El poder municipal

La naturaleza jurídica y política del municipio comienza a ser definida des-

pués de casi cinco siglos de adaptación en México. A partir de diciembre de
1994, se le equipara con un poder político en el artículo 105 constitucional,
gracias a la resolución de la Suprema Corte de Justicia en el juicio de amparo
promovido por el ayuntamiento de Mexicali, resuelto en agosto de 1992. Este
suceso ocurrió ochenta años después que la Revolución Constitucionalista mexi-
cana proclamó al Municipio Libre.
La lentitud con que se ha dado la evolución política del municipio es sor-
prendente; sin embargo, aunque se ha avanzado en el reconocimiento del muni-
cipio como un nivel de gobierno del Estado federal, todavía el federalismo mexi-
cano se reduce en la mayoría de sus términos al binomio gobierno federal-
gobiernos estatales, olvidando a los miles de gobiernos municipales.
Si la soberanía se definiera de acuerdo a la expresión de José María Morelos
en sus Sentimientos de la Nación, como la facultad de dictar leyes propias, sin
sometimiento a otro nivel de gobierno, el municipio todavía no es soberano, por
lo que tampoco forma parte de la asociación de co-soberanía que caracteriza a
los sistemas federales.
Si el actor fundamental de los Estados Unidos Mexicanos como nación, son
precisamente los estados, las partes sustanciales de éstos, debieran ser igualmen-
te los Ayuntamientos Unidos de cada entidad federativa, no considerados como
una mera división territorial, como se acotaba antes de la reforma constitucional
de 1996 al artículo 115, sino como la base de gobierno de las mismas entidades
federativas; Sin embargo, no ha habido nunca esta manifestación en su estructu-
ra, y es el pueblo el componente único de los estados.
La Revolución mexicana no profundizó en la autonomía o soberanía muni-
cipal, y se concentró en la eliminación de una vieja institución de la Constitución
de Cádiz, que fue la jefatura política, por la cual los municipios fueron subordi-
nados y subyugados a la autoridad del gobernador en turno. La aparente “liber-
tad” del municipio se centró en la eliminación de dicho funcionario, sin adoptar
medidas estructurales sobre sus facultades o su integración con órganos de go-
bierno a imagen y semejanza de los estatales o federales.
 LA DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO MUNICIPAL

Pero es verdad que hasta la fecha, el municipio sigue siendo considerado

como una mera división geográfica del Estado federado; como si éste a su vez,
fuera una mera distribución geográfica de la Unión federal. Esta concepción
que se desprende del Derecho Romano es no sólo anticuada sino incompatible
con el federalismo. Los municipios se han caracterizado de acuerdo a dos prin-
cipios: el romano y el germánico; siendo el primero el que se consagra en el
primer párrafo del artículo 115 constitucional, cuando se refiere a los munici-
pios libres como la base de la división territorial de los estados. Mientras que el
principio germánico le otorga capacidad jurídica para actuar como persona co-
lectiva, tal como lo estableció el artículo 25 del Código Civil federal desde
1928.1
Falta por elaborar el principio federal del municipio que lo armonice con los
dos niveles de gobierno, y se le reconozca no sólo su personalidad jurídica, sino
su capacidad política para legislar y establecer las políticas públicas pertinentes a
la comunidad que gobierna. La descentralización administrativa ha avanzado
más que la descentralización política del municipio. En la administración públi-
ca contamos con los ejemplos de los organismos autónomos que dictan sus pro-
pios estatutos y reglamentos, se gobiernan a sí mismos y los controles adminis-
trativos están bien definidos para no interferir con su autonomía. Comparando
una universidad pública, cuya autonomía está incluso reconocida constitucio-
nalmente, poca diferencia se observa con los municipios mexicanos, abrumados
por los controles y falta de presupuesto. El primer autor sobre la estructura
constitucional de los municipios, anotaba a fines del siglo XIX:
Debe separarse lo más pronto que sea posible, el principio o la organización
que sostiene la autoridad absorbente del Estado, y aceptarse la libertad de los
municipios; esto será también, reconocer la existencia natural y libre de las pobla-
ciones, así como se ha reconocido la existencia natural y libre de los hombres.2
(…) La autonomía de los municipios es el primer paso en la vida práctica de
la democracia, y el termómetro más seguro de la calidad de un gobernante o del
interés de un legislador.3

1
VÁZQUEZ, Juan Mata. Derecho público Mexicano. México, Tipografía Literaria de Filomeno
Mata. 1879, p. 180.
2
VÁZQUEZ, op. cit., p. 184.
3
Op. ult. cit., p. 197.

22
 MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

Miguel Lira y Ortega representa en México el portavoz de este movimiento

del poder municipal. Contemporáneo de Juan M. Vázquez, Lira y Ortega defi-
nió como estadista la naturaleza del municipio en su nativa Tlaxcala. El recién
instaurado Estado de 1857, tenía que dar sus primeros pasos en la vida política
autónoma, con la ayuda de sus municipios; por ello, Lira trabajó afanosamente
para darles su estructura jurídica y su sostén económico en la industria textil.
Luchó por la asimilación de Calpulalpan como municipio del Estado y preco-
nizó la colaboración entre municipios con el acuerdo de Nanacamilpa, para
compartir el agua hacia el nuevo municipio de Calpulalpan.
La reiterada lucha de hacer de Tlaxcala un Estado libre y soberano, asociado
a la Federación mexicana, y de evitar su asimilación a otros estados o su perma-
nencia como territorio federal, tal como había acontecido en el periodo de 1824
a 1857, hizo que la confirmación de sus municipios fuera la base de su nueva
categoría de Estado, por lo que los municipios fueron la piedra fundante de la
nueva entidad federativa. Lira y Ortega comprendió que la libertad municipal y
la voluntad de las personas que los habitaban no podían equivocarse en su deseo
de verse insertos en una entidad con plenitud de poderes políticos. La soberanía
popular, fundante de la independencia nacional en 1808 y 1810, podía legitimar
igualmente con toda fuerza, la autodeterminación de nuevos estados o la divi-
sión de territorios para integrar nuevos estados, como había sucedido en 1847 y
1849 con la creación del Estado de Guerrero, entre muchos otros casos. Esta
soberanía popular se ligó a la institución municipal para clamar por la creación
del Estado de Tlaxcala, convirtiéndose entonces en un poder municipal.
Como lo aseveran Ricardo Jiménez y Manuel Suárez, para el caso de Que-
rétaro:

El gobierno de la ciudad y de los pueblos nunca ha cesado. En los momentos de ca-

lamidad, de peligro, de crisis, los antiguamente curiales siempre estuvieron en su
cargo para intentar salvar la situación. Hubo una continuidad de la que no ha goza-
do ninguna otra institución política en México. Los ayuntamientos fueron un puen-
te entre la Colonia y el nuevo Estado independiente, y así en cada cambio de rumbo
político. Cuando se desintegraba una corporación, las juntas de vecinos siempre es-
tuvieron prestas para cubrir el vacío.
(…)

23
 LA DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO MUNICIPAL

El ayuntamiento permaneció casi por inercia, debido principalmente a que en su

esencia está el ser una instancia primaria de gobierno, el primer nivel de organiza-
ción política de la sociedad, la forma de articulación más cercana al individuo en lo
tocante a los intereses de la comunidad, o desde el punto de vista jerárquico, la más
inferior y por ello imprescindible. Los órganos superiores de la estructura guber-
namental pueden ser suprimidos, como ocurrió con el Congreso del Estado y el
Tribunal Superior de Justicia en ciertos lapsos, pero no el cabildo.4

Aun antes de existir el gobierno, delegado o propio de Tlaxcala, los ayunta-

mientos eran una realidad en la entidad y ellos opinaron y sostuvieron la idea de
formar un nuevo Estado.
Lira y Ortega es designado gobernador sustituto del Estado de Tlaxcala el
18 de julio de 1867, después de una sucesión de gobernadores y emergencias
ocasionadas por la intervención francesa y el azote de las gavillas que propicia-
ron una incertidumbre e inseguridad sin precedentes en el Estado. Sus actos de
gobierno se encaminaron a establecer el orden y la paz que merecía el Estado y
el país después de diez años de guerra. Su estrategia fue precisamente recons-
truir la organización interna de la entidad, dictando el Reglamento Provisional
para el gobierno interior de los distritos del Estado (1º de abril de 1868), la Ley
sobre Organización de la Hacienda municipal (18 de enero de 1869) y la pri-
mer Ley Orgánica del Poder Municipal (7 de julio de 1869).
Con 60 municipios en la actualidad, Tlaxcala es un Estado que valora la
existencia de estas entidades como parte constitutivas de su gobierno, no sólo de
su territorio.
Hasta diciembre de 1994, el municipio no contaba con medios de defensa
constitucional;5 por lo que si su autonomía, patrimonio o funciones eran afecta-
dos por otro nivel de gobierno, se encontraba en un estado de indefensión. Co-
mo el municipio es una entidad pública, no identificada con las personas priva-
das colectivas, no se le reconocían garantías individuales, por lo que sus agravios
4
La Constitución de 1869. Centro de Estudios Constitucionales. Gobierno del Estado de Queré-
taro. 1998, pp. XLIII y XLIV.
5
Ni siquiera podía acudir a la Suprema Corte de Justicia, con base en el más elemental derecho
de petición, para que investigara alguna conducta violatoria de los derechos humanos de su
comunidad, con fundamento en el artículo 97, párrafo tercero, de la Constitución federal. Ex-
pediente 286/47. Ayuntamiento de Honey, Puebla. Apéndice al Semanario Judicial de la Federa-
ción 1917-1975. Primera Parte. Pleno. Tesis 112, p. 246.

24
 MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

no podían ser desahogados a través del juicio de amparo. Tampoco sus inte-
grantes o ediles, como partes del ayuntamiento se les reconocía abiertamente la
defensa de sus intereses a través del amparo.6
En el juicio de amparo en revisión numero 4521/90 promovido por el ayun-
tamiento de Mexicali, cuyo presidente municipal Milton Castellanos jr. inició
en 1990, se estableció por vez primera en su resolución de agosto de 1992, que
el municipio debería ser equiparado a los poderes de un Estado, en los términos
del artículo 105 constitucional, que desde 1917 había establecido el juicio de-
nominado controversia constitucional.7 Originalmente, este juicio encaminado a
dirimir controversias sobre las competencias del Estado federal entre estados y
Federación, se extendió a los conflictos constitucionales entre los poderes de un
Estado; pero el municipio ¿era un verdadero poder tal como lo aseveró Miguel
Lira y Ortega en Tlaxcala desde 1869, y lo establecían las constituciones de ese
Estado y de Hidalgo de fines del siglo XIX?
Con la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, el municipio
quedó finalmente equiparado a un poder del Estado, para fines de la controver-
sia constitucional y, por fin, para que tenga un medio de defensa a su alcance.
Los municipios en México han reaccionado muy bien a esta medida y gracias a

6
En algunos países latinoamericanos, que en su origen recibieron la influencia del amparo
mexicano, han permitido que las entidades públicas, como las propias entidades federativas o los
municipios, puedan interponer juicio de amparo para proteger los intereses superiores de la
comunidad frente a la infracción por parte del gobierno federal de alguna obligación constitu-
cional; tal como sucedió en Venezuela donde once entidades federativas (Mérida, Falcón, Coje-
des, Yaracuy, Vargas, Sucre, Portuguesa, Trujillo, Táchira, Amazonas y Zulia) demandaron en
amparo al Gobierno Federal la entrega de ingresos extraordinarios por concepto de ingresos de
exportación de hidrocarburos y sus derivados, que importa el 50% de dichos ingresos, según los
artículos 4°, 5° y 25 de la Ley que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroe-
conómica, publicada en la Gaceta Oficial del 14 de junio de 1999; Esta omisión de aportación
por parte del Gobierno federal viola, aparentemente, el artículo 167, ordinal 4ª parte in fine, de
la Constitución de Venezuela que determina como ingresos propios de los estados, aquellos
provenientes de “asignaciones especiales”.
Vid. http://politica.eud.com/2000/06/ 21/recurso_gob.html
7
La tesis numero XLIII/96 del Pleno de la Suprema Corte, publicada en el SJF y su Gaceta el
18 de marzo de 1996 determina: “Los municipios ya tenían legitimación para intentar la acción
de controversia constitucional, porque este Alto Tribunal, interpretando dicho precepto (el
artículo 105 constitucional) como a la sazón estaba vigente (1992) había establecido criterio en el
sentido de considerar al municipio como un poder, para efectos de que pudiera tener acción
constitucional”.

25
 LA DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO MUNICIPAL

ella, ahora la mayoría de los casos son planteados por los municipios contra ac-
tos del gobierno estatal que les causan agravio, con ello se ha fortalecido la de-
mocracia y el Estado de Derecho.8
No obstante, la equiparación a un poder del Estado permanece como una
afirmación que nos lleva todavía a la necesidad de definir la naturaleza jurídica y
política del municipio. ¿Es acaso el municipio un organismo público similar a
los demás poderes del Estado? Si es así, ¿cuáles son los frenos y contrapesos que
se observan entre el municipio y los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial?
¿Existen controles obvios entre los poderes del Estado y el municipio?, sin em-
bargo, ¿dichos controles son de la misma manera que entre los poderes del Es-
tado?, o ¿semejan más a los controles entre la Federación y los estados?
Detrás de la frase “poder municipal”, descansa el deseo insatisfecho de atri-
buirle al gobierno de las localidades la categoría de autonomía política que me-
recen, pero puede encubrir también la reafirmación de control por parte del
Estado hacia su establecimiento, lo cual sería contrario a su deseada autonomía
de auto-gobierno.
8
La primer controversia constitucional planteada por un municipio y sustanciada por la Supre-
ma Corte, a partir del reconocimiento que se hizo en el Amparo Mexicali, fue la de Ciudad
Delicias contra el gobierno del Estado de Chihuahua, sobre la competencia constitucional de
administrar el Registro Civil (1/93). En el interesante estudio de Héctor Fix Fierro sobre Con-
troversias Constitucionales y Federalismo, presentado en el Congreso Virtual Iberoamericano “El
municipio hacia el siglo XXI”.
(http://www.rim.unam.mx/CONGVIR/MAT/Mesa6/HFF/ hecff.htm, llega a las siguientes
conclusiones: 1. De 1917 a 1998 se han presentado 197 controversias constitucionales, siendo el
bienio de 1995-1996 el de mayor acumulación de casos (32); 2. El total de controversias inicia-
das por los municipios representan la inmensa mayoría de las mismas con el 88% del total; 3.
109 municipios de 15 estados han iniciado el procedimiento de controversia constitucional; 4.
Los municipios que han recurrido a la controversia constitucional con mayor frecuencia han
sido Monterrey (5 casos), Río Bravo (Tamps.), Ciudad Victoria (Tamps.), y Chihuahua
(Chih.) (4 casos), así como San Pedro Garza García (3 casos); 5. En ocasiones, los municipios
de una entidad se han unido para presentar un frente común en su agravio constitucional contra
el Gobierno del Estado, tal como ha ocurrido con el municipio de Aguililla y 50 municipios más
de los estados de Michoacán y Oaxaca y 32 municipios más del mismo Estado; 6. Del total de
controversias, la Suprema Corte ha encontrado fundados los argumentos de los municipios
actores en pocos casos, de los cuales resaltan cuatro: Tarimbaro (Mich), Aguililla (Mich.),
Valle de Bravo (Edo. Mex.) y Río Bravo (Tamps.), y 7. La resolución de una controversia dura
aproximadamente de 14.7 a 15.1 meses, dependiendo de si se llega al fondo en la resolución;
excepto en los casos en que la Federación es parte actora, cuyo promedio es de no más de 9
meses.

26
 MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

Por ello, este ensayo pretende reflexionar sobre la pertinencia del término de
poder municipal, para abandonar el aspecto retórico del mismo y tratar de asig-
narle un significado técnico preciso, conforme a las tendencias de independencia
y nivel de gobierno compatible con el sistema federal general del país. Es decir,
pretende definir el principio federal de los municipios.
Se desprende que la intención de denominar originariamente como poder
municipal a los municipios del Estado, descansó en la íntima unión entre el
carácter popular de su gobierno, al cual el constitucionalismo mexicano lo iden-
tifica con la categoría de soberanía popular. Todo poder debe dimanar del pue-
blo, por lo que cualquier organización u organismo de gobierno popular debe
ser considerado como “poder”. Por ello, el Poder Judicial que era de elección
popular en el siglo XIX, comenzó a ser cuestionado como poder a principios del
siglo XX, por Emilio Rabasa, al perder gradualmente su contacto electoral. De
la misma manera, la organización del electorado en electores primarios y secun-
darios, para formar colegios electorales, y llevar a cabo así las elecciones de los
demás poderes, fue también considerado como un poder, el poder electoral lo
denominó la Constitución de Querétaro de 1879, por ejemplo, en su Título
Quinto.
De esta manera, la intención original del denominado poder municipal es re-
conocerle su carácter popular, soberano y político. Factores que se recogen en la
reciente iniciativa del diputado federal Carmelo Enríquez Rosado, a nombre del
Partido de la Revolución Democrática del 15 de abril de 1999, para reformar
los artículos 40, 41, 115 y 116 de la Constitución federal.9

9
Las reformas planteadas buscan los siguientes cambios: 1. Artículo 40: Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de
estados y municipios libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero
unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental. 2. Artículo
41: El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión en los casos de la com-
petencia de éstos y por los de los estados y municipios en lo que toca a sus regímenes interiores,
en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal, las particula-
res de los estados y los estatutos orgánicos municipales, los que en ningún caso podrán contra-
venir las estipulaciones del pacto federal. 3. Artículo 115: El municipio como base del poder
político soberano, se regirá por un Estatuto Orgánico Municipal para que, gozando de la per-
sonalidad jurídica plena, promueva dentro de su esfera de competencia el desarrollo económico
y social y la participación ciudadana. (…) Los miembros de los ayuntamientos o las personas
que por elección directa, nombramiento o designación desempeñen las funciones propias de
esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, durarán en su encargo el término

27
 LA DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO MUNICIPAL

Como esta iniciativa, son muchas las propuestas que tienden a convertir al
municipio en una verdadera esfera de gobierno, distinta y diferenciada de los
niveles estatal y federal. Antes de analizar dichas propuestas, conviene mencio-
nar que el término de poder municipal no debe continuar implicando que los
municipios cuentan con una naturaleza similar con la de los poderes de gobier-
no del Estado al cual se integran territorialmente, tal como la resolución en el
Amparo Mexicali de 1992 y la Tesis XLIII/96 lo sostienen, pues esta asevera-
ción pretendía la finalidad de hacer procedente la controversia constitucional
para los municipios, frente a un artículo 105 constitucional omiso al respecto.
Sin embargo, después de la explícita reforma de dicho precepto en 1994, no
conviene seguir asimilando al municipio a la categoría de poder de un Estado.
No puede ser el municipio un poder del Estado, porque el gobierno de las
localidades es y ha sido, histórica y políticamente, distinto al del Estado. No
puede serlo, pues las funciones del gobierno municipal no son una delegación
de las funciones del Estado, sino un atributo originario y propio de sus órganos
de gobierno, establecido en la Constitución. Las autoridades municipales son
diferentes en requisitos, en elecciones y en objetivos a las autoridades estatales.
La jurisdicción o circunscripción territorial de las autoridades municipales es
diferente al de las autoridades estatales.
Por ello, conviene precisar en qué sentido es o debe ser el poder municipal.
Tal como lo señala la iniciativa de Enríquez Rosado, el municipio es un nivel de
gobierno que debe contar con sus tres órganos de gobierno tradicionales: Ejecu-
tivo, Legislativo y Judicial. En este sentido, el poder municipal se utilizará en el
sentido a que se refiere el artículo 49 de la Constitución federal, “respecto al
Supremo Poder de la Federación”, que se divide para su ejercicio en Legislati-
vo, Ejecutivo y Judicial; Así como en el sentido del artículo 116 constitucional
que igualmente determina que “El poder público de los estados” se divide para
su ejercicio en los tres órganos mencionados.10

que señale la ley local, y podrán ser reelectos para el periodo inmediato conforme a lo que de-
terminen las constituciones, leyes estatales y los estatutos orgánicos municipales. La reforma
continúa con otros puntos importantes. Gaceta Parlamentaria. Año II. Numero 261. Martes 11
de mayo de 1999. Congreso de la Unión. Cámara de Diputados.
10
Al respecto es interesante la tesis aislada de jurisprudencia, con motivo de la controversia
constitucional entre el ayuntamiento de Teziutlan y la Legislatura del Estado de Puebla del 29
de marzo de 1919: “Poder público. Cualquiera que sea su origen, examinado a la luz de los
preceptos constitucionales, resulta que sólo dimana del pueblo, en quien radica esencial y origi-

28
 MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

Tradicionalmente, al ayuntamiento se le ha reconocido exclusivamente su

función ejecutiva o administrativa,11 aun cuando expide bandos y ordenanzas,
éstas se consideran como expresiones de una facultad reglamentaria, que aunque
es una función esencialmente legislativa, está ligada en nuestro sistema al Poder
Ejecutivo.12 Antes de la reforma constitucional de 1983 al artículo 115, los re-

nalmente la soberanía nacional y que, para su ejercicio, se divide en tres ramificaciones, como
funciones inherentes al cuerpo político, las que pueden expresarse con estas palabras: querer,
hacer y juzgar”. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo IV, p. 729. No obstan-
te, la Suprema Corte negó sistemáticamente esta categoría al municipio antes de 1992: “Aun
cuando (los municipios) forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder
Legislativo, y tienen consiguientemente personalidad jurídica para todos los efectos legales, ello
no obstante (sic), tales condiciones no atribuyen a los municipios el carácter de 'poder político' a
que se contrae el artículo 105 constitucional” (Controversia 2/35 ayuntamiento de Motul contra
los poderes Legislativo y Ejecutivo de Yucatán. 26 de agosto de 1935. Semanario Judicial de la
Federación. Quinta época. Tomo XLV, p. 3577 y Controversia 2/36. Arturo Tremari y coagra-
viado. 6 de abril de 1936. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVIII, p.
349).
11
Varias ejecutorias de la Suprema Corte aluden a ello cuando determinan: “Si el Presidente
Municipal y los regidores de un ayuntamiento sostienen que están en posesión de sus cargos,
que según el artículo 115 de la Constitución federal son esencialmente administrativos, aun
cuando en determinados casos sus funciones sean políticas…”. Amparo Administrativo 990/36.
José A. Sarmiento y coagraviados. 30 de marzo de 1936. Semanario Judicial de la Federación.
Quinta época. Tomo XLVII, p. 5351.
12
No obstante, aun la facultad reglamentaria municipal está degradada, pues no participa de las
mismas características que la facultad reglamentaria de los poderes ejecutivos. Siendo a nivel
federal y estatal los poderes ejecutivos unimembres, en contraste, el presidente municipal no
puede expedir por sí mismo “acuerdos o disposiciones de observancia general”, sino que esta
atribución corresponde a la colectividad denominada ayuntamiento. (Amparo en revisión 42/89
Operadora de Maquinas Electrónicas de Diversión S. A., 15 de marzo de 1989. Semanario
Judicial de la Federación. Octava época. Tomo III. Enero-junio 1989. Segunda Parte-2, p. 569).
De la misma manera, la facultad reglamentaria municipal, contraria a la misma facultad de los
poderes ejecutivos, se considera como una delegación de la facultad legislativa estatal: “Esa
facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los
estados. Por consiguiente, tal facultad no corresponde originalmente a los ayuntamientos, sino
que la tienen derivada”. (Amparo en revisión 451/94 Juan Ruiz García y Otro. 12 de septiem-
bre de 1996. Tesis CXIX/1996. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena época.
Tomo IV. Octubre de 1996, p. 179). De la misma manera, “El ayuntamiento (…) tiene atribu-
ciones para expedir disposiciones reglamentarias sobre responsabilidades de las personas que
trabajan a su servicio, pero no como una entidad soberana y suprema (…), sino con sujeción y
apego a las bases (normativas) indicadas, de cuya observancia dependerá su validez jurídica”
(Controversia Constitucional 3/93. Ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León. 6

29
 LA DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO MUNICIPAL

glamentos municipales eran autónomos, particularmente los de policía y buen

gobierno, pues no requerían de una ley que determinara su contenido, y desde
este punto de vista eran peculiares. Sin embargo, a partir de esa fecha, los re-
glamentos municipales están sometidos a las “bases” que dicten las legislaturas
de cada Estado, por lo que la peculiaridad de autonomía que gozaban antes,
desapareció, para convertirlos en una subespecie de reglamentos administrati-
vos, los más, delegados y subordinados a la voluntad del legislador estatal.
De esta manera, la función legislativa estatal controla la organización del
municipio, sus contribuciones, su integridad territorial,13 la facultad reglamenta-

de noviembre de 1995. Tesis XLVI/1996. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Nove-

na época. Tomo III. Marzo de 1996, p. 460). Aun los bandos de policía y buen gobierno, que
serían los únicos reglamentos municipales considerados autónomos por el artículo 21 constitu-
cional, deben tener buen cuidado de no afectar derechos de los gobernados: “Este tribunal
considera que cuando el contenido de la reglamentación puede afectar en forma sustancial dere-
chos constitucionalmente protegidos de los gobernados, como son, por ejemplo, la libertad de
trabajo, o de comercio, o su vida, libertad, propiedades, posesiones, familia, domicilio (artículos
14 y 16) etc., esas cuestiones no pueden ser materia de afectación por un reglamento autónomo,
sin ley regular, pues se estarían ejerciendo facultades legislativas” (Semanario Judicial de la Fede-
ración. Octava época. Tomo IV. Julio-diciembre de 1989. Segunda Parte-2, p. 651). En resu-
men, “Corresponde a las legislaturas (la atribución de legislar) y no a los ayuntamientos” (Sema-
nario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo II, p. 1247), a los cuales, la Constitución
sólo les concede la facultad de administrar (Semanario Judicial de la Federación. Quinta época.
Tomo I, p. 735), por lo que no pueden dictar contribuciones, ya que la fijación de impuestos es
una atribución legislativa (Semanario Judicial de la Federación Quinta época. Tomo I, p. 310 y
Tomo III, p. 1227; y Séptima época. Volumen 39. Sexta parte, p. 41), ni establecer las remune-
raciones de los servidores públicos municipales en su presupuesto de egresos (Tesis CIX/1996.
No forma jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena época. Tomo
IV. Septiembre de 1996, p. 358).
13
“Como la división territorial de una entidad federativa es de interés público para la misma,
contra las leyes o actos que la establezcan, no debe concederse la suspensión, ya que se entorpe-
cería esa misma división territorial y, en consecuencia, la suspensión es improcedente por no
reunir los requisitos establecidos por la fracción I del artículo 55 de la Ley de Amparo”. Ampa-
ro Administrativo 2264/31 ayuntamiento de El Oro, Durango. 20 de agosto de 1932. Semanario
Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XXXV, p. 2249. Los problemas derivados de una
fusión o división territorial son ancestrales en Oaxaca y tienen una faceta actual en la problemá-
tica global en Chiapas, cuando el 23 de abril de 1999 se inició la remunicipalización de los
municipios en conflicto. La otra cara de la Remunicipalización. Centro de Investigaciones
Económicas y Políticas de Acción Comunitaria. Chiapas al día. Núm. 153. 29 de abril de 1999.
http://www.ciepac.org/bulletins/bolec153.html

30
 MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

ria delegada, la forma en que administra su hacienda,14 su desaparición, suspen-

sión o revocación;15 toda su existencia política está en manos de las autoridades
estatales y federales. Por ello, la doctrina mexicana asevera que el Municipio
Libre o Poder Municipal no es más que un nombre sin contenido.16
No sólo la doctrina sino los partidos políticos en México han propiciado va-
rias reformas estructurales al municipio. El Partido de Acción Nacional ha pro-

14
Muy pocas ejecutorias han sido dictadas de manera positiva hacia la facultad municipal de
administrar su hacienda y bienes, entre ellas tenemos a las dos siguientes: La Constitución y el
Código Civil “no sólo (hablan) de las personas físicas, sino de las personas morales, entre las
cuales quedan comprendidas los municipios; y es evidente que si el artículo 27 constitucional, en
su fracción I, concede a los mexicanos, sin limitación alguna, el derecho de obtener concesiones
de aguas, los municipios (siendo) personas morales mexicanas, y todavía más representantes
genuinos de los mexicanos en su organización política, no pueden quedar excluidos de esta
enumeración” (Amparo Administrativo en Revisión 2839/34. Ayuntamiento de Toluca. 17 de
abril de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLIV, p. 1143). En el
mismo sentido, “Es de estimarse inconstitucional el acto del gobernador de un Estado por el
cual se incauta de los arbitrios municipales, pues el Constituyente ha querido que los ayunta-
mientos, como expresión directa de la voluntad del pueblo, sean los administradores de sus
intereses, y constituyan la base de una organización política y administrativa de todo punto
independiente; todo lo cual indica que no se le puede privar de su derecho para administrar los
bienes municipales. Además, cualquier ley en que se apoye un gobernante para sustituirse en las
atribuciones administrativas de los ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional”. (Amparo
Administrativo en Revisión 4600/39. Ayuntamiento de Álamo Temapache, Veracruz. 29 de
septiembre de 1939. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo LXI, p. 5202).
15
Y contra la resolución de la Legislatura no procede el amparo, “porque el derecho a desempe-
ñar un empleo público, como son los cargos concejiles y los de elección popular, constituye un
derecho político” y por lo tanto no justiciable, poco importando que se alegue la violación al
supuesto derecho de percibir sus sueldos inherentes al cargo, ya que al ser dichos emolumentos
una consecuencia de la investidura política, son accesorios a ese derecho político no justiciable.
(Amparo Administrativo en Revisión 5640/35. Gustavo Alcaraz. 21 de noviembre de 1935.
Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVI, p. 4050. Amparo Administrati-
vo en Revisión 5636. Florencio Tintos. 28 de noviembre de 1935. Semanario Judicial de la Fede-
ración. Quinta época. Tomo XLVI. Parte 5, p. 4618. Amparo en Revisión 5588/73. Wilbert
Chi Góngora y Otros. 19 de noviembre de 1974. Semanario Judicial de la Federación. Séptima
época. Volumen 71. Primera Parte, pp. 21 y 22). Aunque a partir de la controversia constitu-
cional planteada por el ayuntamiento de Valle de Bravo contra la Legislatura del Estado de
México, por la declaratoria de la suspensión de sus ediles, la Suprema Corte ha comenzado, no
sin crítica, a revisar el fundamento político de dichas declaratorias.
16
D'ACOSTA, Julio y ESQUIVEL OBREGÓN. El Fuero del Municipio. Breves consideraciones sobre
el artículo 115 constitucional. Editorial Jus. Colección de Estudios Jurídicos. México. 1948, p.
139.

31
 LA DIMENSIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO MUNICIPAL

puesto la capacidad del municipio de expedir su “Carta Municipal” que sea su

propia Constitución, con el objeto de que contenga la organización diferenciada
de cada uno de los más de 2,400 municipios, todos ellos diferentes entre sí, por
lo que no es racional que se les organice de acuerdo a leyes uniformes que ni
siquiera dictan o aprueban, sino que les son impuestas por el Estado.17
Muchos son los temas de renovación municipal que nos depara la agenda
política para convertir al municipio en un verdadero poder municipal. Debe
abandonarse la elección por planilla y preferirse la elección individual por regi-
dor, para lograr su verdadera representatividad. Debieran diferenciarse las fun-
ciones ejecutiva, legislativa y jurisdiccional del ayuntamiento, olvidando su vo-
cación exclusivamente administrativa. Para ello, el presidente municipal debiera
encargarse de la gestión municipal y de la aplicación de las ordenanzas munici-
pales, expedidas por los regidores o por los que se encarguen según la Carta
Municipal de la aprobación de normas generales;18 para ello se debe establecer
en cada Constitución local un ámbito de competencia exclusivo municipal en el
ámbito legislativo, no sólo en la realización de actos administrativos y servicios
públicos. Los síndicos o jueces municipales deben resolver los conflictos que la
Constitución local y las cartas municipales les encomienden.
No puede consolidarse el poder municipal si no se le reconoce la posibilidad
de reelección relativa de sus integrantes, a un periodo o dos, según lo estableci-
do en la Carta Municipal. De esta manera se promueve la democracia a través
del contacto electoral, la responsabilidad de los ediles frente a sus electores y la
planeación de políticas municipales.
Pero el punto fundamental debe comenzar con la reforma constitucional pa-
ra otorgar al municipio facultad legislativa en el ámbito de su competencia, fija-
da ésta en las constituciones federal y local. La composición de un órgano legis-
lativo municipal deberá ser proporcional a la cantidad de habitantes del munici-
pio, fijando un mínimo y un máximo en la Constitución estatal, y cuidando de la
proporcionalidad en la representación poblacional.
La reforma constitucional emprendida en América Latina ya recoge esta
preocupación. La Constitución de Venezuela de 1858 diferenció la estructura
17
BAZDRESCH PARADA, Miguel. Naturaleza del Municipio y la agenda para renovarlo. 20 de
marzo 2000. http://web.iteso.mx/iglom/mbaz032000.htm, p. 6.
18
Al Presidente municipal se le podría encargar la facultad reglamentaria de las ordenanzas
municipales, a través de acuerdos y bandos de carácter general, pero subordinados a los bandos.

32
 MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

del denominado “Poder Municipal” en un jefe y un Consejo Municipal. El

actual artículo 136 de la Constitución recién aprobada de Venezuela establece
que el poder público se distribuye entre el poder municipal, los estados y el na-
cional. La autonomía municipal es definida en el artículo 168 de dicha Consti-
tución con la enumeración de atribuciones fundamentales: 1) elección de sus
autoridades; 2) gestión de las materias adscritas a su competencia y 3) creación,
recaudación e inversión de sus ingresos. Finalmente, la Constitución venezolana
reconoce en el artículo 175, la función legislativa municipal depositada en el
consejo respectivo.
La Constitución Brasileña de 1988 determina en su artículo 29 que el muni-
cipio se rige por la ley orgánica que apruebe con una mayoría calificada la pro-
pia Cámara Municipal; es decir, su propio Poder Legislativo. El artículo 30 de
la misma Constitución describe las facultades municipales, cuyo primer aparta-
do lo constituye la de legislar sobre los asuntos de interés local.19 La fiscalización
de los recursos municipales se hace por la propia Cámara Municipal, con la
ayuda del Tribunal de Cuentas del Estado y del propio municipio.
El presente de los municipios de estos países representa el futuro del muni-
cipio mexicano. El país ha quedado a la zaga en éstos y otros aspectos funda-
mentales del gobierno y la democracia. Reconocer y hacer realidad el viejo an-
helo de un poder municipal es recuperar el tiempo perdido de un compromiso
histórico.

19
Otras facultades son: cumplimentar la legislación federal y estatal, instituir y recaudar los
tributos de su competencia, crear y suprimir sus distritos, organizar y prestar —directamente o
por concesión— los servicios públicos de la comunidad, mantener por sí —o con la cooperación
de la Federación y de los estados— la educación pre-escolar y primaria, mantener de la misma
manera los servicios de salud, llevar a cabo el parcelamiento del suelo y proteger el patrimonio
histórico y cultural de acuerdo con la legislación nacional y estatal.

33