Sobre el retroceso democrático

Nancy Bermeo

Journal of Democracy, volumen 27, número 1, enero de 2016, pp. 5-19

(artículo).

Publicado por Johns Hopkins University Press

Para más información sobre este artículo

http://muse.jhu.edu/journals/jod/summary/v027/27.1.bermeo.html

Acceso proporcionado por la Universidad de California, San Diego (10 feb 2016 15:22 GMT)
 SOBRE EL RETROCESO
DEMOCRÁTICO
Nancy Bermeo

Nancy Bermeo es Catedrática Nuffield de Política Comparada en la

Universidad de Oxford y Senior Scholar PIIRS en la Universidad de
Princeton. Su libro más reciente (coeditado con Deborah Yashar) se titula
Parties, Movements and Democracy in the Developing World (Cambridge
University Press, 2016).

Los estudiosos han dedicado mucha atención a explicar por qué se

d e s m o r o n a n las democracias, pero los trabajos sistemáticos y
explícitamente comparativos sobre cómo se desmoronan han sido menos
frecuentes. Las ciencias políti-
os expertos se han centrado más en los correlatos económicos e
institucionales que en las elecciones y los que eligen, a pesar de que éstos
pueden ser más susceptibles de influencia directa e intervención rápida.
¿Qué tipo de acciones concretas transforman un régimen de un tipo a
otro? ¿Qué técnicas de transformación son las más comunes? El análisis
de lo que se ha dado en llamar retroceso democrático nos acerca a las
respuestas a estas preguntas, ya que nos obliga a centrarnos en las
opciones reales que cambian los regímenes.
El término retroceso democrático se utiliza con frecuencia, pero rara
vez se analiza. Esto explica por qué un cuidadoso estudio reciente concluía
que "sabemos muy poco" al respecto.1 Parte del problema es la
extraordinaria amplitud del término. En s u a c e p c i ó n más básica,
denota el debilitamiento o la eliminación, por parte del Estado, de
cualquiera de las instituciones políticas que sustentan una democracia
existente. Dado que las instituciones políticas que sustentan la democracia
son innumerables (incluidas todas las instituciones que permiten a los
ciudadanos formular y manifestar sus preferencias para que luego sean
sopesadas por sus representantes electos), el término abarca múltiples
procesos. Dado que los actores estatales que podrían iniciar una recaída
son a su vez diversos (desde monarcas a presidentes o militares), el
término abarca múltiples agentes. En resumen, el concepto tiene tantos
referentes que necesita una especificación inmediata para tener un
significado práctico. Como un viejo baúl de vapor, es opaco y difícil de
manejar, pero aporta muchas cosas que resultan útiles cuando se
desempaqueta.
Este ensayo desentraña el concepto de retroceso democrático
explorando...

Revista de Democracia Volumen 27, Número 1 Enero de 2016

© 2016 National Endowment for Democracy y Johns Hopkins University Press.
6 Revista de la
Democracia
de seis de sus principales variedades. Ilustra que las formas han variado en
frecuencia a lo largo del tiempo; que algunas de las formas más flagrantes
de retroceso son ahora menos comunes; y que las formas más enojosas de
r e t r o c e s o son cada vez más comunes. Irónicamente, ahora nos
enfrentamos a formas de retroceso democrático que se legitiman a través
de las mismas instituciones que los promotores de la democracia han
priorizado. En general, las tendencias de retroceso reflejan el lento
progreso de la democracia y no su desaparición.
Un análisis histórico detallado de los distintos tipos de retrocesos revela
que los clásicos golpes de Estado abiertos de los años de la Guerra Fría se
han visto superados por lo que yo llamo golpes promisorios; que los
dramáticos golpes ejecutivos del pasado están siendo sustituidos por un
proceso que yo llamo engrandecimiento ejecutivo; y, por último, que el
flagrante fraude electoral del día de las elecciones que caracterizó las
elecciones en muchas democracias en desarrollo en el pasado está siendo
sustituido por el acoso y la manipulación estratégicos a más largo plazo.
Según el Oxford English Dictionary, el primer uso de la palabra inglesa
"backsliding" data de 1554, cuando el teólogo protestante escocés John
Knox (1513-72) la empleó en un panfleto titulado A Faythfull Admonition
to the Professors of God's Truth in England. Más famoso es el uso de
"backsliding" en la Biblia del Rey Jaime (1611), donde traduce una
súplica profética (Jeremías 3:22) para que Israel abandone sus hábitos
"infieles" o "descarriados" a fin de reanudar una relación de lealtad a Dios.
Cuando se relaciona con la palabra democrático, el significado secular
actual del término concuerda con sus orígenes, ya que denota un
alejamiento voluntario de un ideal. Pero, ¿adónde conduce el alejamiento
de la democracia?
El retroceso puede llevarnos a diferentes puntos finales a diferentes
velocidades. Cuando la recaída implica cambios rápidos y radicales en un
amplio abanico de instituciones, conduce a una ruptura democrática total y
a regímenes inequívocamente autoritarios. Cuando la regresión adopta l a
f o r m a d e cambios graduales en un conjunto más circunscrito de
instituciones, es menos probable que conduzca a un cambio total de
régimen y más probable que dé lugar a sistemas políticos ambiguamente
democráticos o híbridos. El retroceso democrático puede constituir una
ruptura democrática o simplemente un grave debilitamiento de las
instituciones democráticas existentes con fines indefinidos. Cuando el
retroceso da lugar a situaciones fluidas y mal definidas, resulta
especialmente difícil tomar medidas para defender la democracia.

Tendencias positivas
El retroceso democrático ha cambiado radicalmente desde la Guerra
Fría. Tres de los tipos de retroceso más dramáticos y de mayor alcance
parecen estar disminuyendo. Los golpes de Estado, los golpes ejecutivos
de líderes electos y el fraude electoral flagrante han disminuido en
frecuencia.

El declive de los golpes de Estado clásicos. Los golpes de Estado son

 Nancy Bermeo 7
intentos ilegales por parte de las élites militares u otras élites estatales de
derrocar a un ejecutivo en funciones. El análisis histórico muestra
8 Revista de la
Democracia
GRÁFICO 1-FRECUENCIA DE LOS GOLPES DE ESTADO EN LAS
DEMOCRACIAS, 1950-2014
Intentos de golpe de Estado Golpes de Estado exitosos

35
30
Golpes de Estado en

25
porcentaje de
democracias

20
15
10
5
0

Año
Fuente: Los datos sobre regímenes proceden de Polity IV, complementados con datos de
Polity IV modificados por Kristian Skrede Gleditsch (véase la nota final 6). Los datos sobre
golpes de Estado proceden del conjunto de datos "Coups d'état, 1950 to Present" de Jonathan
Powell y Clay- ton Thyne (www.uky.edu/~clthyn2/coup_data/ home.htm). Puede encontrarse
una explicación detallada de los ejes de esta figura y de cómo se utilizaron las fuentes de
datos en www.journalofdemocracy.org/articles/supplemental-material.
un descenso espectacular de todos los golpes de Estado y, en especial, de
los golpes militares abiertos que dieron lugar a dictaduras duraderas y
brutales durante la Guerra Fría. Como muestra la Figura 1, la probabilidad
de que una democracia sea blanco de cualquier tipo de golpe de Estado ha
descendido drásticamente. La probabilidad alcanzó su nivel más bajo en
treinta años después de 1995 y, aunque aumentó ligeramente al finalizar la
primera década del nuevo siglo, sigue siendo significativamente menor
que en los años sesenta.
La probabilidad de que un gobierno democrático sea objeto de un golpe
de Estado exitoso también ha disminuido notablemente, cayendo casi a
cero a principios de la década de 2000. Aunque recientemente ha
aumentado ligeramente, el descenso de la tasa de éxito que comenzó
durante la Guerra Fría no se ha invertido.

El declive de los golpes ejecutivos. El declive de los golpes de Estado

clásicos ha ido acompañado de un declive de los golpes ejecutivos. Estos
"autogolpes" consisten en que un jefe del Ejecutivo libremente elegido
suspende la Constitución para hacerse con el poder de una sola vez. Los
golpes ejecutivos asociados a dictaduras (como la de Ferdinand Marcos
[1965-86] en Filipinas) fueron bastante comunes durante la Guerra Fría y
la década posterior a su final. Durante la década de 1990, se produjeron
cinco golpes de Estado ejecutivos: en Perú en 1992 (con Alberto
Fujimori), en Armenia en 1995 (con Levon Ter-Petrosian), en Bielorrusia
en 1995 (con Alyaksandr Lukashenka), en Zambia en 1996 (con Frederick
Chiluba) y en Haití en 1999 (con René Préval).2 Desde entonces,
afortunadamente, el número de golpes de Estado ejecutivos en las
democracias ha caído en picado: Entre 2000 y 2013, Níger fue la única
democracia del mundo que sufrió un golpe de Estado.

El descenso del f r a u d e electoral el día de las elecciones. Junto con

Nancy Bermeo 9
la disminución de estos dos tipos de retrocesos golpistas, también se ha
producido un descenso del f r a u d e electoral manifiesto el día de las
elecciones. Las malas prácticas electorales como
 10 Revista de la
Democracia
GRÁFICO 2 - DENUNCIAS DE FRAUDE ELECTORAL POR PARTE DE
OBSERVADORES OCCIDENTALES EN LAS DEMOCRACIAS
POSTERIORES A 1975, 1991-2012
Denuncias de fraude electoral

14

12
supervisadas por

10
Porcentaje de elecciones

8
Occidente

0
1991-95 1996-2000 2001-20052006-2010 2011-2012
Año
Fuente: Véase la nota sobre la fuente en el gráfico 1. Los datos electorales adicionales
proceden del proyecto NELDA de Susan Hyde (http://hyde.research.yale.edu/nelda/). En
www.journalofdemoc- racy.org/articles/supplemental-material puede encontrarse una
explicación detallada de los ejes de esta figura y de cómo se utilizaron las fuentes de datos.
en su conjunto no ha disminuido, pero hay casi consenso en que el fraude
abierto el día de las elecciones ha disminuido. El gráfico 2 muestra la
tendencia. Sigue siendo objeto de debate h a s t a qué punto esta tendencia
se debe a un cambio normativo, al aumento de la supervisión de las
elecciones o a los efectos disuasorios de la tabulación paralela de los
votos, pero el propio descenso ha sido ampliamente constatado. Los
observadores electorales en el mar afirman que las trampas "son cada vez
más sutiles", que "la manipulación descarada el día de las elecciones
parece cada vez menos común" y que el fraude en los colegios electorales
se ha reducido.3 Un estudio reciente sobre las elecciones africanas
concluyó que la falsificación del recuento, el relleno de papeletas y el
fraude en las urnas eran relativamente raros y que "el proceso de recuento
de votos era la dimensión mejor considerada de todo el proceso electoral".4
En palabras de otro observador de primera mano, "hoy en día, sólo los
aficionados roban las elecciones el día de las elecciones".5 La figura 2 muestra esta
tendencia.

Retos permanentes
La disminución de los tres tipos de retroceso descritos anteriormente es
ciertamente gratificante. Desgraciadamente, otros tipos de retroceso
democrático no han cambiado o están aumentando. No se han estudiado
suficientemente y merecen nuestra atención inmediata.

Golpes promisorios. Una primera variedad persistente de retroceso

implica lo que podría denominarse golpes de estado promisorios. Los
golpes promisorios enmarcan la destitución de un gobierno electo en la
defensa de la legalidad democrática y prometen públicamente celebrar
elecciones y restaurar la democracia lo antes posible. Mientras que los
golpistas de la Guerra Fría solían presentar sus tomas de poder como de
duración indefinida, la mayoría de los golpistas actuales enfatizan la
 Nancy Bermeo 11
naturaleza temporal de su intervención y la enmarcan como un paso
necesario para el restablecimiento de la democracia.
12 Revista de la
Democracia
hacia un orden democrático nuevo y mejorado. La proporción de golpes de
Estado exitosos que entran en la categoría de prometedores ha aumentado
significativamente, del 35% antes de 1990 al 85% después6.
Si analizamos las secuelas de los doce golpes de Estado promisorios
que se produjeron con éxito en democracias entre 1990 y 2012, vemos un
panorama desalentador. Pocos golpes promisorios fueron seguidos
rápidamente por elecciones competitivas, y aún menos allanaron el camino
hacia democracias mejoradas.
El general que encabezó el golpe de Estado de 1991 en Haití lo llamó
"una corrección del proceso democrático "7 , pero la violencia militar
pronto demostró que la promesa de elecciones nunca se iba a cumplir. El
presidente libremente elegido de Haití, Jean-Bertrand Aristide, regresó
finalmente en 1994 para completar su mandato, pero sólo como parte de
una costosa intervención i n t e r n a c i o n a l de seis meses que
revirtió el golpe.
En todos los demás casos, los golpistas celebraron elecciones, pero e l
l a p s o d e t i e m p o t r a n s c u r r i d o entre el golpe y la votación fue
muy variable. Las elecciones se celebraron sólo cinco meses después del
golpe de 2009 en Honduras, pero transcurrieron más de seis años tras los
golpes de Gambia (1994), Pakistán (1999) y Fiyi (2006).
Independientemente de su calendario, las elecciones que siguen a golpes
de Estado prometedores resultan ser sorprendentemente favorables a
quienes los apoyaron en primer lugar. En la mitad de las elecciones que
los observadores occidentales consideraron aceptables, ganaron los
golpistas o sus candidatos favoritos. Las elecciones no son una vía fiable
para la reinstauración democrática.
Las victorias electorales de los golpistas y sus aliados no se
l i m i t a r o n a un periodo o región concretos. El golpe de mayo
de 2000 contra el gobierno multirracial de Mahendra Chaudhry en Fiyi fue
seguido de elecciones en septiembre de 2001, pero el ganador fue el
p o l í t i c o civil que los militares habían designado para dirigir el
gobierno provisional. Las elecciones de octubre de 2001 en Gambia dieron
la victoria a Yahya Jammeh, el militar que había dirigido el golpe contra el
gobierno electo de Gambia en 1994. Aunque Jammeh había organizado
elecciones fraudulentas en 1996 y 1997, ganó los comicios de 2001 con el
53% de los votos, en unas elecciones que los observadores de la UE y la
Commonwealth consideraron libres y justas.
Las elecciones de 2009 que siguieron al golpe de Estado que derrocó al
Presidente Manuel Zelaya en Honduras fueron cuestionables, ya que el
candidato aliado de Zelaya se retiró y el propio Zelaya organizó un boicot,
pero aun así muchos interpretaron los comicios como una victoria de la
coalición golpista. Con una participación sólo 5,4 puntos porcentuales
inferior a la de la elección de Zelaya en 2005, el candidato presidencial del
Partido Nacional, Porfirio Lobo, obtuvo casi el 57%, mientras que su
partido consiguió la mayoría legislativa absoluta. El Partido Nacional
había sido un actor clave en la coalición golpista.
Madagascar y Mali votaron en 2013, y estos comicios también fueron
triunfos de los golpistas. Madagascar tardó más de cuatro años en celebrar
elecciones tras el golpe de 2009. En el ínterin, tanto el líder golpista como
Nancy Bermeo 13
el presidente electo al que derrocó tenían prohibido presentarse.
14 Revista de la
Democracia
Cuando los sustitutos ocuparon sus respectivos puestos, el sustituto del
líder golpista obtuvo el 54% en la segunda vuelta de diciembre de 2013,
mientras que su partido obtuvo una pluralidad de escaños en el
Parlamento. Las elecciones presidenciales celebradas tras el derrocamiento
de la democracia en Malí en marzo de 2012 fueron ganadas por Ibrahim
Boubacar Ke¦ta, un político civil cuya breve pertenencia a una coalición
antigolpista no eclipsó su larga condición de fa- vorita militar. En agosto
de 2013, ganó la presidencia en una segunda vuelta aplastante, mientras
que su partido obtuvo una abrumadora mayoría legislativa en noviembre.
En un caso más reciente, las elecciones parlamentarias posteriores al
golpe de Estado de Fiyi de 2014 fueron ganadas por Frank Bainimarama,
el mismo oficial (y antiguo comandante de la pequeña marina de
patrulleras de Fiyi) que había encabezado el golpe de 2006. Aunque
gobernó por decreto durante más de siete años, su partido Fiji First obtuvo
el 59% de los votos y el 64% de los escaños del Parlamento.
Si los golpistas y sus aliados hubieran cumplido sus promesas de
mejorar la democracia, podría decirse que este subtipo de retroceso tiene
un lado positivo. Pero aún no se ha encontrado un ejemplo de
profundización democrática tras la victoria de los golpistas. Es demasiado
pronto para saber si el nuevo gobierno de Fiyi podrá reivindicar tal logro.
Lamentablemente, ninguno de los otros casos mencionados anteriormente
ha igualado (y mucho menos superado) el nivel de libertad del que
disfrutaban antes de sus golpes.8
La prometida mejora de la democracia ha sido esquiva incluso cuando
los opositores al golpe han ganado las elecciones posteriores al golpe. Los
golpes prometidos en Lesoto (1994), Níger (1996), Pakistán (1999),
Tailandia (2007) y Guinea-Bissau (2012) fueron seguidos de elecciones en
las que los golpistas resultaron vencedores. Sin embargo, sólo en un caso,
el de Lesoto, se ha registrado una mejora sustancial de los derechos
políticos y civiles. En 2003, el sistema de clasificación de Freedom House
hizo que Lesoto pasara de parcialmente libre a libre, pero Guinea-Bissau,
Níger y Pakistán siguen siendo parcialmente libres, e incluso este estatus
sigue siendo precario.
Freedom House consideraba a Tailandia un país libre antes de su
p r o m e t e d o r golpe de 2006, pero desde entonces ha vuelto a la
dictadura. La coalición golpista que derrocó al gobierno libremente
elegido de Thaksin Shinawatra cumplió su promesa de celebrar elecciones
libres (en diciembre de 2007) e incluso permitió a los aliados de Thaksin
recuperar el poder a través de las urnas. Pero la tolerancia duró poco. Los
militares volvieron a tomar el poder en mayo de 2014 y, ominosamente,
no prometieron elecciones en absoluto. A diferencia de otras formas de
retroceso, los golpes prometedores a veces despiertan expectativas en el
país y en el extranjero, pero estas expectativas casi siempre se ven
defraudadas.

Engrandecimiento ejecutivo. El engrandecimiento del ejecutivo

contrasta con todas las formas de golpismo en que tiene lugar sin
sustitución del ejecutivo y a un ritmo más lento. Esta forma más común de
retroceso se produce cuando los ejecutivos electos debilitan uno a uno los
 Nancy Bermeo 15
controles del poder ejecutivo, emprendiendo una serie de cambios
institucionales que dificultan el poder de las fuerzas de la oposición para
desafiar las preferencias del ejecutivo. El sitio
16 Revista de la
Democracia
El desmantelamiento de las instituciones que podrían desafiar al ejecutivo
se realiza a través de canales legales, a menudo utilizando asambleas
constitucionales recién elegidas o referendos. También puede recurrirse a
los tribunales o las asambleas legislativas existentes, en los c a s o s e n
que los partidarios del ejecutivo consigan el control mayoritario de dichos
órganos. De hecho, la característica definitoria del engrandecimiento del
ejecutivo es que el cambio institucional se somete a algún tipo de votación
o es decretado legalmente por un funcionario elegido libremente, lo que
significa que el cambio puede enmarcarse como resultado de un mandato
democrático.
El engrandecimiento del ejecutivo se da en un amplio abanico de
países. La carrera del ex primer ministro (ahora presidente) turco Recep
Tayyip Erdo¢gan y su Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP) es un
ejemplo ilustrativo. Erdo¢gan condujo a su partido a una rotunda victoria
en las elecciones nacionales de 2002 y luego obtuvo porcentajes de v o t o
cada vez mayores tanto en 2007 como en 2011. La fuerza del AKP en el
Parlamento proporcionó la infraestructura para la "revolución silenciosa"
que Erdo¢gan prometió a sus seguidores, permitiendo la aprobación de un
número récord de nuevas leyes (incluidas más de quinientas durante sus
dos primeros años de mandato)9.
Muchas de estas leyes socavan las instituciones de rendición de
cuentas. La libertad de prensa y la autonomía judicial se convirtieron en
los principales focos de retroceso democrático. En 2004, por ejemplo, el
gobierno revisó el Código Penal para permitir la persecución penal de los
periodistas por debatir cualquier tema considerado controvertido por las
autoridades estatales. Más tarde llegaron una serie de leyes de difamación,
tanto civiles como penales, que el Estado (y el propio Erdo¢gan)
empezaron a utilizar ampliamente para silenciar a los críticos. Otras leyes
facilitaron el bloqueo de sitios web y la identificación de usuarios de
Internet, mientras que otras permitieron al Consejo Supremo de Radio y
Televisión prohibir totalmente la cobertura de ciertos temas. Dado que los
medios de comunicación suelen ser propiedad de holdings dependientes de
contratos públicos, los periodistas deben elegir entre la libertad de
expresión y el trabajo. Solo durante las protestas del Parque Gezi de 2013,
más de ochenta periodistas fueron despedidos10.
El sistema judicial turco también ha sido un lugar de engrandecimiento
del ejecutivo. En 2010, Erdo¢gan aprobó dos docenas de cambios
constitucionales mediante referéndum nacional. El presidente recibió el
poder de nombrar a catorce de los diecisiete jueces del Tribunal
Constitucional,11 mientras que las decisiones sobre qué partidos son legales
y pueden presentar candidatos a cargos públicos pasaron de los tribunales
al poder legislativo. En 2014, el Gobierno aprobó una ley que otorgaba al
ministro de Justicia el poder de nombrar directamente a los miembros del
Consejo Superior de la Magistratura y de controlar la junta de inspección
que disciplina a los jueces. En seis meses, más de tres mil jueces en activo
habían sido destituidos.12 Los tribunales sufrieron otro golpe con una ley
que otorgaba a la Organización Nacional de Inteligencia (dirigida por una
persona designada por el presidente) el poder de recabar "toda la
información, documentos o datos de cualquier entidad de Turquía" sin
Nancy Bermeo 17
tener que solicitar permiso judicial ni someterse a revisión judicial.
13

Todos estos cambios fueron realizados por funcionarios elegidos

democráticamente con un fuerte mandato popular para gobernar. Dado que
muchas de las nuevas medidas
18 Revista de la
Democracia
Al desafiar a unas élites militares y civiles con credenciales democráticas
poco perfectas, se abrieron paso a través del viejo orden con lo que incluso
los críticos describen como "un filo democratizador "14 .
Lo mismo puede decirse de muchas de las iniciativas adoptadas por el
presidente Rafael Correa en Ecuador. Al igual que Erdo¢gan, Correa ha
cambiado las instituciones de la democracia en aspectos básicos, pero
siempre con un mandato electoral que ha alcanzado una media de casi el
56% en las tres elecciones celebradas entre 2006 y 2013. Fiel a su promesa
de liderar una "Revolución Ciudadana", Correa ha realizado cambios pro-
fundos en una panoplia de instituciones democráticas. Comenzó con su
iniciativa de 2007 de celebrar elecciones para una Asamblea
Constituyente. Un asombroso 82% del electorado respaldó su propuesta en
referéndum y un importante 64% de los ciudadanos apoyó la nueva
Constitución en un plebiscito celebrado en 2008. Correa advirtió que él y
sus partidarios "habían ganado las elecciones, pero no el poder", e
inmediatamente se dispuso a consolidar este último.15 Correa convenció a
la recién elegida Asamblea Constituyente para que obligara al Congreso
en funciones a entrar en receso permanente y asumiera él mismo las
funciones legislativas. Muchos de los partidos establecidos, desacreditados
por la corrupción y los malos resultados, nunca se recuperaron. Correa
selló su d e s t i n o con medidas recentralizadoras destinadas a socavar a
las élites conservadoras de la oposición en Guayaquil y cambiando las
normas de concesión de licencias para los partidos.
los partidos, trazar los distritos electorales y asignar los escaños.16
Junto con el innegable éxito de una serie de pro- gramas redistributivos
que condujeron a descensos sin precedentes de la pobreza y la
d e s i g u a l d a d d e ingresos, estas iniciativas legales paralizaron a la
oposición legislativa de Correa. El partido de Correa, Alianza País, ganó la
friolera del 73% de los escaños en las elecciones legislativas de 2013,
mientras que su competidor más fuerte obtuvo m e n o s d e l 9%.17 Dado
que la Constitución de 2008 permite enmiendas de totalidad con una
mayoría de dos tercios, el voto de la legislatura de diciembre de 2015 para
eliminar los límites del mandato presidencial no fue una sorpresa.
Correa ha aprovechado su fuerte mandato para introducir también otros
cambios importantes. Los bancos y los accionistas de los bancos no
pueden ser propietarios de medios de comunicación; las frecuencias
amplias deben operar en "interés colectivo"; los medios de comunicación y
los periodistas son legalmente responsables si la información que difunden
no se considera "veraz, verificada, oportuna [y] contextualizada"; y
ninguna cobertura puede estar dirigida a "destruir el prestigio de una
persona física o jurídica o reducir su credibilidad pública". Cualquier
organización ciudadana puede ser disuelta si el Estado la considera
desvinculada de su propósito original, perjudicial para la seguridad del
Estado o perturbadora de la "paz pública".18
Aunque tanto Erdo¢gan como Correa son calificados de populistas (y
sus paralelismos con Hugo Chávez y Viktor Orbán son evidentes), líderes
de distintos matices ideológicos se han dedicado al engrandecimiento del
ejecutivo. Entre 2006 y 2008, el presidente de Senegal, Abdoulaye Wade,
recortó los derechos de protesta, alteró el calendario electoral, modificó las
 Nancy Bermeo 19
normas legislativas para obstaculizar a un posible rival y creó una nueva
cámara alta dominada por sus propios cargos. Antes de su destitución en
febrero de 2014, el Presidente de Ucrania
20 Revista de la
Democracia
FIGURA 3-ACOSO A LA OPOSICIÓN E INHABILITACIÓN DE LÍDERES, 1991-2010
Acoso a la oposiciónDescalificación de los líderes de la
oposición

10
9
8
supervisadas por

7
6
Porcentaje de elecciones

Occidente

5
4
3
2
1
0
1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010
Año
Fuente: Véase la nota sobre la fuente en el gráfico 1. Los datos electorales adicionales
proceden de Susan Hyde's
Proyecto NELDA (http://hyde.research.yale.edu/nelda/). En www.journalofdemoc-
racy.org/articles/supplemental-material puede encontrarse una explicación detallada de los
ejes de esta figura y de cómo se utilizaron las fuentes de datos.
Viktor Yanukóvich se inmiscuyó en los tribunales y la policía; maniobró
para conseguir una mayoría parlamentaria superior a la permitida mediante
el cruce de declaraciones y la prohibición de los bloques multipartidistas;
y logró volver a la Constitución de 1996 para poder contratar y despedir
por su cuenta a gobernadores y miembros del gabinete (incluido el
ministro de Interior). Encontramos otros ejemplos de engrandecimiento
del ejecutivo en países tan diversos como Sri Lanka y Mozambique.

Manipulación estratégica de las elecciones. La manipulación electoral

estratégica es una tercera forma de retroceso. También va en a u m e n t o ,
y a menudo va unida al engrandecimiento del ejecutivo. La manipulación
estratégica denota una serie de acciones encaminadas a inclinar el campo
de juego electoral a favor de los incum- bentes. Por ejemplo, obstaculizar
el acceso a los medios de comunicación, utilizar fondos públicos para las
campañas de los titulares, mantener a los candidatos de la oposición fuera
de las urnas, dificultar el registro de votantes, llenar las comisiones
electorales, cambiar las reglas electorales para favorecer a los titulares y
acosar a los opositores, todo e l l o d e f o r m a que las elecciones
no parezcan fraudulentas. L a manipulación estratégica difiere del fraude
electoral flagrante en que suele producirse mucho antes de la jornada
electoral y rara vez implica violaciones evidentes de la ley. Es
"estratégica" en el sentido de que es menos probable que los observadores
internacionales (y a menudo los nacionales) la "detecten o critiquen".19
Varios estudios importantes explican la manipulación estratégica como
una consecuencia no intencionada del aumento de la supervisión electoral
internacional. Sostienen que los políticos encontraron nuevas formas de
asegurarse la victoria una vez que la mejora de la supervisión hizo "más
costoso" el fraude directo.20 Sea cual sea la explicación, los expertos
coinciden en que gran parte, si no la mayoría, de los retrocesos
relacionados con las elecciones se producen ahora antes del día de las
elecciones.21 También existe un amplio consenso en que la conducta
Nancy Bermeo 21
electoral indebida "no está disminuyendo en su conjunto". 22 El
fraude
flagrante el día de las elecciones es más raro, pero se han introducido otras
formas más sutiles. El gráfico 3 ilustra
22 Revista de la
Democracia
el aumento del acoso a la oposición y el uso de maniobras legales para excluir
a los líderes de la oposición de las carreras presidenciales.

Afrontar la reincidencia
Un cambio de ritmo. El declive de los golpes de Estado significa que la
desdemocratización actual tiende a ser gradual y no repentina. Es probable
que sigan produciéndose rupturas dramáticas, pero ahora es más probable
que las democracias con problemas se erosionen en lugar de hacerse
añicos, que vayan decayendo pieza a pieza en lugar de caer de un solo
golpe. La erosión democrática puede ser mejor que el cataclismo
democrático porque es menos probable que sea violento, pero el declive
gradual sigue planteándonos importantes retos.
El primer reto es académico. Las ciencias sociales se han centrado
sobre todo en casos claros de colapso democrático, prestando "escasa
atención" a los cambios de régimen "in- crementales "23 que tiñen la
historia de muchos países. La investigación sobre regímenes "híbridos" ha
supuesto un paso adelante, pero necesitamos saber más sobre cómo se
produce el retroceso hacia la hibridez.24 Centrarse en la erosión
democrática exigirá que más estudiosos vean que la democracia es "un
collage" de instituciones creadas y reconstruidas por distintos actores en
distintos momentos.25 Se construye pieza a pieza, y puede desmontarse de
la misma manera. Los políticos que se dedican al engrandecimiento
ejecutivo y a la manipulación electoral estra- tégica ya lo saben. Los
politólogos deben aprenderlo también, o se arriesgan a caer en la
irrelevancia.
Las formas graduales de retroceso también plantean profundos retos
políticos. En el ámbito nacional, las modificaciones de las leyes
electorales, los límites de los distritos, las comisiones electorales y los
procedimientos de registro de votantes pueden parecer demasiado arcanas
para ser objeto de una movilización masiva. El empaquetamiento de los
tribunales y las restricciones a los medios de comunicación son
probablemente más fáciles de enmarcar como peligros para la democracia,
pero los juristas y periodistas que probablemente se movilicen en
oposición a estas maniobras pueden ser fácilmente contraenmarcados
como "intereses especiales" o herramientas de un viejo orden
desacreditado. Las organizaciones cívicas que representan a grupos
desfavorecidos de otro tipo pueden ser incriminadas y silenciadas como
instrumentos de fuerzas extranjeras. El hecho de que a menudo se financien
desde el extranjero lo hace especialmente probable y eficaz. Así pues, la
erosión fragmentaria de la autonomía puede provocar sólo una resistencia
fragmentada.
A un nivel más general, los lentos deslizamientos hacia el autoritarismo
suelen carecer tanto de la chispa brillante que enciende un llamamiento
eficaz a la acción como de los líderes de la oposición y del movimiento
que pueden dar voz a ese toque de clarín. El engrandecimiento del
ejecutivo tiene lugar precisamente allí donde ya está arraigando una
mayoría que lo apoya. La manipulación electoral estratégica tiene lugar
allí donde los gobernantes ya se consideran capaces de asegurar o reforzar
 Nancy Bermeo 23
el apoyo mayoritario. Dado que ambas formas de retroceso surgen
precisamente allí donde las oposiciones ya están debilitadas por los
fracasos y las divisiones internas, reunir el poder de los números para
revertirlas es especialmente difícil. Incluso cuando los líderes de la
oposición consiguen movilizar a las masas contra unas elecciones robadas,
su éxito suele depender en gran medida de aliados extranjeros26.
24 Revista de la
Democracia
Respuestas racionales. Sean cuales sean los medios que empleen, los
opositores al retroceso tendrán más probabilidades de éxito si reconocen
que las tendencias actuales no son acontecimientos aleatorios, sino
respuestas racionales a incentivos locales e internacionales. Los actores
estatales que deciden reestructurar su entorno institucional suelen actuar a
la defensiva para evitar que se repitan agresiones pasadas. Es significativo,
por ejemplo, que cada uno de los tres predecesores electos de Rafael Cor-
r e a fuera expulsado pronto de su cargo, deshecho por las feroces críticas
de los medios de comunicación, las espectaculares protestas de la sociedad
civil y las decisiones de legisladores y juristas. Las políticas de
engrandecimiento de Correa -como las de Erdo¢gan en Turquía- son
reacciones previsibles a la historia reciente y a un panorama institucional
que ya estaba profundamente perturbado.
Las tendencias actuales de retroceso son reacciones racionales a los
incentivos internacionales y a la historia nacional. El énfasis que los
promotores de la democracia ponen en las elecciones, el Estado de
derecho y otras instituciones consideradas esenciales para la democracia se
refleja en las historias que aquí se cuentan. De hecho, los retrocesos más
populares en la actualidad son una prueba irónica del éxito parcial de la
promoción de la democracia. Existen pruebas fehacientes de que l a s
sanciones de ayuda que ahora siguen a la destitución ilegal de gobiernos
elegidos democráticamente han reducido el número de golpes de Estado.27
Los pocos golpes de Estado exitosos que ahora tienen lugar suelen
enmarcarse como prometedores precisamente para escapar o limitar estas
sanciones.
Ya hemos explicado cómo los recursos internacionales y la
p r e s i ó n asociada a unas elecciones limpias han obligado a las
malas prácticas electorales a ser más sutiles. Esto también demuestra el
impacto de la promoción de la democracia: Si no se considerara que las
elecciones son "el único juego de la ciudad", los políticos no gastarían sus
escasos recursos en intentar m a n i p u l a r l a s .
La aceptación parcial del proyecto liberal-democrático también se
refleja en el engrandecimiento de los ejecutivos. El impulso a favor de
unos medios de comunicación libres, pero también privados (y
comercialmente competitivos), ha sometido a los ejecutivos electos a un
mayor escrutinio. El impulso para fortalecer los partidos y las legislaturas
ha hecho que la creación de una mayoría legislativa sea una tarea más
crítica para los jefes ejecutivos.28 El impulso para hacer que la sociedad
civil sea más activa, más el amplio sentido de reverencia hacia las
espectaculares movilizaciones de masas que derribaron a los dictadores en
los años ochenta y noventa, ha dado a los ciudadanos de todo el mundo
modelos duraderos y a los líderes de todo el mundo preocupaciones
duraderas. Los actuales intentos de controlar los medios de comunicación,
las mayorías legislativas y la vida asociativa son perfectamente
previsibles, especialmente en los sistemas políticos altamente polarizados.

Inquietante ambigüedad. Una tercera cualidad a tener en cuenta al

sopesar las formas contemporáneas de retroceso es su profunda ambigüedad.
Ahora nos enfrentamos a formas de retroceso democrático que se legitiman a
Nancy Bermeo 25
través de las mismas instituciones a las que los promotores de la
democracia han dado prioridad: elecciones nacionales, mayorías de voto
en legislaturas y tribunales, y el "imperio" de las leyes que producen las
mayorías.
Tratar de desplegar lo que Steven Levitsky y Lucan Way llaman
"palanca" es especialmente enojoso en estas c o n d i c i o n e s . En primer
lugar, desafiar las leyes
26 Revista de la
Democracia
En segundo lugar, demostrar que el cambio de las instituciones tiene un
propósito nefasto suele ser difícil. En segundo lugar, demostrar que un
cambio en las instituciones tiene un propósito nefasto suele ser difícil. Los
cambios en las leyes que rigen las elecciones, las comunicaciones o
incluso las asociaciones se producen de forma rutinaria en l a s
democracias establecidas y no son, en sí mismos, antidemocráticos. En
tercer lugar, no todos los objetivos de los cambios institucionales del
retroceso son inequívocamente democráticos. Defender instituciones que
protegen a políticos corruptos, a magnates despiadados de los medios de
comunicación o a asociaciones que perpetran el odio puede o no fomentar
la democracia a largo plazo, pero sin duda debilitará la credibilidad de los
defensores a corto plazo.
Los desafíos tácticos planteados por la ambigüedad también emanan de
los golpes de estado prometedores. Cada uno de estos golpes pretende
legitimar su asalto a una democracia defectuosa prometiendo crear un
régimen democrático mejor. Además, los golpes prometedores suelen
contar con el respaldo de juristas, legisladores y ciudadanos movilizados.
La promesa de futuras elecciones y el comportamiento a menudo dudoso
del ejecutivo contra el que se dirige el golpe hacen que la respuesta a estos
golpes sea especialmente difícil. Las sanciones suelen ser eficaces cuando
se imponen, pero a veces se levantan.
o aligerado por motivos de seguridad. Es muy probable que esto ocurra
ahora, a medida que aumenta el alcance de la Guerra contra el Terror, y
puede explicar por qué ha aumentado recientemente el número de golpes
de Estado con éxito: Aunque el golpe militar de 2013 en Egipto tuvo lugar
en un régimen no democrático y, por lo tanto, no fue, estrictamente
hablando, un "golpe prometedor", la muda reacción de Occidente a la
destitución del presidente libremente elegido de Egipto pone de relieve
una disyuntiva entre retroceso y seguridad profundamente preocupante y
la profundidad de la ambigüedad a la que ahora nos enfrentamos.
Las formas contemporáneas de retroceso democrático son más
ambiguas y difíciles cuando consiguen un amplio apoyo popular, y a
menudo lo consiguen. Como demuestran los recientes acontecimientos en
Tailandia, un gran número de ciudadanos puede apoyar la destitución
ilegal de un cargo electo. Esta verdad incómoda significa que quienes
intentan invertir el retroceso deben enfrentarse no sólo a los agentes
estatales que lo provocan, sino también a sus partidarios movilizados.
Silenciar o simplemente ignorar las preferencias de estos ciudadanos
puede avivar el fuego de la reacción y socavar la calidad de la democracia.
Sin embargo, cambiar sus preferencias es endiabladamente difícil y, en el
mejor de los casos, un proyecto a largo plazo.
El reto político puede ser mayor cuando los partidarios del retroceso
tienen una agenda democratizadora propia creíble. Esto puede ocurrir
cuando el impulso para el cambio institucional proviene de grupos
marginados que se alzan para exigir un m o d e l o democrático más
inclusivo y receptivo, como hicieron los grupos indígenas de la región
andina durante la era de la reforma neoliberal. El retroceso democrático es
el debilitamiento o d e s m a n t e l a m i e n t o de un determinado conjunto
de instituciones democráticas. Por lo tanto, a veces puede producirse con
 Nancy Bermeo 27
la intención de profundizar en la democracia en lugar de destruirla. A la
hora de elaborar respuestas útiles al retroceso, debemos considerar qué
motiva a los ciudadanos implicados. La experiencia de cada país requiere
una respuesta individual e históricamente fundamentada.
28 Revista de la
Democracia
FIGURA 4-EL DECLIVE DE LA DURABILIDAD Y LA
AUTORITARISMO DE LOS REGÍMENES SUCESORES, 1950-2009
Porcentaje que sigue siendo no democrático durante 5 años o más (eje
izquierdo) Puntuación media de Polity2, primeros 5 años (eje
120 derecho) -10
Porcentaje de todos los regímenes

-8
100
-6 🡩
80 -4
-2

Autoritarismo
60 0
2
40 4
20 6
sucesores

8
0 10
1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009
Año
Fuente: Véase la nota sobre la fuente en la Figura 1. Encontrará una explicación detallada de
los ejes de esta figura y de cómo se utilizaron las fuentes de datos en
www.journalofdemocracy.org/articles/ supplemental-material.

Una mezcla mejor. Los retos que acabamos de resumir son difíciles,
pero no insuperables. La mezcla de retrocesos que vemos hoy es preferible
a la mezcla del pasado. El cambio gradual y ambiguo preserva paisajes
mixtos en los que un conjunto de instituciones o ideas puede corregir a
otras. Mientras exista cierta competencia electoral, el poder puede
recuperarse. Cuando se deja cierto espacio a la sociedad civil, puede
producirse la con- termobilización. Como la reincidencia refleja las
estructuras de incentivos, el cambio de incentivos puede invertir las
tendencias negativas. En el momento de redactar este artículo, y a medida
que 2015 se acerca a su f i n , observamos todos estos factores en acción.
En Venezuela, la contramovilización, las duras campañas y la crisis
económica han permitido a las fuerzas de la oposición derrotar al partido
fundado por Hugo Chávez y obtener una mayoría absoluta en la asamblea
legislativa nacional. En Ecuador, las movilizaciones de masas, las derrotas
en las elecciones locales, el cambio de los incentivos económicos y el
deseo de "no pasar a la historia" como un intento de "perpetuarse en el
poder" han llevado a Rafael Correa a anunciar q u e no optará a la
presidencia en 201729 . Las posibilidades de retroceso antes de que se
produzca un cambio de régimen inequívoco son r e a l e s .
Pero la mejor noticia sobre las formas contemporáneas de reincidencia
se refiere a lo que ocurre cuando conducen a un cambio de régimen. Los
tipos de retroceso que conducen a la desintegración y a la autocracia hoy
en día producen resultados menos onerosos que los producidos por el
retroceso en el pasado.
Como muestra la Figura 4, se ha producido una notable disminución del
t i e m p o q u e un país con una democracia derribada sigue siendo
autocrático. Además, las dictaduras que siguen a las democracias
fracasadas son, de media, menos autoritarias que sus predecesoras. Cómo
se relacionan estas tendencias positivas con los cambios en las variedades
de retroceso sigue siendo una cuestión abierta. Pero la disminución de las
formas más atroces de retroceso
 Nancy Bermeo 29

y la disminución de la longevidad y la brutalidad de los regímenes

sucesores sugieren que las perspectivas de la democracia siguen siendo
buenas. Una reflexión más sistemática sobre cómo hacer frente a los
retrocesos las mejorará aún más.

NOTAS

El autor agradece a Alexander Gard-Murray, Mario Rebelo y Adam Brodie su ayuda en la

investigación.

1. Ellen Lust y David Waldner, "Unwelcome Change: Understanding, Evaluating, and

Extending Theories of Democratic Backsliding", Agencia de Estados Unidos para el
D e s a r r o l l o I n t e r n a c i o n a l , 11 de junio de 2015, 1.

2. Véase "Subversion by Ruling Executive (Adverse Regime Change)" en Monty G. Mar-

shall y Donna Ramsey Marshall, "Coup d'Etat Events, 1946-2014: Codebook" (Centro para
la Paz Sistémica, 14 de enero de 2015), 15-17, www.systemicpeace.org/inscr/CSPCoup-
sCodebook2014.pdf.

3. Thomas Carothers, "The Rise of Election Monitoring: The Observers Observed",

Journal of Democracy 8 (julio de 1997): 22; Eric C. Bjornlund, Beyond Free and Fair:
Moni- toring Elections and Building Democracy (Baltimore: Johns Hopkins University Press,
2004), 143, 304; Susan D. Hyde, The Pseudo-Democrat's Dilemma: Why Election Obser-
vation Became an International Norm (Ithaca: Cornell University Press, 2011), 42; y Daniela
Donno, Defending Democratic Norms: International Actors and the Politics of Electoral
Misconduct (Nueva York: Oxford University P r e s s , 2 0 1 3 ), 27.

4. Max Grömping y Ferran Martínez i Coma, "Electoral Integrity in Africa", Elec- toral
Integrity Project, 2015, 22, https://sites.google.com/site/electoralintegrityproject4/
projects/expert-survey-2/regional-studies.

5. Diplomático citado en Brian Klaas, "Bullets over Ballots: How Electoral Exclusion
Causes Coups d'Etat and Civil W a r s " (tesis doctoral, Universidad de Oxford, 2015), 2.

6. Codificación del autor disponible en

www.journalofdemocracy.org/articles/supplemental- material. Originalmente de Marshall y
Marshall, "Coup d'Etat Events, 1946-2014"; y Kristian Skrede Gleditsch, Modified Polity P4
and P4D Data, Version 4.0, 2013, http:// privatewww.essex.ac.uk/~ksg/polity.html.

7. Tom Harvey, "Jefe de la Junta: Aristide May Return", Sun-Sentinel (Florida), 6 de

octubre de 1991.

8. Freedom House, "Individual Country Ratings and Status, FIW 1973-2015", https://
freedomhouse.org/report-types/freedom-world.

9. Sultan Tepe, "El AKP turco: ¿un partido "musulmán-democrático" modelo?" Journal
of Democracy 16 (julio de 2005): 69-82.

10. Testimonio de Nate Schenkkan en la audiencia sobre "El futuro de la democracia

turca" ante el Subcomité de Europa, Eurasia y Amenazas Emergentes, C o m i t é de Asuntos
Exteriores de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, 15 de julio de 2014, 113º
Cong, 2, https://freedom- house.org/sites/default/files/Schenkkan%20testimony.pdf.

11. Berna Turam, "Turquía bajo el AKP: ¿Están a salvo los derechos y las libertades?".
Journal of Democracy 23 (enero de 2012): 109-18.

12. Yesim Arat, "El declive de la democracia en Turquía: Popular Support, Institutional
Decay", ms. inédito, Universidad de Princeton, marzo de 2015.
30 Revista de la
Democracia
13. Testimonio Schenkkan, 3.

14. Turam, "¿Están a salvo los derechos y las libertades?" 111.

15. Catherine M. Conaghan, "Ecuador: Correa's Plebiscitary Presidency", Journal of

Democracy 19 (abril de 2008): 47.

16. Kent Eaton, "El centralismo del 'socialismo del siglo XXI': Recentralising Politics in
Venezuela, Ecuador and Bolivia", Journal of Latin American Studies 45 (agosto de 2013):
436-41. Véase también "Ecuador Politics: Eleven Make the Cut", Informe Semanal
Latinoamericano, 18 de octubre de 2012, 4-5,
www.latinnews.com/media/k2/pdf/wr_12_41_web.pdf.

17. Jason Eichorst y John Polga-Hecimovich, "The 2013 Ecuadorian General Elec-
tions", Electoral Studies 34 (junio de 2014), 364.

18. Catherine M. Conaghan, "Vigilancia y sanción: The Return of the State and Societal
Regulation in Ecuador", European Review of Latin American and Caribbean Studies 98
(abril de 2015): 14-19.

19. Emily Beaulieu y Susan D. Hyde, "A la sombra de la promoción de la democracia:

Strategic Manipulation, International Observers, and Election Boycotts", Comparative
Political Studies 42 (marzo de 2009): 393.

20. Susan D. Hyde y Angela O'Mahony, "International Scrutiny and Pre-Electoral Fiscal
Manipulation in Developing Countries", Journal of Politics 72 (julio de 2010): 690-704.

21. Judith G. Kelley rechaza el argumento de la compensación en Monitoring

Democracy: When International Election Observation Works, and Why It Often Fails
(Princeton: Princeton University Press, 2012), pero coincide en este último punto junto con
Sarah Birch, Electoral Mal- practice (Nueva York: Oxford University Press, 2011), 163; y
Alberto Simpser y Daniela Donno, "Can International Election Monitoring Harm
Governance?". Journal of Politics 74 (abril de 2012): 501-13.

22. Donno, Defender las normas democráticas, 56.

23. Lust y Waldner, "Unwelcome Change", 4; José Alemán y David Yang, "A Duration
Analysis of Democratic Transitions and Authoritarian Backslides", Comparative Political
Studies 44 (septiembre de 2011): 1125.

24. Para un trabajo sobre la erosión democrática, véase Guillermo O'Donnell,

"Democracy's Future: ¿Saben mejor los economistas?" Journal of Democracy 6 (enero de
1995): 27; Scott Mainwar- ing y Aníbal Pérez-Li~nán, "Cross-Currents in Latin
A m e r i c a " , Journal of Democracy 2 6 ( e n e r o d e 2015): 114-18; Larry Diamond,
"Facing Up to the Democratic Recession", Journal of Democracy 26 (enero de 2015): 147.

25. Nancy Bermeo, "Interests, Inequality, and Illusion in the Choice for Fair Elec- tions",
Comparative Political Studies 43 (agosto-septiembre de 2010): 1120.

26. Donno, Defender las normas democráticas, 184.

27. Nicolay Marinov y Hein Goemans, "Golpes y democracia", British Journal of

Political Science 44 (octubre de 2014): 799-825.

28. Aníbal Pérez-Li~nán, Presidential Impeachment and the New Political Instability in
Latin America (Nueva York: Cambridge University Press, 2007).

29. "Se pueden agregar textos a enmiendas, dice Rafael Correa", El Universo (Guaya-
quil), 21 de noviembre de 2015, www.eluniverso.com/noticias/2015/11/21/nota/5251623/se-
pueden-agregar-textos-dice-presidente.