, al mando superior, y en lo conducente a la perspectiva de género.
91. El proceso legislativo dio cuenta de una calidad deliberativa excepcional. Ésta
queda cristalizada en los consensos alcanzados para modificar, en diversas
ocasiones, el texto contenido en la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el
que se reforman los artículos 13, 16, 21, 31, 32, 36, 55, 73, 76, 78, 82, 89 y
123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el
finalmente aprobado, así como en los nutridos ejercicios de Parlamento
Abierto realizados por ambas Cámaras. Se expondrá, de manera sintética,
este proceso de reforma, pues el mismo es ilustrativo de las intenciones y los
consensos predominantes dentro del órgano reformador.
49
Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías,
las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.
[noveno párrafo:]
La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades
federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la
integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y
preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta
Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención,
investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones
administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta
Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los
principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución. […]
52
Análisis del proceso de reforma constitucional
1. Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman los

artículos 13, 16, 21, 31, 32, 36, 55, 73, 76, 78, 82, 89 y 123 de la
92. En la exposición de motivos de la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el

que se reforman los artículos 13, 16, 21, 31, 32, 36, 55, 73, 76, 78, 82, 89 y
123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se hablaba
de resolver “los vacíos legales en los que operan las Fuerzas Armadas en la
seguridad pública y la carencia de una institución policial profesional y capaz
de afrontar el desafío de la inseguridad y la violencia mediante la creación de
una Guardia Nacional expresamente encargada de prevenir y combatir el
delito en todo el territorio nacional y dotada de la disciplina, la jerarquía y el
escalafón propios de los institutos castrenses.”
93. Además, se advertía la existencia de razones, tanto de índole histórica

como internacional, para adscribir a la nueva corporación al ámbito
castrense, entre las que destacaban que los institutos militares son los
únicos que cuentan con el personal y las instalaciones requeridas. Además,
se añadía, “si bien, la Guardia Nacional nace como una institución adscrita al
mando castrense, es importante destacar que los planes, programas y
acciones que darán sustento al despliegue de sus tareas correrá a cargo de
la autoridad civil”.
2. Dictamen en Cámara de Diputados y discusión
94. Entre el 11 y el 13 de diciembre de 2018, se realizaron audiencias públicas

dentro de la Comisión de Puntos Constitucionales, además de un foro
realizado por el Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano. En el
Dictamen realizado por esta Comisión, entre otros cambios, se propuso
53
especificar que “todo lo que respecta a la planeación, programación, pero,

sobre todo, la ejecución de sus funciones estará a cargo de la dependencia
del ramo de seguridad. Mientras que se recoge lo más valioso de las fuerzas
armadas, estableciendo que la estructura jerárquica, disciplina, régimen de
servicios, ascensos, profesionalización y capacitación estarán a cargo de la
dependencia de seguridad nacional”.50
95. Además, se propuso, dentro del capítulo transitorio, agregar un quinto artículo
para disponer: “En tanto persista la emergencia de violencia e inseguridad en
el país y por un plazo máximo de 5 años, como excepción a lo dispuesto en
los artículos 21, párrafo décimo segundo y 129 de la Constitución, la Guardia
Nacional será adscrita a la dependencia del ramo de la Defensa Nacional
para los efectos de la programación y ejecución de funciones en materia de
seguridad. La elaboración de políticas, planes y estrategias en materia de
seguridad pública se mantendrán a cargo de la dependencia del ramo de la
seguridad. […]”.51
96. Sin embargo, “derivado del proceso de audiencias públicas [con

representantes federales, estatales, municipales, académicos,
representantes de la sociedad civil, organismos internacionales] donde la
Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores trabajaron en conferencia,
entre el 8 y el 12 de enero de 2019, resultaron diversos cambios al contenido
50
Cámara de Diputados. Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, con
proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional,
16 de enero de 2019, páginas 9 y 37.
51
Cámara de Diputados. Ídem, página 43.
54
de su texto original”.52 Las modificaciones sustantivas fueron resumidas en

los siguientes puntos:
a) La dirección de la Guardia Nacional debe recaer en una autoridad de

carácter civil.
b) Deben quedar intocadas las competencias propias de los ámbitos federal,
estatal y municipal en materia de seguridad pública.
e) Deben fortalecerse los mecanismos de colaboración entre los tres niveles
de gobierno.
d) Debe establecerse una ruta de fortalecimiento de los cuerpos policiacos.
e) Debe garantizarse que la Guardia Nacional tenga formación y capacitación
específica para la función policial, incluido el uso proporcional de la fuerza, el
respeto de los derechos humanos y la perspectiva de género.
f) Deben contemplarse mecanismos de control político y jurisdiccional de las
actividades de la Guardia Nacional, así como de evaluación de su
desempeño.53
97. Este dictamen fue sometido a discusión de la Cámara de origen el 16 de

enero de 2019. Ahí, la diputada Miroslava Carrillo Martínez, encargada de
presentarlo, citó los cambios arriba referidos.54 Además, respecto de la
Guardia Nacional y del estatus de sus integrantes, detalló:
Se trata de un modelo de seguridad pública que permite la convivencia y el

desarrollo integral de la sociedad con un gobierno democrático. Un modelo
construido con las diferentes voces que demandan que el mando sea civil
desde el principio y que sea apoyado por las Secretarías de la Defensa
Nacional y la Armada.
52
Senado de la República. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales,
y de Estudios Legislativos Segunda en relación a la Minuta con Proyecto de Decreto que
Reforman, Adicionan y Derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en materia de Guardia Nacional, página 9 y 15.
53
Senado de la República. Ídem, página 15.
54
Discusión en Cámara de Diputados, versión estenográfica, 16 de enero de 2019, página
2.
55
Dicho modelo tendrá como fundamentos constitucionales: en el artículo 13 se

deja claro que las autoridades civiles tendrán la competencia para conocer en
todos los casos los delitos cometidos por elementos de la Guardia Nacional en
el ejercicio de sus funciones, y que las autoridades militares únicamente
podrán conocer los casos de faltas y delitos cometidos contra la disciplina
militar.
[…]
Dentro de los párrafos que se adicionan también al 21, destaca el décimo
noveno en el cual se reformula la naturaleza, atribuciones y Estatuto
constitucional de la Guardia Nacional. Se dispone que la Guardia Nacional
será una institución policial de carácter y dirección civil. Asimismo, se le señala
sus atribuciones en materia de seguridad pública.
El carácter civil de la Guardia Nacional viene determinado por su dependencia
de la Secretaría del Ramo de la Seguridad y Protección Ciudadana, así como
por la Dirección Civil, ya sea que sea ocupada directamente por el propio
secretario del ramo o indirectamente por un director de la corporación.55
98. Ante su presentación, diversos integrantes de la Cámara expresaron su

desacuerdo ante el nuevo dictamen pues éste no respondía a las demandas
sociales ventiladas durante las audiencias y tampoco había sido dado a
conocer en tiempo y forma. Sin embargo, las diversas mociones fueron
desechadas y finalmente, el dictamen fue aprobado por 348 votos a favor, 80
en contra y 10 abstenciones.
99. En ese sentido, el 16 de enero de 2019 fue turnada al Senado para su

respectivo estudio, discusión y aprobación, la Minuta enviada por la Cámara
de Diputados con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
55
Discusión en Cámara de Diputados, versión estenográfica, 16 de enero de 2019, página
5.
56
Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional (“Minuta enviada por la

Cámara de Diputados”, en adelante) de 16 de enero de 2019.
3. Dictamen en Cámara de Senadores y discusión
100. Una vez turnada al Senado, la Comisión de Puntos Constitucionales también

llevó a cabo audiencias públicas divididas en mesas temáticas y recibió
comparecencia de las personas titulares de las Secretarías de la Defensa
Nacional, la de Marina y la del ramo de seguridad.56 Además, entre el 11 y el
15 de febrero, convocó a un ejercicio de Parlamento Abierto. Las mesas
temáticas versaron sobre la constitucionalidad y la convencionalidad de la
minuta,57 los derechos humanos involucrados,58 el fortalecimiento del
Sistema Nacional de Seguridad Pública,59 el federalismo y la seguridad
pública,60 y la profesionalización, capacitación y uso de la fuerza en temas de
seguridad.61
101. Específicamente, se abordó lo problemático que resultaba un mando

constituido por una junta de Jefes de Estado Mayor, en su mayoría del ámbito
castrense, su operación militar, la dualidad en el fuero para los elementos de
la Guardia Nacional y las limitaciones del régimen transitorio.
102. Ejemplo de lo anterior es que, en nombre de la Oficina del Alto Comisionado

de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, se presentaron las
siguientes propuestas:
• Eliminar los componentes castrenses del diseño de la Guardia Nacional.
56
Senado de la República. Ídem, páginas 34 a 85.
57
Senado de la República. Ídem, páginas 93 a 106
58
59
60
61
57
• Sujetar la institución a estrictos controles democráticos del orden civil.

• Incluir un régimen transitorio que responda a estándares internacionales y
tenga vigencia limitada.
• Generar un programa real de fortalecimiento de instituciones de seguridad
• Cerrar la puerta a la presencia de civiles en instalaciones militares.
• No ensanchar los alcances de la jurisdicción militar.
A pregunta expresa señaló que, si se eliminaran todos los componentes
castrenses de la Minuta, entonces podría cumplir con los requisitos de que sea
un cuerpo civil; aunque señaló que prevalecería el reto de convertir a militares
en policías con capacidades de investigación […]62
103. Este ejercicio de Parlamento Abierto dio lugar a que se realizaran

importantes modificaciones a la Minuta analizada.
104. Así, en un primer momento, el 18 de febrero de 2019, las Comisiones Unidas

de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda aprobaron un
Dictamen, en el que se modelaron algunos cambios y se expusieron como
puntos medulares:
- Se propone la creación de la Guardia Nacional, los integrantes de estas

comisiones dictaminadoras consideramos necesario fortalecer que esta sea
de carácter civil;63
- La Guardia Nacional, estará formada y capacitada para la seguridad pública,
al principio, su base será con miembros de la policía militar con capacitación
policial, no será el mismo soldado que está adiestrado para la defensa
exterior y la defensa nacional. Los elementos de las Guardia Nacional que
emanen de las policías militar y naval, estarán adiestrados para la seguridad
pública; 64
62
Senado de la República. Ídem, páginas 101 y 102.
63
64
58
- En caso de que alguno de los elementos de la Guardia Nacional cometa

algún delito, serán conocidos por la autoridad civil correspondiente;65
- De esa manera será el instrumento que permitirá nutrir a las fuerzas de
seguridad pública, primero, de personal adaptado a la función policial y
seguridad, de personal civil formado e instruido con valores y disciplina, con
los conocimientos orientados a la seguridad y protección de los ciudadanos.
Por otro lado el reclutamiento del personal civil para la integración final de la
Guardia Nacional, representará una opción segura de empleo, en la que
obtendrán diversos beneficios y prestaciones que contribuirán a dar
certidumbre a su proyecto de vida personal y familiar;66
- La Guardia Nacional se sujetará a un mando civil con facultades y
atribuciones claras, además respetando las competencias de los tres
órdenes de gobierno en materia de seguridad pública;67
- La Guardia Nacional no implica de ninguna manera la militarización de la
seguridad pública, por el contrario, ésta será formada bajo su carácter civil
que garantiza que las operaciones de dicha Guardia estarán encaminadas a
garantizar la seguridad de la nación con estricto apego a la Constitución, la
ley y los Derechos Humanos.68
105. Sin embargo, el 21 de febrero de 2019, los integrantes de la Junta de

Coordinación Política y representantes de los Grupos Parlamentarios,
acordaron firmar las Modificaciones al Decreto de Dictamen de las
Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos
Segunda en relación a la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Guardia Nacional.
65
66
67
68
59
Este documento es el que delinea, finalmente, el texto aprobado

constitucionalmente.69
106. Durante su discusión en el Pleno del Senado de la República, y derivado de

los trabajos públicos realizados, se puso de relieve, por parte de todos los
grupos parlamentarios, el éxito y la importancia de los consensos alcanzados.
Se retoman a continuación algunos de los posicionamientos, expresados en
lo individual o en representación de Grupos Parlamentarios:
“Debo decir que me siento en un ánimo, en una soberanía donde ganó la

civilidad, la civilidad en el amplio sentido de la palabra. […] La civilidad también
se refleja en la construcción de un cuerpo civil que responda a las
necesidades de las personas que viven y transitan por este país. Y quiero
entonces en eso agradecer porque el Parlamento Abierto sirvió […].”70
“Por ello, reconocemos y celebramos la apertura al diálogo y a la construcción de

acuerdos de todos los grupos parlamentarios representados en este Senado […]
Por su carácter civil, es importante destacar que los delitos cometidos por
los elementos de la Guardia Nacional, en el ejercicio de sus funciones,
serán conocidos por la autoridad civil, competentes como lo establece el
artículo 13 del dictamen”.71
“[…] En este proceso me parece que hemos dado un paso muy importante, se
alcanzaron, pues, esos consensos con los grupos parlamentarios. […] Estamos
en la construcción de una nueva policía nacional. [....] Se despejó, primero,
cualquier duda respecto del fuero militar porque ya no se tocó el artículo 13
constitucional […]”. 72
69
Senado de la República. Modificaciones al Decreto de Dictamen de las Comisiones
Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda en relación a la
Minuta con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de
Guardia Nacional, 21 de febrero de 2019.
70
Senado de la República. Versión estenográfica de la discusión. Senador Emilio Álvarez
Icaza Longoria, páginas 17 y 18.
71
Senado de la República. Ídem. Senadora Sasil De León Villard, páginas 23 y 24.
72
Senado de la República. Ídem. Senador Miguel Ángel Mancera Espinosa, página 26.
60
“Es por todo lo anterior que el grupo parlamentario del Partido Verde acompaña
a una Guardia Nacional que refleje el sentir de nuestra ciudadanía, con las
siguientes características: un mando civil, incluyendo su competencia, que
se apegue a la justicia civil; la temporalidad limitada a no más de cinco años
de la colaboración de las Fuerzas Armadas en materia de Seguridad Pública y la
pronta reglamentación del uso legítimo de la fuerza, lo que significa el respeto a
los derechos humanos y a los convenios internacionales signados por nuestro
país.”73
“Por ello, la iniciativa que hoy se discutirá y aprobará en esta soberanía,

establece una institución policial de carácter civil, misma que contará con los
recursos económicos, humanos y jurídicos para dotar de seguridad a todo el país,
con fuero civil y sin una junta de jefes de Estado Mayor sin duda el
fortalecimiento de nuestras instituciones policiales de carácter civil hará
posible que nuestras Fuerzas Armadas regresen a sus cuarteles.”74
“[…] De ahí pasamos a la minuta de la Cámara de Diputados, un documento

contradictorio, peligroso y que pervertía el texto permanente de nuestra
Constitución. Por eso lo que hoy vamos a aprobar en este Senado de la
República no es un asunto menor, es una reforma que intenta ser lo más limpia
posible, que respeta el orden constitucional mexicano y la naturaleza de nuestras
instituciones. Destaco lo siguiente: primero, establece el mando civil de la
Guardia Nacional sin contradicciones y sin ambigüedades, no habrá ni
mando mixto ni junta de jefes de Estado, no habrá una desnaturalización de
las instituciones de Seguridad Pública. Segundo, por primera vez en la historia
de México, se establece un marco de actuación para las Fuerzas Armadas
apegado a parámetros de convencionalidad, de respeto a los derechos humanos
y de rendición de cuentas. Tercero, se establece un apartado para el
fortalecimiento de las policías estatales y municipales, bajo un esquema de
corresponsabilidad y cumplimiento de objetivos, porque estamos convencidos
que la única alternativa duradera y de largo plazo para enfrentar la crisis de
inseguridad que vive México, pasa evidentemente por fortalecer y consolidar las
instituciones de seguridad locales y civiles. […] Y sí habrá Guardia Nacional
inequívocamente civil, y eso hay que celebrarlo.[…]”. 75
73
Senado de la República. Ídem. Senador Raúl Bolaños Cacho Cué, página 29.
74
Senado de la República. Ídem. Senadora Nancy de la Sierra Arámburo, página 30.
75
Senado de la República. Ídem. Senador José Clemente Castañeda Hoeflich, página 31.
61
“La razón principal de nuestro respaldo es simple, pero al mismo tiempo

fundamental, este dictamen refuerza la naturaleza civil de la guarida
nacional y evita la constitucionalización de la seguridad pública
militarizada. No estamos aprobando la revisión de otras instituciones policiales,
sino la constitución de un cuerpo de seguridad novedoso, respetuoso de los
derechos humanos, con perspectiva de género, complementario a las policías
locales y sujeto al control y la jurisdicción del ámbito civil.”76
“Desde luego que hay que destacar algunas cosas, lo que se dejó de lado. Se
privilegió el mando civil, en ninguna parte del dictamen, en la parte que
tiene que ver con el texto permanente de la Constitución se hace siquiera
mención de lo militar, y eso es un logro de todos al reconocerse esa idea, yo
creo que eso es algo que hay que destacar. Además, se hablaba de este mando
a través de los Jefes de Estado, ya no existe, el mando es civil, claramente civil
para que no le quede duda a nadie en nuestro país.”77
“En ese orden de ideas, es la Guardia Nacional una corporación de carácter

civil con funciones dirigidas única y exclusivamente a la seguridad pública,
para salvaguardar las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas,
así como para contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz
social. Sus elementos no podrán ser juzgados por tribunales militares, de esta
manera se atiende no solo el llamado de la sociedad civil, sino el objetivo principal
de lo que representó el Parlamento Abierto.”78
107. Tal como se aprecia de las transcripciones realizadas, existió unanimidad en

el sentir de todos los grupos parlamentarios, en lo colectivo y en lo individual,
respecto de la importancia de los consensos alcanzados.
108. Destaca, sobre todo, la importancia que acordaron a las siguientes

modificaciones realizadas a la Minuta enviada por la Cámara de Diputados.
1) El carácter civil de la Guardia Nacional. En general, la Guardia Nacional

queda constituida como un cuerpo policiaco de carácter civil, por ello se
76
Senado de la República. Ídem. Senadora Claudia Ruiz Massieu Salinas, páginas 33 y 34.
77
Senado de la República. Ídem. Senador Julén Rementería del Puerto, páginas 36 y 37.
78
Senado de la República. Ídem. Senador Ricardo Monreal Ávila, páginas 38 y 39.
62
eliminó cualquier referencia al ámbito castrense. El artículo 21, tal como fue
aprobado en la Cámara de Senadores y eventualmente, dispuesto en la
Constitución, la concibe como una más de las instituciones policiacas,
adscrita a la Secretaría del ramo de la seguridad pública y regida por
principios distintos de los del orden castrense.
MINUTA ENVIADA POR LA CÁMARA MINUTA DEVUELTA POR LA

DE DIPUTADOS CÁMARA DE SENADORES
(coincidente con la reforma
constitucional finalmente aprobada)
Artículo. 21. La investigación de los Artículo. 21. La investigación de los

delitos corresponde al Ministerio delitos corresponde al Ministerio
Público y a las policías, las cuales Público y a las policías, las cuales
actuarán bajo la conducción y mando actuarán bajo la conducción y mando
de aquél en el ejercicio de esta función. de aquél en el ejercicio de esta función.
[…] […]
La Federación contará con una La Federación contará con una

institución policial de carácter y institución policial de carácter civil
dirección civil denominada Guardia denominada Guardia Nacional,
Nacional, responsable de las tareas cuyos fines son los señalados en el
de seguridad pública para la párrafo noveno de este artículo, la
salvaguarda de la vida, la libertad, la coordinación y colaboración con las
integridad y el patrimonio de las entidades federativas y municipios,
personas, la preservación de los así como la salvaguarda de los
bienes y recursos de la Nación, así bienes y recursos de la Nación.
como la colaboración con las
entidades federativas en los objetos
anteriores. La ley determinará la
La ley determinará la estructura
estructura orgánica de la Guardia
orgánica y de dirección de la Guardia
Nacional adscrita a la Secretaría del
Nacional, que estará adscrita a la
ramo de Seguridad y que tendrá una
secretaría del ramo de seguridad
Junta de Jefes de Estado Mayor
pública, que formulará la Estrategia
compuesta por integrantes de las
Nacional de Seguridad Pública, los
dependencias de los ramos de
63
Seguridad, Defensa Nacional y respectivos programas, políticas y

Marina. acciones.
La dependencia del ramo de

Seguridad formulará el programa
nacional en la materia, así como los
respectivos programas operativos,
políticas, estrategias y acciones. La
dependencia del ramo de la Defensa
Nacional, conforme a la ley,
dispondrá lo necesario para que la
estructura jerárquica, disciplina,
régimen de servicios, ascensos, [SIN CORRELATIVO]
prestaciones, ingreso,
profesionalización y el cumplimiento
de las responsabilidades y tareas de
la Guardia Nacional estén
homologados a los que se aplican en
el ámbito de la Fuerza Armada
permanente.
La formación, la capacitación y el La formación y el desempeño de los

desempeño de los integrantes de la integrantes de la Guardia Nacional y
Guardia Nacional se regirán por una de las demás instituciones policiales
doctrina policial fundada en la se regirán por una doctrina policial
disciplina, el acatamiento de las fundada en el servicio a la sociedad,
órdenes superiores, el respeto a los la disciplina, el respeto a los
derechos humanos y la perspectiva derechos humanos, al imperio de la
de género en el ejercicio de sus ley, al mando superior, y en lo
funciones. conducente a la perspectiva de
género.
2) El mando civil de la Guardia Nacional. La Guardia Nacional queda

adscrita a la Secretaría del ramo de la seguridad pública. Se descarta la
previsión de una Junta de Jefes de Estado Mayor al mando de ésta, integrada
por integrantes de las dependencias de los ramos de la Seguridad, Defensa
64
Nacional y Marina. Asimismo, se elimina la dualidad del mando entre la

dependencia de la seguridad pública y la de la Defensa.

Artículo. 21. La investigación de los Artículo. 21. La investigación de los

delitos corresponde al Ministerio delitos corresponde al Ministerio
Público y a las policías, las cuales Público y a las policías, las cuales
actuarán bajo la conducción y mando actuarán bajo la conducción y mando
de aquél en el ejercicio de esta función. de aquél en el ejercicio de esta función.
[…] […]
[…] La ley determinará la estructura La ley determinará la estructura

orgánica de la Guardia Nacional orgánica y de dirección de la Guardia
adscrita a la Secretaría del ramo de Nacional, que estará adscrita a la
Seguridad y que tendrá una Junta de secretaría del ramo de seguridad
Jefes de Estado Mayor compuesta pública, que formulará la Estrategia
por integrantes de las dependencias Nacional de Seguridad Pública, los
de los ramos de Seguridad, Defensa respectivos programas, políticas y
Nacional y Marina. acciones.
[…] […]
3) La eliminación del fuero militar para elementos de la Guardia

Nacional. Los elementos que integran la Guardia Nacional están sometidos
a la jurisdicción ordinaria. Se descarta la modificación al artículo 13
constitucional, contenida en la Minuta enviada por la Cámara de Diputados,
porque la duplicidad de jurisdicciones, militar y civil, dependiendo la
naturaleza del delito, no era acorde con la naturaleza completamente civil de
65

Artículo. 13. Nadie puede ser juzgado

Artículo 13. Nadie puede ser juzgado
por leyes privativas ni por tribunales
por leyes privativas ni por tribunales
especiales. Ninguna persona o
especiales. Ninguna persona o
corporación puede tener fuero, ni
corporación puede tener fuero, ni gozar
gozar más emolumentos que los que
más emolumentos que los que sean
sean compensación de servicios
compensación de servicios públicos y
públicos y estén fijados por la ley.
estén fijados por la ley. Subsiste el fuero
Subsiste el fuero de guerra para los
de guerra para los delitos y faltas contra
delitos y faltas contra la disciplina
la disciplina militar; pero los tribunales
militar; pero los tribunales militares
militares en ningún caso y por ningún
en ningún caso y por ningún motivo
motivo podrán extender su jurisdicción
podrán extender su jurisdicción
sobre personas que no pertenezcan al
sobre personas que no pertenezcan
Ejército. Cuando en un delito o falta del
al Ejército. Cuando en un delito o
orden militar estuviese complicado un
falta del orden militar estuviese
paisano, conocerá del caso la autoridad
complicado un paisano, conocerá
civil que corresponda.
del caso la autoridad civil que
Los delitos cometidos por elementos corresponda.
de la Guardia Nacional en el ejercicio
de las funciones de la misma serán [SIN CORRELATIVO]
conocidos por la autoridad civil
competente, en tanto que las faltas y
delitos contra la disciplina militar
serán conocidas por las autoridades
y tribunales militares que
correspondan.
109. Habiendo destacado estos cambios, cabe señalar que, con el voto a favor de
todas las Senadoras y todos los Senadores presentes, quedaron aprobados
en lo general y en lo particular los artículos contenidos en el dictamen con las
modificaciones autorizadas o incorporados al mismo y se devolvió con
modificaciones a la Cámara de Diputados, quien, de acuerdo con lo dispuesto
66
en el artículo 72, fracción e) constitucional, aprobó las adiciones y reformas

hechas por la Cámara Revisora. De esta forma, una vez concluido el proceso
previsto en ese numeral y con la aprobación unánime de las legislaturas, en
relación con el diverso 135 constitucional, se publicó en el DOF el 26 de
marzo de 2019 el Decreto por el que se crea la Guardia Nacional, como
lo hemos venido denominando.
110. Aunque por su relación con la pregunta constitucional que nos ocupa como
por la relevancia que le dieron los propios parlamentarios fue importante
destacar los cambios previos, éstos no representan la totalidad de la reforma
constitucional en materia de Guardia Nacional finalmente aprobada, que será
estudiada con mayor detalle a continuación.
Contenido del Decreto por el que se crea la Guardia Nacional
111. Como se hizo mención en el primer apartado de este parámetro de

regularidad, la figura de la Guardia Nacional heredada de 1857 es una
evolución de la milicia local que mantuvo, constitucional y legalmente, un
carácter civil, federalista, democrático y diferenciado del de las Fuerzas
Armadas a lo largo de ese siglo. Esta figura quedó plasmada en diversos
artículos de la Constitución de 1917, pero no dio lugar a un verdadero
desarrollo normativo y se mantuvo, en general, como letra muerta, en nuestro
orden jurídico vigente.
112. A través de las décadas, sin lugar a dudas, la Constitución de 1917 fue
moldeándose a la realidad social del país, experimentando cambios de gran
envergadura, entre los que destacamos, por su relación con la presente
acción de inconstitucionalidad, las reformas en materia de seguridad pública
de 1994, de 2008 y, por supuesto, la reforma de derechos humanos de 2011
67
que viene aparejada de la incorporación de una línea importante de

precedentes interamericanos, cuya incidencia en la actuación de las
instituciones encargadas de garantizar la seguridad pública es fundamental.
113. En este contexto -y, claro está- ante una crisis de la seguridad pública que
resulta un doloroso hecho notorio para este Tribunal Pleno, el órgano
reformador de la Constitución inició un proceso legislativo para crear una
nueva institución policial de carácter federal. Aunque mantuvo la
denominación de Guardia Nacional es evidente que, algunos de los aspectos
constantes que la definían en el siglo XIX, principalmente su carácter
federalista, fueron removidos para confeccionar una institución capaz de
hacer frente a la realidad identificada por nuestros representantes
democráticos. Sin embargo, otros más, como su carácter civil y su concepción
diferenciada del ámbito castrense, se mantuvieron en la nueva institución.
114. Explorar estos antecedentes arroja claridad sobre las novedades, pero
también sobre las constantes que guardó la nueva institución policiaca, como
una entidad bajo un mando civil y diferenciada en su organización, en su
integración, en su jurisdicción y en sus principios rectores, del ámbito militar.
115. En todo caso, vale hacer un recuento del contenido de la reforma

constitucional multicitada:
- Se eliminó la obligación de los mexicanos de alistarse y servir en la

Guardia Nacional conforme a la ley respectiva.79
79
Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
[…]
III. Alistarse y servir en los cuerpos de reserva, conforme a la ley, para asegurar y defender
la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la Patria, y
[…].
68
- Se eliminó el derecho de los ciudadanos a tomar las armas en la

Guardia Nacional para la defensa de la República y de sus
instituciones.80
- Se eliminó la facultad del Congreso de la Unión para expedir
reglamentos que organicen a la Guardia Nacional y se reemplazó por
otra, para expedir la ley que, con respeto a los derechos humanos,
organice a la Guarda Nacional y a las demás instituciones de
seguridad pública en materia federal, con apego a lo dispuesto en
el artículo 21 constitucional.81
- Se eliminó la facultad del Senado, o de la Comisión Permanente en su
caso, para consentir que el Presidente de la República disponga de la
Guardia Nacional fuera de sus respectivas entidades federativas.
Ahora esta Cámara se encarga de analizar y aprobar el Informe
anual que el Ejecutivo Federal le presenta sobre las actividades de
la Guardia Nacional. 82
[…]
II. Formar parte de los cuerpos de reserva en términos de ley;
[…].
80
Artículo. 35. Son derechos del ciudadano:
[…]
IV. Tomar las armas en la Fuerza Armada permanente o en los cuerpos de reserva, para la
defensa de la República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes;
[…].
81
Artículo. 73. El Congreso tiene facultad:
[…]
XV. Derogada.
[…]
XXIII. Para expedir leyes que, con respeto a los derechos humanos, establezcan las bases
de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; organicen
la Guardia Nacional y las demás instituciones de seguridad pública en materia federal, de
conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución; así como la Ley
Nacional sobre el Uso de la Fuerza, y la Ley Nacional del Registro de Detenciones;
[…].
82
[…]
IV. Analizar y aprobar el informe anual que el Ejecutivo Federal le presente sobre las
actividades de la Guardia Nacional;
[…]
69
- El Presidente mantiene la facultad de disponer de la Guardia

Nacional; sin embargo ya no queda, como es claro, supeditado al
consentimiento de la Cámara de Senadores.83
- Se define a la seguridad pública como una función del Estado, cuyas
finalidades son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el
patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y
preservación del orden público y la paz social. Además, se establece
un sistema nacional de información en seguridad pública.84
- Se adiciona a la Guardia Nacional como una institución policial de
carácter civil a cargo de la Federación. Vale citar nuevamente de
manera textual:
83
Artículo. 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
[…]
VII. Disponer de la Guardia Nacional en los términos que señale la ley;
[…]
84
Artículo. 21. […]
[…]
La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades
federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la
integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y
preservación del orden público y la paz social de conformidad con lo previsto en esta
Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la
prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las
infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que
esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá
por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto
a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter
civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres
órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los fines de la seguridad
pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las
siguientes bases mínimas:
a) [...]
b) El establecimiento de un sistema nacional de información en seguridad pública a
cargo de la Federación al que ésta, las entidades federativas y los Municipios, a
través de las dependencias responsables de la seguridad pública, proporcionarán la
información de que dispongan en la materia, conforme a la ley. El sistema contendrá
también las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de
seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad
pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.
[…]. [énfasis añadido en las porciones reformadas para fácil identificación]
70
Artículo 21. […]

La Federación contará con una institución policial de carácter civil
denominada Guardia Nacional, cuyos fines son los señalados en el
párrafo noveno de este artículo, la coordinación y colaboración con las
entidades federativas y Municipios, así como la salvaguarda de los
bienes y recursos de la Nación.
La ley determinará la estructura orgánica y de dirección de la
Guardia Nacional, que estará adscrita a la secretaría del ramo de
seguridad pública, que formulará la Estrategia Nacional de Seguridad
Pública, los respectivos programas, políticas y acciones.
La formación y el desempeño de los integrantes de la Guardia
Nacional y de las demás instituciones policiales se regirán por una
doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina,
el respeto a los derechos humanos, al imperio de la ley, al mando
superior, y en lo conducente a la perspectiva de género.
- Se constitucionaliza la facultad de la secretaría del ramo de seguridad
pública para formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública y
para comparecer en el Senado, antes de que éste la analice y
apruebe.85
116. Es importante destacar igualmente, el capítulo transitorio de esta reforma, tal

como fue publicado en el DOF el 26 de marzo de 2019:
- En el primer transitorio, se ordena la entrada en vigor del Decreto y los

plazos para la expedición de la Ley de la Guardia Nacional y de las que
reglamentan el uso de la fuerza y el registro de detenciones.
- En el segundo transitorio, se faculta al Presidente de la República para
determinar en acuerdo de carácter general qué elementos de la Policía
85
[…].
XI. Analizar y aprobar la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, en el plazo que
disponga la ley, previa comparecencia del titular de la secretaría del ramo. En caso de
que el Senado no se pronuncie en dicho plazo, ésta se entenderá aprobada;
[…].
71
Federal, Militar y Naval constituirán a la Guardia Nacional al momento

de la entrada en vigor del decreto y se implementa un engranaje
transitorio para que la Guardia Nacional asuma las atribuciones y
objetivos de la Policía Federal, en tanto se expidiera la Ley de la
Guardia Nacional:
La Guardia Nacional se constituirá a la entrada en vigor del presente
Decreto con los elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la
Policía Naval que determine en acuerdos de carácter general el Presidente
de la República. En tanto se expide la ley respectiva, la Guardia Nacional
asumirá los objetivos, atribuciones y obligaciones previstas en los artículos
2 y 8 de la Ley de la Policía Federal, con la gradualidad que se requiera
para asegurar la continuidad de operaciones y la transferencia de recursos
humanos, materiales y financieros que correspondan. De igual forma, el
Ejecutivo Federal dispondrá lo necesario para la incorporación de los
elementos de las policías Militar y Naval a la Guardia Nacional y designará
al titular del órgano de mando superior y a los integrantes de la instancia
de coordinación operativa interinstitucional formada por representantes de
las secretarías del ramo de seguridad, de la Defensa Nacional y de Marina
- En el tercer transitorio, se prevén garantías a favor de los elementos
de las policías Militar y Naval que se transfieran a la Guardia Nacional.
Se distingue entre las garantías que se les otorgan al momento de su
asignación (conservar sus rangos y prestaciones) y después, una vez
reasignados a su cuerpo de origen (respetar los derechos con que
contaban al momento de ser asignados a la Guardia Nacional y
reconocer su tiempo de servicio en ésta). Se transcribe su contenido,
con énfasis añadido:
Los elementos de las policías Militar y Naval, así como otros elementos de
mando y servicios de apoyo de la Fuerza Armada permanente, que sean
asignados a la Guardia Nacional, conservarán su rango y prestaciones;
la ley garantizará que cuando un elemento sea reasignado a su cuerpo
de origen, ello se realice respetando los derechos con que contaba al
momento de ser asignado a aquélla, así como el reconocimiento del
tiempo de servicio en la misma, para efectos de su antigüedad. Lo anterior
será aplicable, en lo conducente, a los elementos de la Policía Federal que
sean adscritos a la Guardia Nacional.
72
- En el cuarto transitorio, se establecen mínimos para la Ley General del

Sistema Nacional de Seguridad Pública (normar la formación y
actuación de las instituciones de policía “en términos de la doctrina
policial civil establecida en el artículo 21” y regular el sistema
nacional de información), para la Ley Nacional sobre el Uso de la
Fuerza,86 para la Ley Nacional del Registro de Detenciones, y para la
Ley de la Guardia Nacional. Sobre esta última se transcriben las bases
mínimas:
II. La Ley de la Guardia Nacional contendrá, al menos, los siguientes
elementos:
1. Los supuestos para la coordinación y colaboración de la Guardia
Nacional con las instituciones de seguridad pública de las entidades
federativas y de los Municipios;
2. Las reglas para determinar las aportaciones de las entidades
federativas y Municipios cuando soliciten la colaboración de la Guardia
Nacional para la atención de tareas de seguridad pública de competencia
local;
3. Lo relativo a la estructura jerárquica, regímenes de disciplina que
incluya faltas, delitos y sanciones a la disciplina policial,
responsabilidades y servicios, ascensos, prestaciones, ingreso,
educación, capacitación, profesionalización y el cumplimiento de las
responsabilidades y tareas que puedan homologarse, en lo conducente
a las disposiciones aplicables en el ámbito de la Fuerza Armada
permanente;
4. Los criterios de evaluación del desempeño de sus integrantes;
5. La regulación sobre la disposición, posesión, portación y uso de armas
de fuego, atendiendo los estándares y mejores prácticas internacionales;
6. Las hipótesis para la delimitación de la actuación de sus integrantes;
7. Los requisitos que deberán cumplir sus integrantes, conforme a las
leyes aplicables, y
86
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 64/2019, promovida por la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, demandando la invalidez de diversas disposiciones del Decreto
mediante el cual se expidió la Ley Nacional Sobre Uso de la Fuerza, publicada en el DOF
de 27 de mayo de 2019, resuelta el 26 de octubre de 2021.
73
8. Los componentes mínimos del informe anual a que se refiere la

fracción IV del artículo 76 de esta Constitución.
- En el quinto transitorio, se dispone un plazo dentro del cual, el
Presidente podría disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas
de seguridad pública y en tanto la Guardia Nacional se desarrolla e
implanta territorialmente.87
- En el sexto transitorio, se establece, durante el periodo establecido
en el artículo previo, la participación de las Secretarías de Defensa
Nacional y de Marina con la del ramo de seguridad, para el
establecimiento de la estructura jerárquica y disciplinaria de la
Guardia Nacional, así como para la instrumentación de las normas de
profesionalización, que podrán estar homologados en lo conducente, a
las disposiciones aplicables en el ámbito de la Fuerza Armada
permanente. Se transcribe por su relevancia para el análisis posterior:
Sexto. Durante el periodo a que se refiere el artículo anterior, para la
conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional, las secretarías
de los ramos de Defensa Nacional y de Marina participarán, conforme a
la ley, con la del ramo de seguridad, para el establecimiento de su
estructura jerárquica, sus regímenes de disciplina, de cumplimiento de
responsabilidades y tareas, y de servicios, así como para la
instrumentación de las normas de ingreso, educación, capacitación,
profesionalización, ascensos y prestaciones, que podrán estar
homologados en lo conducente, a las disposiciones aplicables en el
ámbito de la Fuerza Armada permanente.
- En el séptimo transitorio, se introduce un mandato para que los
Ejecutivos locales presentaran ante el Consejo Nacional de Seguridad
Pública un diagnóstico y programa, con la debida afectación
presupuestal, para fortalecer el estado de la fuerza y las capacidades
institucionales de sus respectivos cuerpos policiales; así como una
evaluación anual del mismo.
87
Cfr. Controversia constitucional 90/2020, promovida por la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión en contra del “ACUERDO por el que se dispone de la Fuerza Armada
permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria,
regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”, emitido por el Presidente de la
República, publicado en el DOF el 11 de mayo de 2020, resuelta por el Tribunal Pleno el 29
de noviembre de 2022.
74
117. Como quedó expuesto, el régimen transitorio contiene elementos

indispensables para entender la conformación inmediata de la Guardia
Nacional, aún si el camino y el destino final se encuentra plasmado con
claridad en el artículo 21 constitucional.
118. Así, si en el artículo 21 constitucional, y tal como se puso de relieve durante

el proceso legislativo, se depuró de cualquier indicio castrense al nuevo
cuerpo policiaco, el régimen transitorio introduce algunos matices a esta
afirmación. Estos matices merecen ser analizados con particular atención y
atendiendo, en todo momento, a su carácter transitorio, pues fue éste el gran
consenso alcanzado por el órgano reformador.
119. Por un lado, resulta fundamental para la presente acción de

inconstitucionalidad diferenciar entre la habilitación que realizó el órgano
reformador para que el Presidente de la República dispusiera de la Fuerza
Armada permanente en tareas de seguridad pública (artículo transitorio
quinto) y de aquella que emitió para que, durante ese mismo periodo,
participaran las Secretarías de Defensa Nacional y de Marina, conforme a la
ley, con la del ramo de seguridad pública para el establecimiento y
organización de determinados aspectos de la Guardia Nacional (artículo
transitorio sexto).
120. Los alcances del artículo quinto transitorio ya han tenido ocasión de ser
analizados por este Tribunal Pleno en la controversia constitucional 90/2020
y radican en la habilitación al Ejecutivo Federal para desplegar, bajo
determinados lineamientos, a las Fuerzas Armadas en labores de seguridad
pública. Esta habilitación permite hacer uso de las Fuerzas Armadas de
75
manera paralela a la Guardia Nacional, pero no involucra una

equiparación de ambas, ni en su estructura orgánica ni en su operación. 88
121. Por su parte, el artículo sexto transitorio, marca la pauta sobre la posible
participación que puede darse, conforme a la ley, entre la Secretaría de la
Defensa Nacional y la de Marina con la Secretaría del ramo de la seguridad
pública, a la que constitucionalmente quedó adscrita la Guardia Nacional.
Para mayor claridad, esta participación se da en los siguientes términos:
“participarán, conforme a la ley, con la del ramo de seguridad, para el
establecimiento de su estructura jerárquica, sus regímenes de disciplina, de
cumplimiento de responsabilidades y tareas, y de servicios, así como para
la instrumentación de las normas de ingreso, educación, capacitación,
profesionalización, ascensos y prestaciones, que podrán estar
homologados en lo conducente, a las disposiciones aplicables en el
ámbito de la Fuerza Armada permanente”.
122. Por eso, es posible afirmar que los puntos coincidentes entre ambos
transitorios son: 1) su carácter temporal; 2) el plazo dentro del cual su
permisión está vigente; y como el resto del capitulado transitorio 3) la
intención de disponer un régimen que permita transitar hacia la consolidación
y la implantación territorial de una Guardia Nacional, tal como quedó
concebida en el artículo 21 constitucional y capaz de enfrentar los retos para
los cuales fue creada, entre los que destaca, lograr el regreso de las Fuerzas
Armadas a los cuarteles.
123. Sin embargo, el contenido de ambos transitorios es muy distinto. El artículo

quinto transitorio tiene por objeto, como se ha dicho, habilitar al Presidente
88
Ibidem, controversia constitucional 90/2020, resuelta por el Tribunal Pleno el 29 de
noviembre de 2022.
76
de la República a desplegar a las Fuerzas Armadas. Lejos de ahí, el artículo

sexto habilita a la Secretaría de la Defensa Nacional y a la de la Marina a
participar, conforme a lo disponga la ley y por un tiempo determinado, con la
Secretaría del ramo de la seguridad pública, en el establecimiento o en la
implementación de normas relativas a la formación y al desempeño de la
Guardia Nacional, con la posibilidad de que, “en lo conducente”, éstas se
homologuen a las existentes para las Fuerzas Armadas.
124. Finalmente, respecto del objeto de este artículo sexto transitorio, cabe
también recordar que el texto contenido en la Minuta enviada por la Cámara
de Diputados proponía una dualidad en el control de la Guardia Nacional:
mientras que a la Secretaría del ramo de la seguridad pública correspondía
la formulación de los planes y programas relativos a la Guardia Nacional, a la
dependencia del ramo de la Defensa correspondía, directamente, disponer
de lo necesario para que la estructura organizativa y funcional de la Guardia
Nacional estuviera homologada a la que se aplica en el ámbito de la Fuerza
Armada permanente.89 Esta propuesta fue rechazada.
89
Minuta enviada por la Cámara de Diputados
Artículo 21. […]
La Federación contará con una institución policial de carácter y dirección civil denominada
Guardia Nacional, responsable de las tareas de seguridad pública para la salvaguarda de
la vida, la libertad, la integridad y el patrimonio de las personas, la preservación de los
bienes y recursos de la Nación, así como la colaboración con las entidades federativas en
los objetos anteriores. La ley determinará la estructura orgánica de la Guardia Nacional
adscrita a la Secretaría del ramo de Seguridad y que tendrá una Junta de Jefes de Estado
Mayor compuesta por integrantes de las dependencias de los ramos de Seguridad, Defensa
Nacional y Marina.
La dependencia del ramo de Seguridad formulará el programa nacional en la materia,
así como los respectivos programas operativos, políticas, estrategias y acciones. La
dependencia del ramo de la Defensa Nacional, conforme a la ley, dispondrá lo
necesario para que la estructura jerárquica, disciplina, régimen de servicios,
ascensos, prestaciones, ingreso, profesionalización y el cumplimiento de las
responsabilidades y tareas de la Guardia Nacional estén homologados a los que se
aplican en el ámbito de la Fuerza Armada permanente.
77
125. En su lugar, se introdujo el artículo sexto transitorio que permite, como se

expuso, de manera transitoria, que la ley defina las formas en que la
dependencia del ramo militar interviene, a título de participación con la de la
seguridad pública, a la que queda adscrita la Guardia Nacional, para el
establecimiento y la implementación de normas relativas a su estructura
organizativa.
126. Por otro lado, respecto de la integración inmediata de la Guardia Nacional,

vale destacar que, para instrumentar una reforma de tal envergadura, el
órgano reformador decidió involucrar elementos provenientes de las Policías
Militar, Naval y Federal, además de los elementos civiles, claro está, que se
irían reclutando paulatinamente. Aunque será analizado con mayor detalle en
el apartado correspondiente, es importante desde ahora destacar que los
artículos segundo y tercero transitorios: a) facultan al Presidente de la
República para emitir acuerdos de carácter general para realizar la
transferencia; b) ordenan a la Guardia Nacional asumir gradualmente las
atribuciones y obligaciones de la Policía Federal, lo cual implica la futura
extinción de aquella y la transferencia de sus recursos humanos, materiales
y financieros a la nueva institución de seguridad pública; c) prevén, para los
policías Militar y Naval, garantías que rigen el momento en el que serán
asignados a la Guardia Nacional; y d) establecen, para los policías Militar y
Naval, garantías para el momento en que sean reasignados a sus cuerpos
de origen, destacando así su permanencia transitoria en la conformación del
nuevo ente, tal como se destacó desde la exposición de motivos.
Desarrollo legal y reglamentario de la Guardia Nacional
[….]
78
127. En cumplimiento al régimen transitorio del Decreto por el que se crea la

Guardia Nacional, y en particular, de los artículos primero y cuarto, el 27 de
mayo de 2019 se publicó la Ley de la Guardia Nacional.
128. Además, en atención a los artículos segundo y tercero del Decreto antes
referido, el 28 de junio de 2019 se publicó en el DOF el Acuerdo por el que
se establecen los elementos de la Policía Federal, de la Policía Militar y de la
Policía Naval que integrarán la Guardia Nacional.
129. En este último se dispuso: 1) qué elementos se asignarían a la Guardia

Nacional; 2) la transferencia de inventarios de armamento, municiones y
equipo de cargo; 3) el régimen al que quedarían sujetos los elementos
asignados; y 4) la instrucción de adecuación instrumental y presupuestaria
para los titulares de Secretarías relacionadas.
130. Respecto del régimen al que quedarían sujetos los elementos asignados a la
Guardia Nacional, el titular del Ejecutivo Federal estableció:
TERCERO. Los elementos que sean asignados a la Guardia Nacional,

quedarán sujetos a lo siguiente:
I. Los elementos de la Policía Militar y de la Policía Naval:
a) Portar las insignias de la Guardia Nacional equivalentes al grado que

ostenten en su institución armada de origen;
b) Conservar su grado, rango y todas sus prestaciones;
c) Cuando sean reasignados a su cuerpo de origen, se respetarán los

derechos con que contaban al momento de ser asignados a la Guardia
Nacional, así como el reconocimiento del tiempo de servicio en esta
última para efectos de su antigüedad y de los ascensos a que pueda
aspirar;
79
d) Los estudios técnicos y profesionales que realicen durante su periodo

de servicio en la Guardia Nacional, serán tomados en cuenta para efectos
de promoción en su institución armada de origen;
e) Los ascensos y condecoraciones obtenidas durante su permanencia

en la Guardia Nacional, serán reconocidos en su institución armada de
origen, y
f) Estarán funcionalmente separados de su institución armada de

origen y adscritos a la Guardia Nacional, y
II. Los elementos de las policías Militar, Naval y Federal:
a) Se someterán a la disciplina, fuero civil, cadena de mando y demás

normas contenidas en la Ley de la Guardia Nacional, y
b) Utilizar, en los uniformes, las condecoraciones, menciones

honoríficas, distintivos, medallas o gafetes otorgados por instituciones
nacionales o extranjeras, incluido el Consejo Federal de Desarrollo
Policial.
131. En síntesis, el Decreto por el que se crea la Guardia Nacional constituye una
reforma constitucional altamente socializada y consensuada a través de
numerosos ejercicios de Parlamento Abierto en ambas Cámaras del
Congreso de la Unión. En él, se buscó crear una nueva institución de
seguridad pública, con un mando y una adscripción civil, integrada por
elementos civiles.
132. Destaca tanto del proceso legislativo, como del texto constitucional aprobado,
la complejidad de la labor dispuesta ante el órgano reformador: crear a la
nueva institución de seguridad pública de la Federación, con una confección
constitucional, convencional y atenta de las demandas sociales, sin
desconocer el escenario de la seguridad pública y su militarización
implantada en las últimas décadas. Pero, destaca también, la claridad de los
consensos finalmente aprobados, que impregnan las piedras fundantes de la
80
Guardia Nacional, así como el camino transitorio para llegar hasta su destino
final.
133. Este proceso clarifica la intención del texto plasmado constitucionalmente por
lo que dice, pero también, por lo que dejó de decir. El órgano reformador
ventiló distintas problemáticas y rechazó propuestas que cobran relevancia
para el análisis del importante desarrollo legislativo y normativo que esta
nueva institución de seguridad pública habrá de originar.
134. Con estas bases, este Tribunal Pleno procede al análisis del Decreto
impugnado.
II. Análisis del Decreto impugnado
135. La minoría parlamentaria considera que el Decreto impugnado vulnera los

límites orgánico-institucionales que la Constitución Federal fijó a la Guardia
Nacional, principalmente en el artículo 21 constitucional. Entre ellos, el
relativo a la naturaleza civil de ese ente policiaco: el artículo 21 constitucional
lo define como un cuerpo civil, de adscripción civil y bajo mando civil. Existe
entonces, desde su perspectiva, un mandato constitucional indisponible para
el legislador consistente en que ese cuerpo policial debe quedar adscrito a la
Secretaría del ramo de seguridad pública (la Secretaría de Seguridad y
Protección Ciudadana). Además, esta adscripción a que se refiere la
Constitución Federal excluye la posibilidad de ser fraccionada: el control
operativo, funcional, orgánico, administrativo o de cualquier otra índole, debe
quedar de manera permanente a disposición de la Secretaría del ramo de la
seguridad pública.
136. El Decreto impugnado, para la minoría accionante, concentra la organización,

dirección y supervisión de la Guardia Nacional en la Secretaría de la Defensa
81
Nacional. Reconoce que ésta es una dependencia de la Administración

Pública Federal, pero destaca que la mayoría de sus funciones son militares.
Argumenta que, lo anterior, por un lado, viola el candado altamente
consensuado durante el proceso reformador y contenido en el artículo 21
constitucional, relativo a la adscripción a la secretaría del ramo de la
seguridad pública. Por otro lado, como corolario del argumento previo, el
Decreto impugnado supone un desbordamiento de la competencia de
Congreso de la Unión, quien excedió su competencia porque modificó la
naturaleza civil de la institución policial analizada.
137. En su demanda, la minoría busca demostrar que el Decreto trastoca la

garantía de adscripción civil de la Guardia Nacional, entendida en un sentido
amplio, con lo que termina por militarizarse una institución que en la
Constitución Federal quedó concebida como civil.
138. De la premisa anterior, construye los últimos tres conceptos de invalidez. En

síntesis, la minoría postula a lo largo de estos últimos tres conceptos de
invalidez que la fuerza armada permanente únicamente puede involucrarse
en la seguridad pública bajo regímenes taxativos y normados
constitucionalmente. Sin embargo, el Decreto impugnado desconoce y viola,
desde su perspectiva, cada uno de esos supuestos.
139. Por un lado, desconoce que la participación de las Fuerzas Armadas en

tareas de seguridad pública, según el régimen transitorio del Decreto de
creación de la Guardia Nacional, era excepcional y temporalmente acotada.
140. Por otro lado, inobserva que, para que la Federación puedan intervenir en
labores de seguridad pública local, de acuerdo con el artículo 119
constitucional, debe existir una solicitud formulada por la entidad federativa.
82
141. Finalmente, la militarización del cuerpo policiaco nacional supone una

suspensión de la garantía de seguridad pública civil prevista en el artículo 21
constitucional, y de los derechos que con ella se pretenden salvaguardar; sin
embargo, esta suspensión es inconstitucional por no seguir, en todo caso, el
proceso de activación previsto en el artículo 29 constitucional.
142. En esencia, el planteamiento de la minoría accionante busca demostrar que

el Decreto impugnado vulnera el diseño constitucional que se le asignó a esta
institución mediante la reforma de 26 de marzo de 2019. Este Tribunal Pleno
considera que asiste parcialmente razón a la accionante, como será
desarrollado a continuación.
143. Ahora bien, antes de exponer la metodología que seguirá la presente acción
de inconstitucionalidad, es pertinente hacer dos acotaciones importantes.
144. La primera es que no pasa inadvertido el planteamiento en clave

competencial que formula la minoría en su segundo concepto de invalidez.
Los promoventes señalan que el Congreso de la Unión “excedió su
competencia” para confeccionar la Administración Pública Federal.90 Sin
embargo, de una lectura integral de sus planteamientos, se extrae que la
cuestión que efectivamente plantean no versa sobre una cuestión
competencial, sino sobre el ejercicio indebido de una atribución. 91 En ese
90
Así es presentado desde el acápite del segundo concepto de invalidez. Véanse páginas
82 a 84 del escrito de demanda.
91
En el mismo concepto de invalidez relativo a la alegada falta de atribuciones, el
accionante señala: “El presente concepto de invalidez acredita que el Decreto de reforma
impugnado es resultado de un ejercicio legislativo que excedió su facultad material de
producción normativa, al pasar por alto los postes constitucionales de configuración de la
Administración Pública Centralizada, […]” (página 82 del escrito de demanda); igualmente
apunta: “Existe un mandato constitucional para que el Congreso de la Unión organice a la
Guardia Nacional de conformidad con lo establecido en el artículo 21 constitucional,
debiendo forzosamente adscribirla a la Secretaría del ramo de seguridad pública” (página
83 del escrito de demanda).
83
sentido, ellos mismos reconocen que el concepto “funciona como corolario

del anterior”92 en el que se alega, como se sintetizó previamente, que el
Decreto impugnado vulnera los límites orgánico-institucionales que la
Constitución Federal fijó para la Guardia Nacional, principalmente en el
artículo 21 constitucional y, en específico, el relativo a la naturaleza civil de
ese ente policiaco y de su adscripción. Por esta razón, ambos conceptos
serán abordados de forma conjunta sin que se tenga como planteado un
argumento de índole competencial que requeriría un análisis preferente del
Decreto impugnado en su totalidad.
145. La segunda acotación está relacionada con la estructura de los argumentos

planteados por la accionante. Como quedó sintetizado, la promovente plantea
en los dos primeros conceptos que el Decreto, en su totalidad, es inválido
pues, en resumidas cuentas, desnaturaliza a la Guardia Nacional,
transformándola en una institución del orden castrense, adscrita, en lo
sustantivo, a la Secretaría de la Defensa.
146. En los últimos tres conceptos, la accionante también plantea la

inconstitucionalidad de todo el Decreto por contravenir los artículos 129, 119
y 29 de la Constitución Federal, principalmente, pero para construir su
argumentación parte de la premisa que la Guardia Nacional se ha convertido
en un ente militarizado.
147. Por eso, para entrar al análisis de estos últimos argumentos habría que haber
concluido previamente que se actualiza la premisa mencionada y que ésta no
resulta, por sí sola, contraria a algún otro precepto constitucional,
notoriamente al artículo 21 constitucional. Sólo en esas circunstancias,
92
Véase página 82 del escrito de demanda.
84
prevalecería la premisa que da lugar a los planteamientos esgrimidos en los

conceptos de invalidez tercero, cuarto y quinto.
148. Hechas estas acotaciones que impactan en la aproximación de este Tribunal

Pleno a los planteamientos de la accionante, se procede a exponer el
contenido del Decreto impugnado.
149. Para mayor claridad y fácil identificación de los cambios analizados, se

transcribe el Decreto impugnado dentro de una tabla comparativa en la que,
además, se subrayan las porciones modificadas. El subrayado es con fines
expositivos y no implica una delimitación de las normas que se tienen por
impugnadas.
Texto previo al Decreto impugnado Texto del Decreto impugnado

(D.O.F. 9 de septiembre de 2022)
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Artículo 29.- A la Secretaría de la Artículo 29.- A la Secretaría de la
Defensa Nacional, corresponde el Defensa Nacional, corresponde el
despacho de los siguientes asuntos: despacho de los siguientes asuntos:
[…] […]
IV.- Manejar el activo del Ejército y la IV.- Manejar el activo del Ejército y la
Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional al Fuerza Aérea, y ejercer el control
servicio de la Federación y los operativo y administrativo de la Guardia
contingentes armados que no Nacional, conforme a la Estrategia
constituyan la guardia nacional de los Nacional de Seguridad Pública que
Estados;93 defina la Secretaría de Seguridad y
Protección Ciudadana;
[…] [...]
XVI.- Intervenir en la expedición de XVI.- Intervenir en la expedición de
licencias para la portación de armas de licencias para la portación de armas de
fuego, con objeto de que no incluya las fuego, con objeto de que no se incluya
armas prohibidas expresamente por la las armas prohibidas expresamente por
ley y aquellas que la Nación reserve la ley y aquellas que la Nación reserve
para el uso exclusivo del Ejército, para el uso exclusivo del Ejército,
93
Este artículo data del texto original de la Ley Orgánica de la APF publicada el 29 de
diciembre de 1976, igual que el XVI.
85
Armada y Guardia Nacional, así como Fuerza Aérea y Armada Mexicanos, así
vigilar y expedir permisos para el como vigilar y expedir permisos para el
comercio, transporte y almacenamiento comercio, transporte y almacenamiento
de armas de fuego, municiones, de armas de fuego, municiones,
explosivos, agresivos químicos, explosivos, agresivos químicos,
artificios y material estratégico; artificios y material estratégico;
[…] [...]
Artículo 30 bis.- A la Secretaría de Artículo 30 Bis.- A la Secretaría de

Seguridad y Protección Ciudadana Seguridad y Protección Ciudadana
corresponde el despacho de los corresponde el despacho de los
asuntos siguientes: asuntos siguientes:
I. Formular y ejecutar las políticas, I. Formular la Estrategia Nacional de
programas y acciones tendientes a Seguridad Pública y la propuesta de
garantizar la seguridad pública de la Programa Nacional de Seguridad
Nación y de sus habitantes; proponer al Pública, y ejecutar, en el marco de sus
Ejecutivo Federal la política criminal y atribuciones, las políticas, programas y
las medidas que garanticen la acciones, así como el programa
congruencia de ésta entre las sectorial correspondiente, con el fin de
dependencias de la Administración coadyuvar a la prevención del delito;
Pública Federal; coadyuvar a la proteger a la población ante todo tipo de
prevención del delito; ejercer el mando amenazas y riesgos, con plena sujeción
sobre la fuerza pública para proteger a los derechos humanos y libertades
a la población ante todo tipo de fundamentales; salvaguardar la
amenazas y riesgos, con plena sujeción integridad y los derechos de las
a los derechos humanos y libertades personas, así como preservar las
fundamentales; salvaguardar la libertades, el orden y la paz públicos.
integridad y los derechos de las Asimismo, proponer al Ejecutivo
personas; así como preservar las Federal la política criminal y las
libertades, el orden y la paz públicos; medidas que garanticen la congruencia
de ésta entre las dependencias de la
Administración Pública Federal;
II. Coordinar el gabinete de seguridad

II. Proponer acciones tendientes a del Gobierno Federal y proponer
asegurar la coordinación entre la acciones tendientes a asegurar la
Federación, la Ciudad de México, los coordinación entre la Federación, la
Estados y los municipios en el ámbito Ciudad de México, los estados y los
del Sistema Nacional de Seguridad municipios en el ámbito del Sistema
Pública; proponer al Consejo Nacional Nacional de Seguridad Pública;
de Seguridad Pública las políticas y proponer al Consejo Nacional de
lineamientos en materia de carrera Seguridad Pública las políticas y
policial, el Programa Rector para la lineamientos en materia de carrera
Profesionalización Policial, los criterios policial, el Programa Rector para la
86
para establecer academias e institutos Profesionalización Policial, los criterios

para ello, el desarrollo de programas de para establecer academias e institutos
coordinación académica y los para ello, el desarrollo de programas de
lineamientos para la aplicación de los coordinación académica y los
procedimientos en materia del régimen lineamientos para la aplicación de los
disciplinario policial; participar, de procedimientos en materia del régimen
acuerdo con la ley de la materia, de disciplinario policial; participar, de
planes y programas de acuerdo con la ley de la materia, de
profesionalización para las instituciones planes y programas de
policiales; coordinar las acciones para profesionalización para las instituciones
la vigilancia y protección de las policiales; coordinar las acciones para
instalaciones estratégicas, en términos la vigilancia y protección de las
de ley; instalaciones estratégicas, en términos
de ley;
III. Organizar, dirigir y supervisar las

III. Organizar, dirigir y supervisar bajo su instituciones de seguridad pública bajo
adscripción a la Policía Federal, su adscripción, con plena sujeción a los
garantizar el desempeño honesto de su derechos humanos y libertades
personal y aplicar su régimen fundamentales, en coordinación con las
disciplinario, con el objeto de dependencias competentes y conforme
salvaguardar la integridad y el a las disposiciones jurídicas aplicables;
patrimonio de las personas y prevenir la […]
comisión de delitos del orden federal;
[…]
XXV. Recibir las solicitudes de indulto y
amnistía formuladas en el ámbito de
competencia del Ejecutivo Federal, con
excepción de los delitos del orden
militar. Asimismo, promover el
[SIN CORRELATIVO] reconocimiento de inocencia o
anulación de sentencia en los casos
previstos en el Título XIII del Código
Nacional de Procedimientos Penales;
XXVI. Prestar servicios de protección,

custodia, vigilancia y seguridad de
personas, bienes e instalaciones, a las
dependencias y entidades de la
[SIN CORRELATIVO] Administración Pública Federal, así
como a los órganos de carácter federal
de los Poderes Legislativo y Judicial,
organismos constitucionalmente
autónomos y demás instituciones
públicas que así lo soliciten. Quedan
87
exceptuadas de la presente disposición

las instalaciones consideradas
estratégicas por la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y las
leyes expedidas por el Congreso de la
Unión.
Asimismo, podrá prestar dichos
servicios a personas físicas o morales
cuando se requiera preservar la
seguridad de bienes nacionales, de
actividades concesionadas o
permisionadas por el Estado, u otras
que por su condición, relevancia o
trascendencia contribuyan al desarrollo
nacional, así como a representaciones
de gobiernos extranjeros en territorio
nacional.
Los entes públicos o privados que
soliciten los servicios deben cubrir el
pago autorizado por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público por
concepto de contraprestación, y
XXV. Las demás que le atribuyan XXVII. Las demás que le atribuyan
expresamente las leyes y reglamentos expresamente las leyes y reglamentos.
Ley de la Guardia Nacional
Artículo 7. Para materializar sus fines, Artículo 7. La Guardia Nacional, para
la Guardia Nacional deberá: materializar sus fines, debe:
[…] […]
VII. Intervenir en materia de seguridad VII. Intervenir en materia de seguridad
pública en el ámbito local, en pública en el ámbito local, en
coadyuvancia de las autoridades coadyuvancia de las autoridades
competentes, y competentes;
VIII. Hacer uso de las armas que le VIII. Hacer uso de las armas que le
sean autorizadas, de conformidad con sean autorizadas, de conformidad con
las disposiciones aplicables. las disposiciones aplicables, y
IX. Auxiliar a la Fuerza Armada
[SIN CORRELATIVO] permanente en el ejercicio de sus
misiones, cuando así lo disponga la
persona titular del Poder Ejecutivo
Federal.
Artículo 12. La Guardia Nacional Artículo 12. La Guardia Nacional

realizará sus operaciones mediante una realizará sus operaciones mediante una
88
estructura que comprenderá los estructura que se integrará por las

siguientes niveles de mando: personas titulares de los siguientes
niveles de mando:
I. Secretario; I. Secretaría de la Defensa Nacional;
II. Comandante; II. Comandancia;
III. Coordinador Territorial; III. Coordinación Territorial;
IV. Coordinador Estatal, y IV. Coordinación Estatal, y
V. Coordinador de Unidad. V. Coordinación de Unidad.
Para la designación de las personas Para la designación de las personas
titulares de las coordinaciones previstas titulares de la Comandancia y de las
en las fracciones III, IV y V del presente coordinaciones, previstas en las
artículo se deberá tomar en cuenta que fracciones II, III, IV y V del presente
hayan cumplido con la escala jerárquica artículo, se deberá tomar en cuenta que
establecida, así como contar con los hayan cumplido con la escala jerárquica
años de servicio que señale el establecida, así como contar con los
Reglamento. años de servicio que señale el
Reglamento.
Artículo 13. Corresponden al Artículo 13. A la persona titular de la

Secretario las facultades siguientes: Secretaría le corresponden las
facultades siguientes:
I. Organizar, dirigir y supervisar bajo su I. Formular la Estrategia Nacional de

adscripción a la Guardia Nacional; Seguridad Pública, en lo aplicable a la
Guardia Nacional, en colaboración con
la Secretaría de la Defensa Nacional;
II. Designar y relevar al personal de la II. Expedir el nombramiento del

Guardia Nacional en los cargos personal de la Guardia Nacional en los
administrativos a que se refiere la cargos administrativos a que se refiere
fracción VI del artículo 21 de la presente la fracción VI del artículo 21 de la
Ley; presente Ley, a propuesta de la
Comandancia;
III. Expedir los manuales de III. Derogada.

organización, de procedimientos y de
servicio al público de la Guardia
Nacional;
IV. Elaborar los programas operativos, IV. Formular las políticas, programas y
políticas, estrategias y acciones de la acciones que se deriven de la
Guardia Nacional; Estrategia Nacional de Seguridad
Pública aplicables a la Guardia
Nacional;
89
V. Elaborar los planes y programas V. Derogada.

para:
a) La formación, capacitación,
especialización y profesionalización del
personal de la Guardia Nacional en el
ámbito de los ejes de formación policial,
académico y axiológico, y
b) La capacitación permanente del
personal de la Guardia Nacional, en el
uso de la fuerza, cadena de custodia y
respeto a los derechos humanos;
VI. Autorizar la distribución territorial de VI. Derogada.

la Guardia Nacional;
VII. Autorizar la creación de organismos VII. Derogada.

de la Guardia Nacional;
VIII. Proponer al titular del Poder VIII. Proponer a la persona titular del
Ejecutivo Federal el informe anual de Poder Ejecutivo Federal el informe
las actividades de la Guardia Nacional; anual de las actividades de la Guardia
Nacional;
IX. Nombrar a las personas titulares de

IX. Nombrar a las personas titulares de las Coordinaciones Territoriales,
las coordinaciones territoriales, Estatales y de las Unidades especiales,
estatales y de las unidades especiales; a propuesta de la persona titular de la
Comandancia;
[…]
Artículo 13 Bis. A la persona titular de

la Secretaría de la Defensa Nacional le
[SIN CORRELATIVO] corresponden las facultades siguientes:
I. Ejercer el control operativo y

administrativo de la Guardia Nacional,
en el marco de la Estrategia Nacional
de Seguridad Pública, y cuando la
persona titular del Ejecutivo Federal
disponga de su intervención para el
auxilio de la Fuerza Armada
permanente en el ejercicio de sus
misiones;
90
II. Expedir los manuales de

organización, de procedimientos y de
servicio al público de la Guardia
Nacional;
III. Elaborar los programas operativos y

estrategias de la Guardia Nacional;
IV. Autorizar los planes y programas a

que se refiere el artículo 15, fracción
XVI de esta Ley;
V. Organizar la distribución territorial de

la Guardia Nacional;
VI. Proponer adecuaciones a la

estructura orgánica de la Guardia
Nacional, y
VII. Las demás establecidas en esta

Ley y otras disposiciones jurídicas
aplicables.
Artículo 14. El Comandante será Artículo 14. La persona titular de la

nombrado por el Presidente de la Comandancia será nombrada por la
República y deberá reunir los requisitos persona titular de la Presidencia de la
siguientes: República a propuesta de la persona
titular de la Secretaría de la Defensa
Nacional y deberá reunir los requisitos
siguientes:
[…] […]
III. Contar con título de licenciatura III. Contar con el grado jerárquico de
debidamente registrado; Comisario General y título de
licenciatura debidamente registrado;
[…] [...]
Artículo 15. Corresponderá al Artículo 15. A la persona titular de la

Comandante las atribuciones Comandancia le corresponden las
siguientes: facultades siguientes:
[…] […]
91
II. Coordinar, administrar y capacitar a II. Coordinar, administrar, capacitar,

la Guardia Nacional; dirigir y supervisar a la Guardia
Nacional;
[…] […]
IV. Administrar, con el acuerdo del IV. Administrar los recursos que se
Secretario, los recursos que en su caso aporten para la operación y
se aporten para la operación y funcionamiento de la Guardia Nacional;
funcionamiento de la Guardia Nacional;
V. Coordinar la realización de cursos, V. Coordinar la realización de cursos,

seminarios o eventos con instituciones seminarios o eventos con instituciones
nacionales y extranjeras que nacionales y extranjeras que
establezca la Secretaría; establezca la Secretaría de la Defensa
Nacional;
VI. Proponer y celebrar convenios y VI. Proponer y celebrar convenios y

demás actos jurídicos que no estén demás actos jurídicos que no estén
reservados al Secretario, así como reservados a la persona titular de la
llevar a cabo todas aquellas actividades Secretaría, así como llevar a cabo todas
directamente relacionadas con el aquellas actividades directamente
ámbito de competencia de la Guardia relacionadas con el ámbito de
Nacional; competencia de la Guardia Nacional;
VII. Proponer al Secretario los VII. Proponer a la Secretaría de la

proyectos de manuales, acuerdos, Defensa Nacional los proyectos de
circulares, memoranda, instructivos, manuales, acuerdos, circulares,
bases y demás normas y disposiciones memoranda, instructivos, bases y
administrativas para el buen demás normas y disposiciones
funcionamiento de la Guardia Nacional, administrativas para el buen
en términos del Reglamento; funcionamiento de la Guardia Nacional,
en términos del Reglamento;
VIII. Proponer al Secretario los VIII. Proponer a la persona titular de la

nombramientos y remociones de los Secretaría los nombramientos y
Coordinadores Territoriales y Estatales; remociones de las personas titulares de
las Coordinaciones Territoriales,
Estatales y de las Unidades Especiales;
[SIN CORRELATIVO] VIII Bis. Proponer a la persona titular de

la Secretaría los nombramientos y
remociones del personal de la Guardia
Nacional en los cargos administrativos
a que se refiere la fracción VI del
92
artículo 21 de la presente Ley, cuya

persona titular deberá contar con la
jerarquía mínima de Comisario;
[…] […]
XII. Informar al Secretario sobre el XII. Informar a las personas titulares de

desempeño y resultado de las la Secretaría y de la Secretaría de la
actividades de la Guardia Nacional; Defensa Nacional sobre el desempeño
y resultado de las actividades de la
Guardia Nacional;
[…] […]
XV. Coadyuvar con el Secretario en la XV. Coadyuvar con la persona titular de

elaboración del informe anual de la Secretaría en la elaboración del
actividades de la Guardia Nacional, y informe anual de actividades de la
Guardia Nacional;
[SIN CORRELATIVO] XVI. Elaborar los planes y programas

para:
a) El ingreso, formación, capacitación,

especialización y profesionalización del
personal de la Guardia Nacional en el
ámbito de los ejes de formación policial,
académico y axiológico, conforme a la
normatividad en materia de desarrollo
policial, y
b) La capacitación permanente del

personal de la Guardia Nacional, en el
uso de la fuerza, cadena de custodia y
respeto a los derechos humanos, y
XVI. Las demás que le confieran XVII. Las demás que le confieran
expresamente otras disposiciones expresamente otras disposiciones
normativas. normativas.
Artículo 17. En cada Coordinación Artículo 17. En cada Coordinación

Territorial habrá un Comisario General, Territorial habrá un Comisario General,
quien ejercerá su autoridad y dispondrá quien ejercerá su autoridad y dispondrá
de una Jefatura de Coordinación de una Jefatura de Coordinación
Policial y de los organismos necesarios Policial y de los organismos necesarios
para el desarrollo de sus funciones. para el desarrollo de sus funciones.
93
Los Coordinadores Territoriales tendrán Los Coordinadores Territoriales tendrán

bajo su autoridad a dos o más bajo su autoridad a dos o más
Coordinaciones Estatales. Coordinaciones Estatales.
[SIN CORRELATIVO] El Comisario General mantendrá

enlace con los Comandantes de Región
Militar y, en su caso, Naval, de su
adscripción a fin de facilitar una
adecuada colaboración para el
desempeño de las funciones de
seguridad pública, en el marco de sus
respectivas atribuciones.
Artículo 18. En cada Coordinación Artículo 18. En cada Coordinación

Estatal habrá un Comisario Jefe, quien Estatal habrá un Comisario Jefe, quien
ejercerá su autoridad en el ámbito ejercerá su autoridad en el ámbito
territorial de una entidad federativa. territorial de una entidad federativa.
Los Coordinadores Estatales tendrán Los Coordinadores Estatales tendrán
bajo su autoridad a dos o más bajo su autoridad a dos o más
Unidades. Unidades.
Las Coordinaciones Estatales Las Coordinaciones Estatales
dispondrán de una Jefatura de dispondrán de una Jefatura de
Coordinación Policial y de los Coordinación Policial y de los
organismos necesarios para el organismos necesarios para el
desarrollo de sus funciones. desarrollo de sus funciones.
El Comisario Jefe mantendrá enlace

[SIN CORRELATIVO] con los Comandantes de la Zona Militar
y, en su caso, Naval, de su adscripción
a fin de facilitar una adecuada
colaboración para el desempeño de las
funciones de seguridad pública, en el
marco de sus respectivas atribuciones.
Artículo 19. Las Coordinaciones de Artículo 19. Las Coordinaciones de

Unidad serán de Batallón, Compañía, Unidad serán de Batallón, Compañía,
Sección, Pelotón y Escuadra, conforme Sección, Pelotón y Escuadra, conforme
a las disposiciones siguientes: a las disposiciones siguientes:
I. El Batallón estará a cargo de un I. El Batallón estará a cargo de un

Comisario o Inspector General, tendrá Comisario o Inspector General, tendrá
bajo su mando a dos o más Compañías, bajo su mando a dos o más Compañías,
contará con una Jefatura de contará con una Jefatura de
Coordinación Policial y dispondrá de los Coordinación Policial y dispondrá de la
94
organismos necesarios para realizar estructura necesaria para realizar sus

sus funciones; funciones.
Asimismo, conforme a las instrucciones
[SIN CORRELATIVO] que reciba de la persona titular de la
Coordinación Estatal de la cual
dependa, la persona titular del Batallón
mantendrá enlace con su homólogo de
las Fuerzas Armadas en su adscripción
a fin de facilitar una adecuada
colaboración para el desempeño de las
funciones de seguridad pública, en el
marco de sus respectivas atribuciones;
[…] […]

tendrá la estructura orgánica que tendrá la estructura orgánica que
determine su Reglamento y contará al determine su Reglamento y contará al
menos con: menos con:
[…] […]
III. Las Coordinaciones Territoriales, III. Las Coordinaciones Territoriales y
Estatales y Regionales; Estatales;
[…] […]
VII. Los servicios técnicos y VII. Los servicios de investigación e
administrativos. inteligencia, técnicos y administrativos.

dispondrá de las unidades dispondrá de las unidades de servicios
especializadas que sean necesarias que sean necesarias para el
para el cumplimiento de sus cumplimiento de sus atribuciones, las
atribuciones, las cuales adoptarán la cuales adoptarán la organización que
organización que requieran sus requieran sus funciones.
funciones.
Asimismo, contará con la Unidad de Asimismo, contará con la Unidad de

Asuntos Internos cuyo titular será Asuntos Internos cuyo titular será
nombrado por el Presidente de la nombrado por el Presidente de la
República, contará con autonomía de República, contará con autonomía de
gestión y conocerá de las quejas y gestión y conocerá de las quejas y
denuncias, incluso anónimas, para denuncias, incluso anónimas, para
llevar a cabo actividades de vigilancia, llevar a cabo actividades de vigilancia,
inspección, supervisión e investigación inspección, supervisión e investigación
y las demás que determine el y las demás que determine el
Reglamento de la presente Ley. Reglamento de la presente Ley.
95
Artículo 23. La Jefatura General y las Artículo 23. La Jefatura General y las
Jefaturas de Coordinación Policial Jefaturas de Coordinación Policial
serán los órganos técnico-operativos, serán los órganos técnico-operativos,
colaboradores inmediatos del colaboradores inmediatos del
Comandante, así como de las Comandante, así como de las
Coordinaciones Territoriales, Estatales Coordinaciones Territoriales, Estatales
y de Batallón, respectivamente, a y de Batallón, respectivamente, a
quienes auxiliarán en la concepción, quienes auxiliarán en la concepción,
planeación y conducción de las planeación y conducción de las
atribuciones que cada uno de ellos atribuciones que cada uno de ellos
tenga asignadas, para transformar las tenga asignadas, para transformar las
decisiones en órdenes, directivas e decisiones en órdenes, directivas e
instrucciones y verificar su instrucciones y verificar su
cumplimiento. cumplimiento.
El Comandante expedirá los manuales El Comandante expedirá los manuales

de operaciones de la Jefatura General de operaciones de la Jefatura General
de Coordinación Policial y de las de Coordinación Policial y de las
Jefaturas de Coordinación Policial de Jefaturas de Coordinación Policial de
las Coordinaciones, los cuales serán las Coordinaciones, los cuales serán
aprobados por el Secretario. aprobados por la persona titular de la
Secretaría de la Defensa Nacional.
Artículo 25. Para ingresar a la Guardia Artículo 25. Para ingresar a la Guardia
Nacional se requiere: Nacional se requiere:
[…] […]
IX. En su caso, estar funcionalmente IX. En su caso, no desempeñar cargo o
separado de su institución armada de comisión dentro de las instituciones de
origen y quedar adscrito a la Guardia la Fuerza Armada permanente, ni de las
Nacional, sujeto a la disciplina, fuero policiales, y
civil y cadena de mando establecidos […]
en esta Ley, y
Artículo 26. La Carrera de Guardia Artículo 26. La Carrera de Guardia

Nacional se regulará conforme a lo Nacional se regulará conforme a lo
siguiente: siguiente:
[…] […]
V. Los periodos para realizar los V. Los periodos para realizar los
concursos para obtener un ascenso en concursos para obtener un ascenso en
la Guardia Nacional, así como los la Guardia Nacional, así como los
requisitos para participar en dichos requisitos para participar en dichos
concursos, serán determinados por el concursos, serán determinados por el
Consejo de Carrera de la Guardia Consejo de Carrera de la Guardia
Nacional;
96
Nacional, en coordinación con la

Secretaría de la Defensa Nacional;
VI. El Reglamento establecerá los

criterios para la promoción del personal VI. Los criterios que establezca el
de la Guardia Nacional, entre los cuales Reglamento para la promoción del
se deberá incluir, la antigüedad en el personal de la Guardia Nacional deberá
grado; tiempo de servicios prestados en incluir, entre otros, la antigüedad en el
la misma; resultados obtenidos en los grado; tiempo de servicios prestados en
exámenes de aptitud profesional y en la misma; resultados obtenidos en los
los programas de profesionalización; exámenes de aptitud profesional y en
salud y capacidad física; conducta y los programas de profesionalización;
méritos demostrados en el desempeño salud y capacidad física; conducta y
de sus funciones, las aptitudes de méritos demostrados en el desempeño
mando y liderazgo, así como la de sus funciones, las aptitudes de
evaluación del expediente al que se mando y liderazgo, así como la
refiere la fracción IX de este artículo; evaluación del expediente al que se
refiere la fracción IX de este artículo;
VII. El Reglamento establecerá el
régimen de estímulos para el personal VII. El régimen de estímulos para el
de la Guardia Nacional; personal de la Guardia Nacional, que
establezca el Reglamento;
VIII. El personal de la Guardia Nacional
podrá ser cambiado de adscripción, con VIII. El personal de la Guardia Nacional
base en las necesidades del servicio; podrá ser cambiado de adscripción, con
base en las necesidades del servicio.
En relación con los mandos, se
garantizará su rotación permanente
[…] para el cumplimiento de sus
atribuciones y obligaciones;
[…]
[SIN CORRELATIVO] Artículo 32 Bis. Para una adecuada

colaboración de las Fuerzas Armadas
con la Guardia Nacional en el
desempeño de las funciones de
seguridad pública que tiene a su cargo,
conforme a lo previsto en los artículos
17, 18 y 19, fracción I, de esta Ley, la
equivalencia jerárquica entre el
personal de la Guardia Nacional y de
las Fuerzas Armadas será la siguiente:
GUARDIA EJÉRCITO ARMADA
NACIONAL Y FUERZA
AÉREA
97
I. I. I. Almirantes:
Comisarios: Generales:
Almirante
Comisario General de
General División Vicealmirante
Comisario General de Contralmirante

Jefe Brigada o
General de
Comisario Ala
General
Brigadier o
General de
Grupo
II. II. Jefes: II. Capitanes:

Inspectores:
Coronel Capitán de
Inspector Navío
General Teniente
Coronel Capitán de
Inspector Fragata
Jefe Mayor
Capitán de
Inspector Corbeta
III. Oficiales: III. Oficiales: III. Oficiales:

Primer Capitán Teniente de
Subinspector primero Navío
Segundo Capitán Teniente de
Subinspector segundo Fragata
Oficial Teniente Teniente de
Corbeta
Suboficial Subteniente
Primer
Maestre/Guardia
Marina
98
IV. Escala IV. Clases: IV. Clases:

Básica:
Sargento Segundo
Agente primero Maestre
Mayor
Sargento Tercer Maestre
Agente segundo
Cabo
Subagente Cabo
Marinero
Guardia Soldado
Artículo 34. La conclusión del servicio Artículo 34. La conclusión del servicio
del personal de la Guardia Nacional es del personal de la Guardia Nacional es
la terminación de su nombramiento o la la terminación de su nombramiento o la
cesación de sus efectos legales por las cesación de sus efectos legales por las
siguientes causas: siguientes causas:
I. Separación, por incumplimiento a I. Separación, por incumplimiento a

cualquiera de los requisitos de cualquiera de los requisitos de
permanencia o cuando haya alcanzado permanencia o cuando haya alcanzado
la edad máxima correspondiente a su la edad máxima correspondiente a su
jerarquía, de acuerdo con las jerarquía, de acuerdo con las
disposiciones aplicables; disposiciones aplicables, o
II. Remoción, por incurrir en II. Derogada.

responsabilidad en el desempeño de
sus funciones o incumplimiento de sus
deberes, de conformidad con las
disposiciones relativas al régimen
disciplinario, o
III. Baja, por: III. Baja, por:

a) Renuncia; […]
b) Muerte o incapacidad permanente, o b) Muerte o incapacidad permanente;
c) Jubilación. c) Jubilación, o
d) Remoción, por incurrir en

responsabilidad en el desempeño de
sus funciones o incumplimiento de sus
deberes, de conformidad con las
disposiciones relativas al régimen
disciplinario.
[…] [...]
99
Artículo 39. La profesionalización del Artículo 39. La profesionalización del

personal de la Guardia Nacional se personal de la Guardia Nacional se
realizará a través de: realizará a través de:
[…] […]
III. Las instituciones de Educación III. Las instituciones de educación y los

Militar y Naval; así como de los Centros centros de adiestramiento de las
de Adiestramiento de las Fuerzas Fuerzas Armadas.
Armadas, en los términos de los […]
convenios de colaboración que para tal
efecto suscriba el Secretario con las
Secretarías de la Defensa Nacional y de
Marina, en lo relativo a la homologación
de educación y capacitación.
[…]
Artículo 57. El personal de la Guardia Artículo 57. El personal de la Guardia

Nacional deberá sujetar su conducta a Nacional deberá sujetar su conducta a
la observancia de las leyes, órdenes y la observancia de las leyes, órdenes y
jerarquías, a la obediencia a la jerarquías, a la obediencia a la
superioridad, así como al Código de superioridad, así como al Código de
Ética de la Guardia Nacional. Ética de la Guardia Nacional.
[SIN CORRELATIVO] Sin perjuicio de lo anterior, el personal

militar asignado a la Guardia Nacional
continuará sujeto a la jurisdicción militar
respecto de los delitos especificados en
el Libro Segundo del Código de Justicia
Militar que atenten contra la jerarquía y
la autoridad.
Artículo 86. La Coordinación Operativa Artículo 86. La Coordinación Operativa

Interinstitucional será de carácter Interinstitucional será de carácter
permanente y estará integrada por permanente y estará integrada por
representantes de las dependencias representantes de las dependencias
siguientes: siguientes:
[…] […]
Los representantes de las Secretarías Las personas representantes de las
serán designados por el Presidente de Secretarías serán designadas por la
la República; en el desempeño de sus persona titular de la Presidencia de la
funciones serán considerados en República.
igualdad de condiciones.
100
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos
Artículo 2/o BIS. El personal militar

[SIN CORRELATIVO] podrá efectuar operaciones de apoyo a
las instituciones de seguridad pública
en los términos que señale el marco
jurídico aplicable.
Artículo 138. El Activo, del Ejército y Artículo 138. El Activo del Ejército y
Fuerza Aérea, estará constituido por el Fuerza Aérea está constituido por el
personal militar que se encuentre: personal militar que se encuentre:
[…] […]
V. Sujeto a Proceso; y V. Sujeto a Proceso;
VI. Compurgando una Sentencia. VI. Compurgando una Sentencia, y
VII. Asignado, prestando sus servicios
en la Guardia Nacional.
Artículo 170. La baja es la separación Artículo 170. La baja es la separación

definitiva de los miembros del Ejército y definitiva de los miembros del Ejército y
Fuerza Aérea, del activo de dichas Fuerza Aérea, del activo de dichas
Instituciones y procederá por ministerio Instituciones y procederá por ministerio
de Ley o por Acuerdo del Secretario de de Ley o por Acuerdo del Secretario de
la Defensa Nacional en los siguientes la Defensa Nacional en los siguientes
casos: casos:
[…] […]
II. Procede por acuerdo del Secretario II. Procede por acuerdo del Secretario
de la Defensa Nacional: de la Defensa Nacional:
[…] […]
F. Por adquirir otra nacionalidad, y F. Por adquirir otra nacionalidad;
G. Para los Soldados y Cabos, por la G. Para los Soldados y Cabos, por la
rescisión del contrato de enganche o rescisión del contrato de enganche o
del de su renovación, otorgándoles la del de su renovación, otorgándoles la
garantía de audiencia por quince días garantía de audiencia por quince días
hábiles en los términos del Reglamento hábiles en los términos del Reglamento
de Reclutamiento de Personal para el de Reclutamiento de Personal para el
Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos. Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y
Sin correlativo
H. Para el personal de Tropa y de los
militares de la clase de Auxiliares
asignado a la Guardia Nacional, por
remoción, previo otorgamiento de
[…] garantía de audiencia.
[…]
101
Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos

Artículo 1. La presente Ley regula los Artículo 1. La presente Ley regula los
ascensos y las recompensas de los ascensos y las recompensas de los
militares pertenecientes al Ejército y militares pertenecientes al Ejército y
Fuerza Aérea Mexicanos y su Fuerza Aérea Mexicanos y su
aplicación corresponderá al Presidente aplicación corresponderá al Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos y a la de los Estados Unidos Mexicanos y a la
Secretaría de la Defensa Nacional. Secretaría de la Defensa Nacional.
[SIN CORRELATIVO] Asimismo, es aplicable al personal de

las citadas Fuerzas Armadas que se
encuentre asignado en la Guardia
Nacional, homologándosele el tiempo
de servicios en esta situación como
tiempo en unidades del Ejército y
unidades de vuelo de la Fuerza Aérea.
Artículos transitorios del Decreto impugnado

Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El personal naval que fue asignado a la Guardia Nacional en

cumplimiento del Acuerdo por el que se establecen los elementos de la Policía
Federal, Policía Militar y de la Policía Naval que integrarán la Guardia Nacional,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de junio de 2019, que solicite
formar parte de dicha institución de seguridad pública o que, transcurridos sesenta
días naturales de la entrada en vigor del presente Decreto, no solicite su
reasignación a la Fuerza Armada de origen se le cancelará el documento que
legalmente acredite el grado jerárquico con que cuente y se le expedirá uno nuevo
con el grado equivalente que corresponda dentro de la Policía Militar, cesando de
prestar servicios en la Armada para pasar a prestarlos en el Ejército y Fuerza
Aérea Mexicanos.
Al personal naval reclutado para conformar la Guardia Nacional se le cancelará el
documento que legalmente acredite el grado jerárquico con que cuente y se le
expedirá uno nuevo con el grado equivalente que corresponda dentro de la Policía
Militar en el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos. La Secretaría de Marina
transferirá las plazas correspondientes, en términos de las disposiciones
aplicables.
En todo caso, al personal a que se refiere esta disposición le serán respetados su
antigüedad, derechos y beneficios adquiridos.
Tercero. En tanto no exista personal con formación de Guardia Nacional con

grado de Comisario General en activo, la persona titular de la Comandancia de la
Guardia Nacional será designada por la persona titular de la Presidencia de la
102
República a propuesta de la persona titular de la Secretaría de la Defensa

Nacional.
Cuarto. El personal militar que actualmente integra la Guardia Nacional

continuará en esa situación bajo el mando de la persona Comandante de dicha
institución de seguridad pública.
Quinto. La Secretaría de Marina transferirá a la Secretaría de la Defensa Nacional

los recursos financieros y presupuestarios que correspondan en el presente
ejercicio fiscal para cubrir las erogaciones por concepto de servicios personales
respecto del personal naval que se transfiera a la Guardia Nacional, conforme a
lo señalado en los párrafos primero y segundo del transitorio segundo del
presente Decreto.
Sexto. La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana:

I. Coordinará con la Secretaría de la Defensa Nacional la homologación del
adiestramiento especializado, considerando la Estrategia Nacional de Seguridad
Pública;
II. Transferirá a la Secretaría de la Defensa Nacional, dentro de un plazo de

sesenta días naturales, los recursos presupuestarios y financieros que
correspondan para cubrir las erogaciones por concepto de servicios personales y
gastos de operación de la Guardia Nacional, así como los recursos materiales
destinados a su operación, con excepción de aquéllos requeridos para el personal
que seguirá bajo la adscripción de la Secretaría de Seguridad y Protección
Ciudadana. Asimismo, destinará dichos recursos a la Secretaría de la Defensa
Nacional conforme vayan quedando vacantes las plazas;
III. Dispondrá que el personal procedente de la extinta Policía Federal cese de

prestar sus servicios en la Guardia Nacional, por lo que seguirá bajo su
adscripción, conservando sus derechos laborales adquiridos. El personal que
pertenezca a los organismos especializados de la Guardia Nacional continuará
prestando sus servicios en dicha institución de seguridad pública de manera
temporal, conforme a los convenios de colaboración que para tal efecto se
formalicen entre las Secretarías de Defensa Nacional y del ramo de seguridad
pública, y
IV. Relevará gradualmente al personal que integra la Coordinación de

Administración y Finanzas de la Guardia Nacional, por aquél que proponga la
persona Comandante de esa institución. El personal relevado mantendrá su
adscripción a la propia dependencia.
Séptimo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público en uso de sus atribuciones:
103
I. Observará lo señalado en el tercero transitorio del Presupuesto de Egresos de

la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022, para dar cumplimiento a lo previsto en
el presente Decreto;
II. Realizará las acciones que correspondan para que la Secretaría de la Defensa
Nacional cuente con los recursos presupuestarios para cubrir las vacantes a que
se refiere la fracción II del artículo sexto transitorio del presente Decreto.
Conforme el personal naval sea reasignado a la Secretaría de Marina en términos
del segundo transitorio del presente Decreto, la Secretaría de la Defensa Nacional
solicitará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que realice las acciones
necesarias, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables, para contar con
los recursos presupuestarios y las plazas correspondientes para dar cumplimiento
con lo establecido en el presente Decreto.
Octavo. Las Secretarías de Seguridad y Protección Ciudadana, de la Defensa

Nacional y de Marina son responsables de la instrumentación del presente
Decreto. Las erogaciones que se generen con motivo de la entrada en vigor del
presente Decreto se realizarán con cargo a los presupuestos aprobados de la
Secretaría de la Defensa Nacional, de la Secretaría de Marina y de la Secretaría
de Seguridad y Protección Ciudadana para el presente ejercicio fiscal, por lo que
no se autorizarán recursos adicionales para tales efectos, lo anterior, con
independencia de lo señalado en los transitorios quinto y sexto, fracción II, del
presente Decreto.
Noveno. A partir de la entrada en vigor de este Decreto, se derogan todas las

disposiciones que se opongan a su contenido, comprendidas en leyes
secundarias, reglamentos, acuerdos y cualquier otra de carácter administrativo.
150. El Decreto impugnado, como es posible apreciar, abarca reformas a distintos

ordenamientos y, en sí mismas, diversas. Tal como fue planteado en la
Iniciativa del Ejecutivo federal por el que se reforman diversas disposiciones
legales en materia de Guardia Nacional, se pretendió, como eje principal,
trasladar el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional a la
Secretaría de la Defensa Nacional. Este traslado vino, colateralmente
acompañado de un reajuste de facultes a cargo de la Secretaría de Seguridad
y Protección Ciudadana, que mantenía previamente el control de la institución
policiaca. Sin embargo, las adecuaciones normativas se sitúan en un
espectro más difuso e incluyen cambios en la estructura orgánica interna y
104
en las funciones de la propia Guardia Nacional, así como en el régimen del

personal naval y militar que le fue asignado.
151. En virtud de la complejidad advertida, para fines del presente análisis, se

agrupará a los artículos impugnados bajo índices temáticos. Así, este Tribunal
Pleno coincide con la accionante en considerar que el conjunto de reformas
impugnado constituye un sistema normativo cuyo objetivo principal es
reajustar el engranaje competencial en torno a la Guardia Nacional para
trasladar el control operativo y administrativo a la Secretaría de la Defensa
Nacional; sin embargo, este engranaje es complejo y requiere un análisis
pormenorizado de los subsistemas que lo integran.
A. Traslado de facultades de mando y cambio de adscripción

de la Guardia Nacional (de la Secretaría de Seguridad y
Protección Ciudadana a la Secretaría de la Defensa Nacional )
A. Traslado de facultades de mando y cambio de adscripción
Ordenamiento Artículos Sentido de la propuesta

analizado impugnados
que se analizan
105
LEY ORGÁNICA Artículo 29, Declarar la invalidez del artículo

DE LA fracción IV. 29, fracción IV, en la porción
ADMINISTRACIÓN normativa “y ejercer el control
PÚBLICA operativo y administrativo de la
FEDERAL Guardia Nacional, conforme a la
Estrategia Nacional de Seguridad
Pública que defina la Secretaría
de Seguridad y Protección
Ciudadana;”
Reconocer la validez del artículo

29, fracción IV, salvo en la porción
señalada.
Artículo 29, Reconocer la validez del artículo

fracción XVI. 29, fracción XVI.
Artículo 30 Bis, Reconocer la validez del artículo

fracciones I, II, 30 Bis, fracciones I, II, III, XXV,
III, XXV, XXVI y XXVI y XXVII.
XXVII.
LEY DE LA Artículo 12 Declarar la invalidez del artículo

GUARDIA 12, fracción I, en la porción
NACIONAL normativa “de la Defensa
Nacional”.

12, salvo en la porción referida.
Artículo 13 Reconocer la validez del artículo

13.
Artículo 13 Bis Declarar la invalidez del artículo

13 Bis en la porción normativa “de
la Defensa Nacional”.
Reconocer la validez del artículo,

salvo por la porción señalada.
106
Artículo 23, Declarar la invalidez de la porción

párrafo normativa “de la Defensa
segundo. Nacional” del artículo 23, segundo
párrafo.

23, párrafo segundo, salvo la
porción normativa señalada.
Decreto Artículo sexto Declarar la invalidez del artículo

impugnado transitorio sexto transitorio.
Artículo Declarar la invalidez del artículo

séptimo séptimo transitorio.
transitorio
152. Este Alto Tribunal ha sido enfático en sostener que el Poder Legislativo
cuenta con amplia libertad configurativa para realizar cambios orgánicos en
la Administración Pública Federal. Por ejemplo, al resolver la acción de
inconstitucionalidad 115/2018 y sus acumuladas, el Tribunal Pleno analizó
diversas reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Ahí concluyó que, en virtud del artículo 90, en relación con el 89, ambos de
la Constitución Federal, el Congreso cuenta con amplia libertad configurativa
para distribuir los negocios del orden administrativo de la Federación que
están a cargo de las Secretarías de Estado.94
94
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 115/2018 y sus acumuladas 116/2018, 117/2018,
119/2018 y 120/2018, promovida por diversos senadores integrantes de la Sexagésima
Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión, por el partido político Movimiento Ciudadano
y por diversos Diputados integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de
la Unión, demandando la invalidez de diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, reformada mediante decretos publicados en el DOF de 30
de noviembre de 2018, resuelta por el Tribunal Pleno el 23 de mayo de 2022.
107
153. En ese precedente, y con motivo del análisis de la redistribución de

competencias en materia de seguridad nacional a favor de la Secretaría de
Seguridad y Protección Ciudadana, se reiteró que, con el fin de no vulnerar
la libertad política del legislador, en campos como la organización
administrativa del Estado, el juzgador constitucional no podría emprender un
control demasiado estricto, pues con éste se correría el peligro de sustituir la
función de los legisladores a quienes corresponde analizar la necesidad de
este tipo de políticas.95
154. Adicional a esta libertad de configuración genérica para distribuir los negocios
del orden administrativo, tratándose de la regulación de la Guardia Nacional,
como quedó asentado previamente, el Congreso de la Unión está
específicamente facultado para expedir leyes que la organicen.
155. Ahora bien, la libertad configurativa se ve reducida cuando existen

lineamientos específicos en el texto constitucional.96 En el caso, como
también quedó ampliamente explorado en el capítulo previo, el artículo 21
constitucional fue reformado el 26 de marzo de 2019 para instaurar una nueva
Guardia Nacional, como institución policiaca civil al servicio de la Federación.
Expresamente, en su párrafo once se fijó como directriz para el legislador:
Artículo 21. […]
La ley determinará la estructura orgánica y de dirección de la Guardia

Nacional, que estará adscrita a la secretaría del ramo de seguridad
pública, que formulará la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, los
respectivos programas, políticas y acciones.97
95
Ídem, párrafos 173 a 178.
96
Ídem, párrafo 174.
97
En corolario de lo anterior, la facultad legislativa del Congreso de la Unión quedó
plasmada en los siguientes términos:
108
156. De esta disposición se extrae que la adscripción de la Guardia Nacional

corresponde a la Secretaría del ramo de la seguridad pública, que en el caso
es la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana. 98 Esta
adscripción no podría ser interpretada, simplemente, como una cuestión de
forma. Del recuento del proceso de reforma constitucional se desprende,
como observamos, una clara intención por dotar a la Secretaría del ramo de
la seguridad pública del pleno control de la institución policial.
157. Es importante recordar en este punto que, a lo largo de dicho proceso, se

discutió una propuesta que incluía dividir entre la Secretaría de Defensa y la
de seguridad pública el control de la Guardia Nacional. El órgano
reformador se decantó por una adscripción total a esta última. Tan es
así que la última parte del párrafo constitucional analizado establece que a
esta Secretaría corresponderá, no solamente la adscripción de la Guardia
Nacional, sino que formular sus programas, políticas y acciones.
158. El órgano reformador fijó la intención de que la Guardia Nacional dependiera

de la Secretaría de Seguridad Pública para garantizar que tuviera un mando
civil y, en general, para asegurarle este carácter a la institución creada.
159. A la par de este consenso expreso y claro, el órgano reformador previó, en el

régimen transitorio, la posible intervención de la Secretaría de Defensa,
acotándola de manera significativa respecto de las diferentes versiones del
proyecto discutidas a lo largo de dicho proceso. En ese sentido, conviene
Artículo 73.
[…]
XXIII. Para expedir leyes que, con respeto a los derechos humanos, establezcan las bases
de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; organicen
la Guardia Nacional y las demás instituciones de seguridad pública en materia federal, de
conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución, […].
98
Cfr. Artículo 30 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
109
traer a cuenta no sólo el texto del artículo 21 constitucional, sino que el

artículo sexto transitorio del Decreto por el que se crea la Guardia Nacional,
al que se añade énfasis:
Sexto. Durante el periodo a que se refiere el artículo anterior, para la

conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional, las secretarías de los
ramos de Defensa Nacional y de Marina participarán, conforme a la ley, con
la del ramo de seguridad, para el establecimiento de su estructura jerárquica,
sus regímenes de disciplina, de cumplimiento de responsabilidades y tareas,
y de servicios, así como para la instrumentación de las normas de ingreso,
educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones, que
podrán estar homologados en lo conducente, a las disposiciones aplicables en
el ámbito de la Fuerza Armada permanente.
160. Del artículo transcrito se extrae que el órgano reformador permitió -por un
plazo máximo fijo- que la ley determinara las formas en las que las
Secretarías de los ramos de Defensa Nacional y de Marina participarían con
la del ramo de seguridad para el establecimiento de normas relacionadas
con la jerarquía y la disciplina interna de la Guardia Nacional, así como la
instrumentación de normas relacionadas con el ingreso, la educación, la
profesionalización, los ascensos y las prestaciones.
161. Esta habilitación transitoria no altera, ni tiene por objeto menguar, lo dispuesto
por el artículo 21 constitucional respecto de: a) la adscripción de la Guardia
Nacional a la Secretaría del ramo de la seguridad pública; y de b) la facultad
de esta última para formular los programas, las políticas y las acciones de la
Guardia Nacional. Apegándose a sus términos, el artículo sexto transitorio
permite una participación de las Secretaría del ramo de la defensa y de la
Marina para el establecimiento de normas que estructuren cuestiones
internas de la Guardia Nacional (como sus regímenes de disciplina) y la
instrumentación de normas relacionadas con el desarrollo profesional de los
guardias nacionales.
110
162. Este transitorio no podría ser leído por este Alto Tribunal en términos
expansivos pues, como se reitera, el artículo 21 es claro y contundente.
Además, el proceso legislativo que llevó a la citada reforma constitucional da
cuenta de que el papel de las Secretarías del ramo de la Defensa y de la
Marina no quedó a la suerte ni a disposición del legislador ordinario: fue un
punto toral de discusión en la agenda constitucional.
163. A través de extensos ejercicios deliberativos se decidió, entonces, que para

que la Guardia Nacional fuera un ente completamente civil, estas Secretarías
no podrían mantener un control sobre dicha institución policial. Prueba de lo
anterior es que se decidió eliminar, durante el proceso legislativo, la
existencia de una Junta de Jefes de Estado Mayor compuesta por
integrantes de estas dos Secretarías al mando de la Guardia, por un lado. Por
otro lado, fue también esta consideración que llevó a eliminar el reparto
de funciones entre la dependencia del ramo de la seguridad y la del ramo
de la defensa, para dejar todo el mando en la primera de ellas. Finalmente,
fue ese entendido el que llevó a incorporar el artículo sexto transitorio en el
que se admite, ya no la disposición directa por parte de la Secretaría de la
Defensa Nacional para homologar la estructura interna de la Guardia
Nacional a la que se aplica en el ámbito de la Fuerza Armada permanente,
sino que su participación para el establecimiento y la instrumentación de
normas en ese ámbito, con apego a lo dispuesto por la ley y dentro un plazo
perentorio.
164. A la luz de lo expuesto hasta el momento, es menester analizar las

disposiciones del Decreto impugnado que tienen por objeto trasladar el
mando operativo y administrativo, así como la adscripción de la Guardia
Nacional, desde la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana hasta la
111
Secretaría de la Defensa Nacional, y determinar si estos traslados resultan o

no acordes con el parámetro normativo expuesto.
LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
Artículo 29. A la Secretaría de la Defensa Nacional, corresponde el despacho de

los siguientes asuntos:
[…]
IV.- Manejar el activo del Ejército y la Fuerza Aérea, y ejercer el control operativo
y administrativo de la Guardia Nacional, conforme a la Estrategia Nacional de
Seguridad Pública que defina la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana;
[...]
XVI.- Intervenir en la expedición de licencias para la portación de armas de fuego,
con objeto de que no se incluya las armas prohibidas expresamente por la ley y
aquellas que la Nación reserve para el uso exclusivo del Ejército, Fuerza Aérea y
Armada Mexicanos, así como vigilar y expedir permisos para el comercio,
transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos,
agresivos químicos, artificios y material estratégico;
[...]
Artículo 30 Bis. A la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

corresponde el despacho de los asuntos siguientes:
I. Formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública y la propuesta de
Programa Nacional de Seguridad Pública, y ejecutar, en el marco de sus
atribuciones, las políticas, programas y acciones, así como el programa sectorial
correspondiente, con el fin de coadyuvar a la prevención del delito; proteger a la
población ante todo tipo de amenazas y riesgos, con plena sujeción a los
derechos humanos y libertades fundamentales; salvaguardar la integridad y los
derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz
públicos.
Asimismo, proponer al Ejecutivo Federal la política criminal y las medidas que
garanticen la congruencia de ésta entre las dependencias de la Administración
Pública Federal;
II. Coordinar el gabinete de seguridad del Gobierno Federal y proponer acciones

tendientes a asegurar la coordinación entre la Federación, la Ciudad de México,
los estados y los municipios en el ámbito del Sistema Nacional de Seguridad
Pública; proponer al Consejo Nacional de Seguridad Pública las políticas y
lineamientos en materia de carrera policial, el Programa Rector para la
Profesionalización Policial, los criterios para establecer academias e institutos
para ello, el desarrollo de programas de coordinación académica y los
lineamientos para la aplicación de los procedimientos en materia del régimen
112
disciplinario policial; participar, de acuerdo con la ley de la materia, de planes y

programas de profesionalización para las instituciones policiales; coordinar las
acciones para la vigilancia y protección de las instalaciones estratégicas, en
términos de ley;
III. Organizar, dirigir y supervisar las instituciones de seguridad pública bajo su

adscripción, con plena sujeción a los derechos humanos y libertades
fundamentales, en coordinación con las dependencias competentes y conforme
a las disposiciones jurídicas aplicables;
[…]
XXV. Recibir las solicitudes de indulto y amnistía formuladas en el ámbito de

competencia del Ejecutivo Federal, con excepción de los delitos del orden militar.
Asimismo, promover el reconocimiento de inocencia o anulación de sentencia en
los casos previstos en el Título XIII del Código Nacional de Procedimientos
Penales;
XXVI. Prestar servicios de protección, custodia, vigilancia y seguridad de

personas, bienes e instalaciones, a las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, así como a los órganos de carácter federal de los
Poderes Legislativo y Judicial, organismos constitucionalmente autónomos y
demás instituciones públicas que así lo soliciten. Quedan exceptuadas de la
presente disposición las instalaciones consideradas estratégicas por la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes expedidas por
el Congreso de la Unión.
Asimismo, podrá prestar dichos servicios a personas físicas o morales cuando se
requiera preservar la seguridad de bienes nacionales, de actividades
concesionadas o permisionadas por el Estado, u otras que por su condición,
relevancia o trascendencia contribuyan al desarrollo nacional, así como a
representaciones de gobiernos extranjeros en territorio nacional.
Los entes públicos o privados que soliciten los servicios deben cubrir el pago
autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por concepto de
contraprestación, y
XXVII. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
LEY DE LA GUARDIA NACIONAL
Artículo 12. La Guardia Nacional realizará sus operaciones mediante una

estructura que se integrará por las personas titulares de los siguientes niveles de
mando:
113
I. Secretaría de la Defensa Nacional;

II. Comandancia;
III. Coordinación Territorial;
IV. Coordinación Estatal, y
V. Coordinación de Unidad.
Para la designación de las personas titulares de la Comandancia y de las
coordinaciones, previstas en las fracciones II, III, IV y V del presente artículo, se
deberá tomar en cuenta que hayan cumplido con la escala jerárquica establecida,
así como contar con los años de servicio que señale el Reglamento.
Artículo 13. A la persona titular de la Secretaría le corresponden las facultades

siguientes:
I. Formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, en lo aplicable a la

Guardia Nacional, en colaboración con la Secretaría de la Defensa Nacional;
II. Expedir el nombramiento del personal de la Guardia Nacional en los cargos

administrativos a que se refiere la fracción VI del artículo 21 de la presente Ley, a
propuesta de la Comandancia;
III. Derogada.
IV. Formular las políticas, programas y acciones que se deriven de la Estrategia

Nacional de Seguridad Pública aplicables a la Guardia Nacional;
V. Derogada.
VI. Derogada.
VII. Derogada.
VIII. Proponer a la persona titular del Poder Ejecutivo Federal el informe anual de
las actividades de la Guardia Nacional;
IX. Nombrar a las personas titulares de las Coordinaciones Territoriales, Estatales

y de las Unidades especiales, a propuesta de la persona titular de la
Comandancia;
[…]
Artículo 13 Bis. A la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional le

corresponden las facultades siguientes:
114
I. Ejercer el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional, en el marco

de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, y cuando la persona titular del
Ejecutivo Federal disponga de su intervención para el auxilio de la Fuerza Armada
permanente en el ejercicio de sus misiones;
II. Expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicio al

público de la Guardia Nacional;
III. Elaborar los programas operativos y estrategias de la Guardia Nacional;
IV. Autorizar los planes y programas a que se refiere el artículo 15, fracción XVI
de esta Ley;
V. Organizar la distribución territorial de la Guardia Nacional;
VI. Proponer adecuaciones a la estructura orgánica de la Guardia Nacional, y
VII. Las demás establecidas en esta Ley y otras disposiciones jurídicas aplicables
Artículo 23. La Jefatura General y las Jefaturas de Coordinación Policial serán

los órganos técnico-operativos, colaboradores inmediatos del Comandante, así
como de las Coordinaciones Territoriales, Estatales y de Batallón,
respectivamente, a quienes auxiliarán en la concepción, planeación y conducción
de las atribuciones que cada uno de ellos tenga asignadas, para transformar las
decisiones en órdenes, directivas e instrucciones y verificar su cumplimiento.
El Comandante expedirá los manuales de operaciones de la Jefatura General de

Coordinación Policial y de las Jefaturas de Coordinación Policial de las
Coordinaciones, los cuales serán aprobados por la persona titular de la Secretaría
de la Defensa Nacional.
DECRETO IMPUGNADO
(ARTÍCULOS TRANSITORIOS)
I. Coordinará con la Secretaría de la Defensa Nacional la homologación del

adiestramiento especializado, considerando la Estrategia Nacional de Seguridad
Pública;
II. Transferirá a la Secretaría de la Defensa Nacional, dentro de un plazo de

sesenta días naturales, los recursos presupuestarios y financieros que
correspondan para cubrir las erogaciones por concepto de servicios personales y
gastos de operación de la Guardia Nacional, así como los recursos materiales
115
destinados a su operación, con excepción de aquéllos requeridos para el personal

que seguirá bajo la adscripción de la Secretaría de Seguridad y Protección
Ciudadana. Asimismo, destinará dichos recursos a la Secretaría de la Defensa
Nacional conforme vayan quedando vacantes las plazas;
III. Dispondrá que el personal procedente de la extinta Policía Federal cese de

prestar sus servicios en la Guardia Nacional, por lo que seguirá bajo su
adscripción, conservando sus derechos laborales adquiridos. El personal que
pertenezca a los organismos especializados de la Guardia Nacional continuará
prestando sus servicios en dicha institución de seguridad pública de manera
temporal, conforme a los convenios de colaboración que para tal efecto se
formalicen entre las Secretarías de Defensa Nacional y del ramo de seguridad
pública, y
IV. Relevará gradualmente al personal que integra la Coordinación de

Administración y Finanzas de la Guardia Nacional, por aquél que proponga la
persona Comandante de esa institución. El personal relevado mantendrá su
adscripción a la propia dependencia.
Séptimo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público en uso de sus atribuciones:
I. Observará lo señalado en el tercero transitorio del Presupuesto de Egresos de

la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022, para dar cumplimiento a lo previsto en
el presente Decreto;
II. Realizará las acciones que correspondan para que la Secretaría de la Defensa
Nacional cuente con los recursos presupuestarios para cubrir las vacantes a que
se refiere la fracción II del artículo sexto transitorio del presente Decreto.
Conforme el personal naval sea reasignado a la Secretaría de Marina en términos

del segundo transitorio del presente Decreto, la Secretaría de la Defensa Nacional
solicitará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que realice las acciones
necesarias, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables, para contar con
los recursos presupuestarios y las plazas correspondientes para dar cumplimiento
con lo establecido en el presente Decreto.
165. De la transcripción se desprende que, en cuanto a la LOAPF, la reforma

impugnada, por un lado, modifica dos facultades a la Secretaría de la Defensa
Nacional (artículo 29). La primera facultad adicionada consiste en ejercer el
control operativo y administrativo de la Guardia Nacional, conforme a la
116
Estrategia Nacional de Seguridad Pública que defina la Secretaría de

Seguridad y Protección Ciudadana (artículo 29, fracción IV).
166. La segunda modificación consiste en suprimir, en relación con la Guardia

Nacional, su facultad para expedir licencias para la portación de armas de
fuego (artículo 29, fracción XVI).
167. Por otro lado, reforma el artículo 30 Bis, relativo a las facultades con las que
cuenta la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y se le habilita a:
- Formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública y la propuesta

de Programa Nacional de Seguridad Pública, así como de la política
criminal (fracción I);
- Coordinar el gabinete de seguridad del Gobierno Federal (fracción II);
- Organizar, dirigir y supervisar a las instituciones de seguridad pública
bajo su adscripción (fracción III);
- Recibir las solicitudes de indulto y amnistía (fracción XXV)
- Prestar servicios de protección, custodia, vigilancia y seguridad de
personas, bienes e instalaciones (fracción XXVI)
168. Por su parte, en su artículo 12, la LGN reforma la estructura jerárquica de la

Guardia Nacional para situar, en el nivel más alto de mando, al Secretario
de la Defensa Nacional (fracción I), siendo antes la persona titular de la
Secretaría de Seguridad y Protección ciudadana.
169. En su artículo 13, la LGN impugnada deroga y reforma las facultades de la

persona titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, y, en
contrapartida, adiciona un artículo 13 bis, para transferir parte de éstas a la
persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional. Para fines
expositivos, se presenta la siguiente tabla comparativa
117
Artículo 13 Previo a la Artículo 13 impugnado Artículo 13 Bis

reforma impugnado
Artículo 13. Artículo 13. A la persona Artículo 13 Bis. A la

Corresponden al titular de la Secretaría le persona titular de la
Secretario las facultades corresponden las Secretaría de la Defensa
siguientes: facultades siguientes: Nacional le corresponden
las facultades siguientes:
I. Organizar, dirigir y I. Formular la Estrategia I. Ejercer el control

supervisar bajo su Nacional de Seguridad operativo y administrativo
adscripción a la Guardia Pública, en lo aplicable a de la Guardia Nacional,
Nacional. la Guardia Nacional, en en el marco de la
colaboración con la Estrategia Nacional de
II. Designar y relevar al Secretaría de la Defensa Seguridad Pública, y
personal de la Guardia Nacional; cuando la persona titular
Nacional en los cargos del Ejecutivo Federal
administrativos a que se disponga de su
refiere la fracción VI del intervención para el
artículo 21 de la presente auxilio de la Fuerza
Ley; Armada permanente en el
ejercicio de sus misiones;
III. Expedir los manuales II. Expedir el II. Expedir los manuales
de organización, de nombramiento del de organización, de
procedimientos y de personal de la Guardia procedimientos y de
servicio al público de la Nacional en los cargos servicio al público de la
Guardia Nacional; administrativos a que se Guardia Nacional;
refiere la fracción VI del
artículo 21 de la presente
Ley, a propuesta de la
Comandancia;
IV. Elaborar los III. Derogada. III. Elaborar los

programas operativos, programas operativos y
políticas, estrategias y estrategias de la Guardia
acciones de la Guardia Nacional;
Nacional;
V. Elaborar los planes y IV. Formular las políticas, IV. Autorizar los planes y
programas para: programas y acciones programas a que se
a) La formación, que se deriven de la refiere el artículo 15,
capacitación, Estrategia Nacional de fracción XVI de esta Ley;
especialización y Seguridad Pública
118
profesionalización del aplicables a la Guardia

personal de la Guardia Nacional;
Nacional en el ámbito de
los ejes de formación
policial, académico y
axiológico, y
b) La capacitación
permanente del personal
de la Guardia Nacional,
en el uso de la fuerza,
cadena de custodia y
respeto a los derechos
humanos;
VI. Autorizar la V. Derogada. V. Organizar la

distribución territorial de distribución territorial de
la Guardia Nacional; la Guardia Nacional;
VI. Derogada.
VII. Autorizar la creación VI. Proponer
de organismos de la adecuaciones a la
Guardia Nacional; VII. Derogada. estructura orgánica de la
Guardia Nacional, y
VIII. Proponer al titular del VIII. Proponer a la VII. Las demás

Poder Ejecutivo Federal persona titular del Poder establecidas en esta Ley
el informe anual de las Ejecutivo Federal el y otras disposiciones
actividades de la Guardia informe anual de las jurídicas aplicables
Nacional; actividades de la Guardia
Nacional;
IX. Nombrar a las IX. Nombrar a las

personas titulares de las personas titulares de las
coordinaciones Coordinaciones
territoriales, estatales y Territoriales, Estatales y
de las unidades de las Unidades
especiales; especiales, a propuesta
de la persona titular de la
Comandancia;
[…] […]
119
170. Como se desprende de la comparación realizada, en el artículo 13 bis

impugnado, la LGN impugnada deja a la persona titular de la Secretaría de
la Defensa Nacional las siguientes facultades de mando y dirección sobre
la Guardia Nacional: 1) su control operativo y administrativo (fracción I); 2)
la expedición de sus manuales de organización, de procedimientos y de
servicio al público (fracción II); 3) la elaboración de sus programas operativos
y estrategias (fracción IV); 4) la autorización final de todos sus planes y
programas, ahora elaborados por la persona titular de la Comandancia
(fracción V) y 5) la organización de su distribución territorial.
171. Por su parte, en el artículo 13 impugnado, la LGN elimina las facultades con
las que contaba a persona titular de la Secretaría de Seguridad y Protección
Ciudadana para: 1) organizar, dirigir y supervisar bajo su adscripción a la
Guardia Nacional; 2) expedir sus manuales de organización y de
procedimientos; 3) elaborar los planes y programas para su formación y
capacitación; 4) autorizar su distribución territorial y 5) autorizar la creación
de organismos en su interior.
172. En lugar de estas facultades de mando y decisión, la persona titular de la

Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana cuenta ahora con facultades
para formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, debiendo hacerlo
“en colaboración con la Secretaría de la Defensa Nacional” en lo aplicable a
la Guardia Nacional (fracción I), así como para formular políticas, programas
y acciones que deriven de esta Estrategia (fracción IV). Por el resto, conserva
facultades de nombramiento de una parte del personal de la Guardia
Nacional, pero queda sujeto a realizarlas “a propuesta de la persona titular de
la Comandancia” (fracciones II y IX).
120
173. En estrecha relación con este traslado en las facultades de mando y decisión,
el artículo 23, párrafo segundo, de la LGN establece que los manuales de
operaciones de las Jefaturas Generales de Coordinación Policial (los órganos
técnico-operativos de apoyo inmediato a las Comandancias y a las
Coordinaciones) serán expedidos por la Comandancia y aprobados por la
persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional, siendo que, en el
texto previo a la reforma, esta aprobación correspondía a la Secretaría del
ramo de la seguridad pública.
174. Finalmente, el artículo sexto transitorio de la reforma impugnada consolida

la transferencia presupuestaria. Éste dispone, en su fracción II, que la
Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana transferirá “los recursos
presupuestarios y financieros que correspondan para cubrir las
erogaciones por concepto de servicios personales y gastos de
operación de la Guardia Nacional, así como los recursos materiales
destinados a su operación”.
175. El artículo referido es claro en enfatizar que la única excepción de la

transferencia es el “personal procedente de la extinta Policía Federal” que
cesará de prestar sus servicios en la Guardia Nacional, y por esta razón, ese
personal será el único que, de manera permanente, “seguirá bajo su
adscripción” (fracción II). De manera temporal, y de acuerdo con convenios
de colaboración que formalicen con la Secretaría de la Defensa
Nacional, el personal de los organismos especializados de la Guardia
Nacional podrá seguir prestando sus servicios en la Secretaría del ramo de
la seguridad pública.
176. En estrecha relación, y dependencia con el anterior, el artículo séptimo

transitorio¸ en su primer párrafo¸ faculta a la Secretaría de Hacienda y
121
Crédito Público para que, en uso de sus atribuciones, realice las acciones
que correspondan a proveer de recursos a la Secretaría de la Defensa
Nacional para cubrir las vacantes previstas en el artículo transitorio
previo (fracción II) y observe lo señalado en el tercer transitorio del
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2022 (en
adelante, “PEF 2022”) (fracción I), es decir, el tratamiento que deben de
recibir las dependencias, unidades o entidades que se encuentran en
proceso de readscripción. Este mismo artículo, en su segundo párrafo,
dispone que los recursos presupuestarios y las plazas que se requieran para
dar cumplimiento al Decreto impugnado, deben de ser solicitadas por la
Secretaría de la Defensa Nacional a la de Hacienda y Crédito Público
177. De esta forma, este Tribunal Pleno advierte que la reforma, en las
disposiciones hasta aquí analizadas, tiene por objeto transferir a la
Secretaría de la Defensa Nacional el cúmulo de facultades orgánicas,
administrativas, presupuestales y directivas de la Guardia Nacional que
antes correspondían a la Secretaría del ramo de la seguridad pública.
178. El traslado de la dependencia del ramo de la seguridad pública hacia la del

ramo de la defensa se hace en un plano presupuestal y de recursos
humanos a través del artículo sexto transitorio y del sexto transitorio en su
primer párrafo.
179. También, se hace en un sentido administrativo, a través de la habilitación

expresa en la LOAPF para que sea la propia Secretaría de la Defensa
Nacional quien ejerza el control operativo y administrativo de la Guardia
Nacional. Aunado a esta habilitación expresa, se le transfieren facultades que
prototípicamente, según la propia LOAPF corresponden al titular de cada
Secretaría de Estado, como la expedición de los manuales de organización,
122
de procedimientos y de servicios al público, que deberán ser publicados en el

DOF y mantenerse disponibles para consulta de los usuarios.99
180. Finalmente, el traslado se hace en un plano funcional, pues incluye la

transferencia de todas las facultades operativas y de decisión desde el
titular de la Secretaría del ramo de la seguridad pública hasta el del ramo de
la Defensa Nacional, a través de las reformas analizadas de la LGN. Por
mencionar algunas de ellas, se transfieren las facultades de elaboración,
aprobación y expedición de prácticamente todos los planes, programas,
manuales y procedimientos que rigen a la Guardia Nacional; igualmente, se
transfiere la facultad de organizar su distribución territorial.
181. El traslado de las facultades operativas y de decisión viene acompañado por

la mención expresa, en el artículo 12 impugnado, de la nueva estructura de
la Guardia Nacional en la que el nivel de mando superior corresponde ahora
a la Secretaría de la Defensa, recayendo antes, como se ha mencionado, en
la persona titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana.
182. Estas transferencias de la Secretaría del ramo de seguridad a la del ramo de

la Defensa vacían de contenido al artículo 4 de la LGN que, sin ser reformado
99
Artículo 19. El titular de cada Secretaría de Estado expedirá los manuales de
organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su
funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la
dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas
de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se
establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán
mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general
deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación, mientras que los manuales de
procedimientos y de servicios al público deberán estar disponibles para consulta de los
usuarios y de los propios servidores públicos, a través del registro electrónico que opera la
Secretaría de la Función Pública. En cada una de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los
trabajadores, y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determinen
la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.
123
por el Decreto impugnado, continúa afirmando que la Guardia Nacional es un

órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad y
Protección Ciudadana.100
183. La intención de trasladar el control de la Guardia Nacional al ámbito de la

Defensa Nacional se ve plenamente corroborado por la exposición de motivos
de la reforma analizada. Ahí, el Titular del Ejecutivo Federal enfatiza “no sólo
en la pertinencia sino en la necesidad de que el control operativo y
administrativo de la Sedena sobre la Guardia Nacional se realice de manera
directa y con una sola directriz”.101 De manera sintética se afirma:
El propósito final de esta iniciativa no es militarizar al país o implantar el

autoritarismo, sino cuidar con la tutoría de la Sedena el crecimiento sano de la
que debe ser la principal institución de seguridad pública de México. Con ello
se garantiza el combate a la impunidad y el respeto irrestricto de los derechos
humanos.102
184. Así, aunque el Ejecutivo, en la exposición de motivos de su iniciativa, también

reitera que la Guardia Nacional continúa adscrita a la Secretaría del ramo de
la seguridad pública, el énfasis es claro en el objeto de la reforma: trasladar
el control operativo y administrativo a la Secretaría del ramo de la defensa,
quien ejercerá la tutela sobre la Guardia Nacional.103
100
Artículo 4. La Guardia Nacional es una institución de seguridad pública, de carácter civil,
disciplinada y profesional, adscrita como órgano administrativo desconcentrado de la
Secretaría.
101
Iniciativa del Ejecutivo federal por el que se reforman diversas disposiciones legales en
materia de Guardia Nacional, Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 31 de
agosto de 2022, página 14
102
materia de Guardia Nacional, Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 31 de
agosto de 2022, página 15.
103
El tutor es definido por la Real Academia Española como la persona que ejerce la tutela
o bien, como el defensor, protector o director en cualquier línea.
124
185. En ese sentido, como se ha venido desarrollando, la adscripción de la

Guardia Nacional a la Secretaría del ramo de la seguridad pública a la que
refiere el artículo 21 constitucional no es meramente formal: además de ser
un mandato textual, el proceso legislativo da cuenta de que se buscó
introducir expresamente esa regla para acordar todo el control de esa
institución a la Secretaría referida, sin divisiones ni reparticiones con las
dependencias del ramo de la defensa o de la marina.
186. Por lo anterior, ni el artículo 4 de la LGN ni la exposición de motivos de la

Iniciativa del Ejecutivo federal por el que se reforman diversas disposiciones
legales en materia de Guardia Nacional que reiteran que la Guardia Nacional
está adscrita a la Secretaría del ramo de la seguridad pública podrían
subsanar el vicio detectado en las disposiciones normativas analizadas en
este apartado, cuyo objetivo es transferir el control operativo y administrativo,
incluyendo el presupuesto y el de recursos humanos, a la Secretaría del ramo
de la Defensa.
187. Tampoco pasa desapercibido lo argumentado por las autoridades

demandadas en el sentido de que el artículo 29, fracción IV, de la LOAPF, en
su texto previo a la reforma impugnada, ya establecía la facultad de la
Secretaría de la Defensa Nacional para disponer de la Guardia Nacional, más
precisamente para “manejar al activo, (…), de la Guardia Nacional al servicio
de la Federación y los contingentes armados que no constituyan la guardia
nacional de los Estados”.
188. Sin embargo, es importante notar que esa disposición databa desde la
expedición de la ley original, publicada el 29 de diciembre de 1976, por lo que
ésta no había sufrido adecuaciones propias a la reforma constitucional de 26
de marzo de 2019 y se enmarcaba, en todo caso, en un entendimiento de la
125
Guardia Nacional como el expuesto en la primera parte de nuestro parámetro

normativo, heredado de la Constitución de 1857, y distinto del vigente, regido
por el artículo 21 constitucional.104
189. Finalmente, no pasa inadvertido que el control operativo y administrativo que

se otorga a la Secretaría de la Defensa Nacional con la reforma impugnada
se hace “conforme a la Estrategia Nacional de Seguridad Pública que defina
la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana”. Sin embargo, como se
ha reiterado ya a lo largo de las consideraciones previas, el órgano
reformador desechó expresamente un esquema dual de control de la
Guardia Nacional y decidió que ésta quedaría adscrita a la Secretaría del
ramo de la seguridad pública, quien contaría con la dirección y el poder de
decisión de sus programas, políticas y acciones.
190. Antes de concluir, es importante reiterar en este punto que el análisis previo
no tiene por objeto delimitar las competencias o la naturaleza de la
Secretaría de la Defensa Nacional. En ese sentido, es claro que la presente
acción de inconstitucionalidad no pretende negar que la Secretaría de la
Defensa Nacional es una dependencia de la Administración Pública
Federal, a cargo del Presidente de la República, que desarrolla funciones
administrativas, además de las estrictamente militares. Así, si bien esta
Secretaría tiene como principal atribución la organización, administración y
preparación del Ejército y la Fuerza Aérea, no es posible afirmar que exista
una identidad entre la dependencia y la institución que administra.
191. Sin embargo, en lo que concierne a la Guardia Nacional, el órgano reformador

hizo explícita su voluntad de que su adscripción reposara en la
104
Véase, en este punto, el apartado A del parámetro de regularidad.
126
Secretaría del ramo de la seguridad pública. Por lo tanto, no resulta

necesario ahondar en la naturaleza y, por lo tanto, en el análisis orgánico y
funcional de la Secretaría del ramo de la Defensa para concluir que la
regla de adscripción quedó vaciada de contenido con las reformas
legales aquí estudiadas.
192. La adscripción formal al ramo de la seguridad pública pretendió fungir, según

la intención del órgano reformador, como una garantía del mayor consenso
alcanzado durante el proceso de reforma constitucional: el carácter civil
de la Guardia Nacional. Por eso, aun si en el texto finalmente aprobado del
artículo 21 constitucional no hubiera quedado establecida explícitamente su
adscripción, despertaría, a lo menos suspicacia, trasladar el control de una
institución policial civil a la Secretaría del ramo de la Defensa. Basta con
señalar que a ésta corresponde el despacho del orden militar en su totalidad
y minoritariamente, ciertas funciones del orden administrativo, con él
relacionadas,105 y que, para tal efecto, su titular es un militar en activo con
grado jerárquico de General de División.106 Sin embargo, se reitera, este
análisis no resulta necesario pues la Constitución Federal, en este punto, hizo
explícita una regla de adscripción.
193. En virtud de lo hasta aquí desarrollado, resulta inconstitucional el traslado

administrativo, presupuestario, orgánico, funcional y de mando que el Decreto
impugnado, a través de los artículos analizados en este apartado, realiza.
Éste se opone al texto del artículo 21 que, como una garantía del carácter
105
Véase artículo 29 de la LOAPF.
106
LOEFAM
Artículo 16. El Alto Mando del Ejército y Fuerza Aérea lo ejercerá el Secretario de la
Defensa Nacional, el cual será un General de División del Ejército, hijo de padres
mexicanos; y que, con objeto de establecer distinción respecto del resto de militares del
mismo grado, se le denominará solamente General.
127
civil de la Guardia Nacional, incorpora expresamente que ésta deberá quedar

incorporada a la Dependencia del ramo de la Seguridad Pública, quien
formulará, no solamente la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, sino
que sus programas, políticas y acciones.
194. El traslado analizado no podría enmarcarse, ante tal parámetro, bajo el

amparo del artículo sexto transitorio del Decreto por el que se crea la Guardia
Nacional. En él se permite, por un tiempo limitado, la participación de la
Secretaría de la Defensa Nacional en aspectos limitados. Sin embargo, como
ha sido detallado, el Decreto impugnado no incorpora una participación y
tampoco lo hace de manera temporal, sino que involucra a distintas
dependencias, incluida la de Hacienda y Crédito Público, para trasladar el
control de la Guardia Nacional al ramo de la Defensa.
195. Este Tribunal Pleno no puede más que reiterar que, en la organización de la
Administración Pública Federal, el legislador federal cuenta con una amplia
libertad configurativa, en virtud del artículo 90 constitucional. Además,
respecto de la Guardia Nacional, es al Congreso de la Unión a quien
corresponde expedir las leyes que la organicen y que determinar la estructura
orgánica y de dirección (artículos 21, 73, fracción XXII constitucional y artículo
cuarto transitorio, fracción II, del Decreto que crea la Guardia Nacional).
196. Sin embargo, esta libertad configurativa debe leerse en el propio contexto de
la materia, atendiendo a los límites que la Constitución Federal fijó para tal
efecto. Entre ellos, principalmente, los dispuestos por el artículo 21
constitucional que, de manera clara y expresa, cristalizando un consenso
democrático altamente deliberado, determinó que la Guardia Nacional estaría
adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública y que ésta formularía
sus programas, políticas y acciones.
128
197. Afirmar que el Decreto impugnado, en las porciones analizadas, no varía esa
adscripción sería inobservar que el mismo traslada el presupuesto, los
recursos materiales y las facultades de mando y de decisión de la Guardia
Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional. Por eso, se reitera, no es
impedimento para el vicio de inconstitucionalidad detectado que el artículo 4
de la LGN siga afirmando que la Guardia Nacional es una institución de
carácter civil, adscrita como órgano administrativo desconcentrado de la
Secretaría. Es claro, en este punto del análisis, que esa disposición quedaría
vaciada de contenido a la luz de las modificaciones introducidas por el
Decreto impugnado pues la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana
no mantendría ni el presupuesto, ni los recursos humanos, ni la nómina
competencial sobre la organización, el mando y la dirección de la Guardia
Nacional.
198. De hecho, como se sintetizó previamente, el propio Decreto impugnado, en

el artículo séptimo transitorio, fracción I, establece que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, para ejecutar las reformas ahora analizadas,
deberá atender al artículo tercero del PEF 2022. Ese artículo regulaba,
justamente, el tratamiento que se daría a las dependencias que sufriesen
procesos de readscripción durante el ejercicio fiscal.107
107
PEF 2022
Tercero. Se faculta al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría, para que emita las
autorizaciones que correspondan, a efecto de que los ejecutores de gasto realicen las
adecuaciones o los traspasos de recursos humanos, financieros y materiales, incluyendo
bienes muebles e inmuebles, que sean necesarios como consecuencia de reformas
jurídicas que tengan por objeto la creación o modificación de la estructura administrativa de
cualquier dependencia, entidad o ente autónomo, o cambio de sector en los casos que
corresponda, reportando las mismas en los Informes Trimestrales.
Con la finalidad de garantizar y dar continuidad a las acciones de gobierno, las
Dependencias, Entidades y unidades administrativas que se encuentren en proceso de
readscripción o modificación de sus programas, podrán continuar su operación en la
estructura organizacional y presupuestaria en la que se encuentren a la entrada en vigor
129
199. Por lo tanto, tras un análisis de las disposiciones impugnadas, tanto textual
como teleológico y sistemático, no existe duda respecto de su intención,
consistente en trasladar el control administrativo, operativo, presupuestal, de
recursos humanos, de mando y de control de la Guardia Nacional a la nómina
competencial de la Secretaría de la Defensa Nacional.
200. Claro es también que existen disposiciones aquí analizadas cuya finalidad no
es operar ese traslado, notoriamente los artículos 29, fracción XVI, y 30 Bis,
fracciones I, II, III, XXV, XXVI y XXVII, de la LOAPF. El objeto de éstas es,
más bien, reasignar y distribuir otro tipo de negocios del orden administrativo
a cargo de las Secretarías de Estado, como es la regulación de la expedición
de licencias para la portación de armas o la recepción de las solicitudes de
indulto y amnistía. Por esa razón, esas disposiciones no adolecen del vicio
de inconstitucionalidad identificado, pues sobre éstas reina una amplia
libertad configurativa derivada del artículo 90 constitucional, antes explorada
por este Tribunal Pleno, sin que interfieran en la misma lineamientos precisos
derivados de la reforma constitucional de 26 de marzo de 2019.
201. Suma establecer que, respecto de estas últimas normas, resulta infundado lo
argumentado por la minoría accionante en los conceptos de invalidez tercero,
cuarto y quinto pues, como quedó adelantado, éstos parten de la premisa de
que la Guardia Nacional ha dejado de ser un cuerpo civil y con adscripción a
la Secretaría del ramo de la seguridad pública, en contravención con el
del presente Decreto, hasta en tanto no se realice la transferencia de recursos humanos,

financieros y materiales o se modifiquen sus programas.
Los ejecutores de gasto deberán realizar las adecuaciones que sean necesarias para
transferir los recursos fiscales y las estructuras orgánicas y ocupacionales respecto de las
unidades responsables que cambiaron de adscripción o se encuentren en proceso de
readscripción como consecuencia de reformas jurídicas.
[énfasis añadido]
130
artículo 21 constitucional. Partiendo de ahí, la minoría accionante considera

que las facultades de la Guardia Nacional implican la participación de las
fuerzas armadas en labores de seguridad pública, excediendo los supuestos
tasados que, para estos fines, dispone la Constitución Federal. Sin embargo,
por las razones que se han expuesto, estos últimos artículos no tienen por
objeto operar una transferencia en el control operativo y administrativo de la
Guardia Nacional, ni siquiera variar algún punto de su conformación orgánica,
mucho menos involucran, por lo tanto, la participación de las fuerzas armadas
en labores de seguridad pública, por lo que los argumentos de la accionante
devienen infundados.
202. Estas consideraciones llevan al Tribunal Pleno a declarar la invalidez del

artículo 29, fracción XVI, fracción IV, en su porción normativa “y ejercer
el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional, conforme a la
Estrategia Nacional de Seguridad Pública que defina la Secretaría de
Seguridad y Protección Ciudadana;” de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal; así como, la invalidez de la porción normativa “de la
Defensa Nacional” contenida en los artículos 12, fracción I, 13 Bis y 23,
todos de Ley de la Guardia Nacional. Adicionalmente, a declarar la invalidez
del artículo sexto transitorio y del séptimo transitorio, ambos del Decreto
impugnado.
203. Al declarar la invalidez parcial de los artículos 12, fracción I, 13 Bis y 23 de la

Ley de la Guardia Nacional, en lugar de optar por una invalidez total de éstos,
se pretende hacer prevalecer la certeza jurídica que es requerida en el mando
y en la operación de la institución de seguridad pública analizada, evitando
vacíos normativos o efectos, como por ejemplo, la reviviscencia de las
normas previas a la reforma, que pudieran resultar regresivos (dado que el
131
Decreto impugnado introduce lenguaje incluyente) o disruptivos (ante las

contradicciones que se generaría con los artículos y porciones cuya validez
se reconoce a lo largo de la presente acción de inconstitucionalidad).
204. En contrapartida, se reconoce la validez de los artículos 29, fracción IV,

salvo en la porción normativa señalada previamente y fracción XVI, y 30
Bis, fracciones I, II, III, XXV, XXVI y XXVII, de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal. Igualmente, se reconoce la validez del
artículo 13 de la Ley de la Guardia Nacional y de los artículos 12, 13Bis y
23, segundo párrafo, salvo en la porción normativa señalada
previamente y común a todos ellos, de la misma ley.
B. Reformas a la figura de la Comandancia
B. Reformas a la figura de la Comandancia

que se analizan
LEY DE LA Artículo 14, Declarar la invalidez del artículo

GUARDIA fracción III. 14 en la porción normativa “a
NACIONAL propuesta de la persona titular de
la Secretaría de la Defensa
Nacional” y de la fracción III.
Reconocer la validez del acápite

del artículo 14, salvo en la porción
normativa señalada.
132
Artículo 15, Declarar la invalidez de la porción

fracciones II, IV, normativa “de la Defensa
V, VI, VII, VIII, Nacional” de la fracción VII del
VIII Bis, XII, XV artículo 15.
y XVI.
Reconocer la validez de las
fracciones II, IV, V, VI, VIII, VIII
Bis, XII, XV y XVI del artículo 15 y
VII, salvo en la porción normativa
señalada.
Decreto Artículo tercero Declarar la invalidez del artículo

impugnado y cuarto tercero transitorio.
transitorio
cuarto transitorio.
205. En estrecha relación con la transferencia analizada previamente, el Decreto

impugnado introduce una serie de modificaciones a la Comandancia de la
Guardia Nacional y, en específico, al nombramiento de su persona titular y a
las facultades que ésta detenta. La minoría considera que, a final de cuentas,
estas modificaciones constituyen, como las analizadas en el apartado previo,
una transferencia del mando a la Secretaría de la Defensa Nacional y, por las
razones ya desarrolladas previamente, una vulneración a lo dispuesto por el
artículo 21 constitucional y a la regla de adscripción y al carácter civil ahí
plasmados.
206. Este Tribunal Pleno considera que asiste parcialmente razón al accionante
por las consideraciones y en los términos a continuación detallados.
207. En lo que concierne al nombramiento de la persona titular de la Comandancia,

el artículo 14 de la LGN establece que éste le corresponde al Presidente de
133
la República. La reforma impugnada introdujo dos novedades: por un lado, el

nombramiento será “a propuesta de la persona titular de la Secretaría de la
Defensa Nacional” y, por otro, adiciona el requisito de que la persona titular
cuente con el grado jerárquico de Comisario General.108 Adicionalmente, en
el régimen transitorio, el Decreto impugnado dispuso que en tanto no exista
personal con grado de Comisario General en la Guardia Nacional, el
nombramiento se haría -igualmente- por el titular de la Presidencia, a
propuesta de la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional.109
208. Por lo que hace a las facultades de la Comandancia:110
- Se adiciona la facultad de “dirigir y supervisar a la Guardia Nacional”,

siendo que antes le correspondía coordinarla, administrarla y
capacitarla;111
- Se elimina la necesidad de contar “con el acuerdo del Secretario” para
administrar los recursos de la Guardia Nacional;112
108
Artículo 14. La persona titular de la Comandancia será nombrada por la persona titular
de la Presidencia de la República a propuesta de la persona titular de la Secretaría de la
Defensa Nacional y deberá reunir los requisitos siguientes:
[…]
III. Contar con el grado jerárquico de Comisario General y título de licenciatura debidamente
registrado;
[...]
109
Tercero. En tanto no exista personal con formación de Guardia Nacional con grado de
Comisario General en activo, la persona titular de la Comandancia de la Guardia Nacional
será designada por la persona titular de la Presidencia de la República a propuesta de la
persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional.
110
Artículo 15. A la persona titular de la Comandancia le corresponden las facultades
siguientes:
[…]
111
Artículo 15. […]
II. Coordinar, administrar, capacitar, dirigir y supervisar a la Guardia Nacional;
112
Artículo 15. […]
IV. Administrar los recursos que se aporten para la operación y funcionamiento de la
Guardia Nacional;
134
- Se mantiene su facultad para coordinar cursos y eventos, pero la

dependencia que los establece es la Secretaría de la Defensa Nacional
y ya no la Secretaría del ramo de la seguridad pública.113
- Se mantiene su facultad para proponer las disposiciones
administrativas para el buen funcionamiento de la Guardia Nacional,
pero ahora la propuesta la aprueba la Secretaría de la Defensa
Nacional y no la Secretaría del ramo de la seguridad pública;114
- Se adiciona una facultad para proponer los nombramientos y
remociones del personal a que refiere la fracción VI del artículo 21 de
la LGN;115
- Se mantiene su facultad de informar al Secretario de seguridad pública
sobre el desempeño y actividades de la Guardia Nacional, pero ahora
el informe se hace también a la Secretaría de la Defensa Nacional.116
- Se adiciona su facultad para elaborar los planes y programas para el
ingreso, formación y capacitación permanente del personal de la
Guardia Nacional. 117
113
Artículo 15. […]
V. Coordinar la realización de cursos, seminarios o eventos con instituciones nacionales y
extranjeras que establezca la Secretaría de la Defensa Nacional;
114
Artículo 15. […]
VII. Proponer a la Secretaría de la Defensa Nacional los proyectos de manuales, acuerdos,
circulares, memoranda, instructivos, bases y demás normas y disposiciones administrativas
para el buen funcionamiento de la Guardia Nacional, en términos del Reglamento;
115
Artículo 15. […]
VIII Bis. Proponer a la persona titular de la Secretaría los nombramientos y remociones del
personal de la Guardia Nacional en los cargos administrativos a que se refiere la fracción
VI del artículo 21 de la presente Ley, cuya persona titular deberá contar con la jerarquía
mínima de Comisario;
116
Artículo 15. […]
XII. Informar a las personas titulares de la Secretaría y de la Secretaría de la Defensa
Nacional sobre el desempeño y resultado de las actividades de la Guardia Nacional;
117
Artículo 15. […]
XVI. Elaborar los planes y programas para:
a) El ingreso, formación, capacitación, especialización y profesionalización del personal de
la Guardia Nacional en el ámbito de los ejes de formación policial, académico y axiológico,
conforme a la normatividad en materia de desarrollo policial, y
b) La capacitación permanente del personal de la Guardia Nacional, en el uso de la fuerza,
cadena de custodia y respeto a los derechos humanos, y […]
XVII. Las demás que le confieran expresamente otras disposiciones normativas.
135
- Se introduce lenguaje incluyente.118

- Se reitera que el personal militar asignado a la Guardia Nacional
continúa bajo el mando de la persona titular de la Comandancia.119
209. En este contexto, las reformas a la figura del titular de la Comandancia
podrían ser analizadas desde las siguientes vertientes.
210. Primero¸ respecto de su nómina competencial, las reformas analizadas

suponen un incremento exponencial pues se le faculta para dirigir a la
Guardia Nacional, para administrar directamente sus recursos y para elaborar
sus planes y programas. Además, estas competencias se ejercen ahora,
prácticamente sin la intervención, aprobación o supervisión de la Secretaría
Seguridad y Protección Ciudadana. En su lugar, la persona titular de la
Secretaría de la Defensa Nacional adquiere ciertas facultades de decisión
sobre las propuestas de Comandancia.
211. Segundo, respecto de la titularidad de la Comandancia, su nombramiento

ahora depende de la propuesta que haga la persona titular de la Secretaría
de la Defensa Nacional al Presidente de la República. Además, se adiciona
118
Artículo 15. […]
VI. Proponer y celebrar convenios y demás actos jurídicos que no estén reservados a la
persona titular de la Secretaría, así como llevar a cabo todas aquellas actividades
directamente relacionadas con el ámbito de competencia de la Guardia Nacional;
[…]
VIII. Proponer a la persona titular de la Secretaría los nombramientos y remociones de las
personas titulares de las Coordinaciones Territoriales, Estatales y de las Unidades
Especiales;
[…]
XV. Coadyuvar con la persona titular de la Secretaría en la elaboración del informe anual
de actividades de la Guardia Nacional;
[…]
119
Decreto impugnado
Cuarto. El personal militar que actualmente integra la Guardia Nacional continuará en esa
situación bajo el mando de la persona Comandante de dicha institución de seguridad
pública.
136
el requisito de contar con un grado jerárquico, lo que sin duda reduce

considerablemente el universo de posibles aspirantes al cargo, limitándolo en
gran medida al personal asignado de las Fuerzas Armadas.
212. Como quedó asentado en el apartado previo, el Congreso de la Unión cuenta

con amplias facultades para determinar la estructura orgánica y de dirección
de ese ente policial y para organizarla, en virtud de los artículos 21, 73,
fracción XXIII, de la Constitución Federal. Incluso, el órgano reformador
estableció, como un mandato al legislador federal, que como mínimo, tendría
que regular lo relativo a su estructura jerárquica y profesionalización, en el
artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se crea la Guardia Nacional.
213. En ese entendido, este Tribunal Pleno no podría realizar un análisis valorativo
respecto de la estructura orgánica de la Guardia Nacional que lo llevara, por
ejemplo, a juzgar, en abstracto, sobre la conveniencia de incrementar la
nómina competencial de la Comandancia, sin atender estrechamente al texto
constitucional y a los lineamientos que constituyen, en su caso, un límite al
amplio margen de configuración con el que cuenta el legislador en este
aspecto.
214. Ahora bien, el análisis de la nómina competencial de la Comandancia, como

una cuestión propiamente orgánica y organizacional al interior de la Guardia
Nacional, sobre la cual el legislador goza de una habilitación en términos
bastante amplios, no puede desligarse del análisis de quién detenta la
titularidad de ésta.
215. Así, aunque un aumento en la nómina competencial del titular de la

Comandancia, por sí solo, difícilmente podría resultar contrario al parámetro
de regularidad constitucional, su análisis no puede desligarse del hecho de
137
que la Secretaría de la Defensa Nacional tiene ahora, cuando menos,

injerencia en su nombramiento y en el ejercicio de sus facultades.
216. Lo anterior, como ya quedó detallado en el apartado previo, es contrario al

diseño constitucional que se adoptó el 26 de marzo de 2019 para la Guardia
Nacional.
217. En particular, vulnera la regla de adscripción a la Secretaría del ramo de la

seguridad pública y pone en tela de juicio el carácter civil de la Guardia
Nacional el hecho de que sea el Secretario de Defensa quien proponga al
Ejecutivo Federal el nombramiento del titular de la Comandancia. Basta
recordar que, ahora, este servidor público se ocupa de dirigir a la Guardia
Nacional, de ejercer directamente sus recursos y de formular sus proyectos y
planes, entre otras facultades adicionadas en el Decreto impugnado.
218. De igual forma, la introducción de un requisito consistente en contar con un

grado jerárquico al interior de la Guardia Nacional, cuyo equivalente en las
Fuerzas Armadas también ya está previsto en el Decreto impugnado,
direcciona el perfil de la persona titular de la Comandancia hacia uno
proveniente de las Fuerzas Armadas.
219. En el corto plazo, esta situación es reconocida en el artículo tercero transitorio

que permite al titular de la Secretaría de la Defensa Nacional proponer a una
persona para desempeñar este cargo aunque “no exista personal con
formación de Guardia Nacional con grado de Comisario General en activo”.120
120
Tercero. En tanto no exista personal con formación de Guardia Nacional con grado de
Comisario General en activo, la persona titular de la Comandancia de la Guardia Nacional
será designada por la persona titular de la Presidencia de la República a propuesta de la
persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional.
138
220. En el mediano plazo es claro que, por las circunstancias bajo las cuales se
creó la Guardia Nacional y, sobre todo, por la manera en la que se integraron
sus filas,121 es el personal asignado de las Fuerzas Armadas quien tiene
mayores probabilidades de alcanzar el grado jerárquico requerido para ser
Comandante, sobre todo si su nombramiento dependerá de la propuesta que
haga, justamente, el titular de la dependencia de ese ramo.
221. Este escenario se tornaría definitivo de mantenerse el Decreto impugnado en

sus términos pues recordemos que, en su artículo sexto transitorio, el mismo
ordena a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana disponer “que
el personal procedente de la extinta Policía Federal cese de prestar sus
servicios en la Guardia Nacional”.122 En ese contexto sería imposible que,
en el mediano plazo, una persona pudiera acceder al cargo de Comandante
de la Guardia Nacional, sin ser ésta un elemento asignado de las Fuerzas
Armadas.
222. Es importante, para tener un panorama completo, contrastar esta regulación

con el régimen transitorio de la Ley de la Guardia Nacional, expedida el 27 de
121
En este punto, es posible referir a la Iniciativa: “En particular, la importancia específica
de la Sedena en la integración de la Guardia Nacional se refleja en el número total de
elementos que conforman a esta última: del total de 113,833 efectivos desplegados en las
266 coordinaciones regionales en el país, 73,805 (64.83%) provienen de la Sedena; 16,
792 (14.75%), de la Semar; mientras que 23,236 (20.41 %) fueron asignados desde la
extinta Policía Federal.”
122
[…]
III. Dispondrá que el personal procedente de la extinta Policía Federal cese de prestar sus
servicios en la Guardia Nacional, por lo que seguirá bajo su adscripción, conservando sus
derechos laborales adquiridos. El personal que pertenezca a los organismos especializados
de la Guardia Nacional continuará prestando sus servicios en dicha institución de seguridad
pública de manera temporal, conforme a los convenios de colaboración que para tal efecto
se formalicen entre las Secretarías de Defensa Nacional y del ramo de seguridad pública,
y
[…]
139
mayo de 2019.123 Ahí, atendiendo al carácter civil de la Guardia Nacional, se

facultó al Secretario de Seguridad Pública para determinar en acuerdos de
carácter general la manera en la que, elementos de la Policía Federal
podrían ser considerados para asumir la titularidad de la Comandancia,
aun sin cumplir los requisitos de edad y experiencia establecida en la ley,
favoreciendo así un perfil civil para ese cargo.
223. También, vale la pena recordar que, antes de la reforma impugnada, bastaba
con una licenciatura, con una edad y experiencia tasadas en materia de
seguridad, como requisitos materiales para garantizar la idoneidad del perfil
que ocuparía el cargo y como únicas limitantes para la decisión soberana
del Presidente de la República sobre la persona que ocuparía la
titularidad de la Comandancia.
224. En numerosos precedentes, esta Suprema Corte se ha enfrentado ya al

análisis de requisitos de acceso a cargos públicos, concluyendo que los
Congresos federal y locales cuentan con una amplia libertad de configuración
para regularlos, siempre y cuando éstos no vulneren, por sí mismos, algún
123
Tercero. Por única ocasión, en tanto no exista personal de la Guardia Nacional con la
jerarquía que se requiera para ocupar la titularidad de las Coordinaciones previstas en las
fracciones III, IV y V del artículo 12 de esta Ley, el Secretario de Seguridad y Protección
Ciudadana, a propuesta del Comandante de la Guardia Nacional, los designará de entre
los elementos de la Policía Federal, de la Policía Militar y de la Policía Naval, que integren
la Guardia Nacional, mismos que deberán cumplir los requisitos siguientes:
[…]
Durante los cinco años posteriores a la entrada en vigor de la presente Ley, tratándose de
los requisitos de edad y experiencia establecidos en la misma para ocupar la Comandancia
y las Coordinaciones Territoriales, Estatales y de Unidades, los elementos de la Policía
Federal que no reúnan esos requisitos podrán ser considerados siempre que hayan
realizado los cursos de mando en los planteles de los sistemas educativos militar y naval;
el Secretario determinará lo conducente en acuerdos de carácter general.
[énfasis añadido]
140
derecho humano o principio constitucional.124 En relación con el derecho a la

igualdad, se ha afirmado que un tratamiento constituye una distinción
permitida por ese derecho, y no una diferenciación arbitraria, cuando
distingue con base en elementos razonables y objetivos.125
225. En este sentido, es cierto que, si aquí nos limitáramos a analizar al requisito
desde la óptica del derecho a la igualdad, podría resultar razonable que la
incorporación de este requisito fuera un medio para tender a garantizar el
sentido de pertenencia institucional de la persona Comandante y su
conocimiento de la institución, como se argumentó en la Iniciativa del
Ejecutivo federal por el que se reforman diversas disposiciones legales en
materia de Guardia Nacional.126
226. Sin embargo, en el caso concreto, la Constitución Federal establece el

principio de que la Guardia Nacional tendrá un carácter civil: en su estructura
orgánica y de dirección, en su formación y desempeño, será civil, adscrita a
la secretaría del ramo de seguridad pública y se fundará en una doctrina
policial.127 Este principio sin duda permea la manera en que habrán de
124
Véanse, entre otras, las acciones de inconstitucionalidad 111/2019, resuelta el 21 de
julio de 2020, 107/2016, resuelta el 23 de enero de 2020, y 41/2012 y sus acumuladas
42/2012, 43/2012 y 45/2012, resuelta en sesión de 31 de octubre de 2012, todas por este
Tribunal Pleno.
125
Criterio contenido en la tesis jurisprudencial 9/2016, emitida por el Tribunal Pleno, de
rubro “PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. ALGUNOS ELEMENTOS
QUE INTEGRAN EL PARÁMETRO GENERAL”, consultable en el Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, décima época, libro 34, septiembre de 2016, tomo I, página 112.
126
Iniciativa del Ejecutivo federal por el que se reforman diversas disposiciones en materia
de Guardia Nacional, Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 31 de agosto de
2022, página 17.
127
Artículo 21. […]
[…]
La Federación contará con una institución policial de carácter civil denominada Guardia
Nacional, cuyos fines son los señalados en el párrafo noveno de este artículo, la
coordinación y colaboración con las entidades federativas y Municipios, así como la
salvaguarda de los bienes y recursos de la Nación.
141
configurarse los perfiles que la integran pero, sobre todo, el perfil de la

persona que, entre su nómina competencial, tendrá la dirección de esa
institución.
227. Añadir el requisito de contar con un grado jerárquico al interior de la Guardia

Nacional para ocupar el cargo de Comandante reduce el universo de posibles
aspirantes al cargo, excluyendo, en primer lugar, a la sociedad civil que el
constituyente buscó erigir como origen y destino de la Guardia Nacional.
228. En segundo lugar, genera una predisposición a que el titular, cargado de la

labor de dirigir y administrar a la Guardia Nacional, sea un elemento asignado
de las Fuerzas Armadas, pues es sólo éste quién podrá acceder a ese grado
jerárquico en los próximos años, además de que, su nombramiento
dependerá de la propuesta que haga la persona titular de la Secretaría de la
Defensa Nacional.
229. Por las consideraciones anteriores, este Tribunal Pleno considera que es
contrario al carácter civil con el que se ideó a la Guardia Nacional y, por lo
tanto, contrario al artículo 21 constitucional, el requisito consistente en contar
con el grado de Comisario General para dirigirla y la propuesta por parte de
la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional, para ocupar ese
cargo.
La ley determinará la estructura orgánica y de dirección de la Guardia Nacional, que estará

adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública, que formulará la Estrategia Nacional
de Seguridad Pública, los respectivos programas, políticas y acciones.
La formación y el desempeño de los integrantes de la Guardia Nacional y de las demás
instituciones policiales se regirán por una doctrina policial fundada en el servicio a la
sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio de la ley, al mando
superior, y en lo conducente a la perspectiva de género.
142
230. De esta forma, si el aumento en la nómina competencial de la persona titular

de la Comandancia no genera, por sí sola, una vulneración al mando civil
previsto en el artículo 21 constitucional, los cambios en el perfil y el
nombramiento de esta persona sí lo hacen.
231. En atención a la deferencia impuesta en una materia donde el Congreso de

la Unión cuenta con facultades para organizar y determinar la estructura
jerárquica de una institución, como la que nos ocupa, este Tribunal Pleno
considera que el vicio de inconstitucionalidad detectado debe quedar
circunscrito a los cambios realizados específicamente al nombramiento (a
propuesta del Secretario de la Defensa) y a la introducción del requisito de
ser Comisario General para acceder al cargo, sin que, en abstracto, resulte
inconstitucional la reconfiguración de las competencias en el seno de la
Guardia Nacional.
232. Así, este Tribunal Pleno advierte que asignar mayores responsabilidades a la
persona titular de la institución policial analizada e, incluso, permitirle el
ejercicio directo de recursos presupuestales sin contar con el acuerdo
pormenorizado del Secretario de Seguridad Pública, está dentro del ámbito
configurativo del Congreso de la Unión. Igualmente, resulta válido que se
haga explícito que el personal militar asignado estará bajo el mando de la
persona Comandante, en el entendido de que el artículo 12 de la LGN detalla
que, dentro de la estructura jerárquica y de mando de la Guardia Nacional, el
nivel de mando superior corresponde a la persona titular de la
Secretaría.
233. Además, contrario a lo aducido por la accionante, no resulta contrario a la

Constitución Federal que la Secretaría de Defensa participe en ciertos
aspectos de la formación de la Guardia Nacional. Por esta razón, es válido
143
que sea esta Secretaría la que establezca cursos, seminarios o eventos y que
la Comandancia se encargue de coordinarlos. También, en un plano de
participación, tal como es permitida por el artículo sexto transitorio del Decreto
por el que se crea la Guardia Nacional, es válido que la persona titular de la
Comandancia informe a esta Secretaría sobre el desempeño y las actividades
de la Guardia Nacional, en el entendido de que ese informe es unilateral
y no va acompañado, ni en el Decreto impugnado ni en la LGN, por
consecuencia alguna que implique una subordinación o el
establecimiento de alguna cadena de mando con la dependencia
referida.
234. Del análisis de los cambios realizados a la nómina competencial, vale

simplemente destacar que, en línea con lo expresado en el apartado previo
de esta sentencia, resulta inválido que la persona Comandante proponga a
la Secretaría de la Defensa Nacional los proyectos de normas y disposiciones
para el buen funcionamiento de la Guardia Nacional.128 Como ha quedado ya
ampliamente explorado anteriormente, el espectro de normatividad
administrativa para el buen funcionamiento de la Guardia Nacional, con las
excepciones salvadas que pudieran derivar de un esquema participativo a
la luz del artículo sexto transitorio, corresponde a la Secretaría del ramo de la
seguridad pública quien, por mandato constitucional, guarda la adscripción
de la Guardia Nacional.
128
Artículo 15. […]
VII. Proponer a la Secretaría de la Defensa Nacional los proyectos de manuales, acuerdos,
circulares, memoranda, instructivos, bases y demás normas y disposiciones administrativas
para el buen funcionamiento de la Guardia Nacional, en términos del Reglamento;
[…]
144
235. En tal virtud, se reconoce la validez del artículo 14, fracción III, salvo por
las porciones que se señalan en el próximo párrafo y del artículo 15, en
las fracciones impugnadas, de la Ley de la Guardia Nacional, excepto por lo
que hace a la porción normativa “de la Defensa Nacional” de la fracción
VII de ese mismo numeral. Se reconoce también la validez del artículo cuarto
transitorio del Decreto impugnado.
236. Este reconocimiento de validez no desatiende que la minoría plantea en sus

conceptos de invalidez tercero, cuarto y quinto que, con el Decreto
impugnado, la Guardia Nacional ha dejado de ser un cuerpo civil y con
adscripción a la Secretaría del ramo de la seguridad pública, en contravención
con el artículo 21 constitucional y que, en tal virtud, su participación implica
dejar a cargo de las fuerzas armadas las labores de seguridad pública, fuera
de los supuestos taxativamente previstos en la Constitución Federal.
237. Sin embargo, por las razones que se han expuesto, el aumento en la nómina
competencial de la persona Comandante de la Guardia Nacional no tiene
objeto operar una transferencia en el control operativo y administrativo de la
Guardia Nacional o una desnaturalización de esa entidad, ni involucra, en vía
de consecuencia, la participación de las fuerzas armadas en labores de
seguridad pública, por lo que los argumentos de la accionante devienen
infundados en este punto.
238. Por su parte, se declara la invalidez del artículo tercero transitorio del
Decreto impugnado, así como de las porciones normativas “a propuesta
de la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional” y “grado
jerárquico de Comisario General” del artículo 14, fracción III, de la Ley de la
Guardia Nacional.
145
C. Modificaciones al r égimen del personal asignado a la

Guardia Nacional proveniente de la Policía Militar y la Policía
Naval
C. Modificación al régimen de personal asignado proveniente de la

Policía Militar y la Policía Naval

que se analizan
LEY DE LA Artículo 25, Se declara la invalidez.

GUARDIA fracción IX
NACIONAL
Artículo 57, Se declara la invalidez.
párrafo
segundo
LEY ORGÁNICA Artículo 138, Se declara la invalidez.

DEL EJÉRCITO Y fracción VII
FUERZA AÉREA
MEXICANOS Artículo 170, Se declara la invalidez.
fracción II,
apartado H.
LEY DE Artículo 1, Se declara la invalidez.

ASCENSOS Y segundo
RECOMPENSAS párrafo.
DEL EJÉRCITO Y
FUERZA AÉREA
MEXICANOS
DECRETO Artículo Se reconoce la validez.

IMPUGNADO segundo y
quinto.
146
239. La minoría accionante considera que los artículos analizados en este

apartado, como el sistema en general, violan la regla de adscripción y la
naturaleza civil de la Guardia Nacional previstas en el artículo 21
constitucional. En específico, la minoría plantea que la Secretaría de la
Defensa Nacional retiene al personal de la Guardia adscrito como activo de
sus Fuerzas, lo cual constituye uno más de los eslabones que llevan a esa
dependencia a concentrar la organización, dirección y supervisión de una
institución que constitucionalmente, debía estar bajo el mando, en el sentido
más amplio, de la Secretaría del ramo de la seguridad pública, y alejada del
mando militar, al que constitucional y convencionalmente, le están vedadas
las labores genéricas de seguridad pública.129
240. Además, para la minoría, el Decreto de reforma impugnado imposibilita que

“el personal de la Guardia Nacional sea civil y desarrolle una visión,
entrenamiento y filosofía civil: sus elementos no serán ni formal ni
materialmente civiles”.130 Esto es así, en parte, porque el artículo 138 de la
LOEFAM y el artículo 57 de la LGN que disponen que el personal asignado a
la Guardia Nacional, por un lado, será considerado activo del Ejército y
Fuerza Aérea y, por otro lado, continuará sujeto a la jurisdicción militar.
241. Sus planteamientos son parcialmente fundados, como se detallará a

continuación.
242. Para este agrupado temático, en que se analizan modificaciones al régimen

del personal asignado a la Guardia Nacional proveniente de la Policía Militar
129
Escrito de demanda, página 70 y siguientes.
130
Escrito de demanda, página 76 y siguientes.
147
y Naval, es fundamental tener presente la manera en la que se constituyó a

la institución de seguridad pública analizada.
243. En su régimen transitorio, la reforma de 26 de marzo de 2019 estableció que

la Guardia Nacional se constituiría con elementos de la Policía Federal, de la
Policía Militar y de la Policía Naval. La determinación de esta asignación se
haría mediante acuerdos de carácter general del Presidente de la
República.131
244. En el capítulo transitorio constitucional se sientan también las bases del

régimen del personal que queda asignado a la Guardia Nacional, enfatizando
y mandatando al legislador para garantizar las condiciones que habrían
respetarse al momento de la reasignación de los policías Militar y Naval a
su cuerpo de origen y,132 por otro lado, ordenando la gradualidad requerida
para asegurar la continuidad de operaciones de la Policía Federal y la
131
Segundo. La Guardia Nacional se constituirá a la entrada en vigor del presente Decreto
con los elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval que determine
en acuerdos de carácter general el Presidente de la República. En tanto se expide la ley
respectiva, la Guardia Nacional asumirá los objetivos, atribuciones y obligaciones previstas
en los artículos 2 y 8 de la Ley de la Policía Federal, con la gradualidad que se requiera
para asegurar la continuidad de operaciones y la transferencia de recursos humanos,
materiales y financieros que correspondan. De igual forma, el Ejecutivo Federal dispondrá
lo necesario para la incorporación de los elementos de las policías Militar y Naval a la
Guardia Nacional y designará al titular del órgano de mando superior y a los integrantes de
la instancia de coordinación operativa interinstitucional formada por representantes de las
secretarías del ramo de seguridad, de la Defensa Nacional y de Marina.
132
Tercero. Los elementos de las policías Militar y Naval, así como otros elementos de
mando y servicios de apoyo de la Fuerza Armada permanente, que sean asignados a la
Guardia Nacional, conservarán su rango y prestaciones; la ley garantizará que cuando un
elemento sea reasignado a su cuerpo de origen, ello se realice respetando los derechos
con que contaba al momento de ser asignado a aquélla, así como el reconocimiento del
tiempo de servicio en la misma, para efectos de su antigüedad. Lo anterior será aplicable,
en lo conducente, a los elementos de la Policía Federal que sean adscritos a la Guardia
Nacional. [énfasis añadido]
148
transferencia de sus recursos humanos, materiales y financieros a la Guardia

Nacional.133
245. En el mismo sentido, la Ley de la Guardia Nacional, publicada el 27 de mayo

de 2019, reiteró en su transitorio décimo tercero la facultad del titular del
Ejecutivo para normar la asignación de los elementos de la Policía Militar y
Naval, así como el mandato constitucional de conservar los rangos y las
prestaciones de los elementos asignados y de garantizar el reconocimiento
de su antigüedad, una vez reasignados al cuerpo de origen. Además,
adicionó que los elementos asignados estarían funcionalmente separados
de su institución armada de origen y adscritos a la Guardia Nacional
sujetos a la disciplina, fuero civil y cadena de mando establecidos en
ley.134
133
Segundo. La Guardia Nacional se constituirá a la entrada en vigor del presente Decreto
con los elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval que determine
en acuerdos de carácter general el Presidente de la República. En tanto se expide la ley
respectiva, la Guardia Nacional asumirá los objetivos, atribuciones y obligaciones previstas
en los artículos 2 y 8 de la Ley de la Policía Federal, con la gradualidad que se requiera
para asegurar la continuidad de operaciones y la transferencia de recursos humanos,
materiales y financieros que correspondan.[…] [énfasis añadido]
134
Artículo 25. Para ingresar a la Guardia Nacional se requiere:
[…]
IX. En su caso, estar funcionalmente separado de su institución armada de origen y quedar
adscrito a la Guardia Nacional, sujeto a la disciplina, fuero civil y cadena de mando
establecidos en esta Ley,
[…]
Décimo Tercero. Los elementos de la Policía Militar y la Policía Naval que sean asignados
a la Guardia Nacional por acuerdos de carácter general que emita el Presidente de la
República quedarán sujetos a lo siguiente:
I. Se someterán a las normas contenidas en la presente Ley, su Reglamento y las
disposiciones aplicables;
II. Podrán portar las insignias de la Guardia Nacional equivalentes al grado que ostenten en
su institución armada de origen;
III. Conservarán su grado, rango y todas sus prestaciones;
IV. Cuando un elemento sea reasignado a su cuerpo de origen, se respetarán los derechos
con que contaba al momento de ser asignado a la Guardia Nacional, así como el
149
246. El órgano reformador y el legislador ordinario distinguieron el tratamiento

dado a los elementos provenientes de la Policía Federal y a aquellos de la
Policía Naval y Militar. La razón parece clara: mientras que la Policía Federal
es llamada a desaparecer y a subsumirse en la Guardia Nacional, 135 los
elementos de la Policía Naval y Militar son llamados a separarse
funcionalmente de su institución armada de origen con la garantía -
reconocimiento del tiempo de servicio en esta última para efectos de su antigüedad, así
como para los ascensos a que pueda aspirar;
V. Se les tomarán en cuenta los estudios técnicos y profesionales que realicen durante su
periodo de servicio en la Guardia Nacional para efectos de promoción en su institución
armada de origen; VI. Los ascensos y condecoraciones obtenidas durante su permanencia
en la Guardia Nacional, serán reconocidos en su institución armada de origen, y
VII. Estarán funcionalmente separados de su institución armada de origen y adscritos a la
Guardia Nacional sujetos a la disciplina, fuero civil y cadena de mando establecidos en esta
Ley.
135
Transitorios del Decreto por el que se expide la Ley de la Guardia Nacional
Quinto. La Secretaría garantizará que los elementos de la Policía Federal que sean
adscritos a la Guardia Nacional, continúen gozando del sistema de seguridad social
establecido en las normas y acuerdos emitidos por el Consejo Federal de Desarrollo Policial
de la Policía Federal. La Secretaría celebrará con el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado los convenios o acuerdos necesarios para
garantizar la continuidad de las prestaciones.
[…]
Sexto. La Secretaría contará con una Unidad de Transición dotada de los recursos
necesarios para cumplir con las tareas relativas a la transferencia de recursos humanos,
financieros y materiales a que se refiere el presente artículo y los demás relativos, así como
para la liquidación de pasivos y otras obligaciones relacionadas con la extinción de la Policía
Federal.
Los recursos humanos, financieros y materiales que tenga asignados la Policía Federal, se
transferirán a la Guardia Nacional de manera gradual, conforme a los acuerdos de
transferencia que para tal efecto suscriban los titulares de las Unidades de Administración
y Finanzas de la Policía Federal y de la Guardia Nacional, en términos de las directrices
que al respecto establezcan las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función
Pública.
[…]
Las menciones a la Policía Federal que se realicen en otros ordenamientos, se entenderán
referidas a la Guardia Nacional, respecto a las facultades y órganos que a ésta hayan sido
transferidas.
Con el fin de dar cumplimiento a las disposiciones previstas en esta Ley, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público podrá incrementar los montos aprobados en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, a la Secretaría, para la creación de
plazas.
150
constitucional- de respetar los derechos con que contaban y reconocer el

tiempo de servicio para efectos de antigüedad, al momento de ser
reasignados a su cuerpo de origen.136
247. Tomando como fundamento ambos ordenamientos, el Presidente de la

República emitió el Acuerdo por el que se establecen los elementos de la
Policía Federal, de la Policía Militar y de la Policía Naval que integrarán la
Guardia Nacional, publicado en el DOF el 28 de junio de 2019.
248. Vale destacar que, en su artículo tercero, este Acuerdo determinó:
TERCERO. Los elementos que sean asignados a la Guardia Nacional,

quedarán sujetos a lo siguiente:
I. Los elementos de la Policía Militar y de la Policía Naval:
a) Portar las insignias de la Guardia Nacional equivalentes al grado que

ostenten en su institución armada de origen;
b) Conservar su grado, rango y todas sus prestaciones;
c) Cuando sean reasignados a su cuerpo de origen, se respetarán los

derechos con que contaban al momento de ser asignados a la Guardia
136
Décimo Tercero. Los elementos de la Policía Militar y la Policía Naval que sean
asignados a la Guardia Nacional por acuerdos de carácter general que emita el Presidente
de la República quedarán sujetos a lo siguiente:
[…]
IV. Cuando un elemento sea reasignado a su cuerpo de origen, se respetarán los derechos
con que contaba al momento de ser asignado a la Guardia Nacional, así como el
reconocimiento del tiempo de servicio en esta última para efectos de su antigüedad, así
como para los ascensos a que pueda aspirar;
V. Se les tomarán en cuenta los estudios técnicos y profesionales que realicen durante su
periodo de servicio en la Guardia Nacional para efectos de promoción en su institución
armada de origen; VI. Los ascensos y condecoraciones obtenidas durante su permanencia
en la Guardia Nacional, serán reconocidos en su institución armada de origen, y
VII. Estarán funcionalmente separados de su institución armada de origen y adscritos a la
Guardia Nacional sujetos a la disciplina, fuero civil y cadena de mando establecidos en esta
Ley.
[énfasis añadido]
151
Nacional, así como el reconocimiento del tiempo de servicio en esta última

para efectos de su antigüedad y de los ascensos a que pueda aspirar;
d) Los estudios técnicos y profesionales que realicen durante su periodo de

servicio en la Guardia Nacional, serán tomados en cuenta para efectos de
promoción en su institución armada de origen;
e) Los ascensos y condecoraciones obtenidas durante su permanencia en la

Guardia Nacional, serán reconocidos en su institución armada de origen, y
f) Estarán funcionalmente separados de su institución armada de origen y

adscritos a la Guardia Nacional, y
II. Los elementos de las policías Militar, Naval y Federal:
a) Se someterán a la disciplina, fuero civil, cadena de mando y demás normas

contenidas en la Ley de la Guardia Nacional, y
b) Utilizar, en los uniformes, las condecoraciones, menciones honoríficas,

distintivos, medallas o gafetes otorgados por instituciones nacionales o
extranjeras, incluido el Consejo Federal de Desarrollo Policial.
249. En síntesis, de acuerdo con el texto constitucional, la Guardia Nacional

quedaría conformada a la entrada en vigor de la reforma constitucional de 26
de marzo de 2019 con los elementos de la Policía Federal, Militar y Naval que
determinara en acuerdos de carácter general el Presidente de la República.
250. Respecto de la Policía Federal, su inminente extinción generó una

transferencia a la Guardia Nacional cuya finalidad, por lo que concierne al
personal, fue asegurar la continuidad en sus derechos y prestaciones. Esto
quedó detallado en el régimen transitorio del Decreto por el que se expidió la
LGN.
251. Por su parte, respecto del personal asignado de la Policía Naval y Militar,
también se buscó la conservación de sus rangos y prestaciones, pero
ya no con miras a subsumirlos permanentemente en el nuevo ente
creado, sino que con la finalidad de garantizar sus derechos y
152
específicamente, su antigüedad y los ascensos a ella aparejados, una vez

reasignados a su cuerpo de origen.
252. En ese contexto, no se buscó -porque no se extrae ni del texto constitucional

o legal ni del proceso legislativo- incorporar definitivamente a la Policía Naval
y Militar a la Guardia Nacional, sino que garantizar las condiciones justas
para su eventual reasignación al cuerpo de origen.
253. En el subapartado C.1 de esta sección se analizarán los cambios realizados

al régimen en que están asignados los elementos provenientes de cuerpos
militares. En el subapartado C.2 se estudiará la reasignación de los
elementos asignados a la Guardia Nacional, provenientes de la Policía Naval.
C.1 Modificación al régimen de l personal asignado

proveniente de cuerpos militares
254. Durante su periodo de asignación a la Guardia Nacional, tanto la LGN como

el Acuerdo por el que se establecen los elementos de la Policía Federal, de
la Policía Militar y de la Policía Naval que integrarán la Guardia Nacional
equipararon a las tres Policías (con independencia de su cuerpo de
origen) en un aspecto: quedarían sometidos a la disciplina, fuero civil,
cadena de mando y demás normas contenidas en la LGN.
255. El Decreto impugnado contiene reformas a algunos de los puntos medulares

destacados:
a. En el artículo 25, fracción IX, de la LGN se establece como requisito para

ingresar a la Guardia Nacional “no desempeñar cargo o comisión dentro
de las instituciones de la Fuerza Armada permanente, ni de las
153
policiales”.137 Antes, este artículo, en la fracción referida, establecía que el

requisito consistía en “estar funcionalmente separado de su institución
armada de origen y quedar adscrito a la Guardia Nacional, sujeto a la
disciplina, fuero civil y cadena de mando establecidos en esta Ley”.
La eliminación del requisito mencionado y su reemplazo por el impugnado,

deben leerse de la mano del resto de reformas al régimen de asignados
provenientes de la Policía Militar y Naval.
b. Así, respecto de la separación funcional de la institución armada de

origen y de la adscripción a la Guardia Nacional, el artículo 138 de la
LOEFAM se adiciona con la fracción VII para incluir al personal militar que
se encuentra asignado, prestando sus servicios en la Guardia Nacional,
dentro del Activo del Ejército y Fuerza Aérea.138 Se pasa entonces de un
régimen donde el personal asignado de la Policía Militar y Naval está adscrito
a la Guardia Nacional y separado funcionalmente de su institución armada, a
otro en el que el personal asignado de la Policía Militar es considerado
elemento Activo del Ejército.
137
[…]
IX. En su caso, no desempeñar cargo o comisión dentro de las instituciones de la Fuerza
Armada permanente, ni de las policiales, y
[…]
138
Artículo 138. El Activo del Ejército y Fuerza Aérea está constituido por el personal militar
que se encuentre:
I. Encuadrado, agregado o comisionado en Unidades, Dependencias e Instalaciones
Militares;
II. A disposición de la Secretaría de la Defensa Nacional;
III. Con licencia;
IV. Hospitalizado
V. Sujeto a Proceso;
VI. Compurgando una Sentencia, y
VII. Asignado, prestando sus servicios en la Guardia Nacional.
154
Para entender las implicaciones de este cambio, resulta orientador referirse

a la exposición de motivos de la Iniciativa del Ejecutivo federal por el que se
reforman diversas disposiciones legales en materia de Guardia Nacional,
donde se justificó este reconocimiento del carácter de personal en activo “con
el propósito de que se mantenga sujeto al fuero militar para efectos
disciplinarios y de que conserve su antigüedad y prestaciones sociales”.139
c. Justamente, respecto del fuero, se adicionó el artículo 57 con un

segundo párrafo para establecer que el personal militar asignado a la
Guardia Nacional “continuará” sujeto a la jurisdicción militar, respecto de
ciertos delitos del Código de Justicia Militar.140 Se pasa entonces de un
régimen donde el personal asignado de la Policía Militar y Naval están sujetos
a la jurisdicción civil a otro en donde el personal militar asignado está
sujeto a la jurisdicción militar respecto de ciertos delitos.
d. Por lo que hace a la sujeción a la cadena de mando establecida en la

LGN, el artículo 170 de la LOEFAM fue adicionado con el inciso H a la
fracción II para incluir, como facultad del Secretario de la Defensa
Nacional, la remoción del personal asignado a la Guardia Nacional de la
clase de Auxiliares.141
139
Iniciativa, página 20.
140
Artículo 57. El personal de la Guardia Nacional deberá sujetar su conducta a la
observancia de las leyes, órdenes y jerarquías, a la obediencia a la superioridad, así como
al Código de Ética de la Guardia Nacional.
Sin perjuicio de lo anterior, el personal militar asignado a la Guardia Nacional continuará
sujeto a la jurisdicción militar respecto de los delitos especificados en el Libro Segundo del
Código de Justicia Militar que atenten contra la jerarquía y la autoridad.
141
Artículo 170. La baja es la separación definitiva de los miembros del Ejército y Fuerza
Aérea, del activo de dichas Instituciones y procederá por ministerio de Ley o por Acuerdo
del Secretario de la Defensa Nacional en los siguientes casos:
[…]
II. Procede por acuerdo del Secretario de la Defensa Nacional:
[…]
155
e. Relacionado con el anterior, se adiciona un segundo párrafo al artículo

1 de la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos para hacerla “aplicable al personal de las citadas Fuerzas
Armadas que se encuentre asignado en la Guardia Nacional […]”.142 En
la exposición de motivos que llevó al Decreto impugnado, se menciona que
esta reforma busca “permitir que el personal asignado a la Guarda Nacional
pueda acceder a dichos estímulos”. 143
256. De lo hasta aquí expuesto, se extrae que el subsistema normativo analizado

tiene por objeto introducir modificaciones al régimen y estatus jurídico
del personal que, por mandato constitucional y a través del Acuerdo por el
que se establecen los elementos de la Policía Federal, Policía Militar y de la
Policía Naval que integrarán la Guardia Nacional, quedó asignado a la
Guardia Nacional, proveniente de cuerpos militares.
257. Para tal efecto, se pasa de un esquema en el que el personal asignado

proveniente de la Policía Militar quedaba separado funcionalmente de su
institución de origen, bajo el mando, disciplina y fuero civil, y regulado por la
LGN, a otro en el que este personal sólo tiene que cesar de desempeñar
un cargo o comisión en su institución de origen (a), pero sigue siendo
considerado activo de Ejército y Fuerza Aérea (b). Esta consideración viene
H. Para el personal de Tropa y de los militares de la clase de Auxiliares asignado a la

Guardia Nacional, por remoción, previo otorgamiento de garantía de audiencia.
[…]
142
Artículo 1. La presente Ley regula los ascensos y las recompensas de los militares
pertenecientes al Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y su aplicación corresponderá al
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y a la Secretaría de la Defensa Nacional ¿.
Asimismo, es aplicable al personal de las citadas Fuerzas Armadas que se encuentre
asignado en la Guardia Nacional, homologándosele el tiempo de servicios en esta situación
como tiempo en unidades del Ejército y unidades de vuelo de la Fuerza Aérea.
143
materia de Guardia Nacional, página 20.
156
aparejada, por lo menos, de los siguientes cambios: el personal asignado

queda sujeto al fuero militar para determinados delitos (c), su remoción es
facultad de la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional (d)
y puede acceder al régimen de estímulos, ascensos y recompensas
previstos en la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos (e).
258. Este Tribunal Pleno considera que los cambios referidos vulneran el carácter
civil de la Guardia Nacional y que, tal como lo expresa la minoría accionante,
contravienen los consensos alcanzados durante el proceso de reforma
constitucional de 26 de marzo de 2019 y plasmados en la redacción vigente
del artículo 21 de la Constitución Federal y en el capitulado transitorio de la
misma.
259. Esta conclusión no desconoce que el Congreso de la Unión cuenta con

amplias facultades para normar la organización de la Guardia Nacional, pero
enfatiza en que deberá hacerlo sujetándose a las bases previstas por el
artículo 21 constitucional, entre las que destaca la naturaleza civil de la
institución de seguridad pública creada.
260. Esta conclusión tampoco desatiende que, por mandato constitucional, el

legislador ordinario debía regular en la LGN lo relativo a la jerarquía, la
disciplina policial, responsabilidades, servicios, ascensos, prestaciones,
ingreso, educación, capacitación, profesionalización y cumplimiento de
responsabilidades y tareas “que puedan homologarse, en lo conducente a las
disposiciones aplicables en el ámbito de la Fuerza Armada permanente”, pero
enfatiza en que la homologación con el ámbito de la Fuerza Armada
permanente es válida, si y solo si, con ella no se vulnera el carácter civil de la
157
Guardia Nacional, tal como quedó confeccionado tras el proceso de reforma

constitucional de 26 de marzo de 2019.
261. Además, “homologar en lo conducente” ciertas disposiciones del ámbito

militar no equivale a diseccionar el estatus jurídico de los elementos que
integran la Guardia Nacional para incluir a una parte de ellos al ámbito de
aplicación de la normativa militar, incluso mientras desempeñan un
cargo en una institución civil.
262. Finalmente, esta conclusión no olvida que la asignación de la Policía Militar y

Naval a la Guardia Nacional se previó como una medida transitoria y que, por
esa razón, el órgano reformador y el legislador secundario han sido enfáticos
en ordenar que a estos elementos: 1) les sea conservado su rango y
prestaciones; 2) la ley les respete los derechos con que contaban al
momento de ser asignados a la Guardia Nacional y 3) la ley les
reconozca el tiempo de servicio en la Guardia Nacional.144
263. Estos mandatos tienen sin duda por objeto proteger los derechos y las
conquistas laborales y profesionales de los elementos de la Policía Militar y
Naval que fueron asignados a la Guardia Nacional y marcar una suerte de
continuidad entre ambos cuerpos para esos efectos. Sin embargo, es
importante destacar que estos mandatos no tienen por objeto incorporar
144
Artículos transitorios del Decreto por el que se crea la Guardia Nacional
Tercero. Los elementos de las policías Militar y Naval, así como otros elementos de mando
y servicios de apoyo de la Fuerza Armada permanente, que sean asignados a la Guardia
Nacional, conservarán su rango y prestaciones; la ley garantizará que cuando un elemento
sea reasignado a su cuerpo de origen, ello se realice respetando los derechos con que
contaba al momento de ser asignado a aquélla, así como el reconocimiento del tiempo de
servicio en la misma, para efectos de su antigüedad. Lo anterior será aplicable, en lo
conducente, a los elementos de la Policía Federal que sean adscritos a la Guardia Nacional.
[énfasis añadido]
158
en la Guardia Nacional a elementos regidos por una normativa del

ámbito militar.
264. De hecho, estos mandatos están dirigidos a dos momentos distintos: un

primer momento es el de asignación a la Guardia Nacional y se obliga a que
el personal asignado conserve los rangos y prestaciones que tenía en el
cuerpo de origen. El segundo es el de la reasignación a sus cuerpos de
origen y se obliga a que, una vez que regresen, les contabilicen el tiempo
de servicio en la Guardia Nacional como tiempo de servicio en el cuerpo
original y se les respeten los derechos que ya habían adquirido cuando se dio
la asignación.
265. Bajo el amparo de esos mandatos no cabe el subsistema analizado en este

apartado. Como se extrae de la exposición de motivos en los pasajes citados,
los artículos impugnados buscaron, entre otros fines, proteger los derechos,
estímulos y prestaciones de los elementos militares asignados a la Guardia
Nacional. Esta finalidad no solamente constitucionalmente válida, sino que
encuentra asidero en el artículo tercero transitorio del Decreto por el que se
crea la Guardia Nacional. Sin embargo, el mandato constitucional ahí
contenido fue específico: en la asignación, los elementos asignados debían
conservar el rango y las prestaciones con las que contaban en el cuerpo de
origen; en la reasignación, los elementos tendrían que recuperar los
derechos vigentes al momento de la asignación y contabilizar el tiempo que
duró la asignación para efectos de sumarla a su antigüedad en el Ejército y
Fuerza Aérea Mexicanos. Por lo tanto, el órgano reformador detalló cómo
habría de satisfacerse esa finalidad y el medio no fue permitir a los
elementos asignados conservar su sujeción a la normatividad militar.
159
266. Este medio no sólo no fue el elegido por el órgano reformador, sino que fue
abiertamente rechazado durante el proceso de reforma constitucional que dio
lugar al Decreto por el que se crea la Guardia Nacional.
267. Vale recordar que la propuesta contenida en la Minuta enviada por la Cámara
de Diputados, durante el proceso de reforma constitucional al que se ha
hecho referencia en el parámetro normativo, proponía adicionar el artículo 13
de la Constitución Federal para establecer: “Los delitos cometidos por
elementos de la Guardia Nacional en el ejercicio de las funciones de la misma
serán conocidos por la autoridad civil competente, en tanto que las faltas y
delitos contra la disciplina militar serán conocidas por las autoridades y
tribunales militares que correspondan”. Esta propuesta dio pie a nutridas
discusiones, en ejercicios de Parlamento Abierto, en torno a la naturaleza de
los integrantes de la Guardia Nacional y terminó por ser rechazada. La
razón fue que se le consideró incompatible con el mando y el carácter civil de
la Guardia Nacional y, por lo tanto, de sus integrantes. Con ello, el órgano
reformador decidió mantener el artículo 13 constitucional intocado y no
generar un esquema dual para el personal de la Guardia Nacional: sus
integrantes quedaron sujetos, plenamente y de acuerdo con la naturaleza civil
del órgano, de su régimen disciplinario y de su mando, a la jurisdicción civil.
268. Por lo tanto, reconocer el fuero militar a los elementos asignados a la Guardia
Nacional resulta contrario al artículo 21 constitucional, leído en su textualidad
y a la luz del proceso de reforma constitucional que le dio lugar. Y no solo es
eso; reconocer la jurisdicción militar para ciertos delitos cometidos por
160
elementos asignados a la Guardia Nacional resultaría contrario al artículo 13

constitucional.145
269. Este Alto Tribunal ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto del

carácter restrictivo y excepcional que debe tener la jurisdicción militar en
nuestro Estado de Derecho.146 Recientemente, al resolver la acción de
inconstitucionalidad 46/2016,147 este Tribunal reconoció, como un hecho
145
Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales.
Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que
sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de
guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en
ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no
pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado
un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda.
146
Destaca el expediente varios 910/2010, antes citado, y el expediente varios 1396/2011,
resuelto el 11 de mayo de 2015. De ahí se extraen las tesis de rubros e identificación:
“FUERO MILITAR. EL ARTÍCULO 57, FRACCIÓN II, INCISO A), DEL CÓDIGO DE
JUSTICIA MILITAR CONTRAVIENE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE
DERECHOS HUMANOS”. Tesis P. VI/2013 (10a.). Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Décima Época, libro XVIII, tomo I, marzo de 2013, página 364; “FUERO
MILITAR. EL ARTÍCULO 57, FRACCIÓN II, INCISO A), DEL CÓDIGO DE JUSTICIA
MILITAR VIOLA EL ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL”. Tesis P. II/2013 (10a.). Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro XVIII, marzo de 2013, tomo I,
página 366; “COMPETENCIA PARA CONOCER Y SANCIONAR LOS DELITOS
COMETIDOS POR MILITARES, EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES O CON MOTIVO
DE ELLAS, QUE AFECTEN LOS DERECHOS HUMANOS DE CIVILES. SE SURTE A
FAVOR DE LOS JUECES DE DISTRITO DE PROCESOS PENALES FEDERALES”. Tesis
P. XIII/2013 (10a.). Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro
XVII, marzo de 2013, tomo I, página 361; “RESTRICCIÓN INTERPRETATIVA DE FUERO
MILITAR. INCOMPATIBILIDAD DE LA ACTUAL REDACCIÓN DEL ARTÍCULO 57,
FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO DE JUSTICIA MILITAR, CON LO DISPUESTO EN EL
ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL, A LA LUZ DE LOS ARTÍCULOS 2o. Y 8.1 DE LA
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”. Tesis P. LXXI/2011 (9a.).
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro III, diciembre de 2011,
tomo I, página 554; y “TRIBUNALES DEL FUERO MILITAR. SON COMPETENTES PARA
CONOCER DE LOS DELITOS CONTRA LA DISCIPLINA MILITAR COMETIDOS CUANDO
EL SUJETO ACTIVO PERTENECÍA A LAS FUERZAS ARMADAS, AUNQUE CON
POSTERIORIDAD A SU COMISIÓN SEA DADO DE BAJA”. Tesis 1ª./J. 71/2011.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXIV, septiembre
de 2011, página 976.
147
Las referencias a la acción de inconstitucionalidad 46/2016 serán ajustadas en el
engrose.
161
notorio, que la mitad de las sentencias condenatorias emitidas por la Corte

Interamericana de Derechos Humanos contra México involucran el
incumplimiento de los estándares sobre la excepcionalidad del fuero militar.
270. Así, entre dos mil nueve y dos mil diez, el Estado mexicano fue condenado
en cuatro ocasiones por la citada Corte Interamericana: casos Radilla
Pacheco vs. México, Fernández Ortega y otros vs. México,148 Rosendo Cantú
y otra vs. México,149 y Cabrera García y Montiel Flores vs. México.150
271. En este punto, vale precisar el alcance que el órgano interamericano ha dado
al fuero militar:
148. En cuanto a la jurisdicción penal militar, la Corte ha establecido que en

un Estado democrático de Derecho, dicha jurisdicción ha de ser restrictiva y
excepcional de manera que se aplique únicamente en la protección de bienes
jurídicos especiales, de carácter castrense, y que hayan sido vulnerados por
miembros de las fuerzas militares en el ejercicio de sus funciones.151 Además,
la Corte ha señalado de manera reiterada que la jurisdicción militar no es el
fuero competente para investigar y, en su caso, juzgar y sancionar a los
autores de violaciones de derechos humanos, sino que el procesamiento de
los responsables corresponde siempre a la justicia ordinaria.152153
148
Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 30 de agosto de
2010.
149
Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010.
150
Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 26 de noviembre
de 2010.
151
[157] Cfr. Caso Durand y Ugarte Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 16 de agosto de 2000.
Serie C No. 68, párr. 117, y Caso Osorio Rivera y Familiares Vs. Perú. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2013. Serie
C No. 274, párr. 189.
152
[158] Cfr. Caso Durand y Ugarte Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 16 de agosto de 2000.
Serie C No. 68, párr. 117, y Caso Osorio Rivera y Familiares Vs. Perú. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2013. Serie
C No. 274, párr. 189.
153
Caso Argüelles y otros Vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2014, Serie C No. 68, párr. 148.
162
272. En ese contexto, en la acción de inconstitucionalidad referida se asentó como

criterio:
53. Tomando en cuenta precisamente la estricta conexión que debe existir

entre el hecho a juzgar con el servicio castrense, este Tribunal Pleno
determina que el fuero militar es el competente para conocer de los delitos y
faltas que, por su propia naturaleza, atenten de manera directa contra la
disciplina militar, cometidos por militares en activo, siempre y cuando se
realicen en actos del servicio y no esté involucrado un civil o se trate de
violaciones de derechos humanos.
273. Así, desde el punto de vista del sujeto activo, se ha interpretado que la
jurisdicción militar sólo puede proceder para militares en activo y en durante
la realización de actos del servicio. Además, en lo que concierne al ámbito
material, se ha determinado que el fuero militar sólo es competente para
conocer delitos y faltas que, por su propia naturaleza, atentan de manera
directa contra la disciplina militar, entendida como un principio
organizativo de las fuerzas armadas.
274. En virtud de lo hasta aquí referido, ampliar legislativamente el fuero militar

previsto en el artículo 13 constitucional para comprender a elementos
asignados a la Guardia Nacional que, por disposición constitucional y como
se ha reiterado a lo largo de esta sentencia, es una institución de carácter
civil, disciplinada y profesional, adscrita y bajo el mando de la Secretaría del
ramo de la seguridad pública, resulta inconstitucional.
275. La única manera de considerar válida esa ampliación pasaría por reconocer:
a) que los elementos asignados a la Guardia Nacional, provenientes del
ámbito militar, son militares en activo; b) que estos realizan, dentro de la
Guardia Nacional, funciones militares; c) que están sometidos a un régimen
163
disciplinario y a una estructura militar; y d) en consecuencia, que operan bajo

un mando militar.
276. Aceptar estas premisas, que buscaron quedar asentadas en los artículos
impugnados que se analizan, es contrario a la naturaleza civil de la Guardia
Nacional.
277. Resultaría en un fraude a la Constitución Federal considerar que esa

institución policial conserva su carácter civil y se rige por una doctrina
policial, si sus integrantes son militares en activo, sometidos a la
jurisdicción y al régimen disciplinario militar, desarrollando funciones
militares y actuando bajo la normativa militar (no sólo penal y
disciplinaria, sino que, entre otras, la relativa a los ascensos, las
recompensas y las remociones).
278. Además, terminaría por vaciarse de contenido la adscripción de la

Guardia Nacional a la Secretaría del ramo de la seguridad pública si
tanto los ascensos y recompensas, como la remoción de sus elementos,
dependieran en última instancia de la Secretaría del ramo de la Defensa.
279. Tratar de refutar alguno de los elementos previos no haría más que evidenciar
que, en ultimadas cuentas, el subsistema normativo analizado vulnera la
seguridad jurídica del personal asignado a la Guardia Nacional. En este
punto, vale señalar que la LGN, en su Capítulo III “Del Personal”, del Título
Tercero “Carrera de la Guardia Nacional” sigue considerando que la Guardia
Nacional se compone por su personal activo (en funciones, con licencia, en
hospitalización o en sujeción o vinculación a proceso),154 sin hacer
154
Artículo 33. El personal activo de la Guardia Nacional podrá encontrarse en las
siguientes situaciones:
164
distinciones entre el personal asignado del ámbito militar, que estaría

entonces, al mismo tiempo, activo en dos instituciones distintas: el Ejército y
280. Las implicaciones no resultarían claras pues, la reforma al artículo 138 de la

LOEFAM no vino aparejada con la regulación propia de esta nueva
“categoría” de personal militar activo del Ejército y Fuerza Aérea. Por lo tanto,
a esta nueva categoría le aplicarían las normas previstas entre los artículos
139 y 170 que regulan las generalidades de la función militar, el
reclutamiento, el adiestramiento, los ascensos y las recompensas, las
reclasificaciones, le veteranización, las vacaciones, las prestaciones de
seguridad social y las bajas.
281. La voluntad de que el personal asignado a la Guardia Nacional proveniente

del ámbito militar quede regulado por estas normas, se evidencia, no solo por
la ausencia de una regulación específica que diga lo contrario o matice
algunas de estas implicaciones, sino que por el resto de reformas que aquí
analizamos:
- El artículo 170 referente a las bajas es reformado para adicionar la

facultad del Secretario de la Defensa para remover al personal
asignado a la Guardia Nacional.
- El artículo 1 de la Ley de Ascensos y Recompensas es reformado para
expandir el ámbito de aplicación de esa ley al personal de las Fuerzas
Armadas “que se encuentren asignado a la Guardia Nacional”.
I. En funciones;
II. Con licencia;
III. Hospitalizados, y
IV. Sujetos o vinculados a proceso.
165
- Y, como se analizó en el apartado previo, el artículo cuarto transitorio

del Decreto impugnado, es adicionado para especificar que el personal
militar asignado “continuará en esa situación bajo el mando de la
persona Comandante de dicha institución de seguridad
pública”.155
282. Los cambios analizados no podrían quedar comprendidos en el mandato
realizado por el órgano reformador en el artículo tercero del Decreto por el
que se crea la Guardia Nacional. En él se buscó garantizar que, al momento
de la asignación, se respetara el rango y las prestaciones de los militares
que quedarían adscritos a la Guardia Nacional. Reconociendo el carácter
transitorio de esta asignación, en ese transitorio se previeron garantías
específicas para el momento de la reasignación al cuerpo de origen: 1) que
se contabilizara el tiempo de su estancia en la Guardia Nacional, para efectos
de la antigüedad (y claro, de los ascensos u otros estímulos que de ella
derivan, una vez reasignados) y 2) se respetaran los derechos con que
contaba el elemento al momento que se le asignó a la Guardia Nacional.
283. Los cambios impugnados transforman al personal funcionalmente

separado de su institución armada de origen, adscrito a la Guardia
Nacional, sujeto a la disciplina, fuero civil y cadena de mando
establecidos en la LGN, en personal activo del Ejército y la Fuerza Aérea,
“prestando sus servicios bajo la Guardia Nacional”, pero bajo la
155
Si bien este artículo fue abordado en el apartado previo y se reconoció su validez en el
entendido de que el artículo 12 de la LGN detalla que el nivel de mando superior
corresponde a la persona titular de la Secretaría, el mismo sirve para abonar a la idea
de que el Decreto impugnaba tenía como intención modificar el régimen del personal
asignado de la Policía Militar para quedar regulado bajo una normatividad distinta a la
prevista en la LGN y coincidente con la del ámbito militar. De ahí que resultara necesario
reiterar que, para el caso del mando, seguirían respondiendo a la persona Comandante de
166
jurisdicción, la disciplina, el mando, y, en general, la normatividad

militar correspondiente.
284. Así, el subsistema normativo analizado, cuyo objeto es reformar el régimen

del personal asignado de la Policía Militar, contraviene el artículo 21
constitucional porque distorsiona el carácter civil de la Guardia Nacional, su
adscripción a la Secretaría del ramo de la seguridad pública y su disciplina
policial. Además, contraviene el artículo 13 constitucional porque expande la
jurisdicción militar a servidores que, de acuerdo con la Constitución Federal,
son civiles.
285. Las razones anteriores llevan entonces a este Tribunal Pleno a declarar la
invalidez de los artículos 25, en la fracción IX, y 57, párrafo segundo,
ambos de la Ley de la Guardia Nacional. Igualmente, a declarar inválidos
los artículos 138, fracción VII, y 170, fracción II, apartado H, de la Ley
Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, así como el segundo
párrafo del artículo 1 de la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército
y Fuerza Aérea Mexicanos.
C.2 Reasignación del personal asignado a la Guardia

Nacional, proveniente de l a Policía Naval
286. Los artículos segundo y quinto transitorios del Decreto impugnado

regulan la reasignación del personal naval a la Secretaría de Marina o bien,
de ser su voluntad, su reclutamiento para conformar la Guardia Nacional bajo
el régimen de personal asignado del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.156
156
Segundo. El personal naval que fue asignado a la Guardia Nacional en cumplimiento
del Acuerdo por el que se establecen los elementos de la Policía Federal, Policía Militar y
de la Policía Naval que integrarán la Guardia Nacional, publicado en el Diario Oficial de la
167
287. En específico, el artículo segundo transitorio regula las condiciones de la

reasignación al cuerpo de origen o del reclutamiento para conformar la
Guardia Nacional. Por su parte, el artículo quinto del capitulado transitorio
norma la transferencia de recursos financieros y presupuestarios que surgen
como consecuencia de los movimientos referidos.
288. Como se expuso al inicio de este subapartado, el régimen transitorio de la

reforma constitucional de 26 de marzo de 2019 fue enfático en que tanto la
Policía Militar como la Policía Naval tenderían a ser reasignadas a sus
cuerpos de origen.
289. En el caso de los elementos de la Policía Federal, el tratamiento fue muy

diferente: la extinción de su cuerpo de origen y la transferencia de los
recursos humanos, materiales y financieros de ésta a la Guardia Nacional se
desarrolló en la LGN y se concretizó a través de lineamientos emitidos por el
Federación el 28 de junio de 2019, que solicite formar parte de dicha institución de

seguridad pública o que, transcurridos sesenta días naturales de la entrada en vigor del
presente Decreto, no solicite su reasignación a la Fuerza Armada de origen se le cancelará
el documento que legalmente acredite el grado jerárquico con que cuente y se le expedirá
uno nuevo con el grado equivalente que corresponda dentro de la Policía Militar, cesando
de prestar servicios en la Armada para pasar a prestarlos en el Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos.
Al personal naval reclutado para conformar la Guardia Nacional se le cancelará el
documento que legalmente acredite el grado jerárquico con que cuente y se le expedirá uno
nuevo con el grado equivalente que corresponda dentro de la Policía Militar en el Ejército y
Fuerza Aérea Mexicanos. La Secretaría de Marina transferirá las plazas correspondientes,
en términos de las disposiciones aplicables.
En todo caso, al personal a que se refiere esta disposición le serán respetados su
antigüedad, derechos y beneficios adquiridos.
Quinto. La Secretaría de Marina transferirá a la Secretaría de la Defensa Nacional los
recursos financieros y presupuestarios que correspondan en el presente ejercicio fiscal para
cubrir las erogaciones por concepto de servicios personales respecto del personal naval
que se transfiera a la Guardia Nacional, conforme a lo señalado en los párrafos primero y
segundo del transitorio segundo del presente Decreto.
168
titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y publicados en

el DOF el 20 de septiembre de 2019.157
290. En este sentido, la reasignación de los elementos de la Policía Naval a su

cuerpo de origen es, en principio, una de las consecuencias de la
consolidación de la Guardia Nacional, proyectada y ordenada por el
órgano reformador de la Constitución.
291. La elección de los medios para llevar a cabo esta reasignación corresponde,
como cualquier otro ajuste orgánico a las dependencias de la Administración
Pública Federal, al Congreso de la Unión. Al respecto, el único lineamiento
constitucional que limita, específicamente, esta reasignación es el contenido
en el artículo tercero transitorio de la reforma de 26 de marzo de 2019. Como
se ha reiterado ya, a través del artículo el órgano reformador estableció que,
una vez reincorporados a su cuerpo de origen: 1) se contabilizaría su
estancia en la Guardia Nacional como unidades de servicio en éste, para
efectos de cuantificar la antigüedad; y 2) se les respetarían los derechos
con los que contaban al momento de ser asignados a la Guardia Nacional.
292. En este sentido, el artículo segundo transitorio impugnado especifica que al

personal reasignado o reclutado le serán respetados “su antigüedad,
derechos y beneficios adquiridos”. Además, cualquiera que sea la
dependencia receptora de estos elementos, se le expedirá un documento
que acredite el grado jerárquico con el que cuentan o “con el grado
equivalente que corresponda”.
157
Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la transferencia de los recursos
humanos, materiales y financieros que tiene asignados la Policía Federal.
169
293. Así, es posible concluir que se cumplió, a través de estos transitorios,

tanto con el objeto como con los lineamientos dados por el órgano
reformador para reasignar a los elementos de la Policía Naval en su
cuerpo de origen.
294. Sin duda podría llamar la atención de este Tribunal Pleno el artículo segundo
transitorio que considera que el personal naval “reclutado para conformar
la Guardia Nacional”, que es aquel que “solicite formar parte de dicha
institución de seguridad pública” o bien, que “no solicite su reasignación a la
Fuerza Armada de origen” en un plazo determinado, pasará a prestar sus
servicios en el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y no, como podría
esperarse, en la Guardia Nacional.
295. Sin embargo, en la interpretación más favorable y sistemática, lo que

mandata el régimen transitorio analizado es la absorción del personal
proveniente de la Armada por parte del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos,
cuando éste decida seguir prestando sus servicios en la Guardia Nacional.
Esto es, el reclutamiento por parte de la Guardia Nacional implica, de acuerdo
con este régimen transitorio, el mantenimiento del estatus quo de ciertos
elementos dentro de la Guardia Nacional, pero su readscripción a un cuerpo
de origen distinto: el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.
296. De esta forma, se mantiene la estancia transitoria de los elementos

castrenses dentro de la Guardia Nacional, pues incluso aquellos que
decidieron, en esta primera ronda de reasignación, mantenerse prestando
sus servicios en la Guardia Nacional, serán llamados, el día de mañana, a
regresar a su cuerpo de origen, solamente que éste será el Ejército y ya no
la Armada.
170
297. Con lo hasta aquí expuesto devienen infundados los planteamientos de la

minoría accionante esgrimidos en los conceptos tercero, cuarto y quinto. La
readscripción del personal naval a su cuerpo de origen o su alternativo
reclutamiento, pasando a convertirse en personal militar asignado al ente
policiaco civil, dan cuenta del carácter transitorio de la estancia de estos
cuerpos navales y militares en la Guardia Nacional. Esta estancia, como
quedó establecido en párrafos previos, fue ordenada en el Decreto por el que
se crea la Guardia Nacional, en sus artículos transitorios segundo y tercero,
en donde se estableció que el nuevo ente se constituiría con los elementos
de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval y en donde enfatizó
la necesidad de prever garantías para la reasignación de los últimos dos a
sus respectivos cuerpos de origen.
298. En este sentido, los artículos aquí analizados no implican la desnaturalización

de la Guardia Nacional, ni su conversión en un ente militar, mucho menos
pueden llevar a este Tribunal Pleno a considerar que a través de los mismos,
se permite la participación directa de las fuerzas armadas en labores de
seguridad pública y que esta, además, excede los escenarios
constitucionales para tal fin previstos. Lejos de ahí, los artículos impugnados
operan una primera ronda de reasignación de los elementos de la Policía
Naval que fueron asignados a la Guardia Nacional por mandato constitucional
y que, con el Decreto impugnado, ven la posibilidad de ser reasignados a su
cuerpo de origen o bien, continuar su comisión en la Guardia Nacional, en el
entendido de que, en una futura reasignación, su cuerpo de origen será el
Ejército y no la Armada.
299. Finalmente, este Tribunal Pleno considera que en operaciones como la

analizada, que involucran directamente la situación laboral de tantos
171
servidores y responden a un engranaje transitorio altamente vinculado con la

política de seguridad pública, la deferencia al órgano legislativo debe
aumentar y el control abstracto constitucional debe atender a las finalidades
y al cumplimiento de los lineamientos explícitamente formulados por el órgano
reformador.
300. En este sentido, se reconoce la validez de los artículos segundo y quinto

transitorios del Decreto impugnado.
D. Cambios en la estructura orgánica , servicio de carrera y

profesionalización del personal de la Guardia Nacional
D. Cambios en la estructura orgánica, servicio de carrera y

profesionalización del personal de la Guardia Nacional

que se analizan
LEY DE LA Artículo 21, Reconocer la validez.

GUARDIA fracciones III y
NACIONAL VII
Artículo 22, Reconocer la validez.

párrafo primero

fracciones V,
VI, VII y VIII

fracción III,
inciso d)
172

fracción III

párrafo
segundo
Decreto Artículo Reconocer la validez.

impugnado primero, octavo
y noveno.
301. En este apartado se analizan, en general, cambios a la estructura orgánica y

en el personal de la Guardia Nacional. Para mayor claridad, se dividen en
subapartados.
Cambios en la profesionalización del personal de la Guardia Nacional

302. El artículo 39 dispone sobre la profesionalización del personal de la Guardia
Nacional. Con la reforma impugnada, se modificó la fracción III: la
profesionalización de la Guardia Nacional se realizará mediante las
instituciones de educación y los centros de adiestramiento de las Fuerzas
Armadas,158 sin prever para tal efecto, como se hacía en el texto previo, la
necesidad de suscribir convenios de colaboración suscritos entre la
158
Artículo 39. La profesionalización del personal de la Guardia Nacional se realizará a
través de:
[…]
III. Las instituciones de educación y los centros de adiestramiento de las Fuerzas Armadas.
[…]
173
Secretaría del ramo de la seguridad pública y las personas titulares de las

Secretarías del ámbito castrense.159
303. Esta reforma, leída aisladamente, podría llevar a suponer que la

profesionalización del personal de la Guardia Nacional se realizará,
exclusivamente y en general, a través de centros de adiestramiento de las
Fuerzas Armadas.
304. Esta es la lectura combatida por la accionante quien considera que, lo

anterior, es uno más de los eslabones del Decreto impugnado mediante el
cual se busca militarizar al órgano, desprendiéndolo de su carácter civil. En
especial, la minoría enfatiza en la importancia, de acuerdo con la
jurisprudencia interamericana, de que la formación de los elementos que
integran la institución se dé fundada en una doctrina civil.
305. Ciertamente, esta lectura del artículo impugnado resultaría contraria a la

Constitución Federal e inconvencional, pues supondría que la institución
federal encargada de garantizar la seguridad pública estaría conformada por
elementos adiestrados bajo cánones exclusivamente castrenses.
306. El entrenamiento que reciben los elementos encargados de prevenir,

investigar y perseguir los delitos y, en general, de garantizar la seguridad
pública, debe estar basado en el respeto a los derechos humanos, por la
intensa incidencia que supone su actuación en la vida, las libertades, la
integridad y el patrimonio de las personas. En la reforma de 26 de marzo de
2019, el órgano reformador decidió establecer, expresamente, que la
159
En el artículo previo a la reforma, se añadía: “en los términos de los convenios de
colaboración que para tal efecto suscriba el Secretario con las Secretarías de la Defensa
Nacional y de Marina, en lo relativo a la homologación de educación y capacitación”.
174
formación y el desempeño de los integrantes de la Guardia Nacional y de las

demás instituciones policiales se regiría por una doctrina policial fundada
en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos,
al imperio de la ley, al mando superior, y en lo conducente a la perspectiva
de género.
307. A la luz de los precedentes de la Corte Interamericana, es justamente este

entrenamiento el que determina la idoneidad de cuerpos civiles, sobre
cuerpos militares, para realizar labores de seguridad pública en un Estado
democrático. Reiteradamente, y como se señaló en el apartado
correspondiente de esta sentencia, la Corte ha establecido:
88. Tal como ha señalado este Tribunal, los Estados deben limitar al máximo
el uso de las Fuerzas Armadas para el control de la criminalidad común o
violencia interna, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a
derrotar un objetivo legítimo, y no a la protección y control de civiles,
entrenamiento que es propio de los entes policiales. El deslinde de las
funciones militares y de policía debe guiar el estricto cumplimiento del deber
de prevención y protección de los derechos en riesgo a cargo de las
autoridades internas.160
308. Sin embargo, esta lectura debe descartarse a la luz de la propia Ley de la
Guardia Nacional, leída en su conjunto, y del sistema normativo en el que
ésta se inserta.
309. Por un lado, el propio artículo impugnado prevé que la profesionalización se

realiza conjuntivamente en instituciones de formación policial federales
160
Caso Cabrera García y Montiel Flores vs México (Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas), Corte Interamericana de Derechos Humanos, 26 de noviembre de
2010, serie C No. 220.
175
debidamente certificadas, en instituciones públicas nacionales o extranjeras

y en estas instituciones de las Fuerzas Armadas.161
310. Por otro lado, este artículo se enmarca en el Capítulo IV, relativo a la
profesionalización, y ahí se destaca que los ejes de la formación son el
policial, el académico y el axiológico, que se elaboran de acuerdo con lo
establecido en el Programa Rector de Profesionalización,162 en donde se
determinan los cursos a realizar para conformar la ruta profesional del
personal de la Guardia Nacional.163
311. Este Programa es aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

El Consejo es la instancia de coordinación y definición de políticas públicas
del Sistema Nacional de Seguridad Pública, integrada interdisciplinariamente,
161
Artículo 39. La profesionalización del personal de la Guardia Nacional se realizará a través
de:
I. Las instituciones de formación policial de la Federación, debidamente certificadas;
II. Las instituciones públicas, nacionales o extranjeras, y
III. Las instituciones de educación y los centros de adiestramiento de las Fuerzas Armadas.
La capacitación del personal de la Guardia Nacional podrá realizarse en instituciones
públicas o privadas, nacionales o extranjeras.
162
Artículo 38. La capacitación y profesionalización del personal de la Guardia Nacional
comprenden los tres ejes de formación siguientes:
I. Policial;
II. Académico, y
III. Axiológico.
Los ejes de formación policial, académico y axiológico se elaborarán acorde a lo establecido
en el Programa Rector de Profesionalización aprobado por el Consejo Nacional de
Seguridad Pública.
163
Artículo 40. El programa de capacitación y profesionalización determinará los cursos que
deban realizarse para conformar la ruta profesional del personal de la Guardia Nacional.
La institución que imparta la carrera o curso correspondiente expedirá los títulos
profesionales, diplomas y certificados respectivos, conforme a la ley de la materia.
176
presidida por el titular del Ejecutivo Federal y con la Comisión Nacional de

Derechos Humanos como invitada permanente.164
312. Adicionalmente, en ese mismo capítulo de la Ley de la Guardia Nacional, se

establece que el personal de la Guardia Nacional deberá completar el
adiestramiento policial civil de manera obligatoria.165
313. Así, una lectura sistemática permite descartar la lectura de la disposición

impugnada hecha por la accionante. El artículo 39, fracción III, no implica que
ahora los elementos de la Guardia Nacional serán adiestrados por las
Fuerzas Armadas exclusivamente ni que serán éstas las que determinarán
su entrenamiento. Los elementos de la Guardia Nacional deberán completar
un adiestramiento policial civil y su profesionalización estará conformada por
los cursos que se establezcan en el Programa Rector de Profesionalización,
aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública. Con ello, se
garantiza que su adiestramiento reposa en una doctrina policial civil,
autorizada y guiada por autoridades con esa misma naturaleza.
314. Bajo esta lectura sistemática del precepto impugnado también resulta claro
que devienen infundados los últimos tres conceptos de invalidez planteados
por la minoría accionante, pues no se actualiza la premisa necesaria (la
Guardia Nacional no queda militarizada o bajo el mando y control militar). Aun
dejando de lado esa premisa, tampoco se advierte que el precepto
impugnado conduzca a permitir la participación de las fuerzas armadas las
164
Véanse artículos 10 y 12 de Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
165
Artículo 41. El personal de la Guardia Nacional deberá completar el adiestramiento
policial civil de manera obligatoria, de conformidad con los reglamentos, manuales y demás
disposiciones relativas.
177
labores de seguridad pública, fuera de los supuestos taxativamente previstos

en la Constitución Federal.
315. Por lo anterior, se reconoce la validez del artículo 39, fracción III, de la Ley
de la Guardia Nacional.
Cambios en el servicio de carrera y en la rotación del personal

316. El artículo 26 de la LGN regula la Carrera de la Guardia Nacional. En la
fracción V se establece que los periodos y los requisitos para realizar y
participar en los concursos de ascensos serán determinados por el Consejo
de Carrera de la Guardia Nacional y, como novedad, este órgano lo hará de
forma coordinada con la Secretaría de la Defensa Nacional.166
317. En la fracción VIII, del mismo artículo 26, se establece que el personal de la
Guardia Nacional podrá ser cambiado de adscripción y, como novedad, habrá
una rotación permanente en relación con sus mandos, para el cumplimiento
de sus atribuciones y obligaciones.167
166
Artículo 26. La Carrera de Guardia Nacional se regulará conforme a lo siguiente:
[…]
V. Los periodos para realizar los concursos para obtener un ascenso en la Guardia
Nacional, así como los requisitos para participar en dichos concursos, serán determinados
por el Consejo de Carrera de la Guardia Nacional, en coordinación con la Secretaría de la
Defensa Nacional;
[…]
167
Artículo 26. […]
[…]
V. Los periodos para realizar los concursos para obtener un ascenso en la Guardia
Nacional, así como los requisitos para participar en dichos concursos, serán determinados
por el Consejo de Carrera de la Guardia Nacional, en coordinación con la Secretaría de la
Defensa Nacional;
[…]
VIII. El personal de la Guardia Nacional podrá ser cambiado de adscripción, con base en
las necesidades del servicio. En relación con los mandos, se garantizará su rotación
permanente para el cumplimiento de sus atribuciones y obligaciones;
[…]
178
318. Finalmente, las fracciones VI y VII remiten al Reglamento para el

establecimiento de los criterios para la promoción del personal, estableciendo
ciertas bases, y para su régimen de estímulos.168
319. Por su parte, el artículo 34, fracción III, inciso d) establece que la remoción
ocurre cuando se incurre en responsabilidad en el desempeño de las
funciones o deberes, de conformidad con las disposiciones relativas al
régimen disciplinario.169 La reforma consistió en que ahora se considera a la
remoción como una de las hipótesis de baja del servicio del personal de la
Guardia Nacional, mientras que antes, la remoción actualizaba un supuesto
de conclusión del servicio del personal, distinto a la baja.
168
Artículo 26. […]
[…]
VI. Los criterios que establezca el Reglamento para la promoción del personal de la Guardia
Nacional deberá incluir, entre otros, la antigüedad en el grado; tiempo de servicios
prestados en la misma; resultados obtenidos en los exámenes de aptitud profesional y en
los programas de profesionalización; salud y capacidad física; conducta y méritos
demostrados en el desempeño de sus funciones, las aptitudes de mando y liderazgo, así
como la evaluación del expediente al que se refiere la fracción IX de este artículo;
VII. El régimen de estímulos para el personal de la Guardia Nacional, que establezca el
Reglamento;
[…]
169
Artículo 34. La conclusión del servicio del personal de la Guardia Nacional es la
terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las siguientes
causas:
I. Separación, por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia o cuando
haya alcanzado la edad máxima correspondiente a su jerarquía, de acuerdo con las
disposiciones aplicables, o
II. Derogada.
III. Baja, por:
[…]
b) Muerte o incapacidad permanente;
c) Jubilación, o
d) Remoción, por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones o
incumplimiento de sus deberes, de conformidad con las disposiciones relativas al régimen
disciplinario.
[...]
179
320. La accionante considera, como se ha venido reiterando, que los artículos

impugnados forman parte de un sistema que desnaturaliza el carácter civil de
la Guardia Nacional, ordenado constitucionalmente.
321. Respecto de la regulación del servicio de carrera, este Tribunal considera que
la intervención de la Secretaría de la Defensa Nacional, en un plano de
coordinación para determinar, junto con el Consejo de Carrera de la Guardia
Nacional, los periodos para realizar los concursos de ascenso y los requisitos
de participación, no vulnera el entramado constitucional que funge como
parámetro de estas disposiciones.
322. Si bien es cierto, como afirma la accionante, que durante el proceso legislativo
que llevó a la reforma constitucional de 26 de marzo de 2019 se alcanzó el
consenso de excluir la intervención permanente de la Secretaría de la
Defensa Nacional en la organización y la dirección de la Guardia
Nacional, también lo es que el artículo sexto transitorio previó que, durante
un periodo de tiempo fijo, esta Secretaría podría participar en labores
específicas que quedarían establecidas en la ley.
323. Particularmente, el artículo sexto transitorio del Decreto por el que se crea la
Guardia Nacional, habilitó a las secretarías de los ramos de Defensa Nacional
y de Marina a participar, conforme a la ley, en la instrumentación de las
normas de ascensos. 170
170
Sexto. Durante el periodo a que se refiere el artículo anterior, para la conformación y
funcionamiento de la Guardia Nacional, las secretarías de los ramos de Defensa Nacional
y de Marina participarán, conforme a la ley, con la del ramo de seguridad, para el
establecimiento de su estructura jerárquica, sus regímenes de disciplina, de cumplimiento
de responsabilidades y tareas, y de servicios, así como para la instrumentación de las
normas de ingreso, educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones,
que podrán estar homologados en lo conducente, a las disposiciones aplicables en el
ámbito de la Fuerza Armada permanente.
180
324. En tal virtud, la adscripción a la Secretaría del ramo de la seguridad pública y

el carácter estrictamente civil con los que el artículo 21 constitucional define
a la Guardia Nacional no se ve alterado por la coordinación de la Secretaría
de la Defensa Nacional en la regulación de los concursos de ascensos que
realiza el Consejo de Carrera de la institución policiaca. Sobre todo, es
destacable que la determinación de los periodos y requisitos para realizar
dichos concursos corresponde, en última instancia, al Consejo de Carrera
de la Guardia Nacional. Por lo tanto, los términos y el alcance de la
coordinación con la Secretaría de la Defensa serán definidos por el propio
Consejo en función de la vigencia o el fenecimiento del artículo sexto
transitorio del Decreto por el que se crea la Guardia Nacional y que permite
la participación de las dependencias del ramo de la defensa y de la marina
en la instrumentación de normas relacionadas con ingresos y ascensos, entre
otras.
325. Adicionalmente, respecto del resto de los cambios impugnados, se advierte

que los mismos no se ven afectados por la colaboración puntual de la
Secretaría de la Defensa Nacional en los procesos de ascensos
mencionados. Además, este Tribunal Pleno no advierte que el Congreso de
la Unión encuentre algún límite constitucional para establecer una rotación
permanente de los mandos o posibilitar el cambio de adscripción del personal
de la Guardia Nacional. Lejos de ahí, la Constitución Federal lo faculta en
términos amplios para organizar a esa institución y para determinar su
estructura orgánica.
326. Aunado a lo anterior, el Congreso de la Unión no altera las bases

constitucionales ya exploradas cuando remite al Reglamento para establecer
[énfasis añadido]
181
los estímulos para el personal o el detalle de los criterios para su promoción,

pues los lineamientos mínimos quedan contenidos en la ley y no se advierte
como lo anterior, en relación con el planteamiento de la accionante,
desnaturalizaría el carácter de la Guardia Nacional.
327. Ahora bien, en lo que concierne a las causas de la conclusión del servicio del
personal, este Pleno tampoco advierte que el legislador haya actuado fuera
de su ámbito material de configuración ni que haya sobrepasado alguno de
los límites o lineamientos ordenados constitucionalmente. La regulación de
las causas de conclusión del personal está comprendida en la facultad
genérica del Congreso de la Unión para organizar a la institución de seguridad
pública y, en específico, atiende a los elementos que el órgano reformador, a
través del artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se crea la Guardia
Nacional le ordenó regular.171
328. Con lo anterior, sólo basta agregar que los cambios analizados no suponen
un replanteamiento o un análisis de los límites que constitucionalmente se
han impuesto a la participación de las fuerzas armadas en el ejercicio de
tareas de seguridad pública. De entrada, las modificaciones aquí analizadas,
no suponen militarizar o cambiar la adscripción de la Guardia Nacional, por lo
que no se surte el presupuesto para abordar los conceptos esgrimidos por la
accionante en los conceptos tercero, cuarto y quinto que devienen por lo tanto
infundados.
171
El artículo 34 impugnado está relacionado con la reforma al artículo 170 de la LOEFAM;
sin embargo, contrario a lo ahí concluido respecto de la inconstitucionalidad de facultar a la
persona titular de la Secretaría de la Defensa para remover al personal asignado en la
Guardia Nacional, aquí no se advierte que la regulación contravenga el carácter civil de la
institución policiaca o constituya uno de los eslabones de la transferencia del control
operativo y administrativo que se buscaba realizar al ramo de la Defensa.
182
329. Lo anterior lleva a reconocer la validez del artículo 26, en sus fracciones
V, VI, VII y VIII, así como del artículo 34, fracción III, inciso d) de la Ley de
Cambios en la estructura orgánica

330. Respecto de la estructura orgánica, es el Reglamento quien la detalla, con
los mínimos establecidos en la legislación. Con la reforma al artículo 21
impugnado de la LGN:
- Desaparecen las Coordinaciones Regionales;172

- Se adiciona la existencia de servicios de investigación e inteligencia,
adicionales a los servicios técnicos y administrativos que existían
previamente.173
331. En el artículo 22, se prevé, en relación con el punto previo, que la Guardia
Nacional dispondrá de las “unidades de servicios” que sean necesarias para
el cumplimiento de sus atribuciones, siendo que antes la norma hablaba de
“unidades especializadas”.174
172
Artículo 21. La Guardia Nacional tendrá la estructura orgánica que determine su
Reglamento y contará al menos con:
[…]
III. Las Coordinaciones Territoriales y Estatales;
[…]
173
Artículo 21. La Guardia Nacional tendrá la estructura orgánica que determine su
Reglamento y contará al menos con:
[…]
VII. Los servicios de investigación e inteligencia, técnicos y administrativos.
174
Artículo 22. La Guardia Nacional dispondrá de las unidades de servicios que sean
necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones, las cuales adoptarán la organización
que requieran sus funciones.
Asimismo, contará con la Unidad de Asuntos Internos cuyo titular será nombrado por el
Presidente de la República, contará con autonomía de gestión y conocerá de las quejas y
denuncias, incluso anónimas, para llevar a cabo actividades de vigilancia, inspección,
supervisión e investigación y las demás que determine el Reglamento de la presente Ley.
183
332. El último cambio relacionado con la estructura orgánica es el operado por el

artículo 86 de la LGN. Ahí se mantiene la configuración de la coordinación
operativa interinstitucional, pero se elimina la mención de que las personas
representantes de las Secretarías “serán considerados en igualdad de
condiciones” en el desempeño de sus funciones.
333. Para entrar al análisis de la estructura orgánica, como en los puntos previos,
es necesario advertir que el Congreso de la Unión cuenta con la facultad de
organizar a la Guardia Nacional, de dotar su estructura orgánica y de
dirección, respetando las bases del artículo 21 y, en particular, el carácter civil
del que se dotó a la institución policial y su adscripción a la secretaría del
ramo de la seguridad pública.
334. Bajo este parámetro, este Pleno no advierte que las modificaciones
realizadas a la LGN ahora analizadas contravengan o impliquen una
modificación al carácter civil de la institución por lo que resultan infundados
los planteamientos de la demanda formulada por la minoría. El objeto de los
mismos se encuadra en hacer modificaciones a la manera en la que se
estructuran las divisiones territoriales que tendrá la Guardia Nacional,175 así
como las subdivisiones logísticas requeridas para sus funciones. No se
observa, como plantea la accionante, que contar con unidades de inteligencia
e investigación y que a éstas se les denomine unidades “especializadas” o
bien, unidades “de servicio” sea, por sí mismo, un indicio de una
transformación a la naturaleza de las funciones que tiene asignadas la
Guardia Nacional constitucionalmente. Al contrario, éstas resultan
compatibles con la efectiva prevención, investigación y persecución de los
175
Artículo 20. Las Coordinaciones Regionales serán las áreas geográficas que servirán de
base para el despliegue de la Guardia Nacional en el territorio nacional.
184
delitos, que definen parte de las labores que se le encomiendan a las

335. Finalmente, la modificación realizada a la Coordinación Operativa

Interinstitucional tampoco contraviene al parámetro de regularidad en la
materia. Esta Coordinación se encarga de gestionar la “colaboración
estratégica” entre la Guardia Nacional y otras dependencias de la
Administración Pública Federal.176 Se integra por representantes de las
Secretarías del ramo de la seguridad pública, de la Defensa y de la Marina,
designados por el Presidente.177
336. A diferencia de lo que ocurría antes, en el artículo ya no se destaca

explícitamente que esos tres representantes deben actuar en igualdad de
circunstancias. Sin embargo, la eliminación de esa mención no implica afirmar
la preminencia o la existencia de alguna jerarquía en su interior. Además, la
existencia de este órgano no menoscaba las facultades genéricas con las que
cuenta la Secretaría del ramo de la seguridad pública para coordinarse, en
materia de Guardia Nacional, con el resto de las dependencias federales,
estatales o municipales. De hecho, basta con observar el siguiente capítulo
de la LGN, dentro del mismo Título Sexto “De la Coordinación y la
Colaboración” para destacar ejemplos de ello.178
337. De nueva cuenta, tampoco resulta un indicio de una desnaturalización de la

institución analizada el hecho de que en el seno de esa Coordinación
convivan secretarios de las tres dependencias mencionadas, pues, en
términos del artículo sexto transitorio del Decreto por el que se crea la
176
Artículo 87 de la LGN.
177
Artículo 86 de la LGN.
178
Véanse artículos 88, 91 y 92 de la LGN.
185
Guardia Nacional, se permitió la participación de los ramos de la Defensa

Nacional y de Marina, conforme lo dispusiera la ley, por un periodo fijo.
338. Finalmente, dentro del régimen transitorio del Decreto impugnado, aparece,
la habitual estipulación de su entrada en vigor en el primer artículo y la
frecuente derogación en abstracto de las disposiciones que se oponen a su
contenido en el último, así como el artículo transitorio octavo que prevé
que las Secretarías mencionadas son las responsables de instrumentar el
Decreto, sin que, en general, se autoricen recursos adicionales para tales
efectos.179 Este Pleno no advierte en estas disposiciones el vicio de
inconstitucionalidad desarrollado por la accionante.
339. Como se observó en este apartado, el Decreto dispone cambios -distintos al

traslado inconstitucional ya advertido- por lo que resulta coherente que, para
todos estos, se introduzca el mandato de los términos en que estas
modificaciones serán realizadas por las dependencias correspondientes. Sin
que lo anterior implique una transferencia en la adscripción de la Guardia
Nacional, una modificación a su naturaleza civil o bien, una intromisión de las
179
Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Octavo. Las Secretarías de Seguridad y Protección Ciudadana, de la Defensa Nacional y
de Marina son responsables de la instrumentación del presente Decreto. Las erogaciones
que se generen con motivo de la entrada en vigor del presente Decreto se realizarán con
cargo a los presupuestos aprobados de la Secretaría de la Defensa Nacional, de la
Secretaría de Marina y de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana para el
presente ejercicio fiscal, por lo que no se autorizarán recursos adicionales para tales
efectos, lo anterior, con independencia de lo señalado en los transitorios quinto y sexto,
fracción II, del presente Decreto.
Noveno. A partir de la entrada en vigor de este Decreto, se derogan todas las disposiciones
que se opongan a su contenido, comprendidas en leyes secundarias, reglamentos,
acuerdos y cualquier otra de carácter administrativo.
186
fuerzas armadas en labores de seguridad pública fuera de los supuestos

taxativamente establecidos en la Constitución Federal para tal efecto.
340. En virtud de lo anterior, se reconoce la validez del artículo 21, fracciones

III y VII, 22, párrafo primero, y 86, párrafo segundo de la Ley de la Guardia
Nacional, así como de los artículos transitorios primero, octavo y noveno
del Decreto impugnado.
E. Colaboración entre la Guardia Nacional y la Fuerza Armada

para el desempeño de las funciones de seguridad pública
E. Colaboración entre la Guardia Nacional y la Fuerza Armada para el

desempeño de las funciones de seguridad pública

que se analizan
LEY DE LA Artículo 7, Reconocer la validez.

GUARDIA fracción IX.
NACIONAL
tercer párrafo.

cuarto párrafo.

fracción I
Artículo 32 Bis Reconocer la validez.
LEY ORGÁNICA Artículo 2/o Bis Reconocer la validez bajo una

DEL EJÉRCITO Y interpretación conforme.
187
FUERZA AÉREA
MEXICANOS
341. En sus primeros dos conceptos de invalidez, la minoría postula que la Guardia
Nacional ha sido desnaturalizada, al quedar materialmente adscrita a la
Secretaría de la Defensa Nacional, quien detenta su control y dirección, en
contravención con el artículo 21 constitucional. Después, en sus últimos tres
conceptos de invalidez, la accionante considera que la intervención de las
Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública debe ser extraordinaria y
subordinada a un mando civil. En ese sentido, es inconstitucional que la
Guardia Nacional devenga un cuerpo dependiente operativa, jerárquica y
administrativamente, del ámbito castrense, cuya función sea el auxilio de la
Fuerza Armada.
342. Lo anterior desconoce la finalidad de la reforma constitucional de 26 de marzo

de 2019 y el mandato expreso del artículo 129 constitucional: la consolidación
de la Guardia Nacional, el fortalecimiento de las instituciones policiales
locales y el regreso ordenado de las Fuerzas Armadas a sus cuarteles. Éstas,
en tiempos de paz, deberían ejercer exclusivamente funciones conectadas
de manera estricta con la disciplina militar y sólo de manera excepcional y
bajo parámetros estrictos, auxiliar en tareas de seguridad pública, siempre
subordinada al mando civil, tal como desprenden de la acción de
inconstitucionalidad 1/1996, resuelta por este Tribunal Pleno.
343. Además, postula que la autoridad militar únicamente puede involucrarse en

seguridad pública en tres supuestos delimitados por la Constitución: 1) en el
marco del régimen transitorio del Decreto por el que se crea la Guardia
188
Nacional; 2) de acuerdo con el artículo 119 constitucional, para lo que tendría

que existir una solicitud formulada por la entidad federativa; y 3) en un
contexto de activación de la suspensión de derechos prevista en el artículo
29 constitucional.
344. Para la minoría accionante, la militarización de la Guardia Nacional

supone una vulneración a estos tres regímenes. En específico, su
desnaturalización implica la suspensión de la garantía de seguridad pública
civil prevista en el artículo 21 constitucional, y de los derechos que con ella
se pretenden salvaguardar; esta suspensión es inconstitucional por no seguir
el proceso de activación previsto en el artículo 29 constitucional.
345. Como se advierte de la síntesis de los últimos tres conceptos planteados por
la accionante, los mismos parten de la premisa consistente en considerar
que la Guardia Nacional ha quedado desnaturalizada por la
transferencia en el mando y control de la Secretaría del ramo de la
seguridad pública a la del ramo de la defensa.180 En este sentido, las
facultades y la actuación de la Guardia Nacional son leídas, por la minoría
accionante, como equivalente a la de las Fuerzas Armadas (por haberse
militarizado la Guardia Nacional) y de esta equivalencia hacen derivar la
inconstitucionalidad.181
180
Del escrito de demanda, en su página 105, se extrae textualmente: “Partimos de la base
ya desarrollada en conceptos de invalidez anteriores en los que se ha acreditado y
concluido que el Decreto ha desnaturalizado la Guardia Nacional, eliminando su carácter y
sujeción a un mando civil, y dotándolas de una naturaleza y sujeción a mando civil
castrense”.
181
Del escrito de demanda, en la misma página 105, se extrae un ejemplo de este
razonamiento: “Así, del Decreto de reforma impugnado se desprende que la Guardia
Nacional “debe” “intervenir” en seguridad pública en el ámbito local, lo que en sí mismo
implica que ahora un cuerpo sujeto a un mando castrense -SEDENA- se involucre en
seguridad pública local”. Igualmente, en términos más genéricos, en el quinto conceto de
invalidez se formula: “Con el Decreto de reforma impugnado, las actividades de
189
346. El análisis de esta transferencia ha sido abordado de manera previa en esta

sentencia, por lo que, en sentido estricto, se desmoronó la premisa que les
servía de base. Esto es, si la Guardia Nacional está adscrita a la Secretaría
del ramo de la seguridad pública, quien ejerce sobre ésta mando y control, su
naturaleza es la de una institución de seguridad pública y no la de una
institución castrense y, por lo tanto, su actuación dentro del Sistema Nacional
de Seguridad Pública no implica la participación de las fuerzas armadas en
labores de seguridad pública.
347. Siguiendo esta lógica, hasta este punto, se han ido considerando infundados
los conceptos de invalidez tercero, cuarto y quinto, 182 en relación con los
artículos válidos del Decreto impugnado.
348. Sin embargo, este Tribunal Pleno advierte que, independientemente de los
cambios orgánicos, de mando y de adscripción realizados a la Guardia
Nacional, el Decreto impugnado adicionó, a través de los artículos 7, fracción
IX, 17, 18, 19 y 32Bis de la Ley de la Guardia Nacional y artículo 2Bis de la
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, normas
investigación de los delitos se realizarán por un cuerpo que se ha convertido en castrense,

bajo mando castrense, y que aun cuando se pretende sostener que actuará bajo dirección
del Ministerio Público, en realidad actuará bajo el control operativo y administrativo de la
SEDENA. De esta manera, es evidente la suspensión de la garantía de ejecución de ser
investigado por un cuerpo civil, de mando civil, bajo la dirección del Ministerio Público, que
acontece con el Decreto de reforma impugnado”.
182
El estudio del cuarto concepto de invalidez, además, resultaría estéril porque el mismo
se destina a combatir, principalmente, lo dispuesto en el artículo 7, fracción VII, de la Ley
de la Guardia Nacional. Respecto de este, se sobreseyó la acción de
inconstitucionalidad por ausencia de cambio en su sentido normativo y, por lo tanto, falta
de oportunidad en su impugnación. Aun si los argumentos de la accionante fueran
analizados de manera amplia, en contra del sistema normativo, este concepto sólo podría
ser atendido si se compartiera la premisa de que la Guardia Nacional es ahora un ente
militar. Textualmente se reconoce: “Con la premisa anterior [el Decreto ha desnaturalizado
la Guardia Nacional] surge un problema constitucional adicional, en la medida en que el
artículo 7, fracción VII, del Decreto prescribe […] (escrito de demanda, página 105)”.
190
instrumentales para la colaboración entre la Guardia Nacional y la

Fuerza Armada permanente, respecto de la seguridad pública, y que
subsiste, respecto de las mismas, una parte de la cuestión planteada
por la accionante: ¿es “válido conforme a la regularidad constitucional
ordinaria que la Fuerza Armada permanente se involucre en cuestiones de
seguridad pública”?183
349. En concreto, el Decreto impugnado estableció la obligación para el Comisario

General, para el Comisario Jefe y para la persona titular del Batallón, de cada
Coordinación Territorial, Estatal y de Unidad, respectivamente, de mantener
un enlace con sus homólogos de las Fuerzas Armadas, “a fin de facilitar una
adecuada colaboración para el desempeño de las funciones de seguridad
pública”.184 Para este efecto, en el artículo 32 Bis de la LGN, el legislador
183
Cfr. Escrito de demanda, página 45 y siguientes.
184
Artículo 17. En cada Coordinación Territorial habrá un Comisario General, quien ejercerá
su autoridad y dispondrá de una Jefatura de Coordinación Policial y de los organismos
necesarios para el desarrollo de sus funciones.
Los Coordinadores Territoriales tendrán bajo su autoridad a dos o más Coordinaciones
Estatales.
El Comisario General mantendrá enlace con los Comandantes de Región Militar y, en su
caso, Naval, de su adscripción a fin de facilitar una adecuada colaboración para el
desempeño de las funciones de seguridad pública, en el marco de sus respectivas
atribuciones.
Artículo 18. En cada Coordinación Estatal habrá un Comisario Jefe, quien ejercerá su
autoridad en el ámbito territorial de una entidad federativa.
Los Coordinadores Estatales tendrán bajo su autoridad a dos o más Unidades.
Las Coordinaciones Estatales dispondrán de una Jefatura de Coordinación Policial y de los
organismos necesarios para el desarrollo de sus funciones.
El Comisario Jefe mantendrá enlace con los Comandantes de la Zona Militar y, en su caso,
Naval, de su adscripción a fin de facilitar una adecuada colaboración para el desempeño
de las funciones de seguridad pública, en el marco de sus respectivas atribuciones.
Artículo 19. Las Coordinaciones de Unidad serán de Batallón, Compañía, Sección, Pelotón
y Escuadra, conforme a las disposiciones siguientes:
I. El Batallón estará a cargo de un Comisario o Inspector General, tendrá bajo su mando a
dos o más Compañías, contará con una Jefatura de Coordinación Policial y dispondrá de la
estructura necesaria para realizar sus funciones.
191
previó cuál sería la equivalencia jerárquica entre el personal de la Guardia

Nacional y el de las Fuerzas Armadas.185 En relación con lo anterior, el
Decreto impugnado adicionó un artículo 2 Bis a la LOEFAM para establecer
que el personal militar podrá efectuar operaciones de apoyo a las
Asimismo, conforme a las instrucciones que reciba de la persona titular de la Coordinación

Estatal de la cual dependa, la persona titular del Batallón mantendrá enlace con su
homólogo de las Fuerzas Armadas en su adscripción a fin de facilitar una adecuada
colaboración para el desempeño de las funciones de seguridad pública, en el marco de sus
respectivas atribuciones;
[…] [énfasis añadido en las porciones normativas impugnadas]
185
Artículo 32 Bis. Para una adecuada colaboración de las Fuerzas Armadas con la
Guardia Nacional en el desempeño de las funciones de seguridad pública que tiene a su
cargo, conforme a lo previsto en los artículos 17, 18 y 19, fracción I, de esta Ley, la
equivalencia jerárquica entre el personal de la Guardia Nacional y de las Fuerzas Armadas
será la siguiente:
GUARDIA NACIONAL EJÉRCITO Y FUERZA AÉREA ARMADA
I. Comisarios: I. Generales: I. Almirantes:

Comisario General General de División Almirante
Comisario Jefe General de Brigada o General de Vicealmirante
Comisario Ala Contralmirante
General Brigadier o General de
Grupo
II. Inspectores: II. Jefes: II. Capitanes:

Inspector General Coronel Capitán de Navío
Inspector Jefe Teniente Coronel Capitán de Fragata
Inspector Mayor Capitán de Corbeta
III. Oficiales: III. Oficiales: III. Oficiales:

Primer Subinspector Capitán primero Teniente de Navío
Segundo Subinspector Capitán segundo Teniente de Fragata
Oficial Teniente Teniente de Corbeta
Suboficial Subteniente Primer Maestre/Guardia
Marina
IV. Escala Básica: IV. Clases: IV. Clases:

Agente Mayor Sargento primero Segundo Maestre
Agente Sargento segundo Tercer Maestre
Subagente Cabo Cabo
Guardia Soldado Marinero
192
instituciones de seguridad pública en los términos que señale el marco

jurídico aplicable.186
350. El Decreto impugnado también adicionó una fracción IX al artículo 7 de la

LGN para incorporar, como uno de los fines de la Guardia Nacional, el auxilio
a la Fuerza Armada permanente en el ejercicio de sus funciones cuando así
lo disponga el titular del Ejecutivo Federal.187
351. Este Tribunal Pleno considera que asiste parcialmente razón a la

accionante pues los artículos analizados en este apartado conforman un
subsistema que permite la colaboración entre la Guardia Nacional y las
Fuerzas Armadas que sólo es constitucional si se parte de una
interpretación conforme del artículo 2Bis de la LOEFAM.
352. Este artículo, como se sintetizó previamente, faculta en términos amplios al

personal militar a “efectuar operaciones de apoyo a las instituciones de
seguridad pública”. Para tal efecto, la única limitante es que lo haga “en los
términos del marco jurídico aplicable”.
353. Una primera interpretación posible sería la de considerar que este marco
jurídico, a nivel legal, se integra, justamente, por las disposiciones
impugnadas de la Ley de la Guardia Nacional (artículos 17, 18, 19 y 32 Bis),
186
Artículo 2 Bis. El personal militar podrá efectuar operaciones de apoyo a las
instituciones de seguridad pública en los términos que señale el marco jurídico aplicable.
187
Artículo 7. La Guardia Nacional, para materializar sus fines, debe:
[…]
VII. Intervenir en materia de seguridad pública en el ámbito local, en coadyuvancia de las
autoridades competentes;
VIII. Hacer uso de las armas que le sean autorizadas, de conformidad con las disposiciones
aplicables, y
IX. Auxiliar a la Fuerza Armada permanente en el ejercicio de sus misiones, cuando así lo
disponga la persona titular del Poder Ejecutivo Federal.
[énfasis añadido en las porciones normativas impugnadas]
193
que detallan cómo será el enlace entre los altos mandos de la Guardia
Nacional y aquellos del Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada, para efectos
de ordenar el mantenimiento de una colaboración en el ámbito de la
seguridad pública.
354. Desde el punto de vista constitucional, este “marco jurídico” al que refiere
el artículo 2 Bis, podría referir, en esta interpretación, a la facultad que en
precedentes se ha hecho derivar del artículo 129 de la Constitución Federal,
según la cual el Ejército puede auxiliar y apoyar a las autoridades civiles,
siempre y cuando lo haga a petición expresa de ellas y se mantengan en un
plano de subordinación para el ejercicio de las mismas.
355. Al respecto, es preciso tomar en cuenta que, en virtud de la acción de

inconstitucionalidad 1/1996, se ha venido desarrollando y reiterando una
interpretación precisa del artículo 129 constitucional,188 consistente en
reconocer “la posibilidad del ejército de auxiliar y apoyar a las autoridades
civiles, reconociendo, por otro lado, que el poder militar, en todo caso, estará
sometido a la autoridad civil y podrá actuar cuando la autoridad legítima
invoque el auxilio de la fuerza”.189 Así, en el precedente invocado se concluyó
que,
En tiempos de paz, los militares están constitucionalmente facultados para

auxiliar o apoyar a las autoridades civiles, a petición expresa de ellas y sin
188
Artículo 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones
que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá
Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que
dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o
depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.
189
Acción de inconstitucionalidad 1/1996, promovida por una minoría de la Cámara de
Diputados, impugnando la Ley General que Establece las Bases de la Coordinación del
Sistema Nacional de Seguridad Pública y, en específico, su artículo 12, fracciones III y IV,
publicada en el DOF el 11 de diciembre de 1995, resuelta por el Tribunal Pleno el 5 de
marzo de 1996, página 185.
194
usurpar su esfera de competencia. Naturalmente, dentro de nuestro sistema

constitucional, este tipo de intervención se encuentra circunscrito al orden
constitucional, lo que supone, por un lado, el más escrupuloso respeto a las
garantías individuales y, por otro, que las acciones de auxilio y apoyo deben
condicionarse necesariamente a que exista dicha petición expresa, así como
a que no puedan usurpar la esfera de competencia de esas autoridades.
[…]
Es preciso insistir en que, derivado del origen histórico del artículo 129
constitucional, salvo la situación excepcional de la suspensión de garantías,
en todo caso y bajo cualquier circunstancia, las fuerzas armadas no pueden
actuar automáticamente, sino en estricto auxilio a las autoridades civiles y
cuando se solicite expresamente su apoyo. Esto significa que las fuerzas
armadas no pueden, por sí mismas, intervenir en asuntos de la competencia
de las autoridades civiles. Es imprescindible que se requiera su participación.
Posteriormente, habiéndose cumplido ese requisito, será necesario que en las
operaciones en las que intervengan estés subordinadas a las autoridades
civiles y, además, ajustarse al estricto marco jurídico, previsto en la
Constitución, las leyes emanadas de ella y los tratados que estén de acuerdo
con la misma, atento a lo previsto en su artículo 133.190
356. En ese contexto, en el precedente 1/1996 se afirmó que los militares no

pueden actuar automáticamente y motu proprio en labores de seguridad
pública. Sin embargo, “están constitucionalmente facultados para auxiliar o
apoyar a las autoridades civiles, a petición expresa de ellas y sin usurpar sus
competencias”.191
190
Ibidem, páginas 187 y 193.
191
Véase el criterio contenido en la tesis de rubro: “EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA
AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES
CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN).”,
cuyo cuerpo en la primera parte dispone: “La interpretación histórica, armónica y lógica
del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las fuerzas armadas pueden
actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la
fuerza con la que disponen […]”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, tomo XI, abril de 2000, página 549.
195
357. Entonces, en esta primera interpretación posible, el subsistema normativo

analizado permitiría la intervención de las fuerzas armadas en las labores de
seguridad pública, de manera genérica, siempre y cuando “efectúe
operaciones de apoyo” y lo haga, en relación con la Guardia Nacional,
mediante el llamado entre mandos superiores que la propia Ley de la Guardia
Nacional mandata.
358. Esta primera interpretación sería contraria a la estricta excepcionalidad

que debe impregnar el apoyo que las fuerzas armadas prestan a las
instituciones de seguridad pública; excepcionalidad que no ha sido más
que reiterada por la Corte Interamericana y por este Alto Tribunal.
359. Para llegar a tal conclusión, resulta de especial relevancia traer a cuenta, en
adición a lo ya establecido en el parámetro de regularidad respecto de la
excepcionalidad del uso de las fuerzas armadas en labores de seguridad
interna, lo dispuesto por la Corte Interamericana en el Caso Alvarado
Espinoza y otros vs. México, en donde se declaró la responsabilidad del
Estado mexicano por desaparición forzada en el marco de un operativo militar
involucrado en tareas de seguridad pública:
178. En atención a lo anterior, el Tribunal estima que, por su naturaleza y

complejidad, el crimen organizado en sus distintas formas constituye por sí
mismo una grave amenaza para la comunidad internacional, toda vez que
atenta contra la seguridad, estabilidad y gobernabilidad democrática de los
Estados, obstaculiza su desarrollo e impide la vigencia de los derechos
humanos de las personas sujetas a su jurisdicción. No obstante, para enfrentar
dicha problemática es preciso que los Estados actúen en todo momento dentro
de los límites y conforme a los procedimientos que permitan preservar tanto la
seguridad pública como los derechos humanos. […]
179. En concreto, este Tribunal se ha referido en distintas ocasiones a la

participación de fuerzas armadas en la alteración del orden público. En este
sentido, el Tribunal recuerda que en el Caso Montero Aranguren y otros Vs.
196
Venezuela estableció que si bien los Estados partes de la Convención podrían

desplegar a las fuerzas armadas para desempeñar tareas ajenas a las
propiamente relacionadas con conflictos armados, dicho empleo debe
limitarse al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad
para enfrentar situaciones de criminalidad o violencia interna, dado que el
entrenamiento que reciben las fuerzas militares está dirigido a derrotar al
enemigo y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio
de los entes policiales.
180. En el caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México, la Corte

estableció que la intervención de fuerzas armadas en actividades de
seguridad pública debe atender a criterios de estricta proporcionalidad,
excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de las garantías
convencionales, dado que el régimen propio de las fuerzas militares no
se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles;
asimismo, indicó que puede implicar la introducción de un riesgo para los
derechos humanos y recordó lo señalado por los Relatores Especiales de la
ONU sobre Tortura, sobre Ejecuciones Extrajudiciales y sobre Independencia
de Jueces y Abogados, en el sentido de que “las funciones de investigación
de la policía judicial [o ministerial] deberían estar a cargo de un entidad civil”.
Lo anterior fue reiterado también en el caso Osorio Rivera Vs. Perú, en el
supuesto de otorgar a las Fuerzas Armadas funciones dirigidas a la restricción
de la libertad personal de civiles.
181. Adicionalmente, sobre este tema se han pronunciado el Comité de

Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes, el Grupo de Trabajo sobre
Desapariciones Forzadas o Involuntarias, conjuntamente los Relatores
Especiales sobre la Tortura y sobre las Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias
o Arbitrarias, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, así como la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, entre otros. Dichos organismos y procedimientos
especiales internacionales coinciden en señalar en que la participación de las
fuerzas armadas en labores de policía judicial o ministerial puede resultar
contrario a determinados principios del Estado de Derecho tales como la
separación de poderes, independencia y autonomía de los tribunales judiciales
y la subordinación a las autoridades civiles. Por tanto, concuerdan en la
necesidad de implementar mecanismos de rendición de cuentas a través
de cuerpos independientes de todas las fuerzas de seguridad
relacionadas con operativos y tareas de orden público.
197
182. En vista de lo anterior, como regla general, la Corte reafirma que el

mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben
estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles. No
obstante, cuando excepcionalmente intervengan en tareas de seguridad,
la participación de las fuerzas armadas debe ser:
a) Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y

resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las
circunstancias del caso;
b) Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles,

sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las
instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial;
c) Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la

fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y
absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la
materia, y
d) Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y

técnicamente capaces. 192
[énfasis añadido]
360. La Corte Interamericana aplicó ese baremo para analizar los hechos del caso
concreto y concluyó que la operación militar que estaba bajo análisis carecía
de una regulación que previera la excepcionalidad, con todas las
salvaguardas referidas, de la actuación militar:
185. La Corte constata que la implementación del “Operativo Conjunto”

materia de este caso, no contaba con una regulación o aplicación que
previera la excepcionalidad y temporalidad de la actuación militar, así
como demás salvaguardias frente a este tipo de intervenciones […],
menos aún con una fiscalización independiente de sus operaciones,
como quedó demostrado, entre otras probanzas, con la Queja 886/09
192
Caso Alvarado Espinoza y otros Vs. México. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 28 de noviembre de 2018, Serie C No. 370, párrafos 178 a 182.
198
interpuesta ante el propio “Programa de Atención y Quejas” del “Operativo” y

la remisión del caso a la jurisdicción militar […].
204. La Corte constató que el incremento en la participación del Ejército en las

labores de seguridad ciudadana ha sido un patrón constante en México desde
el año 2006 [...]. En dicho escenario, el empleo de las fuerzas castrenses en
la lucha contra la delincuencia se convirtió en una práctica recurrente mediante
la implementación de los denominados “Operativos Conjuntos” en cuya
intervención concurrían efectivos policiales y militares [...]. Lo anterior, sin
haberse acreditado, para efectos del caso concreto, que se hubieran
respetado salvaguardias para la participación de las fuerzas armadas,
tales como la: excepcionalidad, temporalidad y estricta necesidad del
operativo conjunto, así como una adecuada regulación y protocolos de
actuación para tales tareas ni su fiscalización, e inclusive ventilándose
los hechos denunciados en el fuero militar por un periodo de tiempo
considerable [...].193
[énfasis añadido]
361. Así, en el precedente citado, la Corte Interamericana reiteró las salvaguardias

mínimas necesarias para la participación de las fuerzas armadas en labores
de seguridad pública y consideró que la implementación del operativo militar
analizado carecía de una regulación que previera la excepcionalidad y la
temporalidad de la actuación castrense.
362. Estas salvaguardias fueron retomadas por el Tribunal Pleno al resolver la

acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas,194 en donde se
193
Ibidem, párrafos185 y 204.
194
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y
11/2018, promovida por diversos diputados y senadores integrantes de la Sexagésima
Tercera Legislatura del Congreso de la Unión, el Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, y el Partido Político Movimiento Ciudadano en contra de la Ley de
Seguridad Interior, en lo general y en lo particular, publicada en el DOF el 11 de mayo de
2020, resuelta por el Tribunal Pleno el 21 de diciembre de 2017, párrafos 153 a 155. Este
precedente es, a su vez, retomado en la controversia constitucional 90/2020, antes referida,
en su párrafo 197.
199
invalidó la Ley de la Seguridad Interior. En síntesis, la sentencia establece

que el Congreso de la Unión no era competente para legislar la materia de
seguridad interior, que distaba, en su contenido y alcance, de la seguridad
nacional. Además, el engrose reflejó que se configuraba un fraude a la
Constitución, pues la ley impugnada no regulaba una vertiente interna de la
seguridad nacional, sino que regulaba la seguridad pública, que dejaba a
cargo de las fuerzas armadas de manera permanente. Se concluyó:
159. Por todo lo anterior, este Tribunal Pleno considera que las condiciones
de excepcionalidad y temporalidad no se cumplieron en este caso ya que se
creó un esquema permanente de participación que incluye a las Fuerzas
Armadas en funciones de seguridad pública.
160. En conclusión, el Congreso se excedió en el uso de su competencia

para legislar en materia de seguridad nacional ya que la utilizó para encubrir
la regulación legislativa de la disposición de las Fuerzas Armadas en tareas
que no le son propias, con la consecuencia de descontextualizar los supuestos
que la restringen.195
363. Finalmente, es preciso recalcar que la reforma constitucional de 26 de marzo

de 2019 tuvo como uno de sus objetivos lograr el regreso ordenado y
progresivo de las Fuerzas Armadas a sus planteles, y, en ese sentido,
dispuso que su participación en tareas de seguridad pública tendría que
quedar formalizada por el Presidente de la República y cumplir con el carácter
extraordinario, regulado, fiscalizado y subordinado. Precisamente, con este
fundamento, se emitió el Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada
permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera
extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, cuya
195
Ídem, párrafos 159 y 160.
200
validez ya fue reconocida por este Tribunal Pleno en la controversia

constitucional 90/2020.
364. En la misma línea, el 18 de noviembre de 2022, se publicó en el DOF la

reforma al artículo quinto transitorio del Decreto por el que se crea la Guardia
Nacional. En él se modificó el plazo para esta actuación excepcional de las
Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, además de que se
desarrollaron los términos de su carácter extraordinario, regulado, fiscalizado,
subordinado y complementario, haciendo explícito que su objeto en ningún
caso sería sustituir a las autoridades civiles. También, se especificaron los
mecanismos de fiscalización y rendición de cuentas, mediante el
establecimiento de informes semestrales con indicadores cuantificables y
verificables para evaluar dicha actuación y corroborar el respeto a los
derechos humanos.
365. Pues bien, de la jurisprudencia interamericana, de los precedentes más

recientes de este Tribunal Pleno y del texto constitucional se extrae que la
Fuerza Armada permanente sólo puede realizar tareas de seguridad
pública en contextos de estricta excepcionalidad. Su participación debe
estar regida por la absoluta necesidad y, por lo tanto, no puede ser
permanente. Para tal fin, la rendición de cuentas y la revisión periódica juegan
un papel fundamental: su actuación debe ser en todo momento fiscalizada.
Además, la Fuerza Armada solamente puede actuar de manera subordinada
y complementaria a las instituciones de seguridad pública y a sus titulares.
Finalmente, para que estas salvaguardas sean efectivas, la actuación militar
debe estar regulada.
366. Ante este parámetro de regularidad, este Tribunal Pleno llega a dos
conclusiones.
201
367. La primera conclusión es la pertinencia de abandonar el precedente de la

acción de inconstitucionalidad 1/1996 a la luz de la evolución normativa
descrita, particularmente de las reformas en materia de seguridad pública de
las que se ha dado ampliamente cuenta, de los precedentes recientes de este
Alto Tribunal y de la nutrida jurisprudencia de la Corte Interamericana.
368. Es menester recordar que, en aquella acción, se analizó la participación de

los Secretarios de la Defensa y de la Marina en el Consejo Nacional de
Seguridad Pública a la luz de la reforma constitucional al artículo 21 de 31 de
diciembre de 1994. Desde entonces, el orden constitucional ha cambiado de
paradigma, impregnándose por un nuevo bloque de derechos humanos. Esta
penetración ha llegado, sin duda, al ámbito de la seguridad pública, cuyos
fines abarcan la salvaguarda de la vida, las libertades, la integridad y el
patrimonio de las personas y cuyos medios pasan por un contacto directo,
íntimo y sensible con la sociedad a la que sirven.
369. Además, en línea con este cambio genérico, el órgano reformador ha

constitucionalizado el carácter civil de las instituciones de seguridad pública
y ha detallado los términos en los que, de forma estrictamente excepcional,
la Fuerza Armada permanente puede auxiliar en labores de seguridad
pública, en un contexto de paz o bien, en un supuesto de activación del
también reformado artículo 29 constitucional.
370. En ese sentido, no es posible seguir afirmando que una interpretación

“armónica y lógica del artículo 129 constitucional autoriza a considerar que
las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles,
cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen”. Tampoco
es posible derivar del artículo 129 que “el instituto armado está
202
constitucionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública

en auxilio de las autoridades competentes”.196
371. En su lugar, este Tribunal Pleno concluye hoy, en línea con sus
precedentes recientes y con los del órgano interamericano, que el artículo
129 de la Constitución Federal, leído armónicamente con los artículos 1
y 21 del mismo ordenamiento y a la luz de las últimas reformas en
materia de Guardia Nacional y seguridad pública, establece la regla
general, según la cual ninguna autoridad militar puede ejercer más
funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar.
Por lo tanto, por regla general, ninguna autoridad militar puede
participar en tareas de seguridad pública, en tiempos de paz. Así, del
artículo 129 no deriva una habilitación constitucional, deriva una
prohibición.
372. Esta es la interpretación que permite afirmar que la actuación militar en

labores de seguridad pública y para contener la violencia interna responde a
criterios de estricta excepcionalidad. Es, además, la única interpretación
compatible con lo dispuesto en el artículo 21 que establece que las
instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de
carácter civil.
196
Véase, el criterio contenido en la tesis de rubro: “EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA
AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES
CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN).”,
cuyo cuerpo, con énfasis añadido, en la primera parte dispone: “La interpretación
histórica, armónica y lógica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que
las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas
soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen […]”. Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, novena época, tomo XI, abril de 2000, página 549. En general, se
remite a la acción de inconstitucionalidad 1/1996 y a los párrafos citados previamente, en
este apartado.
203
373. Para resultar acorde con el resto del engranaje constitucional y con la
jurisprudencia de la Corte Interamericana, esta prohibición sólo podría ser
exceptuada en contextos de estricta necesidad, además de cumplir con
las salvaguardas ya referidas, a través de una regulación expresa.
374. Para tal efecto, en tiempos de paz, la actuación de la Fuerza Armada

permanente en labores de seguridad pública está vedada por los artículos 21
y 129 constitucionales, salvo cuando exista una habilitación en la propia
Constitución Federal o bien, se active el proceso previsto en el artículo 29 del
mismo ordenamiento.
375. En el sistema constitucional existe actualmente una excepción activa: el

artículo quinto del Decreto por el que se crea la Guardia Nacional, publicado
el 26 de marzo de 2019, reformado el 18 de noviembre de 2022 y cuya
materialización, el Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada
permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera
extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, ya fue
analizado por este Alto Tribunal.
376. En este contexto, procede abandonar el precedente de la acción de

inconstitucionalidad 1/1996, pues parte de una interpretación del
artículo 129 de la Constitución Federal que ya no resulta acorde con el
resto del engranaje constitucional, ampliamente reformado desde
entonces, ni con la jurisprudencia interamericana y de este Alto Tribunal
en la materia. Así, ya no es posible, actualmente, afirmar que el artículo
129 “faculta” o “autoriza” a las Fuerzas Armadas permanentes para
actuar en materias de seguridad pública, siempre y cuando lo hagan a
petición y en auxilio de las autoridades competentes.
204
377. Mantener la vigencia de tal precedente sería normalizar lo que el órgano

reformador, la Corte Interamericana y este propio Tribunal han considerado
excepcional.
378. La actuación militar en tareas de seguridad pública debe ser estrictamente

excepcional. En este sentido, el artículo 129 constitucional reza que, en
tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones
que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar y, en ese
sentido, por regla general, ninguna autoridad militar puede inmiscuirse
en labores de seguridad pública que la Constitución Federal consagra,
en exclusiva, a autoridades civiles. Sólo ante una habilitación
constitucional o bien, derivada de la activación del procedimiento de
restricción o suspensión de los derechos y las garantías previsto en el
artículo 29 constitucional, la Fuerza Armada permanente puede
colaborar en labores de seguridad pública, atendiendo a las
salvaguardas ya mencionadas.
379. La segunda conclusión, relacionada con la anterior, a la que llega este

Tribunal Pleno es que debe quedar descartada la interpretación del artículo
2Bis de la LOEFAM según la cual el personal militar puede intervenir en
tareas de seguridad pública, de manera genérica, siempre y cuando “efectúe
operaciones de apoyo” y lo haga, en relación con la Guardia Nacional,
mediante el llamado entre mandos superiores que la propia Ley de la Guardia
Nacional mandata a través de los artículos 17, 18, 19 y 32Bis.
380. En este estado de cosas, el subsistema analizado resulta válido, y en

particular el artículo 2Bis de la LOEFAM resulta válido, si se interpreta en el
sentido de que “el marco jurídico aplicable” es aquel comprendido por los
artículos 21 y 129 constitucional, que establecen una prohibición para que
205
el personal militar efectúe operaciones de apoyo a las instituciones de

seguridad pública, pues éstas corresponden a las autoridades civiles y
son ajenas a la disciplina militar. Y que, para que aquél pueda apoyarlas
se requiere una habilitación constitucional excepcional, como la que
actualmente fue introducida en el artículo quinto transitorio del Decreto
por el que se crea la Guardia Nacional.
381. Sólo bajo esta interpretación, resulta válido que la Ley de la Guardia Nacional
regule una parte de los términos en los que deberá realizarse la colaboración
entre las Fuerzas Armadas y la Guardia Nacional en labores de seguridad
pública y que la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, prevea
que el personal militar puede efectuar operaciones de apoyo a las
382. Finalmente, en otro orden de ideas, este Tribunal Pleno considera que,
contrario a lo aducido por la accionante, el artículo 7 de la LGN no genera
una dependencia de la Guardia Nacional a la Fuerza Armada, 197 no “genera
una peligrosa cercanía” entre ambas, ni “aumenta las formas de intervención
de organismos militares en las instituciones de seguridad pública”.198
383. Desde la concepción primigenia en el siglo XIX, como una institución civil,
democrática, diferenciada del Ejército y federalista, la Guardia Nacional ha
quedado, en última instancia, a disposición del Presidente de la República.199
197
Artículo 7. La Guardia Nacional, para materializar sus fines, debe:
[…]
IX. Auxiliar a la Fuerza Armada permanente en el ejercicio de sus misiones, cuando así lo
disponga la persona titular del Poder Ejecutivo Federal.
198
Escrito de demanda, página 77.
199
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857)
[…]
206
Ha sido objeto de estudio y reiteración que esta institución fue llamada a

regenerarse en 2019 y aunque conservó algunas de sus características
originales, sufrió otros cambios fundamentales, principalmente, se convirtió
en una institución policial del orden federal. Sin embargo, este cambio no
hace más que reforzar la lógica de que, en el último nivel de mando -aunque
con contrapesos y salvaguardas- se encuentre la persona titular del Ejecutivo
Federal.
384. Así, el artículo 89, fracción VII, de la Constitución Federal establece la

facultad del Presidente de disponer de ella, en los términos que señale la ley.
Es entonces, precisamente, el legislador quien definió que el Ejecutivo podría
disponer de la Guardia Nacional para auxiliar a la Fuerza Armada
permanente. Esta facultad cobra sentido si se contextualiza con el resto de la
nómina competencial del titular del Ejecutivo Federal quien, en su función de
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas,200 puede disponer de la
totalidad del Ejército, Armada y Fuerza Aérea para la seguridad interior y
defensa exterior de la Federación.201
385. Además, por lo que hace al objeto del auxilio que, en su caso, prestaría la
Guardia Nacional, éste recae en las misiones de la Fuerza Armada
VI. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y
defensa exterior de la federación.
VII. Disponer de la guardia nacional para los mismos objetos, en los términos que previene
la fracción 20 del art. 72.
200
Véase el Capítulo II, Mando Supremo, de la LOEFAM.
201
[…]
VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la
totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza
Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.
VII. Disponer de la Guardia Nacional en los términos que señale la ley;
[…]
207
permanente.202 Entre ellas, como se ha dado cuenta en esta sentencia, no

puede estar comprendida, por regla general y atendiendo al carácter
democrático de nuestro Estado, la seguridad pública. Ésta corresponde, más
bien, a las instituciones civiles previstas en el artículo 21 constitucional. Por
eso, contrario a lo afirmado por la accionante, no se advierte que el artículo
impugnado aumente las formas de intervención de organismos militares en
las instituciones de seguridad pública.
386. Finalmente, este Tribunal Pleno no advierte que, en abstracto, se genere a

través del artículo impugnado alguna cercanía entre ambas instituciones que
ponga en peligro alguno de las salvaguardas que la Constitución Federal
previó para el ejercicio de la seguridad pública. Ni tampoco advierte que, en
abstracto, los artículos impugnados conlleven una transferencia en el mando
civil o la adscripción de la transferencia, por lo que el primer y el segundo
concepto de invalidez también resultarían infundados respecto de los
mismos.
387. Por lo hasta aquí expuesto, este Tribunal Pleno reconoce la validez del
subsistema normativo integrado por los artículos 7, fracción IX, 17, tercer
párrafo, 18, cuarto párrafo, 19, fracción I, y 32 Bis, todos de la Ley de la
Guardia Nacional, así como del artículo 2Bis de la Ley Orgánica del Ejército
202
LOEFAM
Artículo 1. El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, son instituciones armadas permanentes
que tienen las misiones generales siguientes:
I. Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación;
II. Garantizar la seguridad interior;
III. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas;
IV. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y
V. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las
personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas.
208
y Fuerza Aérea Mexicanos, en el entendido de que éste último debe

interpretarse en el sentido antes desarrollado.203
VIII. EFECTOS
388. De conformidad con los artículos 73 y 41 de la Ley Reglamentaria de las

Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,204 y para añadir
claridad en la fijación de los efectos, se retoman a continuación las
declaratorias de invalidez alcanzadas:
a. En el Apartado A, se declaró la invalidez del artículo 29, fracción IV,

en su porción normativa “y ejercer el control operativo y administrativo
de la Guardia Nacional, conforme a la Estrategia Nacional de
Seguridad Pública que defina la Secretaría de Seguridad y Protección
Ciudadana;” de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;
de la porción normativa “de la Defensa Nacional” contenida en los
artículos 12, fracción I, del artículo 13 Bis y del artículo 23, de la Ley de
203
Véase el párrafo 364.
204
Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45
de esta ley.
Artículo 41. Las sentencias deberán contener:
I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y,
en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;
II. Los preceptos que la fundamenten;
III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso
se estimaren violados;
IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos
obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos
aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda.
Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán
extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;
V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez
de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena
respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen;
VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación.
209
la Guardia Nacional; y, de los artículos transitorios sexto y séptimo del

Decreto impugnado.
b. En el Apartado B, se declaró la invalidez de las porciones normativas

“a propuesta de la persona titular de la Secretaría de la Defensa
Nacional” y “grado jerárquico de Comisario General” del artículo 14,
fracción III, de la Ley de la Guardia Nacional; y, del artículo transitorio
tercero del Decreto impugnado.
c. En el Apartado C, se declaró la invalidez de los artículos 25, en la

fracción IX, y 57, párrafo segundo, de la Ley de la Guardia Nacional;
los artículos 138, fracción VII, y 170, fracción II, apartado H, de la Ley
Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; y, del segundo
párrafo del artículo 1 de la Ley de Ascensos y Recompensas del
Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.
389. Por lo que hace a la declaratoria de invalidez del artículo 25, fracción IX, de
la LGN, alcanzada en el Apartado C, y sintetizada en el inciso c) del párrafo
anterior, a fin de evitar vulneraciones al principio de seguridad jurídica, esta
Suprema Corte ordena la reviviscencia del artículo 25, fracción IX, vigente
antes de la reforma impugnada, que, en relación con los requisitos para
ingresar a la Guardia Nacional disponía:

[…]
IX. En su caso, estar funcionalmente separado de su institución armada
de origen y quedar adscrito a la Guardia Nacional, sujeto a la disciplina,
fuero civil y cadena de mando establecidos en esta Ley, y
[…]
210
390. Así, en relación con el requisito de acceso a la Guardia Nacional previsto en

la fracción IX, deberá estarse, en lo subsecuente, al texto original de dicha
fracción, antes transcrito, y publicado en el DOF el 27 de mayo de 2019.205
391. Finalmente, de conformidad con la Ley Reglamentaria en la materia, se

ordena que las declaratorias de inconstitucionalidad a las que se ha llegado
en la presente ejecutoria, surtan sus efectos generales a partir de que se
notifiquen sus puntos resolutivos al Congreso de la Unión y, por la materia
del Decreto impugnado, al Poder Ejecutivo Federal por conducto de la
Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y de la Secretaría de la
Defensa Nacional.
392. Por lo expuesto y fundado, este Tribunal Pleno,
RESUELVE:
PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de

inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad

respecto de los artículos 30 Bis, fracción XXVII de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal; artículos 7, fracciones VII y VIII, 16, fracción
XVII y artículo 34, fracción I y fracción II en los numerales b) y c) de la Ley de
la Guardia Nacional: y, artículos 138, fracciones V y VI y 170, fracción II, en
los numerales F y G, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos, contenidos en el Decreto por el cual se reforman y adicionan
205
Cabe señalar que este tipo de efectos ya los ha utilizado este Alto Tribunal, en reiteradas
ocasiones, al resolver acciones de inconstitucionalidad en materia electoral. Sin embargo,
lo ha hecho también para salvaguardar los derechos en juego, por ejemplo, al resolver la
acción de inconstitucionalidad 116/2020, el 24 de noviembre de 2020.
211
diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal; de la Ley de la Guardia Nacional; de la Ley Orgánica del Ejército y
Fuerza Aérea Mexicanos, y de la Ley de Asensos y Recompensas del Ejército
y Fuerza Aérea Mexicanos, en materia de Guardia Nacional y Seguridad
Publica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de septiembre de
2022.
TERCERO. Se reconoce la validez de los artículos 29, fracción IV, salvo en

la porción normativa señalada previamente y fracción XVI, y 30 Bis,
fracciones I, II, III, XXV, XXVI y XXVII, de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal;, de los artículos 7, fracción IX, 13, 15, fracciones II, IV, V, VI,
VIII, VIII Bis, XII, XV y XVI, 17, tercer párrafo, 18, cuarto párrafo, 19, fracción
I, 21, fracciones III y VII, 22, primer párrafo, 26, fracciones V, VI, VII y VIII, 32
Bis, 34, fracción III, inciso d), 39, fracción III, y 86, párrafo segundo; así como
de los artículos 12, 13 Bis, 14, fracción III, 15, fracción VII, y 23, segundo
párrafo, salvo en sus respectivas porciones normativas señaladas en el
resolutivo posterior, todos de la Ley de la Guardia Nacional; y, finalmente, de
los artículos primero, segundo, cuarto, quinto, octavo y noveno del Decreto
por el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la de la Ley de
la Guardia Nacional; de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos, y de la Ley de Asensos y Recompensas del Ejército y Fuerza
Aérea Mexicanos, en materia de Guardia Nacional y Seguridad Publica,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de septiembre de 2022.
CUARTO. Se reconoce la validez del artículo 2 Bis de la Ley Orgánica del

Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, al tenor de la interpretación conforme
expuesta en el considerando VII, apartado E., de esta sentencia.
212
QUINTO. Se declara la invalidez del artículo 29, fracción XVI, fracción IV,
en su porción normativa “y ejercer el control operativo y administrativo de la
Guardia Nacional, conforme a la Estrategia Nacional de Seguridad Pública
que defina la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana;” de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal; asimismo, de la porción
normativa “de la Defensa Nacional” contenida en los artículos 12, fracción I,
13 Bis, 15, fracción VII, y 23, de las porciones normativas “a propuesta de la
persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional” y “grado jerárquico
de Comisario General” contenida en el artículo 14, fracción III, del artículo 25,
fracción IX, y del artículo 57, párrafo segundo, de la Ley de la Guardia
Nacional; adicionalmente, de los artículos 138, fracción VII, y 170, fracción II,
apartado H, de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos;
finalmente, del segundo párrafo del artículo 1 de la Ley de Ascensos y
Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; y, de los artículos
transitorios tercero, sexto y séptimo del Decreto por el cual se reforman y
adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal; de la Ley de la Guardia Nacional; de la Ley Orgánica del
Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y de la Ley de Asensos y Recompensas
del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en materia de Guardia Nacional y
Seguridad Publica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de
septiembre de 2022.
SEXTO. La declaratoria de invalidez decretada surtirá sus efectos a partir de

la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso de la
Unión y al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Seguridad y
Protección Ciudadana y de la Secretaría de la Defensa Nacional.
SÉPTIMO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación,

así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
213
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad,

archívese el expediente.
214

Ministro Propondrá Invalidar Traslado de GN A Sedena

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ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 137/2022

PROMOVENTES: DIVERSAS SENADORAS Y

Ciudad de México. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en

Mediante la que se resuelve la acción de inconstitucionalidad 137/2022,

La cuestión jurídica por resolver en este asunto consiste en determinar si el

1. Presentación de la demanda. El 10 de octubre de 2022, diversas Senadoras

2. Autoridades emisora y promulgadora. Las normas generales impugnadas

3. Normas generales impugnadas. En la demanda, se impugna la totalidad

4. El Decreto impugnado contiene las siguientes modificaciones:

• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (o “LOAPF”, en

• Ley de la Guardia Nacional (o “LGN”, en adelante): se reformaron

• Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos (o “LOEFAM”,

• Ley de Asensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea

• Transitorios del Decreto impugnado: se adicionaron los artículos

5. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados.

6. Conceptos de invalidez. Antes de entrar al desarrollo de sus argumentos, la

recuento de datos duros sobre la militarización de las funciones de seguridad

7. En este último punto, la minoría considera que la Constitución Federal fijó,

8. Esta garantía orgánico-institucional supone entonces un límite al amplio

9. Por otro lado, la accionante desarrolla los límites que desprende

que el parámetro normativo existente obliga a que la intervención de las

10. Finalmente, la minoría esgrime que el mandato de separación de las

11. Habiendo detallado su entendimiento del parámetro de regularidad, la minoría

12. Bajo el rubro temático de Garantías orgánico-institucionales de la Guardia

- En el primero de ellos, considera que el Decreto impugnado viola el

13. A lo largo de sus dos primeros conceptos de invalidez, la accionante busca

14. Bajo el rubro temático de Participación de las fuerzas armadas en tareas de

- En el tercer concepto de invalidez, arguye una violación al régimen

marzo de 2019 en materia de Guardia Nacional”, en adelante), en

cuando éstas la soliciten. Como en el caso, la intervención o protección

15. En síntesis, la minoría postula a lo largo de estos últimos tres conceptos de

las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, según el régimen

16. Auto de registro y turno. En un acuerdo emitido el 17 de octubre de 2022,

17. Auto admisorio. Por medio de un auto emitido el 20 de octubre de 2022, el

18. Informe de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. En su

constitucional. Además, cumplió con el proceso legislativo mandatado en el

19. Informe de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. En su

- Primer concepto de invalidez. La Ley de la Guardia Nacional previó,

facultades de las Secretarías de Seguridad y Protección Ciudadana y

- Cuarto concepto de invalidez. La circunstancia de que el artículo 7,

- Quinto concepto de invalidez. El argumento de la accionante parte

20. Informe del Poder Ejecutivo Federal. En su informe rendido el 18 de

- Primer concepto de invalidez. El Decreto impugnado únicamente

- Cuarto concepto de invalidez. La colaboración y coordinación de las

22. Alegatos. Por medio de un acuerdo del Ministro instructor, el 28 de

23. Opinión de la Fiscalía General de la República. La Fiscalía General de la

24. Cierre de instrucción. Visto el estado procesal de autos, el 2 de enero de

25. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

plantea la posible contradicción entre normas generales de carácter federal y

26. El plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días

27. El Decreto impugnado fue publicado el 9 de septiembre de 2022 en el Diario

28. De tal suerte que, si el escrito de demanda se presentó en la Oficina de

30. En el caso, suscribieron la demanda de acción de inconstitucionalidad:

1) Damián Zepeda Vidales

13) Dante Alfonso Delgado Rannauro

47) Nadia Navarro Acevedo

31. Las personas anteriores tienen el carácter de Senadoras y Senadores del

• Del 16) al 29), con copia certificada de las Constancias de Mayoría

• Del 30) al 49), con copia certificada de las Constancias de