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CAPITULO VI

EL GASTO PÚBLICO.

1. EL GASTO PÚBLICO Y SU MARCO JURIDICO. 65

El gasto público tiene su sustento legal normalmente en las constituciones de los estados
democráticos en las cuales se establecen las facultades del gobierno en turno para imponer las
contribuciones necesarias (impuestos principalmente) que cubrirán el presupuesto de egresos de la
nación o Estado. A partir de este precepto constitucional el sector público se hace de recursos
financieros para llevar a cabo sus funciones, las cuales se traducen en términos financieros en el
gasto público.

Todos los gastos que efectúa un gobierno deben estar limitados en general a lo que estipulan sus
leyes derivadas de sus constituciones, las cuales en general establecen que no podrá efectuarse
ningún pago que no esté especificado en el presupuesto o determinado por una ley.

El Presupuesto de Egresos de un país es un documento financiero anual que indica las partidas en
que será aplicado el gasto público. Para ello se elaboran leyes y reglamentos que especifican la
preparación, estructura, ejecución y control del gasto público. Para ello también se establecen
Leyes sobre la Contabilidad Nacional así como las formas de presentar el presupuesto y gasto
público.

En dichas leyes y reglamentos por lo general se determinan disposiciones y políticas generales

sobre el contenido del presupuesto público, así como las bases y las competencias de los órganos
administrativos que intervienen en los diversos aspectos relacionados con el gasto público.
También se establece la preparación de las iniciativas del presupuesto de egresos que se presenta
cada año al poder legislativo (diputados y senadores) para que autoricen la forma de ejercer dicho
gasto.

Entre las leyes que regulan el gasto público se deben especificar las disposiciones generales para
aplicar las leyes presupuestales, la contabilidad nacional y el gasto público. Normalmente son las
secretarias de estado o ministerios de hacienda, economía o programación y presupuesto, los que
coordinan las finanzas públicas en cada país, así como los distintos aspectos de los ingresos
públicos (sobre todo los provenientes de los ingresos tributarios y endeudamiento interno y
externo).

Las leyes sobre el Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público parten del principio de que el gasto
público se tiene que basar en programas anuales que señalen objetivos, metas y unidades
responsables de ejecución de las entidades o dependencias gubernamentales. Así mismo, éstas
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normalmente formulan un anteproyecto presupuestal que se le presentan a los ministerios

responsables. Estos anteproyectos deben incluir informaciones descriptivas de los programas y la
explicación de los aspectos macroeconomicos más importantes, con la estimación de ingresos y
gastos, así como con datos sobre los ingresos y gastos reales del anterior ejercicio. También deben
informar sobre el estado de la Deuda Pública al terminar el último ejercicio y su estimación al fin
del año en curso.
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El ejercicio del gasto público se efectúa a través de las instituciones del gobierno o sector público
centralizado de acuerdo a lo estipulado en el presupuesto mediante sus correspondientes
tesorerías. En el caso del sector público descentralizado, los organismos y empresas del Estado,
así como los fideicomisos federales, manejan sus propios fondos a través de sus órganos de
administración. Sin embargo en ocasiones el jefe del ejecutivo o Presidente del país por medio de
su ministerio de Hacienda o Tesoro puede disponer de los ingresos o ejercer el gasto de entidades
para que se manejen de manera centralizada a través de una tesorería de ámbito federal o nacional.

Con respecto a la contabilidad nacional, esta incluye las cuentas autorizadas en los catálogos de
los ministerios o secratarias de hacienda o programación y presupuesto que sirven para consolidar
las cuentas de cada ramo de la actividad económica de un país con lo cual se formulan los
informes de las Cuentas Anuales Nacionales, que es responsabilidad del jefe del ejecutivo o
presidente de un país para rendir su informe de Gobierno anual. En dicho informe se da a conocer
el estado económico actual que guarda la nación.

En general las leyes que se refieren al Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público están
estructurada de acuerdo a principios de control interno, pero en el caso de Latinoamérica
históricamente se ha observado que aún no se ha logrado en muchos países su aplicación
eficiente, honesta e imparcial, especialmente en sectores tan estratégicos como el paraestatal
(empresas con participaciòn significativa del estado). Ello ha originado múltiples casos de
corrupción y una peligrosa sangría de recursos financieros del Estado.

1.1. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS.

Las diversas partidas que integran el gasto público deben estar contenidas jurídicamente en el
Presupuesto de Egresos de cada país, para el cual existe la obligación de publicarlo anualmente en
el Diario Oficial del gobierno en turno. Primeramente el Jefe del ejecutivo debe elaborar y
presentar un proyecto del presupuesto para enviarlo a las cámaras u organismos que legislan, por
ejemplo la cámara de representantes (diputados y senadores) para que sea aprobado o modificado.
Dicho proyecto de egresos suele conocerse como una iniciativa del Presupuesto de Egresos de un
Estado. Aquí el jefe del ejecutivo debe someter a la consideración de dichas cámaras la iniciativa
para su examen, discusión y en su caso aprobación.

En el Presupuesto anual de gastos, también se discuten las contribuciones o ingresos que a juicio
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de los gobernantes deben decretarse para cubrir el gasto público, por ello la contestación a la
iniciativa del proyecto de egresos o gasto público, cuando es respondida afirmativamente
mediante decreto por los poderes legislativos se convierte en ley. Este procedimiento jurídico
consagrado en la máxima ley de cada Nación (la constitución) se repite año con año y es el
fundamento principal que norma el gasto público. De ahí que todas las erogaciones previstas por
el Estado deben de estar contenidas en el presupuesto de egresos.
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Entre las erogaciones o gastos más importantes del Estado están las del poder ejecutivo del país.
Es decir, el gasto de la administración púbica a nivel federal o nacional, provincial, departamental
o estatal, y municipal o distrital. Es decir, se incluye el gasto de los ministerios o secretarias de
Estado, los ramos que comprenden las aportaciones a seguridad social, las erogaciones para el
desarrollo regional y participaciones a Estados o Departamentos, y Municipios o Distritos, los
egresos del poder legislativo y del poder judicial, las erogaciones correspondientes a las entidades
paraestatales (participación del gobierno) y el gasto asignado a la deuda pública del gobierno
federal y de las entidades paraestatales.

El gasto público va dirigido sobre todo a dos grandes rubros: gasto corriente y gasto de capital.
Ambos presentados y contabilizados en un documento estadístico que se explicò anteriormente
denominado Balanza de Pagos. El gasto corriente representa el costo directo de la administración
pública y las transferencias que efectúa entre sí el sector público. Suele estar regulado
jurídicamente por el Presupuesto de Egresos. El gasto de capital, que son erogaciones efectuadas
en obras públicas, construcciones directas y transferencias para inversión está regulado en sus
montos por leyes muy específicas sobre obras o construcciones públicas así como adquisiciones,
arrendamientos y prestación de servicios relacionados con bienes inmuebles.

En general en las economías occidentales, el gobierno ha utilizado el gasto público como un

instrumento de política económica para lograr determinados fines y planes nacionales de
desarrollo y crecimiento que representan sus criterios generales de política económica. Estos
criterios pueden ser de tipo extremadamente intervencionista como no intervencionista en la
economía por parte del Estado.

Son los ministerios de Hacienda, de programación y presupuesto o la contraloría general de la

republica de un país los encargados de establecer los controles presupuestales sobre las
erogaciones de las dependencias, entidades u órganos del gobierno de la administración pública
federal a cargo de los titulares, directores o sus equivalentes en el sector público, quienes deben
de apegarse a sus presupuestos aprobados. Estos son uno de los elementos más importantes para
el éxito o fracaso de los planes nacionales de desarrollo y crecimiento de un país. Los programas
sectoriales de mediano plazo así como los demás programas formulados con base a las leyes de
planeación estatal y orientados hacia la realización de las prioridades definidas en los criterios
generales de política económica de cada país también son dirigidos y evaluados a través de los
presupuestos públicos.
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Al poder ejecutivo o presidente de un país le compete inspeccionar el ejercicio del gasto público
federal y su congruencia con los presupuestos de egresos. En el caso de las entidades que no estén
sujetas a control presupuestal se deben sujetar a los calendarios del gasto que aprueben sus
respectivos órganos de gobierno, con base también en los lineamientos emitidos por sus
respectivos ministerios. Así los lineamientos para ejercer el gasto público son emitidos por el
mismo ministerio de hacienda o del tesoro encargado de autorizar los fondos para los programas
aprobados y controla los componentes del sector público mediante el envío de información que 68
estos están obligados a proporcionar sobre sus actividades económicas y financieras.

En lo referente a los créditos externos que se le conceden al sector público y para que las
entidades y dependencias los puedan ejercer como gasto, se establecen criterios generales
variando de país a país. Por ejemplo, en el caso de países que no tienen problemas extraordinarios
de seguridad nacional, hambrunas, desastres naturales, etc. el tipo de gastos sólo pueden ser
destinadas a gastos de capital o a financiamiento de proyectos o programas específicos que
formen una infraestructura productiva y eficiente para la economía. En el caso de otros países,
gran parte de su gasto se aplica a la par del criterio anterior para armamento o programas de ayuda
social para evitar un “Estado Fallido”. En ambos casos es necesario que la totalidad de dichos
recursos a ejercer se encuentren incluidos en los respectivos presupuestos autorizados y se cuente
con la autorización previa y expresa del presidente y el poder legislativo.

En general la tendencia es que el gasto público del Estado se procure aplicarlo en su mayor parte a
proyectos de inversión con fines sociales o proyectos prioritarios y estratégicos que beneficien a
los grandes núcleos de la población. Para eso cada año las leyes nacionales exigen al jefe del
ejecutivo explicar mediante un informe el fin y estrategia seguida en la aplicación del gasto
público.

2. CONCEPTO DE GASTO PÚBLICO.

El gasto público es la cantidad de recursos financieros, materiales y humanos que el sector

público representado por el gobierno emplea para el cumplimiento de sus funciones, entre las que
se encuentran de manera primordial la de satisfacer los servicios públicos de la sociedad. Así
mismo el gasto público es un instrumento importante de la política económica de cualquier país
pues por medio de este, el gobierno influye en los niveles de consumo, inversión, empleo, etc.
Así, el gasto público es considerado la devolución a la sociedad de algunos recursos económicos
que el gobierno captó vía ingresos públicos, por medio de su sistema tributario principalmente.

La forma de estructurar el gasto público es de gran importancia para la economía en general, pues
siendo un instrumento poderoso que afecta la economía, su manejo causa u origina diversos
fenómenos que algunas veces son positivos y otras veces son negativos para un país e incluso
otros países que estén fuertemente correlacionados económicamente. Del análisis de la
estructuración y aplicación del gasto público se pueden predecir ciertos comportamientos de la
economía así como los fines que persigue el sector público.
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A lo largo de la historia de los estados modernos, el entendimiento de las funciones del gobierno
para intervenir en la economía a través del gasto público ha tendido a incrementarse o
decrementarse paralelamente de acuerdo al pensamiento ideológico del gobierno en turno y/o de
la influencia de las grandes potencias económicas que confluyen en sus respectivas economías. En
nuestro siglo, el sector público aparte de realizar las funciones tradicionales de gobierno que eran
salvaguardar a sus ciudadanos a través del orden interno y externo, y administrar la justicia; ha 69
asumido otras funciones mucho más amplias valiéndose para ello del gasto público. En estas
actividades el sector público ha venido utilizando al gasto para tratar de dar más empleo,
estimular la actividad económica, crear la infraestructura productiva del país, dar vivienda a los
trabajadores, elevar el nivel educativo proporcionando educación gratuita, proporcionar servicios
de salud, etc.

3. PRINCIPIOS DEL GASTO PÚBLICO.

Eckstein (1965) planteó la interrogante sobre ¿si pueden darse algunos principios que guíen el
gasto público? Al respecto opina que es el proceso político en general el que determina los gastos
gubernamentales, mientras que las decisiones específicas se adoptan en la elaboración del
presupuesto, que es una exposición detallada de los gastos e ingresos previstos por el gobierno
para un año16.

Para establecer los principios que guíen el gasto público se debe tomar en cuenta los fines que se
quieran alcanzar y que pueden ser, desde reducir el gasto público al mínimo posible para que
interfiera lo menos posible con la iniciativa privada, no importando las consecuencias negativas
que ello pudiera causar y manteniendo una tendencia liberalista o desreguladora. El caso contrario
sería procurar que el gasto público alcance el nivel más alto posible para tener el gobierno gran
influencia en la economía, lo cual lleva a un tendencia intervencionista, reguladora e incluso
estatista en la actividad económica del país. De acuerdo a estos dos postulados es como se tiende
a establecer los principios del gasto público. Sin embargo, también existen ciertos principios de
tipo general que pueden ser aplicados en ambas situaciones; estos principios no se excluyen
mutuamente, pero en sí son diferentes.

En lo referente a los principios del gasto público, dos autores proponen algunos principios de tipo
general y con una definición precisa y objetiva. El primero de ellos es Harold Sommers (1967)17
quien nos dice que son cuatro los principios que deben orientar el gasto público y con base a ello
decidir acerca de la magnitud y naturaleza del gasto. Los principios son los siguientes:

¾ Principio del Gasto Mínimo.

16 Eckstein Otto: (1965): “Finanzas Públicas”. México. Edit. UTHEA. Pp. 46-66.
17 Sommers Harold (1967): “Las Finanzas Públicas e Ingreso Nacional”. México. Edit. FCE, 2º edición. Pp. 45-47.
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¾ Principio de Mínima Interferencia con la Iniciativa Privada.

¾ Principio de la Máxima Ocupación.

¾ Principio del Máximo Beneficio.

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El Principio del Gasto Mínimo afirma que el gobierno debe gastar lo menos que sea posible, pero
sin poner en peligro la seguridad de los ciudadanos (como sería no gastar en la policía y el ejercito
que representan la seguridad interna y externa del país), así mismo sólo debe intervenir en algunos
servicios esenciales como la administración de justicia, construcción de caminos o servicios
postales, y enfatiza que cualquier servicio que pueda ser proporcionado por la iniciativa privada
debe ser excluido de los gastos del gobierno.

El principio de Mínima Interferencia con la Iniciativa Privada, dice que los bienes y servicios
que proporcionen las entidades públicas no deben competir con los que ya proporcionan la
iniciativa privada y establece que el gobierno no debe crear comercios al menudeo ni de bienes, ni
servicios, que no sean básicos a la población.

El Principio de Máxima Ocupación se refiere a la función como instrumento que tiene el gasto
público en ocasiones, con la finalidad de elevar el nivel de empleo ante un déficit de oferta laboral
por parte de la iniciativa privada como en épocas de depresión o falta de inversión para creación
de empleos. Al tratar de basarse en este principio se debe tratar de respetar el principio de
interferencia mínima con la iniciativa privada y cuando se rompe tal principio las consideraciones
deben ser aplicables si la finalidad es lograr la máxima seguridad social, el mayor ingreso
nacional o un mayor nivel de vida.

El Principio de Máximo Beneficio de todo Gasto Público, se refiere sobre el máximo beneficio
colectivo, y dice que cada peso debe gastarse donde la utilidad marginal social sea mayor. La
“desutilidad” marginal social de un peso obtenido por medio de impuestos debe ser igual a la
utilidad marginal social de ese peso gastado en la mejor forma posible. El problema de este
principio radica en cual es en la actualidad el mejor bienestar público. Este principio puede
considerarse como un complemento útil de los tres principios primeros.

Si continuamos analizando los cuatro principios, se puede inferir que el principio de máxima
ocupación obedece a una política estatista mientras que el principio del gasto mínimo es la otra
cara de la moneda, pues su fundamento es liberalista o de mínima intervención gubernamental.
Sin embargo, ambos comparten los principios de mínima interferencia con la iniciativa privada y
de máximo beneficio.

El otro autor que nos enuncia algunos principios sobre el gasto público es Eckstein (1965) y sus
principios son los siguientes:
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¾ Principio de los Beneficios y los Costos Marginales.

¾ Principio del Menor Costo.

¾ Principio de Apreciación Monetaria de los Servicios Públicos.

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¾ Principio de Contratos con Incentivo para las Adquisiciones Gubernamentales.

¾ Principio de Mejoras en el Curso de la Toma de Decisión.

El Principio del Menor Costo nos dice que los gastos de todo objetivo público se deben llevar a
cabo hasta el punto en que la utilidad del último peso gastado sea mayor o por lo menos igual al
peso del costo. Este principio sólo es aplicable a algunos gastos públicos, pues las situaciones
reales están siempre sujetas a error. Además, si lo anterior no fuera suficiente, la propia definición
de beneficio no supone acerca de quién reporta los costos. Así mismo no basta analizar
simplemente valores monetarios de los beneficios o costos, sino se debe considerar los efectos de
la redistribución de la riqueza en activos intangibles como el caso de la educación, la
investigación, la administración de justicia, etc., en donde no es aplicable este principio, pues sus
efectos directos no son medibles en el corto plazo o en términos económicos. Su aplicación puede
llevarse a cabo en los casos de producción de energía, servicio de transporte y en su mayor parte
en obras públicas en que los beneficios son ante todo económicos, tangibles y mensurables.

El Principio de Buscar Soluciones al Menor Costo es más simple y pragmático que el anterior y a
pesar de ello no se ha aplicado efectivamente en grado creciente. Se basa en la idea de buscar la
solución del problema a menor costo, pero no sólo económico sino también incluye el aspecto
social.

El Principio de Apreciación Monetaria de los Servicios Públicos establece que el gobierno puede
proporcionar dicho servicios gratuitamente, subsidiarlos o cobrarlos a precio de mercado. Para
algunos economistas la ausencia del cobro asegura un uso máximo pero puede conducir al
despilfarro, mientras la fijación de precios es en gran medida una cuestión de eficiencia
económica. La regla de la fijación de precios es que éste sea igual al costo marginal. En la
práctica los gobiernos suelen proporcionan sus servicios a menor precio debido a consideraciones
filosóficas o la influencia de ciertos grupos sociales.

El Principio sobre Contratos con Incentivos para las Adquisiciones Gubernamentales busca que
el proveedor del gobierno ofrezca los planes más ventajosos de crédito, calidad y disponibilidad
para beneficio general de la comunidad, y que los contratos gubernamentales otorgados no sólo
sean por compromisos particulares. Si se considera al gobierno como el mayor cliente en muchos
casos, el no establecer este principio puede degenerar en una distorsión de la función real de las
compras gubernamentales.
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Sobre el último Principio Relativo a las Mejoras en el Curso de la Toma de Decisiones se sugiere
que la estructura del gobierno sea tal, que determinada secretaría, ministerio o institución
gubernamental sea responsable en relación con un objetivo determinado, no existiendo
competencia intergubernamental. Esto favorece a sus respectivas entidades o dependencias. Este
principio nos indica que la información se debe de organizar de tal manera que los responsables
de la política económica tengan a la vista las alternativas más importantes, incluyendo los costos 72
estimados no sólo del año en curso, sino de sucesivos años. Hay que recordar que la acción
gubernamental en materia de gasto público no se puede limitar a estimaciones de corto plazo.

4. DIFERENTES CLASIFICACIONES DEL GASTO PUBLICO.

Un gasto recibe su nombre y su clasificación de acuerdo al uso para el que se ocupó. Esto origina
que en ocasiones para un mismo uso le correspondan dos o más nombres o clasificaciones. En los
párrafos siguientes se presenta una serie de nombres diferentes que reciben los gastos públicos, así
como también se presentan diferentes clasificaciones que son utilizadas comúnmente en las
finanzas públicas y sus informes. Cabe mencionar que la asignación del nombre o clasificación
más óptima se da con acuerdo al tipo de enfoque o interpretación que se desee exponer en un
informe o tema determinado.

Los Gastos Corrientes son aquellos que representan el costo directo de la administración, las
transferencias, el consumo, etc. Estos gastos constituyen el costo directo de la administración
pública.

Los Gastos de Capital son las erogaciones efectuadas en infraestructura: obras públicas,
construcciones directas, las transferencias para inversión, etc. El gasto de capital más el gasto de
consumo permite determinar el grado en que el poder público se propone influir en el desarrollo
económico del país creando la infraestructura y los bienes de capital.

Los Gastos Directos son las erogaciones que el estado realiza como una contraprestación a bienes
y servicios recibidos, tal es el caso de los sueldos y salarios de sus empleados, pagos por la
adquisición de bienes muebles y equipo de oficina, etc. No se incluyen inmuebles pues estos
representan un gasto de capital.

Los Gastos Indirectos o de Transferencia son aquellas erogaciones que no corresponden a una
prestación directa, sino que se refiere a transferencias monetarias a instituciones públicas o
privadas como por ejemplo las aportaciones y los subsidios.

Los Gastos de Consumo son aquellas erogaciones que se destinan a la adquisición de bienes y
servicios y que no incrementan la producción de manera directa e inmediata. Los gastos de
consumo están integrados principalmente por el costo directo de la administración y las
transferencias para consumo.
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Los Gastos de Inversión son las erogaciones que se reflejan en adiciones al capital fijo y a los
inventarios. Constituyen aumento de la riqueza pues la inversión tiende a elevar la producción.
Para mantener un nivel determinado de producción es necesaria una inversión proporcional. El
gasto de inversión de un país comprende tanto el gasto privado de inversión como el gasto público
de inversión. Aquí la política de inversión pública es determinante en el nivel de la inversión total.
Por lo general cuando la inversión privada disminuye, el sector público, si desea conservar o 73
elevar el nivel de inversión total debe aumentar la inversión pública y esta tiene un carácter
compensatorio o complementario de la inversión privada en nuestra economía.

Los Gastos Efectivos son aquellas erogaciones que significan una salida de recursos monetarios a
diferencia de los gastos virtuales que generalmente sólo significan asientos contables en libros, sin
que exista realmente la transferencia monetaria como en el caso de los subsidios compensados
con ingresos, los egresos con revalorizaciones de activo, etc.