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ANIVERSARIO 25
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Revista del Instituto de Administración Pública del Estado de México
CONSEJO DIRECTIVO MIEMBROS FUNDADORES REVISTA IAPEM

Marco Antonio Morales Gómez Carlos Hank González DIRECTORIO
Presidente Andrés Caso Lombardo
Marco Antonio Morales Gómez
Jorge Laris Casillas Presidente
Tomás Ruiz Pérez Miguel Angel Cruz Guerrero Felipe Nemer Naime
Vicepresidente Raúl Martínez Almazán Secretario Ejecutivo
Ignacio J. Hemández Orihuela Guadalupe Santarnaría González
Julián Angulo Góngora Adalberto Saldaña Harlow Secretario de Docencia
Jorge Guadarrarna López Arturo Ocaña Ponce
Marisol del Socorro Arias Flores Secretario de Difusión
Filiberto Hemández Ordóñez
Rolando Barrera Zapata Roberto Rayón Villegas
COMITÉ EDITORIAL
Raúl Zárate Machuca
Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra Marisol del Socorro Arias Flores
Ignacio Pichardo Pagaza
Rodolfo Jiménez Guzmán
José Chanes Nieto Arturo Martínez Legorreta
Eugenio Martínez Gutiérrez
Jaime Almazán Delgado
Julián Salazar Medina
Jorge F. de la Vega Membrillo Guillermo Ortiz Garduño
Ricardo U valle Berrones
Gregorio Valner Onjas
Uriel Galicia Hemández
Jorge Hernández García SECRETARIO TÉCNICO
Armando Garduño Pérez Alberto Mena Florest Refugio González Valdez
Juan Carlos Padilla Aguilar Coordinador de Investigación
José Martínez Vilchis Víctor Manuel Mulhia Melo
Gerardo Sánchez y Sánchez AUTOEDICIÓN
Martha Patricia Rivera Pérez
Martha García Salgado
Consejeros Coordinadora de Sistemas
CONSEJO DE HONOR e Informática
Santiago G. Velasco Monroy Arturo Martínez Legorreta
Tesorero
ILUSTRACIONES
José Antonio Muñoz Samayoa
N. Quintín Valdés López
Carlos F. Almada López
Felipe Nemer Naime
Roberto Gómez Collado DISEÑO GRÁFICO
Secretario Ejecutivo
Guillermo Haro Bélchez IAPEM
CONTENIDO
Pl\I SI NTJ\CION
LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA. REFLEXIONES TEÓRICAS Y METODOLÓGICAS 5

Javier Alanís Boyzo
GLOBAi lí'1\CION, 1 SI ,\DO\ ,\JJe.llNISI R,\CICIN l'L:lll IC\ 1111 RI 1'111 GL:l ,\1
DEl31l I íAi\111 NlClfll I 1 Sl.\l)(l 19
Cit!alli Hemández Oliva
LA GERENOA PÚBLICA: UNA ALTERNATIVA TECNOLÓGICA PARA EL MEJORAMIENTO

DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL 41
Oiga Gallegos Centeno
LJ\ NULVJ\ GJ SI ION T'UBLICJ\ \ RI l'RI SIN 1¡\UUN Sl)(.J,\L CU1'l01'1\R 11 DI 1 J\

ES! l\J\ fl Gl1\ 111 t\ll lDl·l\Nl/1\CIC lN N1\UC 'N ·\I 58
Víctor Hugo López Sotomayor
Portada:
EL ESTADO DE MÉXICO EN LA VIDA PÚBLICA MODERNA 80
N. Quintín Valdés López.
Luis Octavio Martínez Quijada
"Nuevo Prometeo'', 1998,
11\ SI GURIDJ\D l'UBI IC1\ 1N11 i\IUNIUl'IC l lll l UI UC \ RI 1Ui\ l'I RSl'I C 11\' \e; 91 Encausto, 40X30 cm.
Armando Garduño Pérez
VINCULACIÓN ENTRE LA PLANEACIÓN, PROCRAMAOÓN Y PRESUPUESTACIÓN EN EL

ÁMBITO MUNIOPAL 102
Cristina Penso D Albenzio
©Revista IAPEM. Impresa y Hecha en Toluca, México. Julio de 1998. Instituto de Administración Pública del Estado de México. Av. Hidalgo Pte.
Núm. 503, Col. La Merced, Toluca, México, C.P. 50080. Tels. y fax (72) 14-38-21, 14-06-89, 14-07-83. ISSN 0187-8484. Certificado de Licitud de Título
No. 6714. Certificado de Licitud de Contenido No. 6995. Certificado de Reserva de Derechos al uso exclusivo del Título No. 2967-93.
Los ensayos que aparecen en esta obra son responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente el punto de vista del Instituto de Adminis-
tración Pública del Estado de México, A.C.
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ANJVUSARJO 25
PRESENTACIÓN nuevas organizaciones políticas y civiles, así como a una

multiplicación de demandas, imprimiendo una nueva
dimensión al espacio público, ocupado de manera esen-
México, sobre todo a dal por las organizaciones gubernamentales y su activi-
partir de la década de los dad cotidiana, debido a la fuerte centralización aún pre-
ochenta, vive múltiples, valeciente a pesar de los procesos instrumentados para
profundas, complejas e descentralizar la vida nacional y del "nuevo federalismo"
inciertas transformaciones, propuesto por el actual régimen presidencial.
en prácticamente todos los De tal manera, el espacio público entendido como el
órdenes de la vida social, espacio compartido por el Estado y la sociedad, su~ o;g~
producto de nuevas condi- nizaciones e individuos ha entrado en una nueva dmarru-
ciones en el contexto na- ca, tal como lo expresan la intensificación y diversifica-
cional e internacional, de- ción de la participación ciudadana y social, la lucha por la
rivadas de la actividad de defensa y preservación de las libertades políticas y civiles
la sociedad y del quehacer y la promoción de límites a la acción estatal, buscando
gubernamental, así como eliminar favoritismos, privilegios y relaciones clientela-
de los reacomodos de la res.
división internacional del Ante las nuevas realidades - internas y externas-, el
trabajo y nuevo patrón de gobierno y la administración pública enfren~an y ~esa
acumulación, que impac- rrollan su acción en un ambiente más comple10 y exigen-
tan sustantivamente a las te; los nuevos derroteros y cometidos del Estado requie-
administraciones públicas ren de una respuesta ágil, oportuna y de una calidad cre-
(federal, estatales y muni- ciente y manifiesta. Así, se han venido instrumentando
cipales) en cuanto a sus una serie de ajustes en la estructura y accionar de las ad-
estructuras, relaciones, ministraciones pública que van desde la privatización de
niveles de eficiencia, profe- entidades paraestatales; redefinición d~ cofpet~ncia.s y
sionalización, planeación y recursos entre los tres ámbitos de gob1ernq; racmnahza-
evaluación de sus activi- ción de las finanzas públicas; control del déficit fiscal;
dades, entre otros impor- simplificación administrativa; desregulación económica;
tantes aspectos. reforzamiento del papel de promoción y fomento de la
La sociedad civil mexi- administración pública, que modifican sustantivamente
cana ha entrado en un pro- el anterior papel intervencionista, paternalista y propieta-
ceso de desarrollo político rio del Estado y lo sitúan como uno fundamentalmente
sin precedentes que la promotor en el marco de un nuevo modelo de desarrollo
transforman en una socie- en el cual se privilegia al sector privado - incluídas las
dad más plural, abierta y empresas transnacionales- como nuevo motor del desa-
participativa en los asun- rrollo.
tos que le afectan, dando En la actualidad la administración pública precisa au-
lugar a la aparición de mentar significativamente su efectividad social; incorpo-
3
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\NIVER<;AR10 25
rar novedosas tecnologías mejor garantía para un gobierno estable, con fortaleza
administrativas y de ges- derivada de sus compromisos y trabajo en favor de los
tión; profesionalizar cons- ideales de libertad, igualdad y solidaridad, sustentado y
tantemente a los servido- fortalecido por una sociedad cada vez más organizada,
res públicos; superar la participativa, responsable y comprometida con su propio
insatisfactoria relación en- mejoramiento social.
tre costos y resultados de Los trabajos que se ofrecen en este número, expresan
los servicios existentes sin interesantes puntos de vista sobre diversos aspectos del
esperar mayores recursos, vasto y complejo campo de estudio y práctica de la ad-
porque no se tienen y pro- ministración pública. Así, "Se reflexiona sobre las caracte-
bablemente no se dispon- rísticas, importancia y bases teóricas y metodológicas de
drá de ellos en el corto la nueva administración pública; se estudia el fenómeno
plazo. En consecuencia, de la globalización, sobre todo económica, sus impactos
debe utilizar óptimamente sobre el Estado y la actuación de éste en el marco de una
los recursos disponibles y economía abierta y competitiva; se analiza la transición al
adaptarse a las nuevas cir- nuevo modelo gerencial en el sector público como una
cunstancias, definiendo nueva herramienta tecnológica para readecuar y mejorar
claramente sus fines. Ha- la práctica publiadministrativa; se alude al necesario e
brá que administrar la es- impostergable desarrollo y ampliación del espacio públi-
casez para atender las de- co a favor de las organizaciones ciudadanas; se aborda la
mandas sociales tradicio- vinculación entre la planeación, programación y presu-
nales, hoy acentuadas y puestación en el ámbito municipal; y se debate sobre la
agravadas por la intensifi- exigencia de recuperar y garantizar la seguridad pública,
cación de las carencias y a fin de propiciar una mayor armonía, tranquilidad y de-
por el aumento de deman- sarrollo de la sociedad.
dantes, pero también para Esperamos que el lector encuentre en estos trabajos,
hacer frente a nuevas exi- ideas, sugerencias y propuestas para seguir enriquecien-
gencias, con planteamien- do el importante debate sobre la modernización de la
tos y respuestas innovado- administración pública.
ras.
Una administración pú- Marco Antonio Morales Gómez
blica eficaz constituye la Presidente del IAPEM
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At-m'ERSARIO 25
LA NUEVA científica y pragmática, ca además de tecnologías

ADMINISTRACIÓN producto precisamente de de la administración pri-
PÚBLICA. esos cambios y de su vin- vada, también el espíritu
REFLEXIONES culación con los mismos. empresarial en la gestión
TEÓRICAS Y Actualmente nos encon- pública.2
METODOLÓGICAS tramos ante diferentes rea- Estudiosos mexicanos
Javier Alanís Boyzo' lidades que exigen nuevos no han sido ajenos a dichos
planteamientos teóricos y cambios de paradigmas
1. Reflexiones iniciales metodológicos, y nuevos disciplinarios en los que se
enfoques de estudio y aná- hallan inmersos autores de
Hoy en día el mundo
lisis que retomen y pongan nacionalidad diversa que,
vive cambios agigantados,
en la mesa de la discusión desde su particular punto
en lo político, en lo econó-
nacional e internacional de vista, vienen a coadyu-
mico, en lo social, en lo
temas administrativos que var a redefinir las nuevas
intelectual-disciplinario
vayan acorde con este rit- tareas y retos que hoy en-
que en otros tiempos hu-
mo tan cambiante en que frenta el desempeño admi-
bieran sido imposible vis-
ha entrado el mundo "glo- nistrativo en muchos paí-
lumbrar. Claro ejemplo es
bal"; que introduzca, como ses del orbe. Por citar al-
el resurgimiento por estu-
dijera Gerald Caiden1 des- gunos, Mauricio Merino
diar y someter al debate y
de su visión como consul- sustenta como plataforma
discusión académica los
tor e investigador del Ban- de despegue de esa nueva
límites y estructura del
co Mundial y de la ONU, administración pública la
quehacer estatal y por su-
una revitalización de la ad- profesionalización del ser-
puesto de esa parte aplica-
ministración pública. O vicio público mexicano; o
tiva e instrumental que es
bien, como sostienen Os- bien, Luis Aguilar Villa-
la administración pública,
borne y Gaebler la ejecu- nueva sostiene la necesi-
la cual, de acuerdo a un
ción, no de una reforma dad de inscribir todo pro-
importante número de es-
del gobierno, sino de una ceso de cambio estructural,
tudiosos de su parte teóri-
reinvención en la función orgánico y funcional den-
ca y disciplinaria sostienen
de gobernar, que introduz- tro de la nueva esfera glo-
que se encuentra en una
balizante que es la reforma
etapa de recomposición
del Estado.3
1 En la Revista de Administración Pública
(RAP), No. 91, editada por el Instituto
• Maestro en Administración Pública por 2 David Osbome y Ted Gaebler, autores
Nacional de Administración Pública de
la Universidad Autónoma del Estado de México. México, 1996, pp. 29-49 se publi- norteamericanos, han desarrollado esta
México (UAEM), y estudiante del Docto- ca un ensayo de este autor sobre la "Re- teoría sobre la nueva función de gobier-
rado en la misma disciplina- en la vitalización de la Administración Públi- no y de administración en su libro La
UNAM; profesor de educación media cá', donde sostiene interesantes tesis Reinvención del Gobierno. España, Paidós,
superior en la UAEM; actualmente es sobre las medidas pragmáticas y teóricas 2" reimpresión, 1997.
Coordinador Editorial de la Secretaria de como podría llevarse a cabo este replan- 3 Consúltese: Merino, Mauricio. "De la
la Contraloría del Gobierno del Estado teamiento del quehacer administrativo lealtad individual a la responsabilidad
de México. estatal. pública" y Aguilar Villanueva, Luis. "La
5
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ANIVERSARIO 25
,....,n'"''"'"''"""'"'"....,"-~
, ............,.,.¡ ... " ••
analizan en este ensayo, lo

cierto es que, los que nos
desempeñamos en el servi-
cio público o tenemos al-
guna relación académica
con esta parte de las cien-
cias sociales, estamos con-
cientes que nos encontra-
mos ante una necesidad
imperativa: coadyuvar a la
instrumentación teórica y
práctica de una nueva ad-
ministración pública, que
dé cauce a las propuestas
que han venido realizando
estudiosos de la materia.
El presente estudio bus-
ca dar respuesta a tres inte-
rrogantes que continúan en
el debate académico, como
del ámbito político-
administrativo, y que refie-
ren a la idea de identificar
los fundamentos que per-
miten vislumbrar una nue-
va administración pública;
Rafael Bañón y Ernesto tienen como parte de esta las propuestas teóricas,
Carrillo, compilan una se- diferente concepción del metodológicas y concep-
rie de artículos sobre los desempeño estatal; com- tuales que plantea y final-
nuevos paradigmas gu- pilación a la que deciden mente, desde un punto de
bernamentales y adminis- agrupar bajo el rubro de vista disciplinario, deter-
trativos que autores de "nueva administración minar los vacíos de cono-
diferente nacionalidad sos- pública" .4 cimiento que pueden lle-
Estemos o no de acuer- narse con estos nuevos
silenciosa, heterodoxa reforma de la do con los autores que se enfoques, en comparación
administración pública", ambos trabajos
publicados en la RAP No. 91... Op. cit. En con la administración tra-
ellos, los autores desarrollan importantes
4
dicional.
y novedosas concepciones teórico- Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (com-
metodológicas y pragmáticas sobre el piladores). Úl Nueua Administración
nuevo papel del Estado en su acepción Pública. Madrid, España, Editorial Alian-
admhustrativa. za, 1997.
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ANTVERSARIO 25
Revista del InstituJo de Administración Pública del Estado de México
2. Fundamentos de la Nue- 2.1. Nuevas relaciones en- ponsabilidad y evaluación

va Administración Pública tre gobierno, administra- de los cargos públicos y la
Deseo iniciar estas refle- ción pública y ciudadanía transparencia en el diseño
xiones con un plantea- Desde hace varios años e implementación de polí-
miento que me parece inte- se ha venido percibiendo ticas públicas. En suma,
resante en términos de co- en el mundo social y aca- apunta hacia la implanta-
nocer ¿Sí nos encontramos démico, la exigencia por ción de un servicio público
en realidad ante una nueva establecer una diferente profesional.
y diferente visión y estudio relación y comunicación Otros autores como
de la administración públi- entre el gobierno y su bra- Aguilar Villanueva, enfo-
ca, en su parte teórica, co- zo material que es la ad- can su inquietud a dar un
mo pragmática? Y, de ser ministración pública - re- perfil del nuevo rostro de
así ¿cuáles son los soportes firiéndonos a su parte ins- los administradores públi-
que la han convertido en trumental - y la sociedad. cos derivado del análisis
una necesidad imperativa Autores como Mauricio de la manera como se han
en éstos últimos años? Merino sostiene, en este venido realizando las fun-
Con la idea de dar res- contexto, la prioridad de ciones públicas en áreas
puesta a ello me permitiré dejar atrás la subcultura de como la educación y la se-
hacer alusión a varios de la lealtad individual y pa- guridad pública, además
los fundamentos que me sar a la cultura de la res- de otras más elementales
parecen de primordial im- ponsabilidad pública. Re- como la recolección de ba-
portancia debido a la di- conoce la existencia de es- sura, donde se vislumbra
versidad de autores5 que tructuras de autoridad y de una nueva relación con la
han escrito sobre la materia relaciones que responden sociedad, la cual a través
y que en términos genéri- más a una lógica corpora- de organizaciones "para-
cos se enfocan hacia pun- tiva que a una profesional, gubernamentales" empie-
tos convergentes y coinci- además, de seguirse pon- zan a participar en funcio-
dentes respecto a este nue- derando como valores nes administrativas, aun-
vo quehacer administrati- primordiales la lealtad y la que como sostiene el autor,
vo al que sin duda, nos disciplina, antes que las constituyan formas de rea-
encaminamos a pasos ace- aptitudes y habilidades en lizar un interés público
lerados. el ejercicio público. persiguiendo un interés
Durante estos últimos privado.
años se reconoce una trans- Por su parte, Yehezkel
formación mucho más di- Dror, refrenda la idea de
5 Por mencionar algunos, están Mauricio
námica de la administra- perfeccionar las habilida-
Merino, Luis F. Aguilar, David Shand, ción pública mexicana, ca- des gubernamentales a
Yehezkel Dror, Gerald Caiden, Pedro
Medellin Torres, Eric Monnier y Luis
racterizada por la orienta- través de la acción operati-
Ortega, cuyos ensayos también fueron ción hacia una mayor res- va de lo que él llama "pro-
publicados en la RAP No. 91. Op. cit.
7
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ANIVFRSARIO 25
fesionalismo en el arte de ferentes. Sin embargo, in- 2.3. Nueva relación entre
gobernar", que implique, dispensable es que si se administración y política
entre otros aspectos, cons- quiere que la parte empre- La dinámica social de
truir puentes entre el cono- sarial de la sociedad sea esta última década se ca-
cimiento abstracto y los cada vez más competitiva, racteriza por la pluralidad
hechos concretos. la administración pública y la diversidad. Somos tes-
/1
debe adoptar la celeri- tigos de cambios en los
2.2. Nuevos problemas del dad" como principio fun- distintos ámbitos de la vi-
quehacer administrativo y damental de su actuación, da nacional: económico,
nuevos campos de estudio lo que en otras palabras se social, político y cultural.
y enfoques teóricos ha dado en llamar simplifi- El propio Plan Nacional de
Un segundo sustento de caCion y desregulación Desarrollo 1995-2000 reco-
la nueva administración administrativa. Es decir, noce esa necesidad de inte-
pública es el de las nove- que las acciones y autori- /1
racción entre administra-
dosas tareas que tiene fren- zaciones" estatales se en- ción y política.
te a sí esta diferente con- marquen en conceptos mas Desde esa perspectiva
cepción, derivado de la eficientistas, tal y como se nos encontramos en el
apertura democrática y viene aplicando y desarro- tránsito de un sistema de
social que estamos vislum- llando en naciones euro- partido predominante a un
brando en estos últimos peas, donde por ejemplo, sistema pluripartidista.
años; tareas que suponen una autorización solicitada Asimismo, nos hallamos
nuevos campos de estudio por un particular que se ante procesos electorales
temático y por supuesto de lleva mas del tiempo re- mas competidos que cons-
enfoques teóricos. glamentario, se entiende tituyen la fuente primor-
Como dijera Martín Bu- concedida por el simple dial de legitimidad para
llinger6 la administración, transcursos de esos plazos. los diferentes órdenes de
en su parte instrumental, Estamos entonces ante gobierno. Hoy estamos
como teórica, debe ir al lo que se ha dado en llamar ante una mejor y real com-
ritmo de la economía y de afirmativa fleta; nos encon- petencia entre los partidos
la sociedad. Es indudable tramos ante la necesidad políticos por el poder, con
que dichos ámbitos viven y de establecer una armonía la posibilidad real de cons-
se desarrollan a ritmos di- entre lo que Max Weber ha tituirse en gobierno.
denominado administra- Dentro de ese avance
6 En su artículo "La Administración, al ción burocrática y sociedad democrático se observa la
Ritmo de la Econonúa y la Sociedad. industrial, que se caracteri- aparición de una ciudada-
Reflexiones y Reformas en Francia y
Alemania", publicado en la RAP, No. 91, ce por una actuación y de- nía más activa y participa-
pp. 139-172, sostiene interesantes refle- sempeño acorde al desa- tiva, que demanda ir mas
xiones sobre esta visión economicista de
la administración pública que viene a rrollo económico de un allá del esquema presiden-
enriquecer el debate sobre la nueva país. cialista en el ejercicio del
administración pública.
8
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ANlVERSARlo25
poder y promover un dese refrenda la prioridad de bierno. Tal situación, no

sempeño más democrático que para emprender re- puede surgir de la aplica-
de la función pública; es formas de modernización ción mecánica de la deci-
decir, encaminarnos hacia gubernamental se separen sión; el administrador de-
una modernización de las las tareas políticas de las be, en su terreno, hacer
instituciones, dependen- propiamente administrati- gala de la misma imagina-
cias y procedimientos gu- vas, para que los progra- ción que el político, puesto
bernamentales, que impli- mas de reformas no se rea- que la administración es
que dejar atrás la comple- licen respondiendo a plata- un problema tanto de co-
jidad de normas y regula- formas políticas de algún nocimiento como de sensi-
ciones que desalientan mu- partido, debido a las agen- bilidad y capacidad creati-
chas veces la iniciativa so- das de éstos que pueden o va.
cial, complican los proce- no incluir tópicos relevan-
sos, limitan la gestión gu- tes para la sociedad o para 2.4. La Reforma del Estado
bernamental y hacen inefi- la propia administración, Un cuarto fundamento
ciente el servicio que debe como por ejemplo, la tan con fuerte incidencia sobre
prestarse a la sociedad. buscada modernización de la nueva administración
Esta situación se ve la gestión pública. pública es el relativo a la
agravada por la existencia El profesional de la ad- reforma del Estado. Una de
de un deficiente sistema de ministración debe hallarse las propuestas guberna-
rendición de cuentas que en el centro de la organiza- mentales para hacer frente
diluye las responsabilida- ción y la planeación si de- a la "crisis" de la vida esta-
des, permite la discresio- sea que las tareas y accio- tal es precisamente la re-
nalidad funcionarial y re- nes tengan congruencia forma estatal, la cual, en lo
sulta insuficiente para con los fines que se persi- que respecta a los aparatos
combatir el abuso y la co- guen, bajo el esquema de administrativos, se ha ca-
rrupción. De ahí, la necesi- asumir de manera diferen- racterizado por el impulso
dad de fortalecer la cultura te la responsabilidad pú- de acciones de desregula-
social en materia de eva- blica. El político amparado ción, privatización, descen-
luación y control. en la legalidad y legitimi- tralización y simplificación;
De acuerdo con estudio- dad es quien debe estable- procesos que ahora buscan
sos contemporáneos de la cer las metas a lograr. Sin englobarse en una caracte-
rama administrativa, como embargo, los procedimien- rización más general, esto
María del Carmen Pardo,7 tos, métodos, técnicas de- es, dentro de los esfuerzos
berán ser la aportación ra- de modernización de la
7 En laRevista Prospectiva, Año 3, Núme- cional del administrador al vida estatal.
ro 8, Noviembre de 1997, pp. 15-18, proceso y misión del go- Ello para coadyuvar a
editada por Agrupación Política Nueva,
A.C., México, D.F., pp. 15 - 18, diserta de
que el Estado asuma de
manera amplia sobre esta dicotomía relación la inscribe dentro de la nueva mejor manera sus respon-
entre política y administración, cuya administración pública.
9
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ANIVERSARIO 25
sabilidades, y sobre todo llevando a cabo acciones mayor responsabilidad.

para que los gobiernos para el adelgazamiento del Debe existir, por tanto, no
puedan hacer frente a las Estado, la reorganización sólo la convicción de com-
crecientes demandas de la del gobierno y el redimen- partir la esfera decisoria,
población en forma más sionamiento del sector pú- sino una conciencia clara
eficiente, con una mayor blico, centrando princi- de que se comparte tam-
transparencia en las deci- palmente su contenido en bién la responsabilidad.
siones, obligándose cada el reforzamiento de un Es- En este sentido, los
vez más a evaluar las ta- tado modesto o solidario cambios de nivel en la tra-
reas realizadas, incorpo- versus un Estado interven- mitación de asuntos y la
rando mejores mecanismos cionista. Tal proceso ha simplificación administra-
de rendición de cuentas y, traído la reorganización de tiva, pueden hacer más
algo fundamental, hacien- algunas de las acciones fluida la relación entre la
do partícipe a la sociedad gubernamentales y la mo- administración y la ciuda-
en estos cambios. dernización de las admi- danía, y sobre todo, con-
En este contexto el pro- nistraciones públicas, en- vertirse en un importante
pósito de la nueva admi- tendida como el conjunto recurso para erradicar
nistración pública, desde de acciones encaminadas a prácticas de corrupción,
una perspectiva teórica, lograr el cambio. mediante la introducción
consistirá en determinar de cambios procedimenta-
los rasgos distintivos de un 2.5. Profundización de la les que tengan un impacto
ejercicio administrativo descentralización adminis- positivo.
que actuaría en un escena- trativa
rio político en el que la Un quinto elemento que 2.6. Nueva relación entre
construcción de políticas y ha venido a impulsar la administración pública y
la conducción de progra- nueva corriente adminis- sociedad
mas pasaría de manos de trativa, es la relación entre El sustento social de la
un partido a otro de signo los distintos niveles de go- nueva administración pú-
distinto. bierno que demanda una blica debe ser parte esen-
Con base en lo anterior, clara definición de zonas cial de la misma. De ahí
varios países deciden inde competencia y reglas de que, dentro de esta diferen-
sertarse en el proceso de convivencia, que implique, te relación de la adminis-
reforma del Estado, algu- en términos de administra- tración con la ciudadanía,
nos más rápido que otros, ción moderna, incluir pro- sea necesario pensar en un
para lo cual reestructura- cesos de descentralización gobierno cercano que faci-
ron sus economías y redu- de atribuciones y de deci- lite la respuesta a la de-
jeron las funciones de sus siones, que genere espacios manda, tanto en cantidad
gobiernos con el objeto de con mayor grado de auto- como en calidad. Una de
hacerlas más eficientes, nomía pero también de las reiteradas fórmulas pa-
10
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ANlVERSARIO 25
ra estimular la participa- 3. Propuestas que plantea vergen en el imperativo de

ción de la sociedad es la la Nueva Administración dotar a la administración
figura de los consejos que Pública pública de elementos de
funcionen como órganos El esquema propositivo carácter ético, eficiencia,
de consulta en los que se que plantea la nueva ad- capacidad, y profesionali-
pueda, incluso, diseñar ministración pública resul- zación. En este sentido, son
soluciones. ta innovador, en términos interesantes los plantea-
Contar con una ciuda- de los planteamientos que mientos que desde el pun-
danía más participativa sostienen diversos autores to de vista metodológico se
constituye una fórmula y que nos permiten vis- observan para este nuevo
reiterada e imperativamen- lumbrar el diferente para- quehacer disciplinario. De
te planteada por la nueva digma de administración acuerdo a los diferentes
administración pública. que se pretende desarrollar autores que hemos comen-
Claro ejemplo, es el tema e instrumentar en los pró- tado podemos resaltar la
de la privatización que ha ximos años, y que por su- importancia de que las
venido operando en lo que puesto vienen formando administraciones públicas
concierne a algunos servi- parte de la agenda del de- estén en constante proceso
cios públicos básicamente bate de las últimas déca- de innovación que permita
urbanos, como por ejem- das. a los gobiernos cumplir
plo, la recolección de basu- En este contexto es ne- con sus atribuciones hacia
ra, donde ahora es necesa- cesario vislumbrar los rela sociedad.
rio reflexionar en los bene- tos de la nueva administra- Así, en lo teórico, como
ficios que se acarrearían ción pública en relación a en lo metodológico y
con decisiones de esa natu- la administración pública pragmático, es necesario
raleza, pero que también "tradicional". que ésta no se aísle del
pueden ir correspondiendo ámbito de lo público, y
a distintas intensidades y 3.1. Propuestas Teórico- refuerce su papel activo
momentos. Puede darse Metodológicas dentro del Estado dejando
desde una privatización Resulta interesante co- de lado su desempeño de
"intensa", pasando por la nocer e identificar las tendencias estatizantes. Es
introducción de mecanis- "nuevas formas" en que necesario que deje de ocu-
mos de coparticipación deberán abordarse los pro- parse mas de sí y lo haga
pública y privada, hasta la blemas que tiene por de- para sí, es decir para los
concesión temporal de al- lante el nuevo quehacer ciudadanos.
gunas funciones de la ad- administrativo y que en En el marco de este
ministración. s términos genéricos con- nuevo contexto hoy nos
encontramos ante novedo-
8 Ma. del Carmen Pardo, sustenta tam- convergentes en otros autores n~cionales sas teorías y planteamien-
bién gran parte de las nuevas ideas y extranjeros que hemos venido tratando tos que forman parte de la
administrativas que son comunes y en este ensayo.
11
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ANlVERSARIO 25
agenda académica en paí- los poderes públicos, la sido una asignatura pen-
ses de Europa, como de la profesionalización de la diente que se ha abordado
Unión Americana, donde función pública, el fortale- y promocionado de mane-
incluso se habla ya de nue- cimiento del municipio, la ra limitada en los distintos
va "gerencia pública", con certificación periódica de órdenes de gobierno: fede-
todas las connotaciones los funcionarios públicos, y ral, estatal y municipal.
teóricas y conceptuales que la ciudadanización de los Aunado a lo anterior,
ello implica. procesos político-electo- actualmente la combina-
No sólo se han venido rales. ción de paradigmas meto-
observando cambios en la Dentro de esta nueva dológicos en las formas de
"vieja" administración pú- concepción teórica, la ad- administrar, organizar y
blica en su parte instru- ministración pública, al gestionar de un país, debe
mental, sino también en su igual que la gestión públi- ser necesaria, supuesto que
aspecto teórico- ca, deben tener un papel a las funciones básicas del
metodológico. El debate renovado, en tanto que Estado (defensa, justicia,
académico refleja la preo- gobernar y administrar salud, educación, trabajo,
cupación por rediscutir el una sociedad más demo- seguridad social) se han
papel de los gobiernos y crática, plural, y participa- venido uniendo otras que
por supuesto, de su brazo tiva reviste mayores retos han sido producto de la
ejecutor que es la adminis- que precisan de cuadros concreción de un conjunto
tración pública. Así es que, con alta formación y capa- de políticas gubernamen-
dentro de este contexto, cidad de adaptación a si- tales sustentadas en el con-
necesario será plantear tuaciones cambiantes e senso y la participación
nuevas teorías que ayuden inciertas, además de un ciudadana, tales como, el
a explicar, dentro de este cambio teórico y metodo- diseño de políticas públi-
mundo tan cambiante, la lógico que sirva de susten- cas formuladas, implemen-
actuación y funcionamien- to para guiar a la nueva tadas y evaluadas conjun-
to de esa parte administra- sociedad democrática que tamente con los grupos
tiva y de gestión pública estamos vislumbrando en interesados. 9
del gobierno. su relación con la nueva
A lo anterior, se suman administración pública.
los indicios e indicadores Por ejemplo, dentro de
de escenarios prospectivos ese bagaje teórico se re-
que ya se anuncian y que, quiere que la carrera ad- 9 Sobre esta parte teórica y metodológica
sin duda, se consolidarán ministrativa y la implanta- del nuevo quehacer estatal, Roberto
Moreno Espinosa, publicó un ensayo
en el futuro mediato, como ción de servicio civil de titulado "Prospectiva, Gobierno y Ad-
por ejemplo, la nueva ges- carrera se planten con- ministración Pública", donde hace alu-
sión a los posibles escenarios prospecti-
tión pública, la alternancia gruentes a las condiciones vos en los que habrá de moverse la
política, el reequilibrio de del país, debido a que ha nueva administración pública. Vid.
Revista Prospectiva, Op. cit. pp. 19-22.
- 12
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ANIVERSARIO 25
3.2. Propuestas concep-

tuales
Dentro de la parte con-
ceptual necesario será dar
mayor definición a varios
de los conceptos que se
han venido utilizando den-
tro del ámbito administra-
tivo y que de acuerdo a los
nuevos contextos socio-
económicos y políticos de-
ben reflejar la connotación
adecuada. Caso concreto el
concepto de gestión públi-
ca, que pareciera que busca
remplazar, al menos en un
sentido conceptual, a la que ésta se encuentra en el do-político y económico
administración pública, debate de la vida ciudada- actual, nacional e interna-
debido a su enfoque más na y en la deliberación de cional.
pragmático, más dinámico. las instituciones guberna-
Estas sugerencias son mentales y no guberna- 3.3. Propuestas pragmáti-
las que hacen autores como mentales. Además, hay cas
Ricardo Uvalle Berrones,10 que reconocer que los pú- En el contexto de estas
quien resalta la importan- blicos que hoy atiende se ideas, es conveniente acep-
cia de que la gestión públi- encuentran impregnados tar que la administración
ca del Estado contemporá- de la categoría de ciudada- publica se encuentra en un
neo se contextúe desde una nos, demandantes, politi- proceso de cambio y ac-
óptica diferente, debido a zados e informados. tualización en su parte teó-
De igual manera, la rica como pragmática. Así,
terminología que se ha ve- será prioritario que esta
10 Este autor refiere de manera pormeno-
nido desarrollando en los nueva idiosincrasia admi-
rizada a la necesidad de que, dentro de nistrativa se inserte en la
la nueva perspectiva conceptual de la últimos años, como redi-
administración pública se adecuen este mensionamiento, moder- naturaleza pública de la
tipo de conceptos a la nueva realidad administración pública, en
que vivimos, para evitar posibles confu- nización, entre otros, aun-
siones de contenido entre Estado, go- que vigentes, será necesa- tanto que desde un punto
bierno, administración pública y gestión de vista disciplinario la
pública. Vid. "La importancia de la rio que dentro de la nueva
evaluación en la gestión pública antisi- concepción administrativa vida pública es objeto de
nóptica", en Revista Control Gubernamen- estudio y atención.
tal, Año III, No. 7, Secretaría de la Con- recuperen su sentido y se
traloría-Gobiemo del Estado de México, ubiquen en el contexto so-
1995. pp. 1-33.
13
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ANIVERSARIO 25
Además, el quehacer su op1mon a las políticas productor en áreas donde

administrativo, en su parte públicas. Y pone el ejemplo su intervención contribuya
sobre todo pragmática, se de articular la cooperación a fortalecer la economía de
encuentra inmersa en los del sector privado a través un país y lo reclame el bie-
procesos de reforma del de la concesión de servicios nestar social.
Estado, como ya lo he públicos.u Es así que, dentro de es-
mencionado; de ahí, lo En este sentido estamos ta nueva ideología admi-
conveniente de reforzar su de acuerdo que la pérdida nistrativa deba promover-
carácter social. Autores de legitimidad del Estado, se una diferente cultura de
como David Shand, re- tiene su origen también en la función pública imbuida
frendan esa postura; sos- el desempeño deficitario de actitudes y comporta-
tiene que la vida estatal y de la administración públi- mientos funcionariales éti-
gubernamental, al igual ca. De ahí, la importancia cos, de tal manera que sean
que la administración pú- de que la nueva concep- congruentes con las nuevas
blica deben hacerse más ción administrativa rompa orientaciones y tecnologías
públicas, y adquirir las con los modelos tradicio- de gestión empleadas,
capacidades de respuesta nales caracterizada por el aunque para ello sea nece-
necesarias hacia la socie- ejerc1c10 administrativo sario revisar las estructuras
dad, como por ejemplo, un "distinto del ciudadano, jurídicas para adecuarlas a
mayor grado de profesio- ceñida al ritualismo, pro- las actuales circunstancias.
nalización, de innovación clive a la estatización y Este debe ser un plantea-
organizacional y de creati- alentadora del burocratis- miento prioritario de la
vidad para atender con mo, (lo cual) frena al Esta- nueva concepción adminis-
estrategias y nuevos méto- do, daña al gobierno y las- trativa.
dos, los problemas que tima a la sociedad" .i2 De cara al siglo XXI la
enfrenta. Dentro del nuevo es- nueva· administración pú-
Por su parte, Ricardo quema, anteriores acciones blica debe reconocer y ade-
Uvalle Berrones insiste en estatales como la privatiza- cuarse a los rápidos cam-
que la administración pú- ción, la liberalización y la bios y avances que estamos
blica contemporánea reali- desregulación deberán viviendo en los ámbitos
ce sus acciones con un cri- promover ahora beneficios tanto sociales, tecnológicos
terio más horizontal, dilu- ahí donde la administra- como políticos y que han
yendo Jos impactos de la ción pública ha mostrado dado como resultante una
jerarquía a través de la un comportamiento defici- acelerada globalización, a
descentralización adminis- tario, aunque, por otro la- la que hay que "subirse" y
trativa y política; se abra do, el Estado no deje de ser asimilar como si fuera un
mas a la sociedad promo- tren en camino.
viendo la participación El Plan Nacional de De-
11 Ibídem. pp. 8-9.
ciudadana e incorporando 12
sarrollo 1995-2000 en tér-
Ibídem. p. 10.
14
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ANJVERSAil.10 25
minos de los nuevos plan- impulso de acciones pre- aunque esto implique ir
teamientos administrativos ventivas y de promoción, mas allá de su ámbito y
parte de la idea de recono- sin menoscabo del ejercicio buscar en otras corrientes
cer la limitada capacidad efectivo de acciones correc- ideológicas y tecnológicas
de la infraestructura admi- tivas. las cualidades y orienta-
nistrativa del gobierno fe- Por su parte, el Progra- ciones que le permitan lle-
deral para dar atención a ma de Modernización de la gar a estas metas. A fin de
las demandas crecientes Administración Pública dar un cambio hacia la
del ciudadano, debido en- 1995-2000 (PROMAP)14 modernización, la nueva
tre otras cosas, a la ineficaz entre los cambios pragmá- administración pública
gestión gubernamental, al ticos que persigue enuncia debe repensar el objetivo
centralismo existente, a la los de estimular la partici- primordial para la cual fue
deficiencia en los meca- pación ciudadana, desa- creada y así lograr una ac-
nismos de medición y rrollar una descentraliza- tuación más equitativa y
evaluación del desempeño ción y/ o desconcentración más comunitaria. El buen
del gobierno y a la carencia administrativa adecuada, gobierno debe estar orien-
de una administración instrumentar un mejor y tado al ciudadano, dentro
adecuada para la dignifica- más efectivo esquema de del cual el ejercicio admi-
c1on y profesionalización medición y evaluación de nistrativo no debe perder
de los servidores públi- la gestión pública y pro- de vista su razón de ser.
cos.13 mover la dignificación, En conclusión, debe
De ahí que, acorde a los profesionalización y ética aceptarse que la adminis-
paradigmas que se plan- del servidor público. ¿Se- tración pública es más que
tean en el nuevo esquema rán éstos parte de los nue- gráficas de utilidades y
administrativo se observen vos retos que tiene ante sí rendimientos per se como
dos grandes objetivos pri- la nueva administración producto de la satisfacción
mordiales: transformar la pública?, y de ser así ¿cuá- del "cliente" - como ahora
administración pública les serán los planteamien- se le ha dado en llamar al
federal en una organiza- tos teórico-metodológicos ciudadano - ; cliente exter-
ción eficaz, eficiente y con que los harán tangibles? no e interno consciente de
una arraigada cultura de Referirnos a los nuevos la interrelación que debe
servicio para coadyuvar a modelos administrativos tener con la estructura de
satisfacer cabalmente las implica hablar de una ad- gobierno. La administra-
necesidades de la sociedad; ministración más eficiente, ción pública es el brazo
y combatir la corrupción y flexible y transparente, ejecutor del Estado y por
la impunidad a través del tanto debe buscar el mo-
delo de relación que per-
14 Programa de Modernización de la Admi-
13 Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, nistración Pública Federal 1995-2000. Poder mita una vinculación más
Poder Ejecutivo Federal, México, D.F., Ejecutivo Federal, México, D.F., Talleres significativa con el ciuda-
Talleres Gráficos de la Nación, 1995. Gráficos de la Nación, 1997.
15
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ANIVF.RSARIO 25
dano en un lazo de obliga- alusión a la necesidad de ir rante los años setenta me-
ciones y derechos, pero acorde a los nuevos con- diante la promoción de
más que nada de confian- ceptos como los que llama estudios teóricos que pron-
za. "astronave terrestre" y to se desvanecieron que-
"aldea global", y en este dando en la periferia
4. La Nueva Ciencia de la sentido buscar llenar ese cuando gran parte de la
Administración Pública vacío de conocimiento glo- administración se estaba
Dentro del recorrido es- balizante, donde sólo la globalizando.
quemático que hemos de- sociología, como ciencia De acuerdo a ello nos
sarrollado no podríamos social, fue la única que queda claro que, tanto el
dejar de tratar, desde un avanzó durante un tiempo estudio de la administra-
enfoque analítico, la parte en este sentido, mas allá ción pública como su parte
disciplinaria que supone la incluso que la ciencia polí- instrumental deben poner-
nueva administración pú- tica y la economía. se al día con la realidad
blica y que en otras pala- Para este autor, detrás actual, diseñar definiciones
bras, lo que se trata es di- de todas ellas quedó la y parámetros globales,
lucidar acerca de los vacíos administración pública, idear esquemas e inventa-
de conocimiento que pue- que puso durante mucho rios para el análisis univer-
den ser cubiertos por esta tiempo sus estudios y prác- sal, definir qué es lo que
"nueva ciencia" de la ad- ticas gubernamentales en hace pública a la adminis-
ministración pública. la concepción de nación- tración pública y propor-
Parto de una reflexión estado y de progreso na- cionar los fundamentos
respecto al nuevo quehacer cional, centrándose en los teóricos necesarios. Debe
gubernamental y adminis- sistemas administrativos y universalizar los criterios
trativo del Estado ¿Cuál es culturas específicos de ca- de ejecución a fin de eva-
o debe ser el papel de los da país y rara vez enfocan- luar el desempeño compa-
gobiernos contemporá- do las políticas y acciones rativo de los sistemas ad-
neos? Y ¿cuál es o debe ser públicas desde una pers- ministrativos, y desarrollar
la mejor manera de cum- pectiva global, aunque la enfoques globales para su
plirlo? Derivado de estas administración comparati- replanteamiento. Además,
ideas es necesario captar va hizo un intento por glo- los estudios de cada país
los retos intelectuales, que balizar algunos temas du- deben situarse en un con-
a este respecto son plan- texto global y referirse a
teados por la globalización, poráneos de la administración pública marcos más amplios; salir-
para lo cual oportuno es que sugiere estudiar lo que el llama se del provincialismo y
"buropatologías" a efecto de revitalizar
recordar la afirmación de el ejercicio administrativo, no sólo desde avanzar hacia una discipli-
Gerald Caiden1s que hace un punto de vista pragmático sino tam- na universal tanto en lo
bién teórico y disciplinario. Vid. su
trabajo "Revitalización de la Adminis- académico como en lo pro-
tración Pública", en RAP No. 91 ... Op. fesional. De no ser así, la
15 Caiden es uno de los teóricos contem- cit. pp. 29-49.
- 16
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ANIVERSARIO 25
falta de una globalización dola perder su esencia y su De acuerdo a las pro-

motivará que la disciplina ser de servir a la sociedad. puestas metodológicas,
quede relegada académi- Dentro de esas ideas teóricas e instrumentales
camente y no logre alcan- llama particularmente la que plantea ésta, deben ir
zar su potencial pragmáti- atención la afirmación de enfocadas fundamental-
co y disciplinario. algunos autores que sos- mente a introducir elemen-
Ricardo Uvalle Berro- tienen que, no obstante que tos de mayor eficiencia y
nes, en el estudio introduc- la administración pública eficacia en la actuación de
torio del libro La Argumen- "es la vida misma de la los poderes públicos. De
tación Administrativa16 de sociedad" ésta todavía se ahí, la importancia que
autores estadounidenses, encuentra inmersa en un observamos en cada uno
sostiene interesantes refle- ambiente de incompren- de los autores que hemos
xiones respecto a las dife- sión académica y debilidad comentado, por dar linea-
rentes interpretaciones por conceptual. Esto es posible mientos metodológicos,
las que ha transitado el si estamos de acuerdo en teóricos y pragmáticos pa-
estudio de la administra- que como disciplina y co- ra acrecentar o mantener
ción pública, como ciencia, mo práctica sigue predo- (al menos) la eficacia social
como disciplina y como minando en ella la concep- del desempeño administra-
práctica, lo que ha provo- ción introspectiva, es decir, tivo.
cado que, en los tiempos su visión limitada como Es indudable reconocer
actuales se encuentre en la proceso administrativo. que nos hallamos en un
redefinición de su objeto proceso de modernización
de estudio, yendo de un 5. Consideraciones finales del quehacer estatal donde
"coqueteo" metodológico a La nueva administración se busca una nueva legiti-
otro, con áreas como la pública, en su parte opera- midad basada en el plura-
gerencia privada, apoyán- tiva, como conceptual y lismo y la eficacia. Hoy la
dose incluso en las pro- teórica, busca no sólo rede- función del gobierno debe
puestas esencialmente finir algunas de las atribu- fundarse en la legitimidad
pragmáticas de aquella, así ciones de los gobiernos y y eficacia de las adminis-
como en los valores de efi- redimensionar su campo traciones para resolver
ciencia y productividad de acción, sino también problemas como el desem-
que la sustentan, hacién- legitimarse como institu- pleo, la corrupción y la
ción ante el conglomerado prestación de servicios con
social al que sirve, la parte calidad.
11
clientelar" como 'la llaman Este proceso de moder-
16 Dicho libro fue escrito por Christopher
Hood y Michael Jackson, teóricos nor- algunos autores, sino tam- nización constituye ser una
teamericanos del quehacer administrati- bién como nueva disciplina prioridad, por el reto que
vo estatal, y publicado por el FCE, la /1
Universidad Autónoma de Coahuila y el ante la parte intelectual" los gobiernos enfrentan día
Colegio de Ciencias Políticas y Adminis- de esa misma sociedad. con día, de convivir con
tración Pública, A.C., México, 1997.
17
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ANIVERSARIO 25
sociedades más informa- CIOn de gobierno y como sos se ha llegado al exceso

das, más demandantes de estructura organizacional, de concebir a la adminis-
mejores servicios, e incluso precisa de una revisión que tración pública en un mero
más participativas en la la lleve a optimizar su de- ejercicio empírico, dejando
gestión pública. La necesi- sempeño para dar respues- de lado su relevancia como
dad de una nueva adminis- ta oportuna a las deman- institución administrativa.
tración pública constituye das de una sociedad cada De ahí que la participación
un fenómeno que ha sido vez más participativa y social deba ser fundamen-
impulsado por la partici- que exige resultados entre tal como fuente de opinio-
pación cada vez mayor de el decir y el hacer. nes que orienten la defini-
empresas privadas y orga- Las funciones de la ad- ción de prioridades guber-
nizaciones no guberna- ministración pública re- namentales.
mentales en la prestación quieren de mayor dina- En este contexto, la ade-
de servicios públicos, ori- mismo más allá de un "op- cuada definición y opera-
ginando un ambiente de timo" marco normativo y ción de los sistemas de
mayor competitividad y técnico a efecto de que control y evaluación tam-
eficiencia. cuente con el suficiente bién serán de vital impor-
En cuanto al espacio margen discrecional para tancia para garantizar un
público, durante mucho actuar más allá de la im- ejercicio más trasparente
tiempo se le identificó con provisación y las salidas de los recursos de que dis-
lo estatal o lo referente a fáciles. Para ello, es necesa- pone el gobierno para el
toda acción gubernamen- rio crear una cultura ad- cumplim! ~nto de sus ac-
tal; concepc1on que ha ministrativa que involucre ciones, lo que además de
quedado ya rebasada sobre a todos los niveles de la permitir un manejo eficien-
todo por las nuevas rela- administración y que haga te de recursos generará
ciones de poder entre el partícipe a la propia socie- confianza en la sociedad.
Estado y la sociedad orga- dad, la cual en este nuevo Finalmente, es necesario
nizada. Es cada vez más contexto deberá aceptar revalorizar la imagen pú-
evidente la incursión de la que por imprescindibles blica de los funcionarios e
esfera privada en la gestión que sean sus necesidades, instituciones administrati-
pública, sobre todo en su atención requerirá de vas, que en los últimos
aquéllos espacios en los tiempo y recursos. tiempos enfrenta con ma-
que el Estado ha dejado de La inclusión de la ciu- yor rigor la vigilancia de la
participar. dadanía en acciones admi- ciudadanía y los medios
Actualmente evidente nistrativas es otro de los masivos de comunicación.
que hoy en día la adminis- terrenos que es preciso
tración pública, como fon- replantear. En muchos ca-
- 18
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ANJVltRSARIO 25
GLOBALIZACIÓN, mundo actual no obedecen se gestó repentinamente ni

ESTADO Y a un devenir del caos ni a obedece a incoherencias
ADMINISTRACIÓN ríos revueltos (donde los del posmodernismo.
PÚBLICA: DEL ajustes serán ganancias de La globalización es un
REPLIEGUE AL pescadores). Renovarse o fenómeno no tan sólo eco-
DEBILITAMIENTO DEL morir, dice el refrán, el cual nómico, ha incorporado
ESTADO se ha convertido en dogma procesos tecnológicos, cul-
Citlalli Hemández Oliva' de gobiernos y Estados turales, sociales y de orga-
cuando se les recuerda lo nización política y admi-
El Estado de Bienestar se ha imperativo del cambio nistrativa, tratando de im-
quedado sin utopías. frente al globalizado en- plantar sistemas producti-
Peor para él.
El Estado de Malestar, torno internacional que vos, de distribución y de
en cambio, las sigue creando, amenaza con obviar a los consumo a nivel planeta-
trabaja por ellas. no modernizados. rio, así como homogenei-
Tiene tan poco que perder
y tanto para ganar, La conciencia general de zando formas organizati-
que la utopía se ha la opinión pública no acaba vas y funcionales en los
convertido en su destino. de asumir la radicalidad ámbitos político y adminis-
Mario Benedetti que tiene el fenómeno de la trativo de los Estados na-
globalización en tanto re- cionales. Traducido en los
Introducción definición a nivel planeta- territorios, estos procesos
¿Por qué se nos quiere rio de los espacios econó- de globalización se ubican
presentar la realidad actual micos, sociales y políticos. en las regiones con mayor
como un contexto global Radicalidad que no reali- potencialidad por sus re-
de incertidumbres y escep- dad incierta, pues la glo- cursos económicos o cuyas
ticismo? Es cierto que es- balización es la forma en ventajas comparativas
tamos viviendo el fin de que hoy se presenta un permiten a los grandes
siglo más complejo y cam- viejo proceso de acumula- capitales la obtención de
biante que haya registrado ción e internacionalización altas utilidades.
la historia de la humani- del capital, de reacomodo Los resultados de la
dad. Pero también es cierto y rearticulación del capita- globalización a nivel eco-
que las grandes mutacio- lismo. Esto nos lleva a ha- nómico ya se están cono-
nes y perplejidades del blar de una nueva etapa ciendo, y no deja de sor-
histórica, una de cuyas ca- prendernos que, a pesar de
racterísticas es la enorme implicar una mayor polari-
Licenciada en Economía por la Univer-
disparidad en los niveles zación social y económica
sidad Nacional Autónoma de México; ha
sido docente en la Facultad de Economía de desarrollo de las regio- del mundo, se sigan ges-
de la Universidad Autónoma del Estado nes en el mundo y los in- tando procesos de esta ín-
de México; actualmente cursa la Maestría
en Admínistración Pública en la Facultad crementos desmesurados dole y los aparatos públi-
de Ciencias Políticas y Sociales de la de la pobreza, pero que no cos y administrativos de
UNAM.
19
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ANIVERSAlUO 25
los Estados converjan en

modelos cuya propuesta es
facilitar la consolidación de
la globalización y de las
estructuras de "libre mer-
cado".
La "reforma del Estado"
se presenta así como una
estrategia a nivel mundial,
lo mismo que los procesos
de ajuste y modernización
económica que desde las
grandes potencias se han
diseñado para tratar de
reestructurar al capitalismo
hoy en crisis. Bajo el bagaje
ideológico de acogernos a
la globalización y a los
nuevos tiempos que marca
la historia y la posmoderni-
dad, la reforma del Estado
se ha querido explicar co-
mo la vía estratégica para
consolidar los ajustes eco-
nómicos que, según el dis-
curso neoliberal, nos lleva-
rán a un crecimiento eco-
nómico estable a largo pla-
zo y a mejorar la calidad
de vida de los pueblos.
De aquí la importancia
de examinar los procesos
de reforma del Estado den-
tro del contexto de los fe-
nómenos de la globaliza-
ción y regionalización, ya
que éstos marcan las ten-
dencias recientes en el de-
sarrollo del capitalismo
20
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ANlVERSARIO 25
mundial y conforman el ensayo en torno a tres ver- 1. La economía global y su

nuevo entorno del funcio- tientes de análisis: la eco- impacto sobre los Estados
namiento de los Estados nomía global y el cuestio- nacionales
nacionales. namiento a la funcionali-
El análisis de estas ten- dad del Estado por la 1.1. Los riesgos de la glo-
dencias es una empresa emergencia de los esque- balización
que requiere, por su com- mas de economía abierta y En los últimos 25 años,
plejidad y amplitud, un las políticas neoliberales de el mundo ha sufrido pro-
espacio aparte. Aquí lo que la era global; la reforma del fundas transformaciones y
nos interesa rescatar es Estado, en tanto su replie- experimentado cambios
cómo los procesos de re- gue y paso estratégico para vertiginosos tanto en su
forma y transformaciones consolidar las reformas apariencia como en su or-
por los que transitan el económicas de ajuste es- denación y estructura, al
Estado y la administración tructural; y la transición al grado que hoy ya se habla
pública de nuestro país a nuevo modelo gerencial en de un mundo globalizado,
partir de la década de los el sector público como pro- o estrictamente, de una
ochenta, están enmarcados ceso de readecuación de la economía globalizada.
en los complejos fenóme- administración pública a la Dentro de estas transfor-
nos de la globalización y lógica del mercado y del maciones estamos conside-
regionalización que vive modelo neoliberal. Fenó- rando tanto los procesos
actualmente el mundo, menos que, por diferentes que conllevan la conforma-
señalando el inicio del caminos pero bajo los ción de una economía glo-
cambio y redefinición de la mismos criterios neolibe- bal y las tendencias cre-
relación Estado-mercado rales de modernización cientes a la regionalización
en torno a las necesidades estatal, conducen a la dis- derivadas del recrudeci-
de la globalización econó- minución de la autonomía miento de la competencia
mica. Además, nos interesa y capacidad de gestión entre los países más desa-
explorar la reforma del estatal y, por tanto, al de- rrollados, como el desplie-
Estado en México en tanto bilitamiento del Estado. gue científico y tecnológico
estrategia neoliberal para Tratándose de meras refle- y su impacto en los proce-
desmantelar al Estado rec- xiones, este ensayo no pre- sos productivos; el estalli-
tor y gestor del desarrollo tende ser exhaustivo ni do de la crisis internacio-
económico, limitando y tampoco concluyente, tan nal; el deterioro de la he-
subordinando la capacidad sólo plantea un pensa- gemonía norteamericana;
de gestión estatal a los re- miento propio sobre el tan la caída de los regímenes
querimientos del modelo concurrido tema. socialistas, dando lugar a
neoliberal de desarrollo. un mundo multipolar en
Bajo esta perspectiva, lugar de uno bipolar; ade-
ubicaremos el presente más, la emergencia de
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ANIVERSARIO 25
nueva cuenta de la idea del presas transnacionales, las y que ha dado lugar al fe-
"libre mercado" como me- que, en su búsqueda por nómeno llamado "fábrica
canismo idóneo para re- encontrar nuevos espacios mundial", sólo pueden
solver los problemas eco- de inversión y mercados y llevarlo a cabo las grandes
nómicos y la aparición de apoyándose en la enorme empresas transnacionales.
los sistemas gerenciales en movilidad transfronteriza Precisamente porque la
los ámbitos del sector pú- que los avances en comu- tecnología (que no es sino
blico como tecnología para nicaciones y transportes el conocimiento organiza-
tratar de recuperar la go- imprimen al capital y al do para fines de produc-
bernabilidad y el bienestar manejo de la información, ción) es un bien comercial
social. internacionalizan sus pro- y un factor de dominio y
Es frecuente encontrar cesos productivos y de in- control de mercados, es
en la literatura reciente versión a través de la relo- que sólo las grandes corpo-
discursos sobre la inevita- calización y despliegue de raciones lo generan y de-
bilidad de los procesos las empresas en un inmen- tentan hoy en día mante-
globalizadores y de regio- so espacio territorial que se niendo el liderazgo tecno-
nalización en tanto tenden- extiende a todo el planeta. lógico, lo que les permite
cias absolutas, que rebasan El uso de nuevas tecno- aprovechar y disfrutar de
las nociones del Estado- logías impone un nuevo las ventajas comparativas
nación y la soberanía na- esquema de producción de otros países (acceso a
cional por "artificiosas" y global que favorece a las materias primas, mano de
"obsoletas" .1 Aunque nos empresas transnacionales, obra, productos interme-
hemos movido en forma un esquema basado en la dios y terminados, tecno-
acelerada a la integración relocalización de las em- logía en las mejores condi-
de una economía global presas según las caracterís- ciones del mercado), e in-
- recordemos la vocación ticas de sus plantas o divi- crementar sus ganancias.
mundial del capitalismo-, siones (si son intensivas en Así pues, en el mundo
lo cierto es que el fenóme- fuerza de trabajo o capital), globalizado y pauperizado
no de la globalización es buscando las mejores con- de hoy, la actividad eco-
un proceso impulsado y diciones de rentabilidad. nómica ya no se restringe a
aprovechado exclusiva- La descentralización de los las fronteras políticas y
mente por las grandes em- procesos productivos o culturales de los Estados-
despliegue de las empresas nación, sino que se expan-
1 Ver, por ejemplo, el trabajo de Ohmae en todo el mundo aprove- de y dilata impulsada por
Kenichi, El fin del Estado-nación. Chile, chando el uso de las nue- la información. Toda esta
Ed. Andrés Bello, 1997, el cual nos pre-
senta el punto de vista de uno de los v~ tecnologías ( la compu- "capacidad intelectual del
principales ideólogos del mercado libre y tación, la informática, la hombre" vertida en las
nos ofrece una descripción exacta de
cómo debe ser el fin del Estado-nación y automatización, la robótica nuevas tecnologías nos ha
la consolidación de un "mundo sin y las telecomunicaciones),
fronteras."
22
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ANIVER~lo25
permitido no sólo trasladar siendo del país de origen ducción y el comercio. El

capitales y conocimientos de las matrices (de aquí impulso a los esquemas de
al otro lado del planeta con que no se trate de empre- economía abierta y el cues-
un sólo teclazo, también nos sas "multinacionales" co- tionamiento a la funciona-
ha puesto al día, simultá- mo equivocadamente se les lidad del Estado que se
neamente y sin movernos llama, sino transnaciona- dan desde las grandes po-
de la computadora, de las les). De esta necesidad glo- tencias, marcan la necesi-
grandes calamidades y bal de las empresas trans- dad por encontrar nuevos
escándalos de este fin de nacionales de ocupar espa- espacios de inversión al
siglo. 2 cios más allá de sus fronte- capital, lo que se traduce
Como decíamos, esta ras para aumentar sus ga- en el ataque abierto y sis-
tendencia integradora glo- nancias, es que surge la temático al Estado y su
bal la vive esencialmente ideología neoliberal de la gestión económica y el ini-
una parte restringida del globalización y liberaliza- cio de su reestructuración
mundo empresarial, la ción de la economía mun- para limitar sus campos de
comprendida por las gran- dial, con el argumento de acción y reducir al mínimo
des empresas transnacio- ser la única condición para el papel del sector público.
nales quienes, y debido a impulsar el desarrollo eco- Esto se logra con los
su estructura interna mul- nómico de los países y ge- programas de privatiza-
tidivisional y la ventaja de nerar instituciones eficien- ción y desregualción eco-
controlar las nuevas tec- tes, por lo que se debe evi- nómica, así como con los
nologías derivadas de la III tar que cualquier fuerza recortes al gasto público y
Revolución científico- ajena a las que comanda el la desaparición de muchos
tecnológica, tienen la posi- mercado (léase el Estado) servicios del sistema del
bilidad de operar a escala intente obstruir este objeti- welfare state iniciados por
mundial, aunque la provo. la política del reaganomics
piedad del capital sigue del presidente Ronald
1.2. La embestida neolibe- Reagan en Estados Unidos.
2 El poeta y ensayista Mario Benedetti
ral contra el Estado y el Esta política, encaminada a
usa la ironía para referirse a ese gran sector público disminuir el papel del Es-
escándalo de fin de siglo que es la pobre- La teoría del libre mer-
za y la cual invalida por sí misma todos tado en la economía, inau-
los adelantos tecnológicos e informáticos cado plantea que una eco- guró, junto con Margaret
de esta era global: "Estamos tan adelan- nomía sin interferencias es Thatcher en Inglaterra, el
tados -nos dice- que las memorias
electrónícas pueden informamos al más eficiente, y de aquí la modelo neoliberal en 1980
instante que 40,000 niños mueren dia- acometida neoliberal con- que hasta la fecha ha en-
riamente de hambre en el mundo (por
supuesto, limpiamente clasificados por tra toda forma de interven- contrado seguidores efica-
nacionalid_ad, raza, color, grupo sanguí- ción económica del Estado, ces tanto en los gobiernos
neo, etcétera), pero estamos a la vez tan
atrasados que no logramos evitar esa tanto sobe los flujos de ca- del Primer Mundo como
catástrofe." Perplejidades de fin de siglo. pital, como sobre la pro- en los del Tercero, sin olvi-
México, Ed. Nueva Imagen, 1993.
23
¡~
ANIVER~ARIO 2 5
dar a los del desaparecido "nacionalismos de baja En efecto, la nueva eco-

Segundo Mundo, que han estofa" así como sobera- nomía mundial requiere de
pasado a convertirse en el nías e independencias polí- los Estados y sus aparatos
último furgón del tren oc- ticas -y por supuesto eco- público-administrativos
cidental. nómicas-, ya que prego- para eliminar los obstácu-
Se llegó incluso a cues- nan que las empresas fun- los o barreras a la integra-
tionar la propia existencia cionan mejor y son más ción económica mundial y
de los gobiernos, fuera de eficientes cuando no obe- ofrecer las condiciones
su ocupación para la de- decen al interés nacional y normativas necesarias así
fensa y la procuración del se exponen a la competen- como una seguridad mili-
marco jurídico-legal del cia. tar indispensable para la
sistema capitalista, cuando consolidación del mercado
en las altas esferas políticas 1.3. El debilitamiento de mundial. Para Ohmae,
de los Estado Unidos se los Estados nacionales quien ha representado los
empezó a hablar en forma frente a la globalización intereses de las empresas
peyorativa de que la era Sin embargo, la corrien- transnacionales por mu-
del "gobierno grande" (big te neoliberal, que ha im- chos años, "acoger" a la
government) ya había pa- pregnado a todos los paí- economía mundial es me-
sado, para referirse y criti- ses, incluyendo a los exso- jor elección para los Esta-
car el intervencionismo cialistas - cuyos gobier- dos-nación que seguir
gubernamental, al que nos, ya no nacionalistas, siendo los rectores y prin-
consideran una interferen- están abriendo sus fronte- cipales conductores de sus
cia para el funcionamiento ras y liberando sus econo- economías, ya que la única
eficiente de los mercados, mías, ya tampoco nacio- manera de alcanzar la
la liberalización económica nales, así como entregando prosperidad y mejorar la
y el auge de la economía recursos y riquezas al calidad de vida de las per-
mundial. "mercado mundial" - re- sonas (ya no se dice pue-
Desde luego que para la conoce que los mercados blos, no es posmoderno), es
corriente neoliberal, la de- libres necesitan "una es- transformando el papel de
fensa de los recursos natu- tructura de apoyo física, los Estados, de rectores a
rales y la protección de la social, mental, educativa y "catalizadores" eficaces de
industria y productos na- organizativa" ;3 necesitan la economía global,4 de
cionales por parte de los del Estado-nación para gestores de un desarrollo
gobiernos deja de ser fun- facilitar la expansión mun- económico independiente
cional porque impide el dial del capital y conseguir y equilibrado, en instru-
libre flujo de la actividad el "éxito" económico. mentos de apoyo y promo-
económica y estorba a los tores de la "globalización"
mercados, por lo que se 3 Thurow, Lester C. El futuro del capita-
deben dejar a un lado los lismo. Buenos Aires, Argentina, Javier
4
Vergara Editor, 1996. p. 291. Ohrnae, Kenichi. Op. cit.
24
¡~
ANTVERSARIO 25
y la integración económica dan integrarse.. sin cortapi- hace con los Estados na-
mundial. Esto es, en garan- sas a la "ec·onomía mun- cionales.
tes del sistema de "libre" dial" para su libre explota- Si las nociones de sobe-
mercado. ción, con el consecuente ranía, independencia, inte-
Para esto, los Estados quebrantamiento o pérdi- rés nacional, etc., han deja-
nacionales, en su proceso da de la unidad nacional. do de tener vigencia, tam-
de debilitamiento para for- Los Estados y sus gobier- bién la "razón de Estado",
talecer al mercado mun- nos deberán ofrecer todas que surgió en el ámbito de
dial, deberán adaptar y las condiciones y facilida- la comunidad de naciones
readecuar sus sistemas des para que las zonas y para defender y preservar
político-administrativos a regiones más ricas del país la soberanía y al Estado-
la lógica del mercado puedan incorporarse al nación. Su desuso deriva
mundial, mediante la pri- "libre flujo de los merca- del fenómeno de la globa-
vatización y disminución dos", contrarrestando sus lización, la cual afecta di-
del sector público, la des- tendencias centralizadoras rectamente las formas de
regulación económica y y ajustando sus economías organización y funciona-
apertura de la economía al mercado mundial. miento de los Estados na-
nacional, la descentraliza- Esto significa no sólo cionales y su autonomía
ción política, así como la abrir las economías a los relativa cuando éstos se
adopción de criterios ge- grandes capitales, sino insertan en la economía
renciales y eficientistas también las estructuras mundial, lo que, por cierto,
para administrar la vida administrativas y guber- no es resultado de un pro-
pública. Es decir, deberán namentales de la nación en ceso democrático.
transformar radicalmente favor de otras supranacio-
el papel que venían cum- nales, pues se exige de los 1.4. La integración regio-
pliendo hasta antes de la Estados-nación que trans- nal: ¿fin del Estado-
llegada del "mundo sin fieran autoridad y capaci- nación?
fronteras". dad de gestión sobre los Hablando de la regio-
La descentralización recursos que comprenden nalización, es indudable
política pareciera estar en- su territorio a las "moder- que este proceso está rede-
caminada, no a la búsque- nas" y poderosas corpora- finiendo, a su vez, los lími-
da de verdaderos procesos ciones transnacionales. Y tes de actuación de los Es-
de redistribución de facul- es que para la ideología tados nacionales.s Al for-
tades y recursos en benefi- neoliberal de la globaliza-
5
cio de las formas políticas ción, los países no tienen La regionalización es un proceso que
deriva de la propia globalización, la que
locales, sino a conseguir la fronteras políticas ni de al exacerbar la competencia entre las
total autonomía de las re- ninguna índole, ya que la principales potencias capitalistas, condu-
ce a los Estados nacionales de una mis-
giones generadoras de ri- mundialización económica ma región económica a su integración en
queza para que éstas pue- las ha borrado como lo bloques comerciales preferenciales para
hacer frente a sus enemigos en materia
25
¡~
ANIVERSARIO 25
mar parte de un bloque en detrimento de la capa- los Estados Unidos, aca-

regional de comercio, los cidad de gestión autónoma. bando por arrancarle al
Estados supeditan sus polí- de los Estados sobre áreas Estado capacidad de deci-
ticas a los del Estado he- estratégicas de sus econo- sión sobre espacios estra-
gemónico, el cual dicta e mías. Las asimetrías de la tégicos de su política esta-
impone las formas de re- región permanecen y aún tal. Y es que para nuestro
gulación capitalista a es- se acentúan, por lo que la país - nos dice un estudio-
cala regional en beneficio relación de las corporacio- so de las relaciones eco-
de las grandes empresas nes con los Estados nacio- nómicas entre México y
transnacionales. nales es el de una nueva Estados Unidos- "la defi-
En los bloques regiona- vers1on de dependencia nición jurídica de un 'tra-
les, los oligopolios operan entre centro-periferia. tado' implica la superposi-
como ejes y es entre ellos En el caso de la región ción de éste por encima de
que se realiza la mayor americana, el proceso de los ordenamientos consti-
parte del comercio, apro- integración económica ha tucionales vigentes, enton-
vechando mejor las venta- obedecido a las pretensio- ces es evidente que la firma
jas de cada país de la re- nes de Estados Unidos de del NAFTA comprometerá
gión, con lo cual mejoran hacer frente a sus enemi- las capacidades de acción
su competitividad mun- gos comerciales (europeos gubernamental en todos
dial. De aquí que la firma y asiáticos) y a la recesión los niveles, federal, estatal,
de un tratado de libre co- de su economía, amplian- municipal, y en diferentes
mercio en las actuales con- do el "libre comercio" no asuntos, lo que práctica-
diciones del mercado sólo a Norteamérica, sino mente quita de manos na-
- que es oligopólico y no al continente entero a tra- cionales el destino básico
"libre" - implica la cesión vés del impulso al Área de de nuestro desarrollo eco-
de poderes a favor de las Libre Comercio de las nómico. El NAFTA camina
grandes y poderosísimas Américas (ALCA). De esta en la misma dirección es-
empresas transnacionales y manera, asegura a sus em- tratégica en que nos puso
presas el libre uso de las el FMI con sus programas
comercial, por lo que tienen un carácter ventajas comparativas de de ajuste estructural". 6
excluyente y reñido con el "libre" comer- los países de la región. La regionalización, lo
cio. Ver: Alvarez Béjar, Alejandro, "El
Estado nacional y el mercado: mitos y Para México, la integra- mismo que la tendencia a
realidades de la globalización", en Inves- ción con Norteamérica a la globalización, son fenó-
tigación Económica No. 297, enero-marzo
de 1994, pp. 155-174; "El acuerdo de libre través del Tratado de Libre menos impulsados por las
comercio entre México y Estados Uni- Comercio (TLC o NAFTA, empresas transnacionales
dos", en Momento Económico No. 53,
Instituto de Investigaciones Económicas, por sus siglas en inglés) ha que buscan asegurar la
UNAM, enero-febrero, 1991, pp. 2-5; y significado la formaliza-
Guillén, Arturo, "Bloques regionales y
globalización de la economía" , en Co- ción de la integración si-
mercio Exterior, Vol. 44, No. 5, mayo 1994, lenciosa y subordinada a 6 Álvarez Béjar, Alejandro. "El Estado
pp. 379-386. nacional ..." art. cit. pp. 170-171.
- 26
¡~
AN1VERSAR10 25
ampliación de sus merca-

dos y el libre flujo comer-
cial intrafirma, por lo que
ambos procesos conllevan
a rebasar las fronteras de
los Estados nacionales y las
propias determinaciones
de sus aparatos de poder.
La economía global
conduce necesariamente y
para beneficio de los oli-
gopolios, a un mundo en el
que estructuras adminis-
trativas supranacionales
dictan las políticas econó-
micas nacionales: "Con la
internacionalización
- reconoce Thurow - los
gobiernos nacionales pier-
den muchos de sus recur-
sos tradicionales de control
económico" ,7 ya que son
estas grandes corporacio-
nes las que deciden dónde,
cómo y cuánto invertir y a
las que se deben doblegar
los esfuerzos de los Esta-
dos, los cuales dejarán que
ellas determinen la direc-
ción económica de los paí-
ses y sólo limitarán su ac-
tuación a crear y recrear las
condiciones para la ade-
cuada expansión del capi-
tal mundial.
Con el "triunfo" del
mercado mundial, las tran-
7 Thurow, Lester C. Op. cit. p. 141.
27
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ANIVERSAlllO 25
sacciones económicas se namiento en el seno del los países hegemónicos y

vuelven cada vez más invi- proceso de mundialización los periféricos, que no reste
sible,s para los gobiernos del capital para contribuir capacidad de gestión a las
de los Estados-nación, y el a su consolidación, pero autoridades administrati-
poder que éstos teman so- que pone en riesgo una vas de estas últimas sino
bre la actividad económica gran proporción de sobe- que, por el contrario, se
se traslada hacia la "red sin rama estatal frente a las busque su reafirmación
fronteras" que no son pre- empresas transnacionales, sustentándose en la demo-
cisamente las "innumera- fenómeno que se acentúa cratización del poder, tanto
bles decisiones individua- más en los países subdesa- en el interior de los Esta-
les" sino las de unas pocas rrollados, al grado que "la dos como entre ellos.
corporaciones transnacio- erosión de su potestad [del
nales. Estado] alcanza ya tal di- 2. La Reforma del Estado
Así, "trasladar el campo mensión que puede afir- en México: del repliegu.e al
de batalla de la nación a la marse positivamente que debilitamiento estatal
reg1on transfronterizasu gobernabilidad ha sido
2.1. Las razones de la Re-
-nos dice Ohmae- será expropiada sustancialmen-
forma del Estado
uno de los ejes de la estrate y depositada en los cen-
La Reforma del Estado y
tegia empresarial del siglo tros de poder internacio-
la modernización de la
XXI" .s Y no es gratuito que nales" .9
administración pública
se hable en términos béli- La inserción desventajo-
conforman la estrategia
cos de la forma de opera- sa y subordinada de la
utilizada en casi todos los
ción de las transnacionales, propuesta neoliberal no es
países desde la década de
pues lo que se conoce co- el único camino ni el mejor
los ochenta encaminada a
mo economía mundial en para integrarse a los proce-
la "implantación de un
realidad representa el sos económicos internacio-
nuevo modelo congruente
campo de batalla de una nales. Tampoco pensamos
con las tendencias de glo-
guerra económica global que la alternativa es el de-
balización e integración
que se libra entre las gran- sarrollo autárquico, que
económica, estrategia bási-
des corporaciones por el además es una falacia en
ca seguida para atenuar los
reparto de la riqueza y los un mundo interdependien-
efectos de la crisis estructu-
mercados del mundo. te. Se requiere de un nuevo
ral que afecta al modo de
modelo que redefina los
producción industrial y
No es el fin del Estado- vínculos económicos entre
postindustrial predomi-
nación, como aseguran
nantes."10 Aunque se pre-
algunos autores, es la rees-
tructuración de su fundo- 9 Dieterich Steffan, Heinz. "Globaliza,- 10
ción, educación y democracia en Améri- Moreno Espinosa, Roberto. La adminis-
ca latina", en Chomsky, N. y Dieterich, tración estatal y municipal en el Estado de
H. La sociedad global. México, Joaquín México en los proceso de globalización,
8
Ohmae, Kenichi. Op. cit. p. 153. Mórtiz, 1996. p. 67. apertura e intercambio. México, IAPEM,
28
-
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\~VERSARIO 2 5
senta como modernización gías que el mundo exterior Consecuente con la

del Estado y de su aparato nos "ofrece". apertura y las corrientes
público, en realidad es un Además, se le consideró neoliberales y enemigo de
proceso encaminado a también como el paso ade- estorbar a los mercados, el
disminuir el intervencio:- cuado para transformar al gobierno de Carlos Salinas
nismo estatal para abrirle Estado en un ente moder- se pronunció por abando-
espacios a la iniciativa pri- no, flexible, modesto y efi- nar los nacionalismos ar-
vada. ciente, capaz de responder caicos y subvertir las polí-
La Reforma del Estado a las crecientes demandas ticas nacionalistas propias
en nuestro país se ha defi- que la población hace al de un modelo caduco y
nido como una respuesta a aparato estatal. De esta obsoleto y de un Estado
la necesidad de apertura y manera, la Reforma del paternalista en retirada. La
"una más eficaz inserción Estado vino a reforzar los propuesta salinista -y que
de México en el mundo de cambios y ajustes estructu- ha seguido el actual go-
hoy", esto es, en el merca- rales de la economía im- bierno de Zedillo - era
do mundial, según la ex- plantados desde los años adecuar la soberanía y el
plicación del gobierno sali- ochenta para redefinir la interés nacional a las polí-
nista cuando "innovó" con relación Estado-mercado a ticas posmodernas de la
este concepto. 11 Es decir, se tono con las políticas neo- apertura comercial, la des-
ha pretendido presentar la liberales de apertura y libe- regulación y privatización
transformación estatal co- ralización económica y con y el fomento a la inversión
mo un imperativo ante los la ideología del Estado mí- extranjera. Estas políticas
grandes cambios del mun- nimo. se ofrecieron y se impusie-
do, que imponían urgen- ¿Qué se requería del Es- ron como "políticas nacio-
temente al país la reade- tado para eficientizar esta nalistas" acordes a nuestro
cuación de sus estructuras integración? La respuesta tiempo globalizado, bajo el
políticas, económicas y la dio eficientemente la criterio de que respondían
sociales a fin de "aprove- argumentación de Salinas a una eficaz y contempo-
char" los retos de la globa- desde su Primer Informe ránea defensa de la sobe-
lización y acceder a capi- de Gobierno en 1989, ranía y el interés nacional.
tales, mercados y tecnolo- cuando presentó su Re- Las razones para hablar
forma del Estado, aunque de una Reforma del Estado
ya desde 1983 se venían fueron básicamente dos:
1996. gestando los cambios es- aprovechar las oportuni-
11
Véase la postura al respecto en el tructurales y el achica- dades que brinda el nuevo
trabajo de Juan Rebolledo, que resume el
pensanúento salinista sobre este proceso: miento o "modernización" entorno internacional para
La Reforma del Estado en México. México, del sector público que, más acceder al Primer Mundo
F.C.E., 1993. También cfr. Salinas de
Gortari, Carlos. "Reformando al Estado", adelante, la doctrina sali- (que el equipo publicitario
en Nexos No. 148, abril de 1990. pp. 27- nista justificaría. de Salinas supo manejar
32.
29
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.. NIVERSARIO 25
muy bien hasta antes del beral del Estado - lo que globalizado. De aquí se
primero de enero de 1994); implica la reforma es el desprende que el objetivo
y la razón que tenía que cambio en el papel y crite- y punto de partida de esta
ver con la propia estructu- rios de funcionamiento del Reforma del Estado fue el
ra ensanchada del Estado y Estado, pasando de un adelgazamiento y replie-
su aparato público. El Es- "criterio paternalista, pa- gue estatal mediante la
tado intervencionista y el trimonialista, cerrado, pro- privatización, liquidación,
crecimiento de sus funcio- tagónico, a otro de auto- fusión, extinción y transfe-
nes y atribuciones en la nomías corresponsables, rencia de parte importante
vida económica del país, regulado, abierto y no dis- del aparato público.
han sido el objeto principal crecional."12 En fin, se bus-
de los ataques y críticas có un Estado menos pro- 2.2. La privatización como
por parte de los impulsores pietario, pues su dimen- estrategia modernizadora
de la economía abierta y de sión extragrande lo hizo La privatización ha sido
la reforma salinista del Es- más débil y menos justo, y el instrumento fundamen-
tado, quienes ven en éste y su expansionismo, incapaz tal de la modernización
su participación creciente, de defender los intereses estatal y de la Reforma del
la causa principal de su nacionales en el contexto Estado. Aunque en sus
ineficacia y debilidad y el de la globalización econó- inicios no se le denominó
origen de los fuertes dese- mica y la nueva configura- privatización por sus im-
quilibrios de la economía. ción mundial. Menos Esta- plicaciones políticas, mu-
Así pues, y ante la "de- do, menos gobierno y me- chos fueron los términos
bilidad" de la sociedad nos administración son los empleados para suplirlo,
civil frente al "omnipresen- nuevos paradigmas que pero que conllevaron, de
, penetran-
t e " , ext enso"11
/1
desde el exterior importa- cualquier forma, la dismi-
te", "absorbente" y "ava- ron nuestro gobiernos nución de la actividad esta-
sallador" Estado, el go- neoliberales para adecuar- tal y de su gestión econó-
bierno federal se atribuyó nos a los tiempos moder- mico-administrativa. Así,
la tarea de iniciar la refor- nos. tenemos un sinfín de ex-
ma guiado por la ideología Siguiendo este razona- presiones y términos que
del llamado "liberalismo miento, un Estado grande se han ido utilizando, tales
social", que no es sino la es poco eficiente y débil; como redefinición del Es-
versión nativa del omni- un Estado ajustado y re- tado, reestructuración esta-
presente y avasallador dimensionado es eficiente, tal, reconversión, desin-
-pero moderno- modelo fuerte y capaz de crear corporación, desestatiza-
neoliberal. nuevos vínculos que nos ción, reversión del sector
En su versión más sen- den ventaja con el mundo estatal, revisión de la parti-
cilla -nos dicen los impul- cipación estatal, involu-
sores de la reforma neoli- ción, racionalización de la
12 Rebolledo, Juan. Op. cit. p. 39.
- 30
¡~
ANlVF.RSAJt.10 25
participación estatal, reor- deuda externa y otorgar- Loan, que ampara recursos
ganización del sector pú- nos nuevos créditos. crediticios por un monto
blico, redimensionamiento Un ejemplo de esto fue- de 500 millones de dóla-
del sector paraestatal, de- ron los préstamos concedi- res.13
puración de la participa- dos a México durante 1989 Los gobiernos neolibe-
ción directa del Estado, (el año del lanzamiento de rales de Miguel de la Ma-
reflujo de la intervención la "Reforma del Estado"), drid, Carlos Salinas y Er-
estatal, retraimiento del los cuales estaban atados a nesto Zedillo se compro-
Estado, retiro administra- condiciones que demanda- metieron con el Fondo
tivo del Estado, desguber- ban grandes cambios en la Monetario Internacional, a
namentalización, o bien política económica y que través de convenios de
renovación nacional y Re- incluyeron modificaciones estabilización económica, a
forma del Estado con Car- a leyes de inversión ex- seguir una política de aus-
los Salinas. tranjera en áreas que tradi- teridad en el gasto y rees-
De cualquier manera, el cionalmente eran exclusi- tructuración productiva:.
proceso de privatización o vas del Estado, así como la Bajo estos compromisos es
"modernización estatal" reorientación de la política que la acción gubernamen-
tiene su origen en la crisis industrial pública y la des- tal se encaminó a una pro-
de la deuda de 1982 y está regulación de diversos sec- funda reestructuración del
enmarcado en el ámbito de tores y actividades econó- aparato público, y que im-
la globalización económica micas. Caso concreto fue el plicaba la privatización de
y en el contexto de las pre- de la concesión de "crédi- una parte importante del
siones para contener y retos condicionados" por el sector productivo estatal,
ducir el gasto, endeuda- Banco Mundial a cambio proceso iniciado con Mi-
miento y déficit públicos. de adoptar ciertas medi- guel de la Madrid en 1983
Es resultado de una medidas, como fue la puesta en y que continuaron y pro-
da de ajuste económico, al venta de empresas públi- fundizaron las subsecuen-
igual que la apertura eco- cas del ramo siderúrgico tes administraciones, no
nómica, la desregulación, (Siderúrgica Lázaro Cár- respetando las áreas reser-
la reducción del proteccio- denas-Las Truchas y Altos vadas en exclusividad al
nismo y los recortes al gas- Hornos de México), esta- Estado por nuestra Consti-
to público, impuesta a blecida en un convenio tución.
nuestro país como condi- mediante el cual se consi- Hoy en día ya es más
ción de los organismos guieron 400 millones de común hablar de privatiza-
financiero internacionales dólares para el sector side- ción o desincorporación y
(Fondo Monetario Interna- rúrgico; también la desre- no de reforma del Estado,
cional y Banco Mundial) gulación de la industria cuando se nos quiere refe-
para equilibrar las finanzas petroquímica convenida en
públicas, reestructurar la el Industrial Sector Policy
l3 E/ Financiero, julio 19de1990.
31
¡~
ANIVERSARIO 25
necesidades sociales del

país.14 Mucho menos se ha
cumplido con los objetivos
planteados en la Reforma
del Estado en cuanto a la
recuperación económica, la
ampliación de la democra-
cia y las libertades (a no ser
las del mercado), y ni se
diga del mejoramiento del
nivel de vida de la pobla-
ción que "menos Estado"
nos iba a traer.
2.3. Las implicaciones de la

reforma del Estado
rir a la reestructuración del cluso, fracasados en manos La reforma 'del Estado
sector público para su mo- de los privados y "eficien- en los términos en que se
dernización. Incluso se tes" capitalistas (caso de las está realizando en nuestro
alude a la "gran estrategia" carreteras y bancos). país, y que significa la pri-
que el programa de priva- El proceso de privatiza- vatización, desregulación y
tizaciones significa para ción en nuestro país con- desmantelamiento de áreas
reconquistar la confianza llevó una reducción signi- importantes y estratégicas
de los inversionistas ex- ficativa del tamaño del de la economía, conduce,
tranjeros en México y se sector público, si conside- evidentemente, al traslado
anuncian ambiciosos pla- ramos tan sólo que de las del protagonismo del sec-
nes privatizadores, como el 1155 entidades que con- tor público al mercado, con
que hizo Ernesto Zedillo formaban al sector paraes- las distorsiones que los
en 1995 para seducir a los tatal en el año de 1983 que mecanismo del mercado
inversionistas y que inclu- inició el proceso, tan sólo conllevan al privilegiar la
ye ramas importantes de la quedaban 185 al finalizar maximización de las ga-
economía mexicana (satéli- 1996. Sin embargo, este nancias sobre cualquier
tes, plantas petroquímicas, proceso no dio los resulta- otro objetivo. La "omni-
ferrocarriles, aeropuertos, dos esperados en cuanto a presencia" del mercado y
puertos y mantenimiento la modernización de la el repliegue del Estado
de carreteras, plantas elec- planta productiva, sanea- están conduciendo al rele-
trogeneradoras, acciones miento de las finanzas pú-
de bancos del gobierno), blicas y obtención de más 14 Ver: Guillén, Arturo. Balance de la
algunos concretados e, in- recursos para cubrir las privatización en México. México, UAM,
1997.
32
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ANIVF.R'iARIO 25
go del desarrollo de secto- Coartar la participación conducción, coordinación

res estratégicos y priorita- y gestión económicas del y orientación de la activi-
rios y al abandono del Estado conduce a un pro- dad económica, para ga-
cumplimiento de los obje- ceso de desestructuración rantizar que el desarrollo
tivos nacionales de creci- estatal con la pérdida sea integral, que fortalezca
miento sostenido, sobera- paulatina de la capacidad la soberanía de la nación y
nía y equidad que fijan las de gestión del Estado y su procure un desarrollo eco-
normas constitucionales. consecuente debilitamien- nómico y social equilibra-
"Es responsabilidad esen- to. No es que el achica- dos, mejorando las condi-
cial del Estado - como miento del aparato público ciones de vida de la pobla-
bien nos dice Pedro Zorri- lo haya debilitado, es el ción del país. (Ver artículos
lla - la de promover e im- retiro del Estado de las 25, 26, 27 y 28 de la Consti-
pulsar el desarrollo social y áreas estratégicas y del tución Política de los Esta-
el bienestar, porque es ya control y gestión de los dos Unidos Mexicanos).
evidente que el mercado recursos fundamentales de Ciertamente, la presen-
por sí mismo no los gene- la nación lo que impiden al cia del Estado en la eco-
ra" .15 Y no sólo no los ge- aparato estatal cumplir con nomía no ha conducido al
nera sino que produce pro- los mandatos constitucio- logro cabal de tales objeti-
fundas desigualdades y nales y fortalecer su recto- vos, y sí devino en una
favorece la concentración ría y capacidad de conduc- crisis fiscal y limitó su pro-
de la riqueza que la acción ción de la nación. pio crecimiento cuando la
gubernamental, a través de La capacidad de gestión creciente carga de respon-
la reforma del Estado, está real del Estado mexicano y sabilidades no correspon-
dirimiendo: "Para asegurar su verdadera fortaleza de- dió a su capacidad para
que ésta [la acción guber- ben emanar y derivarse, no allegarse de recursos (de-
namental] sea favorable al de las condiciones cam- bido a las crecientes trans-
grupo económicamente biantes del ámbito externo ferencias al sector privado
hegemónico, desde anti- o de las plumas de los que y a una política fiscal re-
guo, se ha exigido dismi- dirigen al país cada sexe- gresiva). Aunque ahora no
nuir al aparato estatal y nio, sino de los postulados analizaremos las causas
eliminar toda actividad que dicta nuestra Carta que condujeron a la crisis
pública en la economía que Magna, la cual establece la presupuestaria del Estado
no sea para su beneficio". 16 política de Estado y, por tan- (que no es ineficacia ni un
to, le confiere las tareas que gigantismo gratuitos), sí es
15"Desarrollo social, Estado y sociedad",
deberá seguir en tanto rec- importante recalcar que ha
en Reflexiones al futuro. México, Colegio tor del desarrollo nacional, sido precisamente el in-
Nacional de Ciencias Políticas y Admi-
nistración Pública, A.C., 1994. p. 195.
que implican la planeación, cumplimiento de la Consti-
16 Chanes Nieto, José. "La reforma y la tución lo que ha llevado al
dimensión deseable de la administración
pública en México", en Reflexiones al futuro. Op. cit. p. 94.
33
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AN'IVERSAR10 25
intervencionismo del Esta- midad y lo debilitan en su un recorte en el tamaño y

do en su contra. capacidad de rectoría y alcance funcional del sector
Para garantizar el bie- gestión autónoma. El Esta- público para ampliar los
nestar de la población y do neoliberal producto de márgenes de actuación al
para ser justo, nos dice Ar- las políticas de ajuste y de capital privado y redirec-
turo Huerta, el Estado la reforma del Estado es, cionar la acción guberna-
"tiene que apegarse a los por tanto, anticonstitucio- mental hacia actividades
dictámenes de la Constitu- nal. supletorias y a una función
ción sobre su papel en la subsidiaria de los particu-
economía. Ello exige una 3. Globalización y sector lares.
participación directa, efi- público: el modelo geren- Además, se nos dice que
ciente y altamente produc- cial y el debilitamiento la modernización adminis-
tiva del Estado; le exige ser estatal trativa tiene que ver tam-
más propietario para desa- bién con la adopción de
3.1. La modernización de
rrollar los sectores estraté- técnicas de gestión del sec-
la administración pública
gicos y prioritarios y cum- tor privado y de una nueva
en el marco de la globali-
plir tales objetivos, e im- cultura, actitudes y valores
zación
pone pautas de compor- Para la globalización y que provienen por igual de
tamiento al sector privado la integración internacio- un enfoque de mercado, a
para que se sume a los ob- fin de hacer eficiente y
nal, las antiguas adminis-
jetivos de crecimiento traciones públicas consti- competitiva lo que queda
equilibrado, sostenido y tuyen un obstáculo para de la administración públi-
equitativo."17 Esto sí sería ca. Esta conceptualización
poder operar las leyes del
"volver al espíritu original mercado y la libertad de sobre modernización ad-
de la Constitución de comercio, tanto por sus ministrativa proviene del
1917", y no con la Reforma programa económico y
estructuras burocráticas
del Estado que Carlos Sali- político del neoliberalismo
inflexibles como por su
nas entusiastamente publi- que afirma que la actividad
resistencia para aceptar los
citó. Las reformas a la económica es propia del
riesgos y oportunidades
Constitución Política de sector privado y que éste
que aquellas ofrecen. De
nuestro país emprendidas puede realizar una gestión
aquí que en el marco de la
por los gobiernos neolibe- reforma del Estado y la superior a la que realiza el
rales para facilitar el tránsi- sector público, por lo que
llamada modernización
to hacia un nuevo tipo de el Estado debe retirarse y
administrativa, numerosos
Estado, le diezman legiti- transferir funciones al capi-
países iniciaran un proceso
de reestructuración de sus tal privado o, en su defec-
aparatos público- to, retomar las prácticas
17 Huerta, Arturo. "Privatización versus
regulación estatal", en Economía Informa administrativos que, de- gerenciales para mejorar la
No. 184, Facultad de Economía, UNAM,
cíamos, tomó los cauces de administración pública.
junio 1990. pp. 25-27 (cursivas mías).
34
¡~
ANJVER~ARIO 2 5
De esta manera, pueden tructuras mercantiles en públicos y de avance de

distinguirse dos vertientes desmedro de las públicas. una ideología privatizante,
del proyecto de moderni- Las condiciones que surgen los nuevos enfo-
zación administrativa: la permitieron el ascenso y ques de administración y
reduccionista y privatizan- predominio de estas co- gestión públicas encami-
te y la de la elección pública. rrientes antiestati&,tas las nadas a modificar el papel
No es para todos descono- podemos ubicar, tanto en y construir una nueva ad-
cido que la corriente neoli- la crisis económica interna- ministración y acción gu-
beral diseñó la llamada cional que se inicia en los bernamental con base en
escuela de elección pública o años setenta (que afectó al criterios gerenciales y a
Public Choice para aplicar Estado y contribuyó a una cultura del mercado.
los esquemas de la teoría agravar su crisis fiscal y su El modelo gerencial o
económica al análisis de los incapacidad para seguir managerialismo se implanta
organismos públicos y impulsando el crecimiento en el sector público en vin-
procesos políticos y así económico), como en la culación a los procesos de
justificar su embate al in- globalización, resultante de reforma del Estado y mo-
tervencionismo estatal y a esta crisis al exacerbar la dernización administrativa
sus aparatos burocráticos competencia internacional. o como continuación de
con base en su crítica de las Ambos fenómenos afectan estos mismos que, si en un
fallas y límites del sector profundamente las estruc- principio optó exclusiva-
público y la necesidad ur- turas político- mente por la senda priva-
gente de reinstalar el "libre administrativas de los Es- tizadora y desregulariza-
mercado" como mecanis- tados y, junto con las co- dora, su función no ha sido
mo idóneo para lograr la rrientes ideológicas del reducir el papel del Estado,
eficiencia económica y so- neoliberalismo - como la según autores que avalan
cial. del Public Choice - , pusie- el modelo, sino "redirec-
Se reconoce entonces ron en jaque la capacidad cionarlo" hacia el mercado
que este modelo eleva los de gestión de los Estados mediante la "reinvención
postulados de la libre em- nacionales y los conduje- del gobierno" .18
presa (la eficiencia, compe- ron a un proceso de empo-
tencia, productividad, ac- brecimiento y debilita-
/ countability) a los ámbitos miento frente al incremen-
político y administrativo, to del poderío del capital 18 Por ejemplo, cfr. Abrucio, Femando
Luiz. "O impacto do modelo gerencial
imponiendo una mayor financiero internacional. na administracao publica: um breve
flexibilidad al sector públi- Bajo este contexto de estudo sobre a experiencia internacional
recente", en CLAD, BID, PNUD y Agen-
co, que no es sino acotar globalización y crisis eco- cia Española de Cooperación Internacio-
sus funciones y reorien- nómica internacional, de nal. Hacia Nuevos Enfoques de Gestión
Pública. Caracas, Venezuela, I Congreso
tarlas a eficientizar las es- debilitamiento del poder Interamericano del CLAD sobre la Reforma
estatal, escasez de recursos del Estado y de la Administración Pública,
Anales 3, 1997. pp. 21-49.
35
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ANIVERSARIO 25
3.2. El modelo gerencial en jidad creciente de nuestras derna ha de preocuparse

el sector público: la lógica actividades colectivas" _1 9 por los costes y la produc-
del mercado De aquí que se deba tividad ante una situación
Si la modernización del adoptar el enfoque geren- de recursos escasos", que
sector público ha conduci- cial en la administración deberá enfrentarse con efi-
do a la implantación de un pública y manejar las or- cacia y eficiencia de parte
nuevo paradigma o cultura ganizaciones humanas co- de la administración públi-
de gestión pública en subs- mo una gran empresa, en ca, además de responsabi-
titución del sistema buro- la cual lo fundamental es la lidad (accountability), fle-
crático a fin de enfrentar la productividad, y la meta, xibilidad en las respuestas
competencia internacional obtener la máxima renta- a las demandas del ciuda-
en la era de la globaliza- bilidad al mínimo costo. dano (responsiveness),
ción, lo cierto es que adop- Acorde a esto, la cultura de competitividad y evaluan-
tar los criterios y metodo- gestión pública deberá do el coste beneficio, valo-
logía de la gestión privada considerar al ciudadano res todos inherentes a la
para conducir y adminis- como cliente y al gober- cultura de mercado que
trar la vida pública, no ha nante como gerente, ade- deberán transformar a las
conllevado los objetivos más de utilizar los criterios administraciones públicas
propuestos y sí los de res- del marketing y la imagen y sus modos de gestión.21
ponder a las necesidades y corporativa para una "ad- Otra recomendación pa-
lógica de expansión de los ministración de éxito": "La ra transitar a una gestión
mercados. cultura de la moderniza- pública moderna, es cam-
La cultura de la gestión ción - nos dice Carrillo biar la relación entre el sec-
pública, que es la adopción Barroso - lleva implícita la tor público y el privado en
de las prácticas del sector idea de que las administra- términos de "colabora-
privado a las funciones ciones públicas tomen con- ción" del primero al se-
públicas, proviene de la ciencia de que tienen que gundo. ¿Cómo?, cediendo
concepc1on teórico- responder a necesidades al mercado aquello que la
ideológica del neolibera- del mercado" .2° Por lo que gestión privada sea capaz
lismo para descalificar a "una administración mo- de hacer mejor al menor
los modelos burocráticos costo. La concepción efi-
porque "ya no funcionan cientista y empresarial de
19 Crozier, Michel. "La transición del
eficientemente" y por ha- paradigma burocrático a una cultura de
la "nueva gerencia públi-
ber "llegado a ser tan difí- gestión pública", en CLAD, BID, PNUD ca" (New Public Manage-
ciles de manejar que no y AECI. Op. cit. pp. 13-20.
ment) resuelve la moderni-
20 Carrillo Barros, Ernesto. "La moderni-
logran dominar la comple- zación de las administraciones públicas zación de las administra-
ante la integración europea", en Merino ciones públicas, si no con
Huerta, Mauricio (coord.). Cambio político
y gobernabilidad. México, Colegio Nacio-
nal de Ciencias Políticas y Administra-
ción Pública/ CONACYT, 1992. pp. 10. 21 Ibídem, p. 11.
-
36
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ANIVERSARIO 25
"la transferencia de las ac- problema de los gobiernos frentarse a la globalización

tividades de gobierno al y administraciones públi- asegurando serv1c10s de
sector privado a través de cas modernos recetando "alta calidad" , esto es,
la privatización y de la "el espíritu empresarial en abaratando la fuerza de
contratación exterior", sí el sector público", es decir, trabajo del sector público.25
con la adopción de los ins- eliminando lo político y Así, la concepción amaña-
trumentos y técnicas de la disminuyendo el poder y da del modelo gerencial
gestión privada al sector gestión del Estado, lo que referido a la administra-
público, aprovechando no deja lugar a dudas de ción del personal, está di-
todo lo que de aquél pueda que la lógica del mercado y rigido a controlar el proce-
ser útil y beneficioso para la preeminencia empresa- so de trabajo y flexibilizar
la administración pública. rial en los sectores públicos el uso de la mano de obra
Enfoque que, nos dice Nu- constituyen la nueva cultu- eliminando la seguridad en
ria Cunill, "asume implíci- ra de gestión y el paradig- el empleo, cambiando la
tamente que el sector pú- ma ideológico dominantes estructura salarial a favor
blico y el sector privado de la era global para justifi- de más compensaciones y
son similares en su esencia car la embestida al Estado. menos salario, desapare-
y responden a los mismos Con esto están "logrando ciendo la función del sindi-
incentivos y procesos; que que adquieran un peso cato, entre otras. 26 Sin em-
las agencias gubernamen- central tanto la privatiza- bargo, todas estas medidas
tales pueden ser visualiza- ción, la contratación exte- para reducir costos pueden
das como cuerpos empre- rior y la desregulación, conducir a una reducción
sariales que funcionan como las medidas de rede los niveles de servicio y
mejor en un ambiente de ducción del empleo públi- a eliminar al Estado de su
mercado competitivo; así co y de las estructuras sala- responsabilidad social, con
como que las agencias cen- riales" .24 el consiguiente debilita-
trales de administración Estas últimas medidas, miento de la administra-
deben estar subordinadas a entendidas como de flexi- ción pública.
las prioriaades y procesos bilización de las burocra- El modelo gerencial co-
presupuestarios." 22 cias, conforman uno de los mo principio de manejo de
Bajo el lema "reinven- ejes de la modernización la función pública no es
tando el gobierno", intelec- administrativa que el Ban- más que la perspectiva de
tuales del New Public Ma- co Mundial ha propuesto
nagement23 solucionan el como la solución para que 25 Relatorio do Banco Mundial, 1995, cit.
por Femando Luiz Abrucio, Op. cit. p.
los gobiernos puedan en- 43.
22 Cunill Grau, Nuria. Repensando lo 26 Ver: Arriaga, María de la Luz. "Crisis
público a través de la sociedad. Nuroas y modernización estatal en México",
formas de gestión pública y representación La reinvención del gobierno: la influencia del ponencia al Simposium Las diferentes
social. Caracas, Venezuela, CLAD, 1997. espíritu empresarial en el sector público. corrientes del pensamiento económico frente a
p. 240. Barcelona, Ediciones Paidós, 1994. la crisis del capitalismo, Facultad de Eco-
23 Ver: Osbome, David y Gaebler, Ted. 24 Cunill, Nuria. Op. cit. p. 241. nonúa, UNAM, marzo de 1985 (mimeo).
37
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ANIVERSARIO 25
adecuar los gobiernos y recta y mecánica al sector dones privatizadoras y

administraciones a la ra- público, sino que más es- desregularizadoras se han
cionalidad de los mercados tructuralmente plantea la cumplido a cabalidad en la
financieros y ha demostra- inconveniencia de 'transfe- mayoría de los países, en
do su rechazo e inconve- rir' mecánicamente enfo- algunos con mayor éxito,
niencia por la característica ques, modalidades y for- como es el caso de México.
peculiar de que en el sector mas de administración y Un ejemplo concreto es
público no existe la noción gestión de las organizacio- el que nos relata Leonardo
de mercado y competencia nes del sector privado al Santana Rabell29 en Puerto
como en el sector privado. sector público."27 Rico, cuyo gobierno adop-
Pedro Medellín nos advier- tó el esquema conceptual
te al respecto que "el dise- 3.3. Gobierno '1acilitador" de la "reinvención del go-
ño y operación de las es- de los procesos de globali- bierno" en la reorganiza-
tructuras, funciones y pro- zación c1on gubernamental de
cedimientos organizacio- La experiencia latinoa- 1993 para lograr un cambio
nales [del sector público], mericana reciente ha de- en ·la gestión pública y
responden a una lógica mostrado que los diversos transformar al gobierno de
jurídico institucional y no a intentos de adopción de paternalista a facilitador
los requerimientos impues- esquemas y formas geren- (catalizador o empresarial).
tos por una particular di- cial-empresariales en la Esto es, con el objetivo de
námica de mercado", por administración pública, hacerlo funcional con la
lo que la especificidad de enfocados a la consecución nueva economía global.
la administración pública de sectores públicos efi- Santana Rabell se queja de
nos habla de "la existencia cientes, productivos y ági- que la reestructuración del
misma de factores tales les, han fracasado, y que aparato público-
como la mayor compleji- únicamente ha prevalecido administrativo del Estado
dad organizativa y opera- de la "nueva gerencia pú- puertorriqueño fue limita-
cional, la interferencia de blica" su clara perspectiva da, pues no coadyuvó al
intereses políticos, la fragi- mercantil y privatizadora.28 logro de un "gobierno fa-
lidad de los procesos deci- Aunque los primeros obje- cilitador", ágil y efectivo,
sionales o la diferencia tivos no se han alcanzado ni significó incrementos en
cualitativa entre lo que en ninguna de las reformas la eficiencia, productivi-
significa producir bienes y administrativas, las inten- dad, economía y calidad de
servicios públicos y produ-
cir bienes y servicios pri- 27 Medellín Torres, Pedro. "La gerencia 29 Santana Rabell, Leonardo. "Gobierno
vados", lo cual "no sólo pública en la perspectiva del cambio Facilitador. La reorganización del poder
estructural'', en Reuista Venezolana de
cuestiona la consistencia Gerencia. Maracaibo, Venezuela, Vol. 1,
ejecutivo bajo el gobernador Pedro
Rossello". San Juan de Puerto Rico,
misma de tales conceptos y No. 2, 1997. pp. 201-225. Escuela Graduada de Administración
prácticas en aplicación di- 28 Al respecto véase el trabajo de Cunill, Pública, Universidad de Puerto Rico,
Nuria. Op. cit. 1997.
-
- 38
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AN1VERSAR10 25
los servicios. Sin embargo,

el aspecto medular del
nuevo modelo gerencial
que se intentó instaurar fue
la privatización (o como se
le bautizó en ese país,
11
desgubernamentaliza-
ción") y desreglamenta-
ción, como en la mayoría
de las reformas y moderni-
zaciones administrativas
de nuestro continente.
Esto nos muestra que la
modernización administra-
tiva y los esquemas de la
nueva gestión pública para
/1
transitar a gobiernos faci-
litadores", eficaces, eficien-
tes y de alto desempeño, se
han limitado a la disminu-
ción de la actividad estatal
y al desmantelamiento de
una parte importante de la
administración pública a
través de la privatización y
desregulación de la eco-
nomía, lo cual conduce a acción gubernamental para La adopción de tales es-
una creciente monopoliza- facilitar - eso sí- la am- trategias modernizadoras
ción y conformación de pliación de los mercados con la mira de mercantili-
importantes grupos finan- financieros y de la "libre zar los servicios públicos y
cieros integrales, ligados al empresa" en aras de la ampliar la subcontratación
capital financiero interna- globalización y la eficiencia y provisión privadas mi-
cional, siendo éstos los de los procesos concentra- nimizando la administra-
verdaderos beneficiarios dores y centralizadores del ción pública, está condu-
de tales procesos. Se está capital y el alto desempeño ciendo, además, a un debi-
observando que la tan ce- en la obtención de impor- litamiento de la responsa-
/1
lebrada gerencia pública" tantes niveles de rentabili- bilidad y rectoría estatal,
es la estrategia que reorga- dad para las grandes em- pero sobre todo, va dismi-
niza la función pública y la presas. nuyendo la capacidad de
39
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ANlVERSARlO 25
decisión y gestión autó- rias de los procesos de glo- tiva (como la "nueva ge-
nomas de un aparato de balización y las primeras renda pública"), se está
Estado cada vez más priva- en proponer el retiro del cercenando la capacidad
tizado. Estado y la disminución de de gestión y formulación
sus aparatos públicos para de políticas gubernamen-
Consideraciones finales abrirlos a la "libre empre- tales y se transita rápida-
Los procesos de reforma sa". mente hacia una apropia-
del Estado y moderniza- La redefinición de la ción privada del aparato
ción del aparato público- relación Estado-mercado de Estado. Además estos
administrativ9 en el con- en función de la globaliza- procesos, en las condicio-
texto de la globalización y ción y la importación de nes en que se están dando,
las nuevas tendencias del modelos gerenciales para y que se sustentan en la
capitalismo de fin de siglo "flexibilizar" y abrir la consecución de la eficacia y
y milenio, son las vertien- administración pública a eficiencia en el ámbito me-
tes con las que se presenta las procesos de mercado, ramente productivo y de
la tendencia mundial a la tienen como trasfondo la resultados rentables, pone
privatización y desregula- crisis del capitalismo y su en peligro no sólo el obje-
ción de las economías co- reestructuración en el ám- tivo social de la adminis-
mo estrategias para salir de bito mundial. En nombre tración pública sino tam-
la crisis, ampliando los de la economía global y la bién su función nacional.
márgenes de actuación al "libertad de comercio", las La verdadera innovación
capital. Con la relocaliza- doctrinas neoliberales de- en la administración públi-
ción y mundialización, las sacreditan y desmantelan ca será la que permita
grandes empresas transna- al Estado, reestructuran y orientarla en una verdade-
cionales -principales opo- rediseñan las administra- ra gestión para la equidad
sitoras del intervencionis- dones públicas y "reinven- social y productiva y la
mo estatal- contrarrestan tan" gobiernos para "facili- que permita fortalecer la
la tendencia a la disminu- tar" la consolidación de los gestión y rectoría del Esta-
ción de sus tasas de ganan- procesos mercantiles glo- º do sobre espacios estraté-
cia aprovechando las ven- bales. gicos de la economía na-

tajas de operar en otros Así, con los procesos de cional.
países, por lo que son ellas reforma del Estado y de
las impulsoras y beneficia- modernización administra-
40
-
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ANIVllRSARIU25
LA GERENCIA encuentra ligado al desa- crecimiento económico en

PÚBLICA: UNA rrollo y bienestar de la so- mercados competitivos."2
ALTERNATIVA ciedad mediante una ac- Los Estados son organi-
TECNOLÓGICA PARA ción basada en valores de zaciones influidas por los
EL MEJORAMIENTO DE equidad y eficiencia, es procesos de cambio, su
LA ACCIÓN decir, de buen gobierno y desenvolvimiento se basa
GUBERNAMENTAL eficiente administración de en la trayectoria de la so-
Olga Gallegos Centeno· recursos. ciedad y se rige por facto-
Las grandes transforma- res que moldean su razón
1. Introducción ciones económicas, políti- de ser y el cumplimiento
La función histórica del cas y sociales a nivel mun- de sus funciones. En etapas
Estado desde la época de dial, los procesos de glo- de transformación, deben
Aristóteles ha consistido en balización, la innovación modificar tanto su acción
garantizar la conservación tecnológica y la regionali- como sus estructuras para
y el desarrollo de la socie- zación de las economías adecuarse a la realidad
dad, evitando el conflicto y han traído consigo innu- imperante.
promoviendo el bien co- merables cambios tanto en En este panorama de in-
mún. La concepción y el la sociedad civil como en la tensas transformaciones
papel del Estado se trans- acción estatal. "La sola pre- económicas mundiales se
forman constantemente sencia estatal, sus formas produce la discusión sobre
debido a la dinámica so- de actuación, su racionali- el rol del Estado, los siste-
cial, la cual influye para dad para percibir las de- mas de gobierno y el papel
que su acción se reestruc- mandas, procesarlas y ac- de la administración públi-
ture, así el buen funciona- tuar, son hoy por hoy, ca. Es por ello que en Mé-
miento y "... poder eficaz fuertemente cuestionadas xico como en toda Lati-
sólo puede acrecentarse en por amplios grupos socia- noamérica, se presenta la
la medida en la que no go- les. Los empresarios y Reforma del Estado como
bierna distante de la socie- grupos conservadores de- un proceso de negociación
dad" .1 En este contexto, se mandan un inmediato re- política que afecta la dis-
pliegue estatal, invocando tribución de poder y que
* Licenciada en Administración Pública las corrientes económicas implica al mismo tiempo
por la Facultad de Ciencias Políticas y neoliberales donde el Esta- una mayor participación
Sociales de la Universidad Nacional
Autónoma de México, institución en la do debería concretarse a su de los individuos en el de-
cual cursa la maestría en la misma disci- función de gendarme y la sarrollo económico.
plina; se desempeña como Profesional
Dictaminador de Servicios Especializa- libre empresa impulsar el En la actualidad, ante la
dos en Programación y Presupuesto, de crisis económica y política
la Secretaría de Desarrollo Social del
Gobierno Federal.
1 Uvalle, Ricardo. "El nuevo papel del 2 Cabrero Mendoza, Enrique. Del admi-
servidor público en la acción guberna- Colegio Nacional de Ciencias Políticas y nistrador al gerente público. México, INAP,
mental", Revista Enlace No. 36. México, Administración Pública, 1990. 1997.p.27
41
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ANIVERSARIO 25
de la sociedad contempo- sociedades no activas y de bernamentales con el pro-

ránea, el papel protagónico los estados que todo lo ha- pósito de contribuir al
del Estado debe modificar- cen ya agotaron su efecti- mejoramiento de la acción
se. No es posible seguir vidad. No se puede volver del gobierno, la cual se ha
utilizando de manera irra- y sería imposible intentar- visto seriamente rebasada
cional los recursos públi- lo, retornar a la situación por las constantes deman-
cos, ni tampoco continuar que prevalecía antes de la das de la población, pro-
con la acumulación de de- crisis del mundo moderno. ducto de un nuevo modelo
ficiencias organizativas y Las crisis son un precipita- económico y ante el cual ha
funcionales. "El Estado dor de cambios de fondo y resultado ineficiente para
debe reconsiderar sus polí- uno de ellos, el de las nue- lograr que los beneficios
ticas, estimular y promo- vas relaciones estatales y del desarrollo del mercado
ver iniciativas ajenas, dis- sociales, es impulsado por lleguen a la población y el
minuir su interferencia e la fuerza, la creatividad y bienestar social sea com-
intervención, reducir las las energías de la vida pú- partido.
actividades estatales y la blica.4 Con base en lo anterior,
propiedad pública y, en Actualmente la eficien- el desarrollo del presente
general, reconsiderar el cia y productividad del ensayo tiene como propó-
alcance y la naturaleza de Estado, depende del apro- sito fundamental caracteri-
sus funciones. Parece haber vechamiento de las poten- zar a la gerencia pública
un consenso general acerca cialidades de una sociedad como un instrumento tec-
de las funciones del Esta- participativa, a través de la nológico que permita con-
do: o se trasladan a otras instrumentación y diseño tribuir al mejoramiento de
instituciones de la socie- de políticas coherentes a la acción gubernamental en
dad, o se exige su mejora- las necesidades de los ciu- el marco de los nuevos
miento" .3 dadanos y del Estado enfoques gubernamentales.
Lo anterior, significa la mismo, por tanto, "el espa- Para ello, el texto se di-
necesidad de replantear lo cio público es una potencia vide en tres apartados en
público del Estado devol- creativa y realizadora. Se los cuales se presentan
viendo a la sociedad lo que integra por instituciones elementos de análisis que
ésta puede realizar por sí privadas y sociales que no permiten considerar a la
misma. Según Ricardo pertenecen a la esfera de lo gerencia pública como una
Uvalle, lo público ya no gubernamental" .s alternativa para el mejo-
puede homologarse con lo En este contexto surgen ramiento de la función de
estatal. "Los tiempos de las las nuevas tecnologías gu- la administración pública.
Así, en el primer apartado
4 Uvalle, Ricardo. Los nuevos derroteros de
se presentan algunas de las
3 Caiden, Gerald. "Desaños para los
gerentes del sector públicó', en Revista la vida estatal. Toluca, Méx., lAPEM, causas que contribuyeron a
1994. p. 96.
de Gestión y Política Pública, Vol. 1, Núm.
5 Ibídem.
la crisis del modelo buro-
1, México, CIDE, 1992. p. 83.
-
- 42
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ANIVERSARIO 25
crático weberiano y con renciales en la administra- gastos públicos y la de-

ello a la ineficiencia de la ción pública, inicialmente manda de una mayor cali-
acción estatal. En el segun- en algunos países anglo- dad de servicios públicos.
do, se detallan los criterios sajones como Gran Breta- Asimismo, es importan-
que permiten considerar a ña, Estados Unidos, Aus- te señalar que "las grandes
la gerencia pública como tralia y Nueva Zelanda. transformaciones apuntan
una tecnología guberna- Posteriormente y de mane- a una pluralidad de con-
mental complementaria en ra gradual en Europa y ceptos organizacionales
la acción del Estado. Por Canadá, de tal forma que que rebasan inclusive al
último, en el tercer aparta- se cambió del modelo bu- propio gerencialismo, por
do se señalan los beneficios rocrático al gerencial. lo que no existe un para-
que se pueden obtener con En este contexto, se digma global capaz de res-
la práctica de la visión ge- analizan los límites y po- ponder a todos los pro-
rencialista en la adminis- tencialidades del modelo blemas enfrentados por la
tración pública. gerencial en la administra- crisis del modelo burocrá-
ción pública como un nue- tico weberiano" .7 En este
2. Crisis del modelo buro- vo paradigma mundial. contexto, inicialmente el
crático Sus aplicaciones están modelo gerencial propone
Las múltiples y profun- siendo discutidas en todas la modificación del modelo
das transformaciones eco- partes; se proponen nuevas burocrático. Se trata de
nómicas, políticas y socia- formas de controlar o pres- reconstruir el sector públi-
les a nivel mundial han tar los servicios públicos, co sobre bases pos-
propiciado grandes cam- direccionándolos a las pre- burocráticas, las cuales
bios en la acción de la ad- ferencias de los consumi- encuentran en la gerencia
ministración pública, situa- dores, es decir, se busca sus principales fundamen-
ción que ha puesto en crisis modificar las antiguas estos.
al modelo burocrático we- tructuras administrativas. El contexto histórico en
beriano predominante du- Lo anterior, debido a que el cual surge el modelo
rante muchos años. Según dicho modelo ya no res- gerencial está determinado
Fernando Luiz Abrucio,6 ponde a las necesidades y por una crisis del Estado
como respuesta a esta crisis demandas de la sociedad contemporáneo, la cual se
fueron introducidos en contemporánea. En este originó debido a cuatro
gran escala patrones ge- sentido, el modelo geren- factores socioeconómicos.
cial se está convirtiendo en En primer lugar, fue la cri-
un irlstrumento teórico y sis económica mundial
6 Abrucio, Femando Luiz. "El impacto
del modelo gerencial en la administra- práctico que capta las prin- iniciada en 1973 y propi-
ción pública: un breve estudio sobre la cipales demandas de la ciada por la primera caída
experiencia internacional reciente", en I
Congreso Interamericano del CLAD sobre población, entre las que
Reforma del Estado y de la Administración destacan: el control de los 7 Ibídem,
Pública, Anales 3, 1993. p. 21. p. 22.
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ANIVERSARIO 25
de los precios del petróleo, Esta crisis del Estado do importantes transfor-
crisis que se prolongó a afectó directamente la or- maciones.
nivel mundial hasta los ganización de las burocra- En América Latina exis-
años 80, y nunca más re- cias públicas, los gobiernos te un cuestionamiento ge-
tomaron los niveles de cre- tenían menos recursos y neral respecto de cómo
cimiento de las décadas de más déficits por lo que no lograr una mayor eficiencia
los años 50 y 60. podían responder amplia- del Estado, debido entre
En segundo lugar, este mente a las demandas de otras cosas, a la necesidad
periodo de escasez propi- la población. En la admi- de avanzar en el gran pro-
ció una grave crisis fiscal, nistración pública dicha yecto de construir estados
en donde los gobiernos no crisis, se reflejó en una re- más democráticos y a la
podían financiar sus défi- ducción en el gasto como necesidad de afrontar la
cits. Los problemas se una salida necesaria, y en aguda crisis económica por
agravaron principalmente la exigencia de modificar el la que atraviesan todos los
en Estados Unidos y Gran modelo weberiano, el cual países de la región. Como
Bretaña donde los contri- era ineficiente. Por lo tanto, consecuencia de lo ante-
buyentes se pronunciaban el Estado iba perdiendo su rior, se plantea la urgencia
en contra de pagar más poder, especialmente por de lograr una mayor coor-
impuestos y por la mayor la crisis de gobernabilidad. dinación entre el Estado y
prestación de servicios. Es Es por ello que para en- la sociedad, y de la forma-
decir, defendían el Welfare frentar esta situación, era ción de gerentes públicos
State. necesario un aparato gu- cuya capacidad les permita
Un tercer factor que bernamental más preciso, actuar con eficiencia técni-
propició la crisis del Estado ágil y más flexible, tanto en ca y criterio colectivo en la
contemporáneo, fue el pe- su dinámica interna como toma de decisiones.
ríodo de ingobernabilidad externa, ya que había un Para contrarrestar esta
que se generó después de sentido antiburocrático crisis del modelo, se han
los acontecimientos antes generalizado. Es en este realizado profundas trans-
mencionados, ya que los momento cuando cobra formaciones al aparato
gobiernos no tenían la sufi-. importancia la ideología estatal y a sus institucio-
ciente capacidad para re- privatizante que el modelo nes, sin embargo dicha
solver sus problemas fi- gerencial imponía en el reforma no ha traído los
nancieros. Por último, la sector público. En un prin- beneficios esperados. Se-
globalización y los avances cipio prevaleció un enfo- gún Bernardo Kliksberg, el
tecnológicos que transfor- que economicista (eliminar fracaso de la reforma ad-
maron el sector producti- costos) y el desconocimien- ministrativa también se
vo, también afectaron pro- to del sector público. Pero debe a que comúnmente se
fundamente al Estado. en los últimos 15 años este concibe a la administración
proceso gerencial ha sufri- como una materia inflada,
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ANIVERSARIO 25
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autoimportante, autoin- tiende a enfocar exclusi- "micro" exclusivamente

dulgente, periférica a los vamente la coyuntura in- concentrado en aspectos
hechos del comportamien- mediata, sin ingresar en el puntuales del tema, como
to político y administrativo análisis histórico. Allí pue- procedimientos, métodos,
y las fuerzas que moldean den aparecer como patolo- organización formal, váli-
el cambio social. Por ello, gías las que son histórica- dos en si mismos, pero que
resulta de fundamental mente respuestas funcio- no dan cuenta de la com-
importancia analizar la nales y obviarse los pro- plejidad del comporta-
administración pública blemas estructurales. El miento burocrático.
desde una perspectiva que discurso normalmente se Asimismo, señala
permita obtener algunas presenta en forma global y .Kliksberg que la eficiencia
respuestas respecto a la heterogéneo y altamente de la administración se
reforma del Estado. En este diferenciado. Lo anterior cuestiona en función del
sentido, considera que produce análisis y conclu- tamaño del Estado. Por
existen características muy siones muy pobres. El dis- tanto el tema debe rediscu-
particulares en la región curso es ahistórico, no de- tirse, pues es probable que
que se pueden analizar con sagregado y no es compa- se pase del tema del tama-
apoyo en referentes inter- rativo, lo cual es básico en ño al rol histórico del Esta-
nacionales. las ciencias sociales, pues do y de su capacidad de
Señala que en primer comparar con otras reali- gestión para poder cumplir
lugar, existen en la admi- dades regionales e interna- ese rol. Aunado a lo ante-
nistración pública "cuellos cionales enriquece el análi- rior, existe un fenómeno de
de botella conceptuales"s sis. organización formalista en
en cuanto a ciertos estilos y También se tiene dentro el cual toda organización
modelos de razonar un de la administración públi- se concibe cómo un conjun-
problema, lo cual presenta ca dificultad en los niveles to de relaciones funciona-
múltiples deficiencias que de análisis. Por un lado, les y arreglos formales a
obstruyen el avance en la existe una perspectiva ma- optimizar a través de or-
producción de aconteci- cro que la trata a nivel de ganigramas, procedimien-
mientos y la generación de la gran teoría, es decir la tos, manuales de normas,
cambios efectivos en el examina como una especie etc. Pero en la· práctica,
aparato público. Por ejem- de derivado inferior del aunque se incluyen estos
plo, existen deficiencias en gran tema de la reflexión, elementos formales, la rea-
el discurso, es decir, éste sobre el desarrollo econó- lidad es mucho más amplia
mico-social, sobre la de- que ellos, es polifacética y
8 Kliksberg, Bernardo. "Hacia un nuevo pendencia, sobre la teoría contradictoria. Por tanto, la
paradigma en gestión pública", en Me- política del Estado lati- aplicación de la visión
moria del II Seminario sobre Redimensiona-
miento y Modernización de la Administra- noamericano, etc. Por otro formalista como método
ción Pública. México, INAP, 1991. pp. lado, existe un enfoque básico de percepción de las
177-178.
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ANIVERSARIO 25
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comúnmente se piensa que

el gerente ideal, es aquel
que maneja eficientemente
la planeación, organiza-
ción, dirección, organiza-
ción, reporte y presupues-
tación. La teoría gerencial
moderna señala que los
gerentes de éxito son
aquellos que dominan la
relación interpersonal, el
manejo de información y la
toma de decisiones. Lo bá-
sico en la eficiencia es la
capacidad para armar la
agenda de decisiones, dis-
organizaciones constituye productividad para qmen
cernir los temas estratégi-
una traba seria para poder y para qué propósitos. La
cos y la capacidad de cons-
pensar y actuar eficazmen- productividad de una em-
truir la red de contactos
te en relación con ellas. presa pública se debe me-
internos y externos, lo que
Otro aspecto importante dir de manera diferente a
posibilita la implementa-
que resalta Kliksberg es la privada. Aunque estas
ción de decisiones. Para
que existe una asimilación diferencias tienen profun-
ello, el gerente se concentra
mecánica de gestión públi- das similitudes en los en-
en conversaciones perma-
ca y privada, es decir, cuadres gerenciales y en
nentes con una amplia red
normalmente se trata indi- las técnicas aplicables, exis-
de interlocutores dentro y
ferenciadamente el pro- tirán problemas de defini-
fuera de la organización.
blema básico de manage- ción contables, con los pre-
En la nueva concepción
ment del sector público y cios, de atribución, concep-
gerencial, existe una orien-
del privado. A lo cual dice tuales y cualitativos. Por
tación hacia el reemplazo
que no se puede hablar de ello, los principales centros
de una visión simplista de
productividad del sector de formación de gerencia
la gestión por una visión
público ni asimilándolo pública deben superar ese
compleja, a partir de la
con el sector privado, ni simplismo. En la gerencia
consideración de la com-
tampoco se debe tratar de pública se debe reconocer
plejidad social y organiza-
igual forma a los sectores la especificidad de las or-
cional, donde lo básico no
heterogéneos integrantes ganizaciones públicas.
es trabajar en equilibrio
del mismo sector público. Por otra parte, al hablar
sino en la discontinuidad.
En éste se debe preguntar de excelencia gerencial,
"El tratar de comprender
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AN'JVERSARIO 25
esa lógica del desequili- permita mayor flexibili- también se orienta a la

brio, en lugar de creer en dad. En este contexto, la transformación del aparato
una racionalidad permite organización debe ser ca- político básico del Estado
entrar en la complejidad". 9 paz de reaccionar de in- en su conjunto, democrati-
La aplicación estricta del mediato y producir rea- zándolo. Se trata de trans-
modelo racional de deci- daptaciones continuas en formar correlaciones de
siones que procura optimi- cuanto a objetivos y pro- poder, juegos de intereses,
zar en las organizaciones y gramas, lo cual se contra- pautas culturales, resisten-
se orienta a objetivos satis- pone a planteamientos cias al cambio, niveles tec-
factorios, lleva a la inefi- formales rígidos. Por su nológicos, caudillismos,
ciencia organizacional parte, los participantes no etc. Modificar la organiza-
porque el modelo actúa harán una determinada ción es "una práctica so-
como inhibidor de com- tarea durante mucho tiem- cial" que va más allá de
portamientos fundamen- po, sino que van a partici- arreglos técnicos. La per-
tales para que haya deci- par en proyectos que se sistencia de la politicidad
siones innovadoras. Por lo irán concretando y dando en la designación de altos
anterior, propone la crea- paso a otros. Las decisiones rangos sólo produce clien-
ción de una "ideología or- se tomarán en equipo. Los telismos. Por lo que es ne-
ganizacional" con un mar- directivos no supervisarán cesario contar con una bu-
co más amplio, plástico y sino que coordinarán las rocracia realmente identifi-
flexible, con orientaciones relaciones entre los dife- cada con los grandes pro-
que se deben aplicar en rentes equipos autoregula- yectos de transformación
cada tipo de situación es- dos. nacional.
pecífica, con el propósito Para el logro de la efi- En América Latina se
de lograr una mejor apro- ciencia se requiere de la requiere la preparación y
ximación de la realidad y, participación de los traba- promoc10n por diversas
por tanto, la posibilidad de jadores en la toma decisio- vías de cuadros directivos
tener más eficiencia en la nes. Actualmente, lo más político-técnicos, que al
acción. importante no es si debe o mismo tiempo que garan-
Además, se pretende no haber participación de ticen el fortalecimiento de
que una organización efi- los trabajadores en las de- la democracia y los proyec-
ciente tienda a incluir mo- cisiones de la empresa, tos nacionales básicos, ten-
delos y desarrollos diferen- sino la de cómo y con qué gan una sólida formación
tes de los tradicionales, que formas realizará esa parti- técnica. La orientación no
pase de la organización cipación. es solamente formar un
jerárquica vertical a la mul- Sin embargo, la reforma tecnócrata puro, sino
tiforme, y por tanto, que del Estado no consiste sólo avanzar hacia la combina-
en la modificación de as- ción entre un excelente
pectos institucionales, técnico y un funcionario
9 Ibídem, pp. 180-181.
47
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ANIVERSARIO 25
Revista del Instituto de Adnúnistración Pública del Estado de México
ligado a las realidades na- coordinación entre planifi- vea seriamente rebasado
cionales y con sensibilidad cación y gestión pública, y por las circunstancias ac-
frente a los dirigentes polí- una mayor integración re- tuales, perdiendo credibi-
ticos y los sectores sociales gional en todos los temas. lidad en sus instituciones.
masivos. En términos generales, El Estado y la adminis-
La reforma del Estado se pretende eliminar la tración constituyen el re-
en la actualidad forma par- supuesta ineficiencia del flejo de la sociedad organi-
te de la gran agenda políti- Estado, la cual no es tal y zada, esa es su naturaleza;
ca, es el gran centro del como se plantea. No se su transformación no se
debate político nacional. La discute que tenga actual- refiere sólo a aspectos me-
agenda sobre la que se está mente áreas de ineficiencia ramente institucionales,
trabajando es muy nove- y requieran reformarse, conceptuales o ideológicos,
dosa en relación a la admi- pero si que la ineficiencia sino a una transformación
nistración pública. En sea natural del Estado. En mental de todos sus inte-
América Latina se están la reforma, este es un he- grantes y dirigentes que
abordando temas como el cho innegable que requiere esté acorde a las circuns-
de la participación ciuda- ser atacado, pero no tiene tancias actuales, una acti-
dana, la transparencia, el que ver con la aseveración tud más abierta del Estado
control social, el Estado, de que el sector público es y sus instituciones con res-
potencializando la partici- inferior al privado por la pecto a la sociedad. Es de-
pación de la sociedad civil. ineficiencia. cir, donde haya una mayor
Es decir se está dando un Es cierto que la inefi- participación de la socie-
mayor énfasis a la concer- ciencia no es natural del dad en la toma de decisio-
tación social. Estado, pero también que nes. Esta es la base de toda
Aunado a lo anterior, la éste no se ha transformado reforma, por tanto, se re-
conducción de la reforma a la misma velocidad en quiere de la creación de
está pasando de los juristas que ha ido evolucionando una cultura mental de
y los administradores a la sociedad y los procesos evolución y cambio para
ámbitos más vastos; las productivos. La adminis- poder transformar las insti-
nuevas reformas se están tración pública como brazo tuciones del aparato esta-
procesando por equipos ejecutor de las políticas del tal.
multidisciplinarios, donde Estado se ha concretado a Cabe señalar que el éxi-
hay políticos y especialistas dar soluciones inmediatas to de una cultura de ges-
de diversas áreas de las a las crecientes demandas tión pública constituye el
ciencias sociales, aumen- de la sociedad, sin conside- problema central del desa-
tando el nivel de creativi- rar una adecuación estruc- rrollo de los países avan-
dad. El punto fundamental tural acorde a la realidad
de la reforma consiste en la actual. Lo anterior ha pro-
búsqueda de una mayor piciado que el Estado se
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ANTVERSARIO 25
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zados, debido a las si- ejecuta las decisiones Estado es objeto de múlti-
guientes razones:10 adoptadas mediante un ples revisiones y ajustes de
El crecimiento de todas proceso democrático, no fondo. Se establece una
las actividades adminis- se ajusta a la realidad. nueva relación entre Esta-
trativas (públicas, semi- Para lograr una verda- do-mercado, donde la fun-
públicas y aún las pri- dera transformación de la ción del Estado se traduce
vadas) está sobrecar- acción gubernamental, es en apoyar y vigilar el mer-
gando de manera ex- de fundamental importan- cado, además de producir
traordinaria los recursos cia no sólo llevar a cabo riquezas en él. El interés
asignables, financieros y modificaciones en la ope- del Estado por el mercado
humanos, y ya no pue- racionalización de las insti- se convierte en ,un interés
den ser administrados tuciones y la creación de público. Sin embargo, en
con las herramientas una nueva cultura geren- esta nueva relación deben
tradicionales de la jerar- cial, también se requiere establecerse límites para
quía administrativa. una redefinición de las re- ambos. El mercado es antes
- Existe una revolución de laciones de poder entre el que nada privado y busca
actividades humanas, Estado y la sociedad, de tal la competencia para pro-
financieras, materiales e forma que éstas sean más ducir ganancias; por su
inmateriales, en las acti- democráticas. Por lo tanto, parte, el Estado en su papel
vidades del trabajador la reforma del Estado debe social lo regula y define.
asalariado o el oficinista, estar orientada por la idea En este contexto, Ricar-
en el funcionamiento de de que no solamente el do Uvalle define a la ges-
los sistemas de relacio- sistema democrático es tión pública como acción
nes de poder. El sistema compatible con la eficiencia del Estado y de sus capaci-
burocrático del aparato estatal, sino la única posi- dades para gobernar, es un
público de la toma de bilidad de obtener ambas conjunto de actitudes que
decisiones no ha logra- metas en conjunto. La de- tienen por objeto conservar
do ajustarse a las exi- mocracia crea un marco de su organización tomando
gencias de la nueva era. referencia favorable a los en cuenta su diversidad
En la actualidad se re- rasgos centrales de la or- territorial, demográfica,
quiere de una cultura de ganización del futuro, co- económica, política y so-
gestión pública, donde mo la participación, favo- cial, para asegurar la su-
la figura del servidor reciendo la eficiencia. pervivencia óptima. Au-
público obediente que nado a los procesos de ges-
3. La gerencia pública co- tión pública se señala la
10 Crozier, Michel, "La transición del
mo una nueva tecnología necesidad de una reforma
paradigma burocrático a una cultura de gubernamental de gobierno, la cual es una
gestión pública", en Revista Reforma y Debido a las transfor-
Democracia No. 7. Venezuela, Centro tendencia mundial que
Latinoamericano de Administración maciones mundiales, el requiere incorporar a los
para el Desarrollo, 1997. p. 13.
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ANIVERSARIO 25
procesos de gobierno nue- Dicha reforma implica De esta forma, ante la

vas tecnologías que permi- revisar, valorar y analizar necesidad de llegar al Es-
tan agilizar la respuesta su papel, sus estructuras y tado socialmente necesario
gubernamental ante las los procesos que sustentan y por ende, eficaz , surgen
demandas de la población el poder que detentan para como parte de la adminis-
en general. adecuarlos a las nuevas tración pública, "nuevas
Ante el deterioro de la realidades. Reformar al tecnologías de gobierno",
calidad de vida tanto de la Estado implica modificar el provenientes principal-
sociedad como del Estado, comportamiento de sus mente de los países anglo-
los Estados latinoamerica- instituciones pues son re- sajones: las políticas públi-
nos deben reformarse para sultado de la complejidad cas, la gerencia pública
responder mejor a las cre- social y política. Por ello, moderna, la reingeniería
cientes demandas de la "es fundamental la revi- de procesos administrati-
población. Dicha reforma sión de los medios de go- vos, el control de gestión,
debe encaminarse a do- bierno, ya que éstos permi- el internet, etc. Dichas tec-
tarlos de mejores capaci- ten el logro de la goberna- nologías constituyen las
dades de dirección, coor- bilidad democrática, la respuestas al proceso de
dinación y gestión pública. estabilidad institucional, el transformación y moderni-
En este sentido, el mejora- crecimiento económico y el zación del Estado, ó como
7
miento del bienestar social cumplimiento de los obje- diría Crozier, en un Estado
depende de que el Estado tivos del bienestar social. menos arrogante y mega-
tenga conciencia de sus Asimismo, contribuyen a lómano.12 La aplicación de
atribuciones, pero también asegurar el grado de co- dichas tecnologías presu-
de sus límites. munidad política, la lealtad pone nuevas formas de
Se requiere un Estado de los ciudadanos con el organización y funciona-
útil, eficaz y próspero que Estado, la suma de consen- miento de las administra-
gobierne a través de la ges- sos, la eficacia para cum- ciones públicas. Lo cual
tión pública y no de la ad- plir con metas colectivas, el implica el rompimiento del
ministración burocratiza- logro de la legitimidad, el modelo weberiano con sus
da; éste es el reto para de- grado de participación po- formas tradicionales de
finir la nueva relación del lítica y la eficacia para ab- organización vertical, de-
gasto público, el gasto so- sorber, negociar y resolver bido a que ya no responde
cial y las políticas de bie- los conflictos sociales y a la complejidad, y hetero-
nestar. Todo esto dentro de políticos" .n geneidad de los cambios
un contexto de democracia del capitalismo postindus-
política, de libertad, de trial.
gobernabilidad y estabili- 11 Uvalle, Ricardo. Las transformaciones
dad. del Estado y la administración pública 12 Crozier, Michel. Estado modesto,
Estado
en la sociedad contemporánea. Toluca, moderno. México, Fondo de Cultura
Méx., IAPEM, 1996. p. 85. Económica, 1990.
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ANIVERSARIO 25
Así, como parte crucial danos sobre los que recae de la innovación, desarro-
de la reforma del Estado y la acción gubernamental" .13 llo de la participación; y
particularmente del go- La utilidad de las políti- revaloración del papel es-
bierno, se encuentran las cas públicas radica en la tratégico del personal y del
políticas públicas con el ubicación de problemas gerente público" .14 La ge-
propósito de dar solución a localizados y el estableci- rencia pública forma parte
las crecientes demandas de miento de formas de orga- de las estrategias del cam-
la población, a la crisis fis- nización e interlocución bio institucional cuya in-
cal, así como a los proble- entre los participantes; fluencia proviene de las
mas de gobernabilidad y identifican factores e inte- ideas del neoinstituciona-
legitimidad de los gobier- reses que ocurren en los lismo, particularmente de
nos. hechos públicos. Con su la teoría de la elección pú-
Las políticas públicas es- utilización se pretende blica. Es a través de ésta
tablecen una racionalidad mejorar la administración que los ciudadanos se con-
en el gobierno, a partir de como institución pública. vierten en electores que
la ejecución de tareas en Como parte del gobierno, participan no sólo en el
coordinación con las apor- la ad:i,ninistración pública mercado, sino también en
taciones del público ciuda- tiene la responsabilidad de la burocracia y en la políti-
dano. De esta forma, el identificar, decidir, dise- ca. Lo anterior permite el
carácter público del go- ñar, implementar y evaluar establecimiento de técnicas
bierno no es algo dado sino lo que concierne a las polí- de mercado en situaciones
que se origina a partir del ticas públicas, ya que el de no mercado.
grado de participación en contenido de estas últimas A esta tendencia de la
que los ciudadanos y sus se canaliza a través de ór- administración pública de
organizaciones participan ganos, instancias y funcio- introducción y adaptación
en las acciones públicas. nes de la administración de técnicas gerenciales se le
Son instrumentos del go- pública. denomina gerencialismo.
bierno que contribuyen a Por su parte, la nueva Las técnicas gerenciales de
garantizar la libertad, la gerencia pública posee una gestión pública, se refieren
democracia y el bienestar nueva visión de lo público, básicamente a la incorpo-
social. "Constituyen el esque se diferencia de lo es- ración de conceptos como:
fuerzo intelectual para que, trictamente gubernamen- cliente y gestión por proce-
de forma multidisciplinaria tal; tiene como principales sos. De igual forma, se es-
se pueda entender y reco- objetivos: "la maximiza- tablecen slogans como
mendar procesos de toma ción de la flexibilidad, des-
de decisiones y acción para centralización, facilitación 14 Jiménez, Rodolfo y Bailleres, Enrique.
los gobiernos con base en "Las políticas públicas , gerencia y ges-
tión pública modernas: ¿panaceas de
necesidades que deberían 13 Wildavsky, Aaron y Laswell, Harold. racionalidad y eficiencia o nuevas tec-
surgir del pueblo o ciuda- Citado en Revista del IAPEM No. 35, nologías de gobiemd', en Revista del
julio-septiembre, 1997. pp. 14-15. IAPEM No. 35, p. 72.
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ANIVERSARIO 25
"hacer más con menos" o trabajo derivada de la cali- responsabilidad en los

"valor por dinero". Lo an- qad."1s asuntos gubernamentales y
terior implica la adopción La reingeniería tiene públicos. Se utiliza para
de principios empresaria- como principio básico el identificar, diagnosticar,
les para enfrentar las rigi- concepto de "pensamiento medir y evaluar los cons-
deces de la organización discontinuo", el cual parte tantes cambios de la socie-
burocrática propia de la del reconocimiento y rup- dad.
administración pública tura de reglas anticuadas e Ricardo Uvalle señala
actual. Las técnicas geren- implica poner en duda que también en el ámbito
ciales son muy diversas y viejas suposiciones, cam- gerencial, la función del
van desde la organización biar aquellas reglas que gobierno rebasa la concep-
y métodos; racionalización bajen el rendimiento de ción de técnicas adminis-
del trabajo; administración una organización. trativas y da énfasis a la
por objetivos; plan- En este proceso de re- creación y aplicación de
programa-presupuesto, forma, la gerencia pública tecnologías. Se habla de
hasta las más recientes co- se constituye en una tec- tecnología cuando se refie-
mo "calidad total", reinge- nología de gobierno, debi- re a un tipo de conocimien-
niería de procesos, marke- do a que el Estado se re- to cuya utilidad y aplica-
ting o la introducción de forma para eliminar sus ción se orienta a transfor-
tecnologías de informa- debilidades, mejorar sus mar y mejorar las condi-
ción. capacidades de conduc- ciones de vida tanto en el
El principio de "calidad ción, ser más democrático, aspecto productivo y de
total" o TQM Quality Ma- etc., para lo cual lleva a servicios como en el del
nagement, se ha llevado a cabo un proceso de evalua- bienestar social. Apunta
cabo mediante el estable- ción a sus métodos de go- que la gerencia pública es
cimiento de premios a la bierno y administración. necesaria para " ... manejar
calidad para organizacio- De esta forma, la gerencia las tecnologías que son
nes públicas, institutos fe- pública se inserta en los relevantes desde el punto
derales o para diferentes procesos de gobierno y en de vista de los problemas
programas. Se basa en cua- el destino de la sociedad, al de gestión esenciales como
tro puntos principales: "sa- pretender lograr la "go- la gestión de materias pri-
tisfacción del cliente, la bernabilidad", la democra- mas estratégicas, la admi-
gestión mediante procesos, cia política, la descentrali- nistración de la salud y la
el trabajo en equipo y la zación y la participación educación, la gerencia de
generación de estándares ciudadana, asumiendo su empresas públicas, la di-
de desempeño, a través de rección de pequeñas y me-
los cuales se estructura la dianas empresas, el desa-
15 Medina Giopp, Alejandro. "Agenda
nueva organización del de gobierno y políticas públicas. La rrollo administrativo, re-
gestión de la política social", en Revista gional, la administración
del IAPEM, No. 35, p. 96.
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ANTVERliARIO 25
de la ciencia y la tecnolo-
gía" .16
Con la nueva gerencia
pública se pretende incor-
porar parte del espíritu
empresarial en el sector
público con la finalidad de
mejorar la calidad de sus
servicios. Cabe señalar que
el origen de la gerencia
está en la administración
privada. Sin embargo, la
toma de decisiones está
presente en los asuntos
gubernamentales, por ello
para cumplir sus objetivos como dos sectores exclu,..
la gerencia pública tiene un
sustantivos. De ahí la im- yentes.
ámbito bien definido, es
portancia del Estado para
decir constituye una tec- 4. Contribuciones de la
garantizar la convivencia
nología para el mejor ma- gerencia pública a la ac-
social, proporcionando el
nejo de los asuntos públi- ción del gobierno
bienestar de la sociedad
cos. Como brazo ejecutor de
civil, donde la gerencia
Constituye un conjunto las acciones del gobierno,
pública es parte del proce-
de prácticas especializadas, la administración pública
so de modernización, in-
diferenciadas y jerarquiza- se enfrenta al reto de eli-
novación y desarrollo del
das que se relacionan con minar los costos innecesa-
propio Estado. Sus princi-
el cuánto, el cómo y el por- rios que repercuten en la
pales ejecutores son los
qué de los recursos del Es- vida pública, terminar con
servidores públicos, los
tado. Significa también la el patrimonialismo de la
cuales adquieren un papel
utilización de métodos, función pública, así como
preponderante en la toma
tecnologías y técnicas que determinar las áreas que
de decisiones. Por ello, se
tiene por objetivo la utili- corresponden a la vida en
considera a la gerencia pú-
zación eficiente de los re- sociedad y al Estado. En
blica como una tecnología
cursos financieros, mate- este sentido, la reforma del
destinada a incrementar la
riales y técnicos. gobierno se asocia con la
El concepto de gerencia eficacia y eficiencia de los
servidores públicos; para importancia que tiene la
p_ública se traduce en la capa-
lograrlo, se debe eliminar gestión pública, con el cú-
cidad que tienen los Estados
la idea de considerar a los mulo de acciones que or-
16 ámbitos público-privado ganizan e impulsan la di-
Uvalle, Ricardo. Los nuevos derroteros ...
Op. cit. p. 123. rección y regulación de la
53
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ANIVERSARIO 25
sociedad; se refiere a la en la agenda de los gobier- ganización de la vida so-

concepción, diseño, deci- nos y no ser una carga one- cial. No estará dada por su
sión y ejecución de las polí- rosa para las finanzas del contenido público ni por
ticas que dan estabilidad y Estado ni para los ciuda- los beneficios que es capaz
desarrollo a la sociedad. danos" .17 de generar, sino por su
Destaca la administración Por otra parte, para res- capacidad para distribuir
pública como el medio pa- ponder con mayor éxito a los beneficios colectivos, de
ra dirigir a la sociedad, los retos de la complejidad cumplir con las promesas a
donde se articulan proyec- organizacional de la admi- la sociedad contemporánea.
tos de vida, se impulsa la nistración pública, se re- Es con la instrumentación de
vida económica, se propor- quiere: entrenamiento del las políticas públicas con lo
cionan servicios públicos, personal, establecer un cual se puede lograr dicha
se protege a la sociedad, y sistema de estímulos, una revalorización. "Con las
se definen políticas de de- nueva cultura organizacio- políticas públicas, la admi-
sarrollo y bienestar. Cons- nal, descentralización de la nistración pública tiene la
tituye el medio que permi- gestión pública, evaluacio- opción de ser mejor insti-
te al Estado gobernar a la nes, la profesionalización tución pública. Insertada
sociedad. Para cumplir del servidor público, etc. en el proceso de gobierno,
mejor sus objetivos, se re- Por tanto, analizar las polí- tiene la responsabilidad de
estructura, se evalúa to- ticas públicas y la gestión identificar, decidir, dise-
mando en cuenta las nece- pública como el conjunto ñar, implementar y evaluar
sidades de la sociedad, de capacidades tecnológi- lo concerniente a las políti-
elimina excesos, desviacio- cas del gobierno permite cas públicas" .is
nes e improductividad. revalorar el papel del ad- Las políticas públicas
Para ello se requiere de ministrador público, ya contribuyen a que la ad-
una revaloración de la fun- que ésta es la encargada de ministración pública no sea
ción pública, es decir, se la ejecución de las políticas objeto de prácticas cliente-
pretende recuperar el ca- gubernamentales, encami- lares y arreglos corporati-
rácter humanista de la ad- nadas a la atención y solu- vos debido a que permi-
ministración pública, cons- ción de los problemas co- ten:19
tituyéndose como un ele- munes. No intervenir en dupli-
mento de cambio institu- Esta revalorización de la cidad de funciones.
cional necesario para revi- administración pública se Puntualizar la respon-
talizar la función del go- dará en función del papel sabilidad directiva y
bierno. "El servicio público que juegue en el desarrollo operativa.
debe considerarse como un de los mercados, la partici-
conjunto de inversiones a pación ciudadana y la or- 18 Uvalle, Ricardo. "Las políticas públi-
cas: un testimonio del gobierno ilustrado
favor del capital humano, y democráticd', en Revista del IAPEM
debe tener un nuevo lugar 17 Uvalle, Ricardo. Las transformaciones ... No. 35, p. 52.
Op. cit. p. 87. 19 Ibídem. p. 53.
- 54
¡~
ANIVERSARIO 25
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- Atender problemas de La contribución de la reglas burocráticas ha de-

acuerdo a sus antece- gerencia pública a la acción clinado y el sistema ha ge-
dentes. del gobierno estará dada nerado confusión e irres-
- Identificar ámbitos de en función de "ser el medio ponsabilidad.
responsabilidad institu- que hace posible que las En esta nueva etapa de
cional. capacidades y potencias de alta tecnología y servicios,
Localizar los actores de la administración pública lo más importante es la
los problemas públicos. se plasmen en la sociedad innovación y para que ésta
Conocer los sitios de las con acciones de beneficio se promueva se requerirán
decisiones gubernamen- común. Es una tecnología nuevas formas de relacio-
tales. orientada que forma parte nes humanas no burocráti-
Distinguir la articula- del supuesto de la necesi- cas, ya que la innovación
ción diferenciada de la dad de un aparato público nunca ha sido dirigida por
toma de decisiones y los ágil y legítimo que actúe órdenes. Para lograrlo, se-
cursos de acción del go- en coordinación con la so- ñala Crozier, se requieren
bierno. ciedad" .20 relaciones ágiles, no verti-
Generar información La importancia de la cales, a través de las cuales
factual y puntual para el aplicación de las técnicas las personas pueden co-
abordaje de los proble- de la gestión pública en la municarse con rapidez y
mas. acción de la administración franqueza sobre la base de
Distinguir las etapas de pública radica, en primer la reciprocidad. La subor-
predecisión y postdeci- lugar, en que en la actuali- dinación y fragmentación
sión. dad la burocracia ya no del modelo burocrático
Determinar con realis- funciona eficientemente, paraliza las comunicacio-
mo la cuantificación de los patrones burocráticos nes y restringe la innova-
los recursos fiscales para han llegado a ser tan difí- ción. En este contexto la
canalizarlos a problemas ciles de manejar que no administración pública
específicos. logran dominar las com- adquiere un papel funda-
Precisar que sus accio- plejas actividades colecti- mental, pues sus operacio-
nes son parte del siste- vas. La obediencia que an- nes básicas son de servicios
ma de econonúa públi- tes se consideraba una vir- prestados a una sociedad.
ca, no de una econonúa tud, ya no es aceptada ple- No basta lograr cambios
de Estado, es decir, de namente por los ciudada- en los comportamientos de
una econonúa integrada nos y empleados públicos; rangos inferiores para al-
por individuos priva- ahora exigen libertad per- canzar el éxito gerencial,
dos, organismos sociales sonal y autononúa indivi- también se requiere de un
y agencias gubernamen- dual. El respeto por las cambio en su modo de ra-
tales. zonar. En lugar de cumplir
20
llegando a una mayor es-
Ibídem. p. 54.
55
¡~
ANIVERSARIO 25
pecialización, se debe res- que debe hacerse para ela- el entrenamiento del per-
ponder a la complejidad borar una estrategia para el sonal y líderes de las insti-
desarrollando la sencillez cambio, lo que permitirá tuciones. Si es necesario un
en las estructuras y en los hacer cambios sin desor- cambio en el sistema de
procesos. Los líderes deben denar todo el sistema y sin decisiones, se requiere in-
poseer mucha discreciona- gastos innecesarios. De vertir en él para transfor-
lidad, pueden ser juzgados esta forma, se podrán lle- mar la actitud mental de
por sus resultados y no var a cabos sus metas y se sus miembros. Por ello, no
porque se conforman y son encontrará la mejor forma solamente hace falta reno-
obedientes. En este senti- de utilizar siempre sus po- var la cultura de las deci-
do, la cultura adquiere un cos recursos. Para lograr lo siones y crear áreas espe-
papel fundamental pues anterior, se requiere traba- cializadas para la prepara-
necesita de una fuerte co- jar no con el esquema tra- ción de las decisiones, sino
municación abierta, con- dicional de fijar objetivos y hay que entrenar también a
fianza y cooperación, lo luego determinar la forma los jóvenes profesionales.
cual hará posible el logro de alcanzarlos, sino con un Un elemento fundamen-
de la simplicidad en las esquema más abierto, con- tal que proporciona la vi-
estructuras y los procedi- siderando los fines, los re- sión gerencial de la admi-
mientos. "El nuevo para- cursos y las restricciones. nistración pública y sirve
digma para construir una El reformador tendrá en para influir en los miem-
nueva cultura de gestión cuenta su fin general en la bros de las burocracias
pública implica un razo- selección de sus objetivos, administrativas para que
namiento con la intención lo cual permitirá que utili- se transformen en una cul-
de invertir para cambiar o ce sus recursos, especial- tura de gestión pública, es
mejorar, invertir para ayu- mente los humanos y rela evaluación, pues ésta es
dar a las personas a cam- duzca al mínimo las res- una forma de saber si están
biar en lugar de tratar de tricciones, las cuales tam- o no funcionando. A partir
imponer los mejores pro- bién suelen ser humanas. de la evaluación será posi-
gramas elaborados para las Los conocimientos cons- ble formar un cuerpo de
jerarquías decisorias" .21 tituyen el mejor recurso funcionarios públicos más
El logro de una cultura para dirigir los cambios, comprensivos, conocedo-
moderna de gestión públi- pero hay que recabarlos y res y capaces de diagnosti-
ca, implica necesariamente utilizarlos en circunstan- car los problemas antici-
la inversión en el conoci- cias concretas, con méto- padamente.
miento como la primera dos específicos. En conse- La nueva cultura de ges-
inversión indispensable cuencia, la inversión debe tión pública implica el en-
dirigirse a la preparación trenamiento de los funcio-
de las decisiones, la eva- narios, el cual no debe ir
21 Crozier, Michel. "La transición del luación de sus resultados y separado de la acción. Los
paradigma burocrático..." arf. cit. p. 16.
56
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AN1VERSARIO 25
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programas de entrena- trativa burocrática que ha conformación de una ver-

miento deben realizarse de operado durante muchos dadera cultura de gestión
acuerdo a un problema años y la cual no va a ser pública.
específico. Por lo tanto, es fácil romper. Otro aspecto fundamen-
urgente el entrenamiento De igual forma, también tal radica en la modifica-
de líderes, ya que éstos es esencial tener en cuenta ción de las estructuras, las
deben ser innovadores, o que las nuevas tecnologías formas de relación entre
bien deben contar con per- gubernamentales sólo se directivos y subordinados.
sonal innovador; este en- han llevado a cabo en su Lo anterior, implica la
trenamiento se aplica una mayoría en países indus- creación urgente de una
vez que el líder aspirante trializados y en algunos nueva cultura no solamen-
haya acumulado un de- países de Latinoamérica, te a nivel gerencial sino
terminado número de años con resultados concretos, también a nivel del servicio
de experiencia. pero también con deficien- público, ya que en la ac-
Estas son algunas de las cias e insuficiencias. De ahí tualidad existe en la socie-
aportaciones que propor- la necesidad de continuar dad un vacío de responsa-
ciona la aplicación del mo- el análisis y evaluación de bilidades y valores que
delo gerencial en la admi- las reflexiones en torno a la trasciende no sólo al aspec-
nistración pública y que de aplicación en nuestro país to de la función pública
una u otra forma represen- de estas nuevas tecnolo- sino al ser humano en ge-
ta una alternativa viable gías. neral.
para el mejoramiento de la Entre las propuestas En términos generales el
acción gubernamental . presentadas por este nuevo enfoque gerencial no cons-
enfoque gerencial destacan tituye la panacea a los
Reflexión final aspectos de fundamental complejos problemas de la
Es importante conside- importancia, los cuales administración pública
rar que las transformacio- debido a las condiciones contemporánea, pero si
nes impuestas por el mo- por las que atraviesa la representa una alternativa
delo gerencial constituyen administración pública para dar solución al menos
una tecnología de gobierno mexicana reclaman su a los problemas más ur-
y una alternativa para me- aplicabilidad; uno de ellos gentes de la acción guber-
jorar la capacidad guber- es la profesionalización del namental derivados del
namental en la ejecución servidor público, ya que la proceso de globalización y
de sus tareas. Sin embargo, profesionalización o entre- promoción de la competi-
también es necesario tener namiento de líderes consti- tividad en las relaciones de
presente la complejidad de tuye una herramienta fun- mercado.
la organización adminis- damental para lograr la
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ANIVERSARIO 25
LA NUEVA GESTIÓN zac1on del trabajo, así co- ta impostergable generar

PÚBLICA Y mo por una rapidez nunca una nueva administración,
REPRESENTACIÓN antes vista en lo que a los eficaz, eficiente y moderna
SOCIAL COMO PARTE procesos informativos se que pueda brindar res-
DE LA ESTRATEGIA DE refiere. De igual forma, la puesta a las demandas so-
MODERNIZACIÓN época actual está caracteri- ciales.
NACIONAL zada por un fuerte dina- Por lo anterior, la discu-
Víctor Hugo López mismo de los procesos so- sión y la riqueza intelectual
Sotomayor* ciales, económicos, políti- de diversas reflexiones
cos y culturales. acerca del problema de la
Introducción En particular se destaca administración pública son
A partir de que se mani- el hecho de que en buena de gran relevancia. En la
fiesta a nivel mundial el parte de los países, se actualidad acudimos al
agotamiento y la irreversi- cuenta con una sociedad nuevo paradigma de la
ble crisis del denominado civil fuerte, madura y par- gestión pública, misma que
Estado Paternalista o Bene- ticipante en los procesos se reconoce como la conse-
factor (Welfare State), ini- nacionales. Hoy acudimos cuencia del tránsito de una
cia y toma fuerza entre los a un replanteamiento de administración tradicional,
estudiosos de la Adminis- las relaciones Estado- anquilosada e ineficiente,
tración Pública y en gene- sociedad, como consecuen- hacia un nuevo estadio
ral de las Ciencias Políticas, cia de la propia reformula- caracterizado por un alto
una serie de reflexiones en ción del papel del Estado. grado de eficiencia, eficacia
torno del desarrollo del Este fenómeno se traduce y productividad.
proceso económico inter- en una estrategia a la que Hoy resulta fundamen-
nacional, de los fenómenos se denomina "Reforma del tal reconocer que, por sí
de globalización y el nuevo Estado", a partir de la cual sola, la administración pú-
papel del Estado-nación en el propio Estado replantea blica no puede dar res-
el contexto actual. su posición ante la socie- puesta a las demandas so-
Como consecuencia de dad y ante el conjunto de ciales, ni responder a los
la revolución científico- las actividades económicas enormes problemas ya sea
técnica, la época contem- que los particulares reali- en una dimensión local,
poránea se caracteriza por zan. estatal ó nacional; se re-
un alto grado de especiali- Como respuesta a los quiere de la participación
problemas nacionales, se de la ciudadanía, para que,
* Licenciado en Ciencias Políticas y
propone dinamizar la ac- en conjunto con las institu-
Administración Pública por la Facultad tuación gubernamental en ciones gubernamentales,
de Ciencias Políticas y Sociales de la todos y cada uno de sus
UNAM, institución en la cual, cursa la
sean analizados los distin-
Maestría en Administración Pública; es órdenes (federal, estatal y tos problemas por los que
Jefe del Departamento de Capacitación municipal); para ello resul-
de la Procuraduría Agraria.
atraviesa el país integran-
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.. r.1VERSARIO 25
do, o en su caso, reformu- impulso y fortalecimiento mecanismos a través de los

lando la agenda pública de la participación ciuda- cuales se delimitan los con-
correspondiente. dana, tomando en cuenta tenidos específicos de la
Ante el nuevo contexto las opiniones, propuestas y agenda pública y se dise-
nacional e internacional, la potencialidades existentes ñan e instrumentan las po-
administración pública al interior de los diferentes líticas públicas.
tiene la misión de lograr grupos de la sociedad civil; El avance de la estrate-
un mayor grado de eficien- así como mediante la ins- gia de modernización im-
cia y para ello es que la trumentación de nuevos plica, entre otros aspectos,
misma se ha reformulado mecanismos para la repre- la búsqueda de soluciones
reconociendo la importan- sentaCión ciudadana y, a los problemas de la re-
cia de la instrumentación finalmente, la adopción de presentación y la participa-
de políticas públicas, en la la denominada "Nueva ción social. A continuación
que participan tanto las Gestión Pública", misma se aborda el asunto de la
organizaciones de ciuda- que se propone dar un representación, partiendo
danos, como las institucio- nuevo giro al ejercicio de de tres postulados. En
nes gubernamentales. las dependencias públicas, primer término, se observa
En la lógica del análisis convirtiéndolas en institu- que las asimetrías en la
sobre la crisis del Estado ciones gubernamentales de representación son fuente
contemporáneo ha sido nuevo cuño, en agencias de iniquidades en las ta-
muy comentado el fenó- cuya finalidad sea la pres- reas distributivas del Esta-
meno relativo al anquilo- tación de mejores servicios do y comprometen su ca-
samiento, ineficiencia, ine- en cantidad y calidad para pacidad para regular la
ficacia y falta de sensibili- los ciudadanos. economía y los centros de
dad por parte de las agen- poder privado, así como
cias gubernamentales. Tal La construcción de espa- para lograr el respeto a los
fenómeno, aunado al in- cios públicos mediante la derechos sociales. En se-
cremento cuantitativo de la representación y participa- gundo lugar, la democrati-
sociedad, así como a la ción social zación de las instituciones
conformación de una so- El hecho de pensar en clásicas de representación
ciedad civil cada vez más que la sociedad se autogo- - en particular los parla-
demandante de servicios bierne tiene como condi- mentos y partidos políti-
en cantidad y calidad, tiene ción necesaria la existencia cos - es una condición ne-
como consecuencia la bús- de un Estado democrático. cesaria para atenuar las
queda de alternativas de Por ello surge como un asimetrías, pero requiere
solución. Por ello la nece- objetivo fundamental y tanto ser impulsada desde
sidad de dar nueva forma prioritario, la difusión de la sociedad como comple-
al ejerc1c10 publi- la "publificación" del Esta- mentada por ella. Y terce-
administrativo a través del do y, en particular, de los ro, la recuperación de las
59
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ANIVE"RSAJl.10 25
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<•USI ... .,,..,,,.,,.,
principales actores sociales

que intervienen en su ges-
tación, es decir, tanto el
gobierno como las propias
organizaciones o grupos
sociales, en el momento en
que no tienen la capacidad
de abrir el debate sobre los
problemas que reconocen
como de índole común ni
tampoco dan signos de
avanzar en un proceso de
reconocimiento mutuo en
cuanto a potencialidades y
corresponsabilidades,
tienden en múltiples oca-
siones a cerrar los canales
de comunicación entre
ellos y a negar las razones
y argumentos de su con-
traparte.
Tal como lo señala Nu-
ria Cunill, respecto a la
participación ciudadana:
"Ahora bien, aún enmarcada la
participación ciudadana en el
problema de la recuperación y
funciones políticas de la públicas, y también está ampliación de lo público, no
sociedad es clave para pre- cada vez más interesado en puede soslayarse que el espacio
en el que se desenvuelve no es
sionar sobre la democrati- estrategias gubernamen- raso ni unidireccional" .1
zación de la representación tales que promueven tal De no ser debidamente
política y para pluralizar el fenómeno de ocupación y estructurada, vinculada al
proceso y los contenidos generación, ó en su caso, fenómeno de moderniza-
de las políticas del Estado. ampliación del espacio pú- ción nacional y orientada
En efecto, el espacio pú- blico. en sentido democrático, es
blico se ha venido ocupan- De no existir la sensibi-
do por movimientos y or- lidad política necesaria, se
ganizaciones sociales que corre el riesgo de que no se 1 Cunill Grau, Nuria. Repensando lo
público a través de la sociedad. (Nuevas
reclaman una mayor inje- consolide la participación /1
Formas de Gestión Pública y Representación

rencia en las decisiones ciudadana", puesto que los Social). Caracas, Venezuela, CLAD, 1997.
p. 71.
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ANIVERSARIO 25
probable que por sí misma, recta con el Estado. Y ello Impacto de la democracia
la participación ciudadana en un doble sentido: pri- y de la participación en la
pueda conducir al debili- mero, porque da cuenta de gestión pública
tamiento de la esfera pú- los esfuerzos por producir Las estrategias guberna-
blica más que a su fortale- bienes públicos desde la mentales tendentes a crear
cimiento. Para poder expli- propia sociedad y, luego, condiciones para que la so-
car tales condicionantes y porque opera a favor del ciedad ejerza una incidencia
directa ó indirecta sobre el
limitantes de la participa- ejercicio de una función de
Estado, o bien, participe en
ción ciudadana, es necesa- crítica y control que la so-
ciedad ejerce sobre el Esta- funciones públicas que
rio trascender la posición
antes se adjudicaba para sí
que plantea que las distor- do; misma que por otro
lado, puede revestir una el propio Estado, le impri-
siones a las que frecuente-
men contenido a una no-
mente se ha sometido la forma indirecta.
En esta lógica cobra sen- ción de por sí ambigua. En
práctica de la participación
tal sentido, tres campos
ciudadana, tienen como tido una nueva expresión
suelen ser afectados. Por
origen único, la inducción que se perfila desde fines
una parte, el campo co-
hacia la participación, de la década de los sesenta,
rrespondiente a la forma-
promovida por las esferas y que toma mayor fuerza
ción de políticas públicas
estatales. durante las décadas de los
mediante el acto de facili-
setenta y ochenta: la no-
La oferta institucional tar la participación de gru-
ción de participación so-
para la participación ciu- pos ó de intereses particu-
cial, misma que refiere a la
dadana lares en su formulación y
participación política pero
Incluye la amplia gama diseño. En segundo término,
se aleja de ésta al menos en
de acciones ciudadanas de el relativo a la acción legisla-
dos sentidos: abstrae tanto tiva permitiendo su ejercicio
reivindicación de derechos, la participación mediada directo a través de la iniciati-
desde aquellas no estructu- por partidos políticos co- va y el referéndum, así como
radas hasta las que supo- mo la que el ciudadano indirecto, por medio de la
nen grados significativos ejerce cuando elige a las revocación del mandato de
de formalización. Una de autoridades políticas. Ex- autoridades electas. En tercer
las nociones clásicas de presa en cambio, aunque lugar, la prestación de servi-
participación social rescata con múltiples sentidos, la cios públicos a través de su
precisamente esta dimen- intervención directa de los transferencia a la denomina-
sión de auto-organización. agentes sociales en activida sociedad civil o d~ la con-
El movimiento a favor formación de mecanismos de
dades públicas.
del fortalecimiento de la cogestión Estado-sociedad.
esfera pública no supone Como consecuencia del
necesariamente una rela- agotamiento y profundiza-
ción expresa y menos di- ción del modelo de desa-
rrollo intervencionista, los
61
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ANIVERSARIO 25
años ochenta inauguran Aún cuando no puede y las modalidades de la

una apelación a la partici- concluirse que se busca participación también son
pac1on ciudadana como implantar un solo modelo prefigurados desde el Es-
instrumento para la pro- para ampliar la participa- tado. El ámbito por exce-
fundización de la demo- ción ciudadana en los pro- lencia que queda insinuado
cracia; la década está mar- cesos de formulación de es el local. La modalidad
cada por la cancelación de políticas, los elementos que favorecida es la concerta-
los regímenes autoritarios quedan insinuados en la ción social, y en un plano
que prevalecían en la re- década de los ochenta en más general, la consulta.
gión y por el restableci- este campo permiten infe- Es de destacar el hecho
miento de los gobiernos rir que los esfuerzos se de que es en el plano de la
democráticos en Latinoa- orientan tanto a fortalecer provisión de los servicios
mérica. Pero el trasfondo los mecanismos de la de- sociales donde comienzan
económico ha variado sig- mocracia directa como a a suscitarse las transforma-
nificativamente: ahora se introducir un pluralismo ciones más significativas
asume enfáticamente que integrativo. en la relación Estado-
la crisis global es una crisis Por todo lo anterior, se sociedad. Las estrategias
del Estado, lo que concen- puede decir que la institu- de incorporación de la co-
tra la crítica no sólo en la cionalización de las moda- munidad en las funciones
centralidad de su accionar lidades de participación que son descentralizadas,
político, sino también eco- desde el Estado reafirma a sobre todo hacia los muni-
nómico, definiendo las su vez este esquema en cipios, incluyen una serie
responsabilidades del pro- varios sentidos: los sujetos de opciones, tales como los
pio Estado en la actuali- de la participación son contratos con empresas
dad, así como la dimensión construidos desde el Esta- privadas, organismos sin
de ésta. En efecto: do, en tanto es éste el que fines de lucro, organiza-
"La implantación de un modelo dota de legitimidad a de- ciones comunitarias o con
de economía abierta donde el
Estado tenga un papel mínimo
terminadas categorías de la propia comunidad. Tales
se mezcla, así, en una difícil ten- intereses. Por otra parte, el fenómenos se orientan en
sión con la necesidad de restitu- signo de esa institucionali- el sentido de promover y
ción y, sobre todo, de transfor-
mación de los regímenes demo- dad es la multiplicación de consolidar la estrategia de
cráticos. La reforma económica los sujetos: existen tantos modernización nacional,
queda dominada por la aplica- tipos de participación ciu- puesto que recurren a los
ción de políticas de ajuste eco-
nómico que tienden a ser so- dadana como instituciones servicios de diversos orga-
cialmente excluyentes" .2 que apelan a la incorpora- nismos privados, los cuales
ción de ella en sus prácti- tienden a realizar un tra-
cas. Por último, los ámbitos bajo más eficiente y opor-
2 Calderón, Femando y Dos Santos,
Mario. Hacia un nuevo orden estatal en tuno.
América Latina. Veinte tesis sociopolíticas y
1111 corolario de cierre. Buenos aires, Argen- tina, 1990.
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ANIVERSARIO 25
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Es en el país de Chile Como es de observar, revocac1on del mandato)

donde inician las experien- existen diversos conteni- en lo que concierne a Amé-
cias de participación social dos a los cuales apelar al rica Latina, son aún inci-
con las características ante- referirse a la noción de pientes. Se considera que la
riormente señaladas. En democracia participativa, participación directa supo-
efecto, este tipo de refor- mismos que ponen de re- ne, por definición, prescin-
mas se introducen en el lieve en primer lugar, la dir de mediaciones,
sistema educativo durante recuperación de las figuras abriendo por ello una
el régimen autoritario del de la democracia directa. oportunidad a la manifes-
general Augusto Pinochet, En segundo término, la tación de la voluntad de
consistiendo en tres cues- participación ciudadana en los sectores que, en princi-
tiones: la descentralización la formulación de políticas pio, carecen de organiza-
de la educación pública no y, en general, en las deci- ción de poder pero que
superior, traspasando su siones estatales, por medio tienen como único recurso
administración a los muni- de organizaciones que ex- su peso cuantitativo. De
cipios; la provisión de ser- presan intereses particula- allí que se defienda la insti-
vicios educacionales por res bajo un modelo de plu- tucionalización, por ejem-
particulares bajo financia- ralismo integrativo. En plo, de la consulta obliga-
miento público; y la intro- tercer lugar, respecto de la toria, aduciendo que ella
ducción de un mecanismo provisión de servicios pú- podría significar la intro-
de financiamiento basado blicos, bajo el mismo prin- ducción del criterio de dis-
en la subvención por cipio, la propuesta domi- criminación positiva a fa-
alumno o voucher. nante es la referida a la vor de la población con
"autogestión social", que necesidades básicas.
La democracia participa- combina manejo descen- En relación con el f enó-
tiva como instrumento de tralizado de los recursos y meno de la democracia di-
la nueva gestión pública la creación de cuerpos co- recta se destaca lo siguiente:
Todas las líneas de re- legiados para su adminis- "En sí, a pesar de que
forma institucional que tración. en la actualidad las figu-
han sido reseñadas con- ras de la democracia di-
vergen discursivamente en Importancia de la demo- recta se erigen en una
la reivindicación de la cracia directa en la socie- respuesta a la "crisis de
"democracia participati- dad actual la representación", ex-
va", a la que se le adjudica Las evidencias empíri- presando una discon-
una identidad propia que cas que existen sobre el formidad con la demo-
la distingue de la denomi- comportamiento de las tres cracia representativa,
nada democracia represen- principales figuras de la cabe destacar que su
tativa. democracia (la iniciativa utilización en las demo-
popular, el referéndum y la cracias avanzadas ha es-
63
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ANIVERSARIO 25
tado signada por pro- intervención de los ciuda- sociedad, situación que el
fundas controversias y danos en actividades pú- filósofo y pensador alemán
contradicciones desde blicas en tanto portadores Jurgen Habermas interpre-
su propio origen" .3 de intereses y, específica- tara como "la transforma-
mente, al asunto de la in- ción estructural de la esfera
La participación ciudada- tervención de las organiza- pública" y que habría ges-
na en función de la igu,al- ciones identificadas con tado una desprivatización
dad política y la delibera- intereses concretos, mis- de la esfera social, tanto
ción pública mas que pretenden siste- como una mayor "despu-
Al contrario de lo que máticamente influir en las blificación" del Estado. Tal
ocurre con figuras de la decisiones del poder políti- proceso, se inicia a fines
democracia directa, la poco. del siglo pasado, encon-
sibilidad de la deliberación Por lo que se refiere al trando en gran medida su
ha estado presente en término "participación fundamento, pero también
cambio, en la participación administrativa", éste se su crítica, en la posición
ciudadana y su correlato, vincula con la tendencia a política de la corriente de
la "participación adminis- insertar la participación la socialdemocracia.
trativa", la cual recoge en ciudadana en un ámbito Si bien los desarrollos
primer lugar, una dimen- específico del aparato del prácticos no son comple-
sión técnica del quehacer Estado: la administración tamente homogéneos y
de la propia sociedad a pública; de donde se deri- hay escasos sustentos teó-
través del Estado y de sus van las formas de partici- ricos tras ellos, algunas
propias organizaciones de pación que le son permiti- premisas parecieran im-
ciudadanos. La consulta das y otorgadas a las orga- primir especificidad al
con fines funcionales, ape- nizaciones sociales, tales modelo que subyace en
lando al aporte de expe- como la participación en la este enfoque, plasmadas a
riencias de diversos actores prestación de los servicios su vez en la propuesta de
sociales ha sido siempre un públicos y en las denomi- "democracia asociativa",
mecanismo adoptado por nadas contralorías sociales, como ha sido denominada
el aparato del Estado para como en el caso del diseño por diversos autores en los
satisfacer necesidades de y operación del programa últimos años, entre ellos
retroalimentación, entre denominado "Procampo". Cohen y Rogers. Tales
otras. Asimismo, es de obser- premisas señalan:
Por ende, el desarrollo var que la vertiente de par- En primer término, el
práctico de la participación ticipación ciudadana de reconocimiento de la cen-
ciudadana ha estado cen- mayor relevancia surge en tralidad de los grupos en la
tralmente asociado a la las formas de relación que política en un doble senti-
se establecen y refunciona- do, ya que pueden corpo-
lizan entre el Estado y la rativizar el aparato del Es-
3 Cunill Grau, Nuria. Op. cit. p. 91.
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ANTVERSAitlO 25
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tado pero, inversamente, rendimiento económico. yace la v1s1on de que la

bajo determinadas condi- Por lo anterior, se tiene el participación ciudadana,
ciones pueden contribuir a argumento bastante sólido entendida como la inter-
su democratización. Por en el sentido de que úni- vención de grupos organi-
ello, se considera que tratar camente la cooperación y zados en la vida política,
de establecer esas condi- los acuerdos son los rasgos puede afectar el sistema de
ciones implica instrumen- relevantes y predominan- representación de intereses
tar una política deliberada, tes de nuestra época, así en favor de un mayor plu-
ex profeso. como la vía preferente para ralismo.
En segundo lugar, las avanzar en la solución de La ecuación de repre-
asociaciones secundarias los problemas y en la bús- sentación y colaboración a
contribuyen al desarrollo queda de las mejores alter- la que se refieren Cohen y
de la igualdad política al nativas para el logro del Rogers4 reflejarían nada
posibilitar la representa- progreso y desarrollo eco- menos que dicha conjun-
ción de intereses que tie- nómico-social. ción. La primera, marcan-
nen una débil o ninguna do su iistancia en relación
influencia en la conceptua- La descentralización como con el neocorporativismo;
lización, formulación, di- ámbito de ejercicio de la la segunda, en cambio,
seño e instrumentación de participación acercándolo a él. Lo ver-
las políticas públicas. Tales La mezcla o el resultado daderamente importante
asociaciones actúan como que producen los desarro- en los hechos, es si pueden
un contrapeso al poder llos guiados por el plura- o no perseguirse simultá-
político y lo obligan a fun- lismo integrativo entre los neamente ambos propósi-
cionar en un marco estric- ideales de la diversifica- tos y si, por ende, el neo-
tamente legal, anteponien- ción en la representación corporativismo, criticado
do el interés general, del social - para lograr una como esquema oligárquico
público, a los intereses par- mayor igualdad política - , de intervención social,
ticulares que presionan al así como la concertación puede ser superado, pre-
propio Estado. social - para incrementar servando a la vez, su sus-
Finalmente, se puede la eficacia de las decisiones tancia. El siguiente enun-
decir que, junto con su vir- gubernamentales y su gra- ciada de Cunill es ilustrati-
tualidad en la redistribu- do de legitimidad- en- vo al respecto del neocor-
ción del poder político, la cuentra desde sus propios porativismo:
representación funcional a orígenes, posiciones de "De manera que las diferencias
grupos que le son antagó- entre el neocorporativismo y el
través de las asociaciones
secundadas en la vida polí- nicos dentro del movi-
tica, es verdaderamente miento social. 4 Cohen, Joshua; Rogers, Joel. "Secun-
En el denominado "plu- dary associations and democratic gover-
funcional a la competencia nemance'', en Erick Ollin Wright (Ed.),
del gobierno y mejora el ralismo integrativo" sub- Associations and Democraci;. London, Ed.
Verso, 1995.
65
¡~
ANIVERSARIO 25
pluralismo corporativo, en la l. Las agencias administra- El "control" social sobre la

práctica, pudieran ser más apa-
rentes que reales. La previsibili- tivas tienen una respon- administración pública
dad propia de la lógica del sabilidad en promover Como es bastante sabi-
acuerdo supone en sí misma, la la presencia en su seno, do, los Estados Unidos y la
reducción del contexto competi-
tivo y, por ende, conlleva la ex- de la diversidad de los Gran Bretaña constituyen
clusión de actores. En segundo grupos organizados. los casos paradigmáticos
lugar, exigen arreglos jerárqui- 2. Las agencias públicas del esfuerzo por reabrir el
cos que posibiliten a su vez el
respeto de los acuerdos dentro tienen una especial obli- debate sobre el significado
de las organizaciones sociales; gación de suscitar la y trascendencia de las rela-
por tanto, la exclusión tiende a participación de aque- ciones público-privado
producirse también al interior de
las pocas organizaciones que lo- llos públicos que son bajo los emblemas de la
gran convertirse en actores polí- afectados por los pro- libertad y de la eficiencia.
ticos" .5 gramas, pero que están Recordemos como es en el
En otro orden de ideas, desorganizados o desar- marco de una profunda
se observa que la práctica ticulados. crisis fiscal, a partir de
de la participación ciuda- En relación con el nuevo 1979, que el gobierno de
dana en los procesos ad- encuadre de la participa- Margaret Thatcher co-
ministrativos, ya a fines de ción ciudadana, es decir, mienza sus políticas de
la década de los años se- del reconocimiento del desregulación y de privati-
tenta, muestra uno de sus pluralismo y la igualdad zación a las que posterior-
límites más importantes; el política, así como del reco- mente se habría de agregar
cual, según cm:n.entario de nocimiento del ejercicio de /1
la política de desburocra-
Walter Rosenbaum, 6 estri- la libertad; la crisis que tización11, asociada al es-
ba en su fracaso en promo- experimenta la participa- fuerzo por la reducción del
ver un activo pluralismo ción ciudadana en las de- número de funcionarios y
entre los intereses concer- mocracias avanzadas en por el énfasis en la medi-
nidos, aún en aquellos ca- función de la democratiza- ción del rendimiento y,
sos en que se asuma esta ción del Estado, no ha da- finalmente, una línea de
cuestión como un objetivo do lugar a su extinción, por políticas que ha sido defi-
expreso y se acepte por el contrario, desde media- nida como de la opción /1
ende sus corolarios, mis- dos de los años ochenta pública reforzada". Al res-
mos que señalan: parece haberse constituido pecto del concepto ante-
un movimiento de renova- rior, se incluyen sus tres
ción, mismo que en la ac- modalidades:
tualidad cada vez más se "Por una parte, la contratación
5 Cunill, Nuria, Op. cit. externa de servicios antes pres-
6 Cfr. Resenbaum, Walter. "Public invol- expresa desde posiciones tados por entes públicos en el
vement as reform and ritual: the deve- conservadoras. interior, como limpieza y comi-
lopment of federal participation pro-
das, o por autoridades locales
gramm", en Stuart Langton (ed.), Citizens
participation in America: Essays on t/1e state
mediante departamentos de tra-
of the art. Lexington, 1978. bajo directo, como manteni-
- 66
¡~
ANIVERSARIO 25
..... .,, .... ,.,. '""'~1'!&11C-...,.r\ .....A
.... ""'"''"'"'k""
miento de viviendas y recolec-

ción de basura haciéndolos a su
vez operar como entidades co-
merciales. Otra consiste en la
imposición de especialmente por
medio de la creación de cuasi-
mercados en lugar de asignacio-
nes burocráticas precios y tarifas
de uso a los clientes por servicios
que antes no los incluían, y su
incremento con miras a la co-
bertura total de su costo. Por fin,
una tercera modalidad, consiste
en la defensa respecto de los
servicios públicos, de la sobera-
nía del consumidor."7
Es de hacer notar que la
reforma educativa en el
Reino Unido, precisamente
en aras de proveer una
mayor libertad al nivel de
la escuela para adoptar
decisiones, ha implicado
que las autoridades locales
pierdan relativamente una
serie de poderes que tenían
antes de 1988. De igual
forma, se ha producido un
cambio en el balance de
poder de las autoridades
locales en relación con las sultados educacionales bility, promueve un mayor
de carácter nacional! mis- requeridos. traslado de la adopción de
mas que después de la re- En particular, en el caso las decisiones a los niveles
forma, dada la introduc- de las políticas educacio- local y estatal. En ambos
ción del currículum nacionales promovidas en Esta- casos, el contexto en que se
nal, disponen de un poder dos Unidos durante el go- insertan estos cambios es
directo para definir los re- bierno de Ronald Reagan, similar, en tanto los for-
se observa que el movi- muladores de política elec-
miento es inverso. El tos popularmente están
"Nuevo Federalismo", siendo reemplazados por
7 Dunsire, Andrew. "El debate público- apelando también al in- administradores designa-
privado: manifestaciones en el Reino
Unido", en Revista Internacional de Cien- cremento de la técnica ad- dos y directores no sujetos
cias Administrativas, Vol. 57. Madrid, ministrativa de accounta- al sector público, a través
1990. p. 34.
67
¡~
ANIVERSARIO 25
de la expansión de una serv1c10 particular. Final- New Public Administra-

serie de cuasi-mercados. A mente, el modelo invocado tion.
propósito se observa: en relación con él es el de El incremento de la acti-
11
"La pérdida de poder relativo de participante administrati- vidad ciudadana continúa
las autoridades electas es un re-
sultado reconocido de la rees-
vo". De lo anterior se infie- siendo un eje de interés
tructuración de las administra- re: clave, así como los cambios
ciones públicas que se produce "El control de los consumidores en la naturaleza de la ad-
en las décadas de los años sobre la administración pública
ochenta y noventa. Por tanto, adquiere de esta forma un con- ministración pública. De
claramente ella conduce a dis- tenido muy preciso: se trata de hecho, a partir de la evi-
minuir la accountability política. favorecer su incorporación en la dencia de un fuerte dese-
La responsabilidad por la pres- administración de los servicios
tación de los servicios públicos en un enfoque integrativo, sólo quilibrio entre las necesi-
corre así el riesgo de quedar ra- aplicable toda vez que no sea dades del público y los
dicada centralmente en públicos posible delegar directamente ta- recursos dedicados a su
(e intereses) fragmentados". 8 les responsabilidades bajo un en-
foque competitivo pero externo a satisfacción, uno de los
En relación con las nue- temas centrales de fines de
las propias agencias guberna-
vas figuras de la participa- mentales". 9 la década de los ochenta es
ción ciudadana y la consul- cómo lograr una burocra-
ta no organizada, las evi- El paradigma ciudadanía y cia de las denominadas
dencias empíricas apoyan democracia 11
slowed-down" más orien-
las siguientes conclusiones Entre los principales sín-
tada hacia el diálogo, la
respecto de los rasgos pre- tomas de las nuevas per-
búsqueda de consensos y
dominantes de la partici- cepciones que adquieren
la negociación, que se cons-
pación bajo las nuevas ten- carácter hegemónico acerca
tituya en facilitadora más
dencias. En primer térmi- de la relación entre la ad-
que en decisora, que sea
no, el envolvimiento del ministración pública y la
capaz de operar interorga-
ciudadano en las activida- democracia, sin duda es
nizacionalmente y por
des-de gobierno se organi- posible destacar el cambio
aproximaciones sucesivas,
za centralmente en torno a de eje de la Minnowbrook
en vez de tratar de resolver
la dimensión sectorial de la Conference II, celebrada en
los problemas de una vez,
cosa pública y, en particu- 1988 (al final del gobierno
en un solo momento, sin
lar, la social. En segundo del presidente Ronald
considerar los tiempos y
lugar, en consecuencia con Reagan) en Estados Unidos
las condiciones que se re-
lo anterior, el sujeto convo- entre los principales teóri-
quieren para que la con-
cado es el usuario de un cos y prácticos de la admi-
fluencia de los distintos
nistración, veinte años
actores contribuya en un
después de la primera con-
s Morgan, Edward P. "Technocratic tiempo y espacio determi-
ferencia que marcara un
versus Democratic Options for Educa- nado a la solución de los
tional Policy", en Lack De Sario-Stuart hito en el desarrollo de la
Langton. Citizen Participation in Public problemas, a partir de sus
Oecision Making. Westport, Greenwood propuestas.
Press.1987. p. 191. 9 Cunill, Nuria, Op. cit. p. 130.
- 68
¡~
ANIVERSARIO 25
En efecto, tal como lo obligaciones sociales. Con desde la perspectiva de la

señala Andries Hoger- esto, queda destacado que recuperación de la esfera
weerf,10 el tiempo se con- las condiciones sociales de pública en favor de la so-
vierte en un elemento de la ciudadanía no sólo son ciedad.
primer orden en la formu- de orden económico en En el momento actual,
lación de políticas públicas, términos de trabajo e in- es común considerar que el
y por ello, los diseñadores greso, sino también cultu- valor central proclamado
de políticas deben moverse rales. Como se puede infe- es la libertad, las propues-
en una perspectiva tempo- rir: tas hegemónicas que inten-
ral que abarque tanto el "Este desdén por escudriñar en tan realizarla apuntan a
el contenido y la forma de la es-
fenómeno de la diacronía fera política misma no es casual. reforzar la despolitización
histórica, como la posibili- El énfasis en los derechos indi- ciudadana en aquellas ex-
dad de que se generen ho- viduales de las personas, que presiones que trascienden
conduce desde esta posición a
rizontes temporales de ca- justificar tanto un Estado mini- la manifestación de la vo-
rácter sincrónico, es decir, mo como la difuminación de la luntad popular a través del
que en un mismo momen- distinción entre público y priva- voto; suponen, a la vez, la
do, repercute en la concepción
to se sucedan una serie de de la política misma, vaciándola restricción del ámbito de
acontecimientos que pro- de contenido. La condición de la influencia en la esfera co-
bablemente modifiquen en ciudadanía se aleja así de la par- rrespondiente a la autori-
ticipación política y se engarza
gran medida, las perspec- en una concepción atomista y dad política. Las prácticas
tivas trazadas inicialmente competitiva de la sociedad y en que se gestan en la década
con respecto a un asunto un concepto asocial de los seres de los noventa en Gran
humanos".11
de política pública ante- Bretaña y en Estados Uni-
riormente considerado. Redefinición de la partici- dos, en relación con los
La esfera social y cultu- pación ciudadana en fun- servicios públicos y respec-
ral de la ciudadanía ad- ción de la ampliación de la to de la formación de polí-
quiere así máximo relieve esfera pública ticas públicas, según lo
en este enfoque y, con ella, El recuento de las op- hemos analizado, apoyan
sus instituciones clave: la ciones que están abiertas esta conclusión.
familia y la comunidad para incrementar la in- El nuevo paradigma,
local. Estas proveerían el fluencia y el control de los constituido como modelo
autocuidado y autocontrol sujetos sociales sobre los hegemónico, supone que el
que demanda el cumpli- asuntos que les conciernen, ciudadano adquiere in-
miento de los deberes y puede apoyar la conclu- fluencia en arenas no polí-
sión de que el cuadro que ticas y, fundamentalmente,
10 Véase su trabajo: "Políticas y tiempo. se presenta no es alentador como participante admi-
Consecuencias de las perspectivas tem- nistrativo con base en su
porales para el contenido, procesos y
efectos de las políticas públicas". Ma- 11 Nozick, Robert. Anarquía, Estado y experiencia. En el ámbito
drid, España, INAP, diciembre de 1990. Utopía. México, Fondo de Cultura Eco- estrictamente .político, el
pp. 93-118. nómica, 1988. p. 305.
69
Revista del Instituto de Administración Pública del Estado de Mex1co
, .
modelo ideal refuerza la producto de las desigualdades de interpretar la inactivi-

económicas y sociales".12
pérdida de oportunidades dad política. La primera
La "democracia partici-
para la interacción social y atribuye tal fenómeno a las
pativa" invocada en Amé-
p~:ª la formación de opi- actividades de las personas
rica Latina como respuesta
mon Y voluntad reflexivas· I Y a sus orígenes socioeco-
ª la crisi~ de representa- nómicos. El problema aquí
provee pues de mayor pa-
ción, no difiere en sus con-
sividad. A su vez, las auto- son los denominados "ciu-
tenidos de los anterior-
ridades electas no sólo da~~nos" · Es una interpre-
mente descritos. Enfrenta-
pierden espacios de in- tac10n de la política como
da a los mismos límites
fluencia, sino también de intercambio, que asume
teóricos e ideológicos, tiene
legitimidad social. El hori- que la acción política está
escasas posibilidades de
zonte en este contexto, es determinada centralmente
ofrecer una respuesta sos-
una sociedad donde la po- P_~r el cálculo y la anticipa-
tenible al problema de có- cion de las consecuencias
lítica pierde sentido y, con
mo lograr la implicación
ella, la ciudadanía como de la acción, con base en
de los sujetos sociales en
identidad específica. preferencias dadas. Las
los asuntos públicos, tanto
En mucho, se observan premisas de valor de ac-
las soluciones planteadas
resultados similares que ciones basadas en prefe-
desde el eje de la igualdad
han suscitado los meca- rencias individuales, cons-
como las enmarcadas en el
nismos de participación tituyen, en esa perspectiva,
logro de una mayor liber-
ciudadana, distintos del el foco de atención .
. tad, muestran significati-
:oto, establecidos para que La participación política,
vas debilidades desde la
intereses funcionales pue- en esta óptica, indica una
perspectiva de una teoría
dan ejercer una influencia sociedad en la cual se dis-
normativa de la demacra-
directa sobre el Estado pone de los recursos para
• I
cia.
teniendo en mente un ma- sostener los costos de la
yor pluralismo en la con- La participación en el participación así como de
formación de la voluntad marco de la ampliación de suficientes intereses vin-
política, sin sacrificar la la esfera pública culados a decisiones políti-
posibilidad de la delibera- En la interpretación de c~s que conduzcan a perci-
ción pública. A propósito la perspectiva institucional bir los beneficios de la par-
del denominado "plura- ~cerca de la actividad polí- ticipación. Pero, sobre to-
lismo integrativo" se des- tica Y su crisis, existen, ~o, _la participación política
taca: simplificadamente expre- md1ca una sociedad en la
'.'En la práctica, el pluralismo cual los líderes tienen in-
mtegrativo, que implica la cola- sadas dos grandes maneras
boración de actores sociales en la centivos para involucrar a
formulación de políticas y en la
12. , F15hkin'
la gente en las tareas del
prestación de servicios públicos, James. Democracia y delibera-
cwn: n~evas perspectivas para la reforma gobernante.
puede conducir a asentar las de-
democrattca. Barcelona, España Ari l
sigualdades políticas que son 1995. p. 129. ' e'
- 70
¡~
;\Nl\'ERSARl(J 25
Por lo anterior, las estra- En esta perspectiva, la señala la necesidad de for-

tegias para la búsqueda de participación ciudadana talecer la participación de
democracia adquieren así expresa el reclamo a la li- la sociedad en la toma de
contenidos más precisos. bertad tanto como a la decisiones, a través del
Atienden, en primera ins- igualdad de los sujetos so- ejercicio de la libertad que
tancia, a la construcción de ciales para tomar parte en tiene cada individuo en lo
reglas de identidades, in- acciones públicas, con base particular y de su vincula-
cluyendo el desarrollo de en una comprensión am- ción con otros individuos.
capacidades para una plia de la política y del El anterior espacio de la
apropiada acción política propio ámbito público co- política es considerado
11
entre ciudadanos, grupos e mo espacio" de los ciuda- actualmente como "des-
instituciones. danos. La construcción de medido". Se reclama ahora
En la actualidad se ob- ciudadanía, como entidad la especificidad de los dis-
servan signos de cambio política, adquiere así un tintos campos sociales, pe-
que hecesariamente remi- nivel de especificidad ma- ro a la vez se relativiza la
ten a los límites de la re- yor: no se resuelve auto- centralidad del Estado, de
gulación colectiva y de la máticamente en el estable- los partidos políticos y de
acción política; ello refiere, cimiento de oportunidades la política misma. Según
por tanto, a las relaciones para la participación en señala Lechner: "Se recha-
entre el Estado y la socie- deliberaciones democráti- za el enclaustramiento de
dad, al ámbito de actua- cas y en la toma de deci- la política, pero tampoco se
ción legítima de uno y de siones público-estatales, ni acepta que todo sea políti-
la otra. El punto de con- queda restringida a su ám- ca" .13
fluencia es la reivindica- bito. Queda así remarcada
ción "- ~ la libertad como
1
Frente al reclamo mani- una diferenciación en ab-
valor supremo, que invade festado especialmente du- soluto banal. Lo político
prácticamente el debate rante la década de los se- remite a la dimensión que
contemporáneo. De hecho, senta, en el sentido de que tiene que ver con el poder,
11
lo que permite a la nueva todo es política", el con- a saber, la instancia (o las
derecha ganar un extraor- flicto acerca de los límites instancias) instituidas que
dinario capital político, al del espacio de la política pueden emitir exhortacio-
punto de que sus posicio- constituye uno de los te- nes sancionables y que de-
nes aparezcan como in- rrenos privilegiados en la be incluir siempre, explíci-
cuestionables, no es en génesis de la cultura políti- tamente, al menos lo que
realidad la crítica misma al ca que se gesta sobre todo se llama un Poder Judicial
Estado, sino la relación que a partir de la década de los y un poder gubernamental.
revelan entre la libertad, la ochenta, tal como lo reco-
acción del Estado y los noce el politólogo italiano 13 Lechner, Norbert. La democratización en
procesos democráticos. Norberto Bobbio, quien el contexto de una cultura postmoderna.
Santiago de Chile, FLACSO, 1986. p. 15.
71
¡~
ANIVERSARIO 25
debe ser una preocupación

fundamental de cada uno,
tal como lo reitera el pro-
pio Castoriadis.
Asumir que la democra-
tización de las instituciones
políticas y la reestructura-
ción de la sociedad civil
son procesos interdepen-
dientes, implica considerar
que la creación de oportu-
nidades para que las per-
sonas se reconozcan en su
capacidad de ciudadanos,
no sólo supone la separa-
ción entre Estado y socie-
dad, como el proyecto libe-
ral postula, sino requiere
trascender este proyecto
mostrando que la separa-
ción no implica por sí
misma, el carácter de opo-
sición.
Las nuevas relaciones en-

tre Estado y sociedad
La política, en cambio, no los nuembros de la colecti- La ampliación de la es-
existe en todas partes ni vidad de que se trata. fera pública remite cen-
siempre; la verdadera polí- Así las cosas, el verda- tralmente a la sociedad
tica resulta de una creación dero objeto de la Política .es misma, pero tal como fuera
social-histórica escasa y precisamente el ejercicio de ya referido, no se resuelve
frágil, como lo señala el la libertad; por lo que se sólo en su esfera, sino que
filósofo y pensador Casto- puede decir que la libertad incumbe al Estado. El pro-
riadis;14 y que atañe a todos efectiva de cada uno está yecto democratizador
en función de la libertad apunta a la recuperación
efectiva de los demás. De de ambas esferas: el Estado
manera que la autonomía y la sociedad, como simul-
14 Véase, Castoriaclis, Comelius. "La
democracia como procedimiento y como (libertad efectiva) de todos táneamente públicas y po-
régimen", en Leviatán: Revista de l1ecl10s e en una democracia es y líticas. La ampliación del
ideas. No. 62. Madrid, España, 1995.
-
- 72
¡~
ANlVERSAklO 25
.........,... ,....,.......
'"'m.,.,,...,..,...,.,."'"_....._._~
ámbito de la autonomía y cia liberal postula que por Finalmente, la respuesta

de la libertad de la socie- este medio la sociedad ac- de mayor auge en el senti-
dad exigiría la satisfacción túa sobre sí misma. La no- do de favorecer tanto las
de esta doble condición. ción de "soberanía popu- posibilidades de elección
Esto supone admitir que la lar" condensa este proyec- de los consumidores en
reducción del poder del to. A propósito de lo ante- contra de la elección políti-
Estado - de su aparato- rior, Cohen y Arato seña- ca del ciudadano, así como
no se traduce automática- lan: de otorgar espacio a la par-
mente en la ampliación del "Un desafío en este sentido es ticipación social sólo con
lograr que la esfera pública-
poder de la sociedad. estatal se haga real y efectiva- base en la experiencia, li-
En la lógica anterior, mente pública, es decir, esté mita al mismo tiempo la
queda de manifiesto que ni abierta a la participación de to- legitimidad de las autori-
dos. La separación de los pode-
siquiera los esfuerzos por res públicos, el sistema de pesos dades políticas, supone
la democratización del po- y contrapesos entre ellos y los afianzar la despolitización
der del Estado conducen a distintos arreglos institucionales social y tiende a abrir una
desarrollados a lo largo de la
este resultado, si se produ- existencia del Estado moderno, brecha cada vez mayor
cen sobre una sociedad muestran no ser suficientes a ta- entre la política con respec-
fragmentada que no es les efectos ... Con ello, a su vez, to a la sociedad. Esta últi-
se abren posibilidades simultá-
capaz de proporcionarle neas a la democratización de la ma solución es precisa-
un sustento a aquél. Mu- sociedad". 15 mente la renuncia a la po-
cho menos si tal democra- Uno de los supuestos sibilidad de auto-
tización no es generada y del nuevo paradigma es organización de la socie-
direccionalizada desde, o que la concepción de la dad. Su adopción, de he-
al menos con participación sociedad civil supere "la cho, no apunta a la amplia-
de la propia sociedad. maniquea oposición liberal ción de la esfera pública;
La trascendencia y a la clásica entre Estado y so- significa más bien su difu-
vez cuestionamiento del ciedad civil y reconozca los minación.
proyecto liberal, es que no obstáculos a la democracia Las consideraciones an-
sólo asume la separación y a la libertad, que están teriores obligan a analizar
entre el Estado y la socie- representados hoy no sólo el problema de la partici-
dad, sino que plantea las por el Estado, sino también pacmn ciudadana reto-
relaciones entre ambos en por los poderes económi- mando los tres principios
términos de oposición. La cos y el mercado" .16 que se revelan claves para
sociedad detenta derechos el desarrollo de la legitimi-
sólo como defensa frente al 15 Cohen, Jean y Arato, Andrew. Civil
dad democrática: la igual-
Estado. Su acción sobre él Sociehj and Political T/1eon;. Cambridge, dad política, el pluralismo
se manifiesta a su vez cen- The MIT Press, 1992. político y la deliberación; a
16 Lander, Edgardo. "Movimientos
tralmente a través del voto. sociales urbanos, sociedad civil y nuevas
El proyecto de la democra- formas de ciudadanía en Venezuela", en
Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales. Caracas, 1995. p. 173.
73
¡~
ANIVERSARIO 25
los que se suma un cuarto: La igualdad política, el reglas de decisión forma-

la solidaridad, que da pluralismo y la delibera- l '"'s.
cuenta de modos de acción ción pública Uno de los componentes
colectiva auto- Puede decirse que gran de la igualdad política, la
organizados. parte de la teoría sobre la "consideración efectiva",
Respecto de lo señalado, democracia desarrollada remite a la necesidad de
cabe hacer algunas acota- por lo menos a lo largo de que las opiniones rivales
ciones, en primer lugar, el dos siglos, intenta deter- más importantes puedan
foco de atención sobre el minar las condiciones de- conseguir la consideración
que se desarrolla el presen- mocráticas de la participa- suficiente para que las per-
te trabajo, no son los agen- ción política. Mas allá de sonas tengan la oportuni-
tes políticos preexistentes, las diferencias, tiende a dad de decidir entre ellas.
sino los virtuales: los suje- existir un consenso básico La existencia de los dere-
tos sociales en tanto que respecto de lo que, según chos políticos (libertad de
ciudadanos individuales y observa Fishkin: una ver- asociación, de expresión,
"colectivos". En segundo sión totalmente defendible etc.) apuntan a garantizar
término, la preocupación de la democracia debe sa- esta condición; sin embar-
central gira en torno a có- tisfacer simultáneamente go, ellas dependen de las
mo la sociedad puede re- tres condiciones: debe lo- posibilidades que se ten-
cuperar para sí un espacio grar la igualdad política, gan de "hacerse escuchar".
público que, en primera sus decisiones deben in- Según lo señalado por Sar-
instancia, le permita actua- corporar la deliberación y tori: "El pluralismo es la
lizar sus capacidades de debe evitar la tiranía de la creencia en el valor de la
autogobierno a través de mayoría. diversidad; remarca por
un Estado democrático, El principio de "un in- tanto, la aceptación del
tanto como desarrollar una dividuo, un voto" intenta disenso, la oposición, la
institucionalidad social que dar respuesta a la igualdad política de adversarios y la
dé cuenta del ejercicio de la política formal. Pero los discusión" .17
libertad positiva. Se man- esfuerzos para llevar a ca- Desde tales considera-
tiene aquí, la premisa de la bo esa igualdad política, tal ciones resultan tematiza-
necesidad de una institu- como lo postula Fishkin, das 'posiciones específicas
cionalidad externa a la so- tienen que ser evaluados sobre el conflicto y el con-
ciedad, pero que es plas- en relación con las reglas senso. Se reconoce que,
mada y permanece influida de decisión formales em- creer en la diversidad, es lo
y controlada por la socie- pleadas en términos de las opuesto a creer en el con-
dad. condiciones subyacentes
que fijan el escenario para
17 Sartori,Giovanni. "Los fundamentos
la participación en aquellas del pluralismó', en Leviatán: Revista de
ilecilos e ideas No. 61. Madrid, 1995. p.
117.
- 74
¡~
AN'IVER<;ARIO 25
flicto. Es una realidad el Solidaridad y asociativis- prácticas sociales. De he-

hecho de que el pluralismo mo critico cho, el planteamiento cen-
destaca la necesidad de La igualdad, el plura- tral es que el desarrollo de
aceptación del disenso tan- lismo político y la delibera- instituciones de represen-
to como la posibilidad del ción pública constituyen, tación social que puedan
consenso sobre la acción bajo el marco adoptado, los actuar para ampliar la esfe-
política misma. El consen- aspectos fundamentales de ra pública, requiere a su
so puede entenderse como la participación política. La vez, de la constitución de
"unanimidad pluralista"; consideración de tales va- instituciones de solidari-
evoca el inacabable proce- lores, hace aflorar el prin- dad, así como de un aso-
so de ajustar muchas men- cipio de la representación. ciacionismo crítico en el
tes (e intereses) que disien- Si se acepta que la partici- seno de la sociedad. Tales
ten en "coaliciones" cam- pación política implica la supuestos constituirían
biantes de persuasión recí- representación en condi- prácticas sociales de cons-
proca. ciones de igualdad política, trucción de ciudadanía y
Por otra parte, la delibe- de pluralismo y de opor- por ende se erigirían en
ración en la elaboración de tunidades a la delibera- condiciones tanto como en
decisiones políticas se erige ción, entonces puede con- medios de la participación
así en un requisito indis- venirse en que tanto la ins- ciudadana.
pensable de la legitimidad titucionalidad política pre- La noción de ciudada-
democrática. Ella revela su existente, como las posibi- nía, así concebida, se cons-
importancia en un enfoque lidades de su ampliación, truye tanto alrededor de
de la democracia que no es deben ser problematizadas derechos como de deberes
meramente procedimental bajo esos términos. Acerca sociales. Supone además, la
ni basado en el intercambio del papel de la participa- identificación con las cla-
(como el pluralista), pero ción ciudadana, se observa: ves normativas de la parti-
que tampoco presume una "La participación ciudadana in- cipación política (la igual-
serta en un proyecto de amplia-
visión sustantiva del de- ción de la esfera pública, remiti- dad política, el pluralismo
nominado "bien común". ría en este sentido al desarrollo político y la deliberación
Se presupone en cambio, la de institucione,:¡ de representa- pública) y un compromiso
ción social que puedan introdu-
posibilidad de construir un cir esos valores en el sistema po- con la libertad, en tanto eje
interés público y de la ex- lítico formal, realizándolos si- normativo de la propia
posición pública de intere- multáneamente en su interior" .1s política. Bajo esos térmi-
ses particulares, con base Los actores sociales de- nos, implicaría la recupera-
en la formación de opinión vienen en actores políticos ción de la noción de "co-
libre, expresión y discu- en el marco de identidades munidad política" junto
sión. que son moldeadas por con el correspondiente
pluralismo cultural.
1s Cunill Grau, Nuria. Op. cit. pp. 157-
158.
75
¡~
ANIVERSARIO 25
El enfoque propuesto Elementos para la cons- abre las oportunidades no sólo

para un favorecimiento expreso
supone, por tanto, un acer- trucción de la institucio- de categorías de intereses parti-
camiento crítico a las con- nalidad de la representa- culares, sino para la despolitiza-
cepciones prevalecientes ción social ción de los temas en la medida
en que la dinámica y la direccio-
sobre la ciudadarua como Según las formas que nalidad de la participación ciu-
entidad política. La visión adopte la participación dadana son determinadas desde
liberal, en aras de la liber- ciudadana en la esfera polí- un solo eje de la relación". 19
tad y el pluralismo niega la tica estatal, puede facilitar- Interacción política racio-
existencia de una comuni- se el incremento de la re- nalizada comunicativamente.
dad política; asimismo, los presentación social en la El despliegue de la función
arreglos institucionales conducción de los asuntos de crítica y control que
basados en la confianza y públicos o bien legitimarse históricamente ha sido
colaboración voluntaria, la corporativización del asumida por la esfera pú-
expresados en la solidari- aparato estatal, tanto como blica-social, reclama como
dad social, tendrían una una mayor despolitización condición el deslinde entre
relación directa con el pro- social. las competencias políticas
ceso de construcción de Relación regulativa en vez que incumben tanto a las
ciudadarua. de constitutiva de la política. esferas estatal como social.
En suma, las prácticas Buena parte de los nudos Se observa que la premisa
de solidaridad y el asocia- problemáticos descritos, relativa a una relación sólo
cionismo crítico se revelan derivan de que tenden- regulativa de la política
como bases sociales para la cialmente la participación alude a esta condición. Pe-
construcción de ciudadarua ciudadana se establece en ro asumida no significa
y, por tanto, como condi- una relación constitutiva que la formación de las
ciones de la participación de la política. Su expresión decisiones y políticas pú-
ciudadana, enmarcada en más depurada y sus efectos blicas quede eximida de la
la ampliación de la institu- más fuertes se hacen paten- posibilidad de la interven-
cionalidad. En efecto, tal tes en el modelo del plura- ción ciudadana.
asociacionismo, se provee lismo integrativo que ha Cada vez queda más re-
del tejido social, en torno al dominado la práctica al zagada la posición que sos-
cual es posible construir respecto. Acerca de los lí- tiene que el diseño de las
instituciones de represen- mites de la relación consti- políticas públicas es una
tación que posibiliten la tutiva, se menciona: materia técnica y no políti-
participación política bajo "En suma, al suscitarse una rela- ca; así como que su ins-
ción constitutiva y no regulativa
los principios de la igual- de la política, el potencial de la
trumentación eficaz in-
dad política, el respeto al participación ciudadana como cumbe a un aparato buro-
pluralismo y la delibera- mecanismo de la publicidad tie- crático donde la autoridad
ne escasas probabilidades de
ción pública. actualización. La construcción de
los sujetos "desde" el Estado
19 lbídem. pp. 167-168.
-
76
¡~
ANIVERSARIO 25
esté organizada sobre un reclamar la necesidad de la dones y oportunidades de

marco jerárquico y las de- existencia de una estructu- la situación social existen-
cisiones tengan como so- ra de oportunidades en los te, de las tradiciones cultu-
porte el conocimiento es- distintos ámbitos de la es- rales que los participantes
pecializado de sus miem- fera estatal para la interac- suscriben y de las capaci-
bros. Ahora bien, la recu- ción política con los sujetos dades y deseos de los acto-
peración de un modelo de sociales, queda implícita- res interesados; el desafío
formación de políticas con mente asentado el riesgo es precisamente que el di-
características de discursi- de la corporativización del seño de las prácticas políti-
vo, democrático y partici- aparato estatal. cas y sociales puede ser, un
pativo, tiene importantes En primer término, en proceso discursivo en el
consecuencias prácticas, en atención a que los grupos que los participantes ofre-
tanto reivindica la compe- social y culturalmente ex- cen sus distintas propues-
tencia de los ciudadanos cluidos están en desventaja tas y las someten a valida-
comunes y de sus respecti- en el proceso político, sólo ción del resto de los actores
vos intereses para interve- es posible compensar en sociales.
nir en la formación de la parte su situación de ex-
voluntad política y, especí- clusión, por la vía de la La institucionalidad de la
ficamente recupera su ca- provisión de medios insti- participación social en la
pacidad de hacer propues- tucionalizados para su ex- gestión de programas o
tas de políticas públicas. plícito reconocimiento y servicios públicos
El "donde" de la parti- representación. La participación de la
cipación ciudadana queda La segunda condición sociedad civil en la pro-
así perdido, revelando por establece que, para que la ducción de bienes públicos
oposición que si ella es participación ciudadana constituye un tema de la
promovida sólo en el espa- pueda contribuir a trans- máxima relevancia en el
cio local, al mismo tiempo mutar las asimetrías en la marco de la rearticulación
que en servicios públicos representación, remite a la de las relaciones del Estado
singulares, la consecuencia necesidad de trascender la con la sociedad; fenómeno
práctica es la fragmenta- mera expresión de intere- que viene sucediendo des-
ción de los ámbitos, y por ses particulares. Se sostiene de la década de los ochen-
ende, de los sujetos sociales que perseguir el auto- ta.
en tanto sujetos políticos, interés es el anatema de la Múltiples problemas
inhibiendo su capacidad racionalidad comunicativa. pueden ser identificados
de incidencia en las deci- Por otra parte, se obser- en este nivel, cuya fuente
siones que afectan los va que la configuración proviene de ambos ejes.
asuntos globales. apropiada de las institu- Por su parte, el tipo cole-
Pluralismo de la represen- ciones de participación, es gial de formación social
tación social y política. Al dependiente de las restric- constituye una de las con-
77
¡~
ANIVERSARIO 25
diciones básicas para que

surja la cooperación volun-
taria y el compromiso sos-
tenido. Esta clase de for-
mación sólo puede ser ase-
gurada por la fidelidad de
los actores a las normas
que mantienen la integri-
dad y la calidad de la inte-
racción social.
La institucionalización
de la participación social
desde la esfera guberna-
mental es descartada en
este tipo de modelo, y por
ende, surge la intención de
crear un canal institucio- La corresponsabilidad en- doble. Por un lado, se
nalizado de relación Esta- tre ONGs y sector estatal cumple con la función de
do-sociedad. Lo opuesto, en la producción de bienes apoyo a la auto-
es decir, la relación socie- públicos organización social, en re-
dad-Estado, es ilustrada Al interior del denomi- lación con el desarrollo de
por aquellos programas nado tercer sector, tiene capacidades y habilidades
que consisten en la oferta una función destacada el para que sean las propias
de recursos por parte del segmento de las llamadas comunidades quienes
Estado para las comunida- Organizaciones no Guber- atiendan las problemáticas
des de bajos ingresos, namentales (ONGs) y, en que les aquejan y estén en
mismas que a través de sus particular, de aquellas capacidad de realizar ac-
distintas organizaciones orientadas a la prestación ciones cuya finalidad sea la
proponen proyectos de su de servicios públicos, sus- solución de los problemas.
interés, para su beneficio, ceptibles de ser deslinda- Por el otro lado, se observa
los cuales en caso de ser das de las que tienen ex- que se cumple con la fun-
aprobados, son ejecutados clusivamente fines políti- ción de desarrollo de una
por ellas mismas, agotán- cos (conectadas con la ins- institucionalidad orientada
dose con ello, las relaciones titucionalidad de la repre- a la prestación de servicios
institucionales entre el Es- sentación social). De forma públicos bajo los principios
tado y la comunidad. tal, puede estimarse que la de la adaptabilidad y de la
contribución de este tipo solidaridad social.
de ONGs al fortalecimien- Ciertamente, las innova-
to de la esfera pública, es ciones en estos niveles
78
¡~
ANlVERSARIO 25
pueden ser cruciales a efec- otros, en cambio, remiten formas políticas (electora-
to de asegurar las combi- al contexto normativo en el les, de democratización de
naciones adecuadas entre que ésta es invocada. los partidos políticos y
autonorrúa social y respon- Respecto de los prime- parlamentos) como jurídi-
sabilidad pública que exi- ros (de carácter prospecti- cas, con la finalidad de es-
gen los nuevos arreglos vo), dos cuestiones requie- tablecer rrúnimas garantías
institucionales. La tensión ren ser remarcadas: por un de seguridad normativa y
entre ambas no es, sin em- lado, los cambios en la to- de legalidad democrática.
bargo, de fácil resolución, ma de decisiones arrastra Obviamente, un asunto
en tanto ello expresa la la era del posnacionalismo de mayor relevancia in-
tensión más general entre que se vaticina en el hori- cumbe, de cualquier mane-
sociedad y Estado. Para zonte político y económico, ra, a las desigualdades
éste, la transferencia de vinculada centralmente al económicas y sociales. Por
funciones a las ONGs pue- fenómeno de la globaliza- ello, se destaca que el Esta-
de tener grandes ventajas: ción. Por otra parte, las do moderno supone que
/1
menores problemas orga- transformaciones cultura- en la sociedad no hay pa-
nizativos, un personal más les, en especial las de carác- rias" sino ciudadanos, de
motivado y, sobre todo, ter ético, vinculadas a la modo que no tiene sentido
prestación de los servicios cultura posmoderna, tanto asociar las necesidades
con menos recursos, no como las transformaciones privadas de individuos
sólo por la disminución de sociales asociadas a los autónomos con la gestión
las cargas burocráticas, cambios económicos, que pública, pero donde las
sino porque los organis- tienden a trastocar aún segregaciones son realida-
/1
mos privados tienden a su más el sentido de comu- des significativas, las fun-
vez, a concurrir en el fi- nidad" y que se expresan ciones del Estado como
nanciamiento. en una creciente desinte- mantenedor del orden son
gración social. ambiguas. En particular, en
Reflexión final Una buena parte de la América Latina, donde la
De acuerdo con el con- creación de estas condicio- pobreza y la desigualdad
texto referido con anterio- nes ha comenzado a ocu- en la distribución de la ri-
ridad, resulta imprescindi- par la agenda de la refor- queza exhiben los mayores
ble reconocer que la parti- ma del Estado en la década estándares del mundo, es
cipación ciudadana se ende los noventa, en diversas reconocido que el fortale-
frenta a una serie de lími- regiones de América Lati- cimiento de la sociedad
tes; algunos son de carácter na y del mundo entero. En civil no puede favorecerse
prospectivo y aluden a los efecto, aunque a la zaga de apelando sólo a reformas
desafíos que le plantean los las reformas económicas, jurídicas y políticas institu-
cambios estructurales y existen esfuerzos orienta- cionales.
culturales en ciernes; los dos a impulsar tanto re-
79
¡~
ANIVERSAlllO 25
EL ESTADO DE MÉXICO c10n, cultura, ocupación, de otras ciencias como el

EN LA VIDA PÚBLICA inquietudes, etcétera, pero derecho, la ciencia política
MODERNA se identifican lo suficiente y la econonúa, debe tomar
Luis Octavio Martínez para poder integrar grupos en cuenta los nuevos de-
Quijada* dispuestos a luchar por rroteros que marcan el cur-
vincular sus intereses en so de la vida estatal y so-
Preámbulo las decisiones de gobierno. cial, aportando a la socie-
Durante los últimos cin- De esta forma han sur- dad nuevas alternativas a
cuenta años, la tecnología gido una inmensidad de su nueva problemática. De
de las comunicaciones ha organizaciones sociales esta forma, los responsa-
avanzado a tal grado oca- que buscan su vinculación bles de delinear los cursos
sionando una mutación con las decisiones tomadas de la acción estatal se ven
muy importante en la so- en relación con los asuntos obligados a replegarse
ciedad. Debido a ello, el públicos, es decir, buscan nuevamente hacia las trin-
conjunto social de hoy en incluir su interés dentro de cheras de la teoría y el co-
/1
día reviste las característi- la definición de interés nocimiento científico para

cas de ser cada vez más público" que surge a partir reinventar la forma de
plural, informado, autó- de la actividad que se rea- construir las políticas.
nomo, participativo, cons- liza en el espacio público. Un análisis serio de la
ciente de sus derechos, Ante la presencia de un administración pública del
exigente y vigilante de la cambio de esta magnitud, Estado de México, no debe
acción de su gobierno. las ciencias sociales se ende concretarse a estudios
Este es un momento his- cuentran frente al desafío técnicos. Es necesario soli-
tórico en el que observa- de actualizar su discurso, dificar las propuestas con-
mos el cambio de una so- revisar sus alcances meto- cretas de acción emplean-
/1
ciedad masa" conformada dológicos y reconstruir su do los conocimientos que
por individuos sumergidos conocimiento para inter- se están desarrollando en
en su individualidad, a una pretar la nueva realidad. el ámbito nacional y ex-
/1
sociedad mosaico", com- La administración pú- tranjero y que se apoyan
puesta por actores sociales blica, una vez que ha lo- precisamente en los cam-
diferentes por su educa- grado justificar su carácter bios que está adoptando el
científico1 y emanciparse
• Licenciado en Derecho por la Universi- za humana. Cfr. Aguilar Villanueva, Luis
dad Autónoma del Estado de México, 1 Tras mucho haberse cuestionado la F. "Los Objetos de Conocimiento de la
con estudios de Licenciatura en Admi- calidad científica de la administración Administración Pública", en Revista de
nistración Pública en la Facultad de pública, hoy es generalmente aceptada Administración Pública, INAP, diciembre
Ciencias Políticas y Sociales de la Uni- dada su justificación en un objeto de de 1984. Bonnin, C.J.B. "Principios de la
versidad Nacional Autónoma de México; estudio propio que es la actividad del Administración'', en Revista de Adminis-
actualmente se desempeña como Actua- Estado, un método propio que se presen- tración Pública, INAP, noviembre de
rio de la Sala Superior del Tribunal de lo ta como un "conjunto de discursos 1982. Chevalier Jacqes y Loschack, Da-
Contencioso Administrativo del Estado fragmentados" y principios teóricos niele. La Ciencia Administrativa. INAP-
de México. propios que tienen origen en la naturale- FCE, México, 1982.
- 80
¡~
ANIVERSARIO 25
público destinatario de la
acción estatal.
Con ello se justifica la
importancia de reflexionar
sobre dos ideas que son el
punto de partida de cual-
quier teoría de la adminis-
tración pública que ambi-
cione alcances de actuali-
dad: el Estado contempo-
ráneo y el Espacio Público.
El Estado contemporáneo
Hasta hace poco tiempo
la forma de observar al
Estado como figura teórica
había dependido casi por
completo de algunas doc-
trinas europeas de princi-
pios y mediados de siglo
que lo entendían como un
ente estático y rígido, in-
cluso confundido con el
derecho. Sin embargo, la
realidad actual ha supera-
do a esas teorías obligando Un punto de partida total inexistencia en la rea-
al científico social a cons- válido para el análisis del lidad mexicana.
truir un nuevo conocimien- Estado contemporáneo es Sin embargo, antes de
to al respecto que tenga un partiendo de la idea fun- todo habríamos de pregun-
alcance propio de los tiem- damental del Estado de tarnos ¿qué es el Estado de
pos y dinámicas que se Derecho. Dentro de la vida Derecho? Ante esta cues-
viven. En esa inquietud cotidiana, se realizan muy tión encontramos una gran
aparece el Estado que lla- diversas manifestaciones diversidad de concepcio-
mamos contemporáneo alrededor del Estado de nes entre las que podemos
como una posible respues- Derecho, incluyendo algu- mencionar:
ta a la interrogante de nas que llegan a tal grado a) Un ideal por el que se
¿cómo es y cómo debe de de superficialidad y falta aspira a que las leyes de
ser el Estado en los tiem- de profundidad que les un Estado sean cumpli-
pos que vivimos? lleva a concluir sobre su das a plenitud, lo que
81
¡~
ANIVERSARIO 25
significa una combina- naria, encontraremos que sobre ¿cuáles son los valo-
ción perfecta de justicia el Estado de Derecho tam- res que integran el Estado
y armonía. bién puede ser entendido de Derecho en México al
b) Una situación específica desde una perspectiva so- final del siglo XX? Sin tra-
que se presenta en un ciológica. Así, el Estado de tar de establecer verdades
Estado, en la cual puede Derecho - siguiendo las absolutas, entre esos valo-
observarse un pleno ideas de Jürgen Haber- res encontramos la defensa
cumplimiento de la ley mas- tiene un contenido de los derechos humanos,
y un amplio respeto de predominantemente axio- la búsqueda de un ambien-
las libertades particula- lógico que aterriza en los te democrático, la libertad
res por parte de la auto- valores que adopta la so- económica de los particu-
ridad estatal. ciedad para conducir sus lares en el grado preciso en
c) Un Estado instituido por acciones dentro de su or~ el que no lesione la situa-
un orden constitucional ganización estatal, hacia ción de los desprotegidos,
que prevé dentro de su una situación ideal en la la cooperación internacio-
organización, al princi- que el sentimiento de justi- nal y la existencia de un
pio de división del po- cia pueda vivirse al máxi- espacio público ampliado.
der y una esfera delimi- mo. Esos valores varían de Ante el imperativo de
tada de derechos míni- acuerdo con cada momen- que exista un espacio de
mos individuales. to en la historia y cada lu- participación pública, el
d) Un Estado con un go- gar en la geografía, pero Estado comienza a abrir
bierno estrictamente quedan plasmados en la espacios de poder hacia su
sometido a leyes que normatividad jurídica que interior, para permitir a la
tienen su origen en la institucionaliza y regula al sociedad decidir sobre
voluntad soberana del "mundo de la vida" (es asuntos públicos en una
pueblo. Es una contra- decir las actitudes, princi- forma que va más allá de la
posición al Estado ab- pios, usos, actividades y en democracia electoral. Es un
solutista. general todo lo referente a Estado que afronta el reto
e) Un momento evolutivo la vida social), dándose así de gobernar a una socie-
del Estado y del Dere- el fenómeno de la juridiza- dad que surge con una
cho, determinado por c10n del Estado (Ve- nueva personalidad y
las formas de desarrollo rrechtlichung), como forma fuerza y que su estilo de
de las acciones que con- de buscar la legitimación a gobierno debe enfocarse
ducen a alcanzar el ideal través de la ley .2 cada vez más hacia un sen-
del Estado de Derecho. Ante todo lo anterior es tido público.
Si nos quitamos por un menester preguntamos "Gobernar en contextos políticos
plurales y autónomos de alta
momento 10s anteojos del intensidad ciudadana y con gra-
jurista puro y adoptamos 2 Cfr. Habermas, Jürgen. La Teoría de la ves problemas sociales irresuel-
una actitud multidiscipli- Acción Comunicativa. Madrid, Editorial tos, parece exigir dos requisitos
Tauros, Tomo II. pp. 502-527. fundamentales: gobernar por
- 82
¡~
ANlVERSARIO 25
l>"!llC1'HlfAIM~1>1.,C'llf< ...... ~
••un"'""'~"''' u
políticas y gobernar con sentido cambiaria, déficit fiscal y Para estos efectos, la mo-
público. Las estrategias de go-
bierno homogéneas y globales,
crecimiento incontrolado dernización es entendida
así como los estilos de gobierno de la deuda externa adqui- como un momento históri-
secretos, excl.iyentes y clientela- rida. Durante su desarrollo co de renovación de estruc-
res, están previsiblemente con-
denadas en el futuro inmediato a (el cual abarca de la década turas económicas y políti-
la ineficiencia administrativa, al de los años treinta a me- cas.
castigo electoral y la hostilidad diados de los ochenta), el De esta forma, moder-
política" .3
Estado asumió una gran nidad es entendida - de
El Estado contemporá-
cantidad de compromisos, acuerdo con Enrique
neo marca la aparición de
lo que se tradujo en una Dussel - como el "recono-
una nueva forma de vida
sobrecarga de demandas cimiento de el otro" .4 En
estatal que busca dejar
muy difícil de disolver, al este tenor, un Estado es
atrás lo que se ha dado en
tiempo de gestar un con- moderno cuando puede
llamar Estado de Bienestar
flicto político-social origi- reconocer que existe frente
(Welfare State). Dentro de
nado en la ineficiencia del a él, una sociedad con
este modelo, las líneas de
aparato estatal. fuerza e inteligencia que
acción se orientaban a la
La relación entre socie- exige ser tomada en cuenta
plena satisfacción de las
dad y Estado dentro de en las decisiones guberna-
necesidades de la comuni-
este modelo fue de tipo mentales.
dad bajo una tónica nacio-
clientelar, lo que dio lugar Con ello se redimensio-
nalista que prometía a la ·
a una cultura de depen- na el contrato social, con-
sociedad un nivel elevado
dencia, de protección esta- dicionando la legitimidad
de protección estatal.
tal y de individualización estatal al respeto a los de-
Su fracaso aparece de-
propiciando que la socie- rechos subjetivos de los
bido a una multiplicidad
dad corporativizada toma- ciudadanos.
de factores que comienzan
ra una actitud de exigencia El espacio público
con la escasez de recursos
exagerada hacia el Estado Cuando hablamos de
que impidió seguir soste-
y de desinterés por ampliar "lo público", nos ubicamos
niendo al enorme aparato
su capacidad productiva. dentro de una dicotomía
estatal creado con miras a
Esto se produjo en Ja for- que distingue lo público de
lograr sus objetivos, auna-
mación de un pacto social lo estatal y que nos permite
do al naufragio de sus polí-
que puede resumirse en: apreciar la distancia que
ticas económicas que dio
bienestar a cambio de legi- existe entre el cuerpo ma-
por consecuencia un au-
timidad. terial del Estado confor-
mento de los índices infla-
Ante estas circunstan- mado por sus instituciones
cionarios, inestabilidad
cias aparece la Reforma del
Estado como un medio 4 Cfr. Dussel, Enrique. El encubrimiento
3 Aguilar Villanueva, Luis F. El Estudio de del Indio: 1942. Hacia el origen del mito de la
las Políticas Públicas. Estudio Introducto- para alcanzar la moderni- modernidad. Colegio Nacional de Cien-
rio. México, Editorial Miguel Angel zación de la figura estatal. cias Políticas y Administración Pública,
Porrúa, Segunda Edición, 1996. p. 30. Editorial Cambio XXI. pp. 9-13.
83
¡~
ANIVERSAJl.10 25
a espectadores; que se con-

trapone a lo clandestino,
que es lo que se dice o se
hace en un círculo cerrado
de personas y en secreto.
Para él, la esfera de lo pú-
blico se encuentra distante
de aquello que es entendi-
do como la esfera de com-
petencia del poder político.
En cambio, esta debe en-
tenderse como la esfera
donde se presenta el con-
trol del público sobre el
poder político.s
Así, el público se en-
cuentra conformado por la
sociedad civil, es decir
aquella que se distingue
por estar organizada en
grupos de interés que en
México se les ha denomi-
nado comúnmente organi-
~aciones no gubernamen-
tales (ONGs) y que consti-
tuyen una enorme varie-
y lo relacionado con la ac- es propietario de los bienes dad. Por mencionar algu-
tividad que los actores so- públicos y por otra es víc- nos ejemplos, dentro de
ciales reflejan en la mani- tima de los males públicos, ellas encontramos: grupos
festación de sus intereses lo que justifica su derecho económicos funcionales
privados que se convierten a exigir una adecuada uti- (empresarios, trabajadores,
en públicos cuando son lización de los dineros pú- autores, etc.); grupos so-
integrados en una organi- blicos y a proponer las vías cialmente en desventaja
zación ciudadana. para curar los malestares (pobres, ancianos, minus-
De la misma forma, sociales. válidos, etc.); grupos cultu-
cuando hablamos de "el Para Norberto Bobbio, ralmente expresivos (muje-
público" nos referimos a por público se entiende lo
aquel grupo diverso e in- manifiesto, lo abierto al 5 Cfr. Bobbio, Norberto. Estado, Gobierno
definido que por una parte público, lo realizado frente y Sociedad. México, Fondo de Cultura
Económica, 1994. p. 33.
84
¡~
ANIVERSARIO 25
res, jóvenes, homosexuales, sociedad y en donde el para poder llevar a cabo

etc.); grupos con finalida- público se convierte en los procesos con miras a
des cívicas (organizaciones sostén de la opinión" .7 los fines.
defensoras de derechos Dentro de esta esfera, la Para que una decisión
humanos, consumidores, op1ruon pública florece del aparato administrativo
ambientalistas); grupos como un producto de la tenga eficacia, debe de con-
económicos (contribuyen- libre interpretación de los tar con el apoyo de quienes
tes, jubilados, deudores, hechos sociales, dándose a se van a someter o van a
etc.); grupos culturales sí misma un lugar prepon- intervenir en ella. De esta
(universidades, asociacio- derante dentro de los conforma, el vigor del gobier-
nes científicas y profesio- textos actuales. La opinión no dependerá de su capa-
nales, asociaciones artísti- pública afronta la figura de cidad para poder vincular
cas, etc.); y asociaciones la opinión oficial, de modo la mayor parte de los inte-
políticas funcionales (con- que cuanto más se encuen- reses de la ciudadanía den-
federaciones de estados, tre vinculada la opinión tro de las decisiones de
organizaciones urbanas y pública a las decisiones de gobierno. En interpretación
municipales, etc.).6 gobierno, mayor nivel de contraria, el gobierno que
Esto nos remite a otra democracia tendrá la ad- no se preocupe por permi-
noción: el interés público. ministración pública. En tir el desarrollo de la vida
Hablamos mucho de él, cambio, cuando la opinión pública, tendrá siempre
pero pocas veces nos dete- oficial se impone sobre la dirección al caos y será
nemos a preguntarnos opinión pública, estamos calificado como un mal
¿qué es?, ¿cómo se define?, ante la presencia de un gobierno.
¿cuáles son las vías para gobierno totalitario. El trabajo de ejecutar las
alcanzarlo?, ¿cuál es su Esto nos da cuenta sobre leyes requiere de comple-
contenido? Estas cuestio- la adecuada orientación de tarse con un trabajo políti-
nes se discuten y resuelven las políticas administrati- co de mediación entre go-
dentro de un juego de ad- vas de Estado en los con- bierno y sociedad. La exi-
versarios que sucede en un textos actuales. Así como gencia actual se dirige a
lugar virtual al que suele una empresa debe de co- que dentro de este trabajo,
llamarse "espacio público", nocer lo que le interesa y la sociedad civil tenga ga-
"esfera pública", "ámbito necesita su público para rantizado un espacio de
público", "arena pública" y poder crear oferta, el Esta- libre participación.
"hogar público", y que es do debe de hacer lo propio Lo anterior nos da una
"un territorio que se en- para definir sus objetivos idea de lo que debemos de
cuentra entre el Estado y la con miras a lo factible y entender por "poder pú-
blico", el cual debe dejar de
6 Cfr. Bell, Daniel. Las Contradicciones 7 Habermas, Jürgen. "El Espacio Públi- medirse desde una pers-
Cultura/es del Capitalismo. México, Alian- cd'. http://www.nexos.eom.mx/nexos/ pectiva tradicional que
za Universidad, 1994. pp. 243. ago224/ temcen3.htm.
85
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AmVERSARIO 25
concibe una jerarquía pi- social y para solucionar los otro" como condición in-
ramidal donde el poder se problemas propios de las dispensable de gobernabi-
ejerce desde arriba hacia nuevas realidades.s lidad, mediante alternati-
abajo, es decir desde el po- La administración pú- vas democráticas que va-
der de dominio que tiene el blica por su naturaleza yan más allá de la pura
gobierno (o el gobernante) propia, se compone y se democracia electoral. Se
sobre la sociedad en masa. desarrolla a través de deci- habla así del cambio de
En estos momentos, el sis- siones. En principio, toda una democracia represen-
tema de poder es más bien decisión debe de ser adop- tativa a una democracia
una red con un centro de tada con base en la infor- participativa.
autoridad donde la socie- mación con la que se cuen- El diagnóstico de la so-
dad civil organizada ejerce te. Para un adecuado desa- ciedad mexiquense al co-
su poder de influencia so- rrollo de la actividad ad- mienzo del nuevo milenio
bre las decisiones de go- ministrativa de un gobier- se presenta como un con-
bierno. no, de acuerdo con las junto social con particula-
Aquí hay que entender formas de vida pública que ridades muy marcadas. La
la diferencia entre poder se exigen en los momentos primera característica que
de Estado y autoridad esta- que se viven, la informa- se impone es la de ser una
tal. Lo primero puede tra- ción de la que parten sus sociedad mayoritariamente
ducirse en dominio, en decisiones debe provenir joven: dos terceras partes
coerción o en subordina- de las manifestaciones del de la población de nuestro
ción, mientras que la auto- público. Estado se encuentran cons-
ridad se relaciona con una tituidas por personas me-
habilidad específica que El Estado de México en la nores de veintinueve años.
justifica la conducción del vida pública moderna Es por ello que estamos en
grupo. Esto nos lleva a El Estado de México se presencia de una sociedad
concluir que el requeri- encuentra actualmente en sumamente inquieta y di-
miento actual de la figura la transición de un Estado námica que posee la apa-
del Estado frente a la so- administrativo a un Estado riencia propia de una so-
ciedad es el de disminuir el cívico. Es un Estado que ciedad abierta, es decir de
poder y aumentar la auto- afronta el imperativo de la una sociedad que tiene
ridad. Esto se puede llevar modernización mediante el como centro de sus valores
a cabo haciendo caso a la reconocimiento de el /1
fundamentales al indivi-
formulación de tecnologías duo y que busca la institu-
administrativas que sean 8 La
cionalización de la libertad
creatividad entendida como "la
producto de una creativi- capacidad de dar origen a cosas nuevas y y la seguridad de sus
dad que aporte ideas para valiosas y de encontrar nuevos y mejores miembros; es una sociedad
modos de hacerlas". Miklos, Tomás y
adoptar los modelos teóri- Tello, Ma. Elena. Planeación Prospectiva. no pasiva y si dinámica; es
cos existentes a la dinámica Una estrategia para el diseño del futuro. /1
una sociedad mosaico"
México, Editorial Limusa, 1995. p. 73.
- 86
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ANIVERSARIO 25
que dista de lo que ante-

riormente fuera una socie-
dad "masa"; es una socie-
dad que vive en un ininte-
rrumpido proceso de
adaptación a una nueva
forma de vida con nuevas
prioridades.
En este contexto, las
condiciones para la organi-
zación de la sociedad civil
en el Estado de México son
evidentemente favorables
gracias a la intervención de
factores como su dimen-
sión geográfica y su iden-
tidad cultural, religiosa,
laboral, educativa y social.
Aunado a ello, la centrali-
zación y la explosión de-
mográfica han sido desde
hace más de tres décadas,
dos realidades que han
dado ocasión al surgimien-
to de espacios sociales ur-
banos que se asemejan a un
ser humano recién nacido Ante la necesidad de la forma tradicional de en-
que aparece en el mundo participación de la socie- tender a esta actividad, no
de lo administrativo con dad aparece una nueva se busca conseguir el poder
un sin fin de necesidades dimensión de la política ni mantenerlo. Es un estilo
cuya satisfacción a la vez por la que a diferencia de de hacer política con senti-
de significar el destino de do ciudadano que es lleva-
una cifra bastante conside- los últimos años, la población podría do a cabo por los miem-
rable de pobladores, impli-
duplicarse en un lapso de tan sólo tres bros organizados de la so-
décadas si esa tendencia se mantuviera
ca el reto del Estado de constante. Aunado a ello, el fenómeno de ciedad civil en su lucha por
justificar su existencia. 9
conurbación con el Distrito Federal ha influir en las decisiones de
obligado a la administración pública
estatal a adoptar una dinámica que se ha gobierno.10
reflejado en el desarrollo de su actividad
9De acuerdo con las tasas de crecimiento administrativa para darle atención a
de la población que se han venido obser- demandas sociales que se han manifes- 10 Arturo Huicochea Alanís hace un
vando en el Estado de México durante tado dentro de una realidad social única. recuento de las organizaciones indepen-
87
¡~
ANIVERSARIO 25
Es por ello que el análi- sible lograr una adminis- bertades políticas y públicas,
junto con la igualdad y la parti-
sis de políticas a la luz de tración pública de un buen cipación de los ciudadanos en
lo público aparece en el nivel de democracia, efi- los asuntos de interés común,
escenario mexiquense co- ciencia y racionalidad que propicia que la convivencia de la
sociedad sea más efectiva y vi-
mo una prioridad tecnoló- proporcione un óptimo de gorosa" .11
gica que debe de ser utili- costos de operación y de Con ello es posible res-
zada por el Gobierno del oportunidad. catar el sentido cívico de la
Estado de México al mo- Este escenario nos obli- ciudadanía trascendiendo
mento de definir las políti- ga a adoptar varias ocupa- de aquella idea del indivi-
cas administrativas de ser- ciones tanto por parte de la duo dependiente del go-
vicio público. Atendiendo sociedad como del gobier- bierno a la del ciudadano
al "producto" del juego no. En primer lugar es ne- participativo y defensor de
que sucede dentro del es- cesario favorecer esa ten- sus derechos que puede
pacio público mexiquense dencia creciente hacia la adoptar esa actitud a la
es posible determinar lo apertura de espacios públi- que Daniel Bell se refiere
que le interesa al inmenso cos estructurados por ca- como "la espontánea dis-
público que lo construye. nales de libre participa- posición a obedecer las
Con la utilización de mé- ción. Cuantos más de ellos leyes, a respetar los dere-
todos cuantitativos que existan, más cerca podre- chos de los demás, a re-
apoyen al especialista en el mos estar de los valores nunciar a las tentaciones
análisis de políticas, es po- que componen la esencia del enriquecimiento priva-
actual del Estado de Dere- do a expensas del bienestar
cho acorde con nuestro público, en resumen, a
dientes que apartándose de los canales
tradicionales de la política - como los tiempo. honrar a la "ciudad" de la
partidos- intentan transformar sus Asimismo, es necesario
condiciones actuales de vida empleando que uno es miembro" .12
formas de gestión directa ante las enti- favorecer la creación de un Es importante también,
dades gubernamentales, mencionando ambiente político donde la
entre ellas a Antorcha Campesina, Fede- mantener una preocupa-
ración de Organizaciones de Colonos y vida ciudadana pueda de- ción por formar en los ciu-
Comerciantes Establecidos de Ciudad sarrollarse conforme a su dadanos varias virtudes
Nezahualcóyotl, Federación de la Pe-
queña Propiedad, Unión de Taxistas naturaleza propia. Es éste como: una conciencia de
Tolerados, Unión de Pueblos del Estado un ambiente donde la idea valores y de defensa de
de México, Unión Democrática de Colo-
nos, Unión de Colonias de Naucalpan, de lo público y del espacio derechos, un grado sufi-
Organización Popular Democrática público pueda concebirse ciente de capacidad para
Independiente, Unión de Colonos De-
mocráticos de Chimalhuacán, Coordina- con facilidad ; es un hábitat trabajar en conjunto, respe-
dora Nacional Obrero Campesina Inde- donde el animal político de to hacia las instituciones de
pendiente y Revolucionaria, Movimiento
Proletario Independiente y Unión Gene- nuestro tiempo puede vi-
ral Obrero Campesina de México. Pros- vir. 11 Uvalle Berrones, Ricardo. Los Nuevos
pectiva de la Administración Pública del "El hábitat de lo público es la
Estado de México a la Luz de la Teoría de la Derroteros de la Vida Estatal. México,
piedra angular de la vida ciuda- IAPEM, 1994. p. 75.
Organización. México, IAPEM, 1996. p.
155. dana. Es el hábitat donde las li- 12 Cfr. Bell, Daniel. Op. cit. p. 231.
88
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ANIVERSARIO 25
la nacmn que han sido

creadas a costa de la histo-
ria y el promover tanto los
intereses específicos como
los generales del ciudada-
no.
El reto del Estado de
México es engrosar la ca-
pacidad de una ciudadanía
que delibere, que sea acti-
va, que combata las desi-
gualdades y que sea cons-
ciente de sus derechos de
asociación y participación,
todo ello con miras a lograr
la ciudadanización del Es-
tado, de sus acciones y de
su sistema jurídico. Una
ciudadanía activa es capaz ~
de vigilar las acciones del
gobierno para que se con- 11,J~~
duzcan por las vías del
orden legal, buscando ha-
w~~,,
cer efectivo el principio de
sujeción del poder al dere-
cho.
ria pensarla no sólo en el pasa- mos la existencia de un
Es importante hacer que do, aceptando y recusando cier-
el ciudadano mexiquense tos elementos de una tradición nivel educativo que permi-
tenga una cultura política histórica, sino igualmente en el ta al individuo compren-
futuro. He aquí, debe decirse, lo der su entorno social, a la
basada en una cultura his- que deberá ser la cultura del país
tórica fundamentada espe- dentro de un siglo; he aquí el vez de concebir formas
cialmente en una preocu- proyecto que yo forjo para ella y para mejorarlo. De esta
en el cual, consciente del ideal cultura puede producirse
pación sobre la historia que que es la libertad de pensar, voy
estamos construyendo en a trabajar".13 una acción ciudadana que
estos momentos y que nos Como presupuesto de se dirija a combatir al Esta-
debe de estimular para esta cultura política tene- do de fuerza y al Estado
entrar en acción. totalitario.
"El hombre, puesto que vive en 13 Tenzer, Nicolás. La Sociedad Despoliti-
Por el lado del gobierno
sociedad, está ligado a una cul-
zada. España, Editorial Paidós, 1995. pp. del Estado, es indispensa-
tura y a una historia. Esta histo- 25-26.
89
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..\NIVERSARIO 25
..........,,.. .,, ...,\••
"<1nn<1~.,,.,,_1'tt0<1<-. ........ A
ble que quienes lo dirijan y fundamentada en la filoso- indispensable la existencia

operen, realmente tengan fía de lo público. de políticas que se dirijan a
la intención de lograr los la apertura de espacios de
fines para los que se ha Conclusión participación ciudadana, al
construido el pacto social. En el Estado de México, rescate del sentido cívico y
Se necesita que los servido- como un reflejo del entor- la formación de una cultu-
res públicos tengan con- no nacional e internacional, ra ciudadana. Aparte de
ciencia ciudadana para la vida pública se encuen- ello, se presenta como re-
rechazar las tentaciones del tra en pleno e irrefrenable querimiento indispensable
enriquecimiento individual desarrollo. Esto determina la constante acción de pro-
a costa del bien colectivo; la necesidad de configurar fesionalización del servicio
se necesita que compren- las estructuras estatales a público fundamentada en
dan que su función es satis- los tiempos que se viven, la filosofía de lo público.
facer las necesidades pú- partiendo desde su con- Con estas bases, el esce-
blicas y no los deseos pri- cepción teórica, hasta la nario futuro de la adminis-
vados; se necesita que práctica cotidiana de la tración pública mexiquen-
comprendan que es más vida estatal. se presenta un considera-
importante el respeto a las Es por ello que el diseño ble grado de aproximación
instituciones que una ca- de las políticas administra- hacia una ingeniería admi-
rrera política. Esto es en sí, tivas de Estado debe de nistrativa de alto nivel que
una firme y auténtica vo- orientarse hacia la defini- permita un adecuado desa-
luntad de servicio. Para ción del interés público rrollo de la vida pública y
ello, siempre será indis- que se forme dentro del con ello, un mayor acerca-
pensable la profesionaliza- espacio público. Además miento a los valores ac-
ción del servicio público de ello, para favorecer la tuales del Estado de Dere-
tendencia hacia la moder- cho.
nización administrativa, es
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ANlVERSARlO 25
LA SEGURIDAD social y la acción del go- servación del Estado de

PÚBLICA EN EL bierno, de donde habrán Derecho que nos ampara.
MUNICIPIO DE de surgir las mejores estra- Sin duda, conocer las
TOLUCA: RETOS Y tegias para garantizar la experiencias que se tienen
PERSPECTIVAS convivencia en armorúa y en otros territorios respec-
Armando Garduiio Pérez* la tranquilidad que la so- to al tratamiento de la se-
ciedad necesita para desa- guridad pública, resulta
Introducción rrollarse plenamente. por demás interesante y
Debatir sobre seguridad Si bien los gobiernos puede ofrecer nuevas al-
pública, no es ocasión de municipales tienen en sus ternativas que ayuden a
moda; es un tema obligado manos la seguridad social, resolver tan difícil y com-
en todos los niveles de go- hoy, nadie puede soslayar plejo problema.
bierno y en el seno de la responsabilidad que a Particularmente para el
cualquier organización cada uno corresponde, pa- Ayuntamiento de Toluca,
civil. Con distintos enfo- ra hacer frente al gran de- ofrecer a la ciudadarúa óp-
ques tal vez, pero con obje- safío de la inseguridad que timos niveles de seguridad
tivos comunes, es un tema ha caracterizado esta se- pública, es la prioridad que
que la ciudadarúa estima gunda parte de la década se determina en el Plan de
urgente ya que lastima que estamos viviendo. Desarrollo Municipal 1997-
profundamente la sensibi- En la inseguridad con- 2000 y es el compromiso
lidad de las personas. fluyen diversas circunstan- moral irrenunciable, ad-
Los tiempos actuales cias. Por un lado, la diná- quirido con los tolucenses,
han convertido al gobierno mica social de una pobla- que ansían volver a vivir
municipal en el centro del ción en constante creci- en una ciudad en la que se
escenario político, siendo miento, con sus caracterís- pueda prevalecer y transi-
como es, el más cercano al ticas educativas, económi- tar con certidumbre.
ciudadano, el que escucha, cas y culturales; por otro,
las connotaciones deriva- Toluca: entorno y pobla-
atiende y resuelve las nece-
das de un proceso globali- ción
sidades más apremiantes
zador del que nuestro país, El municipio de Toluca,
de la población. Es el espa-
estado y municipio no capital del Estado de Méxi-
cio básico en donde se
pueden sustraerse, porque co, se localiza en la zona
conjuga la participación
formamos parte de él. centro de la entidad. To-
De esta naturaleza co- mando como referencia la
• Licenciado en Derecho por la Universi- munitaria es la inseguri- ciudad, limita al Norte con
dad Autónoma del Estado de México; ha los municipios de Temoaya
sido Director del Registro Civil y Direc- dad, por lo que en comu-
tor de Prevención y Readaptación Social nidad, habrán de encon- y Otzolotepec; al Noreste
del Gobierno del Estado de México; con Almoloya de Juárez; al
actualmente es el Presidente Municipal trarse las formas de rever-
Constitucional de Toluca, Estado de tida y coadyuvar a la pre- Sur con Villa Guerrero,
México.
91
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ANIVERSARIO 25
Coatepec Harinas, Calima- pulso industrial, la ciudad El municipio incrementó

ya y Tenango del Valle; al de Toluca se ha convertido su población entre 1970 y
Sureste con Metepec; al en el centro comercial, in- 1995 en un 135.9%, al pasar
Este con Lerma y San Ma- dustrial y de servicios más de 239,261 a 564,476 habi-
teo A tenco y al Oeste con importante del Valle de tantes. Entre 1980 y 1990,
Zinacantepec. Toluca. se observó un acelerado
Forma parte de la región Su sector industrial está crecimiento, registrándose
del Valle de Toluca, el cual constituido por 1,383 micro una tasa media anual de
se ubica en la provincia y pequeñas empresas y 3.2%. A principios de la
ecológica de los lagos y también por grandes in- actual década, el ritmo de
volcanes del Anáhuac, al dustrias líderes nacionales crecimiento tiende a dis-
sur de la mesa central y de las ramas alimentarias, minuir en términos relati-
dentro de la zona templa- metalmetálica, automotriz, vos, aunque en términos
da, de acuerdo a la regio- imprenta y editorial. Den- absolutos la población se
nalización ecológica del tro de su territorio se ubi- duplicó en 20 años.
país. can seis parques y dos zo- Considerando el creci-
La superficie municipal nas industriales. miento social en tanto
es de 42,014 hectáreas, que En el aspecto comercial, componente del crecimien-
corresponden al 1.87% del se cuenta con más de to total, se estima que se
territorio estatal, ello, sin 15,000 establecimientos mantiene estable el saldo
incluir litigios e islas muni- comerciales y de servicios. migratorio del 1.06% regis-
cipales. Los terrenos ocu- Turísticamente se ha man- trado en 1990, lo cual indi-
pados por el municipio tenido como punto de inte- ca, aunque en baja escala,
incluyen porciones del Va- rés nacional e internacio- que el municipio continúa
lle de Toluca y del Valle de nal, incluyendo en su ofer- siendo un polo de atrac-
lxtlahuaca, formaciones ta de servicios 28 hoteles ción de flujos migratorios.
que se unen en el pueblo de diferentes categorías. La población para 1998,
de Calixtlahuaca. La ciudad de Toluca se calcula en 601,664 habi-
A la ciudad de Toluca cuenta con seis accesos tantes, según "Proyección
de Lerdo, se le divide terri- carreteros que conforman de Población por munici-
torialmente en 88 sectores una estructura radial; cua- pio para 1996-2000" elabo-
que aunados a las 24 dele- tro de ellas, permiten la rada por la Comisión Esta-
gaciones y 29 subdelega- entrada directa al centro de tal de Población.
ciones suburbanas y rura- Toluca y convergen al cir- Sin embargo, es conve-
les, suman 141 unidades cuito formado por Paseo niente señalar que la po-
geográficas con las que se Tollocan, Paseo Matlazin- blación flotante particu-
integra el municipio. cas, Boulevard Alfredo del larmente en la ciudad, es
Como parte del proceso Mazo y Vialidad Las To- muy superior a los datos
de urbanización y el im- rres Lázaro Cárdenas. que se registran como es-
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ANIVERSARIO 25
"""''fl'"'•''""""'IA<Ú<.....,.
<"1UU!oll'tMi*"·•r
table o residente, dada la la demanda que sustenta ocupó la seguridad públi-

concentración de activida- estrictamente el quehacer ca.
des económicas, inducidas de la administración públi- En la ciudad, 66 de los
por las ventajas financie- ca municipal. A partir de 88 sectores se pronuncia-
ras, comerciales y produc- ella, se plantean objetivos y ron por una mayor seguri-
tivas que propician opera- se diseñan programas, en dad y San Pablo Autopan,
ciones de gran escala, términos de las prioridades San Lorenzo Tepaltitlán,
además de la concentra- que la población determina San Mateo Otzacatipan y
ción del transporte y co- y de acuerdo a las disponi- San Pedro Totoltepec, fue-
municaciones. Por otra· bilidades financieras y téc- ron las delegaciones muni-
parte, al ser capital aquí se nicas de la instancia de cipales con mayores recla-
asientan los poderes del gobierno. mos en este tema.
estado y las actividades La demanda social, que Sin embargo, se advierte
bancarias y de servicios se conjuntamente con el aná- incertidumbre en el clima
incrementan; toda esta si- lisis del entorno municipal social del municipio por el
tuación dio origen al área conforman el Diagnóstico incremento delincuencial
metropolitana de la ciudad que sustenta el Plan de que se observa en el país y
de Toluca, integrada por Desarrollo Municipal de del cual, Toluca no puede
los municipios de Lerma, Toluca 1997-2000, registra sustraerse. Su ubicación
Metepec, Ocoyoacac, San como el mayor reclamo de geográfica, tan cerca de la
Mateo Ateneo, Xonacatlán, la sociedad tolucense los Ciudad de México y con
Zinacantepec y obviamen- asuntos relativos a la segu- una gran comunicación
te Toluca. ridad pública. terrestre con entidades del
En este escenario se in- De las 5,060 peticiones país, con alto índice crimi-
serta hoy la vida municipal ciudadanas captadas por nal como son Guerrero,
de Toluca, la que se entre- diversos medios al inicio Michoacán y Morelos, la
teje con el dinamismo pro- de la Adininistración, el hacen una ciudad suscep-
pio de una ciudad media y mayor porcentaje en un tible en la dinámica de aso-
_los caracteres de una po- agrupamiento de los 21 cialidad que se vive en
blación que ha sufrido la temas más recurrentes, lo México.
transculturación de su fe-
nómeno migratorio. Proporción de habitantes por policía, enero 1997
Demanda social y diag- Indicador Un policía Una patrulla Un módulo
nóstico de segu,ridad públi- para para para
Población 2,376.7 hab.* 6,883.8 hab. 91,104.4 hab.
ca
Superficie 176,901 m2* 512,365.8 m2 677,645.1 m2
Las necesidades, déficits
y expectativas de las co- * Considerando que son 475 policías divididos en 2 tumos, se tienen
237.5 policías por cada tumo.
munidades, se traducen en
93
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ANIVERSARIO 25
En este contexto, la so- Para atender la deman- nivel más alto y un mínimo
ciedad demanda mayor da del servicio de seguri- de un elemento policiaco
eficacia en la lucha contra dad y dar respuesta opor- por cada 1,000 habitantes.
la delincuencia, indepen- tuna en caso de auxilio a Por otra parte, existía
dientemente del tamaño y esta cobertura poblacional, una importante deserción
la gravedad de los ilícitos, el Ayuntamiento contaba de elementos, principal-
ya que ésta, pone en riesgo al inicio de la actual admi- mente por considerar bajo
la tranquilidad de las per- nistración con 475 elemen- el salario que percibían.
sonas que temen por su tos en activo divididos en 2 En el municipio, los de-
integridad y la seguridad turnos, 82 autopatrullas y litos de carácter impruden-
de su patrimonio. 62 módulos de vigilancia, cia! o culposo, homicidio y
De acuerdo al Conteo éstos, en condiciones muy lesiones, rebasan los están-
1995 realizado por INEGI, precarias para su buen dares establecidos por la
se tiene una población re- funcionamiento. ONU, siendo el de lesiones
sidente de 564,476 habitan- Esta situación se agrava el de mayor incidencia. Así
tes y una población flotan- cuando no todos los poli- mismo, se observa un in-
te calculada en 1'930,320 cías disponen de equipo cremento muy significativo
personas que transitan por suficiente para efectuar sus en el renglón de robo, di-
el municipio debido al rondas y garantizar la con- versificando sus modali-
gran movimiento que se servación del orden públi- dades a las que estadísti-
registra en sus institucio- co. camente se tenían registra-
nes bancarias y de merca- Los estándares marcadas.
do de dinero, en su gran dos por la Organización de A toda esta situación,
cantidad de comercios e las Naciones Unidas debe agregarse la falta de
industrias, por los servicios (ONU), respecto al número capacitación de los elemen-
que se generan por el asen- de elementos necesarios en tos para cumplir adecua-
tamiento de los poderes ciudades que superan los damente y con eficiencia, la
del estado y el de ser la 500 mil habitantes, en los labor encomendada, ade-
ciudad capital, la distri- países en vías de desarro- más de la deteriorada ima-
buidora vial del poniente llo, señalan que debe haber gen que la policía munici-
de la entidad. un elemento policiaco por pal tiene entre la pobla-
cada 250 habitantes en el ción.
-
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ANIVERSARIO 25
Incidencia delictiva 1996. Municipio de Toluca

Concepto/Mes Ene. Feb. Mar. Abril Mav. Jun. Jul. Ago. Sep. Oct. Nov. Dic. Total
Averig. Prev. hlic. 1,250 1,299 1,437 1,278 1,302 1,315 1,415 1,540 1,400 1,803 1,419 1,287 16,745
Robo: 369 355 395 381 356 396 447 527 400 680 437 366 5,109
Con violencia 64 80 82 89 56 68 75 96 60 75 91 53 889
En casa habitación 82 43 59 67 78 73 89 76 59 117 76 81 880
De velúculos 122 119 130 128 141 139 152 191 169 345 127 124 i,887
En vía pública 109 94 106 85 65 107 119 148 100 133 130 103 1,299
A bancos o o o o o o o 1 o o o o 1
Abigeato 1 3 5 1 2 o 4 2 5 2 1 1 27
Despoi o 11 16 13 11 14 9 8 13 7 8 12 4 126
Lesiones: 264 308 337 277 327 290 289 341 312 338 327 333 3,743
Doloso 162 215 216 182 236 194 196 229 197 201 213 194 2,435
Culposo 102 93 121 95 91 96 93 112 115 137 114 139 1,308
Homicidio: 37 33 32 37 38 39 40 44 56 39 51 51 497
Intencional 15 14 14 18 19 24 25 24 33 15 18 18 237
Imprudencia! 22 19 18 19 19 15 15 20 23 24 33 33 260
Secuestros o 1 o o o o o o 1 o 1 o 3
Violaciones 7 12 11 7 10 16 11 17 6 29 12 19 157
Daño en Bienes: 103 110 128 112 120 106 117 32 108 138 126 126 1,326
Doloso 24 29 28 27 27 26 30 31 28 39 29 45 363
Culposo 79 81 100 85 93 80 87 1 80 99 97 81 963
Libertad Proliber 1 o o 2 o o 1 o o 1 o o 5
Otros delitos 456 471 523 447 434 459 493 509 506 566 446 370 5,680
Fuente: Procuraduría General de Justicia del Estado de México.
Incidencia delictiva 1997. Municipio de Toluca

Concepto/Mes Ene. Feb. Mar. Abril Mav. Jun. Jul. Ago. Sep. Oct. Nov. Dic. Total
Averig. Prev. Inic. 1,228 1,063 1,184 1,069 1,001 1,205 1,355 1,239 1,291 1,344 1,371 1,288 14,638
Robo: 411 246 364 337 339 327 409 392 391 433 397 398 4,444
Con violencia 22 1 48 37 61 50 67 41 64 60 44 75 570
En casa habitación 93 76 68 68 69 69 80 72 71 67 87 61 881
De vehiculos 167 92 92 66 78 45 79 100 89 122 133 93 1,156
En vía pública 109 61 80 72 67 82 87 100 78 72 68 103 979
A bancos o o o o o 1 o 1 o o o 1 3
Empresas o o 63 73 54 64 80 69 79 101 53 58 694
Abigeato 4 4 1 o 3 1 4 2 6 -5 4 3 37
Despojo 16 12 12 21 7 15 12 7 4 6 8 4 124
Lesiones: 253 228 271 254 224 293 284 276 297 309 256 337 3,282
Doloso 176 174 191 169 141 169 171 157 193 183 151 178 2,053
Culposo 77 54 80 85 83 124 113 119 104 126 105 159 1,229
Homicidio: 31 30 41 42 42 44 41 33 43 32 29 46 454
Intencional 16 12 16 18 14 18 14 10 17 5 6 15 161
Imprudencia! 15 18 25 24 28 26 27 23 26 27 23 31 293
Secuestros o o 1 o o o o o o o o 1 2
Violaciones 12 6 9 8 11 12 28 15 7 11 5 4 126
Daño en Bienes: 111 80 123 84 83 103 108 93 120 116 111 130 1,262
Doloso 43 16 38 29 24 43 33 28 25 16 20 12 327
Culposo 68 64 85 55 59 60 75 65 95 100 91 118 935
Libertad Proliber o 1 1 o 2 1 1 o 1 1 1 o 9
Otros delitos 396 463 77 84 40 65 84 68 50 64 121 27 1,539
Denuncia de o o 245 190 183 273 314 282 297 306 390 290 2,770
hechos
Fuente: Procuraduría General de Justicia del Estado de México
95
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ANIVERSARIO 25
Revista del Instituto de Admirústración Pública del Estado de México
Indice Delictivo 1996-1997. Municipio de Toluca

(Valores relativos)
Indice Comparativo entre 1996 y 1997
Concepto/ Indice comparativo entre 1996 1997

mes/año Ene. Feb. Mar. Abril May. Jun. Jul. Ago. Sep. Oct. Nov. Dic. Total
Aver. Previas 1.76 18.17 41.68 40.61 45.47 39.24 37.39 46.69 39.64 51.19 37.70 29.91 1258
Iniciadas
Manej. Motor 7.69 0.00 27.27 53.33 35.29 157.14 23.53 30.00 36.36 7.14 10.53 22.73 15.76
Edo. de Ebri.
Lesiones:
Doloso 8.64 19.07 11.57 7.14 40.25 12.89 12.76 31.44 2.03 8.96 29.11 8.25 15.69
Culposo 24.51 41.94 33.88 10.53 8.79 26.53 21.51 6.25 9.57 8.03 7.89 14.39 6.18
Homicidios:
Intencional 6.67 14.29 14.29 O.DO 26.32 25.00 44.00 58.33 48.48 66.67 66.67 16.67 3207
Imprudencial 31.82 5.26 38.89 26.32 47.37 73.33 80.00 15.00 13.04 12.50 30.30 6.06 12.69
Secuestros 0.00 100.00 lD0.00 O.DO 0.00 O.DO O.DO 0.00 100.00 0.00 100.00 100.00 33.33
Violaciones 7.43 50.00 18.18 14.29 10.00 25.00 136.36 11.76 16.67 6207 58.33 78.95 19.75
Robo:
Con violencia 65.62 98.75 41.46 58.42 8.92 26.47 10.60 57.29 6.60 20.00 51.64 41.50 35.88
En casa Habita- 50.00 76.74 15.25 1.49 11.54 5.48 10.11 5.26 20.34 4274 14.47 24.69 0.11
ción
De Vehículos 36.89 22.69 29.23 48.44 44.68 67.63 48.03 47.64 47.34 64.64 4.72 25.00 38.74
En vía pública 0.00 35.11 24.53 15.29 3.08 23.36 26.89 32.43 22.00 45.86 47.69 0.00 24.63
Bancos 0.00 O.DO O.DO 0.00 0.00 100.00 O.DO 0.00 0.00 0.00 0.00 100.DO 200.00
Abigeato 300.00 33.33 80.00 100.00 50.00 100.DO 0.00 0.00 20.DO 150.00 300.DO 200.DO 37.04
Despojo 45.45 25.00 7.69 90.91 50.00 66.67 50.00 46.15 42.86 0.00 33.33 0.00 0.00
Danos en Bie-
nes:
Doloso 79.17 44.83 35.71 7.41 11.11 65.38 10.00 9.68 10.71 58.97 31.03 73.33 9.92
Culposo 13.92 20.99 15.00 35.29 36.56 25.00 13.79 6.56 18.75 1.01 6.19 45.68 8.69
Libertad Proli- 100.00 100.00 lD0.00 2D0.00 200.00 0.00 0.00 0.00 100.00 0.00 0.00 00.00 80.00
ber
Otros delitos 13.16 1.70 85.28 81.21 90.78 85.84 82.96 86.64 90.12 88.69 7287 92.70 7290
NOTA: Los números en negritas indican el incremento en el índice delictivo y los negros la disminución.
El 12.581Y.1 es el índice de reducción global entre los otros señalados.
AÑ01997
CONCEPTO
MARZO ABRIL MAYO JUNIO JULIO AGO. SEP. OCT. NOV. DIC. TOTAL
Robo: 4023
Empresa 63 73 54 64 80 69 79 101 53 58 694
Transporte 38 47 54 69 75 67 70 57 44 38 559
Denuncia de 245 190 183 273 314 282 297 306 390 290 2770
Hechos
NOTA: Estos conceptos surgen como nuevos en 1997, por lo que no tienen comparativo con 1996.
Fuente: Procuraduría General de Justicia del Estado de México.
96
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ANIVERSARIO 25
Incidencia delictiva 1996-1997, Municipio de Toluca

Año1996
Concepto
Ene. Feb. Mar. Abr. Mav. Junio Jul. Ago. Sep. Oct. Nov. Dic. TOTAL
Robo:
Casa habitación 62 43 59 67 78 73 89 76 59 117 76 81 880
Vehículos 122 119 130 128 141 139 152 191 169 345 127 124 1887
Vía Pública 109 94 106 85 65 107 119 148 100 133 130 103 1299
Bancos o o o o o o o 1 o o o o 1
Abigeato 1 3 5 1 2 o 4 2 5 2 1 1 27
Suma 294 259 300 281 286 319 364 418 333 597 334 309 4094
Violaciones 7 12 11 7 10 16 11 17 6 29 12 19 157
Año1997
Concepto
Ene. Feb. Mar. Abr. Mav. Junio Jul. Ago. Sep. Oct. Nov. Dic. TOTAL
Robo:
Casa 93 76 68 ea 69 69 50 72 71 67 87 61 881
Vehículos 167 92 92 66 78 45 79 100 89 122 133 93 1156
Vía Pública 109 61 80 72 67 82 87 100 78 72 6B 103
Bancos o o o o o 1 o 1 o o o 1 3
Abigeato 4 4 1 o 3 1 4 2 6 5 4 3 37
Suma 373 233 241 206 217 198 250 275 244 266 292 261 3056
Violaciones 12 6 9 8 11 12 26 15 7 11 5 4 126
Fuente: Dirección de Seguridad Pública Municipal, H. Ayuntamiento de Toluca.
ROBOS
,------
01996
•1997
E F M A M J J A s o N D
Meses
97
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ANIVERSARIO 25
Respuesta con alcance: Bajo estas premisas, se telosos que aquellos que
Programa de Trabajo advierte que lograr una han decidido transgredir
1997-2000 mayor seguridad pública, nuestras leyes.
Las circunstancias que ha dejado de ser tarea de El esquema de trabajo
erunarcan los tiempos ac- unos cuantos y que ade- diseñado para mejorar los
tuales son de gran comple- más de voluntad, se exige niveles de seguridad pú-
jidad social y requieren, una eminente profesionali- blica en el municipio tiene
para enfrentar los desafíos, zación de las estrategias y 4 vertientes:
de una clara concertación programas que se em- Profesionalización.
con la sociedad y una firme prendan. Porque en la lu- Modernización.
política de los gobiernos cha contra la delincuencia, Participación ciudadana.
municipales. sociedad y gobierno deben Coordinación.
El Ayuntamiento de ser más ingeniosos y cau-
Toluca, fundamenta su
respuesta a la demanda
social con la aspiración de Vertientes y Logros 1997
propiciar el desarrollo ar-
mónico del municipio, ba- Profesionalización
sando su acción en 4 tesis
políticas: Carrera Policial Extensión Académica Consejo de Honor y
Instituir la participa- Justicia
Reclutamiento y Selec- Cursos cortos de actualiza- Sistema Normativo de
ción ciudadana como ción de Personal ción Ascensos y Reconoci-
eje de las acciones del rnientos
Curso Básico Teórico- Capacitación obligatoria en 22Ascensos
gobierno municipal. Práctico (duración 4 servicio
Crear la infraestructura meses)
Examen Final Instrucción teórica y prácti-
y las condiciones so- ca
ciales que generen 200 Cadetes Egresados 205 Elementos Capacitados
oportunidades indivi-
duales y colectivas.
Promover una cultura Modernización
de legalidad, ética y efi-
Incremento de Adquisición de Módulos de Atlas Delictivo
ciencia en la adminis- Personal Equipo y Arma- Seguridad Municipal
tración pública munici- mento
Incorporación de los Armas cortas y Remodelación Estadistica delic-
pal. cadetes egresados de largas: 150. de30. tiva.
Estimular la integración la academia. Vehículos: 26 pa- Funcionalidad Definición de
familiar con base en los Enero: 475 elemen- trullas. de60. zonas crirninóge-
tos. Radios: 52. nas.
valores y tradiciones Diciembre: 675
que nos dan identidad. elementos.
98
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ANlVERSARIO 25
Participación ciudadana
Policía de barrio, selec-
ción de nuevos elemen-
tos para la corporación.
Alarmas comunitarias:
31 instaladas y funcio-
nando, integrando 122
domicilios.
Cultura de autoprotec-
ción; reuniones vecina-
les de capacitación y co-
ordinación.
Constitución del Comité
Municipal de Participa-
ción Ciudadana de Se-
guridad Pública.
Coordinación
Constitución del Con-
sejo Coordinador Muni-
cipal de Seguridad Pú-
blica (Programa Nacio-
nal de Seguridad Públi-
ca).
- Operativos coordinados
con las Corporaciones tando con una firme volun- mitidos al Ministerio Pú-
Policiacas de los 3 nive- tad ciudadana por partici- blico.
les de gobierno. par en su propia seguridad Tomando como referen-
• 834 con la Dirección y la decidida colaboración cia la información estadís-
General de Seguridad de los gobiernos federal y tica de 1996, de acuerdo
Pública y Tránsito del estatal, han dado resulta- con las averiguaciones
Gobierno del Estado. dos concretos; en el ámbito previas iniciadas en el mu-
• 365 Serenos. de competencia municipal nicipio, se observó un des-
• 52 Hormiga. se aseguraron 2,986 perso- censo de ellas del 11.6% lo
• 40 intermunicipales. nas por faltas administrati- que sugiere una disminu-
Estas tareas de conjunto vas y a 407 presuntos de- ción en 1997 del índice de-
que el H. Ayuntamiento de lincuentes, que fueron re- lictivo.
Toluca ha coordinado, con-
99
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ANIVERSARIO 25
Sistematizando la expe- ben responsables de la se- El Ayuntamiento ha

riencia hacia el año 2000 guridad de la ciudadanía: procurado la homologa-
De entre los fines del policías que ofrezcan un ción de salarios de los poli-
gobierno, destaca siempre servicio que dé certidum- cías de Toluca con los que
el procurar la seguridad bre a quien lo demanda y se perciben en la región, a
ciudadana. Es ella un indi- que al realizarlos, ellos se fin de que este no sea un
cador determinante de la sientan orgullosos de su motivo de deserción.
corresponsabilidad entre función. Se intensificará la coor-
una sociedad propositiva y Para lograrlo, se habrán dinación con los munici-
actuante y un gobierno de intensificar los esfuer- pios aledaños y la Direc-
comprometido con el im- zos de población y gobier- ción General de Seguridad
perativo de garantizar la no en las cuatro vertientes Pública del Estado, a fin de
convivencia armónica de la que se han diseñado, cui- que se boletine a los ele-
ciudadanía, para avanzar dando hacer con calidad y mentos que no pueden ser
en su proyecto moderni- entrega lo que a cada uno contratados por causas
zador paralelamente con la corresponde. graves de comportamiento.
justicia social. En el renglón de la pro- De esta forma se procu-
Para el municipio de fesionalización se conti- rará que las corporaciones
Toluca, el reto mayor estri- nuará implementando la cada vez tengan mejores
ba, precisamente, en con- capacitación y el adiestra- policías. La modernización
solidar su posición de polo miento periódicamente del Cuerpo Policíaco se-
generador de desarrollo en para todos los elementos guirá siendo atendido con
la zona metropolitana, sin en activo y seguirá siendo la premura que los recur-
que por ello, pierda su va- requisito indispensable sos financieros disponibles
lioso aire provinciano, que realizar el Curso Básico lo permitan. Se continuará
habla de tranquilidad, de para los elementos de nue- promoviendo el apoyo
buenas relaciones vecina- vo ingreso. entre los grupos sociales, a
les, de armonía, de con- El Consejo de Honor y fin de que colaboren con
fianza con y entre los su- Justicia será un elemento equipo para eficientar el
yos. de gran importancia para servicio. Esta ha sido una
Al Ayuntamiento le la motivación de los ele- medida que ha sido bien
preocupa contar con poli- mentos en activo quienes acogida por la sociedad,
cías suficientes, eficaces y tienen la seguridad de que habiendo recibido ya cola-
honestos, que verdadera- su corporación valora y boración con vehículos
mente se acepten y actúen reconoce los méritos en su para ser usados como pa-
como servidores públicos desempeño. trullas y equipo de radio-
del municipio, que se sa- comunicación.
-
100
¡~
ANIVERSARIO 25
El Ayuntamiento está
empeñado en darles una
verdadera utilidad social a
los módulos de vigilancia
que existen en el munici-
pio, por lo que se supervi-
sará con sumo cuidado que
éstos cumplan con la fina-
lidad para la que fueron
creados e· incluso incre-
menten los servicios de
atención y auxilio a la ciu-
dadanía.
El Atlas Delictivo Muni-
cipal es un instrumento
técnico de suma importan-
cia para el diseño de las
estrategias de seguridad,
por lo que su actualización
será premisa de trabajo.
Para el Ayuntamiento
de Toluca la participación
ciudadana es el elemento
integrador e indispensable
en toda acción de gobierno;
es ella, la que valida el
quehacer municipal y legi- La coordinación con las con respeto y conciencia
tima la posición de sus au- corporaciones policíacas de social.
toridades. Se continuará otros municipios, del esta- El destino de una socie-
promoviendo la instalación do y la federación, ha sido dad, en cuanto a su convi-
de alarmas comunitarias y un factor decisivo en las vencia y su seguridad, no
la cultura de autoprotec- tareas de seguridad públi- sólo es cuestión de leyes, es
ción que hoy es tan necesa- ca en el municipio; la suma primordialmente una cues-
ria. de esfuerzos, el intercam- tión de conciencia y de la
Se implementarán nue- bio de información y expe- voluntad organizada y
vos proyectos de orienta- riencias serán importantes decidida de la ciudadanía.
ción a la ciudadanía para acciones que se impulsarán
que todos hagamos frente
común a la delincuencia.
101
¡~
ANIVERSARIO 25
VINCULACIÓN ENTRE su repercusión a nivel me- económica y sociopolítica

LA PLANEACIÓN, todológico y de las técnicas del Estado se han modifi-
PROGRAMACIÓN Y de planeación. cado drásticamente debido
PRESUPUEST ACIÓN EN 1. Aspectos teóricos con- a las transformaciones es-
EL ÁMBITO ceptuales tructurales del capitalismo
MUNICIPAL El municipio como obje- global. La crisis del modelo
Cristina Penso to de estudio debe tratarse intervencionista y los re-
D Albenzio* en función de su pertenen- sultados negativos de los
cia a un Estado, asimismo programas de ajuste es-
Introducción como una forma específica tructural obligan al Estado
de organización guberna- a replantear su interacción
En este trabajo se abor-
mental en una situación con la sociedad y su propia
da la vinculación entre
regional particular con ca- lógica de funcionamiento y
plan-programa-presupues-
racterísticas históricas, cul- esto repercute en todos los
tos en el contexto munici-
turales, religiosas, étnicas, ámbitos de la sociedad,
pal a través del análisis de
geográficas, económicas, incluyendo el municipio.
su marco jurídico, los ins-
etc. de índole muy diver- Para responder a los
trumentos y las etapas de
sas. nuevos retos el sistema
los procesos administrati-
La relación entre las dis- administrativo, las formas
vos en este ámbito. Se se-
tintas teorías y la observa- de gobierno, de decidir, de
ñalan algunos de los pro-
ción de las prácticas muni- intervención y control del
blemas que presenta esta
cipales requieren de un Estado deben ser profun-
relación, desde la perspec-
proceso de construcción damente renovados. 1
tiva de la planeación.
Se considera que en el permanente y evolutivo. 1.1. Caracterización del
proceso de planeación- Esto es importante en vir- ámbito municipal
programación-presupues- tud de que la sociedad está El municipio se inserta
tación a nivel municipal se en un proceso de grandes en el análisis de las rela-
expresan los elementos transformaciones, que ciones Estado-sociedad. En
fundamentales de la arti- cuestionan la viabilidad de esta línea se concibe al
culación entre la sociedad un modelo administrativo municipio como el motor
civil y el Estado, cuya for- y gubernamental particu- de las estrategias y políti-
ma más directa se realiza larmente cuando éste se cas de desarrollo nacional,
precisamente en el munici- presenta como poco flexi- desde la base territorial,
pio. De ahí la importancia ble y por lo tanto inade- político-administrativa y
de analizar este proceso y cuado para las nuevas económico-social y se ubi-
condiciones.
En la última década
*·Profesora-investigadora de la Universi- 1 Crozier,
hemos visto como los már- Michel. Cómo reformar al Estado.
dad Autónoma Metropolitana Azcapot- Fondo de Cultura Económica, México,
zalco. genes para la intervención 1988. p.12.
- 102
¡~
ANIVERSARIO 25
ca a la planeación local, de 1.2. Municipio: diversidad dad", pero desde una

alto contenido público, en y tipologías perspectiva centralista.
relación con el Sistema Na- Existen en México mas La diversidad implica
cional de Planeación De- de 2400 municipios con que las estrategias deben
mocrática. características muy hetero- considerar las similitudes
El fenómeno que se ha géneas; la diversidad se derivadas de su carácter
presentado en los últimos presenta en su estructura político-administrativo
años referido a la coordi- organizacional, en la pres- común y las diferencias
nación de las políticas de tación de servicios, en las derivadas de su especifici-
interés nacional involucra formas de financiamiento, dad histórico cultural, en-
acciones conjuntas y rela- de planeación y de toma tre otros factores.
ciones más estrechas en la de decisiones, en las carac- Esto significa que se re-
planeación del desarrollo terísticas geográficas y por quiere trabajar en dos sen-
entre los distintos niveles supuesto en sus capacida- tidos: uno en la elaboración
de gobierno federal, estatal des económicas, políticas, de estrategias diferentes
y municipal. técnicas, financieras, entre para abordar los proble-
El énfasis en el nivel otras. mas específicos de cada
municipal busca superar la "Establecer tipologías, municipio; otro en la ela-
desvinculación existente en el sentido que marca la boración de tipologías para
entre la administración necesidad de ordenar para orientar el diseño de dichas
pública y las demandas gobernar, ha sido una estrategias.
sociales. Pero esta vincula- preocupación antigua." 3 1.3. Participación
ción tiene que ir en un in- Implicaban en tiempos Se destaca cada vez más
tento no homogenizador y coloniales algún privilegio 4
la importancia de que la
controlador desde el cen- y actualmente también población local no es un
tro. El municipio no debe representan una base para sujeto pasivo o un dato
ser sólo una moda para la asignación de recursos. económico,5 y que debe ser
ocultar la idea de controlar La construcción de ti- considerada su interven-
la pluralidad política y cul- pologías ha buscado ex- ción directa en la composi-
tural y para utilizarlo como presar las semejanzas, "lo ción de su gobierno y en
mecanismo de gobernabi- homogéneo" más que las las decisiones que de éste
lidad en el sentido de ad- diferencias, "la diversi- emanen, y la necesidad de
ministrador de servicios
aprovechar su capacidad
eficiente. 2
de organización y partici-
3
pación activa.
Moreno Toscano, A. "Tierra firme y
lagunas en el conocimiento sobre el
2 Arellano, David. "Tipología Munici- municipio en México para... una tipolo-
pal", Gaceta Mexicana de Administración gía municipal'', en Gaceta ... Op. cit. 5 Considerado en función del rol de la
Pública Estatal y Municipal No. 42, 43, 44. 4 En la actualidad también implican una actividad económica local a nivel nacio-
México, INAP. p. 37. base para la asignación de recursos. nal.
103
¡~
ANIVERSARIO 25
Si se espera concretar
los planes en acciones, que
se lleven a cabo mediante
comportamientos coordi-
nados o compatibles se
requiere de consenso, valo-
res compartidos, significa-
dos comunes, visiones, etc.,
que sirvan de guía para su
realización y de orienta-
ción para los procesos de
toma de decisiones.
Esta participación es ne-
cesaria no sólo en la fase de
formulación, sino también
en todo el proceso, por
ejemplo puede darse en la
de ejecución, en el control
y la evaluación a través de
mecanismos de control y
evaluación colectiva. La
utilidad de una evaluación
depende no sólo de la me-
todología empleada sino
La participación de la acerca de las demandas e principalmente de la credi-
población es postulada hoy informar acerca de su bilidad de la misma para
en día aunque sólo lo sea cumplimiento considera los actores sociales, la que
en forma declarativa. Exis- las opiniones que podrán está determinada por la
ten diversos niveles de la conducir a la modificación legitimidad del proceso
participación: en primer de decisiones o de accio- seguido. 1
lugar la participación que nes; y un tercer estadio que
sólo se refiere al plantea- podría ser el de decidir 2. La planeación del desa-
miento de demandas cap- sobre sus propios asuntos a rrollo municipal
tadas a través de algún través de mecanismos de En varios documentosª
mecanismo de consulta discusión y toma de deci- se considera que el propó-
popular y a la información siones. 6
del cumplimiento de éstas; Unicef, Siglo XXI, 1992. p. 20.
un segundo nivel que 6 Rovirosa M., et. al. Turbulencia y planifi- 7 Cardozo, M. Evaluación de Políticas
además de informarse cación social. Lineamientos metodológicos de Públicas. Antología (mimeo).
gestión de proyectos sociales desde el Estado. 8 Véase las guías técnicas que sobre la
104
¡~
ANIVERSARIO 25
sito principal de la planea- titución Política de los Es- entre los sectores público,
ción del desarrollo muni- tados Unidos Mexicanos privado y social a nivel
cipal es la orientación de la (art.25, 26 y 115), la Ley de municipal y programas
actividad económica hacia Planeación que reglamenta delegacionales de desarro-
la consecución del benefi- al artículo 26 constitucio- llo.
cio social y que es una ac- nal, la Constitución Política El proceso de planea-
tividad de "racionalidad del Estado, la Ley Estatal ción del desarrollo muni-
administrativa" encamina- de Planeación, la Ley Or- cipal involucra la partici-
da a prever y adaptar ar- gánica Municipal y las le- pación de los gobiernos
mónicamente las activida- yes reglamentarias corres- federal, estatal y munici-
des económicas con las pondientes. El artículo 25 pal, requiriendo de instan-
necesidades básicas de la de la Constitución federal cias e instrumentos de co-
comunidad, como son: otorga al Estado la rectoría ordinación como son el
educación, salud, asistencia de la economía nacional Comité de Planeación para
social, vivienda, servicios para garantizar que sea el Desarrollo Estatal (CO-
públicos, mejoramiento de integral, fomentando el PLADE), el Comité de Pla-
las comunidades rurales. empleo y una más justa neación para el Desarrollo
En esta perspectiva la distribución del ingreso, Municipal (COPLADE-
planeación del desarrollo etc.; dentro de un régimen MUN), y el Convenio Uni-
municipal es importante democrático, considerando co de Desarrollo (CUD) y
para prever necesidades y a la democracia como un Convenio Unico de Desa-
programar actividades sistema de vida fundado rrollo Municipal donde se
futuras, y también para en el constante mejora- expresa la coordinación
lograr un mejor aprove- miento económico, social y estado-municipio.
chamiento de los recursos. cultural del pueblo. El artí- 2.1. Proceso de planeación
Este proceso coadyuva y culo 26 establece el Sistema municipal
permite aplicar los recur- de Planeacióh Democráti- El proceso de planea-
sos financieros que los go- ca. ción se define como el
biernos federal y estatales El Sistema Municipal de conjunto de actividades
transfieren para el desa- Planeación Democrática se que, en el corto y mediano
rrollo de proyectos pro- integra por planes y pro- plazo, permitan formular,
ductivos y de beneficio gramas a nivel municipal, instrumentar y evaluar el
social. plan municipal de desa- plan municipal de desa-
El marco jurídico en que rrollo, programas operati- rrollo y los diversos pro-
se basa la planeación mu- vos anuales, programas gramas derivados del
nicipal se tiene en la Cons- sectoriales municipales, mismo.
programas federales y es- La formulación contem-
administración pública municipal ha tatales para el municipio, pla el conjunto de activi-
publicado el Instituto Nacional de Ad- convenios de coordinación dades para elaborar el
ministración Pública (INAP).
105
¡~
ANlVERSAlllO 25
plan, desde el diagnóstico, final, para saber si se logra- Se establecen las priori-
los objetivos y prioridades, ron los objetivos propues- dades para su atención y se
el cómo lograrlos determi- tos. efectúan estimaciones más
nando responsables de Los resultados de la detalladas de los recursos
coordinación y elaboración evaluación son experien- humanos, materiales, téc-
del plan y la compatibiliza- cias acumuladas útiles para nicos y financieros y la du-
ción del Plan de Desarrollo mejorar la formulación de ración de cada acción, obra
Municipal con el Programa planes y programas muni- o servicio programado. Si
Operativo Anual. El Plan cipales. "Si no sabes adón- las necesidades superan a
se hace para 3 años, equi- de quieres ir, todos los ca- los recursos de que se dis-
valentes al período de la minos son igualmente pondrá se investiga la exis-
gestión administrativa buenos" le dijo el gato a tencia de otras fuentes de
constitucional municipal. Alicia en el País de las Ma- financiamiento posibles a
Una vez aprobado el Plan, ravillas. 9 través de programas de
de conformidad con los Un programa municipal alcance nacional o estatal
procedimientos reglamen- incluye las acciones previs- que pueden apoyar al de-
tados se procederá a elabo- tas por el ayuntamiento sarrollo de determinados
rar los programas a través para ser realizadas durante programas, 10 técnica o fi-
de los cuales se instrumen- su gobierno. A través de nancieramente. Después de
tará. un programa municipal se esta confrontación de pro-
Las líneas establecidas puede organizar y contro- gramas con recursos se
en el Plan se traducen en lar mejor el trabajo y du- hace una calendarización
acciones concretas median- rante su realización se de actividades, definiéndo-
te el Programa Operativo pueden tener puntos de se responsables para cada
Anual a fin de dar paso a la comparación entre lo que etapa. 11
etapa de ejecución. La fase se quiere y lo que se está La elaboración de los
posterior de control y se- haciendo. Así se pretende programas se debe hacer
guimiento tiene por objeto conocer si existen fallas y conforme a lo establecido
identificar el grado de decidir cómo corregirlas. en el Plan Municipal de
cumplimiento del Plan y el Los programas munici- Desarrollo y con base en
avance de los programas pales se elaboran con base los recursos financieros
para detectar si existen a las necesidades y una previstos en la ley de In-
desviaciones o si funciona estimación de los recursos gresos Municipales y en el
de acuerdo con lo estable- potenciales para promover
cido. La etapa de evalua- o desarrollar nuevas acti-
ción contempla valorar los vidades. 10 Además de los apoyos financieros, es
resultados de la planeación necesario investigar acerca de apoyos
técnicos que pueden mejorar los logros
municipal, que debe hacer- de los programas.
9 11 La calendarización puede realizarse
se durante la ejecución y al En Frischknecht, F. Dirección Recursiva.
Buenos Aires, El Ateneo, 1993. aplicando técnicas como el CPM o PERT.
- 106
¡~
ANIVEltSARIO 25
presupuesto de egresos. 12 Los procesos de planeación muneraciones, bienestar

Los programas del gobier- y las decisiones de asigna- social y seguridad social,
no municipal tienen una ción de recursos, así como servicios públicos, etc.) y
base en el presupuesto de la forma de obtención de gastos de inversión (obras
egresos, ya que éste es la los mismos comprometen de infraestructura, equi-
representación ordenada y el futuro de la población y pos, vehículos, etc.).
clasificada de los gastos del las posibilidades de mejo- En este sentido es im-
ayuntamiento en un año rar la calidad de vida. portante que el Plan Muni-
para cumplir con sus fun- 2.2. Presupuestos y recur- cipal incluya
ciones.13 sos financieros la adecuada planeación
En diferentes estudios se Los presupuestos deben financiera, misma que de-
ha observado que los pre- relacionarse con "la buena pende en buena medida de
supuestos de ingresos y administración de la ha- los recursos con los cuáles
egresos y el programa ope- cienda pública" y los re- el municipio puede contar.
rativo anual, no están ade- cursos financieros. El desa- Esto a su vez no es posible
cuadamente vinculados. rrollo de las técnicas pre- si la mayor parte de los
Los planes y programas supuestales coadyuva a recursos municipales pro-
presentan distintos grados proporcionar información vienen de las participacio-
de especificación. En gene- adecuada a los ciudadanos nes federales, en función
ral en la formulación de sobre el costo de los pro- de prácticas centralizado-
programas no suele hacer- gramas y operar como base ras. Las inversiones que se
se referencia explícita a para la toma de decisiones. requiere efectuar en los
metas concretas, lo cual La administración de la muruc1p10s generalmente
denota el poco desarrollo hacienda pública en el ám- resultan muy elevadas y
de criterios para la evalua- bito municipal debe tras- éstos deben contratar cré-
ción de los objetivos. cender de las prácticas ru- ditos. Pero se debe tratar,
La planeación no debe tinarias y transformarse en al menos, de financiar los
perder de vista los propó- un elemento de utilidad gastos corrientes preferen-
sitos a los que sirve. El para la planeación munici- temente a través de los
marco legal y los meca- pal. ingresos ordinarios.
nismos de coordinación Los ingresos son esen- En 1983 se modificó el
intergubemamental son ciales para la consecución art. 115 en su fracción IV,
elementos de una "racio- de las funciones encomen- con la intención de revertir
nalidad administrativa". dadas al ayuntamiento. la dinámica centralizadora
Los egresos representan las vigente dentro del esque-
erogaciones indispensables ma federalista mexicano. 14
12Instituto Nacional de Adntinistración para cumplir con lo pro-
Pública. Guía Técnica No. 10. La Planea-
ción del Desarrollo Municipal. gramado. Se compone de
13Instituto Nacional de Adntinistración los gastos corrientes (re- 14INDETEC. La cuenta pública Municipal.
Pública. Guía Técnica No 4. 1987.
107
¡~
ANIVERSARIO 25
Revista del Jn.stituJo de Administración Pública del Estado de México
muruc1p10s con arreglo a
/~
las bases, montos y plazos
que anualmente se deter-
minen por las legislaturas
de los Estados.
c) Los ingresos deriva-
dos de la prestación de
servicios públicos.
Las leyes federales no
limitarán la facultad de los
Estados para establecer las
contribuciones a que se
refieren los incisos a) y
c), ni concederán exen-
ciones en relación con las
mismas. Las leyes locales
no establecerán exenciones
o subsidios repecto de las
mencionadas contribucio-
nes, en favor de personas
físicas o morales, ni de ins-
tituciones oficiales o priva-
das. Sólo los bienes del
dominio público de la Fe-
La fracción IV del citado a) Percibirán las contri- deración, de los Estados o
artículo establece: "Los buciones, incluyendo tasas de los Municipios estarán
municipios administrarán adicionales, que establez- exentos de dichas contri-
libremente su hacienda, la can los Estados sobre la buciones.
cual se formará de los ren- propiedad inmobiliaria ... Las legislaturas de los
dimientos de los bienes Los muruc1p10s podrán Estados aprobarán las le-
que les pertenezca así co- celebrar convenios con el yes de ingresos de los
mo de las contribuciones15 Estado para que éste se ayuntamientos y revisarán
y otros ingresos que las haga ·cargo de algunas de sus cuentas públicas. Los
legislaturas establezcan a las funciones relacionadas presupuestos de egresos
su favor, y en todo caso: con la administración de serán aprobados por los
esas contribuciones. ayuntamientos con base en
b) Las participaciones sus ingresos disponibles".
15 Los particulares están obligados a
contribuir a los gastos públicos con base federales, que serán cubier- El contenido de este ar-
en el art. 31, Fracción N de la Constitu- tas por la Federación a los tículo constitucional origi-
ción Política Federal.
108
¡~
ANIVERSARIO 25
nó modificaciones y ade- tro de todas las acciones y c10n de los programas de

cuaciones en las Constitu- tareas que generen movi- gastos y estimación de in-
ciones Políticas Estatales, mientos de fondos, que gresos a los responsables
Leyes Orgánicas Munici- tengan una expresión eco- de formular los presupues-
pales, Leyes de Hacienda e nómica o que impliquen el tos, para la evaluación de
Ingresos Municipales, así manejo de recursos finan- los programas en el corto y
como también en las res- cieros. Deberá así reflejar el mediano plazo, para juzgar
pectivas Leyes Orgánicas cumplimiento de las accio- la situación financiera, pa-
del Poder Legislativo de nes realizadas en el marco ra la rendición de la Cuen-
los Estados y las Leyes Or- de las políticas de desarro- ta Pública Gubernamental.
gánicas de las Contadurías llo social y regional, de Si bien la Cuenta Públi-
Mayores de Hacienda o de apoyo a la producción, de ca Municipal posee una
Glosa. prestación de servicios pú- naturaleza de carácter ha-
La reforma constitucio- blicos, etc. cendario, la elaboración de
nal citada ha implicado la Los objetivos funda- un documento coherente
necesidad de adecuar o mentales de la contabilidad que refleje toda la activi-
modificar16 las estructuras de la hacienda pública dad financiera municipal
administrativas y las técni- pueden sintetizarse en: obliga a reunir y sistemati-
cas y procedimientos para Control de los ingresos zar información no sólo
ajustarse a los requerimien- y gastos gubernamen- respecto a los programas,
tos establecidos. Estas mo- tales conforme a las dis- sino también al avance de
dificaciones y adecuacio- posiciones legales. los mismos.
nes tuvieron como finali- Proporcionar informa- En estas consideraciones
dad que las legislaciones ción para la evaluación, se encuentran elementos
propias de los gobiernos análisis y dirección de la importantes para mejorar 1 ª
estatales y municipales marcha de los progra- las actividades de planea-
sean congruentes con el mas de gobierno y de ción-programación-presu-
contenido del artículo 115 sus resultados. puestación y vincularlas de
constitucional. Algunos de los princi- manera más adecuada. 19
2.3. La rendición de cuen- pales objetivos son propor- También puede facili-
tas cionar información acerca tarse la aplicación de me-
En lo concerniente a la de los costos de las activi- todologías de análisis de
Cuenta Pública Municipal, dades gubernamentales y las finanzas municipales
la administración munici- sus formas de financia-
pal deberá11 llevar el regis- miento, para la prepara- 18 Deben considerarse problemas como
el de falta de recursos humanos capaci-
federales y estatales en materia financie- tados que lírrútan la posibilidad de
16Según las características de cada mu- ra, para cumplir con el mandato consti- rendir cuentas adecuadas.
rúcipio y la organización de sus sistemas tucional de presentar ante el H. Congre- 19 Lo cual no implica que se deba planear
de contabilidad e información. so del Estado, para su aprobación, la con base en tendencias basadas en in-
17 De conformidad con las políticas Cuenta Pública Murúcipal. formación del pasado.
109
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ANIVERSARIO 25
que les permita a los fun- Con base en lo anterior e) Informe sobre la deu-
cionarios municipales se deberán presentar: 22 da pública al finalizar el
diagnosticar y planear a) Estados financieros ejercicio.
mejor el uso y aprovecha- que pueden ser, entre f) Descripción de las
miento de los recursos del otros, el estado de posición principales políticas que en
municipio. 2º financiera, el estado de materia de ingresos, de
La información que la resultados que comprenda egresos, y de obras y servi-
Cuenta Pública en térmi- el ejercicio presupuestario cios públicos se instrumen-
nos de la ley debe conte- de ingresos y egresos, y el taron, sus características y
ner:21 estado de origen y aplica- resultados, así como las
Relación de ingresos y ción de fondos. razones que se considera-
egresos por concepto de b) Informe de los efectos ron para llevarlas a cabo,
ley y por partidas pre- económicos y sociales que etc.
su puestales, ejercidas y se obtuvieron con la apli- La inclusión de la deuda
acumuladas en el perío- cación de los recursos responde a la necesidad de
do de referencia, deri- asignados y el avance en la observar su comporta-
vados de la aplicación ejecución del plan de desa- miento y sus causas, para
de la Ley de Ingresos y rrollo respectivo. 23 en un momento dado bus-
del ejercicio del presu- c) Descripción clara del car alternativas para el fi-
puesto de egresos. avance físico-financiero de nanciamiento municipal
Descripción y orienta- los programas de inver- pues en general los recur-
ción de las diversas polí- sión, señalando en cada sos requeridos por pro-
ticas financieras, eco- uno, objetivos, metas, cos- gramas prioritarios supe-
nómicas y sociales que tos y unidades responsa- ran a los que se disponen.
se instrumentaron e in- bles de su ejecución. La inclusión de las des-
fluyeron en los resulta- d) Resumen acerca del cripciones contenidas en el
dos de ingresos y gastos alcance de metas y objeti- citado punto c) puede obe-
municipales. vos de los programas, sub- decer al requerimiento de
Anexos relativos a todas programas o proyectos que revisar los criterios políti-
las operaciones de índole se hayan aprobado, especi- cos, sociales y económicos
administrativa y financiera ficando en caso de que para asignar prioridades, si
ejercidas por el ayunta- existan variaciones las cau- no se quiere convertir a la
miento. sas que las originaron. planeación en un número
de programas 24 sin relación
2o Véase: Pérez, H. "Propuesta para el
análisis de la estructura de las finanzas 22 Ibídem. 24 Esta vinculación también es contem-
municipales: el caso de Tlatauquitepec, 23 Esta información de gran utilidad plada por la técnica de elaboración de
Pue.", en Mejía, José (comp.), Problemáti- requiere de un sistema de información presupuestos por programas, sin embar-
ca y Desarrollo Municipal, México, UIA y que también puede servir para la elabo- go, puede ser lograda por otros meca-
Plaza y Valdés, 1994. ración del estado de origen y aplicación nismos de integración entre los sistemas
21 INDETEC. Op. cit. de fondos. contables y de información.
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ANIVERSARIO 25
Revista del Instituto de Admirústración Pública del Estado de México
con los objetivos del desa- recursos, más que nunca se presupuestos constituye su
rrollo municipal requiere planear, sin em- soporte principal. Planear,
Como se menciona en bargo, entre otros factores, programar y presupuestar
diversas investigaciones 25 se requiere disponer en el involucra encontrar las
se corre el riesgo de que la ámbito municipal de los relaciones adecuadas entre
elaboración del Plan Muni- recursos y promover la los diversos objetivos y
cipal, del Programa Opera- capacitación para hacerlo. determinar las posibles
tivo Anual y los Presu- Para mejorar la satisfacción alternativas de asignar los
puestos se conviertan más de las necesidades deben recursos. Por lo tanto, es
en una preocupación para desarrollarse las capacida- necesario considerar el di-
cumplir requisitos exter- des de planear las acciones seño de metodologías y
namente impuestos, que que tiendan a mejorarla. mecanismos de acerca-
para contar con un instru- Asimismo la rendición miento entre plan- pro-
mento para la toma de de- de cuentas es un elemento grama- presupuesto, que
cisiones. fundamental para garanti- permitan concretar las de-
Además cada vez se zar la correcta ejecución de cisiones y estrategias de
toma más conciencia acer- los programas y del ejerci- largo alcance con las accio-
ca de que no es posible cio responsable de los pre- nes a realizar en el corto
desviar recursos de las ac- supuestos aprobados. plazo dentro de un marco
tividades sustantivas, es de congruencia". 26
decir, aquella proporción 3. Relación plan-progra- La vinculación plan-
del gasto social que efecti- ma-presupuestos programa-presupuestos
vamente llega a los benefi- La planeación contem- concebida como un proce-
ciarios y que por lo tanto es pla llevar a la práctica una so interconectado y diná-
conveniente reducir los estrategia de desarrollo, mico, requiere del funcio-
gastos y costos de activi- que puede estar integrada namiento adecuado de
dades de apoyo (medios). por planes de largo, me- todos los elementos inhe-
Si bien, para poder canali- diano y corto plazo; con rentes a cada una de sus
zar recursos a actividades objetivos y metas específi- etapas y de éstas entre sí.
prioritarias (fines) se re- cos de acción global, secto- Lo anterior significa la es-
quiere tener bases de in- rial, regional y local, según pecificación de la diversi-
formación. sea el caso. Entre los planes
No es posible planear programas y presupuestos
sin tener bases de informa- existen fuertes vínculos al
ción y ante la escasez de ser parte del proceso de
planeación.
25
Para la instrumentación
Pérez González. "La problemática de
la administración financiera en el muni- de los planes, la vincula-
26 Ibídem.
cipio mexicano". México, CIDE, 1993. ción con los programas y
p. 26.
111
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ANIVERSAklO 25
dad de interrelaciones téc- para ejecutar las acciones a los dos en relación con
nicas, diseños organizacio- planificadas (asignación de las necesidades; a los pro-
nales y procedimientos recursos) y la forma de cesos realizados,2 1 al de-
administrativos y deciso- financiamiento o de ingre- sempeño total o de unida-
rios para la adecuada co- sos (obtención de recur- des, entre otros.
ordinación. sos). El control y la evalua-
Los contenidos de la Para lograr los objetivos ción deben estar interrela-
planeación acerca de polí- y metas de los programas cionados. Además de
ticas, objetivos y metas se requiere llevar éstos al quién evalúa es importante
generales se concretan en nivel de acciones específi- analizar qué se evalúa, los
programas de cobertura cas a ser ejecutadas y deci- medios o los fines. Se re-
diversa (sectorial, regional siones a ser tomadas por quiere de sistemas de in-
e institucional, etc.), deta- responsables en momentos formación y de contabili-
llando en ellos a su vez los determinados. dad, costos que coadyuven
objetivos, metas, ubicación, De acuerdo a las carac- al cumplimiento de las
responsables y su tempo- terísticas de los planes, etapas del proceso de pla-
ralidad. programas y presupuestos neación-programación-
En la formulación de los se pueden establecer dis- presupuestación.
programas debe conside- tintos sistemas de control y
rarse la factibilidad de su monitoreo para verificar si 3.1. Modelos de planeación
realización en el marco de se cumplen las acciones Los planes deben ser la
condiciones económicas y programadas. guía de orientación para la
sociales vigentes, al asig- Las estructuras de tipo elaboración de programas,
narles los recursos respec- funcional requieren de me- que deben expresar con
tivos. Entre otros aspectos, canismos de coordinación mayor precisión las accio-
se deben contemplar los entre las distintas activida- nes concretas a realizar.
relativos a la política de des sustantivas y de apoyo Los presupuestos de algu-
gastos y la de ingresos pú- de un programa o proyt-.~to na manera limitan la posi-
blicos. que no pueden realizars1 bilidad de emprender to-
El presupuesto; se con- en una sola unidad o área d•.. s los programas y deben
sidera como un instrumen- funcional. establecerse criterios
to que contiene decisiones transparentes para la asig-
políticas que deben expre- Las evaluaciones pue- nación de recursos y la
sarse en acción. En este den referirse: a los resulta- conveniencia o no de fi-
sentido, la elaboración del dos comparándolas con los nanciamientos vía créditos.
presupuesto implica cal- objetivos; a los impactos
cular los costos de los re- producidos; a la relación
cursos humanos, materia- entre los efectos logrados 27 Considerando las interacciones con el
les, etc. y todos los medios con los recursos utilizados; entorno, fortalecimiento de la participa-
ción, etc.
- 112
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ANIVERSARIO 25
La vinculación entre
planes, programas y pre-
supuestos en el ámbito
municipal presenta defi-
ciencias. La visión jurídico-
racional relativiza la im-
portancia de otros factores
como son la adecuada
formulación de objetivos y
metas y el cumplimiento
de los resultados deseados
para dar paso a una racio-
nalidad principalmente de
tipo instrumental.
La planeación no se rea-
liza en el vacío, sino que
toma lugar en diferentes
estructuras, con distintas
modalidades de gestión,
por lo tanto, es importante
destacar que los modelos
de planeación deben evo-
lucionar. 2ª Las variables
históricas, culturales, eco-
nómicas y sociales, los dis- dominantes. En éstos la gente enfoca sus proble-
tintos intereses, conflictos y planeación juega un rol mas, como piensan y ac-
actores, afectan a la pla- político, la tecnocracia túan, podremos entender
neación. otorga legitimidad al apa- que información o conoci-
En cada época, existió rato estatal. miento los hará actuar de
un modelo predominan- Frente a esta perspectiva manera diferente. Si co-
te. 29 Hasta la década de los ha ido cobrando fuerza el menzamos por entender
60 los enfoques integrales enfoque crítico de la pla- qué persiguen estaremos
de planeación a largo plazo neación preocupada por en mejor posición de en-
de tipo racional fueron señalar a que intereses sir- contrar soluciones conjun-
ve. Abogan por la necesi- tas, con muchas posibili-
28 Penso, C. "Vinculación de las teorías dad de desmitificación, dades de ser aceptadas.
organizacionales con el desarrollo de
organizaciones efectivas". Por editarse.
revitalización, participa- La planeación estratégi-
29 Esta evolución de los modelos se ción y consenso: si comen- ca con sus técnicas especí-
presenta en un cuadro del trabajo de zamos a entender cómo la ficas (SWOT, BCG, Porta-
Penso, C. art. cit.
113
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ANIVERSARIO 25
folio, etc.) ya no es de ca- municipal en México: 3 º los problemas que se de-

rácter integral, sino basada normativas, sistémicas o ben atender a nivel muni-
en prioridades de acción referidas a la aplicación de cipal se proponen los si-
con base en análisis de técnicas de posicionamien- guientes tipos de planea-
oportunidades y amena- to dentro de la planeación ción:
zas. Otros enfoques como estratégica. 31 El ser y el a) Cuando la perspecti-
el de planeación incremen- deber ser expresadas en la va y la definición de los
tal toman en cuenta a los interpretación de los he- problemas atañen princi-
procesos informales. chos históricos pasados, palmente a la localidad, el
En la actualidad las es- presentes y futuros son rol del municipio es de
trategias se orientan a mo- diferentes (desde la visión promotor y la planeación
delos dialécticos, donde de los distintos actores y) se basa en la gestión de
tiene cabida la negociación. según las teorías y enfo- proyectos.
Las estructuras contem- ques utilizados Qurídicos, b) Cuando la definición
plan la evolución hacia administrativos, etc.). del problema estratégico es
redes y coaliciones. La pla- Se afirma que así como hacia un sistema de desa-
neación en estos modelos existen distintos modos de rrollo sustentable, de al-
se inicia después que se gestión, también hay dife- cance regional o nacional,
llega a un cierto acuerdo rentes modalidades de los actores principales se
político, a una concertación planeación. Un modelo multiplican incluyendo
sobre "el desarrollo desea- que tome en cuenta las otras instancias públicas y
do" y los escenarios posi- múltiples interacciones privadas relevantes y el
bles, donde en el caso del entre estrategia, la estruc- municipio funciona como
ámbito municipal se puede tura organizacional, con- catalizador; la orientación
incorporar la participación forme a las condiciones del de la gestión y la planea-
ciudadana en otros térmi- contexto en un momento ción se encuadran dentro
nos. Estas formas de pla- dado, podría ser más útil del enfoque de administra-
neación pueden ser sustitu- que uno altamente forma- ción estratégica. 32
tivas de la actualmente lizado y poco flexible. Con- c) Si las perspectivas de
inoperante planeación forme a la perspectiva de definición de los proble-
desde el centro, desde un mas son más amplias sue-
escritorio de los funciona- 30 Véase: Salazar, J., et al. Desarrollo, len configurarse redes de
administración y Planeación Municipal.
rios. UAEM - UAM, 1990. p. 262. y Hemán- ciudadanos y organizacio-
3.2. Propuestas de planea- dez, M. y Mejía, J. "Experiencias de la nes. En este estado de
ción municipal en México Planeación Municipal y propuestas para
su mejoramiento". Documento de Tra-
Existen distintas pro- bajo No. l. CIDE, 1992.
puestas para la planeación 31 ... sin embargo todavía es necesario 32 Esta evolución de las estrategias y
investigar acerca de su aplicación gene- estructura se presenta en Penso, Cristina.
ralizada debido a la diversidad de los "ONGs, Estrategias, Estructuras y efecti-
problemas municipales. Guía Técnica No. vidad en la gestión de programas socia-
10. INAP. les". Ponencia en Congreso, 1995.
- 114
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ANIVERSARIO 25
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evolución la planeación siones y gastos con formas logros, prefieren informa-

municipal se inserta en una de financiamiento. ción acerca de cuánto se
perspectiva que puede ser 3.3. Elección de la técnica obtiene de un programa y
nacional o global. (Esto presupuestal idónea no sólo cuanto se invierte
sucede por ejemplo en Mientras que a algunos en él. Esto los hace preferir
municipios de importancia les preocupa la eficiencia al presupuesto por pro-
por su ecología o por dis- económica, a otros les inte- grama, pues ayuda mucho
poner de un patrimonio resa la eficacia, cómo las en la toma de decisiones
cultural, de interés nacio- políticas afectan a indivi- del gasto público al rela-
nal o internacional). duos y grupos y ponen el cionar explícitamente los
Un plan debe conducir a acento en la negociación, la gastos con los resultados
un programa de trabajo. El transacción, el compromi- del programa y presta
presupuesto es un instru- so, el consenso y la partici- atención a las cosas que un
mento de coordinación, pación de distintos actores. gobierno realiza. Otros
ejecución y control de pla- Esta diferencia de crite- prefieren el presupuesto
nes y programas, pero ex- rios incide en la selección por objetivos porque está
presa las metas a cumplir. de determinadas técnicas o organizado en términos de
El presupuesto es un plan instrumentos que les pro- insumos.
anticipado de gastos y porcionen información o En general es más fácil
egresos, lo cual implica bien que presenten dicha identificar los insumos que
tomar decisiones previas y información de acuerdo a los resultados. De cual-
considerar los costos en sus necesidades, o lo que quier manera en cuanto a
que se incurrirá para al- perciben como beneficios la evaluación final de la
canzar las metas, dicho en esperados del programa. repercusión de los proyec-
otras palabras, es la tra- "Desafortunadamente, tos, programas y planes,
ducción de los planes en los problemas conceptua- subsisten las controversias.
"términos financieros". les, metodológicos y prác- Con frecuencia leemos
Muchos de los fracasos ticos hacen difícil definir, afirmaciones similares a la
de la planeación, en los medir y predecir los resul- siguiente: "Muchos pro-
hechos, tienen como causa tados significativos de gramas se administran sin
el divorcio entre la planea- cualquier política". 33 atender demasiado a su
ción que queda como una Quienes opinan que los impacto distributivo. No
expresión de deseos o un resultados de una política debe sorprendernos enton-
mero ejercicio de proyec- pública son la base más ces cuando estos progra-
ciones y la presupuestación adecuada para evaluar sus mas evidencian consecuen-
que durante el lapso de un cias distributivas indtsea-
año, debe compatibilizar bles". Pero esto es así por-
33 Behn, Robert. "El análisis de política y
egresos e ingresos, inver- las políticas", en Aguilar, Luis, El Estudio que alguien, "el político",
de las Políticas Públicas. México, M.A. no refleja preocupación
Porrúa, 1992.
115
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ANIVERSARIO 25
por la equidad, sino por pos de presupuestos de participación de los distin-

atender demandas de ma- egresos: por Objeto del tos actores sociales.
nera "clientelista". 34 En Gasto, Institucional Admi- La vinculación entre
este caso, la decisión fue nistrativo y por Progra- plan, programa y presu-
política, no técnica. mas. Estas técnicas no son puesto rebasa los límites de
Otra técnica que merece excluyentes, pueden ser la aplicación de la técnica
ser considerada es el Pre- complementarias. de presupuestos por pro-
supuesto Base Cero cuya 4. Conclusiones gramas y las categorías de
base de presupuestación Los distintos modelos jurídicas administrativas
no está fundamentada en de planeación responden a de planeación, pero sin
las cifras del año anterior y lo que se puede considerar embargo el desarrollo téc-
cuyo proceso podría ser como tecnologías del nico es importante.
más adecuado por ser una "buen gobierno" y por lo
36
El municipio como eje
técnica que bien utilizada tanto deben transformarse. del desarrollo social y eco-
promueve la reducción de La utilidad de esas tecno- nómico, ha de convertirse
costos, y además se genera logías, está en la capacidad en el núcleo que propicie la
y se propone por las uni- para ajustarse en la bús- acción de los grupos so-
dades decisorias responsa- queda de nuevas alternati- ciales en materia de salud,
bles específicas de la ope- vas de participación social educación, producción,
ración de los programas. en el ámbito público. vivienda, así como en el
Fomenta la participación, Actualmente no se acep- ordenamiento territorial y
la creatividad. Bien aplica- ta a los organismos de pla- la conservación del medio
da detecta funciones o ac- neación definir lo que ellos ambiente. 37
tividades obsoletas, así interpretan por "mejora- El deseo de fortalecer al
como fallas en la planea- miento de las condiciones municip!o y a la descen-
c10n y coordinación. Se de vida" de su población tralización expresa una
formula de abajo hacia objetivo, que además de- preferencia pero no permi-
arriba. 35 Responde a las terminen la modalidad en te predecir su configura-
necesidades de dónde y que se atenderán esas ne- ción concreta. La negocia-
cómo se puede gastar más cesidades y que dispongan ción política puede dar
eficazmente y cuánto. de la utilización de los re- lugar tanto a la centraliza-
En la mayoría de los cursos escasos sin conside- ción o a su descentraliza-
municipios del país se em- rar la coordinación con ción.
plean básicamente tres ti- otros niveles de gobierno u Estamos en presencia de
organismos del Estado, con una realidad compleja en
34Ibídem. otras fuerzas políticas o la
35 Véase: Phirr, A. Presupuesto Base Cero.
Método práctico para evaluar gastos. Méxi- 37 Plan Nacional de Desarrollo 89'94,
co, Ed. Limusa, 1985, y De La Paz, A. fracción 4.6.5, citado en Medina, A.
Presupuesto Base Cero. México, Ed. Ecasa, 36 Uvalle, R. Los nuevos derroteros de la "Sobre la tipología municipal", en Gaceta
1984, entre los autores que tratan el tema. vida estatal. México, IAPEM, 1994. Mexicana, Op. cit.
116
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ANIVERSARIO 25
la que hay lugar para el de inversión para atender a lítica de federalización. De

conflicto, el juego político y las demandas sociales. Los ahí la necesidad de conocer
las relaciones de intercam- clientes potenciales son y analizar todos los ele-
bio, pero donde los res- ciudadanos con necesida- mentos de este complejo
ponsables públicos deben des crecientes y derechos proceso, de ahí la impor-
convertir los recursos dis- inalienables. En el ámbito tancia de revisar las prácti-
ponibles en actuaciones municipal el proceso es cas, los instrumentos y las
con resultados. todavía más complejo por- normas prevalecientes, con
La implantación de un que no capta de manera el fin de avanzar hacia sis-
sistema de planeación, directa todos sus ingresos temas más eficaces en el
programac1on y presu- y depende de recursos que logro de objetivos sociales.
puesto está estrechamente le son transferidos por la Sin embargo, debe te-
ligada a la necesidad de Federación y el Estado. nerse cuidado de no caer
contar con instrumentos Otro problema es que la en la ilusión de que es úni-
para la toma de decisiones costumbre generalizada de camente con cambios ad-
que posibiliten la mejor presupuestar a partir de ministrativos generaliza-
asignación de los recursos los techos financieros res- dos y fáciles. La solución
disponibles con base en tringe la posibilidad de no está sólo en realizar
criterios de eficiencia, efi- visualizar o identificar diagnósticos, reestructurar
cacia y efectividad. 3 ª otras posibilidades de so- organigramas y manuales,
Así, los planes, progra- 1ución de los problemas 39 y e institucionalizar jurídi-
mas y presupuestos no de la consiguiente identifi- camente los nuevos arre-
deben ser considerados cación o jerarquización de glos. Es necesario revisar
sólo como instrumentos los problemas a enfrentar. las teorías de la adminis-
administrativos y conta- El proceso de planea- tración pública que hasta
bles, sino como expresión ción-programación- ahora no han considerado
de la voluntad política del presupuestación en el ám- sistemáticamente los con-
gobierno (federal, estatal, bito municipal tiene una flictos. Hay que ir más allá,
municipal). importancia creciente, que hacia un cambio de las re-
Una empresa para cre- se sintetiza ahora en la po- glas del juego.
cer y desarrollarse parte Si bien la vinculación
por pronosticar sus ingre- 39 Por ejemplo, en materia de infraestruc- entre plan-programa-
tura puede considerarse que el problema presupuestos sigue una
sos, en el gobierno esto es a es el de dotar de drenaje o alcantarillado,
la inversa. Se parte de los pero desde otra perspectiva el problema secuencia lógica de lo ge-
gastos, de las necesidades incluye el tratamiento de aguas residua- neral a lo más específico,
les. Esta última perspectiva es una cate-
goría más compleja pero que en su no hay una sola manera de
38
definición toma en cuenta el impacto vincularlos para conver-
La conceptualización de estos criterios ambiental. Por supuesto la programación
evoluciona respondiendo a distintos y la presupuestación son diferentes tirlas en tecnologías del
intereses y "racionalidades", y privile- además de que impactan la calidad de "buen gobierno". Los al-
giando determinado tipo de decisiones. vida en forma diferente.
117
¡~
ANIVERSAR.1025
canees de esta vinculación

van más allá de lo mera-
mente teórico y técnico. 40
Existen múltiples interac-
ciones que dependen de la
conceptualización y conte-
nido que se les asigne, de
las técnicas utilizadas.
El problema incluye la
modernización tecnológi-
ca, pero no se reduce a ella,
sino el que convierte el
proceso de planeación-
programación-presupues-
tación en un medio que
contribuye al crecimiento,
a la autodeterminación, al
afianzamiento de la demo-
cracia, a una mejor calidad
de vida.
Se requiere un esfuerzo
conjunto de la sociedad y
la administración pública a
nivel federal, estatal y mu-
nicipal, para superar las
dificultades históricas de
fondo y para evitar que el
ejercicio de la planeación
municipal se reduzca a la
definición de un número
de programas sin relación
entre ellos. En general los
programas superan a los
recursos del municipio,
por lo tanto es fundamen-
tal el establecimiento de
40 Penso, C. "Vinculación de las teorías

organizacionales", arl. cit.
-118
¡~
25
.
ANIVERSARIO
....... .............,,,....__..._..-
~
..1Uf"'""'"""·""-"''"
criterios para definir y je- decisiones políticas que proceso administrativo con
rarquizar las prioridades. tienen una importancia los responsables de realizar
Esta asignación de prio- directa para la definición esas actividades en los he-
ridades debe hacerse en de las prioridades. Estos chos42 y determinando de
función de estrategias ela- procesos se desarrollan acuerdo con las caracterís-
boradas con base en la entre formas que habi- ticas de los recursos hu-
construcción de escenarios tualmente son democráti- manos y materiales, etc.,
que consideren las condi- cas o autoritarias, de con- los cambios que pueden
ciones políticas, sociales, senso o elitistas, populistas ser llevados a la práctica.
económicas, culturales y se o despóticas. La legitimidad política y
adecuen a las capacidades Las aparentes diferen- el consenso social son con-
de gestión municipal. Solo cias de prioridades pueden diciones que permiten ope-
así se podrán traducir las involucrar implícitamente rar al sistema democrático.
prioridades en categorías estrategias de tipo estático- La gestión de demandas
operativas que impliquen conservador conducentes a sociales de diversa índole a
la transición de la selección no cambiar las reglas del nivel local es prioritaria,
a la acción, de la decisión a juego, o bien estrategias de recomendándose al muni-
la práctica. tipo radical tendentes a cipio revitalizar y fomentar
La definición de priori- cambiar esas reglas. las acciones de la sociedad
dades41 es realmente com- Para lograr una estrecha civil, 43 estableciendo distin-
pleja, se relaciona implícita vinculación entre el plan, tas modalidades de coope-
o explícitamente con dis- programa y los presupues- ración con las organizacio-
tintos modelos de desarro- tos se requiere elaborar un nes que aglutinan y repre-
llo y procesos de toma de diagnóstico de cómo se sentan intereses de distin-
llevan a cabo estas activi- tas regiones o sectores de
dades en el municipio, rela población.
lacionando las fases del
42 Quienes realizan ciertas actividades no

necesariamente son las personas estipu-
ladas reglamentariamente.
43 Se destaca, por ejemplo, la importancia
del empleo de proyectos multiintegrados
con sectores de la sociedad civil dado
que la experiencia mexicana en progra-
mas de este tipo es limitada; en este
campo se tendría que emprender una
intensa labor de investigación, desarrollo
41 Las técnicas presupuestales están de tecnologías y formación de investiga-
vinculadas con la información y los dores especializados. Véase: Kliksberg,
criterios para selección y evaluación de Bernardo. ¿Cómo transformar al Estado?
los programas. FCE, México, 1989.
119
¡~
ANIVER'iARl025
CENTRO DE
DOCUMENTACIÓN
Y LIBRERÍA
El Instituto de Administración Pública del Estado de México es una asociación civil, que tiene como propósito
promover el desarrollo de la Administración Pública y ciencias afines.
El IAPEM cuenta con un Centro de Documentación y Librería, el cual pone a disposición de los usuarios mate-
rial bibliohemerográfico especializado en administración pública, para venta y consulta.
El Centro de Documentación del IAPEM ofrece la consulta y préstamo del acervo bibliohemerográfico, audiovi-
sual y banco de datos. Así como préstamo interbibliotecario con Instituciones de Educación Superior y Centros de
Investigación e intercambio de publicaciones con Instituciones afines de carácter local, nacional e internacional.
Con el fin de difundir ampliamente los conocimientos y experiencias recientes en la Administración Pública y
áreas afines, desarrolla una importante labor editorial a través de la edición de publicaciones como:
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-120
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ANIVERSARIO 25
NORBERTO QUINTÍN V ALDÉS LÓPEZ

Cuando se habla de arte existe un buen número de elementos técnicos que pueden desarrollarse alre-
dedor de ciertos temas, y divagar sobre conjeturas y teorías del color, espacio, tiempo, composición, etc.,
en las que no se peca por tratarlas como tales; no sucede así cuando hablamos de un artista, que además
de ser un ente cultural es un individuo perteneciente a la estirpe de los privilegiados, aquellos que son la
esencia del arte mismo; y mucho menos cuando a quien me refiero está en el reservado núcleo de la
amistad; amistad derivada de gratas experiencias humanas, intelectuales y profesionales.
A nuestro artista -si se me permite la apropiación-, Norberto Quintín Valdés, habría que presentarlo
como al hechicero, como al alquimista sabio que sorprendemos en su laboratorio-taller, portando en sus
manos un misterioso matraz, filtrando y mezclando elixires con aroma de bosque, embebido en la visco-
sidad de resinas y materias oleosas, con suspiros de oro que flotan de sus dedos como si de ahí emanaran,
y con esta actitud delatora de la destreza, lucidez y seriedad de quien conoce y ama su oficio sobre todas
las cosas.
Muchas veces al calor de una charla siempre acogedora, alusiva al trasfondo auténtico de las situacio-
nes relativas al arte, es decir, el alma, la maestría técnica, la forma de captar un proceso luminoso, etcétera,
/1
es Norberto quien tiene ante mí la representación justa de ese gremio ideal": los artistas, de quienes al-
gunos buscamos escudriñar el porqué de dejar su Vida en el recreo espiritual de otros, y descubro que el
solaz de los profanos en el artista se traduce en gozo, sensualidad, ansiedad, voluptuosidad, angustia,
espontaneidad, ironía y gentileza a través del colorido, espacio y profundidad, en un lenguaje pleno de
razonamientos que siguen y seguirán insistiendo en la existencia de una verdad genuina (no a medias,
como solemos encontrarlas) que se materializa y acaricia nuestros ojos, cosquillea nuestro estómago y
nuestro ego rebelde turba en general todos nuestros sentidos. Esta verdad llevada al lienzo que él no sólo
crea, sino también coloca y muestra, ofreciéndola, se afirma encamándose, dignificándose y defendiéndo-
se con sus más que contundentes y cromáticos argumentos, de observadores prosaicos e incautos que en
un gesto exagerado e incógnito abren los párpados habituados al reojo sin mirar, o a repasar sin circuns-
cribirse en el compromiso del creador que tenemos enfrente.
Cuando me propongo entender al artista veo ante mí a quien enfrenta, y libra batalla tras batalla con
estrategias que constato en esos momentos de curiosidad, cuando con cualquier pretexto me aproximo
para robarme algo de su imagen, busco en su trabajo redimir mi ignorancia y lo que mis ojos no pueden
mirar sus palabras lo develan. Norberto trae consigo la sustancia y el fuego que da vida a superficies las
cuales pueden inundar nuestro ángulo de visibilidad y colocamos en un profundo estado emotivo. Si sus
colores pudieran emitir sonidos harían una música virtualmente masculina y sus líneas una rítmica con-
trapunteada de elaborados pulsos. Sus pinturas cantan una loa de presagios y sortilegios.
Norberto Quintín Valdés posee en su interior la virtud de exteriorizar lo que no se dice con palabras y
de plasmar con química y energía lo que pertenece al mundo de las ideas que trascienden. Sus líneas son
extensión de su ser, su estar y su haber, y si como hoy están condicionadas a una temeraria propuesta, con
certeza afirmo que en ello Norberto ve la pureza que hay en el resguardo de papel dispuesto para la obra
de arte representada aquí y no el contexto que la alberga, sin con ello dejar de comprometerse a dar la
cuota de calidad que le toca para cumplir con los valores estéticos que finalmente son su tarea.
Luisa Barrios.
121
¡~
ANIVERSARIO 25
ertamen IAPEM
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE MÉXICO.
l. OBJETIVO !) Padrón participar tesis que sirvan paro optar por un grado
académco en admlniStroción público o en disciplinas afines.
Et Certamen "IAPEM 1998" instituido desde 1984, llene como siempre y cuando sus bases y planteamientos tengan
psopósrto estimular la rearizaclón de investigaciones Que vigencia.
contribwan a elevar el nivel académico y científico de la
Adminlshaclón Pública v de sus ciencias afines. y modernizar la g) Podión presentarse trabajos colectivos en cuya elaboración
práctica publiadmlnlstratWa en el Estada de Mé>dco. hubiesen 1X1rticipado hasta 2 personas.
h) Serón excluidas las investigaciones institucionales o

contratadas por éstas. las presentadas o concursos similares
11. PARTICIPANTES simultóneamente a este Certamen, las que hubiesen sido
objeto de alguna distinción en concursas previos al presente u
Podrán participar todos ros ciudadanos mexicanos Interesados otros. así como las parcial o totalmente publicadas y los
en el avance teórico y práctico de lo administración pública manuales e instructivos.
estatal y municipal, sol\fo aquellos personas que hubiesen
1eclbldo el premio en certámenes anteriores. V. EL JURADO
El Jurado se integraró con un representante de las siguientes
111. NATURALEZA ACADéMICA Y CAAÁClER Instituciones.
TÉCNICO - CIENlfFICO DE LAS INVESTIGACIONES.
- Gobierno def Estado de México.
- ~ Au1ónoma del Estodo de México.
Los investigaciones p1esentadas deberán reunir las siguientes
- Escuela Naclonal de Es1udos FWfeslon:lles-Acc11án de la
requlsttos:
UNAM-
·lnslltu!oNcx:lonalde~lón P,-.,A.C.
a) Abordar el anóllsis teórico, conceptual y/o aplicado municlpal
- lnslttuto de /ldrnlnlstmcl6r Púbica del Estado de México A.C.
o regional. con espec!al énfasis en el Estado de México.
El jurado será presidido por el Presidente del Consejo Directivo
b) Sustentar aportaciones y propuestas que contrlbu{an a la
del Instituto de Administración Pública del Estado de Méxieo. y
comprensión y solución de los problemas de la admlnlstrackJn el Secretarto Ejecutivo fung·1ró como secretario de la sesión en
púb!lco estatal y/o munlclpol y o elevar el rnvel académico y
la que se emita el veredicto.
técnico-científico de lo disciplina publlodminisfratlvo.
El d!Cfamen del Jurado seró inapelable e irrevocable, y sobre
él no procederó ningún recurso de reclamación. Se doró a
c) Aplicar una metodología adecuada al objeto de lo
conoce1 a rnós tardar el 30 de abril de 1999.
Investigación
VI. PREMIOS
W. FORMA Y TIEMPO EN LA PRESENTACIÓN DE LAS
INVESTIGACIONES las distinciones que se otorguen. de acuerdo a ta resotución
del Jurado, padrón ser
Las Investigaciones deberón: Premio IAPEM, cons!stenfe en dip!Oma, la cantidad de
$40.000.00 (cuorenta mil pesos M.N.) y la publicación de Ja
a) Presentaise en español. en orlglnal y 5 coplas. investigación.
b) Tener uno extensión minlma de 100 cuartillos en tamaño Manción Honorlflca, consistente en diplOmO y la cantidad
carta, escrttas a doble espacio. de $20,000.00 (veinte mil pesos M.N.).
c) Remitirse l:xljo seudónimo. suprtmlendo cualquier dato que A criterio del Jurado podró publicarse la obra acreedora a la
Identifique al participante. El autor entregaró en sobre cerrado Mención Honorifica. así como otorgarse otra clase de
los datos necesarios para su identificación: seudónimo, titulo de distinciones a las Investigaciones que lo ameriten.
la Investigación. nombre completo, domicilio, teléfono (s) y
síntesis del currlculum vitae.
CONDICIONES.
d) El sobre debe dirigirse al Certamen 'IAPEM 1998' poro se1
debidamente conse1VOdo y resguardado poi notarlo púb!ico.
quien levantaró el acta y dará o conocer lo identidad de los PRIMERA.- El Jurado podró eventualmente declarar desierto
participantes. una vez que el Ju1ado dictamine el resultado. tanfo el Premio como la Mención Honorifica. si considera que
las Investigaciones concuoontes no reUnen k)s requ1S1tos
e) Entregarse directamente o 1emitirse por correo certificado al establecidos en esta convc:x;atoria.
Instituto de Administración Püblica del Estado de México [Av.
Hidalgo Pfe. Núm. 503. Col. la Merced, Tokx;a, México. C.P. SEGUNDA- No se devolverón original ni coplas de las
50080 o en las Sedes Regionales del IAPEM, ubicadas en Av. investigaciones registradas.
Mario Colin esq. Constitución de 1917. Col. La Comunidad.
llahepaitt:J de Baz. México, C.P. 54000 y en Av. Popocatépef\ TERCERA.-EI Instituto se reservo los derechos por la edición de
sin. entre Tezozomoc y Xicoténcatl en \ble de Chalco las investigaciones presentac:las en el Certamen. Paro fines de
Solldcl1dac1 México) a rnós to1da1 a las 20:00 hrs., del día 15 de publicación los autores deberón atender las recomendaciOnes
enero de 1999. los concursantes rec'blrán un comprobante de que en su caso sean indicadas por el Jurado.
CUARTA.- Todo asunto relativo ol Certamen no previsto en esta

convocotolia. seró resuelto por el Presidente del Conseja
Directivo del IAPEM.
lnfonnes:
¡~
SedeenToluca Delegación Regional en Delegación Regional en Delegación Regional Centro de Documentación y
Tlalnepantla Valle de Chalco Solidaridad enlxtlahuaca Profestonalización en Toluca
Av Hidalgo Pte NUm. 503
Col. Le Merced. c P 50080. Toruca, México. Av.MarioColínesq. Av Popocatépell sin, Av. Saitsma SIN FelipeVillanuevaSurNo 601-B
Tel.yfax(72) 143821140689/140783 Consliluciónde1917 enlre Tezozomoc y X1c:oténcatl, lxllahuaca.Méxic:o Col.Morelos
E-mait iapem@gem.uaemex.mx
Página web
Col. La Comunidad, C.P 54000
TJalnepantladeBaz.Méxic:o.
Tel.(5)5657411
C P. 56611
vanedeChalc:oSolidaridad,
México
C.P 50120
Toruca.México
Tel yfax(72)703454/704384
ANIVERSARIO 25
www_gem.uaemex.mxfgem'"1apem.html Fax3909684 TeL(597}11731.Fax11908 l>lSITTlllll""Al"lrl<ISn.u'l<"'"'~Ul<.A
1'*11-'TA!líll.>Ulf-XICU.AI
123
Esta publicación se terminó de imprimir en agosto
de 1998, en la imprenta de Chimal Editores, S.A.
de C. V., ubicada en Lago de Texcoco No. 105,
Col. Vicente Guerrero, Toluca, México. La edición
estuvo al cuidado del IAPEM y el tiraje es de
1,000 ejemplares.

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CONSEJO DIRECTIVO MIEMBROS FUNDADORES REVISTA IAPEM

LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBUCA. REFLEXIONES TEÓRICAS Y METODOLÓGICAS 5

LA GERENOA PÚBLICA: UNA ALTERNATIVA TECNOLÓGICA PARA EL MEJORAMIENTO

LJ\ NULVJ\ GJ SI ION T'UBLICJ\ \ RI l'RI SIN 1¡\UUN Sl)(.J,\L CU1'l01'1\R 11 DI 1 J\

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2. Fundamentos de la Nue- 2.1. Nuevas relaciones en- ponsabilidad y evaluación

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poder y promover un de- se refrenda la prioridad de bierno. Tal situación, no

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sabilidades, y sobre todo llevando a cabo acciones mayor responsabilidad.

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ra estimular la participa- 3. Propuestas que plantea vergen en el imperativo de

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3.2. Propuestas concep-

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Además, el quehacer su op1mon a las políticas productor en áreas donde

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sociedades más informa- CIOn de gobierno y como sos se ha llegado al exceso

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los Estados converjan en

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mundial y conforman el ensayo en torno a tres ver- 1. La economía global y su

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dar a los del desaparecido "nacionalismos de baja En efecto, la nueva eco-

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mar parte de un bloque en detrimento de la capa- los Estados Unidos, aca-

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ampliación de sus merca-

7 Thurow, Lester C. Op. cit. p. 141.

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sacciones económicas se namiento en el seno del los países hegemónicos y

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senta como modernización gías que el mundo exterior Consecuente con la

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necesidades sociales del

2.3. Las implicaciones de la