FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICA

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

TEMA:
LA RELACIÓN ENTRE LA GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA EN EL
CONTEXTO SOCIO POLÍTICO PERUANO.

ALUMNO:

- PAUL GUILLERMO CARHUAS ZEGARRA

CODIGO:

- 2015153362

DOCENTE:

- LEONARDO HUMBERTO PENARANDA SADOVA

CURSO:

- POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

SEMESTRE:

- 11

CICLO Y SECCIÓN:

- 2022-2
- 07-1
ANDAHUAYLAS - PERÚ
2022
INTRODUCCIÓN

El presente trabajo busca ampliar el sentido de la democracia, superando la

perspectiva de entenderla sólo como régimen político y como procedimientos
institucionales de acceso a los puestos de mando del gobierno. Se trata de
concebir la democracia como un régimen político que es construido por
determinados actores (ciudadanos activos y efectivos, sociedad civil y sistema
de partidos), dentro de determinados marcos institucionales (sistema electoral,
sistema político, ley de partidos) y en determinadas condiciones (desarrollo
económico, estado consolidado y nación).

No deja de ser curioso que el término gobernabilidad, que hasta hace algunos
años sólo aparecía en tratados académicos especializados, se haya vuelto hoy
casi una palabra de uso común.

Por cierto, que en estos días exista una creciente preocupación por la
gobernabilidad de las democracias no es un dato menor, ni gratuito. Según se
sabe, el tema comenzó a ser preocupación de los políticos y estudiosos de los
países centrales desde mediados de los años setenta, coincidiendo con la
crisis de las economías desarrolladas, la emergencia de nuevos movimientos
sociales y el agotamiento del llamado "Estado de Bienestar".

Gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente

concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que
sólo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su
relación.

No obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de lá democracia, estimula

el germen del autoritarismo en aras, en el mejor de los casos, del gobierno
eficiente, pero sin legitimidad ciudadana. De la misma manera, postular la
democracia sin considerar la gobernabilidad puede derivar en situaciones de
inestabilidad política. Por estas razones, es pertinente la reflexión simultánea
en torno a la gobernabilidad democrática y a la democracia gobernable. Con
ello se alude a dos niveles fundamentales de la política: los procesos
democráticos para la conformación de gobiernos legítimos y el ejercicio
gubernamental eficiente con vocación de servicio ciudadano.
DEMOCRACIA

En nuestro país, a lo largo de un siglo, se gestó un sistema político que mostró

tanto su flexibilidad como su capacidad de adaptación a los cambios
institucionales que se presentaron.

La democracia ha sido vista generalmente como un régimen político “en el cual

el acceso a las principales posiciones gubernamentales (con la excepción del
poder judicial, fuerzas armadas y eventualmente los bancos centrales) se
determina mediante elecciones limpias. Por elecciones limpias me refiero a
aquéllas que son competitivas, libres, igualitarias, decisivas e inclusivas, y en la
cuales los que votan son los mismos que tienen derecho a ser elegidos”.

Al definir a la democracia como régimen político, se privilegian las instituciones

y el diseño institucional que la definen como un régimen de libertad y se dejan
de lado o se subestiman dos elementos importantes que la constituyen: los
actores que intervienen en su proceso de construcción y, sobre todo, las
condiciones sobre las que se construye la democracia, obstruyéndola o
impulsándola. Y cuando los actores han sido considerados, especialmente los
ciudadanos más que los partidos y la sociedad civil, han sido asumidos en sus
aspectos normativos e institucionales, derechos civiles y derechos políticos,
dejando de lado su constitución material: los derechos sociales.

La democracia es la de Alexis de Tocqueville, quien, pese a ser un liberal,

definía a la democracia, no como un régimen político sino como un tipo de
sociedad, esto es, como una sociedad en la que existe una igualdad de
condiciones sociales. A partir de este dato estructural de la igualdad de
condiciones de las sociedades modernas se podía organizar la democracia
como un régimen político, lo que dependía de la capacidad de construir
instituciones libres.

Los estudios sobre la democracia se mueven entre dos polos. Uno, de carácter
normativo, trata de justificar la democracia como sistema ideal de gobierno. El
otro, de carácter explicativo, formula las teorías que intentan dar cuenta de la
dinámica efectiva de los sistemas democráticos realmente existentes que
Robert Dahl llama poliarquías. Desde la perspectiva normativa, la democracia
debería expresar la voluntad general que refleje el bien común. Ésta es la
formulación que hace Rousseau de la voluntad general a la que los teóricos
agregativos tratan de descubrir, “tomando a los hombres como son y a las
leyes como podrían ser” y asumiendo las preferencias de las personas como
dadas.

La democracia literalmente significa el gobierno del pueblo; es decir, un

gobierno nos debe representar, pero, nosotros también estamos en la
capacidad de intervenir en las decisiones que se tomen, para hacerlo más
breve, democracia es la participación de los ciudadanos.

La libertad es un eje fundamental de la democracia y, por eso, una primera

característica importante de un Estado democrático es que se trata de un
gobierno en el cual se respetan las libertades de todos los ciudadanos,
asimismo, la democracia no se forma en ninguna parte en particular, se forma
en todos los lugares y cada uno de estos espacios tiene un papel específico.
No es un partido, no es una ciencia, no es una religión; la democracia es una
forma de ver el mundo, una cosmovisión. Lo que caracteriza a la democracia
es la convivencia en la cual se ponen en práctica valores como la justicia, el
respeto, la tolerancia, la igualdad, la solidaridad, la cooperación, entre otros;
asimismo, se basa en los principios del gobierno de la mayoría y los derechos
individuales; sin embargo, muchos creen que la democracia solo comprende
que una de sus principales funciones es proteger ciertos derechos humanos
básicos, como la libertad de expresión y de religión; el derecho a la protección
de la ley en un plano de igualdad; y la oportunidad de organizarse y participar
plenamente en la vida política, económica y cultural de la sociedad; pero, no es
así, ésta trata de comprender todas las funciones de nuestros derechos,
ninguna función es más importante que otra, porque todas son importantes.
Para que la democracia peruana mejore, primero debe haber participación de
todos los ciudadanos peruanos en la política, estar informados, asimismo, se
debe mejorar la credibilidad de los partidos políticos; sin embargo, algo
necesario es aprender de malos ejemplos del pasado como el gobierno de
Fujimori, tenemos que estar dispuestos a aprender de los buenos ejemplos de
gobiernos internacionales que si hay; no solo crecer económicamente, sino
también ver el lado social, es decir, que se fortalezca más la igualdad en
nuestra sociedad peruana; la sociedad peruana todavía sigue siendo muy
tradicional, muy machista, muy conservadora, muy conformista; es necesario
que el proceso de una sociedad más liberal, más justa, más tolerante crezca,
hay que empezar con los más jóvenes peruanos. Para terminar el problema no
es la Democracia en el Perú, el gran problema es el abuso del Poder, nuestros
políticos han perdido por completo el respeto a la patria, algo que es
lamentable; pero, ya es hora de pensar que queremos de nuestra sociedad
peruana, que nos espera más adelante, como dije el problema no es la
Democracia, sino quien la gobierna; ¿queremos mejorar nuestra sociedad?
¿será muy difícil? Todo se puede con la participación, organización y estar bien
informados sobre nuestra democracia peruana nosotros que somos el futuro de
nuestra nación.

DEMOCRACIA Y CAMBIOS DE RÉGIMEN POLÍTICO EN LOS SIGLOS XX Y

XXI

Para analizar la calidad de la democracia es importante plantearse la pregunta

por lo que significa la democracia en el Perú tomando en cuenta lo que dicen
Levine y Molina (2007) sobre la necesidad de reflexionar sobre la conexión
entre procedimientos políticos y el orden social existente. Si se mira al largo
plazo, durante el siglo XX, los periodos democráticos en el Perú se han
alterado con asombrosa regularidad con las dictaduras, no sobrepasando la
decena de años un régimen democrático, y la docena, un régimen dictatorial.
Visto así, los gobiernos democráticos pueden ser analizados como intentos de
construir una forma de gobierno para todos, interrumpidos por golpes de
Estado en función de los intereses de la minoría dominante, apoyada por el
consenso internacional o como breves paréntesis que interrumpían o permitían
que se alternaran los dictadores en el gobierno del país. Esta última ha sido
más bien la experiencia en muchos de los países de América Latina hasta la
década de 1960 en la que el contexto de la Guerra Fría llevó al establecimiento
de dictaduras modernas, más sistemáticas en su represión, y coordinadas
internacionalmente en el contexto de la Guerra Fría. Después de este tiempo
de dictadura y sufrimiento colectivo, la democracia se convirtió en un horizonte
deseable. Fernando H. Cardoso, Francisco Weffort, Guillermo O’Donnell, entre
otros, recogieron el nuevo clima democrático que surgía en las mentalidades
de las últimas décadas del siglo XX. Destacaban el nuevo sentido que adquiría
la idea de democracia para los latinoamericanos, quienes después de dos
décadas de dictaduras violentas volvían a confiar en la ley y en los
procedimientos democráticos y en la política como medio para avanzar en sus
intereses y conseguir resultados. En ese contexto favorable el Perú debe haber
sido el único país en la región que, saliendo de una dictadura no violenta,
recuperó la institucionalidad democrática, para sumergirse casi inmediatamente
en un violento conflicto armado interno y en una de las peores crisis
económicas de su historia por la deuda externa y la mala gestión pública. Estas
condiciones son suficientes para marcar la excepcionalidad del caso peruano y
de su terca voluntad por establecer una democracia que no puede afincarse
unilateralmente en la clase política ni en la ciudadanía. Tiene que atravesar
todos los actores sociales para que funcione. Por eso la importancia del
supuesto fundacional de toda democracia que es la existencia de un pacto
social, de un acuerdo nacional entre las clases sociales de reconocimiento
mutuo de derechos y de igualdad garantizada por la Ley. Este pacto no se ha
dado y la resistencia a enfrentar el tema es una de las causas de la fragilidad
de la democracia en el Perú.

La experiencia de la democracia sigue siendo débil y precaria en el Perú, no es

posible hablar de una continuidad o de acumulación y aprendizaje, ni en las
élites ni en los ciudadanos. La interrupción del sistema o del régimen político es
una posibilidad permanente, y con él, el cambio en la modalidad de
participación, y de organizarse como actores, lo que afecta también a las
instituciones. Recordemos que todo elector en el Perú al cumplir 18 años ya ha
vivido la experiencia de dos o más regímenes políticos.

LA GOBERNABILIDAD

Es el conjunto de condiciones de una sociedad que la hacen gobernable, esto

es, que hacen que la acción de gobierno, desplegada dentro de determinados
marcos institucionales, logre determinados resultados. En la década de 1970,
la gobernabilidad se refería exclusivamente a la estabilidad de los gobiernos
frente a las exigencias de cambio que provenían de las sociedades y los
partidos. La gobernabilidad, entonces, tenía un sentido conservador. En las
décadas de 1980 y 1990, la gobernabilidad aludía principalmente a la eficacia
de los gobiernos para decidir, gestionar e implementar las políticas de
estabilización y de reforma estructural neoliberal sin interferencias de la
sociedad y de la política. La gobernabilidad, en ambas décadas, tenía un
sentido tecnocrático. En el 2000, la gobernabilidad adquiere un sentido más
amplio: además de aludir a la estabilidad y la eficacia, añade la legitimidad. La
legitimidad se refiere a gobiernos que tienen el consentimiento de la ciudadanía
para gobernar, expresado en elecciones generales, libres, limpias, competitivas
y periódicas. La legitimidad tiene actualmente un sentido integral.

La gobernabilidad no es un acto sino un proceso que se construye

gradualmente. Los principales actores de esta constitución son el gobierno, las
instituciones, los sistemas de partidos, la sociedad civil y los ciudadanos
activos. La gobernabilidad es un concepto distinto de la gobernance o sistema
institucional, que enmarca la acción de los actores sociales relevantes para la
determinación y asignación autoritaria de los bienes y recursos públicos. La
gobernabilidad es también un concepto distinto de la acción de gobernar o
governing, la cual comprende tanto la política propiamente dicha como las
políticas públicas y la gerencia pública. Ambos conceptos están muy
relacionados.

Los tres componentes de la gobernabilidad :

Una definición de diccionario nos diría que gobernabilidad significa,

literalmente, "calidad, estado o propiedad de ser
gobernable"; gobernable significa, sin más, "capaz de ser gobernado"; mientras
que su opuesto, ingobernable, designaría aquello que es "incapaz de ser
gobernado".

Naturalmente, la gobernabilidad (o ingobernabilidad) no ha de ser pensada

como una dimensión absoluta de cualquiera de los dos términos de lo que
podemos llamar la "relación de gobierno" (es decir, la relación entre
gobernantes y gobernados), sino como una dimensión específica de esa
relación. En otras palabras, no es un Estado o gobierno lo que permite, por sí
mismo, gobernar a una sociedad, ni tampoco es la sociedad en sí misma
gobernable o ingobernable; más bien, es la relación compleja entre ambos
términos lo que nos permite hablar de las condiciones de gobernabilidad. El
asunto no sólo tiene importancia teórica, sino que también adquiere relevancia
práctica: la responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de
gobernabilidad no es una cuestión que recae, de manera unilateral, en el
gobierno o en la sociedad. De este modo, gobierno y oposición, partidos y
organizaciones ciudadanas han de comprometerse de manera conjunta a la
hora de mantener un nivel aceptable de gobernabilidad.

Pero esta aproximación inicial no termina de despejar los problemas

conceptuales que rodean al tema. En principio, si a la luz de las elementales
distinciones hechas más arriba examinamos algunas definiciones de
'gobernabilidad', tal como éstas han circulado en los últimos años en América
Latina, encontraremos que algunos autores hacen énfasis en ciertos elementos
que acercan su definición a una propiedad, una cualidad, o un estado de la
relación de gobierno

Así, por ejemplo, Juan Rial entiende la gobernabilidad como la "capacidad de

las instituciones y movimientos de avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo
con su propia actividad y de movilizar con... coherencia las energías de sus
integrantes para proseguir esas metas previamente definidas. Lo contrario, la
incapacidad para obtener ese... 'encuadramiento' llevaría a la
ingobernabilidad". En este caso, la gobernabilidad aparece como
una propiedad específica de los gobiernos y los actores sociopolíticos
relevantes: la eficacia (efectividad o eficiencia) para llevar adelante sus metas y
"encuadrar" a los gobernados.

En cambio, Angel Flisfisch nos dice: "se entenderá que la gobernabilidad está
referida a la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo ya sea
que se trate de un gobierno o administración, o de varios sucesivos,
considerando principalmente las dimensiones de la 'oportunidad', la
'efectividad', la 'aceptación social', la 'eficiencia' y la 'coherencia' de sus
decisiones". En el mismo sentido se expresan Xabier Arbós y Salvador Giner,
aunque limitando un poco más el sentido de la expresión, cuando señalan que
la gobernabilidad es la "cualidad propia de una comunidad política según la
cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de
un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre
ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia
cívica del pueblo".

Por último, nos encontramos con la más conocida de las referencias a la

problemática de la gobernabilidad debida a los autores del Reporte Trilateral, y
que pasa por ser el esquema interpretativo básico de la cuestión. Para los
autores trilaterales, la crisis de gobernabilidad consiste en un estado de
desequilibrio, o de desfase, entre el mayor volumen de las demandas sociales
("sobrecarga") y las menguadas capacidades de respuesta de los gobiernos
democráticos Así, se adelanta en la Introducción del famoso Reporte, "el
dilema central de la gobernabilidad de la democracia" es que "las demandas
sobre el gobierno democrático crecen, mientras que la capacidad del gobierno
democrático se estanca".

De acuerdo con estas definiciones, y más allá de que algunos autores presten
especial atención a un elemento por sobre otro, es claro que "eficacia",
"legitimidad" y "estabilidad" en el ejercicio del poder político aparecen como
componentes básicos de la gobernabilidad. En todo caso, las diferencias
conceptuales apuntadas se deben a la combinación de diversas tradiciones
teóricas y valorativas que ponen de manifiesto un aspecto digno de ser
destacado: al igual que la idea de democracia, la noción de gobernabilidad
"tiene no solamente una función denotativa o descriptiva, sino también una
función persuasiva y normativa", en la medida en que el debate sobre la misma
"está especialmente abierto a, y depende de, la tensión entre hechos y valores.

En efecto, desde sus comienzos en la reflexión filosófica de la Grecia clásica

hasta la actualidad, el pensamiento político se ha movido entre dos
concepciones opuestas que en cada caso han dado lugar a dos constelaciones
distintas de ideas. Una de esas concepciones, ligada a la esfera de la ética, ha
centrado sus preocupaciones en la formulación del modelo de un "buen
gobierno"; la otra, en cambio, ha considerado la política desde el exclusivo
ángulo de la peculiaridad de su acción, presentándola como un sistema de
ejercicio del poder. En tal sentido, cada una de estas tradiciones representa la
primacía de una valoración básica distinta y contrapuesta a la otra: "la primera
tiene como guía... la noción de justicia; la segunda la noción de
eficacia". Veremos a continuación cómo cada una de estas tradiciones aporta
elementos que deben ser tenidos en cuenta en todo análisis amplio de los
problemas de gobernabilidad.

a) Gobernabilidad y eficacia: la tradición de la "razón de Estado".

Esta primera corriente pone énfasis en la dimensión de la eficacia/eficiencia en

el ejercicio del poder político, y por ende de la gestión gubernamental, como
clave de la gobernabilidad de un sistema social. Para esta versión, la
gobernabilidad es una propiedad de los sistemas políticos, definida por su
capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Dejando
de lado la cuestión acerca de la definición y eventual medición de esos
"costos", es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia supervivencia y
a reforzar su capacidad operativa. En este sentido, el concepto de
gobernabilidad como eficacia/eficiencia se asemeja a la noción de "razón de
Estado", con la que principia la reflexión científica moderna sobre la política a
partir de la obra de Maquiavelo.

Como es sabido, la tradición abierta por el pensador florentino descarga a la

acción política del requisito de congruencia moral entre medios y fines,
reemplazándolo por un criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad
de mantener el poder. En una línea semejante, que se continúa en las
reflexiones del llamado "realismo político", el problema central de la política
pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder, es decir, por el mantenimiento
adecuado del "grado de gobierno" sobre una sociedad. En este sentido,
podríamos trazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad -entendida
como grado de gobierno eficaz- y la conocida noción weberiana de
'dominación'. De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a "la
probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido
entre personas", diremos que a mayor probabilidad de encontrar cumplimiento
(o al menos aceptación social) a una decisión política, tendríamos mayor grado
de gobierno, y por tanto, mayor gobernabilidad.

Claro que esta concepción debe quedar a cubierto de dos gruesas

simplificaciones. En primer lugar, el ejercicio eficiente del poder no excluye,
sino que incorpora la dimensión del consenso como insumo del proceso de
toma de decisiones e implementación de políticas. En segundo término, el
concepto de poder implicado en estas reflexiones no viene definido en términos
de una causalidad lineal y mecánica. Por el contrario, en las sociedades
complejas, donde aumenta el número y la variedad de los subsistemas
sociales, ningún actor es capaz de disponer libremente de "todo" su poder; más
bien, los distintos actores sociales, políticos y económicos poseen una
"porción" de poder que ejercen estableciendo vetos cruzados sobre las
decisiones de los otros actores y, por lo tanto, cada actor debe tener en cuenta
el conjunto de expectativas y estrategias de los otros al momento de la toma de
decisiones.

b) Gobernabilidad y legitimidad: la tradición del "buen gobierno".

Desde una perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han

vinculado a una más lejana tradición del pensamiento político: la tradición de la
justicia y de la legitimidad de un ordenamiento político-social, la tradición del
respeto a los derechos humanos y de la obligación gubernamental de proveer
el bienestar general, en suma, la tradición del "buen gobierno". De acuerdo con
esto, en la línea del pensamiento político que va de Platón a Aristóteles y
continúa incuestionada hasta antes de Maquiavelo, la nota dominante viene
dada por la preocupación de desentrañar las condiciones del Estado justo y
establecer la mejor forma de gobierno. Al decir de Aristóteles, "nuestro
propósito es el de considerar cuál es la forma de asociación política que puede
ser, entre todas, la mejor para quienes sean capaces de vivir lo más posible
conforme a sus ideas de vida".

Esta preocupación por la constitución del buen gobierno es retomada en la

edad moderna por la obra de Jean Bodino, quien una generación después de
Maquiavelo define a la república como "el recto gobierno de varias familias, y
de lo que les es común, con poder soberano". Al hacer énfasis en la noción de
"recto gobierno", Bodino se ubica en el plano de la legitimidad, en el sentido de
que el gobierno ha de actuar conforme a ciertos valores morales de razón,
justicia y orden, encontrando su fin último y su justificación en la realización de
esos valores.
Posteriormente, con base en el principio de que "el gobierno es para los
individuos y no los individuos para el gobierno", el filósofo británico John Locke
defendió la doctrina según la cual el poder gubernamental sólo puede
justificarse en la medida que sirva a la más plena realización de los derechos
individuales. Para el padre del liberalismo moderno, el fin del gobierno es el de
"conseguir la paz, la seguridad y el bien de la población", y para ello el Estado
deberá gobernar mediante leyes fijas y establecidas, y no mediante decretos
discrecionales; deberá establecer jueces rectos e imparciales; y utilizará la
fuerza para ejecutar las leyes, y no para sostener decisiones arbitrarias.

Quienes se nutren de esta tradición y ven la gobernabilidad desde el ángulo del

"buen gobierno", destacan la conexión necesaria entre legitimidad y ejercicio
del poder, concentrando su atención en el problema de la calidad de la acción
gubernamental. En esta línea de pensamiento, sin ignorar la necesidad de
garantizar las estructuras básicas de la reproducción de la esfera económica,
se ha puesto énfasis en las amenazas a la gobernabilidad provenientes de la
exclusión, los rezagos sociales y la imposibilidad -por parte de vastos sectores
de la población- de acceder a una vida digna. Bajo esta perspectiva, la
gobernabilidad debería recoger, elaborar y agregar en la acción gubernamental
la demanda de la sociedad civil haciéndola valer como criterio de utilidad
colectiva.

c) Gobernabilidad y estabilidad.

Junto a estas dos vertientes, podríamos hablar de una tercera corriente que
tiene la peculiaridad de ubicarse en un plano intermedio, en una zona de
confluencia entre las dos anteriores, y que ha puesto su atención en el antiguo
problema del orden político, que en términos propios de. la ciencia política
contemporánea toma la forma de la cuestión de la "estabilidad". En tal sentido,
un sistema será más gobernable en la medida en que posea mayor capacidad
de adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su
entorno nacional e internacional, económico, social y político. De acuerdo con
una definición aceptada, podemos entender por estabilidad política la previsible
capacidad del sistema para durar en el tiempo.
No obstante, esta caracterización de la estabilidad debe ser distinguida de
cualquier referencia a la inmovilidad o el estancamiento; de este modo, para
que un sistema sea estable señala Leonardo Monino "debe ser capaz de
cambiar adaptándose a los desafíos que provienen del ambiente" puesto que
sólo "una continua adaptación a la realidad siempre cambiante permite a un
sistema sobrevivir"

De este modo, eficacia gubernamental y legitimidad social se combinarían

positivamente en un círculo virtuoso" de gobernabilidad, garantizando la
estabilidad de los sistemas políticos; mientras que la ineficacia gubernamental
para el tratamiento de los problemas sociales y la erosión de la legitimidad
política generarían, por el contrario, un "circulo vicioso" que puede desembocar
en situaciones inestables o de franca ingobernabilidad.

LOS GRADOS DE GOBERNABILIDAD

Es de lamentar que nos hayamos acostumbrado a pensar con demasiada

frecuencia los factores de la gobernabilidad en términos dicotómicos y en
extremo polarizados. Esto lleva a algunos analistas y dirigentes políticos a
identificar la gobernabilidad con una especie de "gobierno perfecto", al que se
le pueden dirigir todo tipo de reclamos sin considerar los recursos o la
factibilidad de las demandas; por otra parte, al primer asomo de dificultades o
ante la emergencia de conflictos, no faltan voces alarmistas que hablan de
"ingobernabilidad", generando en la opinión pública un estado de desasosiego
en el que se combinan oscuras imágenes de caos social y desorden intratable.

Por tal razón es conveniente hacer uso de esos conceptos de una manera algo
más matizada y flexible, para evitar caer en la gruesa dicotomía blanco/negro
de gobernabilidad e ingobernabilidad. En este sentido, es importante destacar
que la determinación del "nivel" de equilibrio o discrepancia entre demandas
sociales y respuestas gubernamentales no es una cuestión abstracta o
ahistórica, ni tampoco hay un nivel "absoluto", valido para todas las sociedades
y fijado de una vez y para siempre, que nos autorice a hablar de la existencia o
ausencia de gobernabilidad. Más bien, todas las sociedades son en alguna
medida gobernables, y todas las sociedades tienen, del mismo modo,
problemas de gobernabilidad en mayor o menor grado.
El hecho de que no podamos hablar de un nivel "absoluto" de gobernabilidad (o
de ingobernabilidad) depende de dos factores claves. Por un lado, el nivel de
equilibrio (o de discrepancia) entre demandas sociales y respuestas
gubernamentales no puede ser separado de la percepción, los valores o las
creencias que tengan los ciudadanos en torno a determinada situación social,
económica o política. Por otra parte, esa situación será calificada como
aceptable o inaceptable por parte de actores con algún grado relevante de
organización, y por tanto, con posibilidades de hacer un uso eficaz de su
capacidad para "amenazar" la relación de gobierno. De este modo, la
percepción social y la organización de los diferentes actores son elementos
relativos a una sociedad concreta, y están configurados por un patrón histórico
de vinculación entre gobernantes y gobernados, entre gobierno y sociedad,
entre Estado y sociedad.

Con base en estas consideraciones convendrá distinguir un conjunto de

situaciones políticas ubicadas' en un espectro continuo de "grados de
gobernabilidad". Los puntos extremos constituyen conceptos "limite" que se
refieren a situaciones muy raras, e incluso virtualmente inéditas en la historia
política, mientras que el juego de conceptos más útiles para el análisis se
encontrará en los puntos intermedios, en la medida en que designan
situaciones-tipo más o menos habituales.

Gobernabilidad "ideal": es un concepto limite que designa el equilibrio

puntual entre demandas sociales y respuestas gubernamentales (una
respuesta adecuada por cada demanda). El modelo de gobernabilidad ideal
tendría como correlato una sociedad sin conflictos (o con conflictos
absolutamente "neutralizados").

Gobernabilidad "normal": describe una situación donde las discrepancias (o

diferencias) entre demandas y respuestas se encuentran en un equilibrio
dinámico, esto es, varían dentro de márgenes tolerados y esperables para los
miembros de la comunidad política. Ciertamente, esto no significa que no haya
conflictos, cuestiones irresueltas e incluso problemas irresolubles; pero el
hecho que importa resaltar es que esas diferencias son aceptadas como tales e
integradas en el marco de la relación de gobierno vigente en una sociedad.
Déficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el nivel de las
demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental, que es
percibido como inaceptable por actores políticamente organizados y que hacen
uso eficaz de su capacidad para amenazar la relación de gobierno en una
situación dada. Llamaremos a cada uno de estos desequilibrios "anomalías",
las cuales pueden presentarse en diversas esferas de la sociedad (economía,
política, seguridad ciudadana, etc.).

Crisis de gobernabilidad: describe una situación de "proliferación de

anomalías", es decir, una conjunción de desequilibrios inesperados y/o
intolerables entre demandas sociales y respuestas gubernamentales.

Ingobernabilidad: es, como el de gobernabilidad ideal, un concepto "límite"

que designa la virtual disolución de la relación de gobierno que une, por ambos
lados, a los miembros de una comunidad política.

Ahora bien, llegados a este punto conviene tratar con mayor detalle dos
situaciones clave, aquellas que podemos identificar como situaciones de
"déficit de gobernabilidad", y las que pueden originar situaciones de "crisis". En
el primer caso, nos interesa conocer algunos indicadores del "nivel" de
equilibrio o de discrepancia entre demandas sociales y respuestas
gubernamentales; en segundo lugar, examinaremos algunos modelos teóricos
que han buscado explicar las causas de las crisis de gobernabilidad. Veremos
ambas cuestiones en los dos apartados siguientes:

a) Las luces "rojas" y los déficits de gobernabilidad.

Hay cierto consenso entre los estudiosos de la cuestión en señalar al menos

cuatro áreas donde es posible que surjan problemas de gobernabilidad.
Siguiendo el razonamiento anterior, en cada una de esas zonas pueden
encenderse luces "amarillas" o luces "rojas" (según el "grado" o la importancia
del problema) que nos indicarían la menor o mayor gravedad de los problemas
suscitados. Esas cuatro zonas corresponden a las áreas comunes de acción de
los sistemas políticos, las cuales pueden ser evaluados de acuerdo con los
siguientes patrones:
  El mantenimiento del orden y de la ley, lo que implica que haya una
reconocida capacidad del gobierno para mantener o restaurar
rápidamente un nivel mínimo de orden.
 La capacidad del gobierno para llevar adelante una gestión eficaz de la
economía.

Los déficit de gobernabilidad de la segunda zona, la del control de la economía,

suelen estar referidos a dos dimensiones distintas pero complementarias: por
un lado, pueden revelarse en el manejo ineficaz, por parte del Estado, de
equilibrios macroeconómicos básicos (inflación, tipo de cambio, equilibrio fiscal,
balances externos, etc.); por otro, pueden aludir a una conducción estatal con
dificultades para llevar adelante procesos de reestructuración económica con
vistas a generar niveles adecuados de desarrollo (crecimiento económico,
extensión de la seguridad social, distribución del ingreso, etc.).

La tercera zona, estrechamente vinculada con la anterior, también incluye dos

dimensiones, en las que pueden manifestarse déficit de gobernabilidad: la de la
promoción del bienestar y la igualdad, por un lado, y la de la elaboración de
políticas enfocadas al combate de la pobreza, por el otro. Usualmente se
considera que la primera dimensión es un resabio del Estado "desarrollista”, y
que la segunda es un complemento necesario de la implantación del Estado
"mínimo", que al garantizar el libre y eficiente juego de las fuerzas del mercado,
permitiría a la sociedad alcanzar niveles crecientes de bienestar. En cualquier
caso, la falta de respuestas eficaces en estas dimensiones puede dar lugar a la
emergencia de la protesta social, y al surgimiento de condiciones que
amenacen la estabilidad de la relación entre gobernantes y gobernados.

Finalmente, en lo que se refiere al campo del orden político propiamente dicho,

es habitual señalar tres tipos de tensiones generadoras de déficit de
gobernabilidad. Por un lado, se producen tensiones en el interior del sistema
político, fruto de la incapacidad (o la cerrazón) de éste para incorporar nuevas
fuerzas emergentes de la sociedad; por otra parte, se generan tensiones
institucionales en el interior de los regímenes democráticos cuando los poderes
republicanos (el caso típico es el enfrentamiento entre los poderes legislativo y
ejecutivo) se encuentran en manos de partidos opositores, o cuando, debido a
la extrema fragmentación partidaria, no es posible alcanzar mayorías
consistentes en el interior del Congreso; también es posible encontrar
problemas institucionales, capaces de generar ineficiencias de gestión y aun
déficit de gobernabilidad, cuando se presentan tensiones entre diferentes
dependencias de gobierno, encargadas de dar respuesta a demandas sociales.

Estas cuatro áreas estrechamente vinculadas entre sí nos permiten delinear

una especie de mapa de las condiciones de gobernabilidad de un país, y en
sus casos extremos pueden ser ilustradas con los ejemplos de Venezuela,
Perú y Argentina, presentados arriba. Es importante destacar que estamos
siempre hablando de "grados" de gobernabilidad, y dependerá de
circunstancias históricas y nacionales específicas el que un déficit de
gobernabilidad en una o varias de las áreas señaladas se convierta en el
detonante de una auténtica crisis.

B) LAS CRISIS DE GOBERNABILIDAD.

No es casual que el debate sobre la gobernabilidad de las democracias haya

comenzado a mediados de la década de los setenta. En aquellos años fue
haciéndose cada vez más notorio el resquebrajamiento del otrora exitoso
"compromiso de posguerra" que establecía un delicado equilibrio entre
capitalismo y democracia, entre un mercado regulado y un Estado interventor
con orientación a las políticas de bienestar social. En tal sentido, la
desaceleración del crecimiento económico, los persistentes índices
inflacionarios y los abultados desequilibrios fiscales que comenzaron a sufrir las
economías capitalistas bruscamente enfrentadas, a su vez, a las dispares
consecuencias de la crisis petrolera, conformaron un escenario preocupante.
Paralelamente, el renacimiento de los conflictos sociales (recordemos, por
ejemplo, los movimientos juveniles de finales de los sesenta), así como un
aumento de las reivindicaciones y de las demandas de prestaciones dirigidas a
un Estado con menguada capacidad operativa, terminaron poniendo en
entredicho las virtudes del viejo modelo de organización social.

En ese contexto comenzó a hablarse de la crisis del Estado de Bienestar, de la

necesidad de ajuste y reestructuración económica, y de reforma del Estado. Si
bien los diagnósticos que intentaron resumir esta situación han sido diversos, el
esquema interpretativo básico fue en lo esencial coincidente: la crisis se
originaria a causa de un desequilibrio entre las demandas sociales, por un lado,
y los recursos y prestaciones del sistema político, por el otro. No extrañará
encontrar, entonces, que las respuestas a los desafíos de la gobernabilidad
democrática se hayan acercado, con mayor o menor énfasis, a uno de dos
polos: "reducir las demandas" y/ o "aumentar la capacidad de gobierno". De
acuerdo con esto, podemos agrupar en tres corrientes principales los
diagnósticos y remedios más conocidos para enfrentar las crisis de
gobernabilidad, a saber:

1. Un primer enfoque que encuentra el origen de las situaciones de

ingobernabilidad en "una sobrecarga del gobierno político y del Estado,
determinada esencialmente por un exceso de expectativas que se
presenta, a su vez, como causa y efecto de una excesiva expansión de
las competencias y de las funciones del Estado". De acuerdo con esta
primera posición, la ampliación de las funciones estatales induce
expectativas sociales crecientes, las cuales se transforman en mayores
demandas que deben ser satisfechas mediante nuevos esquemas de
intervención y así sucesivamente. Las consecuencias de esta
sobrecarga son básicamente dos: por un lado, comienza a menguar la
eficacia del gobierno para alcanzar los objetivos prometidos a su
electorado; por otro, se desata un proceso de erosión de la legitimidad,
es decir, de la disposición a obedecer espontáneamente las leyes y
directivas del gobierno.

Este enfoque es sostenido generalmente por autores cuya orientación

ideológica podríamos calificar de "neoliberal" o bien "neoconservadora". Ellos
proponen una solución en términos de una estrategia de reducción de las
demandas sociales. Algunas de sus más conocidas recomendaciones son las
siguientes:

Reducir de modo significativo la actividad del gobierno volviendo al

orden "espontáneo" del mercado.

Reducir las expectativas de los grupos sociales.

Aumentar los recursos a disposición del Estado.

Proceder a una reorganización que simplifique las instituciones, ya que su
crecimiento desmedido atenta contra la eficacia.

Dentro de este mismo enfoque, aunque con algunas sutiles diferencias en lo

que se refiere a su voluntad para aumentar la capacidad operativa de los
gobiernos democráticos, encontramos la posición de la famosa Comisión
Trilateral. Para los autores trilaterales, el desarrollo democrático tiende a
generar "una quiebra de los significados tradicionales del control social, una
deslegitimación de la política y otras formas de autoridad, y una sobrecarga
(overload) de demandas sobre el gobierno que excede su capacidad para
responder". En las Conclusiones del Reporte, publicado en 1975, se señalan
tres factores que apoyan este diagnóstico:

La búsqueda de las virtudes democráticas de igualdad e individualismo

han llevado a la deslegitimación de la autoridad en general y a la pérdida
de confianza en el liderazgo político.

La expansión democrática de la participación y compromiso políticos ha

creado una 'sobrecarga' en el gobierno y una expansión desordenada de
las actividades del gobierno, exacerbando las tendencias inflacionarias
de la economía.

La competencia política, esencial a la democracia, se ha intensificado,

llevando a una disgregación de intereses y a una declinación y
fragmentación de los partidos políticos. Ante este cuadro los autores
trilaterales aconsejarán "reforzar" las instituciones democráticas
(partidos, Parlamento, Poder Ejecutivo) pero también "moderar" los
alcances de la democracia. Esa moderación debería concretarse en dos
sentidos: por un lado, limitar la expansión del principio democrático de
toma de decisiones al nivel del régimen político (y no extenderlo a otras
áreas del mundo social y económico); por otra parte, si en la actualidad
un número creciente de individuos y grupos tienden a participar y a dirigir
sus demandas sobre el sistema político, entonces será preciso atenuar
el tenor de esas mismas demandas.
2. Un segundo enfoque, heredero del pensamiento marxista y representado
por autores como James O'Connor, Júrgen Habermas y Claus Offe, se ubica
en el extremo opuesto respecto del planteamiento anterior. Esta línea señala
que los factores de ingobernabilidad se encuentran en las funciones
contradictorias que debe cumplir el sistema político-administrativo en las
sociedades del capitalismo tardío. De acuerdo con estos autores, el Estado
tendría que satisfacer dos funciones básicas y a menudo contradictorias:
acumulación de capital y legitimación política. Un Estado que empleara
abiertamente la fuerza para garantizar el libre juego del mercado, perdería su
legitimidad y el apoyo político necesario para su funcionamiento. Pero un
Estado que entorpeciera el proceso de acumulación de capital en aras de la
legitimidad se arriesgaría a agotar la fuente de su propio poder: la capacidad de
la economía para generar excedentes de los cuales derivar los recursos
fiscales del sistema político-administrativo.

Si bien las profecías negativas del marxismo han mostrado limitaciones, lo

cierto es que esta vertiente destaca un punto de importancia: las exigencias del
mercado y de la llamada sociedad civil sobre el sistema político con frecuencia
constituyen demandas opuestas que elevan la tensión y el conflicto social. Por
otra parte, el hincapié que hacen estos autores en las problemáticas del
combate a la pobreza, el alivio de los rezagos sociales y la extensión del
bienestar, deben ser tenidas en cuenta en un análisis global de los problemas
de la gobernabilidad democrática.

3. Frente a estas dos formulaciones de la cuestión de la ingobernabilidad,

ubicadas en los extremos del espectro ideológico, nos encontramos con
algunas posiciones intermedias.

Se sostiene que algunos problemas de gobernabilidad son generados por

restricciones internas al sistema político-administrativo, esto es, por
limitaciones impuestas por las estructuras mismas de un Estado que no se ha
modernizado y que por lo tanto no está a la altura de las exigencias que se
presentan en una sociedad altamente compleja La respuesta deberá ser la
racionalización y la modernización del Estado para lograr una planificación
general capaz de anticipar los problemas. Paralelamente, algunos autores
combinan elementos de planificación tecnocrática con propuestas de
"ingeniería constitucional e institucional". Estas reformas deberían consolidar y
racionalizar el poder del ejecutivo, para obtener un gobierno más eficaz y
estable por medio de reformas destinadas a agilizar los mecanismos de toma
de decisiones, unificar dependencias gubernamentales y consolidar las
mayorías de gobierno.

Este enfoque "intermedio" también es defendido por autores que analizan el

problema de la gobernabilidad a partir de la consideración de un conjunto de
fórmulas, acuerdos y pactos que abarcan a distintos actores políticos y
socioeconómicos. La versión más conocida de esta vertiente es la del llamado
"neocorporativismo". Según un artículo pionero de Philippe Schmitter (1974), el
neocorporativismo puede ser definido como "un sistema de representación de
intereses, un tipo ideal de arreglo institucional para articular los intereses
organizados de la sociedad civil con las estructuras decisionales del Estado".

Esta corriente, que no debe ser confundida con los pactos corporativos de
carácter autoritario (a la manera de la Italia de Mussolini) busca complementar
las instituciones propias de los regímenes políticos democráticos con toda una
red de acuerdos entre sindicatos, cámaras empresariales, organizaciones de la
sociedad civil y dependencias gubernamentales. El objetivo de estos pactos y
arreglos, complementarios y no contrapuestos a las instituciones de la
democracia, es el de vincular intereses sociales, establecer mecanismos
estables de toma de decisiones y de resolución de conflictos, y aumentar la
capacidad operativa del Estado para dar respuesta a las diversas demandas de
una sociedad cada vez más plural y compleja.

Como se ve, el examen de las condiciones capaces de producir déficit e incluso

crisis de gobernabilidad nos ha llevado a reconsiderar las complejas relaciones
entre Estado, mercado y sociedad civil, las cuales han sido motivo de intensa
controversia en los últimos años. Sin entrar en una polémica que nos alejaría
de nuestros objetivos, cabe destacar dos cuestiones estrechamente vinculadas
al problema de la gobernabilidad.

En primer lugar, se han revelado como deficientes aquellos postulados que

defendían, o bien un Estado interventor como "motor" principal del desarrollo, o
bien un Estado mínimo como limitado "guardián" del mercado; por el contrario,
hoy en día se piensa en un Estado ágil y eficaz, que en algunos casos se
limitaría a un papel regulador (guardando los equilibrios macroeconómicos
básicos, por ejemplo); en otros casos tendría funciones más activas
(educación, salud o seguridad), e incluso realizaría funciones complementarias
al mercado (desarrollo de infraestructura, promoción de exportaciones o
generación de un sistema científico-tecnológico acorde con las necesidades de
la innovación empresarial).

En segundo lugar, y este punto es clave para la cuestión de la gobernabilidad

democrática, sea cual fuere el grado de intervención del Estado en el mercado
o el nivel de integración con la sociedad, lo cierto es que en los sistemas
políticos democráticos los ciudadanos procesan sus demandas (desde empleo
hasta educación superior, desde salud hasta perspectivas de progreso familiar)
a través de medios políticos (el voto o el apoyo a una política), y ello impide al
Estado librarse de un cierto nivel de compromiso respecto del funcionamiento
del mercado o de la dinámica de la sociedad civil.

GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA

De acuerdo con una "definición mínima" de democracia como forma de

gobierno, tal como la ha caracterizado Norberto Bobbio, podemos afirmar que
la democracia hace referencia a un conjunto de reglas fundamentales que
establecen quién está autorizado a tomar decisiones, bajo qué procedimientos
y en qué condiciones. De acuerdo con esto, una forma de gobierno será
considerada democrática sólo si se cumple que:

los sujetos involucrados en los procesos de toma de decisiones son la mayoría

de la población adulta; el procedimiento de toma de decisiones se rige por el
principio de mayoría; y están garantizadas un conjunto de libertades básicas
(de opinión, de información, de asociación, de reunión, etc.) que permiten a los
sujetos involucrados presentar y/ o elegir opciones políticas definidas sin que
pesen sobre ellos mecanismos de coacción.

Si la democracia es una "forma de gobierno", la gobernabilidad, como venimos

señalando, es más bien un estado, una propiedad o una cualidad que nos
indica el "grado de gobierno" que se ejerce en una sociedad; ese grado de
gobierno está representado por un nivel de equilibrio dinámico entre demandas
sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Asilas cosas, la compleja
relación entre gobernabilidad y democracia ha sido juzgada no sólo en términos
"positivos", es decir, en el sentido de que la vigencia de las reglas democráticas
incrementa las posibilidades de alcanzar una adecuada gobernabilidad, sino
que también se han señalado sus aspectos negativos o "críticos".

Desde el lado positivo, como se sabe, los argumentos en favor de la

gobernabilidad de las democracias pueden ser fundados en la triple
consideración de los factores de "legitimidad", "eficacia" y "estabilidad", a los
que ya hemos hecho referencia. En principio, el gobierno democrático es el
único capaz de generar una arraigada legitimidad social con base en el respeto
a las libertades, la igualdad, la justicia y la tolerancia entre individuos y grupos.
Por otra parte, una sociedad crecientemente plural, diferenciada y compleja, no
puede ser gobernada de manera eficiente desde un sistema político
centralizado y autoritario; por el contrario, sólo en un marco democrático es
posible articular y encauzar organizadamente las iniciativas de la sociedad, en
la medida en que los diversos grupos de interés implicados en una cuestión
específica pueden reconocer y procesar aceleradamente el caudal de
información necesario para actuar en consecuencia. Finalmente, las
democracias se nos presentan, en el largo plazo, como regímenes
intrínsecamente más estables que sus pares autoritarios; si bien éstos parecen
ser capaces de imponer el orden político en el corto plazo reprimiendo las
demandas de la oposición, es claro que generan profundas tensiones en los
sectores afectados, cuya presión acumulada puede dar origen a explosiones
violentas, difícilmente controlables. Asimismo, la arbitrariedad en la toma de
decisiones, inherente a regímenes autoritarios, impide a los actores políticos,
sociales y económicos, tomar decisiones de largo aliento, por el temor a que
las reglas aprobadas en una ocasión dejen de cumplirse en otra.

Ahora bien, mientras que las virtudes de la democracia para gobernar

sociedades complejas han sido generalmente reconocidas, el lado "negativo"
de la relación ha recibido un tratamiento desigual. Desde esta perspectiva, dos
problemas en particular han preocupado a los estudiosos de la cuestión: uno
de ellos señala las "tensiones internas", en el sentido de que la operación de
las reglas de juego democráticas puede generar problemas de gobernabilidad;
el otro apunta a las "limitaciones externas", y destaca que esas reglas, aun
funcionando plenamente, son insuficientes para garantizar un grado de
gobierno adecuado.

En las secciones a) y b) de este capítulo analizaremos con algún detalle el lado

"crítico" de la ecuación entre gobernabilidad y democracia, mientras que en la
sección c) nos ocuparemos, de un modo general, del camino para
refuncionalizar las "virtudes" del régimen democrático. Insistimos: las virtudes y
los defectos de los sistemas políticos pueden ser vistos como las dos caras de
la misma moneda, y el hecho de que le dediquemos una mayor atención a los
"problemas" no supone un juicio negativo sobre las democracias; por el
contrario, estudiar las tensiones y limitaciones de la gobernabilidad democrática
es una manera de avanzar sobre las formas de prevenir, y por tanto de
corregir, sus efectos.

a) Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrática.

Norberto Bobbio ha resumido el argumento básico de quienes subrayan las

tensiones internas entre gobernabilidad y democracia. Según él, el fenómeno
de la sobrecarga (más demandas al gobierno que respuestas) sería el caso
característico de las democracias por dos razones distintas, pero convergentes
en el mismo resultado:

Por un lado, los institutos que el régimen democrático heredó del Estado
liberal... (libertad de reunión, de opinión, de organización de grupos, etc.)
facilitan por parte de los individuos y grupos peticiones a los poderes públicos
que pretenden ser satisfechas en el menor tiempo posible, bajo la amenaza de
disminuir el consenso... Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un
sistema democrático para tomar decisiones colectivas, o que deberían dar
respuestas a las demandas generadas por la sociedad civil, son tales que
frenan y a veces hacen inútiles -mediante el juego de vetos cruzados- la toma
de decisiones.

Como el argumento es complejo conviene descomponerlo en dos partes Por lo

pronto, la primera parte del razonamiento debe ser esclarecida para no caer en
un error de sentido común, según el cual las sociedades democráticas serían,
por sí mismas, más conflictivas que las autoritarias. En rigor, lo que ocurre es
que la lógica del conflicto social funciona de manera diferente en los dos tipos
de regímenes. En el caso de las democracias, existe una relación entre mayor
circulación de información, mayores posibilidades de organización de los
ciudadanos y grupos, y menores "costos" (políticos y/o personales) en la
expresión del reclamo. Así, mientras que la información sobre los problemas, la
organización de las demandas y la expresión del conflicto son facilitadas por
las instituciones democráticas, en los regímenes autoritarios opera la lógica
inversa. En ellos la información circula de manera restringida y desigual, la
organización está prohibida o controlada por el aparato estatal y la expresión
del conflicto está impedida de realizarse, o sus costos en términos de
seguridad personal son muy altos (una huelga puede ser reprimida
violentamente o una manifestación castigada con la cárcel). El resultado de
esta represión de las demandas, por lo general, puede desembocar en la
acumulación de tensiones sociales hasta extremos en los que surgen
respuestas violentas y explosivas para cambiar las condiciones políticas. Por lo
tanto, no es que las sociedades que viven bajo regímenes autoritarios sean
"menos" conflictivas que las democráticas, sino que la expresión del conflicto
en las segundas es más fácil de manifestar que en las primeras, y en tal
sentido, plantean al poder político numerosos frentes de acción que, de no
resolverse favorablemente, tendrán como consecuencia una merma de la
legitimidad del gobierno en turno.

La segunda parte del argumento está vinculada al problema de la distribución

del poder en los regímenes democráticos, en un doble sentido: por una parte,
el poder se encuentra distribuido en diversos ámbitos (Ejecutivo, Parlamento,
organizaciones políticas y sociales, etc.) que deben ser adecuadamente
coordinados en el momento de la toma de decisiones; pero además, el uso de
las atribuciones y facultades de cada ámbito de poder se halla regulado por
procedimientos que incluyen la participación, en algún grado, de los
interesados, la deliberación, el disentimiento y el veto a las decisiones. De este
modo, cuando se presentan demandas al poder político democrático, las
decisiones deben recorrer un camino "más largo" que en el caso de los
regímenes autoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de
deliberaciones en el interior de los ámbitos colegiados de poder (Congreso),
como porque es necesario hacer coincidir en una misma línea de acción a las
distintas instancias gubernamentales (poderes Ejecutivo y Legislativo, por
ejemplo).

Si bien el argumento referido por Bobbio se aplica originalmente al caso de la

"democracia representativa", es posible extenderlo con más razón al caso de la
"democracia directa" -en la que todas las decisiones deberían ser tomadas
mediante la participación de la ciudadanía-, o al caso de la llamada
"democracia social" -en la que el conjunto de reglas de decisión democrática,
tal como aparecen en nuestra definición mínima, es extendido a campos
sociales e instituciones específicas: la empresa o la universidad, por
ejemplo.24

Como se sabe, existe un amplio consenso respecto a la afirmación de que la

democracia directa sólo es practicable en pequeñas comunidades, y que su
aplicación a sociedades complejas y de gran escala es materialmente
imposible. Esto último, sin embargo, no impide que algunos instrumentos
propios de la democracia directa (plebiscito, referéndum o iniciativa popular,
por ejemplo) se utilicen para complementar y enriquecer las instituciones de la
democracia representativa. Respecto a la extensión de la democracia a otros
ámbitos de la vida social valen consideraciones análogas: es necesario
alcanzar un equilibrio adecuado entre el incremento de la participación
ciudadana, que no ha de limitarse al voto, y la eficacia en la toma de
decisiones, desarrollando mecanismos que reduzcan los perjuicios
ocasionados por una excesiva difusión del poder y que agilicen el proceso de
toma de decisiones.

b) Las limitaciones "externas" de la gobernabilidad democrática.

Si las tensiones internas de la gobernabilidad democrática se alimentan del

funcionamiento de las propias instituciones de la democracia, las limitaciones
externas, en cambio, se originan en las dificultades de esta última para integrar
los diferentes centros de interés y de poder en una sociedad compleja. La
democracia decimonónica, nacida del contractualismo de los siglos XVII y
XVIII, de la economía política y de la filosofia utilitarista, consideró siempre que
las unidades últimas de la sociedad política eran los individuos, formalmente
libres e iguales, y que entre éstos y el Estado ningún grupo, clase, etnia o
corporación podía sobreponerse, salvo los partidos políticos. Norberto Bobbio
ha llamado a este principio la promesa incumplida del "gobierno de los
ciudadanos".

Se trata de una promesa incumplida en la medida en que el ideal del gobierno

de los ciudadanos ha debido enfrentarse con el dato obvio de la creciente
diferenciación y complejidad social, esto es, con el surgimiento de intereses
organizados en estructuras de representación autónomas, con la emergencia
de nuevos movimientos sociales reacios a quedar encuadrados en los límites
de las representaciones partidarias, e incluso con un renovado perfil de
ciudadanos independientes que oscilan entre la participación activa y el
desencanto por la política. De este modo, el régimen democrático se ha
encontrado tanto con la dificultad de unificar la diversidad de intereses sociales
con base en el "interés público" de la ciudadanía (en rigor, no hay una única
ciudadanía, sino múltiples ciudadanos), como con el desafío de articular las
diferentes modalidades de representación de intereses, con los cauces de las
organizaciones y mecanismos políticos tradicionales. Cabe hacer notar que
este tipo de crítica no impugna el papel de los partidos políticos o del
Congreso. Lo que señala, más bien, es que estos espacios de representación y
toma de decisiones, aun en su evidente necesidad, no alcanzan a integrar las
diferencias provenientes, por ejemplo, de los intereses económicos de los
empresarios, o la defensa de condiciones de trabajo por parte de las
organizaciones sindicales.

En tal sentido, el desarrollo de formas de representación-negociación de

carácter "neocorporativo", destinadas a concertar las grandes líneas de la
política socioeconómica, ha afectado de modo irreversible el conjunto de
atribuciones propias del sistema de representación político-parlamentario. Si
bien se asiste a un significativo deterioro del neocorporativismo de posguerra
(apoyado en el trípode Estado, empresas, sindicatos), en razón de la evidente
pérdida de importancia y disgregación de las organizaciones del sector trabajo,
no siempre se señala que la menor capacidad de negociación de uno de los
actores no implica la desaparición de una lógica arraigada de representación-
negociación de intereses, que establece una vía alternativa al sistema de
representación política, consagrado por las democracias liberales clásicas. Hoy
quedan pocas dudas respecto al hecho de que ese sistema de representación
de intereses podría pervivir, si no como un "trípode", sí como un esquema aún
más excluyente e íntimo de relación cara a cara entre empresarios y gobierno.

En esta misma línea de reflexión, se afirma que el sistema democrático no sólo

tendría limitaciones serias para integrar en sus estructuras tradicionales la
dinámica clásica del conflicto en las sociedades industriales, es decir, la
confrontación de intereses entre el capital y el trabajo. Para algunos autores,
además, la democracia moderna tampoco estaría representando fielmente la
proliferación de nuevas y viejas "diferencias" sociales (étnicas o sexuales, por
ejemplo) que en los últimos años han emergido. Por tal razón, Giacomo
Marramao ha señalado que la menor capacidad de intervención de las políticas
estatales se debe, en parte, a la pérdida de la eficacia de los canales de
representación tradicional, propios de una democracia parlamentaria basada en
un sistema de partidos clásico. De acuerdo con el filósofo italiano, en los
últimos años "han entrado en escena nuevas demandas e identidades
colectivas, sólo inadecuadamente representables por formas de organización
política estructuralmente orientadas a acoger intereses relativamente estables,
con una base territorial, profesional o social definida".

En virtud de estas limitaciones externas, las democracias se enfrentarían al

reto de integrar nuevas formas de organización ciudadanas, sin las cuales las
sociedades complejas serían difícilmente gobernables, en un marco
institucional estable y previsible legitimado por la luz pública.

c) Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas.

Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en América Latina, o

ante la caída de los regímenes totalitarios de Europa del Este, los desafíos a la
gobernabilidad de las democracias no provienen ya de la existencia de
sistemas políticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y perfeccionar
las instituciones de la democracia, con el fin de superar algunos problemas
inherentes a su propio funcionamiento, y complementar sus mecanismos de
representación y agregación de intereses, con el objeto de superar sus
limitaciones "externas".
En el primer caso, se trata de desarrollar una estructura institucional que impida
caer en los déficits generados por la fragmentación del poder (múltiples
partidos en el Congreso sin un liderazgo unificador o tensiones institucionales
entre distintas ramas de los poderes republicanos), o por un excesivo
alargamiento de la fase de deliberación en el proceso de toma de decisiones.
Esta cuestión se vuelve especialmente importante en aquellos casos de
demandas que requieren de una respuesta rápida, y cuyo trámite retardado
puede generar una notoria reducción de consenso por parte de la ciudadanía
respecto al poder político. Puesto que no es posible presentar "recetas
generales", corresponderá especificar en las distintas esferas de gobierno el
equilibrio adecuado entre decisiones rápidas, que no deberían pasar por el
dilatado trámite de la consulta múltiple para garantizar su impacto eficaz, y
aquellas decisiones que requieren de la deliberación participativa de los actores
potencialmente involucrados.

Pero también es necesario que las instituciones clásicas de la democracia

representativa sean "complementadas" con una serie de esquemas de
agregación de intereses, de mecanismos de toma de decisiones, de acuerdos y
pactos que doten al gobierno, a los grupos estratégicos y a los propios
ciudadanos, de instrumentos eficaces y legítimos de intervención política en los
problemas de la sociedad. Si bien en cualquier sociedad compleja un sistema
de partidos fuerte, competitivo, estable -es decir, el corazón indispensable de
toda democracia- es una vía insoslayable de comunicación entre el Estado y
los ciudadanos, no debe creerse que la existencia de ese sistema de partidos
basta por sí solo para garantizar niveles adecuados de gobernabilidad.
Naturalmente, tampoco vale lo contrario, es decir, gobernar privilegiando los
factores reales de poder (corporaciones, empresarios, sindicatos, etc.), a
espaldas de una ciudadanía que muestra crecientes niveles de activación, de
capacidad organizativa y eventualmente, de veto decisional. Por tal razón, es
necesario hallar una combinación entre un sistema de partidos fuertes,
representativos y con orientaciones programáticas -y no meramente
reivindicativas-, y un conjunto de acuerdos y canales de comunicación en otros
ámbitos de la vida social que trasciendan el marco especifico de las
instituciones "clásicas" de la democracia.
De este modo, al pensar en las condiciones para una adecuada
"gobernabilidad democrática", es preciso entender que las instituciones propias
de la democracia representativa -partidos, división de poderes, elecciones-
constituyen una porción del problema de la gobernabilidad, pero no bastan para
garantizarla. No sólo por el hecho de que en las sociedades complejas
interactúan actores diversos en ámbitos políticos cada vez más diferenciados,
sino también porque elementos como el manejo eficaz de la economía o la
promoción del bienestar trascienden, por fuerza, la vigencia de las instituciones
democráticas en cuanto tales.

A nuestro juicio, el logro de una adecuada gobernabilidad se basa en una serie

de acuerdos básicos entre las élites dirigentes, los grupos sociales estratégicos
y una mayoría ciudadana, destinados a resolver los problemas de gobierno;
cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carácter institucional,
previsible y generalmente aceptado, hablaremos de la conformación de un
"paradigma de gobernabilidad". La conformación de este paradigma, por cierto,
no excluye la existencia de conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza,
pero lo que importa destacar es que los conflictos y diferencias políticas tienen
un carácter más acotado, en la medida que ocurren en el marco de acuerdos
básicos.

Esos acuerdos han de darse en tres niveles distintos, a saber: el nivel de la

cultura política, el nivel de las instituciones y el nivel de las políticas públicas.
En el primer caso encontramos una compleja amalgama de ideas y valores que
llamaremos "modelos de orientación política." En el segundo nivel tenemos
algo que podríamos llamar "fórmulas institucionales", es decir, mecanismos
operativos para la agregación de intereses y la toma de decisiones. Finalmente,
nos encontramos con la estructura del Estado, las políticas y los paquetes de
políticas públicas. Para simplificar el asunto supondremos que cada nivel
atraviesa tres campos de acción gubernamental; esos campos son el político,
el económico y el social. El cuadro que aparece en la página siguiente trata de
ilustrar, de manera simplificada, los elementos principales de lo que hemos
denominado un "paradigma de gobernabilidad"
En el nivel de los modelos de orientación política esperamos encontrar un
conjunto básico de ideas, valores y percepciones articulado mediante un
discurso capaz de producir "legitimidad" para el régimen democrático. Este es
el ámbito propio de la cultura política, de los fines y las orientaciones de la
acción, de los principios y valores que conforman las grandes líneas directrices
por las que discurre la sociedad. En la medida en que los principios y valores
de la democracia configuren el régimen político, sustenten las diversas
fórmulas de toma de decisiones y animen las políticas públicas, estaremos en
presencia de un "paradigma de gobernabilidad democrática". En este punto
corresponde destacar la importancia de las ideas y valores en la conformación
de las orientaciones de la sociedad. Por un lado, en el mediano plazo, sin un
acuerdo básico sobre un cúmulo legitimado de ideas y valores, no es posible
integrar las acciones de las élites dirigentes, los grupos estratégicos y una
mayoría ciudadana; y sin ello no habrá un proyecto de país previsible y
consensuado Por otra parte, en el largo plazo, un orden social y político sólo se
estabiliza si consigue amalgamar cierto sistema de creencias y de valores
arraigados.

En el nivel de las fórmulas institucionales, en cambio, nos encontramos con

dispositivos y mecanismos que permiten llevar a un terreno concreto las
orientaciones generales de la cultura política de una sociedad. En este caso se
establecen un conjunto de reglas para la toma de decisiones que son
evaluadas según criterios de '"estabilidad"; son reglas de operación e
intercambio en el interior y entre los distintos ámbitos de la sociedad. Para el
caso del régimen político la fórmula básica es un sistema de partidos estables
enmarcados en un sistema electoral que favorezca una adecuada
representatividad. Pero este tipo de fórmula institucional podría ser
complementado con otros espacios de negociación de intereses (entre
trabajadores y empresarios, por ejemplo) y de representación social (para
comunidades étnicas u organizaciones ciudadanas independientes), de modo
de dotar a las democracias de múltiples canales de vinculación entre el sistema
político y la sociedad.

Finalmente, en el nivel de las políticas públicas, encontramos los cursos de

acción específicos capaces de realizar las orientaciones, los principios y
valores de un paradigma de gobernabilidad. Dichas políticas habrán de ser
juzgadas mediante criterios generales de eficacia/eficiencia, aunque sus
contenidos variarán necesariamente entre los distintos países y situaciones. La
vigencia de un "paradigma de gobernabilidad" define el caso típico en el que
las diferencias entre demandas y respuestas se encuentran en un equilibrio
dinámico, esto es, adquieren rangos de variación tolerados y esperables para
los miembros de la comunidad política. Ciertamente, como ya mencionamos
con anterioridad, esta situación de gobernabilidad "normal" no significa que no
haya conflictos o diferencias entre grupos, pero lo que importa resaltar es que
esas diferencias son aceptadas e integradas en el marco de acuerdos más
generales sobre las líneas fundamentales de la acción de gobierno.