La construcción

de la justicia educativa
Criterios de redistribución y reconocimiento
para la educación argentina

Cecilia Veleda, Axel Rivas y Florencia Mezzadra

Capítulo 1

Partir de la historia
y del contexto

El modelo de justicia que se propicia no comienza de cero, sino que retoma

y revisa las herencias y las conquistas del sistema educativo argentino a la luz
de las posibilidades y los desafíos del presente. Dado que se orienta hacia la
acción de la política educativa en el concierto federal, es preciso partir de su
historia para contextualizar la propuesta, comprender mejor los obstáculos
actuales e identificar los criterios de justicia utilizados en el pasado.
Reconociendo las huellas del sistema educativo, el modelo de justicia se
plantea como una cuarta vía para enfrentar las desigualdades. Se distingue de
tres vías o modelos previos de abordaje de las desigualdades socio-educativas,
que pueden delimitarse en la historia de la política educativa argentina. Este
capítulo 1 comienza con un recorrido a través de estos tres modelos, y destaca
para cada uno de ellos los principios pertinentes para el presente y aquellos
otros que persisten y sería necesario resignificar o modificar.
Las profundas transformaciones sociales y culturales del país acontecidas
en los últimos 30 años han puesto en jaque los tres modelos de abordaje pre-
vios. El contexto del sistema educativo cambió en al menos siete dimensiones
centrales, algunas propias de la Argentina y otras comunes a buena parte de
los países del mundo. El aumento de la pobreza, la desigualdad y la fragmen-
tación social crecientes, así como la persistencia de una gran diversidad terri-
torial, son signos del deterioro social particularmente crítico que atravesó la
Argentina entre 1975 y 2003, con herencias instaladas en el presente. A su vez,
la primacía del consumo, la omnipresencia de la televisión, el creciente uso
de Internet y la horizontalización de las relaciones intergeneracionales son
tendencias culturales reconocibles aquí y en muchos otros contextos.
En la segunda y tercera parte del capítulo se sintetizan estas mutaciones y se
destacan sus dimensiones e impacto sobre la institución escolar. El modelo de

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La construcción de la justicia educativa

justicia propuesto se basa en este diagnóstico con la intención de explicitar los

condicionantes existentes –no inmodificables pero presentes–, ya que no se
trata de un modelo ideal de justicia en un mundo perfecto, sino de un modelo
situado en las constricciones vigentes.

1. Las tres primeras vías: de la homogeneidad

a la compensación
Desde una mirada histórica, pueden recortarse distintas etapas en las mo-
dalidades de intervención del Estado en el sistema educativo argentino, que
suponen diversas maneras de abordar la problemática de las desigualdades so-
ciales y educativas. Aquí las agruparemos en tres grandes ciclos históricos, que
hemos definido como el “modelo aula-desdoblado”, el “modelo expansivo-
sistémico” y el “modelo compensatorio-dual”. La periodización y las denomi-
naciones de estas etapas son aproximadas y no taxativas, su fin es señalar un
sendero histórico que ayude a repensar el presente.

a) Modelo “aula-desdoblado” (1884-1930)

El modelo fundacional del sistema educativo argentino implicó una fuerte

presencia del Estado en las aulas a través de los siguientes dispositivos: el
currículum, la formación docente, el sistema de inspección y el control
del nombramiento de los docentes. La política educativa llegaba hasta el
cara a cara con los docentes. El inspector visitaba las aulas, observaba cla-
ses, hacía recomendaciones y volvía para verificar el cumplimiento de su
mandato pedagógico estatal. Por su profundidad, lo denominamos “modelo
aula”, ya que el Estado central tenía gran capacidad de influir las prácticas
pedagógicas.
A su vez, era un modelo “desdoblado”, con una separación radical entre la
educación primaria y secundaria. Sus objetivos eran opuestos: la primaria tenía
la misión de la universalización y la secundaria debía seleccionar a los mejores.
En un país compuesto de criollos e inmigrantes de orígenes diversos, la es-
cuela primaria pública fue erigida como el órgano principal de alfabetización,
unificación cultural y gestación de una conciencia nacional. La Ley de Edu-
cación Común (1.420) de 1884 sentó las bases de la escuela primaria pública,
obligatoria, gratuita y laica, e implantó un mínimo de contenidos obligatorios

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 Partir de la historia y del contexto

para todas las escuelas primarias, lo que uniformó en buena medida los pro-
gramas en el territorio nacional.
Si bien las provincias fueron creando sus propias escuelas primarias, el Es-
tado nacional controlaba lo que en ellas sucedía a través de la formación do-
cente. En efecto, la creación de escuelas normales en las capitales de todas
las provincias –hacia 1900 ya eran 38 en total (Gallart, 1983)– permitió en el
nivel primario una difusión bastante uniforme de la moral laica, nacionalista,
liberal y universalista (Alliaud, 2007).
El nivel secundario, en cambio, se basó en un modelo europeo de enseñanza
enciclopédica, de alta calidad, para pocos –los “elegidos”– y con fuertes prue-
bas de selección que preparaban para los estudios superiores. Las primeras
escuelas secundarias fueron creadas –a diferencia de las primarias– por el Es-
tado nacional en cada capital provincial. Los profesores de secundaria tenían
un perfil profesional e intelectual, mientras que en los maestros y maestras
predominaba una impronta vocacional y un papel social definidos como un
sacerdocio laico (Aillaud, 2007).
Los principales valores del modelo en el nivel primario se centraron en
fomentar la cultura común y la integración social para la construcción de
la ciudadanía argentina. Se trataba de una escuela igualitaria en el sentido de
que creaba una unidad, ofrecía a todos los alumnos la posibilidad de compar-
tir la misma cultura, y un bagaje mínimo de conocimientos y competencias.
En el nivel secundario el valor del modelo se centraba en la alta calidad y en
la formación humanística, científica y enciclopédica (Dussel, 1997).
Para definir un modelo de justicia en el presente, la herencia histórica de la
integración social en la escuela primaria es fundamental. Con casi la mitad de
los niños de la edad correspondiente en sus aulas como promedio nacional ya
hacia 1914, las escuelas primarias, y sobre todo las estatales, permitieron en gran
medida y en forma creciente el encuentro de habitantes de distintos orígenes.
Recurriendo a los conceptos, ideales y principios de la época, una parte de
la élite gobernante logró imponer el proyecto de la educación común, que en
su misión homogeneizadora también fomentaba la igualdad, aun cuando re-
cién hacia fines de la década de 1940 alcanzaba al 75% de la infancia. La tarea
homogeneizadora implicó –aunque no fuera así formulada– una acción inte-
gradora, que insistía en la necesidad de arrancar a las nuevas generaciones de
sus orígenes particulares –nacionales, religiosos, de género o sociales– para
vivir una experiencia escolar y de socialización común.
Pero el modelo fundacional tenía distintos flancos débiles, incluso para su
época y especialmente para el presente. El verticalismo educativo centrado

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La construcción de la justicia educativa

en una pedagogía positivista que negaba la identidad social de las poblaciones

era una forma de integración parcial, que no consideraba el reconocimiento
cultural de los sujetos (Puiggrós, 1990). En el nivel secundario, las falencias
eran más evidentes: se trataba de una escuela para pocos, selectiva y disociada
del mundo laboral.
En el plano federal y en la participación social en el gobierno de la educa-
ción, el modelo fundacional también presentaba claroscuros, que se proyec-
tan hasta el presente. El federalismo argentino se organizó con una autonomía
relativa de las provincias, que desde la etapa fundacional vivieron una fuerte
dependencia de la Nación, en un modelo “centro-periferia” de homogeneiza-
ción educativa (Rivas, 2009). La organización del gobierno también tuvo in-
tentos más democráticos de participación social –especialmente impulsados
por Sarmiento en la provincia de Buenos Aires–, pero aplacados por un mo-
delo estatal más concentrado y verticalista al estilo francés (Giovine, 2008).
El modelo “aula-desdoblado” implicaba un “cuerpo” para todos –la pri-
maria– y una “cabeza” para pocos –la secundaria–. Generó la integración
social en la primaria como valor de la escuela pública, pero al costo de negar
las diversas identidades culturales de los alumnos. Fundó una pedagogía con
fuerte compromiso estatal, pero vigilada e impuesta a los docentes en el nivel
primario. Definió a la “calidad” como opuesta a la universalidad en el nivel
secundario, y dejó una herencia todavía hoy difícil de modificar.

b) Modelo “expansivo-sistémico” (1930-1990)

Hacia 1930 se puede comenzar a advertir el pasaje hacia un segundo modelo

de intervención estatal en el sistema educativo argentino. Se trata de un mo-
delo que actúa por expansión, al reemplazar progresivamente la profundidad
de la primera etapa, y de forma sistémica, a partir de marcos normativos y
modalidades de gestión centralizada.
Con el crecimiento del sistema educativo, los dispositivos de intervención
estatal pasan del aula al conjunto del sistema. Esto implica un salto cuanti
y cualitativo que complejiza la gestión organizativa y administrativa con el
aumento de la cantidad y la diversificación de escuelas y alumnos.
Con estos fines aparecen novedosos dispositivos de intervención de la po-
lítica educativa: normas centrales que regulan a distancia esa complejidad
creciente –el Estatuto del Docente y el Reglamento General de Escuelas–,
libros de texto, apoyo estatal al sector privado, formación docente masiva
en institutos terciarios. Se reemplaza progresivamente el predominio de la

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 Partir de la historia y del contexto

figura del inspector –como presencia estatal en las aulas– por dispositivos que
regulan grandes contingentes de escuelas, docentes y alumnos. El Estado se
aleja de las aulas y administra el conjunto del sistema.
A su vez, se profundiza la etapa inicial basada en la igualdad del nivel prima-
rio a partir de la ampliación del acceso. Se logra una primera apertura de las
puertas del nivel medio –especialmente durante el primer peronismo y más
aún con el retorno de la democracia en 1983–. Los valores que se destacan en
este modelo se centran en la democratización del acceso, que beneficia espe-
cialmente a los sectores tradicionalmente excluidos del sistema educativo.
Sin embargo, las dictaduras marcan a fuego la continuidad del modelo, al in-
terrumpir una y otra vez la consolidación democrática que podría haberlo po-
tenciado. Especialmente, la última dictadura (1976-1983) impone la censura, la
selección social –por ejemplo, a partir de los exámenes de ingreso a la educación
secundaria– y un modelo económico que desfinancia la educación pública.
En el plano pedagógico, el modelo sistémico generó mayor autonomía para
los docentes (con excepción de las etapas dictatoriales). Progresivamente, se
pasó de una “pedagogía de Estado”, centrada en el normalismo positivista,
a una más amplia gama de concepciones pedagógicas, con el avance hacia la
década del ochenta del constructivismo y sus diversas interpretaciones (véase
Southwell 1997, Carli 2005).
Entre los puntos débiles del modelo se destaca la imposibilidad de con-
ciliar el crecimiento en el acceso con la igualdad en la oferta y en los resul-
tados educativos. Las desigualdades incluso crecen en las etapas económicas
más críticas y persisten grandes brechas entre las provincias. Se refleja, de este
modo, un federalismo poco solidario y excesivamente centralizado. También
se desprende de estas desigualdades un crecimiento del sector privado que
rompe con el principio de integración social en la escuela pública, aunque
agrega diversidad pedagógica a la oferta.
Las condiciones de trabajo de los docentes se precarizan con la masifica-
ción del sistema, ya que en muchos casos se financia con la depreciación de sus
salarios (especialmente en los años ochenta) y el deterioro de su formación.
Una derivación positiva de esta condición es la ampliación de la conciencia
de los docentes como trabajadores, su sindicalización y la protección de sus
derechos, aunque en muchos casos traducida a través de un creciente enfren-
tamiento con los gobiernos de turno.
Con la ampliación progresiva del acceso a la educación secundaria desde
mediados del siglo XX, la meritocracia como principio de justicia –presente
desde los inicios del sistema educativo– se profundiza. Dado que todos los

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La construcción de la justicia educativa

niños tienen abiertas las puertas de la escuela y las mismas oportunidades de

llegar al final del recorrido escolar, el éxito depende ahora del mérito y ya no
de la “cuna” o del dinero. Las desigualdades educativas son justas si se derivan
de las cualidades individuales de los alumnos (talento y esfuerzo) y no de las
características heredadas (origen social, sexo, etc.). Así, el sistema educativo
ubica, orienta y jerarquiza a los alumnos en función de sus desempeños.
En el nivel primario, una de las maneras en las que se expresó el influjo de
la meritocracia fueron las tasas de repitencia y abandono escolar, que fueron
elevadas durante casi todo el período1: los alumnos cuyo desempeño no res-
pondía a las exigencias del maestro eran separados del grupo y eventualmente
excluidos. En el nivel medio, la centralidad de la meritocracia se hacía presen-
te en las propias puertas de la escuela, a través de las pruebas de ingreso, y en
la organización institucional-pedagógica (educación enciclopédica, cantidad
de profesores, formación disciplinaria de los docentes, exámenes, amonesta-
ciones, etc.). Así, la trayectoria escolar equivalía a una carrera de obstáculos
en la que el alumno era enteramente responsable de sus resultados. Sólo
los “merecedores” llegaban con éxito al final. La competencia escolar volvía
necesariamente desiguales a los alumnos.

c) Modelo “compensatorio-dual” (1990-2006)

Con el aumento de la pobreza y el estallido de las desigualdades sociales desde

la década del ochenta emerge una modalidad de intervención compensatoria
que marca un quiebre en la atención homogénea y focaliza los esfuerzos pre-
supuestarios en las escuelas más desfavorecidas. Los dispositivos de la polí-
tica educativa se transforman y toman formatos materiales y modalidades
distributivas: comedores, becas, equipamiento y financiamiento de proyec-
tos en escuelas vulnerables.
Se modifica la noción de igualdad y se impone el concepto de equidad: dar
más a los que menos tienen, con un tratamiento diferenciado de las escuelas
más pobres. La equidad se asume como estrategia para lograr mayor igualdad.
Se abre un gran debate sobre la intervención universal o focalizada del Estado
(Duschatzky y Redondo, 2000; Jacinto y Caillods, 2006; López, 2005), que
genera en muchos casos una polarización ideológica y confusión en los toma-
dores de decisiones.

1. Así, por ejemplo, Braslavsky y Krawczyk señalan que todavía en la década del ochenta con-
cluía la escuela primaria la mitad de los niños que la iniciaban (Braslavsky y Krawczyk, 1988: 25).

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 Partir de la historia y del contexto

Esta etapa es especialmente marcada en los años noventa, tanto para la

Argentina como para la región, con la aparición de grandes políticas com-
pensatorias (Reimers, 2000). En la Argentina en 1993 se inauguró el Plan
Social Educativo (PSE), con el objetivo de favorecer la expansión y reducir
las desigualdades del sistema.
Posteriormente, en la primera década del nuevo siglo se profundiza la
discusión del modelo compensatorio. Inclusive, en el terreno de las políticas
nacionales aparece la noción de políticas socioeducativas en reemplazo del
concepto de políticas compensatorias, y comienzan a redefinirse las ideas de
universalidad, igualdad y equidad.
En estos años, se inicia una segunda etapa de transición del modelo com-
pensatorio hacia un formato todavía indefinido, que busca una nueva síntesis
entre lo universal y la heterogeneidad social. Un ejemplo en este sentido es el
Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE), que busca replantear
la acción del Estado en las escuelas más vulnerables, con mayor énfasis en la
intervención integral, y aborda el área de capacitación, las nuevas tecnologías
y la formulación de los proyectos institucionales.
Si bien la Ley Federal de Educación (24.195) de 1993 ya había avanzado
en la protección de ciertos derechos, como el acceso a la educación inicial y
media a través de la extensión de la obligatoriedad escolar, la Ley de Educa-
ción Nacional (26.206) de 2006 marcó un gran paso adelante en materia de
protección del derecho a la educación. De ahí que fijemos este año como el
cierre del modelo compensatorio-dual.
Además de definir a la educación como un derecho personal y social, la Ley
de Educación Nacional establece la obligatoriedad de la educación secunda-
ria y amplía las bases para la inclusión de sujetos sociales que ocupaban un
lugar secundario o nulo en la normativa previa, como los pueblos indígenas, la
población en contextos de privación de libertad u hospitalización, y las alum-
nas madres o embarazadas2. Sin embargo, este cambio de rumbo todavía se
encuentra con las bases instaladas de las políticas compensatorias.

2. A diferencia de la Ley Federal de Educación, que define a la educación especial, de adultos

y artística como regímenes especiales, la nueva Ley de Educación Nacional establece a la edu-
cación técnico-profesional, artística, especial, permanente de jóvenes y adultos, rural, inter-
cultural bilingüe, en contextos de privación de la libertad y domiciliaria, y hospitalaria como
modalidades educativas que procuran dar respuesta a requerimientos específicos de forma-
ción, con el propósito de garantizar la igualdad en el derecho a la educación y de atender reali-
dades diversas (art. 17). Por otro lado, establece políticas de promoción de la igualdad educati-
va destinadas a enfrentar situaciones de injusticia y discriminación (art. 79).

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La construcción de la justicia educativa

Simultáneamente, durante esta etapa crecen los circuitos educativos y el

pasaje de los sectores medios a las escuelas privadas. La ampliación de las
desigualdades segmenta el sistema educativo según el nivel socioeconómico
de los alumnos: se rompe definitivamente el patrón fundacional de la integra-
ción social en la escuela pública. El crecimiento constante de la matrícula –es-
pecialmente en algunos momentos históricos como el retorno a la democracia
y la etapa más intensa de la Ley Federal de Educación– se combina con la frag-
mentación social y provoca una dualización del sistema educativo. En muchos
ámbitos del país, en particular en los núcleos urbanos, la escuela pública pasa a
ser el terreno de los sectores sociales más desaventajados, mientras los secto-
res medios y altos se repliegan definitivamente en la educación privada.
En el marco de estos procesos, la Ley Federal de Educación incorporó el
cambio en la estructura de niveles, que fue implementado por las provincias
mediante una diversidad de modelos que fragmenta aún más el sistema. Como
resultado, se logra una mayor inclusión en los primeros años de la ex escuela
secundaria, y se abren las puertas para discutir decididamente el carácter se-
lectivo y excluyente de este nivel. En este sentido, el período compensatorio
es una etapa de transición, en gran medida necesaria para afrontar los desafíos
actuales de la justicia educativa.
Bajo este período de expansión de la obligatoriedad escolar y crecimiento
del nivel medio, el principio meritocrático se debilita. La “contención” o la
relajación de las exigencias para retener a los alumnos en la escuela fueron
desplazando o superponiéndose con el principio meritocrático según la po-
blación escolar en cuestión o las características de los docentes. Así, si bien
perdura en la organización, el currículum y las representaciones de los do-
centes, la función selectiva del sistema educativo comienza a ser cuestionada,
aunque de manera imprecisa, infundada y muchas veces generando una no-
ción de “promoción social” que favorece el pasaje de los sectores más vulnera-
bles sin garantizar saberes potentes para la acción.
En el plano pedagógico se observa una tendencia a otorgar mayores már-
genes de decisión a los docentes, que si bien supone una democratización de
las definiciones pedagógicas también resulta desconcertante para los propios
docentes. Como se desarrolla en el capítulo 5, el currículum se flexibiliza cada
vez más y la reforma de los años noventa lo carga de miradas especializadas
pero lejanas de las aulas (Terigi, 2005). Los docentes tienen cada vez más
autonomía para decidir sus prácticas pedagógicas, pero pocas herramientas
concretas para hacer uso de ella. El mercado editorial, con libros de texto, re-
vistas y capacitaciones, termina reemplazando la pedagogía estatal, sin rumbo

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 Partir de la historia y del contexto

sólido para construir el derecho a aprendizajes comunes para todos los alum-
nos. Lo que se gana en acceso se pierde en dispersión pedagógica.
La extensión progresiva de la educación secundaria como un derecho uni-
versal también puede ser considerada como uno de los grandes valores de esta
etapa, que en este punto se inicia en 1983. Aunque el proceso podría haber
sido más acelerado y todavía quedan barreras estructurales para la verdadera
inclusión de todos en la secundaria, esta es una larga conquista social, que se
profundiza con la sanción de la Ley de Educación Nacional de 2006, que defi-
ne nuevas concepciones de la educación y marca la apertura de escuelas.
Lo mismo puede decirse de las políticas y concepciones pedagógicas que
proponen la integración de todos los alumnos en aulas comunes. Frente al vie-
jo imaginario positivista que separaba a los alumnos según capacidades, con-
ductas o test psicológicos, desde el retorno a la democracia comenzaron a ex-
pandirse –en un proceso lento, variable según las escuelas y aún en curso– los
criterios de agrupación heterogénea en aulas comunes. Esto es así pese a que,
en paralelo, creció la segregación social de los alumnos por escuela e inclusive
por turno. Esta misma conquista comenzó a expresarse en las concepciones
de la educación especial, con un crecimiento paulatino de los alumnos con
distintas necesidades incorporados en las escuelas comunes.
En la educación rural la etapa reciente muestra avances en la oferta y pro-
gramas específicos que le han otorgado un lugar más destacado en la agen-
da educativa, aunque siguen existiendo brechas de desigualdad que merecen
nuevos paradigmas de abordaje distributivo y de reconocimiento específicos.
Algo similar, pero aún con más deudas pendientes en el terreno de las políticas,
sucede con la educación de las poblaciones indígenas, largamente postergadas
en la conquista de los derechos sociales (UNICEF, 2010, 2011a y 2011b).
En este breve resumen, interesa destacar que las debilidades del modelo
compensatorio-dual se expresan en la imposibilidad de reducir las desigual-
dades en los aprendizajes a partir de una concepción de las intervenciones
pedagógicas como accesorias a las intervenciones de asistencia materiales. Las
políticas compensatorias dan más a los que menos tienen pero no ubican a los
desfavorecidos en el corazón del sistema educativo, es decir, en las concepcio-
nes, pedagogías y modalidades de organización institucional de los docentes
y las escuelas.
La segmentación social parece más potente que la política educativa en la
estratificación de los resultados de aprendizaje, e inclusive en ciertas concep-
ciones pedagógicas que siguen imponiendo un modelo de alumno ideal, en
lugar de reconocer la diversidad de contextos y de sujetos. Una expresión de

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La construcción de la justicia educativa

estas deudas pendientes es, justamente, la dualización del sistema educativo

–basada en una escuela privada para las clases medias y altas, y una escuela pú-
blica para los sectores populares– o, más aún, la fragmentación o segregación
del sistema educativo en islas de distintas características sociales y organiza-
cionales (Veleda, en prensa; Tiramonti, 2004).
Repensar el modelo “compensatorio-dual” requiere, entonces, revisar la
trayectoria reciente de las políticas educativas, y las concepciones implícitas
o explícitas en ellas. Pero, a la par, exige revisar las derivaciones de la nueva
cuestión social (Rosanvallon, 1995). En lo que sigue, se realiza un diagnóstico
de la diversidad cultural, las brechas sociales y los nuevos contextos en los
cuales se emplaza el sistema educativo, como puntos de partida de una con-
cepción de justicia educativa situada históricamente.

2. Quiebre social: empobrecimiento, desigualdad

y fragmentación
La justicia educativa depende en primera instancia de lo que sucede fuera de
la escuela: la estructura social, el acceso al trabajo, las condiciones de vida de
las familias, la infraestructura de servicios (agua, cloacas, electricidad, etc.) y
la atención de la salud. La amplitud de las desigualdades en el acceso a estas
dimensiones del bienestar condiciona seriamente las posibilidades de cons-
trucción de la justicia educativa.

a) Aumento de la pobreza

Entre fines del siglo XX y principios del siglo XXI, dos cambios estructurales
explican el retroceso inédito de la situación social en la Argentina.
En primer lugar, el debilitamiento del Estado en su función de regulador
de las dinámicas sociales y económicas, y como promotor del bienestar social.
Permeado por intereses cada vez más alejados del bien común, el Estado fue
perdiendo legitimidad y eficacia en forma proporcional al avance del princi-
pio de subsidiariedad, la trasgresión de la ley, el endeudamiento externo y la
escasa profesionalización de los cuerpos administrativos.
Estos y otros procesos condujeron al agotamiento del Estado intervencio-
nista que, aún con falencias, había logrado construirse hasta mediados del si-
glo XX (Sidicaro, 2003). Iniciados bajo la última dictadura militar, estos pro-

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