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Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombiano

Por DARIO MUNERA A...TZANGO

(C«pitu!os de la Tesis de Grado presentada para optar el títULO de Doctor en Derecho)

"El Estado puede intervenir por man-

dato de la ley en la explotación de indus-
trias públicas y privadas, con el fin de ra-
cionalizar la producción, distribución, y
consumo de las riquezas o de dar al tra-
bajador la justa protección a que tiene
derecho.
"Esta función no podrá ejercerse en uso
de las facultades del artículo 76, ordinal
12 de la Constitución".
(Articulo 49 del Acto Leg'¡slativo N9
19 de 1.945 - 32 de la act1tal codificación
oficial).

Capítulo Primero

EL INTERVENCIONISMO DE ESTADO EN COLOMBIA

Antes que en 1.936 se elevara a canon constitucional el prin-

eipio del intervencionismo del Estado en cuestiones económicas, la in-
tervención había existido en nuestra patria desde épocas muy remotas.
Hemos explicado anteriormente cómo este fenómeno no es un he-
cho de estos días sino que ha sido inseparable de la existencia misma
del Estado. Pero, también dijimos, hay épocas y sistemas de gobierno
más intervencionistas que otros.
Lo que hoy confiere novedad a la tesis del intervencionismo de
Estado es el hecho de que las naciones más civilizadas del universo has-
ta hace poco se venían orientando por ciertas ideas y sistemas políticos,
jurídicos y económicos que suponían un estado de cosas en que la ac-
ción del Estado y la de los particulares marchaban por rumbos al pa-
recer completamente separados. El liberalismo clásico se fundaba en la
hipótesis, nunca cumplida cabalmente en la realidad, de que el Estado
tenía una esfera de acción propia y el individuo otra, sin que fuérale
dado al primero abandonar la suya para entrometense en la del segun-
do. Este sistema se cifraba en las ya manidas frases de "laissez faíre",
"laissez passer".
 Bcues Constituclofl4les del Derecho Económico Colombiano

r Consecuente con estas ideas, el mundo jurídico estaba polari-

zado t1i dos hemisferios: el Derecho público y el Derecho privado, cu-
yas normas presidían separadamente las acciones, hipotéticamente ais-
ladas, del Estado y de los particulares.
Este esquema ideal, repetimos, nunca se cumplió con entera fi-
delidad en la práctica, pero es forzoso confesar que sí hubo naciones que
se acercaron a él en mayor grado que otras. Entre las naciones que no
entraron del todo por este sistema sino que permanecieron fieles a re-
gímenes económicos y jurídicos de otras épocas anteriores que se dis-
tinguieron por su gran intervencionismo, debemos mencionar a España.

El intervencionismo colonial español.

El pensamiento político y económico de Espaiia, sobre todo en

su régimen sobre las colonias americanas, fue de marcada orientación
mercantilista, según algunos, o de un mercantilismo feudal, según
otros (1). En todo caso el sistema colonial español fue extensa e
intensamente intervencionista en asuntos económicos.
Para comprobar la veracidad de esta afirmación nos basta men-
cionar el sistema monopolista y proteccionista del comercio colonial; el
régimen de regalías de la Corona: en tierras, aguas, montes, pastos, mi-
nas y salinas, que sólo pasaban a propiedad de los particulares en virtud
de concesiones o dones graciosos del soberano; los bienes comunales o
de aprovechamiento colectivo, los llamados "bienes de propios"; los pri-
vilegios; las numerosas limitaciones al derecho de propiedad; las diver-
sas intromisiones del poder público en la inversión de las rentas de de-
terminados bienes, en la ganadería, en la manera de cultivar las tierras
para fomentar, por ejemplo, determinados cultivos (sauces, lino, cáña-
mo y prohibición de cortar caobos, cedros, robles y otras maderas) (2).
Los móviles del intervencionismo colonial español.

No hay que creer que estas intervenciones de las autoridades

coloniales en la vida económica obedecieron siempre a un exclusivo
propósito de lucro fiscal, como aseveran algunos. Debemos tener en
cuenta que en aquella época regía lo que hoy se denomina "hacienda
patrimonial o regalista", en la cual los bienes e intereses del Soberano
no estaban separados de los de la comunidad. Por este motivo el inte-
rés fiscal venía a menudo confundido o entremezclado con el interés
social.

(1) José María Ots Capdequi - "Estudios de Historia del Derecho Español en las
Indias" - Bogotá 1.940.

(2) Ots Capdequi, op. cit.

"El Estado español, representado en una pluralidad de burócratas, creó un
verdadero cuerpo de política económica y social. Reguló el precio de los alimen-
tos y de los vestidos, estableció un máximum de ganancias a los comerciantes,
creó un control para las exportaciones y organizó cupos, fiscalizó la venta de
artículos de consumo para asegurar su calidad, examinó las pesas y medidas,

-193
 ,{",

r No hay duda de que entre ese número considerable de actos

intervencionistas, algunos obedecían a propósitos exclusiva o prepon-
derantemente fiscales, como las diversas regalías que la Corona de Cas-
tilla poseyó en sus Indias de ultramar, los sistemas de rentas estanca-
das y los numerosos tributos que pesaban sobre la economía colonial.
Es muy posible o, más bien, seguro que en el monopolio del comercio
entraron como motivos predominantes los intereses de la Real hacienda.
Pero lo que sí es evidente es que el afán de lucro fiscal no fue el móvil
único del intervencionismo colonial.
El interés económico y el interés social ocupan un lugar de
preeminencia en el ánimo de las autoridades de la Colonia.
Los monarcas españoles por medio de sus cédulas de Indias
buscaron el fomento de la economía colonial, propiciaron el aprovecha-
miento de las riquezas de las tierras descubiertas, auspiciaron el traba-
jo y trataron de evitar y de combatir los abusos. Es de justicia elemen-
tal reconocerles estos propósitos.
Para atestiguarlo está la numerosa y sabia legislación de Indias:
allí están las cédulas famosas de San Lorenzo (18 de octubre de 1.754)
y de San Ildefonso (2 de agosto de 1.780) que imponen la obligación de
laborar las tierras adjudicadas por la Corona so pena de perderlas (con-
dición resolutoria). "A ningún sujeto se conceda más porción de tierra
que la que buenamente pueda labrar, atendido su caudal" dice la Real
Cédula de San Ildefonso (3).
De una manera general se disponía en la Recopilación de In-
dias de 1.680 que "los Governadores procuren que se beneficie y culti-
ve la tierra, con cargo de la omisión" (Ley 28, ti. 2, lib. 5) (4). En los
repartimientos de tierras se prevenía que se había de tomar posesión
de ellas dentro de tres meses y se habían de hacer los plantíos so pena
de perderlas. Fueron frecuentes, como ya hemos dicho, las medidas fo-
impuso el racíonamiento cuando así lo exigían las circunstancias, levantó los
censos de las personas indigentes para acudir en su ayuda, se preocupó porque
existieran cantidades suficientes de pescado para las cuaresmas, resquebrajó
los monopolios cuando. por su condición de únicos abastecedores quisieron a-
provechar la situación, fijó precio para la confección de trajes, vigiló que el
calzado se hiciera de buenos materiales y le señaló el precio de venta. En cuan-
to a la agricultura, fueron repetidas las intervenciones. No sólo se impuso
el deber de cultivar la tierra, como elemento esencial para justificar su propie-
dad ,sino que llegóse hasta delimitar zonas de cultivo como aco.nteció con la
siembra del tabaco". - A. Arellano Moreno - "La intervención del Estado
durante la colonia". - Revista Nacional de Cultura - Caracas NI? 56.
Sobre lo mismo puede consultarse el estudio de Julio Alemparte - "La
regulación económica e:J. Chile durante la colonia" - Cuadernos Jurídicos y
Sociales - Universidad de Chile - XIV.

(':{) Cita Antonio Rocha - "La libertad de comercio, el intervencionismo y la ra-

cíonalízacíón" -- Revista del Colegio Mayor de Nustra Señora del Rosario
Nos. 331 a 333. - Bogotá.

(4) Cita Ots Capdequi, op. cit.

 "" .., .

Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombiano

r mentadoras de determinados cultivos y las prohibiciones de cortar ma-

deras (5).
Sería absurdo atribuir a un propósito de lucro fiscal las nu-
merosas medidas de control de los precios que practicaron las auto-
ridades coloniales -principahnente los cabildos- para remediar 10 que
hoy se conoce por "tijera de precios". Se multiplicaron las ordenanzas
destinadas a controlar los precios de los artículos de primera necesidad
(carne, vino, maíz, gallinas, plátanos, velas de sebo) desde el siglo XVI
en adelante. El racionamiento se practicó para completar las medidas
sobre los precios. Los cabildos, repetimos, fueron las autoridades que
intervinieron principalmente en la regulación de los precios, por medio
de un funcionario creado especialmente a este efecto: el fiel ejecutor,
se llamaba, y era nombrado anualmente por el cabildo (6).
La lucha contra los monopolios también se conoció entre el gran
número de medidas intervencionistas del Derecho económico colonial.
No pretendemos hacer ahora un estudio pormenorizado de ellas. Sólo
queremos poner de presente que es una teoría no sólo injusta sino falsa,
la que entroniza como fin único el lucro fiscal en las intervenciones de
las autoridades coloniales. Los autores más serenos, estudiosos e impar-
ciales colocan al lado de ese móvil otros de Índole diversa, como el de-
seo de asegurar un justo equilibrio entre todos los estamentos sociales,
materializar en lo posible los fundamentos teóricos del cristianismo, evi-
tar que algunos afortunados se enriquecieran a la sombra de circuns-
tancias excepcionales, en fin, asegurar una vida social justa y humana,
(7) propósitos estos muy legítimos dentro de un sano Derecho econó-
mico.
Tales fueron los móviles del intervencionismo colonial, aun-
que no siempre se obtuvieron los resultados apetecidos. En la vida
colonial se advierte como rasgo, típico del carácter español, que los re-
sultados muchas veces no realizan cabalmente los própositos. Si vamos
a juzgar el régimen colonial a través de ese monumento de sabiduría
que es la legislación de Indias sólo alabanzas podemos tributarle. Pero
si nos atenemos a los hechos cumplidos, tienen necesariamente que dis-
mínuír nuestros elogios.
Hay que confesar así que esas medidas intervencionistas, de
tan laudables propósitos, originaron en la práctica resultados contrapro-
ducentes. La dificultad misma de llevarlas a cumplido efecto malogró
tan nobles iniciativas en muchas ocasiones; la extensa burocracia que
'.:0 creó, convirtiéndose en una maquinaria pesada y nociva y, también
hay que decirlo, el lucro fiscal que se mezcló a los objetivos de benefi-
cio social a menudo los echó a perder por completo. Un ejemplo ilus-
trativo de esto lo encontramos en el hecho de que el aprovechamiento
de las tierras, ordenado por las ya citadas cédulas, no pudo lograrse por-
que lo impidieron los pesados tributos que desalentaron la industria.
(1,) Oís Capdequi, op. cit.

(6) Arellano Moreno, op. cito

(7) Arellano Moreno, op. cit.

--195
r Dano Múne1'a Arango

Así llegó la economía de estos países, abrumada por un régimen

confuso, contradictorio y perjudicial, a los albores de la guerra de In-
dependencia. Las causas económicas ejercieron una influencia directa
y decisiva sobre ella: basta recordar el caso de la insurrección de nues-
tros comuneros del Socorro.

Los primeros años de la República.

Los desastrosos resultados, sobre todo en los últimos años, del

régimen económico y fiscal de la colonia llevaron a nuestros próceres a
reaccionar fuertemente contra los principios en que aquél estuviera edi-
ficado. Atribuyeron, no sin razón, todos los males de la economía nacio-
nal al absurdo mecanismo financiero y económico de la colonia y cre-
yeron que el remedio más indicado era el de levantar esas pesadas car-
gas fiscales y apartar las trabas económicas.
"Para la prosperidad de la agricultura, dice don José María del
Castillo y Rada en su exposición de 1.826, no se requieren leyes que di-
rijan el interés individual: la acción de las leyes en esta parte debe ser
negativa. Basta que ellas aseguren la libertad, removiendo los obstácu-
los que se oponen a su ejercicio" (8).
Quisieron, pues, nuestros primeros gobernantes establecer la
mayor libertad económica posible para fomentar y favorecer, de mane-
ro. negativa, el desarrollo económico de la nueva nación. Pero debemos
advertir que en esos primeros años de la vida de la República estas preo-
cupaciones recaían directamente sobre problemas de hacienda pública
y sólo por incidencia tocaban los asuntos económicos. La preocupación
fundamental, en este sentido, era la de suprimir hasta donde lo permi-
tieran las circunstancias los engorrosos y pesados sistemas coloniales.
Pues bien, las circunstancias no les permitieron desprenderse
del todo del régimen colonial. No es fácil abandonar en un momento
prácticas seculares. La penuria del fisco los obligaba además a conser-
var ciertos estancos, monopolios y tributos que bien hubieran querido
hacer desaparecer: v. gr. el monopolio de la sal.
En cuanto a los problemas de política y, por ende, de Derecho
económico no ocuparon lugar preponderante en el pensamiento de
nuestros hombres públicos ni en la lucha de nuestros tradicionales par-
tidos. Los asuntos políticos ocupan el escenario fragoroso del siglo XIX
en Colombia, para forjar nuestro Derecho público. Más bien que pen-
dones de colores diferentes, nuestros partidos enarbolan a ambos lados
de las trincheras fratricidas los principios de la libertad y del orden pú-
blicos. Hasta que ambos ingredientes se enlazan en el lema de nuestro
escudo y logran fundirse fecundándose en nuestra carta de 1.886, más
tarde refrendada por las reformas de 1.910 y 1.936, principalmente.
No por ello vamos a decir que las preocupaciones económicas
estuvieron ausentes de la mente de los batalladores del siglo pasado,
sino, más bien, que no ocuparon lugar predominante en ellos ni fueron

(8) Citado por Augusto &pinosa Valderrama - "El pensamiento económico y

político e a Colombia" - Bucaramanga.

196-
 Bues Constitucionales del Derecho EcOfl.Ómico Colombiano

r el móvil primordial de sus luchas. Existieron, desde luego, pero ocupa-

ron un lugar secundario.
Concretándonos al problema del intervencionismo de Estado,
es cierto, como queda anotado, que en el principio se reaccionó contra
él. Más tarde penetraron en el país ideas fisiocráticas y principios del li-
beralismo manchesteriano. La revolución francesa de 1.848 con su es-
píritu francamente liberal produjo, entre sus numerosas repercusiones
mundiales, nuestra revolución ideológica de 1.850, que acogió dichos
principios en el sentido político, y en el económico de librecambismo.
Pero puede decirse que fue más operante en el primero de ellos, es de-
cir, en cuanto al sistema político. Fruto de ella fueron nuestra consti-
tución federalista y el romántico individualismo que entronizó en la
nación.
En cuanto al liberalismo económico, no fueron enteramente
consecuentes con él los más altos y genuinos representantes de este
ideario: allí está don Florentino González, quien, a pesar de su libera-
lismo, propugnaba por la fundación de un Banco Nacional formado por
particulares pero con ingerencia del Gobierno. Don Manuel Murillo
Toro se rebela contra el "laissez faire" en materia agraria y desea acabar
con el acaparamiento de tierras. Y don Aníbal Galindo cuya participa-
ción en la expedición de la ley 48 de 1.882, precursora de la actual ley
de tierras, es reconocida por todos.
El problema del intervencionismo de Estado en materias eco-
nómicas no ha sido nunca, podemos decirlo, cuestión doctrinal o motivo
de querella ideológica entre nosotros. Sea por nuestra condición de na-
ción joven en que las ideas no alcanzan la rigidez y consistencia que ob-
tienen en los vetustos países europeos, o, más bien, porque en esta ma-
teria cuando la necesidad lo ha impuesto, el Estado ha intervenido sin
que primero haya pasado la cuestión por el tamiz ideológico.
A pesar de los dos motivos anti-intervencionistas ya señalados
-reacción contra el régimen colonial, ideas liberales importadas- co-
nocemos actos de intervención oficial en la economía desde el nacimien-
to de la República.
Desde la época de la Independencia encontramos al Estado ocu-
pado en cuestiones monetarias. Las numerosas guerras del siglo pasado
con las penurias fiscales que ocasionaron, multiplicaron las emisiones
de papel moneda de curso forzoso, lo que indica una preocupación fi-
nanciera en estas intervenciones monetarias. Más adelantado el siglo,
el Estado se preocupa del fomento del crédito y de la fundación de un
Banco Nacional. Tomás Cipriano de Mosquera, en su primera adminis--
tración, fomenta los medios de comunicación y de transporte, inicia la
navegación en el río Magdalena, y más tarde, en su segundo gobierno
decreta la movilización de los bienes de manos muertas. '

El intervencionismo en la carta de 1.886.

A más de sentar el principio de que el interés particular debe

ceder ante el interés público o social, la Constitución de 1.886 trae los
.siguicntes principios sobre intervencionismo de Estado:
1) Entre las atribuciones del Congreso coloca las siguientes:
-191
I Daría Mú:nera Arango

Fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo.

Fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda y arreglar el sis-
tema de pesas y medidas.

2) Entre las atribuciones de las Asambleas Departamentales

hace figurar la de "Dirigir y fomentar por medio de ordenanzas y con
los recursos propios del departamento, las industrias establecidas y la
introducción de otras nuevas, la importación de capitales extranjeros,
la colonización de tierras pertenecientes al departamento, la apertura
de caminos y canales navegables, la construcción de vías férreas, la ex-
plotación de bosques de propiedad del departamento, la canalización
de ríos, lo relativo a la policía local, la fiscalización de las rentas y gas-
tos de los distritos, y cuanto se refiera a los intereses seccionales y al
adelantamiento interno".
y así hay quienes se atrevan a motejar de anti-intervencionis-
tas a los constituyentes de 1.886. Este texto y los principios anteriores
son la más expresa y meridiana consagración del intervencionismo de
fomento y de control en materias económicas (9).

3) Como atribución del Presidente de la República coloca la

siguiente: Ejercer la inspección necesaria sobre los bancos de emisión
y demás establecimientos de crédito y sobre las sociedades mercantiles
conforme a las leyes. Este principio es la base del intervencionismo de
vigilancia sobre la industria bancaria y sobre las sociedades anónimas
que hoy se ejerce mediante dos organismos que más adelante estudia-
remos: la superintendencia bancaria y la de sociedades anónimas.

El intervencionismo en este siglo.

Frente a las tiendas de campaña de la última de nuestras gue-

rras civiles alborea el presente siglo. En los primeros años el Estado
interviene en cuestiones monetarias, en el fomento de obras públicas y
vías de comunicación; impulsa la agricultura, crea un Ministerio desti-
nado a ese propósito; organiza granjas agrícolas.
El gobierno del General Reyes se inclina francamente hacia el
intervencionismo de Estado. Basta citar uno de sus hechos más célebres,
la devaluación monetaria que se cifró en su famosa paradoja. Esta há-
bil maniobra estabilizadora ha sido aplicada más tarde en las naciones
más avanzadas del universo: mencionaremos la valorización del marco
efectuada en Alemania por Hjalmar Schaacht, y en estos días, la deva-
luación del rublo,

(D) Don José María Samper explica los verbos fomentar y dirigir en la siguiente
forma: "Se fomenta estimulando, protegiendo, subvencionando o favoreciendo
de algún modo, directo o indirecto, determinados trabajos, obras o empresas,
cuando a otros pertenecen la dirección, ejecución y propiedad de los benefi-
cios de las obras o empresas; y Se dirigen estas 'Obras, empresas, trabajos y ser-
vicios públicos, cuando pertenecen a quien tiene la dirección y dependen, por
lo tanto. de su exclusiva voluntad" - Cita de Francisco de P. Pérez - Dere-
cho Constitucional.
r
Bases Constitucio'Mles del Derecho EcO'nÓm.ico Colombiano

La reforma constitucional de 1.910prohibe las emisiones de pa-

pel moneda de curso forzoso que tan funestos resultados habían ocasio-
nado en nuestra economía. (Art. 7QA. L. NQ3).
Más tarde, en 1.918, el Acto Legislativo NQ 1Q ordena la ins-
pección de las autoridades en las industrias en lo relativo a la morali-
dad, la seguridad y la salubridad públicas (intervencionismo de vigi-
lancia con fines sociales).
El Acto Legislativo NQ 1Q .de 1.921 autoriza al legislador para
decretar la revisión y fiscalización de las empresas públicas de trans-
portes (intervencionismo de vigilancia y de control con fines económi-
cos).
En el tercer decenio de esta centuria se acrecienta el interven-
cionismo de Estado en materias económicas: muchas de nuestras actua-
les instituciones económicas fundamentales datan de aquella época.
La ley 20 de 1.921 funda los Almacenes Generales de Depósito.
En el año de 1.923 se crea el Banco Agrícola Hipotecario; se celebra un
contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, fundada por la mis-
ma época, sobre organización y fomento de la industria del café. En el
mismo año, como resultado de los trabajos de la misión Kernmerer, se
fundan el Banco de la República y la Superintendencia Bancaria.
Más tarde -hacia 1.931- se crea la Caja de Crédito Agrario,
Industrial y Minero para fomentar el crédito en beneficio de la econo-
mía entera de la nación; se funda la Superintendencia de Sociedades
Anónimas; se establece el control de los cambios internacionales. Duran-
te el gobierno del doctor Olaya Herrera se concede una bonificación a
la industria del café y se interviene fuertemente sobre ella; se desarro-
lla una política de protección a las industrias nacionales; se desenvuelve
un movimiento monetario deflacionista moderado y paulatino, al mis-
mo tiempo que un plan de crédito barato. Se adoptan medidas tendien-
tes a aliviar la carga de las deudas privadas, procurando la baja del in-
terés y fomentando el alza de los precios. De aquella misma época data
el actual estatuto, francamente intervencionista, de la industria petro-
lera.

El principio Constitucional de 1.936.

Creemos que esta ligera exposición es suficiente para de-

mostrar cómo el intervencionismo de Estado en asuntos económicos
no fue introducido en Colombia por el Acto Legislativo NQ 1Q de 1.936.
Sin hablar de la etapa colonial, el intervencionismo de fomento ha sido
practicado desde los albores de la República a 10 largo de toda su his-
toria. Fue consagrado expresamente en la constitución de 1.886.La mis-
ma carta establece el intervencionismo de vigilancia y el de control. Aun
el intervencionismo de estabilización, que ya hemos señalado como uno
de los aspectos más novedosos de este fenómeno, aparece en la parado-
ja de Reyes para sanear nuestra moneda, en las instituciones económi-
cas que se fundan en la época del gobierno del General Ospina (Banco
de la República, con su control sobre el crédito) y en las medidas del
gobierno del doctor Olaya Herrera contra la crisis económica.
--199
r Alcance del vocablo "intervenir'.

Dicho lo anterior, veamos cuál es el alcance de la reforma del

año de 1.936.
Este Acto Legislativo emplea por primera vez la palabra "in-
t4trvenir", cuando los textos anteriores hablan de "dirigir", "fomentar',
"ejercer inspección". Estos conceptos se referían a intervenciones deter-
minadas y específicas: vigilancia, fomento, contro1. La palabra "inter-
vención" ya es genérica, las abarca por entero a todas las otras, com-
prende el fenómeno en su integridad.

Cómo ha de hacerse la intervención.

Intervenir es actuar, pero veamos cómo queda determinada la

actuación del Estado en la vida económica según la ley fundamental.
Esta intervención, según la reforma de 1.936, ha de hacerse por
medio de leyes.
De la noción de ley conocemos dos sentidos o significaciones:
uno material, en el que ella nos dice norma general y abstracta, de al-
eance y vigencia indefinidos. Y otro significado formal, que nos lleva al
origen de la ley, a la autoridad que la dicta, a la manera como nace. Na-
da mejor en este último sentido que la definición que de ella trae el Có-
digo Civil: expresión de la voluntad soberana manifestada en la forma
prevenida en la Constitución.
No hay duda de que es en este último significado en el que de-
bemos aceptar la palabra "leyes" aquí. La Constitución sólo nos da una
noción formal de ley, a la que precisamente hace referencia la defini-
ción del Código Civil: "La potestad de hacer leyes reside en el Congre-
so", decía el artículo 54 de la anterior codificación constitucional. Y
en la actual dice al artículo 76: "Corresponde al Congreso hacer las le-
yes". y entre las atribuciones que le otorga para ser ejercidas por me-
dio de leyes incluye tanto los actos que se conforman con la noción ma-
terial de ley (abstracción y generalidad, vigencia indefinida), como los
que no se conforman con ella: aprobación del presupuesto, decretar ho-
nores públicos, etc. En todo caso, a lo largo de la Constitución sólo se
toma la palabra "ley" en su sentido formal.
De esto se desprende que la intervención que autoriza el Cons-
tituyente de 1.936 debe hacerse por medio de actos del Congreso de la
República con las condiciones formales que la Constitución exige para
las leyes. Pero ello no quiere decir que deba limitarse a la intervención
"normativa o abstracta", ya que la palabra "leyes" no se toma en su sig-
nificado material.
Así lo entendió la Corte Suprema de Justicia al declarar inexe-
quible la última parte del artículo 1<'>de la ley 125 de 1.937, que inter-
vino en la explotación de la industria del banano, en desarrollo de la
norma constitucional de 1.936. Dicha ley, en el aparte mencionado, tras-
fería en cierta manera al Gobierno el derecho de intervenir en la regla-
mentación y supervigilancia del estatuto contractual de la industria ba-
nanera. La Corte creyó que ésta era una atribución reservada al Con-
200-
r
Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombiano

greso por el Constituyente. Aplicó, pues, el sentido formal de la pala-

bra "leyes".

El objeto del intervencionismo.

"Explotación de industrias o empresas públicas y privadas" sig-

nifica el desarrollo de actividades económicas. Este ha de ser el objeto
o la materia de la intervención del Estado.
Por medio de este texto hace su aparición en la carta funda-
mental el concepto de empresa, de tanta trascendencia en el Derecho
económico. Pero ya nuestro Derecho privado (10), nuestro Derecho co-
mercial (11) y nuestro Derecho del trabajo habían desenvuelto algunos
de sus elementos esenciales, como quedó atrás observado.
En este último, es decir, en el Derecho laboral, la ley 57 de
1.915, sobre accidentes de trabajo ya habla de empresa para definir la
calidad de patrono (12). Este concepto de empresa aparece sucesivamen-
te en la ley 78 de 1.919,sobre huelgas, en la ley 41;\ de 1.921, 32 de 1.922;
57 de 1.926. A través de estas leyes la empresa aparece, primero como
mera palabra, luégo va adquiriendo cierto significado específico: sirve
para determinar el campo de aplicación de la leyes del trabajo, para pro-
vocar el surgimiento de los derechos y de las obligaciones que imponen
esas leyes a los patronos.
El Decreto NQ 652 de 1.935, que reglamenta la ley 10 de 1.934,
sobre clertas prestaciones a los empleados, es muy interesante en rela-
ción con el concepto de empresa, por varios motivos:

1Q) Contiene una definición de empresario y de contratista de

empresa, de las que puede deducirse ya un concepto, aunque rudimen-
tario, de empresa:
"Artículo 3<>- Se entiende por patrono el dueño, el empresa-
rio o el contratista de empresa, establecimiento o negocio de quien de-
penden una o más personas que trabajan a su servicio.
"Entiéndese por empresario la persona natural o jurídica, con
ánimo de lucro, en forma más o menos permanente y en beneficio pro-
pio. Cuando la persona se encarga de la ejecución de una obra deter-
minada y agrupa, ocasionalmente, las actividades de otras, por su cuen-
ta, adquiere el carácter de contratista o intermediario".

De este artículo es dable deducir algunos caracteres del em-

presario o de la empresa: agrupación del capital y del trabajo; ánimo de
lucro, continuidad o permanencia.
(10) Código Civil Libro 4Q, ti. 26, Cap. 89.

(11) Código de Comercio A,rt. 99.

(12) Dice el artículo lQ de la Ley 57 de 1.915: "Entiéndese por patrono toda per_
sona natural o jurídica, dueña de las industrias, obras o empresas en que por
sí o por interpuesta persona se esté verificando un trabajo ... "

-201
 DAno Múnera. Arango

2QEl concepto de empresa es aquí más operante porque tiene

por objeto asegurar la continuidad de la entidad patronal en las rela-
ciones laborales:

"Para los efectos de la ley que se reglamenta, se considerará

como una misma empresa, la que haya conservado en sus líneas gene-
rales el mismo giro de negocios u ocupaciones, con las variaciones na-
turales del progreso, ensanche o disminución, aun cuando hubiere cam-
biado de nombre, patrono o dueños" (Artículo 27 del decreto 652 de
1.935).

En leyes posteriores vuelve a aparecer el concepto de empresa:

ley 49 de 1.936y decreto 146 de 1.937,reglamentario de ella; ley 53 de
1.938,61 de 1.939y decreto 709de 1.940que la reglamenta, etc. Aunque en
algunas de estas disposiciones aparecen normas obligatorias que en el
lenguaje de la ley parecen recaer directamente sobre las empresas, en
la realidad se radican en el dueño o empresario ya que, como hemos in-
dicado, la empresa no goza de personería jurídica. Por otra parte, nada
se avanza en cuanto a la configuración del concepto de empresa hasta
el año de 1.946,en que se dicta la ley 64 reformatoria de la ley 6~ de
1.945,sobre prestaciones a los trabajadores.

El artículo 69 de la ley 64 de 1.946 trae la siguiente definición

de empresa:

"Para los efectos de las indemnizaciones y prestaciones socia-

les, se entiende por empresa o patrono toda unidad de explotación eco-
nómica, o las varias unidades dependientes de una misma persona na-
tural o jurídica que correspondan a actividades económicas similares o
conexas".

En este concepto de empresa entendida como "unidad de ex-

plotación" concurren los caracteres que hemos examinado en páginas
anteriores como esenciales de ella: Agrupación de elementos heterogé-
neos (capital, trabajo y organización); actividad económica; autonomía;
profesionalidad y continuidad.

Así se ha llegado en nuestro Derecho del Trabajo a una

noción más o menos definida y completa de la empresa económica, aun-
que sólo alcanza a ser operante en algunos de sus diversos sentidos,
principalmente el de continuidad.
Y, regresando al texto constitucional que veníamos comentan-
do, debemos observar que en él aparece implícito el concepto de empre-
sa como unidad de explotación.
Lo que la Constitución señala como objeto de la intervención
de la leyes la explotación, es decir el ejercicio de las actividades econó-
micas de las empresas públicas o privadas, que es precisamente la ma-
teria que regula el Derecho económico, como ya habíamos indicado.
Entre la ley y la explotación se plantea, por consiguiente, la
relación que supone el Derecho económico.
%02-
r BQ.8es Constitucionales del Derecho Económico Colombia,1to

Pero, cuál es el fin de esta intervención de la ley sobre las ac-

tividades económicas? El constituyente 10 dice: racionalizar la produe-
ción, distribución y consumo de la riqueza. "La intervención gira como
en su gozne en el vocablo "racionalizar" ha expresado gráficamente el
doctor Antonio Rocha (13). Es preciso, por tanto, que analicemos este
concepto.
Capítulo Segundo

LA RACIONALIZACION
"Leyes la. ordenación de la razón pa-
Ta el bien común, promulgada por quieta
tiene a su caTgo el cuidado de la com'll1ti-
dad".
(Sa1tto Tomás de Aquino).
La técnica americana.

En los Estados Unidos de América, allá por los primeros años

de este siglo, un ingeniero, llamado Frederic Winslow Taylor, ideó un
sistema de arreglar y de combinar el trabajo de los obreros en las fá-
bricas, de modo de obtener un máximo de rendimiento con un mínimo
de esfuerzos.
El sistema de la división del trabajo había repartido ya entre
distintos operarios la confección de una obra total. Cada obrero tenía,
pues, una tarea específica dentro del conjunto. Taylor logró su método
después de observar con cuidado los movimientos de cada obrero y de
estudiar a conciencia la mejor manera de concentrarlos para reducir en
10 posible los movimientos y esfuerzos inútiles, acortar el tiempo y aho-
rrar materiales.
Su método fue denominado por él mismo "seientific managem-
ent", algo así como administración científica, porque realmente proce-
día de conocimientos profundos del mecanismo de la producción y de la
psicología de los obreros. Qué cosa viene a ser la ciencia sino el cono-
cimiento completo de todos los factores que intervienen en un fenóme-
no determinado? (14). El método de Taylor se debía a un análisis com-
pleto del proceso de producción; la denominación era, por tanto, ade-
cuada.
Taylor creó escuela, el "taylorismo", que continuó los estudios
y el perfeccionamiento del sistema del fundador (15).
También en los Estados Unidos, por la misma época, Henry
Ford introdujo en sus fábricas un método acelerado y "estandarizado"
de producción. Del "taylorismo" y del "fordismo" procede el llamado
"trabajo en cadena" que permite un ahorro considerable de tiempo y
(13) A. Rocha "La libertad de comercio, el intervencionismo y la racíonalízacíón",

(14) Según una definición de ciencia, seguida por Herriot, y citada por Jean
Hinous "La querella de la Rationalisation" París 1.935.

(15) Grantt, Barth, Gilbreth y otros co :tinuaron los métodos de Taylor sobre
organización industrial.
--------------------------------~~~ ,

de movimientos y que aumenta los rendimientos. Los operarios vienen

a quedar engranados con las máquiaas en un sistema mecánico que
acrecienta y mejora, desde el punto de vista del rendimiento, la división
del trabajo.
Origen del concepto de "racionalización".
Estos métodos, como era de esperar, produjeron una verdade-
ra revolución en la industria americana cuyos ecos comenzaron a lle-
gar al viejo continente a finales de la guerra de 1.914 - 18.
Después del esfuerzo de esa guerra y de la gran derrota la eco-
nomía alemana había quedado en un completo estado de postración. El
"scientific management" hubo de representar para Alemania una ver-
dadera tabla de salvación y a ella se acogieron los industriales germa-
nos desesperadamente. El "trabajo en cadena" fue adoptado por ellos
y bautizado con el vocablo "fliessenarbeit", río que corre, porque la ma-
teria fluye frente a las manos de los operarios que la elaboran.
Pero allí no pararon las repercusiones que el sistema de Taylor
y de Ford produjo en Alemania. La más importante fue la de hacer sur-
gir el concepto de "racionalización" (Rationalisierung) .
En torno de este concepto se precipitaron todos los esfuerzos
y todas las esperanzas de los alemanes para superar la espantosa crisis
que les dejó la guerra. Se formó una verdadera mística de la racionali-
zación,
Este concepto de racionalización que vemos ahora concentrar
y recoger todo el entusiasmo y todos los anhelos de redención econó-
mica del pueblo alemán, hemos dicho ya, fue provocado por la introduc-
ción de la técnica americana. Pero no es una simple traslación y adapta-
ción a la economía europea de esos sistemas de trabajo. Hay ya mucha
diferencia entre esta idea, este concepto y el método de Taylor y de
Ford. El sistema ha ido creciendo y ensanchándose a la manera de un
río que va recibiendo numerosos afluentes. Lejos queda ya el origen
sencillo de técnica de la empresa: la racionalización es algo más amplio
y complejo. Ya no se resigna al marco estrecho de la fábrica o de la
empresa, sino que invade la producción, más tarde la economía entera
y más adelante la desbordará.

Los varios sentidos de la racionalización.

Esta riqueza conceptual, esta gran variedad de significaciones
de que se llena la palabra "racionalización" y que ahora veremos en de-
talle, ha hecho de ella un término confuso, vago e impreciso, por la di-
ficultad de concretarlo a una sola de ellas con exclusión de las demás.
Sobrado motivo tienen los que se quejan de ello y que, por otra parte,
son la totalidad o la casi totalidad de los autores que de esto se han
ocupado (16).
(16) "C'est qu'il est difficlle de poser des limites a la Rationalisation. Cela tient
sans doute a l'imprecition du terme lui meme, quien étend la signification.
Cela tient aussi a la multiplicité des problemes da is lesquels on éprouve le
besoin de mettre de l'ordre, un ordre ratíonnel" J. Hinous, op. cit. p. 17.
r
Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombiano

En la racionalizaci6n se han observado dos vertientes primor-

diales de significaciones: una técnica y otra doctrinal.

a) Racionalización técnica.

Se distinguen en ella varias formas que arrancan de la prmu-

tiva de Taylor y de Ford, según fue ensanchándose el sistema y cubrien-
do el mundo económico.

1Q La racionalización en el interior de la empresa.

Tiene dos aspectos, uno de ellos puramente técnico y el otro

administrativo o de técnica administrativa.
En el aspecto técnico se trata de poner en práctica los sistemas
de Taylor y de Ford: economía de tiempo y de movimientos, trabajo en
cadena, sistemas adecuados de remuneración para provocar la emula-
ción entre los obreros, laboratorios psicofisiológicosde selección profe-
sional, oficinas de preparación y de repartición del trabajo, etc.
El aspecto administrativo cuya contribución más importante se
debe al francés Henri Fayol, se refiere a las cuestiones de autoridad y
disciplina en la empresa, dirección, iniciativa, responsabilidad, división
del trabajo, etc. Y la técnica administrativa a lo referente a estudios co-
merciales, técnicos y financieros de la explotación: v. gr. el problema
de situar la fábrica en el mejor lugar posible, teniendo en cuenta las
materias primas, los transportes y los servicios indispensables (fuerza
motriz, electricidad, etc.) (17).
Este sentido de técnica de la empresa ha recibido en tiempos
más recientes otras innovaciones importantes, como el "stakanavismo",
que debe su nombre a su inventor, un minero ruso llamado Stakanov
quien en el año de 1.935logró aumentar en quince veces la cantidad de
carbón extraída por los operarios a su mando. Este método se sirve de
estímulos a la iniciativa de los obreros para que ellos mismos organi-
cen la manera más acertada de trabajo para obtener el máximo de ren-
dimiento posible.

2Q La racionalización de las empresas entre sí.

La racionalización en su búsqueda del mayor rendimiento no

se contentó con ordenar la estructura interior de cada empresa sino que
en seguida pasó a organizar la colaboración entre las diversas empre-
sas.
La empresa no es un ente aislado en el mundo económico sino
que, por el contrario, se halla situada dentro de un sinnúmero de rela-
ciones no sólo con el mercado (consumidores y productores de mate-
rias primas) sino también con las demás empresas productoras simila-
res. El problema de los precios no está apenas ligado al del costo de pro-
ducción, sino que se encuentra sometido a las condiciones de la oferta
y de la demanda.
(17) Ver Hinous, op. cit.

-205
 Dario l\Iúnera Arango

r "Si los esfuerzos particulares se ejercen en dispersión corren

el riesgo de neutralizarse Sin resultado. Aparece útil ahorrar este gasto
de fuerzas con la organización metódica de las relaciones entre las em-
presas, la coordinación de sus operaciones técnicas y comerciales que
sustituya total o parcialmente a la competencia natural que preside el
funcionamiento espontáneo de la vida económica" (18).
Este afán de rendimiento y eficiencia conduce así a dos fenó-
menos: la concentración industrial, llamada también integración, y la or-
ganización concertada de las operaciones de producción.
Concentración industrial: Se forman consorcios o agrupaciones
de empresas, llamadas "trust s" y "cártels" en los Estados Unidos, "Kon-
cerns" en Alemania, "ententes" en Francia, etc., para asegurar la coor-
dinación mutua de las industrias de igual o semejante naturaleza con
el objeto de realizar la producción en masa en las mejores condiciones
posibles de precio y de rendimiento. Este fenómeno no es apenas de es-
te siglo, pues aparece en la pasada centuria, sobre todo en Alemania,
donde fue deliberadamente fomentado por el canciller Bismarck (19).
Organización concertada de las operaciones de producción: Com-
prende problemas de producción, como la "standarización" o "normali-
zación" de los productos, que tiende a sustituír varios productos dife-
rentes empleados en un mismo uso, por uno solo que los reemplaza a
todos, 10 que viene a facilitar la fabricación en grandes cantidades.
y también recae sobre problemas de organización de la pro-
ducción, no ya de índole técnica sino económica: limitar la concurren-
cia libre y sustituírla por la acción concertada, la creación de organis-
mos comunes, ventas, etc.; estadísticas, problemas financieros, como ban-
cos internacionales, cámaras de compensación, emisiones internaciona-
les, asuntos aduaneros, etc. (20).
La racionalización en este último significado ha invadido, pues,
todo el mundo económico.

b) El sentido doctrinal de la racionalización.

Hemos visto que la racionalización hasta ahora ha sido un no-

vedoso método de aumentar de manera extraordinaria la producción y
el rendimiento económico. Reduciendo los esfuerzos, ahorrando mate-
rial y tiempo, aumentando los productos. Pero pronto surge la idea de
que este incremento del rendimiento económico no debe favorecer úni-
camente al empresario, al capitalista, al propietario de la fábrica o in-
dustria, sino que sus efectos bienhechores deben extenderse a mejorar
las condiciones de los trabajadores y, sobre todo, a beneficiar la sociedad.
Este sentido aparece ya en el pensamiento de uno de los creado-
res de los métodos técnicos de la racionalización: Henry Ford. Para
(18) J. Hinous, op. cit.

(19) Ver la obra de Robert A. Brady "La riqueza tras el poder" F. de C. E. Méxi-
co, y la obra citada de Hayek.

(20) Hinous op. cit.

206-
r
BClSes Constitucio1lales. del Derecho Ec0n.6mico Colombiano

Ford, la base de toda actividad económica no es el móvil del interés o

del "profit" sino la idea del servicio a la comunidad (21).
Los alemanes acogen esta idea. En 1.927,el Comité para la Eco-
nomía Nacional (Reichskuratorium für Wirtschaftlichkeit) formula la
siguiente definición de la racionalización, que ya recoge su sentido doc-
trinal: "Un sistema de organización económica que debe provocar un
acrecimiento del bienestar nacional, por una rebaja de los precios, un
aumento de la cantidad y un mejoramiento de la calidad de los produc-
tos disponibles" (22).
Comparemos este sentido doctrinal con el sentido técnico de la
racionalización, encerrado en la definición que dio la primera Conferen-
cia Económica Internacional, reunida en Ginebra en mayo de 1.927:"La
racionalización es la determinación de los métodos de técnica y organi-
zación destinados a asegurar el mínimum de pérdida de esfuerzos y de
material" (23).
La racionalización técnica es apenas un medio método, sistema
o procedimiento, como quiera llamársele, de aumentar el rendimiento
económico. La racionalización doctrinal le asigna un fin a ese método:
el bienestar de la comunidad, el bien común.
Pero apenas estamos en la etapa o estudio inicial del sentido
doctrinal de la racionalización: colocar los nuevos sistemas de acrecen-
tar el rendimiento de la producción al servicio del bienestar general.
Va a recibir una nueva ampliación el fecundo concepto:
ahora pretende torcer el rumbo de la actividad económica, organizar la
producción, distribución y consumo de las riquezas con destino al bien
de la comunidad. '
Así culmina la formación conceptual del término "racionaliza-
ción", que ha venido pasando por un proceso de lo estrecho hacia lo
amplio, de lo sencillo a lo complejo, es decir, de la técnica de la empre-
sa a la técnica de la economía, y más tarde hacia la función de la técnica
y la función de la economía.
A pesar de estos cambios y alteraciones progresivos, vamos a
ver que esta palabra ha permanecido fiel a su raíz conceptual que des-
cansa en su etimología latina: ratio - onis.
Ratio o razón quiere decir entendimiento o inteligencia, pero
también dice fin, motivo o propósito. El vocablo "racionalización", obe-
diente a su raíz etimológica viene a significar un orden creado por la ra-
zón o inteligencia, enderezado a una razón o ratio finalista u objetiva.
Implica, por tanto, la sustitución del orden natural de los he-
chos y de las cosas por un orden artificial construido por la razón con
miras a objetivos o fines diferentes también de los que busca el curso
natural de lOS acontecimientos.
Así, la racionalización en su aspecto técnico pretende sustituir
el empirismo, el estado desarreglado de la producción por una marcha o
(21) Citado por Hinous op. cit.

(22) Cita del mismo autor.

(23) Id. op. cit.

-207
 ------------........."..,.-- .•._' -~ .... --"" •..

r
Da-río Múnera Arango

sistema ordenado según la manera que la razón aconseja como mejor

para obtener el mayor rendimiento o eficiencia posibles. Crea, pues, en
este sendido la racionalización un orden en la empresa y en el sistema
económico general, con una mira netarnente económica: el máximo de
rendimiento con el mínimo de sacrificio. Cambia el objetivo natural del
lucro o "profit" del empresario por la búsqueda de la eficiencia, que po-
cas veces coincide con aquél.
En la racionalización doctrinal también se instaura un orden
artificial y se entroniza un objetivo o propósito diferente al estado de
cosas. Pero aquí ya no busca aumentar el rendimiento o la eficiencia co-
mo sustitutivos del espíritu de lucro, sino que entroniza como fin de la
técnica y de la economía la obtención del bienestar de la comunidad.

Contenido jurídico de la racionalización doctrinal.

y esto ya marca una diferencia tremenda entre ambos signifi-

cados -técnico y doctrinal- de la racionalización.
Es que la racionalización en su aspecto técnico o econ6mico
no se sale del concepto de economía política, nada consigue agregarle
ni en nada logra distinguirse de él. Concuerda con los fines que Marx y
sus seguidores asignan al Derecho en relación a la economía: el fomen-
to de la producción.
Ya sabemos que el principio de la economicidad consiste en la
búsqueda del mayor provecho con el menor sacrificio. A eso tiende pre-
cisamente la racionalización técnica de la empresa y de la economía:
evitar despilfarro de esfuerzos, tiempo y materiales para obtener el me-
jor rendimiento posible (24).
Es verdad que trata de suprimir el propósito de lucro del em-
presario para sustituírlo por la búsqueda de la eficiencia en la produc-
ción, pero esto no es más que restablecer el citado principio de econorni-
cidad, decirle al empresario que en realidad se está engañando a sí mis-
mo con su estrechez de miras y que es mejor que abandone sus ambi-
ciones pequeñas para adoptar un sistema que le dejará mayores ganan-
cias.
Pero la racionalización técnica, en todo caso, no alcanza a sa-
car a la economía de su marco egoísta y utilitarista.
La racionalización doctrinal, por el contrario ya se sale del or-
den edificado sobre el principio de eoonomicidad para construir otro,
orientado hacia el bien común. Toma, por lo tanto, un contenido jurídi-
co de que carece la racionalización técnica: Santo Tomás de Aquino ha
mucho tiempo señaló a la ley y, por ende al Derecho, como la ordena-
ción racional de la vida y de los hechos sociales que con miras al bien
común construye la autoridad a quien está confiado el cuidado de la co-
munidad. Esta es la mejor definición que puede darse del Derecho al
(24) Esto lo percibe el economista francés Charles Gide, cuando dice: "Qu' est-ce
a dire sinon que la rationalisation c'est I'économie elle meme, c'est l' applica-
tion de la loi du moindre effort pour le maximum de satisfaction" - Cours
d' Economie politiqueo Citado por Ernest Teilhac "Les fondements nouveaux
de l'économie" París 1.932.

208-
I Belles Comtitucicmales del Derecho EconcSmico Colombi4no

que ya en las páginas iniciales de este estudio habíamos indicado como

una obra u orden artificial del hombre, para orientar los hechos socia-
les hacia sus fines.
La racionalización en sentido doctrinal concuerda, por tanto,
perfectamente con la noción tomista del Derecho. Y aplicada a la vida
económica viene a ser sinónimo de Derecho económico. Racionaliza-
ción y Derecho económico significan de consuno el esfuerzo por orde-
nar la economía con destino al bien común.
y así podemos explicarnos la inmensa fortuna que en poco tiem-
po alcanzó este vocablo de racionalización. Sobre él vinieron a crista-
lizarse los anhelos vehementes de todas las gentes, para que los hechos
económicos que ofrece la vida contemporánea sean organizados por el
Estado y por el Derecho con miras al bien común. Estos anhelos los re-
coge Su Santidad Pío XI en su Encíclica "Quadragesimo Anno", cuando
dice:
"Puesto que el régimen económico moderno descansa principal-
mente sobre el capital y el trabajo deben conocerse y ponerse en prác-
tica los preceptos de la recta razón, esto es, de la filosofía social cristiana,
que concierne a ambos elementos y a su justa colaboración. Para evitar
ambos escollos, el individualismo y el socialismo, debe sobre todo tenerse
presente el doble carácter, individual y social del capital o de la propie-
dad y del trabajo. Las relaciones que anudan el uno al otro deben ser
reguladas por las leyes de una exactísima justicia conmutativa, apoya-
da en la caridad cristiana. Es imprescindible que la libre concurrencia,
contenida dentro de límites razonables y justos, y, sobre todo el poder
económico, estén perfectamente sometidos a la autoridad pública en to-
do aquello que le está peculiarmente encomendado.
"Finalmente, las instituciones de los pueblos deben acomodar
la sociedad entera a las exigencias del bien común, es decir a las reglas
de la justicia social; de ahí resultará que la actividad económica, función
importantísima de la vida social, se encuadre asimismo dentro de un
orden de vida sano y bien equilibrado" (25).
La racionalización ha sido piedra de discordia y arma de con-
troversia entre las más opuestas concepciones de la economía y de la
vida social. Los socialistas han visto en ella el toque de muerte del ré-
gimen capitalista y de libertad económica. Este modo de considerarla
se apoya en el hecho de que la racionalización en su aspecto técnico
conduce a la concentración industrial, a la supresión del mercado de
competencia libre y a la planificación económica. Sinernbargo, este as-
pecto de la racionalización es el que más pronto ha sufrido reveses en
la práctica. La gran crisis del año de 1.929fue un rudo golpe contra ella
en su aspecto técnico, ya que no sólo no pudo evitar sino que en cierto
modo provocó la gran catástrofe financiera.
En verdad la técnica no alcanza a resolver todos los problemas.
El maquinismo y la mecanización exagerados solucionan algunos pro-
blemas pero sólo para crear otros mayores y al final acaban por con-
tradecirse. Como ha dicho Hebbel "la fuerza está llamada a destruírse
(25) Quadragesimo Anno. - 41.
r a sí misma" (26). La racionalización en su sentido técnico puede llevar
a la supresión de la libertad del hombre y de la destrucción de la huma-
nidad.
Pero en su aspecto doctrinal la racionalización puede remediar
muchos desastrosos efectos de la técnica. La racionalización doctrinal
no sólo contiene los otros aspectos o significados anteriores sino que los
supera. En muchos casos lleva a rectificar el orden creado por la técni-
ca y la economía. Su objeto no es esa sed de rendimiento y eficiencia
sino la conquista del bien común.
Atiende, por tanto, no sólo a las exigencias materiales de la vi-
da sino también a las necesidades espirituales. No puede permitir que
la maquinización de la vida social destruya la libertad del hombre. No
desemboca fatalmente en la socialización porque su objetivo -el bien
común- implica no sólo el interés de la sociedad sino también el in-
terés del individuo. Su meta es colocar las cosas en su debido puesto,
obedeciendo a una jerarquía de valores.

El sentido de la racionalizacién en la Constitución.

En cuál de estos significados aparece tomada la palabra "racio-

nalizar" en nuestra carta fundamental?
En los anales del Senado de la República quedó como constan-
cia el deseo de dar a esta palabra su sentido puramente técnico. Apare-
ce allf reproducida la definición, que ya hemos transcrito, que dio la
Conferencia Internacional de Ginebra: "Es el conjunto de métodos de
técnica y organización, destinados a asegurar el mínimum de pérdida en
esfuerzos y material".
A pesar de esta constancia, que jamás podrá ser considerada
como interpretación auténtica dada por el Constituyente, no se ve ra-
zón alguna para circunscribir este concepto al aspecto puramente téc-
nico. Ello sería una interpretación demasiado unilateral, pues una eco-
nomía racionalizada técnicamente puede ser irracional desde el punto
de vista doctrinal. Sólo en este último significado alcanza la raciona-
lización su plenitud conceptual.
En la Constitución no aparece ninguna razón que limite este
concepto a su fase técnica. Por el contrario, hay fuertes razones para
sacarlo de esa fase hacia otros significados.
Ya hemos visto que la racionalización técnica de la empresa o
de la economía no se sale del orden edificado sobre el principio de eco-
nomicidad. Es cierto que en este sentido puede interesar al Estado au-
mentar el rendimiento del sistema económico nacional y disminuír los
gastos de esfuerzos, tiempo y materiales, pero este propósito queda in-
completo si no se le añaden objetivos sociales de mejoramiento general.
La racionalización técnica no entraña ningún significado jurí-
dico y, por tanto, no puede interesar al Estado en su carácter de crea-
dor del Derecho. La Constitución es la piedra angular del sistema jurí-
dICOde la nación y todos sus conceptos y palabras han de tener nece-
sariamente un contenido jurídico.
(26) Friedrich Hebbel - "Judith" Acto Quinto Escena 1.

210-
r
Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombiano

Extraño sería que la Constitución asignara al Estado como úni-

ca función frente a la economía intervenir para hacer disminuír los gas-
tos y desperdicios y aumentar el rendimiento. De esto -aunque tam-
bién atañe al Estado- ya se ocuparán primordialmente las fuerzas e-
conómicas interesadas, por sí mismas.
La misión que se le asigna es más alta y trascendental; está de
acuerdo con su propia naturaleza y destino: intervenir en las activida-
des de producción, distribución y consumo de la riqueza, para ordenar
jurídicamente todo el ciclo de la vida económica.
El texto constitucional que hemos venido comentando es, por
tanto, el arco toral de nuestro Derecho económico.
Algunos han visto en este texto una "cabeza de puente" del so-
cialismo en nuestro Derecho. Ello no puede explicarse sino por una in-
terpretación recortada y unilateral del concepto de racionalización, a
que ya hemos aludido.

Queda establecida la planHieaeión?

Algunos lo creen así: v. gr. el doctor Guillermo Hernández Ro-
dríguez, quien dice:
"Desde el momento en que la Constitución nacional autoriza la
intervención del Estado, por medio de leyes para racionalizar la produc- /

ción, ha establecido un principio de planificación econ6mica que se de-

sarrolla en otros textos constitucionales, como e lartículo 76" (27).
Dejando a un lado esos otros textos (artículo 76) que mencio-
na el doctor Hernández Rodríguez y que más adelante estudiaremos, de-
cimos que la planificación es una forma simplemente de intervencio-
nismo de Estado y de racionalización económica. Por tanto, el texto
constitucional en referencia, de por sí no la descarta pero tampoco la
impone. Puede entronizar un orden económico libre o planificado: el
concepto de racionalización de por sí no conduce necesariamente a nin-
guno de ellos, simplemente pide un orden cuyo signo ha de ser estable-
cido por otros textos o principios, que ya tendremos oportunidad de
examinar.
y en cuanto al socialismo no creemos que sea impuesto por
este texto: hemos explicado ya que Derecho económico, racionalizaci6n
e intervencionismo de Estado, de una parte, y socialismo, de la otra, no
son términos equivalentes. El socialismo es una de las posibles orienta-
ciones o signos que puede darse a una política o a un Derecho econó-
micos, pero no la única. Y, también 10 hemos dicho, la racionalización
en su aspecto doctrinal y jurídico tiende a corregir y a reprimir las ten-
dencias socialízantes que puede ostentar la racionalización técnica de
la economía.
Estas conclusiones a que hemos llegado no parecen estar muy
distantes de las del insigne jurista doctor Antonio Rocha quien expresa
10 siguiente en un estudio titulado "La libertad de comercio, el inter-
vencionismo y la racionalización":

(21) Guillermo Hernández Rodríguez - "Los departamentos administrativos y

la planificación económica" - Revista Universidad Nacional de Colombia
N'::> 4.

---211
r
Daría Mtíne1"1J Arango

"Pertenece al Derecho Constitucional y también al Derecho

Administrativo explicar que este precepto (el de la racionalización, ar-
tículo 28) no implanta la política de la economía dirigida, ni muchísi-
mo menos de socialismo de Estado ... , Es decir que el Estado le pres-
ta su ayuda, su fuerza y su técnica al que produce, distribuye y consu-
me, dentro de un predeterminado orden jurídico-económico impuesto
por virtud de leyes, como 10 dice el precepto constitucional transcrito.
"La reforma constitucional, en cuanto se refiere a la interven-
ción del Estado no tiene, de ninguna manera, el carácter de una socia-
lización de la economía por el Estado, al modo como lo entienden las
doctrinas socialistas. La reforma parece consistir en darle al Estado un
poder fundamental sobre un orden que hasta hoy había permanecido,
por lo menos constitucionalmente, autónomo y excéntrico. Decir que
el Estado es el Derecho como entidad y que es la persona de la sociedad,
no es sentar doctrina nueva. El afirmar que la esencia de la economía
es de naturaleza social, no quiere decir que la realidad económica sea
obra del Estado y que, por tanto, deba pertenecerle a éste exclusiva y
absolutamente. Claro que la doctrina que la reforma establece sí tiene
el alcance de una transformación radical en las concepciones clasifica-
das y fundamentales en Colombia, porque siendo mucha verdad que
siempre se reconoció al Derecho como algo esencialmente social y al
Estado como a su ejecutor e intérprete, no se había admitido o decla-
rado la tesis fundamental de la identidad entre los dos ni tampoco se
había dicho nada acerca del forzoso poder y dominio que debe tener el
Estado sobre cuanto signifique un orden y una realidad de esencia so-
cial cual es la economía. El Estado no es una entidad económica ni mer-
cantil, sino jurídica e histórica, y sólo en cuanto la economía afecta esos
órdenes y en cierto modo los expresa, puede decirse que el Estado tie-
ne una relación directa con ella" (28).

El desarrollo legislativo.

En su sentido doctrinal, que también podríamos llamar jurídi-

co, parecen tomar la racionalización las leyes que comienzan a dictarse
poco después en desarrollo del precepto constitucional.
La ley 203 de 1.936se dicta "con el fin de regularizar el consu-
mo del azúcar". La palabra "regularizar" que, por otra parte, aparece
en el artículo 318 del Código de Comercio (29), toma aquí el lugar de
"racionalizar". Y qué es regularizar, sino someter a reglas, como lo ha-
ce el Derecho?
(28) A. Rocha, op. cit.

(29) Código de Comercio, artículo 318:

"Las disposiciones de este titulo son aplicables a los empresarios públi-
cos de conducciones.
"Ellos están sujetos, además, a los reglamentos que se dictaren para re-
gularizar el ejercicio de su industria, determinar su relaciones con el Gobier-
no y los particulares, evitar los accidentes que comprometen la vida de 101
pasajeros, y consultar la conservación de los caminCII p6blicos·'.

21%_
 Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombia'll.O

La ley 125 de 1.937 "por la cual se interviene en el fomento de

la industria bananera" en su artículo 1Q le señala a la industria banane-
ra no sólo algunos objetivos económicos (producción de frutos adecua-
dos para la exportación), sino otros de índole social como "la igualdad de
tratamiento comercial y jurídico que los compradores (United Fruit)
deben dar a los productores y la equidad entre éstos y aquéllos", etc.
El fin ya no es solamente la economicidad sino el bien común y los in-
tereses de la colectividad.
Otro hecho interesante es el de que en esta ley 125 de 1.937,
que se expide en desarrollo del nuevo texto constitucional, aparece por
primera vez la expresión "orden público" aplicada a materias económi-
cas: Esto lo observa el doctor Rocha (30). En el proyecto aparecía la ex-
presión "orden público económico" pero se suprimió el calificativo de
económico porque los legisladores creyeron que no podía existir otro
orden distinto del político. Dice, pues, el último inciso del articulo 19
"Pertenecen al orden público estas finalidades".
El legislador se ha dado cuenta de que la Constitución quere un
orden en la economía, un Derecho económico, que le ha encomendado
esa misión y comienza obediente a construírlo, Las normas que se dic-
ten para racionalizar la producción, distribución y consumo de la ri-
queza trazan el orden jurídico de la vida económica, levantan su es-
tructura. .
La jurisprudencia.

Este orden jurídico-económico no sólo es percibido por la ley

sino también por la jurisprudencia de nuestro más alto tribunal, cuan-
do, para considerar la política monetaria como de orden público, de "sa-
lud nacional", expone estos atinadísímos conceptos la Corte Suprema
de Justicia:
"En esta fórmula (leyes de orden público) no es el calificativo
público al que hay que poner mayor atención, sino al sustantivo orden.
La noción de orden ha contribuido a orientar la doctrina y la jurispru-
dencia de aquél artículo. En el interés general, el Estado debe organizar
un orden: orden en la constitución política, en la administración, en los
servicios públicos, en la familia, en la vida económica; debe prohibir O
reprimir todo hecho, todo acto tendiente a alterar ese orden o indirecta-
mente a comprometerlo" (31).

Capítulo Tercero

LA REFORMA DE 1.945.

El Acto Legislativo NQ 19 de 1.945 modificó el texto de 1.936.

Veamos en qué consiste la reforma.
El primitivo artículo decía: "El Estado puede intervenir por
medio de leyes ... " y el texto de 1.945 sustituye esa expresión por la
(30) A. Rocha, op. cito

(31) Sentencia del 28 de abril de 1.937.

-213
r Daría Múnera Arango

siguiente: "El Estado puede intervenir por mandato de la ley ... It

Quiere esto decir que la intervención del Estado para raciona-

lizar la economía no ha de hacerse ahora por medio de leyes?
. No. - La ley - tomada este expresión como ya hemos indi-
cado - sigue siendo el medio de intervenir sobre la economía y de crear
el Derecho económico. Por esto habla la Constitución de intervenir "por
mandato de la ley". La ley sigue ocupando el mismo puesto en la inter-
vención económica.
Pero el Estado -aparte de su función de hacer leyes- por me-
dio de sus otros órganos va a ocupar ahora también constitucionalmente
un lugar en la intervención sobre la economía y en el Derecho económico.
A la ley, por tanto -repetimos para mayor claridad- compe-
te la creación del orden jurídico de la economía y la misión de señalar
a los otros organismos y funciones del Estado un lugar dentro de ese
orden jurídico-económico.
Con esto, el intervencionismo económico del Estado viene a
quedar sometido expresamente a la primacía de la ley. Ha de moverse
dentro del marco que ella le traza y ha de actuar dentro del orden eco-
nómico que ella crea. Así como en el Derecho Administrativo, el go-
bierno tiene que marchar dentro de la órbita jurídica que le señala la
ley.
Esta es la consagración más pura del Estado de Derecho y re-
presenta un rasgo de fidelidad al espíritu eminentemente legalista que
siempre ha caracterizado al pueblo colombiano. Nada de arbitrariedad
queda permitida; la ley ordena e impera.
Esta intervención del Estado, que ha de hacerse por mandato
de la ley, no ha de ser cumplida únicamente por la rama ejecutiva del
Poder. "Estado" está tomado aquí en su noción amplísima: los organis-
mos nacionales, departamentales y municipales, todas las entidades de
Derecho económico (Superintendencia Bancaria, Superintendencia de
Sociedades Anónimas, juntas de control de precios, organismos de in-
tervencionismo de fomento, de crédito, etc.). También se extiende a la
rama jurisdiccional, para abarcar la justicia económica.

El intervencionismo de la rama ejeeutiva.

Pero el intervencionismo de la rama ejecutiva está reglamen-

tado con mayor precisíón por el Constituyente.
Así, dice el inciso final del actual texto constitucional (artícu-
1032):
"Esta función no podrá e;erce1'se en
uso de la. facultades del artículo 76, or-
dinal 12 de la Constitución".

y ese ordinal 12 del artículo 76 se refiere a la atribución que

tiene el Congreso para revestir pro tempore al Presidente de la Repú-
blica de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exi-
ja o las conveniencias públicas lo aconsejen.
Según jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado, los Decretos que dicta el Gobierno pueden clasífí-
carse así:
214-
 Bases Constitucionales deZ Derecho Económico CoZombiano

r 1Q Decretos expedidos con base en el artículo 121 de la Cons-

titución, es decir, en caso de guerra exterior o de conmoción interior.
Mediante la declaración previa de ese estado, el Gobierno tiene, ade-
más de las facultades ordinarias, las que conforme a las reglas acepta-
das por el Derecho de Gentes rigen para la guerra entre naciones. Es-
tos Decretos se denominan "legislativos".
29 Decretos basados en el artículo 76, ordinal 12, es decir, los
que dicta el Presidente de la República revestido temporalmente de
precisas facultades extraordinarias.
39 Decretos basados en el artículo 76, ordinal 11 de la Consti-
tución, es decir, autorizado por el Congreso para celebrar contratos, ne-
gociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funcio-
nes dentro de la órbita constitucional.
49 Decretos reglamentarios, en ejercicio de la potestad regla-
mentaria que le concede el artículo 120 39 de la ley fundamental, ex-
pidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cum-
plida ejecución de las leyes.
59 Decretos simplemente ejecutivos (32).
Al investigar por cuáles de estos decretos o en virtud de cuá-
les de estas atribuciones puede el Ejecutivo intervenir en la vida eco-
nómica, es preciso descartar los señalados en el NQ 1Q,porque allí se
trata de una hipótesis excepcional -el estado de guerra-o Los del NQ
3Q tienen unos objetivos claramente limitados: celebrar contratos, nego-
ciar empréstitos, enajenar bienes nacionales, pero sí podemos admitir
que pueden ser vehículos de intervenciones económicas.
De manera, pues, que, descartando los decretos y atribuciones
señalados en el NQ 19, los demás son susceptibles de ser considerados
como medios posibles de intervención sobre la economía en tiempo de
paz.
Ahora bien, a éstos podemos agruparlos por contraste en dos
clases separadas: Los tres últimos (39, 49 Y 59) que corresponden a la
esfera normal, por así decirlo, del Gobierno. Y los del N9 29 que corres-
ponden a las facultades o atribuciones extraordinarias de que puede
ser investido por el Congreso.
Esta última hipótesis es rechazada expresamente por la Cons-
titución en cuanto a intervencionismo económico, cuando dice en el úl-
timo inciso del artículo 32: "Esta función no podrá ejercerse en uso de
las facultades del artículo 76, ordinal 12 de la Constitución".
Esto significa que el Gobierno no puede ocupar el lugar que
está reservado a la ley en la intervención del Estado para racionalizar
la economía.
Es muy conocido el origen de los "Decrets-loíes" que Francia
puso en práctica durante la primera guerra mundial. Entre nosotros fue
edificada la teoría de los "decretos-leyes" (o decretos legislativos para
(32) Hor ández Rodríguez, op. cit

-215
r dínal 12 de la Constitución.
Daño Múnera Arango

evitar el galicismo) sobre la hipótesis contemplada en el artículo 76, or-

En los últimos tiempos ha sido aceptada la fuerza legal de es-

tos Decretos, contra las opiniones razonadas de eminentes juristas co-
lombianos (33). El Presidente de la República en virtud de facultades
temporales ha venido a dictar normas de vigencia indefinida, para mo-
dificar y derogar las verdaderas leyes. Capítulos enteros del Código de
Comercio han sido subrogados por Decretos de esta naturaleza (34), Y
así otras leyes nacionales. El legislador mismo ha participado de esta
creencia en la fuerza legal de estos Decretos, al dictar leyes interpreta-
tivas, modificatorias y derogatorias de los Decretos "leyes".
En desarrollo del precepto constitucional de 1.936 sobre inter-
vención del Estado y aplicando esta teoría de los "decretos-leyes" el Go-
bierno comenzó a dictar normas para intervenir sobre la economía na-
cional.
El Acto Legislativo N9 19 de 1.945 reacciona contra esta doc-
trina y prohibe expresamente que en uso de facultades extraordinarias
pueda el Gobierno subrogar a la ley en la misión que a ella está confia-
da en relación con la racionalización de la economía.
De esto debemos concluír que la intervención del Gobierno en
materias económicas no puede hacerse sino dentro de las facultades or-
dinarias del Ejecutivo.

La tesis de Hernández Rodríguez.

El doctor Guillermo Hernández Rodríguez sostiene que los de-
cretos del Ejecutivo en esta materia corresponden a una potestad regla-
mentaria ampliada. Dice así, en relación con los decretos sobre control
de precios:
"No teniendo tampoco estas disposiciones el carácter de De-
cretos legislativos ni estando basadas en autorizaciones especiales, ni
siendo Decretos simplemente ejecutivos, su fundamento no puede ha-
llarse sino en la potestad reglamentaria desbordada sobre los nuevos
planos de intervencionismo de Estado ejercido por mandato de la ley
para racionalizar el consumo de la riqueza.
" .... El tránsito de la expresión por medio de leyes, a la expre-
sión por mandato de la ley indica que el constituyente entiende que
no se requiere una enunciación pormenorizada de carácter legal para
que pueda desarrollarse una política de intervencionismo de Estado. El
constituyente aclara en el nuevo artículo 32 que ese intervencionismo
está solamente sujeto a un mandato de la ley para que el Gobierno en
uso de la potestad reglamentaria pueda realizar en la práctica, por me-
dio de decretos y resoluciones, el mandato legal sobre intervencionismo
de Estado, circunscrito a la rama o actividad económica que la ley in-
dique.
(33) Entre ellos el doctor Miguel Moreno Jaramillo en su estudio titulado "Ley
de Leyes".

(34) V. gr. el título 59 del Libro 19, sobre quiebras, subrogado por el Decreto Ley
750 de 1.940.

216-
r BllBea Constitucionales del Derecho Ec0n.6mico Colombia.no

" .... Cuando el reglamento opera en desarrollo de un manda-

to legal sobre intervencionismo de Estado en ciertas materias económi-
cas, su función no se limita simplemente a 'asegurar la aplicación de la
ley' sino que tiene un dominio ampliado que implica la posibilidad de
poner en marcha todos los medios propios para realizar los fines de la
ley.
"Dentro del ejercicio de esta potestad reglamentaria ampliada,
el ejecutivo no puede violentar disposiciones legales preexistentes pe-
ro si aquellas que están en pugna con los propósitos claros del mandato
legal sobre el intervencionismo de Estado. En este caso no es el regla-
mento el que entra en conflicto con disposiciones anteriores, sino es el
mandato legal que implica una modificación o derogación de otras le-
yes" (35).
No se ve razón constitucional ni jurídica alguna, en apoyo de
la tesis del doctor Hernández Rodríguez, que pueda legitimar el hecho
de que la potestad reglamentaria abandone el marco que le es propio,
o sea, dar vida práctica a la ley, sin desbordarla ni modificarla, en este
caso del intervencionismo de Estado en asuntos económicos.
Por el contrario, las palabras del texto constitucional parecen
decir que el Estado (en todas sus ramas y manifestaciones) ha de ajus-
tarse por entero a la ley: "por mandato de la ley". Además, el último
inciso, al excluír expresamente el uso de facultades extraordinarias del
Ejecutivo en este caso, está indicando que el Gobierno sólo puede inter-
venir en la vida económica en uso de sus facultades ordinarias, que le
conceden la Constitución y las leyes.
La tesis del doctor Hernández Rodríguez, a más de carecer de
base legal y jurídica, resulta demasiado peligrosa.
Porque, si el Ejecutivo no ha de estar ligado sino por el objeti-
vo que le señala la ley, vendría a quedar dotado de poderes ilimitados
para cumplido, pasando por encima del orden constitucional y legal de
la nación.
Esta "ampliación de la potestad reglamentaria" podría extre-
marse hasta desbordar el marco del reglamento e invadir el de la ley,
y quizas hasta desbordar éste y penetrar en el ámbito del constituyen-
te, como nos lo enseña la práctica de los últimos tiempos.
La tesis del doctor Hernández Rodríguez en último término
puede prestarse para disfrazar bajo el término "potestad reglamentaria
ampliada", para "camuflar", si se nos permite usar de un gráfico neo-
logismo bélico, una violación, un fraude a la prohibición que sienta el
último inciso del artículo 32.

Conclusión.
El orden económico que autoriza la Constitución ha de crear-
se y asentarse sobre el orden jurídico fundamental de la nación.
Las leyes son las llamadas a crearlo, pero respetando los prin-
cipios de la Constitución en su integridad, particularmente, para el ea-
(35) Guillenno Hernández Podrlguez "El sistema jurídico-económico del control
de precios" - Revista .:'irídica, Bogotá Nos. 9 - 10. 1.946.

--217
 <o, .,. '".'.' ~"J

r
Darío Múnera Arango

so que hemos venido contemplando, los que establecen la separación y

las funciones de cada uno de los órganos o ramas del Poder: Legislati-
vo, Ejecutivo y Judicial. No puede, por tanto, la ley autorizar al Go-
bierno para asumir el papel de legislador.
Ya hemos citado un fallo de la Corte Suprema de Justicia, cuan-
do declaró inexequible ].q última parte del artículo 1Q de la ley 125 de
J .937, que autorizaba al F"ecutivo para reglamentar "el estatuto contrac-
tual de la industria banauera". La Corte estimó que con ello se le daba
al Gobierno facultades reservadas por la Constitución al legislador y,
por tanto, se estaba violando el principio constitucional que establece
la separación de las ramas del poder.
La reforma de 1.945 vino a confirmar expresamente esta doc-
trina. Es cierto que se modificó la expresión "por medio de leyes" por
la de "por mandato de la ley" pero ello no hace más que introducir a
los otros órganos del Estado dentro del orden económico, sin permitir
por esto que pueda el Ejecutivo reemplazar a la ley, ni derogar el men-
cionado precepto de separación de los órganos del poder. La última par-
te del texto lo expresa claramente.

EL ORDEN JURIDICO-ECONOMICO.

Queda demostrado c6mo la Constitución Nacional reclama un

orden jurídico sobre la vida económica. Tal es el sentido del principio
de la intervención del Estado para racionalizar la economía que llevó
a la carta fundamental el constituyente de 1.936.
Pero esto no quiere decir que ese orden jurídico-económico no
haya existido en el país con anterioridad a esa reforma.
El Derecho económico se ha venido formando, aquí como en
todo el mundo, ante la presión de los hechos y fenómenos que ofrece la
vida social contemporánea.
Vamos a ver, de aquí en adelante, cuáles son las bases, cuáles
los principios, cuáles las normas primordiales del sistema jurídico que
en nuestra patria rigen la vida económica. Ya se verá que muchos de
esos principios son anteriores al año de 1.936.
Lo que sí debemos recordar es que el constituyente de ese año
se dio cuenta de la necesidad de un orden jurídico sobre la vida econó-
mica y autoriz6 al legislador para construírlo. Tal es el sentido de la ex-
presión: racionalizar la economía. Por este motivo, al estudiar las insti-
tuciones jurídico-económicas de Colombia, hemos comenzado por un aná-
lisis de ese texto que es actualmente la piedra angular de nuestro Dere-
cho económico y de nuestro Derecho del Trabajo (36). Pero si hubié-
ramos preferido un orden cronológico, forzosamente hubiéramos debi-
do comenzar por otros principios de alcance jurídico sobre la economía
que sienta la Constitución.
Ese orden, repetimos, ha de seguir creándolo la ley, asentado
sobre el orden jurídico general de la nación, cuyas bases se hallan con-

(36) Al Derecho del Trabajo se refiere la última parte del artículo 32: " .... y dar
al trabajador la justa protección a que tiene derecho". No la hemos examina-
do porque se sale del marco de nuestro tema.

218-
r Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombiano

sígnadas en la Carta Fundamental y, particularmente, sobre las normas

institucionales de alcance económico a que ya hemos aludido. Al tra-
tar de exponerlo, debemos empezar por enunciar esos principios econó-
micos fundamentales de nuestra Constitución.

II - LA PROPIEDAD

"Se garantizan la propiedad privada 11

los demás derechos adquiridos con. justo
título, con arreglo a las leyes civiles, por
personas naturales o jurídicas, los cuales
no pueden ser desconocidos, ni vulnerados
por leyes postericres.
"Cuando de la aplicación de una ley
expedida por motivos de utilidad públicII
o interés social, resultaren en conflicto los
derechos de particulares con la necesidad
reconocida por la ley, el interés privado
deberá ceder al interés público o Bocial.
"La Pl'opiedad es una función socilll
que implica obligaciones.
"Por motivos de utilidad pública o de
interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación mediante sen-
tencia judicial e indemnización previa.
"Con todo, el legislador, por razones
de equidad, podrá determinar los casos en
que no haya lugar a indemnización me-
diante el voto favorable de la mayoría ab-
soluta de los miembros de una y otra cá-
mara. (Artículo 10 del acto legislativo N9
19 de 1.936 - 30 de la actual codificación
oficial).

"En caso de guerra y sólo para aten-

der al restablecimiento del orden público,
la necesidad de una expropiación podrá
ser decretada por autoridades que no per-
tenezcan al orden judicial y no ser pre-
via la indemnización". (Artículo 33 de la.
IIctual codificación constitucional).

Capítulo Unico

Entre el primer inciso del texto constitucional que trata de la

propiedad, que es el original de la Carta de 1.886,y el tercer inciso co-
locado allí por el Constituyente de 1.936, varios expositores colo~bia-
nos han señalado una antinomia fundamental.
El doctor Carlos Lozano y Lozano dice:
"En realidad hay en esta disposición tal como aparece redac-
--219
 :':".~~",.'"e.....
,¡,_

Dano Múnera Arango

r tada, una antinomia entre dos sistemas jurídicos diversos: el que reco-
noce y el que niega la existencia de los derechos subjetivos" (37). .
Para averiguar si tal antinomia existe, es preciso que analice-
mos cada uno de los dos términos.

La propiedad como derecho.

El Derecho clásico estructuró la propiedad como un derecho

subjetivo o, mejor, patrimonial, es decir, como un poder o facultad d,e
gozar y de disponer de una ~osa, de. manera absoluta, dentro. d~ los 1.1-
mites fijados por las leyes: Plena In re potestas quatenus JUrlS rabo
patitur".
Con este concepto concuerda la definición de nuestro C6digo
Civil, en el artículo 669:
"El dominio (que se llama también propiedad) es el derecho
real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamen-
te, no siendo contra ley o contra derecho ajeno". "
, Aparentemente, nada más contrario a esta concepción de la pro-
piedad consagrada en la primera parte del texto constitucional que ve-
nimos comentando, que la otra concepción del inciso 39: la propiedad es-
una función social que implica obligaciones.

La propiedad como función.

Contraponiéndose al sistema tradicional y clásico, León Duguit

afirm6 que la propiedad es una función social.
Duguít observó lo siguiente:
"Todo individuo tiene la obligación de cumplir en sociedad cier-
ta función en razón directa del lugar que en ella ocupa. Ahora bien, el
poseedor de la riqueza, por lo mismo que posee la riqueza, puede reali-
zar un cierto trabajo que sólo él puede realizar. Sólo él puede aumentar
la riqueza general haciendo valer el capital que posee. Está, pues, obli-
gado socialmente a realizar esta tarea, y no será protegido socialmente
más que si la cumple y en la medida que la cumpla. La propiedad no
es, pues, el derecho subjetivo del propietario; es la función social del
tenedor de la riqueza" (38).
Esta tesis de Duguit se apoya en una idea de Augusto Compte..
consignada en el año de 1.850 en su "Systeme de politique positive" y
que el propio Duguit transcribe: '
"En todo estado normal de la humanidad, todo ciudadano, cual-
quiera que sea, constituye realmente un funcionario público, cuyas atri-
buciones, más o menos definidas, determinan a la vez obligaciones y
pretenciones. Este principio universal debe ciertamente extenderse has-
ta la propiedad, en la que el positivismo ve, sobre todo, una indispen-
sable función social destinada a formar y a administrar los capitales con
los cuales cada generación prepara los trabajos de la siguiente. Sabia-
(37) Citado por el doctor Tulio Enrique Tascón quien adhiere a la misma opínión..

"Derecho Constitucional Oolombiano". Bogotá 1.939 - página 89.

(38) Duguit, op. cit. 61!- Conferencia Ill.

220-
r
BCllea C07Utitud0n4le. del Derecho ECOft6mico Colombiano

mente concebido, esta apreciación normal ennoblece su posesión sin res-

tringir su justa libertad y hasta haciéndola más respetable".

Como corolarios de la tesis de la función social de la propiedad,

Duguít desprende los siguientes:

1Q El propietario tiene el deber, y por tanto el poder, de em-

plear la cosa que posee en la satisfacción de las necesidades individua-
les, y especialmente de las suyas propias, de emplear la cosa en el de-
senvolvimiento de su actividad física, intelectual y moral. No se olvide,
en efecto, que la intensidad de la división del trabajo social está en ra-
zón directa de la intensidad de la actividad individual.

2Q El pripietario tiene el deber, y por consiguiente el poder, de

emplear su cosa en la satisfacción de necesidades comunes, de una co-
lectividad nacional entera o de colectividades secundarias (39).

La concepción de la propiedad como derecho subjetivo y la

concepción del dominio como función, a nuestro modo de ver, no son
antagónicas, no se destruyen mutuamente sino que se armonizan y com-
pletan, Los dos principios se refieren a aspectos diferentes de un mis-
mo fenómeno.
Los significados de "función".

a) La función como medio.

El positivismo tiene el mérito de haber recordado -ya que no

descubierto- (40) que la propiedad, o sea la atribución de un bien al
patrimonio de una persona, como todos los derechos subjetivos, res-
ponde a una necesidad o, mejor a una finalidad.
Después de tantos años de estudiar a la propiedad como derecho
inviolable, absoluto y permanente, casi se había olvidado que esta ins-
titución obedece a una finalidad. Función es eso: quiere decir medio
con relación a un fin.
Esta tesis ha venido, pues, en primer lugar a afirmar la rela-
t~vidad del derec~o de propiedad, es decir, su dependencia de un obje-
tivo, para destruir la creencia en su entidad absoluta. Esta relatividad
de los derechos subjetivos ha sido, por otra parte reconocida por la mo-
derna ciencia del derecho (41). '
(39) Duguit, op. cit. V.

(40) La función de la propiedad aparece ya en el Antiguo Testamento:

"Quien esconde los granos será maldito de los pueblos; mas la bendición
descenderá sobre la cabeza de los que los sacan al mercado".
Proverbios - Cap. XI - 26 - Traducci6n. de Torres Amat.

(41) Hay que citar, especialmente, la obra de Josserand: "De l' esprit des droits
et de leur relativité". El concepto del patrimonio de afectación también res-
ponde a esta idea.

-221
 Dario MÚne1'a A,-aflgo

b) La función como actividad.

Pero función dice también actividad. Y es que en la propiedad ca-
be distinguir, como lo ha hecho tradicionalmente el Derecho, dos ele-
mentos: uno estático, o sea la potestad, poder, facultad o derecho sub-
jetivo. Y otro dinámico, que es el ejercicio de ese derecho.
Además todo individuo en la sociedad en que vive desarrolla
una determinad~ actividad. La propiedad es el medio, la herramienta
podríamos decir, que la p~rsona tiene par~ el desenvolvi~i:nto de su
actividad. Esta actividad viene a estar en cierto modo condicionada por
los medios de que dispone. Ya lo observa Duguit: el propietario está en
mejores condiciones para actuar que el no propieario, pues aquél dis-
pone de instrumentos que hacen posible o, cuando menos, facilitan su
actividad.
Por tanto, la propiedad-derecho y la propiedad-función, le-
jos de contradecirse, viene a quedar vinculadas en una relación de me-
dio a fin, y de instrumento a actividad.
Hasta ahora hemos hablado de función solamente, sin hacer en-
trar en juego el calificativo de "social" que contiene la tesis de Duguit
y que toma el texto de nuestra carta fundamental.

Las diversas formas de propiedad.

No existe hoy, ni existió nunca, un régimen uniforme de pro-

piedad. La propiedad no ha sido única sino múltiple.
La bifurcación del Derecho en las dos ramas tantas veces men-
cionadas: Pública y Privada, polarizó también el régimen de la propie-
dad en dos tipos: la propiedad individual, plena, absoluta y perfecta, y
la propiedad colectiva, perteneciente al Estado.
La lucha entre el individualismo y el socialismo puros ha cono-
cido como armas a estos dos esquemas ideales del régimen jurídico de
la propiedad. Refiriéndose a esto ha escrito acertadamente Lucien Bro-
eard:
"La controversia teórica en torno a la propiedad ha recaído des-
de hace mucho tiempo sobre el valor comparado de-un derecho absoluto
de propiedad privada y de un derecho de propiedad pública también
absoluto, supuesto uno y otro inmutables e ilimitados" (42).
Propiedad privada contra propiedad colectiva ha sido el enun-
ciado de esa lucha entre los teóricos de uno y otro bando. Pero como
ha expresado el mismo Brocard, "se ha operado una evolución' subte-
rránea". Los hechos se han venido apartando cada vez más de esos dos-
polos ideales de la propiedad, evolución que corresponde a la que ya
habíamos señalado para el Derecho público y el Derecho privado.
Para observar esta evolución, empecemos con la propiedad pú-
blica.
Evolución de la propiedad pública.

Al concepto perfecto de propiedad colectiva sólo corresponden

(42) Lucien Brocard "Propriété et Economíe Nationale" - Recueil d'études a
la mémoire de Francois Gény - París, 1.935.
I Bases Constitucionales del Derecho Económico ColombiatW

los llamados en nuestra legislación "bienes nacionales de uso público"

(43).
El carácter fundamental de estos bienes es el de que su USO
.pertenece por igual a todos los habitantes del territorio nacional. Son
inalienables e imprescriptibles, como consecuencia de su atributo pri-
mordial.
En la actualidad son muy pocos los bienes que encajan dentro
de estos caracteres: las calles, las plazas, los caminos públicos.
N o todos los que menciona el Código civil pueden considerarse
como bienes de uso público en su sentido perfecto. Dice el artículo 677:
"Los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales
son bienes de la Unión de uso público en los respectivos territorios" (Con
las excepciones que la misma ley establece).
Las aguas de la nación no pueden considerarse hoy como de
propiedad colectiva cuyo uso corresponda libremente a todos los ha-
bitantes. Sin hablar de la navegación que, por otra parte, no puede con-
siderarse libre pues está sujeta a la reglamentación del Estado; el uso
de las aguas está limitado a los riberanos. No corresponde, por tanto, a
todos los habitantes del territorio nacional, como lo exige el concepto
perfecto de propiedad colectiva (44). Además su uso puede limitarse
por prescripción (45), y otros medios, 10 que no ocurre con el uso de los
bienes de propiedad colectiva (plazas, calles, caminos). Esto ya estaba
en el Código civil pero ha cobrado mayor notoriedad y trascendencia
con los Decretos del doctor Santos sobre aguas (46).
Los llamados "bienes fiscales" nunca han correspondido a la
noción de propiedad colectiva sino que entran dentro del patrimonio priva-
do del Estado. Tales son los edificios y otros bienes de que se sirve la ad-
ministración pública.
Hay, además, cierta categoría de bienes que tradicionalmente
han entrado en la noción de bienes fiscales sin razón alguna. Nos refe-
rimos a las minas, a los baldíos, a las reservas forestales y a otros de im-
portancia más reciente, como son las empresas económicas del Estado (fe-
rrocarriles, correos, bancos) y las empresas de economía mixta.
. Esta. clase de bienes no encaja en ninguna de las categorías co-
nocidas de bienes del E?tado: no son bienes de uso público porque su
uso no pertenece colectIvamente a todos los habitantes ni son bienes
fiscales porque no están dentro del patrimonio privado del Estado.
,. Estos bienes están afectos a un destino social de carácter eco-
n~mlco. Por est.~ motivo hemos hablado antes de un patrimonio econé-
mICO.,de la. naClOn. Su n?ta fundamental, su carácter diferencial es la
función SOCIalde que están saturados.
En ellos ya no debe hablarse de propiedad colectiva, cuyo uso
(43) "Bienes de la unión de uso público" o "bienes públicos del territorio" los

(44)
::7':~::::.:7:'::oC::: cr-n. 1
1
·(45) Ver el artículo 893 del Código Civil.
i
j

(46) Decreto NQ 1.381 de 1.940 y Decreto NQ 1.382 del mismo año. 1

1
~
 Darío Múnera Ara"llo

r corresponda a todos los habitantes, ni de patrimonio fiscal o privado d.

la nación, sino de bienes del Estado afectos a un interés económico
general. Son ellos, repetimos, las aguas, que ya no pueden considerar-
sede uso público, los baldíos, las minas, los bosques, las empresas eco-
nómicas oficiales.
La propiedad pública, estructurada por el Derecho público, ha
evolucionado, pues, hacia la función social, dentro del Derecho econó-
mico, ya que aquél tipo tradicional de propiedad ha ido alejándose po-
co a poco de la realidad económica contemporánea.

La evolución de la propiedad privada.

En el otro extremo teníamos una propiedad afecta a un destino

y a un interés puramente individuales; un derecho perfecto que se des-
componía en los clásicos elementos de usus, fructus y abusus. .
Pero el derecho de asociación hizo surgir formas de propiedad
que, si bien radicadas en el patrimonio de una persona jurídica,. ya no
corresponden al tipo perfecto de dominio individual.
Las sociedades y las empresas económicas son núcleos de ac-
tividad, distintos de los individuos. Por tanto, los bienes de que dispo-
nen para el desarrollo de esa actividad están al servicio de objetivos o
finalidades más extensos que los que supone el esquema absoluto de la
propiedad privada. Ya esta propiedad no implica una función (relación
de medio a fin, de instrumento a actividad) sencillamente individual,
sino en cierta medida colectiva.
Esta función colectiva va creciendo a medida que aumenta la
extensión de la sociedad o de la empresa, es decir, cuando se va alejan-
do del radio estrecho de acción y de interés puramente individual y
también a medida que crece su importancia en relación con la econo-
DÚanacional.
Porque en nuestros días el derecho de asociación ha formado
entidades gigantescas, como los trusts, cártels, consorcios, las grandes
enpresas concesionariag de servicios públicos. De los bienes de entida-
des de esta índole no puede decirse que estén afectos a un interés
particular solamente, sino a los intereses económicos de la sociedad.
Por otra parte, la visión de conjunto de la economía nacional
ha hecho percibir la trascendencia social que implican las actividades de
los particulares que se mueven dentro del mundo económico. Y, lógica-
mente, los bienes de que éstos disponen para el ejercicio de esas acti-
vidades, han venido a considerarse como instrumentos de la economía
entera, es decir, del complejo de actividades para la satisfacción de las
necesidades humanas.
Así, la propiedad privada, dentro del terreno económico vino
a quedar articulad a en una relación de medio a fin, de instrumento a
a~tividad, con el conjunto de la economía nacional, especialmente los
bienes de producción, comenzando por la tierra (suelo, elementos na-
turales).
De aquí la doctrina de la función social del dominio cuyas in-
terpretaciones unilaterales son francamente rechazables. Augusto Com-
pte, ese "totalitari.o ~el. siglo XIX", .com~lo ~IamaFederico Hayek, qui-
so hacer de todo individuo un funcionario publico.
22L-.
 .... _'~~

Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombiano

r La función mixta.

A esta tesis extremista de que toda propiedad es una función

social ha sucedido otra que reconoce en ella dos funciones -una indi-
vidual y otra social- que, lejos de excluírse, se armonizan. Esta con-
cepción reconoce el derecho de propiedad, ve en él el arco toral de
nuestra civilización, pero no como entidad absoluta, sin principio ni fin,
sino obediente a una razón de ser de naturaleza mixta. Los bienes que
son materia de este derecho sirven de instrumentos a la actividad eco-
nómica de los individuos y, al hacerlo, contribuyen al beneficio social.
Tal es la doctrina de la Iglesia Católica. León XIII en su céle-
bre Encíclica RERUM NOV ARUM dice lo siguiente:
" . . .. la posesión justa de las riquezas se distingue del uso jus-
to de las mismas. Poseer algunos bienes en particular es, como antes he-
mos visto, derecho natural al hombre, y usar de ese derecho, mayormen-
te cuando se vive en sociedad, no sólo es lícito sino absolutamente nece-
sario. .. mas si se pregunta qué uso se debe hacer de esos bienes, la
Iglesia sin titubear responde: Cuanto a esto, no debe tener el hombre
las cosas externas como propias, sino como comunes; es decir, de tal
suerte, que fácilmente las comunique con otros cuando éstos las nece-
siten. En suma: los que mayor abundancia de bienes han recibido de
Dios ya sean esos bienes corporales y externos o espirituales e internos,
para esto los han recibido, para que COnellos atiendan a su perfección
propia y al mismo tiempo, como ministros de la divina Providencia al
provecho de los demás" (47). '

La antinomia que han pretendido ver algunos en el texto cons-

titucional de la propiedad se resuelve, pues, en un concepto compren-
sivo y armónico de los varios aspectos que exhibe la propiedad. La
mentable hubiera sido que se consagrase únicamente la función social
(inciso 39) sin la declaración del primer inciso en el cual se reconoce
el derecho de propiedad privada.
El doctor Arturo Tapias Pilonieta, ex ministro de justicia, de-
claró lo siguiente:
"y en lo tocante a la reforma de 1.936 estoy de acuerdo en que
carece del alcance iconoclasta que le asignan algunos. La primera par-
te de la fórmula adoptada en aquel año, que hoy corresponde al artícu-
lo 30 de la actual codificación, atempera y le da el sentido que le debe
corresponder a este enunciado del mismo artículo: 'La propiedad es una
función social que implica obligaciones" (48).
. Según el doctor Tapias de no haber sido así habría quedado
Implantado en Colombia el sistema de Duguít: la propiedad-función en
lugar de la propiedad-derecho.
La función social de la propiedad aparece consagrada hoy en
la carta fundamental de varias naciones del universo (49).
(47) Rerum Novarum - 19.

(48) "Habla el Ministro de Justicia" - Revista Jurldica NQ 11 Bogotá, 1.947.

(49) La Constitución alemana de Weimar en su artículo 153 traía esta fórmula:

-225
 Darío MúneTa ATango

r La propiedad y el Derecho económico.

La economía y, por consiguiente, el Derecho económico cons-

tituyen el campo de actuación propio del concepto funcional de la pro-
piedad. Lo realmente operante allí es la función mixta, individual y so-
cial, del dominio.
Esta zona de actuación de ese concepto no presenta tampoco
un carácter uniforme y homogéneo sino que, por el contrario, ostenta una
gama variable de posiciones, desde un punto en que la función social es
mínima hasta otro en que llega a ser máxima.
El primero se halla donde la propiedad responde principalmen-
te a una finalidad, a un interés individual, pero tiene ciertas repercusio-
nes sociales. Y el máximo de la función social de la propiedad se encuen-
tra en lo que ya hemos denominado patrimonio económico del Estado.
A través de esta gama el interés, la función individual va de-
sapareciendo para entronizarse el propósito general. Esto se va efectuan-
do a medida que crecen la extensión, magnitud e importancia de la ac-
tividad económica a que la propiedad está afecta, con relación al con-
junto de la vida económica.
La función social es pequeña en las actividades económicas de
los individuos aislados; un poco más grande en las pequeñas sociedades
y empresas; mucho mayor en los consorcios de empresas, trusts, etc.;
bastante considerable en las empresas de economía mixta, y alcanza su
plenitud en los bienes del Estado afectos a un servicio público económico.
Pero esta variación en el grado de la función social de la pro-
piedad no está determinada solamente por la magnitud de la empresa ni
por la extensión del radio de sus operaciones. Hay ciertas actividades
económicas que presentan mayor interés social que otras. Por este mo-
tivo se estructuran regímenes diferentes de dominio en atención a la
importancia económica de la actividad o industria. Así, no es igual el
régimen de la propiedad agraria que el de la propiedad comercial o in-
dustrial o minera. Cada uno de ellos se ordena de acuerdo con las pe-
culiaridades de la explotación y el diverso interés que entraña para la
economía nacional.
Hablar, pues, de la función de la propiedad en abstracto sería
una necedad tan grande como hablar también en abstracto del derecho
de propiedad.

"La propiedad implica obligaciones. Su uso debe ser al mismo tiempo un ser-
vicio con relación a los intereses nacionales". La del Perú, del año de 1.938:
"La propiedad debe usarse en armonía con el interés social". La de Lituania
de 1.938: "La propiedad privada obliga al propietario a conciliar el gozo de
la propiedad con los intereses del Estado". El proyecto de Constitución ita-
liana -ya aprobado y sancionado- decía: "La propiedad privada es recono-
cida y protegida. La ley determina el modo de adquisición, de goce y los lí-
mites tendientes a asegurar su función social y a hacerla accesible a todos".
Como se ve, las constituciones o reformas más modernas adoptan un princi-
pio semejante en cuanto a función del dominio.

226-
r
Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombiano

Descomposicióndel concepto de función social.

El concepto de función social de la propiedad individual se re-

. suelve en las siguientes cuestiones:
19 Primacía del interés social sobre el interés individual.
Ya hemos visto que dentro del Dere~ho e~on~n:ico la propie-
dad está afecta a un interés de naturaleza mixta: mdividual y social,
El texto constitucional que venimos comentando dispone que en caso
de colisión entre ambos intereses el primero de ellos debe ceder en pro-
vecho del segundo.
Este principio no es nuevo entre nosotros. Ya fue sentado ?or
el Constituyente de 1.886 y no hay duda de que es una de las aplica-
ciones más trascendentales de la función social de la propiedad. Así lo
reconoció uno de los autores más señalados de la reforma de 1.936, el
doctor Darío Echandía, cuando expresó en el Senado de la República:
"Al decir el constituyente de 1.886 que cuando se hallaran en
conflicto el interés privado y el interés público, aquél cediera ante éste,
declaró el mismo principio, pero en mejor forma, que ha sostenido
Duguit al decir que la propiedad es una función social, y la fórmula de
la constitución de Weimar. La fórmula de Weimar, de que la propie-
dad es una función social que implica obligaciones, es inferior a la del
señor Caro, la cual resulta más simple, más concisa, más clara, y expli-
ca en forma magistral lo que es la función social, que no consiste en otra
cosa sino en que el interés privado ceda al interés público en caso de un
conflicto entre uno y otro" (50).
La inclusión del principio de la primacía del interés social so-
bre el interés particular en el texto que consagra la función social, ade-
más, confirma la tesis de que nuestra carta no acepta la concepción ra-
dical o extremista de que la propiedad es una función social, sino la de
que existen en ella dos funciones, es decir, que está afecta a dos inte-
reses diferentes que cuando entran en lucha debe primar el uno sobre
el otro.
Pero el principio de la función social tiene otras derivaciones.
29 Limitaciones al derecho de propiedad individual.
Podemos considerarlas desde dos puntos de vista.
a) Según la naturaleza del interés que las imponga. En este
sentido pueden clasificarse en individuales y sociales. A la primera
clase corresponden las limitaciones al dominio consagradas por el De-
rech? privado: el fideicomiso, el usufructo, el uso y la habitación y las
servldumbres (51). Y las limitaciones de carácter social, impuestas por
(50) Citado por Tapias Pilonieta.

(51) Artículo 793 del Código Civil:

"El dominio puede ser limitado de varios modos:
"19 Por haber de pasar a otra persona en virtud de una condición. 2Q Por
el gravamen de usufructo, uso o habitación a que una persona tenga derecho
en las cosas que pertenecen a otra. 30 Por las servidumbres".
r el interés de la colectividad: la expropiación por causa de utilidad pú-
blica es quizás la más notoria de ellas.
b) Según se refieran a algunos de los elementos en que se des-
compone el dominio. En este sentido tenemos limitaciones al usus, v. gr.
las restricciones al derecho de edificar que imponen las exigencias del
urbanismo; al fructus, como el usufructo y el derecho de ocupación de
maderas que tienen los mineros (a pesar de que en cierto modo esto
constituye una expropiación) y limitaciones al abusus, como la expro-
piación.
3Q Deberes que entraña la actividad del propietario.
Es otra de las derivaciones de la función social de la propiedad
y corresponde íntimamente a la función tomada en el sentido de acti-
vidad, aplicada por consiguiente al ejercicio del derecho de dominio.
Como ejemplos de estos deberes podemos mencionar la obliga-
ción de laboreo de las minas, sancionada por el abandono de ellas en fa-
vor del Estado, y la posesión consistente en actos de significación eco-
nómica que exige nuestra legislación agraria (ley 200 de 1.936).
Hay que reconocer que el Derecho privado ha tenido siempre
en cuenta este elemento activo del derecho de propiedad: la prescrip-
ción adquisitiva, basada en la posesión, ha sido el medio de vincular la
propiedad-derecho con la propiedad-función o actividad.
Este es el sentido de la última parte del inciso 3Q del texto que
venimos comentando, cuando dice que la propiedad implica obligacio-
nes. Muchos han hablado de lo redundante que resulta tal frase, pues
al decir que es una función ya quedaba expresado que implica obliga-
ciones. Sinembargo debe tomarse como una frase aclaratoria o explica-
toria.
Alienabilidad de los bienes raíces.
"No habrá en Colombia bieneIJ raíces
que no sean de libre enajenación, ni obli-
gaciones irredimibles". (Artículo 31 de la
Constitución de 1.886 - 31 de la actual
codificación oficial).

De acuerdo con este sentido dinámico o funcional del dominio,

que hemos venido examinando, se halla el principio de la enajenabili-
dad de los bienes raíces y libre redención de las obligaciones que incor-
poró a nuestro orden jurídico-económico el Constituyente de 1.886, co-
mo reacción formal contra los antieconómicos sistemas coloniales de
mayorazgos, vinculaciones, censos y capellanías perpetuos, que es-
tancaban la propiedad y hacían imposible el debido aprovechamien-
to de ella. Este motivo es el mismo que indujo al general Mosquera
a decretar la desamortización de los llamados bienes de manos muertas
el 9 de septiembre de 1.861. '

El patrimonio familiar.
"Las leyeIJ determinarán lo relativo al
e:Jtado civil de las perIJonas, y los cOMÍ-

228-
r Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombia'IW.

La función mixta.

A esta tesis extremista de que toda propiedad es una funci6n

social ha sucedido otra que reconoce en ella dos funciones -una indi-
vidual y otra social- que, lejos de excluírse, se armonizan. Esta con-
cepción reconoce el derecho de propiedad, ve en él el arco toral de
nuestra civilización,pero no como entidad absoluta, sin principio ni fin,
sino obediente a una razón de ser de naturaleza mixta. Los bienes que
son materia de este derecho sirven de instrumentos a la actividad eco-
nómica de los individuos y, al hacerla, contribuyen al beneficio social.
Tal es la doctrina de la Iglesia Católica. León XIII en su céle-
bre Encíclica RERUM NOVARUM dice lo siguiente:
" .... la posesión justa de las riquezas se distingue del uso jus-
to de las mismas. Poseer algunos bienes en particular es, como antes he-
mos visto, derecho natural al hombre, y usar de ese derecho, mayormen-
te cuando se vive en sociedad, no sólo es lícito sino absolutamente nece-
sario. .. mas si se pregunta qué uso se debe hacer de esos bienes, la
Iglesia sin titubear responde: Cuanto a esto, no debe tener el hombre
las cosas externas como propias, sino como comunes; es decir, de tal
suerte, que fácilmente las comunique con otros cuando éstos las nece-
siten. En suma: los que mayor abundancia de bienes han recibido de
Dios ya sean esos bienes corporales y externos o espirituales e internos,
para esto los han recibido, para que con ellos atiendan a su perfección
propia y al mismo tiempo, como ministros de la divina Providencia al
provecho de los demás" (47). '

La antinomia que han pretendido ver algunos en el texto cons-

titucional de la propiedad se resuelve, pues, en un concepto compren-
sivo y armónico de los varios aspectos que exhibe la propiedad. La
mentable hubiera sido que se consagrase únicamente la función social
(inciso 39) sin la declaración del primer inciso en el cual se reconoce
el derecho de propiedad privada.
El doctor Arturo Tapias Pilonieta, ex ministro de justicia, de-
claró lo siguiente:
"y en lo tocante a la reforma de 1.936estoy de acuerdo en que
carece del alcance iconoclasta que le asignan algunos. La primera par-
te de la fórmula adoptada en aquel año, que hoy corresponde al artícu-
lo 30 de la actual codificación, atempera y le da el sentido que le debe
corresponder a este enunciado del mismo artículo: 'La propiedad es una
función social que implica obligaciones" (48).
. Según el doctor Tapias de no haber sido así habría quedado
unplantado en Colombia el sistema de Duguit: la propiedad-funci6n en
lugar de la propiedad-derecho.
La función social de la propiedad aparece consagrada hoy en
la carta fundamental de varias naciones del universo (49).
(47) Rerum Novarum - 19.

(48) "Habla el Ministro de Justicia" - Revista Jurídica NQ 11 Bogotá, 1.947.

(49) La Constitución alemana de Weimar en su artículo 153 traía esta fórmula:

--225
 Dano Múnera Arango

r La propiedad y el Derecho económico.

, La economía y, por consiguiente, el Derecho económico cons-

tituyen el campo de actuación propio del concepto funcional de la pro-
piedad. Lo realmente operante allí es la función mixta, individual y so-
cial, del dominio.
Esta zona de actuación de ese concepto no presenta tampoco
un carácter uniforme y homogéneo sino que, por el contrario, ostenta una
gama variable de posiciones, desde un punto en que la función social es
mínima hasta otro en que llega a ser máxima.
El primero se halla donde la propiedad responde principalmen-
tea una finalidad, a un interés individual, pero tiene ciertas repercusio-
nes sociales. Y el máximo de la función social de la propiedad se encuen-
tra en lo que ya hemos denominado patrimonio económico del Estado.
A través de esta gama el interés, la función individual va de-
sapareciendo para entronizarse el propósito general. Esto se va efectuan-
do a medida que crecen la extensión, magnitud e importancia de la ac-
tividad económica a que la propiedad está afecta, con relación al con-
junto de la vida económica.
, La función social es pequeña en las actividades económicas de
los individuos aislados; un poco más grande en las pequeñas sociedades
y empresas; mucho mayor en los consorcios de empresas, trusts, etc.;
bastante considerable en las empresas de economía mixta, y alcanza su
plenitud en los bienes del Estado afectos a un servicio público económico.
Pero esta variación en el grado de la función social de la pro-
piedad no está determinada solamente por la magnitud de la empresa ni
por la extensión del radio de sus operaciones. Hay ciertas actividades
económicas que presentan mayor interés social que otras. Por este mo-
tivo se estructuran regímenes diferentes de dominio en atención a la
importancia económica de la actividad o industria. Así, no es igual el
régimen de la propiedad agraria que el de la propiedad comercial o in-
dustrial o minera. Cada uno de ellos se ordena de acuerdo con las pe-
culiaridades de la explotación y el diverso interés que entraña para la
economía nacional.
Hablar, pues, de la función de la propiedad en abstracto sería
una necedad tan grande como hablar también en abstracto del derecho
de propiedad.

"La propiedad implica obligaciones, Su uso debe ser al mismo tiempo 11n ser-
vicio con relación a los intereses nacionales". La del Perú, del año de 1.938:
"La propiedad debe usarse en armonía con el interés social". La de Lituania
de 1.938: "La propiedad privada obliga al propietario a conciliar el gozo de
la propiedad con los intereses del Estado". El proyecto de Constitución ita-
liana -ya aprobado y sancionado- decía: "La propiedad privada es recono-
cida y protegida. La ley determina el modo de adquisición, de goce y los lí-
mites tendientes a asegurar su función social y a hacerla accesible a todos".
Como se ve, las constituciones o reformas más modernas adoptan un princi-
pio semejante en cuanto a función del dominio.

226-
r
Bases Constitucionales del Derecho Económico Colombi4no

Descomposicióndel concepto de función social.

El concepto de función social de la propiedad individual se re-

suelve en las siguientes cuestiones:
1Q Primacía del interés social sobre el interés individual.
Ya hemos visto que dentro del Derecho e~on~~ico la pro~ie-
dad está afecta a un interés de naturaleza mixta: individual y SOCIal.
El texto constitucional que venimos comentando dispone que en caso
de colisión entre ambos intereses el primero de ellos debe ceder en pro-
vecho del segundo.
Este principio no es nuevo entre nosotros. Ya fue sentado ?or
el Constituyente de 1.886 y no hay duda de que es una de las aplica-
ciones más trascendentales de la función social de la propiedad. Así lo
reconoció uno de los autores más señalados de la reforma de 1.936, el
doctor Daría Echandía, cuando expresó en el Senado de la República:
"Al decir el constituyente de 1.886 que cuando se hallaran en
conflicto el interés privado y el interés público, aquél cediera ante éste,
declaró el mismo principio, pero en mejor forma, que ha sostenido
Duguit al decir que la propiedad es una función social, y la fórmula de
la constitución de Weimar. La fórmula de Weimar, de que la propie-
dad es una función social que implica obligaciones, es inferior a la del
señor Caro, la cual resulta más simple, más concisa, más clara, y expli-
ca en forma magistral lo que es la función social, que no consiste en otra
cosa sino en que el interés privado ceda al interés público en caso de un
conflicto entre uno y otro" (50).
La inclusión del principio de la primacía del interés social so-
bre el interés particular en el texto que consagra la función social, ade-
más, confirma la tesis de que nuestra carta no acepta la concepción ra-
dical o extremista de que la propiedad es una función social, sino la de
que existen en ella dos funciones, es decir, que está afecta a dos inte-
reses diferentes que cuando entran en luc.Q.e. debe primar el uno sobre
el otro. .
Pero el principio de la función social tiene otras derivaciones.
2Q Limitaciones al derecho de propiedad individual.
Podemos considerarlas desde dos puntos de vista.
a) Según la naturaleza del interés que las imponga. En este
sentido pueden clasificarse en individuales y sociales. A la primera
clase corresponden las limitaciones al dominio consagradas por el De-
rech? privado: el fideicomiso, el usufructo, el uso y la habitación y las
serVIdumbres (51). Y las limitaciones de carácter social, impuestas por
(50) Citado por Tapias Pilonieta.

(51) Artículo 793 del Código Civil:

"El dominio puede ser limitado de varios modos: .
"1Q Por haber de pasar a otra persona en virtud de una condición. 29 Por
el gravamen de usufructo, uso o habitación a que una persona tenga derecho
en las cosas que pertenecen a otra. 39 Por las servidumbres".
 -c-,

Dano Múnera Arango

r el interés de la colectividad: la expropiación por causa de utilidad pú-

blica es quizás la más notoria de ellas.
b) Según se refieran a algunos de los elementos en que se des-
compone el dominio. En este sentido tenemos limitaciones al usus, v. gr.
las restricciones al derecho de edificar que imponen las exigencias del
urbanismo; al fructus, como el usufructo y el derecho de ocupación de
maderas que tienen los mineros (a pesar de que en cierto modo esto
constituye una expropiación) y limitaciones al abusus, como la expro-
piación.
3Q Deberes que entraña la actividad del propietario.
Es otra de las derivaciones de la función social de la propiedad
y corresponde íntimamente a la función tomada en el sentido de acti-
vidad, aplicada por consiguiente al ejercicio del derecho de dominio.
Como ejemplos de estos deberes podemos mencionar la obliga-
ción de laboreo de las minas, sancionada por el abandono de ellas en fa-
vor del Estado, y la posesión consistente en actos de significación eco-
nómica que exige nuestra legislación agraria (ley 200 de 1.936).
Hay que reconocer que el Derecho privado ha tenido siempre
en cuenta este elemento activo del derecho de propiedad: la prescrip-
ción adquisitiva, basada en la posesión, ha sido el medio de vincular la
propiedad-derecho con la propiedad-función o actividad.
Este es el sentido de la última parte del inciso 39 del texto que
venimos comentando, cuando dice que la propiedad implica obligacio-
nes. Muchos han hablado de lo redundante que resulta tal frase, pues
al decir que es una función ya quedaba expresado que implica obliga-
ciones. Sinembargo debe tomarse como una frase ac1aratoria o explica-
toria.
Alienabilidad de los bienes raíces.
"No habrá en Colombia bienes raíces
que no sean de libre enajenación, ni obli-
gaciones irredimibles". (Artículo 37 de Zt&
Constitución de 1.886 - 37 de la actual
codificación oficial).

De acuerdo con este sentido dinámico o funcional del dominio,

que hemos venido examinando, se halla el principio de la enajenabili-
dad de los bienes raíces y libre redención de las obligaciones que incor-
poró a nuestro orden jurídico-económico el Constituyente de 1.886, co-
mo reacción formal contra los antieconómicos sistemas coloniales de
mayorazgos, vinculaciones, censos y capellanías perpetuos, que es-
tancaban la propiedad y hacían imposible el debido aprovechamien-
to de ella. Este motivo es el mismo que indujo al general Mosquera
a decretar la desamortización de los llamados bienes de manos muertas
el 9 de septiembre de 1.861. '

El patrimonio familiar.
"Las leyes determinarán lo relativo al
~,tado civil de las personas, y 1011 conBÍ-

%28-
 Bases C01/.Stitucion4les del Derecho ECoMmico Colombiano ,~

b) Que se imponga en virtud de ley.

e) Que se indemnice previamente a los particulares perjudica-
dos, pues el establecimiento de un monopolio realmente equivale a una
expropiación.
PRIVILEGIOS.

Privilegio, o lex privata, es una gracia excepcional que se con-

cede a los particulares. Viene a contrariar el principio de la igualdad
de ellos ante la ley y para el ejercicio de la actividad económica.
La noción de privilegio es más amplia que la de monopolio.
Puede decirse que todo monopolio es un privilegio cuando se concede
a los particulares, pero no todo privilegio es monopolio, pues puede con-
sistir en otras cosas, como, por ejemplo, exención de cargas fiscales,
tratamiento desigual en materia económica, etc. La Corte tiene defini-
do el privilegio como "la gracia o prerrogativa que se concede a uno, lí-
bertándolo de alguna carga o gravamen o confiriéndole algún derecho
de que no gozan otros" (55).
Las únicas excepciones que admite la constitución a la prohi-
bición de los privilegios se refieren a los inventos útiles y a las vías de
comunicación, para estimular las obras del ingenio y el adelanto de la
nación.
LA PLANIFICACION.
"Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las so-
guientes atribuciones: '-7$"

"4'" - Fijar los planes y progrClmal ~ e""

a que debe someterse el fomento de le¡

economía nacional, y los planes y pr0gr4-
mas de todas las obras públicas que ha-
yan de emprenderse o continuarse.
"19. - Decretar las obras públic/U que

(55) Recientemente la Corte ha entendido que la explotación de un monopolio por

intennedio de particulares no implica privilegio. El doctor Carlos H. Pareja ""."

demandó algunas disposiciones de la ley 64 de 1.923, sobre loterías, de ínexe- ~

quibilidad por violar el texto arriba citado (artículo 1Q, inciso 3Q y artículo
29). Se basaba el doctor Pareja en que esa ley hace posible las concesiones
a los particulares sobre explotación del monopolio de loterías, lo que consti-
tuye un privilegio prohibido por la ley fundamental. La Corte negó la inexe-
quibilidad, afirmando que el monopolio oficial no impide que pueda ser ejer-
cido por particulares. Niega que ello implique privilegio y afirma que es el
ejercicio de un monopolio. Algunos han atacado la distinción que hace la
Corte entre monopolio y privilegio. Para nosotros en ello no es criticable la
Corte SUprema de Justicia. El punto crítico está aquí en la afirmación que
hace ese tribunal de que la concesión de un monopolio, como el de loterías,
a los particulares no constituye privilegio. Pero la distinción entre monopolio
y privilegio es fundada.
 Dario Múnera. Arango

hayan de emprenderse o continuarse, con

arreglo a los planes y programas que fi-
jen las leyes respectivas.
"20. - Fomentar las empresas útiles
o benéficas dignas de estimulo y apoyo,
con estricta sujeción a los planes y pro-
gramas correspondientes". (Artículo 76 de
la actual codificación constitucional).

Dice el doctor Guillermo Hernández Rodríguez, ya citado:

" . . .. desde el momento que la Constitución nacional autori-
za el intervencionismo de Estado para racionalizar la producción ha es-
tablecido un principio de planificación económica que se desarrolla en
otros textos constitucionales como el artículo rhj (4:;t, 19 y 20). Todas
estas disposiciones constitucionales -añade-- están inspiradas no sólo
en un principio simplemente intervencionista sino más aun en un cri-
terio de intervención planificada" (56).
Antes de entrar a examinar este tesis, conviene citar la opi-
nión del expositor americano Carl Landauer, ya citado en este trabajo,
quien distingue entre el plan netamente económico y el simple programa.
Este es apenas la determinación de una política económica, aquél encierra
no sólo propósitos económicos definidos sino también la determinación
de los medios para lograrlos, Todo esto apreciado no solamente en can-
tidades sino también en forma cualitativa (G'! j.
También conviene recordar ahora que los planes económicos
pueden ser parciaels o totales. Lo primero, cuando recaen sobre la eco-
nomía de una región simplemente, o cuando se refieren a un mero as-
pecto de la vida económica nacional (v. gr. electrificación, industriali-
zación).
Los planes económicos totales recaen sobre la economía de to-
da la nación. Instauran un nuevo orden económico: el orden planificado.
Ejemplos: los planes quinquenales rusos, los cuadrienales de Goering,
en Alemania.

Cuál de estas planificaciones autoriza la Constitución Nacional?

No creemos que en Colombia pueda establecerse la planifica-

ci6n total, es decir, el orden económico planificado.
Razones: 19 La planificación total exige cálculos extensos e in-
tensos de los procesos económicos, requiere conocimientos profundos,
demanda una técnica complicada. Por este motivo, en los países que la
han adoptado, se crea una junta u organismo destinado a elaborar los
planes y a ponerlos en ejecución. Los autores que de esto se han ocu-
pado están acordes en afirmar que el parlamento es incapaz de llenar
estas funciones. Algunos teóricos llegan a afirmar que lo más que puede
(56) Hemández Rodríguez, op. cit.

(57) Landauer, op. cit.

 Bases Constitucionales del Derecho Econ.6mico Colombiano

r hacer un parlamento es fijar el objetivo del plan, quedando lo demás

a cargo de la junta.
Pues bien, el artículo que venimos comentando atribuye al
Congreso "fijar los planes y programas... etc." por medio de leyes,
sin que sea posible delegar esta atribución en ningún organismo o fun-
cionario.
De acuerdo, por tanto, con nuestro sistema jurídico hay una
imposibilidad de hecho para implantar entre nosotros la planificación
total. Pero hay, además, otras importantísimas razones jurídicas que se
oponen al establecimiento de un orden económico planificado.
29 La planificación supone en la autoridad que planifica atri-
buciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales, y la Constitución es-
tablece la separación de los órganos o ramas del poder público. (Artícu-
lo 55 de la actual codificación oficial).
39 La planificación conduce al establecimiento de monopolios
de derecho y de privilegios, pues a cada empresa se le asignan privativa-
mente determinadas actividades económicas, y la Constitución proscri-
be la implantación de monopolios, salvo como arbitrio rentístico y en
virtud de ley, y la concesión de privilegios. (Artículo 31).
49 El orden económico planificado implica la abolición de la li-
bertad de trabajo e industria, pues cada uno tiene que someterse a la
tarea que le imponga la autoridad, y nuestra carta fundamental la con-
sagra expresamente. (Artículo 39).
De lo expuesto se deduce que, estando descartada la planifi-
cación total, lo único que puede llevarse a cabo en Colombia es la fi-
jación y ejecución de programas de política económica y de planes eco-
nómicos parciales. Por otra parte esto es 10 único que hasta ahora se
ha tratado de adelantar.

Ensayos de planificación parcial.

Mencionaremos algunos ensayos de planificación parcial que se

han efectuado entre nosotros:
El Decreto 1.157de 1.940traza un programa de fomento econó-
mico general.
Como objetivos fundamentales persigue los siguientes: 19 El
conocimiento, explotación y utilización de los productos alimenticios y
medicinales, así como de las materias primas de origen vegetal o ani-
mal que sean naturales del territorio colombiano. 29 La producción y
abaratamiento de materias básicas para el desarrollo industrial, de fuer-
za motriz, combustibles, materiales de construcción y abonos. 39 Aumen-
tar y encauzar los conocimientos y la capacidad productora del colom-
biano.
Fue desenvuelto en tres programas específicos: Fomento agríco-
la (Decreto 1.413 de 1.940); Fomento pecuario (Decreto 1.414 de 1.940)
y Fomento industrial (Decreto 1.439 de 1.940).
Para su cumplimiento se crearon el Fondo Rotatorio de Fomen-
to Económico, y el Instituto de Fomento Industrial, y se reorganizó el
Consejo de la Economía Nacional, éste último como organismo coordí-
r
Darío M'Únera Arango

nador. El primero se creó con el objeto de promover la implantación de

cultivos de difícil establecimiento o de gran riesgo para los particula-
res y el segundo con el fin de provocar la fundación de empresas dedi-
cadas a la explotación de industrias básicas y de primera transforma-
ción de materias primas nacionales.
A pesar de que este programa vino enunciado como "plan" de
fomento de la economía y no obstante su carácter comprensivo y de
conjunto, no reúne los caracteres suficientes para ser considerado como
tal. (Carece de determinación cuantitativa y cualitativa).
En el año de 1.943 un grupo de parlamentarios propuso a las
cámaras legislativas un plan de reforma económica agraria y de fomen-
to industrial.
Se proponía aumentar la capacidad de consumo del campesino.
Pretendía la expropiación de tierras, con indemnización, para organizar
en ellas grandes unidades agrarias, con una granja modelo del Estado
como centro de orientación práctica y una serie de estancias al rededor,
entregadas a los particulares para que las fuesen adquiriendo poco a
poco.
En cuanto al fomento industrial, se trataba de crear fábricas
nuevas en los ramos en que fuera deficiente o inexistente la iniciativa
particular. Esto se llevaría a cabo por medio del Instituto de Fomento
Industrial. También comprendía el plan la organización centralizada del
crédito, para facilitar su desarrollo.
Tampoco creemos que este proyecto reuniera las características
de un verdadero plan económico, pero sí era un programa de política
económica, particularmente de intervencionismo de fomento. No fue ni
discutido ni aprobado.
Mejor suerte que el anterior tuvo el llamado "Plan Quinquenal
Agrícola", presentado al Congreso de 1.945 por el entonces Ministro de
Economía, doctor Carlos Sanz de Santamaría, y convertido en la ley 5~
del mismo año.
Se destinan 39 millones de pesos, distribuídos en cinco anuali-
dades (de 1.945 a 1.949inclusive) para fomentar la agricultura a través
de las siguientes actividades: Enseñanza agrícola, investigación experi-
mental agrícola, estudio y defensa del suelo, defensa sanitaria, ingenie-
ría agrícola, fomento agrícola, recomendaciones generales. Con este plan
se pretende llegar a una producción agrícola por valor de mil cien millo-
nes de pesos, lo que revela que dicho proyecto encierra, al menos, un
análisis cuantitativo del objetivo y de los medios.
No entraña compulsión sobre los particulares: la difusión de los
experimentos y de los estudios generales se deja a la iniciativa privada.
La financiación del plan se verifica mediante contratos entre el Gobier-
no y las instituciones de crédito (artículo 4Q ley 5~ de 1.945). De modo
que no pretende establecer un orden planificado en la agricultura. Di-
vide el país en zonas administrativas, para los efectos del plan, que ten-
drán sus correspondientes almacenes y servicios de campo (artículo 2Q).
Se dispone la creación por el Gobierno de un Consejo Técnico Adminis-
trativo, para proponer las normas reglamentarias, técnicas y adminis-
trativas tendientes al desarrollo del plan. (Artículo 5Q).
También creemos conveniente mencionar el proyecto de elec-
trüicación del país, propuesto por el entonces Ministro de Obras Públi-
240-
 Bases Constitu.cio1uUes del Derecho Económico Colombiano

r cas, doctor Alvaro Díaz, que pretendía dividir el país en dos zonas: la
oriental y la occidental. Es posible que sea sostenido o continuado por
el Instituto de .A:provechamientode Aguas y Fomento Eléctrico, recien-
temente creado.
. La reciente creación de los Departamentos Administrativos ha
venido a facilitar el desarrollo de planes y programas económicos. Se ha
creado especialmente uno de ellos con este propósito: es el Departamen-
to de Planificación y Servicios Técnicos.
Como se ve, la planificación que hasta ahora se ha llevado a
cabo entre nosotros se ha realizado con sujeción a nuestro orden jurídi-
co-económico. Dista mucho del orden planificado y compulsivo que se
conoce en los Estados totalitarios. Respetando nuestro sistema de sepa-
ración de los poderes y de libertad económica pueden desarrollarse pro-
yectos de fomento económico y planes parciales, o libremente conveni-
dos o aceptados por los interesados, que dan mayor precisión y eficacia
al intervencionismo de Estado y permiten orientar los recursos económi-
cos de la nación en el sentido más provechoso para la satisfacción de sus
necesidades sin que ello vaya hasta la implantación de un orden dife-
rente al que instaura la ley fundamental.

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