Descentralización en El Perú.

La descentralizació n en el Perú :
Un balance de lo avanzado y
una propuesta de agenda para
una reforma imprescindible
Comité Operativo
Javier Azpur - Coordinador Ejecutivo
Eduardo Balló n - Coordinador del Á rea de Comunicaciones
Epifanio Baca - Coordinador del Á rea de Vigilancia
Gerardo Tá vara - Coordinador del Á rea de Incidencia
Luis Chirinos - Director del Proyecto Participa Perú
Cuadernos Descentralistas N° 18
© Grupo Propuesta Ciudadana
Leó n de la Fuente 110, Magdalena
Teléf. 613 8313 Telefax. 613 8315
Email: propuest@desco.org.pe
www.participaperu.org.pe
Primera edició n
Lima-Perú . Marzo del 2006
Tiraje: 1,500 ejemplares
Hecho el depó sito legal en la Biblioteca Nacional del
Perú Nº2006-2326
Cuidado de estilo y coordinació n: Patricia Paz Panizo
Diagramació n: Renzo Espinel /Luis de la Lama
Impresió n: Lettera Grá fica S.A.C.
Esta publicación ha sido posible por el apoyo de:
Servicio de las
Iglesias Evangéli- Cooperación
cas en Alemania Belga al
para el Desarrollo. Desarrollo.
Índice
Presentació n ....................................................................................................................... 7
I. La descentralizació n en el Perú : un balance de lo avanzado ............................... 9

1. La orientació n general del proceso descentralista ......................................... 9
2. La participació n ciudadana en la gestió n local y regional ........................... 12
3. El desempeñ o de los gobiernos regionales ...................................................... 18
4. Los gobiernos locales en la descentralizació n ................................................ 20
5. Los avances en la descentralizació n fiscal ...................................................... 24
6. La transferencia de funciones y competencias .............................................. 27
7. La integració n regional ..................................................................................... 29
II. La descentralizació n peruana: una agenda para relanzar un proceso

impostergable ............................................................................................................. 33
1. La conducció n del proceso ............................................................................... 33
2. La participació n ciudadana en la gestió n regional y local ........................... 34
3. El desempeñ o de los gobiernos regionales y municipales ............................. 35
4. Los gobiernos locales en la descentralizació n ................................................ 36
5. La transferencia de funciones y competencias .............................................. 37
6. La descentralizació n fiscal ............................................................................... 38
7. La integració n regional ..................................................................................... 38
III. Propuesta de reformas electorales para la descentralizació n ............................... 41

1. La complejidad del problema .......................................................................... 41
2. Las propuestas ................................................................................................... 48
3. Reformas electorales y sistema político ........................................................... 50
PRESENTACIÓN
El retorno a la democracia a inicios de este siglo abrió las puertas para que se expresaran
diversas opciones y demandas de reforma, tanto en lo político como en lo administrativo,
lo econó mico y lo social. Esas reformas fueron la promesa de la transició n democrá tica,
encarna- das en la elecció n de Alejandro Toledo en el añ o 2001. Lamentablemente, cinco añ os
despué s constatamos la frustració n de esa promesa y de las expectativas que ella generó .
Vivimos hoy, en efecto, el bloqueo y el retroceso de todas las reformas emprendidas, con una
sola excepció n: el proceso de descentralizació n que se inició en 2001. Al ser la ú nica
reforma en marcha se convierte en la referencia obligada para cualquier nueva propuesta
de reforma integral del Estado.
El objetivo de la descentralizació n es acabar con el centralismo, que ha generado

profundos desequilibrios entre Lima y las regiones, y ha afectado la calidad y las
condiciones de vida de todos los peruanos. La concentració n del poder político y econó mico
en la capital y en algunas pocas ciudades es un efecto de este grave problema estructural que
define al Estado, la econo- mía y a la sociedad en su conjunto.
La descentralizació n es, por tanto, un proyecto de gran envergadura, que debe poner en cues-
tió n el que ha sido el eje ordenador de la distribució n del poder y la riqueza en el Perú . Por
esta misma razó n es un proceso complejo y conflictivo que se proyecta necesariamente en el
mediano y largo plazo.
A pocos meses de terminar el mandato del presidente Alejandro Toledo y ya cumplidos cuatro
añ os de iniciado el proceso descentralista, el país se prepara para elegir un nuevo gobierno. Es
un buen momento para hacer un balance de lo que se ha avanzado en el diseñ o y la puesta en
prá ctica de la reforma y, sobre todo, para señ alar la agenda pendiente. Estando en plena co-
yuntura electoral es también natural que demandemos de quienes postulan a la Presidencia de
la Repú blica y al Congreso Nacional propuestas y compromisos claros respecto de los conteni-
dos de esta agenda.
En las pá ginas que siguen pasamos revista a lo hecho y a la agenda pendiente de la descentra-
lizació n, con énfasis en los siguientes temas:
· Orientació n general.
· Participació n ciudadana.
· Gobiernos regionales.
Cuadernos Descentralistas 18
8
· Gobiernos locales.
· Descentralizació n fiscal.
· Transferencia de competencias
· Integració n regional.
En todos los casos, el balance y la agenda que ponemos en debate son el resultado de la re-
flexió n colectiva del Comité Operativo del Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), el cual –a su
vez– se nutre del conjunto de actividades que llevamos adelante como grupo y como consorcio
institucional en 15 regiones del país1. É sta es, pues, una reflexió n que se construye desde
las actividades de promoció n de la participació n con líderes sociales e institucionales
regionales y locales; de las actividades de vigilancia ciudadana, tanto de la gestió n de
gobiernos regionales y locales como de la renta que generan las actividades extractivas; de
las actividades de incidencia que realizamos como consorcio y con otras redes de la
sociedad civil ante el Congreso de la Repú blica y ante otras instancias del gobierno central y
de las regiones, así como de las actividades para facilitar el acceso ciudadano a la informació n
sobre la descentralizació n y la participació n social.
El documento incluye una tercera secció n que explica y desarrolla nuestra propuesta de algu-
nas reformas electorales que señ alamos en la agenda y que nos parecen necesarias para forta-
lecer el proceso de descentralizació n, atendiendo distintos problemas de legitimidad que
se observan en los gobiernos subnacionales.
1 Ancash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, La Libertad, Pasco,
Piura, Puno, San Martín y Ucayali.
LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ
9
I
LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ: UN BALANCE
DE LO AVANZADO
1. La orientación general del fortalecer los espacios subnacionales, de im-

proceso descentralista pedir el alto riesgo de una transferencia pre-
cipitada de todas las funciones del
a. Subsidiariedad, gobierno central a las instancias regionales
gradualidad, permanencia e y locales, de evitar poner un plazo de
integralidad culminació n a un proceso que –por
necesidad– es complejo y sujeto a
El proceso descentralista peruano se permanentes redefiniciones, y de
construye sobre la base de cuatro premisas establecer que los diversos sectores no pue-
fundamentales: den negociar o condicionar su participació n
• La subsidiariedad establece que deben en el proceso. Sin embargo, en muchos casos,
estos preceptos no se han cumplido o han
transferirse a los gobiernos
sido utilizados para frenar el proceso.
subnacionales (regionales y locales)
aquellas competencias y recursos que En relació n con la subsidiariedad, no
estén en condiciones de ejecutar mejor existen criterios precisos sobre cuá l sería
que el gobierno nacional. una adecuada asignació n de competencias
y de recursos a las regiones y las
• La gradualidad quiere decir que la
municipalidades, por lo que no hay
transferencia de competencias y
claridad de hacia dó nde avanzar. En este
recursos a los gobiernos regionales y
contexto, buena parte de la clase política y
locales debe hacerse por etapas, de
de los funcionarios buscan li- mitar el
forma progresiva y or- denada.
proceso a una mera desconcentració n de las
• La permanencia quiere decir que el pro- funciones pú blicas.
ceso es abierto y no tiene fecha de cierre,
Para varios, la necesaria gradualidad
pues supone un esfuerzo constante por
de un proceso como é ste se ha convertido en
descentralizar competencias y recursos;
un pretexto para no avanzar. No se ha
ademá s es obligatorio para todos los or-
adelantado mucho en la transferencia de
ganismos del Estado.
las competencias para diseñ ar e
• La integralidad quiere decir que se implementar políti- cas regionales y no se
trata de una política de Estado que ha avanzado nada en la transferencia de
obliga al íntegro del sector pú blico; no competencias a las municipalidades.
es una iniciativa particular frente a la Aunque algo se ha adelantado en la
que cada sector puede negociar su descentralizació n del Presupuesto Ge-
participació n. neral de la Repú blica, la mayor parte de las
inversiones pú blicas que se hacen en las
Es difícil estar en contra de estos regiones y las localidades sigue en manos
criterios generales, ya que es evidente la del gobierno central y la descentralizació n
necesidad de fiscal como tal no ha comenzado, pues está
legal-
Cuadernos Descentralistas
1
mente condicionada a que se inicie la inte- se contradice con un marco normativo
gració n de las regiones. que
El cará cter permanente del proceso ha

resultado en argumento para encubrir la ca-
rencia de objetivos y metas a ser logradas en
plazos definidos. Los tiempos establecidos
en la Ley de Bases de la Descentralizació n –
como "hoja de ruta" del proceso– han
quedado desfasados y han sido sometidos a
sucesivas modificaciones. La elaboració n
del Plan Quinquenal de Transferencias
2005-2009 se ha reducido a una
formalidad administrativa que no
expresa consensos significativos sobre
hacia dó nde y có mo avanzar. De esta
manera se ha desperdiciado la
oportunidad de realizar un verdadero
ejercicio concertado y participativo de
planeamiento estratégi- co en este terreno.
La integralidad del proceso como políti-

ca de Estado ha sido cuestionada desde
muchos sectores de la administració n
pú blica, por funcionarios que buscan
mantener sus actuales capacidades de
decisió n y de gestió n de recursos. Como
resultado, se tienen avances desiguales de
sector en sector y, en algunos casos, una
pará lisis total del proceso descentralista
que expresa ya no só lo dificultades
técnicas o complejidades procesales, sino
también una clara falta de voluntad de avan-
zar en este camino.
b. Una estrategia unilateral e

insuficiente
El proceso descentralista se ha
concentrado en las dimensiones política y
administrativa. Se trata de aspectos
particularmente importantes, pues es en la
transferencia de poder político que radica
la posibilidad de trans- formar el
centralismo que ha caracterizado nuestra
sociedad, economía, Estado y partidos.
Sin embargo se ha carecido de una es-
trategia y de una política integral que vincule
estas dimensiones muy importantes del pro-
ceso con la econó mica, es decir, con
aquélla articulada a la inversió n, la
producció n y el desarrollo en las regiones y
las localidades.
Este vacío en la estrategia descentralista

1
señ ala que el objetivo de la descentralizació n
es promover el desarrollo integral en demo-
cracia. Se contradice también con el discurso
del Consejo Nacional de Descentralizació n
(CND), que afirma que la descentralizació n
tiene que convertirse en una estrategia que
modifique la forma de ocupació n del territo-
rio y que promueva el desarrollo econó mico
equilibrado de sus regiones, provincias y dis-
tritos, reemplazando los enfoques sectoriales
por estrategias multisectoriales en torno a una
visió n territorial.
En este campo, muy poco o nada se ha

hecho para diseñ ar e implementar políticas
orientadas a impulsar las potencialidades pro-
ductivas de las regiones a fin de hacer del
desarrollo econó mico descentralizado un
componente que avance conjuntamente con
la reforma política.
De manera má s amplia, observamos que

la descentralizació n avanza sin que se ponga
en la agenda la necesidad de producir cam-
bios en la conducció n de la economía nacio-
nal. Si bien ésta puede ofrecer importantes
éxitos macroeconó micos, se ha mostrado in-
capaz de superar problemas centrales relati-
vos al empleo, la productividad, la com-
petitividad y la ampliació n de los mercados,
entre otras dimensiones estratégicas para el
desarrollo econó mico de la gran mayoría de
regiones del país. Todo ello en un marco es-
tructural de continuidad de la pobreza y
de exclusió n de la mayor parte de la pobla-
ció n nacional del acceso a derechos funda-
mentales.
Si a ello agregamos las evidentes dificulta-

des del sistema de partidos para renovarse y
abrirse a la democratizació n, la participació n
y el control ciudadano, nos encontramos con
un desafío sumamente complejo que no es en-
frentado por quienes conducen la reforma.
c. Una descentralización sin reforma del

Estado
La descentralizació n se está implemen-

tando sin que exista una propuesta de con-
junto para hacer realidad la necesaria refor-
1
ma integral del Estado. Una clara manifesta- Sería una ingenuidad y un grave error
ció n de esta situació n es que el mismo negar las limitaciones, vacíos y deficiencias
Con- greso de la Repú blica que aprobó el que tienen estas diná micas de cambio, así
marco normativo bá sico de la como ignorar que las ventanas que se abrie-
descentralizació n no logró aprobar la nueva ron para la descentralizació n con la transi-
Ley Orgá nica del Po- der Ejecutivo. ció n pueden cerrarse, cuestionando y ame-
El diseñ o del Estado peruano de hoy es nazando su viabilidad. No obstante es impor-
resultado de los drá sticos cambios que se hi- tante recordar que estamos debatiendo
cieron durante el ajuste estructural de sobre la descentralizació n sobre la base de
inicios de los noventa al Estado que un proceso en marcha, lo que no ocurre en
heredamos de las reformas militares de los los deba- tes sobre la reforma judicial,
setenta. En este nuevo diseñ o, que es policial u otras.
funcional al modelo neoliberal, el Estado Ahora bien, reconociendo los avances, es
perdió casi todas sus capacidades también claro que llevar adelante la descen-
empresariales y de regulació n directa de tralizació n del Estado manteniendo intacta
los mercados. Se privatizaron las empresas su estructura general, es un camino que
pú blicas, se dieron en concesió n las nuevas muestra cada vez má s limitaciones para
grandes inversiones extractivas o de revertir las tendencias que bloquean la
infraestructura y se crearon organismos reforma. Los pocos avances tenidos en el
espe- cializados y autó nomos para la proceso de transferencia de competencias y
supervisió n de las actividades de las recursos, la continuidad de una cultura
empresas que asumieron el control de burocrá tica en las ad- ministraciones
servicios pú blicos en calidad de monopolios regionales y locales, la exclu- sió n de la
naturales. Asimismo se crearon islas de ciudadanía y sus organizaciones de la
eficiencia en instituciones claves para el gestió n regional y local, así como los
funcionamiento del modelo econó mico. problemas de corrupció n existentes, nos
Este nuevo diseñ o se caracterizó muestran la importancia de construir una vi-
también por la concentració n extrema del sió n de la descentralizació n en el marco de
poder (Con- greso con una sola cá mara, una reforma estructural del Estado.
distrito electoral ú nico, intervenció n directa
del Poder Ejecuti- vo sobre el Judicial y el d. Una descentralización con serios pro-
Ministerio Pú blico, control de las Fuerzas blemas de conducción institucional
Armadas por el Servi- cio de Inteligencia,
El Consejo Nacional de Descentralizació n
entre otros aspectos), así como por la
–por problemas de diseñ o y de conducció n–
ampliació n a todo el territorio nacional de
ha mostrado que no está a la altura de los
un sistema clientelista de relació n y control
requerimientos de una tarea tan compleja
de la sociedad.
como conducir la descentralizació n.
Con el derrumbe del proyecto
En el Consejo Directivo del CND, las re-
autoritario se abrió espacio para la
giones y municipalidades son minoría frente
reforma descentralista. En estos cuatro
a los representantes del Poder Ejecutivo,
añ os, pese a todas las dificultades, se han
pero estos ú ltimos normalmente no han
dado pasos sumamente significativos: la
tenido rango suficiente para tomar
elecció n de los presidentes y gobiernos
decisiones sus- tantivas con los
regionales es en sí mismo un hecho de
representantes regionales y locales. Hay
trascendencia para modificar la ló gica de
siempre, pues, una mayoría del Ejecutivo y,
distribució n del poder político. Jun- to con
pese a ello, en muchos casos no hay
ello es necesario reconocer los avances
capacidad para definiciones. Como re-
en términos de informació n y transpa-
sultado, los representantes regionales y loca-
rencia, de participació n y concertació n en la
les ante el CND han sentido que ese no es
gestió n pú blica, así como de capacidad de
un espacio en el que se puedan negociar y
seguimiento y control de los gobiernos regio-
tomar decisiones importantes.
nales y locales.
1
Ademá s, el presidente del CND no ha
2. La participación ciudadana en la
podido ejercer su rango ministerial; en gene-
gestión local y regional
ral ha tenido poco peso en el Gabinete y fren-
te a los ministros de los diferentes
sectores. Para complicar las cosas, en el a. Consejos de Coordinación Regional
CND ha habido un equipo técnico bastante y Consejos de Coordinación Local
heterogéneo en sus calidades técnicas y con
Un rasgo central de la reforma des-
discrepancias importantes respecto de
temas sustantivos del proceso, lo que ha centralista es la inclusió n de diversos meca-
llevado en muchos casos a complejas nismos de participació n ciudadana,
negociaciones internas que han demorado vigilancia y rendició n de cuentas en el
decisiones importantes. diseñ o de los gobiernos subnacionales.
Dos carencias graves del proceso han A partir de la modificació n constitucio-

sido la ausencia de una estrategia de nal y de la Ley de Bases de la
comunicaciones que permitiese al CND Descentraliza- ció n, la legislació n regional y
posicionar la descentralizació n en la municipal defi- nió a los Consejos de
agenda nacional y la falta de Coordinació n Regional (CCR) y a los
implementació n de un Plan Nacio- nal de Consejos de Coordinació n Lo- cal (CCL)
Asistencia y Capacitació n que apun- talase como los espacios fundamentales de
las capacidades técnicas regionales y participació n ciudadana para la consulta,
locales.
coordinació n y concertació n de los planes de
Por su parte, los representantes de los desarrollo de mediano plazo y de los
presidentes regionales y de los alcaldes en el presupuestos anuales de inversió n. La
CND han carecido de los mecanismos y re- sociedad civil participa en una proporció n
cursos adecuados para representar realmen- limitada a 40% en relació n con las
te a sus representados, en el sentido de con- autoridades electas.
sultarles e informarles sus puntos de vista
y sus decisiones. Particularmente dramá tico A pesar de las fuertes resistencias de la
es el caso de los alcaldes distritales quienes, clase política, la concertació n y la partici-
por su nú mero, ubicació n y escasez de pació n en la elaboració n de planes y presu-
recursos, enfrentan tremendos problemas puestos han logrado afirmarse, lo cual res-
para reunir- se entre ellos y con sus tringe la discrecionalidad de los alcaldes y
representados. Los delegados municipales presidentes regionales. En efecto, tan com-
no se han renovado desde que fueron plejo fue el debate parlamentario al respec-
elegidos a inicios del proceso. Los to, que tanto la Ley Orgá nica de Gobiernos
regionales han rotado a partir de un
Regionales como la Ley Orgá nica de Muni-
acuerdo político entre el Partido Aprista y el
cipalidades (LOM) fueron originalmente
resto de las fuerzas. Lamentablemente,
aprobadas sin definir con claridad el dere-
varios presidentes elegidos para
representar a las regiones en el CND cho de participació n, por lo que debieron
terminaron procesados por problemas de ser posteriormente revisadas para incorpo-
corrupció n. rar estos espacios que habían sido previstos
en la Constitució n.
Finalmente, el presidente del CND y su
equipo técnico no han tenido la capacidad La ardua negociació n para lograr que
de concertar una estrategia descentralista el Congreso aprobara la creació n de estos
coherente y consistente con una significati- me- canismos explica, por lo menos
va mayoría de actores institucionales, so- parcialmen- te, los problemas de diseñ o
ciales y políticos. Como consecuencia de ello que limitan su buen funcionamiento. Así,
han tenido que desarrollar una estrategia por ejemplo, el requisito de personería
de negociació n permanente, a veces estéril, jurídica para participar, excluye a
con todos los actores respecto de todos los
muchas organizaciones de
temas.
1
base2; establecer ú nicamente dos reuniones La falta de voluntad queda graficada en
anuales, impide la consolidació n de un la demora de las autoridades para
proceso cuya naturaleza es compleja; la convocar a los procesos de renovació n de la
ausencia de garantías dificulta que los represen- tació n de la sociedad civil en los
acuerdos sean respetados por las CCR. De acuerdo a las normas, ésta debió
autoridades; la falta de recursos bá sicos – hacerse en los primeros 60 días del añ o
oficina y pasajes– resta viabilidad y 2005, sin embargo, en el mes de setiembre
sostenibilidad al esfuerzo participativo; seguían pendientes nueve regiones.4
finalmente, los "representantes" de la
sociedad civil no tienen un mandato claro En estos dos añ os de funcionamiento,
ni mecanismos de control y ren- dició n de el desempeñ o de los CCR ha sido en
cuentas. general pobre: en 2003, la mayor parte
sesionó una vez en el añ o, mientras que en
En la sociedad civil también se observan 2004 la mitad lo hizo con el mínimo que
limitaciones, que dificultan aú n má s la situa- establece la ley, es decir, en dos ocasiones.
ció n: i) ausencia de visiones compartidas so-
bre el desarrollo local o regional; ii) baja cali- b. El presupuesto participativo
dad técnica de las propuestas y proyectos
presentados; iii) virtual exclusió n de los sec- A las limitaciones reseñ adas se añ ade
tores má s vulnerables y con menor el paralelismo que supone el mecanismo del
capacidad de presió n (indígenas, pobres presupuesto participativo, que crea la figu-
rurales y mujeres); iv) poca ra de los agentes participantes. Esto debi-
representatividad de los dirigentes; v) lita a los CCR y CCL, pues traslada el pro-
debilidad de las organizaciones sociales y ceso participativo a un espacio externo a
ausencia de algunas particularmente sig- los Consejos como tales. Al mismo tiempo,
nificativas, como los Frentes de Defensa y las sin embargo, la experiencia de los presu-
elites empresariales3. puestos participativos es la que introduce
los procedimientos má s abiertos para la
Las autoridades regionales y locales no presencia de la sociedad en la toma de de-
tienen voluntad política para impulsar estos cisiones en el contexto de la descentraliza-
procesos, lo que se expresa en la creació n de ció n, al no exigir la formalizació n de las
varios CCR y CCL só lo para cumplir con la organizaciones que acreditan representan-
formalidad. Muchas de estas instancias son tes. Asimismo, porque existe un proceso re-
convocadas ú nicamente para su lativamente fluido de informació n, capa-
instalació n y para formalizar acuerdos citació n, diagnó stico, definició n de priori-
tomados en el proceso de presupuesto dades, identificació n y aná lisis técnico de
participativo con los agentes participantes. las propuestas.
En numerosos casos, se busca coparlos con
representantes cercanos a la autoridad.
2 En el año 2003, en el total de CCR, las organizaciones sociales de base llegaron apenas al 8,5% de represen-
tantes, por debajo incluso de las organizaciones no gubernamentales (ONG) que alcanzaron el 14,4%.
Ver Defensoría del Pueblo: Estado de los procesos de constitución de los Consejos de Coordinación
Regional a nivel nacional, Lima, agosto de 2003.
3 En el primer caso, tal como lo identifica certeramente Romeo Grompone, por defecto y por exceso. Por
defecto, por su dificultad para pasar de reivindicaciones gremiales sectoriales a propuestas de desarrollo; por
exceso, porque la agenda central no pasa por los CCR ni por los CCL. Las elites empresariales más
significativas se relacionan directamente con las autoridades y con el gobierno nacional. Ver
Grompone, Romeo: Notas sobre descentralización, relaciones entre Estado y sociedad y participación
ciudadana, Instituto de Estudios Peruanos, sin fecha.
4 Grupo Propuesta Ciudadana: Nota de Información y Análisis Nº 50, setiembre de 2005.
1
Sin embargo, siendo menos instrumentos de trabajo que le dan sentido a
restrictivos que los CCR y CCL en cuanto al su intervenció n. En consecuencia, corren el
acceso y funcionamiento, los presupuestos riesgo de perder muy fá cilmente su razó n de
participativos también presentan una serie ser.
de deficiencias de diseñ o y problemas de
funcionamiento:
c. Rendición de cuentas y comités
• Son procesos pautados con un exceso de de gestión
reglamentarismo que uniformiza la par-
En cuanto al mecanismo de rendició n de
ticipació n, ignorando la enorme diversi-
cuentas, el desempeñ o de los gobiernos
dad que existe en el país5.
regionales mejoró sustantivamente el
• Existe una fuerte resistencia, ú ltimo añ o. La obligació n de llevar a cabo
especialmente de las autoridades por lo menos dos audiencias pú blicas con
locales, a dialogar y concertar sus este fin fue cum- plida por todos los
decisiones con la població n6. gobiernos regionales aunque no siempre en
condiciones adecuadas. Se han observado
• Hay debilidad en la participació n de la deficiencias importantes: ausencia de
sociedad civil; es notoria la ausencia de reglamentos (Arequipa, Cusco e Ica);
representantes de gremios plazos muy cortos de convocatoria (en 16
empresariales, partidos políticos, casos hubo menos de 15 días de anticipa-
universidades, así como de comunidades ció n); ausencia de agendas (en 23 de 50
campesinas y nativas y de mujeres, las audiencias); limitaciones en el debate
cuales llegaron apenas a 20% del total pú blico, entre otras. A pesar de ellas, el
de participantes. mecanismo parece enrumbarse a su
consolidació n.
• Se empieza a observar cierta frustració n
de las expectativas por los limitados Finalmente, existen tambié n los Comités
recursos involucrados y porque las de Gestió n que se han creado en má s de 120
autoridades muchas veces no municipalidades provinciales a las que se es-
cumplen lo que se concierta con la tá n transfiriendo los programas alimentarios
sociedad civil. del Programa Nacional de Apoyo
Alimentario (PRONAA). Estos Comités
• La complejidad del proceso y su difícil cuentan con la participació n de las
comprensió n limita una participació n representantes de los comedores populares
má s activa de una parte importante de y se encargan no só lo de verificar la
actores; asimismo porque la correcta distribució n de los alimentos
concertació n sobre temas sino también, por ejemplo, de definir la
presupuestales exige habili- dades canasta alimentaria de la provincia.
especiales.
Un mecanismo adicional es el Comité de d. Otros mecanismos de concertación

Vigilancia del presupuesto participativo; és-
Con los mecanismos de participació n
tos se han constituido en gran parte de las
mencionados coexisten algunos creados du-
regiones y en menor proporció n en las
rante el gobierno de transició n presidido por
provincias y distritos. Carecen, sin
embargo, de una definició n clara de sus
funciones y de los
5 Luis Chirinos ha mostrado en distintos trabajos sobre el tema que las mejores experiencias de participación
son aquéllas que han logrado trascender la frontera de la normatividad vigente. José López Ricci muestra en
un texto reciente (Planeamiento y presupuesto participativo: tendencias generales analizadas a partir del
portal MEF, en: Cuadernos Descentralistas Nº 14, Grupo Propuesta Ciudadana, Lima, 2005), la distancia
grande que existe entre la normatividad y la práctica en esta materia.
1
6 PRODES: Proceso de descentralización 2004: Balance y recomendaciones para una agenda pendiente,
Lima, 2005.
1
Valentín Paniagua. Es el caso de la Mesa de Sin embargo no hay duda de que la Mesa
Concertació n de Lucha contra la Pobreza in- fluyó en ellos decisivamente con su
(MCLCP) que tuvo como antecedentes, entre
prá ctica. Ademá s, la MCLCP ha tenido un
otros, a las distintas experiencias de
papel protagó nico en impulsar la
concertació n local promovidas por
transferencia de los programas sociales y ha
municipios y por organizaciones no
colaborado en este proceso con el Ministerio
gubernamentales (ONG) en las décadas de
de la Mujer y Desa- rrollo Social (MIMDES),
los ochenta y noventa, a las diversas mesas
en especial en los casos del Fondo de
de trabajo sectorial y redes alentadas en los
Cooperació n para el De- sarrollo Social
noventa alrededor de la promoció n de
(FONCODES) y del PRONAA.
distintos derechos así como del desarrollo
local y regional, a la experiencia de Complementariamente, la Mesa viene impul-
algunos programas sociales de la década sando en los ú ltimos dos añ os campañ as por
del fujimorismo y al funcionamien- to de la infancia y por la implementació n de las
algunos ó rganos de concertació n nacional recomendaciones de la Comisió n de la Ver-
como el Consejo Nacional del Trabajo7. dad y Reconciliació n.
En diciembre de 2003 existían en el país Al lado de estos mecanismos de

1 291 mesas de concertació n: 26 eran de ca- partici- pació n territorial, empiezan a
rá cter regional-departamental8 (100% de co- surgir con vi- talidad otros de cará cter
bertura), 173 eran provinciales (87% del total sectorial. Algunos por iniciativa de los
de provincias) y 1 092 eran distritales (58% sectores nacionales en el marco de su propia
de distritos). La participació n de sectores y descentralizació n, como son los casos de los
actores en las Mesas es bastante Consejos Regionales de Salud y los Consejos
heterogénea y varía de departamento en Participativos Regiona- les de Educació n;
departamento. En una muestra de 309 Mesas otros por acció n de las autoridades
por departamentos, se observó la regionales10. En todos los casos, se trata de
participació n de 3 004 organizaciones: 903 espacios institucionalizados y regu- lares de
(30,5%) eran representantes del gobierno concertació n de políticas pú blicas
central, 41 de los gobiernos regionales sectoriales entre la sociedad civil y los
(1,3%) y 402 de los gobiernos locales gobiernos regionales. Algunas regiones
(13,3%); los representantes de las or- observadas en el marco de Vigila Perú –
ganizaciones sociales llegaban a 802 como Arequipa, Piura, Ayacucho y
(26,6%)9. Huancavelica– muestran una voluntad muy
favorable hacia el trabajo concertador y
No hay informació n sistemá tica que per-
compartido con la sociedad civil en este
mita tener una apreciació n exacta del nivel
terreno, mientras que otras –como Ancash,
de compromiso y aporte de todas las
Pasco y Puno– se colocan en las an-
Mesas en los procesos de planificació n
típodas, como regiones donde la
concertada y de programació n participativa
concertació n entre Estado y sociedad civil
del presupues- to en los á mbitos local,
provincial y regional. prá cticamente se ha estancado.
7 Para mayor detalle sobre los antecedentes ver Ballón, Eduardo: Balance de las experiencias de participación
y concertación previas al inicio del proceso de descentralización, documento interno, Grupo Propuesta
Ciudadana, Lima, marzo de 2005.
8 Para estos efectos se considera a la Provincia Constitucional del Callao como departamento o región.
9 Henríquez, Narda: Red de redes para la concertación. La experiencia de la Mesa de Concertación para
la Lucha contra la Pobreza, MCLCP, Lima 2005.
10 Desde enero de 2003 se han aprobado en todos los gobiernos regionales 98 ordenanzas que crean este tipo de
instancias en torno a una amplia diversidad temática, determinados por: la necesidad de los gobiernos regio-
nales de contar con el apoyo de la población en la ejecución de algunos programas, por exigencias de la
cooperación internacional, la necesidad de concertar opiniones técnicas, las demandas de transparencia o la
posibilidad de prevenir conflictos.
1
En lo que se refiere al derecho de re- La institucionalizació n de la
vocatoria establecido por la Ley de Participa- concertació n en los gobiernos locales y la
ció n y Control Ciudadano vigente, en el añ o
participació n ciudadana en la elaboració n
2004 se realizó la consulta en 189 distritos y
de planes y presupuestos municipales
provincias del país, y fueron revocados 11%
restringen, de alguna manera, la
de los alcaldes sometidos a tal proceso. El Ju-
discrecionalidad de los alcaldes. Sin
rado Nacional de Elecciones (JNE) mantuvo
embargo, hay que notar que la
hasta esa fecha la interpretació n que hiciera
participació n en los Consejos de
en 2001, de conceder la revocatoria só lo si
Coordinació n enfrenta mayores dificultades
votaba a favor de ésta 50% má s uno de los
en el plano local que en el regional. No só lo
electores inscritos en el padró n, lo que ha di-
se trata de los requisitos que la ley
ficultado enormemente su viabilidad. Poste-
establece para la participació n –que son
riormente, esa norma fue modificada por el
Congreso de la Repú blica y las revocatorias similares a los establecidos para el ámbito
de julio y octubre de 2005 se hicieron con la regional– sino también –y, en especial– de
nueva definició n que relaciona el 50% má s la activa resistencia de la mayoría de
uno al nú mero de votantes.11 alcaldes.
En medio de estas dificultades, hay expe-

e. Un balance general de la participación riencias que demuestran una propensió n
mayor a la participació n y una capacidad
Tal como se desprende de lo señ alado, el
de adecuació n a las nuevas normas sin
balance general de la participació n en la des-
perder la amplitud y profundidad de los
centralizació n es bastante desigual. Los me-
canismos territoriales establecidos continú an mecanismos participativos desarrollados
mostrando importantes limitaciones en su en el perio- do anterior.
funcionamiento, lo que puede dificultar o Es el caso de ciertos municipios con un
hasta impedir que adquieran legitimidad y mayor historial participativo –Villa El Salva-
se consoliden. De acuerdo a la informació n dor o Anta–, que han levantado algunas
que se recoge en campo, en algunas zonas restricciones legales –personería jurídica,
co- mienza a manifestarse frustració n frente por ejemplo– o han recreado el modelo de
a las limitaciones de estos procesos. Al parti- cipació n desde la organizació n zonal
mismo tiempo, aunque quizá sea só lo en
–Villa El Salvador. En todos los casos se ha
este momento inicial, los mecanismos
seguido la tradició n de ir má s allá de la ley,
sectoriales van ganan- do visibilidad y
en ejercicio de su autonomía.
fuerza.
Se carece de informació n sistemá tica y
Sin duda existen experiencias valiosas en
precisa sobre lo que está sucediendo en los
todos y cada uno de los mecanismos que
espacios y procesos participativos locales.
ofre- cen pistas importantes para superar
Sin embargo, las evidencias indican que son
algunos lí- mites reseñ ados. Por ejemplo, las
procesos plagados de dificultades. Por
Asambleas de Electores en Piura,
ejemplo, en el á mbito distrital, los CCL
Lambayeque y Tacna, como mecanismos de
enfrentan fre- cuentemente la competencia
control de los representantes de la sociedad
civil al CCR; las distintas experiencias de de las Juntas Vecinales, las cuales son
vigilancia alentadas por la Defensoría o el designadas en la prá ctica por la autoridad
GPC; los presupuestos participativos en San- municipal y tienen también como una de
to Domingo de los Olleros o algunas mesas sus funciones concertar y proponer las
regionales de mucha legitimidad. No prioridades del gasto y la inversió n en los
obstante, ellas son aú n insuficientes. distritos y centros poblados. Ello contrasta
con las mú ltiples experiencias anteriores de
elecció n popular de los directi- vos de las
Juntas Vecinales en muchas mu-
1
11 Ver en www.jne.gob.pe y www.onpe.gob.pe.
2
nicipalidades. De la misma manera, no hay • presencia dominante de las autoridades
claridad en las relaciones entre los CCL y los y sus técnicos en momentos clave de
presupuestos participativos; peor aú n, gran defi- nició n de los proyectos (sobre todo
cantidad de CCL se han creado para en los procesos distritales, pues es
cumplir formalmente con las normas, pero menos en los provinciales);
en realidad no funcionan. En muchos
casos ya se cumplieron dos añ os desde la • alto grado de incumplimiento de las
elecció n de los representantes de la sociedad autoridades de los acuerdos tomados
civil, sin que las autoridades municipales en los procesos participativos;
hayan convocado a su renovació n.
• escasa articulació n entre planes
De esta manera, el proceso de concertados de desarrollo y
elaboració n del presupuesto participativo presupuestos anuales;
resulta frecuen- temente confuso e
innecesariamente complejo. Como lo • poca vinculació n entre procesos
recuerda Marisa Remy, "el proceso de base distritales, provinciales y regionales;
deviene en muchísimos casos en una suerte
de mesa de partes donde la pobla- ció n • insuficiente articulació n con el pla-
deposita sus sueñ os; luego de lo cual una neamiento y la programació n pre-
caja negra de cará cter técnico o profesional supuestal sectorial en los espacios locales
establece su viabilidad, un CCL que no ha y regionales;
participado en el proceso de base lo
• debilitamiento de los CCR y CCL al no
reorgani- za y, al final, el concejo decide12."
asignarles roles claros.
Adicionalmente, se observa con claridad
una desconexió n entre las diná micas de pla- Mas allá de las trabas a la participació n
nificació n y presupuesto, que no siempre tie- que se desprenden de los mecanismos y
nen posibilidad de adecuarse. Esto se agrava los procedimientos creados en el curso de la
por la diferencia de horizontes temporales des- centralizació n, las bondades y
entre ambos procesos: los presupuestos son limitaciones de la participació n ciudadana
anuales y los planes de largo plazo. El remiten a distintos rasgos de nuestra
resultado es que los primeros guardan sociedad y nuestro sistema político: i)
poca rela- ció n con los segundos. fragmentació n social y auto- nomía de las
elites; ii) existencia de una cultura
Sobre la base de nuestra propia expe- reglamentarista, que sacrifica la repre-
riencia, y de otras, se pueden resumir las sentació n de la sociedad desarticulada en fa-
siguientes limitaciones de los vor de una ló gica restrictiva de balances y
mecanismos participativos: contrapesos; iii) bloqueo del disenso en el
espacio democrá tico que se expresa en la
• sobre representació n de los varones en inca- pacidad de llegar a acuerdos sobre
desmedro de las mujeres (en todos los políticas pú blicas de corto plazo, lo cual se
espacios); disimula en acuerdos de mediano y largo
plazo13.
• sobre representació n de los sectores ur-
banos medios en menoscabo de los En síntesis, las características que
sectores populares, rurales e indígenas adquiere la participació n de la sociedad
(má s en las provincias que en los civil en los mecanismos de concertació n y
distritos); vigilancia son manifestació n de la
complejidad del escenario nacional y nos
hablan de un proceso vital
12 Ver el sugerente trabajo de Marisa Remy: Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú.
Un reconocimiento de terreno y algunas reflexiones, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2005.
13 Remy, Marisa, Ibíd.
2
que enfrenta limitaciones normativas y de La acumulació n de saldos provenientes
procedimiento y que, al mismo tiempo, plan- de estos recursos ha generado, en los hechos,
tea interrogantes de fondo sobre nuestra so- un fondo en cada gobierno regional que reci-
ciedad y nuestra cultura política. be estas transferencias. En respuesta a esta
situació n y previendo el cará cter fluctuante
3. El desempeño de los de los ingresos por estos conceptos, el Minis-
gobiernos regionales terio de Economía y Finanzas (MEF) ha plan-
teado la creació n de un fondo de estabiliza-
Como resultado del autogolpe de abril
ció n del canon y sobrecanon que permita
del añ o 1992, el gobierno de Alberto
asegurar montos de inversió n constantes
Fujimori eli- minó a los gobiernos
para los pró ximos añ os.
regionales elegidos en 1990 y los
reemplazó por los llamados Con- sejos Los gobiernos regionales tuvieron que
Transitorios de Administració n Regio- nal, adecuarse a las exigencias del Sistema Nacio-
los cuales estuvieron vigentes hasta el añ o nal de Inversió n Pú blica (SNIP) para la
2003. ges- tió n del presupuesto destinado a
financiar proyectos de inversió n. En la
Como parte del conjunto normativo medida en que no contaban con el nú mero
del nuevo proceso descentralista iniciado en suficiente de proyectos declarados viables
2001, el Congreso de la Repú blica aprobó por el SNIP, casi todos los gobiernos
la Ley Orgá nica de Gobiernos Regionales regionales enfrentaron, en mayor o menor
en dos momentos. La primera versió n se grado, retraso en la ejecució n de las
promulgó justo antes de las elecciones de inversiones.
noviembre de 2002, sin haber logrado
incluir un mecanismo de participació n. La A mediados del añ o 2003, el MEF amplió
segunda versió n de la ley, que incluyó la las facultades de los gobiernos regionales
figura del Consejo de Coordinació n para declarar viables proyectos de inversió n,
Regional, fue aprobada recién a finales de lo cual tuvo un efecto inmediato en el
ese añ o, cuando ya habían sido electos los nú mero de proyectos aprobados. En las 15
nuevos gobiernos regionales. regiones observadas por el GPC, éstos
pasaron de 223 en 2002 a 994 en 2004. Sin
Luego de má s de tres añ os de instalados embargo, el aumento en el nú mero de
es posible hacer un balance de la gestió n proyectos aprobados no se tradujo en un
de los gobiernos regionales, para lo cual mayor ritmo de ejecució n de los gastos de
priorizamos tres temas de aná lisis: i) gestió n inversió n.
presupuestal, ii) Consejo Regional, iii) trans-
parencia y acceso a la informació n. Las principales causas que explican estos
retrasos son las siguientes: i) insuficiente nú -
a. Gestión presupuestal mero de proyectos aprobados por el SNIP
debido a la poca capacidad técnica de los
En el añ o 2004, los gobiernos regionales gobiernos regionales para elaborar
lograron una ejecució n presupuestal prome- proyectos de inversió n; ii) demora en los
dio de 75% y se dejaron de ejecutar 255 mi- procesos de contrataciones y
llones de soles. Los gobiernos regionales con adjudicaciones; iii) incumplimiento de
los saldos má s elevados fueron los de contratos por parte de los con- tratistas.
Cajamarca, Ucayali y Piura, lo que refleja
que esta situació n se presenta con má s fuer-
b. Consejo Regional y
za en aquellas regiones que reciben recursos producción normativa
crecientes por concepto de canon y
sobrecanon. En el otro extremo, los que re- En cuanto a su funció n normativa y
gistraron un buen nivel de ejecució n de sus fiscalizadora, los Consejos Regionales han
inversiones fueron Apurímac, Madre de tenido un desempeñ o diferenciado, depen-
Dios y Pasco. diendo de su composició n y de la calidad del
2
liderazgo del presidente regional. En las dificultades para que accedan a informa-
térmi- nos generales, los dos primeros añ os ció n sobre la gestió n regional para que cum-
han sido de aprendizaje en un contexto plan su funció n fiscalizadora.
marcado por el retraso y la resistencia de
los organismos centrales a transferir las El retraso en la transferencia de compe-
competencias y funciones a los gobiernos tencias y funciones a los gobiernos
regionales. regionales y, en general, la falta de claridad
en la defini- ció n de las competencias
En los añ os 2003 y 2004, las diferencias
compartidas entre los niveles de gobierno,
en la producció n normativa de los
fueron factores que probablemente
Consejos Regionales se aprecian tanto en
afectaron el trabajo normativo en los
la cantidad de ordenanzas aprobadas como
Consejos Regionales.
en los temas que abordan. En 2003, el rubro
de mayor aten- ció n fue la constitució n La funció n fiscalizadora de estas instan-
orgá nica y administrativa del gobierno cias ha sido poco perceptible en este tiempo.
regional. A partir del segundo añ o (2004), Si bien no es el ú nico indicador, en tres casos
de manera progresiva, los Consejos (Madre de Dios, Ancash y Apurímac) se ha
Regionales pusieron en la agenda temas producido la vacancia del presidente
vinculados a la problemá tica productiva regional por la acció n fiscalizadora de su
sectorial, la promoció n de inversiones, el Consejo. En el caso de San Martín, el
turismo, la educació n y la salud, entre otros. Consejo Regio- nal se opuso a la vacancia
del presidente dic- tada por el JNE.
Así, por ejemplo, el nú mero total de
ordenanzas producido en 2004, en las 15 Junto con la funció n fiscalizadora, apa-
regiones comprendidas en el Sistema Vigila reció de manera má s clara un rol de los Con-
Perú , fue de 251, bastante mayor que las de sejeros no previsto en la ley: la demanda y
2003, que llegaron a 18314. En 2004, los negociació n de recursos y proyectos para las
temas má s trata- dos fueron aquellos provincias a las que representan.
relativos a la gestió n administrativa y la
constitució n orgá nica del gobierno regional
c. Acceso a la información
(27%); en el añ o 2005 cobra- ron mayor
y transparencia
relevancia los temas de políticas
sectoriales, el plan concertado y el A má s de tres añ os de promulgada la Ley
presupues- to participativo. En los temas de de Transparencia y Acceso a la Informació n
educació n y salud e inclusió n social se Pú blica, la posibilidad de acceder a informa-
aprecian variacio- nes importantes: ció n sobre aspectos relevantes de la gestió n
mientras que en el añ o 2003 só lo se de los gobiernos regionales está marcada
aprobaron 11 normas sobre estos asun- tos, por un lento pero progresivo proceso de
en 2004 se dictaron 54 ordenanzas. adapta- ció n de las autoridades y
En suma, la producció n normativa en los funcionarios a las exigencias de esta ley. La
Consejos Regionales ha ido en aumento y ha gestió n de los gobiernos regionales en este
incorporado temas vinculados al campo se caracte- riza por avances y
desarrollo econó mico y social en las retrocesos, así como por diferencias en su
regiones; sin embargo, el desempeñ o es desempeñ o.
bastante heterogéneo y, en promedio,
En lo que toca al acceso a la informació n,
modesto. La mayor parte de consejeros tiene
se observan mayores avances en el campo
poco conocimiento del marco normativo
político-normativo. Nuestros ú ltimos
de la descentralizació n; toda- vía existe
reportes de vigilancia permiten constatar
confusió n sobre sus propias com-
que se obtie-
petencias y funciones, hay escasa
experiencia en la producció n normativa y
persisten
2
14 Las regiones comprendidas son Ancash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco,
Ica, Junín, La Libertad, Pasco, Piura, Puno, San Martín y Ucayali.
2
ne má s de 90% de la informació n en
solicitada sobre el funcionamiento del
Consejo Regio- nal y su producció n
normativa, aunque en ocasiones fuera de
los plazos de ley. Por el lado de la
informació n relativa al CCR, lo re- cogido es
muy irregular, lo que probablemente está
asociado a las dificultades que tiene este
espacio para funcionar como una instancia
de participació n y concertació n entre el
Esta- do y la sociedad civil.
La informació n presupuestal resulta má s

esquiva para las solicitudes de los equipos
regionales en las 15 regiones donde
hacemos vigilancia. Hay algunos gobiernos
regionales que han respondido en estos añ os
de manera adecuada ante estos pedidos,
como Ica o Piura. En el otro extremo hay
gobiernos regionales cuyos funcionarios
no brindan la in- formació n e incumplen
con la ley, como son los casos de Ancash,
Cajamarca y Puno. En la mayoría de
gobiernos regionales encontramos
funcionarios con una actitud abierta; sin
embargo, por diversas razones, no logran
entregar la informació n completa y en los
plazos legales, mostrando altibajos a lo
largo del añ o.
Los principales factores que explican

la falta de regularidad en el comportamiento
de los gobiernos regionales en este terreno
son los siguientes: i) no han logrado
adecuar su organizació n interna para
atender las demandas de acceso a la
informació n, lo que se tra- duce en la
ausencia de canales definidos para el flujo
entre gerencias, funcionarios respon- sables
y la persona designada para atender las
solicitudes de informació n pú blica; ii) es-
casa valoració n y comprensió n de los dere-
chos ciudadanos de acceso a la
informació n y vigilancia de la gestió n
pú blica, en la medida en que hay poca
comprensió n de la naturaleza pú blica del
Estado; iii) presencia de autoridades con
estilos de gobierno poco transparentes y
con mucha desconfianza frente a las
acciones de vigilancia ciudadana.
Por el lado de los esfuerzos de transpa-

rencia de los gobiernos regionales, destaca la
mejora de los portales de Internet, los cuales
se instalaron desde el añ o 2003 y entraron
2
operació n en todos los casos en 2004. Hay
mejoras que resaltar en el curso de los ú lti-
mos dos añ os, sobre todo por el lado de la
informació n presupuestal y político-norma-
tiva, aunque persiste la informació n
desactualizada y deficiente sobre contratacio-
nes y adquisiciones. En algunos casos, los
menos, se resaltan má s las actividades de la
presidencia regional o eventos puntuales an-
tes que la informació n de gestió n que la ley
dispone debiera ser colocada en el portal.
En suma, las dificultades para el mante-

nimiento de un buen portal de transparencia
vienen, en parte, por las restricciones econó -
micas de los gobiernos regionales y la limita-
da capacitació n tecnoló gica de sus operado-
res, ademá s de los problemas de preparació n
y flujo de informació n propios de su organi-
grama institucional. La voluntad política de
la autoridad juega un rol decisivo; de otro
modo no se entendería como Pasco, siendo
un gobierno regional pequeñ o y alejado, tie-
ne uno de los portales má s avanzados.
4. Los gobiernos locales en la

descentralización
a. El nuevo diseño de los gobiernos

locales
Luego de 12 añ os de gobierno militar, en

los que los alcaldes fueron designados desde
el gobierno central y las municipalidades per-
dieron toda autonomía frente a las autorida-
des nacionales, el segundo gobierno de Fer-
nando Belaú nde les transfirió nuevos pode-
res, competencias y recursos.
Teniendo como referencia este nuevo

marco normativo y un entorno político
nacional democrático, desde inicios de los
ochenta se desarrolló un conjunto de
novedosas experiencias de gestió n municipal
en temas clave como participació n ciudadana,
desarrollo local, medio ambiente, políticas
sociales, formas de aso- ciació n municipal y
otros. Una de sus caracte- rísticas más
importantes fue –con base en la voluntad
política local– haber ido má s allá de la
legislació n y, ciertamente, de las expectati-
vas de los gobernantes nacionales.
2
Una consecuencia de esta reforma en un iniciaba. Por ello resultaba necesaria una nue-
escenario democrá tico fue la politizació n de va Ley Orgá nica de Municipalidades.
la escena local por el ingreso de los
partidos políticos a la diná mica municipal. Lamentablemente, su formulació n se
Las experiencias más interesantes de hizo a partir de un debate cerrado y poco
gestió n democrá- tica y participativa se transparente, dada la poca apertura de la
produjeron en las municipalidades a cargo comisió n congresal encargada. El resultado
de militantes políticos o dirigentes sociales fue una ley que no fue capaz de adecuarse a
que venían de experiencias de democracia las exigencias de la descentralización ni pudo
directa de bases. institucionalizar las experiencias novedosas
desarrolladas desde abajo en las décadas
Estas experiencias de gestió n local anteriores.
participativa desarrolladas durante los
ochenta, no contaron con el apoyo de los Como en el caso de la Ley Orgá nica de
gobiernos de Acció n Popular ni del Partido los Gobiernos Regionales, una primera ver-
Aprista, no llegaron a masificarse ni a sió n de la norma fue aprobada sin incluir al-
convertirse en políti- ca nacional. Generaron gú n mecanismo de participació n. Só lo des-
sí, modelos de gestió n que facilitaron su pués de que el Ejecutivo la devolviera al Con-
replicabilidad y que incluso se greso, se introdujo la figura del Consejo de
convirtieron en referentes de los cambios Coordinació n Local. Esta figura, sin embar-
legislativos. go, se creó con restricciones a la
participació n y una rigidez de diseñ o que
El proceso global de afirmació n de lo dificultan el man- tenimiento de los
municipal, que se inició con el retorno de mecanismos exitosos que habían surgido
la democracia en 1980, fue interrumpido por en las experiencias locales. También hay
el gobierno de Alberto Fujimori, que limitó deficiencias de diseñ o por la falta de una
la autonomía y la asociació n municipal, clara definició n de las competencias y
gol- peando especialmente a las funciones municipales frente a las de los
municipalidades provinciales. Fue con esta gobiernos regionales.
intenció n que se estableció un sistema de
redistribució n de recursos a través del Se mantuvo un régimen legal
Fondo de Compensació n Municipal homogéneo, aplicable a todos los gobiernos
(FONCOMUN), que incrementó la locales, a des- pecho de su heterogeneidad
autonomía de gasto de las municipalidades y de la diversidad de situaciones. Aunque
distritales. Ambas medidas las se logró incluir un régimen especial de
beneficiaron directamente, debilitaron a las municipalidades rurales, éste carece de
municipalidades provinciales y lograron el eficacia prá ctica. De la misma manera, en
objetivo políti- co de evitar que desde ellas el título preliminar de la LOM se atribuye a
se desarrollaran liderazgos opositores. las municipalidades el rol de promotores
del desarrollo local, lo que constituye un
Hay que precisar que el FONCOMUN es avance en términos conceptua- les. Sin
un importante mecanismo de descentraliza- embargo, la experiencia ha demostra- do que
ció n fiscal, que cabe proteger y desarrollar, el mismo no ha tenido efectos prá cti- cos
aunque en ese contexto fuera el instrumento porque no se otorgó a los gobiernos locales
para lograr que los gobiernos locales herramientas ni instrumentos de política
pasaran a ser dependientes del gobierno para que cumplan esta misió n.
central y clientes del régimen.
b. La gestión de los gobiernos locales
El relanzamiento de la descentralizació n
en el añ o 2002 planteó la necesidad de refor-
mar el ordenamiento legal municipal para i. La administración municipal y
recoger lo aprendido en las experiencias la transferencia de competencias
locales má s avanzadas y preparar la A estas alturas de la descentralizació n,
organiza- ció n municipal con miras al no se observa ninguna modernizació n
proceso que se efectiva
2
de la administració n municipal, pues en la pese a que había sido incluido en el Plan
estructura de gobierno de las municipalida- Anual de Transferencias 2003. Se expresa
des persisten los problemas seculares que también en la no inclusió n del Instituto Na-
ca- racterizaron a la institució n en las cional de Infraestructura Educativa y de Sa-
ú ltimas décadas: poder concentrado en el lud (INFES) en el proceso de transferencias
alcalde, mayoría automá tica de éste en el hasta la fecha.
Concejo Municipal aunque haya tenido una
votació n inferior a 50%, poderes unificados El inicio de la transferencia de los recur-
(el Conce- jo y el alcalde está n juntos en el sos de programas sociales a las municipali-
mismo ó rga- no), acceso restringido de los dades fue contemplado en el Plan Anual de
regidores a la informació n en la medida Transferencias 2003 (DS 036-2003-PCM),
que se requiere aprobació n del Concejo, que estableció que se trasladarían recursos
etcé tera. El resultado inevitable es la de: i) PRONAA (comedores populares, al-
concentració n del poder y el autoritarismo, bergues y hogares, y alimentos por trabajo,
lo que se confirma por el hecho que –de quedando 9 programas pendientes), ii)
acuerdo a informació n de Vi- gila Perú – en FONCODES (Mejorando tu Vida y A Tra-
90% de las municipalidades observadas, bajar Rural, quedando pendiente la línea de
los Concejos Municipales no de- sarrollan proyectos productivos), iii) Organismo para
actividades de fiscalizació n. la Reconstrucció n y Desarrollo del Sur
(ORDESUR), iv) Pro Vías Rural y v)
Esta inercia administrativa puede estar PRONAMACHCS, aunque este ú ltimo se
siendo reforzada por el hecho que no se ha excluyó despué s del proceso.
iniciado la transferencia de nuevas
competencias a los gobiernos locales. De Mas tarde, el DS 088-2003 PCM
hecho, en los Planes Anuales de identifi- có a las municipalidades
Transferencias 2004 y 2005 está n acreditadas por el CND a las que se
contemplados só lo los gobiernos regionales. transferirían los recursos de PRONAA (67
Peor aú n, el Plan Quinquenal 2005-2009, no municipalidades provinciales) y
considera a las municipalidades en este FONCODES (241 municipalidades distri-
proceso. tales). Con esas municipalidades se inició
la transferencia y gestió n local de recursos
ii. La transferencia y la gestión de ambos programas.
municipal de los programas
sociales De ese momento a la fecha, el avance
en la transferencia de los programas sociales
La Ley de Bases de la Descentralizació n se resume así: i) en 2003 se acreditaron
y la LOM prevén la transferencia de los 241 municipalidades distritales y 67
programas sociales a las municipalidades. provinciales;
Sin embargo, no se ha avanzado lo ii) la transferencia de recursos a esas munici-
suficiente en términos de los programas palidades se hizo a fines de 2003 (proyectos
que debían ser incluidos en el proceso ni de infraestructura del FONCODES) y duran-
en la transferencia de aquéllos que te 2004 (programas alimentarios del
finalmente fueron contemplados. PRONAA); iii) durante 2004, 22 de las 241
municipalidades distritales acreditadas que-
En general, observamos una manifiesta daron fuera del proceso por cambios en los
falta de voluntad del gobierno central para índices de medició n de la pobreza; iv) en
avanzar de manera sustantiva en la 2004 se acreditó a un nú mero adicional pero
descen- tralizació n de los programas me- nor de municipalidades (165 distritales
sociales. El poco peso e interé s del gobierno y 58 provinciales totalizando 125
central en promover esta municipalidades provinciales y 384
descentralizació n se expresa, por ejemplo, distritales en condiciones de recibir y
en la facilidad con que el Programa Nacional administrar recursos de programas
de Manejo de Cuencas Hidrográficas y sociales), las que ingresaron al proceso de
Conservació n de Suelos (PRONA- transferencias en el añ o 2005.
MACHCS) logró autoexcluirse del proceso,
2
A fines de ese añ o se acreditó un tercer • Se han producido discrepancias
contingente de 65 municipalidades alrededor de las nuevas canastas
provinciales para acceder a las alimentarias. Los Comité s de Gestió n de
transferencias del PRONAA. En los programas transferidos tienen como
consecuencia, para la transferencia de responsabilidad la elaboració n de las
programas de complementació n canastas alimentarias de cada
alimentaria só lo queda pendiente la Munici- provincia, con el objetivo de promover
palidad Metropolitana de Lima y Callao. En la compra de productos locales. En
la misma fecha se acreditó también a 741 algunos casos, las integrantes de los
municipalidades distritales adicionales.15 comedores locales han manifestado su
preferencia por seguir recibiendo
Respecto de la gestió n de los programas productos industriales antes que
transferidos, no hay todavía informació n su- productos locales, a los que tiene
ficiente ni estudios realizados que permitan acceso por otras redes de relaciones.
apreciaciones concluyentes. Sin embargo, la
evidencia recogida por el propio MIMDES en • Se observan mejoras en las tareas de su-
algunas sistematizaciones realizadas, así pervisió n, que antes eran muy esporá di-
como la obtenida a través de algunas evalua- cas por la distancia entre las oficinas
ciones de campo, nos permiten adelantar al- re- gionales de PRONAA y los
gunas constataciones iniciales: comedores populares de las zonas má s
aisladas.
• En la mayoría de casos, las municipali-
dades provinciales han logrado asumir y • Han surgido algunas experiencias par-
administrar los programas de comple- ticipativas y exitosas de nueva foca-
mentació n alimentaria que se les ha lizació n, en las que con participació n
trans- ferido. Ciertamente, ha habido de las propias integrantes de los
complica- ciones iniciales que llevaron comedores, se ha determinado qué
en algunos casos a situaciones de cambios son necesarios en su
desabastecimiento de comedores y a composició n para que accedan familias
intervenciones de emer- gencia del pobres que estaban quedando fuera.
PRONAA para aliviar dichas situaciones.
iii. Los recursos para los
• Ha habido dificultades en las licitaciones gobiernos locales
derivadas de la poca experiencia de los
funcionarios municipales en estas Las municipalidades tienen diversas
compras (pues ya la tienen en fuentes de ingreso. Para las má s pequeñ as,
compras vin- culadas al vaso de leche), rurales y pobres, el FONCOMUN es su
así como de la nueva escala de las fuente prin- cipal. De manera creciente, y
sobre todo en zonas mineras y petroleras,
mismas: cantidades de alimentos
los recursos del canon se han convertido en
demasiado pequeñ as para los
una importante fuente de financiamiento.
proveedores tradicionales y demasiado
Por otro lado, hay un nú mero de
grandes para los pequeñ os productores
municipalidades provinciales (que son
locales. A pesar de ello, se registran
capitales departamentales) que tienen una
experiencias interesantes de apoyo de
base demográ fica y productiva de relativa
las propias municipalidades a la
importancia, lo que les permite generar una
organiza- ció n de los pequeñ os cantidad notable de recursos propios.
productores para poder participar
competitivamente en estas licitaciones. En añ os recientes, el monto que reciben
los gobiernos locales se ha incrementado de
15 Ver Resolución Gerencial Nº 032-2005-CND/GTA y Resolución Gerencial Nº 033-2005-CND/GTA.

2
manera significativa por el aumento en los
5. Los avances en la
recursos generados por el Impuesto de Pro-
descentralización fiscal
moció n Municipal, que son los que se
distribuyen a través del FONCOMUN, La descentralizació n fiscal es una
como resultado del crecimiento sostenido reforma que debe contemplar, como
de la eco- nomía. De la misma manera, como principio rec- tor, medidas que modifiquen
resultado de la creació n de nuevas formas tanto las fuentes de ingreso como los
de canon, sobrecanon y regalías y del gastos de los diferentes niveles de
aumento de la cantidad y valor de los gobierno, a fin de dotar a los espacios
minerales, el gas y el petró leo producidos subnacionales de la autonomía eco- nó mica
y exportados, se han incrementado de y administrativa anhelada, sin olvi- dar que
manera considerable los recursos que buscamos construir un país descen-
reciben las municipalidades de algunas tralizado y unitario. ¿Cuá nto hemos avanza-
regiones del país por este concepto. do en la descentralizació n de los ingresos y
los gastos a tres añ os y medio de iniciado
En este terreno se han producido críticas el proceso? Las medidas implementadas
fundadas a la mala ejecució n del gasto muni- han estado centradas en la
cipal con tales recursos, pues muchas de descentralizació n de los gastos, mientras
las obras emprendidas no demuestran alta que por el lado de los ingresos no hay
calidad de gasto. No aparecen aú n cambio alguno.
soluciones a la vista. El Fondo de
Estabilizació n del Ca- non propuesto a. La descentralización de los gastos
evitaría que se tenga que gas- tar bajo
presió n sin tener realmente una buena Los gobiernos regionales y municipales,
cartera de proyectos y permitiría asegurar ¿está n administrando una mayor proporció n
recursos para épocas en las que se caiga el del presupuesto pú blico? Las estadísticas
precio de los minerales. Ello no soluciona, muestran que está n administrando una pro-
sin embargo, el problema de la mala porció n algo mayor. Si se consideran las ci-
calidad de gasto que debería enfrentarse fras del Presupuesto Institucional de Apertu-
desde estrategias de desarrollo de ra (PIA) del sector pú blico, los recursos que
administran los gobiernos subnacionales han
capacidades o esfuerzos de asociació n
pasado de 18% el añ o 2002 a 23% el añ o 2005,
municipal para la preparació n de carteras
tal como se observa en el cuadro siguiente:
de proyectos.
Cuadro 1
Distribución del Presupuesto Público de Apertura por niveles de gobierno, 2002 - 2005
(en mill. S/.)
Nivel de Gobierno 2002 2003 2004 2005

30,510 32,682 33,829 38,289
Gobierno Central 82% 80% 77% 78%
4,919 6,224 6,707 7.732
CTAR / Gobiernos Regionales 13% 15% 15% 16%
1,683 1,985 3,580 3,366
Gobiernos Locales(*) 5% 5% 8% 7%
37,112 40,891 44,116 49,387
Total 100% 100% 100% 100%
Fuente: Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
(*) Se considera sólo transferencias que reciben los GL del gobierno central (FONCOMUN, Canon, vaso de leche y
programas sociales a municipalidades acreditadas
(**) No se consideran la valorización por exoneraciones tributarias
3
Las transferencias realizadas hasta hoy (IGV)16, incremento que a su vez se explica
corresponden má s al concepto de descon- por la expansió n econó mica y de la recauda-
centració n que al de descentralizació n del ció n en los ú ltimos cuatro añ os.
gasto, porque buena parte de ellas tiene des-
tino predefinido y no aumenta la De la misma manera, en el caso del
capacidad de decisió n de los gobiernos canon y el sobrecanon, la medida más
regionales y locales sobre ese gasto. Un importante por su efecto descentralizador se
ejemplo de esta si- tuació n es la tomó el añ o 2002, cuando el porcentaje del
transferencia del pago de plani- llas de impuesto a la renta que pagan las empresas
maestros y personal de salud a los go- extractivas que se convierte en canon y
biernos regionales. Los proyectos especiales sobrecanon se aumentó de 20% a 50%. Estos
del Instituto Nacional de Desarrollo recursos se distribuyen a las
(INADE) transferidos a los gobiernos municipalidades, gobiernos regionales, uni-
regionales, los proyectos de FONCODES y versidades e institutos superiores para ser
PRONAA transferidos parcialmente a las dis- puestos en proyectos de inversió n.
municipalidades son, en buena cuenta,
gastos predefinidos y no representan b. La distribución territorial del
recursos de inversió n frescos. gasto público
Los recursos que permiten de manera El presupuesto "departamentalizable"17
má s clara el ejercicio de la capacidad de –posible de ser distribuido por departamen-
decisió n de los gobiernos subnacionales tos– mide los gastos que realizan en las
sobre el gasto son los de canon, regiones tanto las instituciones del
sobrecanon, regalías y, en menor medida, gobierno central como de los gobiernos
el FONCOMUN. Es interesan- te constatar regionales y municipalidades. Entre los
que estas transferencias, que tienen un añ os 2002 y 2005, la proporció n del
cará cter má s descentralizador del gasto, presupuesto susceptible de ser
con excepció n de las regalías, no forman descentralizado que se destina al centro
parte de las políticas implementadas a (Lima y el Callao) ha ido disminuyendo en
partir del añ o 2003. El FONCOMUN creado relació n con los recursos que se destinan a
en los añ os noventa muestra un crecimiento las regiones y localidades. Estos ú ltimos
sostenido porque está asociado a la recauda- pasaron de 58% el añ o 2002 a 71% el añ o
ció n del Impuesto General a las Ventas 200518.
16 El Impuesto de Promoción Municipal está fijado en dos puntos porcentuales del Impuesto General a las
Ventas, impuesto que grava la venta al por menor y mayor de buena parte de los bienes y servicios en función
del valor del producto vendido. Este porcentaje es actualmente 19%.
17 Este concepto se obtiene restando del presupuesto total los componentes del gasto que no son posibles de
descentralizar, pues deben manejarse centralmente. Entre ellos están los pagos de deuda externa e interna, los
gastos de defensa nacional y de relaciones exteriores, así como el Congreso Nacional, entre otros.
18 El monto absoluto del presupuesto departamentalizable estimado pasa de 15 427 millones de soles el año
2002 a 18 679 millones el año 2005.
3
Gráfico 1
Distribución por ámbito geográfico del presupuesto departamentalizable, 2002-2005
100%
80%
60%
58% 65%
40% 66% 71%
20%
0%
42%
34% 35% 29%
2002200320042005
Lima y CallaoRegiones
Fuente: Exposición de Motivos de las Leyes de Presupuesto Público. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
Los factores que explican este incremen- servicios sean iguales o mayores que las que se
to relativo de los gastos fuera de Lima y observan en el modelo centralista.
Ca- llao, son, en primer lugar, el
incremento de sueldos en el sector c. La descentralización de los ingresos
educació n, que tiene un efecto
redistributivo del gasto hacia las regiones, En el período analizado, prá cticamente
pues 76% de los maestros están ubicados no se han producido medidas orientadas a
fuera de Lima Metropolitana, Lima descentralizar las fuentes de ingreso perma-
Provincias y el Callao. Algo similar ocurre nentes mediante cambios en el sistema de
en el sector salud. Un segundo factor es el transferencias o en la captació n de
fuerte incremen- to de los recursos del canon tributos, salvo la autorizació n dada a los
y sobrecanon –y del FONCOMUN en menor gobiernos regionales de cobrar tasas y
medida– transferidos a las regiones antes contribuciones por los servicios que
señ aladas, que re- orienta recursos pú blicos prestan. Dado que son las municipalidades
hacia las municipalidades y gobiernos las que brindan bá sicamen- te los servicios
regionales. a la població n, es poco realmente lo que
podrá n generar las regiones mediante estos
En suma, junto al lento avance en la cobros.
des- centralizació n o desconcentració n de
los egresos gestionados por los gobiernos Por su parte, el Reglamento de la Ley
regionales y locales, se observa un de Descentralizació n Fiscal ratifica este
sustantivo incremento del gasto realizado enfoque, centrado en cubrir el nivel de gasto
en las regiones frente a lo que se gasta en actual de los gobiernos regionales
Lima y Callao, lo cual es positivo pero poco apegá ndose al principio de neutralidad
relevante en términos de descentralizació n fiscal de la descentrali- zació n, antes que
fiscal. Sin embargo, el proceso que en generar mecanismos o incentivos para
necesitamos profundizar es el primero, aumentar la recaudació n propia. Si los
haciendo efectivas las transferencias de gobiernos regionales integrados obtienen
competencias y funciones y los recursos aso- algú n ingreso fiscal adicional a partir del añ o
ciados a ellas, para lo cual es indispensable 2007, éste provendrá del esfuerzo fiscal o
fortalecer la capacidad té cnica e institucional de los ahorros generados por mayor efi-
de los gobiernos regionales y locales, a fin de ciencia, producto de la integració n regional.
que la calidad y la eficiencia en la provisió n
de
3
Má s allá de sus defectos en cuanto al d. El mapa tributario
modo de distribució n, el FONCOMUN cons-
tituye una fuente de ingresos predecible que Otro tema pendiente en la discusió n
permite a las municipalidades un buen sobre la descentralizació n fiscal es la
grado de certidumbre al momento de distorsió n del mapa tributario actual. Lima
realizar su planificació n de gastos. El aparece concentrando má s recaudació n de
canon y el sobrecanon, por su parte, la que genera debido a que la mayor parte
dependen de una variable menos predecible de las empresas grandes que operan en
como son los pre- cios internacionales y regiones tienen su domicilio legal en esta
benefician má s a las regiones donde se ciudad. Por ello, cualquier discusió n seria
concentra la producció n mi- nera o de sobre la modi- ficació n del actual sistema de
hidrocarburos (Cusco, Cajamarca, Loreto, transferencias requiere sincerar las cifras de
Ancash, Piura y Moquegua, para se- ñ alar la tributació n efectiva de los
las má s importantes). departamentos, para poder comparar el
aporte tributario real de cada uno
Por lo visto, y considerando la experien- comparado con las transferencias que
cia del FONCOMUN, debería evaluarse la recibe.
posibilidad de establecer un mecanismo
similar de transferencias para el Fondo
de Com- pensació n Regional (FONCOR). 6. La transferencia de funciones
Sin embargo, este tipo de política llevada y competencias
má s allá de un límite, conlleva riesgos que
son advertidos por los estudios sobre el a. Avances en la transferencia de
tema, entre ellos, el de la reducció n del competencias
margen de acció n de la política fiscal del
gobierno frente a shocks ex- ternos. Las La descentralizació n tiene en el proce-
experiencias latinoamericanas aconsejan so de transferencias uno de sus principales
mucha cautela a la hora de definir las componentes. La redistribució n territorial
políticas de descentralizació n fiscal que se materializa, por esta vía, a través de los
transfieran potestades tributarias a los recursos y competencias que se trasladan a
gobiernos subnacionales. los gobiernos regionales y locales. Los pla-
nes de transferencias son los instrumentos
En este contexto, un tema que merece que ordenan el proceso, pues contienen las
atenció n especial es el de los ingresos que competencias, funciones, atribuciones y re-
cap- tan actualmente las municipalidades. cursos a ser transferidos en el corto y me-
¿Cuá n- to espacio hay para mejorar las diano plazo.
captaciones con los tributos municipales?
En sentido estricto, este proceso se en-
Actualmente representan alrededor de
cuentra bloqueado desde el inicio, en el añ o
38% de su presupuesto total y se sabe que
2003, ya que los avances han sido muy limi-
la evasió n es eleva- da. Existe el síndrome
tados, lo que afecta al conjunto de la descen-
de la "pereza fiscal", descrita como el escaso
tralizació n en curso. Segú n el diseñ o norma-
interé s de las municipalidades por captar
tivo, los planes de transferencias son de tres
recursos propios, pues se concentran en las
tipos: i) de transferencia sectorial de media-
transferencias que lle- gan del gobierno
no plazo, que es elaborado y aprobado por el
central.
CND; ii) sectoriales, que son elaborados por
cada sector y presentados al CND el ú ltimo
Finalmente, para las regiones amazó -
día há bil de febrero de cada añ o; iii) anuales,
nicas será importante observar la expe-
que son elaborados por el CND a partir de
riencia de San Martín, donde la elimina-
los planes sectoriales que aprueba el Consejo
ció n de las exoneraciones tributarias ha
de Ministros mediante decreto supremo, el 6
significado que el gobierno regional dis-
de abril de cada añ o.
ponga de una cantidad adicional de re-
cursos de inversió n.
3
b. Las transferencias de 2004 El Plan Anual de Transferencias contra-
dice al Plan Quinquenal, que contempla pa-
El Plan Anual de Transferencias 2003 no
sar 32 funciones a los gobiernos regionales
contempló la transferencia de competencias,
durante el añ o 2005. Por esta vía se confirma
y se centró en los programas sociales y pro-
el cará cter puramente referencial de ese ins-
yectos especiales. El Plan Anual de Transfe-
trumento, que no logra expresar cabalmente
rencias 2004 sí incluyó el traslado de 64
las voluntades regionales y locales.
competencias. Sin embargo, ninguna se
materia- lizó en ese añ o, pues la Ley del
Sistema de Acreditació n de los Gobiernos d. El Plan Quinquenal 2005-2009
Regionales y Locales recién se aprobó en El 28 de marzo de este añ o, el CND apro-
julio de 2004 y su reglamento en noviembre bó el Plan Quinquenal que debe servir como
de ese mismo añ o. Como consecuencia, la referente para los planes anuales. Formulado
acreditació n de los gobiernos regionales se sobre una demanda restringida –25
inició só lo a partir de los primeros meses del gobiernos regionales y 237
añ o 2005. Hacia mediados de agosto de municipalidades– y la oferta quinquenal de
este añ o, los distintos gobiernos regionales 12 ministerios, el plan tiene limitaciones
habían cumplido con los requisitos significativas, como la falta de precisió n
establecidos19, mientras que Lima sobre las competencias de nivel local y la
Metropolitana y el Callao seguían esperando indefinició n sobre la participació n de los
la decisió n del CND. En la prá ctica, la trans- gobiernos locales en la transferencia de
ferencia de competencias de 2004 comenzó funciones para ejercer competencias en el
en el añ o siguiente. quinquenio.
c. Las transferencias de 2005 El Plan Quinquenal diferencia tres

tipos de funciones: desconcentradas, que
Luego de una demora considerable, el 28 son ejecutadas por las direcciones
de julio de 2005 se publicó el Plan Anual regionales de cada sector; especializadas,
de Transferencias de ese añ o, el cual incluyó que son ejecutadas por instancias del
cuatro sectores (agricultura, energía y gobierno central y requieren de capacidad y
minas, salud y transporte y acreditació n; y especializadas, que
comunicaciones), que pa- sará n en total 28 corresponden a los sistemas nacionales de
funciones a los gobiernos regionales. A regulació n. El Plan contempla la transfe-
diferencia del añ o anterior, no se trasladan rencia de 139 funciones en el quinquenio,
funciones de los sectores produc- ció n y siendo el sector educació n el que
comercio exterior y turismo. transfiere má s funciones (18) y economía y
finanzas, el que menos (1).
La propuesta inicial del CND fue recor-
tada en el Consejo de Ministros y se modifi-
caron los plazos establecidos, por lo que la e. Balance general
transferencia efectiva só lo se hará a partir de La transferencia de competencias se
marzo de 2006. No se han previsto activida- atra- só en su inicio debido a la demora del
des de capacitació n ni asistencia técnica. Al Con- greso para aprobar la Ley del Sistema
igual que el añ o anterior, no se ha previsto de Acre- ditació n, y a la del CND para
transferir ninguna competencia a los gobier- elaborar el reglamento respectivo. Como
nos locales. É stos só lo pueden suscribir resultado de esta demora y de lo complejo
acuerdos de gestió n con los respectivos del proceso establecido –diseñ ado para
sectores, a fin de prepararlos para las durar alrededor de ocho meses– las
transferencias de los añ os siguientes. transferencias del Plan Anual 2004 se están
materializando a inicios del añ o 2006,
19 A esa fecha estaban acreditadas, en promedio, 70% de las funciones a ser transferidas. Los departamentos
con mayor avance eran Piura y Cajamarca (95%) y el más retrasado era Tacna con 27%.
3
y es previsible que la transferencia de las regiones deben presentar un expediente téc-
competencias del Plan Anual de nico que establece la viabilidad de la
Transferencias 2005 sufra un atraso similar. propuesta en sus dimensiones sociales,
No hay pues todavía experiencia concre- econó micas, territoriales, de vialidad e
ta de gestió n regional de competencias que institucionales. Re- quiere de la aprobació n
estuvieron antes en manos del gobierno cen- ciudadana porque las propuestas de
tral, que sustente una evaluació n del signifi- integració n regional –o de cambio de
cado concreto de este cambio. De todos ubicació n de provincias o distritos– que
mo- dos, llama la atenció n la pobreza del demuestren viabilidad técnica deben ser
proceso de elaboració n del Plan aprobadas por la ciudadanía de esas mismas
Quinquenal 2005- 2009 y la marginació n de regiones, provincias o distritos mediante
los gobiernos locales de esta dimensió n de referéndum.
la descentralizació n.
El proceso descentralista partió de la de-
marcació n departamental como referencia
7. La integración regional para conformar los primeros gobiernos
regionales. Sin embargo, el diseñ o señ ala
a. El diseño: gradualismo, voluntad con claridad que éste tiene un cará cter
política, sustento técnico y inicial y tran- sitorio, pues se ha definido
decisión ciudadana como un objetivo central la construcció n de
una nueva demar- cació n política sobre la
La integració n de los actuales departa- base de regiones. El consenso sobre el
mentos en nuevas regiones es uno de los ras- fracaso de la actual demar- cació n fue muy
gos centrales de la reforma descentralista. La amplio y muy pocas voces se levantaron para
construcció n de nuevas y má s grandes regio- sustentar la continuidad del
nes debe generar las bases para un nuevo departamentalismo.
equilibrio en la distribució n espacial del
poder y permitir mejores condiciones para el Se trata de una experiencia muy poco
desarrollo territorial. comú n en la que se descentraliza el Estado
sin definir previamente la demarcació n
La Ley de Bases de la
políti- ca definitiva de las instancias
Descentralizació n y la Ley de Incentivos a la
subnacionales de gobierno. Como parte de la
Integració n y Con- formació n de Regiones
reforma se incluyó la tarea de dar forma
definieron un proceso de integració n
definitiva a las nuevas características
regional que debe ser gradual y
territoriales. El mecanismo definido para
sustentado en la voluntad política así como
avanzar en esta nueva demarca- ció n
en una propuesta técnica, como bases de la
política sería la voluntad democrá tica de las
posterior aprobació n ciudadana.
poblaciones de cada departamento.
Es gradual porque se establece un proce-
Desde las regiones, los gobiernos
so que culminará só lo en el añ o 2015 e inclu-
regionales, la sociedad civil y los partidos
ye tres momentos sucesivos de consulta po-
tenían la posibilidad, y de alguna manera,
pular, constitució n de nuevas unidades terri-
el mandato de proponer las alternativas
toriales y elecció n e instalació n de nuevas
para una nueva demarcació n política. En
autoridades. Se sustenta en la voluntad polí-
parte, esta estrategia de regionalizació n se
tica porque son los propios gobiernos regio-
pensó de manera alternativa al proceso de
nales (y después locales), los partidos, movi-
los ochenta, en el que fue la representació n
mientos y organizaciones políticas, y la
política nacional la que definió desde el
propia ciudadanía quienes deben tomar
Congreso una nueva de- marcació n.
la iniciativa de proponer la conformació n
de nuevas regiones y, después, la Este esquema puede tener varias venta-
reubicació n de las provincias y los distritos. jas si es conducido adecuadamente. Si asu-
Tiene sustento téc- nico pues quienes mimos que las regiones no son só lo un tema
proponen la integració n de normativo sino principalmente un proyecto
3
social y político colectivo, esta demoró má s de un añ o para debatir y
metodología tiene varios elementos a favor aprobar esta ley, lo que
como son: convocar a la sociedad
organizada, a las instituciones y a los
gobiernos regionales a que presenten
propuestas de organizació n política del
territorio; promover un amplio y abierto
debate político y programático entre los
diversos actores sociales, políticos y
econó micos; dar la legitimidad de las urnas
al proceso.
Se trata de un diseñ o ú nico de reorde-

namiento territorial, pues tanto en la expe-
riencia peruana como en la internacional
han primado las decisiones tomadas "desde
arriba", desde alguna instancia de
planeamiento técnico y de decisió n política,
sin espacios de iniciativa ni decisió n para
las elites y la ciu- dadanía de las regiones y
localidades.
Sin embargo, a la luz de la experiencia,

es claro que este diseñ o presenta una gran
deficiencia: la ausencia de una propuesta es-
tratégica de regionalizació n que oriente las
iniciativas regionales y locales. Hace falta un
Plan Nacional de Regionalizació n. Las pro-
puestas integracionistas de las autoridades
regionales carecieron de un marco
orientador general: del Plan Nacional de
Regiona- lizació n. É sta era y sigue siendo
una tarea a ser asumida por el Consejo
Nacional de Des- centralizació n. Además,
hay deficiencias puntuales en el marco
normativo que se han evi- denciado en el
debate congresal.
b. La conducción del proceso
La conducció n del proceso de

integració n regional ha tenido graves
deficiencias tanto del Congreso de la
Repú blica como del Poder Eje- cutivo y de
los propios gobiernos regionales.
i. El Congreso
De acuerdo a la Ley de Bases de la Des-

centralizació n, la Ley de Incentivos a la Inte-
gració n y Conformació n de Regiones debió
haberse aprobado en el añ o 2003, para
pro- ceder a realizar el primer referéndum
sobre integració n regional en 2004. Sin
embargo, el Congreso de la Repú blica
3
trajo como consecuencia la necesidad de mo-
dificar la Ley de Bases de la Descentraliza-
ció n y establecer un nuevo cronograma de
consultas, cuya fecha inicial fue octubre de
2005. Después de la tardía promulgació n de
la ley, su reglamento fue aprobado en el mes
de septiembre de 2004 y se estableció como
plazo para la presentació n de los expedien-
tes té cnicos el ú ltimo día del mes de enero de
2005.
En la medida en que la presentació n de

los expedientes suponía para los partidos,
movimientos y organizaciones políticas, así
como para los movimientos ciudadanos, la
presentació n y aprobació n de una determi-
nada cantidad de firmas, el breve tiempo dis-
ponible inhibió este tipo de iniciativa, por lo
que la preparació n y presentació n de expe-
dientes quedó en manos de las autoridades
regionales. En este contexto, de nada sirvió
que el plazo se ampliara hasta fines de mar-
zo. En los meses inmediatamente previos al
referéndum de octubre del añ o pasado, el
Congreso no logró aprobar algunas modifi-
caciones normativas indispensables para acla-
rar o complementar temas relativos a la vota-
ció n misma así como a la organizació n inter-
na de las nuevas regiones.
ii. El Consejo Nacional de

Descentralización
El Consejo Nacional de Descentralizació n

apostó inicialmente por la integració n de po-
cos departamentos en regiones no muy gran-
des. De hecho, el CND cuestionó , por ejem-
plo, la posibilidad de integració n de seis de-
partamentos en el Norte (Tumbes, Piura,
Lambayeque, San Martín, Amazonas y
Cajamarca), que constituyeron en agosto del
2004 una Junta de Coordinació n Inter-
regional. Solo má s tarde apoyó la integració n
de la regió n Nor Centro Oriente (Lima pro-
vincias, Ancash, Huá nuco, Pasco y Junín) y
despué s tomó la iniciativa en la conformació n
de la regió n Sur con Madre de Dios, Puno,
Arequipa, Moquegua y Tacna.
En segundo lugar, el CND privilegió el

trabajo técnico con las autoridades regiona-
3
les involucradas, sin priorizar desde el inicio nalmente, postergó la aprobació n del Regla-
del proceso la participació n de los alcaldes y mento de la Ley de Descentralizació n Fiscal,
de la ciudadanía en general. Haber hasta el 9 de setiembre, tres semanas
desarro- llado un proceso de este tipo, al antes del referéndum, lo que generó un
margen de la opinió n de las autoridades alto nivel de incertidumbre. Lo má s grave,
locales y los líde- res ciudadanos de las sin embargo, fue que el reglamento
regiones, es una de las causas del fracaso de dispuso que los incentivos tributarios
la consulta de octubre y una comprometidos eran recursos sustitutorios
responsabilidad que el CND y las autori- de los que ya recibían los gobiernos
dades regionales comparten. regionales y no eran recursos nuevos. Esto
no satisfizo las expectativas de las
Finalmente, falló clamorosamente en di-
autoridades regionales, ni se aproximaba a
señ ar y llevar adelante una amplia y oportu-
los montos considerados en los expedientes
na campañ a de informació n de las propues-
téc- nicos aprobados por la PCM.
tas de integració n, condició n indispensable
para generar un voto ciudadano bien infor- Un aspecto notorio del proceso fue que
mado. De hecho, de acuerdo a la encuesta de el Gabinete no se pronunció sobre la
IMASEN, hacia la segunda y tercera semana integració n ni se involucró en el proceso
de septiembre, cerca de 50% de la població n provocando las quejas del presidente del
de los 16 departamentos involucrados no es- CND. Fue só lo en su Mensaje a la Nació n
taba informada acerca del referéndum. Hay del 28 de julio pasado, que el Presidente
que reconocer que el CND ha denunciado de la Repú blica reafir- mó su compromiso
sistemá ticamente que el MEF no le asignaba de realizar la consulta, pero luego guardó
oportunamente los recursos requeridos para silencio lo que fue un nuevo factor de
la campañ a de informació n y que entre la confusió n y desinformació n.
rea- lizació n de esa encuesta y la fecha del
refe- réndum se realizaron intensas iv. Los gobiernos regionales
campañ as de informació n por parte del
propio CND, los gobiernos regionales, la Los gobiernos regionales que tomaron la
sociedad civil y los medios de comunicació n. iniciativa de elaborar y presentar expedien-
Má s allá de las cul- pas asignadas al MEF y tes té cnicos para la integració n de sus regio-
que el problema fuera remontado de alguna nes priorizaron la negociació n política y el
manera en las semanas previas al esfuerzo técnico, sin involucrar en el
referé ndum, el hecho es que la proceso a las autoridades locales ni a los
desinformació n de la població n fue una de representantes de la sociedad y la
las debilidades má s graves del proceso. ciudadanía. Se argu- mentó en su momento
que ello no expresaba una falta de voluntad
iii. El Ministerio de Economía y sino que era reflejo de lo complicado de las
Finanzas, el Gabinete y la negociaciones políticas y del propio proceso
Presidencia de la República técnico. No hay duda que dicha opció n
tuvo altos costos. Muchas autoridades
El Ministerio de Economía y Finanzas locales se opusieron a la integració n como
tuvo un rol ambiguo y poco claro en el proce- manifestació n de su descontento por no
so de integració n de regiones. De un lado, haber sido consultadas. En cuanto a la
demoró la entrega de los recursos ciudadanía, la desinformació n se mantuvo
requeridos por el JNE y la Oficina Nacional muy alta hasta el momento mismo de la
de Procesos Electorales para la organizació n consulta.
del referén- dum, hasta el punto que dichas
Pero también ocurrió que, tomando
instituciones amenazaron pú blicamente con
como razó n los pocos recursos asignados
no organizar- lo. De otro lado, se negó hasta
como incentivos fiscales a la integració n en
el final a transferir recursos al CND para
el Regla- mento de la Ley de
las campañ as de informació n sobre la
Descentralizació n Fiscal y otras razones,
integració n regional. Fi-
varios gobiernos regionales que habían
presentado expedientes té cnicos cambiaron
3
de posició n y terminaron hacien-
3
do campañ a contra las propuestas de inte- lada y sin vínculos mayores con el proceso de
gració n consultadas. descentralizació n.
v. La sociedad civil
vi. Los partidos políticos
Las organizaciones de la sociedad civil,
incluyendo redes nacionales y redes y Los partidos políticos nacionales má s
organizaciones regionales y locales importantes tienen una grave
llegamos tarde al proceso. Aú n cuando la responsabilidad en el desenlace del
ley y su reglamento se aprobaron entre proceso. Aprobaron por consenso las
julio y septiembre de 2004 –tal como normas bá sicas que lo rigen, in- cluidas la
hemos señ alado–, la bre- vedad de los Ley de Bases y la Ley de Incentivos, pero ya
plazos y lo complejo de los re- en la fase final jugaron abiertamente en
querimientos (expedientes y firmas) contra (Partido Aprista y Unidad Nacio-
determi- nó que no surgiesen iniciativas nal) o guardaron silencio frente al debate na-
integracionistas desde la propia sociedad. cional sobre el Sí y el No (Acció n Popular). Si
Cuando éstas surgieron –como ocurrió en bien algunos líderes se pronunciaron en la
Arequipa, Madre de Dios y Cajamarca–, ya ú ltima semana a favor de la aprobació n de
era tarde para el proceso de presentació n de las modificaciones legales, su apoyo fue
los expedientes y no lograron cumplir con tar- dío y poco significativo.
los requisitos establecidos.
¿Qué explica este incoherente comporta-
Sin embargo, aunque tarde, la sociedad miento partidario? En alguna medida pesa-
civil terminó asumiendo un papel má s que ron los cá lculos electorales de corto plazo
protagó nico en las campañ as de informació n vinculados a las elecciones regionales del
y a favor o en contra del proceso. Las redes añ o 2006, así como una eventual
nacionales y redes y organizaciones regiona- preocupació n por la disminució n de plazas
les y locales sobrevaloraron su capacidad de electorales que resultaría de la integració n
influir en una ciudadanía que mayoritaria- de los actuales 26 departamentos en un
mente no se siente parte del proceso de des- nú mero menor de regiones. Es posible
centralizació n. imaginar también que los partidos con
expectativas de ser gobierno en 2006 no
En general, participaron en el proceso estaban interesados en un proceso que podía
del referé ndum promoviendo el voto generar gobiernos regionales má s fuertes
informado o apoyando el voto por el sí a la con los que tendrían que negociar la
integració n de regiones. Su esfuerzo, en velocidad y profundidad de la descentraliza-
alianza con distintas organizaciones ció n. Por la misma razó n, tampoco
sociales en los diversos departamentos, parecían estar interesados en promover
ademá s de tardío (menos de dos meses), no una integra- ció n que, a su vez, suponía el
logró convocar a los sectores má s pobres y inicio de la des- centralizació n fiscal. Por
desarticulados, no podía resolver las má s limitada que ésta fuese significaba
limitaciones técnicas de las propuestas de restar poder al gobierno central al que
integració n, ni fue capaz de responder a los pretenden acceder.
temores legítimos de los electores. En
sentido estricto, su acció n, cuya importancia En cualquier caso, es motivo de preocu-
no desconocemos, presuponía una influencia pació n que tres de los principales partidos
y una llegada masiva de la que carecieron en que pretenden acceder al gobierno el 2006,
esta oportunidad, evidenciando una vez má s hayan aparecido en contra o de perfil en esa
la brecha que existe entre sectores organiza- coyun- tura, contribuyendo en la práctica con
dos y minoritarios de las sociedades regiona- su comportamiento a la pará lisis del
les y la mayoría que se encuentra proceso descentralista. ¿Será ésta su actitud
desarticu- en caso de llegar a ser gobierno?
Cuadernos Descentralistas33
4
II
LA DESCENTRALIZACIÓN PERUANA: UNA AGENDA
PARA RELANZAR UN PROCESO IMPOSTERGABLE
1. La conducción del proceso b. Diseñar estrategias de desarrollo

económico y productivo adecuadas
Para superar las limitaciones existentes
a nuestros diversos territorios
en la conducció n del proceso, se necesita:
i. Una estrategia nacional de crecimiento y
a. Renovar el consenso social y desarrollo que debe fortalecer y
político por la descentralización sustentar- se en las potencialidades de
cada regió n.
i. Un acuerdo nacional para consolidar y
relanzar la descentralizació n como parte ii. Estrategias de desarrollo regional y local
esencial de un proyecto nacional, que que contemplen, al menos:
tome como punto de partida las políticas
de Estado concertadas en el Acuerdo (1) Mapas de necesidades y potencialida-
Nacional y avance hacia la redefinició n des de cada espacio regional y sus lo-
de sus principales estrategias. calidades.
ii. Acuerdos regionales y locales para (2) Planes concertados de desarrollo re-
afirmar el rol de los gobiernos gional y local.
subnacionales y de los agentes sociales,
(3) Programa de inversiones pú blicas y
econó micos e in- telectuales como
privadas.
promotores del desarrollo regional.
(4) Mapas de competitividad.
iii. Un nuevo consenso alrededor de los con-
ceptos bá sicos que inspiran la descentra- c. Fortalecer instituciones y
lizació n y, fundamentalmente, de su actores sociales y políticos
puesta en prá ctica:
i. Fortalecer la capacidad de articulació n y
(1) Subsidiariedad: efectiva y adecuada
representació n de los agentes
distribució n de competencias.
econó micos, organizaciones sociales e
(2) Gradualidad: plazos precisos para lo- instituciones pú - blicas y privadas.
grar metas y objetivos.
ii. Fortalecer la institucionalidad local y re-
(3) Permanencia: una política de Estado gional sobre la base de reglas de juego
de seguimiento y evaluació n cla- ras y firmes para todos.
constante.
iii. Fortalecer los mecanismos de participa-
(4) Integralidad: involucrar y articular ció n y control ciudadanos, para desarro-
los esfuerzos del Estado y de los llar relaciones de corresponsabilidad y
actores privados. confianza entre el Estado y la sociedad.
3
iv. Fortalecer un sistema de partidos que se ii. Creació n del Sistema Nacional de Pla-
exprese, también, en un mayor asenta- neamiento Estraté gico, que articule la la-
miento de éstos en el nivel regional y bor de:
en su voluntad y capacidad para incluir
la descentralizació n y la participació n (1) Consejo Nacional de Descentralizació n.
en sus programas de acció n.
(2) Centro de Planeamiento Estraté gico.
d. Un Consejo Nacional de (3) Sistema Nacional de Inversió n Pú blica.
Descentralización con mayor
representatividad, dinamismo y 2. La participación ciudadana en
capacidad para tomar decisiones la gestión regional y local
y conducir el proceso
La participació n y el control ciudadanos
i. Nuevo diseñ o del Consejo Nacional de son herramientas fundamentales para una
Descentralizació n: gestió n pú blica moderna, transparente y
concertadora. Para mejorar la amplitud y
(1) Encabezado por el Presidente del la calidad de la participació n ciudadana en
Con- sejo de Ministros. la toma de decisiones y en la vigilancia de
(2) Un Consejo Directivo má s só lido y la gestió n pú blica es necesario:
representativo:
a. Potenciar el impacto de la
(a) Ministros o viceministros por el participación y la vigilancia
gobierno nacional. ciudadana sobre la gestión pública:
(b) Presidentes regionales. i. Integrar los CCR y CCL, presupuestos
(c) Alcaldes provinciales. participativos y mesas de concertació n
en sistemas regionales y locales.
(d) Alcaldes distritales.
ii. Articular las experiencias de con-
(e) Representantes de la sociedad certació n territorial con las de cará cter
civil. sectorial, como las que se han creado en
educació n y salud y las que surjan des-
(3) Un Consejo Directivo con funciones
de otros sectores.
má s relevantes, entre ellas:
iii. Articular los procesos de planeamiento
(a) Aprobació n de su plan estraté gico
concertado y presupuesto participativo
y de su plan anual de trabajo.
de los ámbitos distrital, provincial y
(b) Consolidació n del Plan Anual de regional.
Transferencias.
iv. Incorporar a los sectores del gobierno
(c) Presentació n de propuestas de central en los respectivos procesos de
mejoras normativas para planeamiento y presupuesto
impulsar y consolidar la participativo en los ámbitos regional y
descentralizació n. local, promoviendo el diá logo y la
articulació n con el sector privado para
(4) Fortalecer la representació n de las las tareas de planificació n.
autoridades regionales y locales:
v. Promover y vigilar que los presidentes
(a) Asamblea Anual de autoridades regionales y alcaldes asuman efectiva-
regionales, provinciales y mente la presidencia de los CCR y CCL,
distritales. respectivamente.
(b) Consejo Consultivo Trimestral de vi. Resolver la superposició n entre los Con-
autoridades regionales, provincia- sejos de Coordinació n Local distritales y
les y distritales.
3
la Juntas Vecinales, cuyas funciones
3. El desempeño de los gobiernos
son muy semejantes.
regionales y municipales
vii. Establecer garantías para que los acuer-
Los gobiernos regionales y municipales
dos de los procesos de presupuesto par-
electos en noviembre de 2002 e instalados
ticipativo sean respetados por las instan-
en enero de 2003 enfrentan problemas
cias de decisió n, lo que supone mayor
comunes, aunque también presentan una
atenció n a la viabilidad de los
gran heterogeneidad en cuanto a
proyectos priorizados en ellos.
experiencias de gestió n. Crear condiciones
para el mejor desempeñ o de los gobiernos
b. Ampliar las oportunidades para la
regionales y municipales requiere:
participación y la vigilancia
ciudadana
a. Incrementar las condiciones de
i. Desarrollar políticas pro activas para es- legitimidad en la elección de
timular la mayor participació n de las autoridades regionales y
mujeres, los indígenas, personas con municipales
dis- capacidad, població n rural y, en
general, de quienes se encuentran en i. Fijar un porcentaje mínimo de votos a
situació n de exclusió n. obtener como requisito para la elecció n
de presidentes regionales y alcaldes; ins-
ii. Impulsar instancias de coordinació n per- taurar la segunda vuelta electoral.
manente de la sociedad civil para la rela-
ció n con sus representantes en los espa- ii. Establecer la distribució n proporcional
cios de concertació n y vigilancia. A la para la elecció n de Consejos Regionales y
vez, incrementar las garantías para la Concejos Municipales, eliminando el
elecció n democrá tica de los "premio de mayoría" que distorsiona la
representantes sociales ante los CCR y voluntad de los electores. Incluir una
CCL. valla electoral para obtener
representació n en ellos.
iii. Adecuar las normas que regulan la cons-
titució n de los CCR y CCL para hacer iii. Consolidar un sistema de partidos que
posible la mayor presencia de represen- afronte el déficit de legitimidad y la frag-
tantes sociales y la participació n de mentació n de la representació n política.
organizaciones que –pese a no tener Ello supone mejoras en la actual Ley de
per- sonería jurídica– son Partidos Políticos y, específicamente, en
representativas y diná micas. torno a los requisitos para su inscripció n
y la presentació n de candidaturas.
iv. Desarrollar una estrategia nacional de
capacitació n de los representantes socia- b. Modificar la estructura de los
les ante las instancias de concertació n en gobiernos regionales
torno al planeamiento concertado, el
presupuesto participativo, la vigilancia i. Afirmar la separació n de poderes, dife-
ciudadana y otros temas de su renciando la Presidencia Regional del
interés. Consejo Regional y la Alcaldía del Con-
cejo Municipal. Esta propuesta necesita,
v. Ampliar y mejorar las audiencias de ren- por cierto, una adecuació n para el caso
dició n de cuentas de los gobiernos regio- de municipalidades pequeñ as; en princi-
nales y hacerlas obligatorias también pio, serían aquéllas cuyos Concejos está n
para los gobiernos locales. integrados só lo por cinco regidores.
vi. Concluir la revisió n y aprobació n de la
ii. Fortalecer las capacidades de
nueva Ley de Participació n y Control
fiscalizació n de los consejeros
Ciu- dadano, como marco orientador
regionales y de los regidores, en el
para la diversidad de experiencias y
marco de una estrategia
modalidades.
3
de fortalecimiento de los sistemas de clave en la des-
control gubernamental.
c. Fortalecer las capacidades

institucionales de los
gobiernos regionales y
municipales
i. Concertar y poner en marcha un Plan

Nacional de Capacitació n y Asistencia
Técnica dirigido a autoridades y
funcionarios regionales y municipales,
que comprenda al menos lo siguiente:
(1) Estrategias institucionales.
(2) Sistemas organizativos.
(3) Recursos humanos.
ii. Promover la aprobació n de las normas

pendientes sobre la funció n pú blica.
d. Consolidar los mecanismos

de transparencia y acceso a la
información pública
i. Adecuar la organizació n institucional

para responder de forma oportuna a
las demandas de informació n
ciudadana.
ii. Fomentar una cultura de

transparencia en la gestió n pú blica
regional y local; ello requiere de una
clara voluntad política de las
autoridades por hacer de la transpa-
rencia una prioridad y una
consideració n clave de su gestió n.
iii. Incluir en el presupuesto anual los

recursos econó micos necesarios para
atender las demandas de informació n y
para la adecuada implementació n y
actualizació n de los portales de
transparencia.
iv. Incentivar la demanda de informació n

de parte de los ciudadanos.
4. Los gobiernos locales en

la descentralización
Los gobiernos locales –en tanto los ó rga-

nos de gobierno má s cercanos a la
població n– está n llamados a jugar un rol
3
centralizació n. Para afirmar este protago- nismo
es necesario:
a. Adecuar la legislación sobre

municipalidades
i. Aprobar una Ley Marco de Municipali-

dades que reconozca la diversidad de mu-
nicipios existentes en el país.
(1) Sobre la base de la Ley Marco, desa-

rrollar normas específicas para los dis-
tintos tipos de municipalidades.
(2) Distinguir con mayor claridad las com-

petencias de las municipalidades pro-
vinciales de aquéllas que correspon-
den a las distritales.
b. Incluir de manera efectiva a las

municipalidades en el Plan
Quinquenal de Transferencias
i. Generar un nuevo consenso sobre moda-

lidades y plazos para la transferencia de
programas sociales y competencias sec-
toriales a las municipalidades, que com-
prenda aspectos tales como:
(1) Rol de los gobiernos locales, regiona-

les y nacional.
(2) Planes de fortalecimiento de capaci-

dades y asistencia técnica.
(3) Indicadores de calidad de la gestió n.
(4) Incentivos y sanciones.
ii. Definir concertadamente la transferencia

de PRONAMACHCS e INFES a las mu-
nicipalidades.
iii. Concertar modalidades, criterios de

acreditació n y plazos para la transferen-
cia de competencias sectoriales segú n su
naturaleza:
(1) Competencias productivas.

(2) Competencias en acondicionamiento
territorial.
(3) Competencias en á reas sociales.
3
iv. Concertar nuevos y má s adecuados cri- a. Revisar y adecuar el Plan
terios de acreditació n de las capacidades Quinquenal de Transferencia
de los gobiernos locales para acceder a
la transferencia de los programas É ste debe constituirse en un efectivo ins-
sociales. trumento de concertació n y proyecció n
orde- nada de las transferencias en el
c. Fomentar las asociaciones mediano plazo, así como de adecuació n de
de municipalidades las capacidades y recursos institucionales
necesarios para el proceso en los tres niveles
i. Generar incentivos para la conformació n de gobierno.
de asociaciones de municipalidades
como estrategia para: b. Facilitar la concertación entre los
(1) Mejorar el aprovechamiento e impac- gobiernos subnacionales y los actores
to de los recursos de las municipali- locales respecto de la transferencia de
dades alrededor de proyectos y competencias
esfuerzos compartidos. Se requieren plazos prudenciales y me-
(2) Incrementar su capacidad de dios adecuados para que los gobiernos regio-
negocia- ció n y concertació n en los nales, provinciales y distritales concierten
á mbitos regional y nacional. con los actores sociales y econó micos su
propuesta para los planes quinquenales y
(3) Prestar servicios desde las municipa- anuales de transferencias, en funció n de las
lidades provinciales hacia las dis- necesidades y capacidades de cada
tritales o bien para organizar localidad y regió n.
servicios comunes entre
municipalidades distritales. c. Facilitar la concertación entre los tres
niveles de gobierno y precisar sus
d. Aumentar los ingresos propios responsabilidades en el proceso de
y mejorar la calidad del gasto transferencias
i. Desarrollar las capacidades de las Se requiere plazos prudenciales y
municipalidades para generar o medios adecuados para que los gobiernos
aumentar sus ingresos propios, de regionales y locales y los sectores del
forma tal de reducir su dependencia de gobierno nacional concerten los planes
las transferencias del gobierno central de transferencia quinquenales y anuales,
y de los recursos del canon. y precisen sus responsabilidades para su
efectiva y oportuna implementació n.
ii. Desarrollar capacidades para la mejor
gestió n de los recursos actuales y de
los que se generen por canon, regalías, d. Poner en marcha un efectivo Plan
FONCOMUN e ingresos propios. Nacional de Capacitación y Asistencia
Técnica para desarrollar en los
iii. Incrementar la calidad de la prestació n gobiernos regionales y las
de los servicios municipales hacia la municipalidades las capacidades
població n. necesarias para la mejor gestión de las
competencias a ser transferidas
5. La transferencia de funciones
i. La presentació n de este plan ha de
y competencias
corres- ponder al Consejo Directivo del
Para subsanar los actuales retrasos en la Consejo Nacional de Descentralizació n,
transferencia de funciones y competencias renovado segú n los criterios antes
hacia los gobiernos regionales y municipales, expuestos.
se requiere:
ii. Su aprobació n ha de producirse en el
Siste- ma Nacional de Planeamiento
Estratégico.
3
iii. Su implementació n ha de i. La elevació n de la presió n tributaria a
comprometer tanto al sector pú blico 18% del PBI.
como al privado, a centros académicos y
a organizaciones no gubernamentales. ii. La modificació n de la estructura tri-
butaria para que el impuesto a la renta
6. La descentralización fiscal de las empresas y personas naturales
aporte má s que los tributos que gravan
a. Revisar el reglamento de la Ley de el consumo.
Descentralización Fiscal respecto de
lo siguiente: iii. Un nuevo pacto fiscal que comprometa a
los actores políticos, sociales y empresa-
i. La descentralizació n fiscal debe estar riales y que haga posible alcanzar un
articulada, primero, a la transferencia de consenso sobre:
competencias y, en un segundo momen-
to, a la integració n regional. (1) Los gastos que se deben priorizar con
los ingresos adicionales.
ii. Los mecanismos para incrementar la
recau- dación propia de los gobiernos (2) La revisió n y eliminació n de los
subnacionales. incentivos y exoneraciones
tributarias de cará cter regional y
iii. Las medidas de regulació n del endeu- sectorial.
damiento.
(3) La renegociació n concertada de los
b. Revisar el sistema de transferencia de contratos de estabilidad tributaria
recursos hacia los gobiernos y las medidas de excepció n.
subnacionales
d. Optimizar el gasto público
i. É ste ha de tener como base un nuevo
mapa tributario, que considere la Para ello se requieren las siguientes
tributació n efectiva que se genera en medidas:
cada regió n, incorpore los principales
i. Fortalecer el Sistema Nacional de Inver-
impues- tos (IGV, ISC, impuesto a la
sió n Pú blica (SNIP), dotá ndolo de una
renta de tercera y quinta categoría) y
or- ganizació n má s descentralizada.
comprenda el canon y las regalías.
ii. Fortalecer las capacidades de los gobier-
ii. La predictibilidad y la transparencia de
nos regionales y municipales para
las transferencias de recursos a los
formular y evaluar proyectos de
gobiernos subnacionales deben ser
inversió n.
principios que rijan el sistema.
iii. Los recursos deben ser transferidos de iii. Implementar un sistema de evaluació n
la mano con las competencias y y seguimiento de la calidad del gasto
funciones, asegurando que el sistema de pú blico.
transferencias esté guiado por los iv. Ampliar y consolidar los mecanismos de
principios de com- pensació n, equidad y transparencia, acceso a la informació n y
eficiencia. vigilancia ciudadana en todo el ciclo
iv. Implementar de manera efectiva el presupuestal; esto supone mejorar la
FONCOR y el FIDE. base de informació n que ofrece el SIAF,
incluyendo a las principales
c. Impulsar una reforma tributaria municipalidades.
que favorezca la descentralización
7. La integración regional
Esta reforma ha de contemplar, entre
otros, los siguientes aspectos: Las opciones que se sometieron a
consulta para la primera fase de la
integració n regional se asemejan en
4
buena medida a las
4
propuestas de demarcació n má s importantes iv. Realizar las modificaciones y precisiones
que se han formulado en el país durante normativas necesarias para la
los ú ltimos añ os. Esto muestra que, a pesar oportuna y efectiva implementació n
de los plazos tan limitados y las deficiencias del Plan Na- cional de Regionalizació n;
téc- nicas, existen en los actuales entre ellas: la conformació n de los
departamentos agentes sociales y nuevos Consejos Re- gionales, la sede de
econó micos que asumen el proyecto de los nuevos gobiernos regionales y la
construir regiones. desconcentració n de sus unidades
Recogiendo las lecciones que nos dejan administrativas (direcciones regionales,
los resultados del referéndum de octubre de gerencias, subregiones).
2005 es posible y necesario plantear hoy una
v. Resolver el caso de la Provincia Constitu-
agenda para relanzar el proceso de
cional del Callao y su articulació n con
regionalizació n:
Lima Metropolitana.
a. Formular un Plan Nacional de vi. Potenciar la participació n ciudadana en

Regionalización, que permita la el proceso de integració n regional. Entre
efectiva conformación de regiones otras iniciativas, se requiere:
el año 2009, lo que supone:
(1) Iniciar de inmediato un plan de
i. Concertar en el nuevo Consejo difu- sió n e informació n respecto de
Nacional de Descentralizació n una las ventajas de la integració n
propuesta de regiones que sea regional para el desarrollo
ampliamente difundida, analizada y econó mico, la gobernabilidad y la
considerada por los gobiernos igualdad de oportunidades.
subnacionales, organizaciones políti- cas,
sociales, empresariales y académicas y (2) Incluir a los representantes sociales
por la població n en general. de los Consejos de Coordinació n
Regio- nal en las Juntas de
ii. Fortalecer las capacidades de las Coordinació n Intergubernamental.
Juntas de Coordinació n
Intergubernamental para gestionar vii. Precisar los incentivos para la
políticas y proyectos de in- versió n en la integració n regional y calcular los
perspectiva de la conforma- ció n montos de los ingresos por canon,
definitiva de regiones. regalías, incentivos tributarios y
asignaciones adicionales a las regiones
iii. Adecuar el proceso de integració n de tal
que se creen como producto de la
manera que la reubicació n de provincias
integració n.
y distritos hacia nuevas
circunscripciones regionales o viii. Asociar el proceso de integració n
departamentales no tenga como regional a la transferencia de
requisito previo la conformació n de competencias.
regiones.
III
PROPUESTA DE REFORMAS ELECTORALES PARA
LA DESCENTRALIZACIÓN*
PRESENTACIÓN aspectos que proponemos mirar de forma

complementaria:
La descentralizació n es de una de las
má s importantes reformas de los ú ltimos • La forma en que acceden al cargo de
cinco añ os y, en realidad, la ú nica que se gobierno; es decir, las reglas del
ha sostenido a lo largo de este período. sistema electoral.
Dada su relevancia, el estado en que se
encuentra y su cará cter progresivo, para • La calidad y efectividad de las decisiones
asegurar su mejor desarrollo resulta de gobierno.
necesario procesar diversas iniciativas que
• El tipo de relació n que mantienen con la
incrementen sus posibilidades de é xito. El
població n y sus organizaciones.
avance de la descentralizació n ha de
evaluarse en tanto logre impactar positi-
vamente sobre las condiciones de vida de las 1. La complejidad del problema
comunidades y generar nuevas y mayores
oportunidades para el desarrollo y la go- a. Características del sistema electoral
bernabilidad democrática, comprendiendo subnacional
las relaciones entre el Estado y la sociedad.
Respecto de las reglas electorales,
En este contexto, adquiere renovado interesa destacar las características
in- terés la discusió n y propuestas respecto esenciales del sistema electoral vigente:
de los mecanismos institucionales que
• Los presidentes de gobiernos regionales
favorecen la legitimidad de las autoridades
y alcaldes son elegidos por mayoría
regionales y municipales, así como aquellos
relativa; no se establece un porcentaje de
que generan condiciones adecuadas para la
votos que deba obtenerse para acceder al
necesaria estabilidad de los gobiernos
cargo.
subnacionales.
• Presidentes y alcaldes son elegidos en
Partimos de la convicció n de que la
forma conjunta con la lista de
legitimidad de las autoridades regionales y
consejeros o regidores,
municipales está vinculada, por lo menos,
respectivamente.
a tres
* Este texto desarrolla una de las propuestas contenidas en la Agenda de la Descentralización que el Grupo
Propuesta Ciudadana ha puesto a disposición de los partidos políticos, candidatos nacionales y regionales y de
la población, en general. Durante su elaboración se realizaron reuniones de trabajo y discusión con especialis-
tas de las ciencias políticas y sociales, así como con asesores parlamentarios, a quienes agradecemos sus
opiniones y sugerencias. Agradecemos también los valiosos aportes de Romeo Grompone, quien revisó y
comentó un primer borrador de este texto.
4
• La lista ganadora obtiene automá - b. Resultados electorales regionales y
ticamente la presidencia o alcaldía y la niveles de aprobación
mitad má s uno de los cupos en el Conse-
jo, o se aplica la cifra repartidora si La aplicació n de las actuales reglas
esto resulta má s conveniente al ganador. electorales ha permitido que la mayoría
de autoridades regionales sean elegidas
• Los Consejos Regionales está n con escasos porcentajes de votació n. Así,
conforma- dos por un representante de como muestra el cuadro siguiente, dieciséis
cada una de las provincias de la de veinticinco presidentes de gobiernos
jurisdicció n; no existe una norma similar regionales fueron elegidos el añ o 2002 con
para la conformació n de los Concejos menos de 30% de votos vá lidos; nueve de
Municipales. éstos no alcanzaron el 25% de votos y dos
obtuvieron menos de 20%.
Cuadro 1
Resultados de elecciones regionales 2002 y niveles de aprobación
Rango Gobierno Regional Votos válidos obtenidos Porcentaje

por la lista ganadora de Aprobación
20% Tumbes 19.28% 35%

Cusco 19.85% 19%
20% a 25% Amazonas 20.06% s/i
Huancavelica 20.33% 27%
San Martín 22.84% s/i
Ayacucho 22.97% 18%
Junín 23.02% 06%
Moquegua 23.48% s/i
Cajamarca 23.67% s/i
25% a 30% Huánuco 25.98% 21%
Puno 26.48% 17%
Callao 26.99% s/i
Apurimac 27.20% 19%
Ancash 27.55% 17%
Piura 28.25% 27%
Tacna 29.14% 20%
30% a 35% Ucayali 30.24% s/i
Arequipa 31.08% 31%
Pasco 31.91% 30%
Lambayeque 32.05% 42%
Ica 32.15% 18%
Madre de Dios 34.55% s/i
35% a más Lima (provincias) 36.25% 18%
Loreto 36.51% s/i
La Libertad 50.90% s/i
4
El cuadro toma también los resultados dos de su gestió n como, por cierto, a la débil
de una encuesta de opinió n pú blica realizada legitimidad de origen. Má s aú n, ambos facto-
por encargo del Grupo Propuesta
res se encontrarían conectados entre sí, pues
Ciudadana20 en asociació n con otras
consideramos que el é xito de una gestió n de
instituciones, segú n la cual la mayoría de
gobierno depende también de la capacidad
presidentes de gobiernos regionales no
que tenga la autoridad para convocar los
superaba el 20% de aprobació n. Conviene
apoyos sociales y políticos necesarios para
observar que los presidentes de gobiernos
soste- ner sus propuestas.
regionales que obtienen los mejores
porcentajes de aprobació n relativa
(Lambayeque: 42%; Tumbes: 35%; c. Resultados electorales municipales
Arequipa: 31% y Pasco: 30%) fueron
elegidos con porcentajes superiores a En el caso de las municipalidades, toma-
30% de votos vá lidos. La excepció n es mos como referencia las capitales de
Tumbes, cuya presidenta ob- tuvo apenas departamento y encontramos que la
19,28% de votos y muestra una aceptació n situació n es similar: diecisiete de veinticinco
bastante mayor. alcaldes provinciales fueron elegidos el añ o
2002 con menos de 30% de votos vá lidos;
Los niveles de aprobació n de las actuales once no llegaron a 25% y cinco obtuvieron
autoridades regionales se explicarían por di- menos de 20%.
versos factores vinculados tanto a los
resulta-
Cuadro 2
Resultados de elecciones municipales 2002 en capitales de departamento
Rango Municipalidad Provincial Votos válidos obtenidos

por la lista ganadora
Menos de Huamanga 14.69%

20% Tacna 16.33%
Huaraz 18.68%
Huancavelica 19.08%
Puerto Maldonado 19.25%
20% a 25% Puno 22.05%
Huanuco 22.20%
Arequipa 22.82%
Cajamarca 23.07%
Abancay 23.18%
Huancayo 24.15%
25% a 30% Piura 27.20%
Moyobamba 27.87%
Cusco 28.34%
Iquitos 28.38%
Cerro de Pasco 28.51%
Chachapoyas 29.20%
20 IMASEN. Encuesta sobre descentralización y regionalización en dieciséis departamentos, septiembre 2005.

4
Rango Municipalidad Provincial Votos válidos obtenidos
por la lista ganadora
30% a 35% Chiclayo 30.44%

Ica 30.55%
Callao 30.76%
Tumbes 33.88%
35% a más Moquegua 36.38%
Lima (Metropolitana) 39.90%
Trujillo 42.39%
Pucallpa 63.89%
d. Multiplicación de listas pondieron a las provincias de Huamanga

(18), Cusco (17), Huaraz (16), Cajamarca
La complejidad del problema que (16) y Huancavelica (15); en cuatro de
abor- damos comprende la multiplicació n de é stas (Huamanga, Huaraz,
listas de candidatos que se presentan en Huancavelica y Cajamarca) los alcaldes
cada elec- ció n, problema que está fueron elegidos con menos de 25% de votos
vinculado no só lo a las reglas del sistema vá lidos y el de Cusco, lo fue con menos de
electoral sino también a la fragmentació n 30%. En todas las municipalidades
política y al déficit de re- presentació n. provinciales (11) cuyos alcaldes fueron
elegidos con menos de 20% de votos,
En el proceso electoral municipal del añ o participaron má s de diez candidatos. Men-
2002, en 20 de las provincias capitales de ció n especial merece el caso de Huamanga,
departamento se presentaron diez o má s cuyo alcalde provincial fue elegido con un
candidatos para la municipalidad escasísimo 14,69% de votos vá lidos en una
provincial. Los mayores nú meros de competencia en la que participaron
candidaturas corres- dieciocho candidatos.
Cuadro 3
Elecciones Municipales 2002
Resultados y candidaturas en capitales de departamento
Rango Municipalidad Provincial Votos válidos obtenidos Número

por la lista ganadora de candidaturas
Menos de Huamanga 14.69% 18

20% Tacna 16.33% 14
Huaraz 18.68% 16
Huancavelica 19.08% 15
Puerto Maldonado 19.25% 10
20% a 25% Puno 22.05% 13
Huanuco 22.20% 13
Arequipa 22.82% 13
Cajamarca 23.07% 16
Abancay 23.18% 10
Huancayo 24.15% 15
4
Ese mismo añ o, en 10 gobiernos de votos vá lidos y el de Ucayali apenas al-
regionales se presentaron diez o má s canzó 30,24%.
candidaturas, 13 en Cusco y 12 en
Ayacucho, Callao y Ucayali. Recordemos que En 7 de los 9 gobiernos regionales en los
que sus presidentes fueron elegidos con me-
los presidentes de los gobiernos regionales
nos de 25% de votos, se presentaron má s de
de Cusco, Ayacucho y Callao fueron
diez candidatos.
elegidos con menos de 30%
Cuadro 4
Elecciones Regionales 2002
Resultados y candidaturas
Rango Gobierno Regional Votos válidos obtenidos Número

por la lista ganadora de candidaturas
20% Tumbes 19.28% 11

Cusco 19.85% 13
20% a 25% Amazonas 20.06% 7
Huancavelica 20.33% 10
San Martín 22.84% 7
Ayacucho 22.97% 12
Junín 23.02% 11
Moquegua 23.48% 10
Cajamarca 23.67% 9
La Ley de Partidos Políticos, aprobada exige 4% de votació n o 5 congresistas en

en noviembre del 2003 y modificada en má s de una circunscripció n, exigencia que
2005, contempla la posibilidad de com- partimos. Respecto de las
participació n de movimientos de alcance organizaciones po- líticas locales que
departamental en las elecciones regionales y participan de las elecciones municipales en
municipales, así como de organizaciones provincias y distritos, la ley dispone que su
políticas locales en las elecciones inscripció n se cancela "de ofi- cio" una vez
provinciales y distritales; ademá s, por cierto, concluido el proceso electoral; cabe
de los partidos políticos, cuyo alcance es preguntarse si esta norma se aplica aú n
nacional. De esta manera, y asociado a la cuando el alcalde elegido proceda de una de
inexistencia de una valla electoral, el nú mero estas organizaciones políticas locales. Una
de competidores en el escenario local se disposició n como ésta alienta la formació n
acre- cienta fá cilmente. de organizaciones políticas con fines
estrictamen- te electorales y coyunturales, lo
Para avanzar en algunas de las mejoras cual no favo- rece la consolidació n de un
que la Ley de Partidos Políticos requiere, sistema de partidos estable.
ano- tamos que dicha norma no considera
requisi- to alguno para que los movimientos e. La gestión de los Consejos
regionales mantengan su inscripció n en el
registro de organizaciones políticas, como si Respecto de la gestió n de los Consejos
lo hace para el caso de los partidos Regionales, reportes del Grupo Propuesta
políticos a los que se Ciu-
4
dadana dan cuenta de que la labor mentalmente dos las vías a considerar: el
legislati- va de dichos ó rganos se fue ejercicio de los mecanismos de
incrementando en nú mero y relevancia en concertació n y rendició n de cuentas, y la
el segundo y tercer añ o de gestió n. relació n entre presidentes regionales y
De la funció n fiscalizadora que tienen alcaldes provinciales y entre éstos y los
asignada, destacan los cuatro casos en que alcaldes distritales.
los presidentes de gobiernos regionales han
sido vacados por incurrir en infracciones f. Revocatoria
previstas en la ley: inasistencia a las sesiones
de Consejo en unos casos y sentencias Como hemos señ alado al inicio de este
judiciales en otros. En tres casos, la vacancia texto, las condiciones en las que las autorida-
se produjo por deci- sió n de los Consejos des acceden al cargo constituye uno –aunque
Regionales (Ancash, Apurímac y Madre de no el ú nico– de los factores que inciden
Dios) y en el cuarto (San Martín) por la sobre el mayor o menor éxito de su gestió n
intervenció n del Jurado Nacio- nal de en el gobierno. Cuando la població n se siente
Elecciones luego que el Consejo negara el insa- tisfecha con la gestió n de sus
pedido en primera instancia. autoridades, puede recurrir al mecanismo
de la revocatoria con el propó sito de
Interesa señ alar que en los cuatro casos interrumpir su mandato antes de que
aquí citados –así como en otros en que la concluya el período para el cual fueron
vacancia no prosperó , como Arequipa por elegidas.
ejemplo–, pese a la evidencia de las faltas co-
metidas, los presidentes de gobiernos regio- Las razones –reales y explicitadas– que
nales se valieron de sus mayorías en los Con- han motivado los pedidos de revocatoria de
sejos para resistir o retrasar la declaratoria autoridades municipales durante los ú ltimos
de vacancia; situaciones similares se han añ os son ciertamente diversas. Sin embargo,
presentado en el á mbito municipal21. podemos observar que en la mayoría de ca-
sos en que los alcaldes fueron efectivamente
Con relació n a la gestió n presupuestal, revocados se trata de autoridades que acce-
destacan los problemas asociados al retraso dieron al cargo con escasos porcentajes de
en la ejecució n de los presupuestos de inver- votació n. Así, el añ o 2004 fueron revocados
sió n, así como la tendencia a la dispersió n de veintinueve alcaldes distritales; de éstos, die-
los presupuestos que son puestos al cinueve (65,5%) habían sido elegidos dos
debate mediante los procesos participativos, añ os atrá s con menos de 30% de votos
con lo cual se afecta la calidad del gasto vá lidos, tre- ce con menos de 25% y cinco
pú blico pues se limita el nú mero e impacto con menos de 20%.
de proyectos interprovinciales.
Como señ alamos líneas arriba, la legiti- g. Elecciones y conflictos locales

midad de la gestió n regional y municipal está
Durante los ú ltimos añ os, se han sucedi-
asociada tambié n al tipo de relació n que se
do una diversidad de conflictos entre la
establece entre autoridades y població n; en
po- blació n y sus autoridades locales. Para
general, existe consenso sobre la necesidad
anali- zar y explicar las mú ltiples y complejas
de producir un mayor acercamiento entre la
razones y rutas de estos conflictos, los
autoridad y las comunidades territoriales a
investiga- dores han recurrido, entre otras
las que representan. Al respecto, son funda-
variables, a las condiciones en que fueron
electas las autoridades cuestionadas.
21 Las normas que regulan la declaratoria de vacancia de autoridades regionales y municipales ameritan una
revisión especial.
4
Una reciente investigació n sobre conflic- elegidos con menos de un tercio de votos vá -
tos locales realizada por encargo de la lidos y en 11 con menos de un cuarto de
Defensoría del Pueblo22 muestra que de las esa votació n. A nivel distrital, de 46
18 provincias en las que se produjeron "con- municipios con conflictos de gestió n, en 36
flictos de gestió n" entre abril del 2004 y los alcaldes fueron elegidos con menos de
junio del 2005, en 17 de ellas los alcaldes un tercio de votos y en 20 con menos de
fueron un cuarto.
Cuadro 5
Resultados de las elecciones municipales 2002 en las provincias y distritos
con conflictos de gestión23
Casos de "Conflictos de Gestión" Provinciales Distritales

Número 18 100% 46 100%
Elegidos por menos de 1/3 de válidos 17 94% 36 78%
Elegidos por menos de 1/4 de válidos 11 61% 20 43%
Más de 10 listas compitiendo 8 44% 19 41%
Menos de 2% de diferencia entre 1º y 2º 8 44% 13 28%
Blancos y Nulos más de 20% de Emitidos 11 61% 16 35%
% Blancos y Nulos superior a % de alcalde 9 50% 14 30%
Si bien no se trata de una relació n causal

estricta, la fragmentació n política y los h. El "premio de mayoría": ¿garantía
conflictos son hechos que se encontrarían de gobernabilidad?
directamente asociados. Como señ ala la
investiga- ció n a la que hacemos referencia, El llamado "premio de mayoría", estable-
con frecuen- cia los conflictos que afectan las cido por primera vez en 1983 a puertas de
gestiones de gobierno son una expresió n de las elecciones municipales de ese añ o, buscó
negociaciones postergadas o inconclusas ga- rantizar que el alcalde electo contara
que las actuales reglas electorales no con mayoría en el Concejo Municipal. Para
consideran ni menos ayudan a afrontar; ello, se dispone que a la lista ganadora se le
por el contrario, las "fa- cilidades" para asigne la mitad má s uno de los cargos de
inscribir una candidatura y para ganar una regidores, aplicá ndose la cifra repartidora
elecció n desincentivan la bú squeda de para los cargos restantes. Así, para el caso
acuerdos y alianzas y fragmen- tan el voto de un alcalde, como el de la provincia de
en muchas opciones con peque- ñ os Huamanga, que es elegido con apenas
porcentajes. 14.69% de votos, por apli- cació n del
"premio de mayoría" se le asigna 7
22 Remy, María Isabel. Estudio sobre conflictos entre población y autoridades locales, Informe presentado a
la Defensoría del Pueblo.
23 Tomado de Remy, María Isabel, Op. cit.
4
de los 11regidores de esa municipalidad. institucional orientadas a incrementar la
La misma regla se aplica para la "legitimidad de origen" y las capacidades
conformació n de los Consejos Regionales. de re-
El "premio de mayoría" ha puesto la
ba- lanza a favor de los alcaldes y
presidentes regionales, afectando el
necesario equilibrio de poderes que debería
existir entre los ó rganos ejecutivo y
legislativo. Como se ha mostrado líneas
arriba, en muchos casos las "ma- yorías" son
aprovechadas para obstaculizar la labor de
fiscalizació n que corresponde a los
consejeros y regidores.
Como se ha señ alado también, con fre-
cuencia los conflictos políticos y sociales no
son resueltos de forma oportuna y se trasla-
dan al seno de los gobiernos, de forma tal
que las "mayorías" electorales se rompen
con facilidad; en no pocos casos,
vicepresidentes y tenientes alcaldes se
convierten en los principales opositores de
presidentes regionales y alcaldes,
respectivamente; éstos, a su vez, se alían con
otras fuerzas políticas para lograr algú n
nivel de estabilidad y soporte para su
gestió n, incrementándose el riesgo de
compor- tamientos oportunistas y coaliciones
precarias que se forman, se rompen o se
reacomodan segú n los cá lculos de la
coyuntura.
El "premio de mayoría", por lo tanto,
no só lo no es representativo de la voluntad
que los electores expresan en las á nforas,
sino que no siempre constituye la
"garantía de gobernabilidad" que parece
haber estado en la intenció n de quienes
diseñ aron el actual sistema.
2. Las propuestas
La complejidad del problema que
hemos intentado resumir en las páginas
precedentes, es el marco en el cual se
ubican nuestras pre- ocupaciones y
propuestas respecto de las condiciones para
la elecció n de las autoridades regionales y
municipales, así como para el mejor
cumplimiento de las funciones que
corresponden a cada uno de los ó rganos de
gobierno.
Afirmamos la necesidad de impulsar
un amplio y pú blico debate que conduzca a
la introducció n de mejoras en el diseñ o
4
presentació n de las autoridades regionales y
municipales.
Para ello, se propone lo siguiente:
a. Mejorar el sistema de elección para
fortalecer las condiciones de
legitimidad de origen de autoridades
regionales y municipales
La propuesta consiste en fijar un porcen-
taje mínimo de votos a obtener como re-
quisito para la elecció n de presidentes de
gobierno regional y alcaldes. Comprende
la realizació n de una segunda vuelta en
caso ninguno de los candidatos obtenga
el referido porcentaje.
El establecimiento de un umbral electoral
tiende a reducir la fragmentació n y a
incentivar alianzas electorales y acuerdos
políticos previos para la eventual gestió n
de gobierno. La contienda se reduce a un
menor nú mero de competidores pero má s
só lidos. Un menor nú mero de competi-
dores facilitaría, asimismo, el debate elec-
toral y la participació n informada de los
ciudadanos al "concentrarse" las opcio-
nes razonablemente.
Respecto de esta propuesta habría que
considerar, ciertamente, que por si sola
no es una solució n satisfactoria, pues
–como opinan diversos analistas– podría
generar "mayorías artificiales" en tanto
los Consejos siguen eligiéndose por ma-
yoría relativa en primera vuelta. Las ma-
yorías relativas, sin embargo, no impedi-
rían llegar a acuerdos en los Consejos
siempre que se trate de partidos o movi-
mientos que accedieron a esa instancia
con umbrales de apoyo consistentes.
Para ello, se propone también la aplicació n
de una valla electoral para que los parti-
dos, movimientos y organizaciones políticas
locales obtengan representación en los
Con- sejos Regionales y Concejos
Municipales.
Atendiendo a la diversidad de municipios
en el país, y considerando la necesaria
progresividad de las reformas que plan-
teamos introducir, nuestra propuesta
comprende establecer como requisito para
acceder a las presidencias de gobierno
5
regional y a las alcaldías, porcentajes dos de postular candidatos en el nivel
de votos válidos que varíen entre 20% y distrital. El propó sito es reducir el riesgo
30%, segú n el tamañ o de la població n de tener presidentes regionales sin asen-
electoral o bien se trate de gobierno tamiento provincial, o alcaldes
regional, municipalidad provincial o provinciales sin asentamiento distrital.
municipalidad distrital24. Al respec- to, la Ley de Partidos Políticos
da un paso importante al exigir como
b. Mejorar la representatividad de requisito para la inscripció n de
los Consejos Regionales y movimientos la consti- tució n de
Concejos Municipales comité s en la mitad má s uno de las
En este caso, existe una doble inten- provincias que integran la regió n o
cionalidad. De un lado, que la departamento; a las organizaciones polí-
conforma- ció n de los Consejos se ticas locales de nivel provincial, se les
aproxime en la mayor medida posible exige comité s en la mitad má s uno de
a la voluntad de los electores por la vía los distritos de la circunscripció n.
de la representa- ció n proporcional. De
otro lado, que la conformació n de los c. Separar el ejecutivo del
Consejos no consti- tuya un factor de legislativo regional y municipal
inestabilidad para la gestió n de De lo que se trata es de separar al
gobierno. presidente de gobierno regional y al
acalde de las labores ordinarias de sus
La propuesta consiste en la
respectivos Consejos. De esta manera, se
eliminació n del "premio de mayoría" y
potenciaría fundamentalmente el rol de
la aplicació n de la distribució n
fiscalizació n de consejeros y regidores;
proporcional para todos los cupos en
pero al mismo tiempo, se dejaría a
los consejos regionales y municipales.
presidentes y alcaldes en mayores
Como se ha señ alado, esto podría
posibilidades para dedi- carse a las
generar situaciones en las cuales el
labores ejecutivas que le co-
presidente o el alcalde carezcan de los
rresponden.
apoyos necesarios en los consejos para
llevar adelante su gestió n; en tal caso, Para ello se requiere modificar las
esta- ríamos ante una mayor exigencia normas actuales en el sentido que
de lograr acuerdos y alianzas políticas presidentes de gobierno regional y
–ya no só lo electorales– para la gestió n alcaldes sean elegidos por separado, y no
de gobierno. Si consideramos ademá s en la misma lista de los consejeros y
que para acceder a un cupo en el regidores.
Consejo se re- queriría superar una valla
electoral –como se propone en el punto La propuesta necesitaría, por cierto, una
anterior– los acuerdos se producirían adecuació n para el caso de municipali-
entre actores con razonables niveles de dades pequeñ as; en principio, aquellas
apoyo, como tam- bién se ha señ alado cuyos Consejos está n integrados por só lo
líneas arriba. cinco regidores. Nuevamente, no es posi-
ble obviar la diversidad de municipios en
Adicionalmente, se plantea la inclusió n
de una exigencia para que quienes pos- el Perú y cometer –una vez má s– el error
tulan al gobierno regional presenten de dar un trato homogéneo a realidades
obli- gatoriamente candidaturas para al diferentes.
menos una parte de las municipalidades
Conviene anotar que la actual Ley
provinciales; quienes postulen a la
Orgá - nica de Gobiernos Regionales
municipalidad provincial estarían, a
contiene una disposició n que señ ala
su vez, exigi-
expresamen-
24 Es oportuno recordar que la Ley de Elecciones Municipales Nº 26864, aprobada en octubre de 1997, estableció
que para ser Alcalde Provincial o Distrital se requería obtener por lo menos 20% de votos. La norma se aplicó
5
en las Elecciones Municipales de 1998.
5
te que "para el período 2003-2006 el Normalmente, propuestas orientadas a
Pre- sidente del Gobierno Regional
incrementar los requisitos para acceder al
preside el Consejo Regional". Puede
gobierno encontrará n iniciales resistencias
interpretarse que, al hacer expresa
entre quienes aspiran a dichos cargos; en un
menció n al período 2003-2006, la
añ o electoral –como es el 2006– podría argu-
legislació n vigente deja ya abierta la
mentarse que no es el momento para
posibilidad de una relació n di- ferente
introducir las reformas. No obstante,
entre los ó rganos ejecutivo y le-
somos de la opinió n que la exposició n e
gislativo para los siguientes períodos.
intercambio de programas y planes para
La propuesta implicaría, asimismo, gobernar el país que formulan los partidos
modificaciones en las leyes orgá nicas políticos debe considerar, también, el
de gobiernos regionales y de diseñ o de un sistema electoral má s
municipalidades, específicamente en lo adecuado a las exigencias actuales de la
que respecta a las atribuciones del gobernabilidad democrá tica, en un contex-
presidente del gobierno regional y del to en que se requiere un nuevo impulso a
alcalde. la descentralizació n y el fortalecimiento de
las capacidades de representació n de las
d. Fortalecer los mecanismos de autoridades regionales y locales y –por
concertación y rendición de cierto– de los partidos y movimiento
cuentas políticos.
Aunque no se trata de mecanismos Iniciar el debate de las reformas

pro- piamente electorales, las mejoras en electorales puede ser –sin duda– un buen
la calidad de las experiencias de punto de partida para retomar otros
concertació n, presupuesto participativo, importantes aspectos asociados a éste a
transparencia y rendició n de cuentas los que nos hemos referido brevemente. Se
han de repercutir sobre la legitimidad trata, en concreto, de vincular la reforma
de las autoridades electas generando electoral con el debate sobre la necesaria
una renovada relació n entre el Estado y consolidació n de un sistema de partidos –
la sociedad. incluyendo las mejoras a la actual Ley de
Partidos Políticos–, los procedimientos
En este caso, se requiere de algunas para la vacancia y para la revocatoria de
mejoras en las respectivas leyes autoridades regionales y municipales, los
orgá nicas de gobiernos regionales y de mecanismos de participació n y control ciu-
municipalidades para ampliar las dadanos, la misió n de los gobiernos regiona-
garantías y las oportunidades para la les y locales, las relaciones entre los tres
intervenció n ciudadana. niveles de gobierno, entre otros.
3. Reformas electorales y Las elecciones regionales y

sistema político municipales deben ser convocadas a má s
tardar el 24 de marzo25. No obstante, es
De lo que se trata, en definitiva, es de posible diferenciar dos plazos: el ya
contar con un diseñ o institucional que per- señ alado para la convocatoria a elecciones
mita incrementar los niveles de legitimidad y el de la inscripció n de organizaciones
de las autoridades regionales y municipales, políticas interesadas en participar del
tanto por el mayor apoyo con que los proceso cuya fecha má xima es el 22 de
candidatos llegarían a los cargos de julio, de forma tal que se logre un consenso
gobierno, como por los incentivos para para que las modificaciones se realicen antes
establecer acuerdos y alianzas entre de esta segunda fecha.
competidores po- líticos má s só lidos.
25 Según la legislación vigente, las elecciones regionales y municipales se realizan el tercer domingo de noviem-
5
bre y deben ser convocadas con no menos de 240 días de anticipación.
5
RELACIÓN DE SIGLAS EMPLEADAS
FONCOMUN Fondo de Compensació n Municipal.
GPC Grupo Propuesta Ciudadana.
JNE Jurado Nacional de Elecciones.
LOM Ley Orgá nica de Municipalidades.
MCLCP Mesa de Concertació n de Lucha contra la Pobreza.
MEF Ministerio de Economía y Finanzas.
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
ONG Organizaciones no gubernamentales.
PRONAA Programa Nacional de Apoyo Alimentario.
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográ ficas

y Conservació n de Suelos.
SNIP Sistema Nacional de Inversió n Pú blica.

LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ 18
52
5

Descentralización en El Perú.

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La descentralizació n en el Perú :

Esta publicación ha sido posible por el apoyo de:

I. La descentralizació n en el Perú : un balance de lo avanzado ............................... 9

II. La descentralizació n peruana: una agenda para relanzar un proceso

III. Propuesta de reformas electorales para la descentralizació n ............................... 41

El objetivo de la descentralizació n es acabar con el centralismo, que ha generado

1. La orientación general del fortalecer los espacios subnacionales, de im-

El cará cter permanente del proceso ha

La integralidad del proceso como políti-

b. Una estrategia unilateral e

Este vacío en la estrategia descentralista

En este campo, muy poco o nada se ha

De manera má s amplia, observamos que

Si a ello agregamos las evidentes dificulta-

c. Una descentralización sin reforma del

La descentralizació n se está implemen-

Dos carencias graves del proceso han A partir de la modificació n constitucio-

Un mecanismo adicional es el Comité de d. Otros mecanismos de concertación

En diciembre de 2003 existían en el país Al lado de estos mecanismos de

En medio de estas dificultades, hay expe-

La informació n presupuestal resulta má s

Los principales factores que explican

Por el lado de los esfuerzos de transpa-

En suma, las dificultades para el mante-

4. Los gobiernos locales en la

a. El nuevo diseño de los gobiernos

Luego de 12 añ os de gobierno militar, en

Teniendo como referencia este nuevo

15 Ver Resolución Gerencial Nº 032-2005-CND/GTA y Resolución Gerencial Nº 033-2005-CND/GTA.

Nivel de Gobierno 2002 2003 2004 2005

c. Las transferencias de 2005 El Plan Quinquenal diferencia tres

Se trata de un diseñ o ú nico de reorde-

Sin embargo, a la luz de la experiencia,

b. La conducción del proceso

La conducció n del proceso de

De acuerdo a la Ley de Bases de la Des-

En la medida en que la presentació n de

ii. El Consejo Nacional de

El Consejo Nacional de Descentralizació n

En segundo lugar, el CND privilegió el

1. La conducción del proceso b. Diseñar estrategias de desarrollo

c. Fortalecer las capacidades

i. Concertar y poner en marcha un Plan

(1) Estrategias institucionales.

(2) Sistemas organizativos.

(3) Recursos humanos.

ii. Promover la aprobació n de las normas

d. Consolidar los mecanismos

i. Adecuar la organizació n institucional

ii. Fomentar una cultura de

iii. Incluir en el presupuesto anual los

iv. Incentivar la demanda de informació n

4. Los gobiernos locales en

Los gobiernos locales –en tanto los ó rga-

a. Adecuar la legislación sobre

i. Aprobar una Ley Marco de Municipali-

(1) Sobre la base de la Ley Marco, desa-

(2) Distinguir con mayor claridad las com-