Cuaderno Derecho Ambiental XIV - 2023

ISSN 2314-2251
ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO

Y CIENCIAS SOCIALES DE CÓRDOBA
Instituto de Derecho Ambiental
y de los Recursos Naturales
CUADERNO DE
POBREZA Y AMBIENTE
Número XIV
2 CUADERNO DE DERECHO AMBIENTAL Nº XIV (2022) 15-40
ZLATA DRNAS DE CLÉMENT 3
CUADERNO DE
DERECHO AMBIENTAL
POBREZA Y AMBIENTE
ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO

Y CIENCIAS SOCIALES DE CÓRDOBA
INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTAL

Y DE LOS RECURSOS NATURALES
CUADERNO DE
DERECHO AMBIENTAL
Número XIV
POBREZA Y AMBIENTE
ISSN 2314-2251
Córdoba - Argentina
2022
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ZLATA DRNAS DE CLÉMENT

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PRESENTACIÓN
PRESENTATION
Siguiendo las pautas consolidadas desde hace catorce años, el Instituto

de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacio-
nal de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba presenta su Cuaderno co-
rrespondiente al año 2022. El mismo refleja parcialmente las actividades
del Instituto de Derecho Ambiental en el tópico “Pobreza y Ambiente”,
tema elegido por los miembros como eje central de trabajo del año por su
calidad de temática privilegiada en el ámbito de las Naciones Unidas y la
Agenda 2030 en condición de “bidireccional y retroalimentada”, esencial
para el desarrollo sostenible, como frecuentemente se señala. El tema está
siendo trabajado como visión de conjunto en el marco del PNUD y del
PNUMA, desde UNPEI (UN Poverty-Environment Initiative)1, incorpo-
rando los objetivos de pobreza y medio ambiente en el desarrollo nacio-
nal y la planificación del desarrollo subnacional, desde la formulación
de políticas hasta la elaboración de presupuestos, la implementación y el
seguimiento. Con apoyo tanto financiero como técnico, la Iniciativa -lan-
zada en 2005- ayuda a los tomadores de decisiones gubernamentales y a
una amplia gama de partes interesadas a gestionar el medio ambiente de
una manera que mejore los medios de vida y conduzca a un crecimiento
sostenible. La Iniciativa trabaja con socios gubernamentales clave para
crear conciencia, influir en la formulación de políticas y fortalecer la in-
tegración de pobreza y medio ambiente en los procesos presupuestarios,
programas sectoriales y planificación subnacional. Su objetivo general
es lograr un cambio institucional duradero y catalizar a los actores clave
1
V. https://www.unpei.org/
para aumentar la inversión en la gestión ambiental y de los recursos natu-

rales en favor de los pobres.
Ya la Comisión Brundtland en su Informe Final señaló que “la pobreza
es la mayor causa y efecto de los problemas globales ambientales”.
Nathaniel Agola y Joseph Awange recuerdan que sería inútil intentar
abordar los problemas ambientales sin ampliar la perspectiva a los fac-
tores de pobreza y desigualdad2, centrando este enlace y la solución de
sus principales problemas a través de las vías institucionales y la gestión
pública.
Ya en la Declaración de Estocolmo se señaló que “la mayoría de los
problemas ambientales están motivados por el subdesarrollo”. Más aún,
trabajos de las Naciones Unidas3 resaltan que la sostenibilidad del me-
dio ambiente ahora se entiende como complementaria y necesaria para
“acabar con la pobreza en todas sus formas en todo lugar”. Debe tenerse
en cuenta que los servicios ecosistémicos y otros bienes no comerciales
constituyen entre el 50 y el 90% de la fuente total de medios de vida entre
hogares rurales pobres y habitantes de los florestas en todo el mundo,
llegando a ser llamados el “PIB de los pobres”, el “capital natural” de los
pobres. El desarrollo económico y la reducción de la pobreza dependen
de la mejoría de la gestión del medio ambiente en general y de los recur-
sos naturales en particular.
Los vínculos entre pobreza y medio ambiente resultan evidentes cuan-
do se tiene en cuenta que la desigualdad y la pobreza perjudican el cre-
cimiento y la sostenibilidad de los ecosistemas en tanto los grupos más
pobres dependen de sus servicios, no estando en condiciones de adoptar
medidas adecuadas de conservación y preservación de los mismos.
En este cuaderno incluimos solo algunos resultados de la labor del
año desarrollada en las sesiones del Instituto atento a las limitaciones que
impone una publicación de este tipo. Algunas contribuciones incluidas
revisten el carácter de artículos, otros, son breves comunicaciones.
2
AGOLA, Nathaniel O. – AWANGE, Joseph L. Globalized Poverty and Environ-
ment. 21 st Century Challenges and Innovative Solutions, Springer, Berlin-Heidelberg,
2014, p. 4.
3
KEMPF, Isabell. Poverty and Environment, UN Environment (https://www.un-
.org/development/desa/dspd/wp-content/uploads/sites/22/2018/05/20.pdf).
A más de la publicación del Cuaderno, se llevó a cabo -como todos los

años- una Jornada de feed back con la co-organización de la Secretaría de
Extensión y Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Córdoba, el Instituto de Derecho Internacional
Público y Derecho de la Integración, el Instituto de Derecho Ambiental
y de los Recursos Naturales (ambos Institutos de la Academia Nacional
de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba), el Consejo Argentino para
las Relaciones Internacionales (CARI-sección Córdoba) y el Instituto
Argentino-Chileno de Cultura (filial Córdoba). El tema elegido ha sido
considerado de gran relevancia para el medio ambiente, en particular para
el desarrollo sostenible con su dimensión ambiental, económica y social.
Presentamos las distintas colaboraciones en este cuaderno yendo de lo
general a lo especial.
Además, reforzando la apertura a la ciudadanía interesada, se convo-
có un concurso de monografías sobre “Relaciones entre pobreza y pre-
servación del medioambiente”. El Jurado, tras examinar las monografías
recibidas de conformidad a la convocatoria, adjudicó Primera Mención
al trabajo presentado bajo el seudónimo “Prudencia”, titulado Relacio-
nes entre pobreza y preservación del medioambiente. El rol de los jueces
frente a los casos difíciles”, correspondiente a la Ab. Virgina Daniela
Cassinese, incluyéndose su aporte en esta publicación.
Zlata Drnas de Clément

RELACIONES ENTRE POBREZA Y MEDIOAMBIENTE.

ASPECTOS INTRODUCTORIOS∗
POVERTY AND ENVIRONMENTAL RELATIONS.

INTRODUCTORY ASPECTS
Zlata Drnas de Clément**
Resumen: La pobreza ha sido considerada como una de las causas de daño ambien-
tal, a más de afectar severamente a los derechos humanos en general. En atención a
su efecto sobre los ecosistemas (incluido el ser humano como parte de ellos) se ha
vuelto imprescindible sacar de la estrechez a la población sumergida. Ello lleva a
ponderar las causas de la pobreza y las formas de erradicarla de modo sostenible,
lo que implica potencializar los principios de progresividad y no regresividad en
materia de derechos sociales, aspecto que apenas esbozaremos, ya que tendrán trata-
miento integral por separado.
Palabras-clave: Pobreza - Preservación del medioambiente - Instrumentos interna-
cionales.
Abstract: Poverty has been considered as one of the causes of environmental dama-
ge, in addition, it severely affects human rights in general. Given its effect on ecosys-
tems (including human beings as part of them), it has become essential to lift the sub-
merged population out of poverty. This leads to pondering the causes of poverty and
the ways to eradicate it in a sustainable way, which implies potentiating the principles
of progressive realization and non-regressiveness in terms of social rights, an aspect
that we will barely outline since they will have separate comprehensive treatment.
Keywords: Poverty - Preservation of the environment - International instruments.
∗ Trabajo presentado para su publicación el 14 de marzo de 2023 y aprobado el 25 de

abril del mismo año.
∗∗ Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba
(UNC). Profesora Emérita de la UNC y de la Universidad Católica de Córdoba. Miembro
de Número de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y Direc-
tora del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la misma entidad.
Sumario: I. Relaciones entre pobreza y ambiente. I.1. Causas del daño ambiental
desde la pobreza. I.2. Erradicación de la pobreza de modo sustentable. I.3. Instru-
mentos internacionales que vinculan pobreza y ambiente. II. Reflexiones finales. Las
relaciones pobreza y medioambiente desde los derechos humanos.
I. Relaciones entre pobreza y medioambiente
Tradicionalmente, se ha señalado a la pobreza1 como uno de los gene-

radores de impacto ambiental, pero en la contracara -al mismo tiempo-,
un medioambiente pobre suele resultar determinante de las carencias de
sus habitantes.
1
En general, se considera pobre a quien carece de recursos para cubrir sus necesi-
dades básicas (alimentación, vivienda, vestimenta, educación, salud), más allá de que la
idea de “necesidades” está relacionada a las costumbres de cada grupo humano. Si bien,
se han elaborado nuevas formas de medición, éstas -consideramos- resultan febles, ya que
si las personas pobres pasaran a tener recursos, podrían sustraerse a todos los parámetros
de medición sugeridos. Más de 1.300 millones de personas viven aproximadamente con
menos de USD 1, si bien, esa relación con el dólar es relativa. Por ejemplo, los argentinos
asalariados en tiempos del gobierno de Presidente Alfonsín ganaban menos de un dólar
por día, sin embargo podían cubrir sus necesidades básicas; en Cuba la población no
perteneciente a la élite gubernamental sobrevive con 50 centavos de dólar por día desde
hace décadas. La pobreza, acompañada de una débil educación, agrava las posibilidades
de solución del problema. El Banco Mundial recuerda que, desde 2015 habían utilizado
un valor de USD 1,90 como línea internacional de la pobreza, pero a partir del otoño
boreal de 2022, la línea mundial pasó a ser de USD 2,15 (https://www.bancomundial.
org/es/news/factsheet/2022/05/02/fact-sheet-an-adjustment-to-global-poverty-lines). La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos considera que, “si bien, usualmente. la
pobreza está relacionada con la insuficiencia de recursos económicos, ello no implicaría
forzosamente que los factores económicos sean los únicos causantes de la pobreza. El cre-
cimiento económico no se plasma automáticamente en una mejora del nivel de vida de las
personas y grupos pobres, a menos que se adopten medidas o políticas públicas adecuadas
-con enfoque en derechos humanos- (…). De igual modo, sin perjuicio de la estrecha rela-
ción existente entre democracia, estado de derecho y derechos humanos, ello no significa
que la democracia per se y el estado de derecho se traduzcan en la plena efectividad de los
derechos humanos de las personas viviendo en situación de pobreza” (CIDH. Informe so-
bre Pobreza y Derechos humanos en las Américas, 2017, OEA/Ser.L/V/II.164 Doc. 147,
en http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/PobrezaDDHH2017.pdf). Todas las páginas
web citadas en este trabajo fueron consultadas por última vez el 3 de mayo de 2023.
I.1. Causas del daño ambiental desde la pobreza
El daño al medioambiente por los grupos sociales de menor desarrollo

se ha vinculado a distintas causas. Por ejemplo:
*- La necesidad de subsistencia que los lleva a degradar la naturaleza
que los rodea (caza y pesca descontrolada, quema de árboles y arbustos,
acumulación de residuos, contaminación aledaña, etc.) 2.
*- Al no poder satisfacer necesidades básicas de subsistencia, bus-
can residencia en lugares de riesgo, tales como tierras bajas, humedales,
franjas costeras sujetas a eventos climáticos dañosos como inundaciones,
temporales, cuando no en áreas contaminadas por el hombre donde los
asentamientos no son controlados (zonas de depósitos de materiales in-
dustriales de desecho, basurales, costas de ríos, etc.), agravando los ries-
gos y daños ambientales de esas áreas y afectando su salud y las posibili-
dades de su propio desarrollo.
*- A menudo, la pobreza confina a los pobres en zonas rurales con
tierras poco productivas, lo que contribuye a acelerar la erosión de los
suelos de los que poco pueden recibir y a los que nada pueden aportar por
no estar en condiciones de tratarlos adecuadamente por falta de recursos
y/o conocimientos.
*- Por vivir en zonas degradadas y fácilmente degradables -muchas
veces zonas usurpadas- sufren la carencia de servicios básicos, tales
como recolección de residuos, agua potable, tratamiento de efluentes. Vi-
ven en muchos casos en hacinamiento en viviendas pequeñas y precarias,
todo lo cual los lleva a un progresivo deterioro del entorno natural, de su
salud por el peligro epidemiológico relacionado principalmente con la
falta de higiene, de agua corriente, de servicios sanitarios, de electricidad,
etc. Generalmente, están lejos de los centros educativos y hospitalarios
con mala conexión en materia de transporte público y medios de comu-
nicación, lo que no les permite una progresiva mejoría de sus modos de
vida ni la de sus hijos.
*- Por contribuir a un crecimiento poblacional descontrolado. La fran-
ja social más pobre es la que mayor número de niños incorpora. Ello
2
EBER, Hugo. “Pobreza y medioambiente”, Diario Los Andes, 11 de noviembre
de 2017.
conspira contra la posibilidad del Estado de atender con eficacia a la dis-

minución de la pobreza a través i.a. de la educación, el acceso a servicios
sanitarios, el acceso al agua limpia, la incorporación a puestos de trabajo,
etc. Si tenemos en cuenta que el agua dulce es una cantidad natural fija
que cada vez se distribuye entre más personas (a lo que se agrega mayor
contaminación) se va reduciendo la cantidad de agua potable disponible
para el consumo humano. Paradójicamente, el crecimiento demográfico
ha transformado al recurso natural renovable por excelencia en un recurso
no renovable3. A ello se agrega que, a más población, más requerimientos
de alimentos y, con ello, expansión de la frontera agrícola a costa de
bosques y espacios naturales. Ese crecimiento poblacional se muestra
insostenible en sus tasas de incremento actual y potencial, sin embargo,
da la impresión de no despertar preocupación -por razón de intereses po-
líticos- en los centros de poder.
*- El crecimiento demográfico lleva a la concentración urbana des-
ordenada, especialmente en grandes ciudades con predominio de asenta-
mientos precarios que profundizan la pobreza con sus potenciados efectos
3
El Objetivo 6 de los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) de la Agenda
2030 (Agua limpia y saneamiento) se propone: *para 2030, lograr el acceso universal y
equitativo al agua potable, a un precio asequible para todos; *para 2030, lograr el acceso
equitativo a servicios de saneamiento e higiene adecuados para todos y poner fin a la
defecación al aire libre, prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las
niñas y las personas en situaciones vulnerables; *para 2030, mejorar la calidad del agua
mediante la reducción de la contaminación, la eliminación del vertimiento y la reducción
al mínimo de la descarga de materiales y productos químicos peligrosos, la reducción a la
mitad del porcentaje de aguas residuales sin tratar y un aumento sustancial del reciclado
y la reutilización en condiciones de seguridad a nivel mundial; *para 2030, aumentar
sustancialmente la utilización eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores y
asegurar la sostenibilidad de la extracción y el abastecimiento de agua dulce para hacer
frente a la escasez de agua y reducir sustancialmente el número de personas que sufren de
escasez de agua; *para 2030, poner en práctica la gestión integrada de los recursos hídri-
cos a todos los niveles, incluso mediante la cooperación transfronteriza, según proceda;
*para 2020, proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua, incluidos
los bosques, las montañas, los humedales, los ríos, los acuíferos y los lagos; *para 2030,
ampliar la cooperación internacional y el apoyo prestado a los países en desarrollo para
la creación de capacidad en actividades y programas relativos al agua y el saneamien-
to, incluidos el acopio y almacenamiento de agua, la desalinización, el aprovechamiento
eficiente de los recursos hídricos, el tratamiento de aguas residuales y las tecnologías de
reciclaje y reutilización; *apoyar y fortalecer la participación de las comunidades locales
en la mejora de la gestión del agua y el saneamiento.
negativos sobre el entorno, creando con su incesante expansión, un nudo

de problemas ambientales y sociales difícil de gestionar con visión inte-
gral por parte de las autoridades públicas, como de paliar por las ONG.
I.2. Erradicación de la pobreza de modo sustentable
Consideramos que, para erradicar la pobreza de modo sustentable4, es

necesario:
*-El acceso a la educación básica y a la formación profesional o téc-
nica. Ello -a más de los beneficios que la instrucción general y técnica es-
pecializada importan en sí- ayudaría a la difusión de información y cono-
cimiento de las comunidades pobres sobre muchos aspectos que podrían
mejorar su situación, especialmente en asuntos relativos a la formación
en métodos agrícolas / hortícolas apropiados al lugar de asentamiento,
a la instrucción en la gestión de los residuos, al uso y reúso del agua, a
los reciclados de residuos, al uso racional de los todos recursos naturales
básicos, a la conformación de organizaciones civiles para la protección
de litorales, para la gestión de los recursos hídricos y la actividad pes-
quera, entre otros. Todas estas actividades contribuirían a la reducción
de la pobreza y a la limitación de sus efectos negativos sobre el medio
ambiente. Este tipo de educación también permite formar en habilidades
para pequeños emprendimientos hogareños: huertas urbanas, cultivos hi-
dropónicos, viveros de plantas y flores, plantas aromáticas, etc. La edu-
cación comprende la preparación en comidas nutritivas y saludables de
bajo costo, la formación en primeros auxilios, etc. en los que la televisión
4
Para la Relatoría Especial sobre Derechos Humanos Económicos, Sociales, Cultu-
rales y Ambientales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (REDESCA),
el combate de la pobreza y la desigualdad es el “paraguas superior de todo el mandato”,
de manera alineada con la Agenda 2030 de Naciones Unidas. La REDESCA sigue la línea
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) de Naciones Uni-
das, en su Observación General No. 3, en cuanto a que las medidas relacionadas con la
aplicación de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales están llama-
das a lograr “progresivamente” la plena efectividad de los derechos. De esta forma, la ex-
presión “progresiva efectividad” constituye un reconocimiento del hecho de que la plena
efectividad de todos los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales -en ge-
neral- no podrá lograrse en un breve tiempo (http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2020/
capitulos/redesca.PDF).
pública y otros medios de comunicación masiva han mostrado poco inte-

rés a pesar su evidente utilidad, casi necesidad. Visiones estas últimas que
enlazan con el punto que señalamos a continuación.
*- Buscar, promover y apoyar salidas laborales para quienes estén en

estado de pobreza o indigencia. Los ejemplos podrían ser múltiples tanto
para la relación pobreza-ambiente como para los instrumentos aptos para
-vía protección ambiental- sacar a grupos humanos de la pobreza. Un
ejemplo exitoso se puede observar en el complejo impulso dado a los hu-
medales, ámbito natural por excelencia en la lucha contra la desigualdad,
ya que, históricamente, los humedales han sido lugares desdeñados por
considerarse fuente de enfermedades, residencia de parias, aspecto que
con gran esfuerzo de las ONG (v.g. UICN, IWRB, WWF, BirdLife, entre
otras), Estados, pueblos e individuos se ha ido revirtiendo. Se debe tener
en cuenta que:
- Más de 1.000 millones de personas dependen para su subsistencia
de los humedales;
- El arroz, que se cultiva en los humedales, es el principal alimento
de 3.500 millones de personas en el mundo;
- La mitad de los turistas internacionales eligen a sabiendas o no zo-
nas de humedales, especialmente zonas costeras, proporcionando
millones de puestos de trabajo;
- Casi todo el consumo de agua dulce del mundo es directa o indirecta-
mente dependiente de los humedales, por lo que la conservación des-
contaminada es de interés público local, nacional e internacional;
- Se estima que los humedales saludables mitigarán el riesgo de ca-
rencias a cerca de 5 billones de personas con acceso limitado al
agua para el 2050;
- Los océanos saludables y productivos dependen del buen funciona-
miento de humedales costeros y marinos;
- El 40% de todas las especies del mundo viven o se reproducen en
humedales;
- Los humedales trabajan para mitigar las crisis ambientales, en tan-
to poco sitios en el planeta realizan un aporte tan valioso a la crisis
del cambio climático y a la pérdida de diversidad biológica como

los humedales; por ejemplo, las turberas abarcan solo el 3% de las
tierras mundiales, pero almacenan el doble de carbono que el con-
junto de toda la biomasa forestal mundial;
- Los humedales cumplen un rol relevante en materia de desplaza-
mientos ambientales, puesto que, por un lado, evitan la emigración
de las poblaciones antaño pobres de los humedales mediante desa-
rrollos prósperos en base a aprovechamientos razonables (ecosisté-
micos);
- Nutren las reservas de agua, prestando un apoyo sostenible al au-
mento de demandas de agua en todos los sectores y áreas, espe-
cialmente en los espacios amenazados por la desertificación como
consecuencia de la mala gestión del agua, evitando migraciones
forzadas por cambios del hábitat; entre otros beneficios5.
*-La generación de políticas y acciones dirigidas a detener la defo-

restación y fomentar programas de reforestación, tareas que potencian la
oferta hídrica como un método más de afrontar el proceso de desertiza-
ción6. Más de 100 países incluyeron medidas relacionadas con los bos-
ques. El Banco Mundial apoya los esfuerzos de los países en desarrollo
5
La Iniciativa Regional de Ramsar sobre Conservación y el Uso Sostenible de los
Humedales Altoandinos (aprobada en 2006, continuando hasta la fecha), por ejemplo,
“es una iniciativa dirigida a mejorar el estado de conservación de cinco humedales al-
toandinos, de gran importancia por su biodiversidad y para los medios de vida de las
comunidades locales que dependen de ellos (a más de ser de importancia estratégica
para más de 100 millones de personas de las distintas naciones andinas de Latinoamé-
rica) amenazados principalmente por la contaminación minera, y por el sobrepastoreo
de ganado que repercute en la degradación de vegas y bofedales” (http://awsassets.pand
a.org/download s/los_humedales_altoan dinos_es.pdf). V. DRNAS DE CLÉMENT, Zla-
ta. “Los humedales como instrumento de cooperación en América Latina para el logro
de metas de los ODS 2030”, en Leonardo Nemer Caldeira Brant - Pedro Ivo Ribeiro
Diniz (Orgs.) Agenda 2030 y el desarrollo sostenible en el contexto latinoamericano,
Konrad Adenauer Stiftung, EKLA, CEDIN, Belo Horizonte, 2021 (https://www.kas.de/
documents/273477/11528179/).
6
Aspecto replicable en la generación de políticas y acciones dirigidas a la reali-
zación de obras que impidan inundaciones en tierras agrícolas y otras, la orientación en
producción de alimentos en condiciones óptimas según el sector en que las comunidades
viven.
destinados a aprovechar el potencial de los bosques para reducir la pobre-

za, integrarlos mejor en sus economías, y proteger y fortalecer la función
ambiental que estos cumplen. Varias iniciativas forestales -especialmente
con la participación de grupos vulnerables- en China7, México8 y Mo-
zambique9 (entre otros países) han mostrado resultados positivos. Esa
actividad además, conlleva la función que desempeñan los bosques en
el aumento de la mejora del entorno frente al cambio climático. Los bos-
ques y árboles proporcionan servicios ambientales, que abarcan desde el
aumento de la cantidad y la calidad del agua a la reducción de la erosión
del suelo y la creación de microclimas que mantienen (o en algunos casos
mejoran) la productividad. La gestión sostenible de los bosques también
encadena otros modos de desarrollo dependientes. Un ejemplo de alto
impacto ambiental y social a la hora de luchar contra la pobreza es la
“Muralla Verde” de África o “Gran Muralla Verde del Sahara y el Sahel”,
muralla de árboles de aproximadamente 8.000 km de largo por 15 km
de ancho entre Yibuti y Senegal, proyecto de 2006, puesto en acción en
2007 y desarrollado de Este a Oeste. A más de los once países africanos
7
En China, por ejemplo, el Proyecto de Reforestación Ecológica de Shandong sig-
nificó la plantación de árboles en 66.915 hectáreas de laderas montañosas áridas y de
salinas costeras, con lo que al aumentarse la cubierta forestal, se redujo la erosión del
suelo y se mejoró el medio ambiente y la biodiversidad. El gobierno frente a los éxitos del
primer proyecto, ha plantado árboles y arbustos en 84.000 hectáreas adicionales, más allá
de la zona original del proyecto. En los seis años de duración del proyecto, ambas zonas
secuestran en conjunto alrededor de 22 millones de toneladas métricas de CO2 (https://
www.bancomundial.org/es/news/feature/2017/11/12/addressing-climate-change-why-
forests-matter).
8
En México, el Programa sobre los bosques y el cambio climático contribuye a
mejorar los medios de subsistencia de aproximadamente 4.000 comunidades mediante
la gestión sostenible de bienes y servicios forestales. Proyectos de pequeña escala, que
han sido propuestos, preparados e implementados por comunidades y ejidos en terrenos
públicos comunales (Ibidem).
9
En Mozambique, donde la tasa anual de deforestación es de alrededor del 0,8 %
y se pierden 295.000 hectáreas de bosques cada año, un nuevo proyecto invierte en los
medios de subsistencia de miles de pequeños y medianos propietarios de tierras, aumen-
tando la sostenibilidad de las actividades con impacto en los bosques (v.gr. la producción
de madera y carbón y los cultivos), reduciendo la deforestación y las emisiones de gases
de efecto invernadero. La cartera de Gestión Integrada del Paisaje y los Bosques de Mo-
zambique también promueve la participación de las comunidades locales y las organiza-
ciones de la sociedad civil en la conservación de la biodiversidad y el desarrollo agrícola
(Ibidem).
involucrados que contribuyen a su ejecución (Burkina Faso, Yibuti, Eri-

trea, Etiopía, Mali, Mauritania, Níger, Nigeria, Senegal, Sudán y Chad10),
aportan a su ejecución el Banco Mundial, el Banco Africano de Desa-
rrollo, la Unión Europea y la Organización de las Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Fondo Verde para el Clima y
el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, las agencias de cooperación
bilateral como la Agence Française de Développement11. Persigue nume-
rosos objetivos, entre ellos: frenar y detener la desertificación ambiental;
evitar prácticas erróneas de algunos pobladores, como la tala y remoción
de cobertura vegetal que hace propicia la erosión; reducir la tasa de ham-
bre, no solo de los países implicados en el proyecto sino de otros que
sufren las consecuencias del avance del desierto; generar humedad una
zona del planeta donde la aridez es una limitante de actividades, ya que a
más vegetación habrá más evapotranspiración por los millones de árbo-
les sembrados y a ser sembrados, a más de mejor fijación del suelo para
aguantar factores climáticos; elevar la calidad de vida de los habitantes
desde múltiples facetas12; restaurar 100 millones de hectáreas de tierras
degradadas; secuestrar 250 millones de toneladas de carbono; crear 10
millones de empleos verdes en zonas rurales; etc.13. La cobertura vegetal
importa: protección de los campos y de las aldeas contra el viento y la
10
A ellos se han sumado otros 10 países: Ghana, Camerún, Argelia, Benín, Cabo
Verde, Egipto, Gambia, Libia, Somalia y Túnez.
11
La Cumbre del Clima celebrada en Glasgow en las primeras semanas de noviem-
bre de 2021 volvió a poner el foco en la Gran Muralla Verde, que para 2030 también prevé
retirar de la atmósfera 250 millones de toneladas de carbono y crear 10 millones de em-
pleos derivados de la instalación de huertos, forrajes, árboles y reservas naturales. En un
encuentro celebrado en la COP 26, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der
Leyen, prometió reforzar las ayudas europeas para el proyecto africano, que son de 700
millones de euros anuales; el presidente francés, Emmanuel Macron, anunció que los 17
millones de euros que su Gobierno. El Banco Mundial y otros donantes han inyectado
este año sumas que se están ejecutando a través de la creación de un acelerador para la
gestión financiera. La organización Earth Bezos Fund prometió otros 870 millones de
euros destinados tanto a esta iniciativa como a otras para la Gran Muralla Verde africana
(https://elpais.com/clima-y-medio-ambiente/2021-11-24/nuevo-impulso-para-la-gran-
muralla-verde-de-8000-kilometros-en-el-sahel.html).
12
Favorecería el afincamiento al pueblo Fulani, uno de los nómades más grandes del
mundo, obligado hasta ahora a ser trashumante para criar a su ganado, fuente principal de
supervivencia.
13
V. https://globalcad.org/es/2022/01/17/la-gran-muralla-verde/
erosión; un filtro que limita la inhalación de polvo y otras partículas ge-

neradoras de enfermedades; elementos nutritivos en un suelo casi muerto
(las hojas muertas crean una capa protectora y regeneradora de los suelos
aumentando la capacidad de los suelos para almacenar el agua), etc. Has-
ta 2020 se habían restaurado unos cuatro millones de hectáreas en esta
zona de los 100 millones previstos para 2030, según los últimos estudios
de la Agencia de la ONU contra la Desertificación14-15.
*- El apoyo a las municipalidades y a las organizaciones sociales co-

munitarias, en materia de salidas laborales útiles para la preservación
del medioambiente, v. gr. gestión de residuos / generación de empleos.
Por ejemplo, en Barcelona, el sistema de recogida de residuos “puerta a
puerta” -pionero en España, aunque es un concepto muy extendido a ni-
vel internacional- tiene excelentes resultados en tanto genera y promue-
ve la sensibilización de las personas sobre los residuos que generan,
reduciendo en un 15% la generación de éstos inmediatamente después de
introducir este sistema. El sistema asegura que esos residuos sean separa-
dos correctamente; permite integrar social y laboralmente a personas des-
empleadas, retiradas de sus trabajos anteriores con ingresos insuficientes,
o personas de cualquier edad con capacidades diferentes. Además, nu-
merosos residuos orgánicos bien seleccionados son aprovechados para
fertilizantes, alimentos balanceados para animales, fuente de energía, etc.
Por ejemplo, en Córdoba-Argentina Cotagro, cooperativa agropecuaria de
General Cabrera tiene una planta que genera biogás con efluentes por-
cinos obtenidos del criadero de cerdos que construyó con productores
asociados cerca de Alcira Gigena (170 kilómetros al sur de la ciudad de
Córdoba-Argentina) con residuos de frigoríficos y de laboratorios de aná-
lisis de maní ubicados en la zona. Con 120 toneladas diarias de residuos
14
V. https://catalogue.unccd.int/1551_GGW_Report_ENG_Final_040920.pdf
15
Un emprendimiento de menor envergadura pero urgente debería aplicarse en For-
mosa, Salta, Santiago del Estero y Chaco, provincias argentinas que concentran el 75%
de la deforestación del último cuarto de siglo en el país (https://www.lanacion.com.ar/
sociedad/tierra-arrasada-y-especies-en-riesgo-viaje-a-la-zona-cero-de-la-deforestacion-
en-la-argentina-nid24072022/).
genera 1,25 megas, cuyo 50% le permite cubrir las demandas de la propia
planta y con el otro 50% ingresar en la red nacional de biogás16.
*-La Progresividad de la acción estatal en distintos ámbitos, como
por ejemplo:
- La promoción de la participación de los generadores de riqueza en
la inclusión laboral de modo sistemático. El que se ofrezca a los
generadores de riqueza (grandes y medianas empresas) beneficios
fiscales sería una de las tantas posibles medidas para que un cupo
importante de empleados provenga de zonas de escasos recursos
próximas, con o sin preparación previa de habilidades, formación
que podría ser brindada por la propia empresa de acuerdo a sus
intereses y necesidades.
- El aprovechamiento intensivo y programado de los medios de co-
municación masivos para promover y habilitar a personas con fines
laborales de modo que puedan desarrollarse de modo autónomo17.
Tal el caso de programas sobre nutrición, tejido, costura, peluque-
ría, jardinería, cultivo de hidropónicos, cultivo de hierbas aromá-
16
Hay infinidad de ejemplos inspiradores. Así, botellas de plástico que se convierten
en alfombras, en packaging o salpicaderos (Eko-rec en el país vasco), neumáticos que
se transforman en zapatos (Ecozap en Madrid), restos de madera que se transforman en
módulos de construcciones (Sustainer Homes en Utrecht), paneles de construcción y de-
coración con desechos electrónicos y plásticos (Miniwiz en Taipei, que decora las tiendas
de Nike), etc.
17
Tal como lo señala la Resolución 3281 (XXIX) de la Asamblea General de las
Naciones Unidas relativa a los Derechos y Deberes Económicos de los Estados: “Todo
Estado tiene la responsabilidad primordial de promover el desarrollo económico, social
y cultural de su pueblo (…)”. Así como los Estados deben ser responsables de su propio
desarrollo así, cada persona debe estar comprometida con el desenvolvimiento de su
propia vida. Si su capacidad de iniciativa para sostenerse por sus propios medios se ha
debilitado por inactividad o retrogradación en su espíritu de humanidad, corresponde al
Estado brindarle los medios e incentivarla para que por sí misma se vuelva dueña de su
destino.
ticas y medicinales, albañilería, electricidad, plomería, etc. 18-19.
- La puesta en vigencia de la responsabilidad en la asunción de de-

rechos/deberes sociales en todos los niveles. La Declaración Ame-
ricana de Derechos y Deberes del Hombre (DADDH) -enunciada
en primer término en el Art. 75. 22. por la Constitución Nacional
Argentina como norma de jerarquía constitucional- establece i. a.,
el derecho a la educación (Art. 12) pero al mismo tiempo el deber
de adquirir al menos la instrucción primaria (Art. 31); el derecho
al trabajo (Art. 14) pero al mismo tiempo el deber de trabajar (Art.
37). La Constitución Nacional argentina reconoce el derecho a un
ambiente sano de todos los habitantes pero también el deber de
todos ellos de preservarlo (Art. 41). No hay derechos sin deberes
correlativos (Art. 28 de la DADDH).
Ya no resultan viables las nefastas políticas asistencialistas con fi-
nes políticos y electorales. La confrontación política entre: Dis-
tributivismo vs. Desarrollismo se suele plantear ideológicamente
18
Existen canales televisivos y programas de radio de comida “gourmet” pero nin-
guno de menús variados de bajo costo con indicación de sus nutrientes y combinaciones,
lo que a más de útil para la vida diaria, es formativo a la hora de decidir en materia de
alimentación diaria y aprovechamiento de sobrantes. Bastaría un solo canal televisivo
(enlazado a redes de internet) dedicado con exclusividad a cubrir la educación general
básica y la especializada dirigida a salidas laborales rápidas, útil para motivar e impulsar
a los grupos más pobres a orientar sus intereses y buscar por sí mismos vías para cubrir
sus necesidades.
19
Un Estado diligente en el caso de población en la que reina la pobreza y la débil
escolarización, debería tener canales televisivos que trasmitan de modo condensado las
clases de todas las asignaturas de todos los años de enseñanza primaria y media. Así, el no
acceso a la educación institucionalizada, la débil preparación o falta de espíritu docente
de muchos educadores y sus frecuentes huelgas, podría ser suplida por el propio intere-
sado en instruirse. Resulta chocante que se muestre impúdicamente la inercia de Estados
irresponsables, haciendo aparecer como héroes sociales a personas solo por “descubrir”
un conocimiento largamente existente y difundido, pero por él ignorado debido a la falta
de conocimientos básicos o acceso a medios para alcanzarlos. Tal el caso de William
Kamkwamba de Wimbe - Kasungu- Malawi, quien a los 14 años, construyó un molino de
viento que permitió obtener agua para su familia y para el resto del pueblo asolado por la
sequía y la hambruna. El joven, con datos que sacó de la biblioteca escolar de su pueblo,
se las ingenió para “inventar” un molino de viento con árboles de eucalipto y chatarra
conseguida en la zona (http://williamandthewindmill.com/).
de modo extremo inconducente. El “distributivismo” (entendido

como “reparto” de la riqueza existente) se ha vuelto una posición
insostenible que se fagocita a sí misma, ya que sin creación de
riqueza, algún día no lejano, inexorablemente, ya no habrá nada
para repartir. El “desarrollismo”20 (entendido como “generación de
riqueza”, capacidad para evolucionar en el plano de la calidad de
vida) está sustentado en el trípode “progresividad del apoyo estatal
/ deberes sociales / responsabilidad”. Las políticas proteccionis-
tas, distributivistas como tales -sin condicionamientos vinculados
a las responsabilidades y deberes sociales- resultan confrontativas
en lo político y conspirativas contra la paz social, generando una
sociedad de enemigos, lo que va contra la esencia misma de cual-
quier sociedad de seres humanos: los objetivos comunes comparti-
dos (affectio societatis), lo que implica la colaboración voluntaria
y activa entre iguales. Decimos entre “iguales”, en tanto todos se
espera contribuyan con lo que disponen para sostener a la comuni-
dad humana de la que forman parte y a la que con su participación
construyen y sostienen.
I.3. Algunos instrumentos internacionales que vinculan pobreza

y ambiente
Período previo a la Conferencia de Estocolmo
20
Suele afirmarse que la compleja relación entre desarrollo, pobreza y medio am-
biente ha sido simplificada y marginada en el discurso desarrollista, el que asume esos ele-
mentos como independientes entre sí (ORTEGA GONZÁLEZ, Diosnara. “Examen de la
estrategia de desarrollo local. Las relaciones pobreza-medio ambiente-cambio climático
en el contexto cubano”, en Ana Cristina Solís Medrano et al. Pobreza, Ambiente y Cambio
Climático, CLACSO, 1a ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: 2013 p. 109, en http://
biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/clacsocrop/20130315113626/PobrezaAmbienteyCam-
bioClimatico.pdf). Sin embargo, fueron los Estados desarrollados los que promovieron
la Conferencia de Estocolmo y los que, en su condición de mayoría en la Conferencia,
adoptaron la Declaración de Estocolmo, tal como el propio Strong lo señala, recordando,
en particular, la ardua labor que le significó lograr el apoyo de los Estados en vías de
desarrollo (Maurice Strong, en https://www.inspiringquotes.us/quotes/f3lh_Uds3WcP4;
https://www.inspiringquotes.us/author/4513-maurice-strong).
Maurice Strong21, una vez nombrado Secretario General de la Con-

ferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano a inicios de
1970, diseñó el proceso preparatorio, llevando a cabo varias conferencias
para acordar las bases del futuro encuentro en Estocolmo22. El propio
Strong recuerda que “fue en los países industrializados donde la preo-
cupación por la contaminación dio impulso a la idea original de llamar a
los Estados a la Conferencia de Estocolmo”23. Pero la visión global del
medio humano necesitaba no solo del apoyo de los países industrializados
avanzados sino de los en vías de desarrollo. Estos últimos desconfiaban
de la misión de la Conferencia y temían que los países ricos usaran el
medio ambiente como una excusa para recortar la ayuda al desarrollo,
para desviar esa ayuda hacia nuevos canales ambientales no prioritarios
o bien pretendieran impedirles desarrollarse. Strong debió usar sus dotes
diplomáticas e ingenio durante largo tiempo para asegurar el éxito de la
Conferencia y persuadir a los países en desarrollo que el medioambiente
debía ser lo suyo.
Un hito en la etapa preparatoria y en la historia de las relaciones po-
breza y medioambiente, fue el encuentro por dos semanas producido en
julio de 1971 en la pequeña localidad de Founex-Suiza -próxima al Lago
Leman y a 17 kilómetros de Ginebra- de 27 expertos para considerar las
relaciones entre desarrollo y medio ambiente24. En Founex se reunieron
21
V. sobre Maurice Strong nuestro trabajo “Maurice Strong, artífice de la Declara-
ción de Estocolmo y de la construcción de un nuevo orden mundial desde la protección
del medioambiente”, en CAFFERATTA, N. (Coord.), 50 Años del Derecho Ambiental,
Suplemento Derecho Ambiental, La Ley Año LXXXVI Nº 132, 2022-D, p. 8 y ss.
22
Tal el caso de Suecia, cuyo representante permanente en la ONU (Sverker Astrom)
dio el impulso inicial para la realización de la Conferencia mediante nota de 20 de mayo
de 1968 al Consejo Económico y Social de la ONU, en la que expresaba “existe una
‘necesidad indiscutible’ de crear una base para una amplia consideración dentro de los
Estados de las Naciones Unidas de los problemas del medio humano” ((E/4466/Add.l
en https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N68/117/95/PDF/N6811795.
pdf?OpenElement). V. DRNAS DE CLÈMENT, Zlata. “Maurice Strong, artífice de la
declaración de Estocolmo y de la construcción de un nuevo orden mundial desde la pro-
tección del medioambiente”, en CAFFERATTA, N. (Coord.), 50 Años del Derecho Am-
biental, Suplemento Derecho Ambiental, La Ley Año LXXXVI Nº 132, 2022-D, p. 8 y ss.
23
STRONG, Maurice. “El décimo aniversario de la Conferencia de Estocolmo”, en
Echechuri, Héctor (et al.) Diez Años Después de Estocolmo. Desarrollo, Medio Ambiente
y Supervivencia, CIFCA, Madrid, 1983, p. 247.
24
Antes de la reunión de Founex se realizaron cuatro reuniones preparatorias: marzo
expertos en temas de desarrollo, economía y relaciones internacionales,

vinculados a la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Comercio
y Desarrollo (UNCTAD), al Acuerdo General sobre Aranceles Aduane-
ros y Comercio (GATT) y a la FAO, entre otras agencias, y emitieron
el Informe de Founex en el cual, por primera vez, se unían dos ideas que
hasta ese momento aparecían como contradictorias: la idea de proteger
el medio ambiente y la idea de alcanzar el pleno desarrollo. Además,
también se señaló que la crisis ambiental, en gran parte, se debía el estilo
de desarrollo de los países altamente industrializados y que, a diferencia
del Primer Mundo, en el Tercer Mundo, la pobreza y la miseria eran la
mayor expresión de la crisis ambiental25. El “Informe Founex sobre De-
sarrollo y Medio Ambiente” -luego base documental de la Conferencia de
Estocolmo- contribuyó a superar las diferencias políticas y conceptuales
que separaban a los países desarrollados de los países en desarrollo, perfi-
lando la idea de desarrollo sostenible. Pesó mucho que la reunión central
en Founex hubiese estado presidida por un hombre de un país en desarro-
llo, Deshamanya Gamani Corea de Sri Lanka, quien unos años más tarde
se convertiría en el Secretario General de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)26. También fue relevan-
te que Strong convenciera a la primera ministra india, Indira Gandhi de
participar directamente en la Conferencia de Estocolmo, en la que fue fi-
gura clave para diluir los temores de los países en desarrollo. Gandhi hizo
hincapié en los problemas de la guerra, la pobreza y el desarrollo. Expresa
y preventivamente, señaló que las recientes preocupaciones ambientales
de 1970 en Nueva York, febrero de 1971 en Ginebra, septiembre de 1971 en Nueva York
y marzo de 1972, nuevamente en Nueva York.
25
El Informe Founex expresa: “(…) (L)os principales problemas ambientales de
los países en desarrollo son básicamente diferentes de los que se perciben en los países
industrializados. Son principalmente problemas que tienen su raíz en la pobreza y la pro-
pia falta de desarrollo de sus sociedades. En otras palabras, son problemas de pobreza
rural y urbana (…). Por estas razones, la preocupación por el medio ambiente no debe
debilitar (…) el compromiso de la comunidad mundial -tanto de los países en desarrollo
como de los industrializados- de dedicarse a la tarea principalísima de desarrollar las
regiones más atrasadas del mundo” (MARINO DE BOTERO, Margarita - TOKATLIAN,
Juan (Compiladores). Ecodesarrollo. El pensamiento del decenio, IDERENA/ PNUMA,
Bogotá, 1983, p. 51 y ss.).
26
JOHNSON, Stanley. UNEP: The First 40 Years. A Narrative, PNUMA, 2012
(https://www.unep.org/resources/report/unep-first-40-years-narrative-stanley-johnson).
del Norte, no debían usarse como excusa para restringir el desarrollo del
Sur, pretendiendo ejercer control sobre sus recursos y destinos. Los países
en desarrollo argumentaron que el enfoque debía estar en los temas rela-
cionados con el subdesarrollo y la pobreza, marca que se grabó honda e
indeleblemente en los desarrollos ambientales del futuro27. El Informe de
Founex -tal como ya lo señaláramos- fue incorporado como documento
base de la Conferencia de Estocolmo. Es decir que ya antes de Estocolmo
la preservación del ambiente se relacionó a la necesidad de erradicar la
pobreza, relacionándola con el medioambiente.
Antes de la Conferencia de Estocolmo de 1972 Maurice Strong pro-
movió y estuvo presente en el Seminario regional latinoamericano sobre
los problemas del medio ambiente humano y el desarrollo llevado a cabo
en Méjico entre el 6 y el 11 de septiembre de 1971. Entre las palabras que
pronunció en esa oportunidad figuran: “No hemos logrado convertirnos
en un solo mundo en lo político y es dudoso que algún día lo seamos, pero
en lo que se refiere al medio ambiente, queramos o no, somos un mundo,
una Tierra”28, señalando con ello una hermandad indisoluble sobre los
mismos elementos entre pobres y ricos a la hora de preservar el planeta.
Declaración de Estocolmo 1972 – Creación del PNUMA

La Declaración de Estocolmo tanto en sus proclamas como en sus
principios ha relacionado pobreza con ambiente. Así entre las Proclamas:
la 4 señala que la mayoría de los problemas ambientales están motivados
por el subdesarrollo; la 6 considera que la defensa y el mejoramiento del
medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se ha
convertido en meta imperiosa de la humanidad. Entre los Principios, el 1
declara que el hombre tiene derecho fundamental a la libertad, la igualdad
y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de
calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y
27
CHASEK, Pamela. “Still only one earth: Lessons from 50 years of UN sustainable
development policy”, Brief 1. International Institute for Sustainable Development, Sep-
tember 2020, pp. 1-8 (https://www.iisd.org/system/files/2020-09/still-one-earth-stock-
holm-diplomacy_0.pdf).
28
CEPAL: “Palabras pronunciadas por el señor Maurice F. Strong, Secretario Ge-
neral de la Conferencia de las Naciones Unidas” (https://repositorio.cepal.org/bitstream/
handle/11362/22376/S7100496_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y).
tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para

las generaciones presentes y futuras); el principio 14 establece que la pla-
nificación racional constituye un instrumento indispensable para conciliar
las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo y la
necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente; el principio 24 decla-
ra que todos los países, grandes o pequeños, deben ocuparse con espíritu
de cooperación y en pie de igualdad de las cuestiones internacionales
relativas a la protección y mejoramiento del medio ambiente
Si bien, los países ricos del Norte -críticos frente a los gastos de la
ONU- eran mayoría en ese momento en las Naciones Unidas y considera-
ban que no había necesidad de crear una nueva agencia para el seguimien-
to del cumplimiento de los objetivos de Estocolmo (Declaración y Plan
de Acción), Maurice Strong logró que se creara el Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) con su Secretaría. Más aún,
logró que su sede estuviera en un país en desarrollo (Nairobi, Kenia),
siendo el primer organismo de la ONU fuera del mundo industrializado,
haciendo sentir así que las Naciones Unidas se abrían a una nueva visión
de igualdad y hermandad planetaria entre los Estados.
La Declaración de Río de 1992

La Conferencia de Río 1992 también fue presidida por Maurice Strong,
quien profundizó la visión social de la protección del medioambiente. Por
ejemplo: el Principio 3 señala que el “derecho al desarrollo debe ejercerse
en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarro-
llo y ambientales de las generaciones presentes y futuras”; el Principio 4
enuncia que, a los fines de alcanzar el desarrollo sostenible, “la protec-
ción del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de
desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada”29; el Principio 5 -al
29
Esta Declaración impactó en la Unión Europea, adoptándose junto al Tratado de
Maastricht la Declaración relativa a la evaluación de las repercusiones de las medidas
comunitarias sobre el medio ambiente, en la que la Conferencia toma nota del compro-
miso de la Comisión en el marco de sus propuestas y del de los Estados miembros en
el contexto de su aplicación, de tener plenamente en cuenta los efectos sobre el medio
ambiente, así como el principio del crecimiento sostenible. De allí que toda propuesta de-
bería en el futuro estar acompañada de consideraciones ambientales (Tratado de la Unión
Europea https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_on_eu-
que destacamos en particular- considera que “erradicar la pobreza” es

un “requisito indispensable del desarrollo sostenible”.
Tras la Cumbre de Río, numerosas conferencias internacionales30 ela-
boraron políticas de erradicación de la pobreza desde distintos planos:
económico, cultural, educacional31, de salud32, de nutrición33, de servicios
sociales34, de planificación demográfica35, de asentamientos36, etc.
ropean_union_es.pdf).
30
V.gr.: La Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (1994), la
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995), la Conferencia Mundial sobre la Mujer
(1995), la Conferencia sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat I-1976, Hábitat II-
1996, Hábitat III-2016), la Cumbre Mundial sobre la Malnutrición (1996), la Conferencia
de los Estados Partes sobre Desertificación (1997), la Conferencia del Grupo de Exper-
tos (Comisión de Derechos Humanos) para la Elaboración de Estrategias el Derecho al
Desarrollo (1997), el Congreso sobre Florestas Mundiales (1997), la Conferencia de los
Estados Partes en la Convención sobre Cambio Climático (1997), la Conferencia de los
Estados Partes en la Convención sobre Diversidad Biológica (1998), etc.
31
En el marco de la concepción del desarrollo sostenible, la educación se considera
paso fundamental para la reducción de la pobreza desde el plano individual, especialmen-
te la primaria de alfabetización.
32
La vida en condiciones poco salubres o de hacinamiento está vinculada a enferme-
dades infecciosas y degenerativas, a expectativas de vida más cortas, a modalidades de
vida más violentas, a formas de subsistencia degradantes, etc.
33
Las disponibilidades de alimentos por habitante en algunas partes del planeta,
como por ej. África subsahariana, Asia meridional, algunos países de América Latina y el
Caribe, de conformidad al Índice Global Alimentario confeccionado por el Comité de Se-
guridad Alimentaria de la FAO, han sufrido serias disminuciones desde mediados de los
‘80, conllevando efectos negativos sobre la salud de la población, la seguridad social y la
estabilidad política. La carga de la malnutrición en todas sus formas sigue constituyendo
un desafío (SOFI 2020 http://www.fao.org/publications/sofi/es/).
34
Los servicios sociales, especialmente, los dedicados a cobertura médica, seguridad
social, alimentación.
35
Se estima que el planeta Tierra contará, en el año 2050, con 9.400 millones de
habitantes, de los cuales la mayoría se hallará en países en desarrollo y con dificultades
de nutrición. Sólo la tendencia ideológica predominante en la actualidad explica la mini-
mización del número excesivo de individuos en el planeta como problema ambiental y la
falta de búsqueda de un acuerdo internacional en la materia.
36
Los asentamientos humanos están vinculados a las condiciones de vivienda, al
acceso al agua potable, al saneamiento y a la salud, en particular, en el contexto de la
urbanización acelerada, el aumento de la contaminación y la degradación ambiental, en
general.
Declaración del Milenio de 2000

En el año 2000, 189 países en el ámbito de la ONU adoptaron por
consenso en Nueva York la Declaración del Milenio 2000 (Res. 55/2)
la que reconoció la necesidad de un crecimiento económico sostenible
con un enfoque en la pobreza, en el respeto a los derechos humanos y la
preservación ambiental/85. En la parte relativa a “Protección de nuestro
entorno común” reafirmó el apoyo a los principios del desarrollo soste-
nible, incluidos los enunciados en la Agenda 21 de Río 92, convenidos
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo e -i.a.- decidió adoptar una nueva ética de conservación y
resguardo en todas las actividades relacionadas con el medio ambiente,
centrándose en lo social. La Declaración se propuso alcanzar en el plazo
2000 a 2015 8 objetivos con 21 metas, denominados los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), entre los cuales, el séptimo se proponía
“garantizar la sostenibilidad del medioambiente”.
El numeral 2 de la Declaración expresa que los Estados “reconocen”
que, además de las responsabilidades que todos tienen respecto de sus so-
ciedades, les incumbe la responsabilidad colectiva de respetar y defender
los principios de la dignidad humana, la igualdad y la equidad en el plano
mundial; que tienen un deber que cumplir respecto de todos los habitantes
del planeta, en especial los más vulnerables y, en particular, los niños del
mundo, a los que pertenece el futuro.
Los ocho objetivos -de modo resumido- se expresan en: (1) erradi-
car la pobreza y el hambre, (2) lograr la enseñanza primaria universal,
(3) promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la
mujer, (4) reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años, (5) me-
jorar la salud materna, (6 ) combatir el VIH / SIDA, la malaria y otras
enfermedades; (7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y
(8) fomentar una alianza mundial para el desarrollo.
Río + 20. El Futuro que queremos 2012

En 2012, la ONU llevó a cabo en Río la tercera Conferencia sobre el
Desarrollo Sostenible, conocida como Cumbre Mundial Río + 20, la que
adoptó un documento no vinculante designado El Futuro que Queremos
(Res. Asamblea General de Naciones Unidas 66/288), en el que los Esta-
dos declararon i.a. que la erradicación de la pobreza es el mayor problema
que afronta el mundo en la actualidad y una condición indispensable del

desarrollo sostenible; que es necesario lograr el desarrollo sostenible pro-
moviendo un crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo, creando ma-
yores oportunidades para todos, reduciendo las desigualdades, mejorando
los niveles de vida básicos; que es necesario promover modalidades de
consumo y producción sostenibles y la ordenación integrada y sostenible
de los recursos naturales y los ecosistemas.
El numeral 2 abre la visión en la línea social en permanente evolución
hasta nuestros días al expresar: “la erradicación de la pobreza es el mayor
problema que afronta el mundo en la actualidad y una condición indis-
pensable del desarrollo sostenible. A este respecto, estamos empeñados
en liberar con urgencia a la humanidad de la pobreza y el hambre”. El nu-
meral 4 reconoce que la erradicación de la pobreza, la modificación de las
modalidades insostenibles y la promoción de modalidades de consumo y
producción sostenibles, y la protección y ordenación de la base de recur-
sos naturales del desarrollo económico y social son objetivos generales y
requisitos indispensables del desarrollo sostenible.
Agenda 2030 para el desarrollo sustentable de 2015

Tras 8 rondas de negociaciones intergubernamentales -con amplia
variedad de actores37- fue aprobada la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible que enuncia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
(70a. Asamblea General (A/RES/70/1). Fue adoptada durante la Cumbre
de Desarrollo Sostenible 2015 (Nueva York, 25 al 27 de septiembre del
2015). El “Compromiso” “entró en vigor” el 1 de enero de 2016, tal como
la misma Declaración en su versión oficial española en su numeral 21 lo
señala con esos términos, si bien no se trata de un tratado, ni los ODS no
son jurídicamente vinculantes a menos que se pruebe que sus enunciados
reflejan norma consuetudinaria general.
El denso y extenso documento final (40 páginas) constituye un con-
junto de propósitos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta
y asegurar la prosperidad para todos como parte de una nueva agenda
37
En la Asamblea General tuvieron voz ONGs y distintas entidades no gubernamen-
tales del mundo privado colectivo o individual. Durante tres años se reunieron opiniones
de particulares, las que superaron los 10 millones de aportes.
de desarrollo sostenible. Por ello se habla de las “Las 5 P del Desarrollo

Sostenible” (planeta, personas, prosperidad, paz y partenariatos)38:
En su Preámbulo, la Declaración, señala que la Agenda 2030 es un
plan de acción en favor de las personas, el planeta y la prosperidad, que
tiene por objeto fortalecer la paz universal dentro de un concepto más
amplio de la libertad. Los Estados -reforzando declaraciones previas, re-
conocen que la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimen-
siones, incluida la pobreza extrema, es el mayor desafío al que se enfrenta
el mundo en la actualidad y constituye un requisito indispensable para
el desarrollo sostenible. Anuncian que el plan de la Agenda será imple-
mentado por todos los países y partes interesadas mediante una alianza
de colaboración (partenariato). Se declaran resueltos a liberar a la huma-
nidad de la tiranía de la pobreza y las privaciones y a sanar y proteger el
planeta, estando decididos a tomar las medidas transformativas y audaces
necesarias para reconducir al mundo por el camino de la sostenibilidad y
la resiliencia.
En el Preámbulo mismo aparece la expresión “nadie se quedará
atrás”. Por nuestra parte la consideramos retórica o “populista”, ya que
una interpretación estricta implicaría un estancamiento de la humanidad
para retroceder en milenios a fin de enlazar a las culturas y civilizaciones
rezagadas y avanzar juntos hacia un nuevo tipo de desarrollo. Esa vuelta
-en muchos casos- a casi 10.000 años atrás no condice con los modos de
vida de quienes generaron y pronunciaron esas frases.
El documento reiteradamente recuerda que los Objetivos y las Metas
son de carácter integrado e indivisible y conjugan las tres dimensiones del
desarrollo sostenible: económica, social y ambiental.
Tanto los Objetivos de Desarrollo del Milenio de 2000 como los Ob-
jetivos de Desarrollo Sostenible de 2015 se han concebido en el marco
de la idea “un concepto más amplio de libertad” (no puede haber libertad
desde los condicionamientos de la pobreza, la indigencia, la dependencia,
la falta de dignidad)39.
38
V. https://biblioguias.cepal.org/c.php?g=447204&p=6366258
39
Kofi Annan con esa frase señalaba que el desarrollo es posible sólo en condicio-
nes de libertad y que la gente sólo puede beneficiarse de la libertad política si tiene al
menos posibilidad de alcanzar un nivel de vida decente. Pero puede interpretarse “que
un concepto más amplio de libertad” abarca también los otros objetivos. Se puede ser
En oportunidad de la adopción de la Resolución 70/1 de la Asam-

blea General de las Naciones Unidas (Agenda 2030, ODS), Salil Shetty,
Secretario General de Amnistía Internacional, invitado a expresarse en
representación de la sociedad civil ante la Asamblea General -en ma-
nifestación de un activismo en permanente expansión- dijo que la im-
plementación de los nuevos Objetivos debía pasar, entre otras pruebas,
la prueba de igualdad y convertir las personas pobres y marginadas en
las principales personas que tomen las decisiones en cada etapa. Esa
concepción, acorde a la idea de igualdad como percepción absoluta sin
condicionamiento alguno, rechazante de la idoneidad y el mérito (valo-
res-requerimientos de los sistemas desarrollados de Occidente para el
ejercicio de responsabilidades públicas) pero conforme a la milenaria
premisa sofista “no hace falta estar preparado para gobernar” (Antifón de
Atenas), pretende profundizar los objetivos del nuevo modelo social de la
Agenda 2030: “Construcción de un Nuevo Orden Internacional”, busca
que los “postergados”, tomen los espacios que por décadas y centurias
no alcanzaron -y en la concepción de Shetty y muchos impulsores de la
Agenda 2030- les fueron “negados”. Las solas expresiones “marginado”,
“postergado”, “relegados” y otras equivalentes son reflejo de una socie-
dad en conflicto real o programado (grieta). Distintos son los términos,
pobreza, indigencia, vulnerabilidad o similares que sólo son indicativos
de un estado de situación.
En resumen, casi no hay declaración de una cumbre, de una conferen-
cia o de cualquier reunión sobre desarrollo sustentable o medio ambiente
a partir de 1972 que no haya aludido a la necesidad de resolver de manera
conjunta los problemas de la pobreza y del ambiente.
II. Reflexiones finales. Las relaciones pobreza y medioambiente desde

los derechos humanos
El Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos frecuen-

temente ha advertido que el aumento de la pobreza en todo el mundo
auténticamente libre sólo si se está amparado de la guerra y la violencia, y si la legislación

garantiza los derechos fundamentales y la dignidad. Los derechos humanos, el desarrollo
y la seguridad son interdependientes, y en su conjunto dan como resultado una libertad
más amplia (www.un.org/largerfreedom).
ha empeorado la situación de los derechos humanos. Muchas personas

sumidas en la pobreza son expulsadas de sus lugares de origen por la
degradación ambiental de su entorno. Indudablemente, las políticas de
asilo deberían compartirse mundialmente sin distinciones entre países ca-
pitalistas y socio-comunistas, sin mensajes ideológicos, en base a puras
razones de equidad y solidaridad.
Ya en 1948 la Declaración Universal de los Derechos Humanos
(DUDH) señaló que el desconocimiento y el menosprecio de los derechos
humanos han originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de
la humanidad, y que se ha proclamado -como aspiración más elevada del
hombre- el advenimiento de un mundo en que los seres humanos, estén
liberados del temor y de la miseria y puedan disfrutar de la verdadera li-
bertad. Todos los seres humanos tienen derecho a un orden social e inter-
nacional en el que puedan ejercer plenamente sus derechos y libertades40.
La cooperación y la solidaridad humanas son imprescindibles a la hora de
dar respuesta a los presupuestos vitales para atacar la pobreza, preservar
el ambiente y establecer un orden justo.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC)
en varias oportunidades ha enlazado derechos humanos con ambiente y
pobreza. Generalmente, lo ha hecho al ocuparse del derecho a la salud,
contemplado en el art. 12.1 del Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos Sociales y Culturales (PIDESC). Para el Comité, se trata de un
derecho que “(…) no sólo abarca la atención de salud oportuna y apropia-
da sino también los principales factores determinantes de la salud, como
el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas,
el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una
vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente,
y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con
la salud (…)”.
La Asamblea General de las Naciones Unidas al proclamar el Ter-
cer Decenio de las Naciones Unidas para la Erradicación de la Pobre-
za (2018-2027)41, en la parte preambular, se muestra “preocupada por
el alcance mundial de la pobreza y la desigualdad, subrayando que la
40
V. https://www.un.org/es/documents/udhr/UDHR_booklet_SP_web.pdf
41
V. https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N18/327/92/PDF/N183279
2.pdf?OpenElement
erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, incluida

la pobreza extrema, y del hambre es un imperativo ético, social, político,
ambiental y económico de toda la humanidad, reconociendo, a este res-
pecto, la necesidad de comprender mejor la naturaleza multidimensional
del desarrollo y la pobreza”. Ello no quita que, en el numeral 6 de la
parte dispositiva reafirme que “cada país debe asumir la responsabilidad
primordial de su propio desarrollo económico y social” -tal como lo se-
ñaláramos precedentemente- , y que nunca se insistirá lo suficiente en la
importancia de las políticas y estrategias de desarrollo nacionales para
lograr el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. En el nu-
meral 11 de la parte dispositiva, “reconoce la necesidad urgente de hacer
frente a la pobreza en todas sus formas y dimensiones, incluida la pobreza
extrema, el hambre, la malnutrición y la inseguridad alimentaria, lo cual
reportará grandes beneficios para todos los Objetivos de Desarrollo Sos-
tenible, y alienta a la comunidad internacional a que intensifique la coo-
peración internacional y dedique recursos a desarrollar las zonas rurales
y urbanas y la agricultura y la pesca sostenibles, así como a apoyar a los
pequeños agricultores, especialmente las agricultoras, y a los ganaderos y
pescadores de los países en desarrollo, en particular de los países menos
adelantados”.
Los seres humanos somos parte de la naturaleza y nuestros derechos
humanos están interrelacionados con el entorno en que vivimos. Los da-
ños ambientales interfieren en el disfrute de los derechos humanos, mien-
tras el ejercicio de esos derechos contribuye a proteger el medio ambiente
y promover el desarrollo sostenible42. Si entendemos que todos somos
-por igual- parte de la naturaleza y que tenemos derechos iguales e inalie-
nables como miembros de la familia humana43, la pobreza y la preserva-
ción del medio nos involucran y comprometen a todos por igual.
La Relatoría Especial sobre Derechos Humanos Económicos, Socia-
les, Culturales y Ambientales de la Comisión Interamericana de Derechos
42
KNOX, John H. Principios Marco sobre los Derechos Humanos y el Medio Am-
biente, Las principales obligaciones en materia de derechos humanos relacionadas con el
disfrute de un medio ambiente seguro, limpio, saludable y sostenible, 2018 (https://www.
ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/Environment/SREnvironment/FP_Re-
portSpanish.PDF).
43
DUDH párrafo primero preambular.
Humanos -siguiendo la línea del Comité de Derechos Económicos, So-

ciales y Culturales (CDESC) de Naciones Unidas- señala que las medidas
relacionadas con la aplicación de los Derechos Económicos, Sociales,
Culturales y Ambientales están llamadas a lograr “progresivamente” la
plena efectividad de los derechos en tanto la plena efectividad de los de-
rechos económicos, sociales, culturales y ambientales no podrá lograrse
en un tiempo breve o inmediato -tal vez, nunca sea posible cubrirlos en su
totalidad-, ya que sus requerimientos están en perpetua mutación.
Mario Peña Chacón44 señala que, en base al principio de progresividad
del derecho ambiental, el Estado debe proceder a adoptar, lo más expedita
y eficazmente posible y comprometiendo hasta el máximo de recursos de
los que disponga, medidas de carácter legislativo, administrativo y judi-
cial, que tengan como finalidad el incremento gradual, constante, sosteni-
do y sistemático del alcance y amplitud del nivel de protección ambiental,
buscando alcanzar su plena efectividad en justo equilibrio con la pro-
tección y promoción del resto de los derechos humanos. No ingresamos
en esta cuestión tan determinante para las relaciones pobreza-abiente, ya
que es tema del próximo artículo de este Cuaderno a cargo del Miembro
Correspondiente del Instituto de Derecho Ambiental de esta Academia
Mario Peña Chacón.
44
PEÑA CHACON, Mario. “El ABC del principio de progresividad del derecho am-
biental”, Revista Direito Ambiental e Sociedade, v. 10, n. 2 – maio/ago. 2020 (p. 122-178,
en esp.123. V. asimismo PEÑA CHACÓN, Mario (Dir.) El principio de no regresión am-
biental en el derecho comparado latinoamericano (libro en línea), PNUD, 2013 (https://
www.iucn.org/sites/dev/files/import/downloads/principio_no_regresion8.pdf).
MARIO PEÑA CHACÓN 41
EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD COMO CONTRACARA

DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN AMBIENTAL EN EL
DERECHO INTERNACIONAL Y EN EL COSTARICENSE *
THE PROGRESSIVE REALIZATION PRINCIPLE AS THE FLIP

SIDE OF ENVIRONMENTAL NON-REGRESSION PRINCIPLE
IN INTERNATIONAL AND COSTA RICAN LAW
Mario Peña Chacón**
∗ Este trabajo refleja en parte la Conferencia y participación del autor en las sesiones
ordinarias del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba en 2022. Trabajo recibido el 15 de
junio de 2023 y aprobado para su publicación el 14 de julio del mismo año.
∗∗ Abogado por Universidad Autónoma de Centro América de Costa Rica, Máster
en Legislación Ambiental de la Universidad para la Cooperación Internacional de Cos-
ta Rica. Coordinador de la Maestría en Derecho Ambiental de la Universidad de Costa
Rica. Profesor en distintos postgrados nacionales y extranjeros. Autor múltiples libros
y artículos en publicaciones de la especialidad de Costa Rica, España, Argentina, Bra-
sil, Colombia, Chile, Paraguay, Ecuador, Perú, México, Guatemala, Honduras, Cuba, El
Salvador, Panamá, Bolivia y Costa Rica, de publicaciones mundiales realizadas para la
UICN, el PNUD y la UNESCO. Consultor externo de organismos internacionales intergu-
bernamentales y no gubernamentales, i. a. UICN, CCAD, BID, BCIE, PNUD, PNUMA,
UNESCO, FAO, CEPAL, MARVIVA. Ejercicio de distintos roles de gestión en organis-
mos nacionales e internacionales. Cuenta con premiaciones y distinciones internacionales
otorgados por entidades ambientales de renombre. Miembro correspondiente del Instituto
de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho
y Ciencias Sociales de Córdoba-Argentina.
“Hasta el éxito de la norma obliga a

cambiarla cuando logra su objetivo por
normas que apuntan a objetivos superadores”
Mario F. Valls
Resumen: A través del principio de progresividad del derecho ambiental y otros de-
rechos sociales el Estado se ve compelido a adoptar medidas de carácter legislativo,
administrativo y judicial, que tengan como finalidad el incremento gradual, constan-
te, sostenido y sistemático del alcance y amplitud del nivel de protección ambiental,
buscando alcanzar su plena efectividad en justo equilibrio con la protección y promo-
ción del resto de los derechos humanos.
Palabras-clave: Principio de progresividad - Principio de no regresividad - Dere-
chos humanos ambientales.
Abstract: Through progressive realization principle of environmental law and other
social rights, the State is compelled to adopt measures of a legislative, administrative
and judicial nature, whose purpose is the gradual, constant, sustained and systematic
increase in the scope and breadth of the level of environmental protection, seeking
to achieve its full effectiveness in a fair balance with the protection and promotion of
the rest of human rights.
Keywords: Progressive realization principle - Non-regression principle - Environ-
mental human rights.
Sumario: Introducción. I. Principio de progresividad de los derechos ambientales.
Conceptualización, contenido y alcances. II Fundamentación del Principio de Pro-
gresividad del Derecho Ambiental. II.1. Fundamentación basada en el Derecho In-
ternacional de los Derechos Humanos. II.2. Fundamentación basada en el Derecho
Internacional Ambiental. II.3. Fundamentación basada en el derecho internacional
regulador del libre comercio y las inversiones. II.4. Fundamentación basada en el
derecho de la Constitución. II.5. Fundamentación basada en el derecho interno. III.
Obligaciones estatales derivadas del principio de progresividad de los derechos am-
bientales. IV Límites, excepciones y restricciones. V. Principio de progresividad en la
hermenéutica jurídica ambiental. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.
Introducción
A raíz del principio de progresividad del derecho ambiental, el Estado

debe proceder a adoptar, lo más expedita y eficazmente posible y compro-
metiendo hasta el máximo de recursos de los que disponga, medidas de
carácter legislativo, administrativo y judicial, que tengan como finalidad
el incremento gradual, constante, sostenido y sistemático del alcance y
amplitud del nivel de protección ambiental, buscando alcanzar su plena
efectividad en justo equilibrio con la protección y promoción del resto de
los derechos humanos.
I. Principio de progresividad de los derechos ambientales. Concep-

tualización, contenido y alcances
El maestro francés Prieur1 apoya la hipótesis de un derecho ambien-

tal obligatoriamente progresivo en la consagración del medio ambiente
como derecho humano. Afirma que el derecho ambiental ha pasado a con-
vertirse en un derecho fundamental, y como tal, se beneficia de las teorías
existentes previamente cuyo objetivo es aumentar aún más la efectividad
de los derechos humanos, por ello, la obligación de progresividad o de
avance continuo asociada a los derechos humanos se traduce jurídica-
mente en una prohibición de regresión que repercute sobre el derecho
ambiental.
Para este connotado jurista francés2, la idea de garantizar un desarro-
llo continuo y progresivo del derecho ambiental hasta los niveles más ele-
vados de efectividad es inherente a su carácter finalista, cuyo objetivo es
la mejora continua de la protección del medio ambiente mediante normas
jurídicas que contribuyan a la preservación de la diversidad biológica y a
la disminución de la contaminación. También se fundamenta en el dere-
cho ambiental internacional que, de forma permanente, establece la idea
de que el objetivo es la progresión de la protección del medio ambiente
en beneficio de la humanidad. Finalmente, la progresividad del derecho
ambiental se ve legitimada, de forma jurídica, a través de los derechos hu-
manos y su finalidad de favorecer el progreso social e instaurar mejores
condiciones de vida, en los términos de la Declaración Universal de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano3. De allí resultan para los Estados
obligaciones positivas, en especial en el área ambiental.
Por su parte, Valls4 nos recuerda que la permanencia y serenidad que
se le atribuye al derecho en general no vale en materia ambiental, porque
el ambiente cambia espontáneamente y por acción antrópica. La mera
1
PRIEUR, M. El nuevo principio de no regresión en derecho ambiental, Editions
Bruylant, Bruselas, 2012.
2
Ibidem.
3
Aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789.
4
VALLS, M.F. “La regresión acecha al derecho ambiental. La doctrina está alerta”,
en Peña Chacón, Mario (Editor), El Principio de no regresión del derecho ambiental en
Iberoamérica, UICN, 2015.
preservación del ambiente demanda una acción permanente, por ello, a su

entender el «stand still» no basta en materia ambiental. Acertadamente
afirma que “la casa, los dientes y el ambiente se deben limpiar todos los
días” y “hasta el éxito de la norma obliga a cambiarla cuando logra
su objetivo por normas que apunten a objetivos superadores”. Según su
criterio, el derecho ambiental no solo debe ser no regresivo, sino tam-
bién progresivo. Por ello expone que la opción entre progresión y regre-
sión es clara: “los seres humanos preferimos la progresión, pero no todos
los seres humanos prefieren el progreso del prójimo, sobre todo si es en
vez del propio”.
Respecto a la definición de principio de progresividad contenida en
el artículo 4 de la Ley General del Ambiente de Argentina5: «Los ob-
jetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de
metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que
facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con
esos objetivos», Valls es muy crítico, manifestando que se constituye en
una rémora a la acción inmediata y urgente que suele requerir la protec-
ción del ambiente, ya que paradójicamente impone la gradualidad para
la prosecución de los objetivos ambientales. A su criterio, “la restricción
que la definición impuso al principio enerva el sentido positivo que legi-
tima para accionar a quien tenga derecho a su uso y goce contra quien
disminuya o impida ese uso y goce”6.
Esaín7 expone que la progresividad implica que el esfuerzo hecho por
el Estado en cuanto a la protección del ambiente no puede disminuir, sino
que debe ser cada vez mayor, sobre todo a la sazón de las reglas deriva-
das de los instrumentos internacionales de derechos humanos. Por ello,
favorecer el progreso social, ordenar a los Estados a avanzar de manera
progresiva en el goce cada vez más acabado del derecho a vivir en un am-
biente sano y equilibrado, conlleva que los esfuerzos de protección -tanto
las limitaciones de derechos individuales como las medidas de acción
5
Ley número 25675.sancionada el 06 de noviembre de 2002 y promulgada el 27 de
noviembre de 2002.
6
Ibidem.
7
ESAÍN, J. “Progresividad y no regresión en el nivel de protección del ambiente”,
en PEÑA CHACÓN, Mario (Director). El principio de no regresión ambiental en el dere-
cho comparado latinoamericano, PNUD, 2013.
positiva del Estado- se deberán dar de manera gradual -para no afectar

drásticamente los derechos individuales de propiedad o industria lícita-
pero sin retrocesos.
A su juicio8, del principio de progresividad derivan dos sub princi-
pios: gradualidad y no regresión. La gradualidad, importa una limitación
al avance de las reglas de policía ambiental, o por lo menos una exi-
gencia de escalonamiento en su ejecución y el diferimiento en el tiempo
en cuanto a la aplicabilidad de límites sancionados. Por ello, protege los
derechos individuales contra el desembarco de normas que amplíen la
protección ambiental -lo que importa en muchos casos una restricción de
los primeros-, permitiendo a sus titulares una adecuación paulatina a las
nuevas exigencias. En el otro extremo, se encuentra la no regresión, que
manda mantener y nunca disminuir los estándares de protección alcanza-
dos, a fin de ir consolidando el progresivo incremento en sus niveles de
concretización.
Para Esaín9, el derecho al ambiente exige un marco: el desarrollo sos-
tenible, y es esa estructura la que debe modificarse, mutar para lograr
la protección del derecho. En esto, las autoridades deben adoptar polí-
ticas de fomento o policía que progresivamente avancen en el logro del
desarrollo sostenible. De esta forma, el desarrollo sostenible impone un
progreso solidario con las generaciones futuras, solidaridad que implica
avanzar y mejorar en las medidas de protección del medio ambiente.
Por otra parte, Sozzo10 expone que, si bien es posible apoyarse en la
idea de desarrollo sustentable, tal y como lo hace Esaín, una perspecti-
va más radical acerca de la idea de progreso permite un punto arquimé-
dico más universal: la idea de progreso como perdurabilidad que, a su
vez, se sustenta en la idea de patrimonio común de la humanidad y de la
responsabilidad para con las generaciones futuras. A su criterio, la idea
de progreso como implementación progresiva es más reciente; parte del
reconocimiento de que los objetivos y metas no pueden ser alcanzados
de manera inmediata e instantánea, sino que requieren un proceso de im-
plementación. Para este jurista argentino, la progresividad se vincula con
8
Ibidem.
9
Ibidem.
10
SOZZO, G. “El principio de no regresión del derecho ambiental en el camino de la
Conferencia de Río + 20”, JA, 2011, IV, fascículo n. 13, Buenos Aires, 2011.
la idea de que el derecho es eminentemente instrumental, encontrándose

materialmente orientado por la política. Manifiesta que, si en efecto debe
marcharse siempre hacia adelante, ello implica no retroceder, por tanto,
se hace necesario asegurar el progreso como progresividad -faceta positi-
va- y con ello, la inhibición de los retrocesos -faceta negativa-.
Para Gatica11, la idea de progreso como mejoramiento continuo, con-
cebido tradicionalmente como económico y tecnológico, y sus reformu-
laciones, ha tenido su reflejo en ámbitos como la filosofía, la política y el
derecho. Afirma que su proyección en el ámbito jurídico quedó plasmada
con la consagración del principio de progresividad de los derechos huma-
nos, que implicó una reformulación en los términos de lo que tradicional-
mente se entendió como progreso.
Por su parte, Cafferatta12 expone que, por el principio de progresivi-
dad, el legislador no puede menoscabar derechos fundamentales a no ser
que los reemplace por un régimen que ofrezca al menos la misma protec-
ción. Se trata de mejorar el ejercicio real de un derecho confiriéndole efi-
cacia, lo que obliga al Parlamento a dar en todo momento a la legislación
un efecto ascendente. Respecto a la connotación de gradualidad, citando
a Bibiloni 13, Cafferatta14 hace hincapié en que en la doctrina argentina se
destaca que este principio responde a las ideas de temporalidad, de invo-
lucramiento paulatino, de concientización y de adaptación.
Berros15 explica que la obligación de “progreso” o “mejora continua
en las condiciones de existencia” contenida en al artículo 11.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC),
manda al Estado a “hacer”, “moverse hacia delante” y “generar progre-
11
GATICA, S. Principio de no regresión de la caída de la idea de progreso al deber
de progresividad, Tesina de Especialización, Universidade Federal Do Rio Grande do Sul,
2014.
12
CAFFERATTA, N. Reformulación del principio de progresividad a 10 años de la
Ley 25675 General del Ambiente, Thomson Reuters, Buenos Aires, 2012.
13
BIBILONI, H. “Los principios ambientales y su interpretación: su aplicación po-
lítica y jurídica, JA, 7 de marzo 2001, Número especial de Derecho Ambiental, 1º parte
citado por Néstor Cafferatta en “Ley 25.675 General del Ambiente. Comentada, interpre-
tada y concordada”, DJ, 2002-3.
14
Ibidem.
15
BERROS, M.V. “Construyendo el principio de no regresión en el Derecho argen-
tino”, en JA, 2011-IV, Fasc. N.13, Buenos Aires, 2011.
sivamente la ampliación de la cobertura y protección de estos derechos”.

El fin de la progresividad en el derecho ambiental, a su criterio, aparece
de la mano de la idea de un estado de situación y un objetivo de máxima
a cumplir mediante la consecución de una serie de medidas. Consideran-
do especialmente el PIDESC y recreando el vínculo entre el ambiente y
el ámbito de los derechos humanos, afirma que, si bien la progresividad
importa reformas a ser cumplidas temporalmente con metas interinas in-
corporadas a un cronograma gradual de cumplimiento, una vez que se ha
avanzado en dicha tarea, no puede volverse atrás. Concluye indicando
que, por el contrario, el nivel de protección alcanzado debe ser respetado
y no disminuido sino incrementado.
A todas luces, el carácter finalista del derecho ambiental y su objetivo
de tutela de bienes jurídicos esenciales como la vida, salud y el equilibrio
ecológico, a través de normas jurídicas que busquen aumentar la protec-
ción de la biodiversidad y disminuir la contaminación, conlleva ineludi-
blemente a sostener que este únicamente podrá ser efectivo, cuando las
modificaciones que le afecten conduzcan a un medio ambiente mejor que
el anterior16.
A través del principio de progresividad del derecho ambiental, el Esta-
do se ve compelido a adoptar medidas de carácter legislativo, administra-
tivo y judicial, que tengan como finalidad el incremento gradual, constan-
te, sostenido y sistemático del alcance y amplitud del nivel de protección
ambiental, buscando alcanzar su plena efectividad en justo equilibrio con
la protección y promoción del resto de los derechos humanos.
El estatus de progresividad del derecho ambiental como derecho hu-
mano busca la evolución sostenida de la normativa mediante medidas
sucesivas y continuas cada vez más favorables, y con ello asegurar las
condiciones ambientales más aptas para las generaciones presentes y fu-
turas. Trata de asegurar que el nivel de protección alcanzado sea respeta-
do, no disminuido, sino más bien incrementado17. La regla general es que
el derecho ambiental, salvo contadas excepciones, únicamente podría ser
16
PRIEUR, op. cit.
17
BERROS, op. cit.
modificado in mellius y nunca in pejus18, ya que, en esta materia, el cami-

no es hacia adelante, nunca hacia atrás19.
En virtud del principio de progresividad, el Estado asume la obliga-
ción de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los
niveles de protección del derecho humano al ambiente, reconocido por
el artículo 11 del Protocolo de Adicional a la Convención Americana en
materia de derechos económicos, sociales y culturales -Protocolo de San
Salvador- (y 50 constitucional de Costa Rica)20, el cual requiere de múl-
tiples acciones estatales de carácter positivo para su protección y pleno
goce por parte de todos sus titulares.
La aplicación efectiva del principio de progresividad ambiental im-
plica una serie de obligaciones estatales dentro de las que se encuentran:
adoptar medidas legislativas, administrativas y judiciales aprobadas ideal-
mente tras un proceso que permita una participación pública informada
y considere las normas nacionales e internacionales; comprometer hasta
el máximo de los recursos disponibles; garantizar el disfrute de los dere-
chos ambientales sin ningún tipo de discriminación; garantizar, incluso en
situaciones de crisis, el contenido esencial de los derechos ambientales;
vigilar la situación de los derechos ambientales y contar con información
detallada al respecto; no adoptar medidas de carácter deliberadamente
regresivas, y cerciorarse de que las medidas adoptadas sean cumplidas21.
Otros derechos humanos íntimamente relacionados con el derecho a
un ambiente sano y equilibrado, tales como el derecho al agua potable y
al saneamiento, derecho a la alimentación, derechos de los pueblos indí-
genas y comunidades locales, derechos de las personas en casos de catás-
trofes, así como los derechos de los desplazados ambientales, comparten
su carácter progresivo.
18
TEXEIRA, Orci Paulino. O direito ao ambiente ecologicamente equilibrado como
direito fundamental, Livraria do Advogado, Porto Alegre, 2006.
19
Voto número 2014-18836 del 18 de noviembre de 2014, Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia de Costa Rica.
20
Constitución Política de la República de Costa Rica del 07 de noviembre de 1949.
21
Observación general 3. La índole de las obligaciones de los Estados Partes (pá-
rrafo 1 del artículo 2 del Pacto), Quinto período de sesiones, 1990, U.N. Doc. E/1991/23
(1990).
El principio de progresividad, como contracara del principio de no

regresividad, conlleva siempre una obligación positiva que se traduce en
progreso o mejora continua en las condiciones de existencia. Aquí el im-
perativo manda hacer, el Estado debe moverse hacia delante y generar
progresivamente la ampliación de la cobertura y protección ambiental
mediante medidas sostenidas, graduales y escalonadas22.
Mientras el principio de no regresión reconoce un nivel mínimo23 de
protección ambiental que debe respetarse, el de progresividad busca el
avance gradual, constante y sistemático hacia la más plena realización
de los derechos humanos ambientales. Este principio parte de la idea de
evolución clásica del derecho y su modificación permanente e inevitable
a través de procesos normativos y jurisprudenciales que eleven el nivel
de protección ambiental.
Si bien, el principio de progresividad de los derechos humanos am-
bientales impulsa su protección hacia adelante por parte del Estado en
procura de su desarrollo, con el fin de garantizar estabilidad a los alcan-
ces logrados e imponer racionalidad en la explotación, utilización de los
recursos naturales y en la producción de bienes, su implementación debe
darse de forma gradual para no afectar otros derechos individuales y so-
ciales, bajo la lógica de la interdependencia de los derechos humanos y la
búsqueda del justo equilibrio en su aplicación24.
Por ello, la obligación de progresividad ambiental no es absoluta, ili-
mitada ni mucho menos irrestricta, encontrándose condicionada por el
margen de discreción con el que cuenta el Estado en la selección de los
mecanismos para hacerlas efectivas, así como por la totalidad del elenco
22
BERROS, op. cit.
23
“La idea de “mínimo” pone de manifiesto una de las cuestiones más complejas
que podría postularse en torno a la no regresión, que es la determinación del “volumen
de transferencia” hacia las generaciones futuras. Su delimitación podría oscilar entre la
mantención de un mínimo existencial de todo aquello que fuera posible según un juicio de
razonabilidad o la consolidación de un máximo a transferir, lo cual da cuenta del riesgo
que se corre al consolidar un idea de “mínimo” en lugar de “máximo” a transferir, lo que
podría traducirse en términos de un esfuerzo mínimo o máximo en relación con el porve-
nir” (BERROS, María Valeria. Construyendo el principio de no regresión en el Derecho
argentino, en JA, 2011-IV, Fasc. N.13, 2011.
24
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, voto número
2015-5616 del 22 de abril del 2015.
de derechos fundamentales, con los que los derechos ambientales deben

coexistir en justo equilibrio. El Estado deberá proceder lo más expedita y
eficazmente posible, comprometiendo hasta el máximo de recursos de los
que disponga, procurando una participación pública informada y teniendo
en cuenta las normas nacionales e internacionales; escogiendo aquella
medida que mejor potencie el fin ambiental propuesto, y que, a la vez, sea
la menos sacrificante en relación con otros derechos humanos.
El estatus de derecho humano, su reconocimiento a nivel constitucio-
nal y convencional, su carácter finalista, así como los principios ambien-
tales de progresividad, no regresividad y precautorio, obligan al operador
jurídico a aplicar la regla hermenéutica de la norma más favorable y de la
condición más beneficiosa para el interés público ambiental.
Sería posible entonces afirmar que el principio de progresividad actúa
como una obligación constitucional y convencional de carácter positivo
de garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y eco-
lógicamente equilibrado, en estricto y justo equilibrio con el resto de los
derechos humanos.
II. Fundamentación del Principio de Progresividad del Derecho Am-

biental
Al estado actual de su desarrollo, es posible deducir el contenido, al-

cances y limitaciones del principio de progresividad de los derechos am-
bientales acudiendo al derecho internacional de los derechos humanos,
derecho internacional ambiental, derecho internacional regulador del li-
bre comercio y las inversiones, derecho constitucional, derecho interno,
y en especial, a la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia.
II.1.Fundamentación basada en el Derecho Internacional de los

Derechos Humanos
Los derechos humanos y las libertades fundamentales son universales,

indivisibles e interdependientes. El goce completo de los derechos civi-
les y políticos es imposible sin el de los derechos económicos, sociales y

culturales25.
El derecho humano al ambiente, considerado como parte de los dere-
chos económicos, sociales y culturales, viene hoy a completar y reforzar
los derechos civiles y políticos26.
En virtud de lo anterior, es posible fundamentar el principio de pro-
gresividad de los derechos ambientales basándose en los principales ins-
trumentos internacionales de derechos humanos: Declaración Universal
de Derechos Humanos; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-
cos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
Convención Americana de Derechos Humanos y Protocolo de Adicional
a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Socia-
les y Culturales.
Conforme a la Carta de Naciones Unidas27 y al Preámbulo de la De-
claración Universal de Derechos Humanos28, los pueblos han resuelto fa-
vorecer el progreso social, instaurar mejores condiciones de vida en la
más amplia libertad y hacer efectivo el respeto universal de los derechos
humanos.
25
Párrafo 13 de la Proclamación de Teherán de 1968 (UN doc A/CONF 32/41);
párrafo 5 de la Declaración de Viena de 1993 (A/CONF.157/23).
26
Proyecto de Pacto Internacional relativo al derecho de los seres humanos al am-
biente promovido por el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado (CID-
CE). La inclusión de los derechos ambientales dentro de los derechos económicos, socia-
les y culturales encuentra sustento tanto en el principio 25 de la Declaración de Río sobre
Medio Ambiente y Desarrollo el cual dispone que la paz, el desarrollo y la protección
ambiental son interdependientes e indivisibles, como en el Protocolo de San Salvador
adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales, que incorpora en su artículo 11.1 de manera expresa los de-
rechos ambientales. De igual forma, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de 1966, de forma incipiente, relaciona los DESC con los derechos
ambientales a través de sus artículos 12.1 y 12.2.b, que reconocen el derecho a un nivel de
vida adecuado y a la mejora continua de las condiciones de vida, así como el derecho de
toda persona a disfrutar de los más elevados niveles de salud física y mental relacionados
con mejoras en todos los aspectos de higiene del trabajo y medio ambiente.
27
La Carta se firmó el 26 de junio de 1945 en San Francisco, al finalizar la Confe-
rencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, y entró en vigor el 24 de
octubre de 1945.
28
Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 217
A (III), el 10 de diciembre de 1948 en París.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos29, en su artículo

5, dispone que ninguna de sus disposiciones podrá ser interpretada en
el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo
para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción
de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a
su limitación en mayor medida que la prevista en él. Tampoco admite
restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamen-
tales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, con-
venciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el Pacto no los
reconoce o los reconoce en menor grado.
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales30 en su artículo 2.1 dispone:
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compro-
mete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperación internacionales, especialmente econó-
micas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga,
para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, in-
clusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos.
Siguiendo la doctrina de los autores Courtis y Abramovich31, del ar-

tículo 2.1 del PIDESC pueden extraerse distintas pero complementarias
nociones de progresividad, una primera relacionada con la gradualidad
de las medidas que deben ser adoptadas por los Estados en el tiempo,
y la segunda vinculada al concepto de progreso, como deber estatal de
mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos económicos,
sociales y culturales.
En primer lugar, para dichos autores, la progresividad implica un re-
conocimiento de la necesidad de un esfuerzo prolongado por parte de los
Estados, para alcanzar la plena satisfacción de los derechos reconocidos
29
Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la Resolu-
ción 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966. Entró en vigor el23 de marzo de 1976.
30
Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la Resolu-
ción 2200A (XXI) del 19 de diciembre de 1966 y entrado en vigor el 3 de enero de 1976.
31
ABRAMOVICH, Víctor – COURTIS, Christian. Los derechos sociales como de-
rechos exigibles, Trotta, Madrid, 2002.
en el PIDESC. Esta idea de progresividad encuentra fundamento en la

Observación General número 3 del Comité de Derechos Económicos So-
ciales y Culturales32, que al efecto dispuso:
El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimien-
to del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos eco-
nómicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en
un breve período de tiempo (…). Sin embargo, el hecho de que la
efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresiva-
mente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar
equivocadamente como que priva a la obligación de todo conteni-
do significativo (…). Por otra parte, la frase debe interpretarse a
la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser del Pacto,
que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este
impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficaz-
mente posible con miras a lograr ese objetivo.
Por su parte, la segunda noción de progresividad, a criterio de Courtis

y Abramovich33, trae consigo una obligación de aumento sostenido en el
nivel de satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,
sea una idea de progreso entendida como mejora gradual, constante y sis-
temática de los resultados en materia de derechos sociales. Al respecto,
el párrafo 9 de la Observación General número 3 impone la obligación
de moverse tan rápido y efectivamente hacia la meta, mientras que su pá-
rrafo 2 dispone que las medidas que el Estado debe adoptar para la plena
efectividad de los derechos reconocidos, deben ser deliberadas, concretas y
orientadas hacia el cumplimiento de las obligaciones reconocidas en el Pacto.
Esta interpretación se ve reforzada por el artículo 11.1 del PIDESC
que al efecto establece:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de
toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejo-
32
Observación general 3, La índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1
del artículo 2 del Pacto), Quinto período de sesiones, 1990, U.N. Doc. E/1991/23 (1990).
33
Ibidem.
ra continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes

tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este
derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la
cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
Al respecto Courtis34 recalca que el PIDESC requiere la mejora con-

tinua de las condiciones de existencia, es decir, la progresividad en el
sentido de progreso, o ampliación de la cobertura y protección de los de-
rechos sociales. De esta obligación estatal de implementación progresiva
de los derechos económicos, sociales y culturales, a criterio del mencio-
nado autor, es posible extraer algunas obligaciones concretas, entre ellas,
la obligación mínima asumida por el Estado de no regresividad, sea la
prohibición de adoptar medidas, se trate de políticas, normas jurídicas,
prácticas administrativas que empeoren la situación de los DESC de los
que gozaba la población al momento de adoptar el tratado internacional
respectivo, o bien de cada mejora progresiva.
Para Courtis35, dado que el Estado se compromete a mejorar la situa-
ción de estos derechos simultáneamente asume la prohibición de reducir
los niveles de protección de los derechos vigentes, o en su caso, de dero-
gar los derechos ya existentes.
También es posible extraer y derivar la obligación de progresividad
de los instrumentos de derechos humanos del Sistema Interamericano,
específicamente del artículo 26 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y del artículo 1 del Protocolo de San Salvador que prevén res-
pectivamente la obligación de progresividad:
Artículo 26. Desarrollo progresivo. Los Estados parte se compro-
meten a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante
la cooperación internacional, especialmente económica y técnica,
para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos
que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educa-
ción, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos
34
COURTIS, C. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales:
Apuntes introductorios, Editores del Puerto, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2006.
35
Ibidem.
Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa

u otros medios apropiados.
Artículo 1. Obligación de adoptar medidas. Los Estados parte en
el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas nece-
sarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre
los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo
de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de de-
sarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con
la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se
reconocen en el presente Protocolo.
Aunado a las dos disposiciones antes citadas, la Asamblea General

de la Organización de Estados Americanos adoptó el 7 de junio de 2005,
mediante la Resolución AG/RES 2074 las Normas para la confección de
informes periódicos previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Sal-
vador, en la que se define la obligación de progresividad de la siguiente
manera:
5.1. A Los fines de este documento, por el principio de progresivi-
dad se entenderá el criterio de avance paulatino en el estableci-
miento de las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio
de un derecho económico, social y cultural.
A la vez, las referidas Normas conceptualiza “medidas regresivas” de

la siguiente forma:
Se recuerda que por medidas regresivas se entienden todas aque-
llas disposiciones o políticas cuya aplicación signifique un retro-
ceso en el nivel del goce o ejercicio de un derecho protegido. Se
recuerda también que el carácter acotado en el tiempo de ciertas
medidas regresivas como consecuencia o a continuación de situa-
ciones excepcionales permite una evaluación distinta.
Como bien lo señala Courtis36, la idea de progresividad en el sentido

de progreso también encuentra asidero en la interpretación que le ha ve-
36
Ibidem.
nido dando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al artículo

26 de la Convención Americana:
“Si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución,
dejando que el Estado determine las medidas administrativas, socia-
les, legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa
la obligación jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso
de determinación y de adoptar medidas progresivas en este campo.
El principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se
adopten de manera tal que constante y consistentemente promuevan
la plena efectividad de esos derechos” (Informe sobre la situación de
los derechos humanos en Ecuador, 1997).
“El carácter progresivo con que la mayoría de los instrumentos in-
ternacionales caracteriza las obligaciones estatales relacionadas
con los derechos económicos, sociales y culturales implica para
los Estados, con efectos inmediatos, la obligación general de pro-
curar constantemente la realización de los derechos consagrados
sin retrocesos” (Segundo Informe sobre la situación de los dere-
chos humanos en Perú, 2000).
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los

apartados 102 y 105 de la sentencia del 1 de junio de 2009 del caso Ace-
vedo y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) vs. Perú, respecto
del desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y cultura-
les del artículo 26 de la Convención, señaló lo siguiente:
102. El Tribunal observa que el desarrollo progresivo de los de-
rechos económicos, sociales y culturales ha sido materia de pro-
nunciamiento por parte del Comité de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales de las Naciones Unidas, en el sentido de que
la plena efectividad de aquéllos “no podrá lograrse en un breve
período de tiempo” y que, en esa medida, “requiere un dispositi-
vo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo
[…] y las dificultades que implica para cada país el asegurar [di-
cha] efectividad”37. En el marco de dicha flexibilidad en cuanto
37
Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Obser-
a plazo y modalidades, el Estado tendrá esencialmente, aunque

no exclusivamente, una obligación de hacer, es decir, de adoptar
providencias y brindar los medios y elementos necesarios para res-
ponder a las exigencias de efectividad de los derechos involucra-
dos, siempre en la medida de los recursos económicos y financieros
de que disponga para el cumplimiento del respectivo compromiso
internacional adquirido38. Así, la implementación progresiva de di-
chas medidas podrá ser objeto de rendición de cuentas y, de ser el
caso, el cumplimiento del respectivo compromiso adquirido por el
Estado podrá ser exigido ante las instancias llamadas a resolver
eventuales violaciones a los derechos humanos.
105. El incumplimiento de las referidas sentencias judiciales y el
consecuente efecto patrimonial que este ha tenido sobre las vícti-
mas son situaciones que afectan los derechos a la protección ju-
dicial y a la propiedad, reconocidos en los artículos 25 y 21 de la
Convención Americana, respectivamente. En cambio, el compro-
miso exigido al Estado por el artículo 26 de la Convención con-
siste en la adopción de providencias, especialmente económicas
vación General No. 3: La índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1 del
artículo 2 del Pacto), U.N. Doc. E/1991/23, Quinto Período de Sesiones (1990), párr. 9.
38
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha
señalado que: “[c]uando estudie una comunicación en que se afirme que un Estado Parte
no ha adoptado medidas hasta el máximo de los recursos de que disponga, […] examinará
las medidas, legislativas o de otra índole, que el Estado Parte haya adoptado efectivamen-
te. Para determinar si esas medidas son ‘adecuadas’ o ‘razonables’, el Comité podrá tener
en cuenta, entre otras, las consideraciones siguientes: a) [h]asta qué punto las medidas
adoptadas fueron deliberadas, concretas y orientadas al disfrute de los derechos económi-
cos, sociales y culturales; b) [s]i el Estado Parte ejerció sus facultades discrecionales de
manera no discriminatoria y no arbitraria; c) [s]i la decisión del Estado Parte de no asignar
recursos disponibles se ajustó a las normas internacionales de derechos humanos; d) [e]
n caso de que existan varias opciones en materia de normas, si el Estado Parte se inclinó
por la opción que menos limitaba los derechos reconocidos en el Pacto; e) [e]l marco
cronológico en que se adoptaron las medidas[, y] f) [s]i las medidas se adoptaron teniendo
en cuenta la precaria situación de las personas y los grupos desfavorecidos y marginados,
si las medidas fueron no discriminatorias y si se dio prioridad a las situaciones graves o
de riesgo”. Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
Declaración sobre la “Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el ‘máximo
de los recursos de que disponga’ de conformidad con un protocolo facultativo del Pacto”,
E/C.12/2007/1, 38º Período de Sesiones, 21 de septiembre de 2007, párr. 8.
y técnicas -en la medida de los recursos disponibles, sea por vía

legislativa u otros medios apropiados- para lograr progresivamen-
te la plena efectividad de ciertos derechos económicos, sociales y
culturales. En este sentido, la obligación estatal que se desprende
del artículo 26 de la Convención es de naturaleza diferente, si bien
complementaria, a aquella relacionada con los artículos 21 y 25
de dicho instrumento.
En la Opinión Consultiva OC 23/17 sobre Medio Ambiente y Dere-

chos Humanos, refiriéndose al derecho humano al acceso al agua, la Cor-
te Interamericana dispuso:
229. En cuanto a las obligaciones que conlleva el derecho al agua,
cabe agregar a lo expuesto algunas especificaciones. Rige, desde
luego, el deber de respetar el ejercicio del derecho, así como el
deber de garantía, señalados en el artículo 1.1 de la Convención.
Este Tribunal ha indicado que “el acceso al agua” implica “obli-
gaciones de realización progresiva”, pero que “sin embargo, los
Estados tienen obligaciones inmediatas, como garantizar [dicho
acceso] sin discriminación y adoptar medidas para lograr su ple-
na realización” Entre las obligaciones estatales que pueden en-
tenderse comprendidas en el deber de garantía se encuentra la de
brindar protección frente a actos de particulares, que exige que los
Estados impidan a terceros que menoscaben el disfrute del dere-
cho al agua, así como “garantizar un mínimo esencial de agua”
en aquellos “casos particulares de personas o grupos de personas
que no están en condiciones de acceder por sí mismos al agua […],
por razones ajenas a su voluntad”.
Esta misma Corte, en el caso Comunidades indígenas miembros de la

Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina, sentencia del 6
de febrero del 2020, al realizar el análisis de la responsabilidad estatal,
después de haber tenido como trasgredidos los derechos humanos a un
medio ambiente sano, a una alimentación adecuada, al acceso al agua y a
participar en la vida cultural, dispuso:
272. A fin de examinar la responsabilidad estatal, es preciso dejar
establecido que, como surge de lo ya expuesto, sin perjuicio de la
obligación de adoptar providencias para, “progresivamente”, lo-
grar la “plena efectividad” de los derechos incluidos en el artículo

26 de la Convención, el contenido de tales derechos incluye aspec-
tos que son de inmediata exigibilidad. Se ha indicado que rigen al
respecto las obligaciones prescritas en los artículos 1.1 y 2 de la
Convención. En el presente caso, los alegatos de las partes alu-
den a la obligación estatal de garantizar el goce de los derechos,
previniendo o evitando su lesión por parte de particulares. En esto
centrará su examen la Corte. El caso no requiere un análisis sobre
conductas estatales vinculadas al avance “progresivo” en la “ple-
na efectividad” de los derechos.
También es importante citar las Directrices de Maastricht sobre Violacio-

nes a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales39 que, al igual que el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los organismos que
integran el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, considera como
violatorio de los derechos económicos, sociales y culturales:
- La derogación o suspensión de la legislación necesaria para el goce
continuo de un derecho económico, social o cultural del que ya se
goza (Principio 14.a).
- La adopción de legislación o de políticas manifiestamente incom-
patibles con obligaciones legales preexistentes relativas a esos de-
rechos (Principio 14.d).
- La adopción de cualquier medida deliberadamente regresiva que
reduzca el alcance en el que se garantiza el derecho (Principio
14.e).
- La obstaculización o interrupción intencional de la realización pro-
gresiva de un derecho previsto en el Pacto, salvo cuando el Estado
actúa dentro de los parámetros de una limitación estipulada en el
Pacto o debido a la falta de recursos disponibles o fuerza mayor
(Principio 14.f).
39
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Directrices de Maastri-
cht sobre las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales, 24 período
de sesiones, doc. E/C.12/2000/13, 2 de octubre de 2000. Las directrices constituyen un
instrumento interpretativo al que acuden con frecuencia los órganos de supervisión de
tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
Además, el reconocimiento de las obligaciones de progresividad y no

regresividad de los derechos ambientales ha sido objeto de análisis en
los distintos informes del Experto Independiente de la Naciones Unidas
(actualmente bajo el estatus de Relator Especial) sobre la cuestión de las
obligaciones de derechos humanos relacionados con el disfrute de un me-
dio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible.
Al efecto, el informe número A-HRC-25-53 del 30 de diciembre de
2013 sobre obligaciones relacionadas con el medio ambiente dispone:
80. Las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el
medio ambiente incluyen también las obligaciones sustantivas de
aprobar marcos jurídicos e institucionales que protejan contra los
daños ambientales que interfieran en el disfrute de los derechos
humanos, incluidos los daños ocasionados por actores privados.
La obligación de proteger los derechos humanos de los daños am-
bientales no exige a los Estados que prohíban todas las actividades
que puedan degradar el medio ambiente; los Estados pueden optar
por lograr un equilibrio entre la protección del medio ambiente
y otros intereses sociales legítimos. Sin embargo, este equilibrio
debe ser razonable y no conducir a violaciones previsibles e in-
justificadas de los derechos humanos. Para determinar si un equi-
librio es razonable, pueden resultar especialmente pertinentes las
normas nacionales e internacionales relativas a la salud. También
se desaconsejan enérgicamente las medidas regresivas.
Por su parte, el Informe H/HRC/31/52 del 1 de febrero del 2016 acer-

ca de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el cambio
climático, menciona:
43. La obligación de cooperación internacional se basa en la prác-
tica general de los Estados y, más concretamente, en la Carta de
las Naciones Unidas. El artículo 55 de la Carta de las Naciones
Unidas exige promover “el respeto universal a los derechos huma-
nos y a las libertades fundamentales de todos” y, en el artículo 56,
“todos los Miembros se comprometen a tomar medidas conjunta
o separadamente, en cooperación con la Organización, para la
realización de los propósitos consignados en el Artículo 55”. Del
mismo modo, el artículo 2, párrafo 1, del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales requiere que cada

una de sus partes adopte “medidas, tanto por separado como me-
diante la asistencia y la cooperación internacionales” para lograr
progresivamente los derechos reconocidos en el Pacto.
48. Esta distinción es pertinente para todas las obligaciones de
derechos humanos de los Estados en relación con el cambio cli-
mático, en particular el deber de cooperación internacional. Al
igual que en las normas de derechos humanos en general, algunas
de esas obligaciones son de efecto inmediato y requieren básica-
mente la misma conducta de todos los Estados. Por ejemplo, todos
deben respetar los derechos a la libertad de expresión y de asocia-
ción en la formulación y aplicación de medidas relacionadas con
el clima. Al mismo tiempo, es posible que el cumplimiento de otras
obligaciones, por ejemplo, las medidas encaminadas a reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero, varíe según las distintas
capacidades y situaciones. Sin embargo, incluso en esos casos, los
Estados deben hacer todo lo que puedan. Más precisamente, en
consonancia con el artículo 2, párrafo 1, del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cada Estado debe
adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos de que dispon-
ga, para lograr progresivamente la plena efectividad de los dere-
chos reconocidos en este Pacto por todos los medios apropiados”.
68. En el plano nacional, cada Estado tiene la obligación de pro-
teger a quienes se encuentran en su territorio de los efectos per-
judiciales del cambio climático. Esta obligación es relativamente
sencilla en lo referente al establecimiento y la aplicación de medi-
das de adaptación eficaces. Los Estados deben adoptar un marco
jurídico e institucional que preste asistencia a quienes estén bajo
su jurisdicción para adaptarse a los efectos inevitables del cam-
bio climático. Los Estados, si bien tienen cierto grado de discre-
cionalidad en cuanto a qué medidas adoptar, teniendo en cuenta
su situación económica y otras prioridades nacionales, deberían
asegurarse de que las medidas se formulen tras un proceso que
permita una participación pública informada, tengan en cuenta las
normas nacionales e internacionales y no sean regresivas ni dis-
criminatorias. Por último, una vez que se adoptan las normas, los
Estados deben cerciorarse de que se cumplan.
75. La aplicación de esos factores al régimen internacional del

cambio climático indica que los Estados han logrado un equili-
brio razonable en muchos aspectos. Han llevado a cabo un pro-
ceso internacional de adopción de decisiones basadas en evalua-
ciones científicas detalladas que se han divulgado públicamente.
El acuerdo surgido de este proceso en 2015 tiene en cuenta las
normas internacionales, en particular las normas relativas a los
derechos humanos, y no es regresivo. Tampoco parece ser discri-
minatorio y comprende algunas disposiciones que tienen por fin
atender a las preocupaciones de los países y las comunidades más
vulnerables.
Por último, y siempre en relación con el Informe H/HRC/31/52 del 1

de febrero del 2016, el Relator Especial fue enfático en señalar:
Sería una simplificación excesiva dar a entender que todas las
obligaciones relacionadas con los derechos económicos, sociales y
culturales están sujetos a una realización progresiva dependiendo
de la situación de los Estados y que todas las obligaciones relati-
vas a los derechos civiles y políticos exigen exactamente el mismo
comportamiento de los Estados. El Comité de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales ha dejado claro que algunas obliga-
ciones contraídas en virtud del Pacto, incluida la no discrimina-
ción, surten efecto inmediato (véase la observación general núm.
3 (1990) sobre la índole de las obligaciones de los Estados partes,
párr. 1). Si bien todas las partes en el Pacto Internacional de De-
rechos Civiles y Políticos están obligadas a respetar los derechos
civiles y políticos adoptando (o absteniéndose de adoptar) fun-
damentalmente las mismas medidas, el Comité de Derechos Hu-
manos ha declarado que, al menos en algunas circunstancias, los
Estados también están obligados a actuar con la debida diligencia
para prevenir y reparar la vulneración de derechos por personas o
entidades privadas (véase la observación general núm. 31 (2004)
sobre la índole de la obligación jurídica general impuesta a los
Estados partes en el Pacto, párr. 8). La consideración de lo que es
diligencia debida en un caso particular podría verse afectada por
varios factores que pueden variar de una situación a otra.
También es importante destacar que el Acuerdo Regional sobre el Ac-

ceso a la Información Ambiental, la Participación Pública y el Acceso
a la Justicia en América Latina y el Caribe, conocido como Acuerdo de
Escazú40, primer acuerdo regional vinculante sobre derechos humanos y
medio ambiente, recoge en su artículo tercero, dentro del elenco de prin-
cipios, a los principios de progresividad y no regresión.
A todas luces, la obligación de progresividad y de prohibición de re-
gresividad inherente a la totalidad de los derechos humanos, incluye to-
das aquellas medidas políticas, jurídicas y administrativas que puedan
afectar el nivel de protección ambiental alcanzado con anterioridad, así
como la obligación de mejora progresiva y sistemática del nivel de ca-
lidad ambiental. En este contexto, la regla general es que los derechos
humanos ambientales, salvo contadas excepciones, únicamente podría ser
modificado para mejorarlo.
Ante el proceso constante e inacabado de conformación y consolida-
ción de los derechos humanos y dentro de ellos los derechos estrictamen-
te ambientales, el Estado se ve obligado a brindarles respeto y garantía,
obligación que es creciente, gradual y progresiva en procura siempre de
mejores y más adecuadas instancias de protección y exigible en todos los
estadios de su desarrollo y crecimiento. Esta misma obligación impide
a la vez, todo género de medidas regresivas sobre lo ya alcanzado que
supongan un retroceso en su tutela y efectividad.
II.2. Fundamentación basada en el Derecho Internacional Am-

biental
Coincidimos con Prieur41 en que el derecho internacional ambiental

posee una visión futurista y progresista del mundo, lo cual se ve plasmado
40
Adoptado en la ciudad de Escazú, San José, Costa Rica el 04 de marzo de 2018,
se trata del primer acuerdo regional vinculante para proteger los derechos de acceso a
la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales
(Principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarro-
llo). El Acuerdo cuenta con 24 Estados firmantes y 15 ratificaciones, entró en vigor el 22
de abril del 2021.
41
Ibidem.
en su objetivo de promover un mejor medio ambiente en beneficio de la

humanidad.
Al efecto, la idea de progresividad se encuentra inserta en los princi-
pales instrumentos internacionales de soft law42. La Declaración de Es-
tocolmo sobre Medio Ambiente Humano de 1972, en sus principios 1, 2
y 24, establece el compromiso solemne de proteger y mejorar el medio
ambiente para las generaciones presentes y futuras. Por su parte, la Decla-
ración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, en el artículo
7, fija los objetivos de conservar, proteger y restablecer la salud y la inte-
gridad del ecosistema de la Tierra, mientras que la Declaración Río+20 de
2012 reconoce que desde 1992, los progresos han sido insuficientes y se
han registrado contratiempos en algunos aspectos de la integración de las
tres dimensiones del desarrollo sostenible, de ahí que no sea posible dar
marcha atrás al compromiso con los resultados de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
Por su parte, también es posible fundamentar la idea de progresividad
ambiental sustentado en los tratados y convenios internacionales vigentes
y suscritos por Costa Rica,43 en razón que en general todos buscan procu-
rar un alto nivel de protección ambiental; mejorar el medio ambiente; au-
42
El soft law o derecho blando del derecho internacional ambiental, integrado entre
otros por la Declaraciones de Estocolmo 72, Río 92, Carta Mundial de la Naturaleza,
Declaración sobre derecho al desarrollo, Agenda XXI, Río+20, forma parte del bloque de
constitucionalidad costarricense de acuerdo a los votos de la Sala Constitucional: 5893-
1995, 2988-1999, 10693-2002, 10540-2013, entre otros.
43
Entre ellos, Convenio sobre la Diversidad Biológica, Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Convención de las Naciones Unidas para
la lucha contra la desertificación, Convenio de Viena para la Protección de la Capa de
Ozono, Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de de-
sechos peligrosos y su eliminación, Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar, Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escé-
nicas naturales de los países de América, Convención sobre Comercio Internacional de
Flora y Fauna Silvestre, Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacio-
nal especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, Convenio de Estocolmo sobre Conta-
minantes Orgánicos Persistentes, Convenio de Minamata sobre el Mercurio, Acuerdo de
París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Convenio
Regional sobre Cambios Climáticos, Convenio para la Conservación de la Biodiversidad
y Protección de Áreas Silvestres Protegidas en América Central, Acuerdo Regional sobre
Movimiento Transfronterizos de Desechos Peligrosos, Convenio Regional para el Manejo
y Conservación de los Ecosistemas Forestales y el desarrollo de Plantaciones Forestales.
mentar la biodiversidad; proteger los recursos naturales bióticos y abió-

ticos y por supuesto, acabar, disminuir y aplacar la contaminación y la
degradación ambiental44; esto conlleva a la vez a deducir fehacientemente
la imposibilidad de regresión, tanto a nivel de los tratados internacionales
como en su aplicación dentro del derecho interno del Estado, partiendo
del hecho que para el caso costarricense, el derecho internacional am-
biental es de obligado acatamiento y goza de plena ejecutoriedad45.
Como muestra de ello, la Convención sobre el Comercio Internacio-
nal de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres46 establece en
su artículo XIV.1 que sus disposiciones no afectarán en modo alguno el
derecho de las Partes de adoptar: a) medidas internas más estrictas res-
pecto de las condiciones de comercio, captura, posesión o transporte de
44
PRIEUR, op. cit.
45
La jurisprudencia constitucional costarricense ha equiparado el derecho interna-
cional ambiental al derecho internacional de los Derechos Humanos (Votos constitucio-
nales: 6240-1993 y 2485-1994). A la luz del artículo 48 de la Constitución Política, todos
los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, y, por ende, los de derecho in-
ternacional ambiental, han sido elevados a rango constitucional, y por consiguiente estos
deben ser incorporados en la interpretación y aplicación de la propia Constitución Política
(Voto constitucional: 10693-2002). El derecho internacional ambiental es parte integrante
del bloque de constitucionalidad junto con la Constitución Política y los principios cons-
titucionales (Votos constitucionales: 6240-1993, 2485-1994, 13099-2010, 10540-2013).
Instrumentos internacionales de derechos humanos y ambiente gozan de un valor igual/
superior respecto a la Constitución Política, en la medida que brinden mayor cobertura,
protección o tutela (Votos constitucionales: 3435-1992, 2313-1995, 18884-2008). Todos
los órganos del Estado, incluido el Ejecutivo y el Legislativo, son garantes del control
de convencionalidad, a fin de respetar y garantizar una tutela y ejercicio efectivo de los
derechos fundamentales (Voto constitucional: 6247-2013). El constituyente incorporó el
derecho internacional sobre el mar al ordenamiento jurídico interno; sus principios se
aplican directamente y la norma o principio internacional tiene el valor de la norma cons-
titucional, incluso superior en caso de insuficiencia o ausencia de ésta (Voto constitucio-
nal 10540-2013). Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha integrado del derecho
internacional sobre el mar con el derecho internacional ambiental (Voto constitucionales:
10540-2013). El derecho internacional ambiental es de obligado acatamiento y plena eje-
cutoriedad, incluso los instrumentos internacionales no ratificados (Voto constitucional
3705-1993), en tanto la formulación de su texto no exija de un desarrollo legislativo pos-
terior. Sus normas son imperativas, por lo que los jueces están obligados a aplicarlas en
forma automática, junto con la Constitución, los códigos y la demás normativa del país.
Se trata de legislación plenamente aplicable y de exigibilidad judicial directa (Votos cons-
titucionales: 6240-1993 y 2485-1994).
46
Ley número 5605 del 30 de octubre de 1974.
especímenes de especies incluidas en los Apéndices I, II y III, o prohi-

birlos enteramente; o b) medidas internas que restrinjan o prohíban el
comercio, la captura, la posesión o el transporte de especies no incluidas
en los Apéndices I, II o III.
Por su parte, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar47, en los artículos 65, 207, 208, 209, 210, 222 y 234, autoriza
expresamente a las Partes suscriptoras a establecer leyes, reglamentos y
medidas más estrictas y eficaces que las reglas, estándares, prácticas y
procedimientos recomendados de carácter internacional. Tales normas,
reglamentos y procedimientos deben ser reexaminados con la periodi-
cidad necesaria. A la vez, en su artículo 311.6, dispone que no podrán
hacerse enmiendas al principio básico relativo al patrimonio común de la
humanidad establecido para la Zona, lo cual, de acuerdo con PRIUER48,
se torna en una garantía de no regresión al otorgarle un carácter de intan-
gibilidad al patrimonio común de la humanidad.
El Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono49, en
el artículo 2.3, establece que sus disposiciones no afectarán en modo al-
guno al derecho de las Partes a adoptar, de conformidad con el derecho
internacional, medidas adicionales, ni afectarán tampoco a las medidas
adicionales ya adoptadas por cualquier Parte, siempre que esas medidas
no sean incompatibles con las obligaciones que les impone el Convenio.
El Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Trans-
fronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación50, en el artículo
4.11, establece que nada de lo dispuesto en el Convenio impedirá́ que una
Parte imponga exigencias adicionales que sean conformes a las disposi-
ciones del mismo y estén de acuerdo con las normas del derecho inter-
nacional, a fin de proteger mejor la salud humana y el medio ambiente.
En el numeral 4.13 dispone que las Partes se comprometen a estudiar
periódicamente las posibilidades de reducir la cuantía y/o el potencial de
contaminación de los desechos peligrosos y otros desechos que se expor-
ten a otros Estados, en particular a países en desarrollo. Por su parte, el
artículo 11 sobre acuerdos bilaterales, multilaterales y regionales, autori-
47
Ley número 7291 del 23 de marzo de 1992.
48
Ibidem.
49
Ley número 7228 del 06 de mayo de 1991 (CR).
50
Ley número 7438 del 06 de octubre de 1994 (CR).
za a las Partes a concertar acuerdos o arreglos bilaterales, multilaterales

o regionales sobre el movimiento transfronterizo de los desechos peligro-
sos y otros desechos, con Partes o con Estados que no sean Partes siem-
pre que dichos acuerdos o arreglos no menoscaben el manejo ambiental-
mente racional de los desechos peligrosos y otros desechos que estipula
el Convenio. Estos acuerdos o arreglos estipularán disposiciones que no
sean menos ambientalmente racionales que las previstas en el Convenio,
tomando en cuenta en particular los intereses de los países en desarrollo.
El Convenio sobre Diversidad Biológica51, en su artículo 8 inciso k),
dispone que cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según
proceda, establecerá o mantendrá la legislación necesaria y/u otras dispo-
siciones reglamentarias para la protección de las especies y poblaciones
amenazadas.
La Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertifica-
ción52, en su Artículo 5.e), dispone como obligación de los países Partes
afectados crear un entorno propicio, según corresponda, mediante el for-
talecimiento de la legislación pertinente en vigor y, en caso de que esta no
exista, la promulgación de nuevas leyes y el establecimiento de políticas
y programas de acción a largo plazo.
La Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático53,
en el artículo 7.2.e), prevé que la Conferencia de las Partes evaluará, so-
bre la base de toda la información que se le proporcione de conformidad
con las disposiciones de la Convención, la aplicación de la Convención
por las Partes, los efectos generales de las medidas adoptadas en virtud
de la Convención, en particular los efectos ambientales, económicos y
sociales, así como su efecto acumulativo y la medida en que se avanza
hacia el logro del objetivo de la Convención.
El Convenio sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes54. ar-
tículo 5, establece que cada Parte adoptará como mínimo una serie de
medidas para reducir las liberaciones totales derivadas de fuentes antro-
pógenas de cada uno de los productos químicos incluidos en el anexo C,
51
Ley número 7416 del 30 de junio de 1994 (CR).
52
53
Ley número 7414 del 13 de junio de 1994(CR).
54
Ley número 8538 del 23 de agosto de 2006 (CR).
con la meta de seguir reduciéndolas al mínimo y, en los casos en que sea

viable, eliminarlas definitivamente.
El Convenio de Minamata sobre el Mercurio55, en su artículo 21, obli-
ga a cada Parte a informar, a través de la Secretaría, a la Conferencia de
las Partes, sobre las medidas que haya adoptado para aplicar las dispo-
siciones del Convenio y sobre la eficacia de esas medidas y los posibles
desafíos para el logro de sus objetivos. El propósito será que las medidas
aplicadas por una Parte permitan lograr, con el tiempo, progresos razona-
bles en la reducción de las emisiones.
Por último, el Acuerdo de Paris de la Convención Marco de Naciones
Unidas sobre Cambio Climático56, en su preámbulo reconoce la nece-
sidad de una respuesta progresiva y eficaz a la amenaza apremiante del
cambio climático, sobre la base de los mejores conocimientos científicos
disponibles. A la vez, en el artículo 3 dispone con relación a las contribu-
ciones determinadas a nivel nacional, que los esfuerzos de todas las Par-
tes representarán una progresión a lo largo del tiempo, teniendo en cuenta
la necesidad de apoyar a las Partes que son países en desarrollo para lo-
grar la aplicación efectiva del Acuerdo. Además en su artículo 7, inciso
9) señala que cada Parte deberá, cuando sea el caso, emprender procesos
de planificación de la adaptación y adoptar medidas, como la formulación
o mejora de los planes, políticas y/o contribuciones pertinentes, lo que
podrá incluir: a) La aplicación de medidas, iniciativas y/o esfuerzos de
adaptación; b) El proceso de formulación y ejecución de los planes nacio-
nales de adaptación; c) La evaluación de los efectos del cambio climático
y de la vulnerabilidad a este, con miras a formular sus medidas priorita-
rias determinadas a nivel nacional, teniendo en cuenta a las personas, los
lugares y los ecosistemas vulnerables; d) La vigilancia y evaluación de
los planes, políticas, programas y medidas de adaptación y la extracción
de las enseñanzas correspondientes; y e) El aumento de la resiliencia de
los sistemas socioeconómicos y ecológicos, en particular mediante la di-
versificación económica y la gestión sostenible de los recursos naturales.
Adicionalmente, dispone que en 2023 se realizará un primer balance glo-
bal para determinar cuánto se avanzó en la consecución del objetivo de
limitar el crecimiento de la temperatura en menos de 2 grados centígrados
55
Ley número 9391 del 16 de agosto de 2016 (CR).
56
y de ser necesario, se ajustarán las metas de los Estados a través de nuevas

contribuciones determinadas a nivel nacional que deberán ser revisadas y
ampliadas para ser más ambiciosas cada cinco años.
Coincidimos con Prieur57 en que, en materia de derecho internacional
ambiental, la normativa internacional posterior debe ser siempre más ri-
gurosa que la anterior y, por tanto, se descarta la regla de “lex posterior
deroga priori”, ya que se busca la aplicación de la norma más estricta,
protectora y favorable para el ambiente.
A manera de ejemplo, los Convenios de Basilea sobre el control de
movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación así
como el Convenio de Helsinki sobre cursos de aguas transfronterizos y
lagos internacionales58, prevén la superioridad de la norma más favorable
al ambiente; mientras tanto, el Convenio sobre Diversidad Biológica y
su protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología, expresa-
mente disponen su supremacía sobre otros tratados, convirtiéndose por
tanto en pisos normativos que sólo permitirían disposiciones más estric-
tas y rigurosas que las ya previstas por ellos mismos.
Por todo lo anterior, es posible afirmar que el derecho internacional
ambiental ejerce un papel fundamental y protagónico en la sustentación
del principio de progresividad del derecho ambiental.
II.3. Fundamentación basada en el derecho internacional regula-

dor del libre comercio y las inversiones
Apostándole a una política exterior de apertura comercial que inició a

mediados de la década de los noventa, Costa Rica ha ratificado una serie
de tratados de libre comercio y acuerdos de asociación, así como acuer-
dos paralelos o side agreements de cooperación ambiental, de los cuales
es posible extraer las obligaciones de progresividad y no regresión del
derecho ambiental.
Costa Rica ha contraído una serie de obligaciones de carácter am-
biental al suscribir tratados y acuerdos comerciales de libre comercio y
57
Ibidem.
58
Decisión 95/308/CE del Consejo de Europa, de 24 de julio de 1995.
promoción de la inversión extranjera. A la fecha se encuentran vigentes

los siguientes instrumentos internacionales: Tratado de Libre Comercio
entre Centroamérica y República Dominicana59; Tratado de Libre Comer-
cio entre Centroamérica y Chile y Protocolo Bilateral Adjunto Celebrado
entre las Repúblicas de Costa Rica y de Chile60; Tratado de Libre Co-
mercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de
Canadá61 y su Acuerdo de Cooperación Ambiental entre el Gobierno de
Costa Rica y el Gobierno de Canadá62; Tratado de Libre Comercio entre
el Gobierno de la República de Costa Rica y la Comunidad de Estados
del Caribe (CARICOM)63; Tratado de Libre Comercio República Domi-
nicana-Centroamérica-Estados Unidos (CAFTA-DR)64; Tratado de Libre
Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno
de la República Popular de China65 y su Acuerdo de Cooperación Am-
biental entre el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
de la República de Costa Rica y el Ministerio de Protección Ambiental
de la República Popular de China; Tratado de Libre Comercio entre
Centroamérica y Panamá y Protocolo Bilateral entre Costa Rica y Pana-
má al Tratado de Libre Comercio66; Tratado de Libre Comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos y las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua67; Tratado de Libre Comercio entre el
Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República del
Perú68; Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa Rica y la
República de Singapur69; Acuerdo por el que se establece una Asociación
entre la Unión Europea y sus Estados Miembros, por un lado, y Cen-
troamérica, por otro (AACUE)70; Tratado de Libre Comercio entre los
59
60
Ley número 8055 del 04 de enero del 2001(CR).
61
Ley número 8300 del 10 de septiembre del 2002 (CR).
62
63
Ley número 8455 del 19 de septiembre del 2005 (CR).
64
Ley número 8622 del 21 de noviembre de 2007 (CR).
65
66
67
Ley número 9122 del 06 de marzo de 2013 (CR).
68
Ley número 9133 del 25 de abril de 2013 (CR).
69
Ley número 9123 del 01 de julio de 2013 (CR).
70
Ley número 9154 del 03 de julio de 2013 (CR).
Estados AELC (Liechtenstein, Suiza, Noruega e Islandia) y los Estados

Centroamericanos71; Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la
República de Costa Rica y el Gobierno de la República de Colombia72.
Dentro de las principales obligaciones ambientales adquiridas por
Costa Rica a través de la suscripción de acuerdos comerciales de libre
comercio y promoción de la inversión extranjera se encuentran: buscar
altos niveles de protección ambiental; aplicación efectiva, sostenida y
recurrente de la legislación ambiental, incluyendo los acuerdos interna-
cionales ambientales; así como no dejar sin efecto o derogar, ni ofrecer
dejar sin efecto o derogar dicha legislación de manera que debilite o re-
duzca la protección otorgada por aquella legislación, como una forma de
incentivar el establecimiento, adquisición, expansión o retención de una
inversión en su territorio.
El Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Do-
minicana, así como el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y
Chile y del Protocolo Bilateral Adjunto Celebrado entre las Repúblicas de
Costa Rica y de Chile, suscritos en 1999 y 2001 respectivamente, no con-
tienen alusión expresa respecto a la obligación de mejoramiento continuo
de la legislación ambiental, ni tampoco a su aplicación efectiva, supedi-
tándose únicamente a establecer que las Partes harán compatibles, sus
respectivas medidas de normalización, sin reducir el nivel de seguridad o
de protección a la vida o la salud humana, animal o vegetal, del ambiente
o de los consumidores73.
71
Ley número 9232 del 3 de abril del 2014 (CR).
72
Ley número 9238 del 05 de mayo de 2014 (CR).
73
Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana, Artícu-
lo 13.05 Compatibilidad y equivalencia: 1.- “Sin perjuicio de los derechos que les confie-
ra este capítulo y tomando en cuenta las actividades internacionales de normalización, las
Partes harán compatibles, sus respectivas medidas de normalización, sin reducir el nivel
de seguridad o de protección a la vida o la salud humana, animal o vegetal, del ambiente
o de los consumidores. 2.- Cada Parte aceptará un reglamento técnico que adopte la otra
Parte como equivalente a uno propio, cuando en cooperación con la otra Parte, la Parte
exportadora tenga la convicción de que los reglamentos técnicos de la Parte importado-
ra, cumplen de manera adecuada con los objetivos legítimos de esta. 3.- A solicitud de
la Parte exportadora, la Parte importadora le comunicará por escrito sus razones de no
haber aceptado un reglamento técnico conforme al párrafo 2. 4.- Las Partes reconocen
la necesidad de actualizar, revisar y lograr la armonización de las normas y reglamentos
técnicos, así como crear mecanismos que permitan a las Partes llevar a cabo la evaluación
Tratándose del Acuerdo Ambiental Paralelo al Tratado de Libre Co-

mercio entre Costa Rica y Canadá y del Tratado de Libre Comercio Re-
pública Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos (CAFTA-DR), la
principal obligación en materia ambiental consiste en la aplicación de la
propia legislación ambiental74, de forma que se reconoce el derecho de
cada Parte de establecer sus propios niveles de protección ambiental y
sus políticas y prioridades de desarrollo ambiental, así como de modificar
sus leyes y políticas ambientales. Esta obligación se encuentra contenida
en los artículos 2 y 3 del Acuerdo de Cooperación Ambiental entre Costa
Rica y Canadá75 y en el artículo 17.1 del CAFTA-DR76. Cada Parte pue-
de la conformidad, diseñar sistemas de evaluación de la conformidad, certificar, acreditar

y crear marcas de conformidad para certificación”.
Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Chile y del Protocolo Bilateral
Adjunto Celebrado entre las Repúblicas de Costa Rica y de Chile. Artículo 9.06 Compa-
tibilidad y equivalencia. 1. “Sin perjuicio de los derechos que les confiera este Capítulo
y tomando en cuenta las actividades internacionales de normalización, en el mayor grado
posible, las Partes harán compatibles sus respectivas medidas de normalización, sin redu-
cir el nivel de seguridad o de protección a la vida o la salud humana, animal o vegetal, del
ambiente o de los consumidores. 2. Una Parte aceptará un reglamento técnico que adopte
otra Parte como equivalente a uno propio, cuando en cooperación con esa otra Parte, la
Parte importadora determine que los reglamentos técnicos de la Parte exportadora, cum-
plen de manera adecuada con los objetivos legítimos de la Parte importadora. 3. A solici-
tud de la Parte exportadora, la Parte importadora le comunicará por escrito las razones por
las cuales no acepta un reglamento técnico conforme al párrafo 2.”
74
Un aspecto relevante a considerar respecto a estos dos instrumentos comerciales
es la restrictiva definición de legislación ambiental que ofrece el artículo 19 del Acuerdo
Paralelo Costa Rica - Canadá y el artículo 17.13.1 del CAFTA-DR, y que excluye toda
aquella normativa relacionada con la salud y seguridad de los trabajadores y aquella cuyo
principal propósito sea la administración de la recolección o explotación comercial de
recursos naturales, ni la recolección de recursos naturales con propósitos de subsistencia
o de recolección indígena, de recursos naturales.
75
Reconociendo el derecho de cada parte de establecer sus propios niveles domés-
ticos de protección ambiental y sus políticas y prioridades domésticas de desarrollo am-
biental, así como de adoptar y modificar de manera consecuente su legislación ambiental,
cada parte deberá asegurarse que su legislación provea altos niveles de protección am-
biental y se esforzará por continuar mejorando dicha legislación.
76
Niveles de Protección. Reconociendo el derecho de cada Parte de establecer sus
propios niveles de protección ambiental y sus políticas y prioridades de desarrollo am-
biental, así como de adoptar o modificar, consecuentemente, sus leyes y políticas am-
bientales, cada Parte garantizará que sus leyes y políticas proporcionen y estimulen altos
niveles de protección ambiental y deberán esforzarse en mejorar esas leyes y políticas.
de modificar su normativa ambiental vigente, con el único condicionante

que dichas reformas busquen lograr altos niveles de protección, concep-
to que engloba la esencia del principio de progresividad ambiental. A la
anterior disposición hay que sumarle la obligación de aplicar de manera
efectiva, sostenida y recurrente la legislación ambiental contenida en el
artículo 3 del Acuerdo de Cooperación Ambiental Costa Rica-Canadá77
y el 17.2.1.a del CAFTA-DR78, la cual busca evitar la inefectividad en la
aplicación y cumplimiento de la legislación ambiental, inefectividad que
se opone a la noción de progresividad. Aunada a las anteriores obligacio-
nes, el CAFTA-DR en el artículo 17.2.2 prohíbe expresamente la deroga-
ción, debilitamiento o reducción de la normativa ambiental79.
Tanto el Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la Repúbli-
ca de Costa Rica y la Comunidad de Estados del Caribe (CARICOM)
como el Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa Rica y
la República de Singapur, reconocen la importancia de contribuir glo-
balmente con la protección del ambiente y, consecuentemente, reafirman
los compromisos y obligaciones establecidos en los acuerdos ambienta-
les multilaterales de los que son Parte, obligaciones que son de carácter
progresivo.
El Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Panamá y Proto-
colo Bilateral entre Costa Rica y Panamá al Tratado de Libre Comercio;
Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y las
Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nica-
ragua; Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de
77
Aplicación de las Leyes Ambientales. Con el fin de lograr altos niveles de pro-
tección ambiental y el cumplimiento con su legislación ambiental, cada parte aplicará de
manera efectiva sus leyes ambientales a través de medidas gubernamentales adecuadas,
conforme al artículo 14.
78
Una Parte no dejará de aplicar efectivamente su legislación ambiental, a través de
un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte al comer-
cio entre las Partes, después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado.
79
Las Partes reconocen que es inapropiado promover el comercio o la inversión
mediante el debilitamiento o reducción de las protecciones contempladas en su legisla-
ción ambiental interna. En consecuencia, cada Parte procurará asegurar que no dejará sin
efecto o derogará, ni ofrecerá dejar sin efecto o derogar dicha legislación de una manera
que debilite o reduzca la protección otorgada por aquella legislación, como una forma de
incentivar el comercio con otra Parte, o como un incentivo para el establecimiento, adqui-
sición, expansión o retención de una inversión en su territorio.
Costa Rica y el Gobierno de la República del Perú; y Tratado de Libre

Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno
de la República de Colombia, reconocen a las Partes el derecho a adop-
tar, mantener o hacer cumplir cualquier medida que consideren apropiada
para garantizar que las actividades de inversión en su territorio se efec-
túen tomando en cuenta las inquietudes en materia ambiental, a la vez,
concomitantemente se les prohíbe promover la inversión mediante el de-
bilitamiento o reducción de la legislación ambiental nacional en armonía
con el principio de no regresión.
Por su parte, el Acuerdo por el que se establece una Asociación entre
la Unión Europea y sus Estados Miembros, por un lado, y Centroaméri-
ca, por otro (AACUE) y el Tratado de Libre Comercio entre los Estados
AELC (Liechtenstein, Suiza, Noruega e Islandia) y los Estados Centroa-
mericanos, de forma expresa, clara, precisa y reiterativa, incorporan tanto
la obligación de progresividad como la prohibición de retroceso de la
normativa ambiental. Ambos instrumentos comerciales apuntan a mante-
ner al menos, y preferentemente mejorar, el nivel de buena gobernanza,
así como los niveles alcanzados en materia ambiental, mediante la apli-
cación efectiva de los convenios internacionales de los cuales las Partes
son parte80.
A la vez, las Partes reafirman el respeto por sus respectivas Consti-
tuciones y por sus derechos allí establecidos para regular con el fin de
establecer sus propias prioridades en materia de desarrollo sostenible, sus
propios niveles internos de protección medioambiental y social, así como
para adoptar o modificar consecuentemente su legislación y sus políticas
pertinentes. Para ello, cada Parte procurará garantizar que su legislación y
políticas proporcionen y fomenten altos niveles de protección medioam-
biental, apropiados para sus condiciones sociales, medioambientales y
económicas, y coherentes con los estándares reconocidos internacio-
nalmente y con los acuerdos internacionales ambientales de los que son
parte, y procurarán mejorar dicha legislación y políticas en la medida
en que estas no sean aplicadas de manera que constituyan un medio de
discriminación arbitrario o injustificado entre las Partes o una restricción
encubierta al comercio internacional81.
80
Artículo 2 inciso g) del AACUE y artículo 5.6.1. del AELC.
81
Artículo 285.1 del AACUE y 9.3.1. del AELC.
En ambos instrumentos, las Partes reconocen que es inapropiado pro-

mover el comercio o la inversión mediante la reducción de los niveles de
protección contemplados en su legislación ambiental interna, por lo cual
una Parte no dejará sin efecto ni derogará, ni ofrecerá dejar sin efecto o
derogar, su legislación ambiental de una manera que afecte el comercio o
como un incentivo para el establecimiento, adquisición, expansión o re-
tención de una inversión o de un inversionista en su territorio82. A la vez,
una Parte no dejará de aplicar efectivamente su legislación ambiental de
una manera que afecte el comercio o la inversión entre las Partes83.
Por último, en el marco del proceso de negociación para el Tratado
de Libre Comercio entre Costa Rica y China, fue negociado un acuerdo
paralelo de entendimiento y cooperación para regular las relaciones de
cooperación en materia ambiental entre ambos países. Su objetivo pri-
mordial consiste en establecer un marco adecuado para la cooperación
intergubernamental dirigida a fortalecer la protección del medio ambiente
en ambos países. En el marco de este acuerdo, las Partes no asumieron
nuevas obligaciones, ni se comprometieron a alterar o modificar su le-
gislación ambiental. Los principales compromisos adquiridos consisten
en promover, impulsar y aplicar altos niveles de protección ambiental,
en cumplimiento de la obligación de progresividad; reconocer que las
normas ambientales no pueden ser empleadas con fines proteccionistas
o distorsionantes del comercio; establecer un procedimiento de consultas
para resolver cualquier asunto derivado de la interpretación o aplicación
del acuerdo; y designar puntos de contacto en ambos países para garanti-
zar su adecuado funcionamiento.
Luego del anterior análisis, es posible afirmar que la gran mayoría
de los tratados de libre comercio y acuerdos de cooperación ambiental
ratificados por Costa Rica, buscan alcanzar altos niveles de protección
ambiental, estableciendo medidas de protección reforzadas o salvaguar-
dias, bajo la premisa -proteger más y contaminar menos- obligando a
los Estados Parte a aplicar de manera efectiva, sostenida y recurrente su
propia legislación ambiental y a la vez, prohibiendo una rebaja en los
umbrales de protección.
82
Artículo 291.1.2. del AACUE.
83
Artículo 291.1.3. del AACUE y Artículo 9.4.1. del AELC.
II.4.- Fundamentación basada en el derecho de la Constitución
El derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado al

estar reconocido expresamente por el numeral 50 de la Constitución Política
de Costa Rica84 y ostentar estatus de derecho humano fundamental85, se bene-
84
El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, orga-
nizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda
persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está
legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la repa-
ración del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La
ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes (Artículo 50 de
la Constitución Política de la República de Costa Rica).
85
“Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el de-
recho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio
ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es funda-
mental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarri-
censes, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos
fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses
a corto, mediano y largo plazo. La pérdida de biodiversidad producto de la contamina-
ción, de la explotación inadecuada de especies, entre otras, es una de las formas a través
de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las
veces irreversibles y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación
de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa-
la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente
ineludible prohibición de fomentar su degradación. Es deber de la Sala Constitucional,
como órgano encargado de la defensa de los derechos fundamentales, servir de contralor
del cumplimiento de los deberes que para el Estado costarricense implica el citado artí-
culo 50, que lo obliga no apenas a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además
a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los
ataques de que pueda ser objeto” (Voto número 1109-2006 de la Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica).
ficia de los privilegios constitucionales de rigidez86, intangibilidad87, reserva

de ley88, progresividad y no regresividad, ampliamente reconocidos y desa-
rrollados a nivel jurisprudencial por parte de la Sala Constitucional.
86
“Efectivamente, a la luz del principio de la supremacía constitucional, los dere-
chos y garantías -éstas últimas, entendidas como instrumentos de servicio y eficacia de
los primeros- sociales, son irrenunciables; sin embargo, esta especial condición debe
entenderse referida a todos los derechos fundamentales (concepto más amplio que “cons-
titucionales), independientemente de la clasificación o categorización que se haga de
ellos, precisamente en virtud de su especial naturaleza, al conformarse de la esencia y
condición del ser humano y su dignidad, en tanto los derechos fundamentales no pueden
estar sometidos a la libre disposición de su beneficiario. Se entiende que la renuncia se
configura en la manifestación expresa de abandono del derecho y su absoluta prescinden-
cia. De manera que hay un interés público en la intangibilidad de los derechos fundamen-
tales, en protección de su beneficiario, precisamente para ponerlo a salvo de presiones
indebidas que puedan orientar su accionar en ese sentido” (Voto número 878-2000 de la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica).
87
“Los derechos fundamentales, en el orden constitucional, ostentan una doble di-
mensión, son derechos subjetivos y son derechos objetivos. Por un lado son subjetivos, o
sea derechos de los individuos, no sólo en cuanto derechos de los ciudadanos en sentido
estricto, sino en cuanto garantizan la libertad en el ámbito de la convivencia democrá-
tica. Por otro lado, son elementos esenciales del ordenamiento objetivo, por cuanto este
se configura como marco de una convivencia humana, justa y pacífica. En razón de su
importancia, la Constitución ha previsto instrumentos normativos, especialmente refor-
zados, dirigidos a evitar la alteración de su contenido o la limitación de sus alcances por
cualquier institución estatal: las garantías constitucionales. De lo anteriormente argu-
mentado se deduce que la mutación o limitación del estatuto de los derechos fundamen-
tales no implica una mera amputación parcial de la Constitución, sino que entraña la
sustitución plena de la Constitución y el irrespeto a la voluntad popular. Todo lo anterior
explica, porqué desde las primeras constituciones costarricenses, se consagró el princi-
pio de la “rigidez”, es decir, de la inalterabilidad del catálogo de derechos fundamentales
y libertades ciudadanas o públicas” (Voto número 2003-2771 de la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica).
88
“En primer lugar, el principio mismo de “reserva de ley”, del cual resulta que
solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento pre-
visto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, res-
tringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que
la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales
aplicables-; En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desa-
rrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones
establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente
su “contenido esencial”; y En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, mucho
menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la
ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada
La obligación estatal de garantizar, defender y preservar este derecho

es creciente, gradual y progresiva. Respecto a estos tres deberes la Sala
Constitucional en el voto 644-1999 del 29 de enero de 1999 dispuso:
“La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar,
defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegu-
rar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defen-
der es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el
derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto an-
ticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacer-
lo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un
doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado, debe
abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y, por otro lado, debe
asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los
requerimientos constitucionales”.
El reconocimiento del carácter progresivo del derecho al ambiente

sano y ecológicamente equilibrado por parte de la jurisprudencia ema-
nada de la Sala Constitucional costarricense en el ámbito de tutela de los
derechos fundamentales, inicia a partir del año 2010, ligado a la aplica-
ción del principio precautorio. En el voto número 2010-18702 del 10 de
noviembre del 2010 la Sala Constitucional expuso:
“Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y
otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resul-
ta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad
del ámbito de tutela de los derechos fundamentales”.
Para el año 2012, la Sala Constitucional por medio del voto 2012-1963
del 15 de febrero del 2012, reconoció la naturaleza de derecho social o
prestacional del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibra-
a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial: Finalmente, que toda
actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse
a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un
abandono de la propia reserva de ley” (Voto número 3550-1992 de la Sala Constitucio-
nal de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica).
do, y con ello por primera vez, aplicó de forma conjunta y sinérgica los
principios de progresividad y de no regresividad en resguardo del Patri-
monio Natural del Estado. En lo que interesa la sentencia dispuso:
“Este corolario tiene pleno sustento en el principio de no regre-
sividad o, en sentido contrario, de progresividad en materia de
protección del medio ambiente y de garantía del derecho a un am-
biente sano y ecológicamente equilibrado, como derecho social o
prestacional que es”.
A través del voto número 2012-8892 del 22 de junio del 2012, la Sala
Constitucional amplió el carácter progresivo de los derechos ambienta-
les al ámbito específico del derecho humano al agua potable, al respecto
dispuso:
“Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala;
por el contrario, la misma deviene de la responsable integración
del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se
dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del
ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua
y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son
derechos humanos fundamentales”.
Cabe destacar que en el voto 2017-5994 del 26 de abril de 2017, la

Sala Constitucional reconoció el carácter progresivo de la aplicación del
principio de Evaluación de Impacto Ambiental, previo a la realización de
obras, actividades o proyectos:
“En este sentido, la realización de Estudios de Impacto Ambiental
se erige en un principio que debe ser debidamente observado y
aplicado, al punto que de manera paulatina y progresiva – como
corresponde en el ámbito de los derechos humanos – la misma
legislación y la propia jurisprudencia de esta Sala, ha perfilado
la importancia y necesidad de contar con este tipo de evaluación
debidamente realizada de manera previa a la realización de deter-
minado tipo de obras”.
Por medio del voto 2012-13367 del 21 de setiembre del 2012, la Sala
empieza a desarrollar una línea jurisprudencial de reconocimiento expre-
so del principio de progresividad, vinculada al Derecho Internacional de

los Derechos Humanos y a los principios constitucionales de no regresi-
vidad, objetivación de la tutela ambiental, precautorio e inderogabilidad
singular de las normas. En ese sentido el voto reza:
“V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la pro-
tección ambiental. El principio de progresividad de los derechos
humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se
encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-
rales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación
de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarro-
llo, los niveles de protección de los derechos humanos, de espe-
cial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art.
11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del
Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares.
Del principio de progresividad de los derechos humanos y del
principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de dere-
chos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en
el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no
regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección
alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los
derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológi-
camente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado
a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que
empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situa-
ción de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no
supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven
situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social
o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los
logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja
el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Cons-
titución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz
de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcio-
nalidad, la reducción de los niveles de protección. En este senti-

do, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a
propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE
NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que dismi-
nuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si
el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud
y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso
a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un
Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringi-
do, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala
Constitucional N. 9469-07). En relación con el derecho al ambien-
te dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la
tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que
no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala
Constitucional N.º 18702-10). En consecuencia, en aplicación de
estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es
constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la exten-
sión física de las áreas de protección (principio de progresividad);
sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa rea-
lización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabi-
lidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico
y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que
sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus
garantías, por ello se produce una violación de estos principios
cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales
y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también
lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa
medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitu-
cional”.
Dentro de esa misma línea jurisprudencial, en el voto 2013-10158 del

24 de julio de 2013, la Sala Constitucional evacuó consulta facultativa
de constitucionalidad del proyecto de ley denominado Ley de Territorios
Costeros Comunitarios, reiterando el vínculo inescindible y aplicación si-
nérgica de los principios de progresividad, no regresividad, objetivación
y precautorio como escudos protectores del dominio público ambiental.
Al respecto la Sala Constitucional expuso en la sentencia:
“Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acata-

miento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la decla-
ratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal
y como lo señalan las y los diputadas y diputados consultantes- de
un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría
Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño
y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos
en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un
refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto,
dicha omisión implica una violación del principio precautorio y
del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos
fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en
esta sentencia”.
Por su parte, a través del voto número 2016-415 del 13 de enero del
2016, la Sala Constitucional declaró sin lugar acción de inconstitucio-
nalidad contra el artículo 46 y Transitorios I, II y IV del Decreto Ejecu-
tivo No. 36627-MINAET, por estimarlos conformes a los principios de
progresividad, no regresividad y objetivación del derecho ambiental; al
efecto la Sala argumentó:
“El principio de no regresión en materia ambiental no se ve afec-
tado con el cambio de normativa: El principio de progresividad
de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho In-
ternacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos
internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artí-
culo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume
la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades
y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de
especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente
(art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas
del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares.
En este sentido, examinando este principio en la acción presenta-
da, pese a que el accionante alega como violado este principio,
no logró establecerse que el cambio de medio para el control y

vigilancia de las unidades de transporte de combustible, implica-
ra una regresión. Antes bien, parece que el nuevo medio (pruebas
técnicas), al ir más allá de la valoración de la antigüedad, lejos de
violar el principio de no regresión en materia ambiental, más bien
lo fortalece”.
Mención especial merece el voto constitucional 2014-16583 del 8 de

octubre del 2014, en donde la Sala Constitucional desarrolla la obligación
de progresividad fundamentándose en el derecho internacional ambien-
tal, específicamente en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes
Orgánicos Persistentes (COPs), dejando vedada con ello todo tipo de des-
mejora regulatoria en esta materia:
“Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una
infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminu-
ción de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrí-
colas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio,
todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela
un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones ac-
tuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando
más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desme-
jora regulatoria. De este modo, el remedio planteado perjudica
más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación
de la norma”.
En los votos 2014-18836 del 18 de noviembre de 2014 y 2015-5616

del 22 de abril de 2015, la Sala Constitucional empieza a delinear una
línea jurisprudencial a través de la cual busca equilibrar la obligación
de progresividad de los derechos ambientales con el fin de no afectar
otros derechos humanos, ya sean civiles y políticos o bien, económicos,
sociales o culturales. Al respecto la Sala Constitucional en la sentencia
2015-5616 dispuso:
“Ciertamente, el principio de progresividad de los derechos hu-
manos impulsa la protección de éstos hacia adelante por parte del
Estado, en procura de su desarrollo, especialmente los derechos
económicos, sociales y culturales, cuyo reconocimiento se hace
por medio de instrumentos internacionales y la legislación nacio-
nal, con el fin de garantizar estabilidad a los alcances logrados e

imponer racionalidad en la explotación, utilización de los recur-
sos naturales y en la producción de bienes, las que deben venir
acompañados de cierta gradualidad, pues no opera sin un apoyo y
logística del Estado, mediante recursos y políticas, muchas veces
impuestas unilateralmente contra la voluntad de los particulares,
especialmente si la medida establecida es razonable y proporcio-
nal a los derechos involucrados. Pero uno de los elementos más
importantes, es su incremento gradual para no afectar otros dere-
chos individuales y sociales. Los principios del derecho ambiental
sirven para integrar y sistematizar esta rama jurídica con las de-
más ramas del Derecho, donde si bien la balanza normalmente se
inclina hacia el avance gradual demanda un ejercicio equilibrado
con la guía de los estudios técnicos y científicos”.
Finalmente, en la sentencia número 2017-5994 del veintiséis de abril

del 2017, tal y como lo había hecho la Sala Constitucional en ocasiones
anteriores con relación al principio de no regresividad,89 por primera vez
fija límites al principio de progresividad, especialmente como parámetro
de constitucionalidad por omisión. En lo que interesa la Sala dispuso:
“De ahí que se pueda concluir que, no cualquier modificación de
la normativa ambiental implica necesariamente una disminución
de protección del derecho al ambiente, no toda modificación que
no sea lo suficientemente amplia debe interpretarse como una in-
constitucionalidad por omisión. Lo deseable no torna en incons-
titucional a la norma que no se acerque a ello. En efecto, todas
las normas son perfectibles pero el que se acerquen o alejen de un
criterio de perfecto o deseable no las hace inconstitucionales”.
II.5. Fundamentación basada en el derecho interno
A pesar que el principio de progresividad no aparece citado o definido

de forma expresa en las distintas leyes ambientales de Costa Rica, la idea
89
Al respecto pueden consultarse entre otras las sentencias constitucionales núme-
ros: 2012-13367, 2015-5616, y 2016-415.
de progresividad se encuentra diseminada a lo largo y ancho del bloque

de legalidad ambiental.
De esta forma, es posible fundamentar la existencia y contenido del
principio de progresividad sustentado en el carácter finalista del derecho
ambiental, el cual se ve reflejado en leyes tales como la Ley Orgánica del
Ambiente90, Ley de Biodiversidad91, Ley Forestal92, Ley de Conservación
de Vida Silvestre93, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos94, Ley
de Gestión Integral de Residuos95, en la medida que buscan procurar un
alto nivel de protección ambiental, mejorar el medio ambiente, aumentar
la biodiversidad, proteger los recursos naturales, así como disminuir la
contaminación y la degradación ambiental; lo que conlleva a deducir
fehacientemente la obligación de progresividad y su consecuente imposi-
bilidad de regresión en su aplicación dentro del derecho interno.
III. Obligaciones estatales derivadas del principio de progresividad

de los derechos ambientales
El derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente ecológico

adecuado para su salud, bienestar, dignidad, cultura y realización y la
correspondiente obligación estatal y de toda persona natural o jurídica,
pública o privada, de cuidar, conservar, proteger y restaurar la integridad
de los ecosistemas y contribuir al mejoramiento de su calidad, es de natu-
raleza y carácter progresivo.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su
Observación General número 3, identificó una serie de obligaciones de
inmediato cumplimiento por parte de los Estados signatarios del Pac-
to Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, don-
de actualmente quedan insertos los derechos ambientales, dentro de las
90
91
92
Ley número 7575 del 5 de febrero de 1996 (CR).
93
94
95
que destacan: adoptar medidas legislativas, administrativas y judiciales;

comprometer hasta el máximo de los recursos disponibles; garantizar el
disfrute de los derechos sociales sin ningún tipo de discriminación; ga-
rantizar, incluso en situaciones de crisis, el contenido esencial de los de-
rechos sociales; vigilar la situación de los derechos sociales y contar con
información detallada al respecto; y la de no adoptar medidas de carácter
deliberadamente regresivas.
De acuerdo con el apartado 9 de la Observación General número 3, la
principal obligación del resultado que se refleja en el párrafo 1 del artí-
culo 2 es la de adoptar medidas “para lograr progresivamente… la ple-
na efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]”. La expresión
“progresiva efectividad” se usa con frecuencia para describir la intención
de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un reco-
nocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos
económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un bre-
ve período de tiempo. En este sentido, la obligación difiere de manera im-
portante de la que figura en el artículo 2 del Pacto Internacional de Dere-
chos Civiles y Políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar
y garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que
la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente,
se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamen-
te como que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una
parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las
realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país
el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo
general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras
obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena efectividad
de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proce-
der lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo.
Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en
este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justi-
ficarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los
recursos de que se disponga96.
96
Observación general 3. La índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1
Ahora bien, siendo que toda persona tiene el derecho a un nivel eleva-
do de protección del estado del ambiente y a la no regresión de los nive-
les de protección ya alcanzados, los Estados deben adoptar las medidas
progresivas necesarias para luchar eficazmente contra las vulneraciones
al entorno97.
Tanto las obligaciones consustanciales e inherentes al disfrute de un
medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible de carácter
procedimental, tales como el acceso a la información ambiental, parti-
cipación pública, acceso a la justicia ambiental y a la educación; como
aquellas obligaciones sustantivas de prevención, precaución, evaluación
de impacto ambiental, responsabilidad y restauración de daños ambienta-
les, se benefician del privilegio de progresividad.
De igual forma, otros derechos humanos íntimamente relacionados
con el derecho a un ambiente sano y equilibrado, entre ellos derecho al
agua potable y al saneamiento, derecho a la alimentación, derechos de los
pueblos indígenas y comunidades locales, derechos de las personas en ca-
sos de catástrofes, así como los derechos de los desplazados ambientales,
también comparten su carácter progresivo.
La obligación de progresividad de los derechos ambientales implica,
entre otras obligaciones estatales la de adoptar normas ambientales efec-
tivas y asegurar su implementación y cumplimiento, así como la pro-
hibición de emitir normas o de permitir actividades, obras o proyectos,
que tengan como efecto la reducción del nivel de protección ambiental
alcanzado hasta el momento.
IV. Límites, excepciones y restricciones
La obligación de progresividad ambiental no es absoluta, ilimitada ni

mucho menos irrestricta, encontrándose condicionada por el margen de
discreción con el que cuenta el Estado en la selección de los mecanismos
para hacerlas efectivas, así como por la totalidad del elenco de derechos
del artículo 2 del Pacto), Quinto período de sesiones, 1990, U.N. Doc. E/1991/23 (1990).
97
Proyecto de Pacto Internacional relativo al derecho de los seres humanos al ambiente
promovido por el Centro Internacional de Derecho Ambiental Comparado (CIDCE).
fundamentales, con los que los derechos ambientales deben coexistir en

justo equilibrio.
Las Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales señalan que al igual que con los derechos
civiles y políticos, los Estados cuentan con un margen de discreción en la
selección de los mecanismos a usar para hacer efectivas sus respectivas
obligaciones. Tanto la práctica de los Estados, como la forma en que las
entidades internacionales de supervisión de tratados y los tribunales na-
cionales aplican las normas legales a casos y situaciones concretos, han
contribuido a la evolución de normas mínimas universales y a una com-
prensión común acerca del alcance, la naturaleza y las limitaciones de los
derechos económicos, sociales y culturales. El que la plena efectividad de
la mayoría de los derechos económicos, sociales y culturales solo pueda
lograrse progresivamente, como ocurre también con la mayoría de los
derechos civiles y políticos, no cambia la naturaleza de la obligación legal
que requiere que los Estados adopten algunas medidas de forma inmedia-
ta y otras a la mayor brevedad posible. Por lo consiguiente, al Estado le
corresponde la obligación de demostrar logros cuantificables encamina-
dos a la plena efectividad de los derechos aludido, no pudiendo recurrir
a las disposiciones relativas a la “aplicación progresiva” del artículo 2
del PIDESC como pretexto del incumplimiento. Del mismo modo, los
Estados no pueden justificar la derogación o limitación de los derechos
reconocidos en el PIDESC en base a diferencias en las tradiciones socia-
les, religiosas o culturales 98.
En esa misma línea, el Relator Especial de la Organización de las Na-
ciones Unidas sobre la cuestión de las obligaciones de derechos huma-
nos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio,
saludable y sostenible, en el Informe A/HRC/31/52 del 01 de febrero del
2016, acerca de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con
el cambio climático, expuso que los Estados, si bien tienen cierto grado
de discrecionalidad en cuanto a qué medidas adoptar, teniendo en cuenta
98
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Directrices de Maastri-
cht sobre las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales, 24 período
de sesiones, doc. E/C.12/2000/13, 2 de octubre de 2000. Las directrices constituyen un
instrumento interpretativo al que acuden con frecuencia los órganos de supervisión de
tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
su situación económica y otras prioridades nacionales, deberían asegu-

rarse de que las medidas se formulen tras un proceso que permita una
participación pública informada, tengan en cuenta las normas nacionales
e internacionales y no sean regresivas ni discriminatorias. Por último, una
vez que se adoptan las normas, los Estados deben cerciorarse de que se
cumplan.
Por último, y siempre en relación con el margen de discrecionalidad
con que cuenta el Estado para cumplir sus obligaciones consustanciales
a la aplicación efectiva del principio de progresividad ambiental, la Sala
Constitucional costarricense en la sentencia número 2017-5994 del vein-
tiséis de abril del 2017, dispuso:
“De ahí que se pueda concluir que, no cualquier modificación de
la normativa ambiental implica necesariamente una disminución
de protección del derecho al ambiente, no toda modificación que
no sea lo suficientemente amplia debe interpretarse como una in-
constitucionalidad por omisión. Lo deseable no torna en incons-
titucional a la norma que no se acerque a ello. En efecto, todas
las normas son perfectibles pero el que se acerquen o alejen de un
criterio de perfecto o deseable no las hace inconstitucionales”.
Por otra parte, la obligación de progresividad de los derechos ambien-

tales se ve limitada por la aplicación y cumplimiento efectivo del resto de
los derechos humanos con los que deben coexistir y convivir en equilibrio
y armonía.
En el Informe A/HRC/25/53 de la Organización de las Naciones Uni-
das sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relaciona-
das con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable
y sostenible99. El Experto Independiente sostuvo:
80. Las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el
medio ambiente incluyen también las obligaciones sustantivas de
aprobar marcos jurídicos e institucionales que protejan contra los
daños ambientales que interfieran en el disfrute de los derechos
humanos, incluidos los daños ocasionados por actores privados.
99
Informe A/HRC/25/53 del 30 de diciembre del 2013.
La obligación de proteger los derechos humanos de los daños am-

bientales no exige a los Estados que prohíban todas las actividades
que puedan degradar el medio ambiente; los Estados pueden optar
por lograr un equilibrio entre la protección del medio ambiente
y otros intereses sociales legítimos. Sin embargo, este equilibrio
debe ser razonable y no conducir a violaciones previsibles e in-
justificadas de los derechos humanos. Para determinar si un equi-
librio es razonable, pueden resultar especialmente pertinentes las
normas nacionales e internacionales relativas a la salud. También
se desaconsejan enérgicamente las medidas regresivas.
En ese mismo sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos

(TEDH) ha dispuesto que los Estados pueden optar por lograr un equi-
librio entre la protección del medio ambiente y otras cuestiones impor-
tantes para la sociedad, como el desarrollo económico y los derechos de
otros. Sin embargo, este equilibrio debe ser razonable y no conducir a
violaciones previsibles e injustificadas de los derechos humanos. Asimis-
mo, el TEDH ha dictado sentencias en que ha declarado que los Estados
no lograron establecer un equilibrio justo entre la protección de los de-
rechos contra los daños ambientales y la protección de otros intereses100.
Por su parte, la Comisión Africana de Derechos Humanos ha dejado
claro que la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos101
no exige a los Estados renunciar a todas las explotaciones petroleras. En
el caso Ogoniland, la Comisión citó los enormes daños ambientales que
habían afectado a los derechos de los habitantes de la región del delta del
Níger al dictaminar que no se tuvo el cuidado que se debía haber tenido,
entre otras cosas adoptando medidas razonables, para prevenir la con-
taminación y la degradación ecológica por la producción de petróleo102.
Dentro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la Corte
Interamericana en la sentencia del caso Pueblo Saramaka versus Surinam
del 28 de noviembre de 2007, determinó que el derecho de propiedad
100
Se remite al lector a los casos López Ostra contra Reino de España, Nº 16798/90,
9 de diciembre de 1994; y Tatar v. Romania, Nº 67021/01, 27 de enero de 2009.
101
Aprobada el 27 de julio de 1981, durante la XVIII Asamblea de Jefes de Estado y
Gobierno de la Organización de la Unidad Africana, reunida en Nairobi, Kenia.
102
Informe A/HRC/25/53 del 30 de diciembre del 2013.
comunal no es absoluto y que los Estados pueden restringir su uso y goce

cuando hayan sido establecidas previamente por ley; sean necesarias;
proporcionales y tengan como fin lograr un objetivo legítimo en una so-
ciedad democrática103.
Por último, tomando en cuenta los límites, excepciones y restricciones
antes expuestos, es importante destacar que los principios de razonabili-
dad y proporcionalidad se posicionan como los parámetros constitucio-
nales idóneos para determinar el efectivo cumplimiento estatal de la obli-
gación de progresividad de los derechos ambientales.
Si bien el Estado cuenta con un margen de maniobra o discrecionali-
dad para escoger entre varias medidas, sean estas de carácter legislativo,
administrativo o judicial, a raíz de los principios constitucionales de
razonabilidad y proporcionalidad, deberá escoger aquella que califique
como la más adecuada, justa, necesaria, óptima e idónea en relación con
el fin u objetivo ambiental que pretende satisfacer, lo cual conlleva a la
vez, la escogencia de la medida que implique el menor costo e impacto
sobre el disfrute de otros derechos humanos que también se benefician de
la cláusula de progresividad.
Por lo anterior, el Estado deberá proceder lo más expedita y eficaz-
mente posible, comprometiendo hasta el máximo de recursos de los que
disponga, procurando una participación pública informada pública infor-
103
“127. No obstante, la protección del derecho a la propiedad conforme al artículo
21 de la Convención no es absoluta y, por lo tanto, no permite una interpretación así de
estricta. Aunque la Corte reconoce la interconexión entre el derecho de los miembros de
los pueblos indígenas y tribales al uso y goce de sus tierras y el derecho a esos recursos
necesarios para su supervivencia, dichos derechos a la propiedad, como muchos otros de
los derechos reconocidos en la Convención, están sujetos a ciertos límites y restricciones.
En este sentido, el artículo 21 de la Convención establece que “la ley podrá subordinar
[el] uso y goce de [los bienes] a los intereses de la sociedad”. Por ello, la Corte ha soste-
nido en otras ocasiones que, de conformidad con el artículo 21 de la Convención, el Esta-
do podrá restringir el uso y goce del derecho a la propiedad siempre que las restricciones:
a) hayan sido previamente establecidas por ley; b) sean necesarias; c) proporcionales y
d) que tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. En con-
sonancia con esta disposición, el Estado podrá restringir, bajo ciertas condiciones, los
derechos de los integrantes del pueblo Saramaka a la propiedad, incluidos sus derechos
sobre los recursos naturales que se encuentren en el territorio”. Sentencia caso Pueblo
Saramaka versus Surinam del 28 de noviembre de 2007, Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos.
mada y teniendo en cuenta las normas nacionales e internacionales; a

escoger aquella medida que mejor potencie el fin ambiental propuesto,
y que al mismo tiempo, sea la menos sacrificante en relación con otros
derechos humanos, independientemente que se trate de derechos civiles y
políticos o de económicos, sociales y culturales.
Esta línea ha sido la adoptada por la Sala Constitucional costarricense en
el voto 2015-5616 del 22 de abril del 2015, a través estableció como límites o
condicionantes de la obligación de progresividad a los principios constitucio-
nales de razonabilidad y proporcionalidad, disponiendo al efecto:
“Ciertamente, el principio de progresividad de los derechos hu-
manos impulsa la protección de éstos hacia adelante por parte del
Estado, en procura de su desarrollo, especialmente los derechos
económicos, sociales y culturales, cuyo reconocimiento se hace
por medio de instrumentos internacionales y la legislación nacio-
nal, con el fin de garantizar estabilidad a los alcances logrados e
imponer racionalidad en la explotación, utilización de los recur-
sos naturales y en la producción de bienes, las que deben venir
acompañados de cierta gradualidad, pues no opera sin un apoyo y
logística del Estado, mediante recursos y políticas, muchas veces
impuestas unilateralmente contra la voluntad de los particulares,
especialmente si la medida establecida es razonable y proporcio-
nal a los derechos involucrados. Pero uno de los elementos más
importantes, es su incremento gradual para no afectar otros dere-
chos individuales y sociales. Los principios del derecho ambiental
sirven para integrar y sistematizar esta rama jurídica con las de-
más ramas del Derecho, donde si bien la balanza normalmente se
inclina hacia el avance gradual demanda un ejercicio equilibrado
con la guía de los estudios técnicos y científicos”.
V. Principio de progresividad en la hermenéutica jurídica ambiental
El carácter finalista y evolutivo del derecho ambiental y su carácter

progresivo obligan al operador jurídico a buscar aquella interpretación
que permita aplicar la norma para “proteger más y contaminar menos”,
“aumentar la biodiversidad y disminuir la contaminación” sin perder de
vista la necesidad de un “uso racional de los recursos naturales” que

satisfaga las necesidades de las actuales y futuras generaciones.
Bajo esta inteligencia, la hermenéutica ambiental debe perseguir
siempre la protección del interés público ambiental a la luz del artículo 50
constitucional que establece el deber de garantizar, defender y preservar
el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en cumpli-
miento de ese orden público impuesto a partir de la reforma constitucio-
nal de 1994, que inició la era hacia la consolidación del Estado social y
ambiental de Derecho costarricense.
Ese carácter evolutivo y finalista también es compartido por el dere-
cho internacional ambiental el cual, por medio de tratados, convenios y
declaraciones de principios ambientales, busca procurar el más alto nivel
de protección ambiental. Partiendo del hecho de que para el caso costa-
rricense el derecho internacional ambiental es de obligado acatamiento
y goza de plena ejecutoriedad, el intérprete jurídico se ve constreñido
a interpretar la normativa interna de conformidad con las obligaciones
progresivas contraídas por el país al suscribir y ratificar dichos convenios
ambientales.
En tanto las normas ambientales deben atender a los fines sociales
a los que están destinadas, corresponde interpretarlas e integrarlas de
acuerdo con el principio precautorio cuya observancia implica que todas
las actuaciones de la administración pública y de los particulares en temas
sensibles al ambiente, sean realizadas con el celo adecuado para evitar
riesgos y daños graves e irreversibles. En otras palabras, si se carece de
certeza sobre la inocuidad de la actividad en cuanto a provocar un daño
grave e irreparable, el operador jurídico debe interpretar y aplicar la nor-
ma de manera que impida la realización de este tipo de actividades hasta
tanto cuente con plena certeza científica respecto a su inocuidad. Nótese
entonces que las obligaciones de progresividad y no regresión implican
para el operador jurídico, interpretar y aplicar la normativa ambiental al
amparo de las reglas unívocas de la ciencia y técnica.
Los consolidados principios ambientales de prevención, contamina-
dor pagador, recomposición, participación pública y uso racional, desa-
rrollados ampliamente por parte de la jurisprudencia constitucional, tam-
bién obligan a interpretar las normas ambientales de conformidad con su
finalidad esencial.
Además, el operador jurídico no debe perder de vista a la hora de

interpretar y aplicar la normativa ambiental que está frente a un derecho
humano reconocido tanto a nivel constitucional como del derecho inter-
nacional de los derechos humanos, de ahí que se vea obligado a utilizar el
criterio “pro homine” previsto en el artículo 29 del Pacto de San José, así
como la “cláusula de interpretación conforme” a la luz de los principios
de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, bajo
una lógica de promoción, respeto, protección y garantía lo más amplia y
extensa posible de los derechos humanos ambientales.
Al amparo del artículo 29 de la Convención Americana, ninguna de
sus disposiciones puede ser interpretada en el sentido de:
a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir
el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la
Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;
b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pue-
da estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los
Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte
uno de dichos Estados;
c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano
o que se derivan de la forma democrática representativa de gobier-
no, y
d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Ame-
ricana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacio-
nales de la misma naturaleza.
Como consecuencia de lo anterior, los derechos humanos ambientales

y la normativa de rango inferior que la desarrolla, deben interpretarse de
la manera que les sea más favorable y provechosa y mejor puedan viabi-
lizar, en el plano de la eficacia, su ratio essendi.
Tampoco puede desligarse el operador jurídico de interpretar de con-
formidad con la obligación de progresividad prevista en la Convención
Americana y su Protocolo de San Salvador, por la cual en principio, le
está vedado al Estado (incluyendo por supuesto al aplicador del derecho)
adoptar políticas, medidas, sancionar y aplicar normas jurídicas, que sin
una justificación adecuada, empeoren la situación de los derechos econó-
micos, sociales y culturales de los que gozaba la población al momento
de adoptado el protocolo o con posterioridad a cada avance progresivo.

Dado que el Estado se obliga a mejorar la situación de estos derechos,
simultáneamente asume la prohibición de reducir los niveles de protec-
ción de los derechos vigentes, o, en su caso, de derogar los derechos ya
existentes, sin una justificación suficiente. De esta forma, la precarización
y empeoramiento de esos factores, sin debida justificación por parte del
Estado, supondrá una regresión no autorizada por el Protocolo104.
Lo anteriormente expuesto permite afirmar que el estatus de derecho
humano, su reconocimiento a nivel constitucional y convencional, su ca-
rácter finalista, así como los principios ambientales de progresividad, no
regresividad y precautorio, obligan al operador jurídico a aplicar la regla
de la norma más favorable y de la condición más beneficiosa para el inte-
rés público ambiental, lo anterior en estricto cumplimiento del principio
in dubio pro natura.
VI. Conclusiones
Para finalizar, retomamos lo afirmado por Cafferatta105 en cuanto a

que: “El derecho ambiental es un derecho muy joven, que no tiene más
de 40 años de vida frente a derechos o ramas del derecho que son cente-
narias, entonces, es un adolescente. Tiene todavía defectos, tiene todavía
falta de madurez, de desarrollo, es decir, está en evolución». Ante esta
realidad, el principio de progresividad ambiental se posiciona como el
motor que impulsa hacia adelante el proceso constante e inacabado de
transformación jurídica en beneficio de la humanidad.
VII. Bibliografía
ABRAMOVICH, Víctor - COURTIS, Christian. Los derechos sociales como de-

rechos exigibles, Trotta, Madrid, 2002.
104
CIDH, “Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia
de derechos económicos, sociales y culturales”, CIDH, accesible en: http://www.cidh.oas.
org/countryrep/IndicadoresDESC08sp/Indicadoresindice.sp.htm
105
Ibidem.
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MARÍA OFELIA ZAMZEM - CARMEN ARÉVALO 99
MEDICIÓN DE POBREZA:
ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL*
POVERTY MEASUREMENT: MULTIDIMENSIONAL POVERTY INDEX
María Ofelia Zamzem** - Carmen Arévalo***
Resumen: Este trabajo brevemente reseña los distintos tipos de medición de la po-
breza, centrándose en índices multidimensionales, atendiendo a la dimensión inter-
nacional, regional y nacional.
Palabras-clave: Medición de la pobreza - Índice tradicional - Índices multidimen-
sionales.
Abstract: This work briefly reviews the different types of poverty measurement,
focusing on multidimensional indices, taking into account the international, regional
and national dimensions.
Keywords: Poverty measurement - Traditional index - Multidimensional indexes.
Sumario: I. Introducción. II. Visión global de la Pobreza. III. Medida Internacional
de Pobreza. IV. Visión Regional. V. Enfoque Nacional. VI. Conclusión.
∗ Trabajo recibido el 6 de junio de 2023 y aprobado para su publicación el 27 del

mismo mes y año.
∗∗ Abogada por la Universidad Nacional de Córdoba. Profesora de Derecho de los
Recursos Naturales y Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Córdoba y de otras Universidades del país. Miembro del Instituto de Derecho Ambiental
y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
Córdoba.
∗*∗ Abogada por la Universidad Nacional de Córdoba. Diplomada en Derechos Hu-
manos y Ambiente. Profesora de Derecho de los Recursos Naturales y Ambiental de la
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba. Miembro del Instituto de
Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba.
I. Introducción
La complejidad del fenómeno pobreza ha puesto de manifiesto que no

existe una forma única y perfecta para su medición y, en consecuencia,
la detección de sus causas y el diseño de herramientas idóneas para su
combate no pueden encontrarse en una fórmula única y perfecta, por lo
que a lo largo del tiempo se han ensayado distintos métodos en relación a
contextos específicos, y en cada uno de ellos podemos detectar fortalezas
y debilidades.
Los Indicadores de pobreza hacen usualmente referencia a porcen-
tuales, así nos refieren índices oscilantes que dan cuenta del estado de
satisfacción de necesidades básicas de la población como una medida
objetiva. Sin embargo, dichos índices llevan implícitos otras mediciones
que, valorando una serie de parámetros, se resumen en los publicados.
Ahondando en esta referencia, debemos optar por un criterio multi-
dimensional para que el índice refleje lo más acertadamente posible la
realidad medida que no alude simplemente a cuestiones cuantitativas,
sino que incorpora factores cualitativos y -más recientemente- valora la
relación que estos tienen en función de aspectos psicológicos, sociales,
culturales y económicos en donde se tiene en cuenta el sentir (criterio
subjetivo) de quienes se encuentran en situación de pobreza.
A tales efectos corresponde encuadrar la noción de pobreza para de
esa forma lograr un criterio objetivo lo más acertado posible. En este
contexto hemos optado por el criterio que establece que:
“La pobreza es usualmente definida en términos de insuficiencia
de recursos, privación o carencia de bienestar, como un estado de
situación en donde se considera que la vida humana pierde digni-
dad, se degrada”1.
Se refleja así, que la pobreza es un fenómeno complejo en la medida

que tanto sus causas como sus consecuencias -aun cuando se relacionen
entre sí- se traducen en diferentes tipos de privaciones. Esto lleva a abor-
darla en múltiples dimensiones, tomando en cuenta o priorizando aspec-
1
En “Definiciones y medidas de la Pobreza”, julio 2016, p. 4 (https://devinit.org/
wp-content/uploads/2016/07/Definitions-and-measures-of-poverty.pdf).
tos relevantes que la caracterizan en un tiempo y espacio determinados,

toda vez que su complejidad deriva también del hecho que se trata de un
concepto dinámico.
II. Visión global de la Pobreza
En 1979 Naciones Unidas publicó “Definición y Medición Internacio-

nal de la Pobreza”2 donde introdujo el concepto de “pobreza absoluta”3,
que hasta la fecha es el foco de atención sobre el que se trabaja. Así, por
ejemplo, fue adoptada por el Banco Mundial (BM). Posteriormente nu-
merosos trabajos nos brindan una visión global sobre la forma y variables
que se tomaron en consideración para medirla, analizando las fortalezas y
debilidades de los métodos utilizados y las consecuentes implicancias4.
Un giro importante se produce en 2011, cuando el BM introduce la
medida de la “pobreza multidimensional” (MPM) que tiene en cuenta
una gama de factores más allá de los ingresos y el consumo y que puede
ser considerada la base fundamental del actual Índice de Pobreza Multi-
dimensional.
Cabe recalcar que las mediciones de pobreza del BM y de otros or-
ganismos de carácter internacional nos permiten realizar a través de sus
datos estadísticos el seguimiento de los avances hacia los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), que incluyen para 2030, reducir la pobreza
2
Naciones Unidas. Definición y medición internacional de la pobreza, NY, 1979,
ISBN: 978-92-1-104120-4.
3
“(…) (C)ondición caracterizada por una privación severa de necesidades hu-
manas básicas, incluyendo alimentos, agua potable, instalaciones sanitarias, salud, vi-
vienda, educación e información”. Por ser un análisis global, hace referencia al nivel de
acceso a recursos para determinar la frontera entre pobreza y no pobreza y se diferencia
de la pobreza relativa en que esta última toma como umbral el análisis local.
4
Véase entre otros: BANCO MUNDIAL, Pobreza: Informe sobre el Desarrollo
Mundial, 1990, ISBN: 0-8213-1620-5; BANCO MUNDIAL. Pobreza y prosperidad
compartida 2016: Asumir la desigualdad, Banco Mundial, ISBN: 978-1-4648-0958-6;
RAVALLION, M. Medición de la pobreza: Una guía conceptual y empírica, Oxford Uni-
versity Press, 2016, ISBN: 978-0-19-874455-2. También puede encontrarse información
sobre la historia de la medición de la pobreza y las diferentes variables utilizadas en los
sitios web de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), etc.
extrema a menos del 3%. Son asimismo fundamentación de decisiones

políticas y determinación de asignación de recursos para programas y
proyectos encaminados a ese fin.
III. Medición Internacional de Pobreza
Desde la perspectiva internacional, se ha elaborado un Índice Global

de Pobreza Multidimensional (IPM) fruto del trabajo de Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Iniciativa sobre
Pobreza y Desarrollo Humano de Oxford (OPHI) en cuya valoración se
incluyen diversas privaciones experimentadas por quienes se ven afecta-
dos por la pobreza5.
Se incorpora a los factores cuantitativos aquellos que hacen referencia
a valores apreciables que se consideran variables, tales como la educa-
ción, longevidad, salud, relaciones sociales, ocio, estabilidad y seguridad
política y económica y factores medioambientales.
El IPM considera diez indicadores de pobreza6 y en relación al ODS1
opta por profundizar en cinco de los mismos que son: condiciones educa-
tivas del hogar, condiciones de la niñez y juventud, salud, trabajo, acceso
a servicios públicos domiciliarios y condiciones de la vivienda. Las ca-
rencias en dos o más de estas dimensiones ameritan calificar a quien las
padece como en situación de pobreza.
Bajo estos parámetros es factible el abordaje de distintas investiga-
ciones que permiten el diseño de políticas públicas de lucha contra la
pobreza al identificar los grupos poblacionales y sectores geográficos más
vulnerables.
Así, por ejemplo, algunas de las conclusiones del Informe IPM 2022
a nivel mundial, da cuenta de la existencia de 1.200 millones de personas
pobres multidimensionales, cifra que decrece a ritmos excesivamente len-
5
La Iniciativa de Oxford para el Desarrollo Humano y la Reducción de la Pobreza
(OPHI, se llevó a cabo los días 29 y 30 mayo del 2007, en la Universidad de Oxford, y
los días 3 y 4 de noviembre de ese mismo año, en el Centro para Estudios del Desarrollo
Humano y Económico (CHEDS) de la Universidad de Beijing.
6
Nutrición, mortalidad infantil, años de escolaridad, asistencia escolar, combustible
para cocinar, saneamiento, agua potable, electricidad, vivienda, y activos.
tos. En dicho colectivo, según el Informe, los más afectados son niños y
mujeres y las zonas rurales presentan tasas de pobreza multidimensional
más elevadas que las urbanas. Como se ha anticipado, la relevancia de es-
tos informes radica en el hecho que proporcionan datos esenciales sobre
la naturaleza y alcance de la pobreza y, además, permiten que responsa-
bles políticos y técnicos en desarrollo diseñen estrategias apropiadas para
reducirla.
Actualmente está previsto el lanzamiento del Índice Global de Po-
breza Multidimensional 20237 en el que se trabajará a través del Foro
Político de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible a realizarse el 11 de
Julio 2023 en la Sala de Conferencia 2 de la sede de la ONU en Nueva
York donde se presentará y debatirá el informe “Acabar con la pobreza
en el mundo: Datos para una acción de alto impacto”. Ello, en trabajo
conjunto de la Oficina de Informe sobre Derechos Humanos, el PNUD y
la OPHI de la Universidad de Oxford.
Asimismo algunos estudiosos de esta temática entienden que las va-
riables utilizadas por el IPM Global deberían complementarse con otras
vinculadas a la propia valoración que los pobres realizan y que resul-
tan relevantes para combatir la situación de carencia8. En tal sentido
incorporan como factores/dimensiones atendibles: a) empoderamiento
y agencia9, b) seguridad física, c) estigma de pobreza10, d) calidad de
empleo (informalidad, subempleo), e) conectividad social, y f) bienestar
psicológico y subjetivo.
7
V. Lanzamiento del Índice Global de Pobreza Multidimensional 2023 en https://
www.mppn.org/es/launch-of-the-2023-global-multidimensional-poverty-index/#.
8
Las dimensiones faltantes en la medición de la pobreza. Iniciativa de Oxford
para el Desarrollo Humano y la Reducción de la Pobreza (OPHI) - Universidad de
Oxford CAF - Banco de Desarrollo de América Latina ISBN: 978-980-422-016-6
(https://scioteca.caf.com/).
9
Entendida como la capacidad de un grupo o un individuo de tomar decisiones
efectivas o transformar sus elecciones en acciones y resultados deseados relacionado con
conceptos como autonomía, autodeterminación, participación, movilización, y confianza
en uno mismo. Se argumenta que la desesperanza y la impotencia de los pobres se ve re-
flejada en varias áreas de sus vidas, como su explotación en el mercado, su poder limitado
de negociación, su incapacidad de enfrentar a funcionarios y agentes gubernamentales.
Véase ALSOP, R. - BERTELSEN, M. - HOLLAND, J. Empowerment in Practice from
Analysis to Implementation, World Bank, Washington D.C., 2006, p. 10.
10
Discriminación, humillación, falta de dignidad.
IV. Visión Regional
A nivel regional, la Comisión Económica para América Latina y el

Caribe (CEPAL), en principio, mide la pobreza utilizando una metodolo-
gía basada en el concepto de pobreza por ingresos, y bajo este parámetro,
la pobreza se define como la situación en la que una persona u hogar no
dispone de ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas.
Sin embargo, cabe aclarar que aun tomando como base ese criterio,
se manejan variables que abarcan otras dimensiones a partir de las cuales
los índices a los que llega reflejan con mayor exactitud el fenómeno que
nos ocupa.
La metodología de CEPAL utiliza dos líneas de pobreza: a) la extrema,
que toma en consideración el nivel de ingresos necesarios para satisfacer
necesidades alimentarias básicas de una persona y b) la línea de pobre-
za moderada que incluye otras necesidades básicas no alimentarias tales
como empleo, servicios básicos, protección social, transporte, etc. En re-
lación a éstas determina el umbral de pobreza.
A su vez, desde CEPAL se distingue entre a) pobreza estructural, re-
ferida a personas o familias desprovistas de todo recurso, sin movilidad
social; y b) pobreza coyuntural basada en la insuficiencia en el acceso a
una serie de recursos básicos cuantificados monetariamente durante un
período de tiempo.
Las dimensiones principales consideradas por CEPAL resultan apro-
piadas y sencillas, lo que le aportan transparencia, sin embargo, esta me-
todología ha sido observada en el sentido que se apoya primordialmente
en la pobreza de ingresos que sitúa en segundo plano variables tales como
educación, atención sanitaria y vivienda, y a su vez, no valora eficiente-
mente los cambios de costo de vida a lo largo del tiempo. En tal sentido
los índices de pobreza de CEPAL pueden catalogarse como estáticos11.
Sin bien los resultados de la medición de la pobreza pueden verse
afectados por la elección del umbral de pobreza, del método y de la ca-
11
La realidad argentina de los últimos años en los que la inflación excluye a gran
parte de la población de opciones de sostenimiento del nivel de vida -menos aún permite
la suba en el estándar de calidad de vida-, exige una percepción dinámica, lo que permite
reconocer que la metodología adoptada por CEPAL está lejos de ser la apropiada.
lidad de los datos, el organismo adecua estas debilidades al amparo de

varios enfoques (ingresos, necesidades básicas y capacidades) por lo que
continúa aplicándose su metodología para comparar los niveles de pobre-
za entre los países de la región a lo largo del tiempo.
Un análisis más detallado puede encontrarse en “La Medición de la
pobreza: Un enfoque multidisciplinar”12, obra que, pese a datar de varios
años atrás, presenta valoraciones e inquietudes actuales referidas al futuro
de la medición de la pobreza en América Latina y el Caribe. Sostiene que
es necesario un enfoque más global en su medición, de modo que tenga
en cuenta las diferentes dimensiones de la misma, haciendo necesario
ahondar en el impacto que estas tienen en las decisiones políticas, ya que
las mismas se utilizan a menudo con fines que pueden dar lugar a distor-
siones en los resultados.
V. Enfoque Nacional
Las estimaciones oficiales de la pobreza son elaboradas en Argentina

desde 1988 por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC)
a partir de los datos de ingresos de la Encuesta Permanente de Hogares
(EPH).13
Antes de 1988 hubo algunos intentos de medir la pobreza, pero estos
esfuerzos no fueron sistemáticos ni exhaustivos, con datos incompletos
y ausencia de métodos estandarizados que se sumaban a la inestabilidad
económica y política, lo que entorpecía su medición.
No obstante, algunos autores y especialistas14 nos brindan un pano-
rama bastante detallado de la distribución de la pobreza en Argentina du-
rante el siglo XIX, explicando que estaba especialmente extendida en las
zonas rurales y entre los pueblos indígenas, y que -a nivel urbano- no es-
12
Un análisis más detallado puede encontrarse en GORDON, D. – TOWSEND, P.
(Eds.) La Medición de la pobreza: Un enfoque multidisciplinar, Ed. St. Martin, Nueva
York, 1985.
13
La EPH es una encuesta de hogares que recoge datos sobre ingresos, gastos y otras
características socioeconómicas de los hogares argentinos.
14
Véase entre otros HALPERIN DONGHI, Tulio. La pobreza en la Argentina del
siglo XIX, Universidad de Cambridge, Cambridge, 1982.
taba distribuida de manera uniforme, donde se detectaban zonas o barrios

con diferentes niveles de carencia15.
Señalan varios factores como responsables de la situación rural, la
concentración de la propiedad de la tierra que en el siglo XIX estaba en
manos de un reducido número de terratenientes16 y las deficiencias de in-
fraestructuras, ya que gran parte de las zonas rurales estaban insuficiente-
mente comunicadas por carreteras o vías férreas, situación que dificultaba
la comercialización de productos y el acceso a servicios esenciales como
la educación y la sanidad.
En referencia a los pueblos indígenas advierten que a menudo fueron
desplazados de sus tierras tradicionales alterando su modo de vida y a su
vez debieron enfrentar otros desafíos como la discriminación, la falta de
acceso a la educación y la atención sanitaria que en numerosos casos los
sumía en el alcoholismo.
Esta situación generalizada provoca que a principios del siglo pasado
se iniciara una etapa de esfuerzos sistematizados para abordar la pobreza,
primordialmente enfocados en brindar asistencia social a estos colectivos
carenciados (alimentos, ropa y alojamiento) a partir de una serie de pro-
gramas de seguridad social como pensiones, subsidios de desempleo y
seguros de enfermedad.
Este es el panorama existente a fines del siglo XIX e inicios del XX
caracterizado por una economía agropecuaria que se consolida a través de
las redes ferroviarias, los puertos, los ciclos de lana, cereales y carnes. La
producción se centraba en chacras y estancias, donde resalta la disparidad
entre inmigrantes y terratenientes o chacareros ricos.
El siglo XX fue testigo de varios periodos de crecimiento económico y
prosperidad en Argentina, salpicados por crisis y recesiones, razón por la
cual hay una importante expansión de programas asistenciales atendiendo
a las necesidades de vivienda y educación17.
15
Se señala que la mayoría de la población urbana vivía en barrios marginales que
carecían de infraestructuras básicas, como saneamiento y agua resultado del desborde de
inmigrantes no cualificados en situación de desempleo o subempleo.
16
Durante décadas la CEPAL recomendó reformas agrarias basadas en el acceso y
redistribución de la propiedad rural.
17
GERCHUNOFF, P. - LLACH, L. Pobreza en Argentina: Tendencias, determinan-
tes y políticas, Banco Interamericano de Desarrollo, 2003.
Hacia la década del 30 y hasta mediados de la mitad de siglo18, se

expande la Sociedad de Beneficencia (posteriormente Secretaría de Pre-
visión Social) que pone el acento en lo demográfico, lo ocupacional, la
residencia, el grupo familiar y fundamentalmente las causas del pedido o
demanda de asistencia, como variables que justifican la labor del Estado,
ya que el criterio era que sólo debía ayudarse a quienes tenían extrema
necesidad. Cabe acotar que se contaba en estos emprendimientos oficiales
con la colaboración de órdenes religiosas, principalmente la Salesiana. A
consecuencia de estas políticas se dispara el gasto público, se produce la
monetización masiva de la deuda pública y se realizan rígidos controles
de la producción, especialmente la agropecuaria a cuyos fines se crea el
Instituto Argentino para la Producción e Intercambio (IAPI)19.
Diversos organismos han sido creadores o reemplazados en las últi-
mas décadas para enfrentar el flagelo de la pobreza20, los índices y varia-
bles que se han tomados en consideración abarcan primero un etapa de
fijación de umbrales de pobreza bajo las consignas de CEPAL para pos-
teriormente incorporar las restantes dimensiones a las que hemos aludido
precedentemente, se suman así a los criterios de satisfacción de necesi-
dades básicas las dimensiones actualmente incorporadas en la medición
global de la pobreza.
VI. Pobreza Rural
En el marco general señalado precedentemente, merece una breve re-

ferencia la pobreza rural, toda vez que el concepto de ruralidad supone la
asociación de tres fenómenos interrelacionados: a) baja densidad demo-
18
MOREN, J. - CACOPARDO, M., “Familia, pobreza y desamparo antes y durante
el primer gobierno peronista (1935-1955)”, Población y Sociedad, 12, no. 2 (2005).
19
Su creación responde en gran medida a la necesidad de solventar los programas
de combate de la pobreza. Por este instituto se eliminaron las empresas de exportación
privadas. El organismo compraba a los productores las cosechas por debajo del precio
internacional, siendo el encargado de la venta al exterior; la diferencia se destinaba a
soportar el aumento del gasto público originado por las medidas adoptadas.
20
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), Consejo Nacional de Coor-
dinación de Políticas Sociales, Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Pro-
gramas Sociales (SIEMPRO).
gráfica, b) predominio de la agricultura en la estructura productiva de una

localidad o región, y c) rasgos culturales -valores, creencias y conductas-
diferentes a los de las poblaciones de las ciudades21.
Este criterio ha sentado las bases de una terminología específica y di-
ferenciadora. Así el INDEC define como rural a “la población agrupada
en localidades de menos de 2.000 habitantes y a la población dispersa en
campo abierto”, considerando hogar rural pobre a aquél cuyo jefe estu-
viera ocupado en la rama agropecuaria en las categorías ocupacionales
“cuenta propia” y “familiar sin remuneración” en situación de necesida-
des básicas insatisfechas (NBI)22. De igual manera, términos como mi-
nifundio, parvifundio, explotación agrícola pobre, agricultura familiar,
etc., reflejan las dimensiones atendibles en la cuantificación y cualifica-
ción de la pobreza como un subgrupo diferenciado.
Asimismo, aunque la principal fuente de datos sobre pobreza es el
Censo Nacional de Población y Vivienda, podemos afirmar que en este
ámbito es imprescindible recurrir a los censos nacionales agropecuarios
y a diversos estudios elaborados por el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA) para aproximarse a su cuantificación y caracterización.
Del análisis de los datos allí recopilados, resulta inequívoco que los
pequeños o precarios productores rurales en situación de pobreza partici-
pan en condiciones asimétricas frente a otros tipos de actividad, sufren
limitaciones en el acceso a recursos fundamentales como el agua potable,
la asistencia médica o la educación, enfrentan dificultades en el acceso al
crédito y a tecnologías apropiadas que redunda en el escaso aporte de va-
lor agregado de sus productos, se posicionan en desventaja en los merca-
dos locales y difícilmente participan en los de mayor envergadura, etc. En
función de ello se constituyen en indicadores fidedignos a ser utilizados
en programas focalizados de desarrollo rural en el ámbito de la Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA).
Los primeros programas dirigidos al sector rural datan de la misma
época que los creados para otras franjas de pobreza, y estuvieron enfo-
cados a asistir poblaciones rurales específicas que podían acceder a la
21
LLAMBI Y PÉREZ, G. “La ruralidad en Argentina: una aproximación concep-
tual”, en Ruralidad y Desarrollo: Perspectivas desde la Geografía, Ed. Biblos, Buenos
Aires, 2007.
22
En alusión al índice tradicional de pobreza.
asistencia estatal previo cumplimiento de limitados requisitos, siempre

que encuadraran en las dimensiones del índice de pobreza adoptado o la
región del país seleccionada23.
Pero el verdadero avance cualitativo se produce en 2014 a raíz de la
sanción de la a Ley N° 27118 de Reparación Histórica de la Agricultura
Familiar para la construcción de una nueva ruralidad en la Argentina que
atiende a los reclamos históricos de colonos, campesinos, minifundistas,
chacareros, pequeños productores y pueblos originarios reconociendo
que- pese a su situación desventajosa y los problemas estructurales que
padecen- son “(…) protagonistas del desarrollo local (…), resguardan
y mantienen la variedad de especies nativas y autóctonas, promueven el
arraigo rural en sus territorios, generan mano de obra local y transmiten
de generación en generación prácticas, herramientas, creencias, valores
y saberes24.
Gracias a esta ley de fondo se ha diseñado el Programa Nacional de
Formalización, Valor Agregado y Comercialización para la Agricultura
Familiar, Campesina e Indígena, el que está destinado a grupos de hecho,
organizaciones y comunidades de la Agricultura Familiar e incluye muni-
cipios con proyectos orientados a cubrir las necesidades y requerimientos
del sector. Se estructura a partir de tres componentes estratégicos: a) for-
malización, b) agregado de valor, y c) comercialización.
23
Existe una gran cantidad de planes y programas que atienden a las necesidades
sectoriales de diferentes regiones del país que se sucedieron desde la década del ’80, cuyo
tratamiento excede los límites de este trabajo. Así por ejemplo pueden citarse los siguien-
tes: Programa Social Agropecuario (PSA), Proyecto de Desarrollo de Pequeños Produc-
tores Agropecuarios (PROINDER), Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del
Noreste Argentino (PRODERNEA), Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del
Noroeste Argentino (PRODERNOA), Proyecto Forestal de Desarrollo. Componente de
apoyo a pequeños productores para la conservación ambiental (CAPPCA), Proyecto Mu-
jer Campesina, PROHUERTA, Programa Minifundio, Programa Federal de Reconversión
Productiva para la Pequeña y Mediana Empresa Agropecuaria (Cambio Rural), etc.
24
INTA. “La agricultura familiar: actor clave para el desarrollo local”, en Desarrollo
Local con Perspectiva Territorial, Buenos Aires, 2015.
VII. Conclusión
El IPM supera las mediciones tradicionales; resulta una herramienta

valiosa que puede ayudar a reducir la pobreza mejorando la productivi-
dad, los ingresos, las habilidades, los conocimientos y la participación de
los pobres con programas y planes más cercanos a la realidad subyacente.
Su instrumentación mejora el sistema de comparación entre países a
nivel regional y global en la medida que se utilicen dimensiones comunes.
Puede resultar difícil recopilar datos sobre todos los indicadores utili-
zados en el IPM, especialmente en los países en desarrollo, donde dicha
recopilación puede ser un reto. De igual manera, la comprensión e inter-
pretación de los índices a los que se arribe ha de resultar compleja.
GRACIELA R. SALAS 111
MIGRACIÓN, POBREZA Y MEDIO AMBIENTE

EN AMÉRICA LATINA*
MIGRATION, POVERTY AND THE ENVIRONMENT

IN LATIN AMERICA
Graciela R. Salas**
Resumen: Según la Declaración de Nueva York de 2016, “la migración internacional

es una realidad pluridimensional de gran pertinencia para el desarrollo de los países
de origen, tránsito y destino”1. Además, señala que entre las principales causales
de la migración en América Latina están la pobreza, el subdesarrollo, la falta de
oportunidades, la violencia o factores ambientales como la degradación ambiental.
Las migraciones también son consecuencia de desastres naturales y de la práctica en
nuestro continente de formular normas de soft law, fruto más que nada de la falta de
compromiso formal de los Estados, pero que se apoya especialmente en el principio
de cooperación, clásico entre nuestras repúblicas.
Palabras-clave: Pobreza - Medio ambiente - Migración - América Latina.

Abstract: According to the New York Declaration of 2016, “international migration
is a multidimensional reality of great relevance for the development of the countries
of origin, transit and destination”. In addition, it points out that among the main
causes of migration in Latin America are poverty, underdevelopment, and lack of
opportunities, violence or environmental factors such as environmental degradation.
Migrations are also a consequence of natural disasters and the practice in our conti-
nent of formulating soft law norms, the result more than anything of the lack of
∗ Trabajo recibido el 26 de mayo de 2023 y aprobado para su publicación el 26 de

junio del mismo año.
∗∗ Abogada. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de
Córdoba (UNC). Profesora titular de Derecho Internacional Público y de Derecho de la
Integración en varias Universidades. Miembro titular del Instituto de Derecho Ambiental
y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
Córdoba.
1
Declaración de Nueva York para los Refugiados y para los Migrantes de 2016,
párr. 46.
formal commitment of the States, but which is based especially on the principle of
cooperation, classic among our republics.
Keywords: Poverty - Environment - Migration - Latin America.
Sumario: I. Introducción. II. Algunos conceptos básicos. III. América Latina. III.
Sudamérica. IV. MERCOSUR. V. A modo de conclusión.
I. Introducción
Durante el año 2021 para nuestro trabajo en la Academia Nacional de

Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, dentro del tema general Obje-
tivos del Desarrollo Sostenible2, seleccionamos el Objetivo 17: Revi-
talizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible. Y fue a partir
de él que nos enfocamos en el estudio del tema que nos convoca en esta
oportunidad, en tanto entendemos que guarda una profunda relación con
el mismo y requiere de la interacción del Estado, de las personas y de las
organizaciones internacionales.
Las causales de las migraciones son múltiples y vemos que sus víncu-
los con el medio ambiente no han sido suficientemente estudiados, par-
ticularmente en materia de cambio climático. Sin embargo, en relación a
este último, se observan que las migraciones revisten características par-
ticulares en América Latina. Y es en este devenir que se plantean cues-
tionamientos a principios clásicos del Derecho Internacional como el de
soberanía, enfrentado al de no rechazo, en los límites de los respectivos
territorios estatales, enfrentando así la disyuntiva con los derechos huma-
nos de los migrantes.
En nuestro espacio regional sudamericano, las deliberaciones alrede-
dor de las migraciones dieron comienzo con la Conferencia de Puebla
de (1996)3 y la tarea continuó con la Conferencia Sudamericana de Mi-
graciones a partir del año 20004, se agregó la Declaración de Buenos Ai-
2
Disponible en: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/globalpartnerships/
3
Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/ES-1996-COMUNI-
CADO-CONJUNTO-Puebla.pdf
4
Disponible en: https://www.iom.int/sites/g/files/tmzbdl486/files/2018-07/Plan-
Sudamericano-de-Desarrollo-Humano-de-las-Migraciones-PSDHM-2010.pdf. También
en https://crmsv.org/
res (2013)5, y en 2003 la creación del Foro Especializado Migratorio del

MERCOSUR6, en este caso con el objetivo de consolidar un proceso de
integración migratoria desde los derechos humanos, lo que se concretó
luego en la Declaración de Santiago sobre Principios Migratorios (2004)7.
Particularmente en los años más recientes las causales de las migra-
ciones habituales en nuestro continente a su vez han retrocedido, influen-
ciadas por situaciones planteadas por un grave conflicto internacional,
como la reciente invasión por parte de Rusia al territorio ucraniano o la
situación particular producida en Venezuela8.
Si bien es cierto que la pobreza no es resultado directo del cambio
climático global, pero sí lo será en países donde éste tendrá mayor im-
pacto, ya sea porque son tropicales o subtropicales, porque sufrirán las
consecuencias del aumento del nivel del mar o porque cuentan con menos
recursos para la adaptación, mitigación y migración planificada9.
La comunidad científica acuerda que la relación entre cambio climá-
tico y migración a menudo no es directa, por varios motivos: en primer
lugar porque es difícil probar el vínculo causal entre el cambio climático
y el resultado dañoso, en este caso la migración. En segundo lugar, los
impactos del cambio climático no constituyen una única causal de la mi-
gración sino que se asocian a otras causales. Y así queda establecido en la
Declaración de Nueva York para los Migrantes y los Refugiados (2016)
en la que se afirma que “La migración internacional es una realidad plu-
5
Disponible en: https://csmigraciones.org/sites/default/files/2020-12/declaracion_
de_buenos_aires_28agostofinal_1.pdf
6
Disponible en: https://www.ippdh.mercosur.int/tag/foro-especializado-migratorio/
7
Disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2013/9083.pdf?view=1
8
Según Reto País. “Al año 2022 se estima que (…) unos 5 millones de personas
dejaron el país desde el año 2015 (principalmente jóvenes, pero más recientemente adul-
tos); también se incrementó el número de defunciones y existe un déficit de nacimientos.
¿Esto qué supone? Que el país está perdiendo su bono demográfico, es decir, la ventaja de
contar con el mayor volumen de habitantes en edad productiva, un factor para impulsar
el desarrollo”. Disponible en: https://retopaisvenezuela.org/cinco-datos-de-la-encovi-
para-trabajar-por-un-mejor-2023/
9
ALTAMIRANO RUA, T. Refugiados ambientales. Cambio climático y migración
forzada, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2014.
A/RES/71/1 Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/10793.pdf
file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/10793.pdf
ridimensional de gran pertinencia para el desarrollo de los países de ori-

gen, tránsito y destino” (párr. 46) y que entre las principales causales en
América Latina están la pobreza, el subdesarrollo, la falta de oportunida-
des, la violencia o factores ambientales como la degradación ambiental.
Por otra parte los desastres naturales vienen integrándose también a
las causales de las migraciones en nuestro continente. Así, entre 1998 y
2017 se calcula que se produjeron 312.000 muertes por causas de desas-
tres naturales, lo que hace que el 26% de la mortalidad se vincule con los
desastres naturales. Así, el 93% de los 1786 desastres registrados fueron
climáticos, a lo que podemos agregar que el 25% de los desastres mun-
diales se produjeron en América Latina y el Caribe, y se ha estimado que
a 2020 son migrantes más de 280 millones de personas, es decir el 3,6%
de la población mundial.
A pesar de ello América Latina y el Caribe han recibido la menor pro-
porción de financiamiento multilateral (20%) del Fondo para el Medio
Ambiente Mundial (GEF), del Fondo Verde del Clima (GCF) y del Fondo
de Adaptación, en comparación con Asia (40%) y África (26%), de allí
que los países en desarrollo, a menudo los más afectados, argumenten que
deberían recibir una compensación mayor.
Mientras tanto el Banco Interamericano de Desarrollo estima que para
el año 2050 el cambio climático provocará la migración masiva de apro-
ximadamente 17 millones de personas.
II. Algunos conceptos básicos
Según la Organización Internacional para las Migraciones (2019), las

migraciones climáticas “comprenden el traslado de una persona o gru-
pos de personas que, predominantemente por cambios repentinos o en
el entorno debido a los efectos del cambio climático, están obligadas a
abandonar su lugar de residencia habitual, u optan por hacerlo, ya sea
de forma temporal o permanente, dentro de un Estado o cruzando una
frontera internacional”.
Según estudios de la Universidad de Alaska, la climigración ocurre
cuando una comunidad ya no es sostenible por razones ecológicas, y di-
fiere de la migración causada por eventos ambientales aleatorios catastró-
ficos. “No reconocer las señales de los cambios en los ecosistemas impe-
dirá de manera crítica la capacidad de adaptación de una comunidad y

puede conducir al colapso social y económico”10.
La Organización Mundial para las Migraciones viene estudiando la
vinculación entre migraciones, cambio climático y medio ambiente11.
Para ello se ha esbozado una clasificación de las migraciones climá-
ticas:
- Estacional: ciclo de los cultivos falta o exceso de agua, modifica-
ciones en la temperatura
- Temporal: similar al anterior, pero agrega el aumento de la lluvia
en algunas épocas del año o extensión de la estación seca, es el
caso de Piura en el norte peruano: “El niño” por calentamiento del
mar12, y sobreabundancia de lluvias en nuestro continente.
- Permanente:
- Desertificación, en este caso la migración suele ser interna
- Contaminación atmosférica: por la rápida industrialización como
en el caso de China
- Elevación del nivel del mar: ej. indígenas Kuna de Panamá13
- Actividades industriales: sería un caso puntual de la ciudad de La
Oroya en Perú14 .
Otro concepto que se ha generado últimamente es el de sociobiodiver-

sidad, que hace referencia a un espacio vital, que los pueblos tradicio-
nales han denominado históricamente como territorio. Ahora bien, esta
demanda de territorio va más allá de la demanda de tierra, porque supone
10
Disponible en: https://migracionesclimaticas.org/evidencias-de-migraciones-cli-
maticas-en-estados-unidos-parte-i/
11
Disponible en: https://governingbodies.iom.int/es/system/files/es/coun
12
Piura y “El niño costero”. Disponible en: https://www.infobae.com/peru/2023/04/05/
piura-fenomeno-del-nino-afectara-en-abril-y-octubre-de-2023/?gclid=EAIaIQobChMIi
O77yZye_wIVwQfnCh1vgQj9EAAYASAAEgK9BfD_BwE
13
Disponible en: http://portal.amelica.org/ameli/journal/227/2271334004/html/
14
La Oroya, quinta ciudad más contaminada del mundo. Disponible en: https://coo-
peraccion.org.pe/la-oroya-la-quinta-ciudad-mas-contaminada-del-mundo/
la afirmación de identidad, la autogestión y el control de los recursos

naturales.
Este concepto ha visto la luz especialmente en Brasil, en relación a de-
terminados ecosistemas como: Amazonia, Cerrado, Caatinga, Pantanal,
Bosque Atlántico y Pampa15, y de algunos de los cuales hemos hablado
en anteriores trabajos.
III. América Latina
En América Latina la pobreza extrema medida por ingreso fue en 2020

del 13,1%, y en 2021 pasó al 13,8%, mientras que la tasa de pobreza ge-
neral habría disminuido levemente, del 33,0% al 32,1% de la población,
comprendiendo a unos 201 millones de personas. Aun así 2021 se ubica
con niveles de pobreza mayores a 2019, y de los 2.300 millones de per-
sonas a nivel mundial que sufren carencias alimenticias para desarrollar
su vida de manera normal, el 11% se encuentra en América Latina y el
Caribe.
La relación entre medio ambiente y desarrollo se viene apreciando
desde el Informe Founex (1971), en el que queda planteada la disputa
entre las sociedades industrializadas y los países en vías de desarrollo
respecto de la preocupación ambiental:
“(…) muchas personas de los países en vías de desarrollo, cues-
tionaran la relevancia de esta nueva preocupación por el medio
humano a la luz de sus urgentes e ineludibles prioridades por el
desarrollo.
Si se tratara realmente de una enfermedad de las sociedades ricas,
se preguntaban si era válido preocuparse por ella, especialmente
en esta etapa preliminar de su propio desarrollo. Tan es así que
algunos sugirieron que si una mayor industrialización significaba
una mayor contaminación, ésta última sería bien recibida”16.
https://coprofam.org/2019/08/12/por-la-proteccion-y-conservacion-de-la-sociobio-
15
diversidad-y-el-acceso-a-los-bienes-comunes/
16
STRONG, M. Secretario general de la Conferencia, en la que se presentó el In-
forme Founex (1971). Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/
Más adelante agrega en el punto 1.4:

“Sin embargo, los principales problemas ambientales de los países
en desarrollo son básicamente diferentes de los que se perciben
en los países industrializados. Son principalmente problemas que
tienen su raíz en la pobreza y la propia falta de desarrollo de sus
sociedades. En otras palabras, son problemas de pobreza rural y
urbana”.
En ese momento estábamos en las etapas previas a la celebración de

la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano (1972), en la que
el análisis se centraba en que los problemas ambientales de los países en
desarrollo provenían precisamente del subdesarrollo y de los desastres
ambientales (proclamas 4 y 9 Declaración de Estocolmo 1972)17.
El paso siguiente se dio en ocasión de la Conferencia de Río de Janeiro
de 1992, conocida como Eco´92, donde aparece el concepto de desarrollo
sostenible a partir de la erradicación de la pobreza, particularmente en el
principio 5 de la Declaración de Río 199218:
“Principio 5: Todos los Estados y todas las personas deberán coo-
perar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito
indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las dispa-
ridades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades
de la mayoría de los pueblos del mundo”.
También vemos la vinculación entre el desarrollo y la erradicación de

la pobreza, unidos a la protección de nuestro entorno en común en los Ob-
jetivos del Milenio (2000)19 y la erradicación de la pobreza es el primero
de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (2015): el fin de la pobreza.
Sin embargo ésta ha continuado aumentando en América Latina.
Así, el Informe Panorama Social 2022 de la CEPAL dice que 32,1%
de la población total de América Latina y el Caribe vive en situación de
S7100508_es.pdf
17
Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/N7303907.pdf
18
Disponible en: https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm
19
A/RES/55/2°. Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/ares552.pdf
pobreza, de los que el 13,1% se encuentra en pobreza extrema, y que las

proyecciones indican que las tasas de pobreza y extrema pobreza se man-
tienen en 2022 por encima de los niveles prepandemia20.
En América Latina mientras tanto se trabajaba en:
- Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre (Guatemala 2005)21
- Instrumentos emanados de las Conferencias Suramericanas sobre
Migraciones en los que se analizan la vinculación entre migración
y medio ambiente:
- Declaración de Buenos Aires (2021). Lema: “Migración y ac-
ceso a derechos. Los desafíos de la región frente a la pandemia
del COVID-19. Experiencias y lecciones aprendidas. Una mirada a
futuro”22.
- Declaración de Santiago (2022). Lema “Migración, integración y
cooperación: hacia una agenda migratoria regional”23
IV. Sudamérica
Mientras tanto en Sudamérica también se sucedían las reuniones a par-

tir de la celebración en el año 2000 de la Conferencia Sudamericana sobre
Migraciones (CSM). Ya desde el año anterior los Estados de la región
habían acordado establecer un espacio de diálogo y consenso sobre la
migración en el Encuentro Sudamericano de Migraciones, Integración y
Desarrollo. Esta conferencia se distingue por su enfoque en los derechos
humanos de las personas migrantes como eje de la política, la vinculación
de la migración con el desarrollo y la sociedad civil.
20
CEPAL. Panorama Social de América Latina y el Caribe 2022. Disponible en:
https://www.cepal.org/es/comunicados/tasas-pobreza-america-latina-se-mantienen-
2022-encima-niveles-prepandemia-alerta-la
21
Disponible en: http://www.ialcsh.org/iniciativa/
22
Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/Declaraci%C3%B3n
%20XIX%20CSM%20-%20Versi%C3%B3n%20en%20Espa%C3%B1ol(2).pdf
23
Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/Declaraci%C3%B3n
%20de%20Santiago_ES(1).pdf
Posteriormente se incorporaron a la CSM abiertamente los factores

ambientales sobre las migraciones en ocasión de la X reunión celebrada
en Cochabamba, Bolivia (2010). Y durante la Presidencia Pro Tempore
de la CSM para el período 2015- 2016, Chile incorporó dentro de su plan
de trabajo ‘debatir sobre las causas y efectos de los desplazamientos hu-
manos a partir de factores medioambientales y de cambio climático’, así
como ‘impulsar una estrategia regional de cooperación Sur - Sur frente a
emergencias ambientales y desplazamientos humanos’. Se continuó con
la tarea en el mismo sentido durante la Presidencia Pro Témpore argenti-
na de la CSM en 2020-2021 con la creación de una red de trabajo especí-
fica sobre migración, medio ambiente, desastres y cambio climático para
organizar el trabajo de la CSM.
Continuando con esta tarea en 2021 se organizó un taller a fin de se-
guir los lineamientos establecidos. Participaron diez países de la región a
la vez miembros de la CSM, ocasión en la que presentaron iniciativas de
abordaje del desplazamiento y factores ambientales de la migración. Esta
red de trabajo ha permitido el intercambio de información y el desarrollo
de nuevas iniciativas.
Como principal producto de la XIX CSM (2021), bajo la presidencia
pro-tempore de Argentina se lanzó la Plataforma Suramérica Abierta24,
una iniciativa desarrollada entre la CSM y el Foro Especializado Migra-
torio del MERCOSUR, con el apoyo del Fondo de la OIM para el Desa-
rrollo, que tiene como objetivo facilitar el acceso a información actualizada
y confiable sobre las medidas sanitarias y de movilidad humana que adoptan
los gobiernos de la región incluyendo: restricciones fronterizas, medidas de
prevención sanitaria, documentos hábiles de viaje, entre otros.
Por otra parte la existencia de amenazas naturales, como sequías,
inundaciones, subida del nivel del mar, incendios, temperaturas extremas
y degradación ambiental, junto a los niveles de exposición y vulnerabi-
24
Este proyecto regional fue desarrollado durante el ejercicio de la Presidencia Pro
Tempore de la República Argentina del Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR
y de la Conferencia Suramericana sobre Migraciones, y cuenta con el apoyo de la Organi-
zación Internacional para las Migraciones de las Naciones Unidas. La iniciativa muestra
los resultados positivos que puede tener la sinergia entre el MERCOSUR y la CSM, para
favorecer una migración segura, ordenada y regular con las características de la Suramé-
rica Abierta de siempre. Disponible en: https://suramericaabierta.info/acerca-de
lidad en amplios sectores de la población, van creando presión sobre los

medios de vida y también pueden provocar desplazamiento de población.
Lo interesante de este tipo de actividades es que la adopción de reso-
luciones responde al espíritu de cooperación que venimos remarcando
y del soft law, que parece ser la tendencia al menos en el ámbito intera-
mericano, en la medida que los Estados de la región prefieren no asumir
formalmente demasiadas responsabilidades que luego les sean exigibles.
V. MERCOSUR
A comienzos de este siglo el aumento en las diversas formas de pobre-

za y sus indicadores fueron vistos como los detonantes del aumento de
la crisis social en el territorio MERCOSUR. Esto llevó a la celebración
de la Iniciativa de Asunción en 2005, a partir de la cual, se planteó la ne-
cesidad de la creación de un fondo especial para financiar proyectos que
incorporaran paulatinamente a los sectores más afectados por la pobreza
extrema, conocido como Fondo Social Especial. Así se creó el Instituto
Social del MERCOSUR (/CMC/DEC. N° 03/07)25 con el objetivo de arti-
cular políticas comunes con el fin de solucionar los problemas derivados
de la pobreza, como la salud, la educación y el desempleo. Este Instituto
cumple una labor técnica, integradora y armonizadora sobre la base de la
cooperación horizontal, para lo cual se resolvió que los ministerios encar-
gados de los aspectos sociales de los Estados Parte fueran los responsa-
bles de realizar los aportes al Instituto (CMC/DEC. No. 31/09).
Con posterioridad, la pobreza, la identificación y la localización de las
zonas más afectadas por esta y por la exclusión social fueron incluidas
como temas prioritarios para los Estados parte de Mercosur (CMC/DEC
N° 01/10, Artículo 36)26. Es claro que nuestra organización subregional,
conforme a sus características como tal, optó por una metodología prag-
mática e intergubernamental para ir superando las asimetrías internas que
obstaculizan el aprovechamiento del proceso de integración, y esas son
Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/3153_DEC_003-

25
2007_ES_InstitutoSocial.pdf
26
Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/DEC_001-2010_ES_
FERR1_Reglamento%20FOCEM-9(1).pdf
sus características en relación a su lucha contra la pobreza27. Pero a pesar

de la practicidad de los mecanismos adoptados y de las consecuencias
para Argentina y Brasil al no hacer sus aportes en tiempo y forma, las
necesidades de la población más vulnerable del cono sur han superado
largamente lo que podría lograrse con los fondos aportados de acuerdo a
los mecanismos creados.
Durante la XIX de CSM, y bajo la Presidencia Pro Tempore argentina,
se lanzó la Plataforma Suramérica Abierta28, iniciativa de la que parti-
cipa el Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR, con el apoyo
del Fondo de la Organización Internacional para las Migraciones, con el
objetivo de facilitar el acceso a información actualizada y confiable sobre
las medidas que adoptan los gobiernos de la región incluyendo: restric-
ciones fronterizas, medidas de prevención sanitaria, documentos hábiles
de viaje, entre otros. Esta conferencia podría considerarse angular en
relación a las medidas adoptadas y por la importancia de estas y no son
sino la continuación de tareas iniciadas en conferencias anteriores.
En efecto, ya desde la conferencia de 2018 se venía trabajando en la
relación entre medio ambiente y migración, en el caso específico de per-
sonas desplazadas internacionalmente por causa de desastres naturales.
En este sistema se comparten buenas prácticas para abordar la situación
de esas personas. Y esto no es sino la continuidad de lo acordado en la
XII CSM (2012)29, ocasión en la que los países sudamericanos acordaron
que la tarea conjunta se orientaría al fortalecimiento de la gestión migra-
toria, incluyendo la cooperación horizontal.
Queda de manifiesto así que Sudamérica va adquiriendo importancia
como bloque en sí, más allá de las instituciones formales, y como una de-
mostración palpable del surgimiento de normas de soft law que venimos
apuntando. Este tipo de prácticas a la vez ha permitido a la región ir re-
27
GUERRA BARÓN, Angélica - NINA BALTAZAR, Esteban. “¿Aproximaciones
institucionales a problemas subregionales? Una mirada a la pobreza desde la CAN, el
Mercosur y la Unasur”, Papel Político, Vol. 18, No. 1, 2013. Pontifica Universidad Javeriana,
Colombia, Disponible en: file:///C:/Users/Luca%20Pelazzo/Downloads/77727849001(1).pdf
28
Disponible en: https://suramericaabierta.info/acerca-de
29
Disponible en: https://www.comunidadandina.org/notas-de-prensa/xii-conferen-
cia-sudamericana-sobre-migraciones-concluye-en-chile-con-el-reconocimiento-de-los-
derechos-de-los-migrantes/
solviendo algunos problemas planteados por la pandemia de COVID 19 a

partir de la apertura paulatina de las restricciones al tránsito de población
entre los estados de la región.
VI. A modo de conclusión
Como quedó dicho desde el comienzo, al trabajar sobre el Objetivo 17

de los Objetivos del Desarrollo Sostenible30, encontramos que la proble-
mática en sí requiere de la interacción del Estado, con las personas y las
organizaciones internacionales.
Las causales de las migraciones son múltiples y sus vínculos con el
medio ambiente no han sido suficientemente estudiados, particularmente
en materia de la vinculación entre pobreza y cambio climático. Y es en
relación a este último, que se observa que las migraciones revisten carac-
terísticas particulares en América Latina.
Vimos también que la preocupación y el accionar en relación a las
migraciones ha sido objeto de múltiples conferencias latinoamericanas
de las que fueron surgiendo normas de soft law que tienen su fundamento
por un lado en la falta de compromiso formal de los Estados que este tipo
de normas demandan o también una nueva prueba del principio de coo-
peración con que se vienen desempeñando las instituciones americanas
y que aseguran su efectividad apoyándose en el consenso más que en la
obligatoriedad de las normas en sí mismas.
Es en este punto que tratamos de penetrar en las actividades de las
organizaciones internacionales de la región, particularmente de MERCO-
SUR, a fin de verificar en qué medida vienen respondiendo a lo estable-
cido a su vez en los ODS.
Finalmente, el vínculo entre migración, pobreza y medio ambiente en
América Latina también reconoce relaciones con los desastres naturales
a los que deben hacer frente los Estados de la región.
30
Disponible en: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/globalpartnerships/
MARÍA ALEJANDRA STICCA - LORENA EVA DASENCHICH 123
DIVERSIDAD BIOLÓGICA Y POBREZA.

PARTICIPACIÓN PÚBLICA
BIOLOGICAL DIVERSITY AND POVERTY.

PUBLIC PARTICIPATION
María Alejandra Sticca*

Lorena Eva Dasenchich ∗∗
Resumen: esta contribución tiene como objetivo alentar la reflexión sobre los víncu-
los entre diversidad biológica, pobreza y participación pública.
Palabras-clave: Diversidad biológica - Pobreza - Tecnología - Participación pública
- audiencias públicas digitales.
Abstract: This contribution aims to encourage reflection on the links between biodi-
versity, poverty and public participation.
∗ Abogada por la Universidad Nacional de Córdoba-Argentina (UNC). Licenciada

en Relaciones Internacionales por la Universidad Católica de Córdoba-Argentina. Doctora
en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad UNC. Magister en Cooperación Inter-
nacional al Desarrollo y Acción Humanitaria por la Universidad Internacional de Andalu-
cía (España), Especialista en Aspectos Jurídicos y Económicos de Mercosur (UNC). Prof.
titular de Derecho Internacional Público en la Faculta de Derecho de la UNC (FD-UNC).
Directora del Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la FD-UNC. Miembro
titular y Secretaria del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (ANDCSC). Miembro
titular del Instituto de Derecho Internacional Público y Derecho de la Integración de la
ANDECSC. Email: alejandra.sticca@unc.edu.ar
∗∗ Abogada, Notaria y Doctorando por la Facultad de Derecho de la Universidad Na-
cional de Córdoba (UNC). Especialista en Justicia Constitucional y Derechos Humanos
por el Instituto para el Desarrollo Constitucional - Escuela de Estudios Jurídicos de la
Universidad de Bolonia. Maestrando en Administración Pública del El Instituto de In-
vestigación y Formación en Administración Pública (UNC). Prof. Ayudante “A” Derecho
Administrativo Facultad de Derecho (UNC) y en la materia opcional Administración Pú-
blica 4.0 de la misma casa de estudios. Email: lorena.dasenchich@unc.edu.ar
Keywords: Biological diversity - Poverty - Technology - Public participation - Dig-

ital public audiences.
Sumario: I. Introducción. II. ¿Puede la diversidad biológica contribuir a erradicar
la pobreza? III. Marco mundial de la diversidad biológica. IV. Pobreza, Ambiente y
Tecnologías. La brecha digital en materia de Audiencias Públicas Digitales. V. Re-
flexiones finales.
I. Introducción
La conservación de la diversidad biológica, la lucha contra la pobreza

y el acceso a la tecnología son tres desafíos a los que se enfrenta la huma-
nidad en estos tiempos.
La diversidad biológica es un término complejo que ha sido definido
como “la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos,
entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas
acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende
la diversidad dentro de cada especie y de los ecosistemas”.
Por otra parte, el término pobreza tiene muchas acepciones, nosotros
a los fines de este artículo recuperamos la caracterización que da la Orga-
nización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE): “Las dimensiones
de la pobreza cubren distintos aspectos de las capacidades humanas: eco-
nómica (ingreso, sustento, trabajo decente), humana (salud, educación),
política (empoderamiento, derechos, voz), socio-cultural (estatus, digni-
dad) y protección (inseguridad, riesgo, y vulnerabilidad)”1.
II. ¿Puede la diversidad biológica contribuir a erradicar la pobreza?
El Convenio sobre diversidad biológica de 1992 cuenta con 196 Esta-

dos Partes, en su preámbulo traza la relación con la necesidad de erradicar
la pobreza en los siguientes términos:
1
OECD. Poverty Reduction, The DAC Guidelines, OECD Publishing, Paris, 2001
en https://doi.org/10.1787/9789264194779-en
“(…) Reconociendo que el desarrollo económico y social y la erra-

dicación de la pobreza son prioridades básicas y fundamentales de
los países en desarrollo,
Conscientes de que la conservación y la utilización sostenible de
la diversidad biológica tienen importancia crítica para satisfacer
las necesidades alimentarias, de salud y de otra naturaleza de la
población mundial en crecimiento, para lo que son esenciales el
acceso a los recursos genéticos y a las tecnologías, y la participa-
ción en esos recursos y tecnologías (…)”.
La diversidad biológica dentro de las especies, entre las especies

y proveniente de los ecosistemas resulta esencial para la erradicar la
pobreza.
Así la diversidad genética contribuye a la capacidad de recuperación,
dado que una base genética amplia permite que los cultivos y los ganados
se adapten a las condiciones cambiantes. Por ejemplo, la diversidad ge-
nética permite a los agricultores adaptarse al cambio climático proporcio-
nando variedades de cultivos y de ganado que puedan hacer frente a las
condiciones nuevas, tales como el aumento de la temperatura, la sequía y
las inundaciones.
La diversidad de especies proporciona bienes que se pueden usar para
la subsistencia, y el comercio. Entre algunos ejemplos de estos bienes se
incluyen: alimentos tales como frutas, vegetales, granos, nueces, raíces,
pescado y carne, leche y huevos, fibras, cueros y pieles, plantas medici-
nales, leña y otros combustibles, materiales de construcción tales como
madera para muebles, pastos y juncos para canastos y techados, etc. La
diversidad de las especies a menudo contribuye al desarrollo, proporcio-
nando materiales utilizados en las actividades de generación de pequeños
ingresos, tales como la venta de artesanías, alimentos locales o medica-
mentos tradicionales.
La diversidad de los ecosistemas provee importantes servicios de eco-
sistemas, tales como: secuestro de carbono, polinización de plantas, con-
trol de plagas por depredadores naturales, protección de cursos de agua
y control de la erosión, mantenimiento de la fertilidad de los suelos y
regeneración de pasturas, destrucción de residuos y contaminantes, etc.
Los servicios de los ecosistemas mejoran el bienestar local proporcio-
nando agua no contaminada y sistemas agrícolas productivos. Además,
la diversidad biológica de los ecosistemas puede contribuir al desarrollo

alentando el turismo basado en la naturaleza
.
Cabe destacar que la relación entre conservación de la diversidad bio-

lógica y reducción de la pobreza se presenta de manera diferente según
los distintos contextos y lugares, incluso no podemos desconocer que, en
muchos casos, la pobreza puede ser también una de las causas de pérdida
de diversidad biológica, de allí el papel central que cumplen los Estados a
través del diseño de políticas públicas que equilibren esta relación.
III. Marco mundial de la diversidad biológica
La Conferencia de los Estados Partes de la Convención sobre Diver-

sidad Biológica, en diciembre de 2022, reunidos en Montreal (Canadá)
aprobaron el Marco mundial Kunming-Montreal de la diversidad biológi-

ca y recomendaron que se utilice como plan estratégico para la aplicación
del Convenio y sus Protocolos, sus órganos y su Secretaría en el periodo
2022–2030 y que, en tal sentido, el Marco se utilice para armonizar y
orientar mejor la labor de los distintos órganos del Convenio y sus Proto-
colos, su Secretaría y su presupuesto, conforme a los objetivos y las metas
establecidas en dicho Marco mundial2.
El Marco está elaborado en torno a una teoría del cambio que reconoce
que se requieren medidas normativas urgentes a nivel mundial, regional y
nacional para lograr el desarrollo sostenible, a fin de reducir y/o invertir
los efectos de los cambios indeseados que han exacerbado la pérdida de
diversidad biológica, con miras a permitir la recuperación de todos los
ecosistemas y hacer realidad la visión del Convenio de vivir en armonía
con la naturaleza antes de 2050.
La visión del Marco es la de un mundo en el que se vive en armonía
con la naturaleza donde: “Para 2050, la diversidad biológica se valora,
conserva, restaura y utiliza en forma racional, manteniendo los servicios
de los ecosistemas, sosteniendo un planeta sano y brindando beneficios
esenciales para todas las personas”.
El Marco tiene cuatro objetivos a largo plazo para 2050 relacionados
con la Visión de la Diversidad Biológica para 2050, en todos ellos se
patentiza la relación entre diversidad biológica y reducción de la pobreza
de diversos modos. “Objetivo A. Se mantiene, se aumenta o se restablece
la integridad, la conectividad y la resiliencia de todos los ecosistemas,
aumentando sustancialmente la superficie de los ecosistemas antes de
2050; Se detiene la extinción inducida por los seres humanos, y, para
2050, el ritmo y el riesgo de la extinción de todas las especies se reduce
a la décima parte, y la abundancia de las poblaciones silvestres autóc-
tonas se eleva a niveles saludables y resilientes; La diversidad genética
y el potencial de adaptación de las especies silvestres y domesticadas
se mantiene, salvaguardando su potencial de adaptación. Objetivo B. La
diversidad biológica se utiliza y gestiona de manera sostenible y las con-
tribuciones de la naturaleza a las personas, tales como las funciones y
los servicios de los ecosistemas se valoran, se mantienen y se mejoran,
2
https://www.cbd.int/doc/c/2c37/244c/133052cdb1ff4d5556ffac94/cop-15-l-25-es.
pdf (fecha última consulta: 20 de julio de 2023).
con un restablecimiento de los actualmente en declive, apoyando el logro

del desarrollo sostenible dentro de los límites planetarios Objetivo C. Los
beneficios monetarios y no monetarios de la utilización de los recursos
genéticos y de los conocimientos tradicionales asociados conexos, según
proceda, se comparten en forma justa y equitativa, y en particular, cuan-
do corresponda, con los pueblos indígenas y las comunidades locales, y
para 2050 se incrementan sustancialmente, al tiempo que se protegen los
conocimientos tradicionales asociados son los recursos genéticos, con-
tribuyendo así a la conservación y utilización sostenible de la diversidad
biológica de conformidad con los instrumentos de acceso y participación
en los beneficios acordados internacionalmente. Objetivo D. Los medios
de implementación adecuados, incluidos recursos financieros, creación
de capacidad, cooperación técnica y científica, y acceso a tecnología y su
transferencia, para implementar plenamente el Marco mundial Kunming-
Montreal de la diversidad biológica se reservan y son accesibles de mane-
ra equitativa a todas las Partes, especialmente a los países en desarrollo
y los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en desa-
rrollo, y los países con economías en transición, reduciendo gradualmen-
te el déficit de financiación de la biodiversidad de 700.000 millones de
dólares de los Estados Unidos al año, y armonizando los flujos financieros
con el Marco mundial Kunming-Montreal de la diversidad biológica con
la Visión de la Diversidad Biológica para 2050”3.
El Marco tiene 23 metas orientadas a la acción para adoptar medidas
urgentes en el decenio hasta 2030. Las medidas tendientes a alcanzar es-
tas metas deberán implementarse en forma coherente y en consonancia
con el Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Protocolos, así como
con otras obligaciones internacionales pertinentes, tomando en conside-
ración las condiciones socioeconómicas nacionales.
La meta 14 se refiere expresamente a la pobreza, en los siguientes tér-
minos: “Meta 14: Lograr la integración plena de la diversidad biológica
y sus múltiples valores en las políticas, la reglamentación, los procesos
de planificación y de desarrollo, las estrategias de erradicación de la
pobreza, las evaluaciones ambientales estratégicas y de impacto ambien-
tal, y, cuando proceda, las cuentas nacionales en de todos los niveles de
gobierno y todos los sectores, en particular aquellos que provocan efectos
3
Los resaltados nos pertenecen.
significativos en la diversidad biológica, armonizando gradualmente to-

das las actividades públicas y privadas pertinentes, los flujos financieros
y fiscales con los objetivos y las metas del presente Marco”.
En la sección K del Marco titulado “Comunicación, educación, sensi-
bilización y asimilación”, punto b) se ocupa del aumento de la sensibili-
zación sobre la importancia de la utilización sostenible de la diversidad
biológica y de la participación justa y equitativa en los beneficios que
se deriven de la utilización de los recursos genéticos para el desarrollo
sostenible, entre otras cosas, las iniciativas de erradicación de la pobreza
y su contribución general a las estrategias mundiales y/o nacionales de
desarrollo sostenible.
IV. Pobreza, Ambiente y Tecnologías. La brecha digital en materia de

Audiencias Públicas Digitales
Habiendo desarrollado, en los párrafos precedentes, los avances del

Grupo de Trabajo que concluyeron con la adopción del marco mundial
de Diversidad Biológica Post-2020 y su vinculación con la pobreza, a
continuación, se propone hacer foco en la brecha digital y las Audiencias
Públicas Ambientales Digitales, que forman parte del procedimiento de
evaluación de impacto ambiental previsto en el art.14 del Convenio vi-
gente. Todo ello, a los fines de cuestionarnos si la incorporación de Tec-
nologías de la Información y Comunicación (TIC) en los procedimientos
de Audiencias Públicas Ambientales, amplía o restringe el derecho de
participación de los grupos en situación de vulnerabilidad, especialmente
en un contexto de pobreza.
En efecto, el mencionado Convenio sobre Diversidad Biológica del
año 1992 establece en su artículo 14: “Evaluación del impacto y reduc-
ción al mínimo del impacto adverso 1. Cada Parte Contratante, en la
medida de lo posible y según proceda: a) Establecerá procedimientos
apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de
sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes
para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos
efectos y, cuando proceda, permitirá la participación del público en esos
procedimientos”.
Resulta llamativo que no se prevea ninguna otra disposición relativa

a la participación ciudadana en el marco de proyectos relacionados a la
biodiversidad y, a su vez, la condicione a la expresión “en cuanto proce-
da”. Sin perjuicio de ello, remite su regulación, a normativa interna de
los Estados parte.
Por su parte, la Recomendación OSE-3/ 10, referida a la “Gestión del
conocimiento y el mecanismo de intercambio de información”, elaborada
en la Tercera reunión del Órgano Subsidiario de Implementación celebra-
da del 14 al 29 de marzo de 2022 en Ginebra, Suiza, menciona 5 veces la
palabra “participación”; 4 de ellas, vinculadas a los denominados “intere-
sados directos pertinentes”.
Puede verse, entonces, el limitado y restrictivo abordaje de la partici-
pación ciudadana en el marco del Convenio. Entendiendo por tal, a los
fines del presente, al “proceso comunitario que implica la interacción o
relacionamiento en la definición del destino colectivo que involucra lo
público, donde es necesaria la incidencia en todos los escenarios que
permiten una gestión ambiental adecuada”4, teniendo como finalidad
la protección, conservación y sostenibilidad del ambiente y la diversidad
biológica, así como la garantía de todos los derechos.
En este contexto, realizaremos a continuación una breve aproxima-
ción a la correlación entre pobreza, TIC, brecha digital y audiencias pú-
blicas ambientales, desde un abordaje actual y práctico de las problemáti-
cas vinculadas a la participación ciudadana. Todo ello, sin desconocer la
relevancia de otras temáticas, como el acceso a la información ambiental,
a la justicia ambiental, la legitimación administrativa y procesal, entre
otros, que exceden el presente trabajo.
“Cuando las comunidades están conectadas, podemos sacarlas de la
pobreza”5, dijo el CEO de Facebook, Mark Zuckerberg, durante el año
2015 en la conferencia de desarrollo sostenible de la ONU y el foro del
sector privado durante su 70ª Asamblea General anual. Volvió sobre el
mismo tema en el año 2017, al afirmar que “Conectar a todos puede sa-
4
RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. “Yo participo, tú participas, otros deciden: La par-
ticipación ambiental en Colombia”, Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (Fescol), Bo-
gotá, 2021, pp. 21-22.
5
Recuperado de: https://noticias.iruya.com/a/sociedad/pobreza/10374-mark-zucker
berg-afirma-que-el-acceso-a-internet-puede-erradicar-la-pobreza-extrema.html (15/07/2023).
car a cientos de millones de personas de la pobreza”6 en la Cumbre de

Líderes del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico. El empresario
identificó tres barreras para lograr ese objetivo: la disponibilidad del ac-
ceso a internet (infraestructura digital), la capacidad de poder pagar esos
servicios y la sensibilización, haciendo referencia a “las personas que
tienen teléfono y red, pero no se conectan y no están seguros de porqué
conectarse”.
Más allá de los debates sobre la existencia de un derecho humano a la
“conexión o al acceso al internet”7, la tecnología, por sí sola, no es una
solución mágica. Basta ver a la ciudad de Singapur, una de las más ricas
del planeta y primera desde hace varios años en el top ten de ciudades
inteligentes, con una alta tasa de inmigrantes ilegales y trabajadores de la
construcción que viven en condiciones infrahumanas.
El Banco Mundial, respondía a los dichos del Ceo de Meta, durante
el año 2016, afirmando que “Las familias más pobres del mundo tienen
más probabilidades de tener un teléfono móvil que baños o agua limpia”8
y que sólo los países que han invertido en mejorar su clima de negocios
(evitando monopolios), en educación digital, salud y creación de institu-
ciones de gobernanza de calidad, las tecnologías digitales han aumentado
la productividad y reducido la desigualdad.
En este contexto, resulta necesario entonces, referirnos a un abordaje
multidimensional de medición y definición de la pobreza, entendiendo
que la misma incluye, pero no sólo abarca, los recursos monetarios que
se emplean en las economías de mercado, sino que existen diferentes ma-
nifestaciones y causas asociadas al fenómeno. Así podemos mencionar el
hambre, la malnutrición, la falta de una vivienda digna, el acceso limitado
a otros servicios básicos como la educación, la información o la salud, la
6
Recuperado de: https://www.abc.es/tecnologia/redes/abci-zuckerberg-insiste-
conectar-todos-puede-sacar-cientos-millones-personas-pobreza-201611191709_noticia.
html (15/07/2023).
7
Se remite a la lectura de la Resolución del Consejo de Derecho Humanos de la
Asamblea General de Naciones Unidas del 27 de junio de 2016, referida a la “Promo-
ción, protección y disfrute de los derechos humanos en Internet” https://ap.ohchr.org/
documents/S/HRC/d_res_dec/A_HRC_32_L20.pdf
8
Recuperado de: https://www.eleconomista.es/telecomunicaciones-tecnologia/noti-
cias/7279420/01/16/Reduce-la-tecnologia-la-pobreza-El-Banco-Mundial-desaprueba-la-
version-de-Zuckerberg.html (15/07/2023).
discriminación y la exclusión social, entre otras carencias que no siempre

ni necesariamente pueden ser resueltas a través los ingresos de los hoga-
res. En este punto, Amartya Sen9 ha profundizado la crítica al ingreso
como medida del bienestar, a partir de considerar que el bienestar no sólo
debe definirse por las necesidades sino también en el plano de las capa-
cidades para funcionar y participar plenamente en la sociedad. En igual
sentido avanza Townsend10, quien identifica a los pobres en función de
los recursos económicos (medidos por el ingreso) y el estándar de vida
(medido a través de las condiciones materiales y sociales en las que cada
persona vive, así como su participación en la vida social, cultural y polí-
tica del país o sociedad en que habita).
En el mismo sentido, la Dra. Morales Lamberti, en cita a los fallos Ma-
mani11 y Abarca12 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN),
afirma que “Las audiencias públicas deben garantizar que “toda perso-
na”, pueda verdaderamente participar e influir en el proceso de adopción
de decisiones. Se trata de un mecanismo participativo “abierto” (desde
el punto de vista de los partícipes), “amplio” (desde el punto de vista te-
mático) y “deliberativo” (desde el punto de vista actitudinal), requisitos
que no se congregan en cualquiera otra modalidad participativa”13.
El observatorio de pobreza de la Universidad Católica Argentina
(UCA), desde un enfoque de derechos humanos, afirma en un informe del
mes de mayo del año 202214, que el estudio de la pobreza debe partir del
9
SEN, Amartya. “Capability and Well-being”, en M. Nussbaum y A. Sen (eds.) The
Quality of Life, Clarendon Press, Oxford, 1993 (Traducción de R. Reyes, en Nussbaum y
Sen (eds.) La calidad de vida, Tercera reimpresión, Fondo de Cultura Económica, Méxi-
co, 2002.
10
TOWNSEND, P. The Meaning of Poverty”. The British Journal of Sociology, 13,
(1962), pp. 210-227. http://dx.doi.org/10.2307/587266
11
“Mamani, Agustín Pío y otros c/ Estado Provincial - Dirección Provincial de Polí-
ticas Ambientales y Recursos Naturales y la Empresa CRAM S.A. s/ recurso”, Sentencia
del 5/9/2017.
12
“Abarca, Walter José y Otros c/ Estado Nacional - Ministerio Energía y Minería y
Otro s/ Amparo ley 16.986”, Sentencia del 6/9/2016.
13
MORALES LAMBERTI, Alicia. “Audiencias públicas en el procedimiento de Eva-
luación de Impacto Ambiental” AR/DOC/2729/2017. Suplemento ambiental 21/11/2017.
14
BONFIGLIO, Juan Ignacio – VERA, Julieta - SALVIA, Agustín (Coordinador).
Desigualdades estructurales, pobreza por ingresos y carencias no monetarias desde una
perspectiva de derechos. Un escenario pre-post COVID-19 de crisis e incertidumbre,
reconocimiento de que las personas, grupos y colectividades que viven

en dicha situación son titulares de derechos y agentes de cambio, es decir,
capaces de participar en la toma de decisiones sobre cuestiones que les
atañen, entre ellas, demandar protección y rendición de cuentas por parte
de los Estados.
Esto nos permite definir a la “brecha digital” como la “separación que
existe entre las personas (comunidades, Estados, países) que utilizan las
TIC como una parte rutinaria de su vida diaria y aquellas que no tienen
acceso a las mismas o, aunque las tengan, no saben cómo utilizarlas”15.
El Preámbulo de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico del
CLAD, reafirma el compromiso para “reducir la brecha digital y conver-
tir la Sociedad de la información y el Conocimiento en una oportunidad
para todos, especialmente mediante la inclusión de aquellos que corren
peligro de quedar rezagados”16.
En nuestra Provincia de Córdoba, si bien las Audiencias Públicas Am-
bientales, en el marco del procedimiento de evaluación de impacto am-
biental (EIA), se encuentran reguladas por la Ley de Política Ambiental
N° 1020817, fue la última modificación a la Ley de Procedimientos Admi-
nistrativos Nº 5350 T.O. Ley 6658, denominada Ley SI18, la que introdujo
el concepto de Audiencia Pública Digital, “cuya realización sea exigida
por las disposiciones legales vigentes, las que pueden ser realizadas por
video conferencia o por cualquier otra vía de comunicación digital que
establezca la reglamentación, garantizando el mayor grado de accesibi-
lidad y participación por parte de las personas”19. Es decir, como uno de
los mecanismos de tramitación digital o electrónica a distancia, a los fines
Documento Estadístico - Barómetro de la Deuda Social Argentina, 1ª ed. Educa, Ciudad

Autónoma de Buenos Aires, 2022.
https://wadmin.uca.edu.ar/public/ckeditor/Observatorio%20Deuda%20Social/
Documentos/2022/2022-Observatorio-Documento-Estadistico_Pobreza.pdf
15
Recuperado de: http://www.labrechadigital.org/labrecha/ (15/07/2023)
16
https://clad.org/wp-content/uploads/2020/07/Carta-Iberoamericana-de-Gobierno-
Electronico.pdf
17
Publicación BO 27/6/2014.
18
Ley N° 10618 de Simplificación y Modernización de la Administración. Publica-
ción BO 27/3/2019.
19
Según su artículo 8.
de facilitar y simplificar la interacción de las personas con la Administra-

ción pública provincial.
En el orden legislativo, podemos referenciar como ejemplo a nivel
municipal, la Audiencia Pública Digital convocada por el Concejo Deli-
berante de la Ciudad de Córdoba en septiembre del año 2021, con rela-
ción a la creación del ente municipal “BioCórdoba”, con competencias en
la reconversión del Jardín Zoológico en un parque dedicado a la Biodi-
versidad y la gestión del Parque Sarmiento y la Reserva Natural “General
San Martín”.
Si bien encontramos numerosos fallos de la CSJN vinculados a la par-
ticipación ciudadana y Audiencias Públicas20, el Tribunal Superior de Jus-
ticia de la Provincia de Córdoba (TSJ) tuvo la oportunidad de expedirse
en el conocido fallo “Abbas”21, en relación no sólo al deber de colabo-
ración con la Administración en los procedimientos de modernización,
siempre que los requisitos sean razonables; en el caso, el actor requiere
la excepción de tramitar el registro como ciudadano digital a los fines de
activar el beneficio jubilatorio. También, explícitamente menciona la ne-
cesidad de “protección de aquellos beneficiarios que inmersos en situa-
ciones especiales, como podrían ser la discapacidad o la ancianidad, no
pueden cumplir con la digitalización y modernización propuesta sin ce-
der su privacidad como así también su ámbito de autonomía al tener que
ser auxiliados o asistidos por terceros, que aún en grado de parentesco,
se involucran en cuestiones personalísimas que el Estado debe preservar
y proteger”.
Específicamente en materia ambiental, en la causa “Islyma”22, el TSJ
realiza una serie de exhortaciones a la Administración Provincial a la hora
20
Entre los más recientes, pueden mencionarse a: “Centro de Estudios para la Pro-
moción de la Igualdad y la Solidaridad y otros e/ Ministerio de Energía y Minería s/
amparo colectivo” (Fallos: 339:1077) y Resolución de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en causa CSJ 1490/2011 (47-C)/CS1 de fecha 8 de abril de 2021 “Comunidad
Mapuche Catalán y Confederación Indígena Neuquina c/ Provincia del Neuquén s/ acción
de inconstitucionalidad”.
21
“Abbas Hachache, Luis Daniel c/ Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de
Córdoba - Amparo (Ley 4915) - recurso de apelación, Expte. n° 2387142 - auto número:
95. Córdoba, 29/09/2017”.
22
Auto numero: 49. Córdoba, 08/04/2021 “Islyma y otros c/ Superior Gobierno de la
Provincia de Córdoba y otro – amparo”.
de organizar, convocar y celebrar una audiencia pública en forma digi-

tal, a los fines de facilitar la mayor participación y concurrencia posible,
siempre en condiciones de igualdad; así como el acceso electrónico fácil,
directo, sencillo e inmediato a toda información relevante vinculada con
el EIA (Punto II del resuelve).
En lo que nos interesa, el fallo, referido al pedido de suspensión de
la audiencia pública digital convocada en la que se discutiría el EIA del
proyecto de obra para la construcción de una autovía sobre la ruta na-
cional N° 38, en el tramo “Variante Costa Azul-La Cumbre”, afirma que
“las audiencias públicas digitales pueden ser una valiosa herramienta si
en forma previa se garantizan, difunden y aseguran las condiciones que
posibiliten la máxima conectividad o participación, así como el acceso
fácil, directo e inmediato a la información completa del EIA que se va a
discutir” (Considerando II página 6).
El aspecto más conflicto de este pronunciamiento, radica en que esta-
blece que no se puede partir de la premisa absolutista de que todos los po-
bladores son nativos digitales y poseen las competencias necesarias que
condicionan la “participación abierta” a través de una Audiencia digital.
En consecuencia, y atento la presunción de “categoría sospechosa” a la
luz del principio constitucional de igualdad, es el Estado, en una inver-
sión de la carga probatoria, quien deberá acreditar que ha hecho todo lo
posible por allanar la conectividad y haber brindado información previa
que aliente la mayor presencia de personas posibles en el encuentro.
¿Qué deberá acreditar el Estado provincial? 1) Haber puesto a dis-
posición toda la infraestructura necesaria para, por ejemplo, asesorar a
quienes tuvieran dudas acerca de cómo pueden inscribirse en la platafor-
ma CIDI (nivel 2); 2) Que en la página web oficial o que con tal fin se
habilitara, han cargado (con precisión de la fecha en que se lo hizo) toda
la documentación vinculada con el proyecto en cuestión: EIA, anexos y
cualquier otra información que pudiera ser de utilidad, en lo posible en un
lenguaje que resultara accesible para quienes no dispusieran de conoci-
mientos técnicos como para poder interpretarla; 3) No puede haber lugar
a opacidades, sitios web paralelos, vínculos o links superpuestos o que
conduzcan a otros que no contengan los datos que se anticipa que están
publicados. Asimismo, los motores de búsqueda que se habiliten deberán
ser los adecuados para que el acceso sea directo, fácil, sencillo, inmedia-
to, sin solapamientos.
Finaliza afirmando que de no cumplirse estas condiciones “se corre el

riesgo de que, por acción o por omisión, lo digital se transforme en una
emboscada que dificulte -en vez de facilitar- la participación” (Conside-
rando II, página 9).
V. Consideraciones finales
Para concluir, de acuerdo con Bauman, ser ciudadano implica, además

de ser titular de ciertos derechos y obligaciones, tener algo que decir res-
pecto de esos derechos y obligaciones. En otras palabras, ser ciudadano
también supone tener la “capacidad para influir sobre la actividad del
Estado y de esa manera participar en la definición y administración de la
ley y del orden”23. El diálogo como valor epistemológico de la democra-
cia, según Nino24, y como medida del bienestar, según el ya mencionado
Amartya Sen.
En materia ambiental, el uso de la tecnología, puede ser una herra-
mienta más de la que se sirva el Estado para achicar la brecha digital e
incluir a los grupos en situación de pobreza o, mal utilizada, para profun-
dizarla y excluir aún más a los mencionados.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en su publicación “Go-
biernos que sirven. Innovaciones que están mejorando la entrega de servi-
cios a los ciudadanos”25, afirma que los procedimientos de modernización
e innovación de la gestión pública tienen por fin “restaurar la confianza
de los ciudadanos en el Estado”.
En suma, diálogo, participación, reducción de brechas y confianza.
Ese se perfila como el camino a seguir.
23
BAUMAN, Zygmunt. Tiempos líquidos: Vivir en una época de incertidumbre,
Tusquets, México, 2007, p. 162.
24
NINO, Carlos S. Un país al margen de la ley, Ariel, Buenos Aires, 2005.
25
https://digital-iadb.lpages.co/gobiernos-que-sirven-innovaciones-que-estan-mejo-
rando-la-entrega-de-servicios-a-los-ciudadanos/
MARÍA CRISTINA RODRÍGUEZ DE TABORDA 139
RELACIONES ENTRE AGRICULTURA, POBREZA RURAL Y

AMBIENTE EN ARGENTINA*
RELATIONSHIPS BETWEEN AGRICULTURE, RURAL POVERTY

AND THE ENVIRONMENT IN ARGENTINA
María Cristina Rodríguez de Taborda**
Resumen: La presente contribución destaca que la relación agricultura-pobreza ru-

ral-ambiente es compleja, resultando las acciones gubernamentales insuficientes por
falta de capacidad institucional. Generalmente, los gobiernos esperan que disminuya
la pobreza a través de transferencias monetarias o supedita esa disminución al creci-
miento económico del país. Tampoco tienen en cuenta la dimensión de los diferentes
problemas ambientales, presentes y futuros, en las áreas rurales.
Palabras-clave: Agricultura - Pobreza rural - Ambiente - Argentina.

Abstract: This contribution highlights that -in Argentina- the agriculture - rural pov-
erty -environment relationship is complex, resulting in insufficient government ac-
tions due to lack of institutional capacity. Generally, governments hope that poverty
will decrease through monetary transfers or make this reduction contingent on the
economic growth of the country. Nor do they take into account the dimension of the
different environmental problems, present and future, in rural areas.
Keywords: Agriculture - Rural poverty - Environment - Argentina.
∗ Comunicación recibida el 16 de junio de 2023 y aprobada para su publicación el 30

del mismo mes y año.
∗∗ Abogada. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional
de Córdoba. Profesora de Derecho Internacional Público en la Universidad Nacional de
Córdoba. Miembro titular del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales
de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba-Argentina.
La ruralidad1 en Argentina es analizada desde distintos puntos de vis-

ta (i. a. sociológico, económico, medioambiental, seguridad alimentaria)
desconectados entre sí, lo que da lugar a estudios incompletos. Lo cierto
es que existen diferentes ruralidades en un país tan extenso como es el
nuestro. No sólo hay diferencias geográficas o territoriales sino también
demográficas, culturales y de actividades productivas.
En lo demográfico, podemos decir que persiste la migración de ha-
bitantes rurales hacia áreas urbanas. Al respecto, los censos indican que
en 1947 había seis millones de habitantes rurales frente a una población
total de 15.893.827 para ir reduciéndose aproximadamente a tres millo-
nes quinientos mil en 2010 mientras que la población urbana alcanzaba a
36.517.332 personas y la total 40.117.096. Este dato pone de manifiesto
que actualmente contamos con un 91% de población urbana, muy por
encima del promedio mundial (54%), tendencia que se incrementa leve-
mente en 20202.
Son muchos los factores que han influenciado en este éxodo: a) me-
canización de las actividades agrícolas; b) servicios esenciales no dispo-
nibles: educación, electricidad, agua potable, medicina, infraestructura,
conectividad digital, etc.3; c) otros: distancia con los centros poblados,
políticas públicas inexistentes que propendan al arraigo, inseguridad ali-
mentaria, ¿cambio climático?
La mecanización de muchas actividades rurales ha ido reduciendo la
cantidad de trabajadores rurales a la vez que no siempre se ha facilitado
la instalación de fábricas en los pueblos que pudieran darles empleo. Pro-
bablemente sería una ventaja para el empresario (menor costo laboral y
1
“Lo urbano suele ser definido como aquellos territorios donde residen más de
2.000 habitantes (tamaño de la población), o fungen de centros administrativos de mu-
nicipios o distritos (área administrativa), o presentan mayor acceso a servicios e infraes-
tructura básica. En contraposición, lo rural es conceptualizado, en la mayoría de los casos,
como todo territorio que no cumple con las condiciones de una zona “urbana”; vale decir,
una definición por omisión”. La brecha, en América Latina y el Caribe, entre la pobreza
rural y la urbana es de un 22% (FAO. Panorama de la pobreza rural en América Latina y
el Caribe 2018, Santiago, p.10).
2
V. https://www.indec.gob.ar/
3
La carencia de estos servicios se denomina “pobreza multidimensional”, ya que
incluye otros aspectos fuera del monetario. En algunos casos estos servicios están dispo-
nibles para la población rural pero son deficientes, como sucede con la educación.
menor riesgo de conflicto sindical) y facilitaría el desarrollo integral del

área urbana y periurbana.
Con respecto a los servicios esenciales, el Censo Nacional de 2010
da cuenta que el 18% de la población rural padece necesidades básicas
insatisfechas frente a un 8,3% de la población urbana, a lo que se agregan
las llamadas “trampas territoriales de la pobreza” cuyo origen es histó-
rico y político y está vinculado a actores y factores que se perpetúan en
el tiempo4. Muchas de esas “trampas territoriales” están ocupadas por
comunidades indígenas.
A la pobreza rural se suma la población itinerante (trabajadores rurales
de temporada), cuya cifra no ha sido plenamente censada por su caracte-
rística de informalidad y movilidad.
En lo que hace a las políticas gubernamentales no siempre están enfo-
cadas en la ruralidad y sus variantes. Por ejemplo, un trabajo en el ámbito
de la CEPAL señala que en 54 países que monitorea la OCDE, tan solo
el 17 % del presupuesto público agrícola se destina a invertir en sistemas
de innovación agrícola, bioseguridad e infraestructura, a pesar de su alto
retorno económico y social5. En Argentina, algunas de estas falencias han
sido suplidas por entidades cooperativas locales.
En definitiva: la población rural es una población poco visibilizada.
En lo que hace a otros factores relevantes puede decirse que el tema
ambiental ha incursionado de manera dramática. Tan es así que el Preám-
bulo del Acuerdo de París de sobre cambio climático (2015) reconoce la
prioridad fundamental de salvaguardar la seguridad alimentaria y acabar
con el hambre y la pobreza6. Años más tarde se sostuvo que los sectores
4
Según la FAO -en América Latina y el Caribe- entre estos factores y actores “se
encuentran los político-institucionales vinculados a las élites subnacionales de naturaleza
clientelar, rentista y con escasas capacidades de gestión de recursos administrativos y
financieros”, en Panorama de la pobreza rural (…), op. cit., p. 20.
5
CEPAL. FAO. IICA. Perspectivas de la Agricultura y del Desarrollo Rural en
las Américas: una mirada hacia América Latina y el Caribe 2021-2022, IICA, San José,
Costa Rica, 2021.
6
La seguridad alimentaria no es conteste con la pérdida de alimentos a escala mun-
dial: un 33% se pierde en la cosecha, transporte, y etapas del consumo (COP 27. The
Sharm El-Sheikh Climate Implementation Summit. Cop 27, Eg1, Round table on “Food
Security”, 7th November 2022).
agrícolas son especialmente vulnerables a las repercusiones del cambio

climático y también parte fundamental de la solución para combatirlo.
Así, en las reuniones de la Labor conjunta de Koronivia sobre la agri-
cultura (Koronivia, Fiji, 2021)7 fue enunciada la necesidad de adaptación
de la agricultura a estos cambios, especialmente de los agricultores en
pequeña escala, que satisfacen más del 70 % de las necesidades alimen-
tarias mundiales8.
Asimismo, la FAO trajo a consideración desafíos que los agricultores
deberán enfrentar y, a la vez, encontrar soluciones a problemas complejos
en un corto plazo. En efecto, afirma que en 2050 la agricultura tendrá
que alimentar a casi 10.000 millones de personas en todo el mundo y,
al mismo tiempo, preservar la tierra y los recursos naturales, reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero, mejorar la resiliencia al cam-
bio climático y reducir la pobreza. También ha hecho hincapié en la orde-
nación y gestión sostenible de las tierras y el uso del agua garantizando la
seguridad alimentaria9. Pensamos que esta responsabilidad es compartida
y algunas soluciones dependerán de políticas públicas eficientes (por ej.
la reducción de la pobreza) y otras de la concientización de la población
en general y de los agricultores en particular10.
7
Fue creada en la 23ª Conferencia de las Partes (CP 23) de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), noviembre de 2017 (Fiji),
a través de la Decisión (4/CP.23).
8
CHIRIACÒ, M.V. - PERUGINI, L. - BELLOTTA, M. - BERNOUX, M. - KAU-
GURE, L. Labor conjunta de Koronivia sobre agricultura: análisis de presentaciones
sobre los Temas 2 (b) y 2 (c). Documentos de trabajo sobre el medio ambiente y la gestión
de los recursos naturales, Nº 79, Roma, 2020 (https://doi.org/10.4060/ca7026es).
9
Véase: FAO. Marco estratégico para 2022-2031, Marzo 2021 (C 2021/7), en
https://www.fao.org/3/ne577es/ne577es.pdf
10
Por ejemplo, de acuerdo con el Observatorio de Agricultura Urbana, Periurbana y
Agroecología del INTA, en la región metropolitana de Córdoba existe una pérdida acele-
rada del cinturón verde. Un informe de dicho organismo, publicado en 2018, señala que
se observan dos fenómenos que actúan en el sistema territorial -en conjunción con otros
procesos-, provocando la desaparición de las huertas:
a) Expansión de cultivos no hortícolas
b) Expansión de los negocios inmobiliarios.
Esta falta de ordenamiento territorial amenaza la producción de alimentos frescos de
proximidad, lo que genera traerlos de lugares alejados, aumentando la huella de carbono
e intensificando los efectos del cambio climático (MINISTERIO DE AGRICULTURA
Y GANADERÍA DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA. Proyecto de inclusión socio-
Sin duda la principal incidencia en el cambio climático, responsabili-

dad del sector agropecuario, es la deforestación, durante años no prohibi-
da ni controlada por los gobiernos11. No obstante, si nos basamos en datos
concretos, Argentina produce un 4% de la oferta alimentaria mundial y
es responsable del 0,7% de los gases de efecto invernadero. De ese 0,7%
la agricultura, ganadería, silvicultura y otros usos de la tierra son respon-
sables del 37,2%, mientras que un 53,1% de la energía que emanan de la
combustión y las fugas de combustibles, un 5,5% de los procesos indus-
triales y uso de productos, y un 4,2% de los residuos12.
Por otra parte, una importante propuesta es la adaptación transformati-
va de los sistemas agrícolas que se anticipe a los impactos del cambio cli-
mático. Tal como se ha indicado en las reuniones de la Labor conjunta de
Koronivia, existen prácticas conservacionistas que coadyuvan al cuidado
del medio ambiente. Una de ellas es la siembra directa13, cuyas ventajas
son elocuentes: menor uso de combustibles, aumento de la productividad
a largo plazo, disminución de la erosión y compactación de los suelos, re-
tención de la humedad, protección de la vida silvestre y microorganismos,
menor emisión de gas carbono a la atmósfera, balance entre la emisión
de carbono y su captura14. También fue recomendado el empleo eficiente
económica en áreas rurales. Plan de implementación provincial- https://magyp.gob.ar/

sitio/areas/diprose/_pdf/PISEAR-PIP-Cordoba.pdf).
11
“Durante el período comprendido entre 1990 y 2014, las emisiones de GEIs del
agro se redujeron a un promedio anual del 0,7%, mientras que las del sector energético
aumentaron 2,9% y las industriales 2,3%.
Buena parte de las disminuciones de GEIs logradas por el campo se sustentan en un
uso eficiente de los recursos junto con reducciones de deforestaciones promovidas por
ordenamientos territoriales” (HILBERT, J. et al. Calculo de la reducción de emisiones
del biodiesel argentino, Estudio realizado por INTA para CARBIO, mayo 2018, p. 41, en
https://www.researchgate.net/publication/325258189).
12
“En el pasado, la mayoría de las intervenciones relacionadas con la seguridad
alimentaria y la pobreza rural se centraban en aumentar el suministro de alimentos en
las explotaciones agrícolas y no tenían en cuenta las actividades posteriores a la cosecha,
como la elaboración y el transporte” (Labor conjunta de Koronivia (…), op. cit.).
13
La participación de la siembra directa o labranza conservacionista es, en el caso de
las oleaginosas un 90% del total de la superficie implantada (95% maní, 91% soja, 83%
legumbres), forrajeras perennes un 44% y forrajeras anuales 54%. Además se sigue la
práctica de rotación de cultivos.
14
Respecto a los suelos el estudio de labor ha expresado lo siguiente:
del agua (riego inteligente)15 y el uso de biocombustibles en las labores

agrícolas. Pese a estas iniciativas, la población rural, especialmente la
más pobre y que depende de los recursos naturales por hallarse en zonas
remotas y frágiles, se volverá más vulnerable a los cambios ambientales
(sequía, inundaciones, plagas).
Para resumir, y en base a los datos que hemos recopilado, podemos
afirmar que la relación agricultura-pobreza rural-ambiente es compleja
y las acciones gubernamentales insuficientes por falta de capacidad
institucional. Generalmente, los gobiernos esperan que disminuya la
pobreza a través de transferencias monetarias o supedita esa disminu-
ción al crecimiento económico del país. Tampoco tienen en cuenta la
dimensión de los diferentes problemas ambientales, presentes y futu-
ros, en las áreas rurales.
- El carbono orgánico de los suelos (el carbono retenido en su materia orgánica) es

crítico para la salud y fertilidad del suelo y para los servicios ecosistémicos -incluida la
producción de alimentos- por lo que su conservación y restauración es esencial para el
desarrollo sostenible.
- En lo que hace a las Comunicaciones de los Estados: Los objetivos compartidos
incluyen: aumentar el secuestro de carbono y de materia orgánica del suelo, reducir la
erosión del suelo, aumentar la infiltración y almacenamiento de agua, mejorar el ciclo de
nutrientes, reducir las emisiones de GEI, mejorar la fauna y el hábitat polinizador, mien-
tras se mantiene o incluso se aumentan los rendimientos e ingresos, y reforzar los medios
de subsistencia y la resiliencia social.
- Mejora del uso de nutrientes y del aprovechamiento del estiércol con miras a lograr
unos sistemas agrícolas sostenibles y resilientes.
15
Labor conjunta de Koronivia (…), op cit.
MARTA S. JULIÁ 145
AMBIENTE Y POBREZA: LAS PRINCIPALES POLÍTICAS

PÚBLICAS ASOCIADAS AL TEMA EN ARGENTINA.
UNA APROXIMACIÓN GENERAL A LA RELACIÓN
ENTRE AMBIENTE Y POBREZA*
ENVIRONMENT AND POVERTY: THE MAIN PUBLIC POLICIES

ASSOCIATED WITH THE THEME IN ARGENTINA. A GENERAL
APPROACH TO THE RELATIONSHIP BETWEEN
ENVIRONMENT AND POVERTY
Marta S. Juliá**
Resumen: El presente artículo propone describir una aproximación general a la re-

lación entre ambiente y pobreza enfocada en las principales políticas públicas aso-
ciadas a los objetivos de desarrollo sostenible en el tema en Argentina. A los fines de
contextualizar la temática hacemos en primer lugar un recorrido del tratamiento de la
pobreza en las cumbres ambientales, en breves referencias, desde la primera reunión
internacional sobre ambiente humano hasta ubicar la pobreza como el primer obje-
tivo de desarrollo sostenible en 2015, describiendo las principales referencias. En
segundo lugar, repasamos el primero de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS)
que hace referencia a la pobreza, para recordar las metas objetivos e indicadores y las
acciones realizadas en el país. En tercer término, hacemos referencia a la modalidad
en que el Estado enfrenta la problemática de la pobreza y las principales políticas
públicas formuladas y ejecutadas en el tema en Argentina. Por último, realizamos
algunas reflexiones finales.
Palabras-clave: Pobreza - Políticas públicas - Ambiente y pobreza.
∗ Trabajo recibido el 30 de mayo de 2023 y aprobado para su publicación el 14 de

∗∗ Abogada. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de
Córdoba. Docente e investigadora en Derecho Ambiental en la Universidad Nacional de
Córdoba y en la Universidad Nacional de San Luis (grado y posgrado). Autora de nume-
rosas publicaciones. Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Na-
turales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba-Argentina.
Abstract: This article proposes to describe a general approach to the relationship

between environment and poverty focused on the main public policies associated
with the objectives of sustainable development on the subject in Argentina. In order
to contextualize the subject, we first make some considerations on the treatment of
poverty in environmental summits, in brief references, from the first international
meeting on the human environment to placing poverty as the first sustainable devel-
opment objective in 2015, describing the main references. Secondly, we review the
first of the sustainable development goals that refers to poverty, to recall the goals,
objectives and indicators and the actions carried out in the country. Thirdly, we refer
to the modality in which the State faces the problem of poverty and the main public
policies formulated and executed on the subject in Argentina. Finally, we make some
final thoughts.
Keywords: Poverty - Public policies - Environment and poverty.
Sumario: I. Introducción. II. Como fue el tratamiento de la pobreza en las cumbres
ambientales. III. Los ODS y la pobreza. IV. El Estado enfrenta la problemática de la
pobreza. V. Las políticas públicas para enfrentar la pobreza. VI. Reflexiones finales.
I. Introducción
El presente trabajo se propone describir, en una aproximación general,

la relación entre ambiente y pobreza enfocada en las principales políticas
públicas asociadas a los objetivos de desarrollo sostenible en el tema en
Argentina.
Los estudios acerca de la pobreza son extensos y variados. Dada la
complejidad de la problemática se ha abordado desde distintas perspecti-
vas y disciplinas a través del tiempo.
La discusión del concepto mismo de pobreza formó parte de debates
de las últimas décadas, donde algunos de los interrogantes son: ¿qué sig-
nifica ser pobre?, ¿cómo se mide la pobreza y qué caracteriza la pobreza
en nuestros países? Cada tanto los debates y cuestionan las definiciones y
sus alcances se renuevan.
La pobreza actual resulta de la convergencia de causas que se dan en
diversos niveles, que son como vasos comunicantes y como algo racio-
nal, un resultado necesario del presente proceso, un fenómeno inevitable,
considerado un hecho natural1.
1
SANTOS, M. Por otra globalización: Del pensamiento único a la conciencia
universal, 1ª. ed., CLACSO, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, p. 73.
MARTA S. JULIÁ 147
Así se pueden observar distintos conceptos, por ejemplo: “Los países

subdesarrollados conocieron por lo menos tres formas de pobreza y, pa-
ralelamente, tres formas de deuda social en el último medio siglo. La pri-
mera sería lo que osadamente llamaremos pobreza incluida, una pobreza
accidental, a veces residual o estacional, producida en ciertos momentos
del año, una pobreza intersticial y, sobre todo, sin vasos comunicantes”2.
Entre las observaciones que se realizan al respecto encontramos que:
“El hecho, pues, es que la pobreza tanto como el desempleo ahora son
considerados como algo “natural”, inherente a su propio proceso. Junto al
desempleo y a la pobreza absoluta se registra el empobrecimiento relativo
de capas cada vez mayores gracias al deterioro del valor del trabajo”3.
Las vinculaciones entre pobreza y trabajo son destacadas también en
distintas dimensiones: el desempleo, el trabajo informal, etc.
A las dificultades conceptuales vinculadas con la definición del fenó-
meno se suman las controversias vinculadas con la metodología elegida
para medirlo. “A lo largo de este documento se mencionan datos que son
producto de diversas metodologías utilizadas para medir la pobreza. Una
de las formas más frecuentes en Argentina para medir la incidencia del
fenómeno es el enfoque “monetario” (basado en el ingreso), que mide la
pobreza a través de umbrales denominados “línea de indigencia” y “línea
de pobreza”4.
En los últimos años se han desarrollado diversas metodologías para
medir de modo más completo la distribución del ingreso, complementan-
do las encuestas con la información proveniente de otras fuentes, como
los datos impositivos y de cuentas nacionales. Los distintos expertos e
instituciones que estudian la desigualdad están de acuerdo acerca de las
limitaciones que existen en los estudios basados exclusivamente en la in-
formación de las encuestas de hogares, debido a las dificultades que estos
instrumentos tienen para captar a los perceptores de ingresos muy altos,
2
Ibidem, p. 70.
3
Ibidem, p. 62.
4
DELLA PAOLERA, C.- BIONDI, A. - PETRONE, L. Un camino para reducir
la pobreza en Argentina. Políticas y recomendaciones, PNUD- CIPPEC, Buenos Aires,
diciembre de 2019.
así como los ingresos característicos de estos perceptores, como las rentas
por la propiedad de activos físicos y financieros5.
Cuando se considera el objetivo de desarrollo sostenible 1 de erradicar
la pobreza y se toma en cuenta una referencia conceptual a la pobreza,
nos dice Jorge Paz: “Adoptemos las definiciones que surgen de las metas
1.1. y 1.2. La pobreza podría definirse entonces como la insuficiencia
de ingresos de la población. Una persona pobre podría identificarse en-
tonces como aquella cuyo ingreso monetario no le alcanza para adquirir
una canasta de bienes y servicios elementales o básicos. Esta definición
da claridad al problema y permite establecer metas cuantitativas claras,
como, por ejemplo, “reducir a la mitad (…)”, etcétera. Pero aun habiendo
allanado el problema, persiste la duda acerca del valor del umbral a usar6.
Nuestro foco de interés está en la vinculación entre pobreza y ambien-
te, los antecedentes más relevantes para encontrar hoy en la visión del
desarrollo sostenible la ubicación del tema y su trascendencia. La pobreza
como preocupación mundial estuvo presente en los debates antes del in-
greso del ambiente al escenario internacional. En el tratamiento del tema
se puede observar la pobreza como problemática asociada al ambiente
desde la conferencia de Estocolmo de 1972 hasta constituir el primer ob-
jetivo en la definición de 2015 de los objetivos de desarrollo sostenible.
En este marco las políticas públicas formuladas y ejecutadas a los
efectos de alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible nos muestran la
modalidad que en diferentes programas y acciones Argentina ha tratado
de abordar la problemática y cómo han evolucionado los principales indi-
cadores de cumplimiento de las metas y objetivos propuestos.
A los fines de contextualizar la temática, hacemos en primer lugar un
recorrido del tratamiento de la pobreza en las cumbres ambientales desde
la primera reunión internacional sobre ambiente humano hasta ubicar la
pobreza como el primer objetivo de desarrollo sostenible en 2015, des-
cribiendo algunas referencias. En segundo lugar, describimos dentro de
los ODS el primero que hace referencia a la pobreza, las metas objetivos
5
CEPAL. Panorama social de América Latina 2022 2 (LC/PUB.2022/15-P), San-
tiago, 2022.
6
PAZ, J. “De la liquidez del concepto de pobreza al oxímoron del crecimiento inclu-
sivo. Desarrollo y sostenibilidad en la Argentina del siglo XXI”, Rev. Voces en el Fénix,
Año 11 Número 84, diciembre 2021.
MARTA S. JULIÁ 149
e indicadores y las acciones realizadas en el país, en los últimos informes

voluntarios e informe país. En tercer término, vemos cómo el Estado en-
frenta la problemática de la pobreza y las principales políticas públicas
formuladas y ejecutadas en el tema en Argentina. Por último, realizar al-
gunas reflexiones finales.
II. Como fue el tratamiento de la pobreza en las cumbres ambientales
La problemática ambiental entra en la escena internacional en los años

sesenta y se consolida en la primera cumbre realizada en 1972, a partir
de allí el reconocimiento del derecho al ambiente como derecho humano
y los problemas ambientales se incorporan al debate internacional como
temas prioritarios.
En las cuatro cumbres ambientales: en Estocolmo 1972 sobre “medio
ambiente humano”, Río de Janeiro 1992 sobre “desarrollo sustentable”,
Johannesburgo 2002 sobre “desarrollo sostenible” y en la última cumbre
Río + 20 sobre “desarrollo sostenible” se hace referencia a la pobreza y
se vincula al tema ambiental, vamos a describir algunas referencias en las
declaraciones que nos parece interesante destacar.
La Conferencia de Estocolmo emitió una Declaración de 26 Principios
y un plan de acción con 109 recomendaciones. Se fijaron algunas metas
específicas: una moratoria de diez años a la caza comercial de ballenas,
la prevención de descargas deliberadas de petróleo en el mar a partir de
1975, y un informe sobre los usos de la energía para 1975.
La Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano y sus Princi-
pios formaron el primer cuerpo de una “legislación blanda” para cuestio-
nes internacionales relativas al medio ambiente (Long 2000)7.
Las referencias en el texto de la declaración la encontramos en el punto
34: La Conferencia estaba iniciando un nuevo movimiento para liberar a
los seres humanos de la amenaza que entrañaba su servidumbre a unos
peligros ambientales que ellos mismos habían creado. Este movimiento
sólo podía tener éxito si iba acompañado de un nuevo compromiso para
7
https://www.un.org/es/conferences/environment/stockholm1972
liberarse de las fuerzas destructivas consistentes en la pobreza masiva

(…).
En el punto 44: Los oradores de los países en desarrollo insistieron en
el hecho de que el medio humano de las dos terceras partes de la pobla-
ción mundial estaba dominado por la pobreza.
En el punto 128: En relación con la enmienda de la India y de la Re-
pública Árabe Libia, la India declaró que la propuesta de crear un fondo
internacional para mejorar la calidad de los asentamientos humanos re-
flejaba el hecho de que la pobreza era el problema fundamental del medio
humano en los países en desarrollo. Luego se referencia que la India y
Zambia hacen hincapié en la temática en el plenario.
Estas breves referencias nos muestran la presencia y ubicación de la
pobreza en las presentaciones en el marco de la cumbre.
En la reunión de Río de 1992 también se incluye el tema de la pobreza
como un aspecto central en el análisis de la problemática ambiental. Entre
los principales resultados de la cumbre: la Declaración y los 27 princi-
pios. Describimos algunos de ellos.
En el texto de la Declaración, el principio 5 expresa: “Todos los Esta-
dos y todas las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erra-
dicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible,
a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor
a las necesidades de la mayoría de los pueblos del mundo”8.
Podemos observar que la erradicación de la pobreza y la igualdad son
temas centrales.
En la Declaración de Johannesburgo las referencias a la pobreza las
encontramos en los siguientes principios:
3. Al comienzo de la Cumbre, los niños del mundo, con palabras sen-
cillas y claras, nos han dicho que el futuro les pertenece y nos han
desafiado a que actuemos de manera tal que ellos puedan heredar
un mundo libre de las indignidades y los ultrajes que engendran la
pobreza, la degradación ambiental y el desarrollo insostenible.
8
https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm
MARTA S. JULIÁ 151
7. Reconociendo que la humanidad se encuentra en una encrucija-

da, nos hemos unido resueltos a responder de manera positiva a la
necesidad de formular un plan práctico y concreto que nos permita
erradicar la pobreza y promover el desarrollo humano.
Los grandes problemas a resolver se observan en:

11. Reconocemos que la erradicación de la pobreza, la modifica-
ción de pautas insostenibles de producción y consumo y la protec-
ción y ordenación de la base de recursos naturales para el desa-
rrollo social y económico son objetivos primordiales y requisitos
fundamentales de un desarrollo sostenible.
21. Reconocemos la realidad de que la sociedad mundial tiene los
medios y los recursos para responder a los retos de la erradica-
ción de la pobreza y el logro del desarrollo sostenible que enfrenta
toda la humanidad. Unidos redoblaremos nuestros esfuerzos para
que esos recursos disponibles sean aprovechados en beneficio de
todos9.
En esta cumbre se profundiza aún más los conceptos, las relaciones y

referencias en los principios.
En la Declaración de Río + 20 encontramos más referencias a la temá-
tica y vamos a destacar ciertas conexiones en conceptos y cifras concretas
de la pobreza.
2. La erradicación de la pobreza es el mayor problema que afronta
el mundo en la actualidad y una condición indispensable del de-
sarrollo sostenible. A este respecto estamos empeñados en liberar
con urgencia a la humanidad de la pobreza y el hambre.
4. Reconocemos que la erradicación de la pobreza, la modificación
de las modalidades insostenibles y la promoción de modalidades
sostenibles de producción y consumo, y la protección y ordenación
de la base de recursos naturales del desarrollo económico y social
son objetivos generales y requisitos indispensables del desarrollo
sostenible.
9
https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/WSSDsp_PD.htm
10. Reconocemos que la democracia, la buena gobernanza y el Es-

tado de derecho, en los planos nacional e internacional, así como
un entorno propicio, son esenciales para el desarrollo sostenible,
incluido el crecimiento económico sostenido e inclusivo, el desa-
rrollo social, la protección del medio ambiente y la erradicación
de la pobreza y el hambre. Reafirmamos que para lograr nuestros
objetivos de desarrollo sostenible necesitamos instituciones en to-
dos los niveles que sean eficaces, transparentes, responsables y de-
mocráticas.
19. Reconocemos que en los 20 años transcurridos desde la Con-
ferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el De-
sarrollo de 1992 los avances han sido desiguales, incluso en lo que
respecta al desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza.
21. Nos preocupa profundamente el hecho de que una de cada cin-
co personas de este planeta, es decir, más de 1.000 millones de
personas, siga viviendo en la extrema pobreza, y que una de cada
siete, o el 14%, esté malnutrida, en tanto que ciertos problemas de
salud pública, como las pandemias y las epidemias, siguen consti-
tuyendo una amenaza omnipresente.
Existen más referencias a la pobreza, pero consideramos solo estas

menciones para observar los cambios e incorporaciones que se realizan.
En esta cumbre los datos marcan la diferencia con las anteriores, no solo
de la pobreza sino una serie de elementos consecuencias de la misma,
donde los números y la cuantificación del estado del problema aparecen
mucho más especificados.
Al finalizar la última cumbre se afirma: “En la Conferencia, los Esta-
dos Miembros decidieron poner en marcha un proceso para desarrollar
un conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), basándose en
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y convergiendo con la
agenda para el desarrollo después de 2015”10.
Lo que podemos sintetizar en la presencia de las temáticas en todas las
cumbres, donde los conceptos van retomando lo tratado en las cumbres
previas y agregando contenido.
10
https://www.un.org/es/conferences/environment/rio2012
MARTA S. JULIÁ 153
Esto podemos asociarlo directamente con el desarrollo tanto de la te-

mática de los derechos humanos como del derecho ambiental a nivel in-
ternacional, que han tenido su impacto en el desarrollo regional y local a
través del tiempo.
La temática ambiental cobra impulso en los últimos cuarenta años,
las cumbres impactaron significativamente en los países y también se ob-
serva su manifestación, en primer término, en las cartas magnas de los
diferentes países, como lo tuvo la temática de derechos humanos también.
Podemos afirmar que la pobreza como problemática ha estado presente en
forma permanente.
La formulación de políticas de derechos humanos y de políticas am-
bientales tiene su expresión en los propios organismos internacionales,
pero también sus particularidades en los distintos países.
En este marco se describe en primer lugar los ODS y la pobreza, obje-
tivo, metas e indicadores.
III. Los ODS y la pobreza
La referencia al desarrollo realizado nos conduce a “Los Objetivos de

Desarrollo Sostenible (ODS), también conocidos como Objetivos Globa-
les, los que fueron adoptados por las Naciones Unidas en 2015 como un
llamamiento universal para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y
garantizar que para el 2030 todas las personas disfruten de paz y prospe-
ridad11.
En esta instancia erradicar la pobreza se constituye en el primer obje-
tivo de desarrollo sostenible.
ODS objetivo 1-Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo
Metas Indicadores
1.2. De aquí a 2030, reducir al menos a la mitad la proporción
de hombres, mujeres y niños de todas las edades que viven en la
11
https://www.undp.org/es/sustainable-development-goals
pobreza en todas sus dimensiones con arreglo a las definiciones

nacionales.
1.2.1. Porcentaje de la población que vive por debajo del umbral
nacional de pobreza.
1.2.1.* Porcentaje de la población que vive por debajo del umbral
nacional de indigencia.
1.3. Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas apro-
piadas de protección social para todos, incluidos niveles mínimos,
y, para 2030, lograr una amplia cobertura de los pobres y los vul-
nerables. En revisión.
1.3.1.* Porcentaje de los niños, niñas y adolescentes hasta 18 años
de edad cubiertos por sistemas de protección social de carácter
nacional. En revisión.
1.3.1.2* Porcentaje de adultos mayores cubiertos por sistemas de
protección social de carácter nacional. En revisión.
Los países organizan sus políticas e instituciones para lograr cumplir

con los objetivos y metas planteadas, donde se van a proponer políticas
sobre pobreza y políticas sobre ambiente.
La Argentina, al aprobar la Agenda 2030, se comprometió con su im-
plementación y con el establecimiento de un proceso sistemático de se-
guimiento y análisis de los progresos hacia el alcance de los ODS. Para
cumplir con el compromiso asumido, luego de la presentación del Infor-
me Voluntario Nacional en el Foro Político de Alto Nivel sobre Desarro-
llo Sostenible de las Naciones Unidas, el Consejo Nacional de Políticas
Sociales de Argentina (CNCPS) convocó a la Comisión Nacional Inte-
rinstitucional de Implementación y Seguimiento de los ODS para iniciar
dicho proceso12.
Metas, indicadores, evolución y momentos de análisis
Los ODS establecen objetivos, metas e indicadores a partir de los cua-
les los países revisan y adecuan sus propios compromisos, desde los pri-
12
https://www.argentina.gob.ar/politicassociales/ods/institucional/adaptacionysegui-
miento
MARTA S. JULIÁ 155
meros informes país se presentan las principales acciones desarrolladas

en cada ODS.
Consideramos la información del informe país 2020 - 2021 para ob-
servar las principales metas, indicadores, la evolución destacada para te-
ner en cuenta estos momentos pos-pandemia y los programas y acciones
diseñados para la pobreza.
El año 2020 plantea una situación especial a partir de la pandemia
y allí se toman medidas específicas que de acuerdo a los informes vo-
luntarios podemos destacar en las siguientes acciones para las diferentes
metas.
Meta 1.2.
Primeras medidas urgentes de gobierno. Algunas de las principales
acciones ejecutadas a lo largo del año 2020 en el ámbito de la protección
social, el acceso a la alimentación y el trabajo
Medidas urgentes acciones realizadas en 2020

- Ingreso Familiar de Emergencia (IFE). Se establece un Ingreso Fa-
miliar de Emergencia (IFE) para trabajadores y trabajadoras no re-
gistrados y monotributistas que no perciban pensiones ni subsidios
de ningún tipo y que no tengan otro ingreso. Los beneficiarios de
la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la Asignación Familiar
por Embarazo (AUE) para protección social también cobran este
ingreso.
- Refuerzo Extraordinario – Tarjeta Alimentar. El Ministerio de De-
sarrollo Social dispuso otorgar el 25 de abril un refuerzo extraor-
dinario a los/as titulares de la Tarjeta Alimentar para sostener los
ingresos y fortalecer el derecho de las familias a la alimentación.
- Subsidio Extraordinario en Emergencia Sanitaria.
Complementan las acciones:

- Medidas en el ámbito del trabajo y la seguridad social, que pro-
hibieron los despidos sin justa causa y por las causales de falta o
disminución de trabajo y fuerza mayor que implicó la doble indem-
nización frente a despidos.
- El Banco Central de la República Argentina (BCRA) también apli-

có una política crediticia para aliviar los efectos de la crisis genera-
da por el COVID-19.
Las intervenciones destacadas para esta meta han sido: tarjeta alimen-
tar, pro huertas, potenciar trabajo, programa de bancos, herramientas y
materiales, integración de barrios populares, microcréditos, sembrar.
Meta 1.2.
Para esta meta se destacan las siguientes intervenciones:
- Tarjeta Alimentar
- Programa Sembrar Soberanía Alimentaria
- Programa PROHUERTA. Se implementa junto con el Instituto Na-
cional de Tecnología Agropecuaria (INTA)
- Programa Potenciar Trabajo
- Programa de Bancos, Herramientas y Materiales
- Programa de Microcréditos
- Programa Argentina Unida por la integración de los barrios populares.
Meta 1.3.
Para esta meta se destaca la siguiente intervención:
- Ley Nacional de Atención y Cuidado Integral de la salud durante el
embarazo y la primera infancia.
Meta 1.4.
De aquí a 2030, garantizar que todos los hombres y mujeres, en par-
ticular los pobres y los vulnerables, tengan los mismos derechos a los
recursos económicos y acceso a los servicios básicos, la propiedad y el
control de la tierra y otros bienes, la herencia, los recursos naturales, las
nuevas tecnologías apropiadas y los servicios financieros, incluida la mi-
cro-financiación. Ello es busca vía:
- Programa de Integración socio urbana.
- Registro Nacional de Barrios Populares.
MARTA S. JULIÁ 157
- Certificado de Vivienda Familiar.
Estos datos son algunos de los incorporados en el informe país 202113.

Se señalan los principales programas asociados al objetivo 1.
Todo ello, nos permite comprender metas y acciones orientadas a al-
canzarlas y los programas generados para intervenir cada problemática
involucrada en la temática.
IV. El Estado enfrenta la problemática de la pobreza
Los Estados a partir de las cumbres descriptas establecen compromi-

sos internacionales asociados a la temática de la pobreza. Cada país a
partir de los ODS formula y ejecuta un conjunto de políticas expresadas
en programas y acciones de diverso tipo para afrontar el problema.
En este marco, consideramos que el abordaje de la temática se expresa
en los diferentes ámbitos y en las diferentes funciones dentro del Estado.
A partir de la elaboración de leyes y en el marco del tratamiento y debate
de las mismas el poder legislativo cumple una función central en la for-
mulación de las políticas, las que se ejecutan desde el poder ejecutivo a
través de distintas áreas en programas y acciones concretos, En el ámbito
de la justicia se van a manifestar los problemas de acceso, los derechos
humanos, las discriminaciones, etc.
13
CONSEJO NACIONAL DE COORDINACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES.
Informe país 2021 seguimiento de los progresos hacia las metas de los 17 ODS, primera
ed., Ciudad Autónoma de Buenos Aires, noviembre 2021.
(Elaboración propia)
En este marco, se puede observar que, en primer lugar, aparece la

identificación y el reconocimiento de la pobreza como problema, luego
las respuestas y la gestión gubernamental sobre el tema y allí aparecen
vías administrativas y judiciales para reclamos y acceso a la justicia.
El papel del Estado en esta transformación fue central, no tanto por
el carácter novedoso de las políticas implementadas -pues hubo pocas
innovaciones en esta materia- sino por su profundización y extensión a
diversas esferas, así como por retomar políticas de protección del trabajo.
Sin duda, el rasgo más innovador fue una ampliación notable de las trans-
ferencias estatales de ingresos hacia los sectores más pobres -a través de
programas de transferencias condicionadas y pensiones a la vejez- lo que
permitió que estas familias pudieran contar con recursos monetarios, aun
aquellas cuyos integrantes no estaban o nunca habían podido insertarse en
el mercado laboral, en particular el formal14.
Los informes regionales referencian que: “El panorama de la insti-
tucionalidad creada o adaptada para lograr las metas establecidas en la
Agenda 2030 y los procesos para su territorialización en todos los niveles
gubernamentales muestran la relevancia que la región ha otorgado a estos
temas. La Agenda 2030 se ha convertido en el eje orientador de políti-
14
KESSLER, G. - ASSUSA, G. Pobreza, desigualdad y exclusión social. Informe
foro universitario del futuro, en https://www.argentina.gob.ar/ p15
MARTA S. JULIÁ 159
cas de Estado en cada uno de los países. Entre esas políticas públicas se
cuentan las denominadas “políticas de desarrollo territorial”, orientadas
a reducir las brechas existentes en los países de la región y entre ellos15.
Las actividades principales desde el punto de vista institucional pode-
mos referenciar las siguientes:
-En abril de 2016 se convocó a una Comisión Nacional Interinstitu-
cional de Implementación y Seguimiento de los ODS conformada por el
conjunto de los Ministerios y otros Organismos nacionales y coordinada
por el CNCPS. Esta Comisión dio inicio a un proceso de adaptación de
las metas priorizadas a través de la labor organizada en seis Grupos de
Trabajo. El producto de este trabajo proveyó las bases para el seguimien-
to de los progresos hacia el logro de las metas determinadas para cada
objetivo.
El Decreto Nº 499-2017 establece que el CNCPS de la Presidencia
de la Nación será el organismo responsable de coordinar las acciones
necesarias para la efectiva implementación de la “Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible”, con intervención de las áreas competentes de la
Administración Pública Nacional16.
El CNCPS tiene bajo su responsabilidad la coordinación y seguimien-
to de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Para ello, articula con los
ministerios y organismos nacionales el proceso de adaptación de los ODS
para su efectiva implementación y monitoreo. En este marco, por una par-
te, existe una Comisión Nacional Interinstitucional de Implementación y
Seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible que coordina.
V. Las políticas públicas para enfrentar la pobreza
Las políticas públicas que inciden en la pobreza son diversas y en

muchos casos vinculadas con diferentes áreas de la administración del
Estado. En las áreas de desarrollo social se concentran las que en forma
15
CEPAL. América Latina y el Caribe en la mitad del camino hacia 2030: Avances
y propuestas de aceleración (LC/FDS.6/3), Santiago, 2023, p. 53.
16
JULIÁ, M. S. “Las políticas públicas de implementación y seguimiento de los
ODS en Argentina. El caso de las energías renovables”, Cuaderno de Derecho Ambiental,
XIII, 2021.
directa atienden la problemática. Es por ello que consideramos las políti-

cas públicas en general y algunas referencias a las políticas ambientales
que se relacionan con el tema.
En el análisis realizado en el Informe Foro Universitario del Futuro se
afirma: “Las políticas públicas combinan esquemas y categorías con las
que el aparato estatal en toda su complejidad conoce la realidad social y la
construye en tanto problema público, y una serie de dispositivos a partir
de los cuales esa realidad, percibida con esas categorías, se vuelve pasible
de ser intervenida”17.
Las modalidades como se estructuran las políticas públicas para hacer
frente el fenómeno de la pobreza son centrales ya que es el Estado quien
se encuentra en el rol más relevante.
En el mismo sentido se afirma: “Para el diseño de políticas públicas,
se requiere una concepción dinámica de los fenómenos. Como hemos
señalado, quien hoy es pobre mañana puede no serlo, y a la inversa. Del
mismo modo, Piaget (1986) ha planteado de manera muy temprana que
“la dificultad esencial inherente a toda teoría sociológica consiste en con-
ciliar la explicación diacrónica de los fenómenos [génesis y desarrollo]
con la explicación sincrónica [equilibrio]”18.
Las políticas públicas para que sean sustentables implican programas
y acciones que mejoren la calidad de vida y reduzcan la pobreza.
En el trabajo realizado por el PNUD sobre un camino para reducir la
pobreza afirma que “Argentina enfrenta una recesión económica acompa-
ñada por niveles elevados de inflación e inestabilidad macroeconómica.
Esto resalta la importancia de establecer una estrategia de reducción de
la pobreza que, más allá de los vaivenes económicos, se sostenga en el
tiempo”19.
También plantea: “Reducir la pobreza es un imperativo jurídico, ético,
social, político y estratégico. Conforma uno de los principales desafíos
Ibidem, p. 25.
17
SALVIA, Agustín - POY, Santiago - PLA, Jésica Lorena (Comps.). La sociedad

18
argentina en la pospandemia, 1ª ed., Siglo XXI Editores Argentina, Ciudad Autónoma

de Buenos Aires, 2022, p. 122.
19
DELLAPAOLERA - BIONDI, Op. Cit. p. 131.
MARTA S. JULIÁ 161
que tiene hoy la Argentina: en los últimos 30 años no se ha logrado perfo-

rar el piso de un 25% de personas en situación de pobreza.
La pobreza es un fenómeno multidimensional que requiere de una
respuesta multisectorial, integral y sostenida. Uno de los factores im-
portantes para su reducción es el crecimiento económico. Sin embargo,
como muestra este trabajo, si bien el crecimiento es necesario, no es
suficiente”20.
Entre los esfuerzos para utilizar metodologías adecuadas es que: “En
los últimos años distintos países comenzaron a desarrollar diversos pro-
cesos de modernización y actualización metodológica, a partir de los cua-
les lograron complementar el enfoque de pobreza por ingresos con un
enfoque de privación multidimensional. El presente Índice de Pobreza
Multidimensional (IPM) se inscribe en esta línea y procura constituirse
en una herramienta apta para monitorear el bienestar de la población y su
acceso a los derechos básicos”21.
En la Argentina, por ejemplo, se otorgó un refuerzo de ingresos de
18.000 pesos, con el objetivo de proteger el poder adquisitivo de las per-
sonas ocupadas con ingresos bajos, los trabajadores de casas particulares,
los monotributistas (inscritos en las categorías A, B y social) y los des-
empleados. El refuerzo de ingresos, cuyo monto total ascendió a 152,7
dólares, se entregó en dos pagos: mayo y junio de 2022 (Argentina, Poder
Ejecutivo Nacional, 2022a). A precios de junio de 2022, la cuota corres-
pondiente a dicho mes cubrió el 60% del costo de la canasta básica de
alimentos y el 27% de la línea de pobreza total oficial en la Argentina.
Otra iniciativa similar fue la implementación de un bono extraordinario
de 101,8 dólares para jubilados b del Sistema Integrado Previsional Ar-
gentino (SIPA) y para perceptores de pensiones no contributivas (Argen-
tina, Poder Ejecutivo Nacional, 2022b)22.
En los informes actuales se hace referencia al estado de situación:
“Así, el aumento de la inflación ha planteado un importante dilema a las
autoridades de la región, pues, por un lado, la mayor inflación reduce
20
Ibidem, p. 132.
21
CNCPS. La pobreza multidimensional desde un enfoque de derechos, Buenos Ai-
res, 2020.
22
CEPAL. Panorama social de América Latina 2022. 2 (LC/PUB.2022/15-P), San-
tiago, 2022.
la capacidad adquisitiva de los consumidores, acentuando la pobreza y

la desigualdad, pero, por otro, políticas monetarias restrictivas podrían
incrementar la desaceleración de la actividad económica, al desincentivar
el consumo y, muy especialmente, la inversión”23.
Hasta aquí hemos brindado un breve panorama de las políticas públi-
cas tendientes a cumplir con el objetivo de erradicar la pobreza, pero no
lo hemos conectado directamente con acciones o referencias ambientales.
El marco de las acciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sos-
tenible tiene vinculación con diferentes problemáticas y aparecen algunos
programas que pueden asociarse en forma más directa al tema de pobreza
como el plan casa común que se explica: “Casa Común es un plan integral
que brinda asistencia técnica y financiera a gobiernos locales y organi-
zaciones comunitarias para la realización de proyectos ambientales con
impacto social”24.
Otros programas vinculados a fauna, cambio climático, gestión de re-
siduos, etc. En forma indirecta impactan en la problemática.
El análisis de la situación actual, mirando en que situación nos encon-
tramos camino a 2030, CEPAL elabora un documento que no es dema-
siado alentador, ya que dice: “Este mediocre desempeño de los mercados
laborales, en especial tras la pandemia, ha provocado un aumento de la
pobreza y de la desigualdad en la región, alejando a los países del camino
para alcanzar los ODS”25.
Existen tantas vinculaciones con la problemática de la pobreza, cada
aspecto de los ODS refiere de alguna manera algún impacto directo o
indirecto. En el trabajo hemos tratado de realizar un recorrido que ayude
a aproximarse a la problemática y pueda servir para trabajar en la profun-
dización de este enorme problema.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), América Latina

23
y el Caribe en la mitad del camino hacia 2030: avances y propuestas de aceleración (LC/
FDS.6/3), Santiago, 2023, p21
24
https://www.argentina.gob.ar/ambiente/casacomun
25
CEPAL. América Latina y el Caribe en la mitad del camino hacia 2030: Avances
y propuestas de aceleración (LC/FDS.6/3), Santiago, 2023, p.20.
MARTA S. JULIÁ 163
VI. Reflexiones finales
En el presente trabajo y a modo de contextualización realizamos al-

gunas referencias al concepto de pobreza, donde los autores han definido
de diversas formas su contenido y también cómo medir el estado de si-
tuación. La pobreza como una dimensión del estudio del ambiente tuvo
alcances y significados diferentes, incluso hasta el punto de considerarse
una fuente de contaminación ambiental.
Los procesos de construcción teórica y metodológica relacionados a
la pobreza estuvieron vinculados a otros temas, como la situación econó-
mica de los países, las expectativas de la población, entre otros. Todo ello
derivó en la asociación del problema de la pobreza a los modelos de de-
sarrollo donde la pobreza es una variable central para considerar el tipo,
estilo o forma de desarrollo.
Los Estados atendieron el problema, regularon diferentes medidas,
establecieron espacios institucionales encargados de establecer los pro-
gramas y planes en el tiempo.
La pobreza como objeto de las políticas públicas ha sido considerada
en el tiempo, con diferentes conceptualizaciones, con diversas metodo-
logías para establecer un valor numérico a la pobreza y con importantes
debates en torno al concepto, su alcance y definición y a las metodologías
de medición.
Llegamos a los ODS tratando de poner fin a la pobreza para lograr
la sustentabilidad, donde las medidas para erradicar las pobrezas fueron
atendiendo los problemas más urgentes para la población más vulnerable.
El seguimiento de los ODS permite observar las principales acciones
realizadas por el gobierno, representadas en planes y programas, para al-
canzar objetivos y metas. Hemos descripto brevemente los más destaca-
dos por los informes.
La sustentabilidad implica políticas públicas integrales ya que el rol
del Estado está vinculado a lograr los 17 objetivos, generando sus priori-
dades de acuerdo a la situación particular.
La dimensión ambiental atraviesa los 17 objetivos y en tanto se gestio-
ne para erradicar la pobreza, de manera indirecta, se producen impactos
en el resto de los objetivos. Las políticas ambientales tienen impacto en
la pobreza y es necesario profundizar y considerarla como parte de los

aspectos centrales en el estudio y en la gestión de la problemática.
La conclusión a que uno arriba es que no se puede hablar de la susten-
tabilidad si subsiste la pobreza.
RAFAEL CONSIGLI 165
LAS BUENAS PRÁCTICAS AGROPECUARIAS COMO

MEDIO EFICAZ PARA EL CUIDADO DEL AMBIENTE
Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA*
GOOD AGRICULTURAL PRACTICES AS AN EFFECTIVE

MEANS FOR THE CARE OF THE ENVIRONMENT AND
THE REDUCTION OF POVERTY
Rafael Consigli**
Resumen: El presente trabajo destaca que, históricamente, las normas que regulan el
uso de los recursos naturales y las distintas actividades productivas han establecido
sanciones para quienes no cumplen las mismas. Por ello, el autor destaca el rol positi-
vo de la ley provincial de Córdoba Nº 10663 que actúa en sentido contrario, incentiva
y premia al productor que cumple con unas prácticas que no sólo lo benefician por un
aumento de la producción, sino que también favorecen la capacitación y seguridad de
los trabajadores, la optimización de los recursos e insumos y el cuidado del ambiente.
Palabras-clave: Ley de la Provincia de Córdoba Nº 10663 - Buenas Prácticas Agro-
pecuarias.
Abstract: The present work highlights that, historically, the norms that regulate the
use of natural resources and the different productive activities have established sanc-
tions for those who do not comply with them. For this reason, the author highlights
the positive role of the Provincial Law of Córdoba No. 10663, which acts in the op-
posite direction, encourages and rewards the producer who complies with practices
that not only benefit him by increasing production, but also favor the training and
safety of workers, optimization of resources and inputs and care for the environment.
∗ Trabajo presentado el 30 de mayo de 2023 y aprobado para su publicación el 16 de

∗∗ Ingeniero Agrónomo por la Universidad Nacional de Córdoba (UNC). Comisario
Jefe División Patrulla Ambiental de la Provincia de Córdoba (retirado en 2017). Docente
Tutor en Seguridad Ambiental y Defensa Civil de la Licenciatura en Seguridad (Universi-
dad Blas Pascal - Córdoba). Miembro Titular del Instituto de Derecho Ambiental y de los
Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
- Argentina.
Keywords: Law of the Province of Córdoba No. 10663 - Good Agricultural Prac-
tices.
Sumario: I. Introducción. II. Marco legal en la Provincia de Córdoba. III. El Pro-
grama BPA: objetivos, requisitos y beneficios. IV. El Manual de Buenas Prácticas
Agropecuarias de Córdoba V. La Red de Buenas Prácticas Agropecuarias.
I. Introducción
Es una realidad que los productores agropecuarios, ya sean propieta-

rios de la tierra, arrendatarios o contratistas, están en contacto directo con
los recursos naturales bióticos y abióticos, y ejecutan diariamente un sin-
número de prácticas en los procesos productivos que pueden impactar en
forma positiva o negativa en el entorno al generar residuos, emisiones y
vertidos. Algunas de estas prácticas están contempladas actualmente por
la legislación, tal es el caso de los productos fitosanitarios, las prácticas
laborales y de seguridad, el descarte de residuos, etc. Otras, aunque por el
momento no son de aplicación obligatoria, es esperable que sí lo sean en
el corto plazo debido al impacto social y ambiental que pueden producir.
El término Buenas Prácticas Agropecuarias (BPA) hace referencia a
una manera de producir y procesar los productos agropecuarios de modo
que cumplan con los requerimientos necesarios para una producción sana,
segura y amigable con el ambiente. En igual sentido, las BPA contemplan
el buen uso y manejo de los insumos, protegen la salud y seguridad de los
trabajadores y, además, promueven que los productos agropecuarios no
hagan daño a la salud humana, animal ni al entorno donde se elaboran y
procesan. Resumiendo, podríamos decir que es una forma de desarrollo
que propone alcanzar de manera equilibrada el crecimiento económico, el
desarrollo social y la protección del ambiente.
En la actualidad, algunos productores de punta han adoptado las BPA
por su convicción en pos de la sostenibilidad y el cuidado de los recursos
naturales, otros lo han hecho por una conveniencia económica y los res-
tantes se espera que lo hagan cuando se transforme en una obligación al
dictarse normas que así lo dispongan.
RAFAEL CONSIGLI 167
II. Marco legal en la Provincia de Córdoba
A continuación repasemos las principales normas legales de nuestra

Provincia relacionadas a la producción agropecuaria y su entorno:
Decreto Ley 4046: Caza y fauna silvestre

Ley 5543: Protección de los Bienes Culturales
Ley 5589: Código de Aguas de la Provincia de Córdoba
Ley 6628: Adhesión a la Ley 22428 de Conservación de los Suelos
Ley 8066: Bosques y tierras forestales
Ley 8079: Régimen de Explotación y Producción Apícola
Ley 8560: Ley de Tránsito
Ley 8751: Manejo del fuego
Ley 8863: Creación y funcionamiento de los Consorcios de Conserva-
ción de los suelos
Ley 8936: Conservación y prevención de la degradación de los suelos
Ley 8973: Residuos Peligrosos
Ley 9164: Productos Químicos o Biológicos de Uso Agropecuario
Ley 9306: Sistemas Intensivos y Concentrados de Producción Animal
(SICPA)
Ley 9814: Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de la Pro-
vincia de Córdoba
Ley 9855: Régimen de Protección Ambiental para Plantas Almacena-
doras de Granos
Ley 10208: Política Ambiental Provincial
Ley 10467: Plan Provincial Agroforestal
Ley 10546: Programa de Mejoramiento de Caminos Rurales
Ley 10663: Programa de Buenas Prácticas Agropecuarias de Córdoba
Decreto 2131/00: Impacto Ambiental
Decreto 115/04: Reglamentación Ley 8936
Resolución 407/06: Pautas técnicas para prevención y mitigación de
incendios en bosques implantados
Resolución 333/10: Registro de Responsables Técnicos de Sistemas
Intensivos y Concentrados de Producción Animal (SICPA)
Resolución 241/14: Registro Temático de Consultores Ambientales
Resolución 476/14: Registro Provincial de Sistemas Intensivos y Con-

centrados de Producción Animal y de Responsables Técnicos
Decreto 847/16: Estándares y Normas sobre Vertidos para la Preserva-
ción del Recurso Hídrico Provincial
Resolución 29/17: Gestión y Aplicación Agronómica de Residuos Pe-
cuarios
Resolución 5/2018: Obligatoriedad de BPA en producción de frutas y
hortalizas
Resolución 01/20: Sistema de Gestión Integral de Envases Vacíos de
Productos Fitosanitarios de la Provincia de Córdoba
Resolución 284/21: Gestión de animales muertos en Sistemas Intensi-
vos y Concentrados de Producción Animal.
III. El Programa BPA: objetivos, requisitos y beneficios
En los últimos años se observaba en nuestra Provincia una diferen-

cia considerable entre las prácticas agropecuarias obligatorias ya esta-
blecidas por la legislación y las que se consideraban deseables desde una
perspectiva ambiental y social. Para reducir la cantidad de productores
agropecuarios que se encontraban en ese rango y con el objetivo de dar
cumplimiento a los ODS impulsados por Naciones Unidas se comenzó
a implementar a partir de 2017 el Programa de Buenas Prácticas Agro-
pecuarias, para que las actividades llevadas a cabo en las propiedades
rurales tendieran a un desarrollo sostenible a través de la innovación tec-
nológica, el cuidado de los recursos naturales y la capacitación perma-
nente de las personas. Dos años más tarde y con el objetivo de fortalecer
esta iniciativa y garantizar su continuidad en el tiempo se promulgó la
Ley 10663 referente al Programa de Buenas Prácticas Agropecuarias de
Córdoba, norma en la que haremos hincapié en el presente trabajo.
Esta ley define a las BPA como el conjunto de principios, normas y
recomendaciones técnicas tendientes a reducir los riesgos físicos, quí-
micos y biológicos en la producción, procesamiento, almacenamiento y
transporte de productos de origen agropecuario, orientadas a asegurar
la inocuidad del producto, la protección del ambiente y del personal in-
volucrado con el fin de propender al desarrollo sostenible.
Entre sus objetivos podemos citar:
RAFAEL CONSIGLI 169
a) Instalar en todo el territorio provincial el Programa de Buenas Prác-

ticas Agropecuarias como política agroalimentaria que contribuya
al desarrollo sostenible;
b) Promover que se generalice la adopción regular y sistemática de
las Buenas Prácticas Agropecuarias por parte de los productores
agropecuarios que desarrollen actividades productivas agrícolas,
ganaderas, apícolas, mixtas, frutícolas y hortícolas -tanto extensi-
vas como intensivas- en establecimientos radicados dentro de la
Provincia de Córdoba;
c) Generar un cambio cultural en el sistema productivo incorporando
la medición de variables productivas, sociales y ambientales;
d) Concientizar que el cumplimiento de las leyes, normas y reglamen-
tos debe acompañar el desarrollo productivo;
e) Fomentar la innovación mediante acciones de capacitación, asocia-
tivismo y comunicación;
f) Instrumentar un sistema de incentivos para que los productores
agropecuarios que desarrollen sus actividades productivas en el
territorio provincial implementen las Buenas Prácticas Agrope-
cuarias.
El incentivo mencionado en el último punto consiste en un aporte

económico no reintegrable (ANR), destinado tanto a productores como a
instituciones. El ANR es uno de los beneficios que aporta este Programa
y corresponde al equivalente del puntaje obtenido por las prácticas apro-
badas. Aunque el valor económico del puntaje varía cada año, este aporte
es de carácter anual y no reintegrable. Para los productores agropecuarios
que desarrollan sus actividades en el territorio provincial, esos aportes se
fijan y otorgan bajo las condiciones y requisitos establecidos anualmente
en el Manual Operativo de Prácticas de Adhesión y para acceder a ese
beneficio los requisitos deben ser cumplidos por los productores y valida-
dos por la Autoridad de Aplicación.
Asimismo, estos aportes pueden ser otorgados a instituciones, entida-
des y organizaciones que colaboran y participan en la implementación,
difusión, ejecución, promoción y desarrollo del Programa de Buenas
Prácticas Agropecuarias a fin del cumplimiento de los objetivos propues-
tos y de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria.
Los beneficiarios de este programa pueden ser todos los productores

agropecuarios que desarrollan sus actividades en la provincia de Córdo-
ba, ya sean personas humanas o jurídicas que -en calidad de propietarios,
poseedores, arrendatarios, comodatarios, aparceros, contratistas acciden-
tales o cualquier otro título de un inmueble rural- realicen actividades
agropecuarias.
Como ejemplo de personas jurídicas podemos mencionar a las socie-
dades, asociaciones civiles, fundaciones, cooperativas, empresas, orga-
nismos nacionales, municipalidades, comunas, universidades públicas o
privadas y organizaciones del tercer sector.
Los beneficiarios del Programa BPA reciben cuatro reconocimientos
que son los siguientes: puntos BPA cuya cantidad obtenida dependerá
de las prácticas aprobadas; un aporte económico anual no reintegrable
(ANR) dependiendo del puntaje obtenido; un Cartel identificatorio por
cada UM declarada para su establecimiento y un Informe de prácticas
aprobadas descargable desde la plataforma.
Por otro lado, el Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Provin-
cia, como autoridad de aplicación de esta ley, ha implementado un Re-
gistro de beneficiarios del programa de Buenas Prácticas Agropecuarias,
el cual contiene: los datos identificatorios del beneficiario, del inmueble
donde se localiza la actividad, de la actividad que se lleva a cabo, de la
calidad o título en que realiza la actividad en el inmueble, el detalle de las
buenas prácticas agropecuarias que se validan o reconocen al beneficiario
y el detalle del aporte económico no reintegrable (ANR) otorgado como
incentivo.
Una condición indispensable para la inscripción en el Programa es
que el productor se debe encontrar previamente inscripto en alguno de
los registros de producción existentes en la actualidad: el Registro Sani-
tario de Productores Agropecuarios (RENSPA), el Registro Nacional de
Productores Apícolas (RENAPA) o el Registro Nacional de Agricultura
Familiar (RENAF).
Además, hay otros requisitos obligatorios para obtener el aporte que
son el número de cuenta catastral de la UM donde se llevan a cabo las
BPA; el CUIT vigente AFIP; el Registro de Marcas y Señales para las
BPA en Tecnificación Ganadera de acuerdo a lo establecido en la Ley Pro-
vincial 5542; cumplir con las exigencias del plan provincial Agroforestal
según la Ley 10467, y el registro de Receta Fitosanitaria digital para BPA
RAFAEL CONSIGLI 171
en rotación con gramíneas y cultivos de servicios y en manejo de cultivos

intensivos.
Debido a la sensibilidad social hacia la aplicación de estos productos,
el uso responsable de los mismos es uno de los temas prioritarios. En caso
de su aplicación se ha previsto la Receta Fitosanitaria on line (RFO) que
es el instrumento legal de la Ley 9164 de la Provincia de Córdoba por
medio del cual los Asesores Fitosanitarios habilitados deben prescribir
los productos químicos o biológicos de uso agropecuario a utilizar, como
asimismo el momento, lugar y condiciones específicas de aplicación. En
el caso de realizar prácticas sin el uso de productos fitosanitarios, el pro-
ductor debe presentar un Certificado de No Uso de Fitosanitarios.
Las buenas prácticas declaradas se materializan en un territorio con-
creto que el programa determina como Unidad de Manejo (UM). Esta se
define como el área geográfica que, desde el punto de vista agronómico,
es operada como una unidad de gestión, y donde las actividades agrope-
cuarias se realizan de acuerdo a una planificación respecto a la secuencia
de labores, calidad y oportunidad de las mismas.
Las UM son conformadas a partir de las cuentas catastrales registradas
cuya superficie total puede corresponder a la sumatoria de las superficies
de las cuentas, o bien, solamente a la superficie sobre la que se aplican las
buenas prácticas declaradas. Cada productor puede conformar más de una
UM y declarar en cada una las buenas prácticas que lleve a cabo.
Por otra parte, también se ha constituido un Consejo Consultivo per-
manente como órgano de consulta, asesoramiento y colaboración -de opi-
nión no vinculante-, respecto de todo lo relacionado con la implementa-
ción, difusión, desarrollo y ejecución del Programa de Buenas Prácticas
Agropecuarias, la programación, difusión y organización de las capacita-
ciones que se desarrollen en su mérito y la inclusión de buenas prácticas
e indicadores a cumplir en los procesos productivos.
Este Consejo Consultivo está integrado por representantes de sectores
públicos y privados como el Poder Ejecutivo y Poder Legislativo de la
Provincia de Córdoba, la Mesa Provincia-Municipios, las Universidades
y organismos públicos o privados que tengan por objeto la investigación,
formación o desarrollo tecnológico y científico en la temática regulada
con sede en la Provincia de Córdoba y las organizaciones agropecuarias
y profesionales con personería jurídica cuya materia tenga vinculación
directa con el objeto de esta ley.
El Programa asimismo contempla la figura del facilitador, es decir,

aquella persona que interactúa en la plataforma BPA en representación
del productor declarante, colaborando con la presentación de la Declara-
ción Jurada.
IV. El Manual de Buenas Prácticas Agropecuarias de Córdoba
Anualmente se elabora el Manual Operativo de Prácticas de Adhesión

(Manual BPA) que establece las condiciones y requisitos que deben ser
cumplidos por los productores agropecuarios y validados por la autori-
dad de aplicación a fin de acceder a los beneficios mencionados. En este
escrito se enumeran las prácticas contempladas en el programa con su
correspondiente justificación, indicadores y puntaje.
El Programa comprende 3 Ejes principales, 13 Prácticas y 60 Indica-
dores. Cada práctica cuenta con un Indicador, es decir, aquel documento,
comprobante o información que el productor debe ingresar para demostrar
el cumplimiento de la práctica que declara aplicar en su establecimiento.
Ejes y prácticas del Programa
A continuación se describen los 3 ejes y las prácticas contempladas

en el Programa con sus correspondientes justificaciones, indicadores y
criterios de acreditación de puntos.
Eje PERSONA: este primer eje tiene como propósito la formación
integral de la persona mediante prácticas que le permiten aumentar sus
herramientas de desarrollo personal. Comprende tres prácticas que son
las siguientes:
I. Participación en grupos asociativos: las actividades grupales ayu-

dan a potenciar el análisis de las problemáticas que se presentan
y la búsqueda de soluciones, permitiendo contar con mayor infor-
mación y conocimiento para la adopción de BPA. Entre los grupos
asociativos de participación voluntaria vinculados a la producción
agropecuaria o la gestión de recursos naturales, podemos citar a
RAFAEL CONSIGLI 173
los Consorcios (de conservación de suelos, camineros, canaleros,

regantes, etc.), entidades gremiales (sociedades, federaciones, con-
federaciones), asociaciones de productores y grupos de asistencia
técnica o innovación tecnológica.
II. Capacitación: es fundamental en todo proceso de mejora continua
y debe estar dirigida tanto a nivel gerencial como administrativo,
operativo y técnico. Esto ayuda a la mejor toma de decisiones, a
actualizar o perfeccionar los conocimientos y habilidades labora-
les, a mejorar la productividad y prevenir riesgos en el trabajo. Las
capacitaciones pueden recibirse desde la Plataforma del Ministerio
de Agricultura y Ganadería, INTA, Universidades, Entidades técni-
cas, etc. tanto en forma virtual como presencial.
III. Responsabilidad social: esta práctica alude a un modelo estraté-
gico de gestión que contempla los impactos sociales, económicos
y ambientales derivados de la actividad cotidiana de la empresa
agropecuaria, e implica el compromiso de la misma con la sociedad
y el entorno.
Para adherir a la misma se puede optar por los siguientes indica-
dores: “Indicagro” (encuesta virtual anónima de autoevaluación
del sistema productivo que tiene como finalidad detectar los pun-
tos fuertes y débiles de su producción, corregir hábitos, investi-
gar nuevos recursos que ayuden a mejorar la producción, etc.),
“Tranqueras abiertas” (acciones llevadas a cabo en la UM junto a
instituciones técnicas, educativas o sociales cediendo espacio o re-
cursos para ensayos de cultivos, pasantías educativas, jornadas de
capacitación, visitas de establecimientos educativos, etc. De esta
forma valoriza el trabajo intersectorial entre quienes están a cargo
de los sistemas productivos y los que forman parte de institucio-
nes generadoras de conocimiento), “Polinización” (permitiendo
la instalación de apiarios en el establecimiento, se incrementa el
rendimiento de los cultivos y se aporta al mantenimiento de la bio-
diversidad del bosque nativo), “Caminos Rurales” (participando en
el Programa de Mejoramiento de Caminos Rurales para favorecer
la salida de la producción local y beneficiar al resto de la sociedad
que transita por la red de caminos secundarios y terciarios como los
habitantes de la región, establecimientos productivos, instituciones
educativas, etc.), “Integración con la Comunidad” (participando en
dicho Programa junto a la provincia y municipios en la búsqueda

de soluciones a las problemáticas que se generan entre el sector ur-
bano y rural en las denominadas zonas periurbanas como la calidad
del aire y agua, control de plagas, mantenimiento de la biodiversi-
dad, moderación de eventos climáticos extremos, entre otros).
Eje PLANETA: este segundo eje engloba las prácticas agronómicas

que contribuyen a la conservación, restablecimiento y uso sostenible de
los recursos naturales, con especial énfasis en el recurso suelo. Ellas son
las siguientes:
IV. Nutrición de suelos: la pérdida de capacidad productiva de los sue-
los de la Provincia debido a la disminución de materia orgánica,
nutrientes y actividad biológica, es una de las principales preocu-
paciones en la actualidad.
Esta práctica se compone de tres secciones:
A - Diagnóstico de fertilidad de suelos (la realización de análisis de
suelo constituye la herramienta necesaria para el diagnóstico y la
planificación de su manejo a nivel predial).
B - Recomendación de fertilización (en referencia a la calidad de
los suelos existe una variabilidad natural y otra provocada por su
uso y manejo que puede ser detectada a través de un análisis. El
método, frecuencia de muestreo, variables a analizar, interpreta-
ción de resultados y recomendaciones de fertilización deben ser
realizadas por un profesional).
C - Fertilización de suelos (puede ser vista a corto plazo a fin de cu-
brir las necesidades del cultivo implantado o a largo plazo donde,
además de la demanda del cultivo inmediato, se tiene en cuenta la
reposición de nutrientes del suelo para llevarlo a su nivel óptimo).
V. Rotación con gramíneas y cultivos de servicio. La rotación de cul-
tivos es un primer paso indispensable en el camino hacia el desa-
rrollo sostenible. Entre sus muchos beneficios, ayuda a mejorar las
condiciones físicas y químicas del suelo y a interrumpir el ciclo
biológico de las plagas disminuyendo la necesidad de aplicación
de productos fitosanitarios. Además, implantar distintos cultivos
ayuda a disminuir los riesgos económicos del sistema productivo.
RAFAEL CONSIGLI 175
Los cultivos de servicio, es decir, aquellos que no son destinados a

cosecha, brindan beneficios como el control de la erosión, la incor-
poración de biomasa al suelo, la conservación de la humedad y el
secuestro de carbono.
VI. Pasturas implantadas plurianuales. La implantación de pasturas
plurianuales mantiene cubierto el suelo durante todo el año me-
jorando el control de la erosión, el secuestro de carbono, las pro-
piedades físicas y químicas, la actividad biológica, la cantidad de
raíces en el suelo y la conservación de la humedad, entre otros.
VII. Sistematización con Terrazas. Para conservar un recurso tan fun-
damental como el suelo, la sistematización con terrazas es uno de
los métodos más eficientes en el control de erosión hídrica al redu-
cir la energía del agua sobre la superficie, evitando el arrastre del
mismo, la formación de cárcavas y mejorando la infiltración del
agua y su consecuente disponibilidad para el cultivo.
Eje PROSPERIDAD: en este último eje se incluyen las prácticas que

le permiten al productor hacer más eficientes sus procesos mediante la
tecnificación, modernización tecnológica y la innovación a fin de mejorar
la calidad productiva.
VIII. Manejo de cultivos intensivos. Por sus características, dentro de
los cultivos intensivos se diferencian tres tipos de producciones.
- Producción Hortícola (las prácticas recomendadas están orienta-
das a la higiene de las hortalizas, a la adaptación a los riesgos del
clima -sequía, heladas, granizo, etc.-, la higiene de los manipulado-
res y los beneficios que aporta la asociación de cultivos).
- Producción Frutícola (las prácticas están orientadas al manejo in-
tegrado de plagas, las medidas de protección contra el granizo, el
uso eficiente del agua y las mejoras en la comercialización como el
empaquetado y rotulado).
- Producción Florícola (debido a las características particulares de
este tipo de producción y sus problemas asociados más frecuen-
tes, las prácticas recomendadas están orientadas al uso eficiente del
agua, la desinfección del sustrato y el manejo integrado de plagas).
IX. Trazabilidad. Para adherir a esta práctica los productores pueden recu-
rrir a dos alternativas, las certificaciones o la trazabilidad fitosanitaria.
Certificaciones: la certificación implica implementar, documentar
y mantener normas propuestas por la entidad certificadora para ex-
poner a la sociedad cómo son los procesos de producción dentro
de la Unidad de Manejo. Es decir, son sistemas de gestión de ca-
lidad de los procesos productivos que otorgan valor agregado a
los productos y procesos contribuyendo a la seguridad y confianza
entre el productor y el consumidor. Esta práctica genera ventajas
productivas-empresariales, ambientales y comerciales. En el pri-
mer caso, al ordenar y facilitar el proceso de toma de decisiones
y fomentar la mejora continua de la producción. En el segundo
caso, al buscar una mayor eficiencia en el uso de los recursos en un
marco de sustentabilidad. Por último, genera ventajas comerciales
como el acceso preferencial a mercados o el agregado de valor a los
productos.
Trazabilidad fitosanitaria: a nivel mundial cada vez existe una ma-
yor conciencia de producir alimentos sanos cuidando el entorno
donde son producidos. El uso y manejo responsable de fitosanita-
rios debe realizarse durante todas la etapas de utilización, teniendo
en cuenta principalmente el impacto sobre el ambiente y el pro-
ducto final.
X. Tecnología agropecuaria. Esta práctica hace referencia a la con-
tratación de servicios de nuevas tecnologías digitales aplicadas a
los sistemas agropecuarios: gerenciamiento y desarrollo (software
y programas de gestión), internet de las cosas (computación, sen-
sores, biochips), robótica-automatización (para operación y control
de la producción), eficiencias energéticas-energía sostenible (re-
ducción de energías tradicionales y aprovechamiento de energías
renovables).
XI. Agricultura de precisión. Es la herramienta que, a través de mapas
de aplicación, permite detectar las variaciones de productividad del
suelo y hacer un manejo diferencial según su calidad, minimizando
costos y optimizando recursos en las labores de siembra, fertiliza-
ción y pulverización.
RAFAEL CONSIGLI 177
XII. Tecnificación pecuaria: son los procesos de utilización eficiente

de los recursos técnicos en las producciones animales con el fin de
mejorar la productividad, incrementar el bienestar animal y reducir
el impacto ambiental, contribuyendo a que el sector ganadero sea
más competitivo, rentable y sustentable en el tiempo. Comprende
distintas alternativas de producción como:
- Bovinos de carne (las prácticas están orientadas a mejorar el ma-
nejo sanitario, la calidad de alimentación, la calidad de agua para
consumo y la eficiencia productiva).
- Bovinos de leche (las prácticas se orientan en sentido similar al
anterior).
- Caprinos y ovinos (en este caso las prácticas se orientan al ma-
nejo sanitario, la calidad de la alimentación, la mejora en la comer-
cialización para faena y el mejoramiento de la infraestructura para
asegurar el bienestar y correcto manejo de los animales).
- Porcinos (manejo sanitario, el mejoramiento de la infraestructura
para el correcto manejo de los animales, la calidad del agua para
consumo y la eficiencia productiva).
- Abejas (manejo reproductivo para sostener la viabilidad de la col-
mena, la mejora en la alimentación, el mejoramiento de la infraes-
tructura con el recambio y renovación de cuadros, y ventajas en la
comercialización y mayor valor agregado).
- Aves (mejoramiento de la infraestructura para asegurar el bienestar
animal y el correcto manejo de las aves, la calidad de agua para consu-
mo, el manejo sanitario y la seguridad y manejo alimentario).
- Equinos (mejoras en la alimentación, la infraestructura y el bien-
estar animal, el agua para consumo, y la identificación individual
para acreditar la propiedad del mismo y contribuir a la seguridad
pública por animales sueltos).
XIII. Eficiencia energética y energía renovable: el uso de energías re-
novables y la eficiencia en la utilización de las fuentes de energía
son nuevos retos para disminuir los impactos asociados al desarro-
llo energético y mejorar la relación energía consumida/productos y
servicios obtenidos.
Esta práctica se compone de tres secciones:
- Relevamiento energético: es un diagnóstico para conocer el uso

y consumo de la energía que utiliza el productor en su actividad
diaria y planificar propuestas de mejora para optimizar el consumo,
los costos y la competitividad del establecimiento.
- Implementación de acciones de eficiencia energética: esta prác-
tica hace referencia a los proyectos de eficiencia energética imple-
mentados a fin de optimizar el consumo energético y el cuidado del
ambiente.
- Implementación de acciones de energías renovables: el uso de
energías renovables propicia el cuidado del ambiente, la reducción
de gases de efecto invernadero, la economía circular dentro del es-
tablecimiento promoviendo el desarrollo sostenible.
En el siguiente cuadro podemos observar en forma ordenada y concisa

los 3 ejes y las prácticas mencionadas:
EJE PRÁCTICA
I- Participación en grupos asociativos
PERSONA II- Capacitación
III- Responsabilidad social
IV- Nutrición de suelos
PLANETA V- Rotación con gramíneas y cultivos de servicio
VI- Pasturas implantadas plurianuales
VII- Sistematización con terrazas
VIII- Manejo de cultivos intensivos
IX- Trazabilidad
PROSPERIDAD X- Tecnología agropecuaria
XI- Agricultura de precisión
XII- Tecnificación pecuaria
XIII- Eficiencia energética y energía renovable
Luego de la adhesión al Programa el productor debe comenzar la car-

ga de la información necesaria para demostrar el cumplimiento de los re-
quisitos solicitados mediante los registros productivos e inmobiliarios y
de las prácticas que declara aplicar en su producción. A esta información
RAFAEL CONSIGLI 179
el Programa lo determina como una Declaración Jurada. Una vez que el

interesado finaliza la carga de todas las prácticas, las debe enviar a revi-
sión a fin de que la autoridad de aplicación coteje los requisitos de apro-
bación y determine el puntaje correspondiente. Un aspecto importante a
considerar es que las DDJJ presentadas, para contar con su aprobación,
deben incluir prácticas en, al menos, dos ejes distintos.
V. La Red de Buenas Prácticas Agropecuarias
Hace pocos años se conformó en nuestro país la Red BPA como un

espacio de diálogo y consenso formado por más de 90 instituciones públi-
cas y privadas que desarrollan actividades en relación a las BPA. La Red
fue creada para contar con un mecanismo de intercambio de información,
diálogo y cooperación entre sus miembros a fin de abordar de manera
integral las distintas dimensiones de la temática y, de esta manera, con-
tribuir al desarrollo sostenible promoviendo las buenas prácticas agrope-
cuarias en diálogo con la comunidad.
Entre las instituciones mencionadas se encuentran organismos nacio-
nales como el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, Ministerio
de Salud, Ministerio de Ambiente, Senasa, Instituto Nacional de Tecno-
logía Agropecuaria (INTA), Instituto Argentino de Normalización y Cer-
tificación (IRAM). Otras instituciones presentes son diversas asociacio-
nes (Aapresid, ArgenBio, Aacrea, Aposgran), Cámaras (Casafe, Cafma),
Bolsa de Cereales, Campo Limpio, Asociación Argentina de Toxicología,
entidades gremiales (Coninagro, CRA, FAA) y Facultades de Ciencias
Agropecuarias de distintas Universidades del país.
En el marco de la Red BPA y como respuesta a las necesidades actua-
les se han elaborado una serie de publicaciones para distintas actividades
relacionadas al sector: BPA para establecimientos ganaderos y lecheros,
producción de cultivos extensivos e intensivos, acopio y acondiciona-
miento de granos, muestreo de suelos, manejo de fertilización, aplicación
de productos fitosanitarios, producción de frutas y hortalizas, etc.
Además, se ha desarrollado un documento específico que brinda re-
comendaciones para los decisores políticos que deseen legislar regula-
ciones sobre el manejo y aplicación de productos fitosanitarios en sus
departamentos, municipios o partidos, a fin de que la utilización de estos
productos se realice bajo condiciones que aseguren la protección de la

población y del ecosistema.
VI. A modo de cierre
Históricamente las normas que regulan el uso de los recursos natura-

les y las distintas actividades productivas establecen una sanción a quien
no cumple con lo establecido en las mismas. La novedad que introduce
esta ley 10663 es que actúa en sentido contrario, incentiva y premia al
productor que cumple con unas prácticas que no sólo lo benefician por
un aumento de la producción, sino también favorecen la capacitación y
seguridad de los trabajadores, la optimización de los recursos e insumos
y el cuidado del ambiente, todo esto en pos de un desarrollo sostenible.
Por todo lo mencionado y expuesto en la norma desarrollada en el
presente trabajo, vemos que la adopción e implementación de Buenas
Prácticas Agropecuarias se traduce en un sinnúmero de ventajas entre las
que podemos citar:
- Promueve la capacitación y formación de las personas relacionadas
a las actividades agropecuarias en sus distintos estamentos.
- Favorece la protección de la salud y seguridad de los trabajadores
ya que en estos ámbitos existen actividades que implican ciertos
riesgos como el manejo de maquinarias, aplicación de productos
químicos, etc.
- Ayuda a la utilización racional de insumos y fuentes de energía.
Recordemos que las actividades agropecuarias dependen en gran
medida de insumos (semillas, fertilizantes, alimentos balanceados,
productos fitosanitarios, medicamentos veterinarios) y fuentes de
energía (combustibles, electricidad).
- Conserva los recursos naturales y los ecosistemas: en primer lugar
el suelo como sustento de la mayor parte de las actividades pero
también el agua y los demás recursos. En igual medida, los servi-
cios que prestan los ecosistemas sanos al entorno y la producción.
- Reduce la vulnerabilidad a desastres ambientales. Ecosistemas más
sanos son más estables y menos vulnerables a fenómenos extremos.
RAFAEL CONSIGLI 181
- Aumenta la productividad. Evidentemente, por todo lo expuesto, se

espera una mayor calidad/cantidad de los productos obtenidos.
- Aumenta las fuentes de trabajo (directo e indirecto). La adopción
de BPA lleva a la obtención de numerosas ventajas y beneficios
directos e indirectos que se traducen en un aumento de la calidad
y cantidad de la producción, por lo tanto, en las fuentes de trabajo
que se necesitan para llevarlas a cabo. Por eso, podemos suponer
que la adopción de estas prácticas contribuye a una reducción de
la pobreza especialmente en el sector directamente relacionado a la
producción agropecuaria, aunque también, en segunda instancia, a
otras actividades que dependen del éxito de la primera.
- En definitiva, contribuye al desarrollo sostenible.
Para cerrar, citamos un pensamiento que expresa de manera clara lo

que intentamos reflejar en este trabajo: la repercusión de las acciones dia-
rias de quienes trabajan la tierra y la conveniencia de adopción de BPA:
Los agricultores, con sus decisiones, pueden no sólo mantener la susten-
tabilidad de sus sistemas productivos sino que al mismo tiempo pueden
mejorar el ambiente para todos los que habitamos el planeta1.
1
PALERMO, Ángel. “Al rescate del medioambiente”, LN Campo, en https://www.
lanacion.com.ar/economia/campo/al-rescate-del-medio-ambiente-nid199109/
CRISTINA DEL CAMPO 183
POBREZA Y RIESGO HÍDRICO: EL ROL DEL

ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE AGUAS.
LA LÍNEA DE RIBERA COMO INSTITUTO
JURÍDICO PREVENTIVO*
POVERTY AND WATER RISK: THE ROLE OF REGIONAL

WATER PLANNING.
RIBERA LINE AS A PREVENTIVE LEGAL INSTITUTE
Cristina del Campo**
Resumen: Pobreza, vulnerabilidad, riesgo hídrico y cambio climático son términos

que en su contenido combinado presuponen el ejercicio del rol del Estado. En las
actuales condiciones de potenciación de efectos naturales ante el cambio climático
y dados los vacíos que lo municipal viene dejando en el resguardo de lo público (y
en consecuencia en su concertación de funciones e intereses entre provincia y muni-
cipio). Los pobres y los vulnerables de siempre, que suelen encontrar resguardo en
los bordes de cursos de agua, se ven amenazados por el riesgo hídrico incrementado
por el cambio climático. En este escrito se presentan algunas consideraciones sobre
el Ordenamiento Territorial, sus herramientas y la zonificación mediante áreas de
riesgo hídrico e institutos civilistas de aplicación ante la actual presencia de efectos
potenciados de fenómenos naturales y lo que ello implica en las zonas de ribera y en
el resguardo de lo público.
Palabras-clave: Pobreza - Vulnerabilidad - Riesgo hídrico - Cambio climático - Lí-
nea de ribera.
Abstract: Poverty, vulnerability, water risk and climate change are terms that in their
combined content presuppose the exercise of the role of the State. In the current con-
∗ Trabajo recibido el 5 de junio de 2023 y aprobado el 29 del mismo mes y año.

∗∗ Abogada por la Universidad Nacional de Córdoba (UNC). Doctora en Derecho y
Ciencias Sociales (UNC). Magíster en Gestión Ambiental (UNC). Postdoctorado Ciencias
Económicas (UNC). Docente e Investigadora Principal UNDEF, UES21, UCC, UNC y
UNCa. Miembro titular del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales
de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.
ditions of potentiation of natural effects in the face of climate change and given the
gaps that the municipal government has been leaving in the protection of the public
(and consequently in its coordination of functions and interests between the province
and the municipality). The usual poor and vulnerable, who tend to find shelter at
the edges of watercourses, are threatened by the increased water risk from climate
change. This paper presents some considerations on Territorial Planning, its tools
and zoning through water risk areas and civil institutes of application in the current
presence of enhanced effects of natural phenomena and what this implies in riverside
areas and in the protection of the public.
Keywords: Poverty - Vulnerability - Water risk - Climate change - Riverbank line.
Sumario: Introducción. I. Pobreza, Vulnerabilidad y Riesgo Hídrico. II. Ordena-
miento territorial ambiental: Línea de ribera y riesgo hídrico. III. El OTA como estra-
tegia para la prevención y la adaptación. IV. Reflexiones Finales.
Introducción
En el marco de las interacciones entre los sistemas naturales y los

humanos, ambos pueden verse sometidos a cambios que amenazan su
funcionamiento. Los diversos cambios que los afectan pueden ser ecoló-
gicos, económicos, sociales o políticos y en todos los casos, la pobreza es
un factor de vulnerabilidad.
La pobreza, en su relación con el ambiente, se despliega en diferentes
modalidades y con diferentes efectos, y es en las urbes donde se eviden-
cian las desigualdades de manera más notoria. Pobreza y desigualdad está
relacionada entre otros aspectos a las posibilidades de acceso, de creci-
miento, de educación, de ejercicio efectivo de derechos constitucionales.
Los modos de producción constituyen uno de los factores que agravan
esta condición de desigualdad en la que la pobreza es el resultado inevi-
table. Conforme a Naciones Unidas, el 10% de la población concentra
actualmente el 52% de la riqueza global1. En el Informe sobre la Des-
igualdad Global 2022 leemos: “Vivimos en un mundo en el que abundan
los datos y, sin embargo, carecemos de información básica sobre la des-
igualdad”; “La mitad más pobre de la población mundial apenas posee el
2% del total de la riqueza. En contraste, el 10% más rico de la población
mundial posee el 76% de toda la riqueza”2.
1
UN. V. https://news.un.org/es/story/2023/02/1518412
2
V. CHANCEL, Lucas (Coord.). Laboratorio mundial de desigualdad. Infor-
En tal orden de ideas, “Según el Credit Suisse, el 82 % de toda la ri-

queza creada en 2018 fue a parar al 1 % más rico, mientras que la mitad
más pobre de la humanidad no recibió nada. El aumento de la desigual-
dad de los ingresos y de la riqueza obedece a diversos factores, como el
estancamiento de los salarios y la menor participación en los ingresos la-
borales, la disminución gradual del estado de bienestar en las economías
desarrolladas, la insuficiente protección social en los países en desarrollo,
los cambios tributarios, la desregulación de los mercados financieros, los
rápidos cambios tecnológicos y la automatización, entre otros”3.
La concentración de riqueza es un emergente de una situación social-
mente inequitativa, abusiva en lo económico y alejada de la racionalidad
en lo ambiental. Esta realidad se manifiesta con mayor contraste en las
urbes, que para el caso en tratamiento, se evidencia en la ocupación de
áreas que se caracterizan por el riesgo hídrico.
El crecimiento urbano descontrolado importa escasez o inaccesibili-
dad de terrenos para la construcción en lugares cercanos al área de movi-
miento de bienes y servicios, lo cual, para el caso de indigencia, arrincona
a personas y familias en las denominadas tierras fiscales. Los cursos y
cuerpos de agua -con suerte con techo (puentes)- se transforman en lu-
gares de asentamiento precario que según sea el interés del municipio/
provincia/nación se transforman en permanentes hasta que la naturaleza
retoma lo que le pertenece, con las consecuentes implicancias derivadas
del riesgo hídrico.
El cambio climático viene manifestándose en la potenciación de efec-
tos en lo referido a lluvias y sequías. La pobreza es uno de los principales
factores de vulnerabilidad, la cual ante la ocurrencia de desastres natura-
les se ve profundizada ante los efectos del cambio climático.
Las instancias climáticas extremas afectan particularmente a regiones
naturalmente vinculadas al agua, pero también a aquellas desérticas o de
semidesierto, produciendo en diferentes regiones consecuencias excesi-
vas derivadas del incremento en los efectos de inundaciones o grandes
me sobre la desigualdad global 2022, UNDP, en https://wir2022.wid.world/www-site/

uploads/2021/12/Summary_WorldInequalityReport2022_Spanish.pdf
3
NU. V. https://www.un.org/es/un75/inequality-bridging-divide
sequías que se vuelven cada vez más devastadoras, particularmente en los

sectores más poblados.
Esta situación, vinculada con el nivel de desarrollo económico de los
países, se presenta ante la expansión urbana hacia áreas con alto riesgo de
inundaciones y deslizamientos de tierra; la creciente degradación del me-
dio ambiente, tanto a escala local como global, hasta el cambio climático,
responsable del aumento del nivel de mar y de importantes cambios en
los regímenes de lluvias en todo el mundo; y en general la crisis climá-
tica muestra que el precio de la inacción aumenta con el tiempo, ya que
fomenta una mayor desigualdad4.
La identificación de paisajes con riesgo de inundación en territorios
vulnerables presupone la consideración de cuencas y subcuencas como
unidades de análisis e intervención, donde lo municipal tiene el rol esen-
cial de ordenación territorial preventiva y tutelar. Lamentablemente, la
realidad evidenciada en las prácticas, patrones de comportamiento y la
percepción del riesgo en los sectores vulnerables y no vulnerables ante
la invasión de zonas de riberas es un hecho en el que el Estado no parece
reconocer responsabilidades ni mucho menos la asunción de su rol en el
ordenamiento territorial preventivo.
En este escrito, se presentan algunas consideraciones sobre la realidad
evidenciada en la relación entre pobreza, vulnerabilidad, riesgo hídrico y
cambio climático en aquellos lugares de ribera ocupados por los vulne-
rables de siempre, expuestos a los efectos del riesgo hídrico (entre otros
riesgos) y sobre el Ordenamiento Territorial como instrumento de gestión
ambiental, sus herramientas y las zonificaciones mediante áreas de riesgo
hídrico e institutos civilistas de aplicación (todos como rol y responsabi-
lidad del Estado).
I. Pobreza, Vulnerabilidad y Riesgo Hídrico
La pobreza en la Argentina, según el Observatorio de la Deuda Social

de la Universidad Católica Argentina (UCA) alcanzó al 43,1% y afecta a
4
V. PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2019 Más allá del ingreso, más allá
de los promedios, más allá del presente: Desigualdades del desarrollo humano en el siglo
XXI, en https://hdr.undp.org/system/files/documents/hdr2019espdf_1.pdf
más de 18 millones de argentinos5. “Los resultados del segundo semestre

de 2021 correspondientes al total de aglomerados urbanos registraron que
el porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza (LP) alcanzó el
27,9%; en ellos reside el 37,3% de las personas. Dentro de este conjunto
se distingue un 6,1% de hogares por debajo de la línea de indigencia (LI),
que incluyen al 8,2% de las personas. Esto implica que, para el universo
de los 31 aglomerados urbanos de la EPH, por debajo de la LP se encuen-
tran 2.633.905 hogares, que incluyen a 10.806.414 personas; y, dentro de
ese conjunto, 578.282 hogares se encuentran por debajo de la LI, lo que
representa 2.384.106 personas indigentes”6.
La pobreza describe la situación de aquellos hogares que no logran
reunir, en forma relativamente estable, los recursos necesarios para sa-
tisfacer las necesidades básicas de sus miembros7. La medición de la
pobreza y la indigencia en la Argentina8 es una cuestión social compleja,
“puede decirse que la pobreza es una situación que viven los individuos
por carencias económicas, culturales y sociales, en donde se les niegan
oportunidades de desarrollo, que no se les toma en cuenta, y que tienen
la necesidad de vivir en el día a día con precariedades, con mala alimen-
tación y desempeñando trabajos que les impiden obtener su libertad en
todos los aspectos, que es un fenómeno entendido desde la perspectiva
economicista la cual no considera las condiciones físicas, biológicas y de
resistencia del ser humano, y que en el diseño de las políticas públicas so-
lamente se limitan a estructurar lineamientos en razón de métodos linea-
les (…), sin profundizar en la integralidad del ser humano considerando
solamente métodos metaheurísticos“9.
5
UCA. Informe del Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica
Argentina, V. en https://uca.edu.ar/es/observatorio-de-la-deuda-social-argentina
6
INDEC. Encuesta Permanente de Hogares. Incidencia de la pobreza y de la indi-
gencia. Resultados del primer semestre de 2022, en https://www.indec.gob.ar/indec/web/
Nivel3-Tema-4-46
7
FERES, Juan Carlos - MANCERO, Xavier. El método de las necesidades bá-
sicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en América Latina. Serie estudios esta-
dísticos CEPAL, 2001, en https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/4784/
S0102117_es.pdf?sequence#:~:text=Si%20bien%20el%20t%C3%A9rmino%20
%E2%80%9Cpobreza,CEPAL%20%2F%20DGEC%2C%201988a).p8
8
V. INDEC: https://www.indec.gob.ar/ftp/cuadros/sociedad/EPH_metodologia_22_
pobreza.pdf
9
RAMÍREZ DURÁN, José. “Análisis Complejo del Fenómeno de La Pobreza”, Re-
La ONU en Los Principios Rectores sobre la Extrema Pobreza y los

Derechos Humanos10 especifica que: “La pobreza no es solo una cuestión
económica; es un fenómeno multidimensional que comprende la falta
tanto de ingresos como de las capacidades básicas para vivir con digni-
dad”. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales declaró
en 2001 que la pobreza es “una condición humana que se caracteriza por
la privación continua o crónica de los recursos, la capacidad, las opcio-
nes, la seguridad y el poder necesarios para disfrutar de un nivel de vida
adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y
sociales” (E/C.12/2001/10, párr. 8). La extrema pobreza, a su vez, ha sido
definida como “una combinación de escasez de ingresos, falta de desarro-
llo humano y exclusión social” (A/ HRC/7/15, párr. 13), en que una falta
prolongada de seguridad básica afecta a varios ámbitos de la existencia
al mismo tiempo, comprometiendo gravemente las posibilidades de las
personas de ejercer o recobrar sus derechos en un futuro previsible (véase
E/CN.4/ Sub.2/1996/13)”11.
La pobreza es un complejo de ataques a la dignidad humana12, que se
despliega en una serie de limitaciones y faltas de acceso a recursos bási-
cos vinculados a las necesidades básicas. Pobreza es desigualdad y como
objetivo de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se posiciona como
obstáculo principal para el logro de los mismos. Esas desigualdades se
evidencian con mayor intensidad en los casos de eventos naturales ex-
vista CoPaLa. Construyendo Paz Latinoamericana, Universidad Iberoamericana León,

México, vol. 6, núm. 13, 2021. http://portal.amelica.org/ameli/journal/231/2312167008/
html/#fn1
10
ONU. Los Principios Rectores sobre la Extrema Pobreza y los Derechos Humanos
fueron aprobados por el Consejo de Derechos Humanos por consenso el 27 de septiembre
de 2012, en la Resolución 21/11V, Principios rectores de la ONU sobre la extrema pobreza
y los derechos humanos, en https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publica-
tions/OHCHR_ExtremePovertyandHumanRights_SP.pdf ; ONU. Plan de Acción de todo
el sistema de las Naciones Unidas para el Tercer Decenio de las Naciones Unidas para
la Erradicación de la Pobreza (2018-2027) https://www.un.org/development/desa/dspd/
wp-content/uploads/sites/22/2020/03/SWAP-Poverty-Booklet-Digital-Feb27.pdf
11
Ibidem, p. 2.
12
La alta funcionaria de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Louise
Arbour, sostuvo que “la pobreza, más que un tema económico es una privación profunda
de las libertades fundamentales y un ataque a la dignidad humana”. V. https://news.un.org/
es/story/2006/12/1093371
traordinarios (incluso en los ordinarios) mediante los daños ocasionados

por los eventos climáticos naturales, los cuales serán directamente pro-
porcionales al nivel de desarrollo de la comunidad afectada (ya que a ma-
yor vulnerabilidad social mayor impacto y poca capacidad de resiliencia).
El Banco Mundial en su informe “La pobreza y la prosperidad com-
partida 2020”, estima que a nivel mundial unos 1.470 millones de perso-
nas viven en zonas con alto riesgo de inundaciones, entre ellas, alrededor
de 132 millones de pobres, definidos según la línea internacional de la po-
breza de USD 1,90 al día13. Dicho sector social es uno de los susceptibles
de ser impactados por los efectos incrementados por el cambio climático
en zonas de ribera potenciando la vulnerabilidad de los mismos.
El concepto de vulnerabilidad14 se despliega en variadas tipologías
como la social, la institucional, la económica, etc. La vulnerabilidad se
vincula con la posibilidad de sufrir daños desde el entorno, y en cuya
situación quedan indefensos o con pocas posibilidades de reacción. En tal
sentido “la vulnerabilidad social pasa a ser entendida como un problema
de interacción entre el hombre y la naturaleza, interacción que aparece
13
BANCO MUNDIAL. La pobreza y la prosperidad compartida 2020: Un
cambio de suerte, p. 15, en https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/
handle/10986/34496/211602ovSP.pdf?sequence=21&isAllowed=y
14
Sobre vulnerabilidad: “vulnerabilidad social (definido como aquellos factores
críticos que ponen a la población en riesgo de shock o stress y la posibilidad de hacer
frente a dichas crisis) con el riesgo ambiental. Varios estudios han demostrado que los
‘costos ambientales’ que deben enfrentar los hogares por residir en áreas degradadas
son subvalorados en la estimación del tamaño de la pobreza (Chambers, 1995). En
ese sentido, la vulnerabilidad social y riesgo ambiental se relacionan a partir de la
consideración de la distribución social del riesgo (…). Los riesgos, generalmente son
invisibles, tienen algo de irreal debido a que la conciencia del riesgo reside en el futuro.
Estos riesgos son un producto adicional y es necesario impedir los, evitarlos o negarlos
(MERLINSKY, Gabriela. “Vulnerabilidad social y riesgo ambiental: ¿Un plano invisible
para las políticas públicas?”, Mundo Urbano, Número 28, 2006). Wilches Chaux describe
la vulnerabilidad global como la interacción de factores y características que producen el
bloque o incapacidad de la comunidad para responder adecuadamente ante la presencia
de un riesgo determinado con el consecuente desastre (WILCHES CHAUX, Gustavo.
“La vulnerabilidad Global”, en Maskrey, A (Comp.). Los desastres no son naturales,
La Red, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 2003). INDEC. Incidencia de la pobreza y
de la indigencia. Resultados del segundo semestre de 2021, en https://www.indec.gob.
ar/indec/web/Nivel4-Tema-4-46-152#:~:text=Con%20respecto%20al%20primer%20
semestre,5%20p.p.%20en%20las%20personas
gobernada por el estado de adaptación respectiva entre el sistema humano

de uso de la naturaleza y el estado de ésta en su propio sistema (Calvo
GarciaTornell, 1986). Desde este punto de vista, frente a la suplantación
del riesgo por la peligrosidad, autores como Clark (1998) y Cutter (2000)
alientan un reenfoque de la cuestión al proponer la sustitución del estu-
dio del riesgo por el de la ‘construcción de la seguridad’, concepto este
fundamentado en la vulnerabilidad del medio humano, fundamentado en
la ordenación territorial y de repercusiones mucho más efectivas en la
prevención de la catástrofe”15.
El riesgo es amenaza, peligrosidad, exposición y se vincula -en nues-
tro caso- con territorio, impactos y vulnerabilidad, lo que se incrementa
frente al cambio climático combinado con actividades antrópicas que en
ambos casos potencian amenazas. Para el caso de inundación, por ejem-
plo, la deforestación ante fenómenos naturales, posiciona en una mayor
fragilidad a las poblaciones de los asentamientos urbanos marginales. Sin
acceso a la tierra, ni a la seguridad de la tenencia, un sector de la po-
blación se vuelve cada vez más frágil ante los desastres naturales (con
pocas posibilidades de mejorar el territorio donde vive). La creencia de la
recuperación ante las consecuencias en eventos naturales extremos (resi-
liencia) es un dogma que facilita la predisposición a enfrentar los impac-
tos. La percepción del riesgo16 -ante tales situaciones- queda vaciada de
15
PERLES ROSELLÓ, María Jesús. “Apuntes para la Evaluación de la Vulnera-
bilidad Social Frente al Riesgo de Inundación”, Baetica. Estudios de Arte, Geografía
e Historia, 32, 2010, pp.67-87. Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Málaga,
Campus de Teatinos, E-29071 Málaga (España), p.71. https://riuma.uma.es/xmlui/bits-
tream/handle/10630/6440/ApuntesParaLaEvaluacionDeLaVulnerabilidadSocialFre.
pdf?sequence=1&isAllowed=y
16
En cuanto a la percepción del riesgo, Pidgeon y otros entienden que la percepción
de riesgo ostenta múltiples dimensiones. Para Beck (concepto sociológico de riesgo)
el riesgo consiste en un estado particular entre dos extremos representados por la “se-
guridad” y la “destrucción”, la percepción que se tenga de una amenaza determina el
pensamiento y la acción que ha de adoptar el actor social. BAQUERIN DE RICCITELLI,
María Teresa - SCARICABAROZZI, Rossana. Una aproximación al concepto de la per-
cepción de riesgo. La participación de los medios de comunicación, UCA, p. 53. V. PID-
GEON, N. et al. “Risk perception”, en Risk analysis perception and management, London
Royal Society, 1992, pp. 89-134 (file:///F:/Expert_Judgment_and_Risk_Perception.pdf).
contenido como factor mediador17 (preventivo) entre las necesidades, la

seguridad de las personas y bienes y las realidades personales.
Referirse al contenido de lo que importa la resiliencia, como capaci-
dad de recuperación/respuesta para afrontar el impacto de un evento y/o
estar prevenido para enfrentar un fenómeno adverso se refuerza desde
la adaptación y prevención (relación tiempo-estrategia) ante efectos de
estos eventos extremos. No puede concebirse hablar de resiliencia en el
caso de los vulnerables; la inequidad en la que nos desarrollamos ha lle-
gado a esperar que los pobres vulnerables sean resilientes, lo que implica
una terrible deshumanización y configura una evidente vulneración de
derechos humanos. La resiliencia en su contenido no se puede referir a
los pobres vulnerables.
A medida que la información sobre inundaciones incide en las expec-
tativas de disponibilidad de espacios a ocupar, dicha información alienta
o desalienta la disposición a la ocupación de zonas de ribera. El riesgo
hídrico -como tales manejo de información (deliberada o no) conoci-
mientos que se despliegan como expectativa condicionada a la escasez;
por lo que la evaluación del riesgo -de lo que se conoce y desconoce- se
encuentra por lo general condicionado por la necesidad.
Esta realidad no es querida en los casos de los vulnerables. El creci-
miento de las grandes urbes y la escasez o inaccesibilidad de terrenos para
la construcción/ carencia de acceso a la vivienda termina en esa mirada
hacia las denominadas tierras fiscales. Los cursos y cuerpos de agua se
transforman en lugares de asentamiento precario, que según sea el inte-
rés del municipio, esencialmente en el ordenamiento territorial ambiental
(OTA) será mayor o menor la extensión en tal ocupación.
La disponibilidad de tierras en áreas urbanas es una realidad que no
puede obviarse, así como los asentamientos precarios en áreas de riberas.
Ante este hecho la importancia en la Gestión Integral del Riesgo Hídrico
por inundaciones -principalmente urbanas- importa revisar con qué con-
tamos para el OTA (zonificación principalmente). Lo que el municipio/
provincia realizan en torno al OTA en consideración con el riesgo hídrico
17
Sobre el tema v. GARCÍA LIRIOS, Cruz, et al. (2013) “Estructura de las percep-
ciones de riesgo en torno a la escasez y el desabasto de agua global y local”, Revista Xih-
mai VIII (15), Universidad La Salle Pachuca, Méjico, enero-junio de 2013, pp. 95-118.
y dominio público comenzará o debería comenzar por el primer hito ya

fijado por Vélez Sarsfield allá por el 1869, por lo cual vamos a recurrir
a la primera seña en terreno: la Línea de Ribera (LR) para luego revisar
-en primer lugar- con qué contamos en la normativa ambiental de base
(gestión por cuenca).
II. Ordenamiento territorial ambiental: Línea de ribera y riesgo hídrico
El OTA como instrumento de gestión y de política ambiental es regu-

lado en sus bases en los presupuestos mínimos ambientales (PMA) donde
se establece -para el proceso de ordenamiento ambiental- que se deberán
tener en consideración los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológi-
cos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local,
regional y nacional, como asimismo se deberá asegurar el uso ambiental-
mente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima pro-
ducción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima
degradación y desaprovechamiento y promover la participación social,
en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable. Y sigue le-
yéndose en su articulado: “Asimismo, en la localización de las distintas
actividades antrópicas y en el desarrollo de asentamientos humanos, se
deberá considerar, en forma prioritaria:
a) La vocación de cada zona o región, en función de los recursos am-
bientales y la sustentabilidad social, económica y ecológica;
b) La distribución de la población y sus características particulares;
c) La naturaleza y las características particulares de los diferentes bio-
mas;
d) Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asenta-
mientos humanos, de las actividades económicas o de otras activi-
dades humanas o fenómenos naturales;
e) La conservación y protección de ecosistemas significativos” (art. 10
ley PMA 25675).
Los cursos y cuerpos de agua son marcas prioritarias, esenciales, des-

de las cuales partir para el OTA. El desarrollo sostenible constitucional
se encuentra condicionado al reajuste de muchas de las variables que lo

viabilizan, en el caso del agua -que es tutelada en nuestra regulación en
su entidad natural de río, mar, lago, glaciar, etc., mediante su afectación
como bienes de dominio público-, viene evidenciándose la necesidad de
una gestión prioritariamente “ambiental” más que recursista del bien. Los
bienes de dominio público hídricos vienen manifestando señales de vul-
neramiento en su integridad, lo que fácilmente es constatable mediante la
modificación de cualquiera de los componentes esenciales de los mismos
(fijados por la ley de fondo) como son el cauce, el agua, las playas, la lí-
nea de ribera, lo que permite a su vez reconocer y resguardar su integridad
e integralidad18 en términos de la “vida” del bien19. Cursos y cuerpos de
agua que vienen notoriamente evidenciando un comportamiento que so-
brepasa los efectos “ordinarios” para pasar a ser cada vez más ordinarios
en las actuales condiciones de cambio climático.
Para el OTA no puede dejar de considerarse el lineamiento normativo
base fijado mediante los PMA sectoriales (ley 25688) como es la gestión
por Cuenca, fijada como unidad de gestión para el caso de territorios ba-
ñados por aguas que discurren hacia un punto en común.
Por otra parte, para el OTA, en el caso de áreas con cursos y cuerpos
de agua contamos con la primera marca en terreno que se encuentra esta-
blecida en el Código Civil y Comercial (CCC) como es la línea de ribera
(LR) y una segunda marca, para el caso que correspondiere, como es el
camino de sirga (CS) ambas con sus características específicas y que,
en términos generales, una establece hasta dónde se extiende el dominio
hídrico público (mal entendida como delimitación de dominios) y la otra
una restricción al dominio en cursos y cuerpos de agua en base al interés
navegatorio.
Referirse a LR es hablar del espacio que integra el río, lago, mar, etc.
y no una simple delimitación de propiedades (por eso no es fija) si bien,
tales límites o reconocimiento hasta dónde llega lo que es de todos (el
18
V. DEL CAMPO, C. “Línea de Ribera, la piel de los cursos y cuerpos de agua”,
Revista Científica Defensa Nacional, Nº 1, UNDEF, CABA, 2022, pp.263-280.
19
DEL CAMPO, C. (2022) “Algunas Reflexiones sobre Cambio Climático y el ma-
nipulado instituto de Línea de Ribera”, Revista Iberoamericana de Derecho, Cultura y
Ambiente RIDCA -ISSN 2953-3554- Edición Nº1.
bien de dominio hídrico público) es conforme a un criterio antrópico de-

terminado.
Las aguas son tratadas en estos artículos 235 y 236 CCC; reconocidas
(dominio) en su carácter provincial en el art. 124 Constitución Nacional
(CN). La inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad20 son
caracteres inherentes a este tipo de bienes, los que a su vez constituyen
parte de los medios jurídicos a través de los cuales se los resguarda como
tales. Su afectación por ley al dominio público, se funda en razón y fun-
ción de servir a un fin público (interés general, bienestar general, etc.).
Los cursos y cuerpos de agua no pertenecen al Estado como dominio
privado, sino que son públicos constituyendo el rol del Estado el de tutor
administrador en sus usos (provincias). Los titulares de las aguas públi-
cas son los ciudadanos del Estado Argentino, quienes no lo administran
por sí mismos, sino que lo hacen a través de la estructura estadual que
los contiene, esto es, a través de sus representantes. Las personas tienen
su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales. A los habi-
tantes del territorio argentino les corresponde el uso y goce, conforme a
la regulación específica. Este derecho se funda en el uti cives et singuli;
principio que se constituye como el derecho al uso directo de los bienes
de dominio público.
El reconocimiento del “uso y goce” está sujeto a la normativa “local”,
esto es, esencialmente la provincial, y signado por la significación econó-
mica y las connotaciones sociales en los usos y las prioridades en juego,
lo que implica, en la tirantez entre usos competitivos, una especial tutela
(prioritaria) del uso destinado a la provisión de agua a poblaciones frente
a otros usos consuntivos. Es este mismo nivel, es el Estado el encargado
20
“La inalienabilidad y la imprescriptibilidad son medios jurídicos a través de los
cuales se tiende a hacer efectiva la protección de los bienes dominiales, a efectos que ellos
cumplan el fin que motiva su afectación. Tal protección no sólo va dirigida contra hechos
o acto ilegítimos procedentes de los particulares, sino contra actos inconsultos provenien-
tes de los propios funcionarios públicos” (BELLOTTI, Mirta Liliana. “Inalienabilidad
e Imprescriptibilidad Caracteres Esenciales del Dominio Público”, Informe presentado
en la cátedra de Derecho Reales de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
de Córdoba, convocada en reunión por el Dr. Luis Moisset. En http://www.acaderc.org.ar/
doctrina/articulos/artinalienabilidad/at_download/file. CCC. Artículo 234. “Bienes fuera del
comercio. Están fuera del comercio los bienes cuya transmisión está expresamente prohibida:
a. por la ley; b. por actos jurídicos, en cuanto este Código permite tales prohibiciones”.
de fijar en terreno, pero además de controlar (fijado o no) la no invasión

de riberas internas, así como el de velar por la seguridad de personas y
bienes por los efectos producidos por esos cursos y cuerpos de agua; ya
que es el mismo Estado quien autoriza los usos desde las marcas civilistas
y demás zonificaciones establecidas en los diferentes niveles normativos
vinculados a cursos y cuerpos de agua en particular (sin facultad de tras-
pasar propiedad del mismo).
La línea de ribera, como parte integrante de los componentes del bien
río, lago, glaciar, etc.)21 y, en lo ambiental, como piel del curso y cuerpo
de agua (lo que lo resguarda en su integridad e integralidad) es constitui-
da antrópicamente mediante ley (Código Civil) desde 1869 para todo el
territorio argentino, si bien ha ido cambiando a lo largo de las modifica-
ciones del Código el criterio, es desde ese momento que -constitutiva y
declarativamente- se establece no solo cuáles son los bienes de dominio
público sino, en el caso de los hídricos, hasta donde llegan (LR).
Su integridad como tales no representa un límite de propiedad sino
una marca (como la piel en un ser vivo, de hasta donde “es” el río, lago,
etc.) y en consecuencia desde donde rige la responsabilidad del Estado en
su gestión.
Criterios de LR del CCC22
21
En la definición de río mediante el CCC art. 235 inc. c) se determina lo que se
entenderá jurídicamente por “río” a partir de enumerar sus componentes esenciales: agua-
playas-lecho-línea de ribera, en tal sentido se lee “Se entiende por río el agua, las playas
y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las
máximas crecidas ordinarias”. Por su parte para “lago” asimila lago y laguna determinan-
do la LR para los mismos: “Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho,
respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos;” Al establecer que “agua,
lecho y playas”, enlaza ríos, lagos y otros cursos y cuerpos de agua como los glaciares,
ambiente periglaciar y estuarios (entre otros). Así, por ejemplo, para los glaciares y am-
biente periglacial hace extensivo el criterio de delimitación aplicable a los ríos, si bien
para el ambiente periglacial la cuestión queda abierta. La ley de PMA sobre glaciares per-
mite -a partir de la definición legal- establecer lineamientos para el ambiente periglacial,
ya que (como se señalara) para glaciares la cuestión ya venía siendo resuelta conforme al
criterio aplicable a los cursos de agua.
22
COHIFE. Informe Código Civil y Comercial unificado 2014-2015. Las Aguas en
el Nuevo Código Civil y Comercial Unificado, en https://www.cohife.org/advf/document
MAR 1.Artículo 235: “se entiende por playas marítimas la porción

Las más altas de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más
Las más bajas altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la
mareas normales distancia que corresponda de conformidad con la legislación
y su continuación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso”
hasta distancia según
legislación especial
RIO 2. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde
corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio
Promedio de las de las máximas crecidas ordinarias
máximas crecidas
ordinarias
RIO (art. 235) 3. Artículo 1960. Cauce del río. No constituye aluvión lo
depositado por las aguas que se encuentran comprendidas
Promedio de las en los límites del cauce del río determinado por la línea
máximas crecidas de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas
ordinarias ordinarias
LAGO, LAGUNA 4. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su
lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que
Idem ríos (niveles o cotas) los ríos.
Hablar de LR como primera marca del OTA es partir de reconocer la

integridad e integralidad de los cursos y cuerpos de agua en su esencia
de tales, como componentes ambientales; reconocerlos en su normali-
dad y naturalidad como tales, lo que permite prevenir sobre lo “anormal”
y prever lo extraordinario. Además de marcar la invasión, apropiación,
usurpación de bienes de dominio público (según el caso) y en general la
alteración de alguno de sus componentes (por lo general en casos de la
denominada urbanización, desarrollo o simplemente apropiación de lo
público). Estas situaciones además representan por lo general instancias
de potenciación de efectos derivados de eventos naturales, que cada vez
se tornan en menos extraordinarios.
En el caso de la pobreza/vulnerabilidad, con la invasión de zonas de
ribera, el riesgo se incrementa en relación a las vidas de sus ocupantes. En
tal situación el Estado, es quien tiene a su cargo el prever la probabilidad
de ocurrencia de un evento climático dañino a través de la multiplicidad
os/2015/10/562fd60c443cd.pdf
de organismos prestablecidos con dichas atribuciones; constituyendo las

acciones previas a la emergencia parte de las funciones que se encuentran
en responsabilidad del mismo (prevención de los efectos dañinos del bien
a su cargo, en el marco de lo regulado).
La otra marca en terreno, derivada del CCC es el camino de sirga
(CS), el cual como restricción al dominio permite servir de preven-
ción ante los efectos nocivos de crecidas extraordinarias. Tal límite al
dominio creado en interés de la navegación) no puede dejar de consi-
derarse en el OTA.
Código Civil y Comercial. Con relación al camino de sirga dispone:
Artículo 1974. Camino de sirga. El dueño de un inmueble colin-

dante con cualquiera de las orillas de los cauces o sus riberas,
aptos para el transporte por agua, debe dejar libre una franja de
terreno de quince metros de ancho en toda la extensión del curso,
en la que no puede hacer ningún acto que menoscabe aquella ac-
tividad. Todo perjudicado puede pedir que se remuevan los efectos
de los actos violatorios de este artículo es de resaltar que es una
restricción al dominio por lo que no deja de pertenecer en propie-
dad al titular del fundo limitante con ríos o canales.
Con la modificación del CC se reduce el denominado camino de sirga

de 35 mts23 a 15 mts (que era la opción de los municipios -en ciudades-)
limitando innecesariamente “al transporte por agua” en vez de dejar “co-
municación por agua”; cambia de “calle o camino público” a “franja de
23
CC Artículo 2639. “Los propietarios limítrofes con los ríos o con canales que
sirven a la comunicación por agua, están obligados a dejar una calle o camino público de
treinta y cinco metros hasta la orilla del río, o del canal, sin ninguna indemnización. Los
propietarios ribereños no pueden hacer en ese espacio ninguna construcción, ni reparar las
antiguas que existen, ni deteriorar el terreno en manera alguna”.
Artículo 2640. “Si el río, o canal atravesare alguna ciudad o población, se podrá mo-
dificar por la respectiva municipalidad, el ancho de la calle pública, no pudiendo dejarla
de menos de quince metros”.
Artículo 2641. “Si los ríos fueren navegables, está prohibido el uso de sus aguas, que
de cualquier modo estorbe o perjudique la navegación o el libre paso de cualquier objeto
de transporte fluvial. tendrá derecho a demandar la supresión de las obras”.
terreno” acotando la posibilidad de ser utilizado como zona de amortigua-

miento de inundaciones. Lamentablemente (en este caso primó lo priva-
tista) mediante el nuevo CCC, lejos de utilizar esta figura para asimilarla
a una restricción de uso general o pasarla a servidumbre ambiental -por
ejemplo- se la ha degrado en su rol tuitivo. De haber transformado este
instituto jurídico con fines ambientales, esto permitiría el ejercicio de la
policía en materia ambiental y de aguas en general (resguardo del bien
público en su integridad y de las personas y bienes contra efectos de las
aguas no ordinarios)24.
Este mismo CCC por otra parte incorpora nuevas clasificaciones de
aguas y amplía los componentes de estos, e incluso vino a modificar los
criterios de delimitación de propiedades (LR) incluyendo una serie de
definiciones que en principio amplían esta área -así por ej.- encontramos
que en el art. del CCC 235 inc. c se define lo que se entenderá jurídica-
mente por “río”: “Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por
donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de
las máximas crecidas ordinarias”(aquí surge la duda sobre si las playas
serán un espacio diferente o es lo mismo que lecho. De ser un espacio di-
ferente es un nuevo espacio a considerar en el OTA de dominio público).
Hasta aquí los institutos civilistas previos a cualquier OTA que permi-
ten cierto grado de prevención en los efectos derivados de los eventos no
ordinarios (riesgo hídrico).
El OTA cuenta con una amplia gama de herramientas de convivencia,
sin embargo, las que resguardan bienes de dominio público no pueden
dejar de ser las principalmente observadas como punto de partida. La
concepción de Cuenca, como unidad de gestión, establecida en los PMA
de aguas es una ineludible consigna a seguir (Ley 25688) que no debe de-
jar de ser observada en todo OTA, sobre todo si consideramos que cuenta
con una jerarquía similar o superior a los códigos de fondo.
En definitiva, en relación a las aguas, el CCC fijan diferentes marcas
en terreno -como punto de partida en la zonificación- (las playas, la LR y
el CS) como áreas y líneas demarcatorias fijadas por ley, en consonancia
24
Sobre la materia puede consultarse el dictamen: CSJN. “Las Mañanitas S.A. c/
Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de certeza”, L. 314. XL. Originario (https://
www.bariloche2000.com/noticias/leer/el-fallo-de-la-corte-suprema-sobre-un-camino-de-
sirga/44537).
con la concepción de cuenca, las cuales se constituyen como las primeras

marcas del OTA vinculado a cursos y cuerpos de agua.
III. El OTA como estrategia para la prevención y la adaptación
Las denominadas “tierras fiscales” incluyen los bordes de cursos y

cuerpos de agua de dominio público e incluso de canales y son los espa-
cios que se evidencian como oportunidades en las situaciones de carencia
de tierras e indigencia, pero además posiciona a sus ocupantes en nivel de
riesgo hídrico como se viene señalando.
La línea de ribera en su función en el ordenamiento normativo insti-
tucional ha venido sirviendo en términos de resguardo de lo colectivo de
poco o nada.
Los efectos del cambio climático han potenciado la posibilidad de
efectos dañinos de cursos y cuerpos de agua derivados del comportamien-
to no ordinario -pero recurrente- en los últimos años (o al menos lo que
las reglas humanas consideraban como ordinarios). Frente a condiciones
que han variado, las reglas humanas no reflejarán parámetro alguno de
seguridad (aún en la especulación) y aseguran poco y nada.
Avanzar sobre la problemática de las inundaciones por lluvias extraor-
dinarias en los casos de ocupación de riberas implica la realización de
estudios que sirvan de base para la formulación de planes, programas y
proyectos en el marco del OTA y de la gestión integral del riesgo en los
que se incorpore la variable cambio climático (reajuste).
En el marco del OTA la gestión del riesgo comprende las prácticas y
acciones orientadas a reducir el riesgo de desastres y sus efectos. Luego
de producido, el manejo de las consecuencias relacionadas con las emer-
gencias y/o desastres comprenden acciones que van desde la mitigación,
a la adaptación y recuperación. La observancia de las normas base en
materia de OTA (en casos de vulnerabilidades frente a inundaciones) es
un accionar previo a las medidas estructurales y no estructurales que por
lo general acompañan este tipo de gestión. Por ahora, la prevención queda
evidenciada como deuda pendiente en la materia.
Los planes de contingencia (corto plazo) y de ordenamiento territo-
rial ambiental (largo plazo) que incluyen la adaptación y prevención no
pueden seguir asentándose en la no observancia de normas básicas sobre
aguas del CCC (en la mayor parte de los casos no se respeta la LR consti-
tuida en 1869 y no se observa el cumplimiento de la restricción impuesta
para los casos que corresponda del camino de sirga). La falta de previsión
e incumplimiento de los deberes del Estado y actuar ante los efectos de
la irresponsabilidad y desidia del Estado no constituye “emergencia”; lo
eventual no es aplicable en casos que la norma atribuye funciones y ac-
cionar (el encargado de actuar). Si el principal responsable no cumple con
sus funciones y observancia de lo que tiene a cargo en gestión aparece
como evidente que el incumplimiento básico de la norma se evidencia
fundamentalmente en lo preventivo.
Si bien, ambas figuras civilistas son responsabilidad principal de las
provincias (en la mayoría de los casos) ya que detentan la responsabilidad
sobre el dominio hídrico público, el rol de los municipios en las ciudades
es esencial, además de ser quienes naturalmente se encuentran encarga-
dos del OTA en las urbes, presentándose la coordinación interjurisdiccio-
nal e interinstitucional como estratégica en la materia.
Las acciones preventivas (estructurales como no estructurales) a los
fines de afrontar los efectos del cambio climático, riesgo hídrico, drenaje
urbano, inundaciones, etc. están sobrediseñados (más allá de la obser-
vancia de las normas base de carácter preventivo). En múltiples trabajos,
informes, tesis, etc.25 sobre el tema se lee una serie de comunes recomen-
daciones genéricas aplicables a territorios vinculados a cursos y cuerpos
de agua. Sintéticamente se mencionan algunos de los lineamientos ge-
25
BERTONI, J. C. - AMBROSINO, S. - BARBEITO, O. - DANIELE, A. - MAZA,
J. A. - PAOLI, C. U. - & SERRA, J. J. Inundaciones urbanas en la Argentina, GWP-
SAMTAC; Programa Asociado de Gestión de Crecidas (2004); SECyT. Universidad
Nacional de Córdoba; Comité Permanente de los Congresos Nacionales del Agua, Ar-
gentina; Arg CAP-NET, 2004 (https://www.repositorio.cenpat-conicet.gob.ar/server/api/
core/bitstreams/46cc6171-ee9c-4738-b2ac-3cd052c1a749/content; libro-inundaciones.
pdf (263.66 KB); LÓPEZ, I., FISCH, S. - GIUSSO, C. M. - CARLUCCIO, B. W. (2019).
“Territorios en riesgo hídrico: Proyecto territorial y multiescalaridad. Caso: Gran La Pla-
ta, Provincia de Buenos Aires, Argentina”, Seminario Internacional de Investigación en
Urbanismo, 2019; UNDRR. Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
de las Naciones Unidas, 2001 (https://www.eird.org/esp/acerca-eird/marco-accion-esp.
htm); CEPAL. Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América Latina
y el Caribe, 2001, https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/20046/S0180677_
es.pdf?sequence=1&isAllowed=y).
nerales aplicables como “criterios” base de zonificación preventiva de

riesgo hídrico) entre los que pueden señalarse:
- Implementar y gestionar la forestación de riberas y márgenes;
- Conservar humedales, cauces de arroyos abiertos -entre otros-
como drenaje natural y amortización de efectos de crecidas;
- Zonificar en función de los grados de infiltración y drenaje natural
ajustando los criterios según los grados de riesgo hídrico;
- Regularizar y sanear riberas;
- En áreas urbanas proveer espacios públicos de disfrute colectivo
(áreas verdes);
- Redirigir el crecimiento urbano hacia lugares seguros mediante
medidas de promoción de diferente tipo;
- Desalentar y programar acciones y regulaciones a fin de contener la
expansión urbana hacia áreas cercanas a cursos y cuerpos de agua;
- Limitar la modificación del drenaje urbano natural con regulacio-
nes específicas;
- Recuperar áreas no antropizadas mediante normativa específica
como espacios de infiltración;
- Establecer en los sitios que limitan con cursos y cuerpos de agua
espacios públicos orientados a prevenir riesgos hídricos y en con-
secuencia proteger márgenes;
- Prever espacios inundables que permitan frenar el drenaje (ya mo-
dificado);
- Controlar la no invasión de dominio público concretando sancio-
nes que no solo disuadan tal accionar ilegal del privado sino que
impacten en él o los funcionarios respectivos.
Las restricciones graduales, a medida que se alejan de curso o cuerpo

de agua, son un criterio básico de zonificación a implementar al dominio
expuesto a los efectos del cambio climático. Las vías de comunicación,
las costaneras, los parques verdes, etc. son solo algunas de las múltiples
opciones con que el gestor cuenta en lugar de ceder espacio público al
privado o de exponer al riesgo a las personas y bienes.
Las sanciones efectivas a funcionarios públicos encargados de tutelar
el dominio público no solo deben observarse, sino que su reajuste en la
severidad de las mismas debería tender a ser disuasivo de dilapidar lo que

es de todos en beneficio particular.
IV. Reflexiones Finales
En las urbes, hacer frente a un OTA no es una cuestión sencilla, por

múltiples razones que no tienen que ver precisamente con pobreza sino
con históricas apropiaciones de lo público que van desde lo habilitado
mediante las tradicionales excepciones a los códigos de edificación mu-
nicipal, a situaciones de hecho que quedan sin resolver, así como las pro-
pias invasiones del Estado -como privado- de lo público a rectificaciones
de cauces; construcciones de viviendas IPV e incluso clubes de organis-
mos del Estado -entre otras-.
La LR ha venido sirviendo -en términos de resguardos de lo colecti-
vo- de poco o nada, lo cual potenciado con los notorios y ya mencionados
efectos del cambio climático termina incidiendo en el goteo de vacia-
miento de derechos. La pérdida constante de lo público en manos de lo
privado ha limitado su efectividad, máxime cuando la discrecionalidad ha
primado. Y por más que el actual CCC defina expresamente estos insti-
tutos de resguardo, de salud ambiental; ¿qué hay tras estas definiciones?,
¿qué implican en materia ambiental?, ¿son solo delimitaciones dominia-
les? ¿o esperan ser reinterpretadas como lo han sido otros institutos civi-
listas para adaptarlos a la realidad ambiental, a los derechos ambientales
y al resguardo y seguridad de las personas y bienes?, incluso, ¿qué podría
asegurar que el criterio para determinar hasta dónde llega el dominio pú-
blico (conforme a mezquinas reglas) es seguro para las personas y bie-
nes?, ¿basta con ello?, ¿por qué se ha postergado tanto la aplicación de
criterios de zonificación que no sólo resguarden lo público, sino que nos
permitan no estar en continuo riesgo? Al final cabe preguntarse qué espa-
cio le termina quedando “al vaciado espacio” del ejercicio de derechos de
incidencia colectiva.
La LR y su fijación en terreno sigue siendo materia pendiente sujeta a
los vaivenes de los intereses sectoriales. La lucha en lo referido a las pro-
piedades y la pérdida constante de lo público en manos de lo privado ha
limitado su efectividad máxime cuando la discrecionalidad ha primado.
Los caracteres inherentes a este instituto de inalienable, imprescriptible e
inembargable -del derecho de fondo- suelen perecer ante una ordenanza

o ley provincial que reinterpreta su finalidad conforme a los intereses de
turno. Lo cual, sumado a la falta de ejercicio de la policía de aguas ha ve-
nido importando el desmantelamiento de lo público y la generación cons-
tante de riesgo para la comunidad toda. Esta realidad nos induce a pensar
si estos institutos civilistas tienen algún sentido o sería más eficiente el
citado OTA con su zonificación y limitaciones severas a las excepcio-
nes municipales que incluso consideran estas invasiones como derechos
adquiridos, ya que fueron avalados -como ya se citó- por ordenanzas o
autorizaciones provinciales o municipales.
La zonificación socio-ambiental en las superficies más vulnerables
seguramente sea una utopía; como lo sería prohibir la expansión urbana
sobre áreas de extrema vulnerabilidad ambiental (humedales, pedemonte,
etc.). La apropiación de paisajes con estructuras sensibles implica mucho
más que el vaciamiento del dominio y de derechos de incidencia colec-
tiva. La responsabilidad en el resguardo de lo público sumado a la de la
seguridad de las personas y bienes requiere de medidas estructurales y
no estructurales. Y entre estas últimas una revisión de la reinterpretación
de estos clásicos institutos que se ha venido haciendo -en las urbes par-
ticularmente- pero esta vez en favor de la seguridad y del resguardo del
dominio hídrico público y de los derechos involucrados.
Uno mira con escepticismo que mediante el OTA se logre algo en
favor de lo colectivo. Si sacamos cuentas, el instituto de LR tiene 153
años frente a un OTA que es un mero instrumento de política ambiental
(aun púber), poco es lo que podemos esperar. Tales figuras jurídicas no
pueden seguir encerradas en el CCC, ancladas en derechos de propiedad
desconectados de lo que los rodea e interactúa. Es preciso que sean inter-
pretadas en el marco de la nueva concepción del CCC y considerar lo am-
biental -en este caso- en la incidencia de los factores derivados del cam-
bio climático en la potenciación de amenazas naturales (la desertificación
y las inundaciones ) y los efectos de estos en los bienes ambientales y en
consecuencia en los derechos de incidencia colectiva.
El derecho aún no se despega de lo privatista, no asumimos la respon-
sabilidad de retomar derechos, la LR y el OTA son parte de una buena
excusa para ello, La desigualdad, la inequidad, se replica en todos los
ámbitos, escalas y lugares; donde unos pocos crean reglas para otros y
que ellos incumplirán para que cada vez sea más amplia la posibilidad de
apropiaciones de lo ambiental (en busca estar en manos de unos pocos y

en detrimento de muchos).
La desigualdad global es el claro resultado del tratamiento del ambien-
te. El drama que observamos en esta realidad persiste en visualizarse,
pero la humanidad por algún motivo no reacciona. Las reglas están mal.
Algo no está funcionando, si este nivel de desigualdad es tan abruman-
te, tan ilógico, tan poco ético y sin sentido, ya que al final de cuentas la
vida está siendo miserable para la mayor parte de la población mundial
en beneficio de un porcentaje inequitativo ilógico, irracional. Y… pobreza y
ambiente -por ahora- no dejarán de seguir siendo conceptos dicotómicos…
VIRGINIA DANIELA CASSINESE 205
EL ROL DE LOS JUECES FRENTE A CASOS DIFÍCILES *
THE ROLE OF JUDGES IN DIFFICULT CASES
Virginia Daniela Cassinese **
Resumen: El presente trabajo explora el rol de la justicia en la relación entre la pobreza y

el medio ambiente, enfatizando la necesidad de equilibrar la protección medioambiental
con el desarrollo social. Este trabajo toma como punto de partida un reciente fallo de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina: Recurso Queja Nº 2 - ACUMAR y
otros c/ Asentamiento Lamadrid (Bajo Autopista Pedro de Mendoza) y otro s/contencioso
administrativo–varios, de fecha: 28/5/2019. A partir de su análisis busca remarcar las
particularidades del control de constitucionalidad y convencionalidad en casos con dos
dimensiones de protección: intereses individuales homogéneos (derivados de situaciones
de pobreza) y bienes colectivos (medioambiente).
Palabras-clave: Pobreza - Medioambiente - Rol de los jueces.

Abstract: This work explores the role of justice in the relationship between pover-
ty and the environment, emphasizing the need to balance environmental protection
with social development. This paper takes as its starting point a recent decision of
∗ Este trabajo, presentado bajo el seudónimo “Prudencia”, fue distinguido con “PRI-
MERA MENCIÓN” en el Concurso de Monografías 2022 sobre el tema “Relaciones en-
tre pobreza y preservación del medioambiente”, organizado por el Instituto de Derecho
Ambiental y de los Recursos Naturales y el Instituto de Derecho Internacional Público,
ambos de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, el Consejo
Argentino para las Relaciones Internacionales - sección Córdoba (CARI - Córdoba) y el
Instituto Argentino Chileno de Cultura - sección Córdoba). El seudónimo “Prudencia” ha
correspondido a la Abogada Virginia Daniela Cassinese.
∗∗ Radicada en Rosario-Santa Fe, Argentina. Abogada y Notaria, Especialista en Ma-
gistratura, Diplomada en Derecho Procesal Constitucional, Doctorando en Ciencias Ju-
rídicas de Universidad Nacional de Rosario. Ha ingresado en el poder judicial hace más
de veinte años y actualmente es Secretaria del Juzgado Federal de Rosario N° 2. Cuenta
con publicaciones, ejercicio de la docencia, disertaciones y participaciones activas en
congresos, seminarios y jornadas.
the Supreme Court of Justice of the Nation of Argentina: Appeal Complaint No. 2 -
ACUMAR et al. v/ Lamadrid Settlement (Under Autopista Pedro de Mendoza) and
other /administrative litigation. Based on its analysis, it seeks to highlight the par-
ticularities of the control of constitutionality and conventionality in cases with two
dimensions of protection: homogeneous individual interests (derived from situations
of poverty) and collective goods (environment).
Keywords: Poverty - Environment - Role of judges.
Sumario: I. Introducción. II. Intereses individuales homogéneos y derechos colecti-
vos. III. Antecedentes del caso. IV. Análisis del caso. V- Aristas formales. Activismo
procedimental. VI. Aristas sustanciales. Solución del caso mediante la ponderación
de principios. VII. Conclusión.
I. Introducción
El presente documento explora el rol de la justicia en la relación entre

la pobreza y el medio ambiente, enfatizando la necesidad de equilibrar la
protección medioambiental con el desarrollo social, de cara al desafío que
representa el cambio climático. En efecto, la cuestión climática plantea
retos epistemológicos sin precedentes para el jurista y sus modelos de ob-
servación de la realidad y de conocimiento del derecho, sobre todo ahora
que el mundo entero reconoce la existencia de una emergencia climática
como una amenaza existencial para toda la humanidad.
Asimismo cuando el daño ambiental lesiona derechos humanos de
personas en condición de vulnerabilidad social, la cuestión adquiere una
gran complejidad dado que la tutela de bienes colectivos confluye con la
de sujetos que tienen comprometido el acceso a la justicia, siendo necesa-
ria su tutela judicial efectiva mediante acciones de intereses individuales
homogéneos.
El trabajo toma como punto de partida un reciente precedente de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina -Recurso Queja Nº 2
- ACUMAR y otros c/ Asentamiento Lamadrid (Bajo Autopista Pedro de
Mendoza) y otro s/contencioso administrativo – varios, Fecha: 28/5/2019
Fallos: 342:884-, y a partir de su análisis se busca remarcar las particula-
ridades del control de constitucionalidad y convencionalidad en casos con
dos dimensiones de protección, -intereses individuales homogéneos (deriva-
dos de situaciones de pobreza) y bienes colectivos (medioambiente).
II. Intereses individuales homogéneos y derechos colectivos
Tal y como he referido en la Introducción al relacionar la pobreza con

el medioambiente, aparecen cuestiones que desbordan los clásicos con-
flictos de derechos subjetivos, confluyendo la tutela sobre bienes colec-
tivos en simultáneo con la tutela de derechos individuales homogéneos,
estos últimos con un diseño a partir del precedente “Halabi”1, antece-
dente que responde a una tradición argentina de creación pretoriana de
acciones, que procura motivar al legislador para que regule las mismas en
modo acabado y sistemático, creando un diálogo institucional de poderes.
Conforme dicho antecedente la acciones por tutela de derechos indivi-
duales homogéneos exigen la existencia de un hecho único o complejo
que causa una lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales,
asimismo la pretensión debe estar concentrada en los efectos comunes y
no en lo que cada individuo puede peticionar. Por otra parte es menester
que la acción individual no se justifique aisladamente, o bien refiere a
materias relevantes que cobran preeminencia, tales como el ambiente,
el consumo o la salud, o afectan a grupos que tradicionalmente han sido
postergados, o en su caso, débilmente protegidos.
La definición del colectivo es crítica para que los procesos co-
lectivos puedan cumplir adecuadamente con su objetivo y el incumpli-
miento de tal recaudo por parte de los jueces actuantes en dichos procesos
ha conllevado el dictado de decisiones sectoriales, tratando de manera
igual situaciones heterogéneas. Por ello el Tribunal cimero en la causa
“Abarca”2 ha dejado sentado que la adecuada y detallada determinación
del conjunto de perjudicados por una conducta o acto permite delimitar
los alcances subjetivos del proceso y de la cosa juzgada y, además, apa-
rece como un recaudo esencial para que los tribunales de justicia puedan
verificar la efectiva concurrencia de los requisitos para la procedencia de
la acción. Solo a partir de una certera delimitación del colectivo invo-
lucrado el juez podrá evaluar, por ejemplo, si la pretensión deducida se
concentra en los efectos comunes que el hecho o acto dañoso ocasiona,
1
CSJN. Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - Ley 25873, dto. 1563/04 s/ amparo ley 16986,
Sentencia de 24 de febrero de 2009, Nº. Interno: H. 270.XLII.
2
CSJN. Abarca, Walter José y Otros c/ Estado Nacional - Ministerio Energía y Mine-
ría y Otro s/ amparo ley 16986 (FLP 001319/2016/CS00106/09/2016 Fallos: 339:1223).
o si el acceso a la justicia se encuentra comprometido de no admitirse la

acción colectiva.
En esta particular área de los derechos humanos ante grupos de extre-
ma vulnerabilidad existe un plus a cargo del Estado quien debe adoptar
medidas de acción positiva para garantizar su pleno ejercicio. Los im-
perativos de integralidad, efectividad, accesibilidad en la restitución de
derechos, promoción, atención privilegiada, disfrute de una vida plena y
decente, máxima inclusión social, tienen jerarquía superior imponiendo
una dirección a la tarea hermenéutica.
En lo estrictamente concerniente a la tutela ambiental, no debemos
soslayar que esta categoría de derechos colectivos hace referencia a la
satisfacción de necesidades básicas y elementales a cargo del Estado. Es-
tos aspectos cobran preeminencia por sobre los intereses individuales de
cada afectado, al tiempo que ponen en evidencia, por su trascendencia
social y las particulares características del sector involucrado, la presen-
cia de un fuerte interés estatal para su protección, entendido como el de la
sociedad en su conjunto (Fallos: 332:111)3.
Si bien no es objeto del presente formular detalle del marco legal,
quisiera destacar que con la entrada en vigor de la primera ley climática
supranacional de la historia -Reglamento UE nº 2021/1119-4, la singula-
ridad del sistema europeo se convierte en un elemento de comparación
ineludible para entender la complejidad epistémica de los litigios climá-
ticos. En nuestra región entiendo importante detenerme en citar el recien-
te Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación
pública y el Acceso a la Justicia en asuntos ambientales en América La-
tina y el Caribe, celebrado en la ciudad de Escazú, República de Costa
Rica, el 4 de marzo de 2018, al que Argentina ha ratificado mediante ley
27566, cuyo objetivo es garantizar la implementación plena y efectiva en
América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información
3
CSJN. Recurso de hecho. Asociación Civil para la Defensa en el Ámbito Federal
e Internacional de Derechos c/ el Instituto nacional de servicios sociales para jubilados y
‘pensionados s/ amparo (10/02/2015).
4
Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio
de 2021 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifi-
can los Reglamentos (CE) nº 401/2009 y (UE) 2018/1999 (Legislación europea sobre el
clima).
ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones

ambientales y -en lo que nos importa a lo fines del presente trabajo- el
acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el
fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la
protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes
y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.
Este Acuerdo reconoce en su art. 8 que existen barreras -como ser la que
provoca la situación de pobreza- que deben ser eliminadas para garantizar
el acceso a la justicia. Asimismo establece principios orientadores para
su implementación entre los cuales destaco el principio de igualdad y no
discriminación; principio de no regresión y progresividad; principio de
buena fe; principios preventivo y precautorio, principio de equidad inter-
generacional y principio pro-persona.
Finalmente es importante mencionar que la CSJN mediante las Acor-
dadas 32/2014 y 12/2016 ha creado una herramienta procesal de gestión
de suma relevancia para la resolución de este tipo de conflicto, cual es el
Registro de Procesos Colectivos en la Justicia Nacional y Federal que,
además de dar publicidad de estas acciones, tienen el efecto de preven-
ción que produce la atracción al mismo tribunal de las actuaciones que
guarden similitud, procurando de ese modo una concentración que agiliza
la tramitación de estos procesos en beneficio de toda la sociedad.
III. Antecedentes del caso
El caso en estudio5 fue dictado por la CSJN en el marco de la etapa

ejecutoria de la causa “Mendoza”6. Si bien esta última no es objeto del
presente trabajo, para una mejor ilustración cabe recordar que la causa
Mendoza se inició en julio de 2004, cuando un grupo de vecinos, en-
cabezados por Beatriz Silvia Mendoza, presentaron una demanda recla-
5
CSJN. Recurso Queja Nº 2 - ACUMAR y otros c/ Asentamiento Lamadrid (Bajo
Autopista Pedro de Mendoza) y Otro s/contencioso administrativo – varios. Fecha:
28/5/2019 Fallos: 342:884.
6
CSJN. Mendoza Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y per-
juicios – daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza Riachuelo. 8 de
Julio de 2008 M.1569.XL.
mando la recomposición del medio ambiente y la creación de un fondo

para financiar el saneamiento de la cuenca, responsabilizando de daños
y perjuicios al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, Cuarenta y empresas aledañas por volcar
directamente al río los residuos peligrosos, por no construir plantas de
tratamiento, por no adoptar nuevas tecnologías y por no minimizar los
riesgos de su actividad productiva.
La Cuenca Matanza-Riachuelo cubre un área de más de 2.200 km2 en
la que habitan más de 5 millones de habitantes y constituye una región
con múltiples problemas de contaminación. A menos de 4 km de la Plaza
de Mayo, se encuentra el barrio que se conoce como “Villa Inflamable”.
El mismo se encuentra ubicado en las inmediaciones del Polo Petroquí-
mico, históricamente contaminante, y emplazado parcialmente sobre te-
rrenos resultantes del relleno en una zona de ciénagas (contaminadas). En
ese barrio tuvo su origen la causa “Mendoza”, en la que la CSJN ordenó
el saneamiento del riachuelo, y es señalada por ACUMAR como uno de
los territorios más críticos. Por todo ello, “Villa Inflamable” está incluida
en la primera fase del proceso de relocalizaciones para proteger los dere-
chos de los vecinos afectados.
El 8 de julio de 2008 la Corte dictó su fallo histórico, donde determinó
quiénes son los responsables de llevar adelante las acciones y las obras
de saneamiento, el plazo en que deben ser ejecutadas, dejando abierta la
posibilidad de imponer multas para el caso de incumplimiento. Por otra
parte, el Máximo Tribunal encomendó al Defensor del Pueblo de la Na-
ción y a las ONG la conformación de un Cuerpo Colegiado para el control
del Plan de Saneamiento. Posteriormente, el 20 de septiembre de 2010 se
firmó el acuerdo general entre el Estado Nacional, la Provincia de Buenos
Aires, el Municipio de Avellaneda y la ACUMAR para el cumplimiento
del Plan de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios en Riesgo
Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo. Mediante este convenio se
establecieron las etapas de gestión a desarrollar para la relocalización de
familias, y las obligaciones y facultades de cada una de las partes signa-
tarias. Entre ellas, la búsqueda de terrenos idóneos, la formulación de un
proyecto integral, el estudio de factibilidad social y ambiental, y la parti-
cipación de los afectados.
IV. Análisis del caso
El Defensor Público Oficial de Niños, Niñas y Adolescentes presenta

Recurso de Hecho en la causa ACUMAR y otros s/ Asentamiento La-
madrid (bajo Autopista Pedro de Mendoza) y Otro s/ contencioso admi-
nistrativo – varios” contra lo decidido por el juez a cargo del Juzgado
Federal en lo Criminal y Correccional n° 2 de Morón, parcialmente a
cargo de la ejecución de la sentencia en cuanto rechazó el pedido de apli-
cación de la ley local 2240 al proceso de relocalización del asentamiento
Lamadrid. Para resolver del modo en que lo hizo, el magistrado consideró
que la causa se halla enmarcada en el ‘convenio marco’ firmado en 2010
debiendo regirse la relocalización por aquellas pautas”, y afirmó que “ello
no implica que la solución habitacional signifique el desarraigo sino una
mejora en la calidad de vida del sujeto, siendo para ello válidas las op-
ciones brindadas por la jurisdicción, al menos hasta el momento”.
La Corte con los votos de Juan Carlos Maqueda, Ricardo Luis Loren-
zetti y Horacio Rosatti; y la disidencia de Carlos Fernando Rosenkrantz,
en primer lugar, sortea un obstáculo formal asimilando la decisión ape-
lada a una emitida por un superior tribunal de la causa y considera que
si bien es un principio asentado que las decisiones adoptadas en la etapa
de ejecución no configuran la sentencia definitiva requerida por el art.
14 de la ley 48, ello admite excepciones cuando lo decidido pone fin a la
discusión y causa un gravamen de imposible reparación ulterior (Fallos:
323:3909 y sus citas), extremo que considera se verifica toda vez que el
apelante no tiene otra oportunidad para replantear sus agravios vincula-
dos con la aplicación al caso de la ley local 2240.
Al entrar al fondo del asunto el Tribunal cimero comienza con el ar-
gumento en torno a la falta de fundamentación suficiente. En este sentido
estima que los agravios del Defensor Público Oficial fundados en la doc-
trina de la arbitrariedad de sentencia constituyen sustento suficiente para
la procedencia de la apelación federal, pues los motivos por los que el
tribunal omitió la aplicación al caso de la ley local 2240 no satisfacen las
exigencias de fundamentación que la Corte ha especificado en sus prece-
dentes (Fallos: 236:27; 317:1455; 322:995). Valora que lo decidido por el
a quo es el resultado de “afirmaciones meramente dogmáticas, fundadas
en la sola voluntad del juzgador aquellas según las cuales: a) la causa
debe regirse por el ‘convenio marco’ firmado en 2010; b) ‘ello no implica
que la solución habitacional signifique el desarraigo sino una mejora en

la calidad de vida del sujeto’; y c) resultan ‘válidas las opciones brin-
dadas por la jurisdicción, al menos hasta el momento’, sin que exista
un análisis previo que permita determinar si las pautas que surgen del
Acuerdo Marco suscripto en el año 2010 entre el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires, el Estado Nacional y la ACUMAR y las previsiones de
la ley local 2240 son compatibles o complementarias”.
Concluye que “más allá de lo que establezca el Convenio Marco al
que se hace referencia en la resolución apelada, lo cierto es que la super-
posición de los ámbitos geográficos de aplicación de ambas normas no
está discutida en el caso y, en tales condiciones, el magistrado delegado
debió, como mínimo, valorar que la ley local 2240 también se dirige, en
parte, a resolver el problema de vivienda de los menores que habitan en
la zona, representados por el apelante” , y que “tampoco analizó el juez
a quo si la solución propuesta por el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires consistente en el otorgamiento de créditos como única opción para
todos los grupos familiares del asentamiento configura un mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes de la cuenca Matanza-Riachuelo
en los términos de la sentencia dictada por esta Corte en la causa ‘Men-
doza’ (Fallos: 331:1622), extremo que también debió ser considerado”.
V. Aristas formales. Activismo procedimental
Considero que la apertura del recurso extraordinario en la etapa eje-

cutoria y contra lo resuelto por un juez de primera instancia importa una
atenuación de los rigorismos formales y responde a un “activismo proce-
dimental” que obedece a la naturaleza de los derechos en juego.
En ocasiones se cataloga de activismo judicial lo que antes se denomi-
naba concepto tradicional de equidad. Esto significa que nos encontramos
frente a una técnica de manejo de los procesos con un ojo puesto en la
Carta Magna, más que una interpretación de la ley misma. De ello se
sigue que los jueces deben aplicar operativamente los derechos constitu-
cionales, incluso aunque ello importe afectar estructuras de gobierno o de
administración de los otros poderes. Al respecto recordemos que el legis-
lador en el art. 32 de la ley 25675 dispone que de acuerdo a las reglas de la
sana crítica, los jueces podrán extender su fallo a cuestiones no sometidas
expresamente a su consideración por las partes. El concepto de activismo

judicial se ha transformado así en una especie de presunción que impone
a los magistrados la carga de justificar las razones por las cuales no ejer-
cen expansivamente su imperium. La reforma constitucional de 1994 y
la idea de la progresividad en la interpretación y en la aplicación de los
Tratados de Derechos Humanos han sido los dos factores decisivos para
este viraje, así hemos pasado de una lógica jurídica deontológico clásica,
como era la descripción de reglas precisas, de una ley que decía “éste es
el supuesto de hecho y ésta la solución”, a toda una categoría nueva com-
prensiva de conceptos jurídicos abiertos e indeterminados.
En el terreno ambiental la dificultad parte básicamente de la depen-
dencia del juez de cuestiones que desbordan el área jurídica siendo vital el
aporte multidisciplinario y las prueba técnicas y científicas. Para valorar
la prueba producida resulta de aplicación la teoría de las cargas dinámi-
cas. Así, es menester partir de premisas esenciales, cuales son el deber de
colaboración de las partes en el proceso y la obligación de probar de aquel
que se encuentra en mejor posición de hacerlo.
Es menester tener una visión macroscópica de la fisonomía del con-
flicto, el que reposa sobre un macro cuya tutela interesa a la sociedad
toda, incluidas las generaciones venideras, máxime cuando en simultáneo
se lesionan derechos humanos esenciales de sectores extremadamente
vulnerables y esta trascendencia impacta en el rol del juez y sobre todo
en la carga probatoria.
Finalmente, habré de resaltar que la vulnerabilidad se intensifica ante
la problemática del derecho de vivienda que afecta a los niños habitantes
de la zona contaminada, debiendo los jueces resolver, velando por el inte-
rés superior de los niños niñas y adolescentes.
VI. Aristas sustanciales. Solución del caso mediante la ponderación

de principios
En primer lugar quisiera detenerme señalando algunas consideracio-

nes en torno a la ley cuya aplicación fue rechazada por el a quo.
La ley local 2240 declara la “Emergencia Urbanística y Ambiental,
en lo que hace a la vivienda, servicios, equipamiento, espacios verdes
y de actividades productivas, al polígono delimitado por las Av. Regi-
miento de Patricios, Av. Martín García, Av. Paseo Colón, Av. Brasil y
Av. Pedro de Mendoza”, y establece el deber de “intervenir sobre los
inmuebles ociosos privados, para lograr su integración y puesta en valor
social”. Así el proyecto implica, entre otras cosas “la recuperación del
Barrio de La Boca mediante la Construcción de viviendas nuevas en in-
muebles ociosos propiedad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y
de particulares (…)”. Asimismo, dispone el modo en que se desarrollará
el proyecto: “Modificando la propuesta del IVC de imponer un complejo
habitacional modelo (…) para trocarla por una propuesta urbanística
sustentable”, “Ampliando el concepto de obra pública para vivienda y
generación de empleo, distribuyendo la inversión del Estado entre más
gente, convocando a Pymes, cooperativas, y organizaciones en lucha por
una vivienda digna a producir su construcción (…)”, y “(d)ecidiendo
desde el Poder Ejecutivo políticas públicas que garanticen la inclusión
social, la mejora del ambiente y la participación ciudadana en el cumpli-
mento de todas nuestras garantías constitucionales”.
Como puede apreciarse, el Juez de Morón a la hora de resolver el
problema de vivienda derivado de la relocalización de las familias afec-
tadas por la contaminación excluyó la aplicación de la norma local -pese
a que su ámbito territorial permitía la aplicación- y se circunscribió al
Convenio Marco para el cumplimiento del Plan de Urbanización de Villas
y Asentamientos Precarios en Riesgo Ambiental de la Cuenca Matanza-
Riachuelo, suscripto entre el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, el Estado Nacional y la ACUMAR el 20 de diciembre de 2010,
ajustando su decisión a una interpretación literal e histórica estática de la
sentencia base de su ejecución.
Recordemos que toda sentencia, si bien se expresa en su justificación
interna como un silogismo práctico deductivo, es el resultado de una red
de argumentaciones que sostienen y justifican la solución al caso. Siendo
así, un vicio lógico que puede aparecer al contrastar argumentos en la
reconstrucción de la premisa normativa es la falta de razón suficiente. La
violación de este principio lógico entraña la consiguiente impugnabilidad
de la sentencia.
Como sabemos, la Suprema Corte de la Nación, al elaborar la doctrina
de la arbitrariedad ha incluido, como una sub-especie, los casos en los
cuales se han violado algunos principios lógicos, especialmente, el de
razón suficiente (por falta o insuficiente fundamentación) y el principio
de no-contradicción. Habilita de esta manera el control de logicidad de la

sentencia que, por presentar violación de los principios lógicos deviene
en arbitraria. La arbitrariedad es el efecto, la consecuencia de la “ilogici-
dad”. La violación del principio lógico es la causa y ello genera un error
in cogitando, como error del pensar y de la comunicación de ese pensar.
La sentencia es revisable porque al razonar arbitrariamente no es posible
la derivación razonada de la conclusión a partir del derecho interpretado
y de los hechos probados.
Ha sostenido al respecto que “ (...) este Tribunal ha resuelto en rei-
teradas oportunidades que la doctrina de la arbitrariedad no tiene por
objeto convertir a la Corte en un tribunal de tercera instancia ordinaria,
sino que procura cubrir casos de carácter excepcional en los que graves
deficiencias lógicas del razonamiento o una total ausencia de fundamen-
to jurídico impidan considerar el pronunciamiento de los jueces ordina-
rios como una sentencia fundada en ley, con directa lesión a la garan-
tía del debido proceso”. Por su parte, la violación al principio de razón
suficiente aparece cuando la sentencia muestra “carecer de una mínima
fundamentación de hecho o de derecho y no tratar de modo suficiente los
argumentos traídos por el agraviado en su memorial para que se revoque
la medida, traduce la existencia de un acto jurisdiccional inválido en los
términos y alcances de la doctrina de la arbitrariedad de sentencias”7.
En este caso un enfoque tradicional del conflicto no reconoce la ar-
bitrariedad del a quo, dado que a esta sólo se arriba si reconocemos que
nos encontramos frente a un “caso difícil”, cuya solución exige un ra-
zonamiento amplio de los esquemas argumentativos, siendo esencial la
ponderación de los principios de derechos humanos involucrados.
En relación al esquema argumentativo, la lógica emplea diferentes
criterios en el caso de los razonamientos no deductivos en los cuales la
fuerza convictiva de la conclusión se debilita. El a quo -al resolver- no
logra una decisión razonada dado que omite realizar distintas interpre-
taciones a saber: una interpretación sistemática -al excluir sin justificar
la aplicación de la ley local-; una interpretación dinámica -al analizar la
sentencia a ejecutar de un modo cristalizado al momento de su dictado-;
7
Fallos: 308-2351 y 313-1054.
y una interpretación teleológica -dado que no tuvo en cuenta el fin último

de la norma y las ventajas y desventajas de resolver en uno u otro sentido.
Entrando ya en el terreno de los principios, debemos señalar que tienen
la particularidad de que pueden ser cumplidos de manera gradual, esto es,
existen muchas acciones diferentes que son compatibles con lo que el
principio exige. Para determinar cuál de ellas es la que debe ser realizada
en un caso es necesario tener en cuenta las posibilidades jurídicas y reales
existentes. Las posibilidades jurídicas están dadas por la eventual existen-
cia de reglas y principios que impongan el deber de realizar una acción
incompatible con las exigidas por el principio. De ahí que, para Alexy8,
los principios ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible,
dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes. Los principios,
entonces, son mandatos de optimización que deben ser ponderados.
Siguiendo a Manuel Atienza9 podríamos decir que la ponderación
es un procedimiento argumentativo en el que se distinguen dos pasos. El
primero va de los principios a las reglas y se crea luego una nueva regla,
no existente anteriormente en ese sistema. Este primer paso, se compone
de dos premisas: En la primera, se constata que la aplicación de los prin-
cipios contrapuestos lleva a resolver el caso en sentidos entre sí incompa-
tibles. En un segundo paso, partimos de esa regla creada y subsumimos
en ella el caso a resolver, como la justificación externa de la segunda
premisa, aplicando el principio de proporcionalidad.
En el presente caso se encuentran en juego la ponderación del derecho
a la vivienda adecuada, a la igualdad y al interés superior del niño, todos
ellos garantizados por la Constitución Nacional y los tratados internacio-
nales incorporados a ella (art. 75, inc. 22) y, especialmente, los derechos
de los niños, niñas y adolescentes previstos en el art. 12 de la Convención
sobre los Derechos del Niño y en los arts. 19, 24 y 27 de la ley 26061,
que consagran el derecho a ser oído y a participar en todo asunto que los
afecte, así como el derecho a mantener el centro de vida, contemplado en
el art. 3°, inc. f de la mencionada ley. Estos principios parecieran colisio-
nar con la garantía constitucional de propiedad privada dado que la ley
8
ALEXY, Robert. “Epílogo a la teoría de derechos fundamentales”, Revista Espa-
ñola de Derecho Constitucional, 66, 2002.
9
ATIENZA, Manuel. Ponderación y Sentido Común Jurídico, Palestra Temis, Bo-
gotá-Colombia, 2012.
local tiene como objetivo resolver el déficit de vivienda existente en los

inmuebles ociosos y documentados en su Anexo.
El Convenio Marco que manda aplicar el a quo tiene entre sus objeti-
vos dos principios de derechos humanos cuales son la mejora de la cali-
dad de vida de los habitantes de la cuenca así como la recomposición del
ambiente y prevé entre los compromisos a cargo de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires la promoción de las expropiaciones y/o acuerdos que
fueren necesarios para liberar fracciones que puedan utilizarse en urbani-
zaciones y/o relocalizaciones para mejorar las condiciones de contención
social de las familias, extremo fáctico que permite apreciar que esta coli-
sión de principios también se replica en el Convenio Marco.
En este enfrentamiento de principios con estructura bifronte, en su di-
mensión de peso se debe optar por la medida menos gravosa y con mayor
grado de satisfacción, consagrando soluciones que operen como reglas
razonables que limiten la discrecionalidad del juez.
El argumento esencial -ya en el terreno de la justicia sustantiva- con-
siste en valorar que la ley 2240 permite que la relocalización se efectúe en
el barrio sin obligar a las familiar a abandonar su centro de vida, y que la
propuesta del Gobierno prevé como única opción la de tomar un crédito
de difícil acceso, que a la postre puede terminar frustrando el derecho que
se pretende tutelar.
VII. Conclusión
En conclusión, estimo que la ponderación efectuada por la Corte cons-

tituye un procedimiento racional en tanto expone las buenas razones re-
levantes para el caso en una forma adecuada para lograr la persuasión.
Además, la solución sirve de pauta para el futuro, como mecanismo de
previsión. El conflicto fue resuelto tomando en cuenta los postulados de
justicia y equidad en la resolución de casos difíciles. Bidart Campos en-
señaba que “el juez es el administrador de la justicia; con ley, sin ley o
contra ley. Porque el valor justicia prevalece sobre la ley, y nuestra Cons-
titución así lo deja entrever a quienes saben comprenderla, cuando manda

en el Preámbulo “afianzar la justicia”10. Con ley, sin ley o contra ley.
10
V. BIDART CAMPOS, Germán. Manual de la Constitución reformada, t. III, Ediar,
Buenos Aires, Argentina, 1998; BIDART CAMPOS, Germán. La interpretación y el control
constitucionales en la jurisdicción constitucional, Ediar, Buenos Aires, Argentina, 1988.
ÍNDICE
PRESENTACIÓN ......................................................................................................... 11
RELACIONES ENTRE POBREZA Y MEDIOAMBIENTE.

ASPECTOS INTRODUCTORIOS
POVERTY AND ENVIRONMENTAL RELATIONS. INTRODUCTORY ASPECTS
Zlata Drnas de Clément............................................................................................. 15
EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD COMO CONTRACARA

DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN AMBIENTAL EN EL
DERECHO INTERNACIONAL Y EN EL COSTARICENSE
THE PROGRESSIVE REALIZATION PRINCIPLE AS THE FLIP SIDE OF
ENVIRONMENTAL NON-REGRESSION PRINCIPLE IN INTERNATIONAL
AND COSTA RICAN LAW
Mario Peña Chacón................................................................................................... 41
MEDICIÓN DE LA POBREZA: ÍNDICE DE POBREZA

MULTIDIMENSIONAL
POVERTY MEASUREMENT: MULTIDIMENSIONAL POVERTY INDEX
María Ofelia Zamzem- Carmen Arévalo.................................................................... 99
MIGRACIÓN, POBREZA Y MEDIO AMBIENTE EN AMÉRICA LATINA

MIGRATION, POVERTY AND THE ENVIRONMENT IN LATIN AMERICA
Graciela R. Salas......................................................................................................111
DIVERSIDAD BIOLÓGICA Y POBREZA. PARTICIPACIÓN PÚBLICA

BIOLOGICAL DIVERSITY AND POVERTY. PUBLIC PARTICIPATION
María Alejandra Sticca - Lorena Eva Dasenchich.................................................. 123
RELACIONES ENTRE AGRICULTURA, POBREZA RURAL Y

AMBIENTE EN ARGENTINA
RELATIONSHIPS BETWEEN AGRICULTURE, RURAL POVERTY AND
THE ENVIRONMENT IN ARGENTINA
María Cristina Rodríguez de Taborda..................................................................... 139
220 CUADERNO DE DERECHO AMBIENTAL Nº XIV (2022) 219 - 220
AMBIENTE Y POBREZA: LAS PRINCIPALES POLÍTICAS PÚBLICAS

ASOCIADAS AL TEMA EN ARGENTINA. UNA APROXIMACIÓN
GENERAL A LA RELACIÓN ENTRE AMBIENTE Y POBREZA
ENVIRONMENT AND POVERTY: THE MAIN PUBLIC POLICIES ASSOCIATED
WITH THE THEME IN ARGENTINA. A GENERAL APPROACH TO THE
RELATIONSHIP BETWEEN ENVIRONMENT AND POVERTY
Marta S. Juliá........................................................................................................... 145
LAS BUENAS PRÁCTICAS AGROPECUARIAS COMO MEDIO EFICAZ

PARA EL CUIDADO DEL AMBIENTE Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA
GOOD AGRICULTURAL PRACTICES AS AN EFFECTIVE MEANS FOR
THE CARE OF THE ENVIRONMENT AND THE REDUCTION OF POVERTY
Rafael Consigli......................................................................................................... 165
POBREZA Y RIESGO HÍDRICO: EL ROL DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL DE AGUAS. LA LÍNEA DE RIBERA COMO
INSTITUTO JURÍDICO PREVENTIVO
POVERTY AND WATER RISK: THE ROLE OF REGIONAL WATER PLANNING.
RIBERA LINE AS A PREVENTIVE LEGAL INSTITUTE
Cristina del Campo.................................................................................................. 183
EL ROL DE LOS JUECES FRENTE A CASOS DIFÍCILES

THE ROLE OF JUDGES IN DIFFICULT CASES
Virginia Daniela Cassinese...................................................................................... 205
Se terminó de imprimir en
Editorial Advocatus, Obispo Trejo 181,
en el mes de julio de 2023

Cuaderno Derecho Ambiental XIV - 2023

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ISSN 2314-2251

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO

INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTAL

TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS Copyright © 2023 Acade-

Impreso en Argentina - Printed in Argentina

Las posturas doctrinarias expresadas en los artículos aquí incluidos son

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO Y CIENCIAS

ARMANDO S. ANDRUET (H)

JUAN MANUEL APARICIO MANUEL CORNET

JUAN CARLOS PALMERO

INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTAL Y

ZLATA DRNAS DE CLÉMENT

MARÍA ALEJANDRA STICCA

COMITÉ EDITORIAL CONSEJO ACADÉMICO

LILIAN DEL CASTILLO DE LABORDE

CARLOS FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANÍ

MARÍA TERESA INFANTE

JOSÉ JUSTE RUIZ

Ernesto J. Rey Caro

MIEMBROS TITULARES DEL INSTITUO

Carmen Del Valle ARÉVALO

Néstor CAFFERATTA (Buenos Aires-Argentina)

Siguiendo las pautas consolidadas desde hace catorce años, el Instituto

para aumentar la inversión en la gestión ambiental y de los recursos natu-

A más de la publicación del Cuaderno, se llevó a cabo -como todos los

Zlata Drnas de Clément

RELACIONES ENTRE POBREZA Y MEDIOAMBIENTE.

POVERTY AND ENVIRONMENTAL RELATIONS.

Zlata Drnas de Clément**

∗ Trabajo presentado para su publicación el 14 de marzo de 2023 y aprobado el 25 de

I. Relaciones entre pobreza y medioambiente

Tradicionalmente, se ha señalado a la pobreza1 como uno de los gene-

I.1. Causas del daño ambiental desde la pobreza

El daño al medioambiente por los grupos sociales de menor desarrollo

conspira contra la posibilidad del Estado de atender con eficacia a la dis-

negativos sobre el entorno, creando con su incesante expansión, un nudo

I.2. Erradicación de la pobreza de modo sustentable

Consideramos que, para erradicar la pobreza de modo sustentable4, es

pública y otros medios de comunicación masiva han mostrado poco inte-

*- Buscar, promover y apoyar salidas laborales para quienes estén en

del cambio climático y a la pérdida de diversidad biológica como

*-La generación de políticas y acciones dirigidas a detener la defo-

destinados a aprovechar el potencial de los bosques para reducir la pobre-

involucrados que contribuyen a su ejecución (Burkina Faso, Yibuti, Eri-

erosión; un filtro que limita la inhalación de polvo y otras partículas ge-

*- El apoyo a las municipalidades y a las organizaciones sociales co-

ticas y medicinales, albañilería, electricidad, plomería, etc. 18-19.

- La puesta en vigencia de la responsabilidad en la asunción de de-

de modo extremo inconducente. El “distributivismo” (entendido

I.3. Algunos instrumentos internacionales que vinculan pobreza

Período previo a la Conferencia de Estocolmo

Maurice Strong21, una vez nombrado Secretario General de la Con-

expertos en temas de desarrollo, economía y relaciones internacionales,

Declaración de Estocolmo 1972 – Creación del PNUMA

tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para

La Declaración de Río de 1992

que destacamos en particular- considera que “erradicar la pobreza” es

Declaración del Milenio de 2000