Sentencia T-197/19

PROTECCION DE LOS EXTRANJEROS CON

PERMANENCIA IRREGULAR EN EL CONTEXTO DE UNA
CRISIS HUMANITARIA CAUSADA POR UNA MIGRACION
MASIVA

DERECHO A LA SALUD DE LOS MIGRANTES-Obligaciones

mínimas del Estado colombiano

DERECHO A LA SALUD Y AFILIACION A LA SEGURIDAD

SOCIAL DE EXTRANJEROS NO REGULARIZADOS-Caso
de enfermedades catastróficas

Padecimiento catastrófico sufrido por el actor demandaba un

compromiso y una diligencia superior. Ante la imposibilidad de
brindarle un servicio de salud más especializado, como el que requería,
en el territorio de su jurisdicción, su respuesta no podía traducirse en
una total desatención a la situación compleja del extranjero. Frente a un
panorama como este, en el que no hay espera, se requerían esfuerzos
significantes para asegurar, con carácter prioritario, una salvaguarda
inmediata que evitara desenlaces irreparables sobre la vida digna e
integridad personal de un individuo inmerso en alto riesgo por las
consecuencias negativas que ordinariamente se derivan del hecho de
padecer cáncer y, además, por enfrentarse en la actualidad a un proceso
migratorio masivo con un impacto negativo en el goce efectivo de sus
derechos fundamentales. En estas condiciones, su deber ineludible era
asegurar, por lo menos, que el ciudadano recibiera por parte de la
entidad competente -según se indicó, perteneciente al nivel
departamental- la prestación de la atención médica correspondiente que
permitiera determinar si requería con necesidad un servicio, dada la
evidencia de que parecía requerirlo, frente a lo cual debió haberlo
remitido y acompañado con oportunidad y celeridad a una institución de
salud habilitada para el efecto

DERECHO A LA SALUD Y AFILIACION A LA SEGURIDAD

SOCIAL DE EXTRANJEROS NO RESIDENTES EN
COLOMBIA-Regulación para aquellas personas que no se
encuentran vinculadas al Sistema General de Seguridad Social en
Salud y que carecen de medios económicos para hacerlo

ATENCION INICIAL DE URGENCIAS-Finalidad y elementos

Una adecuada atención de urgencias comprende “emplear todos los

medios necesarios y disponibles para estabilizar la situación de salud
del paciente, preservar su vida y atender sus necesidades básicas”. Por
ello, resulta razonable que “en algunos casos excepcionales, la
‘atención de urgencias’ [pueda] llegar a incluir el tratamiento de
enfermedades catastróficas como el cáncer, cuando los mismos sean
 2

solicitados por el médico tratante como urgentes y, por lo tanto, sean

indispensables y no puedan ser retrasados razonablemente sin poner en
riesgo la vida”

SERVICIOS DE SALUD PRESTADOS A EXTRANJEROS NO

RESIDENTES-Reglas según las cuales, no puede negarse el
servicio de salud a los extranjeros no residentes

EXTRANJEROS CON PERMANENCIA IRREGULAR EN

SITUACIONES DE CRISIS HUMANITARIA-Principios de
solidaridad y de cubrimiento universal en el Sistema General de
Seguridad Social

Sin perjuicio de la atención urgente a la que se ha hecho referencia, los

migrantes irregulares que busquen recibir atención médica integral
adicional, en cumplimiento de los deberes y obligaciones impuestos por
el orden jurídico interno, deben atender la normatividad vigente de
afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud como ocurre
con los ciudadanos nacionales

Referencia: Expediente T-7.071.275

Acción de tutela presentada por Ali

Alexander Delgado Carrero contra la
Secretaría de Salud del Municipio de
Guadalajara de Buga -Valle del Cauca- y
la Secretaría de Salud del Departamento
del Valle del Cauca, con vinculación
oficiosa de la Alcaldía Municipal de Buga
y el Ministerio de Salud y Protección
Social1

Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo dos mil diecinueve (2019)

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la

magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

1
Estas dos últimas entidades fueron vinculadas por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Guadalajara de Buga -Valle
del Cauca- mediante auto admisorio de la tutela proferido el 19 de julio de 2018 (folios 46 al 58). En adelante, siempre
que se haga mención a un folio del expediente se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga
expresamente otra cosa.
 3

I. ANTECEDENTES2

El 13 de julio de 2018, Ali Alexander Delgado Carrero, persona venezolana de

47 años, presentó acción de tutela contra la Secretaría de Salud del Municipio
de Guadalajara de Buga -Valle del Cauca- y la Secretaría de Salud del
Departamento del Valle del Cauca por considerar que le violaron sus derechos
fundamentales a la vida digna y a la salud, al no haber recibido atención
médica para tratar la grave enfermedad que padece3.

1. El señor Ali Alexander Delgado Carrero fue diagnosticado en Venezuela

con “carcinoma de células escamosas moderadamente diferenciado”4,
patología catastrófica por la que se ordenó tratamiento de quimioterapia y
radioterapia así como el uso de específicos medicamentos oncológicos 5. El
debilitamiento del Sistema de Salud de su país, situación que es de público
conocimiento, le impidió acceder a dichos servicios asistenciales por lo que se
vio obligado a migrar junto con su familia al territorio nacional, esperando
recibir la atención correspondiente pues de lo contrario, “inevitablemente
terminaría falleciendo”6. En este apremio por proteger sus derechos a la vida
digna y a la salud acudió ante la Alcaldía Municipal de Buga, ente territorial
que por conducto de la Secretaría de Salud Municipal lo remitió al Hospital
Divino Niño, de la misma localidad, para que recibiera atención básica de
urgencias7. Sin embargo, en dicha Empresa Social del Estado, por su nivel de
2
Dado que el problema jurídico que suscita la presente acción de tutela ya ha sido objeto de pronunciamientos por parte
de esta Corporación, la Sala reiterará la jurisprudencia ya existente sobre la materia. Por lo tanto, tal y como lo ha hecho
en otras ocasiones esta Corporación, la presente Sentencia será sustanciada de manera breve.
3
Al expediente fue incorporada la fotocopia de la cédula de identidad No. 10.160.874 del señor Ali Alexander Delgado
Carrero donde consta que nació el 5 de febrero de 1972 y también fue aportada copia del pasaporte del ciudadano No.
149560852 expedido por la República Bolivariana de Venezuela (folios 23 y 27).
4
Esto es, un tipo de cáncer “que comienza en las células escamosas (células delgadas y planas que se forman en la
superficie de la piel, los ojos, diversos órganos internos y el revestimiento de los órganos huecos y los conductos de
algunas glándulas)”. Este concepto corresponde al ofrecido por el Instituto Nacional de Cancerología de Colombia. Para
mayor información puede accederse al siguiente portal web: https://www.cancer.gov.co./content/glosario-c#overlay-
context=content/glosario.
5
Al proceso se aportó informe médico de ingreso suscrito por el cirujano oncólogo Henry G. Petit F, el 22 de mayo de
2018, en la ciudad de Maracay- Venezuela del que se desprendió lo siguiente: “ Paciente masculino de 46 años quien
refiere inicio de enfermedad actual hace 10 meses cuando presenta aumento de volumen en la región yugular superior
derecha de consistencia dura, fija a plano profundo con crecimiento progresivo hacia región parafaríngea derecha”. En
razón de lo anterior, se refirió que el 10 de abril de 2018 se le practicó al paciente una biopsia incisional por el médico
anatomo patólogo Aquiles Lara y se reportó que presentaba: “Carcinoma de células escamosas moderadamente
diferenciado”. Por lo anterior fue enviado a valoración por oncología médica donde se discutió la patología y se concluyó:
“[Carcinoma] Epidermoide [Metástasis] a cuello de primario oculto posible cabeza y cuello”, planificándose quimio-
radioterapia concurrente. Junto a este procedimiento se le prescribió el uso de los medicamentos cisplatino (ampollas de
50 mg), ondasetron (ampollas de 8 mg), dexametasona (ampollas de 8 mg), hidrocortisona (ampollas de 500 mg) y
clorotrimetron (ampollas de 10 mg), a fin de contrarrestar los síntomas de la patología detectada. Los referidos
medicamentos fueron prescritos por el médico oncólogo Rafael E. Niño V. del Centro Hemato -Oncológico Privado del
Estado de Aragua -Venezuela quien también expidió solicitud de material médico, en concreto, solución 0.9% fisiológica,
yelcos número 22, inyectadoras de 20 cc y macrogoteros y sugirió tratamiento de radioterapia concurrente (folios 3 y 32 al
45).
6
El 13 de junio de 2018, el accionante ingresó al territorio nacional con sello de Migración Colombia y se asentó en el
municipio de Buga -Valle del Cauca- ya que unos familiares se ofrecieron a recibirlo junto con su familia en atención a su
difícil situación económica y especialmente a su delicado estado de salud (folios 4 y 28).
7
Antes de acudir a la Alcaldía Municipal, y en su apremio por proteger sus derechos, el ciudadano se presentó ante
diversas entidades públicas con el propósito de que se le informara cuál era el procedimiento que tenía que seguir para
afiliarse a la seguridad social y poder recibir el tratamiento que con tanta urgencia requería desde hacía meses. En esta
medida, acudió a Migración Colombia en Cali, a las oficinas del SISBEN en Buga, a la Nueva EPS y a Medimás EPS del
régimen subsidiado, entidades que le advirtieron sobre la necesidad de regularizar su situación migratoria y vincularse al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, a fin de poder acceder a los servicios oncológicos pretendidos
(correspondientes a los niveles 2, 3 y 4 de atención) bien fuera a través del régimen contributivo o subsidiado. Inclusive,
se le dijo, en una oportunidad, que podía solicitar la visa TP-15 para cuyo trámite se requería, entre otros documentos, el
certificado de antecedentes penales apostillado cuya expedición, aseguró, resultaba imposible de lograr dado el grave
debilitamiento institucional en su país. También se presentó ante el Personero Municipal de Buga quien le indicó que su
caso debía ser evaluado exclusivamente por la Secretaría de Salud Municipal, entidad a la que, por consiguiente, puso al
tanto de su situación. Así, sostuvo que, recibió “múltiples negativas por todas las entidades a las que [asistió] a buscar
 4

complejidad, solo fue valorado de manera general y; ante la imposibilidad de

suministrarle un servicio médico de mayor especialidad, ordenó su remisión a
otra institución clínica de nivel de cualificación superior 8. No obstante, el
señor Ali Alexander afirmó en su solicitud de amparo que no ha recibido
atención adecuada, ni prioritaria de ninguna naturaleza, con el agravante de
que la enfermedad ha avanzado radicalmente. Sostiene que permanece en un
estado de “constante sufrimiento”9 y carece de los medios económicos
suficientes para sufragar autónomamente los costos del tratamiento que su
enfermedad demanda y el cual requiere con apremio. Pide que se proteja su
condición de ser humano digno, y se garanticen unas circunstancias decorosas
de existencia10. Ante este panorama de desprotección, solicitó que se le ordene
a las entidades accionadas que autoricen, de manera inmediata y a su cargo,
todos los servicios, medicamentos y, en general, cualquier procedimiento
médico que requiera para el tratamiento integral del cáncer que padece, hasta
el momento en que se afilie al Sistema General de Seguridad Social en Salud
una vez haya regularizado su estancia en el país11.

2. La Alcaldía Municipal de Buga y la Secretaría de Salud Municipal 12, en su

intervención durante el trámite de tutela, expresaron que su responsabilidad
frente a la población pobre migrante sin aseguramiento se ceñía legal y
exclusivamente a la atención inicial de urgencias 13, en un nivel básico de
ayuda”, sin lograr una solución de fondo a sus pedimentos (folios 5, 6, 24 y 25).
8
El 4 de julio de 2018, siguiendo las directrices de la Alcaldía Municipal, el actor acudió ante la E.S.E. Hospital Divino
Niño de Buga donde recibió consulta general y trabajo social por un profesional de la salud del área de urgencias (Leidy
Fontal Castillo) quien comprobó la existencia de la patología carcinoma de células escamosas moderadamente
diferenciada. Sin embargo, comoquiera que la referida institución de salud no contaba con médicos especialistas en
oncología se dispuso su remisión a “Otra Institución Nivel II”, sin hacer referencia a ninguna entidad clínica en concreto.
Con todo, se advirtió que la remisión era “prioritaria urgente” ya que se requería que el extranjero, quien presentaba dolor
continuo desde diciembre de 2017, intensificado en los últimos días, accediera a consulta con especialista en atención al
diagnóstico “R221 Tumefacción, Masa o Prominencia localizada en el cuello” por el cual no había recibido tratamiento
alguno desde que fue diagnosticado en su país. En todo caso, se le advirtió que debía reconsultar de inmediato a urgencias
de presentar síntomas específicos como fiebre de 38C°, dolor de cabeza intenso, náuseas, dificultad respiratoria y
sangrado. Además de lo anterior, el galeno de urgencias le ordenó tratamiento médico analgésico, en particular, suscribió
orden de los medicamentos diclofenaco sódico 75 MG/3ML SOL INYECTABLE y Naproxeno 250 MG TABLETA;
insumos oncológicos distintos a los prescritos por el médico tratante del paciente en Venezuela, refiriendo expresamente
que la administradora competente para su autorización era la Secretaría de Salud Municipal y que su vigencia era de 30
días. Igualmente, solicitó en su favor la prestación de “servicios electivos” para que fueran suministrados de manera
apremiante por el mismo ente de salud en su condición de pagador del servicio y en beneficio de un sujeto que pertenecía
a una “población pobre no asegurada con Sisben” (folios 8, 26, 30 y 31).
9
Folio 16.
10
El accionante presentó acción de tutela advirtiendo que “a la fecha, [su] enfermedad ha avanzado y al único
medicamento que [ha] tenido acceso para aliviar el fuerte dolor que [presenta] en la parte derecha de [su] cara y cuello
es ibuprofeno. Adicionalmente, el tumor que [padece] ha aumentado su tamaño desde que fue descubierto, lo que [le]
dificulta realizar actividades vitales como son comer y beber [además de interactuar en el mercado laboral por lo que
vive] de la caridad de [su] familia, ya que el poco dinero que [obtuvo] de [su] liquidación en Venezuela lo [ha] gastado
en alimentos para [su hogar] y en ibuprofenos”. Dicho medicamento, asegura, no es suficiente para aminorar, así sea un
poco, el dolor permanente que padece, situación que ha originado que su calidad de vida desmejore paulatina y
progresivamente haciéndola insoportable (folio 8).
11
En este punto, el accionante advirtió: “Teniendo en cuenta lo expresado en este acápite, el Estado Colombiano,
[representado] en la Alcaldía del municipio de Guadalajara de Buga y la Gobernación del Valle del Cauca, debe
brindarme una atención mínima debido a que me encuentro en un estado de extrema urgencia y necesidad, ya que no he
recibido atención médica para el cáncer que me fue detectado hace más de un (1) año. Adicionalmente, me encuentro en
un estado de urgencia, ya que como se relató en los hechos, mi enfermedad ha avanzado hasta tal punto que vivo en un
estado de constante dolor que no puede ser menguado con Ibuprofeno u otros analgésicos. Mi situación es insostenible
dado que no tengo trabajo y vivo de la caridad de mis familiares, que pese a que han intentado ayudarme por todos los
medios, les resulta imposible asumir los costos de las medicinas y tratamientos que requiere mi cáncer para ser tratado ”
(folio 12).
12
El Ministerio de Salud y Protección Social y la Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca no emitieron
pronunciamiento alguno frente al requerimiento judicial incoado.
13
Esta comprende, en su criterio, “aquella alteración de la integridad física y/o mental de una persona, causada por un
trauma o por una enfermedad que genere una demanda de atención médica inmediata y efectiva tendiente a disminuir los
riesgos de invalidez y muerte. No siendo considerado urgencias las consultas médicas, controles de chequeo, cirugías y
Tratamientos Estéticos”.
 5

complejidad, y que una cobertura más especializada del servicio público

esencial se encontraba a cargo del Departamento del Valle del Cauca mediante
hospitales regionales, universitarios y cualificados14. Por ello, en estricto
acatamiento de sus competencias, se autorizó el servicio de urgencias a través
de la red hospitalaria contratada para el efecto y allí se le brindó atención
primaria en salud como sucede con los demás hospitales, centros y puestos
médicos de la localidad15. Con todo, sostuvieron que si el deseo del accionante
era acceder de manera integral a los servicios médico asistenciales pretendidos
debía vincularse al Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien fuera
al régimen contributivo o subsidiado, para cuyo efecto se encontraba en la
obligación de regularizar su estancia en el territorio nacional mediante la
obtención de un documento de identificación válido 16. Esta postura fue
avalada por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Guadalajara de Buga -
Valle del Cauca- que conoció de la acción de amparo, en instancia, y negó la
protección constitucional solicitada, argumentando que el extranjero no había
cumplido con su deber de definir la situación migratoria en el país ante las
autoridades competentes motivo por el cual solo podía tener acceso a la
atención inicial de urgencias, prestación mínima que diligentemente le había
sido prestada por parte de los entes públicos municipales, en aplicación directa
de las atribuciones asignadas17.

3. Durante el trámite de revisión -1 de abril de 2019-, el Centro de Estudios de

Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia- intervino para apoyar las
pretensiones del accionante. De manera general señaló que el caso del señor
Ali Alexander Delgado Carrero constituye una muestra más de las barreras
administrativas que ordinariamente afrontan las personas venezolanas
migrantes al territorio nacional para gozar en forma efectiva de sus derechos
14
En este punto explicaron que la atención en salud está dividida en niveles de complejidad y de atención, en virtud de lo
establecido en el artículo 20 de la Resolución 5261 de 1994, la cual se encuentra definida así: “ NIVEL I: Médico general
y/o personal auxiliar y/o paramédico y/o de otros profesionales de la salud no especializados. NIVEL II: Médico general
y/o profesional paramédico con interconsulta, remisión y/o asesoría de personal o recursos especializados. NIVEL III y
IV: Médico especialista con la participación del médico general y/o profesional paramédico”. Entendiendo lo anterior, en
el caso concreto, “el Municipio, tiene el deber de prestar los servicios de salud de primer nivel de atención a través del
Hospital Divino Niño Empresa Social del Estado, conforme a lo señalado en el literal a del artículo 6 de la Ley 10 de
1990; estando a cargo del departamento del Valle del Cauca, el garantizar la prestación de los servicios de salud del
segundo y el tercer nivel de atención, en virtud a lo señalado en el literal b del artículo 6 de la Ley 10 de 1990. Significa
lo anterior que los recursos para la atención de las personas que no pertenecen [al] régimen subsidiado, ni contributivo
denominados como Población pobre no asegurada, está a cargo de las secretarías municipales en el primer nivel de
complejidad, y la atención de II y III nivel de complejidad está a cargo de las direcciones Departamentales de Salud”.
15
Al proceso se aportó oficio del 25 de junio de 2018 suscrito por el Secretario de Salud Municipal de Buga por medio del
cual remitió ante el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital Divino Niño al paciente Ali Alexander Delgado
Carrera “inmigrante venezolano con diagnóstico carcinoma de células escamosas moderadamente diferenciado el cual
ingresa con pasaporte sellado” y “figura en la base de datos SISBEN con los siguientes datos, Ficha. Nivel N, Puntaje
0.00”. En dicho documento se advirtió que el ciudadano requiere el servicio de consulta de urgencias, por medicina
general (folio 29).
16
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993; Ley 715 de 2001 (artículo 67); Ley 1751 de 2015;
Decreto 780 de 2016; Circular 025 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social y lo previsto en los artículos 4 y
100 de la Constitución Política (folios 59 al 63).
17
La Sentencia se profirió el 2 de agosto de 2018 y de manera particular el Despacho estimó que, “si un extranjero se
encuentra con permanencia irregular en el territorio colombiano, no puede presentar el pasaporte como documento de
identificación válido para afiliarse al [Sistema General de Seguridad Social en Salud], en la medida en que la ley
consagra la obligación de regularizar su situación a través del salvoconducto de permanencia, el cual se admite como
documento válido para [lograr dicha vinculación]”, trámite que no se avizoraba en esta oportunidad (folio 69). Esta
providencia no fue impugnada. Sin embargo, la Personería Municipal de Buga allegó ante esta Corporación un escrito en
el que informó que el ciudadano venezolano Ali Alexander Delgado Carrero “por desconocimiento no impugnó
oportunamente [la sentencia de instancia], y de manera verbal acudió a nuestros buenos oficios para asesorarlo, por lo
que consideramos de suma importancia, un pronunciamiento por parte de nuestra más alta Corte de asuntos
Constitucionales, con el fin [de] que se apliquen los precedentes que la misma ha sentado en casos como el sufrido por
dicho ciudadano, quien padece de un grave cáncer de piel, sin obtener la atención médica requerida, por lo que se
solicita muy respetuosamente, su intervención para la revisión peticionada” (folios 2 y 3 del cuaderno de Revisión).
 6

fundamentales. En esta línea, advirtió que la Corte Constitucional debe

apuntar en la presente providencia a amparar, de un lado, los derechos del
accionante -salud y vida digna- dado que el cáncer que padece y la ausencia de
atención médica especializada y oportuna que requiere amenazan con su
existencia y, de otro, ordenar la eliminación de trabas administrativas en el
acceso a los servicios de salud y procedimientos de regularización en el país,
disponiendo su flexibilización mediante medidas afirmativas diferenciales y
efectivas, dado que los procesos existentes en la materia representan actos de
discriminación institucionales indirectos que atentan contra las garantías
básicas de los migrantes irregulares en condiciones de pobreza18.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

18
Folios 36 al 126 del cuaderno de Revisión.
 7

1. En el presente caso, la Corte es competente para conocer de la acción de

tutela de la referencia19 y la Sala encuentra que la solicitud de amparo
presentada por Ali Alexander Delgado Carrero resulta procedente pues (i) se
satisfacen los requisitos de legitimación por activa y por pasiva 20. (ii) La
solicitud de amparo también cumple con el requisito de inmediatez. La
jurisprudencia constitucional ha señalado que siempre que se requiera un
servicio con necesidad, y este no haya sido debidamente suministrado, la
persona afectada puede acudir al mecanismo constitucional en procura de
lograr el goce efectivo del derecho fundamental a la salud pues, en estas
condiciones, se entiende que la presunta transgresión mantiene su vigencia 21.
En esta ocasión, el actor ingresó al territorio nacional el 13 de junio de 2018
en aras de lograr la atención médica que demanda su patología catastrófica.
No obstante, adujo no haber recibido el cuidado médico necesario para mitigar
su padecimiento por lo que el 13 de julio siguiente decidió acudir al
mecanismo constitucional, a fin de lograr el restablecimiento de las garantías
básicas que actualmente, de acuerdo con lo anterior, se mantienen
aparentemente vulneradas22. Finalmente (iii) se satisface la exigencia de la
subsidiariedad, entendiendo que se evalúa la situación de una persona
venezolana que migró al territorio nacional, dada la grave crisis humanitaria
presente en su nación de origen, y que requiere de atención médica para
contrarrestar la enfermedad ruinosa que padece y por la que lo aquejan dolores
permanentes que han hecho que su “calidad de vida [desmejore]
radicalmente”23. El peticionario sostiene que, pese a no haber definido su
situación migratoria en el país, requiere con urgencia la prestación de servicios
médicos, a fin de evitar un deterioro irreversible de sus condiciones de salud e
incluso la muerte24. Estas condiciones de vulnerabilidad, lo convierten en un
19
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela emitido dentro del trámite
de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; y en virtud del Auto del 26 de
noviembre de 2018, proferido por la Sala de Selección Número Once, que decidió escoger para revisión el expediente de
la referencia. Dicha Sala la conformaron los magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Alejandro Linares Cantillo.
20
La Sala verifica que la persona venezolana que instauró la acción de tutela podía interponerla, ya que de acuerdo con lo
establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela
puede ser ejercida por todas las personas, nacionales o extranjeras, cuyos derechos fundamentales se encuentren
vulnerados o amenazados. Ello es así pues “el amparo constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el
Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona”. (Ver por ejemplo la Sentencia T-500 de 2018. M.P.
Diana Fajardo Rivera y puntualmente los artículos 4 y 100 constitucionales). Igualmente, la Corte encuentra que la acción
se dirige contra las entidades públicas que presuntamente vulneraron los derechos fundamentales invocados por el
accionante y que tendrían competencia para actuar, de constatarse dicha violación. En efecto, la Alcaldía Municipal de
Buga a través de la Secretaría de Salud Municipal así como la Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca y el
Ministerio de Salud y Protección Social son entidades públicas a cuyo cargo se encuentra la garantía del derecho
fundamental a la salud en los niveles municipales, departamentales y nacionales. Dentro de su competencia está la
dirección, formulación, adaptación, adopción e implementación de políticas, planes, programas, proyectos y estrategias
conducentes a garantizar, en los niveles respectivos, la promoción y protección del servicio público esencial de los
habitantes así como gestionar y supervisar el acceso efectivo a la prestación de los servicios de salud para el mejoramiento
de su calidad de vida.
21
De acuerdo con lo previsto en la Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “ Incluso en aquellos
casos en los que la afección a la salud fue causada por la ineficiencia del Estado, y se cuenta con acciones contencioso
administrativas para reclamar el resarcimiento de los perjuicios causados, la tutela es el medio idóneo para proteger el
derecho a la salud de la persona, en especial, cuando se trata de garantizar el acceso al servicio de salud que se requiera
con necesidad”. En el caso particular de acceso a la atención en salud por parte de la población venezolana en Colombia la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la solicitud de amparo es el medio idóneo y eficaz para estudiar y analizar la
vulneración de sus derechos fundamentales. Sobre el particular, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-
314 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-239 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-705 de 2017. M.P.
José Fernando Reyes Cuartas; SU-677 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-348 de 2018. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-025 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
22
El accionante refirió en su escrito de tutela que, “si [su] situación sigue tal como se ha desenvuelto en los últimos dos
años, [esta] condenado a morir sin haber recibido ningún tipo de asistencia médica” (folio 8).
23
Folio 8.
24
Sobre el particular, en la Sentencia T-295 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, se indicó lo siguiente: “En primer
 8

sujeto de protección prevalente y originan que la intervención del juez

constitucional deba ser inmediata, máxime cuando no se avizora la presencia
de ningún otro mecanismo judicial con la idoneidad y eficacia requerida para
evitar el “desamparo de los derechos o la irreparabilidad in natura de las
consecuencias”25.

2. Superado el análisis de procedibilidad, le corresponde a la Sala Segunda de

Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿viola una entidad territorial
los derechos fundamentales a la vida digna y a la salud de una persona
venezolana, de precaria situación económica, al prestarle asistencia básica
de urgencias pero omitir su deber de acompañamiento y remisión a otra
institución competente a fin de que reciba la prestación del servicio médico
que requiere con necesidad dada la enfermedad catastrófica que afecta su
existencia en dignidad?

2.1. De entrada, la Sala advierte que un debate constitucional como el

esbozado ya ha sido resuelto por parte de esta Corporación y la respuesta al
problema suscitado ha sido abordada de manera afirmativa 26. La
jurisprudencia constitucional ha considerado que, por regla general, todos los

lugar, los migrantes son sujetos de especial protección para los Estados en razón a la situación de indefensión en la que
comúnmente se encuentran y que se deriva del desconocimiento de la forma en que opera el sistema jurídico local, el
idioma, la ausencia de lazos familiares y comunitarios, entre otros, como también que los migrantes en situación de
irregularidad son un grupo vulnerable”. En estos términos fue reiterado en la Sentencia T-500 de 2018. M.P. Diana
Fajardo Rivera.
25
Sentencia T-736 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. En efecto, el procedimiento judicial previsto ante la
Superintendencia Nacional de Salud, ente revestido de las atribuciones propias de un juez para fallar en derecho, podría
resultar, en principio, idóneo y eficaz para dirimir la presente controversia, pues su propósito es servir como herramienta
protectora de derechos fundamentales y su uso debe ser difundido y estimulado para que la propia justicia ordinaria actúe
con diligencia y bajo el mandato de resolver los conflictos originados desde la perspectiva constitucional. Sin embargo, la
práctica reciente ha evidenciado la presencia de falencias graves en la estructura y funcionamiento de dicho procedimiento
relacionadas, por ejemplo, con la ausencia de celeridad en la definición de las solicitudes de los peticionarios “lo cual, en
casos de personas que se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad, deja en evidencia que el medio es
inidóneo y carece de eficacia”, especialmente por la urgencia y premura con la que se debe actuar en estos eventos para
evitar la afectación irreversible de intereses superiores como la vida digna, salud e integridad personal (Sentencia T-253 de
2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas). Con todo, se advierte, además, que la pretensión que se formula en esta
oportunidad no está comprendida por las facultades que expresamente le asisten al ente administrativo, lo que desvirtúa de
plano su competencia para intervenir en el presente asunto y brindar una respuesta efectiva a la solicitud de amparo (ver
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y artículo 126 de la Ley 1438 de 2011). Como se indicó puntualmente en la Sentencia
T-348 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez al analizar un caso similar al que es objeto de revisión, “ del listado
de materias objeto de competencia de la Superintendencia de Salud, [se evidencia] que la pretensión que aquí se formula,
se halla por fuera de los temas que han sido habilitados para su definición, pues la discusión se centra en las coberturas
a las que tendría derecho un extranjero que no se encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud y
cuya situación en el país no ha sido regularizada”. Sobre el particular, pueden consultarse, entre muchas otras, las
sentencias T-603 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-710 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-253 de
2018 y T-309 de 2018, ambas con ponencia del Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y T-025 de 2019. M.P. Alberto
Rojas Ríos. Con todo, no puede perderse de vista que desde la Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa se estableció que la acción de tutela es el medio judicial idóneo, por excelencia, para defender el derecho a la
salud.
26
Esta Corporación ha reconocido el derecho que tienen todos los migrantes, incluidos aquellos que se encuentran en
situación de irregularidad, a recibir atención de urgencias; responsabilidad que se encuentra a cargo exclusivo de los entes
territoriales. Conforme la Carta Política, los extranjeros que se encuentran en el territorio nacional, al margen de su estatus
o condición migratoria, tienen derecho a la protección jurídica de las mismas garantías superiores que se encuentran en
cabeza de los colombianos, con algunas excepciones instituidas por razones de orden público; prerrogativa que lleva,
como correlato, la responsabilidad de atender estrictamente el cumplimiento de deberes y obligaciones que la
normatividad interna consagra para todos los habitantes en el territorio de la República (artículos 4 y 100 Superior) . A la
luz de los postulados constitucionales, “en ningún caso el legislador está habilitado y mucho menos [las autoridades
públicas para] desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales ni los derechos inherentes a la persona
humana garantizados en la Carta Política y en los tratados internacionales en el caso de los extranjeros, así aquéllos se
encuentren en condiciones de permanencia irregular”. Al respecto, ver la Sentencia T-215 de 1996. M.P. Fabio Morón
Díaz. Esta postura, ha sido reconocida, entre muchas otras, en las sentencias T-314 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; T-239 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; SU-677 de
2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-348 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-210 de 2018. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado y T-025 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
 9

extranjeros migrantes, incluidos aquellos que se encuentran en situación de

irregularidad en el país, tienen derecho a recibir atención básica y de urgencias
en el territorio nacional27. Se trata de un contenido mínimo esencial del
derecho a la salud que busca comprender que toda persona que se encuentra
en Colombia “tiene derecho a un mínimo vital, en tanto que manifestación de
su dignidad humana, es decir, un derecho a recibir una atención mínima por
parte del Estado en casos de [extrema] necesidad y urgencia, en aras a
atender sus necesidades más elementales y primarias”28. Garantizar, como
mínimo, la atención que requieren con urgencia los migrantes en situación de
irregularidad tiene una finalidad objetiva y razonable y es entender que, en
virtud del principio de solidaridad, el Sistema de Salud no le puede dar la
espalda a quienes se encuentran en condiciones evidentes de debilidad
manifiesta29. En esa medida, no es constitucionalmente legítimo “restringir el
27
De acuerdo con el artículo 2.2.1.11.4 del Decreto 1067 de 2015 modificado por el artículo 44 del Decreto 1743 de 2015
por extranjero debe entenderse la “persona que no es nacional de un Estado determinado, incluyéndose el apátrida, el
asilado, el refugiado y el trabajador migrante”. Los extranjeros presentes en un Estado pueden ser de diferentes tipos:
refugiados o migrantes. En atención al caso concreto, es preciso referirse a la segunda categoría. Según la Oficina del Alto
Comisionado para los Refugiados -ACNUR- los migrantes son aquellos que “eligen trasladarse no a causa de una
amenaza directa de persecución o muerte, sino principalmente para mejorar sus vidas al encontrar trabajo o educación,
por reunificación familiar, o por otras razones. A diferencia de los refugiados, quienes no pueden volver a su país, los
migrantes continúan recibiendo la protección de su gobierno”. En tratándose, en particular, de los migrantes irregulares,
la Organización Internacional para las Migraciones -OIM- señaló que tal término se refiere a la “ persona que habiendo
ingresado ilegalmente o tras vencimiento de su visado, deja de tener status legal en el país receptor o de tránsito. El
término se aplica a los migrantes que infringen las normas de admisión del país o cualquier otra persona no autorizada a
permanecer en el país receptor (también llamado clandestino/ ilegal/migrante indocumentado o migrante en situación
irregular)”. Desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos existe consenso acerca de que los migrantes
indocumentados o en situación irregular son un grupo en situación de vulnerabilidad, exclusión y desventaja debido a que
no viven en sus estados de origen y deben afrontar barreras de idioma, costumbres y culturas, así como las dificultades
económicas, sociales y los obstáculos para regresar a su país (Resolución 54/166 del 24 de febrero de 2000 sobre
Protección de los Migrantes, Asamblea General de las Naciones Unidas). En los términos del artículo 2.2.1.11.2.12 del
Decreto 1067 de 2015, un extranjero se encuentra en permanencia irregular en el territorio nacional, en los siguientes
casos: 1. Cuando se dan los supuestos mencionados en el artículo 2.2.1.11.2.4 del decreto (ingreso al país por lugar no
habilitado; ingreso al país por lugar habilitado pero evadiendo u omitiendo el control migratorio e ingreso al país sin la
correspondiente documentación o con documentación falsa) 2. Cuando el extranjero habiendo ingresado legalmente
permanece en el país una vez vencido el término concedido en la visa o permiso respectivo. 3. Cuando permanece en el
territorio nacional con documentación falsa. 4. Cuando el permiso otorgado al extranjero ha sido cancelado. En el mismo
sentido, lo prevé el artículo 15 de la Resolución 0714 del 12 de junio de 2015, “Por la cual se establecen los criterios
para el cumplimiento de obligaciones migratorias y el procedimiento sancionatorio de la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia”. A contrario sensu, “un ingreso regular al país será, entonces, aquel que se haga por medio de los
pasos fronterizos, y con la presentación de la debida documentación” (Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado).
28
Sentencia C-834 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. A fin de atender este postulado, se expidió el Decreto
866 del 25 de mayo de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social que reguló una fuente complementaria de
recursos que el Legislador ya había contemplado en la Ley 1815 del 7 de diciembre de 2016 (artículo 57) para cubrir las
atenciones de urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de los países fronterizos, es decir, aquellos
que tienen frontera terrestre o marítima con Colombia. Allí se previó puntualmente que el Ministerio de Salud y
Protección Social debe poner a disposición de las entidades territoriales, los recursos excedentes de la Subcuenta de
Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del FOSYGA o quien haga sus veces, para asegurar el pago de
las atenciones de urgencia prestadas en beneficio de esta población migrante (artículo 2.9.2.6.1). Sin embargo, la
utilización de dichos recursos está sujeta al cumplimiento de presupuestos puntuales, a saber: (i) que corresponda a una
atención inicial de urgencias; (ii) que la persona que recibe la atención no tenga subsidio en salud en los términos del
artículo 32 de la Ley 1438 de 2011, ni cuente con un seguro que cubra el costo del servicio; (iii) que la persona que recibe
la atención no tenga capacidad de pago; (iv) sea nacional de un país fronterizo y (v) la atención haya sido brindada en la
red pública hospitalaria del departamento o distrito (artículo 2.9.2.6.3). En todo caso, estos rubros disponibles con
destinación específica deben ser distribuidos entre los departamentos y distritos que atiendan a la población fronteriza,
con fundamento en el número de personas que han sido atendidas históricamente, privilegiando siempre a los
departamentos ubicados en las fronteras (artículo 2.9.2.6.4) y serán ejecutados siempre a través de los convenios o
contratos que se suscriban con la red pública del departamento o distrito para la atención en salud de la población pobre
no asegurada (artículo 2.9.2.6.6). Para la promulgación del referido decreto fue imperioso considerar lo dispuesto en el
artículo 168 de la Ley 100 de 1993 (reiterado por el artículo 67 de la Ley 715 de 2001); el literal b del artículo 10 de la
Ley 1751 de 2015 y el artículo 2.5.3.2.2 del Decreto 780 de 2016. En esencia, estas disposiciones prevén que la atención
de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria y con la oportunidad requerida por todas las entidades públicas y
privadas que presten servicios de salud, a todas las personas, independientemente de su capacidad socioeconómica y sin
que sea exigible documento o cancelación de pago previo alguno.
29
La fuente normativa del principio de solidaridad se identifica esencialmente en los artículos 1 y 95 numeral 2 de la
Carta Política. Dicho valor constitucional ha sido definido por esta Corporación como aquel “deber impuesto a toda
persona y autoridad pública, por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación
del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo. Pero fundamentalmente se
 10

acceso de [estos] extranjeros a esas prestaciones mínimas, en especial, en

materia de salud, garantizadas en diversas cláusulas constitucionales y
tratados internacionales sobre derechos humanos que vinculan al Estado
colombiano”30 y que persiguen garantizar el más alto nivel posible de
bienestar31. En aplicación directa de estos postulados superiores, se ha
consolidado -como regla de decisión en la materia- que, cuando carezcan de
recursos económicos, “los migrantes con permanencia irregular en el
territorio nacional tienen derecho a recibir atención de urgencias con cargo
[a las entidades territoriales de salud], y en subsidio a la Nación cuando sea
requerido, hasta tanto se logre su afiliación al Sistema General de Seguridad
Social en Salud”32. Esta prestación deberá efectuarse sin barreras irrazonables
y a través de los convenios o contratos que se suscriban con la red pública de
salud del departamento o del distrito, según sea el caso33.

trata de un principio que inspira la conducta de los individuos para fundar la convivencia en la cooperación y no en el
egoísmo” (Sentencia T-550 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Es así como la solidaridad se convierte en
una referencia axiológica del Estado social de derecho, en tanto pilar esencial para el desarrollo de la vida ciudadana en
democracia, que impone la obligación de prestar, en la medida de lo posible, una atención especial y prioritaria a las
personas que, por su condición de debilidad manifiesta, son titulares de especial protección constitucional. En todo caso,
valga advertir que el Constituyente de 1991 dejó claro que la incorporación constitucional del principio de solidaridad no
tiene como criterio interpretativo la asimilación de un Estado benefactor en Colombia, sino que debe ser observado como
medio para hacer efectivo el ejercicio de los derechos de las personas, de tal manera que, inclusive, el Estado se instituya
como un agente de justicia social.
30
Sentencia C-834 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
31
Así lo reconoce expresamente el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Por su parte, a nivel interno, los artículos 2 y 6 de la Ley 1751 de 2015 establecieron un precepto general de cobertura a la
salud al indicar que su acceso debe ser oportuno, eficaz, de calidad y en condiciones de igualdad a todos los servicios,
establecimientos y bienes que se requieran para asegurar su prestación, la cual se cumple a través del Sistema General de
Seguridad en Salud, en el marco del respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo
cultural. Con todo, desde sus inicios, esta Corporación ha reconocido que la salud “es un estado variable, susceptible de
afectaciones múltiples, que inciden en mayor o menor medida en la vida del individuo ”. No es, por tanto, una condición
de la persona que se tiene o no se tiene sino que se trata de una cuestión de grado, que ha de ser valorada específicamente
en cada caso. Así pues, la noción de salud no sólo consiste en la ‘ausencia de afecciones y enfermedades’ en un individuo
sino que obedece a un concepto integral que “protege múltiples ámbitos de la vida humana, desde diferentes
perspectivas”. Siguiendo de cerca los lineamientos de la Organización Mundial de la Salud -OMS-, la Corte
Constitucional ha señalado que la salud hace referencia a “un estado completo de bienestar físico, mental y social”. En
términos del bloque de constitucionalidad, esta garantía básica comprende el derecho al nivel más alto de salud posible
dentro de cada Estado, el cual se alcanza de manera progresiva. Así se reconoció expresamente en las sentencias T-597 de
1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
32
Esta regla fue expresamente consignada en la Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Con
anterioridad ya había sido reconocida en la Sentencia T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas en la que se dijo
lo siguiente: “Con todo, si bien los departamentos son los llamados a asumir los costos de los servicios de atención de
urgencia que sean requeridos, en virtud del principio de subsidiariedad y de la subcuenta existente para atender algunas
urgencias prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de países fronterizos, la Nación deberá apoyar a las
entidades territoriales cuando ello sea requerido para asumir los costos de los servicios de atención de urgencias
prestados a extranjeros no residentes”. Igualmente en la Sentencia T-239 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, en
los siguientes términos: “[L]as entidades territoriales de salud donde fue prestado el servicio al extranjero no residente,
bajo el supuesto que no puede pagar directamente los servicios ni cuenta con un seguro médico que los cubra, deben
asumir los costos de los servicios médicos de atención de urgencias. Lo anterior, sin perjuicio de que el extranjero no
residente legalice su estadía en Colombia y cumpla con los requisitos establecidos para afiliarse al sistema de seguridad
social en salud, así como también sea incentivado e informado para la adquisición de un seguro médico o un plan
voluntario de salud”.
33
Valga la pena precisar que desde la Ley 1122 de 2007 (artículo 31) se previó expresamente que “en ningún caso se
podrán prestar servicios asistenciales de salud directamente por parte de los Entes Territoriales” entre los que se
encuentra el de urgencias. No obstante, sí se les impone la realización del trámite para que a través de la red pública
hospitalaria a su cargo tal servicio requerido sea prestado como el mínimo de atención al que tiene derecho cualquier
persona, sin discriminación de ninguna índole y sin el lleno de ningún requisito previo. Su omisión puede hacerlas incurrir
en conducta vulneradora de derechos y merecedoras de las sanciones que las normas dispongan por dicha causa. En estos
términos, se reconoció expresamente en la Sentencia T-025 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
 11

2.2. El concepto de atención de urgencias 34, en el marco de un Estado social y

democrático de derecho, debe necesariamente obedecer a una “modalidad de
prestación de servicios de salud, que busca preservar la vida y prevenir las
consecuencias críticas, permanentes o futuras, mediante el uso de tecnologías
en salud para la atención de usuarios que presenten alteración de la
integridad física, funcional o mental, por cualquier causa y con cualquier
grado de severidad que comprometan su vida o funcionalidad”35. De esta
manera, la atención de urgencias “debe brindarse no solo desde una
perspectiva de derechos humanos, sino también desde una perspectiva de
salud pública, razón por la cual la misma debe venir acompañada de una
atención preventiva fuerte que evite riesgos sanitarios tanto para los
migrantes como para la comunidad que [los] recibe”36. La interpretación del
concepto de urgencia médica debe comprenderse a partir del alcance que
comúnmente se le ha otorgado al derecho fundamental a la vida digna, esto es,
bajo el entendimiento de que la preservación de la vida implica no solo librar
al ser humano del hecho mismo de morir, sino protegerlo de toda
circunstancia que haga sus condiciones de existencia insoportables e
indeseables; y le impida desplegar adecuadamente las facultades de las que ha
sido dotado para desarrollarse en sociedad de forma digna37.

Bajo esta lógica, una adecuada atención de urgencias comprende “emplear

todos los medios necesarios y disponibles para estabilizar la situación de
salud del paciente, preservar su vida y atender sus necesidades básicas”38. Por
34
De acuerdo con el artículo 2.5.3.2.3 del Decreto 780 de 2016, urgencia es: “la alteración de la integridad física y/o
mental de una persona, causada por un trauma o por una enfermedad de cualquier etiología que genere una demanda de
atención médica inmediata y efectiva tendiente a disminuir los riesgos de invalidez y muerte ”. Por su parte, la atención
inicial de urgencia se refiere a: “todas las acciones realizadas a una persona con patología de urgencia y que tiendan a
estabilizarla en sus signos vitales, realizar un diagnóstico de impresión y definirle el destino inmediato, tomando como
base el nivel de atención y el grado de complejidad de la entidad que realiza la atención inicial de urgencia, al tenor de
los principios éticos y las normas que determinan las acciones y el comportamiento del personal de salud”. Finalmente,
atención de urgencias es: “el conjunto de acciones realizadas por un equipo de salud debidamente capacitado y con los
recursos materiales necesarios para satisfacer la demanda de atención generada por las urgencias” (subraya fuera del
texto).
35
Artículo 8 numeral 5 de la Resolución 5269 del 22 de diciembre de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social,
“Por la cual se actualiza integralmente el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación
(UPC)”. La definición descrita complementó aquella prevista en el artículo 2.5.3.2.3 del Decreto 780 de 2016,
anteriormente mencionada.
36
En estos términos fue reconocido por el Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes en la Asamblea
General de las Naciones Unidas realizada en el año 2014. Al respecto, en la Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado se abordó precisamente la necesidad de evolucionar en el concepto de atención urgente, en los siguientes
términos: “Además, es una realidad que el hecho de garantizar la atención de urgencia a los migrantes en situación
irregular puede trazar nuevas problemáticas y retos para los Estados, que pueden repercutir en la salud de los mismos
migrantes. Lo anterior, debido a los diferentes matices que, en cada caso concreto, puede tener el concepto de ‘urgencia’
consagrado en la legislación interna de cada país. Al final, la decisión sobre cuando una afección puede ser considerada
o no urgente recae en los profesionales de la salud. Así fue señalado por el Alto Comisionado de los Derechos Humanos,
el cual advirtió que, si bien ésta práctica puede dar flexibilidad para que los médicos ofrezcan tratamiento a los
migrantes, también puede generar mayor arbitrariedad, discriminación y falta de rendición de cuentas. El Relator
Especial sobre los derechos humanos de los migrantes también indicó que pese a que los Estados han elaborado
diferentes criterios para determinar en qué consiste la atención de la salud de urgencia, “en ellos se omite tratar la
cuestión fundamental de no supeditar la atención de la salud a la situación de inmigración de la persona interesada”. En
efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Circular 25 del 31 de julio de 2017 dirigida a los
Gobernadores, Alcaldes, Directores Departamentales, Distritales y Municipales de Salud, Gerentes de Entidades
Administradoras de Planes de Beneficios de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, y Gerentes o Directores
de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, para fortalecer las acciones en salud pública orientadas a responder a la
situación de migración masiva presente en el territorio nacional mediante, por ejemplo, medidas de gestión y vigilancia,
vacunaciones e intervenciones colectivas de carácter intersectorial para atender enfermedades de contagio directo. Ello
por cuanto, la práctica evidenció que la modalidad de urgencias que venía operando no respondía de forma eficiente a la
prevención de situaciones de salubridad que podrían ser evitables con intervenciones colectivas oportunas de educación
para la salud por parte de las autoridades nacionales responsables.
37
Estas consideraciones fueron expresamente consignadas en la Sentencia SU-677 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
38
Sentencia T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
 12

ello, resulta razonable que “en algunos casos excepcionales, la ‘atención de

urgencias’ [pueda] llegar a incluir el tratamiento de enfermedades
catastróficas como el cáncer, cuando los mismos sean solicitados por el
médico tratante como urgentes y, por lo tanto, sean indispensables y no
puedan ser retrasados razonablemente sin poner en riesgo la vida”39. El
argumento constitucional es que “toda persona tiene derecho a que exista un
Sistema que le permita acceder a los servicios de salud que requiera”40 pero
sobretodo “toda persona tiene derecho a que se le garantice el acceso a los
servicios que requiera ‘con necesidad”41, especialmente cuando se enfrenta a
un padecimiento ruinoso42, escenario en el cual “a pesar de la movilización de
recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan
una acción estatal inmediata”43. En estas condiciones y en el marco de un
contexto de crisis migratoria, se ha previsto que, ante un evento de la
naturaleza descrita, surge con urgencia una activación superior del principio
de solidaridad orientado a que, bajo parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad, se avance “lo más expedita y eficazmente posible hacia la
realización del derecho a la salud de los migrantes con mayores estándares a
la mera urgencia médica, especialmente en tratándose de aquellos migrantes
en mayor situación de vulnerabilidad”44.

2.3. Ahora bien, sin perjuicio de la atención urgente a la que se ha hecho

referencia, los migrantes irregulares que busquen recibir atención médica
integral adicional, en cumplimiento de los deberes y obligaciones impuestos
por el orden jurídico interno, deben atender la normatividad vigente de
afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud como ocurre con
los ciudadanos nacionales45. Dentro de ello se incluye la regularización

39
Esta Corporación ha entendido que la atención mínima a la que tienen derecho los extranjeros, cuya situación no ha sido
regularizada, va más allá de preservar los signos vitales y puede cobijar la atención de enfermedades catastróficas o la
realización de cirugías, siempre y cuando se demuestre la urgencia de las mismas. Esta postura ha sido reconocida en las
sentencias T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-348 de
2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-025 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. En esta última providencia se
indicó lo siguiente: “Entonces, ante la presencia de casos “excepcionales”, para los que su tratamiento no puede dar
espera, como en los de las enfermedades catastróficas, como cáncer o VIH-SIDA, la atención primaria de urgencia que
incluye a toda la población colombiana no asegurada o migrante sin importar su situación de irregularidad, de acuerdo
con las consideraciones vistas, debe prestarse siempre que el médico tratante determine ese estado de necesidad o
urgencia, es decir se hace indispensable que, en virtud del criterio de un profesional en salud, quien es el competente
para determinar el estado del paciente conforme su formación técnica, se constate y se ordene el procedimiento a seguir
bajo los protocolos establecidos para la materia”.
40
Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
41
Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
42
Por ejemplo, de acuerdo con el Plan Decenal para el Control del Cáncer en Colombia 2012-2021 elaborado por el
Ministerio de Salud y Protección Social, “el cáncer constituye un grupo de enfermedades con grandes repercusiones
sociales, económicas y emocionales. [La carga creciente que este implica amerita] intervenciones oportunas, certeras y
coordinadas para lograr el impacto esperado a nivel poblacional e individual sobre su incidencia, discapacidad, calidad
de vida y mortalidad”; de ahí que su tratamiento exija necesariamente un abordaje multidisciplinario, concertado,
oportuno, continuo e idóneo.
43
Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
44
Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Para fundamentar la postura anterior se explicó que el
Protocolo de San Salvador (artículo 1) contempló que los Estados partes deben comprometerse a adoptar las medidas
necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados hasta el máximo de los recursos
disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la
legislación interna, la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.
45
Las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- se encuentran establecidas en el
Decreto 780 del 6 de mayo de 2016 expedido por el Gobierno Nacional. De conformidad con lo establecido en dicho
cuerpo normativo, la afiliación se realiza por una sola vez y con ella se adquieren todos los derechos y obligaciones
derivados del SGSSS (artículos 2.1.3.2, 2.1.3.4 y 2.1.3.5 relativos a la obligatoriedad de la afiliación al Sistema General
de Seguridad Social en Salud y al acceso a los servicios de salud desde el momento de la afiliación y mediante la
presentación de documentos de identidad válidos).
 13

inmediata de la situación migratoria 46. Esto es, la obtención de un documento

de identificación válido, que en el caso de los extranjeros puede ser
legítimamente la cédula de extranjería47, el pasaporte48, el carné diplomático49,
el salvoconducto de permanencia50 o el permiso especial de permanencia -
PEP51, según corresponda52. La presentación de la documentación requerida
les permitirá participar en el Sistema de Salud ya sea en condición de afiliados
al régimen contributivo o en su defecto al régimen subsidiado53. Ello con
independencia de que sean incentivados e informados debidamente de la
posibilidad de adquirir un seguro médico o un plan voluntario de salud, a fin
de adquirir beneficios adicionales a los básicos ofrecidos por el Sistema
General de Salud54. Con todo, junto a las clasificaciones mencionadas, existe
una tercera categoría relativa a la población pobre no asegurada que
comprende a los individuos que no se encuentran afiliados a ninguno de los
46
Sobre el particular, en la Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado se dijo lo siguiente: “ 31. De este
modo, una interpretación sistemática de la normativa en materia de salud y del marco legal migratorio permite concluir
que para que un migrante logre su afiliación al SGSSS se requiere que regularice su situación en el territorio nacional, y
que cuente con un documento de identificación válido en Colombia. Sobre lo anterior, en casos similares donde
migrantes venezolanos en situación de irregularidad han solicitado la prestación de servicios de salud, la Corte ha sido
enfática en sostener que “el reconocimiento de los derechos de los extranjeros genera la obligación de su parte de
cumplir con las normas y los deberes establecidos para todos los residentes en el país ”. En igual sentido, puede
consultarse la Sentencia T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
47
De acuerdo con el artículo 2.2.1.11.4 del Decreto 1743 de 2015, la cédula de extranjería es el “Documento de
Identificación expedido por Migración Colombia, que se otorga a los extranjeros titulares de una visa superior a 3 meses
y a sus beneficiarios con base en el registro de extranjeros”.
48
En los términos del artículo 2.2.1.4.1 del Decreto 1743 de 2015, el pasaporte: “[E]s el documento que identifica a [una
persona] en el exterior”.
49
Según lo establecido en el artículo 2.2.1.11.4.7 del Decreto 1067 de 2015: “Los titulares de Visa Preferencial se
identificarán dentro del territorio nacional con carné diplomático expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores”.
Las visas preferenciales son las siguientes: diplomática, oficial y de servicio (artículo 2.2.1.12.1.1 del Decreto 1067 de
2015).
50
Conforme lo dispuesto en el artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto 1067 de 2015, el salvoconducto: “Es el documento de
carácter temporal que expide la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia al extranjero que así lo requiera.
Los salvoconductos serán otorgados en las siguientes circunstancias: SC-1. Salvoconducto para salir del país” y “SC-
2. Salvoconducto para permanecer en el país”.
51
El Ministerio de Relaciones Exteriores creó el llamado Permiso Especial de Permanencia -PEP- mediante la Resolución
5797 de 2017, como un mecanismo de facilitación migratoria que permite a los nacionales venezolanos permanecer en
Colombia hasta por dos años de manera regular y ordenada, con el cumplimiento de determinados requisitos. El PEP “ es
un documento otorgado por Migración Colombia con el fin de autorizar la permanencia de migrantes venezolanos que se
encuentren en el territorio nacional sin la intención de establecerse, razón por la cual, no equivale a una Visa, ni tiene
efectos en el cómputo de tiempo para la Visa de Residencia Tipo “R”. A diferencia de la TMF [Tarjeta de Movilidad
Fronteriza], este documento sí permite a los migrantes estudiar y trabajar en Colombia, así como afiliarse al SGSSS”
(Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Ahora bien, de acuerdo con las últimas Resoluciones
emitidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores, a saber, la Resolución 10677 y 3317 de diciembre de 2018, de
Migración Colombia, únicamente los ciudadanos venezolanos que cumplan con los siguientes requisitos pueden solicitar
el PEP: (i) encontrarse en el territorio colombiano al 17 de diciembre del 2018; (ii) haber ingresado a territorio nacional de
manera regular con pasaporte y por Puesto de Control Migratorio habilitado; (iii) no tener antecedentes judiciales a nivel
nacional e internacional y (iv) no tener una medida de expulsión o deportación vigente. Para mayor información, puede
consultarse el siguiente portal web: http://www.migracioncolombia.gov.co/viajeros-venezuela/index.php/pep/preguntas-
frecuentes-pep. Con todo, debe advertirse que como medida para garantizar la afiliación de los migrantes al Sistema
General de Seguridad Social en Salud fue expedida la Resolución 3015 de 2017, mediante la cual el Ministerio de Salud
incorporó el PEP como documento válido de identificación en los sistemas de información del Sistema de Protección
Social. Además, el Departamento Nacional de Planeación -DNP- realizó modificaciones internas que desde el mes de
agosto de 2017 permiten aplicar la encuesta SISBEN a nacionales de otros países.
52
Artículo 2.1.3.5 del Decreto 780 de 2016. Valga precisar, en este punto, que el Ministerio de Relaciones Exteriores
contempla la posibilidad de autorizar el ingreso y permanencia de un extranjero a Colombia mediante el otorgamiento de
visas las cuales pueden ser de visitantes (V), migrantes (M) o residentes (R) (ver Resolución 6047 de 2017). También
tienen la vía de la nacionalización o naturalización para regularizar su permanencia en Colombia, conforme a lo dispuesto
en el artículo 96 constitucional.
53
Se ha dicho que hacen parte del primer grupo las personas residentes en el territorio nacional que tienen capacidad de
pago al tiempo que integran el segundo aquellas sin la posibilidad de asumir el valor de las cotizaciones al Sistema, esto
es, la población más pobre y vulnerable del país a quienes se les subsidia su participación ( artículo 157 de la Ley 100 de
1993).
54
El parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 1438 de 2011 prevé que “quienes ingresen al país, no sean residentes y no estén
asegurados, se los incentivará a adquirir un seguro médico o Plan Voluntario de Salud para su atención en el país de ser
necesario”. Lo anterior, en armonía directa con el artículo 2.9.2.6.3 del Decreto 866 de 2017, de acuerdo con el cual con
el fin de incentivar la adquisición de un seguro o plan voluntario de salud, las autoridades de ingreso al país deberán
informar al nacional del país fronterizo, mediante el mecanismo más idóneo, de la existencia de esa posibilidad.
 14

dos regímenes mencionados, y carecen de medios de pago para sufragar los

servicios de salud55. En relación con esta población se previó expresamente
que mientras logre ser beneficiaria del régimen subsidiado, tiene derecho “a la
prestación de servicios de salud de manera oportuna, eficiente y con calidad
mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas,
con recursos de subsidios a la oferta”56, obligación que está a cargo exclusivo
de las entidades territoriales57.

3. De conformidad con los hechos narrados en la acción de tutela -

corroborados con las pruebas aportadas- y siguiendo de cerca las
consideraciones previamente esbozadas, se tiene que en el presente asunto se
vulneraron de manera parcial los derechos fundamentales a la vida digna y a la
salud del señor Ali Alexander Delgado Carrero. La Sala considera que la
Alcaldía Municipal de Buga y la Secretaría de Salud Municipal no negaron
por completo la atención en salud requerida por el accionante y en efecto se
observa que realizaron una actuación preliminar afirmativa en su beneficio. Se
valora de manera positiva que las entidades públicas accionadas no le hayan
dado la espalda a una persona venezolana y, en esa medida, no lo hayan
simplemente excluido ni abandonado a su suerte en el momento en que acudió
a ellas en busca de ayuda. Por el contrario, se advierte que, en aplicación
directa del principio de solidaridad, los entes estatales consideraron su difícil
situación de salud y entendieron que se trataba de un individuo que no había
tenido oportunidades de acceso al sistema de salud en términos de
disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, calidad e idoneidad profesional
y que, por consiguiente, resultaba imperioso no permanecer inmóvil frente a
su apremiante condición por lo que consideraron razonable disponer su
remisión a la E.S.E. Hospital Divino Niño de Buga, institución de salud
integrante de la red pública hospitalaria 58. Allí recibiría atención de urgencias
la cual se asumiría en calidad de población pobre no asegurada59.
55
En un principio, el literal B del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 se refirió a esta categoría como personas vinculadas
al Sistema, entendiendo por estas a quienes “por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser beneficiarios del
régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas
privadas que tengan contrato con el Estado”. No obstante, el artículo 32 de la Ley 1438 de 2011 estableció la
universalización del aseguramiento y previó que “todos los residentes en el país deberán ser afiliados del Sistema
General de Seguridad Social en Salud. El Gobierno Nacional desarrollará mecanismos para garantizar la afiliación”.
Dicha ley fue declarada exequible por esta Corporación mediante la Sentencia C-791 de 2011. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
56
Concepto 2-2012-013619 de 2012 de la Superintendencia Nacional de Salud que fue citado en el marco de la Sentencia
T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
57
En esencia, son las entidades territoriales quienes tienen el deber de iniciar el proceso para lograr la afiliación al
Sistema, es decir, en ellas recae “el deber [ineludible] de asumir de manera activa la obligación de garantizar un
verdadero acceso al servicio de salud a toda aquella población pobre no asegurada [que resida en su jurisdicción], que
no tiene acceso al régimen contributivo, máxime cuando se ha establecido el carácter de fundamentalidad del derecho a
la salud” (Sentencia T-611 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Esta postura fue más adelante reiterada en la
Sentencia T-314 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas). La
responsabilidad de las entidades territoriales y en particular de los departamentos se encuentra consagrada expresamente
en los artículos 43 y 45 de la Ley 715 de 2001; el parágrafo del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007; el artículo 32 de la
Ley 1438 de 2011 y el artículo 49 de la Carta Política.
58
La crisis del Sistema de Salud en Venezuela, según fue reseñado en la Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, se ha caracterizado por: “a) Privación deliberada y extrema de acceso a medicamentos y atención a la
salud (incluyendo diagnóstico, atención y tratamientos); b) Muertes y daños irreversibles e irreparables a la vida e
integridad física y mental de las personas a causa de la privación de medios adecuados de salud en forma prolongada; c)
Aumento exponencial de riesgos para la salud por epidemias interrelacionadas y extendidas a varios estados del país y
las cuales siguen en ascenso sin control alguno, y d) Desamparo de las instituciones venezolanas, denegación de justicia,
desplazamientos internos, migración forzada y negación a la protección internacional por razones de salud, en la medida
que el gobierno venezolano se ha negado a implementar mecanismos de asistencia y cooperación a disposición del
Estado como miembro de organismos internacionales y ante los cuales debe cumplir con obligaciones en el marco del
derecho internacional”.
59
Así lo reconoció expresamente la Alcaldía Municipal de Buga -Valle del Cauca-, en su respuesta a la acción de tutela
 15

3.1. Con todo, la administración municipal advirtió que en dicho centro

médico la capacidad institucional y de cobertura se limitaba a la prestación de
“servicios de salud de baja complejidad con enfoque en el modelo de
Atención Primaria en Salud”60, como ocurría naturalmente en todos los
hospitales del municipio de Buga. Así, su responsabilidad frente al extranjero
migrante, según sostiene la Alcaldía, se circunscribía a una actuación de esta
naturaleza sin que fuera dable adoptar, en el marco de sus competencias,
acciones adicionales de protección en su beneficio61. Sin embargo, para la Sala
la complejidad del padecimiento catastrófico sufrido por el actor demandaba
un compromiso y una diligencia superior. Ante la imposibilidad de brindarle
un servicio de salud más especializado, como el que requería, en el territorio
de su jurisdicción, su respuesta no podía traducirse en una total desatención a
la situación compleja del extranjero62. Frente a un panorama como este, en el
que no hay espera, se requerían esfuerzos significantes para asegurar, con
carácter prioritario, una salvaguarda inmediata que evitara desenlaces
irreparables sobre la vida digna e integridad personal de un individuo inmerso
en alto riesgo por las consecuencias negativas que ordinariamente se derivan
del hecho de padecer cáncer y, además, por enfrentarse en la actualidad a un
proceso migratorio masivo con un impacto negativo en el goce efectivo de sus
derechos fundamentales63. En estas condiciones, su deber ineludible era
asegurar, por lo menos, que el ciudadano recibiera por parte de la entidad
competente -según se indicó, perteneciente al nivel departamental- la
prestación de la atención médica correspondiente que permitiera determinar si

(folio 59). Sobre el particular, se precisa que los extranjeros han sido asimilados a la categoría referida para efectos de
explicar el origen de los recursos con los cuales se cubre la atención urgente. Se trata de una categoría bajo la cual se han
atendido a las personas extranjeras, como los venezolanos, sin capacidad económica lo que, en todo caso, no da lugar a
afirmar que integran dicho grupo. Debe tenerse en cuenta que para pertenecer al mismo se requiere ser residente (ver
Decreto 1067 de 2015, Capitulo 11, Parte 1 del Libro 2). Sobre la manera como las autoridades encargadas se han
pronunciado en la materia puede verse la respuesta del Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social, en el
marco de la Sentencia T-705 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. También pueden consultarse los artículos 43,
44 y 45 de la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, los cuales tienen
como propósito garantizar la prestación del servicio de salud a la población pobre y vulnerable en lo no cubierto con
subsidios a la demanda, que reside en las diferentes entidades territoriales.
60
Ver el portal web: http://www.hdn.gov.co/blog/mision/.
61
En efecto, la Alcaldía Municipal de Buga señaló lo siguiente: “[A]hora bien frente al actuar de la entidad territorial a
través de la Secretaría de Salud, y la Oficina del Sisben [obedece] a la falta de generación de una política del Gobierno
Nacional, que impide que el Municipio [pueda] atender los requerimientos del ciudadano, pues de conformidad con la
Ley, el Municipio en el caso del señor Ali Alexander sólo puede ofrecer los servicios como población pobre no asegurada
que corresponde a la atención básica y por urgencias, un actuar por fuera de esa competencia se constituye en una
actuación ilegal” (folio 59).
62
De acuerdo con el Plan Decenal para el Control del Cáncer en Colombia 2012-2021 elaborado por el Ministerio de
Salud y Protección Social, la atención de patologías catastróficas exige naturalmente la ejecución de eficaces acciones
intersectoriales. En el caso particular del cáncer (que incluye el carcinoma padecido por el actor) su tratamiento impone
obligaciones más altas a los Estados pues “exige un abordaje multidisciplinario, decisiones concertadas y una secuencia
entre los diversos tipos de tratamientos, que además de oportuna debe ser continua e idónea” para mejorar la calidad de
vida del paciente. Así, el proceso de cuidado que regularmente debe brindárseles a las personas con cáncer tiene una serie
de condiciones especiales frente al tratamiento de otras patologías, en las que cabe resaltar, la oportunidad en la
confirmación del diagnóstico y el inicio de la atención respectiva con diligencia mediante las tres formas básicas de
manejo de la enfermedad, a saber, la cirugía, radioterapia y la quimioterapia. Justamente, en la Sentencia T-066 de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub se indicó que “por la complejidad y el manejo del cáncer, este es considerado una
enfermedad catastrófica y ruinosa, tal y como lo señala la Resolución “Por la cual se establece el Manual de
Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud”.
63
Como lo expuso el peticionario: “Por lo tanto, [mi] caso se debe atender de manera prioritaria, debido a que soy un
paciente de cáncer que no ha recibido atención desde que me fue detectado el mismo, que con seguridad se me está
causando perjuicios que posiblemente lleguen a ser irremediables, sino recibo el tratamiento que con tanta urgencia
requiero” (folio 17).
 16

requería con necesidad un servicio, dada la evidencia de que parecía

requerirlo, frente a lo cual debió haberlo remitido y acompañado con
oportunidad y celeridad a una institución de salud habilitada para el efecto.

3.2. De los elementos de juicio aportados al proceso no se desprende que ello

haya ocurrido. Por el contrario, de las mismas afirmaciones brindadas por las
entidades accionadas se visibiliza que sus actuaciones se circunscribieron a la
prestación del servicio básico de urgencias al actor en una Empresa Social del
Estado. En aquel lugar fue valorado de manera general y ordenada su remisión
a otra institución clínica indeterminada de nivel II para que fuera atendido por
un especialista, emitiéndose, además, algunas órdenes para que se autorizara
la iniciación de tratamiento analgésico y servicios electivos con cargo a la
Secretaría de Salud Municipal. Sin embargo, no existe evidencia alguna de
que el ciudadano venezolano haya recibido la cobertura del servicio de salud a
la que tenía derecho en términos de acceso “[integral,] 64 oportuno, eficaz, [y]
de calidad”65 pues, incluso, nunca se definió a cargo de quien debía quedar la
prestación imperiosa de los servicios por él requeridos. Esta circunstancia, se
reitera, nunca fue desvirtuada en el trámite de la solicitud de amparo y por ello
la Sala debe valorar los reclamos presentes del actor -en un contexto de
urgencia- según los cuales no se previeron los correctivos materiales
suficientes frente a sus apremiantes circunstancias 66. La persona no puede
permanecer en una situación de incertidumbre en relación con la prestación
del tratamiento que requiere para atender su dolencia ruinosa. Eso genera que
continúe afectado por fuertes y constantes dolores que desmejoran su calidad
de vida radicalmente, al punto de hacerla insoportable67.

3.3. Así las cosas, con base en el análisis realizado, la Sala advierte que, es
comprensible que al actor no se le haya brindado un servicio de alta
complejidad en el municipio de Buga como el que demanda la dolencia
crónica que padece, dado el nivel de sus IPS. Pero tiene razón la tutela al
reclamar la ausencia de activación de las competencias debidas a cargo de los
entes accionados para identificar y atender la necesidad de prestación en salud
requerida por el ciudadano venezolano, sujeto de protección prevalente. Se
resalta que el movimiento masivo de personas venezolanas hacia Colombia
presente en los últimos años ha generado un impacto mayor en determinadas
64
El derecho a la salud de las personas extranjeras, como los venezolanos, también está cubierto por el principio de
integralidad aunque existen distinciones obvias en su aplicación frente a los residentes colombianos. Esta diferenciación
es especialmente relevante cuando se está ante nacionales de otros países que no se encuentran en la excepcional y
transitoria situación en la que permanecen hoy, por ejemplo, muchos venezolanos pues sufren afecciones en su salud que
merecen ser atendidas, no obstante cuentan con un sistema de aseguramiento público o privado en sus países de origen.
Este complejo asunto relativo a la diferencia de trato entre nacionales y extranjeros no es objeto de discusión en la
presente oportunidad. Sin embargo, se reitera que los extranjeros latinoamericanos representan una obligación mayor de
protección bajo el orden constitucional vigente. Así lo reconoce expresamente el artículo 9 de la Carta Política cuando
prevé que “la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe”.
65
Sentencia T-348 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
66
Según la Organización Mundial de la Salud -OMS- urgencia es “la aparición fortuita (imprevista o inesperada) en
cualquier lugar o actividad, de un problema de salud de causa diversa y gravedad variable, que genera la conciencia de
una necesidad inminente de atención por parte del sujeto que lo sufre o de su familia”.
67
En palabras del accionante: “A la fecha, mi enfermedad ha avanzado y al único medicamento que he tenido acceso para
aliviar el fuerte dolor que presentó en la parte derecha de mi cara y cuello es ibuprofeno. Adicionalmente, el tumor que
padezco ha aumentado su tamaño desde que fue descubierto, lo que me dificulta realizar actividades vitales como son
comer y beber. Vivo de la caridad de mi familia, ya que el poco dinero que obtuve de mi liquidación en Venezuela lo he
gastado en alimentos para mi familia y en ibuprofenos”. Y agregó: “Mi situación de salud me impide conseguir trabajo
(aunque he buscado), ya que al exponer mi estado de salud todos se niegan a contratarme”. Esta última circunstancia fue,
inclusive, reconocida por la Alcaldía Municipal de Buga en su respuesta a la acción de tutela (folios 8 y 60).
 17

zonas del país. En la actualidad ciertos departamentos y municipios del

territorio nacional presentan dificultades sustanciales para afrontar las
implicaciones ordinarias del fenómeno migratorio, soportando, incluso, cargas
presupuestales que pueden ser excesivas dada su baja capacidad institucional,
socioeconómica e inclusive de cobertura en el acceso a los servicios públicos
esenciales. En estas condiciones, los esfuerzos orientados a superar la crisis
humanitaria especialmente en materia de salud son progresivos y requieren de
medidas conjuntas y coordinadas entre todas las autoridades públicas del
orden nacional y territorial. Esto es, una responsabilidad solidaria, armónica y
compartida que atienda “las necesidades locales que afrontan
[principalmente] los Departamentos y Municipios fronterizos receptores [del
éxodo masivo de venezolanos]”68 y que consulten siempre un criterio de
razonabilidad administrativa al momento de brindárseles la atención en salud
a la que tienen derecho pero de una manera en la que no se ponga en un mayor
riesgo al sistema. Con todo, no puede perderse de vista que la superación total
del problema migratorio, en constante transformación, o el fortalecimiento de
la capacidad de respuesta a esta crisis es una prioridad coyuntural que exige
medidas de choque, requiere de acciones complejas por parte del Estado y de
sus instituciones -que positivamente se han venido implementando- así como
de la disponibilidad y consecución de recursos de cooperación internacional69.

4. Bajo este entendido, la Sala debe impartir una decisión que reconozca, y
tenga en cuenta, de un lado, esta situación de presión sobre las
administraciones territoriales y, de otro, atienda a la válida expectativa del
peticionario de lograr una solución de fondo a su apremiante condición clínica
y lograr así proteger unas condiciones mínimas de existencia. Como resultado
de lo anterior: (i) se revocará la decisión de instancia que negó el amparo
invocado y, en su lugar, se ampararán los derechos fundamentales a la vida
digna y a la salud del ciudadano extranjero. En consecuencia, (ii) se le
ordenará a la Secretaría de Salud Municipal de Guadalajara de Buga para que,
en coordinación y solidariamente con la Secretaría de Salud Departamental del
Valle del Cauca adopten, en el término de 48 horas siguientes a la notificación
de esta sentencia, las medidas necesarias, adecuadas y suficientes orientadas a
que el señor Ali Alexander Delgado Carrero sea efectivamente valorado en
una Institución Prestadora del Servicio de Salud -IPS- con la capacidad de
atender la gravedad de su patología catastrófica, en los términos previstos por
la jurisprudencia constitucional. Es decir, no se podrá negar el acceso a los
servicios que se “requieran con necesidad”. Los costos de las atenciones en
salud que sean brindadas serán cubiertos directamente por el Departamento y,
complementariamente, de ser necesario, con la colaboración del orden
nacional, según lo dispuesto por el ordenamiento constitucional vigente.

El Ministerio de Salud y Protección Social y la Alcaldía Municipal de

Guadalajara de Buga deberán asistir de manera solidaria y conjunta a las
referidas autoridades públicas en la materialización de estas labores.
Especialmente, en el marco de sus competencias, deberán informar, guiar y
68
Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
69
Justamente, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales declaró que “son necesarias la asistencia y la
cooperación internacionales para que los Estados que afrontan una afluencia súbita de refugiados y migrantes puedan
cumplir sus obligaciones básicas”.
 18

acompañar al ciudadano venezolano Ali Alexander Delgado Carrero para que

en el término de un mes siguiente a la notificación de esta providencia, si aún
no lo ha hecho, inicie los trámites legales correspondientes que le permitan
regularizar, cómo es su obligación, la situación migratoria en el territorio
nacional y, consecuentemente, lograr su vinculación efectiva al Sistema
General de Seguridad Social en Salud bien sea en el régimen contributivo o
subsidiado, a fin de acceder a una atención integral en salud 70, en especial, a
aquellos servicios que se “requieran con necesidad”.

III. DECISIÓN

Una entidad territorial vulnera los derechos fundamentales a la vida digna y

salud de una persona venezolana cuando se abstiene de activar las
competencias a su cargo para lograr que acceda a los servicios de salud que
requiere con necesidad dada la patología catastrófica que lo aqueja y que le
impide disfrutar de unas condiciones de existencia en dignidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato
de la Constitución Política,

RESUELVE

Primero.- REVOCAR la sentencia de instancia proferida por el Juzgado

Segundo Civil Municipal de Guadalajara de Buga -Valle del Cauca-, el 2 de
agosto de 2018, que negó la acción de tutela presentada por Ali Alexander
Delgado Carrero. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales a la vida digna y salud del accionante, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo.- ORDENAR a la Secretaría de Salud Municipal de Guadalajara de

Buga -Valle del Cauca- para que, en coordinación y solidariamente con la
Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca adopten, en el término
de 48 horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, las medidas
necesarias, adecuadas y suficientes orientadas a que el señor Ali Alexander
Delgado Carrero sea efectivamente valorado en una Institución Prestadora del
Servicio de Salud -IPS- con la capacidad de atender la gravedad de su
patología catastrófica, en los términos previstos por la jurisprudencia
constitucional. Es decir, no se podrá negar el acceso a los servicios que se
“requieran con necesidad”. Los costos de las atenciones en salud que sean
brindadas serán cubiertos directamente por el Departamento y,
complementariamente, de ser necesario, con la colaboración del orden
nacional, según lo dispuesto por el ordenamiento constitucional vigente.

70
Se reitera, en este punto, que quien no ostenta la calidad de afiliado está vinculado al Sistema con la categoría de
población pobre no asegurada y es en las entidades territoriales “en quienes recae el deber de asumir de manera activa la
obligación de garantizar el acceso al servicio de salud de [esta] ‘población pobre no asegurada’ que se encuentre en su
territorio” y requiere apoyo solidario del Estado (Sentencia T-210 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
 19

Tercero.- ORDENAR al Ministerio de Salud y Protección Social y a la

Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga -Valle del Cauca- que asistan de
manera solidaria y conjunta a la Secretaría de Salud Municipal de Buga y a la
Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca en la materialización
de la orden prevista en el numeral segundo de esta sentencia. Especialmente,
en el marco de sus competencias, deberán informar, guiar y acompañar al
ciudadano venezolano Ali Alexander Delgado Carrero para que en el término
de un mes siguiente a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha
hecho, inicie los trámites legales correspondientes que le permitan regularizar,
cómo es su obligación, la situación migratoria en el territorio nacional y,
consecuentemente, lograr su vinculación al Sistema General de Seguridad
Social en Salud a fin de acceder a una atención integral en salud en especial, a
aquellos servicios que se “requieran con necesidad”.

Cuarto.- LIBRAR las comunicaciones -por la Secretaría General de la Corte

Constitucional-, así como DISPONER las notificaciones a las partes -a través
del Juez de tutela de instancia-, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley
2591 de 1991.

Comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General