Los derechos sociales en América Latina.

Desafíos en justicia, política y economía

Los derechos sociales

en América Latina
Desafíos en justicia, política y economía
Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera
(Centro de Derechos Humanos de Nuremberg, Alemania)
Enero 2006

Durante largo tiempo los derechos sociales ocuparon una posición secundaria dentro de los sistemas jurídicos nacionales e
internacionales de protección de los derechos humanos. Sin embargo, desde los años noventa, las demandas por una
realización efectiva de los derechos a condiciones dignas de trabajo, a la salud, seguridad social, alimentación, agua,
vivienda, educación y cultura, entre otros, también comenzaron a tomar fuerza en América Latina. En los principios
fundamentales de sus Constituciones nacionales y en los acuerdos internacionales vigentes en su legislación interna, los
Estados se han comprometido a respetar, proteger y dar cumplimiento a derechos tan largamente desatendidos y violados.
Ello ha involucrado además –no sin controversias desde el derecho internacional público– a las organizaciones internacionales
y a las empresas transnacionales, en razón a la enorme influencia que detentan sobre las condiciones políticas, económicas
y sociales de los países latinoamericanos.

¡Los derechos sociales ahora! viven en el lujo y muchos en la pobreza. Según

estimaciones de la CEPAL, el 44% de los habitantes
La situación de los derechos económicos, sociales de la región son pobres, casi el 14% incluso en
y culturales (en adelante DESC o derechos sociales) pobreza extrema. En algunos países como Bolivia,
en América Latina es crítica. En muchos lugares Guatemala, Nicaragua y Honduras, mucho más de
son vulnerados a través de prácticas laborales de la mitad de la población es pobre. En el caso de
explotación, de discriminación, o debido a Honduras, la CEPAL calcula que tres cuartas partes
condiciones de trabajo indignas en plantaciones, de la población se encuentran por debajo de la línea
minas y maquilas; a través de desplazamientos de pobreza y casi la mitad vive en pobreza extrema.
forzados y usurpaciones inescrupulosas de las El problema es especialmente serio en el campo.
tierras de los campesinos; también debido a los Las desgracias sociales en América Latina no
costos impagables de los medicamentos que son recientes. Y desde tiempo atrás ha existido
requieren personas con enfermedades crónicas; a también oposición contra ellas. Las protestas
la miseria y abandono de muchas escuelas públicas; sociales, la inestabilidad política y la consecuente
o a la falta de pago de las pensiones de los jubilados. falta de gobernabilidad son una constante en la
Incluso subsisten en la región formas “modernas” historia política del subcontinente. Lo que sí es
de servidumbre y trabajo forzado (cfr. OIT 2005). reciente es el hecho de que personas necesitadas y
Particularmente en riesgo se encuentran los vulneradas en sus derechos invoquen su protección
derechos sociales de los niños, las mujeres, las per- con base en las Constituciones nacionales, el Pacto
sonas de la tercera edad, los indígenas y Internacional de Derechos Sociales, Económicos
afroamericanos; y en general, los derechos de los y Culturales de Naciones Unidas (en adelante
innumerables pobres de América Latina. PIDESC) y otros instrumentos internacionales que
La situación de los derechos sociales crea una regulan ámbitos de tutela de los derechos sociales.
imagen global del subcontinente en la que pocos Con mayor frecuencia, las demandas sociales son

1
Centro de Derechos Humanos de Nuremberg - Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera

formuladas en el lenguaje de los derechos excepción de este último, casi todos los Estados
humanos, conectando de este modo las latinoamericanos han ratificado estos acuerdos, no
necesidades con los los derechos fundamentales. pocos incluso los Protocolos Facultativos
Desde los años noventa se han vuelto el idioma (www.ohchr.org).
predominante de los movimientos sociales y las Dirigiendo la atención hacia las agencias
organizaciones no gubernamentales (ONGs), especiales de la ONU, se menciona con frecuencia
quienes se cuentan en el presente entre los actores a la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
más importantes de los derechos sociales en la la cual ha realizado una notable contribución a la
región. protección de los derechos sociales –y en particu-
lar al derecho al trabajo– gracias a sus numerosos
Los derechos sociales convenios y recomendaciones, de los cuales el
Convenio No. 169 de 1989 es de gran importancia
– un deber internacional para América Latina. Hasta la fecha, constituye el
de los Estados latinoamericanos único instrumento internacional vinculante para
la protección de los “pueblos indígenas y tribales”.
El punto de partida para la protección universal de La convención obliga a los Estados Partes a hacer
los derechos es la Declaración de los Derechos posible el desarrollo autónomo de los pueblos
Humanos de 1948 de Naciones Unidas, que indígenas. Con ello se reconocen entre otros los
reconoció tanto los derechos civiles y políticos derechos al territorio y sus recursos, a la
como los derechos sociales. Los primeros se participación en las decisiones que los afecten, así
reafirmaron en el Pacto Internacional de Derechos como en general, la realización de sus derechos
Civiles y Políticos (PIDCP), los segundos en el sociales atendiendo su identidad cultural,
PIDESC. Ambos pactos de 1966 (en vigor desde necesidades, tradiciones e instituciones. La
1976) coinciden en la prohibición de la convención fue ratificada por sólo 17 países, pero
discriminación, la consagración de derechos la mayoría de ellos son latinoamericanos (Argen-
sindicales y la protección especial a la familia y la tina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecua-
infancia. dor, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú
Sin lugar a dudas, el PIDESC constituye el y Venezuela).
punto de referencia central de la discusión en torno A nivel regional –en el marco del sistema
a los derechos sociales. El Pacto reconoce, entre interamericano de derechos humanos– la
otros, los derechos al trabajo, a condiciones Convención Americana de Derechos Humanos
laborales adecuadas, a la organización sindical, (CADH) constituye el tratado central. Sin embargo,
seguridad social, protección de la familia, adecuado la Convención sólo reconoce con vaguedad los
nivel de vida (alimentación, vivienda, etc), salud, DESC. El artículo 26 sólo compromete a los
educación, y participación en la vida cultural y en Estados Partes a una realización progresiva de estos
los logros del avance científico. derechos, sin establecer obligaciones concretas
Otros instrumentos del sistema universal de frente a los mismos. Con el Protocolo de San Sal-
derechos humanos tutelan los derechos sociales vador (Protocolo Adicional a la CADH en mate-
en condiciones particulares, así como los derechos ria de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de personas que reciben especial protección, en- de 1988, en vigor desde 1999), se avanzó en la
tre los que pueden mencionarse la Convención delimitación del contenido jurídico de estos
Internacional sobre la Eliminación de todas las derechos. El Protocolo ha sido ratificado hasta la
formas de Discriminación Racial (1965, en vigor fecha por una docena de Estados latinoamericanos:
desde 1969), la Convención sobre la Eliminación Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
de todas las formas de Discriminación contra la Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay,
Mujer (1979, en vigor desde 1981), la Convención Perú, Surinam y Uruguay. Otros países del
sobre los Derechos del Niño (1989/1990), o la subcontinente al menos han firmado el Protocolo.
Convención Internacional sobre la Protección de Hace falta mencionar adicionalmente algunos
los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios instrumentos del área andina que se ocupan de
y sus Familias (MWC, 1990/2003). Con la temas relacionados con los derechos sociales, que
2
 Los derechos sociales en América Latina. Desafíos en justicia, política y economía

a pesar de no ser instrumentos jurídicos de las Constituciones de los noventa. La inclusión

obligatorios, establecen normas de alcance subre- de los derechos sociales hace parte esencial de estas
gional aplicables al conjunto de Estados miembros reformas, las diferencias se aprecian en el grado
(Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela). de intervención del Estado en la realización de los
Su importancia radica en que estos instrumentos mismos. Las Constituciones de Brasil, Colombia,
atienden más de cerca las especiales condiciones Ecuador y Venezuela, por ejemplo, dedican
de los grupos étnicos que habitan en la Comunidad extensos artículos a su reconocimiento. En
Andina. Entre estos instrumentos se encuentran contraste, la Constitución de Chile se refiere
la Carta Social Andina (1994), la Declaración de sucintamente a los derechos sociales, y el papel que
Machu Picchu sobre la Democracia, los Derechos otorga al Estado es subsidiario.
de los Pueblos Indígenas y la Lucha contra la Una segunda característica común a la mayoría
Pobreza (2001), y la Carta Andina para la de países latinoamericanos es la
Protección y Promoción de los Derechos constitucionalización de los tratados
Humanos (2002). En estos documentos se fijan internacionales de derechos humanos, adecuando
como temas prioritarios, entre otros, los derechos su sistema jurídico de modo que los derechos
de la mujer y de los pueblos indígenas, y se otorga humanos reconocidos en los tratados
gran importancia a la diversidad cultural y étnica internacionales tengan la misma jerarquía que la
de las naciones andinas y a su protección efectiva Constitución. En esta dirección se efectuaron las
a través de estrategias y políticas que revaloricen la reformas constitucionales de 1989 en Chile, 1991
pluralidad étnica y la multiculturalidad. en Colombia, 1994 en Argentina, 1998 en Ecua-
dor y 1999 en Venezuela. En estos países puede
Los derechos sociales en las hablarse de un “Bloque Constitucional”
conformado por el texto de la Constitución y los
Constituciones de los tratados de derechos humanos ratificados por el
Estados latinoamericanos Estado. Esto significa que los jueces y demás
autoridades estatales pueden aplicar directamente
El reconocimiento normativo de los derechos los tratados internacionales, y que el control de
sociales como fórmula para su realización es una constitucionalidad debe tener en cuenta no sólo la
tendencia que se inaugura con la Constitución conformidad de las leyes a la Constitución, sino
mexicana de 1917. Esta Carta ejerció notable además a los tratados vinculantes al Estado. Otras
influencia sobre el derecho constitucional de Constituciones reconocen la superioridad de los
Latinoamérica. Desde entonces los derechos tratados internacionales sobre las leyes nacionales,
sociales se introdujeron paulatinamente en la aunque no los equiparan a la Constitución. Es el
mayoría de las constituciones latinoamericanas. No caso de Costa Rica (Art. 7) y Paraguay (Art. 137).
obstante, el positivismo y formalismo rígido, el Un tercer elemento común a casi todas las
excesivo presidencialismo, el autoritarismo y el Constituciones latinoamericanas es la cláusula
anquilosamiento del sistema judicial que enunciativa de los derechos, según la cual la lista de
predominaron a lo largo del siglo XX, impidieron derechos que en la Constitución se efectúa no
la realización efectiva de los derechos y la implica la negación de otros derechos que sean
supremacía constitucional sobre leyes y políticas inherentes a la persona. Esto ha permitido que los
estatales. El caudillismo que imperó entre los tribunales constitucionales reconozcan nuevos
sesenta y ochenta impuso una visión populista derechos por interpretación de la Carta. Digno de
sobre las necesidades sociales. mención es el derecho al mínimo vital, reconocido
Con el retorno a la democracia, los Estados entre otras por la Corte Constitucional de Colom-
latinoamericanos introdujeron severas reformas o bia. Según esta Corte, el mínimo vital se vulnera
elaboraron nuevas Constituciones, influenciados cuando se comprueba un atentado grave contra la
por el constitucionalismo europeo de posguerra y dignidad humana de personas pertenecientes a
el Estado Social de Derecho. Las declaraciones más sectores vulnerables de la población y el Estado,
amplias de derechos humanos y los mecanismos pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar
judiciales para su protección son la nota común el apoyo material mínimo sin el cual la persona
3
Centro de Derechos Humanos de Nuremberg - Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera

indefensa sucumbe. A través del derecho al mínimo con la cual pueden orientarse los Estados Partes
vital se han amparado los derechos sociales de los con miras a su realización, y a la hora de efectuar
trabajadores frente a la mora en el pago de salarios sus informes obligatorios. Estos instrumentos han
cuando éste constituye su única fuente de ingresos, contribuido a la concretización de los derechos y
de las personas de la tercera edad a quienes se les son importantes ayudas para su comprensión
adeudan mesadas pensionales, de las mujeres apropiada. Aunque la definición del contenido y
embarazadas despedidas por su estado, y de las establecimiento de las eventuales violaciones a los
personas con limitaciones físicas o enfermedades derechos no es tarea fácil, se ha demostrado que
terminales frente a exclusiones de los planes de los derechos sociales pueden concretizarse
salud en materia de tratamiento y medicamentos, jurídicamente, a tal punto que es posible someterlos
entre otras. a procedimientos judiciales. Al respecto pueden
encontrarse numerosos juicios de cortes nacionales
Derechos sociales –¿derechos “reales”? e internacionales relativos a los DESC (cfr.
www.escr-net.org).
Aunque los tratados internacionales y las Incluso la crítica sobre el costo de los derechos
Constituciones nacionales reconocen los derechos sociales y su “dependencia de los recursos” no le
sociales, éstos han sido tenidos por las autoridades resta carácter jurídico a estos derechos. De un lado,
estatales y un sector importante de la doctrina en los derechos sociales no sólo suponen derechos
América Latina –así como en Estados Unidos y de prestación, sino que tienen además el carácter
Europa– como simples aspiraciones políticas, de derechos de defensa y protección, lo cual se
carentes de contenido jurídico obligatorio. Según desatendió durante mucho tiempo en el debate
la crítica general, a diferencia de los derechos civiles tradicional sobre los derechos sociales. El
y políticos, los derechos sociales no son cumplimiento de los DESC a menudo exige, por
jurídicamente delimitables, de modo que su ejemplo, la omisión de intervenciones estatales
cumplimiento pueda exigirse ante una autoridad violadoras de derechos humanos, lo que
administrativa o judicial. Además, la realización de generalmente no implica grandes inversiones de
los DESC depende de la disponibilidad de recursos recursos y en algunos casos sólo presupone
financieros, lo que representa una limitación para medidas legislativas. Es el caso de las expulsiones
muchos países, entre ellos, los latinoamericanos. forzosas y arbitrarias de las tierras, que son
Al fin y al cabo el reparto de los (escasos) recursos comunes en América Latina y que atentan, entre
presupuestales es una prerrogativa de los otros, contra los derechos a la alimentación y la
legisladores nacionales democráticamente vivienda.
legitimados y por ello, una tarea política, no judi- Por otra parte, la realización de los derechos
cial. Los jueces no estarían calificados ni civiles y políticos requiere también el empleo de
legitimados democráticamente para decidir sobre recursos. Los exitosos esfuerzos de los años
temas presupuestales. ochenta y noventa encaminados a erigir en la región
Contra la crítica a la justiciabilidad de los una organización electoral funcional en los Estados
derechos sociales puede sin embargo argumentarse (re-)democratizados son una muestra de ello. O
que se ha avanzado en la definición del contenido los diversos programas nacionales e internacionales
de estos derechos, en especial al nivel de las y las medidas para el fomento del Estado de
Naciones Unidas. El Comité de Derechos Derecho en Latinoamérica. Así como se requieren
Económicos, Sociales y Culturales –una comisión recursos para establecer un sistema judicial
de expertos que vigila la observancia del PIDESC funcional y una organización electoral efectiva que
en el marco de los informes de los Estados Partes– garanticen a las personas el ejercicio de sus
ha delimitado en sus “Observaciones Generales” derechos de acceso a la justicia y de elección,
(General Comments) algunos de los derechos y también se deben invertir recursos en un sistema
obligaciones derivados del Pacto (cfr. apropiado de salud y de educación para que las
www.ohchr.org). Aunque estos documentos no personas puedan satisfacer sus derechos.
tienen carácter vinculante, ofrecen una Y aun si los derechos sociales requieren
interpretación general sobre los derechos sociales, actuaciones materiales, el principio democrático no
4
 Los derechos sociales en América Latina. Desafíos en justicia, política y economía

se mina inmediamente ante la intervención judi- derechos sociales y de las correspondientes

cial. En este punto, es preciso resaltar los defectos obligaciones estatales.
y paradojas del principio de la mayoría y el papel
de los derechos humanos como presupuestos El derecho a la salud
formales y materiales de la democracia. Para que
la democracia perdure, debe aceptarse que ciertos Es el derecho de toda persona al “máximo nivel
asuntos queden sustraídos del debate democrático. individual posible de salud física y mental”. Por
Si una mayoría decidiera perpetuarse en el poder, supuesto, no se trata de un derecho a estar bien de
o quisiera otorgarlo a una figura dictatorial, la salud, pues ello no lo podría garantizar ni siquiera
democracia misma desaparecería. Una decisión el mejor sistema de salud. El derecho a la salud
tomada por la mayoría en el Congreso no podría incluye una serie de derechos de defensa y
tampoco desconocer el núcleo esencial de los protección, así como el derecho al acceso abierto,
derechos fundamentales. La Constitución es un y libre de discriminación, a un sistema de salud
acuerdo sobre lo que no es debatible en el efectivo. Adicionalmente, como condiciones
funcionamiento ordinario del Estado, y para que mínimas para una vida saludable, incluye el acceso
ese acuerdo sea respetado por las mayorías debe al agua potable y a medios de higienización,
existir un control judicial que garantice los derechos alimentación adecuada y alojamiento seguro,
fundamentales, con independencia de las protección laboral suficiente, educación en salud,
respectivas relaciones políticas mayoritarias. etc. Esto último muestra la estrecha relación entre
Quien toma en serio los derechos humanos y el derecho a la salud y otros derechos humanos.
su carácter indivisible no puede en principio negar El Estado, en cumplimiento de las obligaciones
la calidad jurídica de los derechos sociales y de respeto, debe abstenerse de ejecutar políticas de
calificarlos tan sólo como metas políticas. Los salud que discriminen a determinadas personas o
derechos humanos imponen obligaciones de a grupos sociales en el acceso a la atención médica.
carácter jurídico al Estado. Este deber se refiere a todas las personas, incluso
Según el actual derecho internacional público a grupos habitualmente olvidados como las per-
y el derecho constitucional, los Estados asumen la sonas detenidas en proceso de investigación o
responsabilidad principal por la realización de los condenadas en prisiones, quienes deben vivir en
derechos humanos. El Comité DESC de Naciones América Latina bajo condiciones médicas e
Unidas distingue aquí entre obligaciones de higiénicas desastrosas. Al respecto, los informes
respeto, protección y garantía. Mientras que las de Amnistía Internacional son estremecedores.
obligaciones de respeto (obligations to respect) También se ha pronunciado el Comité DESC de
imponen a los Estados el abstenerse de afectar Naciones Unidas –en particular sobre Brasil–, tras
directa o indirectamente el ejercicio de los derechos comprobar la falta de acceso a la atención médica,
de las personas, en el marco de las obligaciones de agua potable y nutrición adecuada en las cárceles.
protección (obligations to protect) el Estado debe Totalmente incierta es, incluso en caso de
proteger a las personas ante afectaciones de emergencias, la atención médica de inmigrantes
terceros a sus derechos. Las obligaciones de ilegales o de personas que trabajan en el sector
garantía o cumplimiento (obligations to fulfill) informal y que no se encuentran vinculadas a la
comprometen al Estado a hacer posible el ejercicio seguridad social en salud.
de los derechos a través de prestaciones positivas. El Estado no puede poner en peligro la salud
Esta diferenciación es útil para una comprensión de la población, por ejemplo distribuyendo (o
apropiada de las obligaciones estatales derivadas permitiendo la distribución de) medicamentos
de los derechos humanos, aunque ha sido más inseguros, limitando infor mación médica
difícil para el derecho constitucional que para el importante o contaminando el medio ambiente a
derecho internacional público reconocer estas tres través de sus empresas. Diversos proyectos de
dimensiones. A modo de ejemplo, y con la ayuda infraestructura pública (carreteras, represas, etc.)
de las correspondientes “Observaciones Gen- en territorios de pueblos indígenas afectan la salud
erales” del Comité DESC de Naciones Unidas, se de las personas que en ellos habitan, como lo han
clarificará a continuación el contenido de tres advertido la Comisión Interamericana de Derechos
5
Centro de Derechos Humanos de Nuremberg - Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera

Humanos y diversas Cortes nacionales. El Estado o mixto– así como poner a disposición suficientes
tampoco puede usar la salud como instrumento instituciones médicas, servicios y programas, sobre
político, como ocurrió por ejemplo durante los todo para grupos sociales marginalizados y
conflictos centroamericanos de los años ochenta desfavorecidos, cuya atención médica es de mala
y en Colombia, donde miembros del ejército y/o calidad o en la práctica apenas se brinda. Esto es
paramilitares bloquean o impiden la atención en extremo necesario. Un ejemplo: como se relata
médica de la población en zonas de conflicto donde en el Informe sobre el Perú del Relator Especial
se encuentran guerrilleros. de la ONU sobre el Derecho a la Salud (Paul Hunt,
Las obligaciones de protección imponen al Estado 2005), uno de cada cuatro peruanos carece de
la adopción de leyes y otras medidas para proteger acceso a la atención médica primaria, sin mencionar
a las personas de posibles vulneraciones a su salud los tratamientos posteriores. En muchos lugares,
por causa de la acción de terceros. En el caso de el estado de los hospitales públicos y las
Colombia, la guerrilla ha amenazado o atacado instituciones psiquiátricas es alarmante.
frecuentemente personal, instalaciones y vehículos Medicamentos vitales para tratar cáncer, SIDA,
médicos, lo que además dificulta la labor humanitaria malaria o tuberculosis frecuentemente no se
de la Cruz Roja y otras organizaciones de ayuda en encuentran disponibles o no son costeables para
las zonas de conflicto. Incluso ante tales muchas personas. Incluso hace parte de la escena
circunstancias, corresponde al Estado proteger a la callejera latinoamericana el pedir limosna con
misión médica y a las víctimas del conflicto armado receta en mano.
(Tercer Informe de la Comisión Interamericana de Se incluye además el deber estatal de informar
Derechos Humanos sobre Colombia 1999). a la población (v. gr. en materia de nuevos métodos
El Estado debe garantizar que las terapéuticos, VIH/SIDA, abuso de drogas), el con-
privatizaciones en el sector de la salud no afecten trol de enfermedades contagiosas, la construcción
los principios de disponibilidad general, acceso de infraestructura médica en casos de epidemias y
abierto o calidad adecuada de los servicios médicos. catástrofes, medidas proactivas contra
Cuán sensible es este tema lo muestran los intentos contaminación ambiental (como causante de
de privatización de la salud en América Latina, que epidemias y enfermedades) así como medidas de
en algunos países no estuvieron exentos de masiva protección en el trabajo (identificación y control
oposición social. Por ejemplo, en El Salvador, el de materiales peligrosos, disposición de vestuario
tema es muy polémico durante años, los médicos de protección, etc.). Especial importancia tiene
y otros trabajadores del sector salud entraron en además la lucha contra epidemias, así como los
huelga durante meses para protestar en contra de programas preventivos y las vacunaciones a través
los planes de privatización del gobierno. Igualmente del Estado.
sensibles son los acuerdos comerciales relativos a Un conocido ejemplo de Argentina clarifica la
derechos de propiedad intelectual (Trade Related In- obligación estatal en relación con las vacunaciones.
tellectual Property Rights, TRIPs), los cuales pueden En 1999 aproximadamente 3,5 millones de
poner en peligro el suminitro adecuado de un país habitantes de la pampa se encontraban en riesgo
de medicamentos esenciales a precios accesibles, en de contraer una grave enfermedad –la fiebre
especial para el tratamiento del SIDA. Licencias no hemorrágica argentina–, que es prevenible a través
voluntarias pueden ser un mecanismo muy de una vacuna. Tras la intervención de una ONG
importante de protección de salud, en la medida en y la demanda correspondiente, los jueces
que se permite a un gobierno ignorar una patente Argentinos ordenaron al Estado a producir la
de otro país sobre un medicamento original. vacuna requerida dentro de un plazo definido. Este
El núcleo de las obligaciones de garantía es la procedimiento fue necesario porque las empresas
elaboración y ejecución de un plan nacional de farmacéuticas privadas se habían negado a producir
acción con el objetivo de que cada país, en el marco la vacuna (a pesar de su reconocido efecto) a causa
de sus posibilidades, asegure de manera progresiva de la falta de perspectivas de utilidades. En un caso
la atención en salud de su población. Éste debe como este, según el fallo, el Estado está obligado a
esforzarse por implementar un sistema de salud poner a disposición los medicamentos necesarios.
financiable de cualquier modo –público, privado (IIDH 1999: 81 y ss, McChesney 2000: 53).
6
 Los derechos sociales en América Latina. Desafíos en justicia, política y economía

El derecho a la alimentación de aguas residuales industriales). Este deber de

protección puede invocarse por ejemplo contra la
El derecho humano a la alimentación no consiste explotación del oro. En Tambogrande (Perú) una
simplemente en proporcionar alimentos a las per- compañía canadiense planeó una nueva mina, que
sonas. Más bien se trata de garantizar y de no afectar significaba la reubicación de aproximadamente
la posibilidad de alimentarse por sí mismos. Sólo 20.000 personas que vivían principalmente de la
en el caso en que ello ya no es posible, en razón a agricultura, con lo que resultaba amenazada la base
que las personas afectadas sean, v. gr. demasiado de su existencia. Con el apoyo de organizaciones
jóvenes, demasiado viejas, estén muy enfermas o ambientales y de derechos humanos, los habitantes
hayan sido víctimas de catástrofes humanitarias, el se opusieron a estos planes, apoyados en un
Estado debe –con el apoyo internacional de ser certificado sobre la calidad del agua que
necesario– garantizar ayuda directa, para que estas demostraba su contaminación por causa de la mina.
personas no padezcan o mueran de hambre. Con apoyo internacional ellos mismos organizaron
Las expulsiones forzadas estatales hacen parte en 2002 un referéndum, en el que la gran mayoría
de la vida cotidiana en muchos países rechazó los planes de la mina de oro. Debido a la
latinoamericanos. Año tras año incontables per- fuerte oposición, el gobierno peruano retiró la
sonas son expulsadas de las tierras de las que se licencia a la firma canadiense en diciembre de 2003
proveen el sustento, a menudo para atender (FIAN 2005: 35).
intereses económicos. Soldados y policías toman Casos similares de resistencia contra la
parte en estas expulsiones. Desde la perspectiva explotación de oro se presentan actualmente en
de los derechos humanos, se configura aquí una diversos países latinoamericanos, por ejemplo en
clara violación de las obligaciones de respeto, o en caso el departamento guatemalteco de San Marcos,
de tratarse de una expulsión orquestada por donde comunidades indígenas y organizaciones
terceros –por ejemplo, grandes latifundistas o de derechos humanos y ambientales insisten en
empresarios de madereras, minas o petróleos–, de la inmediata suspensión de una licencia de
las obligaciones de protección del Estado frente a los explotación de oro otorgada por el Estado en
derechos a la alimentación y la vivienda. 2003 a una empresa transnacional. Los indígenas
La situación es especialmente problemática en temen a la escasez del agua y a la contaminación
Colombia, que en razón a su conflicto interno se de sus tierras y fuentes hídricas. En riesgo se
cuenta a nivel mundial entre los países con mayor encuentran sus derechos a la alimentación y al
número de desplazados internos. Los principales agua.
afectados son los minifundistas, indígenas y El núcleo de las obligaciones de garantía es
miembros de comunidades afrocolombianas, desarrollar una estrategia nacional de seguridad
quienes dependen de sus tierras para alimentarse. alimentaria. Esta debe prevenir, en primera
Ellos no sólo huyen de la guerra, sino que con instancia, que las personas que tienen acceso a
frecuencia son expulsados de sus tierras por alimentación adecuada y suficiente no lo pierdan.
intereses económicos, de hecho con la tolerancia En segundo lugar, comprende las medidas a favor
y en algunos casos el apoyo del Estado. Los de personas en situación de necesidad. De gran
beneficiarios de las expulsiones son generalmente importancia en este punto es el fomento dirigido
grandes hacendados o empresas. Un ejemplo son hacia grupos desfavorecidos y en especial situación
las expulsiones en el departamento del Chocó, de riesgo.
donde hoy en día empresarios con títulos de El Comité DESC de Naciones Unidas señala
propiedad falsificados implantan el monocultivo en sus recomendaciones a los países
de palma, mientras que los campesinos son latinoamericanos el gran significado de asegurar
desplazados masivamente por miembros de fuerzas los títulos de propiedad de los campesinos y
(para)militares. comunidades indígenas. En algunos casos reclama
El Estado también debe evitar que el ambiente expresamente reformas agrarias (v. gr. en Bolivia).
natural -como base de la alimentación- sea afectado En realidad, las reformas agrarias podrían ser un
o destruido por la acción de terceros (v. gr. a causa componente importante del combate contra el
de la contaminación de tierras de cultivo a través hambre, si se distribuyen tierras productivas sin
7
Centro de Derechos Humanos de Nuremberg - Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera

cultivar y se crean condiciones generales de política ejemplo, ante el cierre políticamente motivado de
agraria adecuadas. Junto con organizaciones lo- colegios y universidades, bajo el argumento de que
cales, la FIAN International (FoodFirst Informa- se trata de centros de la insurgencia. Durante las
tion & Action Network) en América Latina (y en dictaduras era usual que los gobiernos intentaran
otras regiones) promueve las reformas agrarias controlar el sector educativo, limitando las
como componente del derecho a la alimentación. libertades en la educación (cátedra, aprendizaje,
En cooperación con La Vía Campesina, una red de investigación y enseñanza, derechos de
campesinos, trabajadores rurales y comunidades participación de los estudiantes, etc.) y ejerciendo
indígenas, FIAN apoya a personas sin tierra y a presión política contra estudiantes y personal
pequeños campesinos en su lucha contra el pedagógico, incluso hasta el asesinato de algunos
desplazamiento forzado y a favor de reformas de ellos, y el cierre de universidades.
agrarias con la campaña “pan, tierra y libertad”, Los deberes de protección apuntan a que el Estado
adelantada desde 1999. FIAN se refiere aquí adopte medidas para proteger el derecho a la
expresamente al derecho a la alimentación. educación contra intervenciones de terceros. Esto
La ocupación y los conflictos de tierras en también comprende la obligación para actuar con-
países como Brasil, Guatemala o Paraguay tra el trabajo infantil en condiciones de explotación,
muestran cuán sensible políticamente es el tema. problema muy extendido en América Latina. Según
La Comisión Pastoral de la Tierra ha contado para los últimos cálculos de la OIT, alrededor de 48
2004 alrededor de 1.800 conflictos rurales en Brasil. millones de niños trabajan en América Latina.
Esta es la cifra más alta en los últimos 20 años, Especialmente grave es la situación en Brasil, Gua-
desde que empezó a llevarse la estadística. En los temala México, Perú y Bolivia. Entre las peores
conflictos estuvieron envueltas más de un millón formas de trabajo infantil se encuentran la
de personas –y numerosas milicias privadas–. explotación sexual y el trabajo en minas. Cerca de
un millón de niños y jóvenes latinoamericanos
El derecho a la educación trabajan en minas, en muchos casos entre 10 y 12
horas diarias bajo condiciones que afectan
La educación representa un derecho en sí mismo gravemente su salud. Los Estados están obligados
y simultáneamente un derecho de empoderamiento para a combatir la explotación infantil y posibilitar a los
la realización de otros derechos humanos. Juega niños la asistencia y permanencia en el sistema
un papel central en la ampliación de las capacidades educativo.
de las personas para liberarse de la pobreza y para El Estado debe además establecer un sistema
abogar por sí mismos por sus propios derechos. de supervisión de las instituciones educativas, para
El derecho a la educación requiere un número verificar que éstas cumplan con las normas de
suficiente de instituciones educativas, que deben calidad para su funcionamiento y los mandatos
corresponder a un cierto estándar mínimo. La constitucionales, v. gr. la prohibición de
discriminación en el acceso a la educación está discriminación. Entre las violaciones habituales a
estrictamente prohibida. Además, el Estado tiene los derechos humanos en las escuelas de los países
que velar por que las instituciones educativas sean latinoamericanos se pueden citar: la negación de
accesibles en general, tanto física como acceder o permanecer en el centro educativo a las
económicamente. Son necesarias la preparación estudiantes en estado de embarazo; la
flexible de métodos de enseñanza y p rogramas de discriminación a las niñas a través de los currículos
estudios culturamente apropiados y orientados educativos, por ejemplo, cuando se restringen las
hacia las necesidades, así como la enseñanza áreas de estudio que pueden recibir o se da
práctica y orientada hacia el trabajo. Del derecho a prevalencia a la enseñanza de labores domésticas;
la educación se deriva también una serie de el irrespeto al derecho a la integridad física y a la
obligaciones estatales. dignidad humana cuando los centros educativos
Las obligaciones de respeto prohíben al Estado imponen castigos corporales. Pero no sólo se pro-
siquiera adoptar medidas que impidan a las perso- tege a los estudiantes. En casos extremos también
nas ejercer su derecho a la educación. Una a los profesores que por ejemplo defienden la
infracción a tal obligación se configuraría, por educación de comunidades indígenas, quienes en
8
 Los derechos sociales en América Latina. Desafíos en justicia, política y economía

algunos casos son amenazados de muerte o son instrumentos internacionales de aplicación en la

víctimas de agentes privados. región no significa necesariamente que tales
El núcleo de las obligaciones de garantía o derechos puedan ejercerse en la realidad. En
cumplimiento es la elaboración y ejecución de un plan
América Latina existe una gran distancia entre el
nacional de acción para el desarrollo de un sistema
texto de la Constitución y la praxis constitucional.
educativo efectivo en todo el país. Esto incluye un Para que los derechos sociales alcancen el
sistema gratuito de educación primaria de significado práctico de derechos, se requiere en
cobertura nacional y valora la diversificación deprimer lugar que las instituciones estatales se
las instituciones educativas, por ejemplo en escuelas
sientan atadas a los derechos garantizados por la
de nivel superior y orientadas hacia el trabajo. Al
Constitución. Las ramas legislativa, ejecutiva y ju-
respecto se han logrado en los últimos años grandes
dicial están obligadas a realizar estos derechos y
avances. No obstante, no se ha logrado la cobertura
protegerlos a través de medidas legislativas,
geográfica total con escuelas y maestros. Los administrativas y judiciales. En principio, debido a
afectados frecuentemente son –como en el caso la (re)democratización de los años ochenta y
de Brasil, Ecuador, Colombia o la costa atlánticanoventa han mejorado las condiciones políticas;
nicaragüense– los grupos indígenas y sin embargo, la democracia no ha resuelto aún la
afroamericanos. En Colombia, a la falta de escuelas
deuda social. Hoy como ayer constituye un enorme
se agrega la problemática que genera el desafío a las democracias de la región resolver con
desplazamiento forzado, en tanto las escuelas de enfoque social los serios problemas económicos y
las zonas de desplazamiento quedan abandonadas, sociales en el marco de competencia internacional
mientras que en las zonas de recepción se agotan y la presión de la globalización, y brindar a los
los cupos escolares. derechos sociales un significado práctico.
Según Katarina Tomaševski (2004), entonces Un papel político importante en el control de
Relatora Especial de la ONU sobre el Derecho a la acción estatal y la observación de la situación de
la Educación, en Colombia no se garantiza la los derechos humanos lo juegan instituciones –en
gratuidad de la educación en edad escolar de grados
parte creadas en el marco de la
obligatorios. A pesar de que la Constitución de (re)democratización– que cumplen funciones de
1991 reconoce la gratuidad de la educación básica,
Ombudsmann. Pueden denominarse Defensoría del
admite excepciones para los padres que pueden Pueblo (v. gr. en Argentina, Panamá, Paraguay y los
costearla. En la práctica, esto lleva a la medición
países andinos), Defensoría del los Habitantes (v. gr.
arbitraria de la solvencia de las familias que entre
Costa Rica), Procuraduría de los Derechos Humanos (El
tanto no pueden costear la educación de sus hijos.
Salvador, Guatemala, Nicaragua, entre otros) o
Las estimaciones sobre el número de niños en edadComisión Nacional de Derechos Humanos (México).
escolar obligatoria que se encuentran por fuera del
Comparten como característica el ser instituciones
sistema educativo se mueven entre 1,5 y 3,5 independientes cuyo mandato es la protección
millones de niños. institucional de los derechos humanos frente a las
Los deberes de garantía significan además que el
vulneraciones de la administración pública y de
Estado tiene que velar por que existan instituciones
agentes no estatales. Para ello, están legitimadas
educativas suficientes y adecuadamente equipadas, así
para instaurar acciones de inconstitucionalidad ante
como garantizar una educación apropiada al personal
el Tribunal Constitucional y acciones de amparo,
docente. La calidad de las escuelas y universidades
hábeas corpus, hábeas data y acciones populares a
públicas en muchos países de América Latina todavía
nombre de las personas afectadas. También
(o de nuevo) deja mucho que desear y está muy lejos
cumplen una labor fundamental en la promoción
de la ofrecida en algunas instituciones privadas.y divulgación de los derechos humanos. En los
Persisten además las grandes diferencias entre las
últimos años, estas instituciones han dirigido sus
escuelas rurales y urbanas. esfuerzos hacia áreas en las que buscan ejercer un
Derecho y praxis constitucional mayor impacto frente a las instituciones estatales
ejecutoras de políticas públicas que afectan
El hecho de que los derechos sociales hayan sido derechos sociales. Además de emplear activamente
reconocidos en las Constituciones y en los su facultad de proponer ante los Congresos
9
Centro de Derechos Humanos de Nuremberg - Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera

nacionales proyectos de ley relativos a los derechos los estrados judiciales.

humanos, han iniciado procesos de seguimiento y Y aun si se efectúan las correspondientes
evaluación a las políticas públicas en perspectiva demandas, no se puede inferir con ello que los
de los derechos humanos, esto es, empleando jueces realmente castiguen las lesiones a los
indicadores diseñados con base en el contenido derechos sociales: muchos países latinoamericanos
de los derechos, que sirven para medir el grado de todavía muestran considerables falencias como
realización de los mismos con las políticas que el Estados de Derecho y padecen una alta corrupción.
Estado implementa. En este estado de cosas, es generalmente difícil el
Los jueces representan en situación ideal la reconocimiento judicial de vulneraciones a los
salvaguarda legal de los derechos garantizados en derechos humanos, especialmente cuando tales
las Constituciones y leyes. En muchos países pronunciamientos tienen la oposición de
latinoamericanos existen acciones judiciales importantes funcionarios estatales o se afectan a
especiales contra la vulneración de derechos las élites políticas y económicas. Si esto ya se aplica
fundamentales, como las acciones de amparo (también a los derechos civiles y políticos, cuya protección
denominadas acciones de tutela). Estas acciones tienen muestra una distintiva inclinación social, con mayor
tres características esenciales: Son subsidiarias razón en el caso de los derechos sociales, pues en
frente a las acciones ordinarias, tienen preferencia muchas ocasiones representan un obstáculo para
frente a las demás acciones que conozca el juez, y los intereses económicos de grupos poderosos.
su procedimiento es sumario. Su objeto es la Es más, las cortes nacionales todavía se
protección inmediata de los derechos refrenan en su jurisprudencia relativa a los derechos
fundamentales, ante acciones u omisiones de las sociales. Esto puede depender no sólo de la
autoridades estatales que los amenacen o vulneren. corrupción en el sistema judicial o la calidad de
Los jueces tienen la facultad de aplicar de manera los jueces, sino también del controvertido carácter
directa la Constitución frente a situaciones jurídico de estos derechos. Al igual que en Europa,
particulares, por lo que aun ante la falta de los magistrados y jueces latinoamericanos asumen
desarrollo legal de un derecho fundamental es con excepticismo los derechos sociales
posible que los jueces lo protejan. También opera fundamentales, sobre todo, si se interconectan con
el control constitucional difuso, que obliga a las obligaciones de garantía que implican erogaciones
autoridades a inaplicar normas que resulten lesivas estatales.
de los derechos constitucionales en un caso con- Sin embargo, las reformas constitucionales de
creto. las últimas décadas introdujeron cambios en el
Sin embargo, para que las cortes protejan los aparato judicial de algunos países, que han servido
derechos sociales, una vez causadas las lesiones, para promover el reconocimiento del carácter
éstas deben ser desveladas, documentadas y normativo de los derechos sociales en todo el
demandadas. Aquí surge una primera dificultad: sistema. La inclusión de un Tribunal Constitucional
en sectores de la sociedad latinoamericana los encargado del control concentrado de
derechos sociales son poco conocidos. Tampoco constitucionalidad de las leyes (v. gr. en Bolivia,
es sencillo concretizar los derechos sociales, Colombia, Chile, Ecuador y Perú) o la asignación
(generalmente formulados vagamente), ni de tales funciones a la Corte Suprema (como en
identificar situaciones inequívocamente lesivas Brasil, Costa Rica, El Salvador, Honduras, México
susceptibles de demanda que puedan ser probadas y Panamá) ha sido determinante para imponer a
en juicio. Normalmente, es más sencillo distinguir los jueces inferiores una jurisprudencia
las vulneraciones a las obligaciones de respeto o constitucional respetuosa de los derechos sociales.
protección (en las que los ciudadanos se ven David Martínez y Alirio Uribe mostraron en
afectados por el Estado, o en las que éste no logra el caso colombiano con base en datos de los años
crear condiciones generales para su protección) que noventa que la Corte Constitucional se ha
las violaciones a las obligaciones de cumplimiento preocupado por obtener una protección eficaz de
o garantía, las cuales en su mayoría sólo en casos los derechos a la seguridad social, a la salud y al
extremos y evidentes de omisión estatal pueden medio ambiente (cfr. PIDHDD 2004). Su papel en
hacerse valer como vulneración a los derechos ante la protección de los derechos sociales se puede
10
 Los derechos sociales en América Latina. Desafíos en justicia, política y economía

apreciar en tres formas de intervención en las la expulsión de sus hijos, y se creó una “cultura del
situaciones violatorias de estos derechos: una no-pago”, lo que puso en riesgo la estabilidad
intervención intensa o estructural, que se basa en financiera de los establecimientos educativos
el uso de la figura del “estado de cosas inconstitucional”. privados en todo el país. La Corte tuvo que
Con este pronunciamiento, la Corte Constitucional inter venir para establecer límites a esta
declara que una problemática general es violatoria jurisprudencia, y aclarar que los padres debían
de los derechos sociales fundamentales y ordena a demostrar la incapacidad económica para que el
ciertas instituciones del Estado a tomar medidas amparo fuera procedente, y en todo caso, al
para resolver la situación en conjunto. Un ejemplo finalizar el año escolar, el colegio tenía la libertad
es el desplazamiento forzado: la Corte de abstenerse de recibir al niño para el año siguiente
Constitucional colombiana ha reconocido la falta (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia SU-
de protección efectiva de estas personas por parte 624 de 1999).
del Estado, y la violación prolongada y masiva de
derechos fundamentales como el mínimo vital, la Incompleta protección internacional a
educación, la salud, la seguridad social y el trabajo. los derechos humanos
La Corte ordenó a las instituciones encargadas de
la distribución de los recursos para la población Cuando falla la protección nacional a los derechos
desplazada asegurar su suficiencia para corregir el humanos deben activarse –de manera subsidiaria–
problema (cfr. Corte Constitucional de Colombia, los instrumentos de protección internacional. Estos
Sentencia T-025 de 2004). presentan procedimientos diferentes, que sin em-
Un segundo mecanismo es la declaración de bargo sólo pueden ser empleados parcialmente
inconstitucionalidad de una ley, con el cual la Corte para la protección de derechos sociales. Es
incluso podría ordenar al Congreso que en un escasamente posible, como en el caso de los
período de tiempo legisle bajo unos parámetros derechos civiles y políticos, someter violaciones de
específicos. Ejemplo de lo anterior es la declaratoria derechos sociales ante organismos internacionales.
de inconstitucionalidad de la ley de financiación Ninguno de los acuerdos correspondientes ante
de vivienda, que en opinión de la Corte vulneraba Naciones Unidas contemplan por ejemplo la
el derecho de acceso a la vivienda. La orden de la posibilidad de una demanda contra un Estado o
Corte al Congreso fue crear un nuevo y adecuado de una denuncia individual.
sistema de financiación de vivienda a largo plazo En el evento de una demanda contra un
que velara por el derecho a la vivienda de la Estado, un Estado Parte puede plantear una queja
población (Corte Constitucional de Colombia, contra la violación de los derechos humanos
Sentencia C-700 de 1999). causada por otro Estado Parte. El Comité
Una tercera intervención, más moderada que correspondiente efectúa una comprobación del
las anteriores, consiste en la figura de revisión de caso. En la práctica, esta figura es reconocidamente
las acciones de tutela procedentes de todos los insignificante por su inaplicación, incluso en
jueces del país, a través de la cual resuelve casos situaciones de grave violación de derechos civiles,
puntuales de violación a los derechos sociales. A en razón a las costumbres diplomáticas.
pesar de tratarse de decisiones en casos Mucho más importante es la denuncia indi-
individuales, con el tiempo generan un efecto vidual. Ella posibilita a una persona cuyos derechos
masivo, como ha ocurrido frente a derechos como son vulnerados por un Estado Parte a quejarse ante
la salud, educación, o trabajo. Esto sin embargo, el Comité correspondiente y solicitar el estudio y
no está exento de riesgos. Por ejemplo, una comprobación del caso. La persona interesada
sentencia de tutela que impidió que un colegio puede, tras agotar las vías judiciales internas,
privado expulsara a un niño por el incumplimiento demandar al Estado Parte con base en la violación
de los padres en el pago de las pensiones, de, por ejemplo, el PIDCP, ante el Comité de
argumentando que la situación económica de los Derechos Humanos de Naciones Unidas, siempre
padres no podía repercutir en el desarrollo del niño y cuando tal Estado sea parte del Protocolo
y en su acceso a la educación, generó una ola de Facultativo correspondiente. De forma similar se
acciones de tutela de padres morosos para evitar aplica la Convención Americana (CADH). La
11
Centro de Derechos Humanos de Nuremberg - Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera

denuncia se dirige inicialmente ante la Comisión violencia contra los niños, sus derechos sociales
Interamericana de Derechos Humanos, que de (Caso de los “niños de la calle”, Villagran Morales y otros
encontrarla procedente, la reenvía a la Corte contra Guatemala).
Interamericana de Derechos Humanos, entidad Normalmente, la protección internacional de
que tiene competencias jurisprudenciales. Empero, los derechos humanos sociales se restringe sin em-
la denuncia individual tanto a nivel ONU como bargo a los procedimientos de informes de
OEA sirve casi exclusivamente para la protección Estados. Los Estados Parte deben presentar
de derechos civiles y políticos, no para derechos regularmente informes sobre la realización de los
sociales. Una excepción surge de la discriminación derechos humanos ante las comisiones
contra etnias o mujeres, en el marco de la correspondientes. Empero, los Informes de
Convención Internacional sobre la Eliminación de Estados son más bien una espada sin filo del
todas las formas de Discriminación Racial y la sistema de protección de derechos humanos. Esto
Convención sobre la Eliminación de todas las es incluso más válido frente a Estados que no
formas de Discriminación contra la Mujer, siempre entregan sus informes o que lo hacen con años de
que el Estado Parte haya adoptado el retraso, lo que ocurre con mucha frecuencia;
correspondiente Protocolo Facultativo. muchos de los informes ya entregados esperan
Para el PIDESC (y también la Convención simultáneamente su análisis en los comités.
Internacional sobre los Derechos del Niño) no hay Un ejemplo: después del Primer Informe y del
posibilidad –aunque se ha exigido muchas veces– primer informe periódico de Venezuela sobre el
de efectuar denuncias individuales. Es cierto que PIDESC, tratados en 1984 y 1986, el gobierno
desde hace años se discute en la ONU acerca de la venezolano finalmente entregó, tras una presión
complementación del PIDESC a través de su masiva de la sociedad civil, su segundo informe
correspondiente Protocolo Facultativo; también se “periódico” con siete años de demora en el año de
ha iniciado desde 2004 bajo la Comisión de 1998. Este informe sólo fue analizado por la
Derechos Humanos un Open Ended Working Group Comisión DESC de Naciones Unidas en 2001.
sobre el tema “denuncias individuales”. Sin em- Entretanto, el gobierno había cambiado, una nueva
bargo, el Protocolo Facultativo tiene la oposición Constitución entró en vigencia, y el informe ya no
de varios Estados. Entre sus críticos más tenía actualidad.
vehementes se encuentra EE.UU., que junto con Otros casos son aún más serios: sólo después
Arabia Saudita se pronunciaron sobre la de 17 años (en lugar de dos), Bolivia presentó su
terminación del Grupo de Trabajo en una de las Primer Informe tras la ratificación del PIDESC
primeras sesiones en Ginebra en enero de 2005. en 1982. En el caso de Bolivia –como también en
Aparte de casos de discriminación, apenas muchos otros– la Comisión PIDESC de Naciones
pueden someterse vulneraciones a los derechos Unidas ha criticado el manejo laxo de los Estados
sociales a nivel ONU u OEA. Una posibilidad Parte de su deber de presentar informes. También
indirecta consiste en utilizar los procedimientos de los ha exhortado por diversos medios a hacer
denuncia individual, v. gr. del PIDESC, sobre el efectiva la realización de los derechos sociales.
derecho a la vida, la prohibición de discriminación Las ONGs presentan también en América
o el derecho a un proceso público justo y a través Latina informes alternativos o paralelos a los
de estos derechos proteger indirectamente informes presentados por los Estados, con lo que
derechos sociales. De manera similar, es ejercen presión para que se cumpla el deber de
indirectamente posible, con base en la CADH la presentar infor mes y ponen a disposición
protección de derechos sociales ante la Comisión información sobre la situación de derechos
y la Corte Interamericana, argumentando la humanos en su país, que complementan o corrigen
interdependencia de los derechos humanos. Así el –a menudo eufemístico– informe de los Estados.
se ha reconocido, por ejemplo, en un caso de En el mencionado caso de Venezuela, una ONG
discriminación, el derecho a la educación de de derechos humanos, el Programa Venezolano de
manera indirecta (Caso Dilcia Yean y Violeta Bocico Educación- Acción en Derechos Humanos, con apoyo
Cofi contra la República Dominicana). En otro caso se internacional, presentó un informe alternativo (cfr.
protegieron, a partir de prohibición del uso de la Provea 2002).
12
 Los derechos sociales en América Latina. Desafíos en justicia, política y economía

Otro ejemplo viene de Brasil. Con un informe desc.org), fundada en 2003, incluye una lista de
alternativo acerca de los derechos sociales, 140 –con frecuencia diminutas– organizaciones
elaborado con base en reuniones y consultas a lo latinoamericanas, que asumen por sí mismas tareas
largo del país, y presentado a la ONU en 2000, en materia de derechos sociales. El número total
pudo ejercerse presión sobre el gobierno brasileño de estas organizaciones es bastante mayor. Entre
para que cumpliera con su obligación de presentar ellas se incluyen numerosas organizaciones de
informes sobre derechos sociales, lo que finalmente derechos humanos así como organizaciones de
ocurrió en 2001. desarrollo, que fomentan de distintas maneras los
Los informes alternativos son entretanto una derechos sociales en América Latina.
opción notoriamente extendida de las ONGs, que Las ONGs pueden promover los derechos
aumenta el valor de los procedimientos de informes humanos sociales de maneras diversas. Un campo
de los Estados ante Naciones Unidas para la básico involucra la enseñanza de los derechos humanos,
protección de los derechos sociales en América que sirve para transmitir conocimiento sobre los
Latina. derechos y sus instrumentos de protección, así
como para desarrollar una conciencia sobre los
Fomento de los derechos humanos derechos orientada hacia la acción. Esto es tan
a través de ONGs importante en América Latina como en Europa,
debido a que el conocimiento sobre los derechos
Los derechos humanos son por naturaleza sociales, no sólo en amplios sectores de la
altamente políticos. Su inclusión misma en las población, sino además entre políticos y juristas,
Constituciones e instrumentos internacionales fue es muy inferior al que se posee sobre los derechos
políticamente debatida, y también la comprensión civiles y políticos. Por consiguiente, es necesario
acerca de los derechos no es aún uniforme. La lucha que las organizaciones de la sociedad civil
por los derechos humanos supone una presionen al Estado a cumplir con sus obligaciones
confrontación sobre su interpretación. Esto se relativas a la formación en derechos humanos, y/
percibe en el debate sobre el contenido y alcance o participar activamente en este campo. Es sin
de los derechos sociales, adelantado en gran medida embargo altamente contraproducente si la
por actores de la sociedad civil y hoy por formación en derechos humanos se estigmatiza
comisiones de expertos en Naciones Unidas y sus como “subversiva”, como sostuvo la entonces
agencias especiales. Sin embargo, a menudo la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educación
realización y fomento de los derechos humanos Katarina Tomaševski, en su misión a Colombia en
sólo tiene lugar ante la presión social y política. el año 2003.
Una multiplicidad de actores políticos toman Otra área importante es el monitoreo de los
medidas para proteger y fomentar los derechos derechos sociales. Por ejemplo, desde 1996 las
humanos en su propio país o en otros Estados. La ONGs en Paraguay publican conjuntamente un
notable importancia de los grupos y organizaciones informe periódico sobre la situación de derechos
no gubernamentales para la protección de los humanos en su país, que incluye el tema de los
derechos sociales en América Latina se reconoce derechos sociales. El más reciente informe, que
ampliamente. comprende a 37 organizaciones de la Coordinadora
Una enor me variedad de ONGs Derechos Humanos Paraguay (2004), formula déficits
latinoamericanas se consagran a los derechos y omisiones gubernamentales separadamente para
sociales. La red regional Plataforma Interamericana de los derechos respectivos y contiene una lista de
Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo recomendaciones legislativas, administrativas y
(www.pidhdd.org), que trabaja principalmente en políticas. Hay también informes similares en otros
el tema de derechos sociales, incluye las redes países.
nacionales de 15 Estados latinoamericanos, en las Una forma especial de monitoreo coordinado
que se encuentran agrupadas una multiplicidad de a nivel nacional se introdujo en octubre de 2002
ONGs. Pero también han surgido otras redes en Brasil. Siguiendo el modelo de los Reportes de
regionales o nacionales. La Red Internacional para Naciones Unidas, se establecieron reporteros
los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (www.red- nacionales para cada derecho social, en particular, para
13
Centro de Derechos Humanos de Nuremberg - Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera

alimentación, salud y educación. Los reporteros, participación en el 50% de la planta, y el manejo

nombrados por diferentes ONGs, instituciones conjunto con una empresa mexicana, con lo que
estatales y organizaciones de Naciones Unidas, la fábrica pudo reabrirse en febrero de 2005.
trabajan de manera independiente y en estrecha En resumen, con ayuda de ONGs nacionales
cooperación con amplios sectores de la sociedad en e internacionales ha sido posible para más perso-
un monitoreo ejemplar de la situación de derechos nas en América Latina apropiarse de los
humanos en Brasil. instrumentos nacionales e internacionales de
Destacada importancia tienen, sin duda, el derechos humanos para defenderse contra
trabajo de lobby y campañas de las ONGs. vulneraciones a sus derechos sociales.
Numerosas protestas públicas se dirigen contra
amenazas o lesiones a los derechos humanos en Desafíos a la democracia y a la
Latinoamérica, y ponen a los responsables –incluso economía de mercado
aquí en Europa– bajo presión social y política. Uno
de los ejemplos innumerables es la campaña de la La realización de los derechos sociales tiene un
sociedad civil ecuatoriana y una ONG alemana apreciable significado para la pervivencia y calidad
contra un oleoducto en Ecuador financiado con de la democracia en América Latina. Con todas
recursos alemanes, ante el temor de los graves las diferencias en detalles, las numerosas protestas
efectos sobre la población indígena residente en la sociales y la inestabilidad política de los años
zona. recientes muestran que los grupos poblacionales
Mediante el trabajo de lobby nacional e desfavorecidos, bajo ciertas condiciones, están
internacional, se ejerce influencia de múltiples dispuestos y son capaces de protestar
formas sobre la organización de políticas relevantes políticamente. La actual oposición apunta a las
en materia de derechos humanos, incluso hasta la tradicionales (y a menudo corruptas) élites políticas,
presentación de borradores para proyectos de leyes, y se enlaza con protestas sociales difusas contra la
el seguimiento de pautas internacionales, como las globalización económica, el neoliberalismo y las
que por ejemplo recomienda la FAO en relación políticas de libre comercio. En la región andina,
con el derecho a la alimentación en su informe de las protestas han llevado ya a un desestabilización
2004. De vez en cuando, las campañas y el trabajo considerable de las democracias y han generado el
de lobby se conectan con demandas ante jueces fortalecimiento de políticas de estilo neopopulista.
nacionales. Un ejemplo exitoso en México puede En general, las faltas de la política y la ausencia
clarificarlo: en 1998, el fabricante alemán de de democracia social se refuerzan mutuamente en
neumáticos Continental compró la fábrica América Latina. La notoria desigualdad social y la
mexicana Euzkadi. Después de que fracasaron los pobreza distorsionan las condiciones reales para
esfuerzos por reorganizar la producción debido a la competencia y la participación, fomentan las
los largos conflictos laborales con los sindicatos y debilidades de representación de las instituciones
el despido momentáneo de numerosos líderes democráticas, y dificultan la ruptura de las
sindicales, Continental cerró la planta y dejó de relaciones de poder oligárquicas en el marco de la
cancelar salarios. El sindicato entró en huelga y democracia política. Simultáneamente, los
ocupó la fábrica, argumentando que el cierre gobiernos elegidos democráticamente no tienen
vulneraba el derecho laboral mexicano y los capacidad, sólo parcialmente pueden reducir las
acuerdos de tarifas existentes. Gracias al apoyo de diversas manifestaciones de la injusticia social. Una
FIAN International y Germanwatch, el caso nueva orientación de la política con perspectiva
obtuvo relevancia nacional e internacional, con un de derechos humanos, que otorgue mayor valor
trabajo ante los medios de comunicación y de lobby tanto a los derechos civiles y políticos como a los
intensivo en México y Alemania, que logró un derechos económicos, sociales y culturales, es
amplio apoyo. Simultáneamente, el caso pasó por aconsejable de manera urgente. Esta sería la base
varias instancias judiciales en México. En 2004 la para la “cohesión social”, demandada en la Tercera
Corte laboral mexicana declaró legal la huelga, y Cumbre entre la Unión Europea y Latinoamérica
un acuerdo final se logró en enero de 2005. Los en Guadalajara (2004), y para la reducción la
obreros obtuvieron pagos indemnizatorios, la desigualdad en el orden social. Una política
14
 Los derechos sociales en América Latina. Desafíos en justicia, política y economía

consecuentemente orientada por los derechos al menos si del PIDESC se derivan obligaciones
humanos sería parte también de una oportuna estatales internacionales, lo que aún es polémico
política de prevención de conflictos, pues las en el derecho internacional público. Tales
protestas sociales en su gran mayoría aún ocurren obligaciones “extraterritoriales” se refieren a que
libres de actos violentos. Ahora es el momento de los Estados en el marco de la cooperación
actuar, y no después, cuando se produzca un internacional deben atender los derechos humanos
escalamiento de los conflictos. también en otros países, y a que deben trabajar
En la realización de los derechos sociales, los por su protección y garantía. Esto pone a prueba
Estados gozan de un margen discrecional amplio. la cooperación internacional de los gobiernos
Los derechos sociales no imponen un determinado europeos.
modelo económico. Sin embargo, su realización No menos importante es la acción de las
es el criterio evaluador de la política económica. organizaciones internacionales, particularmente el
Para América Latina esto significa que las políticas Banco Mundial o la Organización Mundial de
neoliberales y las liberalizaciones comerciales de Comercio, por sus efectos directos o indirectos
las pasadas dos décadas tienen que demostrar no sobre la situación social de amplios sectores de la
sólo su utilidad macroeconómica, sino también sus población en América Latina. No obstante, todavía
efectos sociales a partir de una perspectiva de se debate la responsabilidad en materia de derechos
derechos humanos. Complementario a un enfoque humanos de las organizaciones internacionales
económico, que dirige la atención hacia grandes y (como el Banco Mundial) en el derecho
dinámicos mercados y hacia los sectores internacional público. Esto también ocurre con las
económicos competitivos, es necesario mirar a los empresas transnacionales, que no son tratadas
países latinoamericanos desfavorecidos, y, al inte- como sujetos de derecho internacional. Sin em-
rior de cada uno, a los perdedores en el cambio bargo, la sociedad no acepta por más largo tiempo,
social y económico con los ojos del interés público. como se afirma en el Informe sobre Desarrollo
En realidad, uno no debe ser ningún enemigo Humano 2000, que las empresas transnacionales
inveterado de las privatizaciones y la globalización no asuman su responsabilidad en materia de
para juzgar críticamente las recetas neoliberales derechos humanos.
aplicadas en América Latina en relación con sus En los últimos años han habido numerosas
consecuencias sociales. En numerosas ocasiones, campañas para imponer obligaciones a empresas
las precariedades sociales se agravaron en la región transnacionales mediante códigos de conducta, en
o por lo menos no disminuyeron. Además de las sectores de relevancia para América Latina, como
correcciones que se han efectuado ya a las políticas la industria textil, la economía cafetera, la indus-
neoliberales, se requieren pasos adicionales de tria de flores y el fomento del petróleo. Entretanto
significado sustancial para un desarrollo sostenido, existe una serie de pautas voluntarias de conducta
para que del crecimiento económico puedan para firmas o secciones internas, sin embargo de
beneficiarse los grupos desfavorecidos. El combate bondad diferente. A ello se agregan los convenios
coherente contra la pobreza y la protección de los marco voluntarios entre empresas multinacionales
derechos humanos ofrecen aquí importantes y uniones sindicales internacionales, así como los
pautas para la acción de los gobiernos tanto de los códigos de conducta multilateral, v. gr. los Principios
países latinoamericanos como de las naciones de la OECD para las empresas multinacionales,
industrializadas. Con los programas de lucha con- desarrollados en 1976 y revisados finalmente en
tra la pobreza en la región se ha dado un paso 2000, los cuales representan hasta ahora las más
importante en la dirección correcta. Además, es compresivas recomendaciones de gobiernos a las
necesario que las condiciones generales de la empresas. Empero, hasta la fecha, los Estados no
economía mundial estén organizadas de manera quieren firmar pautas internacionales vinculantes.
compatible con los derechos humanos. Un borrador de la ONU con normas sobre
Así también la actuación comercial de los países responsabilidades de las empresas multinacionales
del norte será juzgada por su armonía con los y otras firmas económicas se encuentra en la
derechos humanos. Esto no sólo constituye un Comisión de Derechos Humanos desde 2003, sin
deber moral, sino posiblemente también jurídico, embargo no hay avances al respecto. En general,
15
Centro de Derechos Humanos de Nuremberg - Michael Krennerich y Manuel Eduardo Góngora Mera

la orientación de la economía en perspectiva de Parra Vera, Oscar (2003): El Derecho a la Salud.

derechos humanos constituye uno de los grandes Defensoría del Pueblo de Colombia, Bogotá.
desafíos del futuro. PIDHDD (2003): Los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales en el Mercosur (www.choik.org/
nuevo/informes/1643.html)
Bibliografía PIDHDD (2004): Para exigir nuestros derechos.
Manual de exigibilidad en DESC, Bogotá
Actionaid/ FIAN International (2005): El Derecho (www.pidhdd.org).
Humano a la Alimentación en Guatemala, Heidelberg.
(www.fian.org) PIDHDD/ ALAMES (2005): Derecho a la Salud:
Situaciones en países de América Latina. (www.plataforma-
Abramovich, Víctor/ Courtis, Christian (2002): Los colombiana.org/ bibliotheca_pag/derechosalud.pdf)
derechos sociales como derechos exigibles, Madrid. Piovesan, Flavia (2004): Economic, Social and
Cultural Rights: the experience of the Brazilian shadow
Centro Prodh et al. (2005): Los Derechos Humanos report, in: La Chronique des Amériques, Octobre 2004,
en los Procesos de Integración Económica en las No. 30, Montréal.
Américas, México. (www.dhperu.org)
Provea (2002): Venezuela ante el Comité de Derechos
Coordinadora Derechos Humanos Paraguay (2004): Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
Derechos Humanos Paraguay 2004, Asunción. Experiencia de presentación de Informes Alternativos,
(www.codehupy.org) Caracas (www.derechos.org.ve).

Góngora Mera, Manuel Eduardo (2003): El Derecho Sandoval Terán, Areli (2001): Los derechos
a la Educación. Defensoría del Pueblo de Colombia, económicos, sociales y culturales, México (www.alop.or.cr/
Bogotá. trabajo/publicaciones/desc.pdf).

FIAN (2005): Wirtschaft global – Hunger egal?. Für Tomaševski, Katarina (2003): Education denied. Costs
das Menschenrecht auf Nahrung, Hamburg. and Remedies, London/ New York.
— (2004): El derecho a la educación. Misión a
FIAN International (2005): El derecho humano a la Colombia, 1 a 10 de octubre de 2003 (Naciones Unidas,
alimentación de mujeres rurales. Reto para la cooperación E/CN.4/2004/45 Add.2).
al desarrollo con América Latina, Heidelberg.
UNDP (2000): Human Development Report 2000.
FIAN International/ Misereor (2005): Open Pit Gold
Human Rights and Human Development, New York.
Mining. Human Rights Violations and Enviromental
— /OHCHR (eds.) (2004): Compilación de
Destruction, Heidelberg.
observaciones finales del Comité de Derechos
Hunt, Paul (2005): Report of Paul Hunt, Special Económicos, Sociales y Culturales sobre Países de
Rapporteur of the right of everyone to the enjoyment of América Latina y el Caribe (1989-2004), Santiago de Chile.
the highest attainable standard of physical and mental
health – Mission to Peru (United Nations, E/CN.4/2005/ Windfuhr, Michael (ed.) (2005): Beyond the Nation
51.Add 3). State. Human Rights in Times of Globalization, Uppsala.

Instituto Interamericano de Derechos Humanos

(1999): La justiciabilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales : un desafío impostergable, San José,
Costa Rica.

McChesney, Allan (2000): Promoting and Defending

Economic, Social & Cultural Rights. A Handbook,
Washington, D.C.

Melish, Tara (2003): La Protección de los Derechos

Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos, New Haven,
EE.UU./ Quito, Ecuador.

Oficina International del Trabajo (OIT) (2005): Una

alianza global contra el trabajo forzoso, Ginebra.

16