Servicios Públicos - Jorge Ivan Gonzalez

Fernando Rojas Hurtado
Jorge Iván González
INTRODUCCION
AL PROBLEMA
DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
SEGUNDA PARTE *
4. EL PROBLEMA DE LA DESCOORDINACION INS-

TITUCIONAL.
La independencia del Sector de Energía Eléctrica en

cuanto a la Planeación y a la Financiación y sus re-
percusiones sobre la Política Tarifaria.
4.1. El enorme peso económico de un sector que actúa como

"meda suelta".
Múltiples razones hacen del sector de la energía eléctrica un

componente fundamental de la política económica del
Estado colombiano y de la economía colombiana engeneral:
(a) Presenta los mayores Índices del sector público. En 1981,

por ejemplo, la inversión total de la Nación en su administra-
ción centralizada y descentralizada llegó a 273.040 millones
• La primera parte del presente estudio aparece publicada en Contro-

versia 125
(1) CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLlCA. Estadística
Fiscal del Estado, Tomo 1, Bogotá, 1981.
7
8 F. Rojas - ].I. González
de pesos (1) mientras que la inversIon de! sector eléctrico
consolidado (todas las entidades; todos los niveles) fue cal-
culada en 95.838 millones de pesos (2). En ese mismo año
la inversión total de la administración central de los departa-
mentos, e! Distrito Especial de Bogotá y los municipios ca-
pitales llegó sólo a 15.557 millones o menos de la sexta par-
te de la inversión en energía eléctrica. Adviértase, adicional-
mente que entre 1979 Y 1981 la inversión pública creció más
aceleradamente que la privada.
El asunto ha alcanzado tales proporciones que e! 17 de sep-

tiembre de 1984 una comisión de! Banco Mundial envió un
memorando al ministro de Hacienda en e! cual afirma que las
inversiones programadas por el sector eléctrico son "suma-
mente excesivas"; su financiación sólo sería posible si se
incrementasen las tarifas en un 10 % anual en términos rea-
les. Es decir, diez puntos más allá del aumento del índice
de precios; aun para el Banco Mundial, este aumento será
inaceptable (3).
(b) Ocupa buena parte de la capacidad y de la política del

endeudamiento interno y externo de la Nación y de la eco-
nomía en general (más de! 30 % de la deuda pública exter-
na en 1984) (4), Con e! aditamento de que la canalización de
empréstitos externos hacia e! sector eléctrico viene cobrando
crecientes proporciones (34 % para el período 1979-84) del
crédito externo total en los últimos años, justamente cuando
más han avanzado esas deudas en cifras absolutas y dentro
de! presupuesto nacional de ingresos y gastos y cuando más
(2) Hemos tomado la cifra de US$ 1.711 millones de promedio anual

estimada por ISA para el período 1981-1990 Y la hemos multi-
plicado por la tasa de cambio de Col. $ 56.00 US$ 1, tasa del mer-
cado certificados de cambios en Diciembre de ese año.
(3) El Espectador, 24 de octubre de 1984.
(4) El total de la deuda registrada se sitúa en 1984 en alrededor de
US$ 11.000, de los cuales cerca de US$ 7.000, corresponden al
sector público. GARA Y, L. J. El endeudamiento publico. La
deuda externa (11), en El Tiempo, 2 de Junio de 1984 p. 5A).
Servicios Públicos 9
evidente se ha hecho su influencia sobre la inversión pú-
blica(5).
Es tan grave esta situación que recientemente el Concejo de

Bogotá, cuestionó severamente la política de endeudamien-
to de la E.E.E.B. (6).
(c) Presenta uno de los mayores ritmos de crecimiento de la

producción entre todos los sectores de la economía en los
últimos años, aunque su participación porcentual en el pro-
ducto interno bruto sigue siendo bajo. Mientras que el PIB,
medido en pesos de 1970, sólo se duplicó entre 1970 y 1982,
la capacidad de generación de energía eléctrica se triplicó
y las ventas de energía se multiplicaron por cuatro en el
mismo período (7).
(d) También influye considerablemente en el lado del gasto

de las balanzas comercial y -sobre todo- en la cambiaria.
Para 1983, por ejemplo, se estimó un déficit en la balanza
cambiaría del sector equivalente a US$ 175 millones, cifra
que -de acuerdo con los cálculos actuales- llegará a US$582
millones en 1987 (8).
(5) Los ingresos de crédito externo representan el 32 % de los ingre-

sos totales del sector de energía eléctrica en los últimos cuatro
años y han crecido a un ritmo anual del 56 % en ese mismo pe-
ríodo (GARA Y, L. J. La deuda externa IV. La empresa de ener-
g¡'a, El Tiempo, 6 de Junio de 1984, p. SA), Ver también CON-
TRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Informe Finan-
ciero, Abril de 1984, pp. 35-37 Y 40.
(6) Esta entidad presentó para 1984 un proyecto presupuestal por
valor de 67.728 millones de pesos, de los cuales, 28.770 millones
deberían financiarse mediante crédito. Es decir, el 42.5 % de los
ingresos totales provendrían de empréstitos.
(7) CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Informe Finan-
ciero., Abril de 1984, pp. 26-27.
(8) [bid. cuadro 36, pp. 40.
10 F. Rojas - ]. l. González
(e) Sus ingresos ascendieron a 61.000 millones de pesos en
1983, equivalentes a la sexta parte del total de los ingresos
del sector público nacional. Los ingresos corrientes o "de
generación interna del sector de energía eléctrica (básica-
mente ingresos por tasas o "tarifas") llegaron en ese mismo
año a $48.000 millones de pesos o cerca de la sexta parte
de los ingresos corrientes de la Nación (fundamentalmente
impuestos e ingresos de la Cuenta Especial de Cambios). Si
se comparan esos ingresos tarifarios del sector con los ingre-
sos tributarios de la Nación en 1983, se tiene que aquellos
exceden el producido del impuesto de aduanas en 11.000
millones de pesos, que suman dos veces el recaudo del
impuesto ad-valorem a la gasolina y el ACPM y que sólo son
inferiores al producto del impuesto a la renta ($78.000 mi-
llones) y del impuesto a las ventas (59.000 millones de pe-
sos) (9).
(f) Si miramos ahora los aportes del presupuesto nacional al

sector de energía eléctrica encontramos que tales aportes ocu-
pan proporciones progresivamente superiores de los gastos
totales de inversión del Sector Central Nacional, habiendo
pasado del 4.8 % en 1970 a cerca del 16 % en 19~.3 (10).
Y ésto a pesar de que, debido al ritmo de crecimiento supe-
rior del sector con relación al presupuesto nacional, las trans-
ferencias del Gobierno Central revisten cada vez menor im-
portancia dentro de las fuentes de financiación de las inver-
siones en energía eléctrica y dentro de los recursos totales
del sector ( 11). .
(9) Cálculos efectuados con base en cifras tomadas de: CONTRALO-

RIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Informe Financiero,
Diciembre de 1983, pp. ll Y ss., Y de MARTINEZ SIMAHAN, C..
Ministerio de Minas y Energía, Memorial al Congreso 1982/1983,
Cuadro lO, p. 64.
(I0)CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Informe
Financiero. Abril de 1984, Cuadro 17, p. 30.
(I1)lbid, pp. 36-37 Y Cuadro 38, p. 41. Ver También RODADO
NORIEGA, C. Transición energética y minera. Bogotá, 1982,
p.44.
4.2. La falta de coordinación con otros sectores de la economía
Vistos los indicadores anteriores, no cabe duda de que el

de la energía eléctrica es un sector crucial en todas las áreas
centrales de! terreno de la política económica: en e! ahorro
y la inversión; en el comercio exterior y la balanza de pagos;
en las Finanzas; en la moneda y el crédito y en el ritmo de
crecimiento de la economía en su conjunto.
A pesar de la importancia que tiene el sector para el conjun-

to de la economía, la planeación de sus actividades se realiza
sin tener en cuenta las decisiones macroeconómicas de carác-
ter global.
Sólo muy recientemente (decisión del 8 de noviembre de

; 982) el CONPES decidió someter los planes de expansión
del sector eléctrico a la aprobación final de ese organismo
dc coordinación y dirección de la política económica y social.
Mas éste es apenas un primer paso, todavía predominan-
temente formal, en el camino hacia la planificación coor-
clinada de la asignación de la masa de recursos disponibles
entre los grandes sectores de la economía. Subsiste natural-
mente, la realidad innegable de un sector que se distingue
de los demás por razón de su mayor avance en materia de
recopilación y de ordenamiento de la información, por su
considerable experiencia en presentaciones y recomenda-
ciones de naturaleza técnica, por su facilidad de acceso a las
fuentes de crédito, por sus vínculos financieros, tecnológi-
cos y empresariales internacionales y, en general, por su ca-
pacidad de generar sus propios recursos, todo lo cual le asig-
na en la práctica -y sin que nadie se lo haya propuesto ex-
plícitamente- una posición de preeminencia en la captación
y canalización de factores y recursos requeridos para su cre-
cimiento. Esas mismas consideraciones robustecen su au-
tonom Ía y le permiten actuar de manera relativamente in-
dependiente.
En vista de lo anterior, no existe un verdadero diálogo in-

terpares ni es posible un real equilibrio intersectorial. De-
12 F. Rojas - ]. J. González
bido a un desarrollo histórico e institucional de largo
plazo, y respaldado por un clima de preferencias y un orden
institucionales que le es muy favorable, el sector de energía
eléctrica cuenta con prioridad inescapable cuando se llega a
decisiones sobre endeudamiento externo o sobre asignación
de recursos públicos.
Además de que la planeación del sector eléctrico es muy
autónoma, la financiación de sus gastos e inversiones es fun-
damentalmente independiente del resto de la economía y,
principalmente, de otras actividades públicas. Los ingresos
corrientes (la mayoría constituidos por tarifas) de las em-
presas de energía eléctrica no entran al Tesoro Público ni
engruesan el presupuesto general de la Nación, del departa-
mento o del municipio; no están sujetos a los principios de
unidad de caja o de unidad de presupuesto.
La otra columna de los ingresos del sector, la de los in-

gresos de capital o del crédito que financia actualmente cer-
ca del 70 % de sus costos de inversión, tampoco está some-
tido al escrutinio severo de las preferencias sociales en cuanto
a la asignación de los recursos. En primer lugar, hay que te-
ner en cuenta que b~o el esquema financiero actual, todo
crédito habrá de ser pagado finalmente mediante tasas o
tarifas, ya sea por ésta o por las próximas generaciones.
y vimos que el instrumento de las tarifas difícilmente sirve
de fiel de la balanza de los costos y de los beneficios socia-
les del servicio de energía. De manera que no basta confiar
en que siempre podrá imponerse a los usuarios la carga finan-
ciera para asegurar una asignación de los recursos que sea
eficiente desde el punto de vista social.
En segundo lugar, en lo que respecta al crédito externo, el

país no cuenta hasta el momento con una verdadera polí-
tica de endeudamiento externo en función de una eficiente
asignación de los recursos.
Para lograr tal política sería indispensable elaborar una lis-

ta periódica (v. gr. trienal) de proyectos de endeudamiento
de la economía en su conjunto sectores estatal y paraestatal;
público y privado) y sopesarlos unos con otros en función
de sus costos y beneficios sociales, de una distribución inter-
sectorial equilibrada o de la capacidad de endeudamiento de
las empresas y de los sectores. El orden de prioridades de pro-
yectos de endeudamiento externo que resultare habría que
confrontarlo además con la capacidad de endeudamiento del
país a corto, mediano y largo plazo con el fin de impedir la
exclusión futura de proyectos meritorios y, al mismo
tiempo, evitar endeudamiento inferior o superior a esa capa-
cidad. Con miras a facilitar dicha confrontación, es menester
contar con un presupuesto cambiario conocido y sujeto a dis-
cusión, semejante a los que existen ya -así sea con deficien-
cias- para los campos fiscal y de comercio exterior y al que
comienza a reclamarse para el manejo monetario interno.
Ahora cuando la situación fiscal del país se agrava, se hace

más necesaria una programación conjunta del servicio de la
deuda externa. En la práctica se ha venido autorizando el
registro del crédito en función de consideraciones internas
al proyecto de sus méritos propios en relación con las pautas
de aprobación de préstamos foráneos establecidos en el Es-
tatuto Cambiario de 1967 y las normas que lo desarrollan (12).
Este sistema de evaluación individual de los proyectos lleva
a la aprob ación del registro de créditos con el sólo requeri-
miento de que el Gobierno considere que satisfacen aquellas
pautas y las partes contratantes estimen que existe capaci-
dad de endeudamiento del lado de la entidad interesada y de
la situaci6n cambiaria del país.
Así las cosas, un sector que como. el de la energía eléctri-

ca goza de tratamiento privilegiado entre la banca de fo-
mento y la banca multilateral, que requiere un alto grado
de continuidad en sus programas de inversión y que por eso
mismo es presentado en los primeros lugares de las solicitu-
des del Gobierno colombiano ante los grandes foros de
prestamistas internacionales y una buena medida garantiza-
(l2)DNP. Manual de Endeudamiento Externo. Bogotá, 1983.

14 F. Rojas - ]. l. Conzález
da por el Gobierno Nacional (13) ha de resultarnaturalmen-
te favorecido frente a otros sectores en el proceso indirecto
de asignación de recursos que constituyen las autorizacio-
nes de endeudamiento externo. Con el aditamento de que
la mayor parte de la inversión pública colombiana ha sido
realizada históricamente con base en los recursos del crédito
externo. No puede entonces sorprender que los arreglos ins-
titucionales y las políticas de endeudamiento externo, más
que una evaluación de los costos y las preferencias sociales,
determinen los ritmos superiores del crecimiento de los
recursos, de la inversión y del producto en el sector de ener-
gía eléctrica.
Obsérvese, por otra parte, que el mismo Gobierno Nacional

coadyuva a este tratamiento privilegiado. A pesar de que no
interviene perentoriamente en la elaneación del sector,
hace sin embargo las veees de su gestor o promotor ante los
organismos internacionales de crédito y en los últimos años
ha garantizado la mayor parte de la deuda de las entidades
encargadas del servicio de energía eléctrica. Distinta y más
severa es su función respecto del endeudamiento externo de
otras entidades públicas cuyos ingresos provienen de fuentes
distintas a las tarifas como lo son los departamentos v muni-
cipios, respecto de las cuales la intervención del Gobierno
Nacional es de supervisión y control (14).
Por último, a través de la Financiera Eléctrica Nacional,

el sector cuenta con sus propias fuentes de estím,ulo y de
captación de ahorro y del crédito internos.
Esta autonomía de las .empresas de energía eléctrica tient.

consecuencias negativas no sólo para el sector sino para
(13 )Según datos de la Contraloría, US$ 1.190 millones, del total de

US$1.779 que constituían la deuda externa del sector eléctrico
a 30 de Septiembre de 1983, se hallaban afianzados por la Na-
ción. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Infor-
me Financiero, Abril de 1984, p. 31.
(14) Ver, por ejemplo, el Art Ículo 18 del Decreto 1527 de 1981
respecto de los departamentos.
el conjunto de la economía. Tarde o temprano la políti-

ca tarifaria llegará a su límite porque los usuarios se verán
en la imposibilidad de pagar el costo del servicio.
4.3. Las Bases Institucionales de la Autonomía del Sector
Es conveniente hacer un recuento histórico de los factores

administrativos e institucionales que posibilitaron la des-
membración de las entidades del sector frente al Gobierno
Central y, además, parece importante examinar las débiles
ataduras de las empresas de energía eléctrica con los orga-
nismos rectores de la política económica colombiana.
En esta parte sólo nos referimos a la dimensión institucio-

nal dejando de lado, por el momento, las relaciones fis-
cales intergubemamentales.
La tendencia a conceder autonomía a las empresas de

energía eléctrica ha quedado plasmada en la singular di-
námica del desarrollo organizacional del sector, segura-
mente --pionero de vaIÍas- de -las modalidades más -ilú)cíer-
nas de la Administración Pública descentralizada de Co-
lombia.
Ya vimos cómo, durante la primera mitad del siglo, se llevó

a cabo un proceso de estatización del servicio de energía
que se juzgó indispensable para cumplir con los supuestos
y requisitos de todo servicio público. Ese proceso de esta-
tización estuvo acompañado de medidas de control, de finan-
ciación y de supervisión expedidas durante los años veinte y
treinta y adoptó cuatro modalidades principales:
a) La constitución de empresas industriales y comerciales

o sociedades de economía mixta del nivel local, principal-
mente en las grandes urbes del país. Estas dos modalida-
des de institutos descentralizados del orden municipal
sólo alcanzarían pleno y general reconocimiento constitu-
cional y legal, después de varios años de titubeos de los
autores y de la jurisprudencia, con el Acto Legislativo
16 F. Rojas - ]. 1. González
No. I de 1968 y la Reforma Administrativa ele ese mismo
año (Decretos 1050 y 3130). Ejemplos actuales de este
género de entidades son EPM, EEEB Y EMCALl.
b) La creación de un instituto descentralizado encargado de

la coordinación y promoción del sector (ELECTRA-
GUAS y luego ICEL y CORELCA) con facultades para
constituir por su propia cuenta o para participar como
accionista en las entidades que se citan en el siguiente
literal.
c) Empresas nacionales, departamentales, municipales, eomi-
sariales o particulares, ya establecidas o que se establez-
can. Vimos que esta función tenía por objeto contrihuir
a la constitución y financiación de empresas menos prós-
peras que las de las grandes urbes y que habrían de mate-
rializarse en las llamadas e!ectrificadoras departamentales.
Lo cierto es que esa autorización de la ley 80 de 1946
que creó ELECTRAGUAS apenas sí encontraba prece-
dentes parciales en e! Decreto 1175 que organizó e! IFI
Y en las mismas normas de las dos décadas anteriores
sobre servicios públicos domiciliarios. Puede decirse que
a partir de entonces quedaron instituidas entre nosotros
las entidades descentralizadas indirectas o de segundo or-
den, llamadas también empresas de naturaleza societaria
cuando adoptan (como sucede en el sector eléctrico) la
forma de sociedad o compañía, en atención a su semejan-
za con las sociedades de la órbita privada. Las entidades
de segundo orden son aquellas constituidas por institutos
descentralizados de! sector público. De allí que el víncu-
lo de adscripción a la Administración Central, y el con-
trol de tutela ejercido por ésta sean en este caso más
tenues y mayor sea la autonomía institucional.
En el mismo espíritu de la Ley 80 se crearon la CHEC y

CRIDRAL (1950), las Centrales Eléctricas de! Norte
de Santander (1952) y las Centrales Eléctricas de Nari-
ño (1955). Hoy en día existen 12 empresas e!ectrifica-
doras filiales del ICEL y 6 filiales de CORELCA, todas
ellas constituidas como entidades indirectas, sociedades
anonrrnas de economía mixta, del orden nacional. La
Electrificadora de Antioquia y CRIDRAL son también
entidades descentralizadas indirectas; e! Departamento de
Antioquia es el mayor accionista de la primera y la
CVC lo es de la segunda. .
A la ley 80 de 1946 siguió el Decreto 94 de 1957 que

creó INSFOPAL, con facultad de fundar y promover
empresas regionales y locales de acueducto y alcantarilla-
do. Y entre 1963 y 1967 esas entidades descentralizadas
indirectas alcanzarían su máxima expresión con la con-
cepción y creación de ISA, empresa de segundo orden
de! sector eléctrico, particularmente influyente en la
orientación de! sector y relativamente autónoma con res-
pecto al nive! nacional. A ISA seguirían, con igual status,
la Financiera Eléctrica Nacional y la Central Hidroeléc-
trica de Betania.
Finalmente, la Reforma Administrativa de 1968 y el
Decreto 130 de 1976 que la desarrolla en esta materia
establecieron e! marco legal general y las características
particulares de las entidades descentralizadas indirectas.
Dada la fuerte dinámica institucional del sector y de la
Administración Pública en general, no puede extrañar
que esas normas hubieran dejado vacíos e incertidumbres
interpretativas que habrán de ser resueltos por la juris-
prudencia y la doctrina.
d) La creación de corporaciones autónomas regionales. Estas

corporaciones buscan aprovechar en la mejor forma po-
sible los recursos naturales de que dispone el país a efec-
tos de aumentar y mejorar la producción de bienes y
servicios esenciales entre los cuales el servicio de energía
eléctrica ocupa primerísimo lugar.
En síntesis, el panorama institucional del sector eléctri-

co, en lo que respecta a funciones de ejecución y, hasta
cierto punto, de planeación y coordinación está compues-
to por entidades que corresponden a las siguientes
modalidades:
TIPO DE INSTITUCION ENTIDAD FUNCIONES
O MODALIDAD JURIDI- (ejemplos)
CO-ADMINISTRATIVA
- Entidad indirecta de na- - ISA (sus socios son ins- - Planeación y coordina-
turaleza societaria, con par- titutos descentralizados y ción sectoriales.
ticipación exclusiva de otras una corporación autónoma Ejecución (generación,
entidades públicas, consti- de los órdenes nacional y interconexión, etc.).
tuidas generalmente como municipal. Los socios y sus
sociedades anónimas. participantes son:
EPM (25 %); EEEB
(25 %); CVC - CHIDRAL
(20 %); ICEL - CHEC
(15 %) Y CORELCA
(15 %). Es sociedad anó-
mma.
- CHIDRAL (sus socios - Básicamente ejecutada.

son el municipio de Cali, un
instituto descentralizado del
mismo municipio y una
Corporación Autónoma Re-
gional , la CVC, que es ma-
yoritaria). Es sociedad li-
.mitada.
- Entidad indirecta de na- - La mayor parte de las Básicamente ejecutada.

turaleza societaria, que por 20 Electrificadoras Departa. Básicamente ejecutada.
tener participación de capi- mentales.
tal público y de capital - Centrales Eléctricas de
privado se denomina de Nariño S.A.
economía mixta. So socie- - Centrales Eléctricas de
dades anónimas y la parti- Santander, S.A.
cipación privada correspon-
de generalmente al Comité
Departamental de Cafeteros
respectivo.
- ELECTRAGUAS (1946) - Planeación, coordinación,
- Establecimiento público
ICEL (1968); CORELCA y apoyo, principalmente en.
del orden nacional, creados
(1975). tre sus electrificadoras fi-
por ley y adscritos al Minis-
liales y en sus respectivas
terio de Minas y Energía.
áreas de influencia.
Institutos descentraliza- - Empresas Públicas de Me- Funciones de ejecución.

dos del nivel municipal dellÍn (EPM) (1955). Las de I\ledellÍn y Bogotá
- Empresa de Energía Eléc- se destacan por su propia
trica de Bogotá (1959). capacidad de planeación.
- Empresas Municipales de
Cali (1965), de Armenia, de
Cartago, de Pereira.
COIporación Autónoma -CVC (1954);CAR (1961); . - En teoría, todas tienen

Regional, adscrita al Depar- Corporación Autónoma Re- funciones de promoción,
tamento Nacional de Pla- gional del Quindío (1964) coordinación, planeación
neación, de los Valles del Sinú y San y ejecución. En la prácti-
Jorge (1973); del Chocó; ca sólo la CVC y -en me-
de la frontera Nor-Oriental, nor medida- la CRQ desa-
del Putumayo; de Urabá, de rrollan estas funciones.
la Guajira; del Cesar; de Tu-
maco, todas las últimas
creadas o reformadas por
decretos de 1983.
El común denominador de todas esas modalidades en su gra-
do de autonomía con relación al Gobierno Central. El gra-
do de autonomía efectiva depende de la figura legal y admi-
nistrativa que se emplee y de las prácticas concretas que cada
entidad esté en posibilidad de desarrollar. A continuación
examinamos someramente este punto.
4.4. La autonomía de las entidades encargadas del servICIO

de energía eléctrica y la descoordinación interna del
sector
La tendencia federalista se agudiza si se tiene presente que los

organismos gubernamentales vinculados al sector (15) Y en-
cargados de su armonización sólo cuentan con una mínima
capacidad de coordinar, supervisar y controlar. En todo ca-
so, la naturaleza jurídica de las en tidades encargadas de la
prestación del servicio es, en sí misma considerada, la fuente
primigenia de esa autonomía. Vdmoslo para cada una
de las modalidades jurídicas que adoptan esas entidades.
a) La autonomía de las entidades indirectas o de segundo

grado
No son creación directa de los organismos de representa-

ción popular (Congreso, asambleas, concejos municipa-
les). Son fruto de un acuerdo de voluntades de dos o más
entidades públicas.
Aunque su régimen sea en todo o en parte de derecho

público, sus mecanismos de toma de decisiones son los de
las sociedades de derecho privado. Por esta razón no son
en sentido estricto verdaderas empresas industriales y
comerciales del Estado. Obsérvese que su naturaleza so-
cietaria no cambia por el hecho de que sus actividades
sean de servicio público.
(I5)DNP, CONPES, Junta Nacional de Tarifas, Comisión Nacional de

Energía, Ministerio de Minas y Energía.
22 F. Rojas - J. l. GOl1zález
Su marco de actuación es el que les fije el acuerdo de vo-
luntades que les dio origen. Ese marco se ciñe general-
mente a los mismos preceptos técnico económicos que
rigen en la empresa privada. De hecho, surgieron y se de-
sarrollaron "al margen de la administración pública, com-
portándose como entes puramente privados". Sólo con la
Reforma Administrativa de 1968 se las incorporó nítida-
mente dentro de la Administración Pública.
El control administrativo sobre estas entidades corres-

ponde las entidades que las generaron y no al Gobierno
Central. Por esta razón, la injerencia del Gobierno sólo
puede ser indirecta, mediatizada por algunos de los orga-
nismos que le están adscritos y por la percepción, infor-
mación y comunicación de éstos. El control directo
lo ejerce la junta consejo directivo, de conformidad
con los estatutos.
Cuando en su creación han intervenido entidades de

distintos niveles (Nación, depHtamentos, municipios),
el nivel administrativo al cual pertenecen dependen de
la naturaleza y el ámbito del servicio y de la proporción
de los aportes económicos efectuados por las entidades
públicas que participan en su capital
Dos mecanismos han sido previstos para asegurar la

conformidad de las actuaciones de estas entidades con
la voluntad del congreso. Gobierno Central: el nombra-
miento de gerente, que corresponde usualmente al
presidente de la República o a la cabeza del Ejecu-
tivo departamental o municipal, según sea el nivel de
la entidad respectiva, y la exigencia de que los estatuo
tos prevean los mecanismos necesarios para garantizar
la coordinación de las políticas de la entidad con la
política general del Gobierno.
b) La Autonomía de las entidades de primer grado
Las entidades de pámer grado tienen formas de dependencia

específicas. lCEL Corelca, por ejemplo, deben coordinar
con el Gobierno Central los asuntos que competen con: crédi-
tos, impuestos y situación cambiaria; sin embargo, obran
casi "motu proprio" en la definición de sus políticas y planes
de mediano y largo plazo.
Ello ha llevado a que la instancia más afectiva para la búsque-

da de concordancia global se concentre en una función de
supervisión y control destinada a fines predoninantemente
ajenos al desarrollo del sector. Y lo dicho para ICEL y CO-
RELCA cabe con mayor razón para las restantes entida-
des del sector de energía eléctrica en virtud de las normas
generales de contratacié>n y endeudamiento.
Igualmente preocupante es el hecho de que la capacidad de

planeación de éstos, los dos organismos de primer grado del
orden nacional, concebidos para dar sentido de conjunto
a la política de energía eléctrica y para llevarla a cabo en la
mayor parte del territorio nacional, no parecen contar con la
capacidad técnica necesaria para concebir una planeación
integral. Es opinión corriente que esa capacidad se concentra
principalmente en ISA y en los mayores socios de ésta, las
Empresas Públicas de Medellín principalmente. Si esa opi-
nión resultare fundamentada, ello quería decir que, en lo
que respecta a las entidades descentralizadas, la articulación
de la política sectorial de la Nación entera y la concordan-
cia de esa política con los otros campos de la intervención
estatal no cuentan con un puente que asegura su avenencia,
otro que la designación del Gerente de ISA por parte del pre-
sidente de la República.
Lo dicho para ICEL y CORELCA se predica también, y con

mayor razón, de sus filiales, las 18 electrificado ras del ám-
bito departamental o intendencia y de las filiales de éstas
cuando las hay. Con el agravante de que son más vulnera-
bles a las influencias partidistas y personalistas de naturaleza
regional para cuyo contrapeso se requeriría, nuevamente,
de una sólida capacidad técnica en los institutos matrices,
siempre enderezada a la aplicación de las pautas de políti-
ca general.
En cuanto a las grandes empresas públicas municipales

de Bogotá y Medellín, ya hemos obseIVado que la inter-
vención de la Nación en su gestación estuvo inspirada prin-
cipalmente en la necesidad de garantizar el suministro, la con-
tinuidad y la universalidad de los seIVicios públicos. Sólo se-
cundariamente se detecta una necesidad y un deseo de inte-
grar una política nacional. Nacieron con el vigor propio de
la autonomía regional en los estados federales, crecieron co-
mo patrimonio y orgullo de sus respectivas urbes y en su ma.
durez pudieron desprenderse de los leves vínculos de tutela
que les imponían los aportes nacionales de la primera mitad
del siglo. Desde el punto de vista de su constitución interna,
la designación de su gerente por parte de agentes del Gobier-
no Central es tal vez el principal vínculo con las guías de la
política global.
c) La Autonomía de las Corporaciones Regionales
Estas son entidades de primer grado, adscritas al Depar-

tamento Nacional de Planeación; cuentan con recursos
propios y, además de sus funciones en materia de ener-
gía, tienen atribuciones en un sinnúmero de campos
(ecológicos, agrícolas, hidrológicos, de bienestar social,
de desarrollo infraestructural, etc.) que hacen de ellas "un
estado dentro del Estado" en sus respectivas regiones.
Quizás la más importante sea la Corporación Autóno-

ma del Valle del Cauca - CVC-. El Decreto 3110 de 1954,
que la creó, previó para la CVC un Consejo Directivo inicial
conformado "por los cinco miembros que actualmente in-
tegran el Comité Departamental de Planificación del Valle",
es decir, una dirección inspirada exclusivamente en el cri-
terio de la representación regional.
Con el desarrollo de la planeación y con la búsqueda de una

política económica más integrada para toda la Nación se hizo
imperativo vincular más estrechamente los organismos des-
centralizados. Una de las medidas adoptadas para atender esa
necesidad fue la adscripción de las corporaciones autónomas
regionales al Departamento Nacional de Planeación. Aunque
se buscó con ello entretejer más apretadamente la planeación
y la ejecución, se incurrió en una inexactitud de técnica or-
ganizacional que habría podido evitarse mediante otro orga-
nismo con funciones decisorias para todo el sector eléctrico
nacional. Ese error consiste en combinar funciones de pla-
neación y orientación con las de ejecución, con mayor razón
si se tiene en cuenta que en este caso las primeras cubren a la
Nación entera y las segundas sólo abarcan ciertas regiones.
Cabe preguntarse, además por la capacidad efectiva del DNP

para ejercer el controlo la tutela administrativa sobre las Cor-
poraciones Autónomas en materia de energía eléctrica.
La dificultad es mayor en lo que respecta a la función del

DNP para con las corporaciones regionales de más reciente
creación y especialmente las establecidas en 1983 dentro del
llamado "Plan de Fronteras". En estos casos, no existe ini-
cialmente la capacidad técnica, financiera o de recursos ener-
géticos para el desarrollo de los ambiciosos objetivos que les
han sido trazados. A efectos de que estas funciones y las en-
tidades mismas no se queden meramente escritas como ha su-
cedido con tantas otras corporaciones en el pasado (16) se
requiere una sustancial labor de gestión, promoción y capa-
citación por parte del Gobierno Central a través del organis-
mo que sirve de puente entre los dos niveles de la Adminis-
tración Pública colombiana, en este caso el DNP. De lo con-
(l6)Es ya larga la lista de corporaciones autónomas que habiendo sido

autorizadas por la ley se han visto en mayor o menor grado frus-
tradas por la falta de bases económicas y sociales reales para un
proyecto de descentralización regional. Recuérdese al respecto,
para citar algunos ejemplos, las fallidas corporaciones autónomas
.del Magdalena (CVM) y la de los Valles del río Zulia de 1962 u
otras que nunca han cobrado suficiente dinámica como las del
Chocó (1968), de las ciudades de Manizales, Salamina y Aranzazu
(1971), de Tumaco y Colonización del río Mira (1957), del Tolima
(1981) o del Risaralda (1981).
trario, la, nuevas corporaciones no lograrán siquiera cooparti-
cipar en la preparación de los planes regionales de desarrollo
sectorial o en la definición de la acción gubernamental eH es-
te campo.
De otro lado, las nuevas corporaciones autónomas regionales

darán pie a duplicidades y ambigüedades en la asignación
de competencias e introducirán por ende confusión y dila-
ción en la formulación de programas unívocos y en su eje-
cución. No se sabe, por ejemplo, cómo deben combinarse
las funciones de la Corporación Nacional para el Desarrollo
del Chocó o la de la Guajira con las electrificadoras de estos
departamentos. ¿La coordinación de sus planes correrá a
cargo de ICEL-CORELCA o del DNP?
Estas indecisiones en cuanto al rumbo del desarrollo institu-

cional del sector eléctrico se suman sin duda a los otros obs-
táculos que impiden una verdadera inserción de la política
sectorial en los planes y orientaciones generales. La impreci-
sión es aún mayor en tratándose de los territorios nacio-
nales. Allí se confunden borrosamente las atribuciones de
las juntas de acción comunal con las del municipio o corre-
gimiento; las de las intendencias y comisarías con las del
DAINCO y las de este Departamento Administrativo con las
de ICEL y CORELCA (17). Apenas ahora comienzan
a concebirse soluciones, todavía vagas o inmaduras a este
problema.
De otro lado, la Federación Nacional de Cafeteros participa

activamente en los programas de electrificación rural de
las regiones cafeteras. Acogió en este respecto la Federación,
como ha hecho también la Caja Agraria (18), una antigua
(I7)Ver, ejemplo, Las duplicidades en El Tiempo, 22 de mayo de

1984, p. 4A.
(I8)Así, la Caja Agraria viene desarrollando un programa para dotar
de energía a 12.400 viviendas rurales en Santander. En este plan
colabora con la Empresa Electrificadora de Santander y con ICEL.
sugerencia de! Banco Mundial que se inclinaba porque la

electricidad rural fuera atendida dispersamente por entida-
des nacionales en sus respectivas áreas de influencia (INCO-
RA, FEDECAFE, Caja Agraria, Banco Ganadero, etc.). La
Federación ade!anta actualmente un programa de e!ectrifi-
cación de 300.000 viviendas, de las cuales ya han sido aten-
didas 180.000. Son programas de compra y transmisión
mas no de generación propia. Una vez concluido el progra-'
ma, habrá cubierto el 95 % de las zonas cafeteras de! país.
Para dar una idea de la envergadura de! programa de la Fe-

deración, basta decir que en él se ha invertido ya más de
$22.000 millones d~ pesos, suma equivalente a los apor-
tes de! presupuesto del Gobierno Central a todo e! sector
eléctrico en e! bienio 1982-1983. Los aportes a ese progra-
ma se realizan por terceras partes: 1/3 a cargo de la Federa-
ción, a través de los respectivos Comités Departamentales
de Cafeteros; 1/3 a cargo de las compañías e!ectrificadoras
departamentales, y 1/3 a cargo de los usuarios, quienes finan-
cian su cuota mediante auxilios parlamentarios, préstamos
de la Caja Agraria o algún otro mecanismo semejante. Si bien
loable la colaboración de la Federación al desarrollo de! servi-
cio, su circunscripción a las zonas cafeteras, pone en eviden-
cia e! carácter regional y desigual de! suministro de energía
eléctrica en e! país.
d) Los Organismos Nacionales de Coordinación
Según dijimos más arriba, los organismos con competen-

cia decisoria son, a partir de reformas de 1974-75
encaminadas a garantizar el con trol y la coordinación de! sec-
tor por parte del Gobierno Central, el CONPES, e! DNP
Y e! Ministerio de Minas y Energía. Con funciones de asesoría
y consultoría: la Comisión y el Consejo Nacional de Energía
y .-:1 Consejo Superior de Minas y Energía.
En cuanto a los tres primeros, parecen existir ciertas dupli-

cidades formales entre el Ministerio y e! Departamento Nacio-
nal de Planeación. Sin embargo, dada la jerarquía y la capa-
28 F. Rojas - j. 1. González
cidad de concertación gubernamental del CONPES en la ley

(Decreto 627 de 1974) y en la práctica y dada la circunstan-
cia de que el DNP hace las veces de secretaría técnica del
CONPES, esas ambigüedades no parecen crear mayores
inconvenientes al proceso de toma de decisiones en el más
alto nivel de la Administración Pública.
Las dificultades surgen, ya lo hemos dicho, cuando se exami-

nan la capacidad real de consecución y análisis de la informa-
ción y de preparación de propuestas alternativas a las que
le suministran las entidades descentralizadas de primero a se-
gundo grado. Este es el eslabón débil de la cadena, cuya fla-
queza hace nugatoria toda previsión formal de injerencia
de los organismos gubernamentales centrales en la planeación
y la articulación del sector con otros sectores.
Hemos dejado de lado la Junta Nacional de Tarifas, debido

a que ésta no cumple labores de planeación y coordinación.
Empero, el acto de autorización de las tarifas podría em-
plearse como herramienta de coordinación de la política
sectorial con la política global.
Cabe observar que a lo largo de su prolongada trayectoria,

tampoco ha contado la Junta con suficiente capacidad para
determinar los márgenes razonables de costos y de gastos o
de elaborar análisis financieros alternativos a los que le sumi-
nistran las empresas ni para formular criterios y modelos que
equilibren las necesidades de las entidades del sector con
otras demandas del conjunto de la política económica y so-
cial. De poco han valido hasta ahora sus cambios de denomi-
nación o de figura administrativa. Ni la Sección de Empresas
de Servicio Público del Ministerio de Economía (1936), ni el
Departamento de Empresas de Servicio Público (1938), ni las
funciones de reglamentación y expedición de las tarifas
de la Superintendencia de Regulación Económica (Decreto
1653 de 1960), ni la actual Junta Nacional de Tarifas (De-
cretos 3069 de 1968 y 149 de 1976) han sido instrumentos
aptos para el cumplimiento de las funciones que les han sido
encomendadas.
Una limitación adicional de la Junta Nacional de Tarifas es
su falta de poder sancionatorio o coercitivo para constreñir
a las empresas a cumplir con sus mandatos (19).
Lo anterior nos lleva a examinar qué criterios emplea la Junta

para autorizar o no un reajuste en las tarifas. En términos
formales, la J unta se mueve dentro de los dos criterios fija-
dos por el Decreto 3069 de 1968: el cubrimiento de los cos-
tos de operación y de expansión de las entidades ejecutoras
y las consideraciones de equidad social y de capacidad de
pago de los usuarios. Dentro del amplio margen de afinamien-
to que permite la vaguedad de esos criterios, la Junta debe
observar las pautas generales de reajustes tarifarios trazados
por e! Gobierno Nacional. Tales pautas no constan general-
mente en una disposición de carácter general acto adminis-
trativo; son más bien, ideas formuladas en discursos presiden-
ciales, en directrices internas de! DNP o del CONPES, en de-
claraciones de los ministros, etc. Como tales, son igualmente
vagas, de difícil conocimiento y reflexión por parte de los
usuarios y casi imposibles de ser confrontadas con los crite-
rios en normas con fuerza de ley como lo es el Decreto 3069
de 1968. No existe, pues, clara jerarquía normativa ni difu-
sión y conocimiento de la noma; muchas veces ni siquiera
puede hablarse de normas en estricto sentido.
La actual política tarifaria trata de ser más precisa. Se busca,

a partir del primero de enero de 1983, la unificación de las
tarifas, circunscrita en su primera etapa a los consumos
inferiores a 440 kw/mes facturados por todas las empre-
sas, excepción hecha de la EEEB, las EPM y EMCALI. En
este caso, el Gobierno propuso unas tarifas de referencia, una
(19) Sólo es posible obtener de los tribunales de 10 Contencioso Admi-

nistrativo la suspensión o la nulidad de una disposición tarifaria de
las empresas de servicios públicos que no cuenten con la aproba-
ción previa de la Junta. (Sentencia del 25 de Abril de 1979. Sala
de 10 Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero
Ponente: Dr. Mario Enrique Pérez. Expediente 2878, Anales
1979, Tomo XCVI).
reducción de tarifas para quienes se hallaban por encima de
ellas y un ritmo de crecimiento igual al ordinariamente auto-
rizado para quienes se hallen por debajo de esas tasas de re-
ferencia y hasta e! punto en que alcancen e! nivel de éstas.
A partir de! punto de nivelación todas las empresas seguirán
la evolución de las tarifas de referencia (20) sin discutir las
bondades de tales medidas, debe constatarse que no ha sido
posible aplicarlas cabalmente.
S. LAS DESIGUALDADES REGIONALES EN EL SERVI-

CIO DE ENERGIA.
Relaciones Fiscales Intergubernamentales (o quién res-
ponde por qué y con qué recursos)
5.1. Breve recuento histórico
En lo que toca con las relaciones fiscales, se ha presentado

históricamente una bifurcación: de un lado están las grandes
ciudades, y del otro, e! resto de entidades territoriales. Aque-
Has se nutren de impuestos que ha ido creando la Nación en
su favor y que recaen sobre una capacidad fiscal propia y
suficiente. Del otro lado, las restantes territoriales se carac-
terizan por su incapacidad financiera.
En la etapa inicial de la generación de energía eléctrica sólo

se aprovechaban las caídas naturales de agua. Estas, al igual
que los recursos mineros y petroleros eran otorgados a los
particulares o las entidades territoriales bajo regímenes de
inspiración privatista. Sólo hacia fines de la década del 20
se inició un movimiento que terminaría por revertir esa
tendencia y atribuiría a la Nación la promoción y e! control
de las explotaciones de recursos naturales y de sus frutos (21).
Los precedentes que se crearon antes de la década del 20
(20)MARTlNEZ SIMAHAN e., Memoria del Ministro de Minas y Ener-

gía al Congreso, 1982/983, Bogotá, julio de 1983, p. 71-72.
(2 1) Para el caso del sector de energía eléctrica, el Artículo 13 de la
Ley 113 de 1928 regulaba las concesiones de fuerza hidráulica.
Del texto de la norma se desprende que el fin principal de la con-
t:n materia de regímenes de propiedad y tenencia permitie-
ron el desarrollo de empresas autónomas y sirvieron de
cortapisa a los propósitos centralizadores que hubiera
podido tener la Nación respecto del manejo de sus bienes.
Si miramos ahora la secuencia del desarrollo desigual del sec-

tor desde comienzos de siglo hasta ahora, encontramos
los orígenes de las relaciones intergubernamentalcs actua-
les: a) las empresas surgen como sociedades privadas o
mixtas que se valen del usufructo -generalmente gratuito-
de recursos naturales de la Nación; b) los municipios mayo-
res adquieren y ensanchan esas empresas en el apoyo de los
aportes del Gobierno Central, c) a partir de entonces, los in-
tentos de la Nación por impulsar otras empresas regionales
autónomas han chocado con la dificultad de las condicio-
nes naturales, con la estrechez del mercado, con la baja ca-
pacidad gerencial local y regional y con la inmensa mag-
nitud de la inversión requerida; d) la mayor capacidad de en-
deudamiento interno y externo, la superior capacidad de
pago de los usuarios, la experiencia técnica y gerencial
y las escalas óptimas de la inversión han concentrado aún
más los recursos en las grandes empresas; e) entre tanto,
disminuye la participación relativa del presupuesto nacional
en las finanzas del sector, lo que significa que día a día dis-
minuyen los alcances de la gestión nacional en favor de la ni-
velación regional; f) así las cosas, se entiende que la Nación
misma, siguiendo un criterio pragmático, hubiera optado por
transferir a las entidades descentralizadas, y principalmente
a las mayores entidades del sector, las funciones de planea-
ción y ejecución encaminadas al logro de la nivelación re-
gional. Sin embargo, salta a la vista la tensión que se crea al
dejar en las manos de entidades regionales desiguales el lo-
gro de un propósito de igualación nacional.
cesión era lograrel desarrollode la energía hidroeléctrica.Los ar-

tículos 12 y 16 dejan entreverel deseo de la Naciónde controlar
ella mismael uso del recurso. Existía ademásla posibilidadde ex-
plotar la fuerza hidráulicay los demás bienesde la Nacióna títu-
lo de permisoo licencia.
32 F. Rojas - J. l. González
5.2. Transferencias del Gobierno Central destinadas a ami-
norar las desigualdades de un régimen de corte federal
Nótese que la estructura de tintes federales que posee actual-

mente Colombia en materia de energía eléctrica es propia
de ciertos países avanzados que poseen ciertas característi-
cas propicias que no se reúnen en nuestro país. Es lo que
sucede, por ejemplo, en los Países Bajos, Estados Unidos
y Alemania Federal. en cambio, países que tienen desigual-
dades regionales, niveles de bienestar y desarrollo económi-
co comparable al nuestro (México, Brasil, Perú) o un grado
de centralización y una organización administrativa seme-
jantes (Francia), siguen un régimen centralista para la
prestación del servicio.
Con miras a aliviar las drásticas e inequitativas consecuen-

cias de una estructura de autonomías regionales como lo es
la colombiana, diversos países recurren a las transferencias
de recursos en favor de las entidades que sirven las regiones
más atrasadas. En el país se han ensayado sobre todo dos ti-
pos de transferencia del Gobierno Central a las empresas de
energía: las eontrapartidas eondicionadas introducidas por la
Ley 126 de 1938 y las asignaciones fijas. A nuestro modo de
ver, las primeras son más eficientes que éstas últimas por
cuanto en aquellas la transferencia presupuestal está supedi-
tada a la realización de un cierto esfuerzo fiscal por parte
de la entidad. Desgraciadamente, en los últimos años Co-
lombia ha privilegiado las asignaciones fijas.
6. DIMENSION DE RELACION CON LA COMUNIDAD

Aquí nos referimos someramente a la relación directa entre
las entidades del sector y los municipios, barrios o
eomunidades a las que ella sirve. Es la relación en la cual se
puede establecer una participación directa de la comunidad.
Las relaciones de mayor escala, que pueden dar lugar a una
participación indirecta o mediante representación han sido
comentadas en otros apartes de este trabajo.
La ausencia de participación comunitaria que se observa ac-
tualmente echa sus raíces remotas en el abandono de la insti-
tución del cabildo; sus orígenes cercanos se encuentran en la
constitución de entidades autónomas y en el crecimiento de
la escala y de la órbita de influencia de las inversiones y del
manejo del sector.
Sólo recientemente, hace cerca de una década se ha busca-

do revitalizar -así sea parcialmen te- la interrumpida tradi-
ción de gobierno municipal. Este movimiento se ha focaliza-
do principalmente en la reasignación de los recursos y en la
redistribución de las competencias propias de cada nivel de la
administración pública. Curiosamente, no ha sido mayor
la atención prestada por las propuestas de reforma a la urgen-
te necesidad de reorganizar los ingresos y las necesidades del
sector de energía eléctrica (22).
Tampoco ha sido imaginativo ese movimiento en lo referente

a las vías de participación directa de la comunidad en el ma-
nejo de sus destinos. Por lo general, las propuestas esbozadas
se limitan a repetir las instituciones ya existentes Uuntas de
acción comunal, de defensa civil, etc.), las cuales no han sido
diseñadas para la congestión de los servicios por la propia co-
munidad.
El mayor dilema técnico y político respecto de esta dimen-

sión parece consistir en la mejor manera de conciliar la escala
nacional de las obras que se emprendan con la necesidad de
descentralizar funciones decisorias que deben ser puestas en
cabeza de la comunidad.
(22)Cf. BOTERO, C. (cOmpiladora). Propuestas sobre descentraliza-

ción en Colombia, CIDER-UNIANDES, Bogotá, 1982.
7. CONCLUSIONES
Relaciones de codetenninación entre las dimensiones del

problema
Dada la globalidad de este diagnóstico preliminar, lo más

indicado es concluir con una síntesis que, además de recapi-
tular las tesis centrales, sugiera la manera como se condicio-
nan mutuamente las diversas dimensiones que hemos venido
examinando separadamente.
7.1. La dimensión política o conceptual, ha sido la del servi-

cio público. Sin embargo, ha prevalecido un entendimiento
particular de la teoría del servicio público en virtud del cual
se relega o se pospone la cobertura universal y la prestación
ininterrumpida indispensables en todo servicio público. Si
bien se declara de utilidad pública el. empleo de los recursos
necesarios para el desarrollo del sector, y se vigila y orienta
su prestación, la distribución o el suministro mismo se some-
te a reglas de comportamiento propios de la empresa priva-
da y principalmente al instrumento financiero de las tasas.
Estas, en cuanto concebidas a imagen y semejanza de los
precios, implican exclusión y segregación. La universalidad
pasa a entenderse entonces en términos de oferta o disponi-
bilidad teórica antes que de capacidad real de acceso al ser-
VICIO.
Ese entendimiento particular de la teoría del servicio público

se aviene entonces con el insturmento financiero predominan-
te para la captación de recursos propios, esto es, las tasas o
tarifas. En cuanto éstas se asemejan a la lógica del sector
privado, conllevan un principio de equilibrio presupuestal y
de autofinanciación. Este repercute a su vez sobre la autono-
mía de las mayores entidades del sector y sobre un manejo
relativamente aislado de las decisiones globales sobre asigna-
ción de recursos de la economía nacional. En fin, ese concep-
to de servicio público permite la entronización de un compor-
tamiento administrativo tecnoburocrático que cobra una di-
námica propia y se distancia de las necesidades sentidas de las
comunidades.
.7.2 La dimensión institucional y de planificación coordinada.

Las mayores entidades del sector se originaron en iniciativas
privadas de raíces locales y regionales. Desde entonces, y no
obstante los constantes esfuerzos del Gobierno por imprimir
un carácter verdaderamente nacional al sector y por articu-
larlo a un marco intersectorial de necesidades y prioridades,
el servicio de energía ha mantenido el sello de la regionalidad.
y de la independencia empresarial. La figura administrativa
de las entidades descentralizadas indirectas y la atribución
formal e informal de la planeación al sector son la culmina-
ción de un proceso que ha seguido la huella original del com-
portamiento societario y de la proyección intrasectorial.
Esas características permitieron naturalmente la madura-

ción de la simbiosis del concepto del servicio público con las
principales del pago o de la exclusión según el beneficio in-
dividual y con la preponderancia de las tasas dentro de los
instrumentos financieros. Fue entonces distinta la evolución
conceptual e institucional del sector a la que seguirían la
saud, la educación o las obras públicas de vías de comuni-
cación.
y en cuanto a su carácter regional habría de distinguirse

también de los desarrollos de otros servicios públicos como
la banca o las telecomunicaciones.
Reforzó también ese desarrollo institucional las tendencias

a la desigualdad fiscal entre las grandes ciudades y el resto
del país, las cuales venían gestándose desde la misma época
en que surgían las primeras entidades municipales. Con el
agravante de que el aislamiento relativo del sector y su
creciente independencia (también en términos relativos) del
presupuesto nacional, han puesto límites a la gestión
integradora de la Nación.
y en cuanto al distanciamiento entre el comportamiento del

sector y el control comunitario, nada más propicio a él que
la figura institucional de los institutos de segundo orden. Con
el aditanlento de que la proliferación de entidades y la super-
36 F. Rojas - j. l. González
posición de organismos del nivel nacional crean confusión en

cuanto a las responsabilidades administrativas y a las decisio-
nes de política, sin que ninguna entidad ni ningún nivel de la
Administración pueda ser fácilmente identificado por el ciu-
dadano corriente como canal de recepción y de evaluación
de las demandas de la comunidad.
7.3. La dimensión financiera. Hace cerca de 50 años se

percibe la tensión ente las necesidades de expansión del servi-
cio y la capacidad de pago de los usuarios de los estratos me-
dios y bajos. Esa tensión ha sido aliviada, en parte, por el he-
cho de que el consumo de las unidades económicamente pro-
ductivas y del sector estatal copa buena parte del consumo
total de las grandes ciudades (23); sin embargo, podría supo-
nerse que los mayores costos del servicio de estos usuarios
se trasladan a la comunidad en forma de precios e impues-
tos más altos.
En todo caso, la tensión persiste y se proyecta a otra tensión,

la que tiene lugar entre los principios de la contribución se-
gún la capacidad de pago. No ha habido nunca una reflexión
amplia y fundamentada, orientada a definir, de manera
explícita y socialmente respaldada, un punto de equilibrio en-
tre esos criterios contrapuestos.
El creciente recurso al crédito no ha servido tampoco para

amainar estas tensiones. Si bien contribuye a posponer en el
tiempo la carga de la inversión, compromete desde ya los in-
gresos de los usuarios de manera hasta cierto punto indepen-
diente de su capacidad de pago presente y futura.
Las elaboraciones encaminadas a demostrar el carácter redis-

tributivo del gasto público en energía eléctrica adolecen de
múltiples deficiencias de información y de conceptos. Las
tesis según las cuales el consumo de energía eléctrica es un
(23)Más del 50 % en el caso de la EEEB. Ver EMPRESA DE ENER-

GIA ELECTRICA DE BOGOTA, Informe 1982-1983 (sin pagi-
nación).
buen indicador de los ingresos o la distribución de la carga

tarifaria es más progresiva que los impuestos se basan en
una información deficiente y dejan muchas dudas teóricas.
En fin, la afirmación de que no es posible imprimir al sistema
tributario una dinámica o elasticidad comparable a la del sis-
tema tarifario no puede fundamentarse en la distribución
global del producto y su aceptación equivaldría a reconocer
la incapacidad del Estado y de la sociedad entera para auto-
determinarse.
Ya hemos visto de qué manera se condicionan mutuamente

el instrumento financiero empleado y la acepción particular
de servicio público que hemos venido construyendo por
más de cinco décadas. Mencionamos también de qué manera
se enlazan el instrumento tarifario y la autonomía financie-
ra y administrativa de las entidades del sector. Así mismo, ob-
servamos cómo se ensamblan el principio del pago según el
beneficio y la capacidad de pago global de cada región para
condicionar las finanzas y la envergadura de las inversiones
de cada entidad regional. De manera que el instrumento y los
canales institucionales empleados se conjugan para crear un
círculo vicioso de desigual suministro del servicio por regio-
nes. Por último, el instrumento tarifario sigue unas vías de
decisión ajenas a los muy arraigados principios constitucio-
nales de la participación de los representantes del pueblo en
la política impositiva; puede ser manejado -y ha sido ma-
nejado- al margen del consenso ciudadano. Hasta el punto
de que la brecha entre la política tarifaria y las necesidades
y preferencias de la población se ha convertido -en opinión
de destacados dirigentes políticos- en la principal fuente de
inestabilidad institucional y de pérdida de legitimidad del
Estado ante los asociados.
7.4. La dimensión de relaciones fiscales intergubemamentales.

En este respecto, el desarrollo del sector sigue la trayectoria
desorganizada de la distribución de recursos y de responsabi-
lidades entre los distintos niveles de la Administración Públi-
ca colombiana. Y al igual que sucede con el conjunto, falta
en este sector una definición política fundamental que trace
los objetivos generales y un conocimiento más adecuado de

los distintos instrumentos que pueden emplearse para el lo-
gro de esos objetivos. Podría decirse que, de manera semejan-
te a como ocurre con el resto de la Administración Pública,
las necesidades fiscales se dictan en atención a situaciones de-
ficitarias coyunturales o cuellos de botella financieros, sin
previsión del alcance de largo plazo de los instrumentos adop-
tados respecto de la integración nacional o de la distribución
de la población y de los recursos en el territorio nacional. Pa-
rece urgente emprender en este campo campañas informati-
vas sobre las alternativas de políticas y las ventajas y des-
ventajas de los instrumentos de relaciones fiscales entre todos
los niveles de la Administración.
En el caso del sector eléctrico existen dos peculiaridades

que no parecen tener par en otras actividades del Estado
colombiano: la estructura semifederal y la independencia
que por razón de sus magnitudes ha ido cobrando el sector.
Ya vimos el entrelazamiento que existe entre ésta y las otras

dimensiones del desarrollo del sector examinadas en este tra-
bajo.
7.5. La dimensión de relación con la comunidad. Anotamos

más arriba, en estas conclusiones, la forma cómo las otras
dimensiones analizadas han con tribu ido a crear una cierta
escisión entre la voluntad de las entidades del sector y las
expresiones -así sean desordenadas- de la voluntad ciuda-
dana. Esa cierta brecha entre el Estado y la sociedad civil se
ha visto reforzada por factores propios de esta dimensión
que revierten a su tumo, vigorizando los desarrollos que se
han dado en cada una de las otras dimensiones.
Entre tales factores mencionamos el clima general de aban-

dono de la tradición participativa de! cabildo. En ese clima
germinan la autonomía institucional, e! manejo de instru-
mentos fiscales al margen de los órganos de representación,
la subordinación de las necesidades básicas a planteamien-
tos teóricos que obedecen prioritariamente a las exigencias
de expanSlOn del sector y una mentalidad tecnoburocráti-

ca de carácter intrasectorial.
Desafortunadamente, no existen indicios suficientes para afir-

mar que se esté recuperando la participación ciudadana. Nos
referimos especialmente a los movimientos de reforma en
favor de una cierta descentralización y observamos que ellos
han estado dominados por la preocupación del desorden
actual de las relaciones intergubernamentales. Poco se ha
reflexionado sobre la manera de institucionalizar canales
de participación comunitaria, bien sea a propósito de este
servicio o de cualquiera otro.
Los trabajos que se vienen adelantando sobre redistribución

de las competencias del Estado tienen que ver sin embargo
con la escala de las obras emprendidas en los últimos lus-
tros y de las que habrán de emprenderse en los años veni-
deros. Si bien es cierto que ella parece obedecer a la natura-
leza misma de la generación de energía hidroeléctrica
imperante en el país y al principio de las economías de es-
cala, y que ha motivado el proceso de interconexión eléctri-
ca, no lo es menos que ella impulsa un proceso de centraliza-
ción y de traslado de competencias al nivel nacional que aún
no se ha dado en el país o que sólo se ha dado bajo la forma
federal de las asociaciones de entidades. En todo caso, la mag-
nitud o la concentración de las inversiones crea las condicio-
nes para un proceso de centralización del sector que, cuando
menos en principio, pone un dique a la participación deciso-
ria de las comunidades locales. Surge entonces la necesidad de
distinguir las funciones propias del nivel central y las adecua-
das a los niveles locales y regionales.
ANEXO
Síntesis de las principales recomendaciones de algunos

estudios realizados entre 1950 y 1983
A continuación se presenta una sinopsis de los criterios y

de las recomendaciones de los principales estudios globales
40 F. Rojas - J. l. GOllzález
realizados entre 1950 y 1983. Como podrá verse, de los estu-
dios conocidos como "Operación Colombia" (1961), que
fueron dirigidos por el profesor Currie, sólo citamos los obje-
tivos generales, habida cuenta de que no se ocupan específi-
camente de la política tarifaria. El Plan Cambio con Equidad
se incluye en esta sinopsis con el propósito de facilitar la
lectura comparada. Sobre las propuestas de este Plan y sobre
las que propuso el equipo que elaboró el plan "Para Cerrar
la Brecha" se volverá más adelante. La sinopsis versa sobre
los siguientes criterios de la prestación del servicio público
de energía eléctrica:
Criterio de financiación. Comprende la opción entre

tarifas e impuestos; entre fondos comunes y de destina-
cién específica; entre tarifas subsidiadas, costeables o
rentables y entre los distintos mecanismos de ajuste de
las tarifas por inflación o devaluación.
Criterio de distribución regional del servicio y de la car-

ga tarifaria. Se refiere al orden institucional y de transfe-
rencias interinstitucionales; los mecanismos y agentes
de adopción de decisiones; la opción por la uniformi-
dad o la desigualdad de tarifas y los mecanismos para
lograr la primera y a la prioridad atribuida a la amplia-
ción de la cobertura geográfica del servicio.
Criterio de distribución individual del servicio y de la

carta tributaria. Trata de la estructura de la tarifa con
b ase en la cual se calcula la obligación a cargo del usua-
rio; de las exenciones o los privilegios; de la relación en-
tre la estructura de la tarifa y la capacidad de pago y de
la cobertura individual de los servicios.
Estos tres criterios se enmarcan en algunos casos dentro de

los objetivos generales de cada plan o estudio. Las cifras en-
tre paréntesis se refieren a la página de la cual es extraída la
cita en la edición mencionada; los subrayados son nuestros.
Para los estudiosos de la materia el Apéndice 3 contiene los
textos pertinentes de cada uno de los estudios citados.
CURRIE, LAUCHLIN - B.I.R.F.- Bases de un Programa de Fomento
para Colombia, 2a. edición, Banco de la República, Bogotá, 1951.
OBJETIVOS GENERALES
El informe se propone como objetivo:
determinar la forma mediante la cual podda elevarse el

nivel de vida del pueblo colombiano (13)
Se trata de elaborar un programa sólido de fomento para Co-

lombia (407)
En general, la amplia pauta de desarrollo que se contem-

pla aqu{, requiere que una menor proporción de la pobla-
ción esté vinculada a las labores agdcolas y una mayor
proporción vaya a los sectores urbanos. El rápido incre-
mento de la mano de obra disponible para propósitos
distintos de la agricultura la absorberán la industria, la
construcción de viviendas y otras construcciones requeri-
das para la expansión de los seroicios públicos (energ{a
eléctrica, agua, alcantarillado, hospitales, escuelas, etc.)
y los establecimientos industriales y comerciales (411).
CRITERIO DE FINANCIACION. BALANCE INSTRUMEN-

TOS FISCALES
En general, se solicita autofinanciación y eficiencia en la ad-

ministración de los recursos.
Las empresas de seroicio público, ya sean de propiedad

pública o privada, deben ser autosuficientes en sus finan-
zas y tener rentas de explotación adecuadas y estables.
Una buena estructura de tarifas es, por lo tanto, de vital
importancia para el continuo desarrollo de los sistemas de
energ{a, acueductos y teléfonos (612).
Propone entre otras, las siguientes medidas:

Utilización de contadores, uniformidad de criterios
tarifarios:
El ~obierno nacional debe sentar, tan pronto como sea

posible, principios generales uniformes para la fijación
y alteración de servicio público, en cooperación con las
autoridades mUnicipales y con expertos técnicos califi-
cados. Las tarijas, como es natural, han de variar de
acuerdo con las condiciones V necesidades locales; pero
sería deseable que existiese una pauta general de tarifas
en La cual pudiesen confiar igualmente Los gerentes de
las empresas públicas, los inversionistas y los consumi-
dores (612).
La estructura y nivel de las tarifas deberá ser tal que fo-

mente un mayor uso de los servicios públicos, promue-
va la explotación eficiente V los baios costos unitarios;
y además, de ganancias suficientes a las empresas, que les
permitan servir sus deudas, cubrir en forma adecuada
sus costos de explotación y mantenimiento y formar re-
servas suficientes para el remplazo o mejoramiento de
instalaciones (612-613).
No se inclina porque las tarifas sean un medio de subven-

ción o de ayuda a ciertos grupos económicos, "a pesar
de que estos objetivos sociales, son sin duda alguna de-
seables, en la mayoda de los casos pueden, por lo general,
ser alcanzados más directa y efectivamente y con menos
probabilidades de obtener efectos adversos, por medio
de tributación y no mediante la aplicación casuista de
las tarifas de servicios públicos"
Con respecto a este último punto afirma:
Tales sistemas (el de las subvenciones) no fomentan el

desarrollo industrial o el uso equilibrado y eficiente de
la capacidad generadora y, a la larga, pueden aumentar
la carga de costos del consumidor pequeño al hacer que
las industrias logren economías instalando sus propias
plantas generadoras (254-255).
ORDEN INSTITUCIONAL. Descentralización Centralización
El informe se preocupa por el notable incremento del influjo

del Gobierno Central con respecto a los departamentos y mu-
nicipios. Además, se queja de la disparidad tarifaria que
existe entre ciudades.
Las llamadas "empresas municipales" no funcion;¡n bien en

todos los casos. No es una solución generalizable. Son muy
útiles en las ciudades grandes (Cfr., p. 613-614).
Para los autores del informe, a nivel municipal, se presentan
gran cantidad de impuestos "recaudados separadamente y
con frecuencia entremezclados unos con otros" que dificul-
tan la administración.
Parece apropiado y conveniente obtener de cada munici-

pio una parte del capital necesario para construir instala-
ciones de energía ... En vista de la }!ran trascendencia del
desarrollo de la energía, los principales beneficiarios de
este desarrollo, deberían estar listos para realizar esfuer-
zos extraordinarios, si fuese preciso, para llenar su parte
en las obligaciones (604).
Propone la creación de una nueva entidad de fomento muni-

cipal:
Los problemas administrativos que afrontan los peque-

ños municipios, son en cierto modo más fundamentales
que aquellos de las ciudades más grandes. Considerable
ayuda y consejo del Gobierno Nacional son necesarios para
permitirles establecer y mantener un nivel satisfactorio
de servicios públicos. El Fondo de Fomento Municipal y
otras dependencias nacionales, han ayudado en este cam-
po; pero aún se necesita una asistencia jinaru;iera y admi-
nistrativa más efectiva.
Podría considerarse la creación de una nueva entidad de

fomento municipal para llenar esta necesidad. Tal enti-
dad absorbería el actual Fondo de Fomento Municipal
44 F. Roías - j. 1. González
y debería tener suficientes atribuciones, personal y recur-

sos financieros para llevar a cabo las siguientes funciones:
(614)
- planeación de las necesidades municipales,

- administración de los auxilios del Gobierno Nacional,
- prestar dinero a los municipios,
- administrar y mejorar los servicios públicos ya existen-
tes,
- mantener técnicos calificados y repuestos necesarios.
DISTRIBUCION CARGA TARIF ARIA
La energía debe utilizarse eficientemente y, por tanto, las

tarifas efectivas para consumo industrial deben ser menores
que las de los hogares. El informe no está de acuerdo con que
las tarifas se utilicen "para subvencionar o gravar ciertos gru-
pos económicos"; más bien, ellas deben contribuir a "la ex-
plotación eficiente y al crecimiento adecuado de los servicios
públicos" (254).
La tendencia de los industriales colombianos de recurrir

en forma tan generalizada a las plantas propias de energ{a,
parece resultar en parte de que éstos consideran
que no pueden confiar siempre en un suministro adecua-
do y firme de energ{a, y en parte, a causa de que la ener-
gía de servicios públicos frecuentemente es tan costosa
que hace que las instalaciones individuales parezcan eco-
nómicas. La estructura de las tarifas, tal vez ejerce la
influencia de más importancia sobre la demanda indus-
trial de energ{a. Generalmente se considera como prácti-
ca inteligente para las empresas públicas de enerJ?{a, que
ofrezcan tarifas reducidas a los grandes consumidores en
los períodos de menos consumo -principalmente a las
industrias y a los sistemas eléctricos de transporte- con
el propósito de fomentar un uso más eficiente 'de sus fa-
cilidades generadoras y obtener una carga diaria más
equilibrada pero, en algunas ciudades colombianas, las
tarifas efectivas para los consumidores industriales son
muy poco, inferiores o no lo son en absoluto, a las
tarifas para los peque110s consumidores residenciales.
Un caso extremo es el de Medellín. Esto tiende a fomen-
tar el consumo residencial de energía (especialmente
para alumbrado) en lugar del consumo industrial y, por
lo tanto, a forzar la capacidad máxima de los sistemas
locales de energía reduciendo su disponibilidad total y
eficiencia (251).
LEBRET, Louis Joseph; dirigida por: Estudio sobre las Condiciones

del Desarrollo en Colombia. Misión l:conómica y Humanismo.
Bogotá, Septiembre 1958.
CRITERIO DE FINANCIACION
Para la financiación, es importante distinguir entre obras

de acondicionamiento de las tierras, cuyo costo debe, en
parte, cargarse a los propietarios, especialmente cuando
se trata de grandes predios; obras de carreteras, las cuales
pueden a veces pagarse en parte con el impuesto de valo-
rización; obras hidroeléctricas que, en Colombia, sólo
pueden realizarse por financiación pública, reembolsable
a largo plazo mediante la venta de energía eléctrica a los
municipios, a las empresas privadas y a los particulares; y
servicios de consejo agropecuario, que son el resorte de
un plan general de asistencia técnica (279).
ORDEN INSTITUCIONAL
Se deben respetar las "ventajas comparativas" de cada una

de las regiones.
El sistema de producción eléctrica debe escogerse en

función de los recursos más económicos; aquí el carbón,
allá los productos petroleros, en otras partes las corrien-
tes de agua. Establecer grandes centrales hidroeléctricas,
por estar cerca, cuando a poca distancia se dispone de
carbón en abundancia, pueden ser antieconómico (279).
Plan General de Desarrollo Económico y Social. Parte Gene-
ral ("Plan Decenal"). Consejo Nacional de Política Económi-
ca y Planeación. Departamento Administrativo de Planeación
y Servicios Técnicos. Con la colaboración de CEPAL, 1962.
OBJETIVO
El planteamiento del programa de desarrollo económico

que se formula en los capz'tulos si}?uientes, está susten-
tado en el propósito global de obtener U¡l crecimiento
del producto bruto interno, a precios constantes de mer-
cado equivalente al 5.6 % anual sobre los niveles de
1959 (85).
El mecanismo de financiamiento externo del Programa

General de Desarrollo descansa, por una parte, en un
esfuerzo intenso para robustecer los renglones de expor-
tación del paú y en un proceso paulatino de sustitución
de muchos renglones de importación por suministros do-
mésticos (112).
A lo largo de todo el informe los autores están preocupados

porque los impuestos correspondan con las metas de desa-
rrollo formuladas en el programa. En este sentido, las consi-
deraciones son más de tipo general que particular. En térmi-
nos globales se busca:
Adecuar la politica tributaria de tal manera que con-

tribuya a elevar el ahorro público, en forma coheren-
te con las metas fijadas para el ahorro interno total, y
complementar el ahorro interno, en la medida necesa-
ria recurriendo al crédito externo (419).
Se propone aumentar la carga tributaria, de tal forma que ella

pase de ser el 10.7 % del PIB en 1959, al 13.7 % en 1970;
este crecimiento porcentual corresponde casi totalmente a
la "creación de nuevos tributos" (127).
Los gravámenes adicionales deben ser pagados por quienes

utilizan e! servicio. Es e! principio de! beneficio subyacente
a las tarifas.
Debe, entonces, estudiarse la manera de implantar un gra-

vamen en forma tal que garantice el beneficio de las per-
sonas afectadas, mediante realizaciones concretas simul-
táneas que pongan en evidencia la bondad del sistema
impositivo adicional así establecido (129).
Critica e! informe la alta ine!asticidad tributaria que existe en

Colombia. (efr. 440).
NOTA: La Reforma Tributaria de 1960, inspirada en los

mismos principios doctrinarios del Plan, impuso un
"tributo especial de destinación especIfica para el fi-
nanciamiento del sector de energía eléctrica (Ley
81 de 1960 y Decreto 2814 de 1965)cuyoproduc.
to se asignaba a ELECTRAGUAS.
ORDEN INSTITUCIONAL
Acepta, de hecho, la situación que se presenta entre e! Go-

bierno Central y los Gobiernos Locales; aún más, parece insi-
nuar que e! Gobierno Central debe aumentar sus recursos de
tal forma que tenga mayor cantidad de dinero para transferir.
El Programa de Desarrollo no considera un cambio fun-

damental en la distribución de funciones entre los distin-
tos niveles de Gobierno ... El Gobierno Nacional ten-
drá la responsabilidad de aumentar en forma sostenida
sus recursos, con el fin de complementar efectivamente
la acción de los otros niveles de Gobierno (131) .
. . . el Gobierno Nacional deberá también realizar el es-

fuerzo financiero principal, tanto en lo que respecta a
la expansión de los tributos ordinarios y, en especial,
a la implantación de nuevos gravámenes, como en lo
que se relaciona con la obtención de recursos del crédi-
too La participación de los Departamentos y Municipios
dentro de la ampliación de los recursos se limita al creci-
miento natural de la tributación existente y al logro de
recursos del crédito ... (448).
El 59 % de la inversión prevista para el decenio en el sec-

tor de energía eléctrica estaría a cargo de EI'M, EEEB Y
CVC mientras que el 41 % restante correría por cuenta de
ELECTRAGUAS.
DISTRlBUCION DE LA CARGA
Propende por un sistema de impuestos indirectos progresivos .
. . . se asigna importancia a la creación de impuestos in-

directos de tipo progresivo diferencial, particularmente
sobre art{culos no esenciales, como los impuestos a las
ventas y los que se aplican a las transferencias de bienes
suntuarios (128) .
. .. las modificaciones a la estructura tributaria deberían

tener en cuenta los objetivos generales del desarrollo.
Uno de estos objetivos consiste en retardar el crecimiento
del consumo de modo que se ob tenga una expansión gra-
dual del coeficiente de ahorro con respecto al ingreso
nacional. Para contribuir a este objetivo, sería aconseja-
ble que los nuevos tributos incluyeran, con preferencia,
la creación de impuestos indirectos de tipo progresivo,
particularmente sobre artículos no esenciales, e impues-
tos a las transferencias de bienes suntuarios (442).
CURRIE, Lauchlin, Operación Colombia, 2a. edición, BarranquiJIa,

1965.
La Operación Colombia no especificó sobre el tema que nos

interesa.
OBJETIVOS
Al volver a escribir la Operación Colombia ya daría un

énfasis aún mayor sobre la necesidad de /In programa
de emergencia para romper los círculos viciosos mencio-
nados anteriormente: la necesidad suprema que existe
de una po/{tica de ingresos y precias para evitar la infla-
ción de parte de los vendedores; y la necesidad de incre-
mentar la demanda y por cO/lSig/liente la producción de
bienes de consumo en masa. Todos estos aspec tos constitu-
yen partes ¡¡ltegrales de la Operación, pero en el enten-
dimiento popular se ha simplificado absurdamente la
Operación, hasta llegar a la idea de traer trabajadores a
las ciudades sin tener en cuenta la previa existencia o no
de empleo (4).
En las circunstancias presentes lo que se necesita es un

programa que:
produzca un crecimierlto rdpido del nivel de t'ida;

disminuya considerablemente la distancia entre la.s
clases sociales y entre los trabajadores del campo y
la ciudad;
aumente las disponibilidades de divisas y las im-
portaciones y,
acelere la industrialización del paú la tecnificaciór;
de su agricultura (21).
CURRIE, Lauchlin. Ensayos sobre Planeación. Introducción a una teo-

ría del Desarrollo conocida como Operación Colombia, Ediciones
Tercer Mundo, Bogotá, 1963.
OBJETIVO
El libro replantea las principales tesis propuestas en la Opera-

ción Colombia y critica el Plan Decena!.
En este ensayo no hay ninguna afirmación sobre la política

tarifaria. La preocupación es más por exponer una teoría
del desarrollo que por otra cosa.
50 F. Rojas - ].1. González
Mi primera crítica al Plan Decenal es que él adopta como

su objetivo lo que realmente es un medio para un fin
-un aumento del 5.6 % en el producto nacional bruto
en lugar de ser un fin por si mismo. Este aumento podría
corresponder a una mayor desigualdad, deterioro de la
situación del campesino y aumento de la violencia. Por
ello, yo preferiría tomar como nuestro objetivo el logro
de los elementos de un nivel de vida mínimo aunque
tolerable, para un número tan grande de colombianos
como sea posible en términos de ingreso, alimentos, ves-
tuario, vivienda, salud, educación y diversiones (34).
MUSGRA VE, Bases para una Reforma Tributaria en Colombia, Bogotá,

1969.
Muchos gobiernos seccionales manejan servicios públicos

por los cuales es justo cobrar de acuerdo con su utiliza-
ción. Si bien hay razones sociales y económicas que pue-
den llevar a los municipios a ofrecer estos servicios a tari-
fas que no cubran los costos, la Comisión encuentra
razones suficientes para una revisión completa de las ta-
rifas, tanto para estudiarlas como una posible fuente na-
cional de ingresos, como para clarificar, donde fuere con-
veniente, las razones por las cuales se cobran tarifas anti-
económicas. También es necesario un cambio en las cuen-
tas públicas, que deben mostrar el ingreso neto de los
servicios públicos y no el ingreso bruto. Esto evitaría
disfrazar pérdidas que, aun siendo justificadas, deben ser
conocidas explícitamente (220).
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Planes y progra-

mas de Desarrollo 1969.1972, Bogotá, Diciembre 1972.
Se trata de conciliar la rentabilidad con la equidad, aunque

insiste en el primer punto, dejando muy de lado el último.
Saluda el informe la creación de laJunta Nacional de Tarifas:
La Junta está tratando de agilizar los procedimientos que

permitan reajustar las tarifas según los siguientes criterios:
a. Criterio de Rentabilidad, consistente en buscar una

rentabilidad adecuada sobre el valor de los activos, con
el propósito de facilitar la financiación de sus progra-
mas y asegurar la protección de sus activos. Además,
atender las necesidades existentes mediante niveles de
tarifas que cubran los costos reales de la prestación del
servicio.
b. Criterio social, teniendo presente la capacidad econó-

mica de los diferentes sectores s'Jciales y el mejor
aprovechamiento de los recursos propios de los servi-
cios, en beneficio de la comunidad (V. 132).
De una furma más ambigua se afirma en otro sitio:
Se ha trazado como meta general que las instituciones

que presten el servicio eléctrico se deben constituir gra-
dualmente en entidades autosuficientes, objetivo que se
puede realizar seleccionando proyectos de inversión
rentables, acudiendo en lo posible a créditos a lar,l!oplazo
y adecuando la estructura tarifaria en tal forma que la en-
tidad pueda cubrir no sólo los costos de prestación del
servicio, sino también los de expansión, con el fin de po-
der orientar los aportes presupuestales a proyectos que
se justifiquen por su impacto social y de poder implantar
gradualmente la modalidad de préstamos (y no de apor-
tes) en el otorgamiento de participaciones presupuesta-
les destinadas a proyectos económicamente rentables.
(V. 110).
ORDEN INSTITUCIONAL
Está de acuerdo con el proyecto de ley sobre "Situado Fis-

cal" puesto que "permite complementar, mediante la trans-
52 F. nafas - ]. l. González
ferencia de recursos nacionales, los esfuerzos de los Departa-

mentos y MunicipioS' para su desarro\lo". (1I 32)
Cuando Ull programa sea de alta prioridad para el desa-

rrollo regional y las entidades públicas municipales y de-
partamentales no dispongan de los recursos necesarios
para su ejecución, el Gobierno Nacional estudiará la posi-
bilidad de transferir los recursos necesarios para realizar
dichos programas. Además, como complemento a los me-
canismos filzancieros descritos, el Gobierno Nacional es-
tudiará la posibilidad de crear un Fondo de Desarrollo
neJtional destinado a fil/<1tlciar proyec tos de interés
reJ?ional. (1I 33).
Se ve conveniente la reorganización de lCEL porque ello \le-

V;{rá a "un proceso racional de integración de las clectrifi-
cadoras". (V. 197)
Con el propósito de orientar las inversiones en el sector

de enerJtla eléctrica, el Gobierno Nacional ha adoptado
las po/(ticas de integración jlsica de los sistemas y de inte-
j!ración jurisdiccional de entidades ... (V. 110).
DISTRIBUCION CARGA TARIF ARIA
Las afirmaciones son muy ambiguas.
Buscar un máximo de contribución financiera por parte

de las comunidades que se beneficiarán de las obras,
a través de tarifas razonables que consulten su capacidad
de paJ?o. (V. 131)
En los criterios de financiación ya se hizo referencia al "cri-

terio social" que implementaría laJunta Nacional de Tarifas.
O. 1. T. Hacia el Pleno Empleo, Bogotá, 1970.

Servicios Públicos 53:
OBJETIVOS
Mejorar el nivel de empleo, causado en el país porque "la

mano de obra potencial crece con mucha rapidez, a tasas
que impiden su absorción en empicas productivos en condi-
ciones adecuadas" (31). Debe, en consecuencia, desarrollar-
se considerab lemen te la industria.
CRITERIOS DE FINANCIACION
Habla, en general, de un aumento de la tributación y de un

esfuerzo por evitar la evasión.
D1STRIBUCION DE LA CARGA TARIFARIA
Nos habla de las tarifas en particular; de algunas fórmulas

tendientes a mejorar la distribución del ingreso, a fomen-
tar el ahorro nacional y a impulsar las industrias generado-
ras de empleo.
Hay tres fonnas principales de eliminar estas causas bá-

sicas de des(,?ualdad: refonna agraria, po[{tica de fisca-
lización de los monopolios y programas de educación,
higiene y otros aspectos sociales (168).
Propone aumentar la tributación directa, y "evitar algunos

de los casos más notorios de evasión de impuestos ". (171)
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Las Cuatro

Estrategias, Bogotá, 1972.
OBJETIVOS
El Plan concibe una estrategia que busca con afán, como

lo indicaba mzteriormente, conciliar el crecimiento econó-
mico con una mejor/a sustancial en los niveles de vida de
los más pobres ... El énfasis en el desarrollo urbano, con-
centrando recursos en la industria edificadora, tanto de
vivienda como de servicios complementarios, es la prime-
ra estrategia ... (XI).
La segunda estrategia es el incremento de las exportacio-
nes (Xl).
La tercera estrategia, tiene que ver con el aumento de la

productividad agraria y con una mejor distribución de la
propiedad rural (XIlJ).
La cuarta estrategia se refiere a la distribución (XIIl).
CRITERIOS DE FINANCIACION
Se debe procurar porque el suministro de energ{a eléc-

trica constituya, en el conjunto del paú, una actividad
autofinanciada .. En otras palabras, los ingresos brutos de
explotación de los sistemas eléctricos deben permitir:
- cubrir los gastos de administración, operación y man-

tenimiento;
_ generar los fondos necesarios para atender el servicio
de deudas contratdas para la ejecución de los proyec-
tos;
_ generar los recursos adicionales a los obtenidos por
créditos, que requiera cada una de las entidades para
financiar sus programas de expansión (307).
Se debe propender hacia una política tarifaria que sufra-

gue en todos los casos los gastos de funcionamiento y
servicio de deuda de las empresas de enerjZ{a eléctrica
y que, cuando lo permita la capacidad de pago de los usua-
rios y la naturaleza del servicio, facilite la financiación de
los gastos de expansión de los sistemas.
Un nillel de tarifas inadecuado, que no permita el

financiamiento, implica subsidios considerables de los
contribuyentes a los usuarios del servicio. Las medidas
tarifarias que se tomen deberán ser coherentes y coordi-
nadas con las demás medidas económicas (308).
DISTRIBUCION DE LA CARGA T ARIF ARIA
Antes de tocar directamente el tema de las tarifas, el senti-

miento general del plan es el de promover una redistribución
del ingreso mediante un sistema progresivo de impuestos.
(Cfr. p. 42, 43, 44, 45). Al mismo tiempo, dice el Plan, el
gobierno debe preocuparse por no disminuir los incentivos
de las empresas.
Con relación a las tarifas de energía eléctrica se acoge a lo de-

finido por laJunta Nacional de Tarifas.
El cobro del servicio de energía se hace sobre la base del

consumo mensual de kilovatios-hora y las tarifas se esta-
blecen sobre los siguientes criterios considerados por la
Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos: (384)
- No se aplica el avalúo catastral en el caso del acueduc-

to, 'ya que el cobro de energía eléctrica en el sector
residencial sobre la base del consumo establece un tra-
tamiento equitativo de acuerdo a su capacidad de
pago ". (384)
- Con el fin de subsidiar a los más pobres, la tarifa es

baja cuando el consumo no pasa los 100 kvh por mes
y aumenta a partir de dicho valor.
- Estímulo a las empresas que tienen un consumo esta-

ble.
para los servicios residencial, comercial e indus-

trial se cobra un consumo mínimo mensual equivalen-
te a un factor de utilización de las instalaciones del
10 %", (385)
- Se cobra cuota de arriendo por los contadores y demás

instrumentos de medición.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Para Cerrar la

Brecha, Bogotá, Banco de la República, 1976, Tercera Edición.
56 F. Rojas - }. J. GCJIl::Jlez
OBJETIVO DEL PLAN
El objetil'o del presente ¡'Ian de Desarrollo es lograr un

crecimiento de la econol/da que haga posible la creación
masiva de empleo productivo y, por lo tanto, beneficie
de manera especial al cincuenta por ciento más pobre
de la sociedad colombiana. ¡'ara lograr este propósito
¡lO es suficiente una alta tasa de crecimiento de la produc-
ción. Es necesario cambiar la calidad del crecimiento
para asegurar que éste trallSforllle el estilo de vida de
ese estrato de la población. (Vil)
Además de la creación de empico, el plan se propone reali-

zar una redistribución de ingreso y fomentar la autonomía
regional.
TIPO DE TARIFAS
Sin dedicarle una atención especial al problema, el plan pro-

pone que las tarifas sean costeables y que, además, permitan
generar un cierto excedente para futuras inversiones. Igual-
mente, se preocupa por el sentido redistributivo de la tari-
fa. La relación entre eficiencia y equidad es bastante am-
bigua, parecería que se prefiriese por la eficiencia, dejando
la equidad a los resultados distributivos de la reforma tribu-
taria .
. Estos servicios (los servicios públicos en s.eneral) suponen

grandes inversiones en infraestructura jisica, cuyos cos-
tos deberian ser financiados en una proporción cada vez
mayor por los usuarios, en la medida de sus capacida-
des. (15)
... el Gobierno se propone seguir las pautas con respecto

a la fijación de tarifas para los servicios públicos que se
detallan a continuación:
a) autosuficiencia financiera. Esto implica que las tarifas

aseguren un ingreso que permita cubrir los costos de
operaclOn nonnal del servicio y, además, proveer una
rentabilidad adecuada para llevar a cabo los planes de
inversión de las respectivas empresas públicas ...
b) ... Con base en estudios tarifarios se promoverá la efi-

ciencia en la administración y operación de las empre-
sas de servicios públicos, con el fin de que ni el Estado
ni los usuarios tengar; que pagar las secuelas de una
mala administración o los gastos de una excesiva
burocracia ... (15-16)
NIVEL INSTITUCIONAL
Puesto que todo el plan concebido en función de la descen-

tralización y de la autonomía regional, en materia de seIVi-
cios públicos se insistirá en los mismos aspectos regiona-
les. (Cfr. p. 94 a 96). No existe, sin embargo, una propues-
ta clara sobre la manera como las unidades departamenta-
les o municipales deban financiar sus seIVicios, ni el plan
formula lineamientos claros al respecto.
REDISTRIBUCION
Como se anotaba cuando nos referíamos al tipo de tarifas,

la posición del plan en materia de equidad es ambigua,
mucho más porque combina casi indiscriminadamente la
equidad regional con la equidad personal. Cuando se re-
fiere a los criterios que deben tenerse en cuenta en el mo-
mento de definir las tarifas afirma:
Subsidio a los sectores menos favorecidos. Las tari-

fas de los servicios públicos son herramientas muy efecti-
vas para contribuir a mejorar la distribución del ingreso
del paú. Por ello las tarifas deben ser diferenciales, de
acuerdo con la capacidad económica de los usuarios.
No obstante, se procurará que los subsidios que se otor-
guen a los sectores más deprimidos no promuevan desper-
dicio del recurso, ni fomenten un crecimiento artificial
y excesivo de consumo. (16)
58 F. Rojas -]. l. González
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan de Inte-
gración Nacional, Bogotá, 1980.
OBJETIVOS
Los objetivos más específicos son los siguientes:
a. La descentralización económica y la autonomia regio-

nal.
b. El desarrollo del transporte y de los medios de comu-
nicación.
c. El desarrollo del sector energético y minero.
d. El desarrollo de una nueva estrategia social. (43)
Las tarifas de servicios públicos son una de las principales
fuentes de formación de riqueza colectiva. Tarifas que al-
cancen a cubrir los costos corrientes y los de capital pue-
den llegar a convertirse en la mayor fuente de financia-
miento pra dotar al pais de acueductos, de alcantarillado,
de energia, de transporte urbano, de electrificación rural,
de comunicaciones y aun de carreteras en el caso de los
peajes. Ningún esfuerzo fiscal global alcanzarla por si
solo a cubrir los costos de capital de construir infraestruc-
tura básica económica y social. Sólo la vinculación de
toda la comunidad a este esfuerzo hará factible su finan-
ciamiento. (82)
ORDEN INSTITUCIONAL
Insistencia en la financiación autónoma de las reglones.
De lo que se trata no es tanto de redistribuir los recursos

existentes sino de captar parte de ese inmenso potencial
de recursos regionales y municipales que está imp1{cito
en los bajos catastros, por ejemplo, en las valorizaciOtICs
que apenas si se cobran, en los subsidios, en los servicios
públicos, en los peajes en las tarifas, en los impuestos
de industria y comercio, yen las rega1{as. (82)
DlSTRIBUCION DE LA CARGA
Considera que las tarifas costeables no son incompatibles con

una mejor distribución del ingreso; se debe buscar que los co-
bros sean progresivos .
. .. Puesto que la estructura tarifaria para los servicios

públicos es bastante progresiva, con niveles más altos
para mayores niveles de ingresos, es evidente que la poti-
tica de financiación a través de tarifas no sólo permite
que los costos sean financiados, por lo menos parcialmen-
te, por los beneficios directos de los servicios si,JO que
hace una contribución positiva a la redistribución del in-
greso. (83)
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Cambio con Equi-

dad, Bogotá, 1983.
En líneas generales se habla de la conveniencia de "recuperar

gradualmente la importancia de la tributación como fuente
de financiación del presupuesto nacional y de los gobiernos
departamentales y municipales" (29). Se quiere "devolverle
la elasticidad y dinamismo al impuesto a la ren ta" (29),
reestructurar el impuesto a las ventas, mejorar el recaudo
regional.
Sobre las tarifas se afirma:
I:s necesario establecer una po/{tica tarifaria que aumente

la generación interna de fondos en términos reales, ejer-
cer un mayor control en los gastos de operación y funcio-
namiento de las empresas, disminuir las pérdidas y ter-
minar oportunamente los proyectos de construcción.
Se requiere igualmente eliminar la cartera morosa de en-
tidades públicas con las empresas eléc tricas, principal-
mente con las electrificado ras filiales de ¡CEL y CORh'L-
CA. (160)
60 F. Rojas - J. 1. González
En otro lugar afirma:
El establecimiento de las diferentes tarifas y su desa-

rrollo en el tiempo deben consultar los programas de
expansión de los servicios y más concretamente, el cro-
nograma de ejecución de la inversión, para evitar que
todo el peso de la financiación recaiga sobre los usuarios
actuales. Los ingresos generados por la venta de los servi-
cios públicos deben, por lo tanto, cubrir los costos de
administración, operación y mantenimiento, aSI como el
servicio de deuda, trasladando en lo posible hacia el fu tu-
ro la financiación de las expansiones requeridas para
atender la demallda de los próximos alIas. (294)
ORDEN INSTITUCIONAL
Acepta los lineamientos de informe "Bird-Wiesner" en el

sentido de que "actualmente la Nación es el único nivel
del sector público que genera ahorro propio para ser trans-
ferido a otros niveles" (28). Por tanto, además de mejorar
los recaudos regionales, es indispensable mejorar el siste-
ma de transferencias intergubernamentales.
COII relación a la expansión eléctrica afirma:
D~sde el punto de vista técnico, es necesario garanti-

zar que los planes de expansión se elaboren con pers-
pectiva nacional, para as{ programar la utilización más
eficiente de los recursos energéticos. Con la planeación
de carácter global se logrará combinar mejor los siste-
mas técnicos e hidroeléctricos y resolver en forma tec-
nica y económica, mediante la interconexión, los desa-
justes estacionales que afecten a una determinada re-
gión. (158)
DISTRIBUCION DE LA CARGA
Se propone mejorar, en general, la "equidad horizontal"

del sistema tributario. (Cfr. 288)
Sobre las tarifas:
Las tarifas constituyen un medio eficaz para la canaliza-

ción de recursos regionales y locales hacia la financiación
de obras de infraestructura de interés prioritario. En lí-
neas generales, las tarifas deben consultar la capacidad
de pago de los diferentes estratos socio-económicos de
la comunidad, para lo cual es necesaria la transferencia
del subsidio de los grupos de la población de mayor in-
greso hacia los de menor ingreso. La estructura tarifaria
será entonces progresiva, particulannente cuando se tra-
te de usos por encima de las necesidades básicas, con el
fin de cDrztrolar y racionalizar los ¡¡¡veles de consumo.
(294)

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Fernando Rojas Hurtado

Jorge Iván González

4. EL PROBLEMA DE LA DESCOORDINACION INS-

La independencia del Sector de Energía Eléctrica en

4.1. El enorme peso económico de un sector que actúa como

Múltiples razones hacen del sector de la energía eléctrica un

(a) Presenta los mayores Índices del sector público. En 1981,

• La primera parte del presente estudio aparece publicada en Contro-

El asunto ha alcanzado tales proporciones que e! 17 de sep-

(b) Ocupa buena parte de la capacidad y de la política del

(2) Hemos tomado la cifra de US$ 1.711 millones de promedio anual

Es tan grave esta situación que recientemente el Concejo de

(c) Presenta uno de los mayores ritmos de crecimiento de la

(d) También influye considerablemente en el lado del gasto

(5) Los ingresos de crédito externo representan el 32 % de los ingre-

(f) Si miramos ahora los aportes del presupuesto nacional al

(9) Cálculos efectuados con base en cifras tomadas de: CONTRALO-

Vistos los indicadores anteriores, no cabe duda de que el

A pesar de la importancia que tiene el sector para el conjun-

Sólo muy recientemente (decisión del 8 de noviembre de

En vista de lo anterior, no existe un verdadero diálogo in-

La otra columna de los ingresos del sector, la de los in-

En segundo lugar, en lo que respecta al crédito externo, el

Para lograr tal política sería indispensable elaborar una lis-

Ahora cuando la situación fiscal del país se agrava, se hace

Así las cosas, un sector que como. el de la energía eléctri-

(l2)DNP. Manual de Endeudamiento Externo. Bogotá, 1983.

Obsérvese, por otra parte, que el mismo Gobierno Nacional

Por último, a través de la Financiera Eléctrica Nacional,

Esta autonomía de las .empresas de energía eléctrica tient.

(13 )Según datos de la Contraloría, US$ 1.190 millones, del total de

el conjunto de la economía. Tarde o temprano la políti-

4.3. Las Bases Institucionales de la Autonomía del Sector

Es conveniente hacer un recuento histórico de los factores

En esta parte sólo nos referimos a la dimensión institucio-

La tendencia a conceder autonomía a las empresas de

Ya vimos cómo, durante la primera mitad del siglo, se llevó

a) La constitución de empresas industriales y comerciales

b) La creación de un instituto descentralizado encargado de

En el mismo espíritu de la Ley 80 se crearon la CHEC y

A la ley 80 de 1946 siguió el Decreto 94 de 1957 que

d) La creación de corporaciones autónomas regionales. Estas

En síntesis, el panorama institucional del sector eléctri-

- CHIDRAL (sus socios - Básicamente ejecutada.

- Entidad indirecta de na- - La mayor parte de las Básicamente ejecutada.

Institutos descentraliza- - Empresas Públicas de Me- Funciones de ejecución.

COIporación Autónoma -CVC (1954);CAR (1961); . - En teoría, todas tienen

4.4. La autonomía de las entidades encargadas del servICIO

La tendencia federalista se agudiza si se tiene presente que los

a) La autonomía de las entidades indirectas o de segundo

No son creación directa de los organismos de representa-

Aunque su régimen sea en todo o en parte de derecho

(I5)DNP, CONPES, Junta Nacional de Tarifas, Comisión Nacional de

El control administrativo sobre estas entidades corres-

Cuando en su creación han intervenido entidades de

Dos mecanismos han sido previstos para asegurar la

b) La Autonomía de las entidades de primer grado

Las entidades de pámer grado tienen formas de dependencia

Ello ha llevado a que la instancia más afectiva para la búsque-

Igualmente preocupante es el hecho de que la capacidad de