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CAPÍTULO 1
FINANZAS PÚBLICAS

1 - LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

1.1 - El concepto de “Finanzas Públicas”
Para arribar al concepto de “Finanzas Públicas” es preciso partir de la noción
de actividad económica. Ésta, en general, es aquel quehacer del hombre que se
vincula con el concepto de “escasez”. Por definición, la economía se ocupa de
la asignación de recursos que son escasos o insuficientes para la satisfacción de
necesidades que son más amplias que aquéllos. Es decir que hay más necesidades
a cubrir que recursos con los cuales satisfacerlas, por lo que habrá que acudir a
ciertos criterios que establezcan prioridades, para determinar cuáles de ellas se
satisfarán, y en qué medida, y cuáles otras quedarán insatisfechas, relegadas, o
postergadas en su atención.
En la órbita de los individuos, la Ciencia Económica se ocupa del estudio de este
fenómeno mediante los lineamientos dados por la llamada “microeconomía”, que
analiza la economía de mercado, es decir el funcionamiento de éste y de los actores
que en él se desempeñan.
Ahora bien, cuando dentro de ese esquema de pensamiento se introduce la activi-
dad del Estado, en tanto sujeto o actor económico (y no meramente como regulador,
como creador de reglas para que se vinculen los privados entre sí), se pasa al ámbito
de la llamada “macroeconomía”.
El Estado, como persona pública a cuyo cargo está llevar a cabo una serie de tareas
dirigidas al bienestar de los individuos en particular y de la sociedad en general -que,
en el caso de la República Argentina, están enunciados en el Preámbulo de su CN-,
requiere de medios económicos (elementos materiales) para desempeñarse. A modo
de simple enumeración: ha de pagar sueldos y salarios; ha de construir y mantener
una infraestructura adecuada para el progreso social (v. gr. carreteras, ferrocarriles,
escuelas, hospitales, etc.); debe adquirir bienes y servicios para llevar adelante todos
sus cometidos (p.e. defensa exterior, seguridad interior, salud pública, educación,
comunicaciones, combate contra la pobreza extrema, etc.).
En efecto, para cubrir las necesidades amplias del conjunto de sus habitantes, el
Estado precisa realizar una serie de gastos, y para ello debe procurarse concomitante-
mente los ingresos con los cuales hacerles frente. Se trata de una actividad medial, no
final: ordena medios (recursos) para aplicarlos a sus funciones (por medio de gastos).
Es lo que M. Duverger describió, de manera ilustrativa, asimilándola a “una
gigantesca bomba aspirante e impelente”, en la cual la función de los ingresos
públicos absorbe rentas de los particulares (y, por ende, restringe el consumo, el
ahorro y la inversión del sector privado), para que luego la función del gasto público
los expulse, volcándolos sobre la economía (expandiendo el consumo, el ahorro
y la inversión, pero de otra manera). En otros términos, como decía José A. Terry,
el Estado debe progresar, facilitar la vida de sus ciudadanos, para lo cual consume
y produce bienes.

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28 Editorial Estudio

Entonces, de manera general, puede decirse que la actividad económica que lleva
a cabo el Estado para el cumplimiento de sus fines se denomina actividad financiera
estatal o, de forma simplificada, “Finanzas Públicas”.
Esta terminología es la adoptada por la mayoría de la doctrina argentina, sin per-
juicio de lo cual hay que indicar que son sinónimos las siguientes denominaciones
dadas por otros autores de otros países: “Hacienda Pública” (España), “Economía
Financiera” (Italia), “Política Financiera” (Alemania), etc.

Puede definirse entonces el concepto de Finanzas Públicas como la actividad

del Estado encaminada a obtener ingresos y realizar gastos, a fin de lograr
la satisfacción de las necesidades públicas.

1.2 - Características de las Finanzas Públicas

Sin perjuicio de su fundamental sustrato económico, el fenómeno de las Finanzas
Públicas es complejo, motivo por el cual se justifica que su estudio se realice de
forma interdisciplinaria. En efecto, no puede abordarse su estudio sólo desde una
perspectiva científica única, puesto que coinciden en él diversos factores. Ello no
implica que tenga un método científico propio, en el sentido de distinto o específico,
como pretendía la Escuela de Pavía, encabezada por B. Griziotti (década de 1920),
sino que, como cualquier otro objeto de estudio de la realidad, es pasible de múltiples
enfoques, convergiendo sobre él varias disciplinas científicas, cada una de las cuales
emplea su particular método científico y brinda sus conclusiones, las que serán de
indispensable empleo por las restantes ramas del saber para sus fines respectivos.
A continuación, se indican los aspectos salientes del fenómeno financiero público.
1.2.1 - Es una actividad sustancialmente económica
Tal como se señaló, al ocuparse de recursos de naturaleza económica -ligados
por la idea de escasez-, de ingresos y de gastos (ambos de carácter “público”), la
actividad financiera estatal es una actividad económica.
Posee ciertas notas que la diferencian de la actividad económica llevada adelante
por los privados:
• puede decirse que no se rige por el criterio de la rentabilidad económica;
• tampoco es una actividad exclusivamente monetaria;
• aquí, por lo general, los gastos a realizar (las funciones que deben ser
desarrolladas por los entes públicos) son los que condicionan los ingresos
a obtener, puesto que -en términos generales- primero se determinan los
objetivos a cumplir (necesidades a satisfacer), para luego buscar las fuentes
para su financiamiento (recursos o ingresos públicos).
1.2.2 - Tiene contenido político
La actividad financiera del Estado, como todo su accionar, está regido por criterios
de carácter político.
Es sabido que hay diversas opiniones acerca de cuál debe ser el papel que el
Estado ha de cumplir en la sociedad y en la economía. Es decir, unos piensan que
lo mejor que puede hacer es participar ampliamente e inmiscuirse como actor en
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 Guía de Estudio: Finanzas Públicas 29

los mercados, mientras que otros sostienen que debe ser prescindente y cumplir
un rol subsidiario, supliendo aquellos casos en que la actividad de los particulares
no alcanza a brindar satisfacción a las necesidades del grupo, o bien cuando ella
es insuficiente.
Correlato de estas opiniones políticas, en el momento en que ellas se plasmen
en el gobierno del Estado, serán las correspondientes características que teñirán su
respectiva actividad financiera.
Por tal razón, como fenómeno desarrollado a lo largo de la historia de la humanidad
(ver punto 9), su fisonomía ha sido variable, a medida que se fue conformando lo
que hoy llamamos “Estado”, como así cuando éste fue asumiendo más funciones,
con mayor intensidad y amplitud, en especial al ir apareciendo actividades antes
inexistentes (p. e. aviación, televisión y nuevas tecnologías, la carrera espacial, etc.),
o bien tomando a su cargo actividades que antes estaban en manos de particulares
(“caridad” por “seguridad social”, “asistencia sanitaria” por “salud pública”, etc.).
1.2.3 - Tiene contenido jurídico
Toda la actividad estatal está sujeta a reglas (normas) de cumplimiento obligatorio.
Este conjunto de disposiciones (leyes, reglamentos y demás actos administrativos
-generales y particulares-) conforman la vertiente jurídica de la actividad financiera.
Esta rama del ordenamiento jurídico que regula el comportamiento financiero del
Estado se conoce como “Derecho Financiero”, cuyo contenido y características se
desarrollan en los capítulos 2 a 9.
1.2.4 - Posee un aspecto cuantificable y contable
Obviamente, como toda actividad económica, es susceptible de ser mensurada y
registrada. De ello se ocupa la contabilidad pública, es decir la técnica de registrar,
valorar y medir los movimientos llevados a cabo por el Estado y sus reparticiones,
tanto al momento de obtener los ingresos públicos como al de efectuar sus gastos
públicos (ver punto 8 y capítulo 3, punto 7.3.3).
Las estadísticas son importantes, ya que permiten realizar comparaciones inter-
temporales en el comportamiento de un mismo Estado en diversos momentos, o
bien entre distintos Estados. Obviamente, esas comparaciones habrán de tener en
consideración si se basan en variables medidas de manera homogénea o no.
1.2.5 - Otros aspectos
Las Finanzas Públicas también pueden ser estudiadas desde el prisma de otras
ciencias. Así, la psicología y la sociología pueden realizar sus respectivos aportes,
analizando el correspondiente aspecto de su naturaleza que poseen las manifestaciones
del fenómeno financiero, para ver la conducta de las personas, individual y colectiva-
mente, ante los diversos comportamientos financieros que puede adoptar el Estado.
También podría abordarse su conocimiento desde el punto de vista de la ética, es
decir de la valoración que pueda merecer cada comportamiento del Estado hacia
los habitantes, como asimismo la conducta que éstos asuman frente a la actividad
financiera estatal.
De igual modo, la teoría de la organización administrativa y de la Administración
tiene un aporte que hacer al estudio de la actividad financiera estatal, ya que ella

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96 SÍNTESIS GRÁFICA: Finanzas Públicas

Finanzas Públicas [ Actividad del Estado encaminada a obtener ingresos y realizar gastos, a
fin de lograr la satisfacción de las necesidades públicas.

1. Es una actividad sustancialmente económica: se ocupa de recursos de naturaleza eco-

las Finanzas Públicas

nómica, de ingresos y de gastos.

Características de

2. Tiene contenido político: hay diversas opiniones acerca de cuál debe ser el papel que el
Estado ha de cumplir en la sociedad y en la economía.
3. Tiene contenido jurídico: como toda actividad estatal, está sujeta a reglas (normas), de
cumplimiento obligatorio.
4. Posee un aspecto cuantificable y contable: como toda actividad económica, es suscepti-
ble de ser mensurada y registrada. De ello se ocupa la contabilidad pública.
5. Otros aspectos: puede ser estudiada desde el prisma de otras ciencias o campos.

t Las finanzas privadas ponen la lupa en el comportamiento indivi-

Diferencias entre dual de las personas, o bien de grupos parciales de ellas.
actividad financiera t Las finanzas públicas estudian la forma en que el Estado cubre la
privada y pública satisfacción de ciertos objetivos por él trazados, a los que se suele
denominar como “necesidades públicas”.

Enfoques positivo y normativo

Enfoque positivo: explica el fenómeno financiero independientemente de toda valoración.
Tiene una naturaleza descriptiva de la realidad ocurrente en cada país y en cada época.
Enfoque normativo: establece las bases para una gestión eficaz de la Hacienda Pública.
Valora cuáles son los programas de ingresos públicos y de gastos públicos óptimos.

La economía nacional / Sector público y sector privado

Sector público y sector privado

* El agente público por excelencia es el propio Estado (Nación, provincias, municipios, etc.)
* Los agentes privados son los restantes actores económicos (empresas y familias).
Ambos operan en los mercados, influyéndose recíprocamente. Esta mutua influencia se ejem-
plifica en 2 extremos: economía de libre mercado / economía controlada centralmente.

El Estado
El Estado es una asociación humana cuyo objetivo es procurar el bien común
y el perfeccionamiento de la vida en comunidad.

]
Características 1) Principio de legitimidad y representación democrática
fundamentales 2) Principio de coerción
del Estado: 3) Vocación de universalidad
4) Indefectibilidad
5) Heterogeneidad y versatilidad de sus fines

Divisiones del Estado: 1) División territorial

2) División funcional o personal

Los actores del sector privado

l Unidades de producción: empresas privadas que toman las decisiones de producción co-
rrespondientes, asumen el riesgo del giro empresarial, obteniendo la ganancia respectiva o
bien perdiendo el capital puesto en juego. Se rigen por el sistema de precios del mercado.
l Unidades de consumo: son las familias (o individuos) que también se rigen por el sistema

de precios del mercado, y buscan maximizar la utilidad de sus sueldos.

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AUTOEVALUACIÓN
TEST
DE
AUTOEVALUACIÓN
 Autoevaluación 411

CAPÍTULO 1
FINANZAS PÚBLICAS

1. Defina y explique el concepto de Finanzas Públicas.

2. ¿Cuáles son los aspectos que componen la noción de Finanzas Públicas? Descríbalos.
3. Marque las diferencias entre la actividad financiera del Estado y la actividad financiera
del sector privado.
4. Distinga el enfoque normativo de las Finanzas Públicas con relación a su enfoque
positivo.
5. Dé su definición de “necesidades públicas”. Brinde diversas ideas acerca de cómo
definir ese concepto.
6. Según Richard A. Musgrave, ¿cuáles son las tres ramas principales de la actividad
económica del Estado? Descríbalas e indique sus respectivos objetivos.
7. ¿Qué se entiende por “fallos del mercado”?
8. ¿Cómo suele definir la doctrina el concepto de “bien público”?
9. ¿Qué significan los principios de rivalidad y de exclusión?
10. ¿Cuál es el papel del Estado ante los fallos de mercado o la existencia de externalidades?
11. Defina y explique el concepto jurídico de Federalismo Fiscal.
12. Describa tres mecanismos de utilización conjunta de fuentes impositivas, que empleen
como mecanismo de coordinación un sistema de impuesto único.
13. Señale las principales diferencias entre la idea de las Finanzas Públicas liberales y las
de corte intervencionista.
14. Indique las diferencias más importantes entre la idea de las Finanzas Públicas
intervencionistas y las que corresponden a un Estado colectivista.
15. ¿Qué significa que una situación es óptima en términos de Pareto?

CAPÍTULO 2
DERECHO FINANCIERO

1. ¿Qué es del Derecho Financiero?

2. ¿Qué es la Hacienda Pública? ¿Qué es el aspecto estático de la Hacienda Pública?
3. Las normas sobre gestión de bienes patrimoniales, ¿forman parte del Derecho
Financiero? Justifique su respuesta.
4. Los decretos de necesidad y urgencia, ¿son fuente de Derecho Financiero?
5. La costumbre, ¿puede ser fuente de Derecho Financiero?
6. Defina el concepto de Programa Constitucional.
7. ¿Cuáles son los aspectos constitucionales de la denominada función de ingreso
público-gasto público?
8. Señale los argumentos que justifican el control judicial sobre las decisiones relativas
al gasto público.
9. Clasifique los principios constitucionales en materia de gasto público.
10. Defina y caracterice al denominado principio de asignación equitativa del gasto
público.

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