RODRIGUEZ El Traje Nuevo Del Emperador (2012)

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Capítulo 9

El traje nuevo del emperador:
las políticas de financiamiento de vivienda social en Santiago de Chile
Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes
A mediados de julio de 2006 el gobierno chileno anunció importantes cambios en las políticas ha-
bitacionales para el período 2007-2010. Estos cambios se refieren no sólo a la cantidad de viviendas
sociales que se construirán, sino muy específicamente a la calidad tanto de las futuras viviendas
como de las ya construidas. Así, se ha expresado una nueva preocupación por las características
materiales y arquitectónicas de las nuevas viviendas, por su localización en la trama urbana, por
la integración de sus residentes a la ciudad y por el mejoramiento del stock1 ya construido.
Lo más significativo de estas declaraciones es que por primera vez se reconoce explíci-
tamente la mala calidad del stock de viviendas sociales construidas, y se proponen medidas
para resolver este problema. La mala calidad no se refiere únicamente a las características
materiales de las viviendas. Asimismo son de mala calidad –de muy mala calidad– las con-
diciones sociales de las familias que allí residen, la convivencia entre ellas, y la localización
e inserción de los grupos en la trama urbana.
Dichas condiciones han sido reconocidas no sólo explícitamente (“No queremos que los
próximos gobiernos tengan que deshacer lo que nosotros hayamos hecho mal en vivienda,
del mismo modo en que ahora nosotros estamos recuperando barrios porque antes no se
pensó en ellos”),2 sino que literalmente se ha comenzado a deshacer lo que estaba mal hecho:
se inició la demolición de viviendas en dos grandes conjuntos de viviendas sociales, uno de
900 y otro de 1.400 viviendas.
La fábula
Hasta 2006, cuando se preguntaba a las autoridades del sector vivienda sobre las deficiencias
que mostraban los conjuntos de viviendas sociales, la respuesta habitual tendía a minimizar las
1A los propósitos de este trabajo se empleará el término “stock” para referirse a las viviendas sociales en tanto mercancías
y también en cuanto a la dimensión masiva de las unidades construidas entre 1980 y 2000.
2 Entrevista a la Ministra de Vivienda y Urbanismo, El Mercurio, 2006.
266 Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes
limitaciones, argumentado que las críticas no tomaban en cuenta las “miles de unidades cons-
truidas”, y desconocían que “nuestra política habitacional es un ejemplo en América Latina”.
En parte, las autoridades tenían razón. Durante los últimos 16 años se construyeron

muchas viviendas en el país: casi dos millones de unidades, de las cuales más de 500.000

han sido viviendas sociales.3 Esta producción masiva, que ha reducido el déficit habitacional
acumulado, fue el producto de un mecanismo de financiamiento público, del presupuesto del
Estado, que subsidia la demanda y así garantiza la oferta: el “subsidio habitacional”.
Este modelo de financiamiento se ha difundido en otros países de América Latina. Salas
(2002:66) señala que el modelo chileno “ha deslumbrado a no pocos países del continente
americano. Ecuador impulsó un fugaz programa por el ‘Método A+B+C’ (…) Guatemala, Co-
lombia, Honduras, Venezuela publicitan acciones testimoniales y convulsivas de financiación de
viviendas, miméticas con la alianza virtuosa que combina ahorro, subsidio y crédito”. Diversos
autores han escrito informes sobre el mecanismo del subsidio en Chile para diferentes organis-
mos internacionales –CEPAL (Held, 2000); Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Mayo,
1999; Rojas, 1999; Gilbert, 2001); PNUD (Acevedo y Pleitez, 2003)–, en los cuales explican su
génesis y lo comparan con experiencias posteriores implementadas en otros países.
En lo que no tenían razón las autoridades era en que, en estos y otros informes de ex-
pertos, tal como nos lo señaló en una entrevista un ex Subsecretario de Vivienda de Ecuador,
“se citan cifras, estadísticas, se incluye alguna referencia marginal a efectos colaterales, pero
nunca se muestran los productos materiales: las viviendas, los barrios degradados”.4
Dado que tradicionalmente las políticas han sido concebidas para reducir el déficit habi-
tacional y mejorar la calidad de vida de las familias pobres, trasladándolas desde asentamientos
precarios a conjuntos de viviendas sociales nuevas, es razonable que el stock construido se consi-
dere parte de la solución al problema. Sin embargo, diversos estudios realizados desde mediados
de los años noventa señalaban lo contrario: el stock construido no formaba parte de la solución,
sino que era un nuevo problema.5 Tal como lo formulamos tiempo atrás: “Si las familias ‘sin techo’
eran en los años setenta u ochenta el gran problema social habitacional en Santiago de Chile,
ahora en la década de 2000 lo son las familias ‘con techo’” (Rodríguez y Sugranyes, 2005:16).
Ahora, después de casi 12 años de publicado el primer artículo crítico (Ducci, 1994), se
reconoce que la política de vivienda social en Chile no era tal, sino que sólo se trataba de una
política de financiamiento para la construcción de viviendas baratas. Política muy exitosa para
3 Los resultados del Censo de Población y Vivienda (INE, 2002) identifican un parque de aproximadamente 4,5 millones
de viviendas en el país. Según el Banco Central de Chile (2002), durante los últimos 20 años (de 1980 a 2000) se han
construido 1.912.521 viviendas, que representan el 43% del parque total.
4 Entrevista a A. Andino, Quito, octubre de 2006.
5 Desde la segunda mitad de los años noventa han surgido numerosas voces que llamaron la atención, por ejemplo: Ducci
(1997), CChC (1997), SUR Profesionales Consultores (2000), Crespo et al. (2000), Rodríguez (2001), SUR (2002a),
Rodríguez y Sugranyes (2002).
El traje nuevo del emperador: las políticas de financiamiento de vivienda social 267
las empresas constructoras en cuanto les permitió edificar un gran número de viviendas, pero
que ha terminado creando un nuevo problema de vivienda y urbano: los guetos urbanos.
Todo esto nos recuerda la fábula del traje nuevo del emperador de Hans Christian

Andersen. ¿No estará desnudo el emperador?

Cómo una política habitacional exitosa se convierte en un fracaso:
algo de historia
El tema de los “con techo” se viene forjando desde fines de los años setenta. Durante la dicta-
dura militar, y bajo los auspicios de un grupo de jóvenes economistas formados en la teoría
neoliberal de cuño estadounidense –más tarde conocidos en Chile como “Chicago boys”–, el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) creó el sistema enlazado de subsidio-ahorro-
crédito para asegurar la participación de las empresas constructoras. La figura es excepcional
y no tiene parangón en América Latina: combina una larga tradición de intervención estatal
en temas sociales, con la protección del mercado habitacional.
La respuesta empresarial a esta iniciativa estatal fue rápida: durante lo más profundo de
la crisis económica de comienzos de los años ochenta, los empresarios compraron grandes ex-
tensiones de terrenos en lo que era entonces la periferia de Santiago. Estas reservas de terrenos
han sido la garantía de funcionamiento, y ahora son una señal de agotamiento, de este sistema
de producción masiva de viviendas sociales. Con estas reservas, las empresas han definido la
localización de la vivienda social. Ahora estos terrenos, con sus conjuntos de viviendas sociales,
ya no son la periferia; forman parte de la ciudad consolidada. El aumento del valor del suelo
urbano, especialmente durante la década de 1990, contribuyó a poner al sistema en jaque; ahora
el mundo empresarial decidió que estas reservas de terrenos ya no soportan inversiones bajas
como las de la vivienda social, que actualmente se construyen lejos, fuera del Gran Santiago.
Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su política de financiamiento habitacional en
la disminución del déficit acumulado, y lo ha logrado.6 La reducción del déficit se ha dado con
tasas de construcción similares a las que conocieron los europeos después de la segunda guerra
mundial, a razón de 10 viviendas anuales por cada 1.000 habitantes. Pero después de más de 20
años de lo mismo, el objetivo de reducir el déficit ya no es suficiente. El mayor déficit de calidad de
vida se da ahora en los proyectos de vivienda social que el Estado ha financiado. Es un problema
que muchos otros países han conocido, especialmente los europeos, y lo han superado.
6 Casitodos los pobres del país tienen techo en propiedad, en viviendas de muy bajos estándares y en terrenos urbani-
zados. Quedaron fuera del modelo los pobladores de “campamentos”, o asentamientos irregulares, que representan tan
sólo el 4% de la población total después de los planes radicales de erradicación del ex Presidente Augusto Pinochet. El
Programa “Chile Barrio” tiene por misión terminar con los campamentos o erradicar a sus habitantes. Tendremos así
más pobres “con techo”.
Uno de los mayores obstáculos que impide innovar y proponer alternativas es que el
modelo de producción de viviendas sociales en Chile está aprisionado en un mercado cautivo
con actores plenamente satisfechos. Las bases del entendimiento entre el Estado que financia y

unas pocas empresas que producen sin riesgo son perfectas: el Minvu otorga subsidios y asigna

las viviendas a quienes se han postulado; las empresas construyen y, al final del año, el Estado
les devuelve el 65% del impuesto al valor agregado (IVA) de los costos de construcción. Pero
el Estado no sólo protege a las empresas, sino también al mercado financiero, que ha aceptado
financiar los créditos de los postulantes al subsidio. A los bancos que otorgan el crédito, el Minvu
les financia los gastos de operación de cada préstamo más los seguros sobre los préstamos, y
asume la responsabilidad por el remate del bien inmueble en caso de insolvencia del deudor.
Para quienes llevan adelante los emprendimientos no hay riesgo. Tampoco hay com-
petencia: son muy pocas las empresas especializadas en el rubro capaces de adjudicarse los
cupos anuales de construcción de conjuntos de viviendas sociales por región. Tampoco hay
innovación: la tecnología de la vivienda social en Chile es la misma desde hace 20 años. En
este mercado cautivo las empresas que construyen estas viviendas de bajos estándares no
necesitan mirar los aportes, ideas ni ensayos que han desarrollado organizaciones no guber-
namentales (ONG), universidades y profesionales. Además, ni el ministerio ni los empresarios
han necesitado abrir un debate sobre el costo social y urbano de esta producción masiva de
viviendas sociales que incluya los costos de localizar servicios y equipamiento en la periferia
(no considerados en los proyectos de vivienda social) versus las ventajas que ofrecen las áreas
ya consolidadas de la ciudad.
Otra deficiencia importante es la ausencia de críticas desde el punto de vista de la arqui-
tectura.7 No se critican los diseños de los conjuntos, y menos aún el de las viviendas. No hay
innovación en ellos, ni propuestas de crecimiento progresivo de la vivienda ni de su entorno.
La idea de mejoramiento no ha formado parte de la agenda de la vivienda social.
Para qué cambiar, entonces, si la producción masiva y sostenida de centenares de miles
de viviendas en todas las regiones del país es evaluada de forma positiva desde los distintos
ámbitos políticos. Desde la transición democrática en 1990, la gestión de los ministros de
Vivienda ha sido alabada por los gobiernos y por la oposición. Ha generado votos para el
gobierno, por lo menos hasta 1997, cuando surgieron las primeras señales de agotamiento del
modelo. Tan sólo en el Parlamento se ha expresado algún cuestionamiento sobre la distribu-
ción de los recursos estatales y respecto de la protección a los bancos versus la desprotección
de los beneficiarios.
Y los pobladores siguen esperando y recibiendo “la casa que les toca”, ausentes en todas
las decisiones del proceso exitoso de construcción de soluciones habitacionales para ellos y
sus familias.
7 ElPrograma “Elemental” de la Universidad Católica de Chile ha sido la única excepción, con la construcción de 100
viviendas progresivas en Iquique dentro del Proyecto Elemental Quinta Monroy.
Ilustración 9.1 Santiago de Chile: localización de conjuntos de viviendas sociales

construidos entre 1980 y 2001

Entre 1980 y 2001 se construyó en Santiago
un total de 489 conjuntos de viviendas
sociales Serviu, que ocupan una superficie de
2.500 Ha.
En estos conjuntos hay 202.026 unidades,

donde residen unas 910.000 personas.
La densidad bruta de estos conjuntos es

de 364 personas por hectárea, frente a la
densidad de 80 personas por hectárea que
tiene en promedio el resto de Santiago.
Fuente: SUR (2002a).

El resultado inesperado: los “con techo”
Dado que se ha construido y terminado un gran número de viviendas sociales con el propósito

de resolver el déficit habitacional, es razonable suponer que el stock construido forme parte

de la solución al problema. Pero el resultado inesperado del modelo chileno es que esto no
ha ocurrido y que gran parte de las familias que obtuvieron viviendas nuevas (pobres “con
techo”) siguen teniendo nuevos y graves problemas habitacionales. Se trata de problemas
referidos tanto a las viviendas en cuanto a su calidad de productos materiales, como a la ca-
lidad de vida en las nuevas agrupaciones de viviendas sociales. La solución dada al problema
de los “sin techo” –la producción masiva de vivienda social– ha llevado a una situación de
insatisfacción de sus beneficiarios respecto de la materialidad y del diseño de las viviendas
y su entorno, y particularmente respecto de las condiciones de convivencia familiar y social
que tienen lugar en ellas, y de su localización (marginal) en la ciudad. El stock actualmente
construido no sólo es un problema habitacional, sino también social.
Resultados materiales
Una parte del problema de los “con techo” corresponde al producto que se ha entregado como
“vivienda”. A continuación se presentan algunas de las características resultantes de nuestro
estudio en Santiago de Chile.8
Tipos de vivienda. Durante los últimos 20 años el subsidio habitacional ha permitido

la construcción en Santiago de más de 200.000 viviendas sociales de bajos estándares y con
un diseño que nunca ha sido pensado para ampliaciones o mejoramientos. La situación al-
canza una nueva dimensión cuando se examina la cantidad de gente que vive en ellas: casi
una quinta parte de la población de la ciudad. El fenómeno de transición de los pobladores
sin techo a los pobres con techo queda ilustrado por los siguientes datos:
r La mitad de estas viviendas sociales ha sido construida en lotes individuales de uno, dos o
hasta tres pisos. Mal que bien, el lote facilita procesos de apropiación y ocupación de todos
los espacios disponibles. El tamaño de estos lotes ha variado con los años: a principios de
los años ochenta, los militares erradicaron los “campamentos”, trasladando a los pobladores
8 En Santiago se construyeron 489 conjuntos de viviendas sociales entre 1980 y 2001. Constituyen un total de 202.026
unidades financiadas por el Minvu. Nuestro estudio consistió en: a) un catastro georeferenciado de estos conjuntos,
con los datos de las memorias anuales del Minvu, rectificados en terreno y en las direcciones de obras municipales co-
rrespondientes; b) un análisis de los conjuntos, según tipos de diseño, períodos y localización, y c) una encuesta a 1.300
hogares (SUR, 2002a).
a viviendas básicas con lotes de entre 100 m2 y 120 m2; durante los años noventa, la presión
por la producción masiva redujo el tamaño de los lotes individuales a menos de 60 m2.
r La otra mitad de las viviendas está conformada por departamentos en edificios, o blocks,

de mediana altura, de tres o cuatros pisos. Es un sistema de condominio o propiedad

horizontal que sus habitantes no logran entender, ya que nadie se lo ha explicado pre-
viamente. La convivencia entre los habitantes en estas viviendas y edificios hacinados es
difícil. Los espacios comunes, que son más bien espacios residuales entre los edificios,
no facilitan el encuentro ni el recreo.
A pesar de las restricciones del diseño inicial y de la normativa vigente, las viviendas
tienen todo tipo de ampliaciones informales. La gran mayoría de los beneficiarios con techo
construye algo adicional, casi tan grande como la vivienda original. Los riesgos de terre-
moto, incendio o de multa municipal no frenan la necesidad urgente de más espacio. Estas
ampliaciones son nuevas “callampas” que ocupan antejardines, pasajes y espacios comunes,
o burbujas adosadas a las fachadas y apoyadas en palillos enclenques.
Los proyectos convocados por el Minvu y construidos en terrenos de las empresas licitadoras
pueden llegar, en algunos casos, a tener más de 2.000 viviendas, con una densidad superior a los
600 habitantes por hectárea. Todos los criterios de diseño de los conjuntos están supeditados al
interés de las empresas constructoras y dan por resultado una repetición monótona de casas, de
filas de casas y de espacios residuales. La distribución de edificios se presenta como en “tierra de
nadie”, como por obra de un tampón de tinta repetido sobre el plano, y los edificios son como un
pan de molde que se corta al llegar a la calle, sin fachada alguna. Ni el Minvu, ni el arquitecto,
ni el empresario ni el constructor se han detenido a pensar el impacto de tales condiciones de
hacinamiento en las personas y en la ciudad, y menos aún en su costo social.
Las reservas de terreno de algunos constructores han llevado a la configuración de
grandes manchas urbanas cubiertas de unidades habitacionales, aisladas las unas de las otras.
En el trazo de estas manchas nunca han participado las instancias de urbanismo del Minvu;
su función reguladora del uso del suelo no ha logrado traducirse siquiera en un plan maestro
para estas áreas. Y desordenadamente, alrededor de las grandes concentraciones de viviendas
sociales, algunos municipios y compañías privadas han construido un equipamiento social
rudimentario, con escuelas, puestos de salud y servicios privados de transporte público. Hay
servicios, pero están precariamente concebidos y su calidad es deficiente.
Muchas cosas han cambiado en Chile durante los últimos 15 años, para bien y para mal:
el ingreso per cápita se ha duplicado, las desigualdades son más profundas y las redes sociales
han desaparecido. Pero el modelo de producción y la tipología de las viviendas sociales se
mantiene, más para mal que para bien.
Ampliaciones. Un 40% de los residentes de estas viviendas invierte en ampliaciones,

con un promedio de 16,5 m2, lo que corresponde prácticamente a la mitad de la superficie
promedio entregada por vivienda. Hay más ampliaciones en las viviendas en lote individual
que en propiedad horizontal: 59% con 21 m2 y 23% con 14 m2, respectivamente.
Este es un indicador importante de la capacidad individual (no comunitaria) para el

mejoramiento de las viviendas. Las ampliaciones invaden los espacios comunes y así los re-

sidentes terminan ocupando espacios comunes y públicos. Esta expresión individual de
mejorar lo propio en perjuicio del bien común obedece ante todo al hecho de que el producto
“vivienda social” no está concebido para que las familias puedan adecuarlo a sus necesidades.
Las restricciones del diseño inicial y de la normativa vigente no logran imponerse a las ne-
cesidades de las familias, y las viviendas crecen. Los riesgos de incendio, de sismo o de multa
no frenan la necesidad urgente de más espacio.
Las ampliaciones son de iniciativa individual, pero también se presentan casos concerta-
dos, con acuerdos entre los vecinos para realizar construcciones prácticamente coordinadas en
todos los pisos del edificio, o construcciones en serie en viviendas adosadas. Algunos vecinos
organizados buscan formalizar su intervención, pero no tienen la menor posibilidad de legali-
zarla. La ley de condominios vigente en Chile exige que los vecinos de un conjunto de viviendas
asuman por su propia iniciativa la elaboración y aprobación de su reglamento de copropiedad
para que este incluya todas las especificaciones de las posibles ampliaciones que los diseños de
la vivienda y del conjunto nunca
Ilustración 9.2 Santiago de Chile: localización
contemplaron. El empeño de estos
de grandes agrupaciones de viviendas sociales
vecinos es notable: existen escritu- construidas entre 1980 y 2001
ras ante notario donde formalizan
su inversión coordinada, por lo
menos con el propósito de no
molestarse entre ellos y de evitar
las demandas judiciales de unos
contra otros.
En los últimos 20 años sólo
ha habido en Santiago una expe-
riencia de ampliaciones con apoyo
institucional. Se trata del sector
B del conjunto Los Quillayes en
la comuna de La Florida, donde
una ONG, la municipalidad, una
facultad de arquitectura, una ins-
tancia organizadora de la demanda
habitacional, una empresa y altos
subsidios estatales ajenos al Minvu
lograron ampliar 15 departa-
mentos.9 Esta iniciativa sentó un precedente para el diseño de un programa de mejoramiento

de las condiciones habitacionales en los condominios de viviendas sociales;10 sin embargo, fue
aún un precedente caro, difícil de repetir, y en el cual predomina la intervención institucional

por sobre la comunitaria.

Autoavalúo. Nuestra encuesta permitió analizar el valor que cada propietario le atribuye a
su vivienda. El autoavalúo promedio de las viviendas sociales es de 382,5 Unidades de Fomento
(UF, medida reajustable basada en la variación de la inflación que se utiliza en Chile para la
valuación de los bienes inmuebles). Una minoría de los encuestados (13%) sitúa el valor por
debajo de 185,1 UF; la mitad (51%), entre 185,1 UF y 370,1 UF, y una tercera parte, por encima
de las 400,1 UF. Los diferentes autoavalúos se deben principalmente a las distintas percepciones
sobre la calidad del entorno urbano y el precio del suelo que tienen los propietarios.
Como puede apreciarse, estos valores siguen siendo inferiores al límite máximo de
lo que puede ser una vivienda social (400 UF). Las percepciones de valor emitidas por los
encuestados más pobres son las más elevadas, correspondiendo a viviendas de alrededor
de 493 UF. Tal sobrevalorización por parte de las familias más pobres es sintomática de la
importancia que adquiere para ellas la vivienda como un capital social, el cual, sin embargo,
no tiene una equivalencia en valor de mercado. Este es un aspecto que vale la pena desta-
car, porque mientras que en los últimos 10 años las propiedades del resto de la ciudad han
quintuplicado su precio, las viviendas sociales lo han mantenido (Sabatini, 2005). Incluso las
“mejoras” y ampliaciones hechas por los propietarios no valorizan la vivienda al momento
de su venta. Es un esfuerzo y ahorro que se pierde, sea porque las obras se han hecho in-
formalmente –no estaban consideradas en el proyecto original y no cuentan con permisos
municipales–, o porque están mal construidas, o porque el deterioro físico y social del barrio
afecta el precio del suelo.
Especialistas y asesores del Minvu (Almarza, 2000; Ciedess, 1995; Profiv, 2000 y 2002)
han sugerido con regularidad que debido a la puesta en uso de la vivienda social –y sobre todo
debido a los subsidios ocultos que implica la intervención del Estado–, el valor de mercado de
una unidad de vivienda social debería duplicarse automáticamente. Si en los autoavalúos los
residentes suelen rebajar el valor de sus casas, puede decirse que la lógica del mercado de la
9 En la ampliación de estos 15 departamentos participaron: la ONG Cordillera, que ha estado promoviendo la organización
comunitaria desde fines de los años ochenta; el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo
de la Universidad de Chile, cuyos integrantes diseñaron el proyecto con participación de los beneficiarios; la municipalidad
de La Florida, que realizó mejoras en el entorno, pero que por conflictos políticos no intervino en las ampliaciones; la
Corporación Habitacional de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), que realizó los estudios legales y financieros,
y eligió y supervisó a la empresa constructora, y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio
del Interior, que financió el proyecto.
10 A fines de 2004 se puso en marcha un programa de mejoramiento de las condiciones físicas de las viviendas, que consistió
en la entrega de un subsidio con el cual los residentes podían contratar a una empresa para que realizase los trabajos.
vivienda social es más compleja que la simple suma de subsidios ocultos, donaciones y precios
de la tierra. En este sentido, los residentes encuestados han tenido una percepción muy realista
del valor de sus viviendas cuando puntualizaron que la imagen del vecindario (35%), la delin-

cuencia y la inseguridad (33%), el tamaño de la unidad (12%) y la calidad de la construcción

(12%) contribuían a la desvalorización de sus viviendas.
Los encuestados tienen razón; estudios posteriores de Trivelli (2006), Sabatini (2005) y Brian y
Sabatini (2006) señalan que el precio de la tierra en Santiago ha aumentado en promedio más de 14
veces en el período 1990-2004, mientras que el precio de las viviendas sociales prácticamente se ha
mantenido estable. Esto quiere decir que estas viviendas para los pobres no son como habitualmente
se dice una fuente de ahorro. Cualquier dinero que hayan puesto en ellas para mejorarlas o ampliarlas,
al final de cuentas es sólo un gasto, ni siquiera un ahorro, y mucho menos una inversión.
Resultados sociales Gráfico 9.1 Evolución del precio promedio de la

tierra y de las viviendas sociales en Santiago de
Chile, 1990-2004 (en UF)
Los resultados de una encuesta
sobre el universo de quienes ha- 460
bitan estas viviendas sociales nos 420 a2
permiten trazar un perfil de las 380
familias beneficiarias.
340
300 b2
Tamaño del núcleo familiar.
En estas unidades hay en promedio
260
a1 c2
220 b1
1,9 núcleos familiares por vivienda.
180
Por cierto, esta concentración de nú-
140
cleos familiares está relacionada con
100
el tema de los “allegados” y el pro-
blema del déficit habitacional, que 60
c1
20
no corresponde analizar aquí. Sin
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
embargo, cabe señalar que es habi- 2
a1 a2 = Precio promedio de una unidad de vivienda social (40 m ).
tual considerar a los allegados como b1 b2 = Precio de una unidad de vivienda en Villa Volcán II (232 UF en 1995; 280
UF en 2006).
un grupo que integra la demanda c1 c2 = Precio por 30 m2 de terreno según el valor promedio de la ciudad
(22 UF en1990; 240 UF en 2006).
de viviendas nuevas. Consideramos
que la cuestión de los allegados que Fuente: SUR (2002b).
habitan en estas viviendas sociales
exige nuevos estudios en los que se analice detenidamente en qué medida la presencia de más de
un núcleo familiar por vivienda tiene que ver con la demanda de más viviendas o, más bien, de
mejores viviendas que puedan ir adecuándose a las exigencias y a los recursos de cada familia en
sus distintas fases de desarrollo. De los últimos estudios sobre el tema de los allegados (Arriagada
et al., 1999), se desprende que muy a menudo la familia allegada dispone de mayores recursos que
el núcleo propietario inicial de la vivienda. Y al obtener el allegado una vivienda nueva a través
del subsidio, se llega a duplicar el número de familias con problemas habitacionales: en muchos

casos, la aplicación del subsidio habitacional representa la creación de dos núcleos pobres en vez

de un sólo grupo familiar. Así, los problemas habitacionales se multiplican, y además se rompen
las redes sociales debido a la separación de las familias nucleares y a la mudanza a nuevas viviendas
ubicadas cada vez más lejos en la periferia.
Niveles de ingreso de los residentes. Al analizarse los niveles de ingresos de la población

residente en viviendas sociales al momento de la encuesta, la distribución corresponde a 15% de
indigentes, 30% de pobres y 55% de no pobres (véase el cuadro 9.1). Desde la perspectiva de la
eficiencia en la aplicación de recursos estatales en materia de política social, esta dispersión de
niveles de ingresos en la vivienda social podría ser preocupante, puesto que una parte considerable
de los recursos ha sido destinada a familias no pobres, lo que indicaría una focalización deficiente.
Sin embargo, podemos pensar que los pobres de hace 20, 15 o 10 años atrás ya no lo son necesa-
riamente hoy, y que los porcentajes de población indigente y pobre se han reducido.
Por otra parte, sería en verdad alarmante que todos los indigentes y pobres del Gran
Santiago vivieran concentrados en un 3% del territorio de la ciudad (2.500 Ha de las más de
60.000 Ha totales). La concentración de la pobreza en manchas homogéneas de un solo tipo
de barrio sería el epítome de la segregación socioterritorial. Independientemente de las pre-
ocupaciones de focalización de recursos por parte del Minvu, la ciudad puede considerarse
feliz de esta forma de integración de distintos sectores sociales, o “mixité”, que tanto anhelan
otras políticas habitacionales, como la francesa, empeñada ahora en crear barrios residenciales
donde convivan distintos sectores sociales (Baudouï, 2000; Ingallina, 2001).
Cuadro 9.1 Proporción de indigentes, pobres y no pobres que habitan viviendas

sociales de Santiago de Chile, por períodos y tipos de vivienda
Tipología 1980-85 1986-90 1991-97 1998-2000 1980-2000
Lotes individuales Indigentes 14,6 15,3 17,0 17,6 15,7
Pobres 23,0 30,1 35,8 30,9 29,0
No pobres 62,4 54,6 47,2 51,5 55,3
Condominios Indigentes 8,6 13,7 17,1 9,5 13,0

Pobres 23,9 20,0 35,7 40,0 30,8
No pobres 67,5 66,3 47,2 50,5 56,2
Toda la muestra Indigentes 11,7 14,7 17,0 12,9 14,3

Pobres 23,5 26,7 35,8 36,2 29,9
No pobres 64,8 58,6 47,2 50,9 55,8
Valor de dividendos y arriendos. Resulta particularmente importante comparar distintos

valores vinculados al mantenimiento de las viviendas: la amortización del crédito, el arriendo,
el monto máximo que las familias estarían dispuestas a pagar por otra opción habitacional
y el autoavalúo de las viviendas. Los residentes del stock de viviendas sociales manifiestan
estar dispuestos a pagar por otra opción el doble de lo que actualmente pagan de dividendo.

El promedio del monto mensual por concepto de amortización del crédito de la vivienda es

de 1 UF, y el promedio de la intención de un pago máximo se sitúa en 2,4 UF.
La encuesta ha detectado que el 11% de las unidades está declarado como arrendado,
lo que indica que –contrariamente a lo que señalan los estudios de la Cámara Chilena de la
Construcción (Ciedess, 1995; Profiv, 2000 y 2002)– no estamos en presencia de un amplio
mercado de arrendamiento. Los montos de los arriendos, que en promedio llegan a triplicar
el valor del dividendo, resultan sorprendentes.
Los datos también dejan en claro que las unidades construidas a comienzos de la década
de 1980 constituyen un mejor mercado de arrendamiento. Teniendo en cuenta que el 97%
de los arriendos se detectó en viviendas edificadas entre 1980 y 1997, puede afirmarse que
existía una mayor satisfacción de los residentes con las viviendas del primer período que con
las construidas en forma más reciente, por lo que se rentan menos unidades en los conjuntos
de viviendas más nuevos. En las últimas viviendas entregadas, la relación entre dividendo y
arriendo es de 1 a 2, mientras que en las construidas en el período 1980-85, la relación es de
1 a 7. Esta ventaja puede explicarse por la localización menos aislada de estos conjuntos en
la trama urbana y porque se trata de viviendas unifamiliares (pareadas o continuas).
Valorización de la vivienda social por parte de los residentes. De la encuesta aplicada a

residentes del stock de viviendas sociales surge un dato determinante: el 64,5% quiere “irse de
la vivienda”. Los motivos que inciden en esta intención son de índole social. Entre las razones
aducidas por un 52,6% de los encuestados, se mencionan problemas de convivencia entre los
vecinos, y percepciones relacionadas con la seguridad, la delincuencia y las drogas. Para un
21,6% de los pobladores incide también la imagen que ellos mismos tienen de su propio conjunto
habitacional, la “villa” o población. De ahí que los aspectos físicos vinculados a la estrechez de
la vivienda (13,4%), al aislamiento de la trama urbana y a la falta de servicios y parques (12,4%)
no sean tan importantes como los relacionados con la convivencia entre los vecinos.
Cruzando datos de la encuesta sobre la intención de movilidad y la satisfacción por el
conjunto, se desprende que entre los residentes con ganas de irse de la vivienda, el 90% siente
miedo y vergüenza de su barrio, mientras que quienes están satisfechos sienten cariño por él.
Estas apreciaciones son el reflejo de la estrecha relación entre los problemas de convivencia y
de espacio físico. Si esto se analiza en función del tipo de vivienda, puede observarse que hay
mayor intención de irse de las viviendas en copropiedad que de aquellas construidas en lotes
individuales (70% y 55%, respectivamente). Esta es una tendencia que crece desde los indigentes
hasta los no pobres (de 55% a 65%) y cobra mayor fuerza entre quienes accedieron
a su vivienda en el período 1986-1990 (70%), si se compara con la situación de quienes lo hi-
cieron en forma más reciente (de 1998 a 2000), en cuyo caso quiere irse el 50%. Varios estudios
realizados sobre el nivel de satisfacción de los residentes en el stock de viviendas sociales han
insistido en el sentido de que el aprecio decrece con el paso de los años de residencia: el desen-
canto de los propietarios que soñaron con la casa propia aparece entre los seis meses y los dos

años de instalación en el conjunto (Arriagada y Sepúlveda, 2001 y 2002; Invi, 2002). La intención

de irse o no irse de la casa y la percepción de afecto o desafecto por el conjunto demuestran la
importancia de los sentimientos de la gente hacia el lugar y el entorno urbano.
En términos comparativos con otras ciudades de América Latina, Santiago tiene un contexto
de violencia delictiva no muy grave, pero la percepción de violencia resulta proporcionalmen-
te muy elevada. Como lo explica Tudela (2003), en términos de seguridad ciudadana no hay
relación directa entre la violencia efectiva y su percepción. No obstante, para la convivencia
en la ciudad, el hecho de que la población perciba inseguridad es tan grave como los delitos
en sí. Conversando con pobladores en la gran mayoría de los conjuntos de vivienda social, en
especial los situados en grandes concentraciones homogéneas de este tipo de emprendimiento
habitacional, el primer tema reiterado de preocupación diaria es la violencia: “Vivir aquí es como
estar en la cárcel”. “A los niños los tenemos encerrados en la casa”. “Aquí somos humildes, pero
buenos; los malos son los de allá”, apuntando hacia cualquier conjunto vecino. Otro indicador
preocupante es que la gran mayoría de los hechos de violencia reportados por la televisión se lo-
caliza en los parajes donde se sitúan
las viviendas sociales. Ilustración 9.3 Santiago de Chile:
lugares de mayor densidad de denuncias
Para comprobar estas per- de violencia doméstica en 2004 y localización
cepciones, los investigadores de los conjuntos de viviendas sociales
cruzaron la información geore-
ferenciada de los conjuntos de
vivienda social con otra sobre la
localización de las denuncias de
violencia en la ciudad (Tudela,
2003). El resultado obtenido deja
al descubierto que los lugares
donde hay mayor cantidad de
denuncias de violencia familiar en
Santiago coinciden exactamente
con la geografía del conjunto
analizado, mientras que los hechos
de robo con violencia e intimida-
ción muestran menor cantidad
de coincidencias. Esto confirma
que el problema principal de los Nota: Las áreas de color negro muestran la localización de viviendas sociales; las áreas
cercadas presentan mayor cantidad de denuncias sobre violencia familiar.
barrios de viviendas sociales es un Fuentes: SUR (2002a) y Dirección de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior de Chile
(2004).
asunto de convivencia. Como lo
explica Jara (2002), la convivencia en este tipo de conjuntos, especialmente en los edificios
en copropiedad, es una práctica diaria de violencia, exclusión e inseguridad. Siguiendo a
Wacquant (2004), el estigma, las restricciones, el confinamiento espacial y el encasillamiento

institucional hacen que los conjuntos de vivienda social parezcan guetos, con un impacto

específico en las mujeres. En ese sentido, la política social parece haber creado nuevos pro-
blemas sociales y urbanos.
Lo que la política de vivienda no ha visto y la gente valora
Si se sigue el paso desde los campamentos hasta las viviendas sociales, se observa que los
aspectos positivos y las limitaciones de los modelos de organización espacial derivados de las
prácticas populares se contraponen a aquellos que son producto de las políticas de vivienda. Se
contrasta así la complejidad espacial de los campamentos con la uniformidad de los conjuntos
de las viviendas sociales, la organización con la fragmentación, la “toma” de tierras como acto
de integración a la ciudad con la percepción de expulsión de la ciudad que tienen los residen-
tes. Esto dicho sin el propósito de echar una mirada romántica sobre los campamentos, sino
para destacar aspectos que las políticas actuales no reconocen y que podrían enriquecerlas.
Es indiscutible que ha habido mejoras en las condiciones de habitabilidad, en particular en
lo referido a la sanidad y la regulación legal de las propiedades; sin embargo, persisten graves
problemas asociados a la pobreza y la exclusión, y se ha perdido la riqueza de las redes sociales
(Skewes, 2005).
La política de vivienda de por sí no mejora las condiciones sociales. Según el diagnóstico
de los mismos pobladores con techo: “La vivienda mejora la calidad de vida de las personas,
[pero] los deseos de superación de la pobreza se topan con la evidencia de una realidad que,
contra las expectativas de la gente, no propicia procesos de movilidad social. Los ingresos
siguen siendo los mismos, las deudas y los gastos mayores, el barrio continúa igual o peor, el
espacio de la familia se ha hecho más restringido; la urgencia de la supervivencia sigue siendo
tanto o más central que antes en la vida de las familias” (Aravena y Sandoval, 2005).
La política de vivienda como política social
Uno de los interrogantes que se plantea a partir de esta realidad excluyente se refiere a las po-
sibilidades de integración de los residentes de las villas a sus nuevos barrios, en tanto vecinos,
y al Estado, en su calidad de ciudadanos; ambos en términos del derecho de pertenencia a
una unidad territorial, cultural y económica. Esto puede explorarse a partir de dos preguntas
muy específicas, y no contempladas en las políticas habitacionales: ¿Qué pasa en la vida de
las personas más pobres cuando obtienen la primera casa propia? ¿Qué transformaciones
ocurren en las relaciones familiares, vecinales, con el Estado y con el entorno en general?
La respuesta nos lleva a valorizar la organización de los pobladores y su participación en los
procesos de acceso a la vivienda, y a relevar una ausencia: “el Estado no encuentra entre sus

mecanismos los necesarios para relacionarse con ellos desde su nueva condición, la de pobres

con techo. Al contrario, los mecanismos usados por el Estado son los mismos que aplica para
relacionarse con la clase media o con quienes están en extrema pobreza: los coloca en una de
esas dos categorías. En su nueva condición, no existen para el Estado” (Cáceres, 2005).
Dimensión simbólica de la vivienda. Frente a esta situación de exclusión y las posibili-

dades de integración, es necesario distinguir entre integración funcional e integración simbó-
lica: “La integración funcional supone la interdependencia con un todo social; la integración
simbólica, en cambio, supone la implicación de los sujetos en tanto ciudadanos en un sistema
de derechos, normas y valores” (Márquez, 2005). Desde esta perspectiva, se puede afirmar
que las políticas de vivienda social mejoran “en el corto plazo la integración funcional de las
familias” –es decir, se resuelve el problema de los sin techo–, pero no han contemplado “la
construcción de una comunidad de sociabilidad y sentidos desde donde sostener procesos
de construcción de sujetos y ciudadanos” (Ibid.). En este ámbito, rescatamos la afirmación
de Bourdieu, según la cual tratar la casa como un mero bien de capital y su compra como
una estrategia económica en el sentido restringido del término, haciendo abstracción de la
trayectoria recorrida por aquellos que la habitarán, es simplemente despojarla de todas sus
propiedades históricas y simbólicas (Bourdieu, 2001).
La vida social en los conjuntos. La pregunta que se nos presenta tras todo lo anterior es
cómo recuperar la vida social en los conjuntos de viviendas sociales, y ella a su vez se abre en
diversos interrogantes, que se pueden sintetizar en cómo continuar con programas de vivienda
masiva y, a la vez, resolver los problemas de las unidades ya construidas y de las necesidades
sociales y culturales que surgen en esos asentamientos urbanos (Jara, 2002).
Los desafíos
Retomando el inicio de nuestro análisis, los anuncios no sólo son ambiciosos sino que también
implican una revisión profunda de la forma en que ha operado el Minvu. Esta es la voluntad
que ha expresado la Ministra Patricia Poblete en diversas declaraciones y entrevistas, y con
inusual franqueza.
El desafío del Minvu es cambiar y asumir los errores del pasado (errores que, en gran
parte, se deben a no haber hecho cambios cuando correspondía). Asumirlos no como quien se
hace cargo de una culpa, sino haciéndose cargo de una solución. Difícil opción, pero creemos
que a la fecha es la única válida. Tal vez habría sido más fácil mantener ese relato triunfalista
que hablaba de nuestra política habitacional como un “ejemplo en América Latina”, insis-
tiendo en las “miles de unidades construidas”. Sin embargo, hubiera sido un error político:
tal como lo hemos visto a lo largo de pocos meses este año, ese discurso se ha desmoronado

velozmente, y hoy quedan muy pocas voces que lo mantengan.

Resolver o intentar resolver el problema de la vivienda de los pobres es sin duda un
tema social y político, pero sobre todo es un tema ético: simplemente no puede ser que el
gobierno siga teniendo como única alternativa formalmente “legal”ofrecerles a los pobres el
stock de viviendas sociales.
Ahora bien, si estamos de acuerdo con el imperativo ético de resolver el problema
habitacional de los pobres, tenemos que aceptar que en un principio los resultados de los
cambios propuestos no serán extraordinarios. Esto sucederá porque avanzar es algo lento
cuando se navega contra la corriente. Para establecer una nueva forma de hacer las cosas,
hay que romper la inercia, sobre todo la inercia de un modelo de financiamiento sostenido
durante 30 años, que ha creado actores institucionales y económicos muy fuertes. Estos ac-
tores abarcan desde una burocracia estatal acostumbrada a operar mecanismos financieros
hasta empresas constructoras que se desenvuelven en un mercado en el que no hay riesgos,
e incluyen instituciones financieras cuyas operaciones están aseguradas por el Estado, enti-
dades organizadoras de la demanda que articulan el mercado, y –como muy bien lo dice la
palabra– beneficiarios que se organizan para que las entidades organizadoras de la demanda
les permitan acceder a un producto en el cual no han tenido ninguna injerencia.
En primer lugar, está la inercia de quienes continúan operando en la creencia de que
una política de financiamiento de construcción de viviendas (baratas y de mala calidad) es
una política de vivienda, sin asomo de comprender el desfase (enorme brecha) entre el “sueño
de la casa propia” que moviliza los esfuerzos de los pobres, y la “vivienda mercancía” que
moviliza los esfuerzos de las empresas. Desfase que lleva a no reconocer la gran cantidad de
recursos no monetarios de que las familias pobres disponen: por ejemplo, la organización,
la autoayuda, la autoconstrucción. Tres palabras que aún continúan ausentes del discurso
oficial en Chile, y muy presentes en otros países de América Latina.
Está también la inercia de los modos de operar de las instituciones estatales. Un muy
buen ejemplo de ello es el de los avisos publicados en periódicos llamando a licitación pú-
blica para la venta de terrenos urbanos de varios de los Servicios Regionales de Vivienda y
Urbanismo (Serviu) del país, tal como se ha venido haciendo desde años, cuando –por otra
parte– en el Minvu, para cumplir con los cambios anunciados, se elaboran modificaciones
y anteproyectos de ley que permitan generar suelo para viviendas sociales. Es decir, en una
misma estructura institucional gubernamental operan tendencias diferentes: por un lado, la
búsqueda de cambios y el freno de la inercia; por otro, el rechazo a toda modificación.
Hay, igualmente, una inercia respecto de los productos que ofertan las empresas de la
construcción. Un ejemplo: el Proyecto Elemental Quinta Monroy, en Iquique, es el único
caso de innovación social, constructiva, de diseño y de localización.11 Se trata tan sólo de 100
viviendas entre las miles construidas –digamos, para ser benevolentes– desde el año 2000 en
adelante. Es mucho más fácil seguir produciendo, repitiendo agrupaciones de viviendas con

modelos que, bien se sabe, terminarán degradándose.

Durante los últimos 30 años la política habitacional chilena ha sido definida y establecida
desde arriba, desde el Estado y los productores, y la integración meramente secundaria de
los beneficiarios. Pero no puede decirse que en el esquema chileno estos últimos no parti-
cipan: se organizan, ahorran por años, hacen innumerables trámites de todo tipo, e incluso
en algunos casos ocupan terrenos donde viven por décadas en condiciones extremadamente
precarias. Pero, ¿es esto verdaderamente participar? ¿Es participación el ser aceptados como
“beneficiarios” o “deudores” de entidades públicas o de la banca privada a través de progra-
mas que los incluyen en cuanto receptores, y los excluyen como actores que intervienen en
las decisiones respecto de los productos que necesitan?
11 El ya mencionado Proyecto Elemental Quinta Monroy, premiado en la última Bienal de Arquitectura de Santiago de Chile
en octubre de 2006, es un ejemplo de cómo se pueden combinar la producción masiva de una estructura inicial con un
proceso posterior de ampliación y terminación de las viviendas por parte de los usuarios.
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Ilustración 9.1 Santiago de Chile: localización de conjuntos de viviendas sociales

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En estos conjuntos hay 202.026 unidades,

La densidad bruta de estos conjuntos es

Fuente: SUR (2002a).

El resultado inesperado: los “con techo”

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Tipos de vivienda. Durante los últimos 20 años el subsidio habitacional ha permitido

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Ampliaciones. Un 40% de los residentes de estas viviendas invierte en ampliaciones,

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mentos.9 Esta iniciativa sentó un precedente para el diseño de un programa de mejoramiento

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Resultados sociales Gráﬁco 9.1 Evolución del precio promedio de la

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Niveles de ingreso de los residentes. Al analizarse los niveles de ingresos de la población

Cuadro 9.1 Proporción de indigentes, pobres y no pobres que habitan viviendas

Condominios Indigentes 8,6 13,7 17,1 9,5 13,0

Toda la muestra Indigentes 11,7 14,7 17,0 12,9 14,3

Valor de dividendos y arriendos. Resulta particularmente importante comparar distintos

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Lo que la política de vivienda no ha visto y la gente valora

La política de vivienda como política social

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Ciedess (Corporación de Investigación, Estudio y Desarrollo de la Seguridad Social). 1995.

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